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Captulo 4
Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones
Guillermo O'Donnell
Para Gabriela, por las luces de Navidadl
'"

Introduccin
Desde hace un tiempo me ocupo, y preocupo, por un tema que en su momento denomin "accountability horizontal". Como es necesario para entender las reflexiones que siguen, transcribo a continuacin la definicin de accozmtability
horizontal que he propuesto:
"[La accountability horizontal consiste en] La existencia de-agencias estatales que tienen autoridad legal y estn fcticamente dispuestas y capacitadas para emprender acciones que van desde el
control rutinario hasta sanciones legales o incluso impeachment,en
relacin con actos u omisiones de otros agentes o agencias del estado que pueden, en principio o presuntamente, ser calificadas como iIcitas.'"

, Una vez ms, y ya no recuerdo


bles y a veces implacables

, "Accollntability

cuntas, agradezco

a Gabriela

Ippolito-O'Donnell

sus lcidos,

indispensa-

comentarios.

horizontal," en: Agora. 1998, nm. 8, pp. 5-34.

Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones /


-...
,,;;;,..

---

87

:t
En relacin con la accountability horizontal, la distingu de la vertical. Por
sta me refer principalmente al tradicional mecanismo de las elecciones. Pero
tambin anot, entre "las buenas noticis" que ofrece el panorama contemporneo,que

j
J
:\1

"[E]n muchas nuevas poliarquas han aparecido diversas organizaciones (incluidas organizaciones de derechos humanos que extendieron la definicin inicial de su misin) que exigen con vigor que

c.!
t

los funcionarios estatales respeten las libertades y garantas liberales bsicas de la poblacin. sobre todo los dbiles y los pobres.
Otras organizaciones supervisan las elecciones y asumen otras tareas democrticas, como la educacin de la poblacin en el conocimiento y ejercicio de sus derechos polticos. Otras actan como
guardianes republicanas de la legalidad de las acciones estatales en
trminos de sus posibles transgresiones en contra de otras agencias
estatales y de la conducta tica de los funcionarios pblicos." J
Acabo de enfatizar los trminos "liberales", "democrticas" y "republicanas"
porque en la accountability horizontal desarrollo el argumento que resumen tres
grandes corrientes, parcialmente concurrentes y conflictivas, que se conjugan en las
poliarquas contemporneas:

Basado en esto, en relacin con la accountability ho-

rizontal presento otros dos argumentos: el primero consiste en que el peso de cada
una de esas corrientes vara significativamente en diversas poliarquas y el segundo,
que en buena parte de ellas, incluidas las latinoamericanas, por cierto, el peso relativo de las corrientes liberal y republicana es pronunciadamente menor que el de la
democrtica. Argumento, adems, en dicho texto que esta debilidad de las dimensiones liberal y republicana se expresa, ~ntre otras cosas, a travs de serios dficits
de accowltability horizontal.
Por otro lado, al inventariar las "buenas noticias" referidas en el prrafo antes
transcripto me bas en evidencia proveniente de la informacin y en estudios sobre movimientos sociales, derechos humanos, sociedad civil, capital social y otros.
Sobre estos fenmenos, en textos que incluyen su captulo en este volumen as co-

Ibd.. p. 27.

Para no prolongar

excesivamente

el presente

texto. me remito a mi ibd.. incluso para la definicin

tos tres trminos.

88

/ Controlando la poltica
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I

de es-

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mo en otros recientes,S Smulovitz y Peruzzotti dan dos pasos muy tiles. Primero,
renen los fenmenos mencionados anteriormente dentro del concepto de accountability social (vertical) y los distinguen de los tradicionales mecanismos de accOlllltability electoral (vertical). Segundo, enuncian diversos argumentos e hiptesis acerca de las caractersticas y consecuencias de la accollntability social.
Obviamente, de igual modo que el concepto de accollntability horizontal, el de
accollntability social incluye fenmenos que, aunque comparten atributos q!~
permiten considerados parte del respectivo concepto, presentan caractersticas
diferenciales. Esta situacin aconseja realizar lo que estos autores proponen y este volumen avanza: explorar analtica y empricamente algunas de esas caractersticas, no slo en s mismas sino tambin tal como aparecen comparativamente en diversos contextos nacionales y subnacionales. Para que esto fuera posible,
tambin sera conveniente elaborar tipologas de diversos fenmenos de accountability social, para no perdemos en la gran variedad de situaciones empricamente comprendidas en este concepto.
Las reflexiones que siguen apuntan a colaborar con los avances que propone
este volumen. Aclaro sin embargo que, dado que en los ltimos tiempos me he
interesado principalmente por la accollntability horizontal, estas reflexiones buscan sobre todo explorar interrelaciones entre sta y el tema principal de este volumen: la accollntability social.

Accountability

horizontal y estado de derecho

En el artculo publicado en Agora argumento que para que la accolllltability


horizontal funcione con razonable efectividad, aunque result~'tj no suele ser
suficiente que alguna agencia estatal est seriamente empeada en ello. En general, sobre todo cuando se trata de hacer valer la accolllltability horizontal contra poderosos segmentos del Estado -especialmente

las altas posiciones del go-

bierno-, es necesario el funcionamiento coordinado y convergente de toda una


red de instituciones que tienen suficiente autorizacin legal, autonoma deciso-

, Ver de estos autores "Societal


4, octubre
hip,"

en: Mainwaring,

Oxford,

Aeeountability

de 2000, pp. 147-158 Y "Societal

Oxford

Seott y Welna,

University

in Latin Ameriea,"
and Horizontal

Christopher,

(eds.),

en: JOl/mal 01 Democracy,

Controls.

vol. 11, nm.

Two Cases about a Fruilful Rclations-

Democraric

Accol/nlabiliry

in Larin America,

Press, (en prensa).

Acerca de varias accOImtabilities y SIlSillterrelaciones /

89

<;',~:o

ria y voluntad para hacerla valer. Muchas veces, la posibilidad de efectividad de


esta red culmina -aparte de supuestos ms raros de impeachment- en el Poder Judicial, sobre todo en sus altas instancias. Es all donde suelen tomarse las
decisiones finalmente ejecutorias contra individuos situados en otras agencias
del Estado. Cabe suponer adems que la existencia de una red de agencias -incluido el propio Poder Judicial- seriamente empeadas en hacer valer la aCCOlllttability horizontal y la generalizada percepcin de esta disposicin, obra como un
invisible pero importante elemento de disuasin de diversas transgresiones y corrupciones. La accountability horizontal, cuando es efectiva y percibida como tal,
pesa no slo por sus acciones sino tambin por lo que previene.
Esto quiere decir que para la efectividad de la accountability horizontal es necesaria la existencia de un estado democrtico de derecho, sobre todo en lo que
respecta al lugar en qu histricamente ha sido ms difcil establecerlo: el control y la eventual sancin de los gobernantes electos y de los funcionarios que se
desempean en la cpula del aparato estatal. Esta efectividad es lo que llamo la
dimensin republicana de la poliarqua. Ella implica la obligacin de gobernantes y funcionarios de acatar los lmites legales y constitucionales de sus respectivas jurisdicciones, tanto en el respeto de otras jurisdicciones pblicas ("obligacin de no transgresin") como de no anteponer intereses privados a los pblicos
que aqullos, se supone, deben servir ("obligacin de no corrupcin").
Por otro lado, como la historia reciente de nuestro pas muestra, la debilidad
de la accountability horizontal puede coexistir con el respeto de al menos parte de
los derechos que denomino de liberales o civiles, sobre todo en relacin con la accountability social, los de libre expresin (incluso la de los medios), reunin, movimiento y asociacin.6 Si un Poder Ejecutivo dado, delegativo o no -poco importa eso en este momento-, pero por cierto muy parecido al que sufrimos hasta
hace en poco en la Argentina se dedica denodadamente a eliminar o neutralizar
los mecanismos de la accountability horizontal y, con ello, muestra su transgresora
vocacin de no respetar los lmites legalmente establecidos para las jurisdiccio-

Para la discusin

de estos derechos

y su relacin con la democracia

poltica, me remito al artculo de mi au-

tora ''Teora democrtica y poltica comparada" publicado en: Desarrollo Econmico, vol. 39, nm. 56, enero-marzo de 2000, pp. 519-570. En este texto argumento que un estado de derecho democrtico no slo establece y respalda las reglas y derechos nsitos a la definicin de democracia poltica (o poliarqua) sino tambin
que es un sistema legal que "cierra", en el sentido de que nadie puede declararse exento de la vigencia de esas
reglas. Sealo asimismo que la consiguiente prohibicin de de /egibus so/utus es una de las caractersticas especficamente diferenciales de la democracia poltica en relacin con todo tipo de rgimen o estado autoritario.

90

/ Controlando la poltica
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-

nes de diversas agencias estatales, entonces uno puede ser escptico acerca de la
voluntad de ese Ejecutivo de respetar los derechos civiles de aquellos que -no cabe duda- lo molestan mediante el ejercicio de la accountability social.
Si, a pesar de esto, en estas situaciones la accountability social existe y se manifiesta de diversas maneras, segurarmente no es porque existan un pleno estado de
derecho democrtico ni un gobierno que acepta la accountability social debido a
que cree que normativamente le corresponde hacerla. Parece claro en cambio ~e,
como Smulovitz y Peruzzotti sealan, hay en la sociedad individuos y asociacions
que sienten con suficiente intensidad que vale la pena intentar la accountability social, y que tienen capacidad tanto individual como organizativa para ello. Esto tambin ocurre porque esos individuos y asociaciones estn protegidos por los derechos mencionados anteriormente o porque, aunque inicialmente no lo estn, esos
derechos suelen ser invocados efectiv~ente

por quienes adoptan la causa de los

primeros. Que estos derechos existan bajo gobiernos poco liberales y republicanos
slo puede entenderse porque, como Smulovitz y Peruzzotti tambin sealan, quienes ejercen la accountability social impondrn prohibitivos costos a la tentativa de
eliminarlos, sin contar que en ese caso el respectivo gobierno dejaa de gozar de
las -actualmente-

importantes ventajas de legitimacin internacional que un ra-

zonable grado de respeto de esos derechos trae aparejado. Esto quiere decir que en
el mundo contemporneo los gobiernos democrticamente electos pueden llevar
adelante con cierto grado de impunidad las violaciones a la accountability horizontal (especialmente si ellas no incluyen demasiada corrupcin) pero no les es posible -por

demasiado costoso-

violar seria y sistemticamente derechos como los

de expresin, reunin, movimiento y asociacin. Esto es cierto en buena medida


porque esos derechos y otros cercanam~nte re1acionados'son condicin necesaria
para la existencia de la dimensin democrtica de accountabityJvertical) electoral implicada por elecciones competitivas. Simplemente, sin un grado razonable de
vigencia de esos derechos y, por lo tanto, sin posibilidad de tener elecciones competitivas en las que la oposicin pueda realmente desalojar al oficialismo, el rgimen del caso dejaa de ser democrtico.7
Lo dicho hasta ahora entraa que, aunque sean analtica y empricamente diferentes, las tres dimensiones de accountability -electoral, social y horizontal-,
estn ntimamente relacionadas. Puede resultar interesante seguir algunas implicaciones de esto.

, Para la fundamentacin

de estas afinnaciones

me remito a las obras mencionadas

en la nota al pie precedente.

Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones /

91

Interrelaciones
-

En un texto reciente8 menciono la conveniencia de distinguir dos tipos de


agencias de accountability horizonta1. Uno de ellos, que llamo de balance, est integrado por los tres grandes poderes clsicos -Ejecutivo,

Legislativo y Judi-

cial- que las constituciones, desde la de Estados Unidos en principio hasta prcticamente las de todo el mundo en la actualidad,9 tratan de establecer un equilibrio entre sus poderes y atribuciones. A lo largo del tiempo, estas instituciones
han sido complementadas, ~unque con diferentes ritmos y caractersticas segn
los pases, por agencias que llamo asignadas: fiscalas, auditoras, conseils d'Etat, ombudsmen y similares.
La razn de estas innovaciones ha sido la evidencia que existen deficiencias en
las instituciones de balance como instrumentos de accountability horizontal. Estas
deficiencias son varias. Una consiste en que estas instituciones son reactivas y, por
lo tanto, intermitentes; slo actan frente a las transgresiones ya producidas o inminentes por parte de otro Poder. Otra radica que los conflictos que se desatan alrededor de cuestiones de accountability horizontal entre estos supremos poderes del
Estado suelen ser sumamente dramticos y polticamente costosoS;1IIeste inconveniente se acenta porque suele imputarse a los respectivos actores motivaciones
estrechamente partidarias. Finalmente, debido a que la atencin de quienes encabezan estos Poderes est centrada en el desempeo de sus propias funciones
constitucionales, las instituciones de balance suelen ser un tosco instrumento para
efectivizar la accountability horizontal frente a la creciente complejidad y especializacin de las burocracias y las polticas estatales.
Ante a estos inconvenientes, en principio las agencias asignadas cuentan con
varias ventajas. Una consiste en que no suelen ser reactivas e intermitentes sino
proactivas y permanentes en sus tareas de control. Otra es que para sus acciones
pueden invocar criterios profesionales, "apolticos," que tienden a disminuir el
dramatismo y la conflictividad de esas situaciones. Finalmente, estas agencias
'''Horizontal

Accountability:

The Legal Institutionalization

of Mistrust," en: Mainwaring,

Seo!! y Welna. Chris-

topher. (eds.). op.cit.

Incluso en los regmenes parlamentarios. a partir de la adopcin en Europa despus de la Segunda Guerra

Mundial de diversas formas de revisin judicial del carcter constitucional de los actos de las otras ramas.
Recuerdo que mi definicin de accoulltability social no incluye cualquier tipo de interaccin entre instituciones estatales. aunque sea de mutuo control. Se refiere exclusivamente a acciones iniciadas por una de
ellas sobre la base de aducir que otra agencia ha cometido. o est en proceso de cometer, una transgresin

10

ilegal (incluso. por supuesto. inconstitucional).

92

/ Controlando la poltica
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...
pueden especializarse en escarbar complejos y a veces oscuros vericuetos de las
burocracias Y polticas estatales.
Idealmente, ambos tipos de agencias de accountability horizontal deberan
funcionar complementariamente.

Y, por supuesto, su efectividad depende de que,

como he mencionado en la definicin de accountability horizontal transcripta al


comienzo de este texto, posean "autoridad legal y estn fcticamente dispuestas
y capacitadas para emprender [las correspondientes] acciones". No desarrollar'\
aqu las implicaciones de estas observaciones. Pero, pensando en el tema de este
volumen, la accountability social, considero que de lo que acabo de sealar surge un
mapa de las instituciones estatales en el cual vemos, primero, las grandes instituciones de balance, a las que en cada caso podemos evaluar -al menos aproximadamente- en trminos de su efectividad como elementos de accountability horizontal. Vemos tambin, con importantes variaciones de pas a pas, una serie de
agencias asignadas, algunas de ellas con jurisdiccin bastante amplia respecto de
varios tipos de transgresiones, mucho ms especializadas, y algunas colocadas en
el nivel nacional y otras en los niveles subnacionales, en relacin tanto con los
gobernantes electos como con las burocracias. Las principales preguntas despus
de trazar este mapa son, por un lado, si esas agencias efectivamente cumplen las
responsabilidades de accountability horizontal que formalmente les competen y,

por otro lado, cules de ellas son las que lo hacen. .


Visto desde la accountability social, este puede ser un mapa muy desalenta-

dor: prcticamente ninguna de estas agencias, sea de balance o asignadas, est


realmente dispuesta o capacitada para cumplir sus respectivas funciones de accountability horizontal. Pero en situaciones menos extremas, aunque tal vez no
perfectas, para la accountability social este es un mapa d~' opqrtunidades estratgicas. La existencia de algunas agencias de la accountability h6rizontal dispuestas y capaces de cumplir sus funciones (aunque finalmente, por causa, digamos,
de la inefectividad del Poder Judicial no puedan cerrar el ciclo de los respectivos
procesos), es seguramente un importante elemento de induccin de accountability social. En general, el clculo de probabilidades que talo cual demanda de accountability
social tiene, si no de triunfar, de ser seriamente atendida, debe ser
,
fuertemente influido por la percepcin de disponibilidad de la accountability horizontal que acabo de mencionar. Pero la relacin juega tambin en la otra direccin. La existencia de ciertas demandas de accountability social, especialmente
si se encuentran bien organizadas, son continuas en el tiempo y recogidas por los
medios, seguramente representa un importante elemento de estimulacin para
Acerca de varias accoul1tabilities y sus il1terrelaciones /
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..

93

1
I
que ciertas agencias de accountability horizontal se resuelvan a asumir sus frecuentemente arduas responsabilidades.

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Sin duda, cada dimensin de accountability (las dos verticales, electoral y social y las dos horizontales, de balance y por asignacin) es importante per se. Pero estoy persuadido de que buena parte de los fenmenos ms interesantes y polticamente ms importantes, as como los que ms necesitan nuestras investigaciones, se sitan en las interacciones entre estas dimensiones. Esto me parece

;.?

particularmente cierto en casos en los que, como suele ocurrir en Amrica Latina, varias de esas dimensiones operan deficientemente. Es en esas interacciones,
tanto de induccin como de estimulacin, donde pueden descubrirse oportunidades de avanzar en la muy necesari~ democratizacin de nuestros pases.
Finalmente, la operacin de accountability horizontal genera un producto lateral para el ejercicio de la accountabilty vertical, tanto la electoral como la social.
Las instituciones de balance y las asignadas no suelen ser diseadas para generar
informacin pblicamente disponible que puede ser apropiada por la sociedad,
incluso por los medios. Pero si esas agencias funcionan ms o menos efectivamente, generan flujos de informacin disponibles tanto para la accollntability
electoral como para la social. De otra manera, esa informacin faltara o sera distorsionada por agencias estatales que han logrado eximirse de accollntability horizontal. Aunque escasamente comentada, esta es una contribucin muy impor-

tante de la accountability de este tipo al vigor de la vida democrtica, incluso en


lo que respecta a sus aspectos verticales electorales y sociales.

Sobre la accountability

--1
I
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social

Despus de esta incursin en el terreno de las interacciones entre la accollntability vertical y la horizontal, vuelvo al concepto de accollntability social. Conviene recordar la genealoga y el parentesco de los conceptos. La intuicin de que
una sociedad activa y bien organizada vigoriza un rgimen representativo y promueve la accountability de los gobernantes es tan antigua, por lo menos, como
Locke. Ya en el siglo XX, los pluralistas anglosajes (como Bentley, Truman y el
primer Dahl) recalcaron hasta el exceso el papel de los grupos sociales organizados en el funcionamiento de la democracia. Ms recientemente, los trabajos (supuestamente neotocquevilleanos) de Robert Putnam y la literatura sobre "capital
social" que generaron han resucitado el inters sobre los inputs polticos de la so94

/ Controlando la porrtlca

~J

ciedad. A este inters contribuyen fructferamente Smulovitz y Peruzzotti. Considero que el ngulo de originalidad de su aporte reside principalmente en dos aspectos descuidados por sus predecesores. Uno es que la orientacin principal o
ms frecuente de las acciones comprendidas en el concepto de accountability social no es -al

menos directamente-

la satisfaccin de intereses materiales; es

la demanda de que ciertas cuestiones consideradas de carcter general sean tenidas en cuenta "adecuadamente"

por el Estado, que cierta agencia estatal ajuste

acciones a lo legalmente establecido o sufra una sancin por no haberlo hecho.'


Aunque sospecho que a veces no ser fcil distinguidos en la prctica, los agentes de accountabilitysocial no son los "grupos de presin", "grupos de intereses"
o instituciones "neocorporativas" sobre los cuales existe, como sabemos, una
abundante literatura.

El segundo aspecto original de la accountability social que se desprende de los


trabajos de Smulovitz y Peruzzotti conviene recalcarlo tanto porque es importante en s mismo como porque -sobre todo desde las transiciones posteriores a los
regmenes autoritarioses novedoso en buena parte de Amrica Latina. Tal como estos autores han insistido en varios textos,. las demandas de accountability
social suelen ser formuladas en un lenguaje de derechos y legalidad.'2
Entre otras razones, el concepto de accountability social me parece til porque

1
I

agrega una serie de actividades sociales diversas que comparten las caractersti-

cas sealadas anteriormente. Adems, Smulovitz y PeruzzottLson convincentes


en su argumento de que la accountabilitysocial es un importante componente de
la vida democrtica. Por su parte, una vez dado el paso analticamente conveniente de reunir en un nico concepto una variada serie de actividades que, sin embargo, contienen algunos importantes atributos comunes, fa fas~ siguiente consiste en desagregar el concepto para poder examinar algunas car~2tersticas y consecuencias especficas -no comunes- de esas actividades. Aunque este paso,
por supuesto, no es aterico, su principal implicacin es emprica y comparativa.
Prudentemente, las obras iniciales de Smulovitz y Peruzzottl avanzaron poco en

Aunque, debido a que todos ellos y la accountability social tienen en comn ser demandantes frente al Estado, esa literatura probablemente ofrezca puntas analticas y.empricas aprovechables para el estudio de esa

11

accoulllability.

" Ver

nota al pie N 2. Ver tambin

Smulovitz,

Catalina,

"Constitucin

y Poder Judicial

en la nueva demo-

cracia argentina. La experiencia de las instituciones", en: Acua, Carlos, (org.), La nueva matriz poltica argentina, Buenos Aires, Nueva Visin, 1995, pp. 71-114, Y Peruzzoui, Enrique, "Modernization and Juridification in Latin America: A Reassessment of the Latn American Development Path", en:Thesis Eleven,
nm. 58 1999, pp. 59-82.

Acerca de varias accol//Jtabilities y SI/Simerrelaciones /

L_-

95

esta direccin, a la espera de las contribuciones tanto empricas como comparativas de las que el presente volumen es.una primera expresin.

Hacia una agenda de investigacin


Parrafos atrs mencion la conveniencia de elaborar tipologas de nccouitability social. Por supuesto, la tilidad de una tipologia depende de las preguntas que
uno quiere plantear. Se.podra, por ejemplo, establecer una clasificacin a partir de
las caracterfsticas de los agentes de la accolintabiliry social: individuos, movimientos sociales, organizaciones formales o lo que sea. Se podra clasificar tambin en
funcin de los diversos repertorios de estrategias de esos agentes. 0,por supuesto,
se podran cruzar ambas tipologas. Estas y otras clasificaciones permitirn avanzar conocimientos, sobre todo si emanan de buenas e interesantes preguntas.
Dicho esto. aqu me limito a sugerir otras posibilidades, no excluyentes de las
anteriores y que, dado mi interls en la accountability horizontal, no han de sorprender. La idea de la accounrabifity social implica, como Smulovitz y Peruzzotti advierten aunque hasta ahora no lo han elaborado, el concepto hirschmaniano
de voice." Se trata de una voz que, como lo sugiere la metafora de la verticalidad, se dirige desde la sociedad "hacia amba," hacia el Estado. Me tienta por esto
decir que la verticalidad de la accountability social tiene, tendenciosa e intencionalmente, un destino horizontalizado. Se trata de una voz que espera y demanda
ser oda, en el sentido de que tal o cual agencia estatal adopte, o deje de adoptar,
las decisiones a las que ella se refiere.
Una obvia cuestin emprica surge de lo recikn dicho. Esto es, tratar de determinar quC acciones de accountabiliry social fueron atendidas y cuAles no, as como qu papel jugaron en ello agencias de balance o asignadas; cules acciones
de accolo~tabilitysocial suscitaron algn tipo de actividad estatal pero no prosperaron, en el sentido que esa actividad no acab cumpliendo el recorrido institucional y decisorio -la red jurdica e institucional de que hablo arriba- que
hubiera en principio correspondido; y cules acciones de nccoi~nrabilitysocial a
su vez prosperaron en el sentido que acabo de sealar. Suficientemente afinada,
esta clasificacin tripartita, combinada con tipos de agencia de accountability hoHirschman, Albert Enf, Voice and Loyalty. Responses fo Decline in Fhis, 0 ~ g n ) l i ~ l l f ;and
o l ~Stares,
~
Cambridge, Harvard University Ress. 1970. Sospecho quc parie de la abundante literatura que este libro ha suscitado tambien podra ser til pan avanzar analiica y empricamente en el esrudio de la nccoiriitabili~ysocial.
"

96 / Controlando la poltica

/+".'.

/$:

.j* :?;a:

rizontal, podra operar hacia el interior de cada caso nacional, a lo largo


.
dei tiein.po o comparativamente ya sea en el nivel de los casos nacionales o 'sjibnacionales. Aunque admito que en algunos supuestos puede ser difcil consider& si,-iba
accouritability social ha "prosperado" o no, insisto en que debido a la verticalidad insita a la definicin de accountability social la cuestin acerca del modo en
que se ha horizontalizado debera ser una de las preguntas fundamentales de
\
quienes la estudian.
Esta perspectiva me parece tambin pertinente sobre la base de algunas consideraciones que Smulovitz recalca." Tpicamente, para ejercer la accountability
social no s610 hace falta un grado bastante alto de intensidad subjetiva acerca de
la cuestin en juego sino tambin suficientes recursos personales y organizacionales: alguna combinacin de tiempo, informacin, acceso a media, capacidad de
comunicacin pblica e interpersonal y, a veces, dinero. La carencia de estos recursos condena numerosas cuestiones al silencioso cementerio de las non-issues.
Esto es particularmente grave en Amrica Latina, donde esos recursos estan distribuidos de manera sumamente desigual.
Ya que, como sabemos, la investigacin de las non-issues es un infierno metodolgico, si no estamos dispuestos a enfrentarla directamente podramos al menos
preguntamos cual es la trayectoria de demandas de accountability social originadas en sectores socialmente dbiles, excluidos o desprotegidos,qu recursos y estrategias usan, qu puntos de acceso de oclusin encuentran en el Estado, qu acciones prosperan o no. cun firmes o duraderos son los logros si los hubo, en qu
medida estas acciones tienden a generar bienes pblicos, bienes generales para el
sector movilizado o ventajas particularistas; cmo y cuando los medios (y qu tiL
po de medios) recoge o no estas acciones y cules son las consecuencias...
Los puntos suspensivos indican que no pretendo ser riguroso ni exhaustivo. Pero agrego que el tipo de investigacin que surge de estas preguntas sera particularmente interesante si se lo comparara con datos referidos a sectores sociales relativamente privilegiados. Asimismo, tambin lo sera establecer un paralelo entre casos en los que los sectores populares actan solos y otros en los que sus demandas
son asumidas o apoyadas por sectores o asociaciones relativamente privilegiados.
Agrego ahora una nota de cautela y, si se me permite, de consejo para el futuro desarrollo de esta promisona lnea de estudios de la accowztability social. Advirtase, insisto, que la definicin de accountability social conduce casi inexorablemente a preA

'' Especialmente en su obra citada de 2001.


Acerca de varias accoitr~rabilitiesy sus iriterrelaciones /

.~
,-,',
'&
guntarse acerca del eco obtenido en el Estado por la voz as ejercida.'5 Pero, como
creo haberlo ilustrado implcitamente en las pginas precedentes, esa pregunta re-

-""-.;
~
~ .

mite a dos de los temas clsicos de la ciencia poltica: el de las demandas, o inputs,
de la sociedad sobre el Estado y el gobierno y al del tipo de actores, las modalidades de formulacin y los sesgos de acceso de esos inputs. La ventaja de la definicin de accollntability social de Smulovitz y Peruzzotti es, como ya coment, que
restringe esa temtica a un subconjunto de esos inputs: el de acciones que no invocan -al

menos directamente-

intereses materiales y que se expresan principal-

mente en un lenguaje de derechos y legalidad. Sin embargo, la variedad y complejidad de los fenmenos que permanecen dentro de este subconjunto sigue
siendo enorme. Por ello, sugiero que el desarrollo terico y emprico de un concepto novedoso e interesante como el de accountability social requiere -como ha
ocurrido tantas otras veces en las ciencias sociales-

~ I

una apropiacin cuidadosa y

I
I

autoconsciente de su genealoga y parentescos.

Procusto
Adam Przeworski nos tiene acostumbrados a textos ejemplares por el rigor

analtico, la creatividad terica y la seriedad de las investigaciones que los sustentan. Precisamente por esto no quiero dejar de comentar su contribucin a este
volumen. En ella, Przeworski comete tres errores: conceptual, metodolgico y de
atribucin cusal, los cuales sustentan una admonicin: que los intelectuales latinoamericanos abandonemos nuestra "cultura del lamento." Voy por partes.
1. El error conceptual. Por supuesto, przeworski tiene derecho a no considerar til el concepto de "democracia delegativa." Pero su argumento contra ste se
limita, por un lado, a reproducir una fanfarronada de Margaret Thatcher, como si
elfo fuese descripcin suficiente de cmo funciona el rgimen poltico britnico.16
" Lo cual no implica que a veces una voz desatendida deje de tener importantes consecuencias. Por ejemplo.
demandas reiteradamente desatendidas de castigo de corrupci6n o transgresi6n pueden ejercer fuerte influencia
en la opini6n pblica y contribuir a la derrota electoral del gobierno de turno. En otras palabras. puede haber
aqu una importante conexi6n entre las dimensiones sociales y electorales de la accountabiUt)' vertical.
,. Al menos desde Lijphart (Las democracias cOnlempor6neas. Barcelona. Ariel. 1987, versi6n en espaol).
sabemos que el rgimen britnico es excepcional dentro de las antiguas democracias por su fuerte carcter
mayoritario y la alta disciplina partidaria en el Parlamento. A pesar de que la expresi6n de Thatcher es obviamente exagerada (pensemos s6lo en la gran independencia del Poder Judicial en ese pas), esas caractersticas de Gran Bretaa escasamente la hacen apropiada para el uso que le da przeworski. como si fuera representativa del conjunto de democracias al que se refiere.

98

/ Controlando la poltica

.w'''.
I

...
t
por otro lado, Przeworski dice nunca haber odo a Fernando Henrique Cardoso
decir algo parecido. Adems de que el estilo personal de este ltimo es diferente
del de Thatcher, a nadie que yo sepa (el suscripto incluido, cticos o apologistas), se le ha ocurrido que Brasil con Cardoso es un caso de democracia delegativa. Sacar conclusiones acerca de la democracia delegativa sobre la base de dos
casosque no lo son es un error elemental,particularmente sorprendenteen quien,
como Przeworski, es coautor de un excelente texto de metodologa comparad"
va.17Es tambin sorprendente porque en este y otros textos Przeworski discute
conceptos seria y afiladamente. Pero en su captulo en el presente volumen se limita a lo que l mismo llama "ancdotas", que para peor no tienen relacin conceptual con el tema supuestamente en discusin.
2. El error metodolgico. Para operacionalizar la accountability horizontal,
Przeworski cuenta puntos de veto e instituciones que no son controladas directamente por el Ejecutivo. As encuentra que no hay grandes diferencias entre
diversos pases; por lo tanto "muchos de los problemas que con frecuencia se
identifican como tpicamente latinoamericanos son en realidad genricos o al
menos (sic) universales de las democracias."'8Hay dos problemas en esta conclusin. Primero, Przeworski no se pregunta si esos puntos de veto y de autonoma funcionan efectivamente como tales. Que las respectivas atribuciones de
esas agencias estn en el texto de las constituciones y de las leyes, bien lo sabemos. Pero precisamente de lo que se trata es de saber si ellas funcionan efectivamente o no.'9 De hecho, en muchos casos esas instituciones han sido anuladas, cooptadas, paralizadas o vaciadas por el Ejecutivo, a veces en connivencia

con el Legislativo y hasta con el Judicial. El mecnico co1teode Przeworski ignora este tema crucial; esto le permite concluir que, al menos eneste respecto,no
hay diferencias dignas de mencin entre los gobiernos de, diginos, Fujimori,
Menem y Chvez, y los de democracias altamente institucionalizadas. Agrego
que un estudio reciente encontr que en general el tipo de agencia que Przeworski computa es significativamente menos autnomo en Amrica Latina que
en Estados Unidos, en trminos de qu poderes nombran a los dirigentes de las
respectivas agencias y de la dependencia de stos respecto de los primeros pa-

Przeworski, Adam y Teune, Henry, The Logic 01Comparative Sociallnquiry, Nueva York, Wiley, 1970.
"Transcripto del captulo de przeworski, en este volumen. Mi traduccin.

17

19

Para la elaboracin de este tema me remito al artculo de mi autora "Otra institucionalizacin," en: Ago-

ra. vol. 5. nm. 3. 1997, pp. 3-37.

Acerca de varias accountabilities y sus interrelaciones /


>-~...,.

99

ra continuar en sus cargos.20Otro problema del conteo de Przeworski es que no


toma en cuenta las que he llamado agencias asignadas,las fiscalas, contraloras,
consejos de Estado, ombudsmen y similares que han sido creadas precisamente
con la intencin de reforzar o complementar la accollntability horizontal ejercida (o no, segn los casos) por las instituciones de balance: Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Adems, es necesario tener en cuenta que parece existe una relacin positiva entre el ritmo de creacin de las agencias asignadas y el fracaso en
trminos de accountability horizontal de las que Przeworski computa: a mayor
inefectividad de stas, ms creacin de las primeras. Es entonces probable que
przeworski hubiera encontrado que existen ms agencias asignadas en Amrica
Latina que en las democracias altamente institucionalizadas.Con ello, siguiendo
la lgica que emplea en su texto, Przeworski hubiera concluido que hay ms accountability horizontal en Amrica Latina que en aquellas democracias.21
Sobre la base de este tipo de razonamiento y anlisis de datos, przeworski
concluye que, si es que hay accountability horizontal, la hay en todas partes.
Adems, implicando que esto tiene que ver con el concepto de accountability,
nos informa que las calificadoras internacionalesde crdit<?tienen fuerte impacto sobre los pases latinoamericanos.Por supuesto,todospodemos definir nuestros
conceptos como queremos, tal como lo hicimos Smulovitz y Peruzzotti respecto
de la accountabilitysocial y el suscripto, de la horizontal.Nuevamente, a Przeworski pueden o no parecerles tiles estos conceptos,pero no es serio atribuimos
banalidades tales como incluir en las respectivas definiciones cualquier agente
o interaccin que influye sobre lo que hacen o dejan de hacer pases, Estados y
gobiernos.
3. La atribucin causal injustificada. Contribuyendo, sin duda inadvertidamente, a nuestra cultura del lamento, al final de su texto Przeworski nos hace saber que Amrica Latina sufre "un alto grado de desigualdad y de prevalencia de
la pobreza."22Como, por encontramos ensimismados en nuestra presumible de'" Shugart,

Matthew S.; Moreno. Erika y Crispo Brian, 'The Accountability Deficit in Latin America," de

prxima publicacin en: Mainwaring, Scott y Welna, Christopher, op. cit. Como estos autores dicen: "U na
cuestin clave en relacin con las agencias de superintendencia [en mis trminos, de accollnlabjlity horizontal (O'Donnell) [es en qu medida tienen autntica independencia en relacin con las agencias electas [es
decir, Ejecutivo y Legislativo (O'Donnell)] que se supone vigilan:'
21

Partiendode la base,claro est,de que lo mismoque hacecon las que computa,przeworskitampocose

pregunta si estas agencias funcionan o no tal como est legalmente previsto.

"

100

Mi traduccin.Ver

el artculo de Prze\Vorski

/ Controlando la poltica

en este volumen.

_1
--1

presin, tal vez no.1o sepamos, przeworski agrega que Amrica Latina es el continente ms desigual del mundo. Dicho esto, comenta: "Soy escptico... [conrespecto a que esto] se deba a la debilidad de los mecanismos de accoll1ltability,
electoral, horizontal o vertical."23 Tal como lo sugieren sus exticas interpretaciones de conceptos tales como democracia delegativa, accollntability social y accOl/lltability horizontal, parece que Przeworski -aburrido de nuestros lamentosha dejado de leemos. Lo mismo deja de la afirmacin que acabo de transcribir.
Que yo sepa, la direccin de los esfuerzos explicativos actuales es exactamen~
la opuesta de la que Przeworski comenta:24esto es, tomar la extrema desigualdad
y pobreza como importantes causas del mal funcionamiento y la escasa representatividad de los regmenes democrticos latinoamericanos. En todo caso, la pregunta acerca de estos regmenes en relacin con la desigualdad y la pobreza es si
se pueden utilizar sus libertades polticas como palanca para superar colectivamente esos males, y cmo hacerlo.
4. Lamentos. Exhortar a no lamentarse implica invitar a callarse. Al hacer este gesto -para

decido suavemente-

inusual en la vida intelectual, przeworski

es consistente: como sabe que todas las democracias (dicho sea de paso, con o
sin extrema desigualdad y pobreza) son en el fondo lo mismo, y como implcitamente no hay ningn horizonte mejor que este mundo de Procusto (o, para los no
afectos a la mitologa, este low equilibriunl trap), lo nico posible es el silencio.
Corresponde entonces informar de estos "hechos"25 a los inadvertidos intelectuales latinoamericanos. As dejaremos delamentamos, !y de lamentamos tanto que
hemos creado una cultura dellamentoP. Por detrs de su tono condescendiente,

" [bid. Mi traduccin.


" En realidad, segn cdigos acadmicos tan vlidos en Amrica Latina como en Est~dos Unidos y en Polonia. hubiera correspondido que przeworski aportara citas de los textos que hacen esie tipo de atribucin
causal. O no vala la pena el esfuerzo cuando el propsito de su captulo es simplemente informamos que
todas las democracias son lo mismo?

"

Por

cierto,

przeworski

no es un adepto

del realismo

mgico.

Pero

no le haca

falta

pendular

hacia

el rea-

lismo ingenuo, como cuando luego de afirmar que "Tlris is jllst ,lre way lije is" C"Ases la vida", una afirmacin probablemente tomada de Mr. Gardiner), comentando la equivalencia entre Gran Bretaa y Brasil,
agrega que "[Tlllis fact is jllst self-evidel/t" C"Este hecho es simplemente auto-evidente"). Prefiero el Przeworski antipositivista de antes, a quien le gustaba citar con aprobadn una frase cuyo autor no recuerdo: "A
fact. il/fact, is very abstract" C"Un hecho, de hecho. es algo muy abstracto").
,. La afirmacin de przeworski acerca de nuestra "cultura del lamento" es particularmente llamativa teniendo en cuenta sus numerosos escritos contra las explicaciones culturalistas de la poltica. El limo de ellos,
del 23 de agosto de 2000, cuando present una ponencia dedicada en buena parte a esta crtica en la Fundacin Juan March. Madrid.

Acerca de varias accol/lltabilities y SI/Sillterrelaciones /


: -~~.._.

10:

esta exhortacin a callar trae un mensaje profundamente conservador: lo que es,


es, y no vale la pena lamentarse porque no dejar de serIo. El Przeworski del presente captulo parece haber llegado a esta posicin. Pero no es convincente cuando la transmite en un lenguaje oracular basado en ancdotas irrelevantes y en datos insuficientes e indecuadamente analizados.
No es imposible que Przeworski tome mis comentarios como otro episodio en
la "fury ofprotests"27 a que debe someterse cuando, al parecer con una asiduidad
que bordea el autosacrificio, pretende convencemos de que todos los gatos son
pardos. Pero estas "furias" son en realidad desacuerdos fundados, entre otras ra-

zones, en la endeblez de sus argumentos.


y los "lamentos" son crticas. A pesar de nuestro autodesignado mentor, no
dejaremos de hacer la persistente y aguda crtica a estas democracias que, como
intelectuales y ciudadanos, nos compete. Si hay algo que, a lo largo de su historia y de sus diversas corrientes y perodos, distingue a las ciencias sociales latinoamericanas, es su espritu crtico. Por su parte, los conservadores (y otros peores) siempre han preferido que callemos nuestros "lamentos".
""o

" Ver el artculo

102

de przeworski

/ Controlando la poltca

I11III

en este volumen