You are on page 1of 173

KEWENANGAN BIDANG PERTANAHAN

DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH


(Studi di Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi Sumatera Utara)

TESIS

OLEH

AUZA ANGGARA
107005038/HK

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2012

Universitas Sumatera Utara

KEWENANGAN BIDANG PERTANAHAN


DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH
(Studi di Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi Sumatera Utara)

TESIS

Diajukan Sebagai Salah Satu Syarat


Untuk Memperoleh Gelar Magister Hukum
Dalam Program Studi Ilmu Hukum Pada Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara

OLEH :

AUZA ANGGARA
107005038/HK

FAKULTAS HUKUM
UNIVERSITAS SUMATERA UTARA
MEDAN
2012

Universitas Sumatera Utara

Judul Tesis

Kewenangan Bidang Pertanahan Dalam Konteks Otonomi


Daerah (Studi di Kantor Wilayah Badan Pertanahan
Nasional Provinsi Sumatera Utara)

Nama Mahasiswa :

Auza Anggara

Nomor Pokok

107005038

Program Studi

Ilmu Hukum

Menyetujui
Komisi Pembimbing

(Prof. Dr. Syafruddin Kalo, SH, M.Hum)


Ketua

(Prof. Dr. Tan Kamello. SH, MS)


Anggota

Ketua Program Studi

(Prof. Dr. Suhaidi, SH, MH)

(Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS)


Anggota

Dekan

(Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum)

Tanggal Lulus : 31 Juli 2012

Universitas Sumatera Utara

Telah diuji pada


Tanggal : 18 Juli 2012

PANITIA PENGUJI TESIS


Ketua

: Prof. Dr. Syafruddin Kalo, SH, M.Hum

Anggota : 1. Prof. Dr. Tan Kemello, SH, MS


2. Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS
3. Dr. Mirza Nasution, SH, M.Hum
4. Dr. Hasim Purba, SH, M.Hum

Universitas Sumatera Utara

ABSTRAK
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
menyebutkan dalam Pasal 13 dan Pasal 14 tentang bidang-bidang yang menjadi
kewenangan Pemerintah Daerah yang antara lain pelayanan pertanahan. Pelaksanaan
yang dilimpahkan kepada daerah dalam kerangka otonomi daerah adalah pelaksanaan
hukum tanah nasional. Hal ini ditegaskan dalam Pasal 2 ayat (4) Undang-Undang
Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria bahwa hak menguasai dari
Negara, pelaksanaannya dapat dikuasakan kepada daerah-daerah swatantra dan
masyarakat-masyarakat hukum adat, sekadar diperlukan dan tidak bertentangan
dengan Peraturan Pemerintah. Sementara itu, dalam penjelasan Pasal 2 UndangUndang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria disebutkan bahwa
dengan demikian, pelimpahan wewenang untuk melaksanakan hak penguasaan dari
Negara atas tanah itu dilakukan dalam rangka tugas medebewind.
Metode penelitian dilakukan dengan metode penelitian hukum normatif.
Data pokok dalam penelitian adalah data sekunder. Pengumpulan data dalam penelitian
ini dilakukan dengan cara penelitian kepustakaan dan penelitian lapangan. Analisis data
terhadap data sekunder dilakukan dengan analisis kualitatif.
Adanya konflik peraturan perundang-undangan di bidang pertanahan,
mengharuskan terlebih dahulu melakukan analisis terhadap nilai-nilai dan asas-asas
yang terkandung dalam konstitusi, yaitu Undang-Undang Dasar Tahun 1945. Analisa
atas nilai dan asas-asas tersebut bertujuan untuk menemukan hakikat konsep hukum
yang menjadi dasar pembangunan ekonomi di Indonesia, termasuk di bidang agraria,
khususnya di bidang pertanahan. Analisa nilai-nilai dan asas-asas tersebut di atas
diperlukan mengingat konflik peraturan perundang-undangan di bidang agraria,
diyakini akibat adanya perubahan nilai dan asas dari amandemen Undang-Undang
Dasar Tahun 1945. Perubahan nilai dan asas tersebut tidak sesuai dengan nilai-nilai
yang terkandung pada Pancasila sebagai sumber dari segala sumber hukum di
Indonesia. Nilai-nilai Pancasila tersebut, terutama adalah kemanusiaan yang adil dan
beradab, dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Asumsi tersebut di atas
didasarkan banyaknya kritik yang diajukan, bahwa peraturan perundang-undangan di
bidang agraria, khususnya di bidang pertanahan, lebih banyak melindungi penanam
modal, dan melemahkan rakyat untuk dapat mengakses hak atas tanah.
Disarankan agar urusan pertanahan yang menyangkut hukum tanah nasional
tetap menjadi kewenangan Pemerintah, sedangkan untuk pelimpahan wewenang
kepada Pemerintah Daerah dapat dilakukan tetapi hanya berdasarkan prinsip tugas
pembantuan (medebewind), disarankan juga adanya kemauan politik yang kuat dari
pemerintah untuk membuat dan melaksanakan peraturan perundang-undangan
sebagai penjabaran dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok
Agraria serta Pemerintah segera melakukan penataan pertanahan untuk
menyelesaikan beberapa masalah pertanahan.
Kata Kunci : Kewenangan, Bidang Pertanahan, dan Otonomi Daerah

Universitas Sumatera Utara

ABSTRACT

Law Number 32 Year 2004 regarding Regional Government mentioned in


Article 13 and Article 14 about the areas under the authority of local governments
which include land services. The implementation which delegate to the regional
within the framework of regional autonomy is the implementation of national land
laws. This is confirmed in Article 2 paragraph (4) of Law No. 5 of 1960 on the
Fundamentals of Land that the right to control of the State, its implementation can be
authorized to autonomous regions and customary law communities, just a necessary
and not against the Rule of Government. Meanwhile, the explanation of Article 2 of
Law No. 5 of 1960 on the Fundamentals of Agrarian mentioned that the delegation of
authority to carry out the tenure of the ground state was carried out in order of
medebewind task.
The research method was conducted by the normative legal research methods.
The sources of data in this study are secondary data. Collecting data in this study
conducted by the literature and field research. Data analysis of secondary data is
conducted by the qualitative analysis.
A conflict of laws and regulations in the area of land, requiring an analysis of
the values and principles embodied in the constitution, which is Undang-Undang
Dasar 1945. The purposes of analyzing the values and principles are to discover the
nature of legal concepts that from the basis of economic development in Indonesia
including agriculture, particularly in the area of lands. As mentioned, Analysis of the
values and principles is necessary because of the conflict of laws and regulations in
the agriculture areas, which is believed to be due to the change in values and
principles of the Undang-Undang Dasar 1945 amendment. These changes in values
and principles are not in accordance with the values embodied in Pancasila as the
main source of law in Indonesia. The principles of Pancasila are particularly with the
just and civilized humanity and social justice for the whole of the people of legislation
in the field of agriculture, particularly in the area of land, more to protect investors,
and undermine peoples acces to land rights.
It is recommended that land matters regarding to its national law remains to
the Government authority. Furthermore, for the delegation of authority to local
governments may be completed but only on the principles of duty of assistance
(medebewind), which is suggested the existence of strong political will of
governments to make and implement laws and regulations as the translation of Law
No. 5 of 1960 on the Fundamentals of Agrarian and land settlement the government
immediately to solve some problems of land.

Key Words : Authority, Land Section, and Regional Autonomy.

Universitas Sumatera Utara

KATA PENGANTAR

Alhamdulillah penulis ucapkan khadirat Allah SWT, yang telah memberikan


kekuatan dan ketabahan kepada penulis selama mengerjakan dan menyelesaikan tesis
ini dari awal sampai akhir.
Dengan kekuatan yang diberikanoleh-Nya penulis dapat menyelesaikan tesis
ini dengan judul KEWENANGAN BIDANG PERTANAHAN DALAM
KONTEKS OTONOMI DAERAH (Studi Di Kantor Wilayah Badan Pertanahan
Provinsi Sumatera Utara). Sholawat dan salam penulis hadiahkan kepada
Pimpinan Besar Baginda Rasulullah SAW, yang telah membawa kita dari alam
kegelapan kea lam yang terang benderang.
Penulis menyadari bahwa tesisi ini jauh dari sempurna, untuk itu penulis
mengharapkan kritik dan saran yang positif, objektif demi kesempurnaan tesis ini.
Pada kesempatan ini penulis menyampaikan rasa hormat dan rasa terima
kasih kepada :
1.

Bapak Prof. Dr. Runtung, SH, M.Hum, selaku Dekan Fakultas Hukum
Universitas Sumatera Utara atas dorongan, bimbingan, dan pemberian
kesempatan kepada penulis untuk menulis dan menyelesaikan penulisan
Tesis ini.

2.

Bapak Prof. Dr. Suhaidi, SH, MH, selaku Ketua Program Studi Magister
Ilmu Hukum, Universitas Sumatera Utara, atas dukungan kepada penulis untuk
menulis dan menyelesaikan penulisan Tesis ini.

3.

Bapak Prof. Dr. Syafruddin Kallo, SH, M.Hum selaku Komisi Pembimbing I
yang selalu sabar memberikan masukan dan arahan dalam menyelesaikan
Tesis ini.

4.

Bapak Prof. Dr. Tan Kemello, SH, MS selaku Komisi Pembimbing II yang selalu
sabar memberikan masukan dan arahan dalam menyelesaikan Tesis ini.

5.

Bapak Dr. Pendastaren Tarigan, SH, MS selaku Komisi Pembimbing III yang
selalu setia memberikan masukan dan arahan dalam menyelesaikan Tesis ini.

Universitas Sumatera Utara

6.

Bapak Dr. Mirza Nasution, SH, M.Hum selaku penguji yang sangat banyak
membantu memberikan saran, masukan serta motivasi bagi penulis dalam
menyelesaikan tesis ini.

7.

Bapak Dr. Hasim Purba, SH, M. Hum, selaku penguji yang sangat banyak
membantu memberikan arahan, bagi penulis dalam menyelesaikan tesis ini.

8.

Orang Tua penulis tercinta Syahrul Anwar, SH dan Syarifah Fauziah yang selalu
memberikan semangat dan dorongan dalam menyelesaikan penulisan tesis ini

9.

Orang Tua penulis tercinta M. Nur Hutabarat dan Ivo Fresty yang selalu
memberikan semangat dan dorongan dalam menyelesaikan penulisan tesis ini.

10. Istri penulis tercinta Laura Frestynur Hutabarat, SE, beserta putra M. Ghaozan
Alvaro, yang telah mendorong dan memberikan semangat kepada penulis dalam
menulis tesis ini.
11. Bapak Fachrul Husin Nasution, SH., M.Kn selaku Kepala Seksi Pengaturan
Tanah Instansi Pemerintah di Kanwil BPN Provinsi SUMUT, yang telah dengan
senang hati berwawancara dengan penulisan dan memberikan data-data kepada
penulis.
12. Terima kasih juga kepada rekan-rekan angkatan 2010 di Kelas Reguler B dan
juga rekan-rekan di kelas Hukum Administrasi Negara.
13. Seluruh Dosen dan Staf Administrasi Pasca Sarjana Ilmu Hukum Kak Fika, Kak
Juli, Kak Fitri, Kak Ganti, Kak Niar dan Bang Udin.
Harapan penulis semoga nama-nama (orang-orang) tersebut di atas
mendapat imbalan dari Allah SWT, atas perbuatan dan tindakan mereka
terhadap penulis.
Medan,
Juli 2012
Penulis

(AUZA ANGGARA)

Universitas Sumatera Utara

RIWAYAT HIDUP

Nama

: Auza Anggara

Tempat/Tgl lahir : Medan/4 Juni 1985


Jenis Kelamin

: Laki-laki

Status

: Menikah

Agama

: Islam

Alamat

: Jl. Fraksui No. 29 Medan

PENDIDIKAN FORMAL
1. SD Muhammadyah No. 03 Tahun 1993
2. SMP Kemala Bhayangkari Tahun 1998
3. SMA Swasta Harapan Medan Tahun 2001
4. Fakultas Hukum Universitas Sumatera Utara Tahun 2004
5. Magister Ilmu Hukum Universitas Sumatera Utara Tahun 2012

Universitas Sumatera Utara

DAFTAR ISI
ABSTRACK... i
ABSTRACT ii
KATA PENGANTAR iii
DAFTAR RIWAYAT HIDUP.. iv
DAFTAR ISI.. v
BAB I

PENDAHULUAN .............................................................. 1
A. Latar Belakang .......................................................................................

B. Permasalahan .........................................................................................

14

C. Tujuan Penelitian ...................................................................................

14

D. Manfaat Penelitian .................................................................................

15

E. Keaslian Penelitian .................................................................................

16

F. Kerangka Teori dan Konsepsi ................................................................

16

1. Kerangka Teori ................................................................................

16

2. Konsepsi ...........................................................................................

30

G. Metode Penelitian ..................................................................................

33

1. Spesifikasi Penelitian .......................................................................

33

2. Metode Pendekatan ..........................................................................

34

3. Alat Pengumpulan Data ...................................................................

34

4. Analisis Data ....................................................................................

35

5. Sumber Data .....................................................................................

35

Universitas Sumatera Utara

BAB II

KEWENANGAN URUSAN PERTANAHAN MENURUT


UNDANG-UNDANG POKOK AGRARIA DENGAN
UNDANG-UNDANG PEMERINTAHAN DAERAH ................... 37
A. Hukum Tanah Nasional Indonesia .........................................................

37

B. Pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia ............................................

49

C. Kewenangan Pemerintah Dalam Urusan Pertanahan Menurut Peraturan


Perundang-undangan ............................................................................. 57

BAB III

1. Kewenangan Pemerintah Menurut Undang-Undang Pokok


Agraria .............................................................................................

57

2. Kewenangan Pertanahan Menurut TAP MPR No. IX Tahun 2001


tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam

67

3. Kewenangan Pemerintah Menurut Keputusan Presiden Nomor 34


Tahun 2003 Tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan ...

72

4. Kewenangan Pemerintah Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 38


Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara
Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah
Kabupaten/Kota ................................................................................

76

D. Kewenangan Pemerintah Daerah Dalam Urusan Pertanahan Menurut


Undang-Undang Pemerintahan Daerah .................................................

82

1. Kewenangan Pertanahan Menurut Undang-Undang Nomor 22


Tahun 2009 tentang Pemerintah Daerah ..........................................

82

2. Kewenangan Pertanahan Menurut Undang-Undang Nomor 32


Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah ..........................................

88

KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH DALAM


PENYELENGGARAAN URUSAN PERTANAHAN
DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH ..........................................

97

A. Kewenangan Pemerintah Provinsi di Bidang Pertanahan ......................

92

B. Kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota di Bidang Pertanahan ........

102

C. Kewenangan Masyarakat Hukum Adat .................................................

111

Universitas Sumatera Utara

D. Urusan Pertanahan Dalam Konteks Otonomi Daerah ............................

119

1. Pengurusan Pertanahan Berdasarkan Ketentuan Badan Pertanahan


Nasional (BPN) ................................................................................

121

2. Pengurusan Pertanahan Oleh Pemerintah Daerah Menurut Keputusan


Presiden Nomor 34 Tahun 2003 Tentang Kebijakan Nasional
di Bidang Pertanahan ....................................................................... 126
3. Pengurusan Pertanahan Dalam Peraturan Daerah ............................ 130
BAB IV

BAB V

HAMBATAN PELAKSANAAN KEWENANGAN


PERTANAHAN DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH .............

132

A. Konflik Aturan Hukum Sektor Pertanahan Terhadap Pasal 33 ayat (3)


Undang-Undang Dasar Tahun 1945 .......................................................

132

1. Pra Amandemen Undang-Undang Dasar 1945 ................................

133

2. Pasca Amandemen Undang-Undang Dasar 1945 ............................

135

B. Kewenangan Dalam Bidang Pertanahan Menurut Undang-Undang


Pokok Agraria dengan Peraturan Perundang-undangan Pertanahan
lainnya ....................................................................................................

138

C. Hambatan Pelaksanaan Pengurusan Pertanahan oleh Pemerintah


Daerah ....................................................................................................

144

D. Upaya Penyelesaian Dalam Bidang Pertanahan ......................................

149

KESIMPULAN DAN SARAN


A. Kesimpulan ............................................................................................

159

B. Saran ......................................................................................................

157

DAFTAR PUSTAKA .....................................................................................................

164

Universitas Sumatera Utara

BAB I
PENDAHULUAN

A. Latar Belakang
Indonesia sebagai sebuah negara kesatuan, dalam praktik penyelenggaraan
urusan pemerintahan sepanjang perjalanan sejarah mengalami pasang surut. Dimulai
sejak awal kemerdekaan sampai saat ini terjadi perubahan-perubahan, baik dari sisi
konsep maupun kecenderungannya ke arah sentralisasi atau desentralisasi. Pasang
surut

tersebut

berlangsung

sangat

dinamis,

puncaknya

terjadi

praktek

penyelenggaraan urusan pemerintahan yang sangat sentralistis dalam kurun waktu


yang lama di masa orde baru, yang mengakibatkan pembangunan untuk mewujudkan
kesejahteraan masyarakat tidak tercapai dan proses demokratisasi tidak berjalan
seperti yang diharapkan.
Pada masa Orde Baru, penyelenggaraan pemerintahan daerah berdasarkan
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di
Daerah. Secara normatif undang-undang ini juga mengatur penyelenggaraan urusan
pemerintahan, termasuk urusan pemerintahan yang didesentralisasikan kepada
Daerah. Namun dalam praktek, sebagian besar urusan pemerintahan dilaksanakan
sendiri oleh Pemerintah. Daerah tidak lebih sebagai perpanjangan tangan untuk
melaksanakan kehendak dan program-program Pemerintah serta tidak mempunyai
kewenangan yang signifikan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan.

Universitas Sumatera Utara

Reformasi di Indonesia pada tahun 1998 membawa perubahan besar bagi


kehidupan berbangsa dan bernegara. Perubahan tersebut meliputi berbagai bidang,
termasuk perubahan tata kepemerintahan dan hubungan antara Pemerintah dan
Daerah. Perubahan hubungan Pusat dan Daerah ditandai dengan lahirnya UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang merupakan
pengganti dari Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok
Pemerintahan Daerah. Lebih lanjut, perubahan mendasar juga terjadi pada Konstitusi
Republik Indonesia yaitu UUD 1945.
Salah satu perubahan mendasar pada UUD 1945 adalah terkait dengan
Pemerintahan Daerah. Pada amandemen kedua UUD 1945, Bab VI tentang
Pemerintah Daerah Pasal 18 yang sebelumnya hanya terdiri dari satu pasal tanpa ayat
mengalami perubahan menjadi 3 pasal, yakni Pasal 18, 18A dan 18B dengan 11 ayat.
Dalam pasal ini juga dinyatakan secara tegas mengenai penyelenggaraan urusan
pemerintahan oleh Daerah dan otonomi daerah, Pasal 18 ayat (2) mengatur sebagai
berikut, Pemerintahan daerah provinsi, daerah kabupaten, dan kota mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas
pembantuan. Lebih lanjut dalam pasal yang sama pada ayat (5) dinyatakan, bahwa:
Pemerintahan daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya, kecuali urusan
pemerintahan yang oleh undang-undang ditentukan sebagai urusan Pemerintah.
Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, khususnya
Pasal 18 memberikan landasan tentang kedudukan pemerintahan daerah, dan
diantaranya adalah tentang penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh pemerintahan

Universitas Sumatera Utara

daerah menurut asas otonomi. Konsekuensi dari perubahan undang-undang dasar ini,
maka peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang pemerintahan daerah
perlu disesuaikan. Sejalan dengan hal tersebut, pada tahun 2004 dilakukan berbagai
evaluasi dan koreksi atas Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah. Koreksi dilakukan sebagai jawaban atas perubahan drastis
pada sistem penyelenggaraan pemerintahan daerah yang menempatkan hubungan
Pemerintah dan Daerah kurang proporsional. Hal ini dilakukan untuk mengantisipasi
potensi terjadinya disintegrasi dan tidak tercapainya tujuan otonomi daerah
sebagaimana yang dicita-citakan.
Di tengah perubahan dan perkembangan dinamika kehidupan politik,
terdapat isu sentral yang menjadi wacana publik, yaitu perlunya pembagian
kewenangan yang seimbang antara Pemerintah dan Daerah. 1 Pembagian kewenangan
atas urusan pemerintahan antara Pemerintah dan Daerah perlu dilakukan secara
proporsional dalam kerangka otonomi daerah. Salah satu ukuran yang dapat menjadi
parameter tentang besarnya otonomi, dapat diukur dari seberapa banyak urusan
pemerintahan yang dimiliki Daerah. Walaupun demikian, menurut Bhenyamin
Hoessein, bahwa besarnya otonomi bukan hanya diukur oleh banyaknya urusan
pemerintahan yang telah dimiliki daerah sebagai konsekuensi dari penyelenggaraan

Kaloh, Kepala Daerah; Pola Kegiatan, Kekuasaan, dan Perilaku Kepala Daerah, Dalam
Pelaksanaan Otonomi Daerah, (Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama, 2003), hal. 17.

Universitas Sumatera Utara

desentralisasi, melainkan pula secara mendasar diukur oleh tingkat kemandirian


Daerah. 2
Berpijak pada uraian pengalaman di atas, dalam praktek penyelenggaraan
pemerintahan pada masa orde lama dan orde baru cenderung sentralistik atau proporsi
urusan pemerintahan yang berada pada Pemerintah jauh lebih besar dibanding dengan
yang ada di daerah. Walaupun sama-sama cenderung sentralistik, namun pembagian
urusan pemerintahan pada masa orde lama dan orde baru mempunyai karakteristik
yang berbeda. Sebaliknya, pada masa pasca reformasi tahun 1998, walaupun samasama desentralisasi, namun saat berlakunya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah bahwa proporsi urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan Daerah menurut kedua undang-undang tersebut juga berbeda.
Perbedaan ini dipengaruhi oleh setting sosial dan politik dari masa ke masa
atau dari rezim ke rezim berikutnya. Artinya, kehendak para pembuat undang-undang
yang dipengaruhi oleh kondisi sosial politik yang melatarbelakanginya akan sangat
mempengaruhi bangunan regulasi yang mengatur hubungan pusat dan daerah. Arah
kebijakan hukum yang dikehendaki oleh negara terkait dengan politik hukum
desentralisasi sangat mempengaruhi kemana arah bandul kekuasaan, apakah lebih
condong ke Pemerintah atau ke Daerah.

Bhenyamin Hoessein, Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintahan Daerah: Dari
Era Orde Baru ke Era Reformasi, (Jakarta: Departemen Ilmu Administrasi FISIP Universitas
Indonesia, 2009), hal. 166.

Universitas Sumatera Utara

Penerapan

praktik

penyelenggaraan

urusan

pemerintahan

dengan

desentralisasi dan otonomi daerah sepanjang sejarah Indonesia sampai saat sekarang
ini telah menampilkan gambaran yang bervariasi, yang secara umum dipahami
mencerminkan tarik ulur sifat sentralistik dan desentralistik. Kenyataan implementasi
antara dua kontinum tersebut selama ini telah pula menampilkan pemahaman yang
beraneka ragam terhadap otonomi daerah. Namun, apapun rumusan atau
ungkapannya, otonomi daerah pada dasarnya dimaksudkan untuk mendekatkan
pemerintahan kepada masyarakat. 3
Penyelenggaraan urusan pemerintahan dengan desentralisasi yang selama
ini telah berlangsung, berpotensi untuk terjadi resentralisasi bila bandul
kewenangan penyelenggaraan urusan pemerintahan lebih condong kepada pusat dan
sebaliknya dapat berpotensi disintegrasi yang mengarah kepada federalisme bila
bandul kewenangan dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan lebih condong
kepada daerah.
Potensi terjadi resentralisasi atau kewenangan kembali terpusat dapat dilihat
pada Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Pasal 10
ayat (5), yang menyatakan bahwa, Dalam urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangan Pemerintah di luar urusan pemerintahan sebagaimana dimaksud pada
ayat (3), Pemerintah dapat :

Hari Sabarno, Sambutan Menteri Dalam Negeri pada Penerbitan Buku Beberapa Gagasan
dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah di Indonesia dalam Owen Podger dkk, Beberapa Gagasan
Dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah di Indonesia, (Jakarta: Balai Pustaka, 2002), hal. iv.

Universitas Sumatera Utara

a. menyelenggarakan sendiri sebagian urusan pemerintahan;


b. melimpahkan sebagian urusan pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil
Pemerintah; atau
c. menugaskan sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan
desa berdasarkan asas tugas pembantuan.
Pada ayat (5) tersebut dapat diartikan bahwa, selain dilaksanakan enam urusan
pemerintahan yang mutlak menjadi milik Pemerintah, Pemerintah juga dapat
menyelenggarakan sendiri urusan pemerintahan di luar enam urusan tersebut.
Artinya, Pasal 10 ayat (5) huruf a memberikan legitimasi bahwa terhadap urusan
pemerintahan yang telah diserahkan kepada Daerah, masih dibenarkan bagian urusan
pemerintahan diselenggarakan sendiri oleh Pemerintah. Ketentuan ini dapat
berpotensi terjadinya sentralisasi, bila urusan pemerintahan yang semestinya dapat
didesentralisasikan atau sudah menjadi urusan Daerah, dengan alasan kepentingan
nasional atau kepentingan lintas Daerah dilaksanakan sendiri oleh Pemerintah. Lebih
lanjut, penjelasan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah menyatakan bahwa pembagian urusan pemerintahan berdasarkan kriteria
eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi dengan memperhatikan keserasian hubungan
antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan. Ketentuan ini tidak secara tegas
menyebut pada hal apa suatu urusan pemerintahan yang concurrent dapat
diselenggarakan sendiri oleh Pemerintah atau didesentralisasikan. Hal ini juga
berpotensi menimbulkan konflik kewenangan, yang disebabkan antara lain oleh

Universitas Sumatera Utara

lemahnya koordinasi dalam penyelenggaraan fungsi pemerintahan di antara


tingkatan. 4
Pada praktiknya, Pemerintah melalui kementerian masih menyelenggarakan
sendiri urusan pemerintahan yang semestinya bisa didesentralisasikan. Hal tersebut
dapat dilihat dari berbagai proyek Pemerintah yang dilaksanakan di daerah. Oleh
beberapa pihak, inilah yang disebut dengan otonomi setengah hati. Semestinya,
untuk penguatan desentralisasi, kewenangan Pemerintah atas urusan pemerintahan
porsinya lebih besar pada penetapan kebijakan yang bersifat norma, standar, kriteria,
dan prosedur, sedangkan kewenangan pelaksanaan urusan pemerintahan hanya
terbatas pada kewenangan yang bertujuan tertentu. 5
Sebaliknya, selain berpotensi terjadi resentralisasi, penyelenggaraan urusan
pemerintahan juga berpotensi terjadi disintegrasi yang mengarah kepada federalisme.
Hal ini dapat terjadi apabila bandul kewenangan lebih condong kepada Daerah.
Kewenangan besar yang dimiliki oleh Daerah akibat desentralisasi membuat Daerah
merasa

mempunyai

kewenangan

sepenuhnya

atas

penyelenggaraan

urusan

pemerintahan yang telah didesentralisasikan. Akibatnya, timbul pandangan bahwa


4

Indra J.Piliang ed., Otonomi Daerah: Evaluasi Dan Proyeksi, (Jakarta: Yayasan Harkat
Bangsa, 2003), hal. 13.
5
Kewenangan pelaksanaan urusan pemerintahan oleh Pemerintah hanya terbatas pada
kewenangan yang bertujuan: (1) Mempertahankan dan memelihara identitas dan integritas bangsa dan
negara; (2) Menjamin kualitas pelayanan umum yang setara bagi semua warga negara; (3) menjamin
efisiensi pelayanan umum karena jenis pelayanan umum tersebut berskala nasional; (4) Menjamin
keselamatan fisik dan nonfisik secara setara bagi semua warga negara; (5) Menjamin pengadaan
teknologi keras dan lunak yang langka, canggih, mahal, dan beresiko tinggi serta sumber daya manusia
yang berkualifikasi tinggi tetapi sangat diperlukan oleh bangsa dan negara, seperti tenaga nuklir,
teknologi peluncuran satelit, teknologi penerbangan dan sejenisnya; (6) Menjamin supremasi hukum
nasional; dan (7) Menciptakan stabilitas ekonomi dalam rangka peningkatan kemakmuran rakyat.
Dalam Deddy Supriady Bratakusumah dan Dadang Solihin, Otonomi Penyelenggaraan Pemerintahan
Daerah, (Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2001), hal. 33-34.

Universitas Sumatera Utara

Pemerintah sudah tidak perlu campur tangan lagi terhadap urusan pemerintahan yang
telah didesentralisasikan.
Ada anggapan dari Pemerintah Daerah bahwa dengan desentralisasi, Daerah
mempunyai kedudukan dan kewenangan yang besar sehingga Pemerintah tidak perlu
lagi menyelenggarakan urusan pemerintahan yang sudah didesentralisasikan.
Seharusnya, peran Pemerintah sebatas merumuskan kebijakan makro atau koordinasi
secara nasional, Pemerintah tidak lagi mempunyai peran sebagai pelaksana langsung
(executing)

terhadap

penyelenggaraan

urusan

pemerintahan

yang

telah

didesentralisasikan. Akibat lain dari desentralisasi adalah terdapat kenyataan bahwa


pemerintah daerah tidak tunduk terhadap kebijakan Pemerintah. Hal tersebut
dilakukan dengan tidak ikut melaksanakan program nasional yang telah menjadi
kebijakan Pemerintah dikarenakan berbagai alasan. 6
Berpijak pada kenyataan implementasi penyelenggaraan urusan pemerintahan
seperti yang telah digambarkan, pelaksanaan pembagian urusan pemerintahan dalam
kerangka otonomi daerah di negara kesatuan bagai dua sisi mata uang. Pada satu sisi,
bila Daerah mempunyai kewenangan yang besar pada suatu urusan pemerintahan
tanpa adanya kewenangan Pemerintah, maka akan berpotensi terjadi disintegrasi yang
mengarah kepada federalisme. Namun sebaliknya, bila Pemerintah masih

Kerapkali terjadi Pemerintah Daerah menolak program Pemerintah dengan berbagai


alasan, misal tidak sesuai dengan kebutuhan daerah, daerah tidak siap, bahkan karena perbedaan
aspirasi politik antara Pemerintah (Presiden) dengan Kepala Daerah (Gubernur dan Bupati/walikota),
serta alasan-alasan lainnya.

Universitas Sumatera Utara

menyelenggarakan

suatu

urusan

pemerintahan

yang

semestinya

dapat

didesentralisasikan, maka akan mengarah kepada sentralisasi.


Baik secara teoritis maupun praktik di banyak negara, hubungan antara
Pemerintah dan Daerah sebagaimana telah dikemukakan, diibaratkan sebagai sebuah
bandul dengan dua kutub, yaitu Pemerintah dan Daerah. Jika bandul itu mengarah ke
kutub Pemerintah maka terjadi sentralisasi, sehingga otomatis kewenangan Daerah
akan berkurang. Demikian juga sebaliknya, jika Daerah diberikan kewenangan yang
besar dalam penyelenggaraan urusan pemerintahan maka terjadi desentralisasi,
sehingga kewenangan Pemerintah akan berkurang. Oleh sebab itu, pembahasan
hubungan kewenangan Pemerintah dan Daerah tidak akan terlepas dari tarik ulur
kekuasaan diantara keduanya. 7
Berbagai produk hukum mengenai penyelenggaraan urusan pemerintahan telah
dibentuk dan telah tercapai konsesus nasional mengenai asas-asasnya. Namun dalam
aplikasi selama ini sering kali menimbulkan masalah di seputar upaya mencari titik
keseimbangan antara bobot sentralisasi dan bobot otonomi daerah. 8 Kemudian,
berlakunya aturan hukum suatu negara paling tidak ditentukan oleh dua faktor, yaitu :
Pertama, kesadaran atau keyakinan anggota-anggota masyarakat terhadap hukum
dalam makna nilai-nilai keadilan. Kedua, politik hukum yang ditetapkan oleh penguasa
negara. Orientasi politik hukum penguasa bersifat progresif, antisipatif terhadap

Syahrul Hidayat, Otonomi Daerah, Pilkada dan Komitmen Desentralisasi Politik:


Tinjauan atas tiga UU mengenai Otonomi Daerah dalam Pilkada Langsung, Demokratisasi Daerah
dan Mitos Good Governance, Partnership dan Pusat Kajian Ilmu Politik Fisip UI, Jakarta, 2005.
8
Bhenyamin Hoessein, Perubahan Model..., Op.Cit., hal. 59.

Universitas Sumatera Utara

perkembangan kedepan dan berwawasan nasional. Orientasi politik penguasa seringkali


tidak berjalan paralel dengan kesadaran hukum (orientasi hukum) masyarakat yang
cenderung tradisional, konservatif, berorientasi historis dengan lingkup wilayah budaya
terbatas (budaya lokal). 9 Secara formal selalu diupayakan untuk menyerasikan kedua
orientasi tersebut, namun secara subtansi yang tercermin dari berbagai rumusan pasal
dalam peraturan perundang-undangan belum tentu demikian.
Di bidang pertanahan, secara substansial pertarungan orientasi politik hukum
antara pemerintah dan masyarakat tercermin dari adanya konflik di antara norma
tertulis (peraturan perundang-undangan). Pada akhirnya akan menimbulkan ekses
dalam penerapan peraturan perundang-undangan, yaitu dalam bentuk sengketa
pertanahan.

Idealnya

pemerintah

mampu

mengakomodir

orientasi

politik

hukum/kesadaran hukum masyarakat - yang bersifat pluralis - dan mengharmonisasikannya dengan kebutuhan pemerintah dan dunia internasional, dengan tetap
berpegang pada tujuan nasional, yaitu masyarakat adil dan makmur.
Kenyataan yang terjadi hingga saat ini mengindikasikan, bahwa pemerintah
mempunyai orientasi sendiri, dan yang terlalu maju (bervisi global), sedangkan
masyarakat sebagian besar belum siap dengan visi tersebut. Akibatnya, banyak
peraturan perundang-undangan yang dikeluarkan pemerintah dinilai tidak memihak
kepentingan rakyat, namun lebih memihak pada dunia perdagangan yang bersifat
global/perdagangan bebas, dan para investor. Padahal, seyogyanya pemerintah sangat

Maria R Ruwiastuti, Sesat Pikir Politik Hukum Agraria, Membongkar Alas Penguasaan
Negara Atas Hak-Hak Adat, (Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2000), hlm. 109-110.

Universitas Sumatera Utara

memperhatikan kondisi senyatanya masyarakat Indonesia yang sangat bervariasi


tingkat perkembangannya.
Pertarungan orientasi yang menjadi dasar politik pertanahan antara
pemerintah dengan masyarakat (rakyat) tersebut di atas, bermuara pada makin
meningkatnya sengketa pertanahan di Indonesia yang melibatkan rakyat, pemerintah
dan swasta. Sejarah membuktikan bahwa, pemerintah mempunyai orientasi politik
tersendiri yang terkesan dipaksakan keberlakuannya pada masyarakat sebagaimana
tercatat dalam sejarah pertanahan di Indonesia pada masa penjajahan, baik oleh
Inggris maupun Belanda. 10
Kemudian, dalam rangka otonomi daerah menurut Undang-Undang Nomor 22
Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, pelimpahan kewenangan dalam otonomi
adalah mengenai bidang pemerintahan, walaupun ketentuan Pasal 11 ayat (2)
Undang-Undang tersebut mencakup kewenangan di bidang pertanahan, tidak berarti
mencakup kewenangan di bidang hukum tanah nasional. Oleh karena itu, pertanahan
sebagai salah satu bidang pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh kabupaten/kota
dalam Pasal 11, tidak harus dicerna bahwa wewenang bidang tersebut secara utuh
berada di kabupaten/kota. Wewenang yang berada di kabupaten/kota mengenai
pertanahan sebatas yang bersifat lokalitas, dan tidak bersifat nasional. 11

10

Banyak hal yang dapat diidentifikasi sebagai permasalahan politik pertanahan sejak
zaman Hindia Belanda, misalnya penerapan sistem Landrente, Cultuurstelsel atau tanam paksa dan
asas Domeinverklaring. Pada intinya politik pertanahan tersebut tidak ditujukan untuk kemakmuran
rakyat (Indonesia), melainkan untuk pemerintah Belanda dan kaum modal asing lainnya.
11
Arie Sukanti Hutagalung, Tebaran Pemikiran Seputar Masalah Hukum Tanah, (Jakarta:
Lembaga Pemberdayaan Hukum Indonesia, 2005), hlm.40.

Universitas Sumatera Utara

Selanjutnya dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang


Pemerintahan Daerah sebagai pengganti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
tentang Pemerintahan Daerah menyebutkan dalam Pasal 13 dan Pasal 14 tentang
bidang-bidang yang menjadi kewenangan pemerintah daerah yang antara lain
pelayanan pertanahan. Pelaksanaan yang dilimpahkan kepada daerah dalam kerangka
otonomi daerah adalah pelaksanaan hukum tanah nasional. Hal ini ditegaskan dalam
Pasal 2 ayat (4) Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya
disebut UUPA) bahwa hak menguasai dari Negara, pelaksanaannya dapat dikuasakan
kepada daerah-daerah swatantra dan masyarakat-masyarakat hukum adat, sekadar
diperlukan dan tidak bertentangan dengan peraturan pemerintah. Sementara itu,
dalam penjelasan Pasal 2 UUPA disebutkan bahwa dengan demikian, pelimpahan
wewenang untuk melaksanakan hak penguasaan dari Negara atas tanah itu dilakukan
dalam rangka tugas medebewind.
Kewenangan yang pelaksanaannya dapat dilimpahkan kepada pemerintah
daerah ditetapkan dalam Pasal 2 ayat (2) huruf a Undang-Undang Pokok Agraria
Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA), yaitu wewenang mengatur dan
menyelenggarakan peruntukan penggunaan, persediaan tanah di daerah yang
bersangkutan, sebagaimana yang dimaksudkan dalam Pasal 14 ayat 2 UndangUndang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA) yang
meliputi perencanaan tanah pertanian dan tanah nonpertanian sesuai dengan keadaan
daerah masing-masing. Berdasarkan Pasal 14 UUPA dan Undang-Undang Nomor 26
Tahun 2007 tentang Penataan Ruang, pemerintah daerah diberi wewenang mengatur

Universitas Sumatera Utara

peruntukan, penggunaan, dan persediaan serta pemeliharaan tanah. Penataan ruang


meliputi suatu proses perencanaan tata ruang, pemanfaatan ruang, dan pengendalian
pemanfaatan ruang. 12
Berkaitan dengan kebijakan otonomi daerah, wewenang penyelenggaraan
penataan ruang dilakukan oleh pemerintah dan pemerintah daerah, yang mencakup
kegiatan pengaturan, pembinaan, pelaksanaan, dan pengawasan penataan ruang,
didasarkan pada pendekatan wilayah dengan batasan wilayah administratif. Dengan
pendekatan wilayah administratif tersebut, penataan ruang seluruh wilayah Negara
Kesatuan Republik Indonesia terdiri atas wilayah nasional, wilayah provinsi, wilayah
kabupaten, dan wilayah kota, yang setiap wilayah tersebut merupakan subsistem
ruang menurut batasan administratif.
Di dalam subsistem tersebut, terdapat sumber daya manusia dengan berbagai
macam kegiatan pemanfaatan sumber daya alam dan sumber daya buatan, dan dengan
tingkat pemanfaatan ruang yang berbeda-beda, yang apabila tidak ditata dengan baik,
dapat mendorong ke arah adanya ketidakseimbangan pembangunan antarwilayah
serta ketidasinambungan pemanfaatan ruang. 13
Berdasarkan uraian-uraian di atas, penulis tertarik untuk membahas mengenai
kewenangan Pemerintah Daerah dalam bidang pertanahan sebagai suatu karya ilmiah
dalam bentuk tesis dengan judul Kewenangan Bidang Pertanahan Dalam Konteks

12

Pasal 14, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria,


Bandingkan dengan ketentuan yang terdapat dalam Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang
Penataan Ruang.
13
Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang.

Universitas Sumatera Utara

Otonomi Daerah (Studi di Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi


Sumatera Utara).

B. Permasalahan
Berdasarkan uraian latar belakang, maka permasalahan yang akan diteliti
dan dianalisis dalam penelitian ini dapat dirumuskan sebagai berikut :
1. Bagaimanakah kewenangan urusan pertanahan menurut Undang-Undang Pokok
Agraria dengan Undang-Undang Pemerintahan Daerah?
2. Bagaimanakah kewenangan Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan urusan
pertanahan dalam konteks Otonomi Daerah?
3. Apakah hambatan-hambatan yang terjadi dalam pelaksanaan kewenangan
pertanahan di daerah serta upaya-upaya apa yang dilakukan?

C. Tujuan Penelitian
Berdasarkan rumusan masalah yang telah dikemukakan diatas, maka
penelitian ini bertujuan :
1. Untuk mengetahui pengaturan kewenangan urusan pertanahan menurut UndangUndang Pokok Agraria dengan Undang-Undang Pemerintahan Daerah.
2. Untuk mengetahui kewenangan Pemerintah Daerah dalam penyelenggaraan
urusan pertanahan dalam konteks Otonomi Daerah.
3. Untuk mengetahui hambatan-hambatan yang terjadi dalam pelaksanaan
kewenangan pertanahan di daerah serta upaya-upaya yang dilakukan.

Universitas Sumatera Utara

D. Manfaat Penelitian
Bertitik tolak dari latar belakang serta rumusan masalah yang telah
diuraikan, manfaat penelitian ini adalah :
1. Mendeskripsikan dan menganalisis secara juridis dinamika pengaturan pembagian
urusan pemerintahan antara Pemerintah dan Daerah di Indonesia khususnya di
bidang pertanahan.
2. Untuk mengetahui faktor-faktor apa saja yang mempengaruhi pengaturan
pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah dan Daerah khususnya di
bidang pertanahan.
Penelitian ini diharapkan memberi manfaat dan kegunaan secara teoritis,
berupa :
1. Sumbangan pemikiran terhadap kajian pembagian urusan pemerintahan antara
Pemerintah dan Daerah di bidang pertanahan.
2. Sebagai salah satu referensi untuk mengkaji lebih mendalam mengenai hukum
ketatanegaraan dan administrasi negara khususnya hukum pemerintahan daerah
yang secara langsung berkaitan desentralisasi dan otonomi daerah di bidang
pertanahan.
Manfaat dan kegunaan dari penelitian ini secara praktis adalah:
1. Sebagai masukan pemikiran untuk pembangunan hukum dalam rangka
memperkuat dan mendorong otonomi daerah dengan kewenangan yang seluasluasnya namun tetap dalam bingkai Negara Kesatuan Republik Indonesia.

Universitas Sumatera Utara

2. Penelitian ini dapat menjadi masukan untuk kebijakan dan pengaturan terkait
dengan pembagian urusan pemerintahan di bidang pertanahan.
3. Diharapkan berguna sebagai bahan kajian untuk akselerasi otonomi daerah,
sebagai upaya mendekatkan pelayanan pemerintah dengan masyarakat untuk
mencapai kesejahteraan masyarakat serta terwujudnya clean government dan
good governance di bidang pertanahan.

E. Keaslian Penelitian
Berdasarkan pengamatan dan penelusuran kepustakaan yang dilakukan di
Perpustakaan Pascasarjana Universitas Sumatera Utara, dan sepanjang yang diketahui
belum ada penelitian yang dilakukan dengan mengangkat Judul Kewenangan Bidang
Pertanahan Dalam Konteks Otonomi Daerah (Studi di Kantor Wilayah Badan Pertanahan
Nasional Provinsi Sumatera Utara).
Dengan demikian, penelitian ini dapat dikatakan penelitian yang pertama
kali dilakukan di lingkungan Pascasarjana Universitas Sumatera Utara, oleh
karenanya, penulis berkeyakinan bahwa judul tesis ini dan permasalahan yang
diajukan belum pernah diteliti dan dibahas, sehingga dapat dikatakan asli.

F. Kerangka Teori dan Konsepsi


1. Kerangka Teori
Pada kajian tentang penyelenggaraan pemerintahan daerah akan selalu
terkait negara, sehingga teori dasar tentang negara menjadi landasan teori pada

Universitas Sumatera Utara

penelitian ini. Penyelenggaraan pemerintahan daerah akan selalu terkait dengan


hubungan pusat dan daerah, salah satu hubungan tersebut dibangun dengan sistem
desentralisasi. Desentralisasi pada penelitian ini menjadi faktor utama dalam
hubungan pusat dan daerah, sehingga perlu disajikan kerangka teorinya. Selain itu
yang terkait adalah teori tentang politik hukum mengenai kewenangan pertanahan
dalam konsep otonomi daerah.
Negara adalah suatu organisasi dalam satu wilayah yang memiliki kekuasaan
tertinggi yang sah dan ditaati oleh rakyatnya. 14 Menurut Aristoteles, 15 negara pada
hakekatnya adalah sebuah asosiasi, yaitu suatu perkumpulan dari kelompok orang
yang mengorganisir diri mereka untuk tujuan tertentu yang hendak dicapai.
Sementara itu, menurut Supomo 16 dengan berpijak teori integralistik yang
diajarkan Spinoza, Adam Muller, Hegel dan lain-lain (pada abad 18 dan 19), negara
ialah tidak untuk menjamin kepentingan seseorang atau golongan, akan tetapi
menjamin kepentingan masyarakat seluruhnya sebagai persatuan. Negara ialah suatu
susunan masyarakat yang integral, segala golongan, segala bagian, segala anggotanya
berhubungan erat satu sama lain dan merupakan persatuan yang masyarakat yang
organis.

14

Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, (Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama,
2008), hal. 17.
15
Bhenyamin Hoessein, Penyempurnaan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Menurut
Konsepsi Otonomi Daerah Hasil Amandemen 1945, disampaikan dalam Seminar Dan Lokakarya
Pembangunan Hukum Nasional VIII, diselenggarakan oleh BPHN Depkumham, Bali, 14 18 Juli
2003, hal. 1.
16
Marsilam Simanjutak, Pandangan Negara Integralistik, (Jakarta: Grafiti, 1997), hal. 85.

Universitas Sumatera Utara

Pada perkembangan saat ini, Jimly Asshydiqqie membedakan bentuk negara


di dunia menjadi empat macam susunan organisasi negara, yaitu 17:
1. Negara Kesatuan (Unitary State, Eenheidsstaat), pada negara kesatuan
dimana kekuasan negara terbagi antara pemerintahan pusat dan
pemerintahan daerah. Kekuasaan asli terdapat di tingkat pusat,
sedangkan kekuasaan daerah mendapatkan kekuasaan dari pusat melalui
penyerahan sebagian kekuasaan yang ditentukan secara tegas.
2. Negara Serikat atau Federal (Federal State, Bondsstaat), pada negara
serikat atau federal kekuasaan negara terbagi antara negara bagian dan
pemerintahan federal, kekuasaan asli ada pada negara bagian sebagai
badan hukum negara yang bersifat sendiri-sendiri yang secara bersamasama membentuk pemerintahan federal dengan batas-batas kekuasaan
yang disepakati bersama oleh negara-negara bagian dalam konstitusi
federal.
3. Negara Konfederasi (Confederation, Statenbond), negara konfederasi
merupakan persekutuan antar negara-negara yang berdaulat dan
independen yang karena kebutuhan tertentu mempersekutukan diri dalam
organisasi kerjasama yang longgar.
4. Negara Superstruktural (Superstate), yaitu persekutuan antar negara
dengan sifat yang sangat kuat, yang di dalamnya terdapat fungsi-fungsi
kenegaraan sebagaimana lazimnya, seperti fungsi legislasi dan fungsi
administrasi.
Dari keempat bentuk susunan organisasi negara tersebut, bentuk negara
kesatuan menjadi pilihan bagi Republik Indonesia, sebagaimana ditegaskan dalam
Pasal 1 ayat (1) UUD Negara RI Tahun 1945, Negara Indonesia ialah Negara
Kesatuan yang berbentuk Republik. Pada ketentuan ini dapat dilihat beberapa
pengertian seperti yang disampaikan oleh Jimly Asshydiqqie 18:
Pertama, Negara yang diatur dalam UUD ini bernama Negara Indonesia;
Kedua, Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan; Ketiga, Negara Indonesia
berbentuk Republik. Karena itu, Negara Indonesia dan Undang-Undang
Dasar 1945 tidak dapat dilepaskan dari eksistensi Konstitusi Negara
17

Jimly Asshidiqqie, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi,


(Jakarta: PT. Bhuana Ilmu Populer, 2007), hal. 282.
18
Ibid.

Universitas Sumatera Utara

Republik Indonesia. Apalagi, adanya kata ialah dalam rumusan Negara


Indonesia ialah Negara Kesatuan menunjukan rumusan yang bersifat
definitif. Artinya, jika bukan Negara Kesatuan, maka namanya bukan lagi
Negara Indonesia.
Negara kesatuan ialah suatu negara yang merdeka dan berdaulat, dimana di
seluruh negara yang berkuasa hanyalah satu pemerintah (pusat) yang mengatur
seluruh daerah. Pada suatu negara kesatuan, kekuasaan terletak pada Pemerintah dan
tidak pada pemerintah daerah. 19 Lebih lanjut Mahfud.MD. menegaskan bahwa negara
kesatuan adalah konsep ketatanegaraan yang mengatur hubungan kekuasaan
(gezagverhouding) antara Pemerintah dan Daerah. 20
Sementara itu menurut C.F. Strong, negara kesatuan adalah bentuk negara
dimana wewenang legislatif tertinggi dipusatkan dalam satu badan legislatif
nasional/pusat. Kekuasaan terletak pada Pemerintah dan tidak pada pemerintah
daerah.

Pemerintah

mempunyai

wewenang

untuk

menyerahkan

sebagian

kekuasaannya kepada Daerah berdasarkan hak otonomi (negara kesatuan dengan


sistem desentralisasi), tetapi pada tahap akhir kekuasaan tertinggi tetap di tangan
Pemerintah. C.F Strong menyimpulkan bahwa terdapat ciri mutlak yang melekat pada
negara kesatuan yaitu, (1) adanya supremasi dari dewan perwakilan rakyat pusat, dan
(2) tidak adanya badan-badan lainnya yang berdaulat. 21

19

Agussalim Andi Gadjong, Pemerintahan Daerah, Kajian Politik Dan Hukum, (Bogor:
Ghalia Indonesia, 2007), hal. x.
20
Moh. Mahfud MD., Konstitusi dan Hukum Konstitusi dalam Kontroversi Isu, (Jakarta:
Rajawali Pers, 2009), hal. 212. Mahfud juga menjelaskan bahwa konsep kesatuan berbeda dengan
konsep persatuan, persatuan adalah sikap batin atau kejiwaan atau semangat kolektif untuk bersatu
dalam ikatan kebangsaan dan negara.
21
Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Op.Cit., hal. 269.

Universitas Sumatera Utara

Dalam menjalankan fungsinya, negara mempunyai kekuasaan, yang menurut


Arthur Maass memilah pembagian kekuasaan negara menjadi dua, yaitu 22: Pertama,
Capital Division of Powers, pembagian kekuasaan secara horisontal atau pemisahan
kekuasaan (separations of powers) yang melahirkan kekuasaan legislatif, eksekutif
dan yudikatif. Kedua, Areal Division of Power, pembagian kekuasaan secara vertikal
(pembagian kekuasaan berdasarkan wilayah) yang melahirkan desentralisasi dan
otonomi daerah. Pada konteks ini, desentralisasi merupakan instrumen yang
digunakan dalam rangka areal division of powers.
Pembagian kekuasaan secara vertikal bertujuan untuk menciptakan
keseimbangan antara Pemerintah dan Daerah. Pembagian kekuasaan ini dilakukan
dengan membentuk daerah otonom yang berfungsi sebagai organ yang menerima
penyerahan kekuasaan dari Pemerintah atau dapat disebut dengan desentralisasi.
Desentralisasi adalah penyerahan wewenang atau penyerahan sebagian urusan
pemerintahan oleh Pemerintah kepada daerah otonom. Menurut Bhenyamin Hoesein,
pengertian desentralisasi tidak hanya penyerahan wewenang namun harus pula
mecakup pembentukan daerah otonom. 23
Sementara itu, menurut Hans Kelsen pada sebuah negara tidak mungkin
terjadi urusan pemerintah diselenggarakan 100% sentralisasi atau 100% desentralisasi

22

Arthur Maass, Area And Power A Thery Of Local Government, (Illions: Glencoe, 1969), hal. 9.
Bhenyamin Hoessein, Berbagai Faktor Yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Dati II
Suatu Kajian Desentralisasi Dan Otonomi Daerah Dari Segi Ilmu Administrasi Negara, Disertasi,
Universitas Indonesia, Jakarta, 1993, hal. 71.
23

Universitas Sumatera Utara

atau tidak mungkin terdapat total centralization atau total decentralization. 24


Sebagaimana disampaikan oleh Bhenyamin Hoessein bahwa sentralisasi merupakan
asas yang pokok, sementara itu asas desentralisasi (termasuk juga dekonsentrasi dan
tugas pembantuan) tidak mungkin diselenggarakan tanpa sentralisasi. 25 Oleh karena
itu, dapat dikatakan bahwa makna desentralisasi pada negara kesatuan adalah sebagai
wujud toleransi Pemerintah kepada Daerah dalam hal pemberian kewenangan untuk
melaksanakan urusan-urusan yang bisa menjadi urusan rumah tangga daerah, dalam
rangka penyelenggaraan pemerintahan di daerah.
Satuan otonomi teritorial merupakan suatu satuan mandiri dalam lingkungan
negara kesatuan yang berhak melakukan tindakan hukum sebagai subjek hukum
untuk mengatur dan mengurus fungsi pemerintahan (administrasi negara) yang
menjadi urusan rumah tangganya, jadi hubungan pusat dan daerah merupakan
hubungan antara dua subjek hukum yang masing-masing berdiri sendiri. 26
Pengaturan pembagian urusan pemerintahan antara Pemerintah dan Daerah
tidak akan lepas dari sisi politik hukum atau kebijakan hukum (legal policy). Politik
hukum menurut Moh. Mahfud, MD 27 adalah sebagai pernyataan kehendak penguasa
negara mengenai hukum yang berlaku di wilayahnya dan mengenai arah kemana
hukum hendak diperkembangkan. Pengertian ini menunjukkan pandangan Radhie
24

Bhenyamin Hoessein, et.,al. Naskah akademik Tata Hubungan Kewenangan


Pemerintahan Pusat Dan Daerah, PKPADK Fisip UI, Jakarta, 2005, hal. 67.
25
Bhenyamin Hoessein, Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah Dan Daerah
Otonomi, Makalah, disajikan dalam seminar FISIP UI, Depok, 2007, hal. 1.
26
Nimatul Huda, Pengawasan Pusat Terhadap Daerah Dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah, FH UII Press, Yogyakarta, 2007, hal. 5.
27
Moh. Mahfud MD, Membangun Politk Hukum, Menegakkan Konstitusi, (Jakarta: LP3ES,
2006), hal. 13.

Universitas Sumatera Utara

bahwa politik hukum mencakup ius constitutum atau hukum yang berlaku di wilayah
negara pada saat ini dan ius contituendum atau hukum yang atau seharusnya
diberlakukan di masa mendatang.
Sementara itu, Padmo Wahyono 28 mengatakan bahwa politik hukum adalah
kebijakan dasar yang menentukan arah, bentuk, maupun isi dari hukum yang akan
dibentuk. Politik hukum adalah kebijakan penyelenggara negara tentang apa yang
dijadikan kriteria untuk menghukumkan sesuatu yang di dalamnya mencakup
pembentukan, penerapan, dan penegakan hukum. Dalam hal ini, Padmo Wahyono
melihat politik hukum dengan lebih condong pada aspek ius constituendum.
Soedarto memberikan pengertian politik hukum adalah kebijaksanaan dari
negara dengan perantaraan badan-badan yang berwenang untuk menetapkan
peraturan perundangan yang dikehendaki dan diperkirakan dapat digunakan untuk
mengekspresikan norma yang terkandung dalam masyarakat dan untuk mencapai
tujuan yang dicita-citakan. 29 Dari berbagai definisi politik hukum, dapat dibuat
rumuan sederhana bahwa politik hukum itu adalah arahan atau garis resmi yang
dijadikan dasar pijak dan cara untuk membuat dan melaksanakan hukum dalam
rangka mencapai tujuan bangsa dan negara. Dapat juga dikatakan bahwa politik
hukum merupakan upaya menjadikan hukum sebagai proses pencapaian tujuan

28

Ibid.
Aruan Sakidjo dan Bambang Poernomo. Hukum Pidana: Dasar Aturan Umum Hukum
Pidana Kodifikasi, Cet. I, (Yogyakarta: Ghalia Indonesia, 1990), hal. 55.
29

Universitas Sumatera Utara

negara. 30 Tujuan politik hukum nasional adalah, pertama, sebagai suatu alat atau
sarana dan langkah yang dapat digunakan oleh pemerintah untuk menciptakan suatu
sistem hukum nasional yang dikehendaki; Kedua, dengan sistem hukum nasional itu
akan diwujudkan cita-cita bangsa Indonesia yang lebih besar. 31
Selanjutnya, konsep dan pokok aturan hukum agraria yang termuat dalam
Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA)
merupakan produk hukum dan cerminan kebijakan pemerintahan saat itu, yakni orde
lama. Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut
UUPA) ditujukan guna pembaruan hukum agraria saat itu, namun belum cukup
waktu dan terlaksana apa yang diprogramkan, kepemimpinan negara berpindah pada
rezim orde baru yang memiliki pola kepemimpinan yang berbeda. Sebagaimana
diketahui masa orde baru adalah masa pertumbuhan sehingga seluruh kebijakan
sangat

propertumbuhan.

Meskipun

banyak

kebijakan

pembangunan

dan

pelaksanaannya yang berbeda dengan semangat Undang-Undang Pokok Agraria


Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA) namun dengan berbagai tafsiran
disediakan perangkat peraturan pelaksana UUPA yang memungkinkan pemerintah
orde baru menjalankan kebijakannya di bidang pertanahan, yang sangat pro pemodal
dengan segala akibatnya terhadap masyarakat banyak. 32

30

Teuku Muhammad Radhi dalam Moh. Mahfud MD, Membangun Politk Hukum,
Menegakkan Konstitusi, Op.Cit., hal. 16.
31
Imam Syaukani dan A. Ahsin Thohari, Dasar-Dasar Politik Hukum, (Jakarta:
Rajagrafindo Persada, 2004), hal. 59.
32
Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-Undang Pokok
Agraia, Isi, dan Pelaksanaanya (Jilid I), (Jakarata: Penerbit Djambatan, 2003), hal. 243-244.

Universitas Sumatera Utara

Hukum agraria nasional kemudian mengalami perubahan seiring peralihan


kepempinan negara pada orde reformasi. Tampak ada tekad untuk mengadakan
perombakan yang mendasar pada kebijakan nasional di bidang ekonomi. Selain
Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA)
dan berbagai peraturan perundang-undangan baik yang setingkat (undang-undang)
maupun peraturan perundang-undangan yang lebih rendah (peraturan pemerintah,
keputusan/peraturan

presiden,

keputusan/peraturan

menteri),

pengaturan

dan

kebijakan di bidang agraria juga didukung oleh beberapa Ketetapan MPR, seperti
TAP

MPR

No.XV/MPR/1998

tentang

Penyelenggaraan

Otonomi

Daerah;

Pengaturan, Pembagian, dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan;


Serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan
Republik Indonesia dan TAP MPR No.IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan
Pengelolaan Sumber Daya Alam.
Konsepsi Hukum Tanah Nasional dan ketentuan-ketentuan dalam UndangUndang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA) telah
menjadi dasar pijak pembangunan Nasional selama kurun waktu hampir setengah
abad. Berbagai peraturan perundang-undangan baik berbentuk undang-undang,
maupun peraturan pelaksanaannya dalam pertimbangan hukumnya merujuk kepada
UUPA sebagai dasar hukum tanah nasional. Undang-undang terkait agraria seperti
kehutanan, pertambangan, sumber daya alam, sumber daya air, dan penataan ruang
menjadikan dasar-dasar hukum dalam UUPA sebagai suatu pertimbangan hukum di
dalam aturan-aturan undang-undang tersebut.

Universitas Sumatera Utara

Hal ini menunjukkan bahwa posisi hukum tanah nasional sangat signifikan
dan terkait dengan kepentingan antar dan berbagai sektor dan bidang hukum lainnya.
Namun

demikian

fakta

menunjukkan

bahwa

ada

ketidakharmonisan

dan

ketidaksinkronan dalam berbagai peraturan perundangan di bidang hukum agraria


khususnya dan yang terkait dengan agraria lainnya. Harmonisasi terkait dengan
harmonis dan selarasnya (tidak bertentangannya) suatu peraturan perundangundangan yang secara horizontal memiliki tingkat hirarkhi yang sama, sementara
mengarah pada hubungan vertikal antara satu peraturan perundangan dengan
peraturan perundangan yang lain yang lebih tinggi atau lebih rendah tingkatanya
dalam hirarkhi peraturan perundang-undangan.
Selain perangkat peraturan perundang-undangan di bidang hukum agrarian
yang saling bertentangan dan tumpang tindih, berbagai persoalan terkait tanah dalam
pengelolaan berbagai sumber daya agraria yang berlangsung selama ini telah
menimbulkan penurunan kualitas lingkungan, ketimpangan struktur penguasaan,
pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya serta menimbulkan berbagai konflik.
Persoalan keadilan, kemanfaatan dan kepastian hukum menjadi suatu unsur yang
tidak tercapai dalam berbagai kebijakan pertanahan, sehingga menimbulkan berbagai
konflik dan menjauhkan masyarakat dari rasa keadilan.
Kondisi ini kemudian memunculkan suatu komitmen politik dari para wakil
rakyat sehingga setelah melalui tahapan yang panjang, berliku dan beragam
ditetapkanlan suatu ketetapan Majelis Permusyawaratan Rakyat mengenai pembaruan
agraria dan pengelolaan sumber daya alam. Kebijakan nasional yang dikeluarkan oleh

Universitas Sumatera Utara

MPR dengan TAP MPR No.IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan


Pengelolaan Sumber Daya Alam inilah kemudian menjadi tonggak awal adanya
pembaruan hukum agraria sebagai bagian dari pembaruan agrarian secara
keseluruhan. Beberapa catatan penting dalam TAP MPR No.IX/MPR/2001 tentang
Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam terkait dengan
pembangunan hukum agraria nasional yakni :
a. Adanya fakta bahwa yuridis bahwa peraturan perundang-undangan yang
berkaitan dengan pengelolaan sumber daya agraria dan sumber daya alam saling
tumpang tindih dan bertentangan. 33
b. TAP MPR No.IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan
Sumber Daya Alam ini ditujukan sebagai landasan peraturan perundangundangan mengenai pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam. 34
c. Pembaruan agraria mencakup suatu proses yang berkesinambungan berkenaan
dengan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan
sumber daya agraria, dilaksanakan dalam rangka tercapainya kepastian dan
perlindungan hukum serta keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat
Indonesia. 35

33

Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Ketetapan MPR No.IX/MPR/2001


tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam, Konsideran Menimbang Huruf d.
34
Ibid., Pasal 1.
35
Ibid., Pasal 2.

Universitas Sumatera Utara

d. Dalam operasionalisasi pembaruan agraria terutama dalam kaitannya dengan


perundang-undangan, terdapat prinsip-prinsip yang harus dijadikan dasar yakni 36:
1. prinsip Negara Kesatuan Republik Indonesia;
2. prinsip penghormatan kepada hak asas manusia;
3. prinsip penghormatan supremasi hukum dan pengakomodasian prularisme
hukum dalam unifikasi hukum;
4. prinsip kesejahteraan rakyat;
5. prinsip keadilan;
6. prinsip keberlanjutan;
7. prinsip pelaksanaan fungsi sosial, kelestarian dan fungsi ekologis;
8. prinsip keterpaduan dan koordinasi antarsektor;
9. prinsip pengakuan dan penghormatan hak masyarakat hukum adat dan
keragaman budaya bangsa;
10. prinsip keseimbangan hak dan kewajiban negara, pemerintah (pusat, daerah
provinsi, kabupaten/kota, dan desa atau yang setingkat), masyarakat dan
individu; dan
11. prinsip desentralisasi.
e. Bahwa dalam rangka pelaksanaan prinsip-prinsip diatas, salah satu arah kebijakan
utama yang harus dilakukan dalam pembaruan agraria adalah melakukan
pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundang-undangan yang

36

Ibid., Pasal 4.

Universitas Sumatera Utara

berkaitan dengan agraria dalam rangka kebijakan antarsektor demi terwujudnya


peraturan perundang-undangan yang didasarkan pada prinsip-prinsip diatas. 37
f. MPR menugaskan DPR RI bersama Presiden RI untuk segera mengatur lebih
lanjut pelaksanaan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam dengan
menjadikan Ketetapan ini sebagai landasan dalam setiap pembuatan kebijakan;
dan semua undang-undang dan peraturan pelaksanaannya yang tidak sejalan
dengan Ketetapan ini harus segera dicabut, diubah, dan/atau diganti. 38
Sebelum dikeluarkannya TAP MPR tentang Pembaruan Agraria pada tahun
2001, salah satu arahan kebijakan pembangunan di bidang ekonomi dalam GBHN
1999-2004 adalah mengembangkan kebijakan pertanahan untuk meningkatkan
pemanfaatan dan penggunaan tanah secara adil, transparan, dan produktif
mengutamakan hak-hak rakyat setempat, termasuk hak ulayat 39 dan masyarakat
adat, 40 serta berdasarkan tata ruang wilayah yang serasi dan seimbang. 41 Ditegaskan
pula bahwa salah satu ciri sistem ekonomi kerakyatan adalah pemanfaatan dan
penggunaan tanah dan sumber daya alam lainnya, seperti hutan, laut, air, udara, dan
mineral secara adil, transparan dan produktif dengan mengutamakan hak-hak rakyat
37

Ibid., Pasal 5.
Ibid., Pasal 6.
39
Kata ulayat berasal dari bahasa Minang, berarti wilayahnya. Lihat Boedi Harsono,
Hukum Agraria Indonesia, Sejarah, Op.Cit., hal. 83.
40
Masyarakat adat adalah masyarakat yang timbul secara spontan di wilayah tertentu
dengan rasa solidaritas yang besar diantara anggota dan memandang yang bukan anggota sebagai
orang luar. Penggunaan wilayahnya sebagai sumber kekayaan yang dapat dimanfaatkan sepenuhnya
oleh anggotanya. Pemanfaatan oleh orang luar harus mendapat izin dan pemberian imbalan tertentu
berupa recognisi, Lihat dalam Maria. S.W. Sumardjono, Hak Ulayat dan Pengakuannya Dalam
UUPA, (Jakarta: Kompas, 13 Mei 1993), hal. 4.
41
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional
(Propenas) Tahun 2000-2004, Lembaran Negara Nomor 206 Tahun 2000.
38

Universitas Sumatera Utara

setempat, termasuk hak ulayat masyarakat adat dengan tetap menjaga kelestarian
fungsi lingkungan hidup. 42
Terkait dengan dimulainya era desentralisasi, maka dalam rangka
pembangunan daerah, di samping aspek ruang, maka sebagian besar kegiatan
masyarakat berkaitan dengan tanah yang merupakan aset bagi perorangan, badan
usaha, dan publik yang wajib diakui. Pada saat ini masalah pengelolaan atau
administrasi pertanahan dilakukan oleh pemerintah untuk menjamin ketertiban proses
sertifikasi status tanah, penguasaan penggunaan, dan pengalihan pemilikan tanah,
penguasaan penggunaan, dan pengalihan pemilikan tanah. Peran pemerintah sangat
penting untuk menjamin kepastian hukum, kelancaran penggunaan tanah oleh semua
anggota masyarakat untuk berbagai kepentingan. Hal ini dilakukan dengan
mengembangkan kebijakan pertanahan untuk meningkatkan pemanfaatan dan
penggunan tanah secara adil, transparan dan produktifitas dengan mengutamakan
hak-hak rakyat setempat, termasuk hak ulayat dan masyarakat adat, serta berdasarkan
tata ruang wilayah yang serasi dan seimbang.
Untuk melaksanakan amanat GBHN 1999-2004, program pembangunan
prioritas untuk mempercepat pengembangan wilayah di bidang pertanahan adalah
dengan Program Pengelolaan Pertanahan. Tujuan dari program ini adalah
mengembangkan administrasi pertanahan untuk meningkatkan pemanfaatan dan
penguasaan tanah secara adil dengan mengutamakan hak-hak rakyat setempat
termasuk hak ulayat masyarakat hukum adat dan meningkatkan kapasitas
42

Ibid.

Universitas Sumatera Utara

kelembagaan pengelolaan pertanahan di pusat dan daerah. Sasaran yang ingin dicapai
adalah adanya kepastian hukum terhadap hak milik atas tanah; dan terselenggaranya
pelayanan pertanahan bagi masyarakat secara efektif oleh setiap pemerintah daerah
dan berdasarkan pada peraturan dan kebijakan pertanahan yang berlaku secara
nasional. 43 Adapun kegiatan pokok yang dilakukan adalah (1) peningkatan pelayanan
pertanahan di daerah yang didukung sistem informasi pertanahan yang andal; (2)
penegakan hukum pertanahan secara konsisten; (3) penataan penguasaan tanah agar
sesuai dengan rasa keadilan; (4) pengendalian penggunaan tanah sesuai dengan
rencana tata ruang wilayah termasuk pemantapan sistem perizinan yang berkaitan
dengan pemanfaatan ruang atau penggunaan tanah didaerah; dan (5) pengembangan
kapasitas kelembagaan pertanahan di pusat dan daerah. 44

2. Konsepsi
Dalam penelitian ini terdapat beberapa konsep dan terminologi yang perlu
untuk dijelaskan secara lebih rinci serta diberikan batasan dalam definisinya.
Penjelasan dan pemberian dimaksudkan untuk memberikan definisi atau gambaran
yang sama tentang konsep dan terminologi yang berhubungan topik pada penelitian
ini. Kerangka konsep yang digunakan dalam penulisan ini berasal dari undangundang dan pendapat ahli. Beberapa definisi dan batasan yang dapat digunakan
sebagai pedoman operasional dalam penulisan ini antara lain sebagai berikut :

43
44

Ibid.
Ibid.

Universitas Sumatera Utara

1. Pemerintah adalah Presiden Republik Indonesia yang memegang kekuasaan


pemerintahan negara Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam UndangUndang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. 45 Dalam hal ini
Pemerintah ialah seluruh aparat dari unit Pemerintah, baik yang berada di pusat
pemerintahan negara maupun instansi vertikal yang ada di daerah.
2. Pemerintahan Daerah adalah penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh
pemerintah daerah dan DPRD menurut asas otonomi dan tugas pembantuan
dengan prinsip otonomi seluas-luasnya dalam sistem dan prinsip Negara Kesatuan
Republik Indonesia sebagaimana dimaksud dalam Undang-Undang Dasar Negara
Republik Indonesia tahun 1945. 46 Pemerintah Daerah adalah Gubernur, Bupati,
atau Walikota, dan perangkat daerah sebagai unsur penyelenggara pemerintahan
daerah. 47
3. Pembagian

urusan

pemerintah

adalah

pembagian

kewenangan

dalam

melaksanakan urusan pemerintahan (bukan merupakan pembagian kedaulatan). 48


4. Kewenangan adalah kemampuan yuridis dari orang atau badan berdasarkan
hukum publik. 49
45

Pasal 1 angka 1, Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah


(Lembaran Negara Tahun 2004 Nomor 125, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4437) sebagaimana
telah diubah dengan Peraturan Pemerintah Nomor 3 Tahun 2005 tentang Perubahan atas UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah (Lembaran Negara Tahun 2005 Nomor
38, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4493) yang telah ditetapkan dengan Undang-Undang Nomor
8 Tahun 2005 (Lembaran Negara Tahun 2005 Nomor 108, Tambahan Lembaran Negara Nomor 4584);
46
Pasal 1 angka 2, Ibid.
47
Pasal 1 angka 3, Ibid.
48
H.M. Arief Muljadi, Landasan dan Prinsip Hukum Otonomi Daerah dalam Negara
Kesatuan RI, (Jakarta: Prestasi Pustaka, 2005), hal. 71.
49
H. Ateng Syafrudin, Pemahaman Tentang Dekonsentrasi, (Bandung: Refika Aditama,
2006), hal. 24.

Universitas Sumatera Utara

5. Otonomi daerah adalah penyerahan sebagian urusan rumah tangga dari


pemerintah yang lebih atas kepada pemerintah di bawahnya dan sebaliknya
pemerintah di bawahnya yang menerima sebagian urusan tersebut telah mampu
melaksanakannya. 50
6. Kewenangan pertanahan yang dilimpahkan kepada daerah adalah wewenang
mengatur dan menyelenggarakan peruntukan penggunaan, persediaan tanah di
daerah yang bersangkutan. 51 Kewenangan tersebut meliputi, perencanaan tanah
pertanian dan tanah nonpertanian sesuai dengan keadaan daerah masing-masing. 52
7. Kewenangan pemerintah di bidang pertanahan yang dilaksanakan oleh
pemerintah

kabupaten/kota

adalah

kewenangan

pemberian

izin

lokasi;

penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan; penyelesaian


sengketa tanah garapan; penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah
untuk pembangunan; penetapan subjek dan objek redistribusi tanah, serta ganti
kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee, penetapan dan
penyelesaian masalah tanah ulayat; pemanfaatan dan penyelesaian tanah kosong;

50

Dharma Setyawan Salam, Otonomi Daerah Dalam Perspektif Lingkungan, Nilai, dan
Sumber Daya (Jakarta: Penerbit Djambatan, 2003), hlm. 81. Kemudian pengertian otonomi daerah
menurut Bhenyamin Hossein adalah pemerintahan oleh, dari, dan untuk rakyat di bagian wilayah
nasional suatu negara melalui lembaga-lembaga pemerintahan yang secara formal berada di luar
pemerintah pusat. Bhenyamin Hoessein, Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintahan Daerah:
Dari Era Orde Baru ke Era Reformasi, Op.Cit., hal. 18. Lihat juga pengertian daerah dalam UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah bahwa otonomi daerah adalah hak,
wewenang, dan kewajiban daerah otonom untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan
dan kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
51
Pasal 2 ayat (2) huruf a, Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok
Agraria.
52
Pasal 14 ayat (2) huruf a, Ibid.

Universitas Sumatera Utara

pemberian izin membuka tanah; perencanaan penggunaan tanah wilayah


kabupaten/kota. 53

G. Metode Penelitian
1. Spesifikasi Penelitian
Penelitian ini adalah penelitian yang bersifat deskriptif, yaitu suatu penelitian
yang bertujuan untuk mendeskripsikan atau menggambarkan dan menganalisis data
yang diperoleh secara sistematis, faktual dan akurat tentang kewenangan bidang
pertanahan dalam konteks otonomi daerah.
Spesifikasi penelitian yang dipergunakan dalam penelitian ini adalah dengan
menggunakan penelitian hukum normatif. Mengambil istilah Ronald Dworkin, penelitian
semacam ini juga disebut dengan istilah penelitian doktrinal54 (doctrinal research), yaitu
penelitian yang menganalisis hukum, baik yang tertulis di dalam buku (law as it is
written in the book), maupun hukum yang diputuskan oleh hakim melalui proses
pengadilan (law as it decided by the judge through judicial process).55 Dalam penelitian
ini bahan kepustakaan dan studi dokumen dijadikan sebagai bahan utama sementara data
lapangan yang diperoleh melalui wawancara akan dijadikan sebagai data pendukung atau
pelengkap.
53

Pasal 2, Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di


Bidang Pertanahan.
54
Penelitian sejenis ini disebut juga penelitian hukum doktrinal yaitu penelitian hukum yang
mempergunakan data sekunder, Ronny Hanitijo, Metode Penelitian Hukum dan Jurimetri, (Jakarta:
Ghalia Indonesia, 1988), hlm. 10.
55
Bismar Nasution, Metode Penelitian Hukum Normatif dan Perbandingan Hukum,
Makalah, disampaikan pada Dialog Interaktif tentang Penelitian Hukum dan Hasil Penulisan Hukum
pada Majalah Akreditasi, Fakultas Hukum USU, tanggal 18 Februari 2003, hlm. 1.

Universitas Sumatera Utara

2. Metode Pendekatan
Penelitian ini mempergunakan metode pendekatan deskriftif dengan melalui
pendekatan yuridis normatif, dimulai analisis terhadap pasal-pasal yang mengatur
hal-hal yang menjadi permasalahan diatas, dengan mengingat permasalahan yang
diteliti berdasarkan pada peraturan-peraturan perundang-undangan yaitu hubungan
peraturan satu dengan peraturan lain serta kaitannya dengan penerapannnya dalam
praktek.

3. Alat Pengumpulan Data


Untuk memperoleh data yang relevan dengan permasalahan yang diteliti,
dilaksanakan dua tahap penelitian :
a. Studi dokumen (Documentary Study)
Studi Dokumen ini untuk mencari konsep-konsep, teori-teori, pendapat-pendapat
atau penemuan-penemuan yang berhubungan erat dengan pokok permasalahan.
Kepustakaan tersebut dapat berupa peraturan perundang-undangan, karya ilmiah
para sarjana dan lain-lain.
b. Wawancara (Interview)
Wawancara yang akan dilaksanakan dengan Pejabat pada Kantor Wilayah
Badan Pertanahan Provinsi Sumatera Utara yaitu Fachrul Husin, Nasution, SH.,M.Kn
(Kepala Seksi Penetapan Tanah Instansi Pemerintah)..

Universitas Sumatera Utara

Pada prakteknya kedua jenis alat pengumpul data tersebut dapat dipergunakan
secara bersama-sama, karena disamping studi dokumen, peneliti juga melakukan
wawancara kepada instansi lain dalam kaitannya dengan penelitian ini.

4. Analisis Data
Setelah alat pengumpulan data dilakukan, maka data tersebut dianalisa secara
kualitatif 56 yakni dengan mengadakan pengamatan data-data yang diperoleh dan
menghubungkan tiap-tiap data yang diperoleh tersebut dengan ketentuan-ketentuan
maupun asas-asas hukum yang terkait dengan permasalahan yang diteliti. Karena
penelitian ini normatif, dilakukan interpretasi dan konstruksi hukum dengan menarik
kesimpulan menggunakan cara deduktif menjawab dari permasalahan dan tujuan
penelitian yang ditetapkan.

5. Sumber data
Pengumpulan data diperoleh dari penelitian kepustakaan yang didukung
penelitian lapangan. Penelitian kepustakaan (library research) yaitu menghimpun
data dengan melakukan penelaahan bahan kepustakaan atau data sekunder
yang meliputi bahan hukum primer, bahan hukum sekunder dan bahan hukum
tertier. 57

56

Bambang Sunggono, Metodelogi Penelitian Hukum, (Jakarta: Raja Grafindo Persada,


1997), hlm. 10.
57
Soerjono Soekanto dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan Singkat,
(Jakarta: Rajawali Press, 1995), hlm.39.

Universitas Sumatera Utara

1. Bahan hukum primer, yaitu bahan-bahan hukum yang mengikat, yakni:


a. Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;
b. Ketetapan MPR No.IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan
Sumber Daya Alam;
c. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria;
d. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;
e. Keputusan Presiden Nomor 10 Tahun 2001 tentang Pelaksanaan Otonomi Daerah
di Bidang Pertanahan;
f. Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 2001 tentang Pelaksanaan Wewenang di
Bidang Pertanahan;
g. Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di

Bidang Pertanahan; dan


h. Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional
i.

Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan


Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah
Daerah Kabupaten/Kota;

j.

Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat


Daerah.

2. Bahan hukum sekunder adalah bahan hukum yang memberikan penjelasan

mengenai bahan hukum primer, seperti : hasil-hasil penelitian dan karya ilmiah
dari kalangan hukum, yang berkaitan dengan kewenangan bidang pertanahan
dalam konteks otonomi daerah.

3. Bahan tertier adalah bahan pendukung di luar bidang hukum seperti kamus
ensiklopedia atau majalah yang terkait dengan kewenangan bidang pertanahan
dalam konteks otonomi daerah.

Universitas Sumatera Utara

BAB II
URUSAN PERTANAHAN
MENURUT UNDANG-UNDANG POKOK AGRARIA
DAN UNDANG-UNDANG PEMERINTAHAN DAERAH

A. Hukum Tanah Nasional Indonesia


Hukum tanah di Indonesia pada jaman penjajahan bersifat dualisme, yakni di
satu sisi diatur dengan produk hukum kolonial, sedang di sisi lain diatur dengan
hukum adat, yakni untuk tanah-tanah yang dikuasai oleh masyarakat dan orang-orang
Indonesia asli (pribumi). Dualisme pengaturan hukum tanah tersebut menimbulkan
berbagai permasalahan, karena terhadap satu kesatuan tanah di wilayah Indonesia
berlaku hukum yang berbeda. Dualisme tersebut sesuai dengan politik devide et
impera yang diterapkan oleh Pemerintah Kolonial yang dengan sengaja memecah
belah bangsa Indonesia beserta seluruh asset bangsa, termasuk hak-hak atas tanah
yang dipunyai oleh bangsa Indonesia. Sudah barang tentu dualisme pengaturan
hukum tanah tersebut menimbulkan adanya ketidakpastian dalam hukum tanah
nasional, sehingga memicu terjadinya konflik antar golongan penduduk di Indonesia.
Dualisme tersebut kemudian diakhiri dengan dibentuknya Undang-Undang
Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok Hukum Agraria atau disebut
juga dengan Undang-Undang Pokok Agraria (selanjutnya disingkat UUPA). UUPA
merupakan salah satu produk hukum nasional sebagai sarana unifikasi pengaturan
hukum tanah di Indonesia. Sumber utama hukum tanah nasional dalam UUPA adalah

Universitas Sumatera Utara

hukum adat, sepanjang tidak bertentangan dengan kepentingan nasional dan Negara,
yang berdasarkan atas persatuan bangsa dan sosialisme Indonesia, serta dengan
peraturan-peraturan yang tercermin dalamUndang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5
Tahun 1960

(selanjutnya disebut UUPA) dan peraturan perundang-undangan

lainnya, dengan mengindahkan unsur-unsur yang bersandar pada hukum agama.


Hukum tanah nasional adalah hukum tanah Indonesia yang bersifat tunggal
yang tersusun dalam suatu sistem berdasarkan alam pemikiran hukum adat mengenai
hubungan hukum antara masyarakat hukum tertentu dengan tanah ulayatnya. Menurut
C Van Vollenhoven di Indonesia terdapat 19 lingkaran hukum adat (rechtskring) di
mana pada masing-masing masyarakat hukum adat tersebut telah mempunyai
hubungan yang baik antara anggota masyarakat dengan tanah. Masyarakat hukum
adat tersebut merupakan satu kesatuan yang mempunyai alat-alat kelengkapan untuk
sanggup hidup dan berdiri sendiri, yaitu mempunyai kesatuan hukum, kesatuan
penguasa dan kesatuan lingkungan hidup berdasarkan hak bersama atas tanah dan air
bagi semua anggotanya. 58
Dalam perspektif hukum adat, maka antara kelompok masyarakat hukum adat
mempunyai hubungan yang erat dengan tanah. Tanah-tanah tersebut tidak hanya
diperuntukkan bagi generasi saat itu, tetapi juga diperuntukkan bagi generasi
berikutnya dari kelompok masyarakat hukum adat tersebut. Konsep seperti itu

58

Van Vollenhoven, 1925, Het Adatrecht van Nederlandsch Indie, Jilid I Bagian Pertama.
Lihat juga Arie Sukanti Hutagalung dan Markus Gunawan, Kewenangan Pemerintah di Bidang
Pertanahan, (Jakarta: Rajawali Press, 2008), hal. 16. Lihat juga Hazairin, Demokrasi Pancasila,
(Jakarta: Tinta Mas, 1973), hal. 44.

Universitas Sumatera Utara

menurut Budi Harsono disebut sebagai konsep komunalistik religius, sehingga


memungkinkan penguasaan bagian-bagian tanah bersama sebagai karunia Tuhan
Yang Maha Esa oleh para warga Negara secara individual, dengan hak-hak atas tanah
yang bersifat pribadi sekaligus mengandung unsure kebersamaan. 59 Dibanding
dengan konsep hukum tanah barat atau feodal maka hukum tanah nasional yang
didasarkan pada hukum adat adalah sesuai dengan falsafah dan budaya bangsa
Indonesia.
Hukum tanah Barat (Eropa) yang didasarkan pada semangat individualisme
dan liberalisme jelas tidak sesuai dengan way of life bangsa Indonesia yang bersifat
komunal dan religius. Konsep individualisme dan liberalisme tersebut tidak
membawa kemakmuran bagi rakyat, karena kemakmuran hanya dimiliki oleh
segelintir orang atau kelompok yang memiliki tanah dan alat-alat produksi. Dalam
konsep hukum tanah Barat yang dapat dilihat dalam Burgerlijk Wetboek (BW) hak
perseorangan, termasuk hak atas tanah, disebut sebagai hak eigendom yang
merupakan hak penguasaan atas tanah yang tertinggi. Sebagai hak yang paling
sempurna maka pemegang hak eigendom dapat berbuat apa saja terhadap tanah-tanah
yang dimiliki, termasuk menjual, menggadaikan, menghibahkan, bahkan merusaknya
sekalipun asal tidak bertentangan dengan undang-undang atau hak orang lain. 60
Sedang konsep hukum tanah feodal tidak sesuai dengan hukum tanah
nasional, karena menurut konsep feodal hak penguasaan tanah yang tertinggi adalah
59

Budi Harsono, Menuju Penyempurnaan Hukum Tanah Nasional dalam Hubungannya


Dengan TAP MPR RI No. IX/MPR/2001, (Jakarta: Universitas Trisakti, 2002), hal. 49.
60
Subekti, Pokok-Pokok Hukum Perdata, (Jakarta: Intermasa, 2001), hal. 69.

Universitas Sumatera Utara

hak milik raja. Semua tanah yang ada di seluruh wilayah kerajaan adalah milik
sepenuhnya dari raja yang bersangkutan. Di negara-negara yang tidak menganut
sistem kerajaan, kemudian dilakukan analog bahwa tanah-tanah adalah milik negara,
sehingga penguasaan tertinggi atas tanah ada pada negara sebagai pengganti
kedudukan raja. Dalam hukum tanah barat yang pernah berlaku di Indonesia ada
konsep Domein Verklaring berdasarkan Agrarishce Wet 1848 yang didasarkan pada
keputusan (Besluit) Raja Belanda bahwa terhadap tanah-tanah yang tidak dapat
dibuktikan kepemilikannya oleh rakyat Indonesia, maka menjadi hak (domein)
negara. Berdasarkan ketentuan tersebut maka terhadap hak-hak atas tanah yang
dikuasai oleh masyarakat hukum adat Indonesia yang tidak ada bukti kepemilikannya
menurut hukum tanah Barat berdasarkan prinsip Domein Verklaring, maka tanahtanah tersebut adalah menjadi milik negara.
Ketentuan dalam Agrarische Wet dan hukum tanah peninggalan Pemerintah
Penjajah Belanda kemudian dicabut dengan Undang-Undang Pokok Agraria Nomor.
5 Tahun 1960

(selanjutnya disebut UUPA) yang tidak membedakan hak-hak

kepemilikan atas tanah baik yang dikuasai dengan hukum Barat maupun hukum adat.
Melalui pembentukan Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960
(selanjutnya disebut UUPA) ini maka hak-hak atas tanah yang sebelumnya dibagi
berdasarkan hak atas tanah menurut hukum Barat dan hak atas tanah menurut hukum
tanah nasional. Terhadap tanah-tanah yang sampai berlakunya UUPA masih
menggunakan nama hak atas tanah yang lama maka kemudian dilakukan konversi
menjadi hak-hak atas tanah nasional menurut UUPA sebagaimana yang diatur dalam

Universitas Sumatera Utara

Pasal 16, yaitu terdiri atas hak milik, hak guna bangunan, hak guna usaha, hak pakai,
hak sewa dan hak-hak lainnya.
Kelahiran Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya
disebut UUPA) dinilai sebagai suatu keberhasilan perjuangan bangsa Indonesia dalam
melepaskan diri dari belenggu hukum kolonial yang pada dua dekade pasca
kemerdekaan Indonesia Tahun 1945 masih menguasai hukum di Indonesia. Melalui
UUPA maka bangsa Indonesia berarti telah melepaskan diri dari keterikatan terhadap
peraturan hukum tanah yang bersendikan pemerintah jajahan yang amat bertentangan
dengan kepentingan dan jiwa bangsa Indonesia, sehingga kontraproduktif dengan
kepentingan dan tujuan pembangunan nasional. Kelahiran UUPA sesuai dengan
kondisi Indonesia sebagai negara agraris dan negara kepulauan di mana keberadaan
bumi, air dan ruang angkasa sebagai karunia Tuhan Yang Maha Esa mempunyai
fungsi yang amat penting untuk membangun masyarakat yang adil dan makmur
sesuai cita-cita bangsa Indonesia. Oleh karena itu hukum tanah nasional yang berlaku
harus memberikan kemungkinan tercapainya fungsi bumi, air dan ruang angkasa
sesuai dengan cita-cita dan kepentingan seluruh rakyat Indonesia.
Hukum tanah nasional harus merupakan penjelmaan dari asas dan cita-cita
hukum (recht ide) Bangsa Indonesia sesuai nilai-nilai Pancasila, yakni bersendikan
pada nilai-nilai Ketuhanan Yang Maha Esa, Perikemanusiaan, Kebangsaan,
Kerakyatan dan Keadilan Sosial serta harus merupakan implementasi dari ketentuan
nasional tentang bumi, air dan ruang angkasa sebagaimana diatur dalam Pasal 33
UUD 1945. Dalam Penjelasan Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960

Universitas Sumatera Utara

(selanjutnya disebut UUPA) selain untuk mengakhiri dualisme pengaturan hukum


tanah, ada beberapa tujuan lain, yaitu :
1. Meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum agrarian nasional, yang akan
merupakan alat untuk membawakan kemakmuran, kebahagiaan dan keadilan bagi
Negara dan rakyat terutama rakyat tani dalam rangka menuju masyarakat adil dan
makmur.
2. Meletakkan dasar-dasar untuk mengadakan kesatuan dan kesederhanaan dalam
hukum pertanahan.
3. Meletakkan dasar-dasar untuk memberikan kepastian hukum mengenai hak-hak
atas tanah bagi rakyat seluruhnya.
Untuk mencapai tujuan pertama, maka prinsip-prinsip utama yang perlu
dipertegas dalam usaha meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan hukum tanah
nasional sebagai alat untuk membawa kemakmuran rakyat Indonesia, khususnya
rakyat tani guna menuju masyarakat adil dan makmur adalah :
1.

Dasar kenasionalan sebagaimana diletakkan dalam Pasal 1 ayat 1 UndangUndang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA) yang
meyatakan bahwa : Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah air dari
seluruh rakyat Indonesia, yang bersatu sebagai Bangsa Indonesia. Demikian
pula dalam Pasal 1 ayat 2 UUPA yang menyebutkan bahwa : Seluruh bumi, air
dan ruang angkasa, termasuk kekayaan alam yang terkandung didalamnya
merupakan Wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia sebagai karunia

Universitas Sumatera Utara

Tuhan Yang Maha Esa, adalah bumi, air dan ruang angkasa Bangsa Indonesia
yang merupakan kekayaan nasional.
Hubungan bangsa Indonesia dengan bumi, air dan ruang angkasa merupakan
sejenis hubungan hak ulayat yang diangkat pada tingkat yang paling atas, yaitu
mengenai seluruh wilayah Negara Kesatuan Republik Indonesia. Adapun
hubungan antara bangsa dan bumi, air, serta ruang angkasa Indonesia itu adalah
hubungan yang bersifat abadi. Adanya hubungan antara bangsa dan bumi, air
serta ruang angkasa tersebut tidak berarti bahwa hak milik perseorangan atas
sebagian dari bumi tidak dimungkinkan lagi. Hanya permukaan bumi saja, yaitu
yang disebut tanah, yang dapat dihaki oleh seseorang. Selain hak milik sebagai
hak turun-temurun, terkuat dan terpenuh yang dapat dipunyai orang atas tanah,
terdapat juga hak guna usaha, hak guna bangunan, hak pakai, hak sewa dan hakhak lainnya.
2.

Negara tidak bertindak sebagai pemilik tanah, melainkan bertindak selaku badan
penguasa. Dari kata dikuasai oleh Negara bukan berarti dimiliki namun
merupakan pengertian yang memberi wewenang kepada Negara sebagai
organisasi kekuasaan dari bangsa Indonesia pada tingkatan tertinggi untuk
mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaannya, menentukan dan mengatur hak-hak yang dapat dipunyai atas
bagian dari bumi (yaitu tanah), air dan ruang angkasa itu, menentukan dan
mengatur hubungan-hubangan hukum antara orang-orang dan perbuatanperbuatan hukum yang mengenai bumi, air dan ruang angkasa. Semuanya itu

Universitas Sumatera Utara

dengan tujuan untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dalam


rangka menuju masyarakat adil dan makmur.
3.

Pengakuan adanya hak ulayat sepanjang hak tersebut menurut kenyataannya


memang masih ada pada masyarakat hukum adat yang bersangkutan.
Kepentingan suatu masyarakat hukum adat harus tunduk pada kepentingan
nasional dan Negara yang lebih luas, dan terkait dengan pelaksanaan hak ulayat
harus sesuai dengan kepentingan yang lebih luas tersebut.

4.

Semua hak atas tanah mempunyai fungsi sosial. Hal ini bermakna bahwa
penggunaan tanah harus disesuaikan dengan keadaan tanah bersangkutan serta
sifat haknya, sehingga bermanfaat bagi kesejahteraan dan kebahagiaan bagi
pihak yang mempunyainya, serta bermanfaat bagi masyarakat dan Negara.
Kepentingan masyarakat dan kepentingan perseorangan haruslah saling
mengimbangi, sehingga pada akhirnya akan tercapai tujuan pokok, yakni
kemakmuran, keadilan dan kebahagiaan bagi rakyat secara keseluruhan.

5.

Sesuai dengan asas kebangsaan maka hanya warga Negara Indonesia saja yang
dapat mempunyai hak milik atas tanah. Hak milik tidak dapat dipunyai oleh
orang asing dan pemindahan hak milik kepada orang asing adalah dilarang.
Orang-orang asing dapat mempunyai tanah dengan hak pakai yang luasnya
terbatas. Meskipun pada dasarnya badan-badan hukum tidak dapat mempunyai
hak milik atas ranah, namun mengingat akan keperluan masyarakat yang sangat
erat

hubungannya

dengan

paham

keagamaan,

sosial

dan

hubungan

perekonomian, maka diadakanlah suatu escape clause yang memungkinkan

Universitas Sumatera Utara

badan-badan hukum tertentu mempunyai hak milik. Badan-badan hukum yang


bergerak dalam lapangan sosial dan keagamaan ditunjuk oleh Pasal 49 UndangUndang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA)
sebagai badan-badan yang dapat mempunyai hak milik atas tanah, tetapi
sepanjang tanahnya diperlukan untuk usahanya dalam bidang sosial keagamaan
tersebut.
6.

Tiap-tiap warga Negara Indonesia, baik laki-laki maupun wanita mempunyai


kesempatan yang sama untuk memperoleh sesuatu hak atas tanah serta untuk
mendapat manfaat dan hasilnya, baik bagi diri sendiri maupun keluarganya.
Untuk itu perlu diadakan perlindungan bagi golongan warga Negara yang lemah
terhadap sesama warga Negara yang kuat kedudukan ekonominya. Berkaitan
dengan hal tersebut maka terdapat ketentuan-ketentuan yang bermaksud
mencegah terjadinya penguasaan atas kehidupan dan pekerjaan orang lain yang
melampaui batas dalam bidang-bidang usaha pertanahan yang bertentangan
dengan asas keadilan sosial yang berperikemanusiaan. Segala usaha bersama
dalam lapangan pertanahan harus didasarkan atas kepentingan bersama dalam
rangka kepentingan nasional.

7.

Tanah-tanah pertanian harus dikerjakan atau diusahakan secara aktif oleh


pemiliknya sendiri. Agar semboyan ini dapat diwujudkan, maka perlu diadakan
ketentuan-ketentuan lain yang mengatur, misalnya batas minimum luas tanah
pertanian yang dapat dimiliki oleh petani. Ketentuan ini dibuat agar para petani
mendapat penghasilan yang cukup untuk hidup yang layak bagi diri sendiri dan

Universitas Sumatera Utara

keluarganya. Di samping itu perlu diatur pula tentang batas maksimum luas tanah
yang dapat dimiliki dengan hak milik, agar dapat dicegah terjadinya akumulasi
atau penumpukan tanah pada satu tangan atau keluarga atau golongan tertentu
saja. Dalam hubungan ini maka Pasal 7 Undang-Undang Pokok Agraria Nomor.
5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA) memuat suatu asas yang penting,
yaitu bahwa pemilikan dan penguasaan tanah yang melampaui batas tidak
diperkenankan atau dilarang karena dapat merugikan kepentingan umum.
8.

Untuk mencapai apa yang menjadi cita-cita bangsa dan Negara Indonesia di
bidang pertanahan, maka perlu adanya suatu rencana mengenai peruntukan,
penggunaan dan persediaan bumi, air dan ruang angkasa untuk pelbagai
kepentingan hidup rakyat dan Negara. Rencana umum (general plan) tersbut
meliputiseluruh wilayah Indonesia, yang kemudian diperinci menjadi rencanarencana khusus dari tiap-tiap daerah di seluruh Indonesia. Dengan adanya
perencanaan tersebut, maka penggunaan tanah dapat dilakukan secara terencana,
terpimpin dan teratur sehingga dapat membawa manfaat yang sebesar-besarnya
bagi Negara dan seluruh rakyat Indonesia.
Selanjutnya untuk mencapai tujuan kedua dari diterbitkannya Undang-

Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA), yakni
meletakkan dasar-dasar untuk melakukan unifikasi dan kesederhanaan hukum tanah
nasional, maka ada beberapa prinsip yang harus diperhatikan dan dilaksanakan, yaitu:
1. UUPA bermaksud menghilangkan dualisme peraturan dan secara sadar hendak
mengadakan kesatuan atau unifikasi hukum sesuai dengan keinginan rakyat

Universitas Sumatera Utara

sebagai bangsa yang bersatu dan sesuai pula dengan kepentingan perekonomian
nasional. Hal ini penting mengingat tanah merupakan salah satu asset atau modal
bangsa dan sebagai salah satu sarana untuk menunjang kegiatan di bidang
ekonomi.
2. Upaya menyelenggarakan unifikasi hukum melalui Undang-Undang Pokok
Agraria Nomor. 5 Tahun 1960

(selanjutnya disebut UUPA) tidak tertutup

kemungkinan masih adanya perbedaan di dalam masyarakat dan keperluan hukum


yang ada dalam golongan-golongan masyarakat tersebut. Perbedaan yang
didasarkan atas perbedaan golongan rakyat tersebut misalnya perbedaan dalam
keperluan atau kebutuhan hukum dari golongan rakyat yang berada di kota dan
pedesaan, serta keperluan dan kepentingan bagi rakyat yang secara ekonomis kuat
dengan rakyat yang secara ekonomis berada dalam kategori lemah. Oleh karena
itu perlu dijamin adanya perlindungan terhadap kepentingan bagi golongan
ekonomi lemah.
3. Melalui prinsip unifikasi hak-hak atas tanah yakni dihapusnya hak-hak atas tanah
menurut hukum Barat dan hukum adat, maka berarti maksud untuk mencapai
kesederhanaan dan kesatuan dalam pengaturan hukum tanah nasional, dengan
sendirinya akan tercapai.
Berikutnya untuk mencapai tujuan ketiga, yakni untuk memberikan kepastian
hukum mengenai hak-hak atas tanah bagi rakyat secara keseluruhan, hal itu sudah
tercantum dalam pasal-pasal mengenai pendaftaran tanah. Pasal 23, Pasal 32 dan
Pasal 38 UUPA yang berkaitan dengan pendaftaran tanah ditujukan kepada

Universitas Sumatera Utara

pemegang hak atas tanah yang bersangkutan, dengan maksud agar mereka
memperoleh kepastian tentang haknya. Di samping itu dalam Pasal 19 UndangUndang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA) yang
mengatur mengenai pendaftaran tanah juga ditujukan kepada Pemerintah sebagai
suatu instruksi untuk menjalankan pendaftaran tanah agar di seluruh wilayah
Indonesia diadakan pendaftaran tanah yang bersifat rechts kadaster yang bertujuan
untuk menjamin kepastian hukum bagi hak-hak atas tanah di seluruh wilayah
Indonesia.
Kendati hukum tanah nasional telah diunifikasi melalui Undang-Undang
Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA), namun beberapa
ketentuan baru sesuai perkembangan masyarakat belum terakomodasi dalam UUPA.
Menurut Maria S.W Soemardjono, UUPA masih meninggalkan banyak pekerjaan
rumah. Di samping itu, masalah pertanahan yang dihadapi tidak semakin berkurang,
namun justru malah bertambah dalam kompleksitasnya. Oleh karena itu di dalam
pembentukan peraturan perundang-undangan yang merupakan peraturan pelaksana
UUPA ataupun peraturan-peraturan lain yang relevan, pada umumnya tidak
dilengkapi dengan pemikiran yang tuntas terhadap peraturan pelaksananya.
Kesenjangan ini jika dibiarkan terlalu lama sudah barang tentu akan menimbulkan
ketidakpastian hukum. 61 Guna mengantisipasi perkembangan di bidang hukum tanah,
maka harus senantiasa dilakukan modernisasi terhadap ketentuan dalam UUPA

61

Maria S.W Soemardjono, Kebijakan Pertanahan Antara Regulasi dan Implementasi,


(Jakarta: Penerbit Buku Kompas, 2005), hal. 7.

Universitas Sumatera Utara

melalui interpretasi dan analogi. Tidak kalah pentingnya adalah dilakukan


pembaharuan dengan mengubah Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun
1960 (selanjutnya disebut UUPA) yang sudah berusia hampir setengah abad ini
dengan undang-undang baru yang disesuaikan dengan perkembangan terkini di
bidang hukum tanah nasional.

B. Pelaksanaan Otonomi Daerah di Indonesia


Hubungan antara Pemerintah Pusat dan Daerah pada masa Orde Baru diatur
dengan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok Pemerintahan
Daerah. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 lebih banyak menitikberatkan pada
penyelenggaraan pemerintahan yang sentralistik ketimbang desentralisasi atau
otonomi daerah. Sistem pemerintahan yang sentralistik tersebut terselubung melalui
pelaksanaan

dekonsentrasi,

karena

sesungguhnya

dekonsentrasi

merupakan

penghalusan dari sentralistik. Dekonsentrasi juga merupakan sarana ampuh bagi


seperangkat birokrasi Pemerintah Pusat untuk menjalankan praktik sentralisasi,
sehingga mengakibatkan daerah selalu tergantung kepada Pemerintah Pusat yang
pada akhirnya berakibat mengurangi kemandirian daerah dan menjadi penghambat
bagi proses pembangunan dan pengembangan Daerah.
Seiring dengan bergulirnya era reformasi maka kemudian dilakukan
perombakan secara radikal terhadap sistem pemerintahan daerah melalui UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Undang-undang ini
mengubah hubungan antara Pemerintah Pusat dengan Daerah dari yang bersifat

Universitas Sumatera Utara

sentralistik menjadi desentralisasi. Esensi dari desentralisasi adalah pelaksanaan


otonomi daerah secara luas. Istilah otonomi berasal dari bahasa Yunanai, yaitu autos
yang artinya sendiri dan nomos yang artinya peraturan. Secara harafiah otonomi
berarti peraturan sendiri atau undang-undang sendiri, yang kemudian berkembang
pengertiannya menjadi menjalankan pemerintahan sendiri. 62
Otonomi daerah adalah penyerahan sebagian urusan rumah tangga dari
pemerintah yang lebih tinggi kepada pemerintah di bawahnya dan sebaliknya
pemerintah di bawah yang menerima penyerahan atau pelimpahan tersebut mampu
melaksanakannya. Ada pula yang memaknai otonomi daerah sebagai pemberian hak,
wewenang dan kewajiban kepada daerah yang memungkinkan daerah tersebut untuk
mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri guna meningkatkan daya guna dan
hasil guna dalam penyelenggaraan pemerintahan untuk meningkatkan pelayanan
kepada masyarakat dan dalam pelaksanaan pembangunan daerah.
Selama ini ada yang menyamakan pengertian otonomi daerah dan
desentralisasi, walaupun sebenarnya pengertian otonomi daerah dan desentralisasi
tidaklah sama. Secara singkat istilah desentralisasi mengandung pengertian adanya
pembentukan daerah otonom atau penyerahan wewenang tertentu kepada daerah
otonom yang dibentuk oleh Pemerintah Pusat. Sedang istilah otonomi daerah
mengandung arti pemerintahan yang dijalankan oleh, dari dan untuk rakyat di bagian

62

Dharma Setyawan Salam, Otonomi Daerah Dalam Perspektif Lingkungan Nilai dan
Sumber Daya Alam, (Jakarta: Djambatan, 2003), hal. 81.

Universitas Sumatera Utara

wilayah nasional suatu Negara melalui lembaga-lembaga pemerintahan yang secara


formal berada di luar Pemerintah Pusat. 63
Dalam otonomi daerah terdapat dua komponen utama, yaitu Pertama,
komponen wewenang untuk menetapkan dan melaksanakan kebijakan sebagai
komponen yang mengacu pada konsep pemerintahan yang terdapat di dalam
pengertian otonomi. Kedua, komponen kemandirian sebagai komponen yang
mengacu pada kata-kata oleh, dari dan untuk rakyat. Kemandirian tersebut
diterjemahkan oleh Mohammad Hatta sebagai upaya untuk mendorong tumbuhnya
prakarsa dan aktivitas sendiri. 64 Dari komponen kedua tersebut terlihat bahwa
otonomi

daerah

adalah

penyelenggaraan

pemerintahan

oleh

daerah

yang

diselenggarakan secara demokratis dengan melibatkan rakyat secara langsung dalam


penyelenggaraan pemerintahan.
Kewenangan yang merupakan komponen pertama otonomi daerah diperoleh
dari Pemerintah Pusat melalui desentralisasi wewenang, dan wewenang tersebut
merupakan kekuasaan formal (formal power) dalam bidang-bidang kehidupan yang
terliput di dalam wewenang yang ditetapkan oleh Pemerintah Pusat berdasarkan
peraturan perundang-undangan. Sebagai wujud dari penyelenggaraan pemerintahan
daerah, maka daerah yang memiliki otonomi (Daerah Otonom) harus memiliki
sumber keuangan yang dikelola secara terpisah dari keuangan Pemerintah Pusat

63

Bhenyamin Hoessein, Berbagai Faktor yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Daerah


Tingkat II : Suatu Kajian Desentralisasi dan Otonomi Daerah Dari Segi Ilmu Administrasi Negara,
Disertasi, Pascasarjana Universitas Indonesia, Jakarta, 1993, hal. 17.
64
Ibid., hal. 18.

Universitas Sumatera Utara

untuk mendukung dan melaksanakan kebijakan di daerahnya terutama untuk tugastugas rutin dan tugas pembangunan demi untuk meningkatkan kesejahteraan
masyarakat.
Dengan demikian maka wewenang yang dilimpahkan oleh Pemerintah Pusat
kepada Daerah dapat diperbesar atau diperkecil atau juga dapat ditarik/dicabut
kembali secara keseluruhan. Penambahan bobot atau besaran wewenang oleh
Pemerintah Pusat kepada Pemerintah Daerah tidak akan mengakibatkan munculnya
staat atau negara dalam negara di negara bersangkutan. Pelimpahan wewenang
tersebut tidak meliputi kewenangan untuk menetapkan produk legislatif yang disebut
secara formal dalam undang-undang, dan kewenangan mengadili atau yudikatif
(rechtspraak) seperti yang dimiliki oleh suatu negara bagian dalam sistem federal.
Komponen kedua yaitu kemandirian dalam otonomi daerah dapat dilihat dari
adanya kemandirian Pemerintah Daerah untuk menggali Pendapatan Asli Daerah
(PAD), di samping bantuan dari Pemerintah Pusat dalam bentuk Dana Alokasi Umum
(DAU) dan Dana Alokasi Khusus (DAK). Apabila suatu daerah memiliki PAD lebih
besar dari DAU dan DAK yang diperoleh dari Pusat, berarti Daerah yang bersangkutan
mempunyai kemandirian yang lebih besar, dibanding daerah yang PAD-nya kecil.
Apabila PAD suatu daearah kecil, maka daerah tersebut ketergantungannya kepada
Pemerintah Pusat sangat besar karena dana untuk penyelenggaraan pemerintahan dan
pembangunan masih ditopang oleh Pemerintah Pusat.
Menurut Pasal 1 angka 5 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang
Pemerintah Daerah, dikatakan bahwa otonomi daerah adalah hak, wewenang dan

Universitas Sumatera Utara

kewajiban daerah untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan dan
kepentingan masyarakat setempat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.
Sedang pengertian desentralisasi adalah penyerahan wewenang pemerintahan oleh
Pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan
pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia (Pasal 1 angka 7).
Daerah otonom sebagai penerima penyerahan wewenang dari Pemerintah adalah
kesatuan masyarakat hukum yang mempunyai batas-batas wilayah yang berwenang
mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dan kepentingan masyarakat setempat
menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat dalam sistem Negara
Kesatuan Republik Indonesia (Pasal 1 angka 6).
Penyelenggaraan otonomi daerah di Indonesia merupakan amanat UUD 1945
yang intinya menyatakan bahwa Pemerintah Daerah berwenang untuk mengatur dan
mengurus sendiri urusan pemerintahan menurut asas otonomi dan tugas pembantuan.
Pemberian otonomi luas kepada daerah diarahkan untuk mempercepat terwujudnya
kesejahteraan masyarakat melalui peningkatan pelayanan, pemberdayaan dan peran
serta masyarakat. Melalui otonomi luas maka daerah diharapkan mampu
meningkatkan daya saing dengan memperhatikan prinsip demokrasi, pemerataan,
keadilan, keistimewaan dan kekhususan serta potensi dan keanekaragaman daerah
dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Dalam pelaksanaan otonomi daerah di Indonesia diterapkan prinsip otonomi
seluas-luasnya dalam arti kepada daerah diberikan kewenangan mengurus dan
mengatur semua urusan pemerintahan yang diterapkan berdasarkan undang-undang.

Universitas Sumatera Utara

Daerah memiliki kewenangan untuk membuat kebijakan daerah guna member


pelayanan, peninhkatan peran serta, prakarsa dan pemberdayaan masyarakat yang
bertujuan untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat. Di samping itu juga diterapkan
prinsip otonomi nyata dan bertanggung jawab, yakni bahwa dalam menangani urusan
pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang dan kewajiban yang
senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan berkembang sesuai
dengan potensi dan kekhasan daerah. Isi dan jenis otonomi bagi setiap daerah tidak
selalu sama dengan daerah lainnya.
Prinsip otonomi yang bertanggung jawab adalah otonomi yang dalam
penyelenggaraannya harus benar-benar sejalan dengan tujuan dan maksud pemberian
otonomi, yaitu untuk memberdayakan daerah dan meningkatkan kesejahteraan rakyat
yang merupakan bagian utama dari tujuan nasional. Oleh karena itu penyelenggaraan
otonomi daerah harus selalu berorientasi pada peningkatan kesejahteraan masyarakat
dengan selalu memperhatikan kepentingan dan aspirasi yang tumbuh dalam masyarakat.
Otonomi daearah juga harus menjamin keserasian hubungan antara daerah dengan daerah
lain, yaitu mampu membangun kerjasama antar daerah untuk meningkatkan
kesejahteraan bersama dan mencegah ketimpangan antar daerah. Di samping itu juga
harus dijamin keserasian hubungan antara Daerah dengan Pusat, artinya harus mampu
memelihara dan menjaga keutuhan wilayah Negara dan tetap tegaknya Negara Kesatuan
Republik Indonesia dalam rangka mewujudkan tujuan Negara.
Penyelenggaraan otonomi daerah di Indonesia sebenarnya sudah dimulai sejak
Tahun 1903 dengan keluarnya Decentralisatie Wet. Pada tahun 1903 Pemerintah

Universitas Sumatera Utara

Belanda menetapkan Wet Houdende Descentralisatie van het Bestuur in Nederlandsh


Indie (Stb. 1903 No. 219 dan Stb. 1903 No. 329). Kelahiran Undang-Undang
Desentralisasi tersebut disebabkan oleh adanya dorongan dari berbagai pihak tentang
perlunya diberikan kemandirian kepada bangsa Indonesia untuk mengatur
pemerintahan sendiri. Untuk melaksanakannya maka kemudian oleh Pemerintah
Kolonial dibentuk daerah otonom di wilayah gewest sedang bagian gewest yang
bercorak perkotaan disebut gemeente. Pembentukan daerah otonom dan pelaksanaan
pemerintahannya pada jaman colonial tersebut merupakan titik awal dari adanya
hubungan antara pemerintah Pusat dan Daerah di Indonesia. 65
Tuntutan adanya perubahan sistem pemerintahan di Hindia Belanda tersebut
didasarkan pada politik etis (etische politiek) yang dipelopori oleh Van Deventer.
Berdasarkan Undang-Undang Desentralisasi 1903 tersebut maka Pemerintah Hindia
Belanda dimungkinkan membentuk daerah otonom beriktu Dewan Perwakilan
Rakyat Daerah di daerah otonom tersebut, yaitu di luar dari otonomi yang sudah ada
sebelumnya yaitu Swapraja dan Desa yang berdasarkan hukum adat. 66 Kendati
dimungkinkan dibentuk daerah otonom berdasarkan Decentralisatie Wet 1903,
namun penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan prinsip otonomi pada waktu itu
tidaklah sama dengan desentralisasi yang dijalankan pada masa setelah kemerdekaan,
karena sudah menjadi ciri khas dari setiap pemerintah kolonial yang lebih

65

Safri Nugraha, dkk, Hukum Administrasi Negara, (Depok-Jakarta: CLGS-FHUI, 2007), hal. 20.
Soetandyo Wignyosoebroto, Desentralisasi Dalam Tata Pemerintahan Kolonial Hindia
Belanda, (Malang: Bayumedia, 2004), hal. 24.
66

Universitas Sumatera Utara

mengutamakan pengerukan dan pengurasan kekayaan alam serta penguasaan sumber


daya manusia atas negara jajahannya. 67
Otonomi daerah di Indonesia kemudian berkembang pesat seiring tumbangnya
rezim Orde Baru pada tahun 1998. Seperti kita ketahui pada era Orde Baru sistem
pemerintahan diselenggarakan secara sentralistis, yakni semuanya dikendalikan oleh
Pemerintah Pusat. Kemudian ketika rezim Orde Reformasi berkuasa maka dilakukan
perubahan yang sangat radikal dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah, yakni
dari sentralisasi ke desentralisasi. Melalui Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
Tentang Pemerintahan Daerah dilakukan perimbakan pengaturan hubungan antara
Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah sesuai prinsip keadilan dan kesetaraan.
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah kemudian
diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
yang juga mengatur pelimpahan urusan atau kewenangan dari Pemerintah Pusat
kepada

Pemerintah

Daerah.

Namun

tidak

semua

urusan

pemerintahan

diserahkan/dilimpahkan kepada Daerah. Terdapat sebelas urusan pemerintahan yang


sebelumnya dipegang penuh oleh Pemerintah Pusat kemudian diserahkan kepada
Pemerintah Daerah untuk diurusi sendiri, salah satunya adalah urusan pemerintahan
di bidang pertanahan.

67

Lihat Sudono Syueb, Dinamika Hukum Pemerintahan Daerah di Indonesia, Sejak Jaman
Penjajah sampai Era Reformasi, (Yogyakarta: LaksBang Mediatama, 2008), hal. 22.

Universitas Sumatera Utara

C. Kewenangan Pemerintah Dalam Urusan Pertanahan Menurut Peraturan


Perundang-undangan
1. Kewenangan Pertanahan Menurut Undang-Undang Pokok Agraria
Perbuatan hukum oleh pemerintah dapat berupa pengaturan atau mengatur,
yaitu suatu perbuatan hukum publik pemerintah yang bersegi satu atau sepihak
(eenzijdige publiekrechtelijke handeling) yang mengikat atau berlaku secara umum
sesuai dengan peraturan perundang-undangan yang menjadi dasar pengaturannya.
Wewenang mengatur atau pengaturan berkaitan dengan kekuasaan atau otoritas yang
harus ditaati oleh pihak yang diatur. Pengaturan ini berbeda dengan pembuatan
undang-undang atau legislasi, yaitu pembuatan peraturan perundang-undangan untuk
mengatur kelakuan sosial yang dilakukan secara spesifik oleh suatu badan
representative atau perwakilan.
Hak untuk mengatur dari negara atau pemerintah disebut sebagai wewenang
atau kewenangan atau bevoegdheid. Wewenang tersebut haruslah sah atau rechtmatig
yang memiliki tiga fungsi, yaitu :
1. Bagi aparat pemerintahan, asas keabsahan berfungsi sebagai norma pemerintahan
(bestuurnormen);
2. Bagi masyarakat, asas keabsahan berfungsi sebagai alas an mengajukan gugatan
terhadap tindak pemerintahan (beroepsgronden);
3. Bagi hakim, asas keabsahan berfungsi sebagai dasar pengujian suatu tindak
pemerintahan (toetsingsgronden).

Universitas Sumatera Utara

Jadi, persoalan kewenangan tidak terlepas kaitannya dengan Hukum Tata


Negara atau Hukum Administratif Negara (Hukum Tata Pemerintahan), karena kedua
bidang hukum tersebut mengatur tentang kewenangan. Hukum administratif berisi
norma hukum pemerintahan yang menjadi parameter terhadap penggunaan
kewenangan oleh badan-badan pemerintah. Parameter yang dipakai dalam
penggunaan kewenangan tersebut adalah kepatuhan hukum atau ketidakpatuhan
hukum (improper legal or improper illegal). Apabila terjadi penggunaan kewenangan
secara

improper

illegal

maka

badan

pemerintah

yang

berwenang

harus

mempertanggungjawabka secara hukum. 68


Suatu kewenangan harus didasarkan pada ketentuan hukum yang berlaku
sehingga bersifat sah. Perihal kewenangan dapat dilihat pada konstitusi Negara yang
memberikan legitimasi kepada badan publik dan lembaga Negara dalam menjalankan
fungsinya. Suatu kewenangan dapat diperoleh dari tiga sumber, yaitu atribusi,
delegasi dan mandate. Kewenangan atribusi lazim digariskan melalui pembagian
kekuasaan Negara yang diatur dalam Undang-Undang Dasar, sedang delegasi dan
mandat merupakan suatu kewenangan yang berasal dari pelimpahan. Perbedaan
antara kewenangan berdasatkan delegasi dan mandate menurut Philipus M Hadjon
adalah terletak pada prosedur pelimpahannya, tanggung jawab dan tanggung
gugatnya serta kemungkinan dipergunakannya kembali kewenangan tersebut. 69

68

Tatik Sri Djatmiati, Prinsip-prinsip Ijin Usaha Industri di Indonesia, Disertasi, Program
Pascasarjana UNAIR, Surabaya, 2002, hal. 61.
69
Philipus M. Hadjon, 1994, Fungsi Normatif Hukum Administrasi dalam Mewujudkan
Pemerintah yang Bersih, Pidato Pengukuhan Guru Besar UNAIR, Surabaya, 10 Oktober 1994, hal.8.

Universitas Sumatera Utara

Dilihat dari prosedur pelimpahannya pada delegasi, pelimpahan wewenang


terjadi dari suatu organ pemerintahan kepada organ pemerintahan lainnya, yang
dilakukan berdasarkan peraturan perundang-undangan. Sedang pada mandat
pelimpahan wewenang umumnya terjadi dalam hubungan rutin antara bawahan
dengan atasan, kecuali yang secara tegas dilarang. Ditinjau dari segi tanggung jawab
dan tanggung gugatnya, pada delegasi, tanggung jawab dan tanggung gugatnya
beralih kepada delegataris, sedang pada mandat tetap berada pada pemberi mandat
(mandans). Ditinjau dari segi kemungkinan pemberi wewenang berkehendak
menggunakan kembali wewenang tersebut, pada delegasi pemberi wewenang
(delegans) tidak dapat menggunakan wewenang itu lagi, kecuali setelah ada
pencabutan dengan berpegang teguh pada asas contrarius actus, sedang pada pemberi
mandate wewenang mandate (mandans) setiap saat dapat menggunakan sendiri
wewenang dilimpahkan.
Pengaturan kewenangan pemerintahan di bidang pertanahan juga diatur dalam
undang-undang dasar dan undang-undang. Dalam Pasal 33 (3) UUD 1945 disebutkan
bahwa bumi, air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh
Negara dan dipergunakan sebesar-besarnya untuk kemakmuran rakyat. Dari kata
dikuasai oleh negara terlihat bahwa kewenangan di bidang pertanahan
dilaksanakan oleh Negara yang dalam pelaksanaannya dilakukan oleh Pemerintah
Pusat. Berdasarkan kewenangan yang bersumber pada konstitusi tersebut maka
kemudian diterbitkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 yang mengatur masalah
keagrariaan atau pertanahan sebagai bagian dari bumi.

Universitas Sumatera Utara

Dalam Pasal 2 ayat (2) Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960
(selanjutnya disebut UUPA) disebutkan bahwa Negara sebagai personifikasi dari
seluruh rakyat diberi wewenang untuk mengatur, yaitu membuat peraturan,
menyelenggarakan dalam arti melaksanakan (execution), menggunakan (use),
menyediakan (reservation) dan memelihara (maintenance) atas bumi, air dan ruang
angkasa serta kekayaan alam yang terkandung di dalamnya. Berdasarkan hak
menguasai negara atas bumi, air dan kekayaan alam tersebut, maka kewenangan
penguasaan dan pengurusan bidang pertanahan ada pada Negara, di mana di bidang
eksekutif (pemerintahan) dijalankan oleh Presiden (pemerintahan) atau didelegasikan
kepada menteri. 70
Selanjutnya dalam Pasal 2 ayat (4) Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5
Tahun 1960

(selanjutnya disebut UUPA) disebutkan bahwa pelaksanaan hak

menguasai Negara dapat dilimpahkan kepada daerah-daerah swatantra dan


masyarakat hukum adat. Dengan demikian maka wewenang pemerintahan di bidang
pertanahan dapat dilimpahkan oleh Pemerintah kepada Pemerintah Daerah.
Kedudukan Pemerintah Daerah tersebut bertindak sebagai pelaksana kekuasaan
Negara yang tidak bersifat asli karena diberikan (dilimpahi) wewenang untuk itu oleh
Pemerintah Pusat. Oleh karena itu Pemerintah Daerah harus bertindak atas dasar taat
asas terhadap ketentuan normatif ketatanegaraan yang berlaku di Indonesia.
Pelimpahan wewenang di bidang pertanahan menurut Pasal 2 ayat (4) UUPA tersebut

70

Edy Ruchiyat, Politik PertanahanNasional Sampai Orde Reformasi, Edisi Kedua,


(Bandung: Alumni, 1999), hal. 11.

Universitas Sumatera Utara

sepenuhnya terserah kepada Pemerintah Pusat yang berwenang menentukan seberapa


besar kewenangan di bidang pertanahan tersebut diserahkan kepada daerah atau
masyarakat hukum adat.
Dalam Pasal 14 Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960
(selanjutnya disebut UUPA) terdapat ketentuan yang berisi wewenang Pemerintah
untuk mengatur dan menyelenggarakan peruntukan, penggunaanm persediaan dan
pemeliharaan bumi, air dan ruang angkasa. Pemerintah wajib membuat rencana
umum nasional (national planning) di bidang pertanahan. Berdasarkan rencana
umum nasional tersebut Pemerintah Daerah membuat regional planning secara rinci
dan dilaksanakan sesuai wewenang yang diberikan oleh Pemerintah. Menurut Budi
Harsono 71 kewenangan Negara berdasarkan Pasal 2 UUPA meliputi bidang legislatif
yang berarti mengatur, bidang eksekutif dalam arti menyelenggarakan dan
menentukan, serta bidang yudikatif dalam arti menyelesaikan sengketa tanah baik
antar rakyat maupun antara rakyat dengan Pemerintah.
Senada dengan Budi Harsono, seorang pakar hukum agrarian yang lain, Imam
Sutiknjo mengatakan bahwa wewenang yang diperoleh dari hak menguasasi Negara
di tingkat pusat ada di tangan Pemerintah. Wewenang tersebut sebagian dapat
dilimpahkan kepada pejabat daerah sebagai wakil Pemerintah Pusat di daerahnya
masing-masing guna membantu kelancaran pembangunan daerah. Dalam praktiknya

71

Budi Harsono, Hukum Agraria Indonesia, Sejarah Pembentukan UUPA, Isi dan
Pelaksanaannya, Jilid I, (Bandung: Citra Aditya Bakti, 1997), hal. 239.

Universitas Sumatera Utara

pelaksanaan tugas dan wewenang di bidang keagrariaan dilakukan oleh instansi


agraria di masing-masing daerah atas nama kepala daerah. 72
Jadi, pengaturan masalah pertanahan dan agrarian telah mempunyai landasan
konstitusional yang merupakan arah dan kebijakan bagi pengelolaan tanah
sebagaimana yang tercantum dalam Pasal 33 (3) UUD 1945 yang kemudian
dijabarkan dalam Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960
(selanjutnya disebut UUPA). Berdasarkan kewenangan yang bersumber dari UUD
1945 dan UUPA tersebut maka Pemerintah membuat suatu kebijakan pertanahan
nasional (national land policy) yang menjadi dasar dalam pengurusan bidang
pertanahan di Indonesia. Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960
(selanjutnya disebut UUPA) memberikan peluang kepada Pemerintah untuk
melimpahkan sebagian kewenangannya di bidang pertanahan kepada Pemerintah
Daerah. Dengan demikian maka perubahan penyelenggaraan atau pengurusan bidang
pertanahan harus didasarkan pada undang-undang.
Dari uraian di atas dapat disimpulkan bahwa kewenangan di bidang
pertanahan adalah kewenangan Pemerintah Pusat, meskipun ada sebagian
kewenangan yang didelegasikan kepada Pemerintah Propinsi dan Pemerintah
Kabupaten/Kota. Pelimpahan wewenang Pemerintah di bidang pertanahan kepada
pejabat daerah yang menjadi wakil Pemerintah sebenarnya hanya diberikan kepada
Gubernur selaku Kepala Daerah Propinsi. Sedang Bupati dan Walikota selaku Kepala

72

Imam Sutiknjo, Politik Agraria Nasional, (Yogyakarta: Gajah Mada University Press,
1994), hal. 56-57.

Universitas Sumatera Utara

Daerah Kabupaten dan Kota (menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004


Tentang Pemerintahan Daerah) tidak termasuk sebagai wakil Pemerintah di daerah.
Dengan demikian maka kewenangan Bupati/Walikota di bidang pertanahan sejatinya
bersumber dari pelimpahan wewenang yang diberikan oleh Gubernur selaku wakil
Pemerintah di daerah yang mendapat wewenang dari Pemerintah Pusat.
Pengurusan bidang pertanahan yang oleh Undang-Undang Pokok Agraria
Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA) sepenuhnya menjadi otoritas
Pemerintah Pusat didasarkan pada beberapa pertimbangan berikut 73:
1. Seluruh wilayah Indonesia adalah kesatuan tanah air dari seluruh rakyat
Indonesia yang bersatu sebagai bangsa Indonesia (Pasal 1 ayat (1) UUPA).
Ketentuan ini merupakan dasar kenasionalan dalam pengelolaan urusan
pertanahan. Sebagaimana telah disebutkan dalam Penjelasan Umum angka
II UUPA, bahwa konsep kenasionalan menghendaki bumi, air dan ruang
angkasa dalam wilayah Negara Republik Indonesia yang kemerdekaannya
diperjuangkan oleh seluruh bahngsa Indonesia selayaknya menjadi hak dar
bangsa Indonesia pula. Demikian pula tanah di daerah-daerah dan pulaupulau, tidak semata-mata menjadi hak rakyat asli dari daerah atau pulau
yang bersangkutan saja, melainkan di sana juga meletakkan hak Bangsa
Indonesia secara keseluruhan.
2. Seluruh bumi, air dan ruang angkasa termasuk kekayaan alam yang
terkandung di dalamnya adalah bumi, air dan ruang angkasa Bangsa
Indonesia dan merupakan kekayaan nasional (Pasal 1 ayat (2) UUPA).
Ketentuan tersebut mengandung makna bahwa sumber daya agrarian atau
pertanahan merupakan kekayaan nasional, yang pengelolaannya harus
memperhatikan kepentingan Bangsa Indonesia secara keseluruhan. Dari
ketentuan tersebut dapat dipahami bahwa perbedaan kekayaan sumber
daya alam dari daerah-daerah tidak boleh menimbulkan kesenjangan
dalam pembangunan maupun dalam perlakuan terhadap warga Negara
Indonesia. Sumber daya alam harus dipergunakan untuk sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat.
3. Hubungan antara Bangsa Indonesia dengan bumi, air dan ruang angkasa
bersifat abadi (Pasal 1 ayat (3) UUPA). Dari ketentuan tersebut dapat
73

Arie Sukanti Hutagalung dan Markus Gunawan, Kewenangan Pemerintah., Op.Cit.,

hal. 60-61.

Universitas Sumatera Utara

dibaca bahwa yang terkandung di dalamnya merupakan dasar dalam


rangka pembinaan integrasi Negara Kesatuan Republik Indonesia (NKRI).
Disadari bahwa Bangsa Indonesia mempunyai ikatan yang sangat erat
dengan tanahnya. Hal ini disebabkan oleh karena tanah merupakan
komponen yang sangat penting bagi penyelenggaraan hidup dan
kehidupannya. Dalam konsep ini tanah dalam arti kewilayahan diletakkan
sebagai dan merupakan salah satu unsure pembentuk Negara. Oleh karena
itu hubungan Bangsa Indonesia dengan tanah dalam wilayah Negara
Republik Indonesia tidak boleh putus atau diputuskan. Dengan demikian,
maka selama Bangsa Indonesia secara keseluruhan masih ada, maka
selama itu pula eksistensi NKRI akan tetap berdiri dengan kokoh.
Dalam praktik selama ini di lapangan pelimpahan wewenang di bidang
pertanahan sebenarnya tidak dilaksanakan berdasarkan prinsip otonomi daerah, tetapi
hanya didekonsentrasikan kepada instansi pusat yang ada di daerah, yaitu kepada
Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional di Provinsi dan Kantor Pertanahan di
Kabupaten/Kota yang kesemuanya merupakan instansi vertikal. Dengan demikian
maka berdasatkan Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960
(selanjutnya disebut UUPA) tidak ada urusan pertanahan yang diotonomikan atau
didesentralisasikan kepada daerah. Hal ini salah satunya terlihat dari Peraturan
Menteri Agraria/Kepala BPN Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pelimpahan Kewenangan
Pemberian dan Pembatalan Hak Atas Tanah Keputusan pemberian Hak Atas Tanah
Negara yang mengatur pelimpahan kewenangan pemberian dan pembatalan
keputusan pemberian hak atas tanah Negara. Menurut Peraturan tersebut kewenangan
Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi adalah memberi
keputusan mengenai 74:

74

Peraturan Menteri Agraria/Kepala BPN Nomor 3 Tahun 1999 tentang Pelimpahan


Kewenangan Pemberian dan Pembatalan Keputusan Pemberian Hak Atas Tanah Negara.

Universitas Sumatera Utara

1. Pemberian hak milik atas tanah pertanian yang luasnya lebih dari 2 ha.
2. Pemberian hak milik atas tanah non pertanian yang luasnya tidak lebih
dari 5.000 M2, kecuali yang kewenangan pemberiannya telah dilimpahkan
kepada Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota.
3. Pemberian Hak Guna Usaha atas tanah yang luasnya tidak lebih dari 200
Ha.
4. Pemberian Hak Guna Bangunan atas tanah yang luasnya tidak lebih dari
150.000 M2, kecuali yang kewenangan pemberiannya telah dilimpahkan
kepada Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/kota.
5. Pemberian Hak Pakai atas tanah pertanian yang luasnya lebih dari 2 ha.
6. Pemberian Hak Pakai atas tanah non pertanian yang luasnya tidak lebih
dari 150.000 M2, kecuali kewenangan pemberiannya telah dilimpahkan
kepada Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota.
7. Pemberian hak atas tanah yang sudah dilimpahkan kewenangan
pemberiannya kepada Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota apabila
atas laporan yang diperlukan berdasarkan keadaan di lapangan.
8. Pembatalan keputusan pemberian hak atas tanah yang telah dikeluarkan
oleh Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota yang terdapat cacat
hukum dalam penerbitannya.
9. Pembatalan keputusan pemberian hak atas tanah yang kewenangan
pemberiannya dilimpahkan kepada Kepala Kantor Pertanahan
Kabupaten/Kota dan Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional
Propinsi untuk melaksanakan putusan pengadilan yang telah memperoleh
kekuatan hukum tetap
Sedang kewenangan Kepala Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota adalah
member keputusan mengenai 75:
1. Pemberian Hak Milik atas tanah pertanian yang luasnya tidak lebih dari 2 ha.
2. Pemberian hak milik atas tanah non pertanian yang luasnya tidak lebih
dari 2.000 M2, kecuali mengenai tanah bekas Hak Guna Usaha.
3. Pemberian Hak Milik atas tanah dalam rangka pelaksanaan program
transmigrasi, redistribusi tanah, konsolidasi tanah, pendaftaran tanah
secara massal baik dalam rangka pelaksanaan pendaftaran tanah secara
sistematik maupun sporadik.
4. Pemberian Hak Guna Bangunan atas tanah yang luasnya tidak lebih dari
2.000 M2, kecuali yang mengenai tanah bekas Hak Guna Usaha.
5. Semua pemberian Hak Guna Bangunan atas tanah Hak Pengelolaan.
6. Pemberian Hak Pakai atas tanah pertanian yang luasnya tidak lebih dari 2 ha.

75

Ibid.

Universitas Sumatera Utara

7. Pemberian Hak Pakai atas tanah non pertanian yang luasnya tidak lebih
dari 2.000 M2 kecuali mengenai tanah bekas Hak Guna Usaha.
8. Semua pemberian Hak Pakai atas tanah Hak Pengelolaan.
9. Memberi keputusan mengenai semua perubahan hak atas tanah kecuali
perubahan Hak Guna Usaha menjadi hak lain.
Jadi, kendati Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960
(selanjutnya disebut UUPA) dianggap sebagai induk (payung undang-undang atau
Umbrella Act) bagi pengaturan soal pertanahan namun ternyata masih dirasakan
belum lengkap. Hal ini didasarkan pada ketidakmampuan UUPA dalam menangani
berbagai konflik di bidang pertanahan. Terdapat beberapa kelemahan dalam UUPA,
yaitu, pertama, sistem kepemilikan tanah beraneka ragam bagi perseorangan,
sehingga secara birokratis amat mahal dan tidak menguntungkan bagi masyarakat.
Kedua, sistem kepemilikan tanah bagi perusahaan dan kelompok masih timpang.
Ketiga, fungsi ruang dan pemanfaatan yang terkait dengan pemilikan tanah yang
kurang mendukung mekanisme pasar yang mampu mengatur alokasinya secara adil
dan transparan. 76
Reformasi di bidang pertanahan perlu memperhatikan hak-hak rakyat atas
tanah, fungsi sosial hak atas tanah, batas maksimum pemilikan tanah pertanian dan
perkotaan, serta pencegahan tindakan penelantaran tanah, termasuk berbagai upaya
untuk mencegah pemusatan penguasaan tanah di satu tangan yang merugikan
kepentingan rakyat. Kelembagaan pertanahan perlu disempurnakan agar dapat
terwujud sistem pengelolaan pertanahan yang terpadu, serasi, efektif dan efisien, yang
76

Herman Haeruman, Suatu Pemikiran dalam Reformasi Sistem Agraria, Membentuk Sistem
Pertanahan Positif Yang Lebih Efektif Untuk Kesejahteraan Masyarakat, Opening Remarks
International Conference on Land Policy Reform, Bappenas RI, Jakarta, 26 Juli 2000, hal. 1.

Universitas Sumatera Utara

meliputi tertib administrasi, tertib hukum, tertib penggunaan, serta tertib


pemeliharaan tanah dan lingkungan hidup. 77
Pembaharuan kebijakan di bidang pertanahan harus memperhatikan, pertama,
penyebaran penguasaan tanah secara adil bagi rakyat sesuai kebutuhan dan
kemampuannya. Untuk itu perlu penataan kembali sistem penguasaan tanah, baik
menyangkut pembaharuan hak atas tanah maupun sistem tata guna tanah. Kedua,
tanah merupakan komponen kegiatan ekonomi rakyat, sehingga tanah harus
produktif. Mengingat suasana agraris dan sistem penguasaan tanah yang berlaku saat
ini masih kurang adil bagi petani, maka tidak ada jaminan tanah akan selalu
produktif. Ketiga, dihilangkan dualism sistem pertanahan yang tidak adil dan
merugikan rakyat. Sistem baru di bidang pertanahan harus mencakup sistem
penguasaan tanah, sistem administrasi pertanahan dan kepastian hukum, baik dalam
proses maupun dalam berbagai hak penguasaan atas tanah. 78

2. Kewenangan Pertanahan Menurut TAP MPR Nomor IX Tahun 2001


tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam.
Era reformasi memicu munculnya berbagai kebijakan untuk merombak sendisendi kehidupan dan penyelenggaraan pemerintahan Negara di Indonesia. Di bidang
pertanahan dilakukan reformasi pengaturan maupun kebijakan pemerintah. Salah satu
produk hukum terkait dengan reformasi bidang pertanahan adalah TAP MPR Nomor

77

Soegiarto, Permasalahan Pertanahan Nasional, (Jakarta: BPN Pusat, 2000), hal. 2.


Bagir Manan, 2003, Politik Keagrariaan atau Politik Pertanahan, Makalah Seminar
Nasional dalam rangka Kongres IX IPPAT, Jakarta, 23 September 2003, hal. 7.
78

Universitas Sumatera Utara

IX Tahun 2001 Tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam,
yang ditetapkan pada Sidang Tahunan MPR tanggal 9 November 2001. Perlunya
dilakukan reformasi di bidang pertanahan melalui TAP MPR Nomor IX Tahun 2001
tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam didasarkan pada
pertimbangan 79:
a. Sumber daya agraria atau sumber daya alam meliputi bumi, air dan ruang
angkasa dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya sebagai rahmat
Tuhan Yang Maha Esa kepada Bangsa Indonesia merupakan kekayaan
nasional yang wajib disyukuri. Kekayaan nasional tersebut harus dikelola dan
dimanfaatkan secara optimal bagi generasi sekarang dan generasi mendatang
dalam rangka mewujudkan masyarakat adil dan makmur.
b. MPR mempunyai tugas konstitusional untuk menetapkan arah dan dasar bagi
pembangunan nasional yang dapat menjawab berbagai persoalan kemiskinan,
ketimpangan dan ketidakadilan sosial ekonomi rakyat, serta kerusakan sumber
daya alam.
c. Pengelolaan sumber daya agraria/sumber daya alam yang berlangsung selama
ini telah menimbulkan penurunan kualitas lingkungan, ketimpangan struktur
penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatannya serta menimbulkan
berbagai konflik.
d. Peraturan perundang-undangan yang berkaitan dengan pengelolaan sumber
daya agraria/SDA saling tumpang tindih.
79

TAP MPR Nomor IX Tahun 2001.

Universitas Sumatera Utara

e. Untuk mewujudkan cita-cita luhur bangsa Indonesia sebagaimana tertuang


dalam Pembukaan UUD 1945, diperlukan komitmen politik yang sungguhsungguh untuk memberikan dasar dan arah bagi pembaruan agrarian dan
pengelolaan SDA yang adil, berkelanjutan dan ramah lingkungan.
TAP MPR Nomor IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan
Pengelolaan Sumber Daya Alam tersebut merupakan pedoman atau tuntutan dalam
melakukan pembaharuan hukum pertanahan di Indonesia. Kendati bukan merupakan
sumber hukum formil, namun ketentuan dalam TAP MPR tersebut dapat dijadikan
sebagai arahan dan landasan bagi peraturan perundang-undangan mengenai
perombakan hukum pertanahan di Indonesia sesuai tuntutan era reformasi. Dalam
Pasal 2 TAP MPR Nomor IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan
Pengelolaan Sumber Daya Alam disebutkan bahwa pembaruan di bidang pertanahan
mencakup proses yang berkesinambungan berkenaan dengan penataan kembali
penguasaan, pemilikan, penggunaan dan pemanfaatan sumber daya agraria, yang
dilaksanakan dalam rangka tercapainya kepastian dan perlindungan hukum serta
keadilan dan kemakmuran bagi seluruh rakyat Indonesia.
Selanjutnya, dalam Pasal 4 TAP MPR Nomor IX Tahun 2001 tentang
Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam disebutkan bahwa
pembaharuan agraria dan pengelolaan sumber daya alam harus dilaksanakan sesuai
dengan prinsip-prinsip 80:

80

Pasal 4, TAP MPR Nomor IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan
Sumber Daya Alam

Universitas Sumatera Utara

1. memelihara dan mempertahankan keutuhan Negara Kesatuan


Republik Indonesia;
2. menghormati dan menjunjung tinggi hak asasi manusia;
3. menghormati
supremasi
hukum
dengan
mengakomodasi
keanekaragaman dalam unifikasi hukum;
4. mensejahterakan rakyat, terutama melalui peningkatan kualitas sumber
daya manusia Indonesia;
5. mengembangkan demokrasi, kepatuhan hukum, transparansi dan
optimalisasi partisipasi masyarakat;
6. mewujudkan keadilan termasuk kesetaraan gender dalam penguasaan,
pemilikan, penggunaan, pemanfaatan dan pemeliharaan sumber daya
agraria/SDA;
7. memelihara keberlanjutan yang dapat memberi manfaat yang optimal,
baik untuk generasi sekarang maupun generasi mendatang, dengan
tetap memperhatikan daya tampung dan daya dukung lingkungan;
8. melaksanakan fungsi sosial, kelestarian, dan fungsi ekologis sesuai
dengan kondisi sosial budaya setempat;
9. meningkatkan keterpaduan dan koordinasi antar sektor pembangunan
dan antar daerah dalam pelaksanaan pemba- haruan dan pengelolaan
sumber daya agraria;
10. mengakui, menghormati dan melindungi hak masyarakat hukum adat
dan keragaman budaya bangsa atas sumber daya agraria/SDA;
11. mengupayakan keseimbangan hak dan kewajiban negara, pemerintah
(pusat, provinsi dan kabupaten/kota dan desa atau yang setingkat),
masyarakat dan individu;
12. melaksanakan desentralisasi berupa pembagian kewenangan di tingkat
nasional, daerah provinsi, kabupaten/kota, dan desa atau yang
setingkat, berkaitan dengan alokasi dan pengelolaan sumber daya
agraria/SDA.
Dalam TAP MPR Nomor IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan
Pengelolaan Sumber Daya Alam juga disinggung mengenai arah kebijakan dalam
perombakan atau pembaharuan di bidang agraria/SDA, antara lain meliputi 81:
a. melakukan pengkajian ulang terhadap berbagai peraturan perundangundangan yang berkaitan dengan bidang pertanahan dalam rangka
kebijakan antar sektor demi terwujudnya peraturan perundang-undangan
yang didasarkan pada prinsip-prinsip sebagaimana yang dimaksud dalam
Pasal 4 TAP MPR tersebut;
81

Ibid.

Universitas Sumatera Utara

b. melaksanakan penataan kembali penguasaan, pemilikan, penggunaan,


pemanfaatan tanah (landreform) yang berkeadilan dengan memperhatikan
kepemilikan tanah untuk rakyat;
c. menyelenggarakan pendataan pertanahan melalui inventarisasi dan
registrasi penguasaan, pemilikan, penggunaan, pemanfaatan tanah secara
komprehensif dan sistematis dalam rangka pelaksanaan landreform,
d. menyelesaikan konflik-konflik yang berkenaan dengan sumber daya
agraria yang timbul selama ini sekaligus dapat mengantisipasi potensi
konflik di masa mendatang guna menjamin terlaksananya penegakan
hukum dengan didasarkan atas prinsip-prinsip sebagaimana dimaksud
dalam Pasal 4 TAP MPR ini;
e. memperkuat kelembagaan dan kewenangannya dalam rangka mengemban
pelaksanaan pembaharuan agraria dan menyelesaikan konflik-konflik
yang berkenaan dengan sumber daya agraria yang terjadi;
f. mengupayakan
dengan
sungguh-sungguh
pembiayaan
dalam
melaksanakan program pembaharuan agraria dan penyelesaian konflikkonflik sumber daya agraria yang terjadi.
TAP MPR Nomor IX Tahun 2001 tentang Pembaruan Agraria dan
Pengelolaan Sumber Daya Alam secara tegas menugaskan kepada DPR dan Presiden
untuk segera mengatur lebih lanjut pelaksanaan pembaharuan agraria dan pengelolaan
sumber daya alam serta mencabut, mengubah dan/atau mengganti semua undangundang dan peraturan pelaksanaannya yang tidak sejalan dengan ketetapan tersebut.
Dari TAP MPR tersebut dapat diketahui bahwa persoalan reformasi pertanahan
merupakan suatu kebutuhan mutlak. Terkait dengan upaya mengkaji ulang terhadap
peraturan yang menyangkut bidang pertanahan, maka perlu dilaknkan pelurusan
terhadap undang-undang yang tidak bersesuaian dengan UUPA sebagai payung
undang-undang (umbrella act) bagi pengaturan hukum tanah di Indonesia.
Ketentuan mengenai desentralisasi atau pelimpahan wewenang di bidang
pertanahan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
tentang Pemerintahan Daerah, yang kemudian diganti dengan dalam Undang-Undang

Universitas Sumatera Utara

Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang menyatakan bahwa yang
dilimpahkan kepada Daerah bukanlah urusan di bidang pertanahan, tetapi hanya
terkait dengan pelayanan pertanahan. Itu artinya pemegang kebijakan dan pembuat
regulasi di bidang pertanahan tetap dijalankan oleh Pemerintah Pusat, sementara
Pemerintah Daerah hanya sebatas menjalankan kebijakan dan melaksanakan produk
hukum di bidang pertanahan yang telah diterbitkan oleh Pemerintah Pusat.

3. Kewenangan Pemerintah Menurut Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun


2003 Tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan
Penerbitan Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang kebijakan
nasional di bidang pertanahan dilakukan untuk mewujudkan konsepsi, kebijakan dan
sistem pertanahan nasional yang utuh dan terpadu. Keputusan Presiden tersebut
menentukan bahwa penyerahan sebagian kewenangan Pemerintah di bidang
pertanahan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota, hanya meliputi sembilan jenis
kewenangan, yaitu: (1) pemberian ijin lokasi; (2) penyelenggaraan pengadaan tanah
untuk kepentingan pembangunan; (3) penyelesaian sengketa tanah garapan; (4)
penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan; (5)
penetapan subyek dan obyek redistribusi -tanah, serta ganti kerugian tanah kelebihan
maksimum dan tanah absentee, (6) penetapan dan penyelesaian masalah tanah hak
ulayat; (7) pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah kosong; (8) pemberian ijin
membuka tanah; dan (9) perencanaan dan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota.
Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang kebijakan nasional di
bidang pertanahan tersebut diterbitkan sebelum lahirnya Undang-Undang Nomor 32

Universitas Sumatera Utara

Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, sehingga dapat ditafsirkan bahwa


Keputusan Presiden tersebut dimaksudkan sebagai peraturan pelaksana UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah juga mengatur
mengenai otonomi daerah di bidang pertanahan dan Peraturan Pemerintah Nomor 25
Tahun 2000 tentang Pembagian Wewenang Antara Pusat dan Provinsi dalam
Pelaksanaan Otonomi Daerah dan Ketetapan MPR Nomor IX Tahun 2001 tentang
Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam. Substansi Keputusan
Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang Pertanahan
memuat pelaksanaan sebagian wewenang Pemerintah yang meliputi 9 jenis
kewenangan di bidang pertanahan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota. Apabila
dikaitkan dengan wewenang penuh Pemerintah Daerah di bidang pertanahan
sebagaimana diatur dalam Pasal 11 ayat (2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
tentang Pemerintahan Daerah maka penerbitan Keputusan Presiden tersebut
merupakan kebijakan yang bersifat setengah hati" atau tidak ikhlas" dari
Pemerintah dalam melimpahkan kewenangannya kepada Pemerintah Daerah. 82
Melalui Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang kebijakan
nasional di bidang pertanahan, Pemerintah hanya memberikan kewenangan bidang
pertanahan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota yang meliputi sembilan kewenangan
tersebut di atas. Padahal perintah Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah bahwa penyerahan urusan pertanahan kepada Pemerintah

82

Sarjita, Masalah Pelaksanaan Urusan Pertanahan dalam Era Otonomi Daerah,


(Yogyakarta: Tugujogja Pustaka, 2005), hal. 11.

Universitas Sumatera Utara

Kabupaten/ Kota tidak dilakukan pembatasan dan pelaksanaannya cukup dilakukan


melalui pengakuan oleh Pemerintah. Jadi sejak berlakunya Undang-Undang Nomor
22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah maka kewenangan pemerintah di
bidang pertanahan dengan sendirinya sudah berada dan beralih menjadi kewenangan
Pemerintah Kabupaten/Kota. Hal itu menjunjukkan bahwa Pemerintah Pusat tidak
tulus dan tidak rela dalam menerapkan desentralisasi di bidang pertanahan
sebagaimana yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah.
Menurut Sarjita, Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang
kebijakan nasional di bidang pertanahan secara hierarkis jelas bertentangan dengan
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah, sehingga
seharusnya tidak dapat diberlakukan. Suatu undang-undang yang kedudukannya lebih
tinggi tidak dapat dianulir oleh Keputusan Presiden yang kedudukannya lebih rendah.
Apabila Pemerintah menghendaki pembatasan jenis kewenangan di bidang
pertanahan yang akan dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, maka
seharusnya dilakukan perubahan terhadap Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
tentang Pemerintahan Daerah, dan bukan dilakukan dengan hanya menerbitkan
Keputusan Presiden yang kedudukannya lebih rendah dari undang-undang.
Penerbitan Keputusan Presiden yang menimbulkan permasalahan krusial dalam
pelaksanaan otonomi daerah di bidang pertanahan, secara tidak langsung merupakan

Universitas Sumatera Utara

pengabaian terhadap ketentuan Pasal 11 Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999


tentang Pemerintahan Daerah. 83
Apabila ditinjau dari asas lex superiori derogate legi inferiori, jika peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi tingkatannya bertentangan dengan peraturan
perundang- undangan yang lebih rendah, maka yang berlaku adalah peraturan
perundang-undangan yang lebih tinggi. 84 Asas tersebut, menurut Lili Rasjidi
digunakan sebagai etika pengawasan terhadap proses pembentukan peraturan
perundang-undangan dalam pembangunan hukum di Indonesia. 85 Dengan berlakunya
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

tentang Pemerintahan Daerah sebagai

pengganti Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah


maka secara otomatis ketentuan dalam Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003
tentang kebijakan nasional di bidang pertanahan tidak mempunyai kekuatan hukum
lagi. Hal tersebut didasarkan pada alasan bahwa dalam Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang dilimpahkan kepada Pemerintah
Daerah Provinsi dan Kabupaten/Kota hanyalah urusan di bidang pelayanan
pertanahan bukan bidang pertanahan secara menyeluruh dan mandiri seperti yang
diatur dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.
Dengan demikian, maka pembuatan kebijakan nasional di bidang pertanahan dan
hukum tanah tetap menjadi kewenangan Pemerintah, sedang pelaksanaan dan
83

Ibid.
Bagir Manan, Dasar-Dasar Perundang-undangan Indonesia, (Jakarta: IND-HILL CO,
1992), hal. 22.
85
Lili Rasjidi dan I.B. Waysa Putra, Hukum Sebagai Suatu Sistem, (Bandung: Remaja
Rosdakarya, 1993), hal. 136.
84

Universitas Sumatera Utara

pelayanan yang terkait dengan bidang pertanahan dapat dilimpahkan kepada


Pemerintah Daerah. Dengan demikian maka Pemerintah dapat berbagi dengan
Pemerintah Daerah dalam memberikan pelayanan di bidang pertanahan, sedang yang
menerbitkan kebijakan dan hukum tanah secara nasional adalah tetap Pemerintah
Pusat.
Menurut Pasal 10 ayat (5) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah ditegaskan bahwa dalam rangka menjalankan urusan
pemerintahan yang menjadi kewenangan pemerintah di luar urusan wajib pemerintah
pusat sebagaimana diatur dalam Pasal 10 ayat (3) maka pemerintah dapat, yaitu (1)
menjalankan sendiri sebagai urusan pemerintahan; (2) melimpahkan sebagian urusan
pemerintahan kepada Gubernur selaku wakil Pemerintah; atau (3) menugaskan
sebagian urusan kepada pemerintahan daerah dan/atau pemerintahan desa
berdasarkan asas tugas pembantuan. Dengan demikian maka penyerahan urusan
pertanahan yang oleh UUPA merupakan wewenang Pemerintah Pusat, oleh
Pemerintah dapat diserahkan sebagian kepada Pemerintah Daerah tetapi hanya
sebatas pada pemberian wewenang pelayanan pertanahan.

4. Kewenangan Pemerintah Menurut Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun


2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah,
Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota
Untuk menjabarkan pelaksanaan otonomi daerah sebagaimana diamanatkan
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah kemudian
diterbitkan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 Tentang Pembagian Urusan

Universitas Sumatera Utara

Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah


Kabupaten/Kota. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang
Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan
Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota disebutkan bahwa urusan pemerintahan terdiri atas

urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan pemerintah pusat, dan


urusan pemerinahan yang dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan
pemerintahan. Urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi urusan Pemerintah
Pusat meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, hukum, moneter, dan fiskal
nasional, serta agama. Sedang urusan pemerintahan yang dibagi bersama antar
tingkatan dan/atau susunan pemerintahan adalah semua urusan pemerintahan di luar
enam urusan tersebut.
Dalam Pasal 2 ayat (4) Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang
Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan
Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota disebutkan bahwa urusan pemerintahan yang

dibagi bersama antar tingkatan dan/atau susunan pemerintahan (provinsi dan


kabupaten/kota) terdiri atas 31 bidang urusan pemerintahan yang meliputi 86:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
86

pendidikan;
kesehatan;
pekerjaan umum;
perumahan;
penataan ruang;
perencanaan pembangunan;
perhubungan;
lingkungan hidup;
pertanahan;
Pasal 2 ayat (4), Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007.

Universitas Sumatera Utara

10. kependudukan dan catatan sipil;


11. pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
12. keluarga berencana dan keluarga sejahtera;
13. sosial;
14. ketenagakerjaan dan ketransmigrasian;
15. koperasi dan usaha kecil dan menengah;
16. penanaman modal;
17. kebudayaan dan pariwisata;
18. kepemudaan dan olah raga;
19. kesatuan bangsa dan politik dalam negeri;
20. otonomi daerah, pemerintahan umum, administrasi keuangan daerah,
perangkat daerah, kepegawaian, dan persandian;
21. pemberdayaan masyarakat dan desa;
22. statistik;
23. kearsipan;
24. perpustakaan;
25. komunikasi dan informatika;
26. pertanian dan ketahanan pangan;
27. kehutanan;
28. energi dan sumber daya mineral;
29. kelautan dan perikanan;
30. perdagangan;
31. perindustrian.
Dari urusan-urusan pemerintahan yang oleh Pemerintah dilimpahkan kepada
Pemerintah Daerah (Provinsi dan Kabupaten/Kota) menurut Peraturan Pemerintah
Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah,
Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota tersebut termasuk

di dalamnya adalah urusan di bidang pertanahan bukan pelayanan pertanahan


sebagaimana disebut dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah. Mestinya dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007
tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi
dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota disebutkan sebagai urusan di bidang

pelayanan pertanahan bukan pertanahan. Urusan bidang pertanahan hanya menjadi

Universitas Sumatera Utara

kewenangan Pemerintah Pusat, sedang yang dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah


adalah Pelayanan Pertanahan. Hal ini berarti terjadi kontradiksi antara ketentuan
dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah dengan
Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan
antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota.

Dengan mengacu pada terori hirarkhi hukum dan asas lex superiori derogate legi
inferiori, maka ketentuan yang seharusnya diberlakukan adalah sebagaimana yang
tercantum dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah , khususnya Pasal 13 dan 14.
Adapun perincian kewenangan di bidang pertanahan yang masih diurusi oleh
Pemerintah Pusat termuat dalam Lampiran Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun
2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah
Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota lampiran I, yaitu sebagai berikut 87:

a. Sub Bidang: Ijin Lokasi, kewenangan Pemerintah meliputi:


1. Penetapan kebijakan nasional mengenai norma, standar, prosedur, dan
kriteria ijin lokasi.
2. Pemberian ijin lokasi lintas provinsi.
3. Pembatalan ijin lokasi atas usulan Pemerintah Provinsi dengan
pertimbangan Kepala Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional
(BPN) Provinsi.
4. Pembinaan, pengendalian dan monitoring terhadap pelaksanaan ijin
lokasi.
b. Sub Bidang: Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum, meliputi:
1. Penetapan kebijakan nasional mengenai norma, standar, prosedur dan
kriteria pengadaan tanah untuk kepentingan umum.
2. Pengadaan tanah untuk pembangunan lintas provinsi.
3. Pembinaan, pengendalian dan monitoring terhadap pelaksanaan
pengadaan tanah untuk kepentingan umum.
87

Lampiran Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 Huruf I

Universitas Sumatera Utara

c. Sub Bidang: Penyelesaian Sengketa Tanah Garapan, meliputi:


1. Penetapan kebijakan nasional mengenai norma, standar, prosedur dan
kriteria penyelesaian sengketa tanah garapan.
2. Pembinaan, pengendalian dan monitoring terhadap pelaksanaan
penanganan sengketa tanah garapan.
d. Sub Bidang: Penyelesaian Masalah Ganti Kerugian dan Santunan Tanah
untuk Pembangunan, yang meliputi:
1. Penetapan kebijakan nasional mengenai norma, standar, prosedur dan kriteria
penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan.
2. Pembinaan, pengendalian dan monitoring terhadap pelaksanaan pemberian
ganti kerugian dan santunan tanah untuk pembangunan.
e. Sub Bidang: Penetapan Subyek dan Obyek Redistribusi Tanah, serta Ganti
Kerugian Tanah Kelebihan Maksimum dan Tanah Absentee, yang
meliputi:
1. Penetapan kebijakan nasional mengenai norma, standar, prosedur
dan kriteria penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta
ganti kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee.
2. Pembentukan Panitia Pertimbangan landreform nasional.
3. Pembinaan, pengendalian dan monitoring terhadap pelaksanaan
penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti
kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee.
f. Sub Bidang: Penetapan Tanah Ulayat, yang meliputi:
1. Penetapan kebijakan nasional mengenai norma, standar, prosedur dan
kriteria penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat.
2. Pembinaan, pengendalian dan monitoring terhadap pelaksanaan
penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat.
g. Sub Bidang: Pemanfaatan dan Penyelesaian Masalah Tanah Kosong, yang
meliputi :
1. Penetapan kebijakan nasional mengenai norma, standar, prosedur dan
kriteria serta pelaksanaan pembinaan dan pengendalian pemanfaatan
dan penyelesaian masalah tanah kosong.
2. Pembinaan, pengendalian dan monitoring terhadap pelaksanaan
pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah kosong.
h. Sub Bidang: Ijin Membuka Tanah, yang mehputi:
1. Penetapan kebijakan nasional mengenai norma, standar, prosedur dan
kriteria serta pelaksanaan pembinaan dan pengendalian pemberian ijin
membuka tanah.
2. Pembinaan, pengendalian dan monitoring terhadap pelaksanaan ijin
membuka tanah.
i. Sub Bidang: Perencanaan Penggunaan Tanah Wilayah Kabupaten/Kota,
kewenangan Pemerintah meliputi:

Universitas Sumatera Utara

1. Penetapan kebijakan nasional mengenai norma, standar, prosedur dan


kriteria perencanaan penggunaan tanah di wilayah kabupaten/kota.
2. Pembinaan, pengendalian dan monitoring terhadap pelaksanaan
perencanaan penggunaan tanah di wilayah kabupaten/kota.
Dari perincian kewenangan yang dimiliki oleh Pemerintah Pusat di bidang
pertanahan sebagaimana tersebut di atas terlihat bahwa isi kewenangan Pemerintah
Pusat adalah pada tataran pembuatan kebijakan dan pengaturan/regulasi yang
meliputi sembilan sub bidang. Kewenangan Pemerintah Pusat adalah penetapan
kebijakan dan pembuatan produk hukum tanah serta melakukan pembinaan,
pengendalian dan pengawasan terhadap pelaksanaan kebijakan yang telah diterbitkan.
Jadi, Pemerintah bertindak selaku pengambil keputusan dan pembuat kebijakan di
bidang pertanahan, sedang pada tataran pelaksanaanya dilimpahkan kepada
Pemerintah Daerah (Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota). Dengan demikian
kendali pengambil kebijakan di bidang pertanahan secara nasional tetap berada di
tangan Pemerintah Pusat, sementara Pemerintah Daerah hanya melaksanakan saja
semua kebijakan yang telah diambil oleh Pemerintah Pusat di bidang pertanahan
tersebut. Hal ini menunjukkan bahwa otonomi daerah di bidang pertanahan tidak
sepenuhnya diserahkan kepada Daerah, dalam arti Pemerintah Daerah menerbitkan
aturan, tetapi hanya pada tahap pelaksanaan saja, atau lebih pada tataran teknis
administrasi di lapangan.

Universitas Sumatera Utara

D. Kewenangan Pemerintah Daerah Dalam Urusan Pertanahan Menurut


Undang-Undang Pemerintahan Daerah
1. Menurut Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan
Daerah
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah
menganut prinsip desentralisasi, dekonsentrasi dan tugas perbantuan dalam
penyelenggaraan pemerintahan di daerah. Desentralisasi adalah penyerahan
wewenang pemerintahan oleh Pemerintah Pusat kepada Daerah Otonom dalam
kerangkan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Dekonsentrasi adalah pelimpahan
wewenang dari Pemerintah kepada Gubernur sebagai wakil Pemerintah dan atau
perangkat Pusat di daerah. Tugas pembantuan adalah penugasan dari Pemerintah
kepada Pemerintah Daerah dan Pemerintah Desa untuk melaksanakan tugas tertentu
yang disertai pembiayaan, sarana dan prasarana serta Sumber Daya Manusia dengan
kewajiban melepaskan pelaksanaannya dan mempertanggungjawabkan kepada yang
menugaskan.
Penyelenggaraan

desentralisasi

secara

utuh

dilaksanakan

di

daerah

Kabupaten/Kota, sedang tugas pembantuan dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah


Propinsi, Pemerintah Kabupaten/Kota dan Desa. Asas dekonsentrasi hanya
dilaksanakan di Propinsi. Dalam rangka pelaksanaan asas desentralisasi maka
kemudian dibentuk dan disusun daerah Propinsi, Kabupaten dan Kota sebagai daerah
otonom yang berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat
menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat. Menurut Pasal 11 UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah urusan pemerintahan

Universitas Sumatera Utara

yang wajib dijalankan oleh Pemerintah Kabupaten dan Kota, yaitu meliputi pekerjaan
umum, kesehatan, industri dan perdagangan, pertanahan, penanaman modal,
lingkungan hidup, peternakan, koperasi dan tenaga kerja.
Sedang wewenang Propinsi ditentukan secara umum, yaitu urusan (bidang)
pemerintahan yang bersifat lintas kabupaten dan kota, urusan (bidang) pemerintahan
tertentu, serta urusan pemerintahan yang belum dapat dilaksanakan oleh kabupaten
dan kota. Wewenang Pemerintah Kabupaten dan Kota berkaitan dengan desentralisasi
(otonomi) tersebut terlihat sangat luas, bahkan ada yang berdimensi internasional
seperti urusan perhubungan, penanaman modal, keimigrasian, bea cukai dan
lingkungan hidup. Sementara kewenangan Pemerintah Propinsi hanya mengurusi
bidang tertentu yang tidak dapat dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota atau
urusan yang bersifat lintas kabupaten/kota. Luasnya urusan yang diserahkan kepada
Pemerintah Kabupaten.Kota mengakibatkan terjadi euphoria dan kekagetan daerah
sehingga semua bidang diurusi meski daerah tersebut sebenarnya tidak mampu dan
belum siap untuk mengurusi sendiri.
Apabila ditilik Pasal 11 (2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah maka urusan di bidang pertanahan menjadi kewenangan Daerah
Otonom, artinya undang-undang melimpahkan kewenangan di bidang pertanahan
kepada Pemerintah Daerah. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000
tentang Pembagian Wewenang Antara Pusat dan Provinsi dalam Pelaksanaan
Otonomi Daerah dijelaskan bahwa yang dimaksud kewenangan pemerintah adalah
hak dan kekuasaan Pemerintah untuk menentukan atau mengambil kebijakan dalam

Universitas Sumatera Utara

rangka penyelenggaraan pemerintahan. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25


Tahun 2000 tentang Pembagian Wewenang Antara Pusat dan Provinsi dalam
Pelaksanaan Otonomi Daerah disebutkan kewenangan Pemerintah di bidang
pertanahan adalah meliputi 88:
1.
2.
3.
4.
5.

Penetapan persyaratan pemberian hak atas tanah.


Penetapan persyaratan landreform.
Penetapan standar administrasi pertanahan.
Penetapan pedoman biaya pelayanan pertanahan.
Penetapan kerangka Kadastral Nasional Orde I dan Orde II.

Sedang kewenangan Pemerintah Propinsi di bidang pertanahan tidak ada


karena Propinsi merupakan wilayah administrasi (wakil Pemerintah Pusat di daerah),
sehingga tidak diberikan kewenangan dalam rangka pelaksanaan otonomi daerah,
termasuk di bidang pertanahan. Sedang Pemerintah Kabupaten dan Kota karena
merupakan daerah otonom yang menjadi sasaran pelaksanaan desentralisasi dan
otonomi daerah sehingga kepadanya diberikan kewenangan yang penuh (luas) dalam
urusan pemerintahan, termasuk di bidang pertanahan. Menurut Pasal 4 ayat (3)
Lampiran VII.17. Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah Nomor 50
Tahun 2000 tentang Pedoman Susunan Organisasi Perangkat Daerah, kewenangan
Pemerintah Kabupaten/Kota di bidang pertanahan adalah 89:
1.
2.
3.
4.

Penyelenggaraan tata guna tanah dan tata ruang.


Penyelenggaraan pengaturan penguasaan tanah/landreform.
Penyelenggaraan dan pengurusan hak-hak atas tanah.
Penyelenggaraan pengukuran pendaftaran tanah.

88

Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Pembagian Wewenang Antara Pusat
dan Provinsi dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah
89
Pasal 4 ayat (3) Lampiran VII.17, Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah
Nomor 50 Tahun 2000 tentang Pedoman Susunan Organisasi Perangkat Daerah

Universitas Sumatera Utara

5. Penyelenggaraan administrasi pertanahan.


6. Penetapan kerangka dasar kadastral daerah dan pelaksanaan pengukuran
kerangka dasar kadastral daerah.
7. Penanganan penyelesaian masalah dan sengketa pertanahan serta
peningkatan partisipasi masyarakat.
8. Penetapan kebijakan untuk mendukung pembangunan bidang pertanahan.
9. Penyelenggaraan dan pengawasan standar pelayanan minimal di bidang
pertanahan yang wajib dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota.
10. Penyusunan tata guna tanah Kabupaten/Kota.
11. Penyelenggaraan sistem informasi pertanahan.
Kewenangan di bidang pertanahan tersebut di atas sangatlah besar sehingga
untuk mengurusinya dibentuk suatu Dinas Daerah. Pembentukan lembaga (Dinas)
baru tersebut dapat dilakukan dengan mengubah status dari perangkat (instansi) Pusat
(Kantor Departemen

Kabupaten/Kota) menjadi Dinas Daerah sebagaimana

disebutkan dalam Pasal 129 ayat (2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah. Beberapa instansi Pusat berhasil dilebur menjadi Dinas
Daerah, namun untuk bidang pertanahan instansi pusat di daerah, yakni Kantor
Pertanahan Kabupaten/Kota tidak dapat dilebur menjadi Dinas Pertanahan. Padahal,
di beberapa daerah Kabupaten/Kota telah diterbitkan Peraturan Daerah tentang
pembentukan dinas-dinas Daerah, salah satunya adalah Dinas Pertanahan.
Dalam Keputusan Presiden Nomor 95 Tahun 2000 tentang Badan Pertanahan
Nasional (BPN) dinyatakan bahwa kantor BPN Kabupaten/Kota tetap merupakan
instansi vertical yang secara teknis administrasi berada di bawah pembinaan BPN
Pusat dan tetap melaksanakan tugas dan fungsinya sampai ada ketentuan lebih lanjut
(Pasal 32 ayat 2). Selanjutnya dalam Keputusan Presiden Nomor 10 Tahun 2001
Tentang Pelaksanaan Otonomi Daerah di Bidang Pertanahan, tanggal 17 Januari

Universitas Sumatera Utara

2001, dikatakan sebelum ditetapkan peraturan yang baru berdasarkan Peraturan


Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Pembagian Wewenang Antara Pusat dan
Provinsi dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah, maka pelaksanaan otonomi di bidang
pertanahan berlaku peraturan, keputusan, instruksi dan surat edaran Menteri Negara
Agraria/Kepala BPN yang telah ada.
Kedua ketentuan tersebut kemudian ditindaklanjuti dengan terbitnya Surat
Edaran Kepala BPN No. 110-201-BPN, tanggal 23 Januari 2001 yang menyatakan
bahwa Kantor BPN Kabupaten/Kota tetap merupakan instansi vertikal di daerah.
Kepala Badan Pertanahan Nasional (BPN) menyatakan bahwa meski kewenangan di
bidang pertanahan berdasarkan Pasal 11 ayat (2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun
1999 tentang Pemerintahan Daerah merupakan bidang yang wajib dilaksanakan oleh
Pemerintah Kabupaten/Kota, namun merupakan kewenangan bidang hukum yang
tidak termasuk dalam ketentuan Pasal 11 ayat (2) Undang-Undang Nomor 22 Tahun
1999 tentang Pemerintahan Daerah, sehingga kewenangan di bidang pertanahan
khususnya yang berkaitan dengan aspek hukum pertanahan bagi terwujudnya
unifikasi hukum pertanahan dan kepastian hukum tetap menjadi kewenangan
Pemerintah Pusat untuk diurusi.
Keputusan Presiden Nomor 95 Tahun 2000 jo Keputusan Presiden Nomor 10
Tahun 2001 dan Surat Edaran Kepala BPN No. 110-201-BPN ditentang oleh banyak
Pemerintah Daerah di Indonesia karena dianggap melanggar ketentuan UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Beberapa Kepala
Daerah di Indonesia tidak mematuhi ketiga ketentuan tersebut dan mereka tetap

Universitas Sumatera Utara

melaksanakan otonomi di bidang pertanahan dengan membentuk Dinas Pertanahan


untuk

melikuidasi

merupakan

instansi

Kantor

Pertanahan

Pemerintah

Pusat

Kabupaten/Kota
(vertikal)

di

yang

daerah.

sebelumnya
Menghadapi

pembangkangan beberapa Kepala Daerah tersebut kemudian diterbitkan Keputusan


Presiden Nomor 62 Tahun 2001 tentang Pelaksanaan Wewenang di Bidang
Pertanahan dan Surat Menteri Dalam Negeri Nomor 593.08/381/UNPEM, tanggal 30
Juli 2001 yang menyatakan bahwa sebagian tugas pemerintahan yang dilaksanakan
oleh Badan Pertanahan Nasiona di daerah tetap dilaksanakan oleh Pemerintah sampai
dengan ditetapkannya seluruh peraturan perundang-undangan di bidang pertanahan
selambat-lambatnya 2 tahun.
Kemudian Pemerintah menerbitkan Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun
2003 tentang kebijakan nasional di bidang pertanahan yang intinya menangguhkan
pelaksanaan kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota di bidang pertanahan. Dalam
Pasal 3 ayat 2 Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang kebijakan nasional
di bidang pertanahan disebutkan bahwa penyusunan norma-norma dan atau
standardisasi mekanisme ketatalaksanaan, kualitas produk dan kualifikasi sumber
daya manusia diselesaikan selambat-lambatnya 3 bulan setelah ditetapkan Keputusan
Presiden tersebut. Sedang penerbitan ketentuan mengenai regulasi di bidang
pertanahan bagi daerah dilaksanakan oleh Badan Pertanahan Nasional paling lambat
tanggal 1 Agustus 2004. Hanya saja sampai terbitnya Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 Tentang Pemerintah Daerah, yang menggantikan Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah , belum ditemukan satupun

Universitas Sumatera Utara

peraturan yang diterbitkan oleh Badan Pertanahan Nasional mengenai penyerahan


wewenang pengurusan pertanahan kepada Daerah.

2. Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintah


Daerah
Dalam perjalanannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah dirasakan sudah tidak memadai dengan perkembangan
pemerintahan di Indonesia, khususnya dalam penyelenggaraan pemerintahan di daerah
sesuai amanat UUD 1945. Salah satunya adalah mengenai pelaksanaan otonomi daerah
yang diarahkan untuk mempercepat kesejahteraan masyarakat. Oleh karena itu maka
kemudian dilakukan penggantian atas Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah yang diundangkan pada tanggal 15 Oktober 2004. Pembaharuan
Undang-Undang Pemerintahan Daearah ini juga dimaksudkan untuk meningkatkan
efisiensi dan efektifitas penyelenggaraan pemerintahan daerah dengan lebih
memperhatikan aspek-aspek hubungan antar susunan pemerintahan dan antar
pemerintahan daerah dengan memberikan kewenangan yang seluas-luasnya kepada
daerah disertai pemberian hak dan kewajiban untuk menyelenggarakan otonomi
daerah.
Penrbitan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah didasari pada peristiwa ketatanegaraan dan kehidupan politik di Indonesia
yang tidak mengarah pada perbaikan penyelenggaraan pemerintahan daerah. Dewan
Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) yang oleh Undang-Undang Nomor 22 Tahun

Universitas Sumatera Utara

1999 tentang Pemerintahan Daerah diberi kekuasaan sangat besar ternyata


menyalahgunakan kekuasaan baik dalam pengelolaan keuangan yang menjadi tugas
DPRD maupun dalam membuat Peraturan Daerah, dan dalam menjalin hubungan
kelembagaan dengan Kepala Daerah. DPRD bertindak overacting ketika berhadapan
dengan Kepala Daerah terutama menyangkut laporan pertanggungjawaban setiap
akhir tahun dan laporan pertanggungjawaban masa akhir jabatan kepala daerah. 90 Di
sisi lain maraknya tindak penyelewengan dan korupsi oleh DPRD sering mewarnai
panggung penegakan hukum di Indonesia. Oleh karena itu adalah tepat sekali
dilakukan revisi terhadap Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah yang isinya mereduksi kewenangan DPRD dengan tujuan
untuk menciptakan harmoni hubungan antara DPRD dan Kepala Daerah dalam
penyelenggaraan pemerintahan daerah. 91
Penggantian Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan
Daerah dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
juga terjadi karena adanya perubahan UUD 1945 yang telah mengalami amandemen
sebanyak empat kali. Di samping itu juga dengan memperhatikan Ketetapan MPR
No. IV/MPR/2000 tentang Rekomendasi Kebijakan dalam Penyelenggaraan Otonomi
Daerah mengenai rekomendasi kebijakan dalam penyelenggaraan otonomi daerah.
Melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah maka
prinsip otonomi daerah dilaksanakan seluas-luasnya dengan memberikan kewenangan
90

B.N Marbun, Otonomi Daerah 1945-2005 Proses dan Realita, Perkembangan Otonomi
Daerah Sejak Zaman Kolonial Sampai Saat Ini, (Jakarta: Pustaka Sinar Harapan, 2005), hal. 108.
91
Sudono Syueb, 2008, Op.Cit, hal. 86.

Universitas Sumatera Utara

kepada daerah otonom untuk mengurus dan mengatur semua urusan pemerintahan di
luar bidang yang menjadi urusan Pemerintah. Daerah memiliki kewenangan untuk
membuat kebijakan guna member pelayanan, peningkatan peran serta, prakarsa dan
pemberdayaan masyarakat yang bertujuan pada peningkatan kesejahteraan rakyat.
Berdasarkan prinsip otonomi luas tersebut maka kemudian dilaksanakan
otonomi yang nyata dan bertanggung jawab, yaitu suatu prinsip bahwa untuk
menangani urusan pemerintahan dilaksanakan berdasarkan tugas, wewenang dan
kewajiban yang senyatanya telah ada dan berpotensi untuk tumbuh, hidup dan
berkembang sesuai potensi dankekhasan daerah. Dengan demikian maka isi dan jenis
otonomi bagi setiap daerah tidak selalu sama antara daerah yang satu dengan daerah
lainnya. Sedang otonomi yang bertanggung jawab adalah otonomi yang
penyelenggaraannya sejalan dengan maksud pemberi otonomi, yaitu untuk
memberdayakan daerah termasuk untuk meningkatkan kesejahteraan rakyat yang
merupakan

bagian

utama

dari

tujuan

nasional.

Dengan

demikian

maka

penyelenggaraan otonomi daerah harus selalu berorientasi pada peningkatan


kesejahteraan masyarakat dengan selalu memperhatikan kepentingan dan aspirasi
yang tumbuh di masyarakat.
Selanjutnya, penyelenggaraan otonomi daerah juga harus menjamin
keserasian hubungan antara daerah, artinya mampu membangun kerjasama antar
Daerah untuk meningkatkan kesejahteraan bersama dan mencegah ketimpangan antar
daerah. Juga harus mampu menjamin hubungan yang serasi antara Pemerintah Pusat
dengan Pemerintah Daerah, yakni tetap memelihara dan menjaga keutuhan wilayah

Universitas Sumatera Utara

Negara di bawah naungan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pemerintah wajib


melakukan pembinaan dengan memberikan pedoman, arahan, bimbingan, pelatihan
serta evaluasi. Dan yang terpenting adalah Pemerintah Pusat wajib memberikan
fasilitas berupa peluang kemudahan, bantuan dan dorongan kepada Pemerintah
Daerah agar dalam melaksanakan otonomi daerah dapat berjalan secara efektif dan
efisien sesuai peraturan perundang-undangan.
Penyelenggaraan otonomi daerah mensyaratkan adanya pembagian urusan
pemerintahan antara Pemerintah Pusat dengan Daerah Otonom, yang didasarkan pada
pemikiran bahwa selalu terdapat berbagai urusan pemerintahan yang sepenuhnya
tetap menjadi kewenangan Pemerintah. Urusan pemerintahan yang tetap menjadi
kewenangan Pemerintah meliputi politik luar negeri, pertahanan, keamanan, moneter,
hukum dan agama. Di samping itu ada urusan pemerintahan yang dijalankan secara
concurrent, yakni penanganannya dalam bagian atau bidang tertentu dilaksanakan
secara bersama antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Dengan demikian
maka terhadap urusan yang bersifat concurrent tersebut terdapat pembagian, yakni
ada bagian yang ditangani Pemerintah, dan ada bagian yang ditangani oleh
Pemerintah Propinsi serta bagian yang ditangani oleh Pemerintah Kabupaten/Kota.
Pembagian urusan antara Pemerintah Pusat, Pemerintah Propinsi dan
Pemerintah Kabupaten/Kota disusun berdasarkan beberapa kriteria yang meliputi
eksternalitas, akuntabilitas dan efisiensi dengan mempertimbangkan keserasian
hubungan pengelolaaan urusan pemerintahan antar tingkat pemerintahan. Urusan
yang menjadi kewenangan daerah meliputi urusan wajib dan urusan pilihan. Urusan

Universitas Sumatera Utara

pemerintahan yang bersifat wajib berkaitan dengan pelayanan dasar seperti


pendidikan dasar, kesehatan, pemenuhan kebutuhan hidup minimal, prasarana
lingkungan dasar. Sedang urusan pemerintahan yang bersifat pilihan terkait erat
dengan potensi unggulan dan kekhasan yang dimiliki oleh daerah dan senyatanya ada
di daerah yang bersangkutan.
Pembagian urusan pemerintahan dilaksanakan melalui mekanisme penyerahan
dan atau pengakuan atas usul daerah terhadap bagian urusan-urusan pemerintahan
yang akan diatur dan diurusnya. Berdasarkan usulan tersebut Pemerintah melakukan
verifikasi terlebih dahulu sebelum memberikan pengaturan atau bagian urusan-urusan
yang akan dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah. Terhadap bagian urusan yang saat
ini masih menjadi kewenangan Pemerintah Pusat sesuai dengan kriteria tersebut akan
diserahkan kepada daerah. Sedang tugas pembantuan atau medebewind atau
dekonsentrasi pada dasarnya merupakan keikutsertaan Pemerintah Daerah atau Desa
termasuk masyarakatnya atas penugasan atau kuasa dari Pemerintah atau Pemerintah
Daerah di atasnya untuk melaksanakan urusan pemerintahan bidang tertentu.
Penyelenggaraan urusan pemerintahan oleh Pemerintah Daerah akan terlaksana
secara optimal apabila diikuti dengan pemberian sumber-sumber penerimaan yang
cukup kepada Pemerintah Daerah dengan mengacu kepada Undang-Undang
Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Besarnya
pembagian keuangan tersebut disesuaikan dan diselaraskan dengan pembagian
kewenangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Semua sumber keuangan
yang melekat pada setiap urusan pemerintahan yang diserahkan kepada daerah menjadi

Universitas Sumatera Utara

sumber keuangan daerah. Daerah diberi hak untuk mendapatkan sumber keuangan
berupa kepastian tersedianya pendanaan dari Pemerintah Pusat sesuai urusan
pemerintahan yang diserahkan kepada Pemerintah Daerah.
Urusan di bidang pertanahan merupakan salah satu urusan yang wajib
dilaksanakan oleh Pemerintah Daerah, baik Pemerintah Propinsi maupun Pemerintah
Kabupaten/Kota sesuai skala masing-masing daerah. Hal ini berbeda dengan UndangUndang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang hanya
memberikan pelimpahan urusan di bidang pertanahan kepada Pemerintah
Kabupaten/Kota selaku daerah otonom, sedang Pemerintah Propinsi tidak diberi
pelimpahan wewenang untuk mengurusi bidang pertanahan. Dalam Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, kewenangan mengurus bidang
pertanahan diberikan secara lebih luas kepada Pemerintah Propinsi, yakni termasuk
mengurus bidang pelayanan pertanahan lintas kabupaten/kota. Dalam Pasal 13 ayat
(1) Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah disebutkan
bahwa urusan wajib yang menjadi kewenangan pemerintahan daerah propinsi
merupakan urusan dalam skala propinsi yang meliputi 92:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.

92

Perencanaan dan pengendalian pembangunan;


Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang;
Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketentraman masyarakat;
Penyediaan sarana dan prasarana umum;
Penanganan bidang kesehatan;
Penyelenggaraan pendidikan dan alokasi sumber daya manusia potensial;
Penanggulangan masalah sosial lintas kabupaten/kota;
Pelayanan bidang ketenagakerjaan lintas kabupaten/kota;

Pasal 13 ayat (1), Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.

Universitas Sumatera Utara

i. Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah termasuk


lintas kabupaten/kota;
j. Pengendalian lingkungan hidup;
k. Pelayanan pertanahan termasuk lintas kabupaten/kota;
l. Pelayanan kependudukan dan catatan sipil;
m. Pelayanan administrasi umum pemerintahan;
n. Pelayanan
administrasi
penanaman
modal,
termasuk
lintas
kabupaten/kota;
o. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya yang belum dapat dilaksanakan
oleh kabupaten/kota; dan
p. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundangundangan.
Dari ketentuan dalam Pasal 13 ayat (1) huruf k Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah terlihat bahwa urusan pelayanan
pertanahan menjadi salah satu urusan wajib yang harus dilaksanakan oleh Pemerintah
Propinsi. Selanjutnya mengenai urusan wajib yang harus dilaksanakan oleh
Pemerintah Kabupaten/Kota disebutkan dalam Pasal 14 ayat (1) Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang meliputi 16 urusan
pemerintahan wajib, yaitu 93:
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g.
h.
i.
j.
k.
l.
m.
93

Perencanaan dan pengendalian pembangunan,


Perencanaan, pemanfaatan, dan pengawasan tata ruang,
Penyelenggaraan ketertiban umum dan ketenteraman masyarakat,
Penyediaan sarana dan prasarana umum,
Penanganan bidang kesehatan;
Penyelenggaraan pendidikan,
Penanggulangan masalah sosial,
Pelayanan bidang ketenagakerjaan,
Fasilitas pengembangan koperasi, usaha kecil, dan menengah,
Pengendalian lingkungan hidup;
Pelayanan pertanahan,
Pelayanan kependudukan dan catatan sipil;
Pelayanan administrasi umum pemerintahan;

Pasal 14 ayat (1), Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.

Universitas Sumatera Utara

n. Pelayanan administrasi penanaman modal,


o. Penyelenggaraan pelayanan dasar lainnya, dan
p. Urusan wajib lainnya yang diamanatkan oleh peraturan perundangundangan.
Berdasarkan ketentuan dalam Pasal 13 ayat (1) huruf k dan Pasal 14 ayat (1)
huruf k Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah maka
urusan pelayanan pertanahan menjadi kewenangan Pemerintah Propinsi dan
Pemerintah Kabupaten/Kota untuk diselenggarakan dalam kaitannya dengan otonomi
daerah. Atau dengan perkataan lain pelayanan pertanahan menjadi urusan
pemerintahan yang wajib dilaksanakan oleh Pemerintah Propinsi dan Pemerintah
Kabupaten/Kota. Semestinya Pemerintah Pusat terutama instansi yang mengurusi
pertanahan secara bertahap menyerahkan urusan pelayanan bidang pertanahan kepada
Pemerintah Daerah (Propinsi dan Kabupaten/Kota).
Perbedaan pengaturan antara Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah berkaitan dengan pengurusan bidang pertanahan adalah bahwa
dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah secara
tegas disebut urusan/bidang pertanahan, sedang dalam Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah hanya disebut dengan pelayanan
pertanahan. Hal ini dapat ditafsirkan bahwa menurut Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah bahwa penyerahan urusan pemerintahan di
bidang pertanahan kepada pemerintah daerah hanya pada aspek pelayanannya saja,
bukan pada aspek pembuatan kebijakan atau regulasi bidang pertanahan yang masih

Universitas Sumatera Utara

menjadi kewenangan Pemerintah Pusat. Sedang menurut Undang-Undang Nomor 22


Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah urusan di bidang pertanahan yang
dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah sangat luas, termasuk segala urusan yang
berkaitan dengan pertanahan yang selama ini ditangani oleh Pemerintah Pusat. Jadi
tidak hanya pada pelayanan dan pelaksanaan tetapi meliputi juga pada pembuatan
kebijakan di bidang pertanahan.

Universitas Sumatera Utara

BAB III
KEWENANGAN PEMERINTAH DAERAH
DALAM PENYELENGGARAAN URUSAN PERTANAHAN
DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH

A. Kewenangan Pemerintah Provinsi di Bidang Pertanahan


Kewenangan di bidang pelayanan pertanahan, oleh Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah didesentralisasikan kepada
Pemerintah Daerah (Pemerintah Provinsi dan Kabupaten/Kota). Pemerintah Provinsi
yang dipimpin oleh seorang Gubernur yang di samping sebagai Kepala Daerah
Provinsi juga berfungsi selaku wakil Pemerintah di daerah. Dalam kedudukan
Gubernur sebagai sebagai wakil Pemerintah di daerah mengandung makna bahwa
eksistensi Gubernur adalah untuk menjembatani dan memperpendek rentang kendali
pelaksanaan tugas dan fungsi pemerintahan termasuk dalam pembinaan dan
pengawasan terhadap penyelenggaraan urusan pemerintahan pada strata pemerintahan
kabupaten dan kota.
Penunjukan Gubernur sebagai wakil Pemerintah dimaksudkan pula untuk
meningkatkan pemberdayaan pemerintahan lokal, tidak bertujuan untuk melakukan
resentralisasi kekuasaan pemerintahan seperti yang terjadi pada era Orde Baru
berdasarkan Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 Tentang Pokok-Pokok
Pemerintahan Daerah. Dengan adanya instansi/pejabat perantara antara Pemerintah
Pusat dan Daerah otonom (Kabupaten/Kota) maka akan tercipta suatu keseimbangan

Universitas Sumatera Utara

antara kepentingan yang bersifat nasional dengan kepentingan regional dan


kepentingan lokal. Melalui Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004

tentang

Pemerintahan Daerah dipertegas lagi eksistensi Gubernur agar pelaksanaan fungsi


sebagai kepala daerah otonom dan wakil Pemerintah Pusat di daerah dapat berjalan
secara efektif. Jika Pemerintah Pusat memiliki kewenangan yang bersifat standar,
norma dan pedoman nasional, maka Pemerintah Provinsi memiliki kewenangan yang
bersifat lintas kabupaten/ kota dan koordinasi penyelenggaraan kewenangan di
wilayah provinsi tersebut. Sedangkan Pemerintah Kabupaten/Kota memiliki
kewenangan mengatur dan mengurus dalam bidang-bidang tertentu sesuai
kewenangan yang dimiliki berdasarkan standar dan norma dari Pemerintah Pusat dan
dari Pemerintah Provinsi.
Terkait dengan kewenangan yang dimiliki Pemerintah Provinsi, dalam
Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan
antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota

ditentukan bahwa kewenangan pemerintah provinsi adalah mengatur dan mengurus


urusan pemerintahan yang berdasarkan kriteria pembagian urusan pemerintahan
meliputi urusan wajib dan urusan pilihan. Menurut Pasal 7 ayat (2) Peraturan
Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara
Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota,

Universitas Sumatera Utara

urusan pemerintahan yang wajib diselenggarakan oleh Pemerintah Provinsi adalah


berkaitan dengan pelayanan dasar, yang meliputi 94:
1. pendidikan;
2. kesehatan;
3. lingkungan hidup;
4. pekerjaan umum;
5. penataan ruang;
6. perencanaan pembangunan;
7. perumahan;
8. kepemudaan dan olah raga;
9. penanaman modal,
10. koperasi dan usaha kecil dan menengah;
11. kependudukan dan catatan sipil;
12. ketenagakerjaan;
13. ketahanan pangan;
14. pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
15. keluarga berencana dan keluarga sejahtera;
16. perhubungan;
17. komunikasi dan informatika;
18. pertanahan;
19. kesatuan bangsa dan politik dalam negeri;
20. otonomi daerah; pemerintahan umum; administrasi keuangan daerah,
perangkat daerah, kepegawaian dan persandian;
21. pemberdayaan masyarakat dan desa;
22. sosial;
23. kebudayaan;
24. statistik;
25. kerarsipan;
26. perpustakaan.
Sedang urusan pilihan yang merupakan urusan pemerintah provinsi ditentukan
dalam Pasal 7 ayat (4) Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang
Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan
Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota. Urusan pilihan tersebut merupakan urusan
94

Pasal 7 ayat (2), Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota

Universitas Sumatera Utara

pemerintahan yang secara nyata ada dan berpotensi untuk meningkatkan


kesejahteraan masyarakat sesuai dengan kondisi, kekhasan dan potensi unggulan
daerah yang bersangkutan. Adapun urusan pilihan yang dapat ditangani oleh
Pemerintah Provinsi meliputi 95:
1. kelautan dan perikanan;
2. pertanian;
3. kehutanan;
4. energi dan sumber daya mineral;
5. pariwisata;
6. industri;
7. perdagangan;
8. ketransmigrasian.
Salah satu kewenangan Provinsi sebagaimana disebutkan dalam Peraturan
Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara
Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota

lamiran I tersebut adalah bidang pertanahan. Kewenangan mengurus bidang


pertanahan yang dimiliki Pemerintah Provinsi secara rinci termuat dalam Lampiran
Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan
antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota,

yaitu meliputi 96:


A. Sub Bidang Ijin Lokasi, kewenangan Pemerintah Provinsi meliputi:
1. Penerimaan permohonan dan pemeriksaan kelengkapan persyaratan.
2. Kompilasi bahan koordinasi.
3. Pelaksanaan rapat koordinasi.
4. Pelaksanaan peninjauan lokasi.
95

Pasal 7 ayat (4), Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota
96

Lampiran, Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007.

Universitas Sumatera Utara

5. Penyiapan berita acara koordinasi berdasarkan pertimbangan teknis


pertanahan dari Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi
dan pertimbangan teknis lainnya dari instansi terkait.
6. Pembuatan peta lokasi sebagai lampiran surat keputusan ijin lokasi
yang diterbitkan.
7. Penerbitan surat keputusan ijin lokasi.
8. Pertimbangan dan usulan pencabutan ijin dan pembatalan surat
keputusan ijin lokasi atas usulan kabupatenAota dengan pertimbangan
Kepala Kantor Wilayah BPN Provinsi.
9. Monitoring dan pembinaan perolehan tanah.
B. Sub Bidang Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum, kewenangannya
meliputi:
1 Pengadaan tanah untuk pembangunan lintas kabupaten/ kota.
2 Penetapan lokasi.
3 Pembentukan Panitia Pengadaan Tanah sesuai dengan peraturan
perundang-undangan.
4 Pelaksanaan penyuluhan.
5 Pelaksanaan inventarisasi.
6 Pembentukan tim penilai tanah (khusus Provinsi DKI).
7 Penerimaan hasil penaksiran nilai tanah dari lembaga/tim penilai
tanah.
8 Pelaksanaan musyawarah.
9 Penetapan bentuk dan besamya ganti kerugian.
10 Pelaksanaan pemberian ganti kerugian.
11 Penyelesaian sengketa bentuk dan besarnya ganti kerugian.
12 Pelaksanaan pelepasan hak dan penyerahan tanah di hadapan Kepala
Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota.
C. Sub Bidang Penyelesaian Sengketa Tanah Garapan, kewenangannya
meliputi:
1. Penyelesaian sengketa tanah garapan lintas kabupaten/ kota.
2. Penerimaan dan pengkajian laporan pengaduan sengketa tanah
garapan.
3. Penelitian terhadap obyek dan subyek sengketa.
4. Pencegahan meluasnya dampak sengketa tanah garapan.
5. Koordinasi dengan instansi terkait untuk menetapkan langkah-langkah
penanganananya.
6. Fasilitasi musyawarah antara para pihak yang bersengketa untuk
mendapatkan kesepakatan para pihak.
D. Sub Bidang Penyelesaian Masalah Ganti Kerugian dan Santunan Tanah
untuk Pembangunan, kewenangannya meliputi:
1. Penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk
pembangunan.

Universitas Sumatera Utara

E.

F.

G.

H.

I.

2. Pembinaan dan pengawasan pemberian ganti kerugian dan santunan


tanah untuk pembangunan.
Sub Bidang Penetapan Subyek dan Obyek Redistribusi Tanah, Serta Ganti
Kerugian Tanah Kelebihan Maksimum dan Tanah Absentee,
kewenangannya meliputi:
1. Pembentukan panitia pertimbangan landreform provinsi.
2. Penyelesaian permasalahan penetapan subyek dan obyek tanah
kelebihan maksimum dan tanah absentee.
3. Pembinaan penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti
kerugian tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee.
Sub Bidang Penetapan Tanah Ulayat, kewenangannya meliputi:
1. Pembentukan panitia peneliti lintas kabupaten/kota.
2. Penelitian dan kompilasi hasil penelitian.
3. Pelaksanaan dengar pendapat umum dalam rangka penetapan tanah
ulayat.
4. Pengusulan rancangan peraturan daerah provinsi tentang penetapan
tanah ulayat.
5. Penanganan masalah tanah ulayat melalui musyawarah dan mufakat.
Sub Bidang Pemanfaatan dan Penyelesaian Masalah Tanah Kosong,
kewenangannya meliputi:
1. Penyelesaian masalah tanah kosong.
2. Pembinaan pemanfaatan dan penyelesaian masalah tanah kosong.
Sub Bidang Ijin Membuka Tanah, kewenangan Provinsi meliputi:
1. Penyelesaian permasalahan pemberian ijin membuka tanah.
2. Pengawasan dan pengendalian pemberian ijin membuka tanah. (tugas
pembantuan).
Sub Bidang Perencanaan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota,
kewenangan Provinsi meliputi : Perencanaan penggunaan tanah lintas
kabupaten/kota yang berbatasan.

B. Kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota di Bidang Pertanahan


Sejak diberlakukan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang
Pemerintahan Daerah, daerah kabupaten/kota merupakan daerah otonom yang tidak
menjadi sub ordinat dari daerah provinsi lagi. Demikian pula dalam Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah tidak ditegaskan bahwa daerah
kabupaten/kota adalah sub ordinat atau bawahan dari daerah provinsi. Akibat

Universitas Sumatera Utara

kabupaten/kota tidak lagi menjadi sub ordinat atau bawahan Provinsi maka
dampaknya seringkali terjadi pertentangan yang dilakukan oleh Pemerintah
Kabupaten/Kota terhadap Pemerintah Provinsi. Padahal, baik dalam Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah maupun dalam Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah ditegaskan bahwa
Gubernur selaku Kepala Daerah Provinsi adalah wakil Pemerintah Pusat di daerah.
Sebagai wakil Pemerintah di daerah, maka Pemerintah Provinsi berwenang
melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap Pemerintah Kabupaten/Kota. Hal ini
terlihat dari adanya kewenangan Gubernur untuk mengawasi (dalam arti melakukan
evaluasi dan klarifikasi) terhadap Peraturan Daerah dan Rancangan Peraturan Daerah
serta Peraturan Bupati/Walikota dan Rancangan Peraturan Bupati/Walikota
sebagaimana ditentukan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang
Pedoman Pembinaan dan Pengawasan Penyelenggaraan Pemerintahan Daerah jo
Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 53 Tahun 2007 tentang Pengawasan
Peraturan Daerah dan Peraturan Kepala Daerah. 97
Menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah, Pemerintah Daerah menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi
kewenangannya kecuali urusan pemerintahan yang menjadi urusan pemerintah.
Dalam menyelenggarakan urusan pemerintahan yang menjadi kewenangan daerah
tersebut, pemerintah daerah menjalankan otonomi seluas-luasnya untuk mengatur dan
97

Suriansya Murhaini, Aspek Hukum Pengawasan Pemerintah Daerah, (Yogyakarta:


Mediatama, 2008), hal. 22.

Universitas Sumatera Utara

mengurus sendiri urusan pemerintahan berdasarkan asas otonomi dan tugas


pembantuan. Hal ini sesuai prinsip desentralisasi yang mensyaratkan pembagian
urusan pemerintahan antara Pemerintah Pusat dengan Pemerintah Daerah. Urusan
pemerintahan tersebut terdiri dari urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi
kewenangan pemerintah dan urusan pemerintahan yang dikelola secara bersama-sama
antar tingkatan dan susunan pemerintahan.
Urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi kewenangan Pemerintah
adalah urusan dalam bidang politik luar negeri, pertahanan, keamanan, moneter dan
fiskal nasional, hukum dan agama. Sedang urusan pemerintahan yang dapat dikelola
secara bersama-sama antar tingkatan dan susunan pemerintahan adalah urusan-urusan
pemerintahan selain urusan pemerintahan yang sepenuhnya menjadi urusan
Pemerintah. Dengan demikian maka dalam setiap bidang urusan pemerintahan yang
bersifat konkuren senantiasa terdapat bagian urusan yang menjadi kewenangan
Pemerintah Pusat, Pemerintah Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota.
Untuk pembagian urusan secara proporsional maka kemudian disusun kriteria
pembagian urusan yang meliputi eksternalitas, akuntabilitas, dan efisiensi dengan
mempertimbangkan keserasian hubungan pengelolaan urusan antar tingkatan
pemerintahan. Urusan yang menjadi kewenangan daerah meliputi urusan wajib dan
urusan pilihan. Urusan wajib adalah suatu urusan pemerintahan yang berkaitan
dengan pelayanan dasar seperti pendidikan dasar, kesehatan, pemenuhan kebutuhan
hidup minimal, prasarana lingkungan dasar. Sedang urusan pemerintahan yang

Universitas Sumatera Utara

bersifat pilihan terkait erat dengan potensi unggulan dan kekhasan daerah yang
bersangkutan.
Adapun

urusan

wajib

yang

harus

diselenggarakan

Pemerintah

Kabupaten/Kota adalah sama dengan Pemerintah Provinsi, yaitu menurut Pasal 7 ayat
(2) Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah
Kabupaten/Kota yang meliputi 98:

1. pendidikan;
2. kesehatan;
3. lingkungan hidup;
4. pekerjaan umum;
5. penataan ruang;
6. perencanaan pembangunan;
7. perumahan;
8. kepemudaan dan olah raga;
9. penanaman modal;
10. koperasi dan usaha kecil dan menengah;
11. kependudukan dan catatan sipil;
12. ketenagakerjaan;
13. ketahanan pangan;
14. pemberdayaan perempuan dan perlindungan anak;
15. keluarga berencana dan keluarga sejahtera;
16. perhubungan;
17. komunikasi dan informatika;
18. pertanahan;
19. kesatuan bangsa dan politik dalam negeri;
20. otonomi daerah; pemerintahan umum; administrasi keuangan daerah,
perangkat daerah, kepegawaian dan persandian;
21. pemberdayaan masyarakat dan desa;
22. sosial;
23. kebudayaan;
24. statistik;
98

Pasal 7 ayat (2), Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota

Universitas Sumatera Utara

25. kerarsipan;
26. perpustakaan.
Selanjutnya urusan pilihan yang menjadi urusan Pemerintah Kabupaten/Kota
sebagaimana disebutkan Pasal 7 ayat (4) Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007
tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi
dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota, yaitu meliputi 99:

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

kelautan dan perikanan;


pertanian;
kehutanan;
energi dan sumber daya mineral;
pariwisata;
industri;
perdagangan;
ketransmigrasian.

Pembagian

urusan

wajib

dan

urusan

pilihan

antara

Pemerintah

Kabupaten/Kota adalah sama dengan urusan wajib dan urusan pilihan yang menjadi
kewenangan Pemerintah Provinsi. Hanya saja tergantung pada Pemerintah Daerah
yang bersangkutan apakah akan mengambil semua urusan wajib dan urusan pilihan
tersebut dalam penyelenggaraan pemerintahan. Terkait dengan penyelenggaraan
urusan pemerintahan sebagaimana yang diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 38
Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah
Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota tersebut maka diatur pula

struktur kelembagaan yang menangani masing-masing bidang urusan tersebut, yaitu


99

Pasal 7 ayat (4), Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan Antara Pemerintah, Pemerintahan Daerah Provinsi, dan Pemerintahan daerah
Kabupaten/Kota

Universitas Sumatera Utara

dalam Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 tentang Organisasi Perangkat


Daerah yang berisi pedoman penyusunan organisasi perangkat daerah baik tingkat

provinsi maupun kabupaten/kota.


Selanjutnya mengenai kewenangan Pemerintah Kabupaten/Kota untuk
mengurusi bidang pertanahan telah ditentuka secara rinci dalam Lampiran Peraturan
Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara
Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota yang

meliputi 9 sub bidang, yaitu 100:

1.
2.
3.
4.
5.

A. Sub Bidang Ijin Lokasi, kewenangan Pemerintah Kabupaten/ Kota


meliputi:
1. Penerimaan permohonan dan pemeriksaan kelengkapan persyaratan.
2. Kompilasi bahan koordinasi.
3. Pelaksanaan rapat koordinasi.
4. Pelaksanaan peninjauan lokasi.
5. Penyiapan berita acara koordinasi berdasarkan pertimbangan teknis
pertanahan dari Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi
dan pertimbangan teknis lainnya dari instansi terkait.
6. Pembuatan peta lokasi sebagai lampiran surat keputusan ijin lokasi
yang diterbitkan.
7. Penerbitan surat keputusan ijin lokasi.
8. Pertimbangan dan usulan pencabutan ijin dan pembatalan surat
keputusan ijin lokasi dengan pertimbangan Kepala Kantor Pertanahan
Kabupaten/Kota.
9. Monitoring dan pembinaan perolehan tanah.
B. Sub Bidang Pengadaan Tanah untuk Kepentingan Umum, kewenangannya
meliputi:
Penetapan Lokasi.
Pembentukan Panitia Pengadaan Tanah sesuai dengan peraturan perundangundangan.
Pelaksanaan penyuluhan.
Pelaksanaan inventarisasi.
Pembentukan tim penilai tanah.
100

Lampiran, Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007.

Universitas Sumatera Utara

6. Penerimaan hasil penaksiran nilai tanah dari lembaga/tim penilai tanah.


7. Pelaksanaan musyawarah.
8. Penetapan bentuk dan besamya ganti kerugian.
9. Pelaksanaan pemberian ganti kerugian.
10. Penyelesaian sengketa bentuk dan besarnya ganti kerugian.
11. Pelaksanaan pelepasan hak dan penyerahan tanah di hadapan Kepala Kantor
Pertanahan Kabupaten/Kota.
C. Sub Bidang Penyelesaian Sengketa Tanah Garapan, kewenangannya meliputi:
1. Penerimaan dan pengkajian laporan pengaduan sengketa tanah
garapan.
2. Penelitian terhadap obyek dan subyek sengketa.
3. Pencegahan meluasnya dampak sengketa tanah garapan.
4. Koordinasi dengan instansi terkait untuk menetapkan langkah-langkah
penanganananya.
5. Fasilitasi musyawarah antar para pihak yang bersengketa untuk
mendapatkan kesepakatan para pihak.
D. Sub Bidang Penyelesaian Masalah Ganti Kerugian dan Santunan Tanah
untuk Pembangunan, kewenangannya meliputi:
1. Pembentukan tim pengawasan pengendalian.
2. Penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk
pembangunan.
E. Sub Bidang Penetapan Subyek dan Obyek Redistribusi Tanah, serta Ganti
Kerugian Tanah Kelebihan Maksimum dan Tanah Absentee,
kewenangannya meliputi:
1. Pembentukan panitia pertimbangan landreform dan sekretariat panitia.
2. Pelaksanaan sidang yang membahas hasil inventarisasi untuk penetapan
subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti kerugian tanah kelebihan
maksimum dan tanah absentee.
3. Pembuatan hasil sidang dalam berita acara.
4. Penetapan tanah kelebihan maksimum dan tanah absentee sebagai obyek
landreform berdasarkan hasil sidang panitia.
5. Penetapan para penerima redistribusi tanah kelebihan maksimum dan tanah
absentee berdasarkan hasil sidang panitia.
6. Penerbitan surat keputusan subyek dan obyek redistribusi tanah serta ganti
kerugian.
F. Sub Bidang: Penetapan Tanah Ulayat, kewenangannya meliputi:
1. Pembentukan panitia peneliti lintas kabupaten/kota.
2. Penelitian dan kompilasi hasil penelitian.
3. Pelaksanaan dengar pendapat umum dalam rangka penetapan tanah
ulayat.

Universitas Sumatera Utara

4. Pengusulan rancangan peraturan daerah provinsi tentang penetapan


tanah ulayat.
5. Pengusulan pemetaan dan pencatatan tanah ulayat dalam daftar tanah
kepada Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota.
6. Penanganan masalah tanah ulayat melalui musyawarah dan mufakat.
G. Sub Bidang Pemanfaatan dan Penyelesaian Masalah Tanah Kosong,
kewenangannya meliputi:
1. Inventarisasi dan identifikasi tanah kosong untuk pemanfaatan
tanaman pangan semusim.
2. Penetapan bidang-bidang tanah sebagai tanah kosong yang dapat
digunakan untuk tanaman pangan semusim bersama dengan pihak lain
berdasarkan perjanjian.
3. Penetapan pihak-pihak yang memerlukan tanah untuk tanaman pangan
semusim dengan mengutamakan masyarakat setempat.
4. Fasilitasi perjanjian kerjasama antara pemegang hak tanah dengan
pihak yang akan memanfaatkan tanah di hadapan/ diketahui oleh
kepala desa/lurah dan camat setempat dengan perjanjian untuk dua kali
musim tanam.
5. Penanganan yang timbul dalam pemanfaatan tanah kosong jika salah
satu pihak tidak memenuhi kewajiban dalam perjanjian.
H. Sub Bidang Ijin Membuka Tanah, kewenangan Kabupaten/ Kota meliputi:
1. Penerimaan dan pemeriksaan permohonan.
2. Pemeriksaan lapangan dengan memperhatikan kemampuan tanah,
status tanah dan Rencana Umum Tata Ruang Wilayah (RTRW)
kabupaten/kota.
3. Penerbitan ijin membuka tanah dengan memperhatikan pertimbangan
teknis dari Kantor Pertanahan Kabupaten/ Kota.
4. Pengawasan dan pengendalian pemberian ijin membuka tanah. (tugas
pembantuan).
I. Sub Bidang Perencanaan Penggunaan Tanah Wilayah Kabupaten/Kota,
kewenangannya meliputi:
1. Pembentukan tim koordinasi tingkat Kabupaten/Kota.
2. Kompilasi data dan informasi yang terdiri dari:
a. peta pola penatagunaan tanah atau peta wilayah tanah usaha atau
peta persediaan tanah dari kantor pertanahan setempat.
b. rencana tata ruang wilayah.
c. rencana pembangunan yang akan menggunakan tanah baik rencana
pemerintah, pemerintah kabupaten/kota, maupun investasi swasta.
3. Analisis kelayakan letak lokasi sesuai dengan ketentuan dan kriteria
teknis dari instansi terkait.

Universitas Sumatera Utara

4. Penyiapan draft rencana letak kegiatan penggunaan tanah.


5. Pelaksanaan rapat koordinasi terhadap draft rencana letak kegiatan
penggunaan tanah dengan instansi terkait.
6. Konsultasi publik untuk memperoleh masukan terhadap draft rencana
letak kegiatan penggunaan tanah.
7. Penyusunan draft final rencana letak kegiatan penggunaan tanah.
8. Penetapan rencana letak kegiatan penggunaan tanah dalam bentuk peta
dan penjelasannya dengan keputusan Bupati/Walikota.
9. Sosialisasi tentang rencana letak kegiatan penggunaan tanah kepada
instansi terkait.
10. Evaluasi dan penyesuaian rencana letak kegiatan penggunaan tanah
berdasarkan perubahan RTRW dan perkembangan realisasi
pembangunan.
Perincian sub bidang kewenangan bidang pertanahan yang dilimpahkan kepada
Pemerintah Kabupaten/Kota sebagaimana disebutkan dalam Peraturan Pemerintah
Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintahan antara Pemerintah,
Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah Kabupaten/Kota di atas lebih rinci

dan bersifat teknis. Hal ini sesuai dengan sifatnya bahwa daerah hanya melaksanakan
kebijakan nasional pertanahan yang telah ditetapkan oleh Pemerintah. Dalam rangka
penyerahan kewenangan bidang pertanahan kepada Pemerintah Kabupaten/ Kota, maka
perlu dipahami makna politik pertanahan lokal dan administrasi pertanahan yang
dikendalikan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota. Politik pertanahan lokal berkaitan
dengan kebijakan pemerintah lokal dalam rangka penataan tata guna tanah bagi
perikehidupan sosial maupun ekonomi guna memenuhi interaksi antar individu di
daerah.
Politik pertanahan lokal tersebut sepenuhnya dikendalikan oleh Pemerintah
Kabupaten/Kota dengan tujuan agar alokasi sumber daya alam maupun sumber daya
ekonomi dapat diwujudkan untuk kemakmuran rakyat. Regulasi tersebut harus

Universitas Sumatera Utara

diintegrasikan dengan sistem lain yang dijalankan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota,


seperti sosial, ekonomi, pendidikan dan lain-lain. Kewenangan seperti itu memang
diserahkan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota mengingat kebijakan yang diambil
oleh Pemerintah Pusat seringkali tidak mampu menjangkau secara detail setiap
permasalahan yang ada di daerah. 101 Untuk itu perlu adanya suatu badan yang
melakukan supervisi terhadap administrasi pertanahan yang diselenggara kan oleh
Pemerintah Daerah agar sesuai dengan kerangka kebijakan pertanahan nasional.
Kesemuanya itu dimaksudkan agar tercipta tertib hukum pertanahan, tertib
administrasi, tertib penggunaan, dan tertib pemeliharaan dalam penyelenggaraan
urusan di bidang pertanahan oleh Pemerintah Daerah.

C. Kewenangan Masyarakat Hukum Adat


Susunan hukum adat pada prinsipnya bermula pada manusia yang terikat pada
masyarakatnya, menurut hukum adat, individu mempunyai kekuasaan-kekuasaan
hukum sebagai anggota dari persekutuan territorial (daerah tanah), persekutuan
genealogis (pertalian kerukunan) dan/atau persekutuan lain. Persekutuan-persekutuan
tersebut dapat terbentuk karena, 102 Pertama, mempunyai hubungan kekerabatan yang
erat berdasarkan kerukunan satu nenek moyang, dan Kedua, berdasarkan daerah atau
wilayah yang didiami. Apabila persekutuan-persekutuan itu memiliki warga yang
101

Ibnu Subiyanto, Peluang dan Tantangan Peningkatan Pelayanan Kepada Masyarakat


Pada Era Desentralisasi, Makalah pada diskusi terbatas dengan tema Kebijakan Pertanahan Dalam
era Desentralisasi dan Peningkatan Pelayanan Pertanahan Kepada Masyarakat, Jakarta, 12 September
2002, hal. 169.
102
Soerjono Soekanto, Meninjau Hukum Adat Indonesia, Suatu Pengantar Untuk
Mempelajari Hukum Adat, Edisi Ketiga, (Jakarta: Penerbit CV. Rajawali, 1981), hal. 78.

Universitas Sumatera Utara

teratur, yang agak tetap, mempunyai pemerintahan sendiri (kepala daerah dan
pembantunya), memiliki harta materiil dan immaterial sendiri, maka persekutuanpersekutuan itu dinamakan sebagai persekutuan hukum. 103
Persekutuan-persekutuan hukum yang warganya mempunyai hubungan yang
erat atas keturunan yang sama dimana faktor keturunan adalah faktor yang penting,
dinamakan sebagai persekutuan hukum genealogis. 104 Dalam hubungan genealogis
pada umumnya terdapat susunan keluarga menurut keturunan pihak bapak
(vaderrechtelijk) dan susunan keluarga menurut keturunan pihak bapak-ibu
(ouderrechttelijk, parenteel). 105 Persekutuan-persekutuan hukum yang didasarkan
pada daerah atau wilayah yang didiami dinamakan sebagai persekutuan hukum
tertorial. 106 Persekutuan teritorial dapat dibedakan menjadi 3 (tiga) macam
persekutuan, yaitu : Pertama, persekutuan desa, Kedua, persekutuan daerah, dan
Ketiga, perserikatan desa. Apabila terdapat segolongan orang yang terikat pada suatu
tempat kediaman dan di dalamnya terdapat dukuh-dukuh terpencil yang tidak berdiri
sendiri, dan kepala persekutuannya dengan pejabat pemerintahan desa praktis
berdiam di tempat itu juga maka dinamakan sebagai persekutuan desa. Persekutuan
daerah lahir dari beberapa persekutuan yang meliputinya yang memiliki batas-batas
dan pemerintahan sendiri dan memiliki hak ulayat tanah di wilayahnya itu. Jika
beberapa persekutuan desa lengkap dengan wilayahnya dan pemerintahannya tinggal

103

Ibid.
Ibid., hal. 79.
105
Ibid.,
106
Ibid., hal. 80.
104

Universitas Sumatera Utara

secara berdampingan, mengadakan suatu perikatan dengan maksud untuk memenuhi


kepentingan-kepentingan bersama, atau memelihara suatu hubungan atas dasar relasi
dari

dahulu,

dan

atau

pemerintahannya

bekerjasama

antar

pemerintahan-

pemerintahan desa dan gabungan persekutuan desa itu tidak memiliki hak ulayat
sendiri, maka dinamakan perserikatan desa. 107
Persekutuan hukum genealogis memiliki hubungan yang erat dengan
persekutuan hukum teritorial karena persekutuan genealogis ditentukan juga dan
dibatasi oleh hubungannya dengan tanah desanya yaitu daerahnya. Namun demikian,
hubungan dengan tanah desanya, daerahnya mengikat juga kelompok-kelompok yang
tinggal di wilayahnya itu dan yang tidak mempunyai hubungan kekeluargaan menjadi
suatu persekutuan hukum, suatu kesatuan. 108 Individu sebagai anggota desa ikut
mempunyai hak pertuanan desa, dimana ia dapat ikut menggunakan tanah yang
masuk pertuanan desa. Tanah tersebut digunakan sebagai sumber makanan bagi
persekutuan. Hak untuk ikut mengusahakan sumber makanan tersebut adalah untuk
mencukupi kebutuhan pangan bagi keluarga anggota persekutuan tersebut.
Selama seorang individu anggota persekutuan mengusahakan tanah tersebut
sebagai sumber makanan bagi keluarganya, maka ia akan dihormati dalam hal itu.
Namun jika ia melanggar batas tersebut, misalnya menggunakan haknya untuk
maksud

perdagangan

maka

ia

akan

diperlakukan

sebagai

orang

asing.

Konsekuensinya adalah ia harus meminta ijin kepada ketua persekutuan dengan

107
108

Ibid., hal. 81.


Ibid., hal. 82.

Universitas Sumatera Utara

membayar sejumlah uang yang diharuskan dan ditetapkan oleh adat, sama halnya
dengan orang asing, yang juga memerlukan ijin desa untuk menggunakan tanah
persekutuan. Atas dasar hak pertuanannya, baginya dapat menyediakan sendiri
sebidang tanah rimba dengan lebih dahulu memberitahukannya kepada kepala desa.
Dengan demikian ia berhak untuk membuat tanah tersebut menjadi lading tanaman
bagi keluarganya. Disamping itu, ia mempunyai kewajiban melakukan pekerjaanpekerjaan untuk membuka tanah, bila telah tiba musim yang ditentukan untuk itu.
Bial ia lalai dalam hal itu, maka ia tidak dapat mencegah orang lain untuk
mengerjakan tanah itu.
Kemudian, jika seseorang anggota sedesa membuka tanah secara individual,
maka ia mendapat hak individual yang paling tinggi atas tanah, yaitu hak milik. Hak
ini memberi kekuasaan, juga kewajiban untuk menanami tanah atau memakainya
(mengerjakan, menjaminnya) selaras dengan maksud tanah tersebut. Hubungan antar
individu dan persekutuan dalam kehidupan desa dikuasai oleh kesadaran persatuan
yang sewajarnya antara individu yang satu dengan yang lain dan oleh solidaritas (rasa
satu) individu dengan golongan sebagai kesatuan.
Dalam hukum adat dikenal istilah hak ulayat dimana hak ulayat pada
hakekatnya merupakan kepunyaan bersama para warga masyarakat hukum adat yang
bersangkutan. Ada bagian tanah ulayat yang digunakan bersama dan ada pula yang
dikuasai

warganya

secara

perorangan

dan

digunakan

untuk

pemenuhan

kebutuhannya. Dalam Pasal 1 angka 1 Peraturan Menteri Negara Agraria Kepala


Badan Pertanahan Nasional Nomor 5 Tahun 1999 tentang Pedoman Penyelesaian

Universitas Sumatera Utara

Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat, yang dimaksud dengan hak ulayat
adalah kewenangan yang menurut hukum adat dipunyai oleh masyarakat hukum adat
tertentu atas wilayah tertentu yang merupakan lingkungan hidup para warganya untuk
mengambil manfaat dari sumber daya alam, termasuk tanah, dalam wilayah tersebut,
bagi kelangsungan hidup dan kehidupannya, yang timbul dari hubungan secara
lahiriah dan batiniah turun temurun dan tidak terputus antara masyarakat hukum adat
tersebut dengan wilayah yang bersangkutan. Hak ulayat merupakan hak penguasaan
atas tanah yang tertinggi dalam hukum adat, meliputi semua tanah di dalam
lingkungan wilayah suatu para warganya. Di dalam hak ulayat terkandung unsur
perdata, yaitu bahwa masyarakat hukum adat secara bersama-sama (kolektif)
menguasai dan memiliki tanah yang termasuk wilayah hukum tersebut dan unsur
publik untuk mengelola dan mengatur peruntukan, penggunaan dan penguasaan tanah
hak ulayat tersebut baik dalam hubungan intern maupun ekstern. 109
Pada Pasal 2 Peraturan Menteri Agraria/Kepala BPN Nomor 5 Tahun 1999
tentang Pedoman Penyelesaian Masalah Hak Ulayat Masyarakat Hukum Adat
menyebutkan bahwa hak ulayat masyarakat hukum adat dianggap masih ada
apabila 110:
a. Terdapat sekelompok orang yang masih merasa terikat oleh tatanan
hukum adatnya sebagai warga bersama suatu persekutuan hukum tertentu,

109

Arie Sukanti Hutagalung, Laporan Akhir Tim Kompilasi Hukum Tentang Penggunaan
Tanah Menurut Hukum Adat, (Jakarta: BPHN Departemen Hukum dan Perundang-undangan Republik
Indonesia, 1999/2000), hal. 16.
110
Pasal 2, Peraturan Menteri Agraria/Kepala BPN Nomor 5 Tahun 1999 tentang Pedoman
Penyelesaian Masalah Hak Ulayat masyarakat Hukum Adat

Universitas Sumatera Utara

yang mengakui dan menerapkan ketentuan-ketentuan persekutuan tersebut


dalam kehidupannya sehari-hari;
b. Terdapat tanah ulayat tertentu yang menjadi lingkungan hidup para warga
persekutuan hukum tersebut dan tempatnya mengambil keperluan
hidupnya sehari-hari; dan
c. Terdapat tatanan hukum adat mengenai pengurusan, penguasaan dan
penggunaan tanah ulayat yang berlaku dan ditaati oleh para warga
persekutuan hukum tersebut.
Dalam Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan,
disinggung pula mengenai keberadaan masyarakat hukum adat. Hutan mempunyai
arti penting bagi masyarakat hukum adat yakni sebagai sumber hidup dan
penghidupannya yang merupakan satu-satunya sumber penghidupan. Dalam Pasal 67
ayat (1) dikatakan bahwa masyarakat hukum adat sepanjang kenyataannya masih ada
dan diakui keberadaannya berhak 111:
a. melakukan pemungutan hasil hutan untuk pemenuhan kebutuhan hidup
sehari-hari masyarakat adat yang bersangkutan.
b. melakukan kegiatan pengelolaan hutan berdasarkan hukum adat yang
berlaku dan tidak bertentangan dengan undang-undang; dan
c. mendapatkan
pemberdayaan
dalam
rangka
meningkatkan
kesejahteraannya.
Penjelasan

Pasal

67

menyatakan

masyarakat

hukum

adat

diakui

keberadaannya jika menurut kenyataannya memenuhi unsur antara lain :


a. masyarakatnya masih dalam bentuk paguyuban (rechtsgemeenschap);
b. ada kelembagaan dalam bentuk perangkat penguasa adatnya;
c. ada wilayah hukum adat yang jelas;
d. ada pranata dan perangkat hukum, khususnya peradilan adat, yang masih ditaati; dan

111

Pasal 67 ayat (1), Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan.

Universitas Sumatera Utara

e. masih mengadakan pemungutan hasil hutan di wilayah hutan sekitarnya untuk


pemenuhan kebutuhan hidup sehari-hari.
Selanjutnya, masyarakat hukum adat dalam bidang kehutanan mempunyai hak :
a. mengelola pengetahuan dan teknologi dan kearifan setempat dalam mengelola
hutan;
b. mempraktekkan pengetahuan dan teknologi dan kearifan setempat dalam
mengelola hutan;
c. memperoleh pendampingan dan fasilitas dari pemerintah dan atau pemerintah
daerah dalam rangka pemberdayaan;
d. memperoleh perlindungan dari pemerintah dan atau pemerintah daerah; dan
e. berpartisipasi dalam pengurusan hutan dan pengawasan sesuai dengan peraturan
perundang-undangan yang berlaku.
Penguasaan bidang tanah ulayat dapat dilakukan secara perorangan baik oleh
warga masyarakat hukum adat maupun bukan masyarakat hukum adat dan badan
hukum. Atas kehendak warga masyarakat hukum adat yang menguasai bidang tanah
menurut hukum adat yang berlaku tersebut, hak atas tanahnya dapat didaftar menurut
ketentuan Undang-Undang Pokok Agraria. Bagi instansi pemerintah, badan hukum
atau perorangan bukan warga masyarakat hukum adat, penguasaan tanah menurut
ketentuan Undang-Undang Pokok Agraria baru dapat diberikan setelah tanah tersebut

Universitas Sumatera Utara

dilepaskan oleh masyarakat hukum adat itu atau oleh warganya sesuai dengan
ketentuan dan tata cara hukum adat yang berlaku. 112
Hak ulayat merupakan hak penguasaan atas tanah yang tertinggi dalam hukum
adat. Hak ulayat ini meliputi semua tanah yang ada dalam lingkungan wilayah
masyarakat hukum adat yang bersangkutan, dimana mempunyai kekuatan berlaku ke
dalam dan ke luar. Mempunyai kekuatan berlaku ke dalam artinya bahwa tiap-tiap
anggota kaum atau warga nagari mempunyai hak untuk menggunakan hak ulayat itu
menurut ketentuan-ketentuan yang telah ditetapkan oleh masyarakat hukum itu dan
hak itu dibatasi oleh masyarakat hukum itu untuk kepentingan bersama. Kekuatan ke
luar berarti bahwa orang-orang yang bukan warga suku/kaum atau daerah asli yang
mempunyai hak ulayat itu, tidak diperkenankan menggunakannya kecuali dengan
syarat-syarat yang ditentukan oleh masyarakat hukum yang bersangkutan. 113
Pengelolaan, penguasaan dan pemeliharaan tanah ulayat dan bagianbagiannya tersebut perlu diatur, direncanakan dan dipimpin agar terselenggara
ketertiban dan kelestarian pemanfaataannya bagi generasi berikutnya. Hak ulayat
masyarakat hukum adat mengandung 2 (dua) unsur, yaitu 114:
a. unsur kepunyaan (yang kita ketahui bukan hak milik dalam arti teknis yuridis) dan;
b. unsur tugas kewenangan untuk mengatur, merencanakan, memipin yang dalam
hukum modern termasuk bidang hukum publik.

112

Arie Sukanti Hutagalung, Laporan Akhir Tim Kompilasi Hukum., Op.Cit., hal. 49.
Mahjudin Saleh, Status Tanah; Kumpulan Tulisan Tanah Ulajat Dalam Pembangunan,
(Padang: Fakultas Hukum dan Pengetahuan Masyarakat Universitas Andalas, Tanpa Tahun), hal. 10.
114
Boedi Harsono, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan, Op.Cit., hal. 24.
113

Universitas Sumatera Utara

Dengan banyaknya anggota masyarakat hukum adat, tugas kewenangan tidak


dapat

dilaksanakan

sendiri-sendiri

sehingga

kewenangan

pelaksanaannya

dilimpahkan kepada kepala adat sebagai penguasa masyarakat hukum adat yang
bersangkutan dan penguasa adat mempunyai kewenangan penuh dalam hal
penggunaan tanah adat suatu masyarakat hukum adat. Dengan kewenangannya
tersebut, penguasa adat dapat menunjuk objek, subjek maupun bentuk penggunaan
terhadap bidang-bidang tanah di dalam masyarakat hukum adat dan pelaksanaan hak
ulayat tidak boleh bertentangan dengan kepentingan nasional dan negara, tidak boleh
bertentangan dengan undang-undang dan peraturan lain yang lebih tinggi. 115

D. Urusan Pertanahan Dalam Konteks Otonomi Daerah


Menurut Pasal 14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah bidang pertanahan merupakan salah satu urusan yang wajib
diselenggarakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota. Namun pelimpahan kewenangan
urusan pemerintahan di bidang pertanahan tidak dapat dilaksanakan karena terganjal
oleh berbagai peraturan perundang-undangan sebelumnya yang isinya kembali
mensentralisasi bidang pertanahan menjadi wewenang Pemerintah Pusat. Meski
waktu selama 2 (dua) tahun yang dijanjikan oleh Keputusan Presiden Nomor 62
Tahun 2001 2001 tentang Pelaksanaan Wewenang di Bidang Pertanahan telah
terlampaui ternyata penyerahan urusan pertanahan kepada Pemerintah Daerah belum
dapat dilaksanakan. Bahkan melalui Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003
115

Ibid., hal. 54.

Universitas Sumatera Utara

tentang kebijakan nasional di bidang pertanahan, Pemerintah menyatakan bahwa


sebagaian kewenangan Pemerintah Pusat di bidang pertanahan dilimpahkan kepada
daerah, namun keberadaan Badan Pertanahan Nasional tidak dibubarkan tetapi diberi
wewenang untuk menangani bidang pertanahan yang bersifat nasional.
Pemerintah, melalui Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang
kebijakan nasional di bidang pertanahan, telah menentukan pembagian kewenangan
Badan Pertanahan Nasional beserta dengan lingkup tugasnya kewenangan Pemerintah
Daerah di bidang pertanahan, yaitu 116:

1. Wewenang Badan Pertanahan Nasional Pusat meliputi :


a. Pengaturan penyelenggaraan, peruntukan, penggunaan, persediaan dan
pemeliharaan tanah.
b. Penetapan dan pengaturan hubungan-hubungan hukum antara orangorang dengan tanah.
c. Pengurusan hak atas tanah.
d. Penetapan pengaturan hubungan-hubungan hukum antara orang-orang
dengan tanah.
2. Wewenang Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Propinsi meliputi:
a. Perencanaan tata guna tanah dan tata ruang propinsi.
b. Pengawasan dan pengendalian pelaksanaan tata guna tanah dan tata
ruang.
c. Pengawasan, pengendalian dan penetapan pedoman pelaksanaan
landreform.
d. Penetapan dan pengurusan hak atas tanah.
e. Pengukuran dan pendaftaran tanah.
3. Wewenang Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota meliputi :
a. Penyelenggaraan tata guna tanah dan tata ruang.
b. Penyelenggaraan pengaturan penguasaan tanah (landreform).
c. Penyelenggaraan pengurusan hak atas tanah.
d. Penyelenggaraan pendaftaran tanah.
e. Penyelenggaraan pengukuran tanah.
116

Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang

Pertanahan

Universitas Sumatera Utara

4. Wewenang Pemerintah Daerah di Bidang Pertanahan meliputi :


a. Pengaturan, penguasaan tanah dan tata ruang.
b. Hal-hal lain yang berkaitan dengan tanah.
c. Hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan.
Pembagian kewenangan bidang pertanahan antara Pemerintah Pusat dengan
Pemerintah Daerah tersebut dirasakan masih belum sesuai kehendak Pasal 11 ayat (2)
Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana
diubah dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan
Daerah, karena meski sebagian kewenangan di bidang pertanahan dilimpahkan
kepada daerah, namun masih tetap dipertahankannya keberadaan Kantor Badan
Pertanahan Nasional (BPN) Kabupaten/Kota untuk mengurusi pertanahan di wilayah
kabupaten dan kota. Padahal, sebagai bagian dari kewenangan daerah, bidang
pertanahan harus sepenuhnya diurusi oleh Pemerintah Daerah. Menteri Dalam Negeri
dan Otonomi Daerah melalui Surat Keputusan Nomor 50/2000 Tentang Pedoman
Susunan Perangkat Daerah telah menyatakan bahwa urusan pertanahan di
Kabupaten/Kota ditangani oleh Dinas Pertanahan yang dibentuk berdasarkan
Peraturan Daerah. Jadi, karena urusan pertanahan belum dapat diurusi sendiri secara
penuh oleh Pemerintah Kabupaten/Kota maka hingga saat ini terdapat 3 (tiga)
pandangan dalam mengurusi bidang pertanahan, yaitu :

1. Pengurusan

Pertanahan

Berdasarkan

Ketentuan

Badan

Pertanahan

Nasional (BPN)
Eksistensi Badan Pertanahan Nasional (BPN) yang memiliki tugas dan
wewenang di bidang pertanahan masih dipertahankan oleh Pemerintah melalui

Universitas Sumatera Utara

Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006

tentang Badan Pertanahan Nasional

walaupun urusan bidang pertanahan adalah merupakan salah satu urusan yang telah
disentralisasikan kepada Pemerintah Daerah melalui Undang-Undang Nomor 32
Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah ini. Salah satu pertimbangan
dipertahankannya keberadaan Badan Pertanahan Nasional (BPN) adalah karena tanah
merupakan perekat Negara Kesatuan Republik Indonesia, sehingga perlu diatur dan
dikelola secara nasional untuk menjaga keberlanjutan sistem kehidupan berbangsa
dan bernegara. 117
Kebijakan

Pemerintah

mempertahankan

eksistensi

Badan

Pertanahan

Nasional (BPN) melalui Peraturan Presiden tersebut menunjukkan bahwa


desentralisasi di bidang pertanahan kepada Pemerintah Daerah sebagaimana
diamanatkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah
belum dijalankan atau dengan kata lain belum menjadi kenyataan, hanya sekedar das
sollen saja. Justru Pemerintah menghendaki agar penyerahan urusan pertanahan
kepada daerah tidak dilaksanakan berdasarkan prinsip desentralisasi sebagai esensi
otonomi daerah, tetapi didasarkan pada prinsip dekonsentrasi atau tugas pembantuan
(medebewind). Hal ini didasarkan pada ketentuan dalam Undang-Undang Pokok
Agraria dan diatur lebih lanjut dalam Pasal 2 Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun
2006 tentang Badan Pertanahan Nasional dimana kedudukan BPN sebagai instansi

117

Hasil wawancara dengan Fachrul Husin Nasution, SH., M.Kn (Kepala Seksi Bidang
Pengaturan Tanah Instansi Pemerintah) Pada Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Sumatera
Utara), Pada tanggal 3 April 2012.

Universitas Sumatera Utara

yang melaksanakan tugas pemerintah di bidang pertanahan secara nasional, regional


dan sektoral.
Selanjutnya, dalam Pasal 3 Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006 tentang
Badan Pertanahan Nasional disebutkan bahwa dalam melaksanakan tugas
sebagaimana disebutkan dalam Pasal 2, maka Badan Pertanahan Nasional (BPN)
menyelenggarakan fungsi antara lain 118:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
10.
11.
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.

118

perumusan kebijakan nasional di bidang pertanahan;


perumusan kebijakan teknis di bidang pertanahan;
koordinasi kebijakan, perencanaan dan program di bidang pertanahan;
pembinaan dan pelayanan administrasi umum di bidang pertanahan;
penyelenggaraan dan pelaksanaan survey, pengukuran dan pemetaan di
bidang pertanahan;
pelaksanaan pendaftaran tanah dalam rangka menjamin kepastian hukum;
pengaturan dan penetapan hak-hak atas tanah;
pelaksanaan penatagunaan tanah, reformasi agraria dan penataan
wilayah-wilayah khusus;
penyiapan administrasi atas tanah yang dikuasai dan/atau milik
Negara/daerah bekerja sama dengan Departemen Keuangan;
pengawasan dan pengendalian penguasaan pemilikan tanah;
kerja sama dengan lembaga-lembaga lain;
penyelenggaraan dan pelaksanaan kebijakan, perencanaan dan program
di bidang pertanahan;
pemberdayaan masyarakat di bidang pertanahan;
pengkajian dan penanganan masalah, sengketa, perkara, dan konflik di
bidang pertanahan;
pengkajian dan pengembangan hukum pertanahan;
penelitian dan pengembangan di bidang pertanahan;
pendidikan, latihan dan pengembangan sumber daya manusia di bidang
pertanahan;
pengelolaan data dan informasi di bidang pertanahan;
pembinaan fungsional lembaga-lembaga yang berkaitan dengan bidang
pertanahan;
pembatalan dan penghentian hubungan hukum antara orang, dan/atau
badan hukum dengan tanah sesuai dengan ketentuan peraturan
perundang-undangan yang berlaku;

Pasal 3, Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional

Universitas Sumatera Utara

21. fungsi lain di bidang pertanahan sesuai peraturn perundang-undangan


yang berlaku.
Terkait dengan kebijakan pertanahan nasional, maka hal-hal yang menyangkut
hukum, kebijakan dan pedoman dalam bentuk undang-undang, peraturan pemerintah
maupun keputusan presiden menjadi tanggungjawab Pemerintah Pusat sebagaimana
diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Pembagian
Wewenang Antara Pusat dan Provinsi dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah, yaitu
mengenai 119:
1.
2.
3.
4.
5.

penetapan persyaratan pemberian hak atas tanah;


penetapan persyaratan landreform;
penetapan standar administrasi pertanahan;
penetapan pedoman biaya pelayanan pertanahan; dan
penetapan kerangka dasar kadastral nasional.

Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Pembagian Wewenang


Antara Pusat dan Provinsi dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah kemudian diganti
dengan Peraturan Pemerintah Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan
Pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah Daerah Provinsi dan Pemerintah Daerah
Kabupaten/Kota yang mengatur pembagian urusan pemerintahan yang menjadi

kewenangan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah (Provinsi/Kabupaten/Kota),


termasuk di bidang pertanahan. Pemerintah Pusat mempunyai kewenangan dalam
pembinaan, pengawasan atas penyelenggaraan otonomi daerah yang meliputi pedoman
dan bimbingan yang dapat dilakukan melalui instansi vertikal yang menangani masalah
pertanahan. Kemudian, berdasarkan Pasal 2 Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006
119

Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Pembagian Wewenang Antara Pusat
dan Provinsi dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah.

Universitas Sumatera Utara

tentang Badan Pertanahan Nasional yaitu dalam rangka melaksanakan tugas


pemerintahan di bidang pertanahan secara nasional, regional dan sektoral, maka
Pemerintah membentuk instansi Badan Pertanahan Nasional (BPN) di daerah untuk
melaksanakan tugas di bidang pertanahan secara regional dan sektoral. Dalam Pasal 28
Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional
disebutkan bahwa untuk menyelenggarakan tugas dan fungsi Badan Pertanahan Nasional
(BPN) di daerah dibentuk Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi di daerah
Provinsi, dan Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota di daerah Kabupaten/Kota. Organisasi
dan Tata Kerja Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi dan Kantor
Pertanahan Kabupaten/Kota ditetapkan lebih lanjut oleh Kepala Badan Pertanahan
Nasional setelah mendapat persetujuan dari Menteri yang bertanggungjawab di bidang
pendayagunaan aparatur negara. Dengan demikian, maka Pemerintah masih
mempertahankan keberadaan Badan Pertanahan Nasional (BPN) sebagai instansi vertikal
di daerah.
Adapun pengurusan bidang pertanahan di daerah dilaksanakan oleh unit
terbawah Badan Pertanahan Nasional (BPN) yaitu Kantor Pertanahan Kabupaten/Kota
yang dibentuk berdasarkan Peraturan Kepala Badan Pertanahan Nasional

dan

bertanggungjawab kepada Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Provinsi yang


mempunyai tugas melaksanakan sebagian tugas dan fungsi Badan Pertanahan

Universitas Sumatera Utara

Nasional (BPN) dalam lingkungan wilayah Kabupaten/Kota. Kantor Pertanahan


mempunyai fungsi, yaitu 120:
1. Menyiapkan kegiatan di bidang pengaturan penguasaan tanah, penataan tanah,
pengurusan hak-hak atas tanah serta pengukuran dan pendaftaran tanah.
2. Melaksanakan kegiatan pelayanan di bidang pengaturan penguasaan tanah,
penatagunaan tanah, pengurusan hak-hak atas tanah, pengukuran dan pendaftaran
tanah.
3. Melakukan urusan tata usaha dan rumah tangga.
Kantor Pertanahan bertanggungjawab kepada instansi di atasnya namun
secara teknis operasional dikoordinasi oleh Bupati/Walikota selaku Kepala Daerah.
Dalam pelaksanaan tugas tersebut Kepala Kantor Pertanahan wajib melakukan
prinsip koordinasi, integrasi dengan instansi vertikal di wilayah dan unsur Pemerintah
Daerah terkait.

2. Pengurusan Pertanahan Oleh Pemerintah Daerah Menurut Keputusan


Presiden Nomor 34 Tahun 2003 Tentang Kebijakan Nasional di Bidang
Pertanahan
Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang kebijakan nasional di
bidang pertanahan diterbitkan untuk mengatur pembagian urusan di bidang
pertanahan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah. Perlu diketahui juga
bahwa, sebelum Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang kebijakan

120

Hasil wawancara dengan Bapak Fachrul Husin Nasution, SH, M.Kn (Kepala Seksi Bidang
Pengaturan Tanah Pemerintah ) Pada Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Sumatera Utara),
Pada tanggal 3 April 2012.

Universitas Sumatera Utara

nasional di bidang pertanahan diterbitkan, Menteri Dalam Negeri memandang bahwa


masalah pertanahan merupakan bagian dari otonomi daerah, sehingga harus diurusi
oleh dinas daerah. Dalam Lampiran VII.17 Keputusan Menteri Dalam Negeri dan
Otonomi Daerah Nomor 50 Tahun 2000 tentang Pedoman Susunan Organisasi
Perangkat Daerah telah ditegaskan bahwa Dinas Pertanahan Kabupaten/Kota
mempunyai tugas melaksanakan kewenangan di bidang pertanahan berkaitan dengan
pelaksanaan otonomi daerah.
Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah Nomor 50 Tahun
2000 tentang Pedoman Susunan Organisasi Perangkat Daerah tersebut kemudian
dianulir oleh Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang kebijakan nasional
di bidang pertanahan. Dalam Pasal 2 Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003
diatur tentang pembagian kewenangan Pemerintah di bidang pertanahan yang
dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten/kota. Kewenangan tersebut meliputi 9
(sembilan) sub bidang, yaitu 121:
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.

121

pemberian ijin lokasi;


penyelenggaraan pengadaan tanah untuk kepentingan pembangunan;
penyelesaian sengketa tanah garapan;
penyelesaian masalah ganti kerugian dan santunan tanah untuk
pembangunan;
penetapan subyek dan obyek redistribusi tanah, serta ganti kerugian tanah
kelebihan maksimum dan tanah absentee;
penetapan dan penyelesaian masalah tanah ulayat;
pemanfaatan dan penyelesaian tanah kosong;
pemberian ijin membuka tanah; dan
perencanaan penggunaan tanah wilayah kabupaten/kota.

Pasal 2, Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang

Pertanahan

Universitas Sumatera Utara

Untuk menindaklanjuti Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang


kebijakan nasional di bidang pertanahan maka kemudian diterbitkan Keputusan
Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor 2 Tahun 2003 tentang Norma dan Standar
Mekanisme Ketatalaksanaan Kewenangan Pemerintah di Bidang Pertanahan yang
dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota. Dalam Keputusan Kepala Badan
Pertanahan tersebut diatur secara rinci Sembilan sub kewenangan bidang pertanahan
yang harus dilaksanakan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota sebagaimana yang
disebutkan dalam Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang kebijakan
nasional di bidang pertanahan . Perincian 9 (sembilan) sub bidang tersebut diatur
mulai dari proses persiapan, pelaksanaan dan pelaporan pengurusan bidang
pertanahan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota.
Selanjutnya, materi muatan undang-undang dan peraturan pemerintah serta
keputusan presiden yang di dalamnya mengatur delegasi kewenangan tersebut dalam
pelaksanaannya dituangkan dalam peraturan daerah oleh Pemerintah Kabupaten/Kota
yang disesuaikan dengan kondisi daerah masing-masing. Adapun mengenai masalah
teknis yang sewaktu-waktu dapat berubah maka dituangkan dalam bentuk Peraturan
Kepala Daerah. Kewenangan pemerintah daerah dalam bidang pertanahan
dikhusukan kepada pelaksanaan hukum dan kebijakan yang telah diputuskan oleh
Pemerintah, dan ditujukan pada hal-hal yang benar-benar diketahui dan secara nyata
ada di daerah kabupaten/kota bersangkutan. Kesemuanya itu sudah diatur dalam
peraturan perundang-undangan yang diterbitkan oleh Pemerintah, yaitu yang
meliputi:

Universitas Sumatera Utara

1. Pengaturan, penguasaan tanah dan tata ruang, meliputi :


a. Ijin lokasi, pengaturan persediaan dan peruntukan.
b. Penyelesaian tanah garapan.
c. Wide occupatie penguasaan pendudukan tanah oleh yang tidak berhak.
d. Penyelesaian ganti rugi dalam pengadaan tanah.
e. Penyelesaian dan penetapan hak ulayat masyarakat hukum adat;
f. Penyelesaian tanah terlantar;
g. Pemanfaatan lahan tidur.
h. Pengaturan reklamasi;
i. Penetapan obyek, subyek redistribusi landreform tanah kelebihan absentee.
j. Penetapan harga dasar tanah.
k. Penetapan penyelenggaraan perjanjian bagi hasil tanah pertanian.
2. Hal-hal lain yang berkaitan dengan tanah, meliputi :
a. Penetapan nilai obyek pajak bumi dan bangunan.
b. Ijin mendirikan bangunan.
c. Ijin usaha.
d. Undang-undang gangguan yang berkaitan dengan penanaman modal.
e. Penetapan koefisien dasar bangunan dan koefisien lantai bangunan.
f. Lingkungan siap bangun dan kawasan siap bangun.
3. Hal-hal lain yang berkaitan dengan keuangan, meliputi :
a. Mendapatkan bagian dari uang pemasukan dari pemberian hak atas tanah
sebesar 80% dari total pemasukan.

Universitas Sumatera Utara

b. Mendapat bagian dari Bea Perolehan Hak Atas Tanah dan Bangunan
(BPHTB) serta Pajak Penghasilan (PPh) sebesar 80% untuk daerah dimana
BPHTB

serta

PPh

diperoleh,

sedangkan

sebesar

20%

didistribusikan/dibagikan kembali kepada daerah-daerah lain sebagai subsidi


silang secara merata.

3. Pengurusan Pertanahan Dalam Peraturan Daerah


Berdasarkan petunjuk Menteri Dalam Negeri sebagaimana tertuang dalam
Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah Nomor 50 Tahun 2000
tentang Pedoman Susunan Organisasi Perangkat Daerah maka di beberapa daerah
diterbitkan Peraturan Daerah untuk membentuk Dinas Pertanahan. Kewenangan
Dinas Pertanahan yang dibentuk berdasarkan Peraturan Daerah tersebut adalah untuk
menangani urusan pertanahan di tingkat Kabupaten/Kota. Dalam Peraturan Daerah
yang diterbitkan oleh Pemerintah Kabupaten/Kota di seluruh Indonesia tersebut
intinya mengatur hal yang serupa mengenai tugas dan wewenang Dinas Pertanahan
Daerah, yaitu melaksanakan kewenangan Pemerintah Daerah di bidang pertanahan
dan tugas pembantuan (medebewind) yang diberikan oleh Pemerintah. Untuk
melaksanakan tugas tersebut maka Dinas Pertanahan mempunyai fungsi, yaitu 122:
1. Pelaksanaan administrasi dan pelayanan pertanahan di bidang pengaturan
penguasaan tanah, penatagunaan tanah, pengurusan hak-hak atas tanah,
pengukuran dan pendaftaran tanah.
2. Pengukuran dan pemetaan bidang-bidang tanah serta pengukuran titik
dasar teknis dan pemeliharaan tanah.
122

Keputusan Menteri Dalam Negeri dan Otonomi Daerah Nomor 50 Tahun 2000 tentang
Pedoman Susunan Organisasi Perangkat Daerah

Universitas Sumatera Utara

3. Penyiapan bahan rumusan penatagunaan tanah dan pengaturan penguasaan


tanah dalam rangka penyusunan penataan ruang kota.
4. Pengendalian penguasaan dan pemanfaatan tanah.
5. Pelaksanaan intervensi sumber daya tanah.
6. Penilaian tanah dan pemantauan perkembangan nilai tanah.
7. Penanganan masalah pertanahan dan pemberdayaan masyarakat di bidang
pertanahan.
8. Pengembangan sistem informasi pertanahan.
9. Pengelolaan tata usaha dinas.
10. Pelaksanaan tugas-tugas lain yang diberikan oleh Kepala Daerah.

Universitas Sumatera Utara

BAB IV
HAMBATAN DALAM PELAKSANAAN KEWENANGAN
PERTANAHAN DALAM KONTEKS OTONOMI DAERAH

A. Konflik Aturan Hukum Sektor Pertanahan Terhadap Pasal 33 Ayat (3)


Undang-Undang Dasar Tahun 1945
Adanya konflik peraturan perundang-undangan (aturan hukum) di bidang
pertanahan, mengharuskan terlebih dahulu melakukan analisis terhadap nilai-nilai dan
asas-asas yang terkandung dalam konstitusi, yaitu Undang-Undang Dasar Tahun
1945. Analisa atas nilai dan asas-asas tersebut bertujuan untuk menemukan hakikat
konsep hukum yang menjadi dasar pembangunan ekonomi di Indonesia, termasuk di
bidang agraria, khususnya di bidang pertanahan. Analisa nilai-nilai dan asas-asas
tersebut di atas diperlukan mengingat konflik peraturan perundang-undangan di
bidang agraria, diyakini akibat adanya perubahan nilai dan asas dari amandemen
Undang-Undang Dasar Tahun 1945. Perubahan nilai dan asas tersebut tidak sesuai
dengan nilai-nilai yang terkandung pada Pancasila sebagai sumber dari segala sumber
hukum di Indonesia. Nilai-nilai Pancasila tersebut, terutama adalah kemanusiaan
yang adil dan beradab, dan keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia. Asumsi
tersebut di atas didasarkan banyaknya kritik yang diajukan, bahwa peraturan
perundang-undangan di bidang agraria, khususnya di bidang pertanahan, lebih banyak
melindungi penanam modal, dan melemahkan rakyat untuk dapat mengakses hak atas
tanah.

Universitas Sumatera Utara

1. Pra Amandemen Undang-Undang Dasar 1945


Pada alenia keempat Pembukaan UUD 1945 dirumuskan tujuan
pembentukan Negara Indonesia dan prinsip-prinsip dasar untuk mencapai tujuan
tersebut, yaitu :
1. Melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesia;
2. Memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa; dan
3. Ikut serta memelihara ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan,
perdamaian abadi, dan keadilan sosial.
Tanah adalah modal dasar yang strategis dan vital dalam rangka
menciptakan masyarakat yang sejahtera dan berkeadilan (mayarakat adil dan
makmur), oleh karena itu pembahasan terhadap pengaturan hukum di bidang
pertanahan dalam rangka menentukan taraf dan konsistensinya tidak dapat lepas
dari pembahasan karena politik agraria/pertanahan yang secara konkrit
dituangkan dalam berbagai peraturan perundang-undangan di bawah UUD 1945
merupakan bagian dari pengembanan politik kesejahteraan dan keadilan sosial.
Dalam Penjelasan Umum UUD 1945, masalah kesejahteraan umum dan keadilan
sosial tidak dijelaskan secara panjang lebar, hanya dinyatakan bahwa: Negara
hendak mewujudkan keadilan sosial bagi seluruh rakyat. Solly Lubis 123
menafsirkan, bahwa aspirasi akan terciptanya kesejahteraan umum, berarti
aspirasi akan terciptanya suatu tata bina negara dan tata pemerintahannya yang
mampu
123

mencerminkan,

mengemban

dan

mengejewantah

suatu

negara

M. Solly Lubis, Pembahasan UUD 1945, (Bandung: Alumni, 1985), hal. 25, 63.

Universitas Sumatera Utara

kesejahteraan (welfare state), yang sekaligus merupakan suatu tekad perlawanan


terhadap tata kehidupan kolonial dan tekad bulat (ekaprasetia) untuk menata
pemerintahan dan masyarakat yang merdeka, berdaulat, berhak menetukan nasib
sendiri (self determination), dan membina kemakmuran yang merata adil dan
makmur.
Sebagai negara yang bertujuan memberikan kesejahteraan bagi rakyat,
maka bidang ekonomi menjadi faktor utama dalam kehidupan bernegara. Oleh
karena itu, bidang ekonomi diatur dalam bab tersendiri dalam UUD 1945, yaitu
pada Bab XIV yang sebelum perubahan berjudul Kesejahteraan Sosial. Di bawah
Bab XIV tersebut tercantum Pasal 33 yang sebelum perubahan terdiri dari ayat
(1), (2), dan (3). Rumusan Pasal tersebut berdasarkan ejaan lama, sebagai berikut:
1. Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas azas
kekeluargaan.
2. Tjabang-tjabang produksi yang penting bagi Negara dan jang
menguasai hadjat hidup orang banjak dikuasai oleh Negara.
3. Bumi dan air dan kekajaan alam jang terkandung di dalamnja dikuasai
oleh Negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnja kemakmuran
rakjat.
Penjelasan Pasal 33 :
Dalam Pasal 33 tertjantum dasar demokrasi ekonomi, produksi
dikerdjakan oleh semua, untuk semua dibawah pimpinan atau penilikan
anggauta-anggauta masjarakat. Kemakmuran masjarakatlah jang
diutamakan bukan kemakmuran orang seorang. Sebab itu, perekonomian
disusun sebagai usaha bersama berdasar atas usaha kekeluargaan. Bangun
perusahaan jang sesuai dengan itu ialah koperasi. Perekonomian berdasar
atas demokrasi ekonomi, kemakmuran bagi segala orang. Sebab itu
tjabang-tjabang produksi jang penting bagi Negara dan jang menguasai
hidup orang banjak harus dikuasai oleh Negara. Kalau tidak, tampuk
produksi djatuh ketangan orang seorang jang berkuasa dan rakjat jang

Universitas Sumatera Utara

banjak ditindasnja. Hanja perusahaan jang tidak menguasai hadjat hidup


orang banjak boleh ditangan orang seorang. Bumi dan air dan kekajaan
alam jang terkandung dalam bumi adalah pokok-pokok kemakmuran
rakjat. Sebab itu harus dikuasai oleh Negara dan dipergunakan untuk
sebesar-besar kemakmuran rakjat.
Makna kata-kata produksi dikerjakan oleh semua, untuk semua...yang
diutamakan bukan kemakmuran orang perorang, adalah lawan daripada sistem
ekonomi kapitalisme yang mengutamakan perseorangan/individu (individualism).
Sistem ekonomi kapitalisme hanya akan melahirkan ketimpangan sosial yang
sangat tajam atau hanya memakmurkan segelintir orang saja, oleh karena itu,
secara tegas Pasal 33 UUD 1945, melarang adanya penguasaan cabang-cabang
produksi yang penting bagi negara oleh orang perorang (individu) secara terpusat
(monopoli

dan

oligopoli)

maupun

praktek-praktek

cartel

dalam

hal

pengelolannya. Dan bentuk perusahaan yang sesuai bagi prinsip-prinsip


demokrasi ekonomi sebagaimana yang dimaksud dalam Pasal 33 UUD 1945
adalah koperasi.

2. Pasca Amandemen Undang-Undang Dasar Tahun 1945

UUD 1945 mengalami perubahan sebagaimana tuntutan reformasi Tahun


1998. Pembahasan rancangan peruabahannya dilakukan oleh Badan Pekerja
Majelis Permusyawaratan Rakyat (BP-MPR), mulai dari Tahun 1999 sampai
Tahun 2002 yang menghasilkan empat kali perubahan. Setelah perubahan, judul
Bab XIV dirubah dari Kesejahteraan Sosial, menjadi Perekonomian Nasional dan
Kesejahteraan Sosial, dengan pasal yang diliputinya yaitu, Pasal 33, Pasal 34 dan

Universitas Sumatera Utara

Pasal 37. Pasal 33 yang semula terdiri dari tiga ayat diubah menjadi 5 (lima) ayat,
yaitu :
1. Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasar atas asas
kekeluargaan.
2. Cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang
menguasai hajat hidup orang banyak dikuasai oleh negara.
3. Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya
dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besarnya
kemakmuran rakyat.
4. Perekonomian nasional diselenggarakan berdasar atas demokrasi
ekonomi dengan prinsip kebersamaan, efisiensi berkeadilan,
berkelanjutan, berwawasan lingkungan, kemandirian, serta dengan
menjaga keseimbangan kemajuan dan kesatuan ekonomi nasional.
5. Ketentuan lebih lanjut mengenai pelaksanaan pasal ini diatur dalam
undang-undang.
Perubahan penting lainnya adalah Penjelasan UUD 1945 tidak lagi
ditempatkan sebagai penjelasan otentik dari UUD 1945. Rumusan Pasal 33 UUD
1945 setelah diamandemen selengkapnya adalah : Secara umum amandemen
UUD 1945 perubahan pertama sampai dengan perubahan ke empat menimbulkan
kontroversi di kalangan cendekiawan (intellectual) maupun dari masyarakat
sipil lainnya, yaitu berkisar pada materi perubahan (substansial) maupun dari segi
proses amandemen. Adanya keinginan sebagian masyarakat untuk kembali ke
UUD 1945 terutama disebabkan, masyarakat menyakini bahwa UUD 1945 hasil
amandemen MPR Tahun 19992002 membawa semangat (Neo) Liberalisme
dalam kehidupan kenegaraan.
Pendapat lain yang muncul berkaitan dengan penambahan ayat dalam
UUD 1945 pada Pasal 28, yaitu Pasal 28E ayat (2), Pasal 28F dan, Pasal 33, yaitu
penambahan Pasal 33 ayat (4). Perubahan Pasal 28 mengakibatkan aspek ideologi

Universitas Sumatera Utara

dan keamanan nasional menjadi tidak jelas kedudukannya (vide: pasal 28E ayat
(4) dan pasal 28F). Konsekwensi penambahan ayat pada Pasal 28 tersebut adalah,
paham ekonomi kekeluargaan yang dianut bangsa Indonesia juga menjadi tidak
jelas kedudukannya. Sedangkan penambahan ayat pada Pasal 33 dengan Pasal 33
ayat (4) yang intinya mengedepankan prinsip demokrasi ekonomi, menimbulkan
pertanyaan bahwa demokrasi ekonomi yang bagaimana yang menjadi paham
ekonomi Indonesia sekarang setelah terjadi penambahan ayat tersebut.
Jika merujuk pada pengertian asasi demokrasi politik, esensinya adalah
mayoritas suara yang menentukan. Jika makna demikian dijadikan patokan untuk
memahami makna demokrasi ekonomi, maka tafsir yang didapat adalah mayoritas
(kekuatan) kapital yang menentukan. Hal ini berarti, Indonesia Pasca Reformasi
menganut sistem ekonomi kapitalis. Mubyarto menyatakan, perubahan Judul Bab
XIV UUD 1945 tentang Kesejahteraan Sosial menjadi Perekonomian Nasional
dan Kesejahteraan Sosial adalah perubahan yang menyesatkan. Mubyarto 124
menyatakan, perubahan tersebut terjadi karena (anggota MPR) menganggap
bahwa perekonomian nasional bisa dilepaskan kaitannya dengan kesejahteraan
sosial, oleh karena itu perubahan Bab XIV dirumuskan dalam 2 (dua) variabel,
yaitu Perekonomian Nasional dan Kesejahteraan Sosial. Perumusan demikian
bertentangan dengan pendirian founding fathers, karena pada saat disahkannya
124

Mubyarto adalah salah satu pakar ekonomi yang awalnya terlibat dalam perumusan
perubahan Pasal 33 UUD 1945, yang kemudian mengundurkan diri karena ada perbedaan pandangan
dengan anggota tim pakar ekonomi lainnya. Argumentasinya mengenai Perubahan Bab IXV UUD
1945 secara lengkap dapat dilihat dalam, Mubyarto, Paradigma Kesejahteraan Rakyat dalam Ekonomi
Pancasila, (Jakarta: Jurnal Ekonomi Rakyat, ArtikelTh. IINomor 4Juli, 2003).

Universitas Sumatera Utara

UUD 1945, para pendiri negara tidak pernah ragu dalam pendiriannya, bahwa
baik buruknya perekonomian nasional akan ikut menentukan tinggi rendahnya
kesejahteraan sosial.
Lebih jauh Mubyarto menyatakan, amandemen Pasal 33 dengan
menambahkan ayat (4) tentang penyelenggaraan perekonomian nasional yang
dibedakan dari penyusunan perekonomian pada ayat (1) adalah sekedar
mencari kompromi antara mereka yang ingin mempertahankan dan yang ingin
menggusur asas kekeluargaan pada ayat (1). Mereka yang ingin menggusur asas
kekeluargaan mengira asas kekeluargaan menolak sistem ekonomi pasar yang
berprinsip efisiensi. Padahal, perekonomian yang berasaskan kekeluargaan
(ekonomi Pancasila) tidak berarti sistem ekonomi bukan pasar. Berkaitan
dengan penghapusan Penjelasan UUD 1945, Mubyarto berpendapat sebagai
kekeliruan fatal dan dapat dianggap sebagai pengkhianatan terhadap ikrar para
pendiri negara. Penghapusan penjelasan Pasal 33, berarti hilangnya pengertian
demokrasi ekonomi dan hilangnya kata koperasi sebagai bangunan perusahaan
yang sesuai dengan demokrasi ekonomi.
B. Kewenangan Dalam Bidang Pertanahan Menurut Undang-Undang Pokok
Agraria Dengan Peraturan Perundang-undangan Pertanahan Lainnya
Hukum mengatur sendiri pembentukannya karena suatu norma hukum
menentukan cara bagaimana norma hukum yang lain mengatur serta menentukan
isinya. Untuk sampai pada penjabaran norma yang sesuai dengan norma yang di
atasnya harus ditentukan pula oleh norma lain yang mengatur tatacara penetapan

Universitas Sumatera Utara

norma. Penjelasan ini dapat digambarkan dalam bentuk piramida sistem hubungan
penormaan. Sebagai konsekuensinya, suatu norma yang lebih tinggi akan mengikat
norma yang lebih rendah. Pengikatan norma yang lebih rendah dilakukan baik dalam
proses penciptaan maupun materi muatannya. Dalam konsepsi hukum tanah di
Indonesia, penormaan atas penetapan dan penggunaan hak atas tanah menampakkan
bentuknya dalam penjabaran asas-asas hukum yang bersumber pada Pancasila.
Dengan demikian Pancasila mengandung asas hukum dasar yang terjabarkan dalam
Undang-Undang Dasar 1945 sebagai asas hukum umum. Implementasi lebih lanjut
dari asas hukum umum tersebut di atas berupa asas hukum khas yang mengatur
bidang hubungan manusia dengan tanah.
Beberapa asas yang menonjol dalam hubungan dengan tanah adalah asas
kewenangan negara dalam merencanakan, mengatur dan menyediakan tanah.
Demikian pula asas fungsi sosial yang terjabarkan dalam sub asas manfaat,
memelihara, menjaga keseimbangan, kepantasan dalam berhubungan, menolong yang
lemah dan mengutamakan kepentingan umum. Asas-asas tersebut diimplementasikan
dalam norma-norma hukum baik yang bersifat privat maupun publik (bersegi satu
dan bersegi banyak).
Kemudian, dalam Undang-Undang Pokok Agraria Nomor. 5 Tahun 1960
(selanjutnya disebut UUPA) asas-asas yang menonjol tersebut di atas bermuara pada
faktor penggunaan tanah sebagai tolok ukur pencapaian implementasi dari asas-asas
tersebut. Penormaan asas tersebut di atas dilakukan dalam satu peraturan perundangundangan yang di dalamnya tidak saja memuat aspek formal dan material suatu

Universitas Sumatera Utara

idealitas peraturan namun juga unsur-unsur pemahaman yang jelas tentang arti,
maksud yang dikandung dalam peraturan tersebut. Saat ini implementasi asas dalam
UUPA lebih ditonjolkan pada asas yang berkaitan dengan penetapan hak atas tanah,
belum menyangkut pada aspek penggunaan tanah. Hal demikian menyebabkan
terjadinya kesenjangan antara hak atas tanah dan kewajiban yang harus diemban dari
perolehan hak tersebut.
Kedepan harus dibuat undang-undang yang mendasarkan pada hubungan
tunggal antara hak atas tanah dan kewajiban dari perolehan hak tersebut sehingga
pada setiap pemilik hak atas tanah akan segera mengetahui apakah kewajiban
sebagaimana tercantum dalam asas-asas tersebut di atas. Untuk membantu
pelaksanaan kesatuan konsep hak atas tanah dan kewajiban atas tanah maka
ditekankan pada dua hak dasar yaitu hak milik dan hak pakai dimana hak pakai
disesuaikan dengan rencana peruntukan kebutuhan serta perkembangan masyarakat
dimasa yang akan datang. Konsepsi pengaturan yang demikian itu menuntut adanya
koordinasi antara Pemerintah Daerah dengan Kantor Pertanahan setempat guna
memberikan landasan pengaturan yang sama yang akan dipergunakan sebagai dasar
pengaturan tentang kewajiban pemilik hak atas tanah, apapun nama haknya. Secara
konkrit dapat dicontohkan sebagai usaha mengarahkan pemanfaatan tanah sesuai
dengan peraturan perundang-undangan yaitu mencantumkan hak dan kewajiban
dalam setiap sertipikat tanah sebagai tanda bukti hak beserta sanksi dan
perlindungannya.

Universitas Sumatera Utara

Salah satu politik agraria yang menonjol adalah usaha untuk menjadikan
tanah mempunyai fungsi pemerataan dalam menunjang kehidupan. Dalam
kenyataannya rencana tata ruang sering dibuat daerah-daerah pertumbuhan yang
memusat sehingga mendorong naiknya nilai tanah. Keadaan demikian secara sadar
dimanfaatkan oleh Pemerintah Daerah untuk mengenakan pajak tanah dan Bea
Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) sebagai sumber pendapatan
daerah yang diharapkan. Kecenderungan ini secara sistematis akan mengurangi
pemerataan tanah dan penyamaan nilai ekonomi tanah dengan menciptakan tanah
sebagai ajang spekulasi dan barang perdagangan. Sampai saat ini belum ada politik
pemerintah untuk mengendalikan pengenaan pajak tanah yang akan berdampak pada
pemerataan kesejahteraan rakyat.

C. Hambatan Pelaksanaan Pengurusan Pertanahan Oleh Pemerintah Daerah


Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah telah
memberikan kewenangan kepada Pemerintah Daerah (Kabupaten/Kota) untuk
mengurusi bidang pelayanan pertanahan, namun dalam prakteknya mengalami
banyak permasalahan. Terjadinya tarik ulur antara Pemerintah dan Daerah dalam
mengurusi pertanahan terlihat dengan terbitnya berbagai peraturan pelaksana mulai
dari Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Pembagian Wewenang
Antara Pusat dan Provinsi dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah, Keputusan Presiden
Nomor 95 Tahun 2000 tentang Badan Pertanahan Nasional jo Keputusan Presiden
Nomor 10 Tahun 2001 tentang Pelaksanaan Otonomi Daerah di Bidang Pertanahan

Universitas Sumatera Utara

yang ditindaklanjuti dengan Surat Edaran Kepala Badan Pertanahan Nasional Nomor
110 Tahun 2001. Dalam berbagai peraturan tersebut dinyatakan bahwa kewenangan
di bidang pertanahan tetap menjadi urusan Pemerintah yang dilaksanakan oleh Badan
Pertanahan Nasional (BPN). Keberadaan Kantor BPN, baik ditingkat Provinsi
maupun Kabupaten/Kota tetap dipertahankan sebagai instansi vertikal Pemerintah di
Daerah dengan terbitnya Keputusan Presiden Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan
Pertanahan Nasional.
Akibat tidak konsistennya Pemerintah dalam melaksanakan aturan
mengenai otonomi daerah di bidang pertanahan telah menyebabkan terjadinya ketidak
sesuaian antara pengaturan perundang-undangan di bidang otonomi daerah dengan
peraturan perundang-undangan di bidang pertanahan baik secara vertikal maupun
horizontal. terjadi ketidak sesuaian antara ketentuan peraturan perundang-undangan
yang lebih tinggi dengan peraturan yang lebih rendah. Ketentuan mengenai otonomi
di bidang pertanahan sebagaimana diatur dalam Pasal 11 ayat (2) Undang-Undang
Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang diganti dengan UndangUndang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah banyak bertentangan
dengan peraturan pelaksana yang lebih rendah, yaitu :
1.

Peraturan Pemerintah Nomor 25 Tahun 2000 tentang Pembagian Wewenang


Antara Pusat dan Provinsi dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah.

2. Peraturan Pemerintah Nomor 34 Tahun 2003 tentang Pelaksanaan Otonomi


Daerah di Bidang Pertanahan.

Universitas Sumatera Utara

3. Keputusan Presiden Nomor 95 Tahun 2000 yang kemudian dicabut dengan


Peraturan Presiden Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional.
4. Keputusan Presiden Nomor 10 Tahun 2001 tentang Pelaksanaan Otonomi Daerah
di Bidang Pertanahan.
5. Keputusan Presiden Nomor 62 Tahun 2001 tentang Pelaksanaan Wewenang di
Bidang Pertanahan.
6. Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang
Pertanahan.
7. Surat Edaran Menteri Dalam Negeri Nomor 593.08/381/UNPEM Tahun 2001,
tanggal 30 Juli 2001.
8. Surat Edaran Kepala BPN Nomor 110-201-BPN Tahun 2001, tanggal 23 Januari
2001.
Selanjutnya, terjadi ketidak sesuaian antara Undang-Undang Pokok Agraria
Nomor. 5 Tahun 1960 (selanjutnya disebut UUPA) dengan Undang-Undang Nomor
32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. Menurut UUPA, urusan di bidang
pertanahan adalah wewenang Pemerintah Pusat yang tidak dapat diotonomikan
kepada daerah. Sedangkan menurut Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintah Daerah dengan tegas disebutkan bahwa bidang pertanahan merupakan
bagian dari pelaksanaan otonomi daerah yang wajib dilaksanakan oleh daerah
otonom. Ketidak sesuaian demikian dapat menimbulkan benturan antara kedua
undang-undang tersebut sehingga memunculkan adanya permasalahan dan konflik
kepentingan dalam pelaksanaan otonomi daerah di bidang pertanahan.

Universitas Sumatera Utara

Permasalahan yang lain juga adalah tidak siapnya aparatur pemerintah di


daerah untuk menjalankan tugas-tugas yang berkaitan dengan pelaksanaan otonomi
daerah. Selama ini pelaksanaan urusan pemerintahan yang sebelumnya ditangani oleh
Pemerintah yang kemudian diserahkan kepada daerah disertai dana dan sumber daya
manusianya. Apabila urusan pertanahan diambil alih atau diurusi sendiri oleh
Pemerintah Daerah tanpa disertai penyerahan sumber daya manusia maka daerah juga
tidak akan mampu menyelenggarakan urusan di bidang pertanahan.
D. Upaya Penyelesaian Dalam Bidang Pertanahan
Hambatan pelaksanaan pengurusan pertanahan oleh Pemerintah Daerah
diperbaiki dengan mengambil upaya-upaya sebagai berikut ini 125:
1. Memperjelas dasar hukum atas kepemilikan tanah.
Ada banyak peluang bagi Indonesia untuk memecahkan berbagai hambatan yang
menyebabkan para pelaku ekonomi tidak dapat memperoleh hak yang pasti atas
tanah mereka. Penyelesaian masalah ini akan membuat masyarakat dapat
memanfaatkan secara penuh keuntungan dari tanah yang mereka miliki, dan
memberikan insentif atas penggunaan tanah secara berkelanjutan. Pertama,
memperkenalkan pengakuan hukum atas kepemilikan, serta memperbolehkan
bukti nondokumenter sebagai basisnya. Masyarakat yang telah mengelola suatu
lahan dalam waktu yang lama, umumnya telah menginvestasikan waktu dan

125

Hasil wawancara dengan Fachrul Husin Nasution, SH., M.Kn (Kepala Seksi Bidang Pengaturan
Tanah Instansi Pemerintah) di Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional Sumatera Utara tanggal 18
Juni 2012.

Universitas Sumatera Utara

sumber daya mereka pada tanah tersebut. Tetapi, hanya pemilik tanah yang
mempunyai bukti kepemilikan yang dapat menerima perlindungan hukum,
walaupun sertipikasi pertanahan Indonesia hanya mencakup 20% dari lahan yang
ada. Pengakuan atas kepemilikan berdasar penempatan lahan, serta berbagai bukti
informal lainnya, seperti bukti pembayaran pajak ditambah dengan pengakuan
dari para tetangga, misalnya, dapat meningkatkan jaminan terhadap kepemilikan
oleh

masyarakat

miskin.

Hal

ini

juga

dapat

menjadi

dasar

untuk

memformalisasikan jutaan pengalihan lahan secara informal, sehingga dapat


mengurangi sumber konflik dan meningkatkan insentif dalam mendukung
investasi pada sumber daya tanah yang tersedia. Jika dijalankan, program ini akan
memberikan hasil yang jauh lebih tinggi daripada program pendataan tanah secara
formal yang berlangsung saat ini. Kedua, memperbolehkan kepemilikan lahan
oleh komunitas. Dalam banyak kejadian, aturan adat dalam penggunaan tanah
adat tidak lagi mencukupi dalam memecahkan masalah pertanahan. Saat ini, satusatunya cara untuk menjamin status kepemilikan atas tanah adat adalah dengan
merubahnya menjadi kepemilikan pribadi, yang biaya survey-nya sering tidak
terjangkau oleh kebanyakan orang. Mengakui kepemilikan tanah oleh komunitas
dapat memberikan perlindungan dari pihak luar, meningkatkan insentif investasi
dan dapat menjadi mekanisme yang tepat untuk peralihan kepada hak milik
individual jika diperlukan. Ketiga, memberikan kesempatan untuk memiliki lahan
bekas hutan. Sekitar 70% area tanah di Indonesia merupakan lahan hutan yang
tidak dapat dimiliki oleh perorangan. Diperkirakan banyak lahan hutan tersebut

Universitas Sumatera Utara

yang kualitasnya telah menurun. Untuk memperbaikinya dibutuhkan investasi dan


pengelolaan. Walaupun pemberian kepemilikan atas lahan tersebut bukan
merupakan solusi ajaib (terutama dalam kondisi dimana alokasi awal tidaklah
merata), hal tersebut dapat menjadi basis bagi pengelolaan yang lebih
bertanggung jawab. Pemberian kepemilikan juga dapat menanggulangi masalah
kurang jelasnya deskripsi mengenai area kehutanan yang dalam banyak kasus
semakin membuat rumit masalah, dan bersamaan dengan terpisahnya tanggung
jawab BPN dan Departemen Kehutanan, akan membawa bahaya duplikasi.
2. Menciptakan sistem pertanahan yang lebih memenuhi kebutuhan masyarakat
ekonomi modern.
Bersamaan dengan pembangunan ekonomi di Indonesia, banyak tuntutan yang
tidak lagi dapat dipenuhi oleh sistem pengelolaan pertanahan yang ada. Pertama,
memisahkan pemberian hak atas tanah dengan penggunaan lahan. Penggunaan
tanah di Indonesia harus sesuai dengan izin yang ditetapkan pada hak atas tanah
yang diberikan. Perubahan penggunaan lahan membutuhkan pengurusan hak baru
yang melibatkan proses birokratis yang panjang dan dapat menjadi sumber
korupsi dan salah kelola. Untuk menanggulangi masalah ini, diperlukan
pemisahan fungsi-fungsi teknis, seperti pencatatan, dari aspek politis seperti
alokasi pertanahan. Perubahan terhadap masalah ini juga harus memasukan
provisi yang memperbolehkan perusahaan untuk memiliki tanah, sehingga dapat
membantu pengembangan pasar untuk pinjaman dan surat berharga lainnya,
seperti hipotek. Kedua, memperkuat fasilitas hipotik dan berbagai macam fasilitas

Universitas Sumatera Utara

surat berharga lainnya. Di Indonesia, kreditor sulit mendapatkan kembali tanah


dan jaminan lainnya apabila mengalami gagal bayar, tanpa adanya intervensi dari
pengadilan, yang biayanya tinggi dan sulit didapat mengingat pengadilan
biasanya lebih memihak debitor. Sehingga tidak mengherankan kalau biaya
pinjaman di Indonesia menjadi tinggi dibandingkan dengan negara lainnya.
Memperbaiki fasilitas hipotek dan surat berharga lainnya, seperti dengan cara
menampilkan suku bunga hipotek pada sertifikat tanah serta memperbarui praktik
pelaksanaanya, akan membantu perubahan budaya pembayaran tanah, menjadi
basis untuk pemberian fasilitas hipotek sekunder dan berbagai jenis hak pemilikan
lainnya yang lebih komplek. Pada akhirnya perkembangan tersebut akan
memperbaiki kinerja sistem keuangan, yang akan membuat penanam modal lebih
mudah dalam mengakses modal yang lebih murah. Ketiga, memperbaiki efisiensi
sistem registrasi dan mengurangi biaya yang tidak perlu. Jika biaya pendaftaran
tanah menjadi terlalu tinggi, biasanya pemilik lahan akan merujuk pada cara-cara
informal, yang dapat menurunkan tujuan dari pendaftaran tersebut, yaitu
memberikan informasi yang otoritatif dan tersedia untuk umum. Prosedur yang
tidak efiesien dan berulang, seperti tidak digunakannya informasi yang
dikumpulkan oleh badan pengelola PBB, telah menaikkan biaya pendaftaran dan
menghambat keberlangsungan administrasi pertanahan. Untuk memecahkan hal
ini, penetapan standar pelayanan dalam pengelolaan pertanahan menjadi penting.
Begitu pula tersedianya informasi yang terbuka mengenai skema biaya pelayanan

Universitas Sumatera Utara

dan kinerja kantor-kantor pertanahan, diterapkannya audit independen, serta


dimungkinkannya partisipasi sektor swasta, akan dapat meningkatkan efisiensi
pelayanan.
3. Meningkatkan kualitas dan kredibilitas pencatatan pertanahan.
Pencatatan pertanahan merupakan sesuatu yang patut dilaksanakan hanya jika
proses itu dapat memberikan informasi yang berharga dan terpercaya, sehingga
dapat memberikan manfaat dalam meningkatkan investasi dan pengalihan lahan
yang mendorong produktifitas. Pertama, menciptakan mekanisme yang efisien
dan terdesentralisasi bagi pengalihan lahan. Biaya pengalihan lahan di Indonesia
membutuhkan biaya yang tinggi, sehingga berbagai aktifitas pemanfaatan lahan
yang berguna menjadi terhambat atau proses pengalihan mengambil bentuk
informal, dengan berbagai konsekuensi negatifnya. Aturan perundangan yang
jelas dapat membantu masalah ini dan menjadikan proses pencatatan sebagai
aktifitas yang berdasarkan hukum, dengan menetapkan standar dan aturan yang
harus dijalankan di dalam proses transaksi, dengan mengendalikan pemalsuan dan
dengan mengurangi Kebijakan, Pengelolaan dan Administrasi Pertanahan. Kedua,
kesempatan untuk melakukan korupsi. Peraturan tersebut harus memungkinkan
terbentuknya prosedur yang sederhana dan cepat dalam berbagai urusan seperti
masalah pewarisan dan pembagian lahan. Juga harus memungkinkan tersedianya
informasi pencatatan dan transaksi atas lahan, seperti mengharuskan adanya saksi
untuk mengesahkan pengalihan lahan dan menjadikan hasil survey sebagai bagian
dari catatan publik, serta secara terbuka menjelaskan bahwa pemalsuan

Universitas Sumatera Utara

pencatatan akan dibatalkan dan pencatatan hak kepemilikan palsu secara formal
tidak dapat diterima. Ketiga, mengembangkan pendekatan perencanaan nasional
dan mengkoordinasi rencana tata ruang yang ada. Hirarki yang ada dalam
perencanaan tata guna lahan menyebabkan proses tersebut menjadi berbiaya
tinggi atau tidak dapat dijalankan. Dengan memusatkan aktifitas pemerintah pusat
pada usaha mendefinisikan kriteria yang jelas atas penggunaan tanah, sementara
perencanaan secara terinci dilakukan pada tingkat pemerintah lokal, dapat
menciptakan sistem perencanaan yang terkoordinasi dan terkonsolidasi yang lebih
efisien dan efektif. Ini juga dapat diiringi dengan memperkenalkan sistem zoning,
di berbagai lokasi dimana peta pertanahan kadastral belum tersedia dan tidak akan
tersedia di waktu dekat.
4. Pengelolaan lahan di area kehutanan secara berkesinambungan.
Pertama, memperkuat adat. Selain diberlakukannya hukum tradisional sebagai
bukti untuk klaim atas lahan, perlu pula diakui pola penggunaan dan pemukiman
lahan (seperti adat sebelum dan sesudah konsesi diberikan, ketika aktifitas
pemotongan hutan selesai, dalam proses konversi kehutanan, dan lain-lain)
sebagai bukti alternatif untuk memperkuat peran adat. Hal ini akan memperkuat
basis atas peraturan mengenai penggunaan tanah, misalnya dengan mengharuskan
lahan tertentu tetap menjadi lahan hutan, dengan menghubungkan hak
kepemilikan dan tanggung jawab bagi pengelolaan pertanahan dan kehutanan
yang berkesinambungan, serta dengan mendefinisikan hak kepemilikan lahan bagi
sumber daya perkayuan ketika konsesi yang diberikan berakhir. Pemegang

Universitas Sumatera Utara

konsesi juga mendapat kesempatan untuk menjadi pemilik lahan, melalui


pembelian tanah dimana tidak terdapat hak penggunaan atas lahan tersebut.
Perjanjian standar antara pemegang konsesi dan komunitas lokal akan
memberikan kesempatan bagi komunitas tersebut dalam mendapatkan bagian
yang lebih besar atas pendapatan dari sumber daya kehutanan tersebut. Kedua,
mengganti pemberian izin dengan hak penggunaan atas lahan hutan negara,
swasta dan komunal. Pada satu sisi pemberian hak ini akan memberikan
penduduk dan komunitas lokal di wilayah hutan kepastian yang lebih tinggi
dibandingkan pemberian konsesi yang tidak memperhitungkan para penduduk
lokal tersebut. Di sisi yang lain, dengan mengurangi prosedur formal dalam
pengurusan konsesi maka akan lebih banyak modal yang ditanamkan untuk
menggiatkan proses sekuritisasi. Untuk itu, hak swasta atas penggunaan lahan
hutan dapat diperkenalkan ketika konsesi yang diberikan telah habis dan
didasarkan atas kajian dalam penggunaan konsesi sebelumnya. Ketiga,
memperbaiki pengelolaan konflik dan meningkatkan proses kesinambungan di
daerah kehutanan. Tingginya tingkat ketidakpastian akan menyuburkan
perselisihan, yang ditambah dengan tidak tersedianya fasilitas pengadilan secara
cukup, akan membuat proses peradilan tidak dapat merespon dengan cepat dan
efektif. Ini akan menghambat investasi. Sementara konflik yang ada dapat
dipercepat dengan mengusahakan berbagai sarana alternatif penyelesaian konflik,
dengan memetakan sumber daya dan melibatkan partisipasi komunitas dan staf
teknis pada berbagai dinas di tingkat kecamatan dan pemerintahan lokal.

Universitas Sumatera Utara

Informasi tersebut dapat diintegrasikan dengan rencana tata ruang di tingkat


kabupaten untuk mengidentifikasi berbagai wilayah dimana dapat terjadi konflik
dan perlu mendapat perhatian.
5. Memperkuat berbagai lembaga independen dan memberikan insentif fiskal dalam
pelaksanaan aturan pertanahan.
Pertama, mendayagunakan pajak pertanahan untuk meningkatkan pelayanan
pertanahan. Dengan basis pajak yang begitu besar, sekitar 75 juta lahan
pertanahan, maka pendayagunaan pajak pertanahan yang progresif dapat
menunjang aktifitas pemerintahan lokal. Hal ini dapat dilakukan dengan
menaikan pajak pertanahan ke tingkat yang lebih realistis, ditetapkan oleh
pemerintahan lokal, berdasarkan biaya pelayanan pertanahan dan kebutuhan pajak
lokal. Pajak yang lebih tinggi dapat ditetapkan pada lahan yang tidak digunakan,
sementara keringan pajak diberikan pada pemilik lahan kecil dan miskin. Pada
saat bersamaan pemerintah pusat dapat menentukan tingkat pajak maksimum dan
minimum, mengurangi beban pajak dari pemerintah lokal dan mengelola
redistribusi horizontal. Pajak atas proses konversi tanah serta pajak keuntungan
penjualan juga dapat diberlakukan. Kedua, memberikan hukuman atas tindakan
penipuan dan pemalsuan, serta memperkenalkan sistem penanganan berbagai
keluhan. Meskipun bukan merupakan hal yang spesifik terjadi atas pertanahan,
jumlah pelanggaran yang besar dalam kasus-kasus pertanahan, membuat
pemberian hukuman atas penipuan dalam masalah petanahan menjadi penting.
Begitu pula sikap menghormati hak dari si korban untuk melakukan tuntutan

Universitas Sumatera Utara

balik atas kerugian yang ditimbulkan oleh si pelaku, serta mengumumkan


aktifitas pencatatan yang tidak sah dan penipuan tersebut. Disamping itu juga
diperlukan tindakan tegas, termasuk kemungkinan pemecatan, terhadap para
pegawai pemerintah atas kesalahan d an penipuan yang terjadi di depan mata
mereka. Hasil dari usaha ini dapat disebarluaskan secara terbuka untuk
menurunkan biaya transaksi, perselisihan dan ketegangan atas berbagai masalah
pertanahan. Ketiga, menciptakan sistem administrasi pertanahan nasional dalam
satu atap. Dalam jangka panjang, mengelola administrasi pertanahan di bawah
satu atap, termasuk untuk lahan milik pemerintah, lahan hutan, pertambangan dan
lahan bukan hutan, merupakan suatu rencana yang patut dipertimbangkan.
Dengan begitu duplikasi dapat dikurangi serta meningkatkan skala ekonomis
dengan menggabungkan administrasi pertanahan dan pajak pertanahan. Ini juga
dapat menghilangkan permasalah antara BPN dengan Departemen Kehutanan dan
membuat aktifitas monitoring dan pemberlakuan peraturan menjadi lebih mudah.
Masalah pertanahan bukanlah masalah kecil dan dapat diabaikan. Hanya
karena tidak terlihat secara nyata, tidaklah berarti bahwa kebijakan pertanahan yang
kurang tepat tidak akan menimbulkan permasalahan yang cukup parah. Bahkan
permasalahan tersebut dapat menjadi masalah sistemik dan mempengaruhi berbagai
aspek lainnya, seperti tingginya biaya kredit dalam sistem keuangan, aksesibilitas
sistem peradilan serta apresiasi dan penghargaan publik terhadap sistem hukum. Halhal tersebut membuat agenda pemecahan masalah pertanahan menjadi lebih penting
lagi. Beberapa langkah dapat dilakukan secepatnya, meskipun permasalahan yang ada

Universitas Sumatera Utara

begitu rumit dan melewati batas-batas birokrasi tradisional, Indonesia telah


mengambil beberapa langkah dalam memperbaiki struktur hukum dan memperoleh
konsensus

publik.

Sementara

dibutuhkan

penjabaran

yang

jelas

dalam

menterjemahkan prinsip menjadi aksi, imbalan yang didapatkan dari segi efisiensi
dan keadilan begitu tinggi dan dapat menjadi dasar dalam proses perubahan untuk
menciptakan berbagai lembaga pertanahan yang lebih transparan, efisien dan dapat
dipertanggungjawabkan.

Universitas Sumatera Utara

BAB V
KESIMPULAN DAN SARAN

A. Kesimpulan
Dari pembahasan terhadap permasalahan yang telah dikemukakan dalam tesis
ini, kesimpulan yang dapat dikemukakan adalah sebagai berikut :
1. Menurut UUPA pengurusan pertanahan merupakan wewenang dari Pemerintah
Pusat yang memandang urusan pertanahan merupakan urusan nasional sehingga
tidak dapat dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah (Provinsi/Kabupaten/Kota)
walaupun sebenarnya urusan pertanahan ini telah diserahkan kepada Daerah
Otonom berdasarkan Pasal 13 dan Pasal 14 Undang-Undang Nomor 32 Tahun
2004 tentang Pemerintah Daerah. Tetapi, karena menyangkut bidang hukum tanah
dan kebijakan di bidang pertanahan yang bersifat nasional maka masih tetap
diurusi oleh Pemerintah atau tidak dilimpahkan kepada daerah otonom. Hal ini
terbukti dengan adanya beberapa peraturan perundang-undangan yang menganulir
wewenang Pemerintah Daerah dalam mengurusi bidang pertanahan dan adanya
kebijakan Pemerintah untuk tetap mempertahankan eksistensi Badan Pertanahan
Nasional baik ditingkat Provinsi maupun Kabupaten/Kota dengan diterbitkannya
Peraturan Pemerintah Nomor 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional.
2. Dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah
ditentukan bahwa urusan pemerintahan di bidang pelayanan pertanahan

Universitas Sumatera Utara

diserahkan kepada Pemerintah Daerah sebagai urusan yang wajib dilaksanakan.


Bidang pertanahan yang dapat diurusi oleh Pemerintah Daerah hanya menyangkut
masalah teknis operasional pertanahan dan pelaksanaan kebijakan, sementara
mengenai pembuatan kebijakan hukum di bidang pertanahan secara nasional tetap
menjadi wewenang Pemerintah. Bidang pertanahan yang selama ini ditangani
Pemerintah Daerah hanya menyangkut pengaturan pengurusan tanah-tanah yang
dimiliki atau dikuasai oleh Pemerintah Daerah. Dalam Peraturan Pemerintah
Nomor 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintah antara Pemerintah,
Pemerintahan daerah Provinsi dan Pemerintahan daerah Kabupaten/Kota.yang
mengatur pembagian wewenang pemerintahan antara Pemerintah, Pemerintah
Provinsi dan Pemerintah Kabupaten/Kota juga ditentukan bahwa urusan bidang
pertanahan secara nasional masih tetap menjadi kewenangan Pemerintah. Urusan
bidang pertanahan dapat dilimpahkan kepada Pemerintah Daerah hanya sebatas
pada pelayanan pertanahan, yaitu yang menyangkut teknis pelayanan dan
pelaksanaan kebijakan pertanahan secara nasional tetap diputuskan oleh
Pemerintah. Dalam Peraturan Pemerintah Nomor 41 Tahun 2007 yang mengatur
struktur organisasi perangkat daerah juga ditentukan bahwa urusan bidang
pelayanan pertanahan dapat ditangani oleh lembaga setingkat dinas, namun dalam
praktek saat ini belum ada Pemerintah Daerah yang membentuk Dinas Pertanahan
Daerah, karena dikhawatirkan tidak efektif dan tidak operasional seperti yang
pernah terjadi pada era sebelum Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang
Pemerintahan Daerah.

Universitas Sumatera Utara

3. Hambatan dalam pelaksanaan kewenangan pertanahan dalam konteks otonomi


daerah adalah terjadinya kontradiksi terkait penyerahan urusan bidang pertanahan
kepada daerah. Apabila mengacu kepada Pasal 33 UUD 1945 dan UUPA, maka
urusan pertanahan menjadi kewenangan Pemerintah, tetapi hal tersebut
bertentangan dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah
Daerah yang hingga saat ini masih berlaku yang menyatakan bahwa urusan
bidang pelayanan pertanahan diserahkan kepada Pemerintah Daerah sebagai
urusan wajib. Oleh karena itu, pelaksanaan pelayanan pertanahan oleh daerah
tidak dapat berjalan dengan optimal sesuai dengan amanat Undang-Undang
Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah. Kemudian, upaya-upaya yang
perlu dilakukan dalam perbaikan pengurusan pertanahan diantaranya : Pertama,
memperjelas dasar hukum atas kepemilikan tanah. Kedua, menciptakan sistem
pertanahan yang lebih memenuhi kebutuhan masyarakat ekonomi modern.
Ketiga, meningkatkan kualitas dan kredibilitas pencatatan pertanahan. Keempat,
pengelolaan lahan di area kehutanan secara berkesinambungan. Kelima,
memperkuat berbagai lembaga independen dan memberikan insentif fiskal dalam
pelaksanaan aturan pertanahan.
B. Saran
Setelah melakukan pembahasan dan analisa terhadap permasalahan yang telah
dikemukakan dalam tesis ini, maka sebagai saran yang dapat diberikan penulis adalah :
1. Seharusnya Pemerintah pusat harus segera melimpahkan urusan pertanahan kepada

daerah. Pelimpahan itu dilakukan agar pemerintah daerah mudah mengatur lokasi

Universitas Sumatera Utara

peruntukan tanah daerahnya masing-masing. Perbedaan wewenang itu sudah


saatnya

diakhiri

dengan

melimpahkannya

ke

Pemerintah

daerah

guna

memudahkan penyerahan urusan pertanahan sebaiknya diajukan judicial review


atas Peraturan Presiden No. 10 Tahun 2006 tentang Badan Pertanahan Nasional
(BPN). Judicial review itu untuk memudahkan ditetapkannya peraturan
pelaksanaan Undang undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintah Daerah.
Dalam peraturan pelaksanaan itu harus dipertegas kewenangannya Pemerintah
Daerah .
2. Perlu adanya kemauan politik yang kuat dari pemerintah untuk merevisi dan

melaksanakan peraturan perundang-undangan sebagai penjabaran dari UUPA.


Beberapa pengaturan yang mendesak untuk segera dibuat dan dilaksanakan
adalah pengaturan tentang penggunaan dan pengawasan hak-hak atas tanah,
pengaturan hak pengelolaan tanah, pengaturan landreform berkaitan dengan
redistribusi tanah atas tanah-tanah yang dikuasai langsung oleh negara serta
pengaturan delegasi wewenang terhadap hak-hak masyarakat adat. Dalam
memberikan perlindungan hukum pada masyarakat, perlu diintegrasikan satu
bentuk peraturan perundang-undangan yang secara komprehensif mengatur
tentang kepentingan umum.
3. Disarankan dalam penataan pertanahan Pemerintah segera menyelesaikan

beberapa masalah yang dihadapi, yaitu perangkat hukum yang ada masih
terbatas dalam pelayanan untuk memberikan kepastian hukum atas tanah;
pengetahuan dan kesadaran masyarakat akan pentingnya penataan pertanahan

Universitas Sumatera Utara

bagi perlindungan hak-hak atas tanah berdasarkan kepastian hukumnya juga


masih terbatas; serta ketersediaan data dasar dan informasi yang andal belum
memadai.

Universitas Sumatera Utara

DAFTAR PUSTAKA

A. Buku-buku
Asshidiqqie, Jimly, Pokok-Pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi,
Jakarta: PT. Bhuana Ilmu Populer, 2007.
Bratakusumah, Deddy Supriady dan Dadang Solihin, Otonomi Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah, Jakarta: Gramedia Pustaka Utama, 2001.
Budiardjo, Miriam, Dasar-Dasar Ilmu Politik, Jakarta: PT. Gramedia Pustaka Utama,
2008.
Gadjong, Agussalim Andi, Pemerintahan Daerah, Kajian Politik Dan Hukum,
Bogor: Ghalia Indonesia, 2007.
Hanitijo, Ronny, Metode Penelitian Hukum dan Jurimetri, Jakarta: Ghalia Indonesia,
1988.
Harsono, Boedi, Hukum Agraria Indonesia: Sejarah Pembentukan Undang-Undang
Pokok Agraia, Isi, dan Pelaksanaanya (Jilid I), Jakarata: Penerbit
Djambatan, 2003.
Hidayat, Syahrul, Otonomi Daerah, Pilkada dan Komitmen Desentralisasi Politik:
Tinjauan atas tiga UU mengenai Otonomi Daerah dalam Pilkada Langsung,
Demokratisasi Daerah dan Mitos Good Governance, Partnership dan Pusat
Kajian Ilmu Politik Fisip UI, Jakarta, 2005.
Hoessein, Bhenyamin, Naskah akademik Tata Hubungan Kewenangan Pemerintahan
Pusat Dan Daerah, PKPADK Fisip UI, Jakarta, 2005.
__________________, Perubahan Model, Pola, dan Bentuk Pemerintahan Daerah:
Dari Era Orde Baru ke Era Reformasi, Jakarta: Departemen Ilmu
Administrasi FISIP Universitas Indonesia, 2009.
Huda, Nimatul, Pengawasan Pusat Terhadap Daerah Dalam Penyelenggaraan
Pemerintahan Daerah, FH UII Press, Yogyakarta, 2007.
Hutagalung, Arie Sukanti, Tebaran Pemikiran Seputar Masalah Hukum Tanah,
Jakarta: Lembaga Pemberdayaan Hukum Indonesia, 2005.

Universitas Sumatera Utara

Kaloh, Kepala Daerah; Pola Kegiatan, Kekuasaan, dan Perilaku Kepala Daerah,
Dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah, Jakarta: PT. Gramedia Pustaka
Utama, 2003.
MD., Moh. Mahfud, Membangun Politk Hukum, Menegakkan Konstitusi, Jakarta:
LP3ES, 2006.
________________, Konstitusi dan Hukum Konstitusi dalam Kontroversi Isu,
Jakarta: Rajawali Pers, 2009.
Maass, Arthur, Area And Power A Thery Of Local Government, Illions: Glencoe, 1969.
Muljadi, H. M. Arief, Landasan dan Prinsip Hukum Otonomi Daerah dalam Negara
Kesatuan RI, Jakarta: Prestasi Pustaka, 2005.
Piliang, Indra J., Otonomi Daerah: Evaluasi Dan Proyeksi, Jakarta: Yayasan Harkat
Bangsa, 2003.
Ruwiastuti, Maria R., Sesat Pikir Politik Hukum Agraria, Membongkar Alas
Penguasaan Negara Atas Hak-Hak Adat, Yogyakarta: Pustaka Pelajar, 2000.
Sakidjo, Aruan dan Bambang Poernomo. Hukum Pidana: Dasar Aturan Umum
Hukum Pidana Kodifikasi, Cet. I, Yogyakarta: Ghalia Indonesia, 1990.
Salam, Dharma Setyawan, Otonomi Daerah Dalam Perspektif Lingkungan, Nilai,
dan Sumber Daya Jakarta: Penerbit Djambatan, 2003.
Simanjutak, Marsilam, Pandangan Negara Integralistik, Jakarta: Grafiti, 1997.
Soekanto, Soerjono dan Sri Mamudji, Penelitian Hukum Normatif Suatu Tinjauan
Singkat, Jakarta: Rajawali Press, 1995.
Sunggono, Bambang, Metodelogi Penelitian Hukum, Jakarta: Raja Grafindo Persada,
1997.
Syafrudin, H. Ateng, Pemahaman Tentang Dekonsentrasi, Bandung: Refika Aditama,
2006.
Syaukani, Imam dan A. Ahsin Thohari, Dasar-Dasar Politik Hukum, Jakarta:
Rajagrafindo Persada, 2004

Universitas Sumatera Utara

B. Makalah, Karya Ilmiah, Jurnal dan Disertasi


Hoessein, Bhenyamin, Berbagai Faktor Yang Mempengaruhi Besarnya Otonomi Dati
II Suatu Kajian Desentralisasi Dan Otonomi Daerah Dari Segi Ilmu
Administrasi Negara, Disertasi, Universitas Indonesia, Jakarta, 1993.
__________________, Penyempurnaan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999
Menurut Konsepsi Otonomi Daerah Hasil Amandemen 1945, disampaikan
dalam Seminar Dan Lokakarya Pembangunan Hukum Nasional VIII,
diselenggarakan oleh BPHN Depkumham, Bali, 14 18 Juli 2003.
__________________, Pembagian Urusan Pemerintahan Antara Pemerintah Dan
Daerah Otonomi, Makalah, disajikan dalam seminar FISIP UI, Depok, 2007.
Nasution, Bismar, Metode Penelitian Hukum Normatif dan Perbandingan Hukum,
Makalah, disampaikan pada Dialog Interaktif tentang Penelitian Hukum dan
Hasil Penulisan Hukum pada Majalah Akreditasi, Fakultas Hukum USU,
tanggal 18 Februari 2003.
Sabarno, Hari, Sambutan Menteri Dalam Negeri pada Penerbitan Buku Beberapa
Gagasan dalam Penyelenggaraan Otonomi Daerah di Indonesia dalam
Owen Podger dkk, Beberapa Gagasan Dalam Penyelenggaraan Otonomi
Daerah di Indonesia, Jakarta: Balai Pustaka, 2002.
C. Peraturan Perundang-undangan
Ketetapan MPR No.IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan
Sumber Daya Alam;
Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Pokok-Pokok Agraria.
Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2000 tentang Program Pembangunan Nasional
(Propenas).
Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang.
Keputusan Presiden Nomor 34 Tahun 2003 tentang Kebijakan Nasional di Bidang
Pertanahan.
Peraturan Pemerintah No. 38 Tahun 2007 tentang Pembagian Urusan Pemerintah
antara Pemerintah, Pemerintahan daerah Provinsi dan Pemerintahan daerah
Kabupaten/Kota.

Universitas Sumatera Utara