Вы находитесь на странице: 1из 6

ISSN 1812-9498. ÂÅÑÒÍÈÊ ÀÃÒÓ. 2008. 1 (42)

ББК 65.261.33-183

Р. К. Арыкбаев, Т. В. Лунева, Р. А. Набиев

ÎÑÍÎÂÍÛÅ ÍÀÏÐÀÂËÅÍÈß ÁÞÄÆÅÒÍÎÉ ÐÅÔÎÐÌÛ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ ÍÀ ÑÎÂÐÅÌÅÍÍÎÌ ÝÒÀÏÅ

За последнее десятилетие в бюджетной сфере Российской Федерации были осуществлены достаточно крупные структурные реформы. В целом достигнута финансовая и макроэкономическая стабильность. Новым Бюджетным кодексом РФ (принят в 1998 г. и вступил в силу с 2000 г.) определены основы бюджетной систе- мы и бюджетного процесса [1]. Достаточно эффективно используются элементы среднесрочного финансового планирования с распределением ресурсов «сверху вниз» в рамках жестких бюджет- ных ограничений. Завершен переход к казначейскому обслуживанию исполнения федерального бюджета. Упорядочена система финансовой поддержки субъектов РФ и в рамках реализации Программы развития бюджетного федерализма в РФ до 2005 г. 1 заложены основы принципиально новой системы межбюджетных отношений. Основной целью новой системы межбюджетных от- ношений является обеспечение четкого разграничения расходных и доходных полномочий орга- нов власти различных уровней, а также сокращение обязательств, установленных федеральными законами для бюджетов всех уровней, которые не обеспечены соответствующими финансовыми средствами для их исполнения, так называемые «необеспеченные мандаты». Необходимо также отметить, что созданный в 2004 г. Стабилизационный фонд РФ обес- печил устойчивость федерального бюджета к негативным воздействиям внешнеэкономической конъюнктуры и его защищенность от них. Вместе с тем в настоящее время отсутствуют механизмы обеспечения результативности бюджетных расходов. Это означает, что действующая организация бюджетного процесса сущест- венно ограничивает возможности и стимулы повышения эффективности управления государствен- ными финансами. Необходимо сориентировать деятельность распорядителей и получателей бюд- жетных средств (иначе их называют администраторами бюджетных средств) с освоения выделен- ных им бюджетных ассигнований на достижение конечных общественно значимых результатов [2]. Отсутствие стимулов для повышения эффективности управления государственными фи- нансами проявляется в следующих основных моментах:

а) разработке среднесрочного финансового плана для каждого бюджетного цикла отдель- но, годовом периоде планирования бюджетных расходов, неопределенности объема и структу- ры ассигнований, выделяемых администраторам бюджетных средств; б) предоставлении бюджетных средств на основе корректировки (индексации) ассигнова- ний прошлых лет в условиях низкой формализации механизмов перераспределения бюджетных ресурсов и отсутствия четких критериев и процедур отбора финансируемых направлений и мероприятий в соответствии с приоритетами государственной политики; в) отсутствии четких формулировок целей и конечных результатов использования бюджет- ных средств, а также критериев оценки деятельности администраторов бюджетных средств; г) формальном характере применяемых методов программно-целевого планирования (в том числе разработки и реализации федеральных целевых программ); д) ограниченности полномочий и, следовательно, ответственности администраторов бюджетных средств при формировании и исполнении бюджета; е) преобладании внешнего контроля за соответствием кассовых расходов плановым пока- зателям при отсутствии процедур и методологии внутреннего и внешнего контроля (монито- ринга) обоснованности планирования и результатов использования бюджетных средств; ж) отсутствии четкого закрепления доходов бюджетной системы за администраторами соответствующих платежей; з) отсутствии системы оценки финансового результата деятельности органов власти раз- ных уровней и закрепления за определенными органами государственной власти и органами местного самоуправления активов и обязательств соответственно РФ, субъекта РФ или муници- пального образования;

1 Утверждена постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. 584.

138

ЭКОНОМИКА

и) громоздкости процедуры рассмотрения проекта бюджета законодательными (предста- вительными) органами власти, ориентированной на технические детали в ущерб оценке приори- тетов бюджетной политики и их реализации; к) нечеткости разграничения полномочий в бюджетном процессе между законодательны- ми (представительными) и исполнительными органами власти. Таким образом, целью реформирования бюджетного процесса на современном этапе должно стать создание условий и предпосылок для максимально эффективного управления государствен- ными (муниципальными) финансами в соответствии с приоритетами государственной политики. Суть этой реформы, т. е. ее содержание, состоит в смещении акцентов бюджетного про- цесса с «управления бюджетными ресурсами (затратамина «управление результатами» путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процес- са и администраторов бюджетных средств в рамках четких среднесрочных ориентиров. Сообразуясь с целью бюджетного реформирования, основные направления реформирова- ния бюджетного процесса в РФ можно представить следующим образом (рис. 1).

Основные направления реформирования бюджетного процесса в РФ

1

 
 
Реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета

Реформирование бюджетной классификации РФ и бюджетного учета

2

Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств

Выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств

3

 
 
Совершенствование среднесрочного финансового планирования

Совершенствование среднесрочного финансового планирования

4

 
 
Совершенствование и расширение сферы применения программно -

Совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования

5

 
Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета

Упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета

Рис. 1. Основные направления реформирования бюджетного процесса в РФ на современном этапе

В рамках первого направления необходимо добиться максимального соответствия бюд- жетной классификации РФ требованиям международных стандартов. Это предполагает введе- ние интегрированного с бюджетной классификацией плана счетов бюджетного учета, основан- ного на методе начислений, который обеспечит полный учет затрат по функциям органов ис- полнительной власти в рамках проводимой административной реформы. Иными словами, внедрение новой бюджетной классификации должно быть направлено:

а) на переориентацию бюджетов на достижение конечных результатов, в том числе путем повышения самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса и админи- страторов бюджетных средств; б) приведение структуры функциональной классификации расходов в соответствие с основными функциями, выполняемыми органами государственной власти (органами местного самоуправления); в) согласование бюджетной классификации с международными стандартами финансовой отчетности и статистики государственных финансов. Целесообразно отказаться от практики утверждения бюджетной классификации отдель- ным федеральным законом. Более предпочтительным является подход, применяемый большин- ством стран международного сообщества, при котором законом закрепляются лишь основные, обязательные для всех уровней бюджетной системы, коды экономической классификации и функциональной (раздел, подраздел) бюджетной классификации. Дальнейшая структура клас- сификации определяется органами власти соответствующего уровня при принятии закона (ре- шения) о бюджете. Такой подход обеспечивает большую самостоятельность и ответственность органов исполнительной власти при составлении проекта бюджета в рамках законодательно ус- тановленных единых принципов бюджетной классификации.

139

ISSN 1812-9498. ÂÅÑÒÍÈÊ ÀÃÒÓ. 2008. 1 (42)

В рамках классификации операций сектора государственного управления предлагается все операции разделить на текущие (доходы и расходы), инвестиционные (операции с нефинансовы- ми активами) и финансовые (операции с финансовыми активами и обязательствами). Включение информации об этих операциях в единый план счетов бюджетного учета позволит оценить влия- ние деятельности сектора государственного управления на другие секторы экономики. Наряду с реформированием функциональной и экономической классификаций расходов потребуется уточнение ведомственной классификации с учетом изменений в структуре феде- ральных органов исполнительной власти. Так, главными распорядителями средств федерального бюджета будут являться все феде- ральные органы исполнительной власти (федеральные министерства, агентства и службы), за- конодательные и судебные органы РФ, Генеральная прокуратура РФ, Счетная палата РФ, Цен- тральная избирательная комиссия РФ. Второе и третье направления бюджетного реформирования должны обеспечить повы- шение надежности среднесрочного прогнозирования объема ресурсов, доступных для админи- страторов бюджетных средств в рамках принятых бюджетных ограничений и приоритетов го- сударственной политики [2]. Как показывает бюджетная практика, объем и структура значительной части расходных обязательств предопределены ранее принятыми законодательными и другими нормативными правовыми актами, заключенными договорами и соглашениями, действующими бюджетными программами и т. д. Ассигнования на исполнение этих обязательств, как правило, подлежат обязательному включению в ежегодный бюджет с использованием достаточно простых правил определения или корректировки их объема (индексация, прямой счет, уже заложенные плано- вые параметры). Для их существенного изменения в ту или иную сторону или отмены требуется внесение соответствующих изменений в ранее принятые нормативные правовые акты. В то же время существуют и иные по своему типу расходные обязательства (новые про- граммы, решения об увеличении заработной платы в бюджетной сфере, пособий и т. д.), вклю- чение которых в бюджет в том или ином объеме зависит от решений, принимаемых непосредст- венно в ходе формирования бюджета на очередной финансовый год. Указанные обязательства

и ассигнования на их исполнение требуют в рамках бюджетного процесса более детального

обоснования, в том числе с учетом имеющихся бюджетных ограничений в рамках среднесроч- ного финансового плана. Следуя логике, при формировании бюджета расходные обязательства могут быть разде- лены на действующие и принимаемые (рис. 2). Во-первых, это позволит существенно упростить и ускорить процедуру составления

и рассмотрения бюджета в части, касающейся исполнения действующих обязательств и сосре-

доточить процесс подготовки и рассмотрения бюджета в основном на принимаемых обязатель- ствах, отражающих цели и приоритеты государственной политики. Во-вторых, даст возможность поддерживать более жесткие бюджетные ограничения, по- скольку выделение ассигнований на принятие новых обязательств возможно лишь после выде- ления бюджетных ассигнований на выполнение действующих обязательств либо заблаговре- менного их сокращения (отмены). И самое главное, это позволит ввести в бюджетный процесс элементы конкуренции при распределении между администраторами бюджетных средств бюджетных ресурсов с целью на- править их на реализацию наиболее эффективных бюджетных программ. Под бюджетом действующих обязательств понимается объем ассигнований, необходимый для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муници- пального образования), обусловленных действующими нормативными правовыми актами. Под бюджетом принимаемых обязательств понимается объем ассигнований, необходимых для исполнения в планируемом периоде расходных обязательств РФ (субъекта РФ, муници- пального образования), обусловленных вступающими в силу нормативными правовыми актами, договорами и соглашениями, вводимыми или планируемыми (предлагаемыми) к введению в плановом периоде [1]. Основным принципом бюджетного планирования должно стать гарантированное обеспе- чение в полном объеме действующих обязательств в соответствии с целями и ожидаемыми ре- зультатами государственной политики. Выделение ассигнований на новые обязательства может и должно осуществляться только в случае и пределах превышения прогнозируемых бюджетных ресурсов над расчетным объемом действующих обязательств.

140

ЭКОНОМИКА

Формирование бюджета расходных обязательств Действующие
Формирование бюджета расходных обязательств
Действующие расходные бюджетные
обязательства
Принимаемые расходные бюджетные
обязательства
Трансферты населению, установленные
нормативными правовыми актами РФ
(субъектов РФ, муниципальных образований)
Увеличение действующих
или введение новых видов
трансфертов населению
Обязательства по предоставлению
государственных (муниципальных) услуг
в соответствии с законодательством РФ
Увеличение зарплаты
работников бюджетной сферы,
денежного довольствия
Обязательства, вытекающие из долгосрочных
бюджетных целевых программ РФ
(субъекта РФ, муниципального образования),
а также адресной инвестиционной
программы РФ
(субъекта РФ, муниципального образования)
Досрочное погашение
государственного
(муниципального) долга
Предоставление
государственных услуг
сверх установленных нормативов
(требований законодательства РФ)
Погашение и (или) обслуживание государст-
венного (муниципального) долга
в соответствии с условиями привлечения
заемных средств
Увеличение по сравнению
с ранее предусмотренными
планами ассигнований
на реализацию действующих
Обязательства, вытекающие из договоров
(соглашений), в том числе международных,
действующих в планируемый период
или новых бюджетных
программ
Новые бюджетные
инвестиции
Средства, подлежащие перечислению
в соответствии с законодательством РФ
либо сложившимися принципами (практикой)
бюджетного планирования в другие бюджеты
бюджетной системы РФ
Предоставление
бюджетных кредитов

Рис. 2. Схема разделения бюджетных расходных обязательств на действующие и принимаемые

Надо отметить, что в ближайшей перспективе разделение бюджета действующих и прини- маемых обязательств реализовать трудно, поскольку отсутствует прозрачная методология опреде- ления и корректировки (пересчета) объема действующих обязательств (даже по общим оценкам он существенно превышает прогнозируемые ресурсы бюджетов всех уровней, что требует еже- годно принимать меры по оптимизации и реструктуризации финансируемых расходов. В то же время на аналитическом уровне такое разделение частично уже осуществляется и требует лишь более четкого отражения в обоснованиях среднесрочного финансового плана и бюджета. Четвертое основное направление бюджетного реформирования предполагает форми- рование и включение в бюджетный процесс процедуры оценки результативности бюджетных расходов, поэтапный переход от сметного планирования и финансирования расходов к бюджет- ному планированию, ориентированному на достижение конечных общественно значимых и изме- римых результатов. Переход преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования обеспечит прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приори- тетами государственной политики. В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе ин- дексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации), программно- целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направлять бюджетные ресурсы

141

ISSN 1812-9498. ÂÅÑÒÍÈÊ ÀÃÒÓ. 2008. 1 (42)

на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств. При этом переход к программно-целевому бюджетному планированию должен осуществляться с одновременным мониторингом и контро- лем за достижением намеченных целей и результатов, обеспечением качества внутриведомст- венных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Возможные пути повышения качества и расширения сферы применения программно- целевых методов бюджетного планирования представлены на рис. 3.

Основные направления повышения качества и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования

методов бюджетного планирования Предоставление ежегодно
методов бюджетного планирования Предоставление ежегодно
методов бюджетного планирования Предоставление ежегодно
методов бюджетного планирования Предоставление ежегодно
методов бюджетного планирования Предоставление ежегодно

Предоставление ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлениях своей деятельности

Совершенствование методологии разработки и реализации федеральных (региональных, муниципальных) целевых программ

Использование в бюджетном процессе ведомственных целевых программ

Распределение части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ

Расширение полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета

Рис. 3. Основные направления повышения качества и расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования

Пятое направление бюджетного реформирования предполагает совершенствование про-

цедур составления и рассмотрения бюджета в соответствии с требованиями и условиями сред- несрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты. Международный опыт развитых государств показывает, что для перехода к новой системе бюджетирования наряду с обеспечением устойчивой сбалансированности бюджета необходимы глубокие преобразования всей системы государственного управления. Ее форсированное вне- дрение может привести к ослаблению финансовой дисциплины, снижению подотчетности

и прозрачности использования бюджетных средств, росту управленческих расходов, неоправ-

данному усложнению бюджетного администрирования. Кроме того, предусмотренные этой сис- темой методы и процедуры требуют практической апробации и отработки. Поэтому, следуя принципу постепенности, при формировании проектов федерального

бюджета в ближайшие годы предлагается провести эксперимент по внедрению методов бюд- жетного планирования, ориентированных на результаты, который не требует внесения измене- ний в действующее бюджетное законодательство. В рамках данного эксперимента предполага- ется ежегодно выделять в составе расходов федерального бюджета ассигнования, подлежащие распределению на конкурсной основе между федеральными органами исполнительной власти

и реализуемыми ими программами по результатам формализованной оценки представленных

заявок, включающих в себя доклады о результатах и основных направлениях деятельности, а также иные материалы, позволяющие оценить результативность бюджетных расходов и каче- ство управления бюджетными средствами. Первоначально объем ассигнований, распределяе- мых в рамках эксперимента, может составлять до 300 млн. руб. В дальнейшем, по мере накоп- ления опыта по применению новых методов бюджетного планирования и развития системы мо- ниторинга результативности бюджетных расходов и качества управления бюджетными средст- вами, его доля в общем объеме федерального бюджета может возрастать. Вышеобозначенные принципы и направления реформирования бюджетного процесса от- носятся к бюджетам всех уровней бюджетной системы РФ.

142

ЭКОНОМИКА

В соответствии с этим на федеральном уровне реформирование планируется осуществ- лять в рамках плана мероприятий Правительства РФ, основной позицией которого является раз- работка проекта федерального закона о внесении в Бюджетный кодекс РФ изменений, касаю- щихся регулирования бюджетного процесса. Предполагается, что новая система организации бюджетного процесса в РФ начнет действовать с 2007 г. В этот период органам государственной власти субъектов РФ и органам местного само- управления необходимо будет разработать и утвердить собственные планы. В целях поддержки и распространения реформы бюджетного процесса, с учетом опыта функционирования с 2002 г. Фонда реформирования региональных финансов, созданного в составе федерального бюджета, предлагается расширить применение механизмов поддержки отобранных на конкурсной основе региональных и муниципальных программ бюджетных реформ в рамках создаваемого с 2005 г. Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Бюджетный кодекс РФ. – М.: ТБ Велби, Проспект, 2006.

2. Финансовая политика России: Учеб. пособие. – М.: Финансы и статистика, 2006. – 282 с.

Статья поступила в редакцию 27.12.2006

MAIN TRENDS OF BUDGETARY REFORM IN THE RUSSIAN FEDERATION AT THE PRESENT TIME

R. K. Arykbaev, T. V. Luneva, R. A. Nabiev

The objective and the essence of a new system of interbudgetary relations in the Russian Federation is considered in the paper. The main trends of reform- ing of budgetary process at the present stage in order to increase management ef- ficiency by public finances are investigated.

143