Kultur birokrasi dalam pelayanan publik

Budaya birokrasi yang berkembang di suatu daerah tertentu tidak

dapat dilepaskan dari budaya serta lingkungan sosial yang
melingkupinya. Lingkungan sosial masyarakat memiliki sistem
norma, sistem nilai, sistem kepercayan, adat kebiasaan, bahkan
pandangan hidup yang telah dipahami oleh para anggota
masyarakatnya sebagai sesuatu yang baik dan benar. Sistem norma
dan nilai tersebut diakui sebagai penuntun atau acuan dalam
bersikap dan bertingkah laku bagi warga masyarakatnya. Oleh
karena itu, budaya masyarakat dan budaya birokrasi merupakan
dua hal yang selalu mewarnai kehidupan anggotanya, hanya
penerapannya yang berbeda. Birokrasi dan sistem yang
dikembangkan di dalam secara alamiah akan menjalin interaksi
dengan lingkungan sosial budaya masyarakat tempat birokrasi
tersebut beroperasi. Birokrasi bukan merupakan organisasi yang
beroperasi dalam ruang hampa, melainkan selalu dan secara kontinu
terjadi proses tarik menarik sehingga tidak menutup kemungkinan
terjadinya asimilasi dan akulturasi antara birokrasi dengan kultur
masyarakat.
Kultur birokrasi pemerintahan yang seharusnya lebih menekankan
pada pelayanan masyarakat ternyata tidak dapat dilakukan secara
efektif oleh birokrasi di Indonesia. Secara struktural, kondisi tersebut
merupakan implikasi dari sistem politik Order Baru yang telah
menempatkan birokrasi lebih sebagai instrumen politik kekuasaan
daripada sebagai agen pelayanan publik, sedangkan secara kultural,
kondisi tersebut lebih disebabkan akar sejarah cultural feodalistik
birokrasi, seperti masih diadopsinya budaya priyayi yang sangat
bersifat paternalistic. Menurut Koentjaraningrat (1987), sebutan
priyayi dalam masyarakat jawa khususnya menunjukkan suatu
status sosial yang sangat tinggi, bahkan cenderung sangat eksklusif.
Aktualisasi dari sistem nilai priyayi (borjuis) membawa efek
psikologis pada aparat birokrasi. Birokrasi beserta aparatnya
cenderung mengasumsikan sebagai pihak yang harus dihormati oleh
masyarakat. Birokrasi tidak merawa berkewajiban untuk
memberikan pelayanan kepada masyarakat karena birokrasi bukan
sebagai pelayan. Akan tetapi, justru sebaliknya, masyarakatlah yang
harus melayani dan mengerti keinginan birokrasi.
Corak budaya agraris yang masih dimiliki oleh sebagian besar
masyarakat Indonesia cenderung mengembangkan budaya harmoni
sosial dalam masyarakat. Dalam masyarakat yang masih berbasis
pada kultur agraris tersebut, sentiment komunal lebih menonjol
dalam bentuk komitmen untuk selalu menghindari konflik. Konflik
harus dijauhkan dari kehidupan masyarakat karena dapat
mengganggu harmoni sosial. Pola sikap dan perilaku birokrasi dan
masyarakat sampai saat ini terlihat masih terpengaruh pada budaya
tersebut. Sikap aparat birokrasi yang tidak berani melakukan kritik
kepada pimpinan atau masyarakat, yang enggan untuk menuntut
haknya atas perlakuan aparat birokrasi yang merugikan
kepentingannya, menunjukkan masih dianutnya corak budaya
agraris-tradisional oleh birokrasi dan masyarakat.
Sentralisme birokrasi telah membentuk pola pemerintahan yang
bersifat hierarkis-birokratis sehingga terkesan sangat kaku dan
menjadi tidak responsive terhadap tuntutan perkembangan dalam
masyarakat. Birokrasi menjadi institusi yang seolah-olah tidak
mampu mendengar dan melihat serta memperhatikan aspirasi
masyarakat, bahkan terkesan mengabaikan kepentingan masyarakat.
Birokrasi seolah-olah menjadi kekuatan besar, tanpa ada kekuatan
lain yang mampu mengontrolnya. Sentralisme birokrasi telah
menyebabkan birokrasi menempatkan publik berada di bawah,
bukannya ditempatkan sebagai mitra bagi birokrasi yang terus
dikembangkan keberadaannya dalam rangka pencapaian good
governance dalam kehidupan bermasyarakat, berbangsa dan
bernegara.
Sentralisme birokrasi telah menyebabkan birokrasi terjebak dalam
pengembangan kultur organisasi yang lebih berorientasi vertikal
daripada kultural horizontal yang lebih berorientasi kepada
kepentingan publik. Sentralisme dalam birokrasi telah menyebabkan
terjadinya patologi dalam bentuk berbagai tindak penyimpangan
kekuasaan dan wewenang yang dilakukan birokrasi (Dwiyanto,
2000). Patologi birokrasi muncul karena norma dan nilai-nilai yang
menjadi acuan bertindak birokrasi lebih berorientasi ke atas, yaitu
pada kepentingan politik kekuasaan, bukannya kepada publik.
Berbagai kebijakan pembangunan pemerintah yang selalu ditentukan
oleh pemerintah pusat menunjukkan kuatnya budaya sentralisme
dalam birokrasi. Kondisi tersebut mengakibatkan birokrasi semakin
kurang sensitif terhadap nilai, aspirasi, kebutuhan dan kepentingan
masyarakat. Birokrasi menjadi kurang fleksibel sehingga kebijakan
yang diterapkan kurang responsive terhadap kondisi masyarakat
daerah yang memiliki masalah-masalah sosial kemasyarakatan yang
bersifat spesifik.
Bentuk kekuasaan yang sentralistik menimbulkan adanya kultur
birokrasi yang kaku dan berkembanganya fenomena suka atau tidak
suka dalam birokrasi. Birokrasi tidak mampu mengembangkan
sistem kerja fleksibel, bahkan birokrasi tidak mampu
mengembangkan semangat kerja sama dalam menyelengarakan
kegiatan pemerintahan dan pelayanan publik. Koordinasi menjadi
suatu kegiatan yang sangat sulit dilakukan birokrasi apabila kegiatan
pelayanan publik yang dilakukan melibatkan lintas bidang, seksi,
instansi, atau departemen. Lemahnya pembentukan semangat kerja
sama dalam birokrasi menyebabkan seorang aparat birokrasi tidak
dapat atau enggan mengerjakan pekerjaannya diluar tugas rutinnya.
Apabila terdapat pegawai yang tidak masuk kerja karena
berhalangan, pegawai lain tidak dapat menggantikannya sehingga
kemacetan pelayanan sering kali terjadi. Dampak dari kondisi
tersebut adalah masyarakat pengguna jasa pula yang ada akhirnya
banyak dirugikan.
Penerapan dan pemahaman juklak dan juknis secara kaku
menyebabkan birokrasi tingkat bawah kurang mampu berinisiatif
dalam mengambil keputusan. Birokrasi yang hirerakis memiliki
dampak pada adanya perasaan takut aparat birokrasi terhadap
pimpinan. Pola kepemimpinan dalam birokrasi lebih menampilkan
sosok sebagai penguasa daripada sebagai seorang manajer.
Ketakutan aparat birokrasi untuk melakukan inisiatif dan inovasi
pelayanan erat kaitannya dengan adanya perasaan takut melakukan
kesalahan dan takut akan ditegur oleh atasannya. Oleh karena itu,
aparat birokrasi cenderung berusaha bertindak sesuai dengan
pedoman-pedoman yang sudah ditentukan dan menghindari
melakukan diskresi sekalipun hal tersebut terkadang jelas
diperlukan.
Dari semua uraian di atas, sistem nilai dan norma budaya yang
berlaku pada suatu masyarakat sangat mewarnai kehidupan
birokrasi. Elite birokrasi yang menempatkan dirinya lebih tinggi
daripada bawahan dan masyarakat pengguna jasa merupakan
kelompok eksklusif yang perlu dihormati dan dihargai karena
merupakan figure yang berkuasa, yang dapat menentukan nasib
orang lain. Budaya birokrasi yang selama ini dikembangkan adalah
budaya yang lebih menekankan pada kekuasaan, bukan pada
pelayanan. Fenomena ini menjadi faktor dominan yang menghambat
proses kinerja pelayanan publik. Demikian juga dengan sistem nilai,
norma budaya dan simbol-simbol yang memperkuat kekuasaan dan
posisi aparat birokrasi. Nilai dan simbol yang diterapkan dalam
kehidupan sosial aparat birokrasi lebih menunjukkan fenomena yang
menonjolkan pada status sosial tinggi. Simbol-simbol yang ada
dalam birokrasi memberikan ciri dari kekuasaan seseorang.
Budaya birokrasi yang ada di Sumatera Barat, daerah Istimewa
Yogyakarta, dan Sulawesi Selatan pada hakikatnya memiliki
persamaan antara satu dengan lainnya. Persamaan tersebut adalah
pandangan tentang kedudukan aparat birokrasi yang memiliki status
sosial lebih tinggi di mata masyarakat. Penempatan kedudukan
aparat yang lebih tinggi tersebut berakibat pada sikap dan perilaku
aparat. Berbagai patologi yang muncul disebabkan oleh keadaan ini,
antara lain, dalam pemberian pelayanan kepada masyarakat
pengguna jasa, petugas cenderung kurang memperhatikan
kepentingan pengguna jasa. Posisi pengguna jasa dalam pelayanan
sebenarnya adalah subjek pelayanan yang artinya pengguna jasa
harus dilayani dan diperlakukan dengan sebaik-baiknya. Namun,
tampaknya kondisi yang terjadi adalah sebaliknya yang posisi
pengguna jasa hanyalah objek pelayanan yang tidak memiliki
kewenangan untuk memperoleh pelayanan yang baik. Budaya
birokrasi di ketiga daerah tersebut telah memberikan pengaruh
negatif terhadap citra pelayanan publik di Indonesia yang lambat dan
berbelit-belit.