Вы находитесь на странице: 1из 580

1

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

CUVNT NAINTE
DRGANU Tudor
Prof. univ. dr.
Membru de onoare al Academiei Romne
Calitatea mea de a fi cel mai n vrst dintre autorii de drept administrativ din ar cred c
este o circumstan care justific ndrzneala de a scrie aceast prefa pentru a spune din toat
inima un binevenit primului numr din viitoarea serie de Caiete tiinifice editate la Chiinu de
Institutul de tiine Administrative din Republica Moldova, nfiinat de un grup de inimoi juriti
n frunte cu Doamna Maria Orlov i venii att din mediul universitar ct i din rndurile celor mai
distini practicieni din administraia public.
n Statutul adoptat de adunarea constitutiv s-a prevzut c: scopul principal al I.S.A.M.
este de a sprijini administraia public n vederea promovrii reformei i asigurrii modernizrii
acesteia att la nivel central, ct i local, n contextul integrrii Republicii Moldova n structurile
europene prin consolidarea i extinderea cadrului participativ al societii n procesul decizional i
a dialogului constructiv dintre administraia public i societatea civil, avnd caracter profesional
i scop pur ideal ce corespunde intereselor generale ale societii, oferind posibiliti de dezvoltare
profesional a funcionarilor din administraia public.
Propunndu-i acest scop, Institutul Moldovean urmrete s realizeze cea ce, din iniiativa
strlucitului profesor Paul Negulescu s-a reuit n bun parte s se ndeplineasc prin nfiinarea la
Bucureti a Institutului de tiine Administrative, organizat n 1926, cu sprijinul i participarea i
a altor juriti de cert valoare.
Rezultatul cel mai de seam al bogatei activiti a Institutului a fost editarea Revistei de
drept public, care a aprut nentrerupt pn la instaurarea regimului comunist.
Dup prbuirea acestui regim, profesorul universitar dr. Antonie Iorgovan are meritul de a
fi grupat n jurul su un numr de juriti, mai tineri sau mai n vrst, care au renviat Institutul de
tiine Administrative, ca un omagiu adus aceluia care i-a pus temeliile i i-a dat denumirea
Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu cu sediul, de aceast dat, la Sibiu. Primul
gnd al profesorului Iorgovan a fost renfiinarea Revistei de drept public sub forma unei serii noi,
care a ajuns acum la cel de-al 12-lea an de existen.
Fr ndoial, Revista de Drept Public nu este, aa cum s-a afirmat, uneori, prima revist de
specialitate aprut n ara noastr n domeniul dreptului public. nc cu doi ani nainte de apariia
ei, la Cluj, doi juriti: Tudor Moisil i Ilie Oanea, au pus bazele Revistei Administrative. Dar,
spre deosebire de Revista de Drept public, care a izbutit s atrag n jurul ei teoreticienii i
practicienii cei mai de frunte n materie, Revista Administrativ de la Cluj, mai modest, i-a
propus s desfoare n primul rnd o munc de informare a practicienilor din administraia
public cu privire la noile instituii aprute dup Marea Unire din 1918 i a frecventelor
modificri intervenite n legislaie, cci boala instabilitii legislative dateaz nc de atunci la noi.
Ce-i drept, ea era departe de a avea dimensiunile de azi, cnd a devenit de-a dreptul ngrijortoare,
astfel nct, ntrebndu-l pe un student ce i-a rmas ntiprit n minte dup studii serioase i
examene date de profesori foarte exigeni, el mi-a rspuns c ceea ce i-a rmas n minte este c
legile se modific la o sptmn o dat, iar celelalte acte normative aproape n fiecare zi.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

8
Dar ceea ce caracterizeaz astzi Dreptul administrativ nu este numai dinamismul
dezvoltrii lui, ci i lrgirea continu a spaiului lui de aplicare. Intr-adevr, odat cu dezvoltarea
tehnicii moderne i n special a informaticii, precum i ca urmare a revoluionrii mijloacelor de
producie, precum i a diversificrii bunurilor obinute i a cilor de distribuire a lor, aparatul de
stat este pus n situaia de a interveni tot mai adeseori cu msuri destinate s protejeze mediul
nconjurtor, s asigure mersul echilibrat al economiei, s ocroteasc interesele consumatorilor, s
creeze condiii pentru stimularea cercetrii tiinifice s asigure dezvoltarea echilibrat a
dezvoltrii economice a rii etc. Aceast extindere a sferei de aciune a Dreptului administrativ a
fcut ca domeniile de intervenie a lui s fie tot mai numeroase i mai importante. Sarcinile lui vor
fi tot mai numeroase ca urmare a integrrii noastre n domeniul comunitar i ca urmare a ncheierii
unor tratate internaionale.
O solidaritate n vederea ndeplinirii acestor eluri va trebui s se nasc i s se dezvolte
ntre Institutele noastre, o solidaritate att de strns, nct s egaleze ceea ce legenda antic
povestea despre soarta nimfei Echo. Gelos pe nimfa Echo care cnta mai frumos dect el, zeul Pan
a rupt-o n buci i a aruncat rmiele ei departe n toate colurile lumii. Dar de acolo din
deprtri, nimfa plngea sau rdea de fiecare dat cnd o prticic din ea era trist sau vesel. Tot
aa i de aici ne bucurm cnd cei de acolo izbutii s ducei la bun sfrit o valoroas ncercare,
cum este cea concretizat n apariia acestui Caiet tiinific.
Cu aceste gnduri, noi juritii de aici urm juritilor de acolo spor la munc i valoroase
nfptuiri. Hotri de a sprijini cu sincer devotament eforturile pe care le ntreprindei, v
ncredinm c vom fi ntotdeauna alturi de Dumneavoastr.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

10

Mesaj de salut
ROCA Tudor
Doctor Honoris Cauza
Profesor universitar
nfiinarea Institutului de tiine Administrative din republica Moldova a fost un succes
oferit nu doar comunitii juridice, ci ntregii comuniti din Republica Moldova.
Un succes obinut cu mult abnegaie de o ntreag echip de profesioniti membri
fondatori a Institutului. ndrznim s spunem, c deschiderea ISAM ului s-a dovedit din start
important i utilitatea ei obiectiv: numrul mare de participani nscrii la prima sesiune
tiinific (peste 130, din ar i peste hotare). Iar, prin nfiinarea sa ISAM ul va consolida
mediul academic din Republica Moldova, preocupat de dreptul public i tiinele administrative,
n vederea promovrii reformelor din administraia public i asigurrii modernizrii eficiente a
acesteia.
Timpurile n care trim, pe drept cuvnt renovatoare, au scos n eviden necesitatea
stringent a formrii unei astfel de instituii, care ar avea drept scop primordial studierea
administraiei i propunerea de ci noi n procesul de modernizare a procesului administraiei i a
administraiei publice din ar.
Crearea ISAM-ului ca organizaie obteasc se va ghida dup o iniiativ independent
menit s studieze i s propun soluii proprii n procesele att de complexe ale guvernrii, s
reprezinte o nou baza filosofic a secolului nceput, deservit de specialiti cu un nalt nivel de
pregtire i de consultai competeni.
Institutul nou format va servi ca unul dintre principalii indicatori ai marilor schimbri ce se
realizeaz n vederea continurii procesului de reintegrare european. n acest context n mod
direct, s nscriem msurile de perfecionare i restructurarea a administraiei publice n Republica
Moldova n raport cu principiile i standardele europene. Vizm n primul rnd analiza i
evaluarea mersului de realizare a Hotrrii Guvernului din 30 decembrie 2005 Cu privire la
aprobarea Srategiei de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova. Acest
imperativ reiese din faptul, c Strategia prevede un plan integru de modificare i reformare a
autoritilor administraiei centrale.
S le dorim tuturor succese.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

11

Institutul Romn de tiine Administrative - tradiie, prezent i perspective


Alocuiune la deschiderea lucrrilor Sesiunii tiinifice inaugurale a Institutului de tiine
Administrative din Republica Moldova
Acest material, prezentat de prof. univ. dr.
Rodica Narcisa Petrescu,
a fost elaborat n colaborare cu cerc.t. drd.
Mihaela M. Popa
Doamn Preedinte, Onorat Prezidiu, Distini invitai, Dragi colegi,
n primul rnd, doresc s-mi exprim bucuria de a m afla astzi, aici, la Chiinu, cu ocazia primei
Sesiuni tiinifice a tnrului Institut de tiina Administrative al Moldovei, recent nfiinat de colegii
notri, ca o filial a Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, cu sediul la Sibiu.
V rog s primii salutul clduros i urrile de deplin succes n tot ca va ntreprinde ISAM, cu
sediul n Chiinu, din partea Prof. univ. dr. Antonie Iorgovan, preedintele ISA Paul Negulescu,
precum i din partea membrilor Consiliului tiinific al Institutului.
n al doilea rnd, i felicit din toat inima pe colegii din Chiinu pentru nfiinarea ISAM, care i-a
propus ca scop principal, sprijinirea administraiei publice din Republica Moldova n vederea promovrii
reformei i asigurrii modernizrii acesteia, att la nivel central ct i local, n contextul integrrii rii n
structurile europene, prin consolidarea i extinderea cadrului participativ al societii la procesul
decizional.
n cele ce urmeaz, V rog s-mi ngduii s v rein atenia cu prezentarea celor mai
semnificative date i evenimente din istoricul Institutului Romn de tiine Administrative.
Institutul Romn de tiine Administrative s-a nscut dintr-o necesitate social, din imperativul
asigurrii unui personal specializat pentru administraia public din Romnia, prin dezvoltarea unui
nvmnt destinat a forma i perfeciona cadrele din administraia public, imperativ corespunztor
curentului european al vremii, n care s-au format i activat fondatorii i reprezentanii de seam ai
Institutului nostru.
Astfel, nc din anii premergtori crerii Institutului Internaional de tiine Administrative, de la
chiar primul Congres internaional de tiine administrative desfurat la Madrid n anul 1910, s-a afirmat
necesitatea organizrii colilor administrative pentru funcionari, idee reiterat n reuniunile similare
ulterioare.
Potrivit documentelor din arhiva Institutului Internaional de tiine Administrative, n aceast
micare de idei, ara noastr a avut o permanent reprezentare, cu precdere prin specialitii romni care,
n anul 1925, vor deveni fondatorii Institutului romn de tiine Administrative.
De altfel, nc n anul 1872 Romnia avusese o instituie de natur a concretiza dezideratul unui
nvmnt pentru administraia public, respectiv coala liber de tiine politice i administrative.
Dei prin comparaie cu situaia din alte state ale continentului european Romnia avea un avans
considerabil, totui aceste realizri nu creaser nc nvmntul de perfecionare pentru administraia
public, a crui recunoatere reglementar este atestat abia n anul 1921, n proiectul de Lege pentru
organizarea judeelor i comunelor, care prevedea organizarea unor coli speciale independente, sub titlul
de coala Superioar Administrativ. n conformitate cu acest proiect, n anul 1921, ministrul de interne
depunea la rndul su un proiect de Lege pentru nfiinarea unei coale superioare de tiine
administrative, cu o expunere de motive a profesorului Paul Negulescu de la Facultatea de Drept a
Universitii din Bucureti.
Dat fiind c proiectul rmne n nelucrare la Camer, dei fusese votat de Senat, n anul 1924,
Facultatea de Drept din Bucureti solicit Ministrului de instrucie crearea unui Institut de tiine
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

12

Administrative sau, cel puin, a unui seminar de specializare pe lng una dintre catedrele sale, cea de
drept administrativ, sub conducerea profesorului Paul Negulescu. Cererea este reluat n anul urmtor dar
fr vreun ecou favorabil la nivel ministerial. Ideea pare s se mplineasc odat cu intrarea n vigoare a
Legii pentru unificarea administrativ din 1925, care prevedea posibilitatea nfiinrii prin decret regal a
colilor administrative de toate gradele. Ministrul de finane al vremii ia iniiativa alocrii sumei necesare
crerii colii superioare administrative, dup ce anchetele realizate de comisiile pentru reorganizarea
serviciilor publice aflate sub coordonarea sa au relevat faptul c administraia public era singura carier
n care tinerii erau primii fr studii speciale i pregtire practic. La data de 25 martie 1926, Comisia
central pentru reorganizarea serviciilor publice mpreun cu reprezentani ai Facultii de drept din
Bucureti au decis chiar constituirea unei comisii care s elaboreze un proiect de organizare a
nvmntului administrativ, organism care nu a mai fost convocat de noul Guvern.
Piedicile puse n calea acestor iniiative, napoierea instituional a administraiei romneti, lipsa
de criterii tiinifice n organizarea serviciilor publice romneti au determinat specialitii romni s se
asocieze pentru a nfiina n anul 1925, la data de 4 iunie, Institutul de tiine Administrative, ca
persoan juridic de drept privat, fr scop patrimonial avnd scopul de a se ocupa cu studiul
problemelor de ordin administrativ. Primul su sediu a fost stabilit la Facultatea de Drept din Bucureti,
avnd n componena Consiliului de administraie: foti minitrii - Constantin Argetoianu, Constantin
Dimitriu, Mihai Popovici, Ion Cmrescu, minitri i demnitari n funciune C. Ttrescu, N. Sveanu,
Al. Crsnaru, Romulus Voinescu i cunoscuii profesori universitari Gheorghe Meitani, Anibal
Teodorescu, Constantin Rarincescu.
Secretarul general al Institutului a fost numit profesorul universitar Paul Negulescu,
personalitatea tiinific de care se leag, n mare parte, existena i activitatea Institutului.
La nivelul primei comisii de cenzori a Institutului au fost implicai confereniarii universitari N.
Corodeanu i D. Cristescu, iar ca supleani G. Alexianu, doctor n drept, i I. Gruia, avocat.
Potrivit statutului asociaiei, scopul societii era:
de a contribui la precizarea doctrinei administrative n scopul de a ndruma ntocmirea,
modificarea, coordonarea legilor i regulamentelor administrative;
de a strui pentru introducerea sistemelor de documentare administrativ recomandate de doctrina
administrativ i de Congresele Internaionale de tiine Administrative;
de a contribui la ridicarea nivelului moral i la completarea educaiei profesionale a funcionarilor
administrativi, precum i de a crea n msura posibilitii, instituii pentru ajutorarea material a acelorai
funcionari, sanatorii, internate colare, etc;
de a stabili relaii cu instituiile similare strine.
ntre mijloacele statutare determinate pentru realizarea acestor scopuri s-a numrat, n primul rnd,
editarea unei reviste n care se vor examina diversele probleme administrative, comentndu-se legile i
regulamentele, artndu-se lipsurile, formulndu-se cile de ndreptare, cercetndu-se n mod critic
jurisprudena relativ la materiile administrative, relevndu-se activitatea i meritele funcionarilor.
Astfel, n anul 1926, sub preedinia Profesorului Paul Negulescu, este nfiinat, ca organ al
Institutului de tiine, Revista de Drept Public, publicaie aprut cu regularitate trimestrial (pn n
anul 1933) iar apoi lunar, pn n 1943. nc de la nceput, alturi de studii ale unor reputai specialiti
romni, revista a publicat i studii semnate de specialiti de larg recunoatere mondial, ntre care
profesorii Gaston Jze (Universitatea din Paris), George Hoetzel (Universitatea din Praga), Maurice
Hauriou (Decan al facultatii de drept din Touluse, Frana, i membru corespondent al Institutului nostru),
Hans Kelsen, R. Carr de Malberg (Universitatea din Strassbourg), Leon Duguit (Decanul Facultii de
Drept din Bordeaux), B. Mirkine-Guetzevitch (Universitatea din Petrograd), Paul Gronski (Lituania),
Leonard D. White (Universitatea din Chicago), Paul Duez (Universitatea din Lille), Louis Rolland
(Universitatea din Paris), Th. Korsakoff (Universitatea din Tartu, Estonia), C.A. Renfarskjold
(Universitatea din Upsala, Suedia), Gaetano Arangio-Ruiz (Universitatea din Turin), Luigi Ragii
(Universitatea din Geneva), Roger Bonnard (Universitatea din Bordeaux), J. Laferrire (Universitatea din
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

13

Paris), Franz Milobar (Universitatea din Zagreb), Stratis Andreades (Grecia), Gerhard Leibholz
(Universitatea din Gottingen, Germania), L. Vladichin (Universitatea din Sofia), O. Leimgruber (Vicecancelar al Confederaiei elveiene i preedinte al Institutului Internaional de tiine Administrative),
Marcel Waline (Universitatea din Poitiers), Francesco dAllesio (Universitatea din Napoli).
Rezultatele nu au ntrziat s apar i, dup cum remarca i profesorul Paul Negulescu, din
colaborarea oamenilor de tiin din ar i din strintate, ncetul cu ncetul, s-a format o doctrin serioas
n materie administrativ, care a reuit s influeneze i jurisprudena romn. Aceasta a fost posibil i
datorit faptului c n anul 1930, Institutul de tiine Administrative al Romniei a participat la fondarea
Institutului Internaional de tiine Administrative, cu sediul la Bruxelles, devenind atunci i una dintre
primele cinci secii naionale ale acestuia, calitate n care a luat parte la toate activitile sale statutare
majore.
Un alt mijloc prin care Institutul i-a propus s-i ating scopurile l-a constituit nfiinarea unei
Academii de Studii Superioare Administrative, precum i a unor coli administrative medii i inferioare
pentru pregtirea personalului administrativ. n acest sens, Institutul de tiine Administrative elaboreaz
n anul 1926 un anteproiect de organizare a nvmntului administrativ, grefat pe concepia proiectului
realizat de profesorul Paul Negulescu n anul 1921, care se va materializa n anul 1928, cnd, n baza art. 2
al Legii pentru acordarea calitii de stabiliment de utilitate public Institutului de tiine administrative,
asociaia nfiineaz coala de documentare i tiine administrative.
Cu toate c frecventarea acestei coli nu era obligatorie i cu toate ca ea nu a fost susinut
financiar de autoritile vremii, muli, foarte muli funcionari (de ordinul miilor) au urmat cursurile
acestei prime coli de perfecionare, care a funcionat pn n 1948. Transformrile intervenite n anul
1936 n statutul, modalitatea de organizare i funcionarea a colii reprezint, nainte de toate, atestarea
oficial a valorii colii organizat de Institutul de tiine Administrative. Aceste prefaceri sunt iniiate prin
adoptarea Legii administrative din 19361 care dispune c n Romnia perfecionarea profesional
administrativ se realizeaz prin Institutul de tiine Administrative.
Progresele sunt consemnate i n Revue Internationale des Sciences Administratives publicaia
trimestrial a Institutului Internaional de tiine Administrative, unde se arat c prin activitatea
Institutului de tiine Administrative Romnia a reuit s fie socotit printre fruntaele
progresului tiinelor i al organizrii practice administrative.
La toate aceste aciuni majore, s-au adugat cele pentru dobndirea sediului din strada
Creulescu care cuprindea slile de bibliotec, documentare, conferine i cursuri. Bogia
depozitului bibliotecii Institutului devenise de notorietate; la sfritul celui de-al 12-lea an al
existenei sale biblioteca deinea 9630 de volume, la care se adugau coleciile anuale a 128 de
periodice de specialitate.
Instituirea regimului politic comunist aduce cu sine sfritul acestei prime perioade din
existena Institutului, care n 1948 este desfiinat n fapt, prin distrugerea cldirii i a impozantei
sale biblioteci, dup ce n 1943, n condiii de rzboi i pe fondul dezinteresului ministerial,
Revista de Drept Public i nceteaz apariia i dup ce la data 6 mai 1946, n vrst de 72 de ani,
trece n nefiin i Profesorul universitar Paul Negulescu, conductorul permanent al Institutului.
n 1950, este publicat n Buletinul Oficial i Decretul de desfiinare juridic a asociaiei.
Evocrile anterioare, dei vin din trecutul istoric al activitilor asociaiei noastre, nu pot fi
desprinse de prezent; Institutul de tiine Administrative Paul Negulescu a fost renfiinat oficial la
Sibiu, n anul 1995, drept continuator al Institutului de tiine Administrative al Romniei ce a
funcionat n perioada 1925-1948, i care, poate, n alte condiii istorice, ar fi dinuit i astzi.
Noii fondatori, ntre care remarcm n mod special rolul determinant pe care l-a avut i-l are prof.
univ. dr. Antonie Iorgovan de la Universitatea din Bucureti, rmn fideli aceleiai misiuni, aceluiai scop
ce a animat predecesorii s nfiineze un organism tiinific ce va fi adus prestigiu european colii i
1

Publicat n Monitorul Oficial, p. I, nr. 73 din 27 martie 1936

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

14

tiinei romneti de administraie public, prin faptul c a reuit, eliberat de orice constrngere i ambiii
particulare, s asocieze reprezentanii cei mai de seam ai vieii tiinifice, din ntreaga ar, pentru
progresul administraiei publice romneti.
Aceast larg i nalt reprezentare rmne unul dintre criteriile eseniale a cror ndeplinire a
permis asociaiei renfiinate s redobndeasc i s pstreze, ncepnd cu anul 1995 statutul de secie
naional romn a Institutului Internaional de tiine Administrative (Bruxelles), la a crui fondare a luat
parte n 1930.
n plan naional, n trecut, ca i n prezent, importana activitilor desfurate de Institutul de
tiine Administrative au fundamentat recunoaterea oficial a statutului de utilitate public. Algoritmul
de organizare i funcionare urmeaz principiile ntemeietoare care au putut crea un model la nivel
european, astzi ntr-un nou registru, impus de momentul istoric actual, n cadrul dezideratelor tiinifice
de progres i inovare.
n contextul imediatei integrri a rii noastre n Uniunea European, eforturile manifestate n
ultimii ani de preedintele Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu prof. univ. dr.
Antonie Iorgovan , ale membrilor Consiliului tiinific, pentru ca asociaia noastr de utilitate public s
redobndeasc i dreptul de a asigura perfecionarea pregtirii profesionale pentru administraia public
este de natur a profita n primul rnd administraiei publice, supus unui proces reformator fr
precedent, n care este unanim acceptat c succesul noilor practici i afl resorturile n rezultatele
cercetrii tiinifice.
Faptul c majoritatea specialitilor naionali n tiine administrative sunt membri activi ai
Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu, c numrul experilor practicieni asociai
activitilor noastre tiinifice este n continu cretere, reprezint una dintre garaniile c activitile de
perfecionare ce se vor desfura sub auspiciile Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu , se
vor bucura de colaborarea celor mai prestigioi specialiti n domeniu. De asemenea, statutul internaional
al I.S.A. Paul Negulescu, asocierea ca secie naional a celui mare organism tiinific internaional n
domeniul tiinelor administrative, permit Institutului de tiine Administrative Paul Negulescu s
atrag n activitile sale personaliti tiinifice recunoscute n domeniul tiinelor administrative la nivel
european i mondial, urmrindu-se aplicarea i n ara noastr a principiilor moderne ale bunei guvernri.
i dac n Romnia progresul tiinei i practicii administrative s-a putut mplini numai cu
contribuia decisiv i efortul dezinteresat al membrilor comunitii academice din ar i din strintate, a
responsabililor i funcionarilor administrativi, a magistrailor dar i graie ncrederii artat de unii
oamenii politici, iniiativa colegilor notri din Republica Moldova, care au gsit voina i fora de a se
asocia pentru nfiinarea unui Institut Naional de tiine Administrative, la a crei deschidere oficial
avem bucuria s putem participa astzi, este un fapt de mare utilitate social, care poate contribui la
fortificarea administraiilor noastre.
n ncheiere, felicitm cu acest prilej membrii fondatori ai ISAM, oficialitile i specialitii care
onoreaz cu prezena domniilor lor acest eveniment tiinific inaugural. Ne exprimm, totodat, sperana
c legturile sufleteti care, graie doamnei conf. univ. dr. Maria Orlov, preedinte al ISAM, i tuturor
celor care n decursul acestui ultim deceniu i-au adus concursul la activitile Institutului de tiine
Administrative al Romniei, vor cpta trinicie, pentru a susine i completa iniiativa autoritilor
publice, pentru a ajuta la dezvoltarea culturii profesionale a personalului din administraie i pentru
progresul tiinelor administrative.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

15

CUVNT DE BUN VENIT


Orlov Maria

Preedintele Institutului de tiine Administrative din


Republica Moldova
conf. univ. dr.
Stimai colegi, Onorai oaspei,
tim cu toii c, succesul oricrei guvernri depinde, n mare msur, de fundamentarea
tiinific a acestui proces.
Condui de aceast idee, la 26.02.2006, cei mai optimiti cercettori ai fenomenului i
funcionari din administraia public, preocupai cu adevrat de soarta acestei ri i de viitorul
generaiilor ce ne vor urma, au nfiinat asociaia obteasc Institutul de tiine Administrative din
Republica Moldova.
nfiinarea ISAM nu a fost una ntmpltoare, drept exemplu ne-a servit experiena
Institutului de tiine Administrative al Romniei, fondat n 1926 de ctre mari personaliti cu
renume european, profesori de drept public: Paul Negulescu, Gheorghe Alexianu, Anibal
Teodorescu, E. D. Tarangul . a., care i-au dedicat ntreaga activitate idealului unei bune
guvernri, iar profesorul Gheorghe Alexianu a pus pe acest altar tot ce are un om mai scump
Viaa devenind astfel unul din martirii acestui ideal.
Uimitor de asemntoare sunt problemele societii noastre de astzi cu cele din anii
treizeci ai secolului trecut. Lesne putem nelege acest fapt din coninutul lucrrilor de drept
public din acea perioad care vor servi i urmailor notri adevrate cluze n edificarea statului
de drept. Numai prin cunoaterea istoriei guvernrii, a tiinei administraiei, vom putea aprecia
obiectiv situaia existent i vom elabora soluii i teorii eficiente de modernizare a administraiei
publice.
Aceast prim sesiune de comunicri tiinifice a Institutului de tiine Administrative din
Republica Moldova reprezint un nceput de drum, marcat deopotriv de greuti i sperane.
Sperana, poate cea mai mare, este aceea de a acorda un sprijin activ i semnificativ
administraiei publice n nfptuirea acelor reforme indispensabile, nu numai n perspectiva
integrrii europene dorite de Republica Moldova, dar i pentru simpla, dar eseniala bun
administrare a rii. n acest sens, Institutul de tiine Administrative din Republica Moldova se
dorete a fi un for de discuii i un mediu de consolidare i extindere a cadrului participativ al
societii civile la gndirea i nfptuirea procesului de modernizare i asanare moral a
administraiei publice moldoveneti. Nu n ultimul rnd, un gnd drag nou este crearea unor
posibiliti noi de dezvoltare profesional a funcionarilor, lucru realizabil nu att prin fora
politicii, care ne este strin, ct mai ales prin cercetare i efervescen tiinific.
Asemenea obiective le vom atinge, potrivit modelului oferit de organizaii similare, prin
urmrirea a patru linii directoare: desfurarea unor activiti tiinifice i editarea unor publicaii
de profil, dezvoltarea unor parteneriate i participarea activ la diferite conferine i manifestri
internaionale, fondarea unor centre de cercetare i, nu n ultimul rnd, prin perfectarea structurii
interne a Institutului pentru eficientizarea activitii sale.
Urmrim, de asemenea, instituirea unei tradiii n organizarea acestei sesiuni de comunicri
anuale, ca for de dezbatere tiinific, urmat de publicarea lucrrilor prezentate n Caietele
tiinifice ale Institutului. Dorim, totodat, editarea mai trziu a unei Reviste Moldoveneti de
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

16
Drept Public cu apariie trimestrial care s asigure continuitatea cercetrii i discuiei tiinifice,
oferind n egal msur garania tradiiei i prestigiului, precum i posibilitatea afirmrii unor noi
voci pe scena academic a Moldovei. Legtura cu realitatea Europei i a lumii va fi asigurat prin
participarea activ a membrilor Institutului la diferitele Conferine i Congrese Internaionale,
Inter-regionale i Europene pentru Administraie Public.
n timp, aceste activiti vor atrage, n mod firesc, fondarea unor centre de cercetare i
foruri de discuii pe teme de interes public ce vor duce la ntrirea societii civile i a contiinei
civice n genere, grbind cristalizarea unei doctrine administrative naionale i sistematizarea
modului de documentare administrativ.
Aceast evoluie va dezvolta n perspectiv gradul de complexitate al Institutului, astfel
nct, pe msura realizrii obiectivelor, vizm organizarea unor grupuri de studiu specializate,
care s rspund nevoilor n micare ale administraiei publice din Republica Moldova. De
asemenea, succesul i prestigiul Institutului vor fi reflectate de atragerea de fonduri europene i
creterea numrului de membri, deopotriv nuntrul sau n afara granielor rii.
Ne bucurm azi de prezena unor distini oaspei care dau contur doleanelor noastre i
crora le urm cu drag Bun Venit!. n sperana c lucrrile ce vor face obiectul comunicrilor de
azi v vor suscita interesul, declarm deschis Prima Sesiune de Comunicri a Institutului de
tiine Administrative din Republica Moldova.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

17

PARTEA I
REFLECII ASUPRA ISTORIEI ADMINISTRAIEI PUBLICE
ISTORIA ADMINISTRATIEI PUBLICE
MODIGA Georgeta
Lector Univ.Danubius- Galai
ABSTRACT
THE HISTORY OF PUBLIC ADMINISTRATION
Along time, public administration was the study object of many disciplines: law, economy, sociology,
history, politics, which, together form the body of the science of administration.
The term (to) administrate has various explainations:
~ Ethimologically speaking, it comes from latin, meaning (to) give a hand/ (to) handle/(to)
boss.
~ In current language, by administration we understand:
- the main body of activity of the executive power in state;
- the public authorities system which form the executive power;
- the leading of an economical agent or of a socio-cultural institution.
- a compartiment of the produntion sectors or of the socio-cultural institutions which arent involved
directly in a productive activity.
The necessity of a new science of administration comesfrom thefact that social progress, the
political and economicalone in the state are determined in great part of the quality of their administration.
A substantial improvementof administration can be done only on scientific research. By applying
to some scientific principals, the administration will be able to handle more and more complex demands
coming from the groming society.
It studies the foresight, organisation, leading, coordination and control operations, and its purpouse
consists in perfecting the administrative activity, eliminating the useless formalities and the exagerated
birocracy.
It aims to use minimal human resources, also material and financial ones, to obtain maximum
efficiency. This will be possible by developing a rational and efficient activity of administration and by
making use of scientific principles and methods.
Between the XLX th and the XX century, in Occidental Europe, rises the phenomenan of
jurisdiction in administrative activities, which has had as a consequence the expulsion from the
administratine area of any non-legal elements.
This action has determined the disconnection of the evolution started in the field of global science
of administration.
A second phase was the appearence of the science of organisation which had as a study object the
scientific organisation of labour, analising anly the technologycal and operational aspects of
administration and trying to obstain a maximum efficiency, but in the some time neglecting the forensic
aspects.
The third phase is the one which binds together the science of administratiore and the
administrative low. Reality shows that, in a global perspective of administration, judicial and non-judicial
elements cat be separated.
If in the science of administration some judicial matters were ignorial we wouldve come to
partial, en correct results.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

18

To avoid this situation in the science of administration it is also studied the judicial milien. Also, if
the study of administrative low neglect the historical and sociologocal reality, it would be incomplete.
The science of administration is extremely related to other social sciences which study parts of the
administrative mechanism from their point of view. Is other words, the science of administration is related
with psychology (labour psychology, human resources, ergonomy), economy, history, geography.
The well-function of administration, of the public services has become a reason to relax for the
population, having in count that the bad-function of this system is the cause to many political crises and
riots.
tiina administraiei a aprut n Europa c o reacie la studiile nordamericane bazate pe eficien
i, dei, integreaz elemente ale acestora, ea ajunge s lege aceast reacie de o veche tradiie european a
secolului al XVIII-lea, care s-a pierdut dup aceea.
ntr-o prim etap s-a produs o anumit dezorientare i s-a intenionat s se porneasc de la aspecte
care par astzi mai puin importante. Astfel, s-a cutat, ntr-un prim moment, s se construiasc o tiin
care s aib drept obiect de studiu scopurile administraiei. Mai important, ns, a fost intenia lui
Langrod de a izola un fapt administrativ tipic de care ar trebui s se in seama i n jurul cruia s se
organizeze ntregul complex de cunotine privind administraia. ns, aceast intenie a euat datorit
caracterului neomogen al administraiei. De fapt, administraiile realizeaz activiti foarte diverse, care nu
pot fi reduse la un fapt administrativ strict delimitat i care s prezinte, n realitate, anumite caractere
specifice.
n Frana i n Belgia s-a ajuns la folosirea termenului de tiin administrativ, n timp ce n
Italia i n Spania s-a preferat terminologia de tiin a administraiei, care deriv din traducerea
termenului din limba german.
Studiile efectuate pn n prezent asupra administraiei pornesc de la diverse puncte de vedere:
cel juridic;
cel managerial, care urmrete eficiena administraiei;
cel politic.
Abordarea juridic este preocupat de garania acordat ceteanului fa de arbitrariul puterii publice i
studiaz, n primul rnd, relaiile juridice. Ea const, n principal, n dreptul administrativ, care studiaz
administraia public din Europa, aproape n exclusivitate, dup revoluia francez.
Abordarea managerial orientat spre obinerea eficienei organizaiilor publice i are originea n
studiile nord-americane, care pornesc de la consideraia comun a organizaiilor publice i a celor private.
Abordarea politic consider administraia c un element al sistemelor politice. n zilele noastre este
vorba de o noutate deoarece aceast abordare, dei a existat n Europa nainte de Revoluia francez, s-a
pierdut apoi datorit dominrii punctului de vedere juridic.
Toate aceste abordri au avut o contribuie deosebit, dei trebuie s se in cont de faptul nu este
vorba de a le integra ntr-o viziune unic, deoarece, n general, aceste abordri se ignor reciproc.
De-a lungul timpului, administraia public a fcut obiectul de studiu al mai multor discipline:
drept, tiine economice, sociologie, psihologie, istorie, tiina politic care, mpreun, alctuiesc corpul
tiinelor administrative, adic acele tiine sociale care au c punct de plecare administraia.
La origine, studiul administraiei publice se baza pe patru piloni:
Primul, reprezentat de dreptul administrativ este cel care, n ciuda anilor, a rmas ntotdeauna autonom,
constituind o poart de intrare imperativ a tiinei administrative.
Cel de-al doilea pilon pleac de la sociologul german Max Weber, ale crui principale studii aveau n
vedere legitimitatea i rolul birocraiei.
Aceast ramur va conduce:
- pe de o parte, la analiza comparat a administraiilor;
- pe de alt parte la tiina comportamentului indivizilor ce constituie aceste organizaii.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

19

Cel de-al treilea pilon pleac de la Taylor i s-a diversificat cel mai mult. Acest inginer american a fost
promotorul organizrii tiinifice a muncii (OSM) care urmrea specializarea i suprimarea gesturilor
inutile prin intermediul studiilor, timpilor i micrilor. Acest curent a fost urmat de un studiu mai
gestionar i economic al administraiei, care a ajuns la managementul public.
Ultimul pilon a fost inaugurat de ctre Thomas Woadrow Wilson, care a fost ales preedinte al SUA
(1912 1919) i care era profesor de tiine politice la Universitatea Princeton. ntr-un articol din 1887 el
sugera introducerea unor metode de administrare tiinific n cadrul administraiei publice. Scopul su era
acela de a limita abuzurile patronatului care erau percepute ca o frn n calea calitii i eficienei.
Necesitatea apariiei unei tiine a administraiei decurge din faptul c progresul social, politic,
juridic i economic al unui stat este determinat n mare msur de calitatea administraiei sale. O
mbuntire substanial a administraiei nu se poate realiza dect pe baza unor cercetri tiinifice. Prin
aplicarea unor principii tiinifice, administraia va putea face fa cerinelor tot mai complexe ale
societii aflat n plin transformare.
Dezvoltarea sa impetuoas este rezultatul a dou necesiti: cea a specializrii i cea a integrrii
cunotinelor din viaa administraiilor publice i private. Avnd n vedere semnificaia bivalent a
administraiei de structur i de activitate - n vederea nfptuirii funciilor administraiei - de prevedere,
organizare, conducere, coordonare, control i a sarcinilor sale pentru servirea oamenilor, tiina
administraiei are de cercetat ambele aspecte ale noiunii, innd seama de faptul c structura nu se poate
concepe fr activitate i c ele se intercondiioneaz reciproc.
M. Oroveanu afirma c tiina administraiei cerceteaz structura i activitatea organelor
administrative n scopul mbuntirii lor, urmrind ndeplinirea optim a sarcinilor acestora, ce au n
vedere satisfacerea intereselor generale n concordan cu respectarea drepturilor i intereselor personale
ale oamenilor.
Din aceast definiie rezult, n mod explicit, scopul tiinei administraiei i, n mod implicit,
natura cercetrilor sale interdisciplinare. Ea studiaz funciile de prevedere, organizare, conducere,
coordonare i control, iar scopul su const n perfecionarea activitii organelor administrative,
lichidarea formalismelor nefolositoare i a birocraiei exagerate. Ea urmrete ca, printr-o structur i
activitate raional i eficient a aparatului administrativ i prin utilizarea unor principii i metode
tiinifice, s se foloseasc resurse umane, materiale i financiare minime, obinndu-se un randament
maxim.
Concluzia la care s-a ajuns astzi n cercetarea administraiei este c tiina administrativ i
dreptul administrativ sunt dou discipline autonome i necesare pentru studiul administraiei, dar lucrurile
nu au stat din totdeauna aa. Relaia dintre cele dou tiine a cunoscut de-a lungul timpului mai multe
perioade de transformare.
- n perioada secolelor XIX i XX, n Europa occidental apare fenomenul de juridicizare a
activitilor administrative, ce a avut drept consecin excluderea din domeniul administrativ a oricrui
element nejuridic. Acest lucru a determinat ntreruperea evoluiei ncepute n domeniul tiinei globale a
administraiei.
Dreptul, fiind prin esena sa, mai mult regulatorul dect motorul aciunii, eforturile s-au orientat
spre responsabiliti, modaliti, garanii, sisteme de control, desigur foarte utile, dar nu i pentru
cercetarea activitii administraiei, neglijndu-se coninutul acesteia.
Dei dreptul administrativ cerceteaz, totui, unele probleme de organizare i funcionare, un astfel
de studiu este efectuat cu titlu secundar i este insuficient. Totodat, noile fenomene administrative, a
cror apariie i transformare este continu, scpau adesea analizei juridice care, prin natura ei, era legat
de actele juridice aflate n vigoare. Acest fapt a dat natere unui decalaj ntre drept i realitile vieii.
- O a doua etap a constituit-o apariia tiinei organizrii care avea ca obiect de studiu organizarea
tiinific a muncii, analiznd doar aspectele tehnologice, operaionale ale funcionrii administraiei cu
scopul de a obine un randament maxim, neglijndu-se, ns, total aspectele juridice.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

20

n loc s fie stimulat, dezvoltarea tiinei administraiei a fost frnat prin abordarea unilateral a
activitii administrative, comindu-se o eroare asemntoare cu cea a juritilor din unele state europene,
care studiau administraia numai din punct de vedere juridic.
Pe lng critica adus abuzului juridicizrii activitilor administrative s-a mai afirmat c
legalitatea constituie prin sine nsi o piedic n activitatea eficient a administraiei. Aceast afirmaie
este eronat ntruct numai prin respectarea normelor juridice se poate ajunge la o organizare raional i
eficient a activitii administraiei. Dac la obinerea eficienei s-ar ajunge prin nclcarea normelor
juridice care, ntr-un stat de drept, reprezint voina general, ar nsemna c acel regim este nedemocratic,
ceea ce, n stadiul social actual, este inadmisibil.
- Cea de a treia etap este cea a colaborrii dintre tiina administraiei i dreptul administrativ.
Realitatea arat c, ntr-o perspectiv global a administraiei, factorii juridici i extrajuridici nu pot fi
separai. Dac n tiina administraiei s-ar ignora problemele juridice s-ar ajunge la rezultate pariale i
inexacte. Pentru a evita aceast situaie n tiina administraiei se studiaz i mediul juridic. De asemenea,
dac studiul dreptului administrativ ar neglija realitile istorice i sociologice, tehnologice etc., el ar fi
incomplet.
Totodat, din punct de vedere practic, nu se poate exercita vreo funcie n administraie fr a
poseda temeinice cunotine de drept administrativ. Cunoaterea dreptului administrativ ofer tiinei
administraiei posibilitatea unei mai bune nelegeri a instituiilor, o metod pentru studierea
competenelor. Dreptul administrativ furnizeaz tiinei administraiei un aparat metodologic care i
permite s evite o abordare exclusiv sociologic sau psihologic.
Spre deosebire de dreptul administrativ, sarcina tiinei administraiei const n a rspunde la
ntrebarea de ce raporturile juridice din administraiei se nfieaz aa i nu altfel, recomandnd cum
trebuie s fie folosite posibilitile pe care le creeaz dreptul, n vederea obinerii unor rezultate maxime
economice i sociale.
Ca urmare, tiina administraiei, care cerceteaz administraia n ansamblu i dreptul
administrativ, care studiaz normele juridice ale aceleiai administraii, trebuie s colaboreze. Fiecare
dintre aceste discipline este distinct, autonom, iar faptul c ambele discipline studiaz o materie att de
vast ca cea a administraiei nu poate constitui un motiv pentru contopirea lor.
Relaiile dintre tiina administraiei i management sunt de tipul parte la ntreg. Astfel,
managementul general reprezint tiina care studiaz regulile generale de conducere eficient a unui
sistem social, n timp ce tiina administraiei are ca obiect studierea unui singur element al sistemului
social i anume, administraia public.
ntre tiina administraiei i sociologie exist, de asemenea, o legtur foarte strns, determinat
de imposibilitatea existenei administraiei n afara mediului social. Mediul social exercit o influen
hotrtoare asupra administraiei.
Ca urmare, pentru a nelege faptul administrativ n profunzime a aprut o tiin auxiliar
denumit sociologia administraiei. Aceasta era necesar cu att mai mult cu ct exist sociologia politic,
sociologia economic, sociologia urban, sociologia rural etc, ale cror rezultate sunt utilizate de ctre
tiina administraiei.
Sociologia ofer cercettorului posibilitatea de a nelege fenomenele legate de condiiile sociale i
culturale n cadrul crora se formeaz i se transform organizaiile administrative. tiina administraiei
folosete concluziile sociologiei pentru a ajunge la o mai mare concordan ntre activitatea organelor
administrative i cerinele societii.
tiina administraiei are strnse relaii i cu celelalte tiine sociale care studiaz segmente ale
mecanismului administrativ din unghiul lor de vedere specific. Astfel, tiina administraiei are legturi cu
psihologia (psihologia muncii, resursele umane, ergonomia), demografia, etnologia, economia, istoria,
geografia.
Termenul de a administra are mai multe accepiuni:
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

21

Din punct de vedere etimologic, el provine din latin i nseamn a da o mn de ajutor, a conduce, a
dirija.
n limbaj curent, prin administraie se poate nelege:
- coninutul principal al activitii puterii executive a statului;
- sistemul de autoriti publice care nfptuiesc puterea executiv;
- conducerea unui agent economic sau a unei instituii social-culturale;
- un compartiment din unitile productive sau din instituiile social-culturale care nu desfoar nemijlocit
o activitate direct productiv.
Dictionary of American Governement and Politics reine pentru sintagma public
administration urmtoarele explicaii:
- funcia executiv n guvern;
- executarea (aplicarea) politicilor publice;
- organizarea i conducerea poporului i a altor resurse pentru atingerea obiectivelor guvernrii;
- arta i tiina conducerii aplicate n sectorul public.
Administraia public reprezint, ns, un termen mult mai larg dect conducerea public
(managementul public), ntruct ea nu se limiteaz numai la management, ci include i mprejurrile
politice, sociale, culturale i legale care influeneaz conducerea treburilor publice. Aadar, termenul de
administraie are dou sensuri principale:
- pe de o parte, el desemneaz maniera n care sunt rezolvate treburile curente cu caracter public,
procedeele folosite pentru rezolvarea acestora i modul n care sunt gestionate serviciile publice;
- pe de alt parte, el reprezint ansamblul autoritilor i agenilor care se consacr conducerii acestor
treburi curente.
Cnd vorbim de administraie se au n vedere dou aspecte:
- pe de o parte, funciunea, care semnific activitatea de stabilire a mijloacelor necesare pentru satisfacerea
intereselor generale, a scopurilor avute n vedere;
- pe de alt parte, organul, ce reprezint instrumentul pus la ndemn s realizeze, adic ansamblul
instituiilor care sunt responsabile cu aplicarea deciziilor adoptate.
Studiul organizrii administrative a pus n eviden existena a dou mari categorii de organe
administrative:
- n primul rnd, organele administraiei publice care deservesc colectiviti teritoriale, avnd nevoi
specifice i care dein competena teritorial de a organiza servicii: administraia central, administraia
teritorial de stat, administraia local (din comune, orae, municipii) i cea judeean;
- n al doilea rnd, instituiile publice care trebuie s rspund unor interese care necesit o organizare
tehnic i autonom.
n consecin, administraia public apare ca o activitate desfurat de ctre autoritile publice ce
utilizeaz prerogativele puterii publice n scopul satisfacerii nevoilor de interes public.
- n concepia profesorului Charles Debbasch, administraia public este aparatul de gestiune a
problemelor publice. Ea este ansamblul serviciilor publice a cror desfurare permite realizarea
obiectivelor definite de ctre puterea politic.
- n aceeai optic, profesorul Paul Negulescu afirma c activitatea statului manifestat prin activitatea
diverselor servicii publice i supus ordinii legale, constituie administraiunea, el definind administraia
public drept aceea instituie complex care reunete toate serviciile destinate satisfacerii intereselor
generale, regionale sau comunale.
Din cele expuse pn acum rezult c nu putem s ne referim numai la stat fr a ine cont i de
grupurile sociale. Pe de alt parte, putem afirma c administraia, ca i statul, este un produs istoric, deci
aceast tem trebuie s fie studiat referindu-ne la epoca modern deoarece administraia public exist
numai atunci cnd apare din punct de vedere istoric statul.
Aceasta nu exclude existena n alte epoci istorice a unei organizri n serviciul puterii, inclusiv n
grupuri de entitate minim. Evident, n diverse epoci, au existat formaiuni politice cu organizaii proprii
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

22

foarte dezvoltate. n Egipt, China, Imperiul Roman i Imperiul Bizantin au existat importante organizaii
care aveau capacitatea de a mobiliza mari ansambluri de mijloace n serviciul puterii.
ns, nu este nimic mai periculos dect a face paralele de la o epoc la alta referindu-ne la
instituiile din trecut ca i cnd acestea ar avea acelai sens ca cele din prezent. Organizaiile din diversele
epoci istorice nu erau administraii publice pentru c administraia, aa cum o nelegem astzi, acioneaz
ca un element al statului care nu se poate identifica cu orice fel de organizaie politic. n plus,
administraia, ca element indispensabil al statului, contribuie la identificarea nsi a statului contemporan
i pentru c exist o relaie intim ntre stat i administraie, aceasta trebuie s se situeze ntr-o mprejurare
istoric.
Toate aceste observaii implic necesitatea de a ne referi la epoca ncepnd cu care a aprut statul
i administraia. Din acest punct de vedere exist, ns, poziii diferite.
Astfel, referindu-ne la factorii politici i economici generali se poate afirma c statul a aprut n
perioada Renaterii, n epoca modern, cnd a disprut feudalismul politic i a nceput o dezvoltare
incipient a burgheziei i a capitalului comercial i financiar. n conformitate cu aceast poziie, originea
administraiilor publice ar trebui s se situeze n epoca monarhiilor absolute.
ns, dac prerea anterioar este legitim i are n favoarea sa argumente valabile, este tot la fel
de sigur c formarea statului aa cum o nelegem astzi, reprezint un proces care este legat de Revoluia
francez atunci cnd a avut loc depersonalizarea puterii, cnd puterea a cptat un caracter juridic i
raional, influennd viaa public, ajungnd la sensul statului de drept.
n orice caz, ar trebui ca problema apariiei statului i administraiei publice s rmn deschis
att din motive ce in de realitatea istoric, ntruct exist diferene notabile ntre diferitele ri, ct i din
motive de natur metodologic.
n definitiv, dac se susine c administraia este un produs istoric, nu se poate uita c nu exist o
trecere brusc de la regimul vechi la noua organizare de dup revoluie, ceea ce constituie un subiect al
tiinelor sociale pornind de la operele lui Tocqueville.
De altfel pe noi ne intereseaz studiul organizaiilor publice ale statelor occidentale n timpul
secolelor care au urmat dup Renatere pn la sfritul secolului XVIII. Se pare c atunci exista o
administraie care se baza pe ierarhie. n primul rnd ele erau subordonate principatelor medievale. Acest
aspect ne intereseaz pentru c sistemul agenilor regelui se afl la originea administraiei actuale, dar i
pentru c, n acest proces mai persist date de identificare cu acele principate mai ales cnd acestea aveau
o limb i cultur proprie.
Cu toate acestea, avnd n vedere statul absolut, nu se poate nega faptul c se ajunge ntr-un teren
stabil o dat cu apariia statului constituional. n virtutea transformrilor care au avut loc, administraia
devine o entitate proprie, nu mai este o prelungire a braului regelui i a agenilor si, ea devenind o
structur impersonal ca i statul.
ncepnd din acest moment, ea va fi supus unor norme juridice elaborate de ctre Parlament i nu
se mai supune unei singure persoane creia i raporteaz activitatea sa, ci statului. Trebuie adugat faptul
c administraia public n virtutea rotaiei clasei politice devine un element stabil a vieii publice din
fiecare ar.
Desigur a existat o administraie n statul absolutist, ca i n statul liberal, ns, de la nceput
trebuie s precizm faptul c transformrile aprute n statul liberal au fost imense. Puin i dau seama c
transformrile suferite de ctre stat au la origine evenimentele din administraie. Parlamentul din secolul
XIX nu se deosebea prea mult de cel din prezent, n ceea ce privete organizarea i aspectele formale, iar
tribunalele de justiie au suferit i ele puine schimbri. Administraia public a fost cea care a suferit
schimbrile cele mai profunde i este logic ntruct ei i revine sarcina de a ndeplini scopurile statului,
care a suferit cele mai importante transformri.
Dac se intenioneaz s se rezume ntr-o formul ansamblul schimbrilor care au avut loc n
organizarea politic, s-ar putea spune c, s-a trecut de la statul monoclas la statul pluriclas, ceea ce a
implicat o complex evoluie. n mod sigur, au existat modificri fundamentale care sunt legate de
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

23

probleme strict politice, cum ar fi extinderea votului universal i apariia partidelor politice care
ntruchipeaz i apr interesele diferitelor grupuri sociale. Cu toat importana acestora, nu se poate uita
c modificrile au afectat, n principal, organizaia administrativ care ndeplinete scopurile statului.
S-a trecut de la un stat liberal, care urmrea ntrirea structurii administrative pentru exercitarea
puterii, la un stat prestator de servicii pentru ansamblul populaiei pentru ca apoi aceasta s evolueze mai
departe ntr-un stat care s programeze toat economia ntr-o form direct sau indirect.
Aceasta semnific exercitarea de ctre stat i administraia sa public a conducerii economice a
rii i necesitatea de a furniza n mod masiv prestaii sociale pentru toat populaia astfel nct s se
generalizeze ideea statului social de drept. dezvolt, se extinde: exist o cretere a serviciilor publice.
Pretutindeni statul intervine din ce n ce mai mult n viaa naiunii.
S-a trecut de la statul jandarm la statul providen; ca urmare, serviciile publice au crescut ca
numr i ca volum. Expansiunea administrativ rezult dintr-o tendin intern a administraiei, o tendin
natural de a se extinde, de a prolifera: este tendina general pe care o semnala Spinoza: totul tinde a
persevera n eul su i de a mri acest eu.
Cauza acestei tendine vine din dorina statului de a face fa unor noi nevoi sociale, de a oferi
condiii de via mai bune membrilor si mpotriva
diferitelor riscuri ale vieii.
Lumea ntreag a ajuns la vrsta administrativ. Aceast vrst se caracterizeaz prin numrul i
volumul mare al serviciilor publice, precum i prin complexitatea administraiei. Buna funcionare a
administraiei, a serviciilor publice a devenit un element de linite, dup cum mersul defectuos al
serviciilor publice se afl la originea multor crize politice i chiar revolte populare. Statul modern,
prevzut cu un aparat administrativ enorm, trebuie s nu piard controlul administraiei, s nu fie lovit de
neputin, n ciuda gigantismului su sau tocmai din cauza aceasta.
Regimul politic existent ntr-o ar influeneaz n mod substanial administraia statului respectiv.
Din acest punct de vedere apar diferenieri majore n modul de organizare i funcionare a sistemului
administrativ, dictate de cele dou categorii de regimuri politice i anume, regimurile democratice i
regimurile autoritare sau totalitare.
Deosebirea fundamental ntre cele dou tipuri de regimuri const n diferena sau identitatea
dintre grupul uman care exercit puterea politic i cel care administreaz din punct de vedere profesional.
ntr-un regim democratic se admite existena unei administraii profesionale. n consecin, grupul
uman al funcionarilor i, n special, cel al nalilor funcionari (birocraii) poate i trebuie s coexiste cu
diferite ideologii politice i va interveni, mai mult sau mai puin, n societate conform ideologiei partidului
de la putere.
ntr-un regim totalitar sau autoritar situaia este opus, administraia fiind identificat, ntr-o
msur mai mic sau mai mare, cu clasa politic conductoare, mai ales la nivelele sale superioare. n mod
evident, ambele regimuri vor fi ntotdeauna influenate de ctre mprejurrile politice, economice i
sociale concrete.
n cadrul regimurilor democratice, diferene considerabile apar ntre regimurile de tip parlamentar
i cele de tip prezidenial. n regimul democratic, apar urmtoarele caracteristici specifice:
Administraia se afl sub autoritatea direct a guvernului, dar se organizeaz i funcioneaz
conform liniilor generale impuse de aleii poporului.
Exist o concordan ntre voina majoritii electorilor i conduita administraiei ce se poate
asigura prin:
- modul de desemnare a efului statului n regimul prezidenial;
- desemnarea i responsabilitatea minitrilor n regimul parlamentar;
- autoritatea legilor care sunt emanaia parlamentului i existena creditelor nscrise n bugetul votat de
parlament (n ambele regimuri).
Democraia antreneaz n mod necesar descentralizarea care tinde s ncredineze gestiunea
colectivitilor locale unor organe alese pe plan local.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

24

Parlamentul, independent de aciunea pe care o exercit n domeniile legislativ i bugetar


(elaborarea de legi i votarea creditelor bugetare), exercit anumite influene asupra administraiei:
- n regimul parlamentar, Parlamentul formuleaz critice la adresa administraiei, instituie anchete,
adreseaz interpelri minitrilor. Uneori, de la tribuna Parlamentului se pot denuna abuzuri i se pot iniia
propuneri. De asemenea, minitrii, efii serviciilor publice sunt, de regul, numii de majoritatea camerelor
parlamentare.
- n regimul prezidenial sau de monarhie constituional, controlul Parlamentului este mai puin energetic
dect n regimul parlamentar propriu-zis, dat fiind faptul c minitrii nu sunt responsabili dect n faa
preedintelui sau regelui. Totui, i n aceste cazuri, Parlamentul i menine supremaia, prin faptul c
voteaz legile i bugetul, de care administraia este dependent.
n regimul democratic, administraia este supus nu numai controlului Parlamentului, ci i
supravegherii presei, care este liber s critice minitrii i funcionarii.
Ansamblul libertilor publice permite cetenilor s-i expun doleanele i s fie protejai contra
abuzurilor.
De asemenea, administraii, adic cetenii i pot exprima adeziunea sau dezaprobarea prin
intermediul votului.
Administraia este supus i unor controale interne care decurg din ierarhie i tutel.
Exist ns i anumite pericole:
politica risc s se amestece n administraie i s o fac s-i piard caracterul ei de
imparialitate i de neutralitate;
funcionarii sunt supui att presiunilor alegtorilor, ct i partidelor aflate la putere, care tind s
confite administraia n profitul lor.
n cadrul regimului totalitar apar urmtoarele caracteristici principale:
Administraia este complet dependent de Executiv. Ea rmne subordonat legii, ns legea
rezult din voina unui colegiu guvernamental sau al unui dictator, nu din aceea a reprezentanilor alei ai
naiunii.
Administraia i pierde caracterul de imparialitate, ea trebuind s serveasc interesele
guvernului, ale dictatorului sau ale partidului care l susine.
Formalitile de procedur sunt simplificate sau neglijate, dreptul la grev este suspendat, au loc
epurri pe criterii politice.
Totalitarismul antreneaz n mod automat centralizarea, colectivitile fiind administrate de ctre
ageni numii sau desemnai prin alte procedee dect sufragiu universal direct.
Controlul exterior este minor. Slbete controlul presei i al opiniei publice, n timp ce controlul
intern se intensific, administraia fiind supus unei puteri ierarhice i discreionare foarte puternice.
Administraia funcioneaz ntr-un mediu prin excelen politic, iar o separaie clar a activitilor
politice de cele nepolitice este aproape imposibil de fcut.
Complexitatea crescnd a vieii sociale moderne i, implicit, a procesului administrativ, face ca,
n mod inevitabil, din ce n ce mai multe decizii, care privesc o anumit comunitate, s fie lsate n seama
unor funcionari, cteodat chiar de rang inferior.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

25

Unele aspecte ale organizrii organelor administrative ale Basarabiei


n perioada guvernrii provizorii (1812-1818)
COPTILE, Valentina
dr. conf.univ

Some aspects of administrative organization of Basarabia within period of temporary


government (1812-1818) are analyzed in the article.
Having annexed in 1812 the territory between Prut and Dniestr principality of Moldova
(Basarabia), Russian czarism acknowledged Moldovas specific legal character in its first laws on
new-acquired province, having granted administrative autonomy to it.
In the article, factors that conditioned the maintenance of traditional administrative institutions
are mentioned, system of administrative bodies established by laws of June 23 February 2, 1913
(mode of reformation, competence) as well as reorganizations followed since 1816 introduction of
Russian type administrative institutions has been started by.
Anexnd Basarabia la 1812, Imperiul Rus in primele legi cu privire la provincia recent cucerit
a recunoscut caracterul juridic specific al ei, acordnd Basarabiei o anumit autonomie formal, care
i-a dat posibilitate populaiei autohtone dreptul de a-i avea doar unii reprezentani n administraia
Basarabiei, de a se aplica unele colecii de legi ale Moldovei i de a se folosi temporar de limba
matern.[1]
Realizarea unei politici mai subtile, acceptarea compromisului (autonomia Basarabiei) a fost
impusa de un ir ntreg de considerente att de ordin intern, ct i de ordin extern. arismul rus vedea
n Basarabia un cap de pod pentru viitoarele cuceriri n peninsula Balcanic, o etap de tranziie n
naintarea lui spre Bosfor urmrind scopul "de a atrage i alte popoare la Imperiul arist".[ 2] n toamna
anului 1812 nsui Imperiul Rus se afla ntr-o situaie critic fiind invadat de armata francez.
Imperiul arist a fost nevoit s in seama de situaia intern a provinciei noi anexate (ruinat de
rzboiul ndelungat), de modul de gndire i tradiiile populaiei romneti din stnga Prutului, care se
deosebea de supuii mai vechi ai Imperiului, i de starea de spirit a romnilor din dreapta Prutului, de
o eventual reacie a acestora din urm, n cazul n care arismul ar fi promovat o politic mai dur,
mai rigid fa de consngenii lor din Basarabia. Aplicarea legislaiei ruseti n Basarabia, [3]
ndeprtarea boierimii locale de la administrarea inutului, considera contele Capodlstria, putea cauza
nemulumirea i protestele boierilor locali.
Astfel, meninerea drepturilor, proprietilor, obiceiurilor, legislaiei vechi au fost fcute nu
dintr-o simpl generozitate fa de romnii de la est de Prut, ci din interes pragmatic. Direcia de baz
a arismului in organizarea administrativ a provinciei urmrea introducerea treptat n Basarabia a
administrrii guberniale, a legislaiei i a sistemului financiar rus.[4]

D. Grama. Specificul evoluiei doctrinei suveranitii n Moldova n sec. al XlX-lea // Buletinul asociaiei tinerilor juriti.
Revist de drept, nr.9(13). - Chiinu, 1998, p 7.
2
Testament pentru urmai. - Chiinu, 1992, p.6.
3
I.Varta. Noi date inedite despre statutul Basarabiei de sub dominaia arist// Revist de istorie a Moldovei, 1998. nr.3-4, p.99.
4
.yno, B.y. Pe ynpa eccapa6 c 1812 no 1828 . // , . 26, 1957,
cp.145.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

26
Proiectul legii referitor la administrarea noului teritoriu a fost semnat de ctre P.V.Ciceagov la
23 iulie 1812 avnd denumirea "nfiinarea administrrii provizorii n oblastia Basarabiei".[1] La 2
august 1812, legea este semnat de Alexandru I.[2]
Potrivit legii de administrare provizorie a Basarabiei, n fruntea administraiei provinciale se
situa guvernatorul civil care dirija toate domeniile administraiei locale interne (17), se subordona
doar comandantului-ef al armatei de la Dunre (20) [3] i avea dreptul s stabileasc legturi directe
cu efii guberniilor nvecinate, cu domnii Moldovei i Valahiei n toate problemele ce ineau de
competena administrrii sale.[4]
Conform legii provizorii, cetile Hotin, Bender, Izmail, Chilia i Akkerman erau conduse de
un guvernator militar, n aceast funcie a fost numit general-maiorul arist, de origine german,
Harting.
Provincia era condus de un guvern local n fruntea cruia se afla guvernatorul. Guvernul era
compus din dou departamente, n competena primului departament intrau: problemele legislative,
religioase i judectoreti, poliia, nvmntul. Atribuiile celui de al doilea departament se reduceau
la probleme de statistic, la informaii despre populaie, venituri, vmi, comer i industrie (11).[5]
Guvernatorul civil avea dreptul de a selecta, din rndurile boierilor, consilieri n guvernul
local, stabilindu-le funciile. El avea dreptul s elibereze paapoarte i foi de drum.
6 al legii prevedea pentru populaia Basarabiei pstrarea legilor ei. Toate afacerile trebuiau
rezolvate n limbile rus i moldoveneasc 19. Analiznd legea sus menionat D.Grama consider
c dispoziiile 19 prezentau o imixtiune periculoas n afacerile interne ale inutului, crend premise
pentru nlturarea limbii romne din toate sferele vieii sociale, deoarece limbii ruse i-au fost acordate
aceleai drepturi ca i limbii romne.[6]
Legea pstra divizarea administrativ-teritorial de pn la anexare. Ispravnicii urmau s fie
numii de guvernator din rndurile boierilor moldoveni care au depus jurmnt de credin fa de
Imperiu Rus, aa nct colonitii nu aveau acces la administrarea provinciei.
Analiznd prevederile legii din 23 iunie, D.Potarencu a ajuns la concluzia c ea oferea
romnilor dintre Prut i Nistru posibilitatea de a-i pstra specificul naional n circumstanele n care
au nimerit contrar voinei lor,[7] ns aceste cedri erau doar temporare.
Guvernatorul S.Sturza a primit de la P.V.Ciceagov instruciuni referitoare la sarcinile noii
administraii, la regulile de care trebuia s se cluzeasc n procesul de guvernare a provinciei.

n literatura de specialitate ea poart diferite denumiri:" nfiinarea administrrii provizorii n oblastea Basarabiei", a se vedea:
AI.Boldur. Autonomia Basarabiei.- Chiinu, 1929, p.12; A.Crihan o numete "Constituia provizorie din 1812", a se vedea:
A.Crihan. Drepturile romnilor asupra Basarabiei dup unele surse ruseti. -Chiinu, 1995, p.36; "Regulamentul din 1812", a
se vedea: P.Cazacu. Moldova dintre Prut i Nistru 1812-1918, p.126. n istoriografia postbelic din Republica Moldova ea este
denumit "Regulile administrrii provizorii n Basarabia". A se vedea: A.Cyp. npa eccapa6
1812-1817. // . , . 2, 1954, ., 93;
.. - npao Beccapa6 1812-1917. -, 1974,
.44; n istoriografia contemporan - "Regulamentul privind instituirea administraiei provizorii n Basarabia", a se vedea:
Dinu Potarencu. O istorie a Basarabiei n date i documente.- Chiinu, 1998, p.64; "Instituirea administrrii provizorii a
Basarabiei", a se vedea; Sergiu Cornea. Administraia provizorie a Basarabiei (1812-1818) //Administrarea public, nr.3, 1997,
p.49.
2
L.Casso. Rusia i bazinul Dunrean. Iai, 1940, p. 198.
3
Prin decretul imperial din 31 mai 1813 guvernatorul civil a fost subordonat autoritilor centrale ruseti. A se vedea: D.Potarencu. O istorie a Basarabiei n date i documente 1812-1940, p. 70.
4
D.Potarencu, op.cit., p.66
5
D.Potarencu, op.cit., p.65
6
D.Grama. Lupta romnilor de la rsrit de Prut pentru aprarea legilor rii Moldovei n primele decenii ale secolului al XlXlea. // Destin romnesc, 1994, nr.1, p.89.
7
D.Potarencu. Politica arist de deznaionalizare a administraiei Basarabiei, p.71
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

27
La 2 februarie 1813, pe baza legii provizorii i a instruciunilor date de Ciceagov, a fost
adoptat "Legea cu privire la instituirea a dou departamente de stat i a Adunrii generale".[ 1]. Legea
a dezvoltat mai detaliat principiile i normele legilor provizorii din 1812 i a servit drept baz pentru
punerea lor n funciune.
Pentru o mai bun administrare a provinciei, prin legea din februarie 1813, cancelaria
administraiei civile a fost reorganizat in guvernul provinciei Basarabia.[2] Guvernul era format din
dou departamente i adunarea lor comun. Adunarea comun a departamentelor era abilitata s
examineze n apel deciziile luate de departamentele guvernului. Deciziile ei erau definitive fiind luate
cu o majoritate simpl de voturi.
Departamentele aveau cte trei colegii (secii).
Departamentul nti avea urmtoarele colegii:
1. colegiul pentru afacerile judiciare, format din patru consilieri din rndurile moierilor
localnici;
2. colegiul pentru cercetri i pricini penale, alctuit din patru consilieri (trei din moieri
localnici i un ofier rus);
3. colegiul pentru administrarea poliiei municipale i provinciale condus de un ofier rus.[3]
La examinarea dosarelor civile i penale colegiile trebuiau s se conduc de obiceiurile i
legile locale. Colegiile nu dispuneau de dreptul de a lua decizii, ci efectuau numai lucrul de pregtire,
hotrrea urmnd s fie luat de adunarea departamentului cu o majoritate de voturi. Hotrrile luate
de adunare puteau fi contestate in ordine de apel n adunarea comun.
n subordonarea departamentului se aflau i funcionarii administraiei locale (ispravnicii, efii
de poliie etc.).
Departamentul doi i-a nceput activitatea la 2 februarie 1813, fiind compus la fel din trei
colegii:
1. pentru statistic (inea evidena statistic a populaiei judeului, a fondului funciar i
imobiliar al statului), avnd n sarcina sa culegerea tuturor informaiilor referitor la "avantajele pe care
le putea obine Rusia din aceast provincie";[4]
2. pentru finane care era rspunztor de colectarea impozitelor de la populaia judeului, inea
evidena veniturilor i cheltuielilor de stat, a concesiilor, a staiilor de pot arendate, precum i a
obligaiilor populaiei fa de Coroan numite havalete;
3. pentru comer i industrie.[5]
Fiecare colegiu era condus de un ofier rus sau de un boier local. Ca i n primul departament,
colegiile efectuau pregtirea deciziilor, acestea urmnd s fie aprobate la adunarea departamentului.
Legile stabileau o reprezentare preponderent a boierilor locali in aparatul administrativ,
coraportul dintre consilierii moldoveni i rui fiind de 7:5. Consilierii erau desemnai i numii de
1

Ca i legea din 23 iulie 1812, ea este denumit n mod diferit de specialiti: Pravilele guvernrii vremelnice a Basarabiei", a
se vedea: N.Ciachir. Basarabia sub stpnire arist (1812-1917). Bucureti, 1992, p.33; E Aram. Istoria dreptului romnesc.
Chiinu, 2003, p.92; G.Feodorov, op.cit., p.45; "Legea despre instituiile administrative ale Basarabiei", a se vedea:
S.Comea, op.cit., p.50; "Legea cu privire la instituirea a dou departamente de stat i a Adunrii generale", a se vedea:
Beccapa6coro . , 1868, T.lll, crp.113-116; Dinu Potarencu. O istorie a Basarabiei n
date i documente. 1812-1940, p.69-70. Predominant n literatura de specialitate este denumirea de "Pravilele guvernrii
vremelnice a Basarabiei' i n Arhiva Naional a Republicii Moldova aceast lege este expus n textul originar cu denumirea
de " Pravilele guvernrii vremelnice a Basarabiei".
2
ANRM, f.5, inv.3, d.1, fila 1
3
In primul colegiu au fost numii n calitate de consilieri boierii M.Rcanu, D.Rcanu, P.Catargi i I.Carp, n colegiul pentru
cercetri i pricini penale - N.Catargi, T.Baot, Mihalachi i P.Bukin, iar n colegiul pentru administrarea politiei municipale i
provinciale - funcionarul P.Leibin, a se vedea: ANRM, f.5, inv.3, d.1, fila 2.
4
ANRM, f.5, inv.3, d.33, fila 1 verso
5
ANRM, f.5, inv.3, d.33, fila 1 verso.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

28
guvernator. Dezbaterile se fceau n dou limbi: rus i romn. Fiecare departament avea dou
cancelarii: una rus i alta romneasc.
Guvernul provincial, dup structura i competena sa, amintea divanul Moldovei.[1]. Acest fapt
a fost recunoscut chiar i de ideologii arismului, n opinia istoricului arist A. Nakko, arismul, n
perioada iniiala, a atribuit guvernului provincial asemnarea cu divanul moldovenesc cu scopul ca
trecerea la administrarea Basarabiei, conform rnduielilor ruseti, s fie mai puin vdit.[2]
Administraia local a fost meninut fr schimbri. S-a pstrat vechea mprire
administrativ-teritorial n judee, care a fost introdus i n fostele raiale turceti i in Bugeacul
ttresc.
Judeele erau conduse de ispravnici numii pe un an dup obiceiul moldovenesc de
guvernatorul civil, la recomandarea adunrii generale, din rndurile boierilor locali loiali
administraiei ariste ca: Catarglu, Chica, Bal, Leon, Vrnav .a.[3] Ispravnicii aveau atribuii extinse
att executive, ct i judiciare.
Judeele erau submprite n ocoale, n componena crora intra un numr anumit de sate.
Ocoalele erau conduse de ocolai i cpitanii de mazili, iar trgurile erau conduse de cpitanii de
trguri. Funcionarii respectivi erau numii n funcie de ispravnici, n fruntea satelor se aflau
vornicii sau starostii.
Analiznd structura administraiei locale, se poate constata c ea a cuprins uniti i organe
reglementate de legislaii i principii diferite. Conducerea judeelor, satelor avea la baz principiul
naional, populaia aflndu-se n subordinea administraiei civile, n timp ce oraele erau conduse dup
principii ruse, fiind supuse efilor militari.
n vara anului 1813, exercitarea funciei de guvernator civil a fost ncredinat generalmaiorului Harting.
General-maiorul Harting a concentrat n minile sale att autoritatea militar, ct i cea civila.
La nceputul anului 1816, guvernatorul Harting. pe motiv de boal, a fost concediat, fiind
nlocuit de guvernatorul Ekaterinoslavului, grecul Karagheorghe.
Prin decretul imperial din 26 mai 1816 Basarabia a fost pus n subordinea guvernatorului
plenipoteniar militar al Podollei, care a devenit rezidentul provinciei. n funcie de rezident a fost
numit general-locotenentul Bahmetiev. El a concentrat n minile sale puterea civil i militar.
Instituirea funciei de namesnic a nsemnat o nou etap in calea limitrii autonomiei Basarabiei,
deoarece n felul acesta se reduceau atribuiile guvernatorului civil i ale guvernului provincial.
Decretul din 26 mai 1816 prevedea pstrarea n continuare a autonomiei Basarabiei, dar
totodat urmrea transpunerea n via a direciei inaugurate de Harting, prevznd, ca excepie de la
regula general de neintegrare a autoritilor Basarabiei n sistemul ministerelor ruse, amestecul
Ministrului de Interne in treburile provinciei, mal ales n problema colonitilor i n cea legat de
judecarea cauzelor referitoare la funcionari.[4] Prin acest decret n provincie s-a creat un domeniu
aparte de administraie, aceasta fiind supusa n ntregime dispoziiilor ministerelor ruse. Amestecul
ocazional devine curnd permanent. Legea din 22 martie 1818 a creat pentru administrarea
colonitilor un organ special -Direciunea general a colonitilor din regiunea de Sud, supus
nemijlocit autoritilor ruseti. Deci, mai nti, prin colonizarea Basarabiei, iar apoi prin instituirea

G.Feodorov, op.cit., p.47


. , 1900, .XXII, .115
3
I.Nestor.Istoria Basarabiei. Chiinu, 1991, p.181
4
. .
, .
, III, , 1832, .115
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

29
unei administraii ruse distincte pentru coloniti s-a pus nceputul deznaionalizrii instituionale n
Basarabia.
Toate instituiile administrative ale Basarabiei erau subordonate rezidentului.
n judee a fost introdus funcia de revizor i same. Principalele obiective ale revizorului erau
meninerea ordinii publice n judee, supravegherea activitii ispravnicilor, limitarea abuzurilor
acestora. El avea urmtoarele atribuii: primea petiii de la populaie, supraveghea gestionarea
finanelor, activitatea organelor de poliie l paza frontierei, n caz de depistare a unor neajunsuri,
revizorul era obligat s raporteze imediat rezidentului imperial.[1] n funcia de revizori n Basarabia
au fost numii numai funcionari rui, fapt care a contribuit la limitarea accesului basarabenilor la
conducere n administraia local i la reducerea sferei de aplicare a legilor locale. Aceasta situaie
explic nencrederea arismului fa de funcionarii locali, nencredere parial ndreptit, dei
revizorii rui de asemenea comiteau abuzuri.
La 2 august 1817. la Chiinu a fost nfiinat Duma oreneasc. Primul primar al Chiinului
a fost ales A.Nour.[2]
Din cele menionate putem concluziona:
Dup anexarea teritoriului dintre Prut i Nistru al Moldovei la Imperiul Rus n 1812,
autoritile ariste, n primele legi de guvernare, au promis meninerea instituiilor administrative
anterioare. A fost pstrat mprirea administrativ-teritorial n judee, ocoale, sate i orae. Sistemul
administraiei locale a rmas neschimbat, judeele fiind administrate dup obiceiul moldovenesc de
ispravnici numii pe un an. Ocoalele erau conduse de ctre ocolai, numii n funcie de ispravnici, iar
satele - de vornici. La constituirea instituiilor administrative provinciale (a guvernului] de asemenea
s-a inut cont de structura i competena Divanului Principatului Moldova, n aparatul administrativ
boierii locali aveau o reprezentare preponderent n raport cu cea a consilierilor rui.
Sistemul administrativ al Basarabiei, stabilit n anii 1812-1813, se caracteriza prin
urmtoarele trsturi: era provizoriu; se extindea asupra ntregului teritoriu; se afla n subordonare
exclusiv faa de comandamentul Armatei Dunrene, care a substituit, pn n mai 1813, organele
puterii centrale.
n cadrul instituiilor administrative funcionau obiceiurile i limba matern a btinailor.
Meninerea instituiilor administrative tradiionale a fost condiionat de mai muli factori de
ordin intern i extern: preocuparea arismului de imaginea sa n Balcani (afiarea unor avantaje ale
stpnirii ruseti), de starea de spirit antiruseasc a populaiei basarabene, ct i de starea de spirit a
romnilor din dreapta Prutului.
Caracterul provizoriu al sistemului administrativ introdus n Basarabia a provocat divergene
ntre boierimea local i funcionarii rui, care urmreau introducerea n provincie a instituiilor administrative ruseti.
ncepnd cu 1816, sistemul administrativ ncepe s sufere unele reorganizri: la nivelul
conducerii centrale este introdus instituia rezidentului imperial, iar la nivel local - instituia
revizorului i a sameului, o administraie distinct pentru coloniti, neintegrat administraiei
basarabene. Prin aceste reorganizri a nceput introducerea n Basarabia a instituiilor administrative
de tip rusesc, continundu-se deznaionalizarea instituional n Basarabia.

1
2

ANRM, f.4, inv.2, d.4, fila 12-13


ANRM, f.4, inv.1, d.84, fila 1

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

30

BASARABIA I REFORMA TERITORIAL-ADMINISTRATIV A


ROMNIEI DIN 1925.

MORARU Pavel

Doctor n istorie.
SUMMARY
Political union from 27 march 1918 of Bessarabia with Romania was followed by an succession in
social, economical, political, cultural sphere, destined to improve the integration process of romanian
society in Big Romania.
One of the first measures in this direction was the administrative-territorial reorganization, because
the provinces Bessarabia, Bucovina and Transylvania was governed much time in different ways and were
necessary the introduction of the same territorial unities, institutions, rule and administrative principles for
all regions.
The first administrative reorganization in Bessarabia after the Union was in 29 April 1918 when
was adopted law on Bessarabian administration, by which was created a common regime of administrative
leading for Bessarabia and Romania, was setting up a new county county Cahul.
Unitary administrative administration was made relatively fast (in 1925) by generalization of the
administrative unities from entire country. But this laws elaboration wasnt an easy activity, being
consorted by many controversies and hot discussions, some spokesmen of provinces of Reunited
Romania, insisting on keeping of local features and in this way diminishing from start the principle which
stays at ground of laws elaboration standardization of territorial-administrative system of Reunited
Romania. Very active in this mind was the spokesmen of Bessarabian Zemstve.
At the beginning of 1921 year was published the Project for a new distribution of Romania in
counties, which followed by further completions, will stays at the ground of territorial-administrative
organization of Big Romania. It was elaborated by a group of professionals, led by S. Mehedintsi (head of
Administrative commission), Vintila Mihailescu (secretary), Al. Crasnaru, prof. V. Merutsiu, colonel
Lintesh, colonel A. Vasilescu, Al. Grigorescu (members).
For studies of this Project, Assembly of zemstves spokesmen of Home General Directorate in
Bessarabia was sending in 2 April 1921 to county zemstve of Chisinau, Cetatea Alba, Hotin, Tighina,
Orhei, Soroca and Baltsi by one exemplar of this project.
At the meeting of Assembly of zemstves spokesmen from 6 April was decided to create a special
Commission for closer examination of this laws project and for maddening modification proposals to
romanian government. Its curiously the fact of projects translation in russian for the Russian spokesmen
of Bessarabian zemstve.
Zemstves spokesmen showed an exaggerated conservatism by putting into doubt the need of
administrative, legislative and judicial standardization of Big Romania. They consider that Its
unnecessary to uproot the local features for implementing other new, even better ones. Local features are
already better because they correspond to people psychology, what we cannot say about the others even
much better.
Many opponents of Union saw in bessarabian zemstve a salvation in the way of romanization and
tried to orient the activity in this direction, but others big officials of bessarabian administration, specially
these coming from Old Kingdom, blamed the zemstves activity after 1918, considering an anomaly that
has impact on peoples spirit. According the opinion of C. Filipescu and E. Giurgea, zemstves was the
bodies that hinder romanian politics because is not possible to exist in the same country two kinds of
administration. But, the keeping of zemstves was necessary for a transitional period of time because they
have traditions, activity experience and even authority between populations.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

31

After more discussions, at 14 June 1925 was promulgated law on administrative unification of
Romanie, which entered into force in 1 January 1926, it representing the basic law for inter-law period.
Unirea politic din 27 martie 1918 a Basarabiei cu Romnia, a fost urmat de un ir de reforme n
sfera social, economic, politic, cultural, etc., menite s desvreasc procesul de reintegrare a
societii romneti din cadrul Romniei Mari.
Una dintre msurile importante a constituit-o unificarea legislativ care avea drept scop crearea
unui sistem juridic adecvat noilor condiii de dezvoltare a Basarabiei n cadrul Statului romn. Procesul de
unificare a decurs treptat, timp de zece ani i cu multe dificulti, admindu-se n aceast perioad
funcionarea paralel a unor legi vechi i a celor noi, adoptate de administraia romneasc.1
De rnd cu reforma legislativ, se impunea reorganizarea teritorial-administrativ a Romniei,
deoarece provinciile Basarabia, Bucovina i Transilvania, care s-au unit cu Romnia n 1918, au fost
guvernate timp ndelungat n mod diferit. Deci, era necesar introducerea acelorai uniti teritoriale,
instituii, norme i principii administrative n toate teritoriile romneti.
Prima reorganizare administrativ n Basarabia de dup Unire a avut loc la 29 aprilie 1918, cnd a
fost adoptat legea cu privire la administrarea Basarabiei. n consecin, s-a creat un regim de conducere
administrativ comun pentru Romnia i Basarabia,2 a fost nfiinat un nou jude judeul Cahul.
Reorganizarea administrativ unitar a Romniei s-a realizat relativ repede (n 1925), prin
generalizarea acelorai uniti administrative pe cuprinsul ntregii ri. Dup o serie de msuri de tranziie,
n iunie 1925 a fost promulgat legea de unificare administrativ, care a intrat n vigoare la 1 ianuarie
1926. Dincolo de unele critici care i s-au adus, ea reprezenta legea de baz pentru perioada interbelic.3
De subliniat c, elaborarea acestei legi a fost o activitate nu tocmai uoar, nsoit de multiple
controverse i discuii aprinse, unii reprezentani ai provinciilor unite cu Romnia, insistnd asupra
pstrrii specificului local, tirbind din start principiul care sttea la baza elaborrii acestei legi de
uniformizare a sistemului teritorial-administrativ al Romniei Rentregite. Extrem de activi n acest sens sau dovedit a fi reprezentanii Zemstvelor basarabene.
La nceputul anului 1921, a fost publicat n Buletinul Oficial al Ministerului de Interne
(Suplimentul nr. 2), Proiectul pentru o nou mprire a Romniei n judee,4 care n urma completrilor
ulterioare, urma s stea la baza reformei teritorial-administrative. Acesta a fost elaborat de un grup de
specialiti, n frunte cu S. Mehedini (preedinte al Comisiei administrative), Vintil Mihilescu (secretar),
Al. Crsnaru, prof. V. Meruiu, colonel Linte, colonel A. Vasilescu, Al. Grigorescu (membrii).
Potrivit Proiectului, iniierea reorganizrii administrative a Romniei Mari a fost motivat de
faptul c, judeele Romniei prezint mari anomalii:
Nepotriviri ca suprafa. Unele judee erau prea mici ca ntindere; spre exemplu, Din Hotin ai
croi peste 8 judee ct vecinul su Zastavna; Romanul intr de 4 ori n Ialomia; Braovul de 6 ori n
Hunedoara, iar Bihorul, Aradul i Cara-Severinul ntrec de 2-9 ori pe cele mai multe dintre judeele
Ardealului, fr s gseti vreo justificare n condiiunile geografice sau n niscaiva interese economice ori
administrative.
Nepotriviri ca numr de populaie. Era mare lipsa de proporie n ceia ce privete numrul
locuitorilor: mprind la cele 76 de judee de astzi populaia ntregii ri (vreo 17 milioane de locuitori)
ar veni cam 223.000 de suflete pe jude. n realitate, dintre cele 11 judee ale Bucovinei, nici unul nu
atinge mcar jumtatea mijlociei, iar Vcuii e de 4 ori mai prejos de mijlocie. n restul rii mai sunt
apoi 33 de judee sub medie, 16 abia o ntrec cu puin i numai 9 judee o depesc cu vreo 100.000 de

. I. Agrigoroaiei, Gh. Palade, Basarabia n cadrul Romniei ntregite (1918-1940). Ed. Universitas, Chiinu, 1993, p. 73,
75.
2
. A. Moraru, Istoria romnilor. Basarabia i Transnistria (1812-1993). Ed. Universul, Chiinu, 1995, p. 182.
3
. I. Agrigoroaiei, Gh. Palade, Basarabia n cadrul Romniei ntregite (1918-1940), p. 8-9.
4
. Arhiva Naional a Republicii Moldova, Chiinu (n continuare A.N.R.M., Chn.), Fond 70, inv. 5, dosar 18, filele 7-16
verso.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

32

locuitori. Din aceast cauz, sarcina prefecilor i a celorlalte organe administrative era ct se poate de
neegal.
Nepotriviri ca nlesniri de comunicaie. Era normal ca judee mai mari s fie acolo unde erau multe
osele i ci ferate, iar unde acestea lipseau, judeele s fie mai mici, pentru ca deplasarea cetenilor i a
reprezentanilor administraiei n interes de serviciu s fie ct mai uoar pe distane mari. Vedem tocmai
dimpotriv se spunea n Proiect. ntre Prut i Nistru, unde sunt puine ci ferate, iar osele mai deloc,
judeele sunt foarte mari; din contr, n Bucovina, unde drumurile sunt bune i dese, sunt foarte mici.
Dup msura celor din Bucovina, Basarabia trebuie s aib vreo 50 de judee, nu 9 cum este azi.
Anomalii de form. Unele judee erau foarte nguste (Suceava, Tecuci, Cahul, etc.), de vreo 4 ori
mai lungi dect late. Un locuitor din captul laturii lungi trebuie s fac un drum cu mult mai ocolit dect
cel aezat aproape la mijlocul laturii respective (presupunnd c i capitala e n centru, ceea ce nu e
totdeauna cazul).
Excentricitatea capitalelor. n loc s fie ct mai aproape de mijloc, unele capitale erau aezate la
margine, aa c era peste mna locuitorilor din marginea opus a judeului s mearg pn la oraul
capital. (...). Toate aceste nepotriviri dovedesc c mprirea de azi a judeelor n-a pornit dintr-un plan
unitar i bine chibzuit pentru nlesnirea administraiei i a nevoilor populaiei. De altfel, aa ceva nici nu se
putea atepta, cnd inuturi ntregi au fost pn mai ieri n mna strinilor. (Cnd Moldova de la rsrit de
Prut a fost desprit de Moldova de la apus de Prut, unele judee au fost frnte n dou, cu toate c
locuitorii lor se ntlneau n vadul Prutului). E firesc deci ca acum, cnd ara s-a ntregit, s inem seam
ct se poate mai mult de nevoile vieii de toate zilele, att din punctul de vedere administrativ, ct i
economic.
Ca punct de plecare pentru o nou mprire administrativ a rii era principiul, potrivit cruia,
circumscripiile teritoriale s fie ct mai proporionale ca ntindere i numr de locuitori. Cu toate acestea,
se sublinia c, Hotarele judeelor n-au s asculte de nevoile simetriei, ci de trebuinele oamenilor.
La baza reformrii nu erau judeele mici, deoarece veniturile lor erau mici, iar cheltuielile
proporional prea mari, deoarece au i ele nevoie de prefect i alte aparate administrative, ca i judeele
mari. Din aceleai motive, nu s-au acceptat ca model nici judeele mijlocii (spre exemplu, n cazul
judeelor mici, Romnia avea nevoie de vreo 340 de prefeci, iar cu cele mijlocii de circa 170 ceea ce
este enorm).
Autorii Proiectului, menionau c, Nu mai rmnea, aa dar, dect s ne oprim la judeele
apropiate de mijlocia celor mari. Cutnd aceast mijlocie, am gsit c variaz cam ntre 3 i 400.000
locuitori. Dac am urma pilda statelor cu organizaie mai asemntoare cu a noastr (Frana i Italia) ar
trebui s croim judee cu o populaie i mai mare. Dar pentru un moment, socotim c ara noastr se poate
mulumi i cu aceast medie mai modest. Ea corespunde i intereselor superioare ale armatei i va nlesni
n chip apreciabil dezvoltarea vieii publice, att din punct de vedere administrativ, ct i economic i
cultural.
Prin mrirea teritorial a judeelor, se preconiza nlesnirea descentralizrii administrative. Se miza
pe plasa autonom, deoarece comuna i plasa care existau, erau slabe n toate privirile. Aceast plas
urma s aib concentrate la un loc toate organele eseniale; va fi o miniatur de guvern, condus de capul
plasei i controlat de prefect. Aa dar capul judeului va priveghea nu att comunele, ct mai ales organele
din centrul plaselor, cptnd astfel un rol superior celui de azi.
Judeul trebuie deci, s fie mai mare, deoarece descentralizarea real jos, presupune o concentrare
de atenie sus, ceea ce reclam personaliti administrative cu nsuiri deosebite, cari nu se poate gsi
tocmai uor.
n concluzie, se sublinia c, Plecnd de la aceste temeiuri, innd socoteal de condiiile
geografice, de cile de comunicaie i de nevoile populaiei, dup cum e desprit prin muni, dealuri,
ape, etc., innd seam i de consideraii istorice, cnd ele nu atingeau nevoile economice i
administrative, am dobndit 48 de judee mai firesc rotunjite dect cele vechi. Lucrnd astfel, am urmat
i dorinele locuitorilor cari au naintat petiii i memorii, cernd nlturarea hotarelor suprtoare.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

33

Conform Proiectului, judeele urmau s fie concentrate n regiuni i aceasta din cauza c, Nici
o msur de administraie: nici militar, nici administrativ, colar, bisericeasc, judectoreasc, sanitar,
silvic, etc., nu se mulumete cu judeul ca unitatea cea mai nalt, ci a mprit ara n regiuni,
circumscripii, eparhii, corpuri de armat, inspecii, etc., fr ca un minister s in seam de celelalte.
Regiunile urmau s corespund cu corpurile de armat i ar putea sluji ca punct de plecare pentru o
descentralizare de un gard superior judeelor, potrivit cu nevoile economice, culturale i ateptata refacere
a rii.
Aa dar, n mijlocul rii, cuprins n inelul munilor, urma s fie regiunea I-a. Clina mulilor spre
Tisa i esul Tisei se mprea n dou regiuni aproape deopotriv (a II-a i a III-a). Valea Oltului de jos,
pe ambele maluri, cuprindea regiunea a IV-a. Regiunea a V-a se ntindea n bazinul Argeului. A VI-a
regiune cuprindea toat Dunrea de jos (cu Siretul de jos i Dobrogea). A VII-a i a VIII-a regiune i
mpreau Moldova dintre Siret i Nistru n dou mari inuturi (aducnd aminte de ara de sus i ara
de jos). n sfrit, a IX-a regiunea cuprindea valea Siretului, pn la Ceremu, nchiznd astfel inelul.1
Provincia Basarabia urma s aib judeele: Cetatea Alb (jud. Cetatea Alb, fr volostele Talmaz,
Taraclia, Cubei i Bulgaria, precum i plasa Tuzla de la judeul Ismail i satele Spasca, Baccelia,
Borisovca i Eschipolos din plasa Cimea a aceluiai jude), cu o populaie de 353.509 locuitori; Tighina
(jud. Tighina, volostea Talmaz din jud. Cetatea Alb i teritoriul rmas de la desfiinarea jud. Cahul, pri
din care au fost incluse n judeele Covurlui i Vaslui), cu o populaie de 343.376 locuitori;2 Lpuna (jud.
Chiinu, fr teritoriile date jud. Iai, o parte din plasa Clrai (linia Rdeni, Bravicea, Grebleti) luat
de la jud. Orhei i partea sudic din plasa Criuleni linia Pacani, Cruglic, Ustie), cu o populaie de
425.940 locuitori; Orhei (jud. Orhei, n afar de teritoriul dat jud. Lpuna, linia Npdeni, Cocodeni,
Izreni, Sngera din jud. Bli, linia vest Vladimireanca, Cotiujenii Mici, Roietici, nord de Rogojeni,
Bodeti pn n dreptul Dobrusnei, luate de la jud. Soroca), cu un total al populaiei de 307.625 locuitori;
Soroca (jud. Soroca, cu excepia teritoriilor incluse n jud. Orhei, jud. Bli, n afar de teritoriile date
judeelor Botoani, Iai i Orhei), cu un total de 479.960 locuitori;3 Hotin (jud. Hotin, n afar de teritoriile
trecute la jud. Cernui, plasa Lascar din jud. Dorohoi, n afar de comunele Cotiuca, Mileanca i Mitoc),
cu o populaie de 447.895 locuitori;4
Teritorii basarabene urmau s fie incluse n: judeul Gurile Dunrii (din judeul Ismail plasele
Sicherli Chitai, n afar de comunele Bolgrad, Tabac, Acul i Caracurt, i Cimea, n afar de comunele
cedate judeului Cetatea Alb, oraele Ismail i Chilia), judeul Brlad (plasa Leova luat de la judeul
Cahul i comunele Porumbeti i iganca); judeul Iai (urma s includ satele jud. Chiinu pn la linia
est Volcine, Selite, Vrzreni, Sultneti, Grozeti, Zberoaia, Obileni), judeul Botoani (comunele din
jud. Hotin i Bli: Btrag Nou, Alexandreni, Cupcino, Brcueni, Satracani, Prjota, Cucuieii Vechi,

. Regiunea I includea judeele Hunedoara (capitala Deva), Sibiu (Sibiu), Brsa (Braov), Oltul de Sus (Sereda Ciucului),
Trnavele (Blaj), Alba (Alba Iulia), Mure (Trgul Mure); Regiunea II judeele Maramure - Nsud (Nsud sau Bistria),
Dobca (Dej), Cojocna (Cluj), Stmar (Stmar), Slaju (Zalu sau imleu), Bihor (Oradea Mare); Regiunea III judeele Arad
(Arad), Timi Torontal (Timioara), Cara Severin (Lugoj), Mehedini (Turnu Severin); Regiunea IV - judeele Gorj (Trgu
Jiu), Dolj (Craiova), Oltul de Jos (Slatina), Vlcea (Rmnicul Vlcea), Arge (Piteti), Teleorman (Roiori sau Turnu
Mgurele); Regiunea V - judeele Vlaca (Giurgiu sau Vida), Dmbovia (Trgovite), Prahova (Ploieti), Ilfov (Bucureti);
Regiunea VI - judeele Ialomia (Clrai), Constana (Constana), Gurile Dunrii (Tulcea sau Ismail), Brila (Brila), Buzu
(Buzu), Putna (Focani), Covurlui (Galai); Regiunea VII - judeele Cetatea Alb (Cetatea Alb), Tighina (Tighina sau
Taraclia), Brlad (Vaslui), Lpuna (Chiinu); Regiunea VIII - judeele Orhei (Orhei), Iai (Iai), Soroca (Bli), Botoani
(Botoani), Hotin (Lipcani sau Hotin); Regiunea IX judeele Cernui (Cernui), Rdui (Rdui), Suceava (Suceava),
Bistria (Piatra), Bacu (Bacu).
2
. Capitala, din cauza excentricitii oraului Tighina, se impunea a fi una mai n zona central, pe calea ferat, adic Spinoasa
sau Taraclia.
3
. Urma s se pstreze pentru jude vechea denumire a inutului (Soroca), care naintea nfiinrii judeului Bli se ntindea pn
aproape de Prut; poziia central a oraului Bli precum i calea ferat care trece prin acest ora, erau motivele hotrtoare
pentru aezarea capitalei judeului Soroca la Bli.
4
. Excentricitatea oraului Hotin impunea mutarea capitalei n alt localitate, spre exemplu, la Lipcani.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

34

Danul Nou, Hjdeeni, Duman, Ciuciulea, Rteni, Chetri), judeul Cernui (satele din sud vestul jud.
Hotin pn la o linie care lsa n noul jude Hotin satele: Rchitna, Besetie, Sngera i Mmliga).1
Pentru studierea Proiectului propus, Adunarea reprezentanilor zemstvelor judeene a
Directoratului General de Interne din Basarabia, a trimis, la 2 aprilie 1921, zemstvelor judeene din
Chiinu, Cetatea Alb, Hotin, Tighina, Orhei, Soroca i Bli cte un exemplar al proiectului.
n edina Adunrii reprezentanilor zemstvelor judeene din 6 aprilie, s-a decis constituirea la
Chiinu a unei Comisii speciale pentru examinarea detaliat a acestui proiect de lege i formularea
propunerilor de modificare pe care s le nainteze guvernului romn.2
Este curios faptul c, pentru cercetarea proiectul legii organizrii administrative a Romniei de
ctre funcionarii rusofoni ai zemstvelor basarabene, el a fost tradus n limba rus i trimis acestora.3
n scurt timp, sugestiile pentru modificarea lui au nceput s parvin. La 12 aprilie 1921,
preedintele Comisiei interimare a zemstvei jud. Chiinu, Hncu i-a naintat propunerile: ...n ceea ce
privete Basarabia, actualele judee s fie meninute, rotunjind numai hotarele judeelor i n acele puncte
unde exist legturi de comunicaie, astfel cum sunt podurile peste Prut la Ungheni i Reni, o parte din
comunele volostelor Sculeni i Ungheni, judeul Bli, s fie alipite de judeul Iai i alte comune din
judeul Cahul s fie alipite de judeul Covurlui, rmnnd ca din judeul Dorohoi mai multe comune s fie
alipite de judeul Hotin, care trebuie s fie mprit n dou judee. Aceast propunere se meninea numai
n cazul cnd judeele se vor compune de o populaie de 250.000 suflete. Iar n caz cnd judeele se vor
impune cu o populaie pn la 350.000 suflete, la numrul care Comisiunea astzi s-a hotrt definitiv,
atunci rmne ca judeele din Basarabia s fie numai rotunjite, fr a fi nevoie de a se suprima s crea un
nou jude.
Toat populaia Basarabiei de la Nistru pn la Prut, relata n continuare preedintele Hncu n
timp de 106 ani se afla ntr-o strns legtur, att sufleteasc, bisericeasc, judiciar, gospodreasc,
social, ct i administrativ, ntru-ct nu poate fi desprite, fr de a se lua n consideraiune toate aceste
motive i nainte de a se discuta aceast chestiune de mare importan de instituiunile locale.
Aflndu-ne n o astfel de strns legtur, am pstrat limba noastr matern, bucurndu-ne i de
legile vechi moldoveneti (Donici i Armenopulo), iar n ceea ce privete gospodria acestei Provincii, s-a
condus aa de bine nct am putut deschide din fondurile fiecruia jude coli, spitale, puncte agronomice,
puine osele, etc.
Avnd toate sus menionate n vedere, sunt de prere c, odat ce s-a fixat numrul populaiunii a
fiecruia jude s fie de 350.000 suflete, s menie mprirea de judee n Basarabia aceiai care exist n
prezent.
Dac Comisiunea are n vedere micorarea cheltuielilor Statului, prin reducerea Prefecturilor,
atunci s-ar putea crea n Basarabia n loc de 9 Prefecturi, numai 8 i o singur regiune, care vor fi
suficiente pentru buna administrare a judeelor, totodat s-ar putea nc reduce i numrul funcionarilor
din toate instituiunile, att administrative, ct i judeene comunale.
Astfel, hotrndu-se pentru Basarabia i Statul va avea o bun administraie i populaiunea va
rmne mulumit nezdruncindu-le viaa lor social.4

. n Provincia Bucovina urmau s fie judeele: Cernui (judeele Zastavna, Comani, Cernui, iar din jud. Siret pn la o linie
Petriceanca, Oprieni, Stnetii de Jos; satele luate din sud vestul jud. Hotin pn la o linie care lsa n noul jude Hotin
satele: Rchitna, Besetie, Sngera i Mmliga; jud. Dorohoi i comunele Pomrla, Tureatca i plasa Hera), cu un total de
385.387 locuitori; Rdui (judeele Vinia, Storojine, Vcui, Rdui i Siret, fr comunele trecute la jud. Cernui,
precum i comunele Dresca, Mihileni, Grmeti i Zamostea din jud. Dorohoi), cu o populaie de 325.428 locuitori; Suceava
(judeele Cmpulung, Gura Humorii, Suceava, jud. Suceava moldovenesc pn la culmea Stnioarei, iar de acolo pe actualul
hotar pn la Crucea, care rmnea judeului Neam i pn la sud de Pltini; comunele Zvoritea, Siminicea, Burdujeni,
Salcea, Dumbrveni i Fntnele din jud. Dorohoi i Botoani, adic pn n apa Siretului), cu un total de 295.089 locuitori.
2
. Ibidem, fila 3.
3
. Ibidem, fila 60.
4
. Ibidem, filele 5-6.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

35

Tot n aprilie 1921, Adunarea reprezentanilor zemstvelor judeene din Basarabia a naintat
guvernului de la Bucureti obiecii sale referitoare la noua reorganizare administrativ. Lund n discuie
motivele care au impus o nou organizare administrativ, reprezentanii Zemstvelor judeene din
Basarabia, au inut s menioneze c toate aceste incomoditi ale actualei mpriri pe judee sunt exact
constatate /n/ privina vechiului Regat, Transilvaniei i Bucovinei, totui ct privete Basarabia, trebuie s
recunoatem c, aici aceste neajunsuri sau lipsesc cu desvrire, sau n realitate nu sunt neajunsuri, din
care cauz, Comisia care a ntocmit acest proiect, nici nu le poate justifica.
Principiul folosit de Comisia care a elaborat Proiectul, de a mpri judeele dup ntindere i
numrul populaiei simultan (pentru a fi aproape identice att ca suprafa, ct i ca numr de locuitori) era
considerat, pe bun dreptate, absurd. Norma de populaie stabilit de Comisie pentru fiecare jude era de
300.000-400.000 de locuitori. La acel moment, numrul locuitorilor Basarabiei pe judee se prezenta n
felul urmtor: Cetatea Alb 377.000 locuitori, Tighina 267.000 locuitori, Chiinu 376.000 locuitori,
Orhei 295.000 locuitori, Bli 294.000 locuitori, Soroca 307.000 locuitori, Hotin 366.000 locuitori.
n Proiectul de reorganizare administrativ aceast situaie a rmas practic neschimbat: Cetatea Alb
353.509 locuitori, Tighina 343.376 locuitori, Chiinu 425.000 locuitori, Orhei 307.625 locuitori,
Soroca 479.960 locuitori, Hotin 447.895 locuitori. Cu jud. Tighina problema se soluiona printr-o
simpl alipire a una sau dou voloste din judeele vecine Cetatea Alb sau Ismail.
mbinarea problemei aspectului estetic al judeului (amplasarea capitalei n centrul judeului) cu
cea a mijloacelor de comunicaie, urmrit de Comisie, n multe cazuri nu se putea realiza. Aceasta au
remarcat-o i fruntaii basarabeni: Excentricitatea principalelor orae din unele judee nu se explic
astfel, dect numai prin poziia lor n apropiere de bune ci de comunicaie, ca Cetatea Alb, Tighina,
Soroca i Hotin, cari fiind situate pe lng ruri de navigaie, au o importan mare. Aa c, acest
principiul practic era de nerealizat.
Reprezentanii Zemstvelor judeene din Basarabia menionau c, n Basarabia numai judeele
Tighina, Cetatea Alb i Ismail au nevoie de schimbarea granielor lor, dar fr a le alipi teritorii din
judeele Vechiului Regat sau invers, pstrndu-i mpreun pe locuitorii care au trit mult timp ntr-un
spaiu i i-au format un anumit specific.
Printre greelile comise de Comisia administrativ la elaborarea proiectului era i faptul c, n
nici unul din statele existente nu se schimb graniele istorice ntre diferitele regiuni. (...) Aceasta e i
natural, ntruct aceast mprire are de obicei oarecari baze istorice. (...). Populaia fiind deprins cu
anumite hotare n fiecare regiune, cu anevoie consimte la alte granie, ntruct n legtur cu aceste hotare,
se ivete i tragerea maselor populare spre anumite centre; un lung trai al unor anumite clase de populaie
las n urm puternice raporturi ntre ele, dnd loc la o cultur local sui generis i la un patriotism local.
(...) Aceste regiuni (care s-au unit cu Romnia P.M.) nu vor s renune la valorile culturale ce i le-au
nsuit n timpul nstrinrii lor de la celelalte pri ale Romniei. Aa de exemplu, Basarabia s-a declarat
categoric pentru meninerea Zemstvelor i a acelor organe de auto administraie, de cari s-a bucurat clerul
local.
Reprezentanii zemstvelor basarabene considerau c, reorganizarea administrativ prin schimbarea
hotarelor judeelor Basarabiei este inacceptabil, nainte ca ea s fie nivelat n alte privine. n
Basarabia exista instituia Zemstvelor, o anumit autonomie bisericeasc i legi locale, care nu se aplicau
n celelalte regiuni ale Romniei. Aa de exemplu, se ntrebau reprezentanii Zemstvelor judeene din
Basarabia cum se va aplica reforma agrar n Basarabia, care are o anumit lege n aceast privin, dac
multe comune din Basarabia vor fi trecute la Moldova sau viceversa? Oare s-ar putea s nu se aduc la
ndeplinire promisiunile ce s-au dat populaiei primei i secundei regiuni? Iar pe de alt parte, cum se vor
nfptui acele reforme, dac conform legii agrare, drepturile populaiei Basarabiei i Moldovei nu sunt
egale? Cror legi se vor conforma i dup ce lefi se vor judeca locuitorii regiunilor de lng Prut i
Dunre, cnd n Basarabia exist legi speciale?. Reieind din cele de mai sus, petiionarii subliniau c,
reorganizarea administrativ a Romniei, chiar dac va fi cndva posibil, apoi acesta se va putea face
numai ntr-un viitor ndeprtat.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

36

n general, reprezentanii Zemstvelor judeene din Basarabia manifestau un conservatism exagerat


prin a pune la ndoial necesitatea uniformizrii administrative, legislative, judectoreti, etc. a Romniei
Mari. Considerau c, Nu-i nevoie de dezrdcinarea particularitilor locale pentru a se altoi altele, fie ele
chiar i mai bune. Particularitile locale sunt deja chiar i prin aceea mai bune, c ele corespund
psihologiei poporului, ceea ce nu s-ar putea spune despre altele, ce se recunosc chiar de mai bune. Din
acest punct de vedere, chiar prejudecile au o anumit valoare. N-avem nici o baz s ne temem c
particularitile locale vor slbi unitatea statului. Pe msur ce popoarele intr n formaiunea Statului, ele
se cunosc unul pe cellalt, asimilndu-se n mod natural. Dar acest proces se nfptuiete numai atunci cu
mare uurin, cnd asupra popoarelor nu exist nici o apsare nici dintr-o parte. Se punea accentul pe
grija pe care ar trebui s-o aib Statul fa de unirea sufleteasc (ceea ce n opinia lor era cea mai bun
baz pentru durabilitatea i tria unui Stat) a romnilor din provinciile alipite la Romnia i nu pe
uniformizarea administrativ, legislativ sau judectoreasc care va veni n mod natural i uor de la
sine.
n concluzie, reprezentanii Zemstvelor judeene din Basarabia remarcau c, Noi am putea saluta
o nou mprire pe regiuni, dac ns aceasta ar coincide cu hotarele geografice i istorice ale regiunilor
ce formeaz Romnia. n acest caz, Basarabia ar forma o regiune separat cu o unitate administrativ
separat, cu o mitropolie separat i avnd i instituii separate n persoana Zemstvelor, dac nu cumva
aceast instituie se va introduce i n restul rii romneti.
Petiionarii ncheiau prin a spune c, Acesta este glasul Zemstvei, glasul ntregii inteligene,
glasul rnimii Basarabene.1
La 25 mai 1921, Comisia interimar a zemstvei jud. Chiinu (Secretariatul General al Internelor
din Basarabia), s-a adresat Centralei Zemstvelor din Basarabia, prin a-i sublinia c, Referindu-ne la
adresa Dvs. cu Nr. 200 din 20 mai a.c., cuprinznd protestul Basarabiei contra mpririi Romniei pe
judee, din partea noastr, aprobnd i susinnd cu trie acest protest, foarte just, cu onoare V rugm s
binevoii a duce aceast chestiune pn la capt, rezolvnd-o favorabil.2
La 2 iunie 1921, preedintele Adunrii reprezentanilor zemstvelor judeene din Basarabia a venit
cu rugmintea adresat ministrului delegat al Basarabiei de a interveni la ministrul de Interne pentru
amnarea discutrii proiectului reformei administrative pn n toamn. Era cerut convocarea n vara
anului 1922, la Bucureti, a unui Congres al reprezentanilor tuturor judeelor i oraelor din Romnia
pentru discutarea proiectului de lege referitore la reforma administrativ. Dup aceasta urma s se
convoace Comisia Administrativ care s examineze propunerile elaborate la Congres. Se solicita
permisiunea pentru convocarea la Chiinu, n vara anului 1922, a unui Congres al reprezentanilor tuturor
comisiilor interimare ale zemstvelor i oraelor din Basarabia, la care s participe deputaii i senatorii
Basarabiei, indiferent de culoarea lor politic, pentru discutarea proiectului legii organizrii administrative
i elaborarea amendamentelor la proiectul de lege.3
n 1921, Zemstvele basarabene au publicat la Chiinu Amendamentele Zemstvelor Judene din
Basarabia la proiectul de lege asupra organizaiei administraiei locale, cuprinse ntr-un volum de 219
pagini.4 Propunnd modificri la mai multe articole, Zemstvele menionau c, prin acestea au de scop s-i
dea acestui proiect caracterul corespunztor principiilor de autoadministraie. Se puncta asupra
urmtoarelor aspecte: 1) Toate organele auto administrative trebuie s fie alese, iar nu numite. 2)
Organele administrative ale Guvernului trebuie s aib numai supravegherea activitii legale a acestor
organe. 3) Dreptul de judecare al acestor instituii, trebuie s aparin instanei judiciare, iar nici de cum
celor administrative. 4) Legea trebuie s dea organelor auto administrative drepturi, iar nu ndatoriri. 5)
Organele de auto administraie trebuie s aib dreptul de impunere i s dispun liber de fondurile lor
bneti, de averea i de funcionarii lor.
1

. Ibidem, filele 28-31.


. Ibidem, fila 1.
3
. Ibidem, filele 40-40 verso.
4
. Ibidem, fila 312-419.
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

37

Dup cum se meniona n aceste Amendamente, Afar de modificrile aduse textului proiectului
de lege guvernamental, Zemstva a mai introdus uneori i complectri mari din proiectul su de lege
privitor la restabilirea Zemstvelor, deoarece unele materii, n primul proiect de lege abia atinse, n al
doilea ele i-au gsit o exprimare complect i precis.
Zemstva se spunea n continuare a mai gsit de cuviin s modifice i nsi baza materialului
proiectului de lege, ntruct acesta, dup cum se vede, a fost ntocmit n grab, drept care baza materialului
este neraional. Cuprinsul unor capitole nu corespunde titlului lor. Articolele cuprinse de un oarecare
capitol aparin dup coninutul lor mai mult altor capitole. Toate aceste neajunsuri, Zemstva a gsit de
necesar, s le ndeprteze, deoarece aruncnd un material de aceiai natur, idealul Zemstvei de
descentralizare n-ar fi putut avea o exprimare complect i clar.
Textul proiectului de lege n-are caracter laconic i expresiv.
Dar cu toate acestea, Zemstva n toate cazurile, cnd cuprinsul unui oarecare articol a satisfcut-o,
a preferat s lase proiectul de lege guvernamental nemodificat.
Zemstva rmne satisfcut, dac principiile ei se vor introduce n lege, pentru ea fiind indiferent
cum va redacta Comisia Parlamentar fiecare articol n parte, deoarece aceast comisie va proceda la
redactare abia dup ce Parlamentul i va fi adus toate principiile de baz ale legii.
Nu va fi de prisos s remarcm c principiile cari sunt la baza proiectului de lege al Zemstvei, nu
sunt de loc excluse de proiectul de lege guvernamental.1
Fruntaii basarabeni ai zemstvelor criticau modul de desemnare a prefecilor de jude, optnd
pentru alegerea i nu numirea acestora. Astfel, la 25 august 1922, preedintele Adunrii reprezentanilor
zemstvelor judeene din Basarabia i scria directorului general al Internelor din Basarabia c, Cu toate c
n prezent n Romnia Administraiile judeelor constau din persoane numite de Guvern, totui n ntreg
mecanismul administrativ al Romniei nu sunt oameni, stnd mai aproape de populaie i n mai
complect contiin de cauz a nevoilor i dorinelor ei, dect aceste persoane (reprezentanii zemstvelor
P.M.), deoarece majoritatea lor sunt originari locali i se afl ntr-o legtur vie cu populaia local.2
La 14 iunie 1922, la Chiinu a avut loc Congresul Reprezentanilor Zemstvelor Judeene din
Basarabia, la care s-au discutat printre altele urmtoarele chestiuni:
participarea reprezentanilor organelor de autoadministrare n Comisia de elaborare a proiectului
de lege privind reforma administrativ.
cunoaterea administraiei locale din Transilvania i Bucovina, i dorina populaiei de a coordona
specificul local cu proiectul legii administraiei locale.
necorespunderea legii Contabilitii Publice cu legea Zemstvei. 3
La 21 iunie 1922, preedintele Adunrii Reprezentanilor Zemstvelor Judeene din Basarabia a
naintat directorului general al Internelor din Basarabia o adres prin care ruga s se intervin la Ministerul
de Interne, pentru cooptarea, n baza hotrrii Adunrii reprezentanilor zemstvelor judeene din
Basarabia, a doi reprezentani ai Zemstvelor n Comisia care s-a nfiinat pe lng acel minister n vederea
elaborrii proiectului de lege privind reforma administrativ. Au fost delegai senatorii Gheorghe Lacu i
Alexandru Gropa.4
Cu aceiai propunere, preedintele Adunrii reprezentanilor zemstvelor judeene din Basarabia s-a
adresat, la 26 iulie 1922, i Comisiei Administrative Parlamentare, motivnd c, Munca depus de aleii
rii n acest scop nu este suficient, ntruct deputaii, dup profesiunea lor, sunt strini de instituiunile
pe cari sunt chemai a le apra, necunoscndu-le ndeajuns.5
Aa dar, unii reprezentani ai organelor judeene de administraie din Basarabia s-au pronunat cu
mult fermitate i convingere n susinerea instituiilor administrative vechi (zemstva, volostea),
1

. Ibidem, fila 313.


. Ibidem, fila 471-471 verso.
3
. Ibidem, dosar 57, filele 1-2.
4
. Ibidem, dosar 18, fila 464.
5
. Ibidem, fila 469-469 verso.
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

38

accentund c zemstva poate satisface mai bine dect oricare alt organizare administrativ interesele
locale.... Se argumenta aceast poziie prin faptul c zemstva constituia ca organ administrativ o
personalitate autonom, care-i determina singur activitatea sa, veniturile i cheltuielile, serviciile i
atribuiile, ntr-un cuvnt ntreaga sa organizare, pe cnd judeul sau comuna din Vechiul Regat snt
dependene ale Statului, derivate sau variabile ale personalitii sale, existnd n lumina acordat de el.
Pronunndu-se pentru pstrarea zemstvelor de rnd cu noile organe de administrare judeean i
comunal, ei insistau asupra coexistenei lor, menionnd c zemstvele reprezentnd, cunoscnd i
satisfcnd interesele exclusiv locale, iar Statul pe acele ale naiunii, coexistena lor nu implic excludere,
din contr, armonie, cooperare. Statul avnd datoria de a ajuta zemstva pentru lucrri mai importante, i
dreptul de a interveni cnd activitatea zemstvei n-ar fi n concordan cu interesele sale.
ns, unii mari funcionari ai administraiei din Basarabia, n special, cei venii din Vechiul Regat,
au condamnat funcionarea zemstvelor dup anul 1918, considernd c existena celor dou instituii
pentru aceleai funcii constituie ...o anomalie care se rsfrnge ru asupra spiritului populaiei. Dup
prerea lui C. Filipescu i E. Giurgea, zemstvele erau organe care mpiedicau politicii romneti, c nu se
poate ca n aceeai ar s existe dou feluri de administraie. Aceasta ar ngreuia prea mult aplicarea
legilor i meninerea ordinii publice.
n consecin, expunnd prerile unor contemporani i participani la nfptuirea reformelor n anii
de dup Unire, subliniem c, pstrarea temporar a zemstvelor a fost necesar pentru o anumit perioad
de tranziie, deoarece ele aveau unele tradiii, experien de activitate i chiar autoritate n rndurile
populaiei.1
Totodat, muli adversari ai Unirii vedeau n zemstve o salvare n calea romnizrii i tindeau s le
orienteze activitatea n aceast albie. Vznd n zemstve un mijloc de opunere politicii de naionalizare,
noua administraie a purces la lichidarea lor treptat. La nceput, au fost desfiinate organele Zemstvei
Guberniale, zemstvele judeene fiind pstrate, iar o parte din funcii care priveau activitatea anumitor
instituii culturale i economice au fost transmise directoratelor, iar apoi Ministerului basarabean. Statul i
asuma datoria de ajuta zemstva pentru lucrrile mai importante i dreptul de a interveni, cnd activitatea
zemstvei venea n contradicie cu interesele sale.2
Dup mai multe discuii (despre care am relatat doar cteva secvene), la 14 iunie 1925 a fost
promulgat legea de unificare administrativ a Romniei, care a intrat n vigoare la 1 ianuarie 1926, ea
reprezentnd legea de baz pentru perioada interbelic.
De menionat c, modul de administrare a Basarabiei n-a fost constant: n cei 22 de ani de existen
a Romniei Mari, au fost nfptuite cteva reforme administrative, adoptate la 14 iunie 1925,3 3 august
1929,4 27 martie 1936,5 14 august 1938.6

. I. Agrigoroaiei, Gh. Palade, Basarabia n cadrul Romniei ntregite (1918-1940). p. 76.


. Ibidem, p. 77.
3
. Monitorul Oficial al Romniei, nr. 128, 14 iunie 1925. Unele modificri a legii s-au fcut la sfritul anului, prin legea
promulgat cu Decretul Regal nr. 3.832 din 21 decembrie 1925 i publicat n Monitorul Oficial al Romniei, nr. 73, 22
decembrie 1925.
4
. Monitorul Oficial al Romniei, nr. 170, 3 august 1929. Aceast lege a fost votat n Adunarea deputailor la 22 iulie, s-a votat
n Senat la 25 iulie i promulgat prin Decretul Regal nr. 2.712 din 29 iulie 1929.
5
. Monitorul Oficial al Romniei, nr. 73, 27 martie 1936.
6
. Legea a fost promulgat prin Decretul Regal nr. 2.919 din 3 august i publicat n Monitorul Oficial, nr. 187, 14 august 1938.
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

39

EVOLUTIA REFORMEI ADMINISTATIEI PUBLICE IN BASARABIA 1918-1940


FULGA Angela
Doctorand
Universitatea Ion Creang
Istoria Basarabiei n perioada anilor 1917 - 1940 este o perioad important n organizarea
administrativ a teritoriului dintre Prut i Nistru. Dup mai bine de un secol poporul din Basarabia, inut n
ntuneric, deznaionalizat, se include n vltoarea evenimentelor revoluionare i se folosete din plin de
dreptul la autodeterminare naional.
Declararea autonomiei, iar mai apoi formarea Republicii Democratice Moldoveneti n noiembrie
1917 - martie 1918 nu a fost un fenomen izolat sau ntmpltor ci a fost rezultatul unui ndelungat proces
istoric de lupt pentru eliberarea poporului de sub dominaia strin. Populaia regiunii din estul Prutului a
avut o istorie comun cu confraii din spaiul cuprins ntre Carpai, Dunre i Marea Neagr pe parcursul a
dou milenii, demn de neamul daco-roman. n perioada constituirii sale ca popor ea a inut piept nvlirii
hoardelor barbare ce veneau din estul continentului, apoi n perioada formrii statale a stat la straja
Imperiului Otoman, ctre nceputul sec. XIX-lea, a aprut o nou putere sub jugul pgnilor, a rpit o parte
din teritoriul Statului feudal Moldovenesc, instaurndu-i astfel dreptul asupra regiunii situate la est de
Prut, numit mai trziu Basarabia, care a fost pus n situaia s-i piard valorile sale principale, formate
i cristalizate pe parcursul secolelor. Basarabia a fost transformat ntr-o gubernie a Rusiei, ncorporat pe
parcursul anilor n sistemul statal, economic, social, cultural slavon, iar populaia ei tot mai mult asimilat
i dezorientat de politica colonial a Imperiului Rus.
Ctre anul 1917 moldovenilor din Basarabia li s-au luat toate atributele care le-ar fi dat dreptul s
se pronune pentru un stat naional. ntr-o situaie similar se gseau i alte popoare din mpria
ruseasc. Ocupaia arist foarte dur a dus la declanarea micrii de eliberare naional a popoarelor i
nteirea luptei pentru recunoatere i implementare n via a principiilor democratice.
Ideile cu privire la autonomie i restabilire a atributelor statale n inut nu au aprut din senin, ci
dup o perioad ndelungat de suferin. n 1905 n cadrul unei micri naionale moldoveneti iau fost
naintate un ir de postulate fr de care nu poate exista nici un stat i nici un popor. 1 Unul din aceste
postulate pentru populaia autohton a fost i rmne pstrarea limbii strmoilor, renvierea i
rentoarcerea ei n albia fireasc a tradiiei.
Aceast idee a fost propagat nc n vltoarea primei revoluii ruse, cnd s-a nfiripat primul
cenaclu de cultivare i renatere a limbii materne. n acele condiii grele fruntaii neamului nu uitase de
adevrul sfnt, c un popor exist numai prin limba sa. Au fost stlcite nume de familii, schimbate numele
oraelor i satelor, ale multor altor lucruri care puteau dovedi c pe aceste meleaguri a fost stpn un popor
din ginta latin.
Al doilea postulat care a contribuit la renaterea statalitii a fost istoria neamului. Dispariia limbii
poporului duce la dispariia istoriei lui.
Ctre anul 1917 au nceput s se contureze cerine i activiti reale direcionate spre eliberarea
naional. Ideile limbii, autonomiei, crerii organelor autocrmuirii locale, revenirea la limba i istoria
neamului nu mai erau un vis, ci o realitate. Ele au cuprins pturile largi ale populaiei btinae n fruntea
crora se situase intelectualitatea i militarii. Reprezentanii acestor categorii sociale au ridicat steagul
autonomiei Basarabiei i ca motenitori ai marelui domnitor tefan cel Mare i-au asumat sarcina, dar i
onoarea de a rectiga drepturile pe care au fost privai.
O contribuie deosebit la definitivarea i materializarea ideii autonomiei Basarabiei i revine
Partidului Naional Moldovenesc, care luase natere n primvara (aprilie) anului 1917 pe baza micrii
1

Ziarul Sfatul rii, nr.7, 30 noiembrie 1917

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

40

naionale de eliberare. Odat cu declanarea micrii de renatere naional i trezire a spiritului de neam
roman, cea mai contient parte a populaiei, debarasndu-se de obscurantismul i nihilismul naional,
cerea s i se restituie ceea ce i s-a rpit n 1812: dreptul de a folosi limba neamului n toate sferele sociale,
dreptul la via, dreptul de a fi stpn la el acas.
Primii pai concrei n declararea autonomiei Basarabiei i constituirea organelor supreme de
conducere le revin militarilor, n fruntea crora se situase Comitetul central al soldailor i ofierilor
moldoveni, care a convocat la 20 octombrie 1917 la Chiinu Congresul I al militarilor moldoveni,
expunndu-i la edinele acestuia programul de activitate. La Congres au participat i peste 300 de
delegai civili, reprezentani ai partidelor, organizaiilor, micrilor social-politice existente a acel moment
n Basarabia.1 Apogeul lucrrilor Congresului a fost atins la momentul declarrii autonomiei Basarabiei n
edina din 24 octombrie. Congresul a ales un birou sub preedinia lui Vasile anu pentru constituirea
organului suprem legislativ al Basarabiei autonome Sfatul rii.
Componena numeric a Sfatului rii a fost desemnat din 120 de deputai dup varianta deciziei
luate la Congresul Militar, iar pe parcursul pregtirii nemijlocite a fost propus varianta din 150 de
deputai.
Examinnd situaia creat la momentul convocrii Sfatul rii la 21 noiembrie 1917, spre
deosebire de caracteristica dat de istoriografia sovietic, putem constata cu o profund satisfacie, bazat
pe adevrul istoric, c att procedura de alegere a deputailor, ct i componena lor n organul suprem
legislativ a fost nfptuit pe principii democratice. La edina inaugurrii, paralel cu deputaii, alei au
luat cuvntul i reprezentanii tuturor formaiunilor politice i obteti existente la moment n Basarabia.
Dup instituirea Sfatului rii (Parlamentului Basarabiei), la a treia edin din 29 noiembrie,
Sfatul rii a aprobat Legea cu privire la administrarea Basarabiei2, care prevedea urmtoarele:
Administraia public central:
Puterea suprem legislativ n Basarabia aparine Adunrii Sfatului rii, pn la convocarea
Constituantei Basarabiei;
Organul executiv a fost desemnat Consiliul Directorilor Generali, responsabil n activitatea i
dispoziiile sale numai fa de Sfatul rii. Consiliul Directorilor Generali avea unul dintre scopurile de
baz organizarea administraiei locale. Componena acestui organ era urmtoarea: Prim-director general
Preedinte i Directorii generali de ramur (de interne, de instrucie public, de agricultur i cadastru, de
finane, directoratul cilor ferate, potei, telegrafului i telefoanelor, de rzboi i marin, de justiie i
culte, de comer i industrie i directoratele de afaceri naionale i controlului general);
Cancelaria Consiliului Directorilor Generali era condus de ctre Secretarul General, care era
numit de Preedintele Consiliului Directorilor Generali i participa la edinele Consiliului cu drept de vot
consultativ.
Constituirea Consiliului Directorilor Generali a fost aprobat de Comisia de conciliere n
componena creia intrau:
Prezidiul Sfatului rii n componena deplin de 8 oameni;
7 deputai din cei mai n vrst: 4 din partea moldovenilor i 3 din partea minoritilor naionale.
Toi membrii Comisiei de conciliere participau la edine cu dreptul de vot deliberativ.
Preedintele Consiliului Directorilor Generali era confirmat de ctre Sfatul rii, dup care procedur
personal forma noul Cabinet. Comisia de conciliere avea dreptul de a revoca persoanele nedorite. n caz
dac Sfatul rii exprim nencredere Consiliului Directorilor Generali acesta demisiona n parte sau n
componen deplin.
Adjuncii Directorilor Generali i efii Seciilor speciale erau selectate de Directorii Generali de
ramur i confirmai de ctre Consiliul Directorilor Generali.
1
2

A. Bobeic, Sfatul rii stindard al renaterii naionale, Chiinu 1993, pag.60


M. Platon, S. Roca, A. Roman, T. Popescu Istoria administriei publice din Moldova, Chiinu, 1999, pag.239

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

41

Pe lng fiecare Director General de ramur i pe lng Directorul Controlului General se


constituia un Consiliu administrativ din care fceau parte adjuncii i efii seciilor.
n absena Directorului General, acesta era reprezentant n edinele Consiliului Directorilor
Generali de un adjunct al su. Pentru exercitarea drepturilor i obligaiunilor ce stteau n faa
Directoratelor Generale se nfiinau, sub dirijarea nemijlocit a adjuncilor i responsabilitatea efilor de
serviciu, Secii speciale, care lucrau n baza instruciunilor aprobate de Consiliul Directorilor Generali.
Directoratele de ramur aveau structura lor proprie avnd n fruntea piramidei ierarhice directorul
general, adjuncii directorului general, efii seciilor speciale i a seciilor generale;
Pentru a menine ordinea n societate, odat cu proclamarea autonomiei n noiembrie 1917 a fost
format Directoratul General al Afacerilor Interne, transformat apoi n Ministerul Afacerilor Interne n
ianuarie 1918 i dup actul Unirii numit din nou Directorat de Interne.
S-a hotrt ca pn la elaborarea noilor legi s rmn n vigoare toate legile rii Ruseti
neabrogate de ctre Guvernul Provizoriu sau Sfatul rii.
Un moment important n organizarea administrativ a fost chestiunea cu privire la formarea
primului Guvern (Cabinet) al Basarabiei autonome.1
Administraia public local.
Iniial, n primele luni de existen a noului stat, nectnd la toate greutile existente, structura
administraiei centrale se formase deja, ns administraia local nc mai rmnea cu legile vechi de
administrare rus. Pas cu pas se produceau modificri i n administraia public local. Alturi de
denumirile vechi de uezd se folosea termenul de jude, iar n loc de voloste care era compus din 20-25 de
sate, se folosea termenul de plas. Se menineau temporar n sistemul de conducere zemstvele, upravele,
adunrile generale preluate din Rusia, care ca model de administrare era mai descentralizat dect cel din
Romnia. Sistemul de zemstve activa n Basarabia din 1869 la nivel de uezd (jude) i gubernie, iar n
prima jumtate a anului 1917 a fost introdus i n voloste (plas) i se nrdcinase n viaa inutului.
Dup Unirea din 27 martie n Basarabia s-a pstrat vechea mprire administrativ-teritorial n 9
uniti (Acherman, Bli, Cahul, Chiinu (Lpuna), Ismail, Hotin, Orhei, Soroca, Tighina), numite n
timpul dominaiei ariste uezduri, iar apoi odat cu instaurarea noului sistem de administrare judee,
avnd drepturi de persoane juridice, cu largi atribuii administrative i gospodreti.
n judee alturi de noile organe administrative de conducere se mai pstrau i zemstvele. Pstrarea
lor a fost motivat pentru perioada de tranziie, avnd tradiii nrdcinate destul de bine i se bucurau de
autoritate i ncredere n rndurile populaiei. ncepnd cu anul 1918, noile autoriti vedeau n existena
paralel a celor dou instituii o influen negativ asupra spiritului populaiei, o frn n calea romnizrii,
un mijloc de opunere politicii de naionalizare, noua administraie treptat a purces la lichidarea acestui
sistem. Prima a fost lichidat Zemstva gubernial, apoi cele judeene.2
n istoriografie exist dou opinii n ce privete momentul desfiinrii zemstvelor3. Anul 1925,
odat cu adoptarea noii legi administrative, zemstvele au fost complet lichidate, o parte din funciile lor
fiind transmise directoratelor de ramur, o alt prere precum c, zemstvele n Basarabia au fost
desfiinate, n 1924 n deplin corespundere cu Constituia Romniei din 27 martie 1923, instaurndu-se un
sistem unic administrativ. Organele reprezentative vechi, dumele i upravele oreneti, zemstvele de jude
i de voloste, se autodizolvau sau erau desfiinate de reprezentanii administraiei noi. n locul lor erau
create Comisiuni interimare din cel puin 3 persoane (preedinte, vicepreedinte i un membru al
comisiunilor), care erau mputernicite s conduc temporar unitatea administrativ-teritorial, iar apoi s
organizeze alegerea noilor organe.
Odat cu proclamarea autonomiei, toate problemele de ordin administrativ au fost concentrate n
minile organelor de interne din Basarabia. Directoratul General al afacerilor interne format n noiembrie
1

Ziarul Sfatul rii, nr.16 din 14 decembrie 1917


M. Platon, S. Roca, A. Roman, T. Popescu Istoria administriei publice din Moldova, Chiinu, 1999, pag 250
3
Ibidem, pag 250
Ion Agrigoroaei i Gheorghe Palade, Basarabia n cadrul Romniei ntregite 1918-1940, Chiinu 1993, pag. 77
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

42

1917, transformat apoi n Ministerul Afacerilor Interne (ianuarie 1918) i dup actul unirii numit din nou
Directorat de Interne, a depus eforturi enorme pentru a menine ordinea n societate.
Cu sprijinul autoritilor centrale, n msura posibilitilor, se fceau ncercri de a stabili ordinea
i n comune, voloste (plase) i judee. Din motivul nendeplinirii atribuiilor prevzute de regulamentul
administraiei locale unii primari erau revocai, alii destituii i nlocuii. n multe localiti se constituiau
Comisiuni interimare n scopul conducerii provizorii a unitilor administrativ-teritoriale. La 5 februarie
1918 n instana suprem a Ministerului Afacerilor Interne a avut loc edina comisiei cu privire la
elaborarea proiectului de lege despre reorganizarea Zemstvei guberniale cu participarea deputailor
parlamentari, a reprezentanilor minoritilor naionale.1
Cu toate eforturile i strduina organelor centrale i celor locale, situaia rmnea n continuare
instabil. n lipsa unei administraii dure, corespunztoare timpului innd cont de necesitatea stringent de
a grbi reorganizarea reorganizarea Basarabiei, precum i n scopul ameliorrii raporturilor dintre
autoritile militare i cele civile din teritoriu, prin Decretul regal din 13 iunie 1918 a fost introdus de
urgen unitatea provizorie de Comisar General pentru Basarabia. Administrarea civil era nfptuit de
Comisarul General pentru Basarabia prin Directorii de ramur, care rmneau n continuare efi ai
diferitor servicii de stat, iar cea a organismelor municipale, rurale i alte instituii i colective recunoscute
de regimul nou prin institutul de prefectur.
Comisarul avea dreptul de a numi funcionarii inferiori la propunerile de rigoare ale instituiilor
respective. n chestiunile n care ultimul cuvnt depindea de organele centrale, Comisarul General inea
relaii directe cu departamentele i ministerele n cauz, iar n chestiunile de organizare i interes major
comunica cu preedintele Sfatului rii.
n scara ierarhic statal, juridic Comisarul General avea statutul de Ministru de Stat, Comisar
Superior al Guvernului n Basarabia i Bucovina.
Natura problemelor abordate i caracteristica a activitii administraiei Comisarului General n
Basarabia pot fi deduse din coninutul, specificul i particularitile ordonanelor emise de Domnia sa. n
linii generale ele abordau toate aspectele vieii sociale: introducerea cartelelor pentru toi locuitorii rii
fr excepie pentru combaterea srciei maselor, a corupiei, hoiei, speculaiei etc; msuri de reprimare a
oricror nesupuneri sau instigaiuni contra ordinii publice; interzicerea jocurilor cu noroc; interzicerea
apariiei noilor publicaii n limba rus; desfiinarea upravelor oreneti din Belgorod, Vilcov, a zemstvei
inutale Cahul; interzicerea majorrii i cu rea voin a preurilor artificiale la produsele alimentare, a
rspndirii tirilor neadevrate i tendenioase care neliniteau lumea; ncheierea proceselor verbale
mpotriva celor care jefuiau, se ocupau de contraband; folosirea tuturor serviciilor sanitare pentru
combaterea maladiilor etc., depunerea armelor de toate care se mai gseau la populaie; reglementarea
trecerii peste hotare; asigurarea exportului strugurilor i fructelor peste hotare; eliberarea de autorizaii
pentru toate tipurile de vehicule etc. Pe parcursul administrrii sale (iunie decembrie 1918) Comisarul
General a emis peste 50 de ordonane, majoritatea crora urmreau scopul instaurrii ordinii i pcii n
mult ptimita Basarabie.2
Un pas nu mai puin important n organizarea administrativ a Basarabiei dup Unire a fost
formarea prefecturilor i subprefecturilor de jude. Consiliul Directorilor la 1 octombrie 1918 a adoptat
statutul organizrii prefecturilor n Basarabia.3 Prefecturile constituiau forul administrativ i poliienesc
suprem la nivel de judee, n acelai timp ele reprezentau i puterea central n unitile administrativteritoriale locale. Fiecare prefectur era condus de un prefect i ajutat de un director al prefecturii.
Structura prefecturilor era urmtoarea:
Serviciul administrativ cu un ef de birou i doi subalterni (numii impiegai);
Serviciul judeean cu un ef de birou i doi subalterni;
Serviciul paapoartelor cu un ef de birou i doi subalterni;
1

A.N.R.M.F.727, inv.2, D.32, f.43


A.N.R.M.F.937, inv.1, d.1-3, f.1-11
3
t. Ciobanu Unirea Basarabiei, Chiinu 1993, pag. 278
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

43

Serviciul contabilitii cu un ef de birou i doi subalterni;


Arhiva cu un arhivar i un specialist
Registratura cu un registrator i un impegat;
Serviciul statistic cu un referent statistic i un impiegat
Fiecare jude era mprit n subprefecturi alctuite din 4-5 i mai multe voloste (plase) cu
urmtorul personal:
n fruntea subprefecturii sttea un subprefect ajutat de unul sau doi ajutori;
cancelaria avea un secretar, un arhivar i un impiegat.
Numrul subprefecturilor depindea de numrul populaiei fiecrui jude n parte: Akkerman 6,
Hotin, Bli, Soroca, Orhei, Chiinu i Tighina 5, Cahul i Ismail 4.
Ctre sfritul lunii noiembrie 1918 tabloul din administraia public a Basarabiei era urmtorul:
n cadrul judeelor ca uniti administrativ - teritoriale locale s-au format instituiile romne:
prefectura, subprefectura, jandarmeria, poliia, organizate pe aceleai principii ca n toat ara;
pota, telefonul, telegraful, drumurile de fier dup actul Unirii din 27 martie au trecut n sistemul
central de dirijare; tot pe seama guvernului central trecuse vamele, paza graniei i armata;
n sistemul financiar s-a introdus ca moned liber leul, lsnd provizoriu n circulaie i rubla
ruseasc. S-a ntronat administraia nou financiar cu controlori i perceptori de stat n tot sistemul
financiar cu excepia celui din sistemul impozitelor locale;
s-a introdus n mare msur justiia romneasc: curtea de apel, tribunalele n judee, procuratura,
judectorii stagiari;
n nvmntul public s-a introdus sistemul colar romnesc;
conducerea i controlul romn s-a introdus n sectorul agrar, industrial i de comer unde s-au
instituit n calitate de organe de conducere formaiuni pur romneti.
Astfel dup un an de autonomie Basarabia s-a transformat ntr-o provincie a Romniei, care treptat
a fost integrat n tot sistemul social, politic, economic i cultural al statului ntregit, cu drepturi i
obligaiuni ca i toate provinciile romneti.
La 27 decembrie 1918, prin hotrrirea Consiliului de Minitri a fost instituit o Comisie pentru
lichidarea activitii Sfatului rii din Basarabia. n componena ei au intrat Feodosie Brc, Gheorghe
Tudor, Gherman Pntea, tefan Holban i Costache Osoian. Sarcina Comisiei era:
s sistematizeze actele i documentele Sfatului rii pentru a fi predate arhivei Statului;
s alctuiasc o schi istoric a Sfatului rii;
s controleze i s soluioneze chestiunile cu caracter financiar ale Sfatului rii.
n scopul unificrii instituiilor administrative din inuturile alipite cu cele din Vechiul Regat,
avnd la baz rezoluia Blocului Moldovenesc, aprobat de Sfatul rii n edina din 27.03.1918, i actul
Unirii necondiionate a Basarabiei cu Romnia, semnat de Sfatul rii n edina din 27 noiembrie 1918,
la propunerea Consiliului de Minitri, la 3 aprilie 1920 a fost emis Decretul regal cu privire la lichidarea
Directoratelor din Basarabia. Atribuiile Directoratelor urmau s fie executate de ctre Departamentele
respective ale Guvernului Regal.
O importan deosebit n viaa social-politic a regiunii a avut-o unificarea legislativ a
Basarabiei cu Vechiul Regat. Acest proces a nceput ndat dup actul Unirii di 27 martie 1918 cnd n
toate domeniile vieii sociale, economice, politice i culturale aveau loc primele transformri radicale. Este
firesc c acele transformri trebuiau legiferate. ns sistemul judiciar din Basarabia lsa mult de dorit, se
simea necesitatea crerii unui sistem juridic adecvat noilor condiii de dezvoltare a Basarabiei n cadrul
Statului Romn.
n consecin n Basarabia se formase un sistem judiciar mixt, n care se foloseau att vechile legi,
ct i cele noi. De aceea procesul de unificare legislativ a decurs ncet, timp de 10 ani, ntmpinnd mari
dificulti. Sistemul judiciar n perioada de unificare legislativ avea urmtoarea structur: organul
superior pe ar era Ministerul Justiiei, iar n Basarabia Directoratul de Justiie. n subordinea acestuia
erau instituiile: Judectoriile de pace, Tribunalele, Curtea de Apel, Curile cu jurai, Notariatul, Corpul
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

44

avocailor, Penitenciarele. Vechile instituii judectoreti au ncetat s mai activeze ncepnd cu 15


ianuarie 1919.
Pentru o trecere mai uoar la sistemul juridic romnesc, Ministerul de Justiie nfiinase o
comisiune de traducere n limba romn a legilor ruse, care provizoriu mai erau aplicate n Basarabia,
pentru o nelegere i utilizare mai bun a lor.
Deci n perioada de tranziie care a inut pn la anul 1925, se formase o administraie public
local stabilit, iar reprezentanii Basarabiei au intrat n toate instituiile statale, inclusiv n Guvern i n
ambele camere legislative ale Parlamentului Romniei.
n anul 1925 a fost adoptat legea cu privire la unificarea administrativ
. Basarabia n calitate de provincie deja fusese ncorporat n tot ansamblul vieii sociale i
teritoriul ei ca i a ntregii Romnii din punct de vedere administrativ era mprit n judee, iar judeele n
comune. Acestea erau principalele uniti juridice n administraia local. Cea mai de jos unitate
administrativ erau comunele, divizate n rurale i urbane. Comuna rural era alctuit din unul sau mai
multe sate, avnd reedin n unul din ele. Comunele rurale, care nu dispuneau de mijloace, se asociau
pentru a-i susine serviciile de care aveau nevoie i a-i plti personalul administrativ, tehnic, sanitar.
Comunele urbane se divizau n cele cu reedin de jude i fr. Comunele cu reedin de jude
care ntrecea numrul de locuitori de 50 mii i prin importana sa economic aveau mare influen asupra
dezvoltrii generale a statului erau declarate municipii.
Consiliul comunei ca organ colectiv de conducere era alctuit din: a) trei cincimi consilieri alei de
ctre toi alegtorii comunei cu vot universal, egal, direct i secret, obligatoriu prin scrutin cu list; b) pn
la dou cincimi consilieri de drept; c) consilieri-femei, cooptate n numr de la 2 pn la 7 persoane,
reieind din numrul locuitorilor comunei urbane.
Numrul consilierilor alei se stabilea n proporie cu populaia comunelor (36 consilieri de la 250
mii locuitori i proporional n scdere pn la 9 consilieri n comunele rurale). Odat cu consilierii se
alegea i un numr de supleani, egal cu o treime din numrul consilierilor alei, chemai s completeze
locurile vacante care se formau pe parcurs n consiliu.
Principala figur n administraia comunal rmnea primarul, care era ales de consiliul respectiv
al comunei. Acest proces avea loc n toate tipurile de comune, n afar de municipii, unde consiliul alegea
din componena sa 3 candidai la postul de primar din rndul consilierilor alei i din cei de drept. Cel care
acumula un numr mai mare de voturi devenea primar numai dup confirmarea n acest post de ctre
Ministerul de Interne. Primarul n funcie executa toate hotrrile consiliului i ale delegaiei permanente
comunale i mpreun cu ultima administra toate interesele comunei, supraveghea bunul mers al
administraiei n teritoriile respective. Atribuiile principale ale primarului erau: convocarea consiliului
comunal pe care l prezida; elaborarea n comun acord cu delegaia permanent a ordinii chestiunilor ce
trebuiau soluionate; supravegherea respectrii regulamentelor; numirea i eliberarea din serviciu a
funcionarilor comunali; executarea deliberrilor consiliului i delegaiei n vederea aprrii intereselor
comunei; eliberarea certificatelor notariale, soluionarea altor chestiuni prevzute de legislaie i de
organele elective. Primarul era ofier al stri civile. Primarii, consiliile comunale, delegaiile permanente
participau activ la formarea serviciilor i angajarea funcionarilor comunali. Fiecare comun nfiina
serviciile de care avea nevoie n limita mijloacelor de care dispunea. n majoritatea cazurilor comunele
aveau urmtoarele servicii: administrative, tehnice, economice, financiare, statistice, contencioase .a. n
dependen de necesitile locale. Fiecare comun avea cel puin un secretar, care n unele cazuri putea fi
i casier. Secretarul comunei suplinea i funcia de ef al cancelariei, supraveghind arhivele.
n cadrul comunelor n diferite servicii activau dou categorii de funcionari: administrativi i de
specialitate. Din prima categorie fceau parte: secretarii comunali, directorii sau efii diferitelor servicii,
precum i efii de birou, impiegaii i asimilaii acestora. n a doua categorie: personalul nvmntului de
stat, al contenciosului i personalul inferior sanitar, veterinar, tehnic, economic, financiar i agricol.
Cel mai nalt nivel n ierarhia administraiei publice locale era sistemul judeean. Organul
deliberativ superior al judeului era prezentat de un consiliu judeean compus din trei cincimi de membri
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

45

alei de toi alegtorii judeeni. Procedura de alegere a consilierilor i a supleanilor era aceeai ca i n
consiliile comunale cu unele precizri specifice pentru jude. n fruntea administraiei judeene sttea
prefectul. Ele era numit prin decret regal n urma propunerii ministrului de interne. Avnd calitatea de
reprezentant al puterii centrale, el era i capul administraiei judeene care controla i supraveghea toate
serviciile judeene i comunale. El lua msurile necesare pentru executarea la timp a hotrrilor consiliului
judeean i ale delegaiei permanente. La edinele consiliului judeean prefectul asista ntr-o postur
dubl: pe de o parte, n calitate de reprezentant al puterii centrale, iar pe de alt parte, ca reprezentant al
intereselor locale.
Prefectul reprezenta n jude ntregul guvern i puterea executiv, inea legtur direct cu fiecare
minister pentru soluionarea chestiunilor de interes ale departamentului respectiv. El se afla n subordinea
direct a Ministerului de Interne i avea urmtoarele mputerniciri: s exercite toate atribuiile conferite
prin legi i regulamente, s aib grij de publicarea legilor i regulamentelor generale i judeene; s fie
eful poliiei judeene. n aceast calitate lua msuri pentru prevenirea delictelor i meninerea ordinii i
siguranei publice; s ordone tuturor organelor poliieneti i jandarmeriei i n caz de necesitate s pun n
micare i forele publice; s controleze sau s oblige pe ofierii poliiei judiciare s constate crimele,
delictele i contraveniunile; s supravegheze toate instituiile de binefacere i asisten social; ca
reprezentant al guvernului n judeul respectiv s raporteze departamentelor centrale observaiile sale
asupra funcionarilor diferitelor servicii; s convoace n conferin la reedina fiecrei plase cel puin de 2
ori pe an funcionarii principali i s le lmureasc aplicarea legilor i stabilirea msurilor ce trebuiau luate
n vederea bunei stri administrative, economice, sanitare i culturale; s adreseze la finele anului
Ministerului de interne i s publice un raport amnunit asupra strii generale financiar-economice,
culturale i administrative a judeului i comunelor din circumscripia respectiv.
Judeele se mpreau n circumscripii numite plase, fiecare plas era format din mai multe
comune. n fruntea fiecrei plase se afla un pretor care era n subordinea direct a prefectului. El era n
plas agentul puterii centrale, executa hotrrile consiliului i ale delegaiei permanente judeene i
ndeplinea orice nsrcinri stabilite prin legi i regulamente. Pretorul era eful poliiei din plasa sa. El era
numit prin decizie ministerial. n funciile pretorului ntrau: ndrumarea, supravegherea i controlul
administraiei comunelor din plas; revizuirea caselor comunale, inerea la control a scriptelor de
contabilitate; cercetarea strii morale i materiale a populaiei, a igienei i salubritii comunelor, a
condiiilor economice i culturale ale stenilor i luarea de msuri de ndreptare n limitele legii.
Comunele urbane de asemenea se mpreau n circumscripii, fiind numite sectoare. Sectoarele i
plasele nu erau persoane juridice, pe cnd comuna i judeul aveau funcia de persoane juridice, avnd
deplina libertate n ceea ce privete iniiativa i administrarea intereselor locale. Comuna i judeul i
administrau interesele locale prin consiliile comunale i judeene. Deciziile consiliilor comunale i
judeene nu putea fi suspendate sau anulate dect n cazurile prevzute de lege.
Noua lege prevedea ca administraia de plas, prim-pretorii i subprefecii din Basarabia, puteau fi
confirmai n posturile lor conform legii n vigoare la moment, pe baza avizului consiliului administrativ
superior , chiar dac unii din ei nu aveau titlu sau nu proveneau din militari activi. Erau declarai stabili
acei care posedau cunotine i aptitudini profesionale necesare i fusese numii n funcie nainte de 1
aprilie 1921. Astfel n octombrie 1925 au fost confirmai cu calificativul stabili 20 de subprefeci: Bli
1, Cahul 4, Cetatea Alb 3, Ismail 3, Orhei 5, Soroca - 2, Tighina 2. Au fost numii pretori cu
conducerea provizorie a plaselor 30 de persoane, pn la ocuparea locurilor cu titulari care s
ndeplineasc condiiile legii.1
Legea cu privire la unificarea administrativ a Basarabiei din 1925 a contribuit considerabil att la
unificarea administrativ, ct i la consolidarea judeelor ca uniti juridice administrativi-teritoriale.
Din punct de vedere administrativ teritorial Basarabia nu s-a schimbat cu nimic. Ctre anul 1930
ea avea o populaie de 2.863.409 locuitori cu un teritoriu mprit n 9 judee, 37 plase, 17 orae, inclusiv 3
1

Monitorul Oficial, nr.224 din 11 octombrie 1925

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

46

municipii (Chiinu, Bli, Cetatea Alb) i 1847 sate. Numrul mediu al locuitorilor pe uniti
administrative era: n judee de 318.157 persoane, n plase de 67.386, n orae de 21.771, iar n sate de
1382.1
Administraia public local. Schimbri mai pronunate au avut loc n veriga iniial: comuna.
Comunele rurale erau uniti administrative cu o populaie minimal de 10 mii locuitori, formate de unul
sau mai multe sate. Satele care fceau parte dintr-o comun rural erau considerate din punct de vedere
administrativ sectoare. Satele erau de dou categorii: sate mici cu o populaie de pn la 600 locuitori i
sate mari cu o populaie ce depesc acest numr. Satele i comunele rurale situate la o deprtare de cel
mult 3 km de la marginea municipiului sau oraului erau declarate comune suburbane.
Administrarea comunelor rurale era ncredinat unui consiliu comunal, ca organ deliberativ,
primarului comunal i delegaiei consiliului comunal, ca organe executive. Alegerea i constituirea acestor
organe se deosebea n comunele rurale formate din mai multe sate fa de comunele rurale constituite
dintr-un singur sat. Consiliul comunal rural n comunele formate din mai multe sate era alctuit din
consilieri alei prin sufragiu universal, direct, secret, cu reprezentarea minoritii naionale i din toi
primarii steti din cuprinsul comunei. Numrul consilierilor alei se stabilea n proporie de un consilier
la o mie de locuitori. Pentru alegerea lor satele din comun erau grupate n circumscripii i fiecare din ele
alegea cte 3 consilieri. Numrul minim al membrilor din consiliu trebuia s fie de 6 consilieri. Consiliul
comunal se alegea pe un termen de 5 ani. Mandatul consilierilor comunali era gratuit.
Adunarea steasc organul deliberativ al administraiei steti. Ea era alctuit din toi membrii
satului, care erau cap de familie i aveau vrsta de cel puin 25 ani i se bucurau de plenitudinea drepturilor
civile i politice. Adunarea steasc alegea primarul satului, doi delegai care aveau datoria s-l ajute pe
primar la ndeplinirea sarcinilor sale i un casator. Toi erau alei pentru o perioad de 2 ani prin vot
secret. Adunarea satului mai alegea pe un termen de 1 an strjerii satului.
n satele mici, la dorina locuitorilor, n loc de adunarea steasc ca organ deliberativ putea fi un
consiliu stesc ales dup normele stabilite de lege. Alegerea primarului n acest caz avea loc i n satele
mari, prin sufragiu obtesc, pe un termen de 5 ani.
n majoritatea judeelor din Basarabia predominau satele care aveau drept organ deliberativ un
consiliu stesc. Judeul Orhei, de exemplu, era compus din 16 comune rurale, care la rndul lor erau
formate din 160 sate cu consiliu stesc i 54 sate cu adunare steasc. Pe parcurs multe din satele mici se
asociau ntre ele pentru a forma uniti administrative mai puternice din punct de vedere financiar.2
n fruntea administraiei comunale era primarul. El era preedintele consiliului comunal i al
delegaiei consiliului. El convoca, prezida i ncheia sesiunile consiliului comunal rural, precum i
edinele delegaiei, ndeplinea toate atribuiile prevzute de lege n teritoriul respectiv. n caz de tulburare
a ordinii publice, el avea datoria s ia toate msurile necesare pn la sosirea autoritilor poliieneti
pentru restabilirea ordinii n comun.
Consiliul stesc numea secretarul stesc, care apoi era confirmat de preedintele delegaiei
consiliului judeean pe durata activitii consiliului respectiv.
Comunele urbane se mpreau n orae i municipii. Acele comune urbane care aveau mai puin
de 50 mii locuitori erau declarate orae, iar acele ce depeau numrul de 50 mii locuitori municipii.
Organele deliberative n orae i municipii erau consiliile comunale urbane i consiliile municipale.
Organele executive erau reprezentate de: primar, ajutor de primar, delegaia consiliului comunal sau
municipal.
Atribuiile consiliilor comunale. Consiliul comunal delibera asupra tuturor chestiunilor care
priveau interesele locale, controla actele administraiei comunale privitoare la nvmntul de toate
gradele, la cultele locale, sntatea public, la msurile de educaie ceteneasc, precum i cele privitoare
la reorganizarea i ajutorarea agriculturii, cooperaiei, creditului popular, industriei, creterii vitelor,
1
2

Monitorul Oficial, nr 170 din 3 august 1929


A.N.R.M F.1581, inv.1, d.11, f. 41

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

47

medicinii veterinare etc. Se acorda o atenie deosebit i chestiunilor privitoare la poliia drumurilor, la
alctuirea regulamentelor, la dreptul de a schimba numele strzilor, de a conferi cetenia de onoare i
multe alte momente ce aveau o importan vital pentru comunele n cauz.
Consiliile comunale aveau dreptul de a ntocmi regulamentele cu caracter local. Regulamentele
elaborate erau supuse aprobrii autoritilor superioare. Ele deveneau executorii numai dup ce erau aduse
la cunotina public prin afiarea lor sau n alt mod obinuit n comunele rurale, iar n comunele urbane
prin publicarea lor n Monitorul Oficial sau Monitorul Judeului.
Fiecare comun avea un secretar (sau notar), un incasator (sau casier) i personalul necesar pentru
serviciile comunale. n msura mijloacelor de care dispuneau comunele urbane, rurale i satele, puteau
angaja i ali funcionari: surori de caritate, medici sau ageni sanitari i veterinari, agronomi, interprei,
telefoniti, factori potali, pompieri etc. Toi funcionarii comunelor i satelor nainte de a intra n funcie
prestau n faa primarului respectiv jurmntul. Condiiile de recrutare i admisibilitate privitoare la
funcionarii administrativi mai prevedeau pe lng condiiile generale impuse funcionarilor de stat, s aib
anumite titluri i cunotine: n sat i n comunele rurale li se cerea s aib cel puin 4 clase primare sau
coala primar profesional; n comunele urbane: a) personalul auxiliar (registratorii, copitii, impiegaii)
cel puin 4 clase secundare sau o coal medie profesional; b) personalul executiv (efi sau efi adjunci
de birou) cel puin un liceu sau o coal superioar de specialitate; c) efi i efi adjunci de secie trebuiau
s aib licen n drept pentru serviciu administrativ, licen n tiinele comerciale pentru serviciu
financiar, licen n agronomie sau titlu corespunztor pentru secia economic, licen n litere pentru
secia cultur.
Funcionarii de carier erau obligai s cunoasc limba romn. Funcionarii satelor i comunelor
erau ncadrai n rndul funcionarilor i se bucurau de toate drepturile acordate prin statut i n acelai
timp erau supui la toate ndatoririle stabilite pentru fiecare categorie.
Judeul. Teritoriul judeului era fixat prin lege. El cuprindea toate comunele rurale i urbane aflate
pe teritoriul su fr de municipii, care din punct de vedere administrativ constituiau o unitate
administrativ egal n rang cu judeul.
Administrarea judeului era ncredinat consiliului judeean ca organ deliberativ i delegaiei
consiliului judeean precum i preedintelui acestuia ca organe executive. Aceste organe administrau
gospodria judeului cu ajutorul serviciilor judeene i al personalului lor.
Consiliul judeean se alegea n conformitate cu legea. Numrul consilierilor judeeni alei se
stabilea n proporie cu populaia. n acest calcul nu intra populaia municipiilor. Numrul cel mai mare de
consilieri era de 42 la judeele cu o populaie mai mare de 400 de mii de locuitori, 36 de consilieri n cele
cu mai mult de 200 de mii locuitori i 30 de consilieri n toate celelalte judee.
Atribuiile consiliului judeean. Consiliul judeean avea iniiativa i lua decizii n toate chestiunile
de interes judeean n toate domeniile vieii sociale. Consiliul numea pe toi funcionarii superiori ai
administraiei judeene. Consiliul judeean era n drept s ntocmeasc regulamente cu privire la diferite
chestiuni cu caracter local: organizarea serviciilor judeene, msuri de precauie mpotriva incendiilor,
msuri pentru ntreinerea drumurilor, stabilirea taxelor, msuri sanitare, aezminte i localuri publice,
amenajarea trgurilor, asupra altor chestiuni care ineau de administraia judeean. Consiliul judeean avea
i unele nsrcinri: obinerea i prezentarea informaiei necesare pentru asociaiile judeene sau pentru
autoritile superioare, delegarea a cte unui membru n fiecare centru de recrutare i altele.
Comisia administrativ a judeului. n fiecare jude era format o comisie administrativ compus
din: prefect, n calitate de preedinte, primarul comunei-reedin de jude, prim-procurorul sau procurorul
tribunalului, protoiereul din oraul sau municipiul de reedin, medicul primar al judeului,
administratorul financiar, inginerul, arhitectul, veterinarul-ef al judeului, revizorul colar, consilierul
agricol, cel mai nalt n grad silvicultor din jude, comandantul legiunii de jandarmi, reprezentantul din
localitate al Ministerului de industrie i comer i al Ministerului muncii. Atribuiile principale ale
comisiei administrative erau de a coordona activitatea diferitelor servicii administrative din jude i de a
nltura dificultile ce apreau la aplicarea legilor. La edinele comisiei efii serviciilor raportau despre
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

48

starea lucrurilor n unitile pe care le conduceau. Comisia avea grij de a preveni i aplana conflictele
ntre diferite servicii administrative, iar n cazul n care conflictul nu era soluionat, prefectul raporta
directoratului ministerial, acela ntiina ministerul respectiv. n cazul de conflict serios, preedintele
delegaiei judeene raporta ca i prefectul directoratului ministerial despre situaia n cauz.
n calitate de delegat al puterii centrale n teritoriul judeului era prefectul. El era numit prin decret
regal, n urma propunerii Ministerului de interne i reprezenta guvernul i puterea executiv. Conform
legii administrative din 1929 legtura cu ministerele nu mai era direct, ci prin directoratul ministerial i
prin serviciile ministeriale locale, uniti administrative noi. Prefectul, n calitate de reprezentant al
guvernului, exercita toate atribuiile ce I se refereau prin lege i regulamentele respective. El era dator si dea concursul pentru aducerea la ndeplinire a deciziilor consiliului judeean i delegaiei consiliului
judeean. n scopul ndeplinirii sarcinilor ce-i erau ncredinate, el avea dreptul s emit ordonane. nainte
de a fi publicate, Ordonanele trebuiau s fie coordonate cu directoratul ministerial. Personalul care era la
dispoziia prefectului era stabilit de directoratul ministerial. Legtura prefectului cu guvernul se fcea
numai prin directorat.
n subordinea nemijlocit a prefectului era i conducerea circumscripiilor judeene, numite plase.
n fruntea plaselor se gsea cte un prim-pretor, ca reprezentant al prefecturii, ofier de poliie
administrativ, care supraveghea i controla administraia rural. Ei erau numii de Ministerul de interne n
temeiul raportului directoratului. n atribuiile lor puteau fi ajutai de mai muli pretori. Prim-pretorul
supraveghea i controla aciunile de administraie a satelor i comunelor rurale.
n fiecare plas, pe lng prim-pretor, activa un pretor retribuit de stat, precum i ali funcionari, n
funcie de mijloacele financiare avute la cont.
Atribuiile pretorilor rmneau constante, dei odat cu apariia unei noi legi administrative
funciile lor erau aduse n concordan cu legea adoptat.
Spre deosebire de legile precedente, noua lege prevedea o nou treapt n ierarhia teritorialadministrativ. S-au nfiinat noi centre de administraie i inspecie local, 7 la numr, numite Directorate
ministeriale locale cu centre de reedin la: Bucureti, Cernui, Chiinu, Cluj, Craiova, Iai, Timioara.
n fruntea acestor uniti se aflau: directoratul ministerial local i efii serviciilor ministeriale locale.
Directorii ministeriali locali mpreun cu efii serviciilor ministerelor aveau ca sarcin
supravegherea i exercitarea controlului asupra ntregii administraii din teritoriul respectiv.
Noua lege administrativ mai prevedea formarea unor uniti administrative numite asociaii
judeene generale, recunoscute ca persoane juridice. Judeele din teritoriul unui directorat puteau s se
grupeze ntr-o asociaie general pe un termen limitat pentru ca s execute, s creeze sau s ntrein
lucrri sau instituii sanitare, economice, culturale, de lucrri publice, de prestare de servicii sau instituii
care intrau n atribuiile i competena lor comun.
Judeele adoptau aceste hotrri prin votul consiliilor judeene respective. n cazul n care
majoritatea judeelor unui directorat s-au asociat, judeele rmase erau obligate s se asocieze la ele.
Componena asociaiilor generale judeene deja formate nu puteau fi schimbate dect prin lege. Organele
administrative ale asociaiilor judeene erau: consiliul asociaiei, preedintele delegaiei consiliului
asociaiei i delegaia consiliului asociaiei.
Consiliul asociaiei judeene generale era format din consilieri alei de consiliile judeene i de
consiliile municipale asociate n urmtoarea proporie: 6 persoane din judeele cu 42 de consilieri, 5
persoane din judeele cu 36 de consilieri, 4 persoane din judeele cu 30 de consilieri, 4 din municipiul de
reedin a directoratului, 2 din celelalte municipii.
Reprezentanii judeelor n consiliul asociaiei generale se alegeau prin vot secret i cu majoritatea
absolut de voturi de ctre consiliile judeene. La fel se alegeau i reprezentanii municipiilor.
Delegaia consiliului asociaiei generale judeene se compunea din membrii alei de consiliu, cte
unul de la fiecare din judeele asociate, la ei se mai adaug cte un reprezentant al consiliului municipiului
de reedin a directoratului. Alegerea se fcea prin vot secret, cu majoritatea absolut de voturi. Mandatul
membrilor delegaiei dura ct mandatele asociaiei.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

49

n noua structur administrativ-teritorial organele de control erau reprezentate de prefectul de


jude, directoratul ministerial local i Ministerul de interne. Dup cinci luni de pregtire de la adoptarea
legii cu privire la organizarea administraiei locale s-a nceput formarea directoratelor ministeriale locale.
Acestea erau n numr de apte pentru fiecare minister i funcionau ca centre de administrare i inspecie
local cu preedintele corespunztor n Bucureti, Cernui, Chiinu, Cluj, Craiova, Iai, Timioara. 1 Ele
erau organe administrative. Crearea acestor organe intermediare ale administraiei de stat a fost motivat
prin necesitatea soluionrii operative a problemelor administraiei locale, fr ca ele s mai ajung la
ministere.
Prin decretul regal din 7 ianuarie 1930 cele 9 judee basarabene (Bli, Cahul, Cetatea Alb, Ismail,
Lpuna, Hotin, Orhei, Soroca, Tighina) au format Directoratul ministerial III Chiinu. n funcia de
director ministerial a fost numit Dumitru Moldovanu, deputat de Bli.2
Noua unitate administrativ era alctuit din cabinetul directorului ministeriatului, secretarul
general, secii funcionale i grupe de inspectori subordonai direct Consiliului de Minitri al Romniei.
Directorul ministerial local era numit la propunerea Consiliului de Minitri prin decret regal.
Candidatul la acest post trebuia s aib un grad universitar i era egalat n grad cu un subsecretar de stat.
El avea u adjunct, numit n acelai mod i cu aceleai condiii, avnd gradul de secretar general de
minister. De asemenea directorul ministerial era reprezentantul ntregului guvern. El era eful ierarhic
imediat al tuturor serviciilor ministeriale din directorat i avea n subordinea sa prefecii tuturor judeelor
din directoratul respectiv, precum i efii de poliie a judeelor aceluiai directorat. Directorul avea dreptul
s cear concursul forelor armate pentru paza ordinii i linitii publice. Dreptul i obligaiunile lui erau
aproximativ aceleai ca i ale prefectului de jude numai la gradul de directorat ministerial.
Serviciile ministeriale locale erau organele executive ale guvernului. Ele erau subordonate
directorului ministerial local, care se afl n relaii directe cu ministerele respective. Recrutarea i numirea
personalului acestor servicii inea de ministerul respectiv.
Directorul ministerial local convoca membrii directoratului dup necesiti, ns nu mai puin de
dou ori pe an, nainte de sesiunile consiliilor asociailor judeene generale. n lipsa directorului
ministerial n teritoriul Basarabiei funciile lui erau exercitate de secretarul general, care avea urmtoarele
atribuii: controlarea activitii seciilor funcionale, organizarea i dirijarea activitii personalului
directoratului ministerial i a personalului de conducere a instituiilor din Basarabia.
Directoratul ministerial III Chiinu avea urmtoarele secii funcionale: organe administrative
locale, finane, instruire i cultur, agricultur i avere de stat, tehnic, industrie i comer, munc, sntate
i asigurare social.
Grupa inspectorilor era format din inspectorii generali i inspectori de ramur. La nivelul
administraiei locale urmau s activeze aceleai uniti de jude, plas i comun n frunte cu organele
respective prevzut n legea administrativ.
Lucrrile legate de activitatea Directoratului ministerial III Chiinu n-au inut mult. Deja la
sfritul lunii iulie 1931 s-au nceput lucrrile de lichidare a acestei instituii. 3 Prin decizia Consiliului de
Minitri, confirmat prin decret regal, n locul Directoratului s-a format Ministeriatul Basarabiei. n
fruntea ministeriatului, n calitate de Ministru de stat pentru chestiunile Basarabiei, a fost numit generalul
I. Rcanu, nsrcinat cu ndrumarea i controlul superior al administraiei generale. 4 El era reprezentantul
guvernului n aceast parte a rii, autorizat cu mari drepturi i iniiative, pentru a exercita un control
permanent asupra tuturor ramurilor de activitate public (de stat, judeene, comunale), dndu-le la
momentul oportun impulsul necesar pentru asigurarea funcionrii lor normale i n corespundere cu
cerinele timpului.
1

Monitorul oficial, nr.170 din 03 august 1929, art.292


Monitorul oficial, nr.6 din 09 ianuarie 1930
3
A.N.R.M. F.1571, inv.1, d.3, f.1
4
A.N.R.M. F.1571, inv.1, d.2, f.12
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

50
n calitate de controlor superior al tuturor ramurilor de activitate public Directorul ministerial
informa direct i permanent Preedinia Consiliului de Minitri, precum i departamentele respective
asupra funcionrii serviciilor locale, fcnd propuneri n dependen de situaie.
Sarcina de baz a Ministeriatului, cu susinerea autoritilor centrale, era de a se ncadra n
activitatea de consolidare a diferitelor instituii publice i, ndeosebi, a celor administrative, colare i
culturale, de asisten social, economice, profesionale etc., ntru sprijinirea instituiilor particulare i
a iniiativelor locale, desfurate n cadrul intereselor superioare ale statului.
Activitatea Ministeriatului de Stat se extindea asupra tuturor organelor civile i militare din
Basarabia. Autoritile militare superioare locale erau supuse Ministeriatului de Stat numai n
problemele ce ineau de ordinea i securitatea local i paza frontierei.
Funcionarea instituiilor statale din Basarabia nu era cu nimic stnjenit de introducerea noii
uniti ierarhice administrative. Ele corespondau direct ca i pn atunci cu autoritile lor superioare
i cu departamentele respective n toate chestiunile specifice fiecrei instituii.
Pentru o coordonare mai adecvat Ministeriatul Basarabiei a nfiinat dou centre de activitate.
La Chiinu se afla centrala I a Ministeriatului, iar la Bucureti centrala II. De fapt, ntreaga
activitate a Ministeriatului se desfura la Chiinu, iar centrala II se ocupa ndeosebi cu stabilirea i
meninerea legturilor imediate i directe cu Preedinia Consiliului de Minitri i cu toate
departamentele, avnd un personal cu mult mai restrns.
Organizarea interioar a Ministeriatului Basarabiei era urmtoarea: Ministeriatul de Stat avea
n supunere direct, n afar de serviciul personal, un cabinet civil i un birou militar, completate cu
personalul necesar. Secretarul general avea n subordine Cancelaria i ntreaga conducere interioar a
serviciilor Ministeriatului, rezolva i expedia toat corespondena, nlocuia Ministrul de Stat n lipsa
lui n Basarabia. Cnd se afla la Bucureti, conducea nemijlocit centrala II, stabilind i meninnd o
permanent legtur cu guvernul i cu toate ministerele pentru rezolvarea ntregii game de probleme
care stteau n faa Ministeriatului Basarabiei.
n subordinea imediat a Secretarului general se aflau toate serviciile de ramuri ale
Ministeriatului. n linii generale se menineau aceleai servicii care funcionaser i n directoratul
ministerial III Chiinu (de interne, finane, industrie i comer, agricultur i comer, instruire public
.a.).
Pentru o organizare mai bun a administraiei locale, n iulie 1931 a fost adoptat decizia de a
institui pe lng prefecturile de jude funciunea de director al prefecturii. Faptul a permis o divizare
concret a funciilor i responsabilitilor lor. n baza aceleai legi cu privire la organizarea
administraiei locale au fost precizate serviciile judeene, care n principiu, nu se deosebeau, cu mult
de seciile funcionale ale Directoratului Ministerial. De exemplu, pentru judeul Hotin au fost
determinate urmtoarele servicii: administrativ i statistic, financiar i contabilitate, tehnic, al
drumurilor i construciilor, sanitar i al ocrotirii sociale, veterinar i zootehnic, al nvmntului,
economie. La nivel de plas i comun se menineau acele structuri care satisfceau mai bine
interesele locale.
n legtur cu demisia guvernului prezidat de profesorul Iorga n iunie 1932 i numirea n
postul de Preedinte al Consiliului de Minitri a lui Al.Vaida-Voievod nu au avut loc schimbri
eseniale n structura administraiei locale. Ministrul de Stat al Basarabiei, generalul I.Rcanu, a fost
rechemat, iar n calitate de secretar general al Ministeriatului cu sediul la Chiinu a fost numit
profesorul I.Negrescu, care era singurul autorizat s semneze toat corespondena n numele acestei
instituii. Decizia a fost semnat de Ministrul Basarabiei Pantelemon Halippa1

A.N.R.M.F.1571, inv.1, d. 104, p.303

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

Legea administrativa din 1936

51

Nu s-au nregistrat schimbri eseniale n ceea ce privete mprirea administrativ-teritorial


nici dup Legea administrativ, adoptat de parlament n martie 1936. 1 Ca uniti administrative cu
titlul de persoan juridic au rmas aceleai judee i comune. Delimitarea sau modificarea teritoriului
unei comune rurale, suburbane, crearea sau desfiinarea unei comune rurale, schimbarea reedinei
comunei rurale se fcea deja prin decizia Ministerului de Interne, avnd la baz deliberaiunea
consiliului comunal i a celui judeean respectiv, iar delimitarea sau modificarea teritoriului
comunelor urbane, a municipiilor sau judeelor rmnea s fie fcut prin lege.
Elemente noi au fost introduse n administraia comunelor. Ca i mai nainte administrarea lor
era ncredinat consiliilor comunale, n calitate de organe deliberative, i primarului cu ajutorii de
primari, n calitate de la durata mandatului consiliilor i n alte momente din viaa i activitatea
autoritilor administrative au intervenit unele schimbri. Dintre cele mai eseniale pot fi enumrate:
numrul membrilor alei n consiliile comunelor rurale, indiferent de numrul populaiei, era stabilit
de 10 persoane; numrul concret de membri alei pentru consiliile oraelor nereedin era de 18,
orae reedin 28, iar municipii 36; n consiliile comunelor rurale membrii de drept erau numii prin
decizie de ctre prefectul judeului; durata mandatului consiliului era nelimitat. Din trei n trei ani o
jumtate din numrul total al consilierilor alei se rennoia. Astfel, durata mandatului unui consilier
ales era de 6 ani. Consilierii ai cror mandat nceta la expirarea primului termen de 3 ani erau alei
prin tragerea la sori. Durata mandatului consilierilor de drept cu vot complet sau parial deliberativ
era de 3 ani. Consiliul judeean, format din consilieri alei i din cei de drept, era mprit n cinci
comisii: a) administrativ, financiar i de control; b) lucrri publice; c) economie; d) cultur i
nvmnt; e) sanitar i asisten social. Fiecare comisie avea cte un raportor din consilierii alei.
Toi cei 5 raportori formau delegaiunea judeean, prezena prefectului (sau a adjunctului) la
edinele delegaiunii era obligatorie. El expunea delegaiunii chestiunile puse la ordinea de zi, se
pronuna asupra soluionrii lor; la fiecare prefectur de jude funciona un subprefect, funcionar de
stat, care exercita n numele prefectului supravegherea tuturor serviciilor judeene; nivelul cerinelor
(competen, deprinderi, studii) fa de personalul administrativ ales sau numit, ncepnd de la primar
i ajutor de primar i pn la prefect, a crescut considerabil; prin decizia organului tutelar consiliile
demisionate (rurale, ale oraelor nereedin, ale oraelor reedin, ale municipiilor) erau nlocuite cu
comisii interimare, cu durata maxim de activitate pn la 4 luni, cnd se proceda la realegerea noului
consiliu.
Schimbrile impuse de legea administrativ din 1936 n-au dus la consolidarea organelor
administrative, perioada dat fiind prea scurt. Deja n 1938 a fost adoptat o nou Constituie i o
nou lege administrativ.
Modificarile impuse de Constituia din 1938
Adoptnd noua Constituie, Statul romn i-a schimbat radical organizarea politic i cea
administrativ.
Constituia din 1938 impunea reaezarea administrativ a rii pe baze noi, cu o structur, o
mentalitate, o concepie nou, n linii generale preconizndu-se scoaterea administraiei de sub
dominaia partidelor. n viziunea unor reprezentani ai cercurilor guvernamentale ncercrile de
unificare administrativ fcute conform legii din 1925 n-au dat rezultatele scontate din dou
considerente: n primul rnd, administraia local era n funcie i depindea ntru totul de evoluiile
1

Monitorul Oficial, nr.73 din 27 martie 1936

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

52
vieii politice care, n virtutea caracterului i cerinelor ei schimbtoare, intervenea permanent n opera
de conducere n detrimentul vieii administrative, sacrificnd-o, i astfel mpiedica orice stabilizare. n
al doilea rnd, structura divers a organizaiilor administrative din diferite regiuni ale rii se integra
cu greu ntr-o lege unitar, care ncerca s promoveze organisme i rehuli administrative inexistente
nainte n aceste regiuni. Aceste cauze au provocat lipsa de aciune a legilor de organizare a
administraiei locale, contradiciile lor cu legile de organizare a administraiei centrale.
Principiile fundamentale care au determinat noua organizare administrativ au fost: a)
descentralizarea i desconcentrarea administrativ; b) ncredinarea intereselor administrative unor
organe numite de puterea central i ajutate de consilii alese ale administraiei descentralizate (locale),
de consilii de funcionari ale administraiei desconcentrate (centrale); c) competen i sistem ierarhic;
d) un control i o tutel administrativ serios organizate; e) o justiie administrativ ce proteja
legislaia.1
Legea adoptat prevedea organizarea n chip separat a instituiilor de descentralizare i a
organelor de desconcentrare administrativ. Ca uniti de descentralizare administrativ erau
recunoscute comuna i inutul. Aceste uniti administrative aveau statutul de persoan juridic,
politico-teritorial i erau conduse de organe numite, primar i rezident regal, ajutai de consilii alese.
Paralel cu aceste uniti de descentralizare administrativ mai erau organizate circumscripii
administrative i de control, menite s satisfac interesele generale ale statului desconcentrate n
aceste circumscripii. Ele erau reprezentate prin: inut, jude, plas i comun. Circumscripia
teritorial a inutului ca organ de descentralizare administrativ era juxtapus circumscripiei
teritoriale a inutului ca unitate de desconcentrare administrativ. Toate ministerele, cu excepia
armatei, magistratului, afacerilor strine, nvmntului superior, regiile autonome i administraiile
comerciale, erau obligate s-i creeze circumscripii de desconcentrare a serviciilor n cadrul
circumscripiilor trasate de lege.
n aceast situaie de dualitate organele nsrcinate cu administrarea intereselor locale i cu
administrarea de stat desconcentrate erau sortite s colaboreze mpreun cu chipul cel mai armonios,
prin intermediul conductorilor acestor uniti i circumscripii, care n fond era unul i acelai
funcionar de stat n fruntea ambelor categorii de organe. Astfel, teritoriul Romniei a fost mprit n
10 inuturi cu circumscripii teritoriale i capitale de reedin. inutul era condus de o singur
persoan care ndeplinea funcia de reprezentant al guvernului i preedinte al consiliului inutal.
Judeele Basarabiei au fost ncadrate n trei inuturi. n inutul Dunrea de Jos, cu reedina
la Galai, ntrau judeele basarabene: Ismail, Cahul i alte 8 judee de dincolo de Prut. inutul Nistru,
cu reedina la Chiinu, cuprindea urmtoarele judee basarabene: Lpuna, Orhei, Tighina, Cetatea
Alb. inutul Prut pe lng cele 7 judee de pe malul drept al Prutului mai intrau i judeele
basarabene: Bli i Soroca. Judeul Hotin intra n inutul Cernui.
inutul era o unitate administrativ cu atribuii economice, culturale i sociale. Ca persoan
juridic, politico-teritorial reprezenta interesele locale, iar ca circumscripie teritorial-administrativ
avea dou aspecte: a) satisfacerea intereselor generale de stat, reunind toate serviciile exterioare ale
autoritilor centrale, stabilind ntre ele principii de colaborare i de coordonare; b) reprezentarea
intereselor locale, specifice ale circumscripiei. n acest scop statul ceda inutului, n limitele stabilite
de lege, o parte din puterea public pe care noul organism inutal o exercita sub controlul statului.
Conform principiilor noii Constituii iniiativa n sistemul politic i aparinea executivului, la
fel i n organizarea administrativ a inutului primatul i revenea rezidentului regal fa de consiliul
inutal.
1

Monitorul Oficial, nr.187 din 14 august 1938

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

53
Rezidentul regal era reprezentantul puterii centrale (a Guvernului) i organ de decizie i
execuie a intereselor locale din inut. El era numit prin decret regal pe un termen de 6 ani, emis pe
baza hotrrii Consiliului de Minitri, la propunerea Ministerului de interne. El avea rangul de
subsecretar de stat i purta titlul de Excelen.
Rezidentul era ajutat de secretar general care avea gradul unui secretar general de minister.
Numirea lui se fcea la fel prin decret regal. Secretarul general trebuia s fie funcionar de carier,
fcnd parte din ierarhia administrativ. Rezidentul regal putea delega o parte din atribuiile sale
secretarului general i prefecilor. Delegarea se fcea n scris prin decizie i se aducea la cunotin
prin afiare sau publicare.
n calitate de reprezentant al guvernului, rezidentul regal ndeplinea ndatoririle sale n
conformitate cu normele generale fixate de guvern i executa dispoziiile date de minitri n
chestiunile departamentelor respective. El era distribuitorul principal al plilor din buget, exercita din
numele guvernului tutela asupra comunelor i stabilimentelor de utilitate public din inut i
ndeplinea alte prevederi determinate de lege. n calitate de ef al administraiei inutului i preedinte
al consiliului inutal I se acordau prin lege drepturi destul de largi n soluionarea tuturor problemelor
inutale, fie prin delegaiune legal, fie prin delegaiune dat de diferite ministere.
Ca reprezentant al puterii centrale, rezidentul regal era obligat s asigure linitea i s menin
ordinea i securitatea statului n tot cuprinsul inutului. Toate organele poliieneti i jandarmeria erau
la dispoziia rezidentului. n baza cererii scrise, el putea s cear punerea n aciune a forei militare n
caz de necesitate.
Consiliul inutal era un organ colectiv, pluripersonal, compus din membrii desemnai de corpul
electoral (membri alei) i de membrii desemnai potrivit legii (membri de drept). Membrii erau de
dou categorii:
acei desemnai de Consiliile comunale de inut;
acei desemnai de Camerele de agricultur, comer i industrie, de cea de munc.
n rndul membrilor de drept erau incluse persoanele cu reputaie ireproabil, care se gseau
n fruntea diferitelor servicii inutale. Desemnarea membrilor de drept se fcea de Ministerul de
Interne n baza propunerilor rezidentului regal. Durata mandatului membrilor alei ai consiliului
inutal era de 6 ani, iar ai membrilor de drept expira la ncetarea funciunii.
Consiliul inutal propunea i lua decizii n chestiunile de interes local, avnd atribuii
deliberative i consultative. Cele deliberative se foloseau n cazul n care era nevoie de: crearea
veniturilor de orice natur, stabilirea impozitelor, taxelor i cotizaiilor n limitele fixate de lege;
votarea bugetului de venituri i cheltuieli ai inutului i aprobarea conturilor anuale de gestiune; luarea
de decizii n materie de mprumuturi pentru inut, nstrinri, afeciuni, de imobile, cumprri,
concesiuni etc.
Consiliul inutal se ntrunea n sesiuni ordinare i extraordinare. Sesiunea ordinar se convoca
de 2 ori pe an, iar cele extraordinare dup necesiti i la cererea rezidentului regal cu aprobarea
Ministerului de Interne.
Spre deosebire de legile precedente, organizarea administrativ local prevedea schimbri
eseniale n cazul instituiilor de descentralizare administrativ. Esena lor const n urmtoarele:
primarul, eful administraiei comunale, era numit de puterea central pe termen de 6 ani;
consiliul comunal a fost redus i atribuiile lui limitate. Votul deliberativ era folosit numai n
interese de o importan deosebit ale comunei;
alegerea consiliului comunal se fcea numai de membrii comunei care atinseser vrsta de 30
ani i prestau efectiv una din ocupaiile prevzute de lege

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

54
consiliul comunal se compunea din membrii alei i membrii de drept. Numrul membrilor
alei a fost stabilit astfel: 3 n comunele rurale; 5 n comunele urbane-nereedin de jude; 7 n
comunele urbane-reedine de jude; 12 n municipii;
numrul membrilor de drept a fost redus esenial. Membrii de drept n consiliile comunale
rurale i urbane erau desemnai de prefectul judeului, n consiliile comunale rurale i urbane erau
desemnai de prefectul judeului, n consiliile municipale - de rezidentul regal. Membrii de drept
aveau vot deliberativ. Durata mandatului membrilor alei ai consiliilor era de 6 ani, iar mandatul
membrilor de drept expira la ncetarea funciunii. Membrii consiliului depuneau individual jurmntul
n faa primarului i n prezena preotului;
atribuiile primarului, funcionar numit pe termen, au fost mult lrgite, iar responsabilitatea
egalizat cu a unui funcionar public;
numrul ajutorilor de primar a fost redus, crendu-li-se condiii bune de lucru.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

55

Sfritul autonomiei Basarabiei


LUPACU Zinaida
Doctor n drept,
confereniar universitar
Catedra Teoria i Istoria Dreptului
Universitatea de Stat din Moldova
Le mot Bessarabie veille dans lme de chaque roumain de douloureux souvenirs sculaires
lis aux luttes et victimes pour dfendre et protger ce souffrant coin de terre roumain.
La nouvelle acquisition russe avait besoin dun nouveau statut. La structure spciale de
gouvernement a t immdiatement tablie par Alexandre I lintermdiaire du Rglement de
ladministration provisoire en Bessarabie de 1812, conformment auquel on devait garder les traditions
locales.
Au cours de cette priode lorganisation interne de la province a souffert quelques changements.
Par lukaz (dcret) Le Snat de lEmpire Russe de 1816 on a approuv le projet concernant linstitution de
rsident en Bessarabie (existant jusqu 1828).
Le Tsar de la Russie, Alexandre I, par son rescrit du 29 avril 1818, a approuv Le Statut de la
formation de la rgion de la Bessarabie. Le Statut prvoyait la constitution du Conseil rgional de
Bessarabie ayant la structure suivante : le prsident, quatre membres du Gouvernement rgional (form en
1813), six dputs.
Le Conseil Suprme (Verhovnii Soviet) tait lorgane excutif suprme et linstance suprme de la
Bessarabie.
Ainsi par Linstitution de lorganisation de la rgion de Bessarabie de 1812 la Bessarabie
acquiert le statut de rgion avec un gouvernement autonome, mais en se distinguant de la Finlande et la
Pologne auxquelles on a offert une autonomie lgislative.
Cette priode se caractrise encore par une animation de la politique impriale lintroduction en
Bessarabie de certaines formes dadministration russes.
Lautonomie de la Bessarabie na pas dur longtemps. En 1828, aprs le couronnement de Nicolas
I on a mis fin cette autonomie par une simple signature. Par le dcret (ukaz) du 29 fvrier, La
Constitution de 1818 a t abroge et remplace par la dite Loi dadministration de la province de
Bessarabie. Le Conseil Suprme a t supprim et remplac par un conseil provincial compos, selon les
mots de B.Nolde, ,, des fonctionnaires dsigns et nayant rien de commun avec la province.
Par La Loi de 1812, et surtout aprs ce quon a introduit en Bessarabie les institutions russes de
gubernia, le systme des impts, la justice etc., on y a laiss une partie du code civil, qui est rest en
vigueur jusqu la rvolution sovitique.
Unii pretind c autonomia Basarabiei nici n-a funcionat vreodat sau mai exact c n-a fost dect
fictiv. Aparenele de autonomie a Basarabiei, afirma un istoric basarabean, erau fictive, cu att mai mult
cu ct izvorse din ipocrizia i din dispoziia nestatornic a lui Alexandru I1
Alii, cnd scriu despre Basarabia, nici mcar nu pomenesc despre autonomia ei de atunci, ca i
cum aceasta nici n-ar fi existat. Aa procedeaz kneazul S.D.Urusov2, care n anii 1903-1904 a fost
guvernator al Basarabiei. Dup acesta, din ziua anexrii i pn la urm3, Basarabia a fost administrat, de
fapt, de un reprezentant al arului i al ministerelor din Petersburg4.
1

P.Cazacu, Moldova dintre Prut i Nistru, Iai, 1923, pag.91


S.D.Urusov, a devenit mai trziu ministru adjunct la interne, deputat n prima Dum imperial, etc.
3
S.D.Urusov, i-a publicat memoriile n 1907
4
.., . - 1907, .3 (S.D.Urusov, Amintirile guvernatorului. St.Petersburg,
1907, pag.3)
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

56

Opiniile n cauz ni se par oarecum exagerate, ntruct autonomia Basarabiei a existat att de iure,
ct i de facto, att doar c ea n-a funcionat n mod normal.
De vin o fi fost S.D.Urusov i arul Rusiei, ns, dup prerea noastr, unul dintre principalii
vinovai a fost mai cu seam i distana dintre Basarabia i Capitala Imperiului Sankt-Petersburgul, care
fcea iluzoriu orice control serios din partea autoritilor centrale.
Am artat mai sus c primii pai ai administraiei ruseti n Basarabia sau, mai exact, nscunarea
ruilor n provincia anexat s-a efectuat cu ajutorul boierului basarabean Scarlat Sturza. Acesta era n
vrst naintat, el avea peste 80 de ani, i mai era i bolnav, pus sub supravegherea direct a amiralului
Ciceagov.
N-a trecut ns nici un an i primul a fost nlocuit cu generalul rus Ivan M.Harting. Numirea unui
om care sta departe de boierii moldoveni a fost provocat nu numai de dorina guvernului de a avea un
reprezentant mai energic la Chiinu, dar i de evidenta tendin de a apropia administrarea Basarabiei de
structura statului rus1.
Deci, nu trecuse nici un an de la instalarea ruilor n provincia rpit i ei deja se gndeau s-o
transforme ct mai repede n provincie ruseasc cu adevrat. Asta, de altfel, e ceea ce a caracterizat
administraia ruseasc n Basarabia de la nceput i pn la finele ei, adic pn n anul 1918,cnd aceasta
avea s se smulg din braele binefctorilor rui i s se ntoarc la adevrata patrie.
Ivan M.Harting, la rndul su, a fost nlocuit n anul 1816 cu generalul I.Bahmetiev - cruia i s-au
dat, cu acea ocazie, puteri mult mai mari dect au avut S.Sturza sau I.M.Harting, cum i titlul de
namestnic (rezident), de locotenent imperial (un fel de vice-rege), iar I.Bahmetiev, la rndul su, a fost i
el nlocuit n 1820 cu generalul Inzov, etc.
Toi generalii acetia, de obicei, nu veneau n Basarabia singuri, ci aduceau dup ei o adevrat
armat de oameni de ncredere sau mai exact de vntori dup slujbe i, mai cu seam, de pescuitori n
ape tulburi, pe care ei se socoteau datori s-i plaseze n posturi ct mai avantajoase.
Toat lumea aceasta nou, deoarece nu cunotea nici limba romn i nici legile locale, n-a ateptat
prea mult ca s cear mai nti, pe furi, adic prin rapoarte secrete pe care le trimeteau la Petersburg, iar
mai trziu, pe fa, fr s mai caute a se ascunde, introducerea n Basarabia a sistemului rusesc de
crmuire, legile ruseti etc., din care cauz a fost firesc ca ei s ajung n cele din urm la raporturi extrem
de ncordate cu localnicii sau mai exact cu boierimea din Basarabia.
Situaia celor dou grupuri antagoniste cel rusesc i cel romnesc nu erau ns egale, i din
aceast cauz cei din urm erau aproape ntotdeauna nvini. Ruii, de altfel, nelegeau s se poarte ca
stpni i i priveau pe localnici de sus, cu dispre, i mai cu seam lor nu le scpa nici o ocazie ca s-i
jigneasc, s-i umileasc i mai presus de toate s-i brfeasc n toate felurile, spunnd despre ei orice,
dei se pare pe nedrept, fiindc iat ce scria despre boierii basarabeni un martor imparial, ducele de
Richelieu care, dei general n armata ruseasc, era francez de origine i deci mult mai n msur s fie
obiectiv:
n general, boierii moldoveni pe care i-am vzut i cu care am putut s m ntrein mi-au prut
foarte departe de acea stare de ignoran i de stupiditate la care ruii fac s se cread c snt redui, pentru
a justifica fr ndoial ngmfarea i relele purtri cu care i trateaz i pe care boierii nu par a le merita2.
ntre cei ce-i brfeau pe basarabeni nu rareori erau nii guvernatorii, dintre care primul a fost
chiar I.M.Harting. Acesta, din ziua n care s-a vzut guvernator al Basarabiei, a i cerut pentru ea o
organizare gubernial ca cea general ruseasc3.
Totodat, n rapoartele ctre superiorii si, el i permitea s-i descrie pe basarabeni cu vdit rea
credin. Dat fiind c basarabenii n-au fost niciodat n astfel de funcii i nedeprini, cum sunt, cu
ordinea de serviciu, nu numai ruseasc, dar nici moldoveneasc, avnd majoritate de voturi (trebuie neles
1

., (L.Casso, Rusia la Dunare, opere citate)


. (Roeli Armond, Documente.Colecia Societii
istorice ruse). Moscova, vol.54, pag.196
3
L.Casso, Opere citate, pag. 206
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

57

n cele dou departamente ntrunite mpreun), calc justiia. mi este greu s nir aici actele lor nesbuite
i contrare bunului sim. Sau: Ei (basarabenii) ascund situaia i mprejurrile locale i struie ca ruii s
aib mai puine funcii, i, dimpotriv, moldovenii s fie mai muli1.
Ori toate acestea el le fcea ntr-un scop bine definit. Generalul, spune L.Casso, i pusese n gnd
s restrng nlesnirile date populaiei Basarabiei n 18132.
Deci, de-abia le dduse acele nlesniri care, dup cum am vzut mai sus, nici mcar nu erau cine
tie ce nlesniri, c I.M.Harting se i gndea, deja, cum s le restrng. n acelai timp, I.M.Harting
sublinia n permanen imposibilitatea de a efectua ordine n Basarabia din cauza elasticitii prea mari a
legilor locale sau chiar a lipsei de norme legale pur i simplu. Desigur, unui general rus, cum era el,
nconjurat de funcionari rui, fr s cunoasc limba local, legile i obiceiurile rii etc., i era mai uor
s le nege existena dect s caute s le cunoasc i s le aplice.
La fel ca I.M.Harting a procedat ceva mai trziu i vice-guvernatorul F.Vighel (1823-1826).
L.S.Berg spune despre un raport al acestuia, c a fost inspirat de ura lui mpotriva basarabenilor i a
colegilor si de birou i c face de-a dreptul impresia de denunare indecent sau calomnie, adugnd
c F.Vighel a recunoscut mai trziu chiar el c a cam condensat culorile3.
Acelai F.F.Vighel pomenete n memoriile sale cum boierii basarabeni, din cauza politicii sale
rusificatoare, l-au declarat duman al neamului moldovenesc, au hotrt s nu-i ntind mna i s nu-l
salute la edinele Consiliului Suprem4.
i bineneles, din toate acestea el i fcea un adevrat titlu de glorie.
n alt parte mai spune despre aceeai boieri cu vdit revolt: Nimeni din ei nu tie rusete i n-a
avut curiozitatea s vad Moscova sau Petersburgul; din cuvintele lor se poate observa c ei considerau
nordul nostru ca o ar slbatic. n schimb muli din ei se duc la Viena 5, i ,desigur, n ochii si aceasta
era o adevrat crim. Revolta sa e i mai mare cnd vorbete de Alexandru Sturza, fiul fostului
guvernator Scarlat Sturza, fiindc acesta, nici mai mult, nici mai puin, pusese n circulaie un plan ca
n Basarabia drepturile i obiceiurile moldoveneti nu numai s fie pstrate, dar s fie i mai mult
rspndite6 i c el nu-i ascunde deloc dorina sa de a vedea Moldo-Vlahia ca o mprie deosebit
(independen) mpreun cu Basarabia, Bucovina i Transilvania7.
Oameni cu situaii ca a lui I.M.Harting sau aceea a lui F.F.Vighel i permiteau ieiri ca cele
descrise mai sus mpotriva basarabenilor; i poate nchipui oricine de ce erau n stare s fac i mai cu
seam s spun ceilali, adic cei mai mici n grad ca ei i, deci, fr s aib i rspunderile lor.
Cei mai muli dintre ruii acetia, de la mare la mic, erau extrem de abuzivi, hrprei 8 i lipsii de
cea mai elementar omenie, ba unii dintre ei erau chiar nite hoi ordinari9.

Ibidem, pag. 207


Ibidem, pag. 208
3
L.S.Berg, Bessarabia, pag.73
4
.., , , 1982, 12, .175 (F.F.Vighel, Amintiri. Arhiva ruseasc nr.12,
Moscova 1982, pag.175)
5
Ibidem, pag. 98
6
Ibidem, pag. 102
7
Ibidem, pag. 104
8
., . 1898, .114 (I.Purikevici, Basarabia. Moscova 1898, pag.114)
C erau ruii hrprei, asta se poate vedea mai ales dup felul cum s-au comportat ei n legtur cu distribuirea
pmnturilor libere din Basarabia de sud. Aici e destul s spunem c unii din ei, cu aceast ocazie, i-au fcut partea leului i c
numai ntr-un singur an, n 1826, au fost mprite ntre ei 173.012 desetine (188.583 ha ) de pmnt.
9
., . (P.Svinin, Descrierea
guberniei Basarabia, Odesa 1867, vol. VI pag.25), 1867, VI, .25
Iat, spre exemplu, cum i tratau ei pe ranii basarabeni. n 1812, ranii basarabeni au fost silii s transporte toat
pinea rmas de la armata ruseasc (peste 15 milioane de kg) i s cldeasc pentru aceast cantitate i magaziile necesare; tot
ei au transportat pentru nevoile spitalelor cca. 78.000 metri cubi de lemne, au cldit cantine pentru grnicerii de la Prut, au
ntreinut pe socoteala lor pe colonitii venii n Basarabia (iat dar cum se explic generozitatea ruilor fa de acetia din urm
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

58

Ei erau totodat lipsii de cea mai elementar omenie. Aici e o ar barbar, i scria n ziua de 24
august 1824 A.Loghinov contelui M.Voronov (care devenise ntre timp namestnic al Basarabiei, care
ns i avea sediul la Odesa; el l trimisese pe cel dinti n Basarabia cu depline puteri ca s fac anchete
i s-i raporteze despre tot ce ar fi putut constata acolo), unde oamenii fr vin sunt bgai n nchisori,
prdai, btui, ari1.
Ce a fost i mai grav, a fost c unii dintre ei, dup cum am spus, erau de-a dreptul nite hoi
adevrai, care fceau jafuri la drumul mare. n aceast privin, iat ce aflm dintr-un raport trimis n anul
1816 arului Alexandru I, n mod verbal, de contele P.D.Kiselev: Scriam, Maiestate, i confirm i acuma:
guvernatorul H. (aici e vorba de Harting) nu numai c prad averea, ci suge sngele nefericiilor locuitori
din Basarabia. Acolo se vinde orice funcie, totul are pre i ispravnicii (prefecii de judee) sunt datori s
prade mai mult ca alii, fiindc pltesc pentru locurile lor de la 20 de mii pn la 30 de mii de ruble2.
Trebuie cercetate (spune el mai departe) achiziiile fcute de domnii funcionari i mbogirea lor
neproporional; din numrul acesta nu-l exclud nici pe guvernator3.
I.Capodistria, la rndul su, i scria lui I.Bahmetiev, care l nlocuise pe I.M.Harting: Alungai din
Basarabia fr nici o cruare pe toi funcionarii care au servit sub I.M.Harting4.
Nu cu mult mai bun s-a artat i I.Bahmetiev. Despre aceasta, iat ce-i scria tot A.Loghinov lui
M.Voronov, n ziua de 7 iunie 1823: Basarabia e o provincie nenorocit care a fost lsat prada jafului
acestei bande oribile - drojdia Podoliei adus de I.Bahmetiev din Camenia. Un om aa de slab ca
I.Bahmetiev a devenit aproape un complice criminal al soiei sale i al tuturor acestor poloni, greci,
armeni, etc., cu care dnsul a populat oraul (e vorba de Chiinu) i tribunalele din gubernia sa5.
La sfritul activitii lui administrative n Basarabia, dup cum ne informeaz L.Casso,
atmosfera se tulburase aa de mult, nct acuzaiile l-au atins pe nsui I.Bahmetiev care a fost nvinuit de
contraband, dar achitat. A fost pus n disponibilitate din cauza de boal6.
N-a fost, se pare, la nlimea misiunii sale nici M.Inzov, succesorul lui I.Bahmetiev. Pe acesta,
L.Casso l descrie n urmtorii termeni: btrn, slab i fr caracter, el nu putea lupta cu abuzurile; a
fost poreclit molatecul grdinar7.
Alexandru I era desigur inut la curent cu tot ce se petrecea n Basarabia. O dovad n aceast
privin am avut n raportul amintit mai sus al contelui P.D.Kiselev. Iat, de altfel, ce scria el nsui n
rescriptul su din 1 aprilie 1816, ctre mitropolitul Gavriil: Spre cea mai extrem durere snt informat n
mod absolut sigur c toate nzuinele mele nu snt realizate i c dezordinea, mai cu seam pornind de la
un timp ncoace, a ajuns la ultimul grad8.
Cu alt ocazie, referindu-se la trimiii si n Basarabia, el i califica ca funcionari nesatisfctori,
rui nedorii, culei dup nevoile timpului cu mare grab, etc9.
Alexandru I fcea, se pare, tot ce putea ca s ndrepte lucrurile. Astfel, pe I.M.Harting pur i
simplu l-a demis din serviciu; pe I.Bahmetiev, dup cum am artat mai sus, l-a pus n disponibilitate
pentru cauza de boal, etc. Rul era ns prea nrdcinat, ca msuri de acestea s mai poat fi de vreun
), au crat i materialul necesar pentru construcia caselor i au cldit acele case. ranii basarabeni, vom aduga noi aici, mai
erau obligai n acelai timp s ntrein, tot pe socoteala lor, i pichetele de grniceri, s ncartiruiasc armata etc.
1
L.Casso, Opere citate, pag.222
2
.-, .. . 1984, I, .33 (L.Zublovski-Deseatovski, Contele
P.D.Kiselev si epoca lui. Moscova 1984, vol. I pag.33)
3
Ibidem, pag. 38
4
Ibidem, pag. 211
5
, XXII, .497 (Arhiva familiei Voronov, vol. XXII pag.497, Arhiva de Stat a
Republicii Moldova); P.Gore Anexarea Basarabiei, n Basarabia de t.Ciobanu, pag.174
6
Ibidem, pag. 220
7
Ibidem, pag. 222
8
., - : 1812-1821 1895, . 289 (A.Stadniki,
G.Bnulescu-Bodoni ierarh al basarabean, Chiinu 1895, pag.289)
9
.K, Opere citate .214 (L.Casso, Opere citate, pag.214)
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

59

folos practic. Acestea, n definitiv, nu erau dect paliative, dar aici era nevoie de ceva mai mult. Rul
trebuia smuls din rdcin i, cum se vede, el n-a avut curajul s mearg chiar aa de departe. O astfel de
operaie ar fi putut s-i cear ndeprtarea din Basarabia a tuturor funcionarilor rui care prinseser
rdcini acolo, ori asta era prea mult chiar i pentru Alexandru I.
De aceea nu este deloc de mirare c, la urcarea pe tronul Rusiei a fratelui su Nicolae, lucrurile au
luat o cu totul alt direcie.
Alexandru I era liberal, desigur nu n msura n care se considera el nsui. Nu se poate spune
acelai lucru despre Nicolaie I, care dup cum se tie a fost autocrat convins sau, chiar, un adevrat
despot. Sub mna lui de fier era i firesc s i-a sfrit autonomia Basarabiei.
I-a pus deci capt printr-o simpl trstur de condei. Prin ukazul din 29 februarie 1828,
Constituia din 1818 a fost abrogat i nlocuit prin aa-zisa lege despre administrarea provinciei
Basarabia. Consiliul Suprem a fost desfiinat i n locul lui a fost format un consiliu provincial, compus,
dup cum se exprima B.Nolde, din funcionari numii i fr nici o legtur cu provincia 1. Consiliul
acesta urma s fie convocat de dou ori pe an, dar numai pentru a fi consultat i nc numai n problemele
cu caracter pur economic. El nu mai avea prin urmare dect un vot consultativ2.
i mai grav a fost faptul c limba romn de data aceasta se vedea retras din toate instituiile
administrative ale statului. Articolul 62 din legea de la 29 februarie 1828 preciza: Toate dosarele
instituiilor de stat ale provinciei Basarabia vor fi scrise n rusete3. Cu aceeai, ocazie funcia de
locotenent plenipoteniar a fost desfiinat, toat puterea n provincie fiind trecut asupra guvernatorului
civil, care depindea direct de guvernatorul general de la Odesa4.
Prin Legea din 1828, i mai ales dup aceea, au fost introduse n Basarabia instituiile ruseti
guberniale, sistemul de impozite, justiia, etc., i-a fost lsat o parte din codul civil5, care a rmas n
vigoare pn la revoluia sovietic6. Vorbind despre consecinele legii din 1828, juristul basarabean
I.G.Pelivan fost ministru de justiie n Romnia spunea:
De acum nainte totul se face dup modelul rusesc. Toi funcionarii rui, ncepnd cu
guvernatorul, continund cu prefecii, judectorii, jandarmii etc. i terminnd cu comisarii de poliie, se
pun cu aprindere la lucru. Scopul lor e deznaionalizarea poporului moldovenesc i introducerea n
Basarabia a spiritului rusesc. Pentru a atinge aceast int guvernul rus nu crua nici un mijloc7.
n anul 1826, proiectul de lege al reformei a fost propus pentru dezbatere n Consiliul de Stat, iar la
29 februarie 1828 el a fost aprobat i publicat cu denumirea Instituiile pentru conducerea regiunii
Basarabia8. Legea, nsoit de o anex n care se arta scopul i funciile noului act, a intrat n vigoare la
15 martie 1828. Prin aceasta autonomia Basarabiei a luat sfrit. Consiliul Suprem a fost desfiinat, iar
limba rus a devenit unica limb oficial n Basarabia.
Basarabia a rmas piatra de hotar a politicii expansioniste ruse - i nu, cum ar fi vrut arul, cheia
pentru cucerirea de noi meleaguri. Anexarea Basarabiei a avut pn la urm efecte negative pentru
influena rus n Balcani9.
1

. (B.Nolde, Opere citate, pag.290) .290


. (L.Casso, Opere citate, pag224) .224
3
(Regulamentul cu privire la organizarea regiunii Basarabia), Arhiva de Stat a
R.Moldova, fond 5, inventar 418
4
., . 1902, .6 (M.Iakov, Gubernia Basarabia. Moscova 1902, pag.6)
n anul 1836, asupra lui au mai fost trecute atribuiile guvernatorului militar al provinciei. n sfrit, n 1873 Basarabia a fost
transformat n simpl gubernie ruseasc.
5
B.Nolde, op.cit., pag. 297, L.A.Kasso, op.cit., pag. 224
6
B.Nolde, op.cit., pag. 297
7
Ion G.Pelivan, La Bassarabie sous le rgime russe (1812-1918) (I.G.Pelivan, Basarabia sub regim rusesc), Paris, 1919, pag.17
8
(Instituiile pentru conducerea regiunii Basarabia).
9
Mai ales mprirea Moldovei a dus la tensionarea relaiei ruso-romne. Din acest motiv au existat chiar i voci ruseti care
nfiereau politica basarabean a arului i care cereau retrocedarea Basarabiei ctre Moldova pentru a nu periclita credibilitatea
rusiei n Balcani.Atunci cnd, n 1825, arul Alexandru I a murit subit, moldovenii din Basarabia nu s-au artat prea afectai.
Aceasta rezult dintr-o observaie fcut de un conteporan ce relata c boierii romni nu prea aveau sentimentul dinastic de
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

60

n spiritul noii politici a lui Nicolae I (1825-1855), guvernatorul principe Mihai S.Voronov
fostul comandant suprem al armatei ruse de ocupaie din Frana a ridicat n 1828 autonomia Basarabiei,
a renunat la sprijinul boierilor romni i a numit n toate judeele numai reprezentani rui. Puterea
legislativ a Divanului a fost restrns n favoarea puterii guvernatorului. n consecin, dominaia rus a
aprut prima oar i n documentele oficiale ale administraiei, de fapt n viaa public a Basarabiei. n
spatele noii politici de rusificare a stat nu att ovinismul de Mare Rusie motivat naional, ci mai degrab
o gndire strategic. arul plnuia o nou campanie mpotriva otomanilor, neavnd deci nevoie n ar de
experimente de autonomie1. La doar o lun de la cele decise, trupele ariste au pornit cel de-al aselea
rzboi ruso-turc.
n administraie, observ contemporanul A.Sorojenko, este o harababur general, nici certitudine
legal i nici jurispruden: numrul proceselor nerezolvate este fr capt Starea autohtonilor nu s-a
mbuntit de la sosirea armatei ruse n 1806, ci din contra2.
n incapacitatea sa de a reforma structurile interne ale Imperiului arist, Nicoale I s-a lsat condus
de ideea celei de-a treia Rome, crearea unui nou Imperiu bizantin sub conducere ruseasc.
Stpnirea otomanilor a trecut de mult de zenit. Prin Pacea de la Adrianopol din 1829, nalta
Poart a fost nevoit dup ase rzboaie ruso-turce s cedeze dreptul de protectorat asupra
principatelor dunrene precum i asupra Serbiei, arului Nicolae I.
Prin pacea de la Adrianopol, Rusia a obligat nalta Poart s-i cedeze gurile Dunrii, inclusiv
Insula erpilor. Rusia a ocupat n urmtorii ase ani Moldova i ara Romneasc, pn cnd sultanul a
pltit toate despgubirile i a garantat Principatelor dunrene romneti, libertatea comerului. Cu aceast
ocazie a fost schimbat i vama ruseasc de pe Nistru pe Prut, ca semn al tendinelor integraioniste ale
Imperiului arist.
n februarie 1855 a murit la Petersburg Nicolae I, iar fiul su arul Alexandru al II-lea (1855
1894) a continuat rzboiul din Crimeia pn la Conferina de Pace de la Paris din anul 1856. Pacea
negociat acolo a pus Principatele romne sub protecie garantat internaional al tuturor Marilor Puteri,
cu meninerea suzeranitii otomane. Principatul Moldova a primit de la Rusia Basarabia de sud cu
judeele Cahul, Cetatea Alb i Ismail. Un an mai trziu, Insula erpilor i gurile Dunrii au fost desprite
printr-un protocol de Rusia i predate naltei Pori.
arul Alexandrul al II-lea a neles cauzele nfrngerii suferite n rzboiul din Crimeia ca fiind
urmarea napoierii social-economice a rii i a convocat, la un an dup Conferina de la Paris, o Comisie
central pentru mbuntirea strii ranilor. Problema naional ns a fost omis din aciunea de
reformare. n anul 1861, arul eliberator, dup numele cu care a intrat n istorie, a anunat abolirea
iobgiei i o nou jurisdicie.
n Basarabia urmrile s-au simit nemijlocit.
Un efect secundar al pailor reformelor a fost rusificarea Basarabiei. ncepnd cu anul 1874, i
romnii i germanii din Basarabia erau obligai s presteze serviciul militar. Ceea ce a avut ca urmare
plecarea, pentru 7 ani, a tinerilor din teritoriu, de cele mai multe ori spre regimentele din Orientul
ndeprtat. Muli dintre ei au plecat ca romni ntregi i s-au ntors ca rui pe jumtate.
n timpul revoluiei burgheze ruse din 1905, romnii din Basarabia i-au formulat preteniile
naionale. Datorit noilor liberti de ntrunire i ale presei s-a nfiinat un mare numr de organizaii
politice. Moierii romni au format Partidul Naional, iar clericii liber-profesionitii i dasclii s-au adunat
n Partidul Naional Democrat. Moierii, bineneles c nu doreau mari schimbri sociale. Ei au ncercat
Rusie Mare i c nu artau nici un interes fa de metropolele ruseti Moscova sau Sankt Petersburg. Ei se orientau mai degrab
la Viena i i dup 1830- spre Paris, capitala european a secolului al XIX-lea.
1
Romnii, ucrainenii sau alii nerui, care activau n cadrul administraiei, trebuiau, ncepnd din acel moment, s poat vorbi i
scrie rusete. Evreii i iganii erau i aa exclui din funciile de stat. Cu toate aceste prevederi legale, limba romn s-a pstrat
ca limb oficial n ar pn n 1854. Abia atunci a fost definitiv interzis.
Dup moartea mitropolitului romn G.Bnulescu-Bodoni, arul a numit n fruntea Bisericii basarabene un rus.
2
A.Sorojenco, Prelegerile Societii de istorie i antichiti (Ib.rs), Moscova,1871, cartea IV, p. 46
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

61

deci s nu-i piard marea influen economic obinut de pe urma euatei reforme agrare. Dup revoluie
i-au trimis un reprezentant n Dum Parlamentul rusesc de la Sankt Petersburg.
Intelectualii romni au cerut reintroducerea limbii romne n administraie, n coli. Aceste
pretenii naionale i totodat i democratice au fost considerate de administraia rus separatism
moldovean1.
n Basarabia nu s-a mai ajuns la un dialog politic romno-rus2.
n anul 1912, la Chiinu s-a srbtorit centenarul includerii Basarabiei n componena Rusiei, n
prezena ntregii familii a arului3. Imperturbabil, arul Nicolae al II-lea a pus a doua zi piatra de temelie
pentru un monument rus, n memoria arului cuceritor Alexandru I. Pn la ridicarea statuii, nu s-a mai
ajuns ns. A intervenit primul rzboi mondial. Imediat dup rzboi, pe acelai soclu, romnii au ridicat un
monument al noului stpnitor, regele romn Ferdinand I.

Acest separatism moldovean a fost combtut i de Biserica rusoortodox. Astfel, a concediat mitropolitul rus pe toi preoii
romni ai Seminarului teologic din Chiinu, care s-au pronunat pentru ntroducerea limbii romne. Ca o contrareacie n ziarul
de limb romn Basarabia, tiprit bineneles cu caractere chirilice, reprezentanii romni ai Bisericii au cerut autonomie
politic pentru Basarabia.
2
Din contra, fronturile s-au separat, cum se vede din exemplul Anuarul rus din anul 1910, editat de Ministerul de Interne.
Acolo, la enumerarea naionalitilor Basarabiei, romnii nu mai erau amintii. Aceastra a fost prima dat cnd n Imperiul arist
s-a negat existena unui popor moldavo-romnesc dincoace de Nistru.
3
Mitropolitul Serfin a ludat-o n cadrul serviciul divin ca fiind norocul poporului basarabean i un punct culminant al istoriei
credinei ortodoxe. Zelul i cldura de var de la Chiinu l-au fcut cu aceast ocazie pe mitropolit s sufere un colaps.
Credincioii cu frica lui Dumnezeu, prezeni au interpretat aceast ntmplare ca pe un semn ru. La Bucureti, partida naional
condus de istoricul Nicolae Iorga a disecat pe larg leinul mitropolitului moscovit, distrndu-se pe seama lui.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

62

ADMINISTRAIA CIVIL ROMN din TIMPUL RZBOIULUI, INFPTUIT N


AFARA GRANIELOR TRII
ALEXIANU erban
Bucureti, Romnia
LAdministration civile Roumaine raliser pendent la guerre
En dehors des Frontires de la Roumanie
A loccasion de la session scientifique organise par lInstitut des Sciences Administratives de la
Rpublique Moldova, on prsente dans le cadre de la premire section - LHistoire dAdministration
Publique la communication intitule:
LAdministration civile Roumaine raliser pendent le guerre en dehors des frontire de la
Roumanie
Auteur : M. Serban Alexiano Bucarest
La communication prsente de faon trs concise le cas spciale de ladministration ralise en
temps de guerre dune territoire en dehors des frontires de la Roumanie, territoire faisant partie dun pays
inconnue de tous les point de vue, qui avait t gravement affecte par le guerre, avec une population
presque hostile et affame.
En prenant contacte pour la premire fois avec leurs ralits tragiques, on a tente de comprendre la
population civile, de leur capter la bienveillance et de commencer une sorte de collaboration librement
accepte. Dans peu de temps, on a applique, au commencement de manire exprimentale, une sorte
dadministration combine qui gardait les bonne parties de l administration locale tout en implantant les
ides dadministration dmocratique roumaine. Ainsi, dans un temps record, on a eu une russite
inespre.
De ce mlange des principes et des dogmes a rsulte une bonne collaboration, avec les gens de
cette rgion.
On avait pris comme tache de faire renatre ce vaste territoire, qui, du point de vue du droit
internationale, avait t catalogue comme un territoire de transition sans un statut prcis. La tache du la
nouvelle quipe qui devait administre ce pays tait celle de pouvoir le redresser par ses propres ressources
pour afin quil pusse vivre sans aide dextrieur.
La communication passe en revue les point de vue de lhistoriographie communiste soutenue en
Russie, Ukraine, Bessarabie (Moldavie) ou tous les auteur considraient laction roumaine comme
terroriste et spoliateur et montre en contre parti pour la premire fois la vrais ralit, en commencent par la
livre dOlivian Verenca, qui a travailler pendent toute cette priode dans cette rgion qui sappelle
Transnistrie.
Du livre de Verenca, se dtache pour la premire fois la situation de ce territoire au moment de
larrive des roumaine dans la rgion : presque 85 % de tous les entreprises, fabrique, magasin, centrale
lectrique, rseau de leau, de chemin de ferre, le grand port dOdessa, tout avais t dtruit. La
population, sans aucune rserve dalimentation, tait affame et apeur.
Suivant les quelques pages de cette communication on remarque les premires mesures que
ladministration roumaine a applique pour le redressement en attirant lintrt de la population autochtone.
Le point de dpart qui a contribue a une bonne entente avec la population ukrainienne fut lattitude
des roumaine qui ne se sont pas considrs et comports en vainqueur arrogante avec des prtention de
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

63

supriorit qui imposent leur lois et leur point de vue. Ili se sont comports comme amis qui comprennent
la situation de la population locale et tache lui dmontrer quon peu vivre autrement quen communisme,
libre, sans peur et sans restriction, quon peu avoir une vie meilleure du point de vue conomique,
politique, spirituelle et culturelle.
Quand la population autochtone a compris que les roumaine par le gouverneur qui avait t investi
de conduire cette rgion nont pas lintention dimposer des lois ou des disposition trangres difficile a
comprendre pour des gens qui avait tait soumis de longues annes au lois communiste et quand ont
constate que leur anciennes lois ont t modifier sans difficult en leur faveur, menant a une vie facile et
bien rmunre, ils sont devenues des partenaires intresse et loyaux.
Les premire mesure qui ont t prises ont vise lide sociale, en rorganisant lenseignement de
tous les grades - cole, lyce, universit. LOpra et le Thtre Nationale ont t restaure et recouverts.
La deuxime mesure fut celle de refaire le rseau sanitaire. Dans tous les hpitaux on t
introduites des techniques mdicales modernes, on a import de nouveaux appareils, on a assure le
ncessaire en mdicaments.
Lindustrie alimentaire fut aussi aide de se refaire en important de la Roumanie des machines
pour remplacer ceux qui avaient t dtruite par larme russe en sa retraite.
Le commerce fut en grande parti et pour la premire fois libraliser.
Mais la mesure qui a enthousiasme tout le monde fut la restitution de la libert de la croyance
quils avait perdue et le droit de jouirez librement delle. Toutes les glises qui existaient encore furent
ouvertes sans tenir compte de leur appartenance - orthodoxe, catholique, protestante, mosque, synagogue.
Toute la population a pu sans aucune restriction aller lglise prier, se marier, baptiser les enfants ou
enterrer les morts.
Ladministration roumaine fut encore mieux accueille par comparaison a ladministration
allemande, plus dure et restrictive impose dans dautre territoires russe.
Apres deux annes et demie dadministration roumaine, larme russe aide par ses allies
amricaine, a russi darrter larme allemande et de reconqurir leur territoire aprs leur victoire de
Stalingrad. Peut du temps aprs dadministration roumaine a du se retire. Les roumains, par leur
gouverneur ont dmontrer encore une fois leur bonne fois et leur correctitude, et quand lordre de retraite a
t donne ils ont eu une attitude unique et inattendue : au lieu de dtruire tout ce qui avait t restaure et
mis en fonction, ils ont constitue des commissions mixte roumain - russes afin que les russes prennent en
possessions et conservent tous les bien existant.
Celui-ci fut le comportement des roumaine en Transnistrie.
Apres la guerre, en 1945, Staline a ordonner darrter tous ceux qui avait administre les territoires
russe occupe par lennemie. Ils devaient tre juges par la population locale et rpondre pour leur
comportement. Toutes les 11 personnes qui avaient administre des territoires russes, furent trouves et
juges devant chaque communaut. Dix dentre elles furent considres coupable, condamnes a morts et
excutes.
La seule qui na pas t trouv coupable par la population de Transnistrie, fut la roumaine
Alexiano, ancien gouverneur de la rgion.
Mais les dirigeants russes, et non la population de Transnistrie, nont pas pu accepter cet dcisions
quils considraient comme un affront pour le communisme, et ont ordonner aux nouveau dirigent
communiste impose a la Roumanie dassassiner aussi le professeur Alexiano.
Ainsi, aujourdhui, en pressentant cette communication, on essaie de refaire une page dhistoire en
montrant la ralit et la vrit des choses et des situations qui se sont droul pendent la guerre en cette
rgion.
A ncerca chiar i acum n faa dvs, s vorbesc cum ar trebui s se cunoasc i mai ales s se tie i
s se neleag adevrul despre Administraia civil, n timpul celui de-al doilea rzboi mondial nfptuit
ntre 1941-1944, n afara granielor Romniei, risc ca ntr-un mediu social i istoric nc din pcate ca cel
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

64

al rii noastre, cu o istorie att de falsificat, viciat i exploatat propagandistic, s fiu combtut fr
probe sau dovezi i acuzat cu vehemen i pus n faa acelorai vechi abloane pe care timp de mai bine
de o jumtate de secol le-a folosit i nc le mai folosesc n van, propaganda procomunist.
Astzi ns sper, c graie iniiativei dumneavoastr,aci i acum ca acest subiect s poat fi judecat
i neles prin prisma domeniului istoric, al istoriei adevrate, nsemnnd n final aa cum spunea Cicero :
c una din cerinele capitale ale istoriei este aceea de a avea datoria i curajul s spui numai adevrul
Numai n felul acesta se va putea reconstitui echilibrat, fr patim i ur, acest capitol aparte din istoria
att de frmntat i sbuciumat a Romniei.
Evaluarea conjuncturilor care au determinat la un moment dat istoric,anumite atitudini
responsabile sau iresponsabile, pornete de la principiul c decizia politic a influenat i va influena
permanent viaa statelor.
Situaia special la care s-a ajuns n politica mondial a anilor 1938 1941, ascensiunea
vertugunoas a celui de-al trei-lea Reich german, slbiciunea de nepermis a marilor puteri care permanent
au evitat luarea unor msuri colective de intervenie mpotriva celor ce nclcau ordinea i tratatele
internaionale n vigoare dup primul rzboi mondial, care a culminat cu ncheierea Pactului de
neagresiune ncheiat la 23 august 1939, ntre Germa- nia i Uniunea Sovietic, cunoscut ca pactul
Ribbentrop Molotov, care a parafat ce-a mai sinistr alian diplomatic i militar a veacului XX i care
stabilea prin bun nelegere limitele de frontier ntre cele dou mari puteri, a nsemnat practic premiza
nceperi celui de-al doilea rzboi mondial.
Pentru Romnia nu a fost vorba de o enorm fatalitate, ci politic i istoric vorbind,de construcii
eronat conjuncturale i organic fragile la nivelul structurilor politice i de guvernare cu rdcini adnci i
strmbe nc de la nceputul statului modern Romn.
Nedreptile fcute Romniei n 1940, au gsit i s-au ntmplat datorit unei ri nepregttit,
minat de un partizanat politic ilogic, de prpstii insurmontabile ntre partide i personalitile lor, care
vdeau o cras lips de percepere i nelegere a situ-aiei politice a Europei, pe scurt un fel de democraie
incompetent, contrar intereselor rii, minat de orgolii, abuzuri i corupie.
Acestea au fost premizele pentru ara noastr de nceperea rzboiului contra Uniunii Sovietice, el
nsemnnd salvarea rii ca stat independent i ca naiune liber.
El a avut pentru Romnia chiar de la nceputul lui imperiul strii de necesitate pentru
salvarea libertii i a entitii naiomale.
Astfel ntre 1939 1940, libertatea, puterea de decizie i chiar de rezisten a Sud Estului
Europei, au ajuns s fie dominate pe rnd prin violen sau presiune , fie de Gremania fascist , fie de
Rusia comunist.
Romnia a fost supus i ea din plin acestei influene, la care regimul nostru politic de atunci
dominat de camarila format n jurul regelui Carol i prsit de toi aliai, a cedat teritorii forat de
neputina proprie de a reaciona i de mprejurrile tragice impuse din exterior.
A urmat apoi rzboiul i tot ce s-a ntmplat dup aceia, a fost n ntregime consecina lui.
Revin acum la titlul prezentat mai sus.
Nu se tie nimica sau se cunosc prea puine lucruri asupra activitii administraiei romne
desfurat n teritoriul de dincolo de Nistru i pn la Bug.. Acest teritoriu,atunci ntre 1941- 1944, a fost
considerat i delimitat total artificial, ca inutul de dincolo de Nistru, situat n sud- vestul Ucrainei, ce se
ntindea pe mai bine de 47000 kmp ntre apa Nistrului i a Bugului, pn la limanul Niprului, fiind
delimitat la sud de Marea Neagr, iar spre nord de rurile Liadova, Niomji i Rov, pn la aezarea
Jmerinca pe Bugul superior.
Pn acum nimeni nu s-a ncumentat s fac un studiu sau o analiz real i adevrat asupra
acestui subiect, astfel c, peste toate eforturile i rezultatele muncii creatoare depuse n acea regiune, se va
aterne vlul nemeritat al uitrii, lsnd s existe doar cele cteva scrieri comandate de ura nvingtorului,
care nu putea sub nici un fel s accepte c a existat o adminstraie pe un teritoriu sovietic care a tiut s
demonstreze c viaa i gndirea adus de romni a contrazis mreele idei comuniste.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

65

A putut s apar ns foarte trziu i stingher, lucrarea extrem de interesant i de mare valoare a
lui Olvian Verenca Administraia civil romn n Transnistria, care a arat doar ntr-o mic msur, din
lipsa datelor principale i a arhivelor, ce a nsemnat acea regiune cum a fost gsit i cum a fost lsat n
1944.
Aa dar, la 19 august 1941, la Cartierul general al armatei de la Tighina, Conductorul Statului Ion
Antonescu, emite, innd seama de nelegerea pe care a avut-o cu Hitler, actul prin care era instituit
Adminstraia Romn dincolo de Nistru.
De aci ncepe n aceast imens regiune strin i necunosacut din toate punctele de vedere,
devastat de rzboi, n condiii nebnuit de grele, opera de refacere, de organizare i de canalizarea tuturor
energiilor n munca titanic pentru nlturarea distrugerilor rzboiului i transformarea zonei ntr-un
habitat uman complect refcut i renscut.
S-a pus nc de la nceput problema conlucrrii i apropieri de populaia local, ucrainieni, rui,
ggui,, lipoveni, ruteni, germani, evrei ,romni fr de care totul ar fi fost n zadar pentru noua
adminstraie. Este drept populaia acestei zone a cunoscut ntr-o foarte mic msur duritatea i arogana
de cuceritor pe care a manifestat-o peste tot pe unde a trecut armata german, fa de modul de
comportament al romnilor.
Intre timp ns, prin relaii i legturi oculte cu zonele limitrofe, s-a tiut i s-a putut face foarte
bine i clar diferena de concepie comportare i conducere ntre adminstraiile celorlalte zone i cea
condus de romni.
Indiferent de accentele oficiale riguroase i autoritare ale diferitelor decrete, ordonane sau
instruciuni emise pentru buna funcionare a regiunii, ntreg aparatul de conducere a nou nfiinatului
guvernmnt, a tratat populaia local cu mult nelegere i prietenie fapt care a dus la o colaborare nti
cu oarecare fireti reineri, apoi, n foarte scurt timp, atunci cnd s-a neles c ceea ce au adus romnii
erau liberti i nlesniri de via i de trai niciodat gndite sau visate sub comunism, neateptat de bine,
cu mult tragere de inim i loialitate.
Constarenare, amrciune i tristee, iat simmintele ce le-am avut n suflet i n minte, cnd
atunci n 1941 am trecut pentru prima oar podul de peste Nistru pe pmntul de pe celalt mal ce s-a numit
Transnistria., spune O. Verenca n lucrarea amintit mai sus.
Si acum la atia ani distan, viziunea apocaliptic a ceea ce a lsat n urm rzboiul m urmrete
cu durerea i disperarea acelui nceput pe care-l vedeam sinistru fr rezolvare i fr ansa vreunei
reuite.
Sistemul i metodele folosite de sovietici n a distruge totul n retragerea lor, m-a fcut pentru
prima oar s vd pe viu i s neleg principiul pmntului prjolit, puin spus al distrugerilor totale.
Si erau doar primii pai fcui n noua regiune, zon n care distrugerile nu au fost att de cumplite
din cauza naintrii repezi i masive a trupelor romno germane. Mai trziu pe msur ce noul
guvernmnt lua n primire teritoriul ce fusese hrzit romniei spre al reface i administra, efectele
distrugerilor au aprut mai puternic i gravitatea lor aproape total.
In ntreaga regiune totul era sistematic distrus dup un plan dinainte conceput i executat.
Principalele resurse de trai i de via,uzini, industrii fabrici, centrale electrice, surse i reele de ap n
orae pn i canalitrile au fost distruse aruncate n aer i scoase din uz. In ntreaga ntindere a noi
provincii pn i n cel mai mic ctun dac exista acolo o ct de mic activitate productiv, moar
steasc, pres de ulei, sau diverse dotri alimentare au fost distruse prin incendiere sau dinamitare, iar n
colhozuri sau sovhozuri utilajele de ori ce fel sau uneltele de lucrat i recoltat precum i magaziile sau
depozitele care nu fuseser complect golite, erau arse drmate de ne mai folosit.
Se pare c n acest nceput de conflict s-a putut aplica i pune n practic, Hotrrea din 4 iulie
1941 a C.C.- P.C.U.S. i a Consiliul Comisariatului Poporului, care a dat instruciuni speciale cu privire la
crearea condiiilor de nesuferit pentru dumani n caz de retragere forat a unitilor Armatei Roii.
Instruciunile nputerniceau organele N.K.V.D-ului,s organizeze n zonele ce ar fi fost ocupate de
armatele inamice detaamente i grupuri diversioniste pentru lupta mpotriva armatelor inamice In
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

66

organizarea acestor grupuri teroriste, ordinele erau ca s distrug prin aruncare n aer, incendiere i ori ce
alte mijloace, tot ce ar fi putut ajuta pe inamic.
Un studiu publicat la vremea respectiv de Ministerul Aprrii Naionale, arta n acest caz o
situaie aproape incredibil ca urmare a puneri n aplicare a hotrrii din 4 iulie : peste 85 % din tot ce a
existat acolo a fost distrus prin incendiere, dinamitare sau jefuire : primrii, coli, spitale, cazrmi, sedii
administrative sau poliieneti, posturi de radio sau telefonie, localuri de pot, bnci, bi comunale sau
orneti, magazine de tot felul, depozite ,magazii, teatre, muzee, cinematografe, gri i ci ferate i ci
de comunicaii. De o atenie special s-a bucurat portul din Odesa, unul din porturile de prim mrime ale
Marii Neagre. In ncercarea disperat de a scpa din ncercuire s-au evacuat n primul rnd trupele care
purtaser lupte i o parte din tehnica militar, restul ne mai putnd fi evacuat a fost distrus, astfel c
ntreaga platform portuar arta ca un comar, iar vasle care nu au mai putut fiscoase n larg, au fost
sabordate spre a le face inutilizabile la fel ca i portul. De asemenea aeroportul oraului, care n timpul
luptelor a fost serios avariat, a fost total aruncat n aer devenind o ruin.
In teritoriul pe care sovieticii l prseau n mare grab, au existat echipe speciale ale NKVD-ului
care au organizat i desvrit toate aceste disrugeri. ( arhiva M.A.P.N. fond 3463 dosar 80/41 voumul II
pag. 165 i urmtoarele )
Dar este normal astzi, acum, cnd se vrea s se arate ct mai corect realitatea vzut i trit
acolo, s se arate c n afara distrugerilor i prpdului lsat de purtarea rzboiului ct i a distrugerilor
fcute de echipele speciale sovietice, administraia romn care ncetul cu ncetul lua n primire acest
teritoriu, a trebuit s fac fa i pagubelor colaterale datorate trupelor care se aflau sau tranzitau zona.
Astfel pn la definitiva luare n primire i instaurare a unei autoriti de decizie, att armata
romn prin serviciu de capturi al armatei i adesea pe lg el, ct i cea german prin renumitele
Eizatzgruppe, au ridicat nenumrate bunuri materiale, adesea fr nici o contingen cu nevoile directe ale
armatei sau ale rzboiului, fapt care n economia general a teritoriului unde se instala noua administraie,
nsemna nc un obstacol serios n vederea refaceri lui.
Dar aspectul cel mai tragic s-a regsit n starea populaiei ce rmsese n acel inut.
Lipsit de alimente, de ap,de ajutoare medicale, ajunsese n pragul totalei desndejdi i disperri.
De aici, populaia din preajma localitilor mai importante, ntr-o nvlmal de nedescris, cu
crue, cu couri, cu sacul, chiar i cu minile goale, se ddeau la jafuri din magazinele i depozitele
parial distruse sau casele prsite. Tot ce se putea lua sau fura era luat, iar ce nu se putea cra din diverse
motive, era nc odat distrus fr nici un sens.
Luam pentru prima dat aa dar,relateaz Verenca, contactul direct, pe viu cu una dintre realitile
cele mai cumplite din istoria omenirii ! Oroarea efectelor rzboiului sub aspectul degradrii oamenilor ce
nu mai sunt stpnii sau controlai i pervertirea lor ntr-o asemenea situaie fiind total.
Cnd faci totul de neutilizat, cnd distrugi totul, cnd incendiezi depozite de gru i alimente i
puinele magazine rmase n picioare ca inamicul s nu poat beneficia de nimic, condamnndu-i propria
populaie la lipsuri ngrozitoare, apare clar dovada a ct de puin nseamn pentru comuniti grija fa de
propriul popor.
Aceast oroare, care-mi aprea atunci pentru prima dat sub forma ei cea mai slbatec i care
dup 1944 s-a desvrit i am simit-o direct i din plin, alturi de ntreg neamul nostru, sub cisma cinic
a totalitarismului bolevic, a fost primul capitol de rezolvat la nceputul activitii cu care administraia
noastr a avut de luptat i n care am reuit imediat fr nici o greutate.
Cu toate c administraia civil i ncepuse oficial activitatea nc din 19 august 1941 deabia la 30
august, prin nelegerea de la Tighina fcut ntre reprezentanii armatelor romne i germane, se
delimiteaz rolul i situaia celor dou armate, punndu-se la dispoziia administraiei civile teritoriul
inutului ce urma a fi refcut, cu precizrile de rigoare a rolului ce-l va avea n aceast zon. Sa inut cont
n cele statuate c totul se desfura pe timp de rzboi cu armate care prin circulaia lor au fcut ca acest
inut ca i celelalte n aceiai situaie s fie considerate ca fcnd parte din teatrul de lupt i n aceste
condiii ntreg teritoriul a putut fi luat n primire deabia spre sfritul lui mai 1942.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

67

Si dac n descrierea de pn acum am artat care a fost situaia acestui teritoriu i cum s-a ajuns la
administrarea lui, art n continuare graie lucrrii cercettorului P. Moraru care s-a aplecat cu trud
neobosit n a analiza cum prezint istoriografia comunist aceast problem.
Incerc s analizez i acest aspect !
Domnul Moraru, a avut ansa s poat cerceta i valorifica aproape tot ce s-a scris, s-a publicat sau
descoperit n arhivele ruseti pe aceast tem.
Aa cum se cunoate i aa cum am avut parte n atia ani de dominaie sovietic, adevrul istoric
a fost falsificat i plsmuit ca urmare a directivelor ideologice comuniste, iar anumite aspecte legate de
faptele rzboiului au fost i sunt n continuare i astzi interzise cunoateri.
In trecut ca i n prezent n anumite situaii cercetarea istoric a fost deturnat n unealta
propagandei tendenioase i a falsificrii grosolane. Istoriografia sovietic n ansamblul ei, nu a fcut
altceva dect s justifice tezele impuse urmrind i ncercnd prin aceasta s argumenteze aciunile
expansioniste ale statului sovietic.
Urmrind aceast aciune anumii istorici nregimentai regimului, ca S.I. Levit, N.I. Lebedev,
S.M.Parhanciuc, P. Sornicov i alii, ncearc s justifice fr a avea argumente plauzibile cci nu aveau
cum s le aibe, acrediteaz conform canoanelor impuse, ideia c rzboiul Romniei contra Uniunii
Sovietice, s-a datorat intereselor anexioniste ale burghezo-moierimi din Romnia, care a mpins ara s
participe la campania de jaf i teroare nazist.
Aceasta a fost posibil pentru c Romnia s-a aflat permanent sub influena politici anti- sovietice
a statelor occidentale, att de partea imperialitilor anglo-francezi ca apoi s treac de partea statelor
fasciste.
Se urmrea n opinia acestor istorici, distrugerea primului stat socialist din lume, care prin
succesele sale influenau revoluionar masele muncitorimii oprimate i exploatate din capitalism. Si fr
nici o alt dovad, Romnia a fost n opinia acestor tip de istorici, calificat ca fiind capitalist cu idei i
scopuri anexioniste, doar pentru faptul c a ncercat s-i recapete teritoriile luate cu fora n 1940, n urma
pactului Ribbentrop Molotov.
Au existat ns i voci puine, solitare, ca cea a lui V. Suvorov, care au avut discern- mntul i
puterea s prezinte situaia real diametral opus fa de cea a tagmei istori- cilor aservii cauzei
bolevice. El arat cu argumente ce nu au putut fi combtute, odat c U.S. era pregtit nc din mai 1941
s atace i s nceap un rzboi contra Germaiei cci aa cum arat el, altfel U.S. cu doctrina sa strmb
nepenit n dogme falimentare i gunoase,pentru a supravieui trebuia s declaneze un rzboi contra
statelor capitaliste bogate. Stalin fiind informat ns de englezi de inteniile lui Hitler, a amnat declanarea ostilitilor.
In alt ordine de idei, toi acei istorici nregimentai, au fcut la ordin i fr a avea vreun suport
tiinific sau istoric sau dovezi palpabile, au defimat continuu adminstraia romneasc, defimare care n
timp i-a pierdut valoarea cci tezele i argumentele folosite de comuniti nu au mai avut cum s se mai
justifice.
Si pentru a putea acum s art care este realitatea fa de cea susinut de comuniti n frunte cu I.
Lebedev, rein ca real una din aseriunile lui, c prin rzboiul mpotriva U.S., s-a urmrit anihilarea ca
stat i ideologie a Rusiei comuniste; Ideie perfect adevrat i ratarea acestui obiectiv s-a datorat n cea
mai mare msur imensului ajutor dat de America, campioana libertii i a democraiei, statului totalitar
bolevic care n concepia lui ideologic i politic viza distrugerea libertii i a democraiei i care
datorit acestui ajutor a ajuns s se ntind ca o pecingine peste ntreaga Europ.
Iar afirmaiile acestuia despre teritoriile vremelnic ocupate susine c a avut loc o jefuire n
mas, care s-a desfurat dup un plan bine elaborat i pus la punct dinainte, le voi combate artnd nti
aa cum am vzut mai sus, modul cum a fost gsit acest teritoriu i gndirea i nfptuirea administraiei
civile n acest teritoriu.
Dar administraia romn n acel inut nu a nceput i nu avea cum s nceap n acele timpuri de
rzboi., unde totul era distrus i ruinat cu o populaie speriat, rmas fr posibiliti de trai i cu
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

68

nenumrate trupe n micare dect n condiii de neimaginat de grele pentru timpurile de astzi. Efortul a
fost uria i cu tact i nelegere lucrurile s-au micat n sensul bun i dovada afost rezultatele obinute.
Fr a tii i cunoate ceva din acest teritoriu, fr a cunoate populaia i modul cum va fi
ntmpinat noua administrie, un om, un simgur om a fost chemat de la Bucureti la Tighina, unde se afla
Cartierul general al armatei i gll. Antonescu. Atunci pentru prima dat Antonescu i Alexianu s-au
cunoscut direct. Pe Alexianu l recomanda intensa oper de administraie ce a fptuit n timp n ar, ct i
valoarea lui profesional ca profesor de drept public. Dup o scurt i cuprinztoare discuie gll.
Antonescu i ncredineaz administrarea acestui inut
Prima ncercare de a trece Nistrul, a fost un eec, posturile militare romno-germane de la podul de
pontoane, nu nelegeau ce caut un civil s intre n acel teritoriu.
A doua zi, nsoit de un colonel din statul major, a reuit s ptrund pre de 10 km, unde o ploaie
neateptat a fcut impracticabile drumurile care toate erau din pmnt.
Aa s-au consumat primii pai ai noi adminstraii !
Spre deosebire de Basarabia i Bucovina unde sistemul administrativ romnesc fusese ntrerupt
doar un an i revenirea la el nu nsemna o problem, aici problema se punea de a face o administraie
viabil n cel mai scurt timp, de a grefa pe sistemul existent care nu putea fi ignorat i nlocuit pe loc, de a
reui s captezi sprijinul populaiei fr de care nu s-ar fi putut face nimica i de a trece la reconstrucia i
refacerea acestei regiuni
De la bun nceput a fost necesar s se njghebeze nucleul viitoarei administraii aducnd din ar
specialiti n toate domeniile, cu toate c problemele cele mai grele au nsemnat cunoaterea limbii pentru
cei care urmau s lucreze n noua administraie.
Pe parcurs ns, cu toate c pentru nevoile de conducere a administraiei au fost adui din ar peste
7500 de funcionari specialiti n diverse domenii, s-a folosi i aportul a peste 52000 de localnici pentru ca
regiunea s funcioneze i s prospere.
Cu toate c n cooperarea romno-german, s-au folosi diveri consilieri pentru a ndruma i ajuta
la bunul mers al treburilor, profesorul Alexianu ncepndu-i activitatea n aceast nou provincie,a neles
c fr sprijinul i nelegerea localnicilor, treburile vor fi imposibil de stpnit. Ignornd aa dar prerile
specialitilor germani care propuneau un sistem folosit de ei n diverse zone ocupate din vestul Europei,
profesorul a preferat spre mirarea i nemulumirea germanilor s preia i s foloseasc sistemul de
administraie existent, aducndu-i nenumrate corecturi i mbuntiri cu care a convins i cucerit
populaia local.
Si rezultatele nu s-au lsat ateptate ; ntr-un timp extrem de scurt cu eforturi i colaborare loial i
cinstit i de o parte i i de alta, acest inut a putut fi refcut i a renscut
Primele msuri luate au vizat n primul rnd stoparea jafurilor, furturilor i distrugerilor apoi s-a
trecut la msuri de renceperea lucrului n toate domeniile cointeresnd populaia ntr-o msur nevisat
niciodat n comunism.
In primul rnd populaia de la sate care lucra n colhozuri i sovhozuri i era exploatat nemilos i sa oferit pe acela mod de munc avantaje substaniale. Din acesta preocuparea pentru a produce ct mai
mult i mai bine a devenit o prioritate , iar rezultatele obinute au fost neateptat de bune i au uimit pe
toat lumea. Tot ce revenea ca aport n munc muncitorului agricol, era liber la folosina proprie, facilitat
de organizarea de trguri libere unde-i puteau vinde surplusul s-au schimbndu-l cu altceva.
S-a vzut de la bun nceput c modelul aplicat de romni n a trata localnici cu prietenie i a le
oferi faciliti mari normale- pentru munca depus a dus la o conlucrare cinstit, modul corect i omenes
n a fi tratai i-a apropiat de romni cum nimeni nu o mai fcuse pn atunci.
Zonele administrate de germani, foloseau un sistem propriu felului lor de a fi, militros prusac, cu
tot felul de ngrdiri i restricii. Pentru a convinge populaia s colaboreze au folosit rigorile militare
obligndu-i la eforturi inutile prin folosirea unor militari care supravegheau totul.
Abordnd acest subiect att de vast i pentru a m ncadra n timpul acordat acestui referat, m vd
obligat s trec peste anumite probleme doar amintindu-le n treact.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

69

Este vorba de cum s-au refcut industria i comerul, transporturile i toat viaa economic a
regiunii.
Este suficient doar s art c n concepia romneasc de a reface i folosi nenumratele surse de
via i bun stare s-a acordat ntreaga ncredere i s-a obinut sprijinul populaiei n a conlucra ajingnduse ca din totalitatea mijloacelor de producie existente ce au fost refcute, un procent de 40 % s fie trecut
n sectorul particular
De asemenea anumite categorii din ntreprinderile de stat au fost trecute n sector particular,
aprnd n scurt timp un sector privat puternic productiv.
Astfel au fost ncredinate sistemului particular, magazine de tot felul, cafenele,ceainrii, birturi,
restaurante, magazine de consignaie, de obiecte religioase, bijuterii i magazine de materiale
preioase,farmacii, baruri i hoteluri, frizerii i coafuri, ceasornicrii, cizmrii, croitorii,lctuerii,circuri
i cinematografe.
In acela timp, o msur la fel de important, a fost tratarea problemelor sociale i culturale care au
preocupat de la bun nceput administraia .
Inc din octombrie 1941,s-a luat msura de a se deschide toate colile de toate gradele. Incepututl a
fost normal dificil, coli puine multe stricate, arse, profesori puini i rsleii prin diverse zone. Iniial au
funcionat n afara grdinielor 1312 coli primare cu patru clase, 613 coli gimnaziale cu apte clase i
126 licee.
Numrul nvtorilor i profesorilor care au fost ncadrai i au lucrat n nvmnt a depit
9000, iar numrul elevilor care au frecventat colile artate mai sus a depit cifra de 245000, ca n final la
nceputul anului colar 1943- 1944, s se ajung la 12000 de profesori i nvtori i 360000 de elevi.
Este cazul s art aici, c fr a se cunoate oficial modul cum trata administraia romn
nvmntul i nu numai, pe canale oculte proprii locuitorilor din zonele nveci-nate, au venit n aceast
zon sfidnd regulile stricte de deplasare i circulaie, peste 400 de profesori cu familiile lor, din alte zone
nvecinat pentru a profesa i a se bucura de aventajele ce le oferea nvmntul n acest inut.
In acela timp n decembrie s-au dechis i cursurile Universitii din Odesa, nti cu trei faculti ca
s se ajung la 7 faculti cu peste 3500 de studeni.
Cu ocazia deschideri cursurilor anului universitar, profesorul de data asta i nu guvernatorul
provinciei a adresat studenilor i tuturor celor de fa, alocuiunea de bun venit n facultate i printre altele
a spus :
In aceast zi de iarn, cnd viscolete puternic i vntul lovete cu putere feele i sufletele
oamenilor, cnd geamurile sunt cuprinse de podoabele iernii, cnd pmntul acoperit cu straie de argint,
ascunde sub acoperiul su rece germeni unei noi viei, n aceast zi tineretul care a primit din pcate
botezul nedrept al luptei n apele Nistrului i a Bugului,urmaii generaiei ce a trecut coala de foc n
pdurile Nemirovului, toi s-au adunat astzi aci pentru a nclzi sufletele suferinde ale poporului, pentru a
umple cu puteri i a ridica mreaa cldire a unei viei noi sntoase i strlucitoare ctre care tind toate
popoarele libere.
In aceste zile grele, care contrar dorinelor noastre s-au npustit ca un blestem asupra lumii, din
cauza lipsei credinei n adevr i Dumnezeu, ca pedeaps pentru tot rul care l-au adus omenirii dumani
culturi, ordinei i dragostei, unica consolare o vedem acum astzi aici n renaterea tiinei, acest venic
adevr, baza vieii i a desvoltrii.
Printre oameni se stabilesc afiniti profunde bazate pe nelegere, camaraderie, prietenie greu de
adus n raza discernmntului mai ales n anii care v-au obligat s acceptai politica statului sovietic,
comunismul ! noi v-am adus n schimb libertatea, democraia i o via nou .
Si chiar dac unora nu le este nc limpede acest lucru, normal dup atia ani de ndoctrinare
comunist, viitorul nu m va contrazice, chiar dac astzi n situaia unui rzboi departe de a se fi terminat
licrurile aparent nu sunt clare pentru unii, n lupta dintre comunism i democraie, ori ct va mai dura ea,
va nvinge pn la urm democraia.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

70

Indiferent de cte greuti vor mai fi n aceast lupt i ncletare nfricoetoare, indife-rent dac
vor mai trece anii, comunismul ca sistem politic i ideologic, o concepie contra naturii se va prbui.
Suntem n rzboi, asta este situaia, astzi voi alturi ca i toat lumea suntei amri i apsai,
prinii, fraii i rudele voastre, lupt i-i dau viaa i mor pe front pentru aprarea patriei voastre ! Si noi
facem acela lucru ncercnd s aprm ce ne-a fost luat prin silnicie. Nu discut i nu politizez acest lucru.
Noi suntem aici pentru a nelege suferinele i grijile voastre, trim alturi de voi i vrem s v fim
aproape cu sufletul mintea i gndurile noastre.
Avei rbdare, s-ar putea ca n curnd dup vremea rea de acum, toate nenorocirile s dispar, s
v fie bine, linite i pace i atunci va urma i pentru voi soare i vreme bun.
Declar pentru voi i pentru viitorul vostru, deschis anul universitar ce ncepe astzi 1
Aceast atitudine corect de mare nelegere i apropiere de studeni i profesori, a cucerit ntreg
corp profesoral i a fcut ca la data ncetrii administraiei civile n zon, februarie 1944, trupele ruseti
atinseser n unele sectoare malurile Bugului, corpul pro-fesoral al Universitii din Odesa, a nmnat
profesorului la plecarea n ar, urmtoarea Diplom Honoris Causa, prin care i se aduc mulumiri pentru
activitatea desfurat i grija artat fa de corpul profesoral i fa de ntreaga populaie. Iat traducerea
diplomei :
UNIVERSITATEA DIN ODESA
DOMNULUI PROFESOR ALEXIANU GHEORGHE, DOCTOR IN STIINTE
JURIDICE
SE CONFERA TITLUL DE DOCTOR HONORIS CAUSA AL UNIVERSITATII
DIN ODESA
Stimate Coleg,
In legtur cu reorganizarea administraiei teritoriale dintre Nistru i Bug, Dumneavoastr prsii
postul de Guvernator civil al Transnistriei i plecai din Odesa.
Lundu-ne rmas bun de la Dumneavoastr, noi nu putem s nu ne aducem aminte despre tot ce ai
fcut pentru renceperea funcionrii Universiti din Odesa i v aducem nc odat adnci i din toat
inima mulumiri.
Sapte decembrie 1941, cnd oraul Odesa ncepea s-i revin din ocurile trite de pe urma
rzboiului, prin grija Dumneavoastr s-a hotrt deschiderea oficial a cursurilor Universitii din Odesa,
dndu-ne o imens bucurie sufletelor noastre.
Ni s-a permis astfel renceperea cursurilor Universitare, deschiznd ua tineretului nostru spre
studii universitare. Din ziua deschideri Universitii, dumneavoastr ai aprobat salarizarea cadrelor
universitii noastre, iar n februarie 1942 au fost aprobate statele de funciuni.
In vara anului 1942, Dumneavoastr ai aprobat subvenii materiale pentru toi profesorii, docenii
i asistenii universitari, nelund n considerare modul cum au ajuns s lucreze n universitate. Acest gest a
avut o rezonan deosebit n rndul intelectuali-lor din acest ora i acest lucru va rmne definitiv n
inimile noastre.
Dumneavoastr nu ai uitat de btrni i bolnavi, nu ai uitat de vduve, copii orfani i de familiile
a cror membri erau plecai pe front i le-ai asifurat pensii corespunztoare
Sub crmuirea Dumneavoastr, universitatea din Odesa a progresat i n scurt timp i-a
deschis toate facultile.
Dup o munc titanic pentru refacerea laboratoarelor, cabinetelor de lucru, a muzeului i a
bibliotecii, chiar din 14 februarie 1942 au renceput cursurile de zi la Facultile de Medicin i
Politehnic, iar n aprilie a aceluia an s-au redeschis cursurile facultii de Agronomie, iar din toamn,
conform insistenelor Dumneavoastr de a oferi tineretului ct mai multe posibiliti de afirmare, au
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

71

renceput s funcioneze i cursurile la alte faculti ca : Facutatea de Stiine exacte, Juridic, Istorie i
Filosofie i Filologie.
In felul acesta toate facultile au nceput s funcioneze din plin, iar numrul studenilor nscrii la
cursuri a depit cifra de 3500.
A fost redeschis i Biserica Universitii dup atia amar de ani i din nou ntre perei
Universitii a renceput nvmntul duhovnicesc
Preuind foarte mult activitatea dumneavoastr ct i lucrrile tiinifice care v fac cinste i lund
n considerare grija Dumneavoastr fa de Universitatea din Odesa i a ntregii populaii din Transnistria,
noi ntregul corp profesoral al acestei Universiti, n unanimitate v declarm cetean de Onoare al
Odesei i al Universitii din Odesa i v acordm nalta distincie universitar de : Doctor Honoris Causa
n Stiine Juridice.
Lundu-ne rmas bun de la Dumneavoastr, noi mpreun cu toi locuitorii inutului pe care l-ai
condus v aducem nc odat sincerele noastre mulumiri, v dorim sntate i spor n toate lucrurile pe
care le vei face n continuare.
Odesa 5 februarie 1944.
Decan, Rector, Profesori, Doceni, Asisteni,
Aceast diplom reprezint recunoaterea contribuiei semnificative a profesorului Alexianu, n
promovarea i aprarea libertii egalitii i dreptii mpotriva abuzurilor i subjugrii fostului regim
comunist.
Fr ai da mai mult dect importana obinuit i fiind astzi obinuii cu acordarea unor atari
titluri fr valoare, doar de complezen, trebuie cosiderat c ntreg corpul universitar cunoscnd evoluia
situaiei de pe front, lund cunotiin c din aceast cauz administraia civil se retrage, c trupele
sovietice erau la o sptmn de Odesa, nimeni nu ar fi avut nimic de zis dac aceast diplom nu s-ar fi
dat. Faptul c totui cei care au fcut-o n mod cinstit i din inim cutnd prin aceasta s arate
recunotiin celui care s-a purtat aa cum a procedat Gh. Alexianu, arat c aceast diplom nu a fost un
act de complezen, impus de anumite interese ci, o recunotiin cinstit i adevrat a celui ce a avut
grija Transnistriei, a populaiei ei i a universitii din Odesa.
Un fapt n plus care vine i confirm aceast apreciere corect i frumoas, este c n timpul ct a
fost nchis la Moscova apoi la Odesa, n interogatoriile ce i s-au luat, chiar anchetatorii care nu aveau de
ce s-l menajeze n vreun fel pe Alexianu, venind vorba de cum s-a purtat cu populaia din regiune i ce a
fcut pentru ntreg nvmntul, fiind foarte bine informai de tot ce s-a ntmplat acolo, i-au spus
referitor la modul i compor-tamentul avut n special fa de Universitate, avnd tradus n limba rus
discursul inut n 1941, la deschiderea cursurilor universitare. Cei care-l anchetau au spus :
Ne nchinm n faa dumneavoastr, ai vorbit i procedat ca un om de mare nelegere, ca un
adevrat profesor rus !
Deci fr a iei din cadrul celor petrecute i ntmplate atunci, poziia sovietic fa de Alexianu sa materializat att prin achitarea de la Odesa, iar nainte de aceasta prin aprecierea ce au avut-o asupra sa
cei care l-au anchetat att la Moscova ct i la Odesa, ca s nu mai vorbesc despre diploma artat.
O preocupare special a reprezentat refacerea sistemului sanitar medical distrus n cea mai mare
parte i n locurile unde distrugerile nu au operat s-a vzut ct de rmas n urm era.
Astfel au fost refcute spitale, dispensare, cree,s-au adus din ar i din strintate aparatur
medical i medicamente.
S-a ajuns n final s funcioneze 108 spitale, 374 dispensare oreneti sau comunale pentru
nevoile populaiei, n afara celro 16 care deserveau armata care aveau un statut separat. In spitalele i
dispensarele existente, se acordau lunar peste 150000 de consul-taii i se fceau ntre 150 250 internri
lunar.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

72

Cum n sistemul sanitar medical specialiti erau destul de puini, fr a face nici un efort
de a-i atrage din alte zone, au venit totui un numr mare de medici cu familiile lor, ca i asiteni
medicali pentru a lucra n sistemul de sntate a acestui inut.
Odat cu deschiderea Universitii s-a inaugurat i stagiunea Operei din Odesa, care a reuit n
scurt timp dup ce au fost ndeprtate urmele rzboiului, s realizeze spectacole cu slile arhipline. Oprea
din Odesa, a devenit repede cunoscut n toat zona, venind aici spectatori n special din corpul ofieresc
chiar din zone ndeprtate.
Odat cu deschiderea Operei s-a redeschis i conservatorul de muzic i art dramatic iar mai
trziu s-a reluat stagiunea Teatrului Naional din Odesa care a avut i o secie de teatru pentru copii. In
acela timp s-a luat msura pentru o corect i egal salarizare a artitilor precum i a profesorilor din
conservator primind asimilarea normal cu un cadru didactic.
Vreau s pomenesc n special cteva cuviinte despre refacerea cultelor, a credinei i redeschiderea
bisericilor n acest inut.
Ca n ntreaga rusie comunist, religia de ori ce fel a fost scoas n afara legii, majorita-tea
bisericilor au fost nchise, drmate, folosite n alte scopuri,(magazii, depozite, cine- matografe,cluburi
,cmine culturale) fiind pstrate cele mai reprezentative pentru a demonstra doar frumuseea arhitecturii
bisericeti a naintailor.
Redarea posibilitii de a avea o biseric i de a crede ntr-un Dumnezeu fr restricii, a avut
pentru nceput anumite dificulti de ordin organizatoric. Clerul fusese desfiinat sau ndreptat spre alte
activiti. Puinii preoi btrni au nceput totui cu toat energia s refac ce se mai putea reface din
puinele biserici ce mai existau. Si n ele mpririle interioare dispruser, nu mai existau altare,
podoabele i odjdiile preoeti, la fel ca i icoanele sau obiectele de cult biblii, ceasloave fuseser fie arse
fie distruse, doar o mic parte ce a fost considerat valoros au fost ndreptate ctre anumite muzee care ns
le expuneau numai cu ocazia unor vizite deosebite.
Ceea ce a surprins n mod deoasebit a fost intervenia energic a ntregii populaii de a ajuta ca
activitatea s poat ncepe ct mai curnd. O mas imens tcut i fericit a ajutat la repararea a ceea ce
se mai putea repara,la cureni, din pmnt parc bisericile s-au umplut de icoane i iconie aduse de pe la
casele oamenilor unde fusesr inute ascuns cu mare grije. Pn a se aduce din ar odjdii pentru slujb,
puini preoi care mai existau slujeau n inut de stard dar cu evlavia i smerenia adevrat pravoslavnic.
In primul an de activitate s-au reuit s se redea cultelor peste 600 de biserici, iar pn la ncetarea
misiunii ortodoxe n Transnistria fiinau peste 1300 de lcauri de rugciune pentru toate cultele. Au
existat pe lng bisericile ortodoxe ruseti, i biserici catolice, romano sau greco catolice, protestante,
adventiste, moschei i sinagogi.
Incercarea comunitilor de a smulge credina poporului prin silnicie i prigoan nu a reuit, firea
religioas att de cunoscut a poporului rus, a rmas nezdruncinat.
Ceea ce a impresionat cel mai mult la data renceperi activitii ecleziastice, este c pe lng
persoanele n vrst pentru care biserica nc nsemna ceva, tineretul a avut o parti-cipare extraordinar
fiind elementul precumpnitor n participarea la slujbele religioase.
Si din acest punct de vedere diferenele dintre modul de abordare a credinei i a biserici fcut de
romni fa de concepia nazist care preconiza c singura religie bun de aplicat era cea a naionalsocialismului. Sate ntregi din partea Bugului administrat de germani treceau clandestin mai ales de
srbtorile Patelui pentru a putea avea parte de o slujb cretin
In coli i licee a fost reintrodus predarea religiei, iar n Universitate s-a creat o catedr de moral
cretin,n cadrul facultii de filozofie.
In susinerea vieii religioase, la cererea localnicilor s-au renfiinat o parte din mnsti- rile
existente pn la apariia bolevismului. In total au putut funciona 5 mnstiri din care dou n regiunea
Odesei.
Bisericile catolice, romano sau greco catolice au fiinat graie muncii enrgice i sprijinului susinut
al monseignorului Andreea Cassulo, Nuniul Apostolic n Romnia
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

73

S-au refcut i au putut funciona i lcaurile de cult mozaic ca i moscheile ce au existat. In


Odesa au fost redeschise 4 sinagogi i o moscheie, la Tiraspol o sinagog i la Ovidiopol o moscheie i o
sinagog. In afara acestor lcauri de cult oficiale, cu aproba-rea organelor locale prefecturi i cu tiina
autoritilor de la Bucureti, n toate zonele unde au fost dislocai evreii din Basarabia i Bucovina, s-a
permis ca n spaii improvi- zate s se realizeze case de rugciuni de nimeni deranjate. Se tie i s-a tiut
din tot- deauna, dar acum se ascunde cu grije faptul c din ar comunitatea evreiasc a trimes nenumrate
fonduri cu destinaia special de refacerea sinagogilor i de a amenaja acolo unde se putea case de
rugciuni.
Unul din cei care s-au opus acestei aciuni,a fost Miu Benevenisti, ordonatorul fondurilor ce
soseau pentru comunitate prin intermediul Joint-ului american. Fondurile au sosit totui n continuare dar
ele au fost botezate n alt fel, ca cei care le trimeteau s nu afle c populaia evreiasc ajuns n
Transnistria nu era n pragul colapsului i o atepta rugul holocaustului, ci putea s-i reamenjeze
sinagogile i s-i fac nestingherit case de rugciuni.
Astzi ns din pcate, cei pltii pentru a ntina aceast problem, marii descoperitori dup mai
bine de 60 de ani, ai holocaustului, par a fi lovii de amnezie cnd s-ar pomeni despre acest lucru.
Iat nc o dovad cum n plin rzboi, ntr-o lume dominat pe de o parte de furia nazis-mului iar
pe de alta de teroarea comunismului ( amndou aceste mari plgi ale lumii la acea dat i nu numai
atunci, aveau n comun ideia desfiinrii religiei ), unde o parte din populaia din Europa i nu numai, era
sortit lagrelor naziste pentru soluia final, sau crimelor gulagului bolevic, Romnia a tiut acolo unde
msuri de ordin militar a necesitat dislocarea evreilor, s le permit n numele omeniei proprii neamului
nostru s aibe i s-i practice religia lor.
Atitudinea profesorului Alexianu n problema exercitrii libere a ori crei religii, a deranjat
autoritile germane care au atacat dur guvernmntul i pe profesorul Alexianu,acuzndu-l c este sluga
evreimii, cci le-a pemis deschiderea sinagogilor.
Antonescu care indiferent de ct de apropiat trebuia s fie cu aliatul su, nu a tolerat atari
amestecuri n problemele romneti, mai ales c el fusese informat de msura luat de Alexianu. Dar
totui pentru a nu prea c ia o poziie tranant n aceast problem, n decretul pe care-l d la Odesa
pentru restituirea proprietilor confiscate de comuniti i mpropietrirea ranilor, n acela decret
recunoate oficial dreptul i libertatea ori crei persoane la a avea i practica liber ori ce religie dorete.
Voi vorbi pe scurt despre problema pazei i siguranei regiunii, precum i cea a aplicrii justiiei.
Paza regiunii a fost organizat sub supravegherea i coordonarea jandarmeriei pendinte de
Ministerul Afacerilor Interne al rii. In realizarea acestei msuri s-a apelat la localnici cu care s-a fcut
poliia localitilor, poliia feroviar, portuar,vamal etc.etc.
Justiia nu a putut fi realizat din lips de cadre specilizate cunosctoare a sistemului juridic
romnesc dect doar prin Curile Mariale i Pretoratele armatei care au primit pentru aceast zon i
dreptul de a judeca cauze civile penale sau comerciale. In aplicarea acestei dispoziii s-a precizat c ori ce
justiiabil avea dreptul s fie asistat de un traductor, judecata ori cui fr acest drept ducnd la anularea
sentinei.
In toamna anului 1942, relateaz n cartea sa O. Verenca, Curtea Marial de la Tiraspol a judecat
i condamnat la moarte un lot de 22 de infractori care ncercnd s jefuiasc depozitele unui sovhoz i
surprini de paznici au folosit armele ce le aveau omornd trei paznici. Cum dup epuizarea tuturor cilor
de aprare cererile de graiere le fusese respins de comandantul militar al regiunii, urmnd ca sentina s
fie pus n aplicare, familiile celor condamnai aflnd de respingerea cererilor de graiere i comutare a
pedepselor, au venit la guvernator implorndu-l s ncerce s obin clemen din partea Marealului.
Alexianu a vorbit cu comandantul militar care urma s execute sentina, rugndu-l s o amne i vorbind
personal cu Antonescu a obinut comutarea pedepselor.
Lista cazurilor care s ateste felul corect i omenesc a modului cum s-au comportat autoritile
romne n acel teritoriu, este cu totul ieit din comun ntr-o ar n situaie de rzboi aa cum era i cum se
prezentau lucrurile n acele timpuri.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

74

In urma victoriilor obinute de forele sovietice n vara i toamna anului 1943, a aprut evident
faptul c trupele romno-germane n continu retragere i repliere vor pierde frontul n partea de rsrit a
Ucrainei. In scopul salvrii pe ct posibil a tot ce s-a realizat pn atunci de administraia romneasc n
aceast regiune i spre a ntmpina noul val de distrugeri de data asta n sens invers, profesorul Alexianu a
iniiat cu tirea marealului predarea teritoriului cu acte n regul localnicilor spre a se evidenia realizrile
nfptuite i a dovedi buna credin a adminstraiei romneti.
S-au dat dispoziii ca din vreme s se formeze comisii compuse din oameni serioi i de ncredere
dintre localnici, care s preia ntreg patrimoniu a locului n situaia n care era. S-au ncheiat procese
verbale n limba romn i rus n care se arta n ce stare s-a aflat bunul respectiv la data intrrii trupelor
romne i n ce stare se afl acel bun la darea n primire. Se preciza deasmenea cifra populaiei din aria
actului de predare cu precizarea c este lsat cu cele necesare traiului.
Au fost alctuite 13 asemenea procese verbale cte unul pentru fiecare jude. Ele au fost
bineneles vzute i cunoscute de sovietici la ocuparea zonei i valoarea lor ca i ntreaga activitate a
profesorului Alexianu a fost apreciat n aa fel ca atunci cnd Stalin a dat ordin ca toi cei care au
adminstrat diversele regiuni din teritoriu U.S. n timpul rzboiului , s fie gsii i judecai de Comiariatele
Poporului de Pedepsire a Cotropitorilor. NKVD-ul pronind de la aceast dispoziie a lui Stalin a format
Consilii zonale NKVD care a gsit, arestat i judecat la faa locului pe toi cei 11 adimistratori ce au lucrat
pe teritoriul rusesc de la Marea Baltic la Marea Neagr.
Zece dintre acetia au fost gsii vinovai n judecata ce li s-a fcut n zonele unde au funcionat,
aplicndu-li-se pedeapsa capital unii fiind npucai, alii spnzurai.
Intr-un singur caz,Consiliul zonal al regiunii Odesa, l-a gsit nevinovat prin votul populaiei locale
pe profesorul Alexianu, ne avnd ce s-i reproeze n adminstrarea ce a exercitat i n comportamentul ce
a avut fa de localnici.
Au avut o mare influen n hotrrea Consiliului zonal Procesele Vrebale de predare a teritoriului,
cu att mai mult c se cunotea cum s-au comportat germanii n retragerea din celelalte zone.
Gll.maior de justiie militar, distinsul jurist Ioan Dan, n lucrarea care analizeaz procesul intentat
marealului Antonescu i colaboratorilor si, discutnd despre aceste procese verbale i n general despre
administraia romneasc n Transnistria, spune printre altele :
Aceste procese verbale le consider de o importan covritoare ; ele ne ofer posibilitatea unor
concluzii i apreceri deosebite. In primul rnd ca profesionist, nu pot s nu constat ct de uor era pentru
un organ de anchet adevrat i corect s reconstituie ntreaga perioad de guvernare romneasc pe
teritoriul Transnistriei i s concluzioneze cu probe, dac existau sau nu vinovii. Era suficient s se
cerceteze arhiva guvern- mntului care punea totul la dispoziie. Nu s-a fcut acest lucru, deci apare
evident faptul c nu s-a dorit aflarea adevrului, ci numai ncriminarea cu ori ce pre a lui Alexianu.
Putem de asmenea s constatm c Transnistria a fost gsit de romni n ruine i a fost predat cu
acte n regul complect refcut. Mai mult s-au construit case de locuit, s-au refcut biserici, s-au reparat
coli i spitale, s-au fcut osele, canalizri i alimentri cu ap, s-au cumprat din strintate
medicamente, aparataj medical, tractoare i motoare pentru nevoile industriei.
Populaia a fost gsit nfometat i a fost lsat cu existena asigurat !
In care ar din lume, cnd cel care cucerise temporar un teritoriu i a fost pus n situaia de a se
retrage din el, a purces la predarea cu acte n regul a tuturor obiectivelor principale, industriale, agricole
i gospodreti pe care le-a gsit la intrarea n teritoriu distruse i de nefolosit i acum le las n bun stare
de folosin, complect refcute.
Zadarnic au ctat cei ce-i zic romni dar n realitate s-au dovedit a fi cei mai nverunai
dumani ai neamului nostru, cozile de topor ale comunismului moscovit- s gseasc adminstraia
Transnistriei pivotul tuturor relelor, pe care s-i grefeze acuzaii nefondate i inventate, care s justifice
condamnarea la moarte a celui care a fost Profe-sorul Universitar Gheorghe Alexianu.
Aceste documente pe care acum am putut s le dau la iveal, spune n continaure gll. Ioan Dan,
scot la iveal aciunile generoase care s-au manifestat din plin n opera de guvernare a profesorului
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

75

Alexianu, dovedite i confirmate n scris i de reprezentanii cei mai de seam ai populaiei ruse dintre
Nistru i Bug, atestare care poate servi ca model oricrei naiuni din lume i nltur attea neadevruri
inventate din ur i rea credin.
Rezult nc odat generozitatea i umanismul poporului romn care n loc s distrug totul n
clipa retrageri a lsta totul n bun stare.
Nu tiu dac a mai existat un asemenea cuceritor care s se comporte n acest mod cu populaia
ocupat i care n retragere nu numai s nu distrug nimica,dar s i predea cu procese verbale teritoriul
prsit!.
Dac a mai existat pe undeva n lume un asemenea cuceritor, spune n continuare gll. Ioan Dan,
cinste lui !
Noi romnii ns, avem graie profesorului Alexianu cu ce ne mndri din acest punct de vedere !
Trziu,n 1986, a aprut la Munchen lucrarea lui Ion Pantazi, fiul gll. Constantin Pantazi, fost
minstru de rzoi n timpul rzboiului. Lucrarea intitulat Am trecut prin iad relateaz cele aflate de la
tatl su ct acesta a fost ntemniat la Moscova, despre procesul ce a avut loc la Odesa pentru Alexianu,
n faa Consiliului zonal al Comisarilor poporului care urmreau pedepsirea cotropitorilor.
Pantazi spune :
Mai trziu am adlat c tatl meu fusese graiat la cererea armatei, Eugen Cristescu fusese graiat de
ctre comuniti pentru a le organiza noua securitate, Radu Lecca fusese graiat de ctre evrei drept
mulumire pentru felul cum le salvase averile. Despre Alexianu fostul guvernator la Transnistriei, am aflat
c fusese judecat la Odesa i achitat de ctre rui, pentru a fi ucis de romni i nu de rui,dar tot din
ordinul lor.
Iar pentru a arta c s-a inut seama de hotrrea sovietic prin care a fost achitat la Odesa, cu toate
c Moscova hotrse peste decizia surprinztoare de nevinovie stabilit de Consiliul zonal, asasinarea i
a lui Alexianu, dar punndu-i pe romni s o fac, Tribunalul Poporului n 1946, servil fa de Moscova
pn i ntr-o condamnare la moarte, achit conform art.2 lit. e din Legea 312/1945, pe profesor afirmnd
c Alexianu nu s-a fcut vinovat de oprimarea i persecutarea populaiei civile din Transnistria, din motive
politice sociale i rasiale.
Joi 1 iunie 1946, n valea piersicilor din nchisoarea militar Jilava, la ora 18,15 gloanele
comuniste punea capt vieii profesorului universitar Gheprghe Alexianu, martir al luptei mpotriva
comunsmului.
In faa procurorului de serviciu care i-a adus la cunotiin c graierea i-a fost respins i c va
urma execuia i cerndu-i s-i exprime conform procedurii ultima dorin, a spus simplu i din inim aa
cum i-a fost ntreaga-i via : Doresc neamului romnesc s-i ndeplineasc nzuinele i idealurile
pentru care cad eu astzi aici
Apoi s-a aternut lintea i uitarea!
Eroii neamului, au fost transformai de dumanii neamului n trdtori, iar trdtorii n figuri
glorioase demne de interes i chiar stima istoric pentru nceput, urmnd ca s se transforme printr-o
miciun unanim acceptat n adevr ca i cnd romni nu trebui s aibe nimic sfnt de aprat, pentru a fi
mai uor distrui.
Dar n msura n care ei accept acest lucru nu mai este nimic de adugat sau de fcut.
Tatl meu a fost un model de cinste i corectitudine care i-a iubit pn la sacrificiu Tara, luptnd
pentru meninerea fiinei poporului romn i care a pltit cu viaa pentru acest lucru, fiind ucis mielete la
comand iudeo-comunist i fr de mormnt.
El face parte din constelaia i contiina marilor oameni care vor rmne de-a pururi vii.
Cinstirea memoriei tatlui meu, este o datorie sacr. M feresc de patetism, dar vreau s salvez
gndirea i faptele lui i s pstrez dragostea i recunotiina pe care o merit.
El trebuie reabilitat i pus n locul drept ce i se cuvine, n panteonul istoriei romneti, alturi de
toi marii eroi ai neamului. Ei nu au putut fi nfrni, nici de umilinele, nici de batjocurile, nici de
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

76

chinurile i silniciile la care au fost supui, iar prin moarte au trecut dincolo cu gndurile, preocuprile i
visele lor pentru aceast ar.
Sunt de mult mori n lumea umbrelor i li s-au alturat alte inimi curate, victime ale aceleiai
urgii. Ei sunt morii despre care ar trebui s scriem prosternai, cci aa se cuvine cnd este vorba de
martirii neamului.
Si tot aa se cuvine s facem cnd ncercm s ne ndreptm gndul spre sutele de mii de romni
care au pierit n temniele i beciurile securitii, n lagrele de munc forat sub dictatura comunist
impus poporului romn n 1945 de forele sovietice, mpreun cu aa zii comuniti romni, care au
patronat, organizat i aplicat deinuilor politici un regim diabolic i inuman de exterminare i care a inut
poporul romn n cma de for aproape o jumtate de secol.
Trziu n decembrie 1984, doi istorici Ioan Ardeleanu i Vasile Arimia, pregtind volumul 2 partea
a doua din lucrarea Romnia dup Marea Unire, editura Stiinific 1988, au putut discuta cu unul din
protagoniti evenimentelor din Romnia deceniilor IV i V, ale secolului trecut. In felul acesta s-a ajuns la
o discuie cu Alexandru Voitinovici (1918 1987 ) cel care a judecat procesul Marealului Antonescu i a
colaboratorilor si, n calitate de Preedinte al Tribunalului Poporului.
Aceast convorbire purtat n 1984, a fost determinat de marile diferene ce s-au descoperit ntre
nregistrrile pe viu a filmului realizat la procesul din mai 1946 i aa zisa stenogram a desbaterilor
publicate mai trziu sub titlul Procesul marii trdri naionale. (fr autori )
Intru ct era o simpl discuie de documentare, n 1984 nu se ntrevedea n nici ntr-un fel
posibilitatea publicri ei, Voitinovici a rspuns direct renunnd la tiparele i canoanele tipologiei
comuniste obinuite. El spune :
In ceea ce-l privete pe Ion Antonescu, nu am nici un dubiu c a fi dat o sentin greit. A avut
ndrzneala s porneasc un rzboi injust mpotriva Uniuni Sovietice, sunt sigur c istoria nu m va
contrazice niciodat.
Voitinovici i toi cei care au contribuit la pronunarea aa zisei sentine, au fost simplu lachei care
urmreau distrugerea fiinei neamului, au batjocorit ideia de drept i dreptate ei punndu-se prin fapta lor,
n afara conceptului de cinste i adevr al justiiei.
In continuare despre Mihai Antonescu spune . era un om care nu mi-a plcut ! Nu era jurist de
practic, afia vorbe multe dar idei puine. Era n egal msur vinovat ca i Antonescu.
Desore generalul Constantin Pantazi . tot timpul procesului nu a fcut dect s se apere pe el. Eu
am fost militar i mai puin ministru, am primit ordine pe care le-am executat.
Despre Eugen Cristescu . era un tip de mare abilitate, tia s lunece cum dorea; se pare c tia deja
c va fi folosit n continuare de ai notri. Avea indiscutabil partea lui de vin.
Despre Alexianu , un om care mi s-a prut de calitate, care nu a dezertat ca om, a fost profesorul
Alexianu, guvernatorul Transnistriei. La el totul a fost rspundere obiectiv, nici un fapt concret care s-l
fi implicat direct nu i s-a putut reine, lucru recunoscut i de rui. El este singurul dintre toi acuzaii, care
a avut demnitatea ca n finalul desbaterilor s spun : Imi asum ntreaga rspundere a actelor i faptelor
mele svrite n timp ce am fost guvernatorul Transnistriei. Aa a fost administrat acest provincie !
Tara noastr trebuie s nceap s-i priveasc propria istorie mai ales ncepnd din 1939, fr
incriminri, blamri, reacii emoionale sau acuze reciproce.
Toate rile din centrul, estul i sud-estul Europei, ateapt de la nvingtorii din 1945, un gest de
reparaie moral, cuvinte de autentic regret pentru destinul celor 100 de milioane de europeni din Estonia,
Letonia, Lituania, Polonia, Finlanda, Cehoslovaci, Ungaria, Germania de est, Romnia,
Bulgaria,Iugoslavia i Albania, europeni supui unui acela tip de soluie final folosit de naziti, dar
orhestrat mul mai diabolic, prin lupta de clas cu holocaustul i genocidul ce a urmat.
Liderii Germaniei au avut tria s-i exprime regretul pentru represiunile dintre 1939 1945 i au
efectuat gesturi reparatorii, la fel ca i Boris Eln n Polonia n cimitirul Powonschi din Varovia unde a
cerut iertare polonezilor pentru crimele de la Katin, Harkov i alte locuri svrite de sovietici mpotriva
ofierimi poloneze.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

77

De la Londra i Washington, nvingtorii de acum 60 de ani, ar putea recunoate c ceea ce s-a


ntmplat cu adevrat n aceast parte a Europei li se datoteaz n totalitate lor.
In ncheiere spun c cei patru martiri ai neamului, condamnai la moarte i executai la 1 iunie
1946, pentru vina de a fi luptat cu puterea sovietic, le este propriu dictonul latin :
Vae victis !

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

78

JUSTIIA ADMINISTRATIV SI CI ADMINISTRATIVE DE ATAC N ROMNIA N


PERIOADA 1925-1933
CILIBIU Octavia Maria
Asist. Univ. drd.
Facultatea de tiine Juridice i Administrative
Universitatea Constantin Brncui Tg-Jiu
Summary:
Administrative Low appeared as a necessity for judging and controlling Administration as well as
salving conflicts between administration and those who are being administrated.
It was said in specialized literature that at that time it was a mistake not to make a difference
between Administrative Solicitors office and Administrative Low.
The Administrative Solicitors office dealt with paying to the individual some moral and material
damages caused by an administrative act of authority or of illegal financial administration taken as it was
by the Court and without repealing it. This act was the starting point in establishing moral and material
damages sued by those whose right where not respected.
The verdict taken on these circumstances revealed the plaintiffs interests and the court could have
been noticed only by the abusive administrative act.
Administrative Low was part of the Revision Committee and its, main objective was to defence the
general interests jeopardized through the illegal act taken by the local administration.
The revision Committee could have been noticed by anyone directly or indirectly interested if the
abusive act harmed a general or particular interest. Also, the Committee could have been noticed ex
officio.
The Court, noticing the illegality of the administrative act could have cancelled or modified it and
if the decision was not respected it was substituted to the refractory authority, which is its turn had to take
a decision in accordance with the legal norms respected both by authorities and by individuals.
By setting up the Revision Committees it was aimed to solve two issues: decentralizing the central
authority as a guardianship authority arid creating several judging bodies (authorities) different from those
assigned to lead the local administration and to salve all administrative issues (problems) belonging to its
competences.
The bodies of central authority didnt give such impartial solutions to the issues judged as a whole
of Administrative Low with permanent and independent character which was exempted free of any sort of
political influence and responsible for enforcing laws only in front of its conscience.
Conform principiului legalitii administraia trebuie s respecte legea i s demonstreze
permanent c respect legea. Astfel, n orice administraie trebuie s domneasc legea.
Justiia administrativ poate fi definit ca fiind totalitatea litigiilor dintre administraie i cei
administrai. Putem vorbi de justiie administrativ atunci cnd litigiul se soluioneaz de un organ
administrativ.
Cei vtmai n interesele lor pot s se adreseze organelor administrative care au emis actul
administrativ vtmtor sau organelor administrative ierarhice prin urmtoarele ci de atac: recurs graios
i recurs ierarhic.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

79

Administraia are obligaia de a apra i ocroti interesele particulare. Astfel, n cazul n care administraia
va fi sesizat pentru atingerea sau vtmarea unui interes particular va examina actul vtmtor. Dac va
constata c actul administrativ a fost emis cu nclcarea legii l va anula sau reforma.
Justiia administrativ are rdcini adnc nfipte n istoria rii noastre, n unele perioade
funcionnd n snul administraiei active iar n alte perioade separndu-se de administraia activ.
Justiia administrativ se nate din snul administraiunei active1. Elementele eseniale ale
funciunii administrative erau: organizarea, comandamentul, controlul, responsabilitatea i sanciunea.
Organizarea comandamentul i controlul constituiesc elementele activitii administrative propriu zise,
responsabilitatea i sanciunea desvolt n snul funciunei administrative o activitate special, o adevrat
funciune de justiie, o justiie cu caractere proprii, care a existat din toate timpurile i care nu e dect
justiia administrativ2.
Justiia administrativ nu trebuie confundat cu contenciosul administrativ.
Prin Constituia din 1923 art. 107 contenciosul administrativ devine o instituie de ordin
constituional.
n art. 107, alin. 3 din Constituia din 1923 se arta: Cel vtmat n drepturile sale, fie printr-un
act administrativ de autoritate, fie printr-un act de gestiune fcut cu clcarea legilor i a regulamentelor,
fie cu rea voin a autoritilor de a rezolva cererea referitoare la un drept, poate face cerere la instanele
judectoreti pentru recunoaterea dreptului su.
Alineatul 4 al aceluiai articol prevedea: Organele puterii judiciare judec dac actul este ilegal, l
pot anula sau pot pronuna date civile pn la data restabilirii dreptului vtmat, avnd i cderea de a
judeca i cererea de despgubire, fie contra autoritilor administrative chemate n judecat, fie contra
funcionarului vinovat. Puterea judectoreasc nu avea puterea de a judeca actele de guvernmnt i
actele de comandament cu caracter militar.
n aplicarea prevederilor constituionale din art. 107 din Constituia de la 1923 a fost adoptat
Legea pentru contenciosul administrativ din 23 decembrie 1925. Prin aceast lege n ara noastr s-a
instituit un contencios de plin jurisdicie ce se caracteriza prin aceea c instana putea anula actul
administrativ de autoritate ilegal, putea obliga autoritatea administrativ la rezolvarea cererii i putea
acorda despgubiri pentru acoperirea pagubelor produse prin actul administrativ ori prin refuzul de a
rezolva o cerere pentru recunoaterea dreptului su.
Astfel, n ara noastr a nceput o nou perioad care a durat pn n iulie 1948 cnd contenciosul
administrativ a fost desfiinat.
Constituia din 1923 pune la baza organizrii administrative principiul descentralizrii.
Descentralizarea era condiionat de acordarea unei anumite autonomii administraiei locale.
Descentralizarea nsemna i separarea organelor de ndrumare i executare ale administraiei
locale de cele jurisdicionale i tutel administrativ, adic, separarea administratorului cu atribuiuni de
conducere a administraiei comunale i judeene de judectorul chemat s aprobe, sau s judece actele i
deliberaiunile administratorului3.
Principiul descentralizrii nu admitea confundarea organelor puterii centrale cu organele de
conducere ale administraiei locale, n sensul c, prefectul ca organ al puterii centrale s fie n acelai timp
i eful administraiei judeene cu puteri de tutel i de judecat deoarece nu s-ar fi realizat autonomia
local i rolurile administratorului i judectorului n administraie nu s-ar separa dac aceste roluri ar fi
ntrunite ntr-o singur persoan.
1

M. Vraru, Justiia administrativ n Romnia. Contenciosul de anulare i reformare, Bucureti, 1933, p. 16.
Ibidem, p. 15-16.
3
Emil Dediu, Justiia administrativ. Organizarea Comitetului central i comitetelor locale de revizuire. Jurisprudena
administrativ, Cluj, 1933, p.10
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

80

Fcndu-se separarea judectorului administrativ de administratorul efectiv problema care se ridica


era aceea asupra cui treceau atribuiile de judecat administrativ, asupra instanelor ordinare judectoreti
sau asupra unor organe special nfiinate n acest scop.
Astfel apare o nou instituie: Comitetul Local de Revizuire i Comitetul Central de Revizuire, ca
o necesitate de a separa administraia activ de administraia jurisdicional.
nfiinarea acestei instituii urmrea rezolvarea a dou probleme:
- descentralizarea puterii centrale ca autoritate de tutel i,
- crearea unor organe de judecat distincte de cele chemate s conduc administraia local i s
soluioneze toate chestiunile vieii administrative date n atribuiunea organelor sale.
n acea perioad contenciosul administrativ avea ca obiect repararea fa de particular a daunelor
morale i materiale cauzate printr-un act administrativ de autoritate sau gestiune ilegal pe care instana de
judecat l declar ca atare, fr s-l anuleze, i care servete de baz n drepturile sale. Sentina dat n
cauz se extindea asupra intereselor reclamantului i instana de judecat nu putea fi sesizat dect de
persoana interesat i direct lezat prin actul administrativ abuziv.
Justiia administrativ era dat n competena Comitetelor de revizuire i avea ca obiect n primul
rnd aprarea intereselor generale periclitate prin actul ilegal al administraiei locale.
Comitetul de Revizuire putea fi sesizat de orice persoan interesat direct sau indirect, dup cum
actul administrativ abuziv leza un interes general sau particular. Comitetul de revizuire se sesiza i din
oficiu.
Organizarea, compunerea, funcionarea i procedura n faa Comitetelor Locale de Revizuire i
Comitetului Central de Revizuire erau prevzute n Legea pentru organizarea administraiei locale
promulgat la data de 3 august 1929, n Legea pentru organizarea Comitetului Central i Comitetelor
Locale de Revizuire din 3 ianuarie 1930, cu modificrile din legile pentru modificarea unor dispoziii din
Legea organizrii administraiei locale din 15 iulie 1931 i 21 septembrie 1932.
Comitetele de Revizuire erau compuse din magistrai superiori i funcionari superiori de stat. Prin
sistemul lor de organizare, Comitetele de Revizuire aveau caracter judectoresc, caracter rezultat i din
atribuiile exercitate.
n literatura de specialitate s-a spus c numirea de Comitete dat acestor instituiuni, nu
corespunde caracterului lor, i aceast denumire nu este n consonan cu importana ce o au ca organe
jurisdicionale, noiune de Comitet indicnd n terminologia de toate zilele mai mult o corporaiune sau
organizare ocazional, neoficial, sau un organ al ntreprinderilor particulare. Numirea mai potrivit , care
ar corespunde organizrii lor ar fi aceea de Curi Administrative pentru Comitetele Locale i Curte
Administrativ Central pentru Comitetul Central.1
Comitetul Central de Revizuire avea sediul n Bucureti, iar Comitetele Locale de Revizuire, n
numr de apte aveau sediul n Bucureti, Cernui, Chiinu, Cluj, Craiova, Iai i Timioara.
Comitetul Central de Revizuire se compunea dintr-un preedinte i zece membrii din care trei
magistrai superiori, consilieri la nalta Curte de Casaie i Justiie, delegai de ministrul justiiei, cu
consimmntul lor, conform avizului Consiliului Superior al Magistraturii i opt membrii nemagistrai
erau numii prin decret regal dintre funcionarii superiori ai diferitelor ramuri ale administraiei publice, cu
grad de director, ce aveau titlul de licenia n drept, avocai definitivi, cu un stagiu definitiv de cel puin 15
ani i membri ai Comitetelor Locale de Revizuire2.
Comitetele Locale de Revizuire se compuneau dintr-un preedinte i ase membri din care trei erau
magistrai de Curte de Apel, delegai cu consimmntul lor de ministrul justiiei, conform avizului
1

Emil Dediu, Justiia administrativ. Organizarea Comitetului central i comitetelor locale de revizuire. Jurisprudena
administrativ
2
Potrivit art. 2 din Legea pentru organizarea Comitetului Central i a Comitetelor Locale de Revizuire din 3 ianuarie 1930.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

81

Consiliului Superior al Magistraturii i ceilali patru membrii erau numii prin decret regal dintre
funcionarii superiori ai diferitelor ramuri ale administraiei publice cu gradul de cel puin subdirector cl. I,
, prevzut de Legea de organizare a ministerelor i cu un stagiu de cel puin cinci ani de serviciu n acest
grad, avnd titlul de liceniat n drept i dintre avocaii definitivi cu stagiul efectiv de cel puin 10 ani n
barou sau magistratur1.
Membrii numii ai Comitetelor Locale de Revizuire i ai Comitetului Central de Revizuire, la
intrarea lor n funciune depuneau n faa preedintelui i a membrilor respectivului Comitet urmtorul
jurmnt: Jur de a fi credincios Regelui, de a observa cu sfinenie Constituia i legile rii, de a executa
cu onoare, contiin i neptimire funciunele ce-mi sunt ncredinate. Aa s-mi ajute Dumnezeu.
n Comitetul Central de Revizuire funciona un prim referent i patru refereni, iar n Comitetele
Locale funciona cte un prim referent i doi refereni ce erau numii prin decret regal de ctre Ministerul
de Interne , n a crui ierarhie erau i ncadrai astfel: primul referent al Comitetului Central de revizuire
avea gradul de director cl. II, referenii Comitetului Central de revizuire i prim referenii Comitetelor
Locale de Revizuire erau numii n gradul de director cl. II, iar referenii Comitetelor Locale de Revizuire
erau numii n gradul de subdirector cl. I.
Pentru a fi numit referent se cerea licen n drept i trecerea cu succes a examenului de admitere.
Referenii Comitetelor de Revizuire, cu cel puin trei zile nainte de termenul fixat pentru
dezbaterea cauzei, depuneau n scris raportul lor asupra ntregului material al dosarului. Raportul
cuprindea starea de fapt cu artarea obiectului reclamaiei, soluiile date de autoritile inferioare i
motivele invocate de apelant pentru anularea deciziei atacate, fr s dea indicaii de drept asupra soluiei
ce urma s se dea de ctre Comitet cauzei ce era supus judecii2.
Potrivit dispoziiilor art. 36 din Legea pentru organizarea Comitetului Central i a Comitetelor
Locale de Revizuire din 3 ianuarie 1930, Comitetele Locale de Revizuire, n circumscripiile lor decideau:
- asupra tuturor aciunilor ndreptate n contra actelor juridice ale organelor administraiilor
judeene i comunale de orice fel, afar de acelea ale municipiului Bucureti;
- asupra tuturor aciunilor ndreptate n contra actelor de control administrativ (tutel) exercitate de
prim-pretori i prefeci;
- asupra contestaiilor fcute n contra alegerilor administrative ale comunelor i judeelor;
- asupra propunerilor de dizolvare a consiliilor judeene i comunelor de orice fel, afar de
municipiul Bucureti, cu sectoarele i comunele lor suburbane.
Prin separarea atribuiilor administratorului de cele de judecat administrativ, date n competena
instanelor jurisdicionale administrative, o categorie a actelor i deciziunilor administraiei locale s-a
trimis spre judecare sau aprobare, dup natura lor, n atribuia exclusiv a acestor instane de judecat, care
n calitate de organe de tutel, de control, ca instane de conciliaiune, de revizuire i reformare, i ca
organe de consultare aveau facultatea de a le aproba, reforma, de a concilia i a da avizul cerut de
autoritatea superioar administrativ.
Dreptul de tutel era dat de lege numai asupra actelor Consiliilor comunale judeene i asociaiilor
judeene i acest drept se exercita de:
- Delegaia Consiliului Judeean pentru actele comunelor urbane i rurale cu drept de apel la
Comitetele Locale de revizuire;
- Comitetul Local pentru actele judeelor i municipiilor, cu drept de apel la Comitetul Central;
- Comitetul Central pentru actele municipiului Bucureti.

1
2

Potrivit art. 4 din Legea pentru organizarea Comitetului Central i a Comitetelor Locale de Revizuire din 3 ianuarie 1930.
Potrivit art. 15 din Legea pentru organizarea Comitetului Central i a Comitetelor Locale de Revizuire din 3 ianuarie 1930.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

82

Ca organe de control, Comitetele de revizuire aveau n atribuia lor dreptul de a cerceta activitatea
administraiilor locale, iar n cazul n care constatau abuzuri se sesizau din oficiu i luau msurile necesare
pentru ncetarea lor.
Ca organe de conciliaiune, n caz de litigii dintre comune, judee sau dintre acestea i stat,
Comitetele Locale de Revizuire i Comitetul Central de Revizuire1 erau chemate s concilieze prile, care
nainte de a se adresa instanelor de judecat ordinar erau obligate a recurge la calea conciliaiunii n faa
instanelor jurisdicionale administrative.
Ca instane de revizuire i reformare, Comitetele Locale de revizuire i Comitetul Central de
revizuire aveau cele mai largi atribuii. Astfel, aveau dreptul de a anula sau reforma orice decizie sau act al
autoritilor administraiilor locale supuse spre judecarea lor, n conformitate cu legea.
Ca organe de consultare, Comitetele locale de revizuire i Comitetul Central de revizuire ddeau
avize n toate cazurile n care o hotrre a autoritii era condiionat de avizul prealabil al Comitetelor de
revizuire. n aceste cazuri hotrrea trebuia s fie conform cu avizul prealabil al Comitetelor de
Revizuire, cu excepia hotrrii date de ministerul de Interne, precum i n cazul cnd instanele
administrative erau consultate numai pentru lmurirea problemei ce i s-a pus, de a informa autoritatea
respectiv.2
Deciziile Comitetului Local de revizuire erau supuse apelului la Comitetul Central de Revizuire.
Termenul de apel era de 10 zile de la comunicarea deciziei, iar dac partea fusese prezent, de la
pronunare.
Deciziile date asupra contestaiilor la alegerile administrative erau date n prim i ultim instan.
Aceste decizii erau supuse recursului n faa Seciunii a III- a naltei Curi de casaie.
Comitetul Central de Revizuire decidea:3
n prim i ultim instan:
- asupra aciunilor ndreptate contra actelor juridice ale administraiunii municipiului Bucureti;
- asupra tuturor aciunilor ndreptate n contra actelor de control administrativ (tutel) ale
ministerului;
- asupra propunerilor de dizolvare a consiliului municipiului Bucureti, cu sectoarele i comunelor
lor suburbane.
n ultim instan Comitetul Central de Revizuire decidea asupra tuturor deciziunilor pronunate n
prim instan de Comitetele Locale de Revizuire.
Deciziile Comitetului Central de Revizuire erau supuse recursului la nalta Curte de Casaie i
Justiie n termen de 15 zile de la comunicare, termen prevzute de Legea pentru contenciosul
administrativ din 23 decembrie 1925. Acest termen a fost prelungit la 30 zile de art. 33 din Legea Curii de
Casaie4 .
Recursul nu era suspensiv de drept de executare. n caz de recurs, suspendarea executrii se putea
acorda de Comitetul Central de Revizuire.
n ceea ce privete competena teritorial a Comitetelor de Revizuire, Comitetele Locale de
revizuire fiind organizate pe regiuni, directorate ministeriale, competena lor teritorial se extindea asupra
tuturor judeelor, municipiilor, comunelor urbane i rurale de pe teritoriul Directoratului Ministerial
respectiv.
Comitetele locale de revizuire i Comitetul Central de Revizuire asupra actelor sau deliberaiunilor
administraiilor locale prin rapoartele administraiilor, la cererea prilor sau din oficiu.
1

Potrivit dispoziiilor art. 569 din Legea organizrii administraiei locale din anul 1929.
Potrivit dispoziiilor art. 563 din Legea organizrii administraiei locale din anul 1929.
3
Potrivit art. 38 din Legea pentru organizarea Comitetului Central i a Comitetelor Locale de Revizuire din 3 ianuarie 1930.
4
Legea Curii de Casaie aa cum a fost modificat la 31 martie 1932
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

83

Cererea prilor cum era denumit de Legea pentru organizarea Comitetului Central i Comitetelor
Locale de Revizuire era actul ndreptat mpotriva deciziei pe care partea interesat o atac n faa instanei
jurisdicionale. Aceast cerere era denumit fie contestaie, fie cerere de anulare, fie aciune n anulare.
Contestaia prin care erau sesizate Comitetele Locale ca instane de prim grad erau motivate de
persoana interesat n fapt i n drept i se adresau preedintelui Comitetului competent cu rezolvarea
contestaiei, care ddea cauza uneia din seciuni pentru judecare. Preedintele de secie fixa termen de
judecare i dispunea obinerea dosarului de autoritatea administrativ local, precum citarea prilor
interesate.
Citarea prilor era obligatorie, dar judecarea cauzei avea loc i n absena prilor, prile aveau
ns posibilitatea s-i susin interesele i prin memorii scrise.
Comitetele de Revizuire pronunau deciziile n numele legii i dup redactarea lor i expirarea
termenului de atac se trimiteau spre executare autoritilor administrative interesate.
n ceea ce privete cile de atac contra deciziunilor comitetelor de revizuire, dup cum am artat
mai sus acestea sunt apelul i recursul.
Deciziunile Comitetelor locale de revizuire sunt supuse apelului la Comitetul Central de Revizuire.
Deciziunile cuprindeau n coninut meniunea privind calea i termenul de atac.
Termenul de apel era de 10 zile de la comunicarea deciziei, iar dac partea fusese prezent, de la
pronunare.
Apelul trebuia depus sau naintat la Comitetul Local de Revizuire a crui decizie se ataca1.
n literatura de specialitate s-a spus c aceste Comitete de revizuire erau organe de anulare i de
reformare2. Astfel, procedura de anulare a deciziilor comitetelor locale de revizuire nu se declana din
oficiu deoarece deciziile comitetelor erau acte judectoreti, iar textul art. 31 din Lege se referea exclusiv
la actele, dispoziiile i deciziile organelor administraiei locale care sunt acte juridice administrative,
singurele pe care comitetele aveau voie s le cenzureze din oficiu. Pentru a avea apel n materie de
jurisdiciune administrativ ca i n materie civil trebuia s existe un apelant.
Apelantul era persoana nemulumit de hotrrea primei instane, iar dac era fcut de o persoan
care nu figurase ca parte la prima instan era inadmisibil. Apelul trebuia semnat i timbrat.
Apelul trebuia fcut n termen de 10 zile de la afiare sau comunicare, zilele calculndu-se fr
prima i ultima, iar dac ultima zi era duminic sau o srbtoare legal nu se calcula la termenul de apel.
Tardivitatea apelului putea fi propus i discutat n orice moment al judecii, fiind de ordine
public.
Motivele de apel puteau fi cele invocate la prima instan sau doar o parte din acestea i care
fuseser n total sau n parte respinse sau admise prin decizia primei instane.
n orice caz apelantul nu putea ataca cu apel o hotrre dect atunci cnd dispozitivul i-ar fi fost
defavorabil, pentru c dac prin apel nu se atingea cu nimic dispozitivul hotrrii, cererea de a modifica
numai considerentele hotrrii nu putea fi admis. Era inadmisibil un apel numai pentru a modifica
considerentele hotrrii3.
Partea care dduse mulumire scris pe o hotrre sau o executase de bun voie nu mai avea drept
de apel asupra punctelor din dispozitiv care fuseser executate.
Apelul naintea Comitetului Central de Revizuire presupunea judecarea din nou a cauzei
discutndu-se toate punctele din prima cerere, administrndu-se att probele vechi ct i cele noi.
1

Conform dispoziiilor art. 20 i 37 din Legea pentru organizarea Comitetului Central i a Comitetelor Locale de Revizuire din
3 ianuarie 1930.
2
M Vraru, Justiia administrativ n Romnia. Contenciosul de anulare i reformare, Bucureti, 1933, p. 289.
3
Ibidem, p. 291.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

84

Comitetul Central de Revizuire putea s confirme deciziile apelate pentru considerentele de fapt i
de drept din decizia atacat sau, admind apelul putea schimba total sau parial decizia.
n ceea ce privete cealalt cale de atac, adic recursul, deciziile Comitetului Central de Revizuire
erau supuse recursului la nalta Curte de casaie i Justiie n termen de 15 zile de la comunicare, termen
prelungit ulterior la 30 de zile.
Recursul trebuia motivat i trebuia nsoit de o copie de pe hotrrea atacat.
n literatura de specialitate s-a spus c n perioada de care ne-am ocupat aceste comitete de
revizuire, ca instane jurisdicionale n materie administrativ erau competente n materia contenciosului
administrativ, s verifice legalitatea unor categorii de acte adoptate sau emise de organele administraiei
publice locale.1
Prin nfiinarea comitetelor de revizuire s-a separat pentru prima dat justiia administrativ de
administraia activ.
n 1933, reglementarea privitoare la organizarea i funcionarea Comitetelor de revizuire a fost
abrogat, aceste comitete fiind organizate i funcionnd dup Legea din 20 aprilie 1933 pentru
modificarea Legii de organizare a Comitetului Central i Comitetelor locale de revizuire.
Prin Legea de organizare a curilor administrative din 15 martie 1939, Legea de organizare i
funcionare a Comitetelor de revizuire a fost abrogat, noile organe de jurisdicie administrativ fiind
Curtea Superioar Administrativ i curile locale administrative.

Valentin i. Prisecaru, Contenciosul administrativ romn, Ed. All Beck, Bucureti, p. 54.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

85

UNELE ASPECTE ISTORICE ALE CONCEPTULUI DE FUNCIE I FUNCIONAR


PUBLIC
PATRACU Alexandru
Doctorand
RZUM
Les problmes thoriques lis la fonction publique et le statut du fonctionnaire public restent des
problmes discutables pour la science de la juridiction administrative. Malgr la diffrence de la
dnomination de fonction (magistrat ou ministre) diffrente priode historique, la comptence est
similaire. Ainsi, le Gouvernement moderne a les sources dans le Conseil d'Etat du moyen ge, les
ministres voluent de la magistratures centrales et les ministres reprsentent le prototype des
fonctionnaires publiques.
Fenomenul guvernrii apare nc n antichitate, ns delimitarea serviciilor publice ncepe s se
contureze abia n Evul Mediu. Prima noiune, ce ine de acest domeniu este - funcionarul civil, iniial
avnd sensul de persoan care slujea monarhul i fcea parte din curtea sau armata acestuia. n a doua
jumtate a Evului mediu apare prima lucrare ce ine de funcionarea administraiei scris de clugrul
Gratian i se numete Concordana canoanelor discordante, sau Decretum Cratianus. n secolul XVI n
ideologia politic survine o schimbare monarhia ncepe a fi privit ca un instrument de asigurare a
bunstrii publice. Astfel, n lucrarea Monarhia Franei, publicat n 1519 de Claude de Seysell, este
menionat c Monarhul este doar un funcionar al monarhiei.1
Din a doua jumtate a secolului XVIII ncepe o perioad care pe deplin se consider drept baz a
crerii corpului de funcionari publici modern. Funcionarul ncepe s fie considerat salariat al statului,
nefiind subordonat monarhului n persoan, ci unei puteri suverane civile. Dup cum menioneaz
autorii americani, dezvoltarea serviciului public n acea perioad se baza pe trei tendine:
- schimbri n structura i procesele de lucru ale funcionarului public;
- schimbri n condiiile de desemnare ale funcionarilor nali;
- schimbri n poziia legal a funcionarilor publici. 2
Secolul XIX este etapa esenial n determinarea i definirea funciei publice i a funcionarului public.
Anume n aceast perioad ncepe s se contureze dreptul administrativ alturi de dreptul constituional,
care urma s determine conceptul de funcie public i statutul juridic al funcionarilor.
Problema funcionarilor publici a constituit ntotdeauna o preocupare major pentru sistemele
legislative i de guvernare cunoscute de istorie, situaie de la care n-a fcut excepie nici Moldova, unde
funcia public sa dezvoltat o dat cu dezvoltarea instituiilor publice, fiind amintit iniial n documente
ca dregtorie. Guvernul, n calitate de instituie public cu atribuii executive, i are izvoarele istorice n
perioada absolutismului monarhic, n aa-numitul Sfat Domnesc, iar ministerele i departamentele de stat
i au izvoarele n vechile dregtorii, minitrii provenind de la marii dregtori.
Sfatul Domnesc, alctuit din boieri mari, apare de la constituirea Statelor romne ca un organ
consultativ pe lng Domnie, Sfat cu care Domnitorul se consulta n problemele de administrare a rii.
Din a doua jumtate a secolului al XVI-lea, odat cu accentuarea dominaiei otomane, se introduce

1
2

N. Demian, Serviciul public , Chiinu, secia Editare APP, 1998, p. 15.


Ibidem, p. 16.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

86

termenul de Divan Domnesc" i se utilizeaz cu acelai sens, fr ca termenul de Sfat Domnesc" s


dispar vreodat cu totul.
Componena Sfatului a evoluat, de la o majoritate de boieri fr dregtorii (secolele XIV-XV), a
trecut la o majoritate de dregtori (a doua jumtate a secolului al XV-lea), ajungnd la o compunere
exclusiv din dregtori (secolele XVI-XVII).1 Numirea i revocarea dregtorilor innd de competena
Domnitorului. Indiferent de componen, Sfatul Domnesc a avut atribuii corespunztoare tuturor
prerogativelor domneti.
n domeniul politicii externe, Domnitorul consulta Sfatul Domnesc, ca autoritate administrativ, la
ncheierea tratatelor. Spre exemplu, n secolul al XVI-lea, ncheind un tratat, Domnitorul l semna
mpreun cu doisprezece boieri ai Sfatului. n relaiile cu turcii, Domnii consultau Sfatul Domnesc
asupra oricrei noi politici. De exemplu, Petru Aron, n anul 1456, consult Sfatul cnd a hotrt s
plteasc turcilor tributul.2
n domeniul politicii interne, Sfatul Domnesc avea datoria s informeze Domnitorul asupra strii
de spirit din ar i din rndurile boierimii. Domnitorul consulta Sfatul n toate problemele importante care
priveau biserica, precum i nfiinarea unei eparhii, mutarea unei mitropolii sau episcopii de la o reedin
la alta. Sfatul era consultat n problemele militare importante. Din Sfat fceau parte comandanii
militari: marii vornici, marele sptar, marele hatman. Chiar Domnitorii, cei mai vestii comandani de
oaste, ca tefan cel Mare i Mihai Viteazul, au deliberat mpreun cu Sfatul asupra planurilor lor strategice n timp de rzboi.3 Sfatul Domnesc participa la elaborarea proiectelor de lege.
Cu scopul de a plti haraciul i datoriile contractate n vederea obinerii Domniei, Domnitorii
cutau mijloacele potrivite prin ncasarea drilor existente sau prin aezarea de dri noi. Astfel,
Domnitorul se consulta cu Sfatul cnd voia s nfiineze o dare nou sau s evite evaziunea la cele
vechi. Consultarea Sfatului nsemna i o justificare fa de reprezentanii boierilor, crora le obinea astfel
adeziunea.
n perioada regimului fanariot Sfatul Domnesc a suferit un ir de schimbri, determinate de
transformrile economice i sociale. Sfatul Domnesc numit mai frecvent Divan avea funcii politicoadministrative i judectoreti. n aceast perioad devin mai pronunate funciile legislative ale
Divanului. Domnitorii fanarioi, netiind suficient sistemul de drept al Moldovei, apelau la ajutorul
boierilor pmnteni, cernd soluii la problemele care cereau un cadru juridic. 4
Dup cderea regimului fanariot Sfatul Domnesc rmne a fi format din dregtori numii i
revocai de Domnitor. Tendina de scindare a divanului s-a realizat n 1829, cnd au fost formate Divanul
cu funcii executive i Divanul cu funcii judectoreti, fiecare fiind format din cte ase dregtori. Prin
Regulamentul organic din 1832 Divanul cu funcii executive a fost desfiinat i format Sfatul
administrativ, Divanul cu funcii judectoreti pstrndu-i atribuiile. Sfatul administrativ era compus din
ministrul de interne, ministrul finanelor i marele postelnic. Fiind convocat de Domnitor pentru
dezbaterea problemelor de importan deosebit i elaborarea proiectelor de legi, Divanul delibernd sub
preedinia ministrului de interne. edinele extraordinare a Sfatului administrativ erau prezidate de
Domnitor. Hotrrile Sfatului administrativ deveneau executorii dup aprobarea lor de Domnitor.
Funcia public ca un fenomen juridic inerent al dreptului public n general i al dreptului
administrativ n special, apare odat cu instituirea autoritilor publice. Din cele mai vechi timpuri
funciile publice aveau statute speciale i erau menite s asigure buna funcionare a statului.
n procesul de formare a statului medieval Moldova i de constituire a sistemului tradiional de
administrare, domnitorul aflat n fruntea instituiei centrale a domniei era ajutat n exercitarea atribuiilor
1

Oroveanu M., Istoria dreptului romnesc i evoluia instituiilor constituionale, Bucureti, ED.CERMA, 1992, p. 127.
Ibidem, 128
3
Istoria statului i dreptului, vol.I,Bucureti, Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, 1980, p.284
4
Aram E., Istoria dreptului romnesc, Chiinu, FEP Tipografia central, 1995, p.83.
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

87

sale supreme de un corp enorm de executori (ageni ai domnitorului sau dregtori, ce activau n capital i
pe teren). Acest proces, organizat pe vertical, n care instituiile dregtoriilor se formau de sus n jos,
ncepnd cu vrful piramidei ierarhice Domnitorul, dup care urmau diveri funcionari cu atribuii
concrete, ce alctuiau:
- Corpul dregtorilor de curte, cu funcii private;
- Dregtorii (funcionarii) ce asigurau raporturile dintre centru i administraiile din teritoriu;
- Dregtorii din cadrul administraiilor inutale, oreneti etc.
Drept consecin a reformelor administrative ale domnitorului Alexandru cel Bun i consolidrii
aparatului de stat din perioada domniei lui tefan cel Mare, s-a constituit sistemul tradiional de
administrare n Moldova istoric. Perfecionndu-se continuu, acest sistem alctuit din diverse dregtorii,
menite s fac ct mai eficient controlul instituiei domniei asupra tuturor teritoriilor rii, a definitivat
organizarea social a statului, a favorizat astfel dezvoltarea social-economic i cultural a Moldovei
istorice. Treptat dregtorii domneti au evoluat n dregtori de stat.
n decursul secolelor al XIV-lea i al XV-lea n statul medieval Moldova s-a constituit, att n
centru, ct i la periferii, un aparat al puterii de stat, care apr interesele curii domneti i ale clasei
feudalilor. Ca i n alte ri, din obligaiile slugilor fa de Domnitor i celor care administrau curtea i
domeniul domnesc au luat natere naltele funcii de stat dregtoriile. Funcionarii cu funcii publice i
private n Moldova medieval se numeau dregtor., Dregtorul propriu-zis era un demnitar cu atribuii
administrative (postelnic, paharnic), militare (hatman, sptar) i judectoreti (logoft, vornic) n aparatul
de conducere a statului.
Marii dregtori participau, de obicei, la activitatea Sfatului Domnesc i a Marii Adunri a rii.
Dregtorii mai mici aveau diverse atribuii att la curtea domneasc, precum i n ar.1
n timpul domniei lui Constantin Mavrocordat dregtorii au fost mprii n dou categorii: dregtorii mari, de la marele ban pn la clucerul de arie, alctuind categoria I i toi ceilali dregtori,
alctuind categoria a II-a. Dregtorii din I categorie erau salarizai din visteria rii, dar obinnd i
anumite venituri din slujbe.
Caracteriznd dregtoriile centrale din Moldova pn la Regulamentul organic din 1832 am putea
evidenia urmtoarele trsturi:
Atribuiile fiecrui dregtor nu erau precis delimitate, ca n dreptul public modern. Domnitorul
delega adesea unui dregtor o sarcin care intra n atribuiile altui dregtor. Dar dregtorii aveau i
anumite atribuii specifice.
Pn la reforma lui Constantin Mavrocordat, dregtorii nu erau retribuii, ci rspltii cu mila
domneasc, prin danii de sate sau ocine, scutiri de dri, daruri de la subordonai sau de la oaspeii
strini, concedarea unor venituri domneti dintr-un inut, taxe la judeci sau
procente din veniturile Domniei strnse de ei. Acest mod de remunerare genera mari abuzuri.
Dregtoriile centrale, nfiinate unele pentru a servi Statul, altele pentru a sluji Domnitorul sau
Curtea domneasc, serveau n acelai timp i rii i Domnitorului.
ntre dregtori a existat totdeauna o ierarhie, care se traducea printr-un rang atribuit dregtorului
respectiv.
n fruntea ierarhiei au fost marii dregtori din serviciul Statului, urmai de cei din serviciul
Domnitorului sau al Curii domneti.
Dregtorii erau numii si revocai de Domnitor. La numire, se inea seama de rudenie, averea,
priceperea i ncrederea ce-i inspira candidatul. Numirile se fceau la nceputul fiecrei Domnii i n caz de
1

Mihail Platon, Alexandru Roman, Sergiu Roca, Teodor Popescu, Istoria administraiei publice din Moldova, Chiinu,
1999, p. 118.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

88

vacan. La nceputul anului, dregtorii depuneau nsemnele dregtoriei. Domnul i putea nlocui cu alii sau
confirma n continuare. Schimbri de dregtori se fceau i n cursul anului.
La numire sau confirmare, dregtorii depuneau jurmnt solemn de credin fa de Domn.
Regulamentul organic pus n aplicare la 1 ianuarie 1832 n Moldova reprezint unul dintre primele acte
constituionale prin care se schiau unele aspecte a separrii puterilor n stat. Domnitorul ca ef al funciunii
executive numete i revoc n funciunile administrative. Colaboratorii Domnitorului snt pentru prima dat
denumii minitri, n loc de dregtori, fiindu-le delimitate strict atribuiile.
Regulamentele organice au urmrit s asigure stabilitatea n Administraia Statului, organiznd
servicii publice specializate i cu caracter permanent, conferindu-le atribuii bine determinate. Astfel, toate
marile servicii publice au competene determinate stabilite expres n Regulament. Aceast competen este
general i se ntinde pe ntregul teritoriu al Statului, nemaiexistnd mari dregtori cu competena limitat
la un anumit teritoriu.
n acelai scop al asigurrii stabilitii i a determina pe funcionari s-si ndeplineasc obligaiile
legale, Regulamentul a desfiinat schimbarea slujbailor n fiecare an, cum se obinuia mai nainte, pe care
au caracterizat-o ca vtmtoare. Regulamentul stabilete numirea funcionarilor pe trei ani (art.405
Regulamentul Moldovei) i dac acetia dovedeau o vrednic purtare, ei puteau continua slujba pentru alte
perioade, n continuare. Aa cum este organizat n Regulament, funciunea public este o grupare de
atribuii, de competene n scopul satisfacerii unui interes general.
Funciunile publice erau create prin lege, organele executive nu puteau crea funciuni publice; ele
aveau o sfer de competen cu anumite atribuii date de lege, avnd astfel o specializare.
Pentru mbuntirea administraiei, s-a stabilit condiia juridic a funcionarilor publici: ei
deveneau salariai ai statului, primind leafa fix stabilit de Domnitor mpreun cu Adunarea Obteasc i
interzicndu-se de a mai realiza, ca mai nainte, venituri din slujbe1.
Regulamentele au stabilit situaia funcionarului i dup retragerea acestuia, prin crearea de pensii,
care se acordau ca rsplat din partea Statului pentru acei care i-au ndeplinit slujba cu cinste. Aceste
pensiuni erau reversibile pe jumtate asupra vduvelor pe tot timpul vieii i copiilor pn la majorat.
Astfel, prin punerea n vigoare a Regulamentului organic din 1832 n Moldova, n prima jumtate a sec.
XIX, au aprut elemente noi, bazate pe unele principii progresiste moderne de realizare a administraiei,
pregtind fundamentul reformelor din a doua jumtate a sec XIX. Tot n prima jumtate a secolului al XIX
au aprut reglementri precum "anaforaua" Sfatului administrativ din Moldova din 25 octombrie 1842 i
Legea din 1 iulie 1852 prin care se organiza pregtirea celor care urmau s ocupe diverse slujbe, n coli
deschise pe lng ministere.
Urmtoarea etap n evoluia problemei elucidate ncepe cu Convenia de la Paris din august 1858,
care consacr principiul separaiei puterilor n stat, funciunea executiv fiind exercitat de Domnitor prin
minitrii si. Acest act european Convenia de la Paris a constituit timp de civa ani constituia celor
dou ri romne, constituie stabilit deci de strini, dar care din 1864 este modificat i completat de
Al. I. Cuza potrivit unor nevoi ale rii2. n ianuarie 1864, a fost nfiinat Consiliul de stat, ca organ
consultativ al guvernului, cu sarcina de a pregti proiectele de legi i de regulamente, precum i de a
studia problemele ce i se trimiteau de Domnitor sau de minitri. Membrii Consiliului de stat puteau s
susin n faa Adunrii proiectele de legi, iar pn la convocarea noii adunri, decretele emise de domn la
propunerea Consiliului de stat aveau putere de lege. n acelai timp, Consiliul exercita anumite atribuii de
ordin disciplinar asupra funcionarilor i unele atribuii cu caracter de contencios administrativ,
funcionnd n aceste cazuri ca tribunal suprem n materie administrativ. De asemenea, n Consiliul de
stat exercita i un contencios de interpretare, fie a unui decret, fie a unui regulament sau ordonan, dar n
1
2

Istoria statului i dreptului, vol.II, p. I, Bucureti, Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia, 1984, p.127.
Vrabie G., Drept constituional i instituii politice, vol.I, Editura Cugetarea,Iai,1999, p.311.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

89

materii administrative i prin care s-ar atinge interesele altor particulari1. Consiliul de stat a fost desfiinat
dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1866.
Conform Constituiei din 1866 puterea executiv la nivel de ar i aparinea Domnitorului i
minitrilor, numii i revocai de Domnitor. La numire minitrilor Domnitorul trebuia s in cont de
regula ca ei s fie din partidul ce deine majoritatea parlamentar. Art.93 al Constituiei se referea la
competena exclusiv a Domnitorului de a confirma n toate funciile publice, fr dreptul de a crea funcii
publice noi, competena n acest domeniu revenind Parlamentului. Atribuiile executive a Domnitorului,
dei ngrdite formal de ctre Constituie, aveau, de fapt, o pondere nsemnat. Constituia din 1866 nu
face referiri directe la guvern i nici la primul ministru. Legea fundamental a reglementat ns
responsabilitatea minitrilor, n mod deosebit responsabilitatea penal i civil i, implicit, cea politic, dat
fiind dreptul parlamentului de a controla guvernul. Dac era confruntat cu un vot de nencredere al
parlamentului, ntregul guvern sau numai ministrul vizat erau obligai s-i dea demisia, iar, ca urmare
eful statului putea fie s i-o accepte, fie s o resping i s dizolve parlamentul2. Constituia introduce
obligativitatea contrasemnrii actelor Domnitorului de ctre minitri, care-i asumau rspunderea.
Dei Constituia intervine cu o reglementare sumar privitoare la competena minitrilor (centrul
de greutate fiind axat mai mult asupra responsabilitii lor), legile ordinare, privind principalele domenii
ale activitii executive, au coninut reglementri mai ample privind competena acestora. n conformitate
cu legislaia timpului, ministerele exercitau conducerea administrativ n domeniul respectiv de activitate,
cu sarcina de control i supraveghere asupra autoritilor locale. n baza acestor dispoziii constituionale
s-au adoptat mai multe legi speciale printre care: Decretul pentru stabilirea statutului funcionarilor
publici din administraia central i a vmilor din 23 ianuarie 1872; Legea Curii de Conturi din 1 martie
1874; Legea relativ la clasificarea funcionarilor administraiei centrale a finanelor din 26 august 1876;
Legea pentru clasificarea personalului serviciului penitenciar dup legea organic din 9 mai 1878; Legea
pentru numirea i naintarea n grade a personalului tehnic n serviciul cilor ferate ale statului din 3 aprilie
1884; Legea asupra cumulului de funciuni publice din iulie 1890 etc.3
n ceea ce privete funciile publice, nu se poate vorbi de o reglementare juridic unitar sub
regimul Constituiei de la 1866. O astfel de reglementare unitar a fost realizata, abia n 1923, prin
adoptarea Legii pentru statut funcionarilor publici, ca urmare a celor stabilite prin Constituia 1923.
Primul Statut al funcionarilor publici a fost adoptat, la 19 iunie 1923, prin Legea pentru Statutul
funcionarilor publici Apariia acestei legi a fost prevzut n dispoziiile art.8 din alin.4 al Constituiei din
1923 n care se meniona c "legi speciale vor determina statutul funcionarilor publici".
Adoptarea, prin Legea din 1923, a titulaturii de Statut a marcat concepia dup care n virtutea
suveranitii sale statul a reglementat printr-un act de autoritate situaia obiectiv a funcionarilor publici
excluznd orice viziune contractual asupra raporturilor dintre stat i funcionarii publici.
Legea privind statutul funcionarilor publici din 1923 era un act normativ modern, progresist, care
prevedea c sunt funcionari publici cetenii romni, fr deosebire de sex, care ndeplinesc un serviciu
public permanent (civil sau ecleziastic) la stat, jude, comuna sau instituiile al cror buget este supus
aprobrii Parlamentului, Guvernului sau consiliilor judeene i comunale. n prevederile acestei legi nu
intr:
a) funciile politice i cele elective;
b) mitropoliii i episcopii;
c) funcionarii corpurilor legiuitoare;
d) specialitii strini crora li se ncredineaz, vremelnic sau prin contract, o funcie public;
1

Oroveanu , p.259
Drganu T., Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar., Vol.I, Bucureti:Lumina Lex, 1999, p.370.
3
Popescu Slniceanu I., Teoria funciei publice, Editura Evrica, Brila, 1999, p.54
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

90

e) lucrtorii, precum i personalul angajat pentru un anumit timp determinat sau pentru o anume lucrare.
In ceea ce privete personalul de serviciu permanent s-a prevzut c un regulament va stabili
normele de admisibilitate, drepturile i ndatoririle lor.
Legea pentru statutul funcionarilor publici din 1923 stabilea principiul c, orice funcie public
este creat / desfiinat prin lege i c, funcionarii publici a cror situaie este stabilit prin legi speciale,
i pstreaz aceast situaie n msura n care acele legi nu contravin dispoziiilor statutului.
Cu privire la condiiile de admisibilitate n funciile publice se enumera: cetenia romn,
domiciliul n ar, vrsta minim de 21 de ani, apt medical, fr condamnri penale, serviciul militar
satisfcut, studii corespunztoare funciei, vechime pentru anumite funcii, exerciiul drepturilor civile i
politice, jurmntul credin fa de Rege i legile rii.
Dispoziiile amintite au fost dezvoltate prin Regulamentul pentru aplicarea Legii statutului
funcionarilor publici din 3 noiembrie 1923. Acest Regulament cuprindea dispoziiile aplicabile tuturor
funcionarilor publici i dispoziii aplicabile funcionarilor de administraie.
Destul de progresist era la acea vreme i controlul legalitii actelor autoritilor administrative
care era exercitat de ctre autoritile superioare prin controlul ierarhic asupra tuturor actelor inferiorilor,
precum i cu ajutorul tutelei administrative exercitat de autoritile administrative competente asupra
actelor autoritilor descentralizate. Controlul legalitii exercitat de instanele judectoreti competente n
materie de contencios administrativ a fost cel mai eficient. Constituia din 1923 a pstrat sistemul
instanelor judectoreti nvestite cu contenciosul administrativ, din perioada precedent, stabilind
principiul c cel vtmat n drepturile sale printr-un act administrativ de autoritate sau gestiune, fcut cu
nclcarea legilor i a regulamentelor sau prin rea voin a autoritilor administrative de a rezolva o cerere
privitoare la un drept, se putea adresa instanelor judectoreti pentru recunoaterea dreptului su
(art.107).1 Legea contenciosului administrativ. din 23 decembrie 1925 a organizat, pentru actele
administrative de autoritate, un contencios special n anulare, pe care 1-a dat n competena Curilor de
apel. Acestea, sesizate de particularii vtmai n drepturile lor, puteau anula actul ilegal i judecau i
cererea de despgubire; hotrrile Curilor de apel puteau fi atacate cu recurs la Curtea de Casaie.
n acelai timp, actele de gestiune au fost date n competena instanelor de drept comun ce judecau
dup principiile dreptului civil i aveau dreptul s se pronune asupra cererilor de despgubiri.
Constituia Romniei din 1923 i Legea contenciosului administrativ au scos de sub controlul
Curilor de apel actele de guvernmnt, actele de comandament cu caracter militar, actele de tutel
administrativ i control ierarhic, deciziile date de comisiile disciplinare declarate de Lege definitive i
executorii, actele autoritilor militare i actele administrative de autoritate i de gestiune ale preedinilor
corpurilor legiuitoare. Un ntins domeniu de activitate al administraiei a fost sustras controlului
judectoresc al legalitii actelor administrative prin aa-numita teorie a puterii discreionare a
administraiei, potrivit creia administraia ar avea, atunci cnd aplic legile, un domeniu de aciune
asupra cruia n-ar exista un control judectoresc. Cu toate c art. 107 a Constituiei a oprit nfiinarea de
autoriti speciale cu atribuii de contencios administrativ, unele probleme au fost date spre rezolvare unor
organe administrative speciale cu o competen limitat, cum au fost, de pild, Curtea de Conturi,
contenciosul fiscal, contenciosul electoral etc.
Potrivit art. 99 i 107 al Constituiei menionate i Legii contenciosului administrativ.,
administraia a fost responsabil de daunele cauzate particularilor, Curile de apel judecnd cererile de
despgubiri pentru daunele cauzate printr-un act administrativ de autoritate ilegal sau prin refuzul
administraiei de a rezolva o cerere privitoare la un drept, iar instanele de drept comun cererile de
despgubiri pentru daunele suferite prin acte de gestiune sau prin acte materiale ilegale. n marea
majoritate a cazurilor, instanele judectoreti , au obligat administraia la despgubiri n baza prevederilor
Codului civil, recunoscnd responsabilitatea administraiei pentru culp.

Constituia Romniei din anul 1923.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

91

Potrivit art. 107 din Constituie, art. 6 i 14 din Legea contenciosului administrativ i art. 13 din
Legea statutului funcionarilor publici din 19 iunie 1923, alturi de administraie au fost declarai
responsabili i funcionarii pentru daunele cauzate particularilor printr-un act ilegal sau prin rea-voin i
neglijen, rmnnd fr reglementare criteriile i procedura pentru angajarea responsabilitii
funcionarilor publici.

BIBLIOGRAFIA
1. Constituia Romniei din 1866.// Guceac I., Evoluia constituionalismului n Republica Moldova,
141-173
2. Constituia Romniei din 1923 // Guceac I., Evoluia constituionalismului n Republica Moldova,
174-195
3. Aram E., Istoria dreptului romnesc, Chiinu, FEP Tipografia central, 1995.
4. Demian N., Serviciul public , Chiinu, secia Editare APP, 1998.
5. Drganu T., Drept constituional i instituii politice. Tratat elementar., Vol.I, Bucureti:Lumina
Lex, 1999
6. Oroveanu M., Istoria dreptului romnesc i evoluia instituiilor constituionale, Bucureti,
ED.CERMA, 1992.
7. Istoria statului i dreptului, vol.I, Bucureti, Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia,
1980.
8. Istoria statului i dreptului, vol.II, p.I, Bucureti, Editura Academiei Republicii Socialiste Romnia,
1984.
9. Platon M, Roman A, Roca S, Popescu T, Istoria administraiei publice din Moldova, Chiinu,
1999.
10. Popescu Slniceanu I., Teoria funciei publice, Editura Evrica, Brila, 1999
11. Vrabie G., Drept constituional i instituii politice, vol.I, Editura Cugetarea,Iai,1999

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

92

PARTEA II
STATUL DE DREPT I INSTITUII POLITICE
CINCISPREZECE ANI DE INDEPENDEN: DIMENSIUNILE AJUSTRII
ADMINISTRAIEI PUBLICE DIN REPUBLICA MOLDOVA LA STANDARDELE
EUROPENE

SMBOTEANU Aurel,
doctor n tiine politice, confereniar universitar la
catedra tiine Administrative a U.S.M.,
consilier de stat, rangul doi, clasa a II-a.
Summary
During the fifteen years that passed from the declaration of Independence of the Republic of
Moldova, the society was the subject of some radical changes of political, economic, social nature
initiated and carried out due to the attachment to democracy and pluralism and due to the aspiration of
people for a modern society. Under conditions when the social system has suffered essential changes, the
Public Administration could not remain unchanged, that is why its reformation began.
In the present study have been analysed the adjustment dimensions of Public Administration from
the Republic of Moldova to the European standards under conditions of an independent state and have
been identified the methods for the strengthening of the pre-European message of the Public
Administration reform at present phase.
Having the mission to ensure the activity of state and local communities, the Public Administration
does not have and cannot have an immutable structure and functions established for all times. Being
obliged to conform to the social requirements in continuous evolution, during the last fifteen years the
Public Administration from the Republic of Moldova has tried to adjust to the new requirements for
societys functioning through the adjustment to the European standards.
The analysis of the process was made from the point of view of the influence of internal factors that
had been determined by the choice of the democratic method for society development and by the
acceptance of general human values as incentive of progress, and from the point of view of external
factors that showed and continue to show through the European integration processes under the influence
of which is carried out the Public Administration reform in the Republic of Moldova.
Aniversarea a cincisprezecea de la declararea Independenei Republicii Moldova, marcat recent,
este un bun prilej de a analiza calea parcurs de ara noastr n aceti ani n diferite domenii de
activitate. Vom meniona c societatea n acest rstimp a fost supus unor transformri radicale de ordin
politic, economic, social iniiate i desfurate din ataamentul ctre democraie i pluralism, din
aspiraiile oamenilor spre o societate modern.
Toate aceste schimbri au fost nsoite i de procesele desfurate n administraia public. n
condiiile n care sistemul social a suferit schimbri eseniale, administraia public n-a putut rmne n
parametrii si stabilii cndva. Avnd misiunea s asigure activitatea statului i a comunitilor locale, ea
nu are i nu poate avea o structur imuabil i funcii stabilite pentru toate timpurile. Fiind obligat s
rspund cerinelor sociale n necontenit evoluie, administraia public i schimb continuu activitatea
i stuctura potrivit acestor cerine.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

93

Ca o instituie intermediar ntre puterea politic i beneficiarii de servicii, administraia public


din Republica Moldova a ncercat s se adaptaze pe parcursul acestor ani la noile condiii de funcionare a
societii sub influena factorilor interni i externi. Factorii interni au fost determinai de alegerea cii
democratice de dezvoltare a societii i de acceptarea valorilor general-umane stimuleni ai progresului.
Factorii externi s-au manifesat n procesele integraioniste europene i de globalizare a cror martori
sntem n ultimele decenii.
Scopul prezentului studiu este de a analiza dimensiunile ajustrii administraiei publice din
Republica Moldova la standardele europene, n condiiile statului independent, i de a identifica unele ci
de fortificare a mesajului proeuropean al reformei administraiei publice, aflat n proces de desfurare.
O prim precizare care se cere a fi fcut const n exprimarea dezacordului cu unele idei
promovate n ultimul timp de unii autori i de unii factori de decizie, precum c vectorul european al
Republicii Moldova i are nceputurile acum doi-trei ani n urm. Afirm acest lucru din motivul c,
transformrile din administraia public iniiate nc n anul 1990, avnd ca premise modificrile din
sistemul politic i economic al societii, au constituit de la bun nceput o tendin spre valorile
democratice, caracteristice pentru administraia public european. Ele i-au gsit reflectare n Declaraia
de Suveranitate din 23 iunie 1990 [1], Decretul cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 [2], ulteriorn Declaraia de Independen din 27 august 1991 [3]. Prevederile acestor documente semnificau nite
schimbri radicale de ordin politic, nceputul demontrii sistemului totalitar de comand, centralizat, bazat
pe rolul conductor al unei singure fore politice. Aceste schimbri au fcut s se schimbe esena, natura
puterii de stat, care, avnd aceeai surs- poporul, capt metode absolut noi de realizare.
Implementarea prevederilor acestor documente politice, care i-au gsit ulterior fundamentare
constituional i procesul de edificare a unei administraii publice noi, n condiiile statului independent
au i dat natere perioadei de tranziie. Perioada de tanziie n sfera administraiei publice reprezint nite
dimensiuni deosebite a ntrgului sistem al administraiei publice, cum ar fi: reeaua organelor
administraiei publice i tipologia lor, funciile i atribuiile acestor organe, relaiile existente ntre
organele administraiei publice de diferite niveluri, precum i ntre organele administraiei publice i
celelalte elemente ale sistemului politic.
n perioada de tranziie, administraia public ntrunete n sine elemente ale noului, influienate de
procesele democratice din societate i de inteniile de ajustare a administraiei publice la realizrile statelor
avansate, n cazul studiului nostru la cerinele standardelor europene, dar, totodat, persist i elemente ale
trecutului, care i gsesc expresie n structuri i metode nvechite de activitate, reprezentri i norme de
mentalitate perimate.
Pornind de la aceasta, edificarea sistemului nou de administraie public i organizarea funcionrii
lui, a constituit i continu s mai constituie, o sarcin major a reformei administraiei publice. Ea are
drept scop nlturarea din administraia public a elementelor stucturale i funcionale perimate, nvechite,
ineficiente, depite de timp i ajustarea administraiei publice la cerinele actuale de organizare i
funcionare a societii ce-ar corespunde intereselor poporului, care a ales calea democratic de dezvoltare
i susine opiunea cursului proeuropean al rii noastre.
Fcnd abstracie de detalii, vom meniona c pe parcursul ultimilor cincisprezece ani n sistemul
administraiei publice din Republica Moldova au intervenit schimbri serioase, care constituie nite
dimensiuni de ajustare la rigorile europene.[4]
n primul rnd, au fost elaborate ( preluate- A.S.) i n prezent se implementeaz noi principii ale
administraiei publice, n general, i ale administraiei publice locale, n particular. Ultimele reiese din
prevederile Cartei Europene: Exerciiul autonom al puterii locale [5], document ratificat de Republica
Moldova la 16 iulie 1997. Aceasta a dat posibilitate s se schimbe iniiativa autoritilor administraiei
publice, s se stabileasc noi raporturi ntre ele, s se creeze condiii mai favorabile pentru realizarea
valorilor general-umane.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

94

n al doilea rnd, a fost elaborat, dei deocomdat incomplet, cadrul legislativ privind reformarea
i funcionarea administraiei publice. n majoritatea cazurilor el deriv din exigenele europene. n pofida
schimbrilor i modificrilor lui frecvente, deseori destul de cotradictorii, precum i imperfeciunilor
existente n el, administraia public i desfoar activitatea actualmente in corespundere cu cadrul
legislativ respectiv care i asigur funcionalitatea.
n al treilea rnd, pe parcursul acestor ani s-au ntreprins unele msuri de redemensionare a
funciilor administraiei de stat prin descentralizaea i delegarea unei pri a acestor funcii autoritilor
administraiei publice locale. Ce-i drept, nu ntotdeauna aceast delegare de funcii i atribuii a fost
urmat de furnizarea mijloacelor materiale i financiare necesare pentru realizarea lor. La acest capitol
este nc mult de fcut.
n al patrulea rnd, a fost instituionalizat Serviciul public, care cu toate c este obsedat nc de
neajunsuri serioase, alctuete, alturi de aplicarea noilor principii de administrare, schimbarea structurilor
i funciilor autoritilor administraiei publice, implementarea noilor metode i tehnici de administrare, un
component important al reformei, care i asigur mobilitate.
n al cincilea rnd, a fost creat i funcioneaz un sistem de pregtire a cadrelor pentru
administraia public i de perfecionare profesional continu a lor. Tehnologiile de instruire care se
implementez actualmente n instituiile de nvmnt superior, prestatoare de astfel de servicii presupun
promovarea practicilor i tehnicilor administrative europene [6].
n al aselea rnd, s-a iniiat procesul de perfecionare a relaiilor dintre administraia public i
societatea civil prin crearea unui climat mai favorabil de manifestare a acesteia ca rezultat al schimbrilor
structurale, instituionale i funcionale ale administraiei publice i locului nou care i revine ei n sistemul
politic al societii [7].
Acestea i alte schimbri produse n administraia public din Republica Moldova reprezint o
tendin pozitiv i constituie, n linii mari, nite dimensiuni care sincronizeaz cu procesul de
democratizare a societii i de ajustare treptat, dei incomplet, a administraiei publice din ara noastr
la rigorile europene.
Dar n acelai timp, cele realizate pn acum, nici pe departe nu ne pot satisface, dat fiind faptul c
n acelai interval de timp, alte ri, care au avut pe parcursul a 40-50 de ani un trecut similar cu al nostru,
din punct de vedere al organizrii politice i administrative, cum ar fi, n primul rnd Lituania, Letonia,
Estonia, precum i Ungaria, Slovenia, Cehia, Slovacia, Polonia au obinut rezultate pozitive n majoritatea
domeniilor vieii social-politice i economice. i aceasta datorit faptului c au conceput sistemic
transformrile din administraia public au purces pe calea descentralizrii administrative reale, prin
delimitarea strict a competenelor ntre administraia public central i cea local, au dobndit
performane n activitatea personalului din administraia public. [8]. i astzi aceste ri i ocup locul
meritat n Uniunea European.
Ceea ce nu ne poate satisface nicidecum, este caracterul tergiversat i controversat al reformei
adinistraiei publice n Republica Moldova. Aceasta se exprim prin longevitatea exesiv a multor aciuni
de iniiere, pregtire i desfurare a reformei, prin indeterminismul decizional privind alegerea modelului
optim de organizare administrativ a teritoriului, tehnicilor de administrare, prin schimbrile foarte lente
n contientizarea oportunitilor multor componente ale reformei, inclusiv cea care vizeaz politica de
personal n administraia public..
Aceast stare de lucruri nainteaz noi sarcini privind reformarea administraiei publice. Unele din
ele deriv din prevederile Planului de Aciuni: Uniunea European- Republica Moldova, semnat la 22
februarie 2005 i aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 356 din 22 aprilie 2005 [9]. Lund n vedere c de
la 01 ianuarie 2007 Romnia i Bulgaria urmeaz s devin membre ale Uniunii Europene, i-ar Republica
Moldova, ca consecin, v-a deveni ar vecin cu Uniunea European, s-a considerat oportun elaborarea
unui Plan individual de aciuni n cadrul politicii de Vecintate. Acest Plan, prevzut pentru o perioad de
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

95

trei ani, eman de la politicile de integrare i conine aciuni de consolidare a democraiei i a instituiilor
politice, racordarea legislaiei naionale la legislaia comunitar, asigurarea unui ritm stabil de dezvoltare
social-economic, extinderea relaiilor comercial- economice cu rile membre ale Uniunii Europene,
valorificarea programelor de cooperare n cadrul strategiilor comunitare, i altele.
n compartimentul Dialogul politic i reformele, Planul de Aciuni: Uniunea EuropeanRepublica Moldova prevede continuarea reformei administrative i consolidarea autoadministrrii
locale n conformitate cu standardele europene, n special cele ce se conin n Carta European a
autoguvernrii locale i acordarea unei atenii speciale expertizei i recomandrilor Congresului
Autoritilor Locale i Regionale din Europa, inclusiv n ceea ce privete managementul bugetelor locale
de ctre administraiile locale i atribuirea competenelor bugetare ( resurse care s corespund
responsabilitilor) [10].
Dup cum vedem, Uniunea European recunoate c n Republica Moldova se desfoar reforma
administraiei publice, n acelai timp, se pune accent pe necesitatea continurii i aprofundrii reformei
administrative. Privit prin aceast prism, reforma administraiei publice n Republica Moldova se
concepe ca o aciune aflat n proces de desfurare, care se cere a fi fortificat. Dup adoptarea Planului
de Aciuni: Uniunea European Republica Moldova s-au ntreprins mai multe msuri n scopul
aprofundrii aciunilor reformatoare din administraia public.
Astfel, a fost elaborat i adoptat, prin Hotrrea Guvernului nr. 1402 din 30 decembrie 2005
Strategia de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova [11]. Despre necesitatea
unei astfel de Strategii ne-am pronunat de mai multe ori [12], dar din cauzele enunate mai sus, ea a fost
elaborat i adoptat cu ntrziere, deabea la sfritul anului 2005, n contextul prevederilor Planului de
Aciuni: Uniunea European Republica Moldova.
Strategia de reform a administraiei publice centrale reprezint o prioritate major pentru
Guvernul Republicii Moldova la etapa actual i are drept scop identificarea msurilor pentru asigurarea
modernizrii administraiei publice centrale n baza reorganizrii instituionale, optimizrii procesului
decizional, mbuntirii managamentului resurselor umane i a finanelor publice. Necesitatea efecturii
reformei administraiei publice centrale, n conformitate cu prevederile Strategiei, este condiionat de mai
muli factori.
Factorul economic este acela care determin, n primul rnd, necesitatea efecturii unor schimnri
de esen n administraia public central. Dezvoltarea sectorului privat i necesitatea intensificrii
parteneriatului dintre sectorul privat i cel public, impune noi exigene privind abordarea sistemic a
proceselor economice i competene mai largi de planificare strategic, flexibilitate i promtitudine n
adoptarea deciziilor de ctre organele administraiei publice centrale.
Factorul social influieneaz desfurarea reformei prin manifestarea unor tendine tot mai active
de participare mai larg a societii civile la procesul decizional, ceea ce impune necesitatea transparenei
deciziilor, diversificarea modalitilor de participare a cetenilor la adoptarea lor.
Factorul instituional impune noi condiii de armonizare institional i funcional a autoritilor
administraiei publice prin adaptarea configuraiei structurale i competenelor funcionale a instituiilor
administrative la dinamica evoluiei economice, sociale i politice a rii.
Factorul tehnologic presupune avansarea tehnologiilor administrative, iclusiv celor informaionale,
prin optimizarea schimbului informaional ntre instituiile administrative i crearea unui mediu
informaional i documentar benefic pentru activitatea organelor administraiei publice.
Avnd ca puncte de pornire factorii nominalizai mai sus, Strategia de reform a administraiei
publice centrale specific urmtoarele rezultate scontate:
orientarea i folosirea competenelor, funciilor i structurii organizatorice a instituiilor
administraiei publice centrale de specialitate, cu preponderen, asupra realizrii prioritilor
Guvernului, expuse n Programul su de activitate i n alte documente strategice de baz;
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

96

exluderea cazurilor de dublare i suprapunere a funciilor instituiilor administraiei publice


centrale prin efectuarea analizei funcionale i determinrii stricte a locului i rolului fiecrei
instituii administrative n sistemul administraiei publice centrale;
identificarea i definirea mai clar a tipologiei organelor administraiei publice centrale de
specialitate cu delimitarea funciilor de elaborare a politicilor pe domenii de activitate i a
funciilor de implementare i administrare a politicilor publice sectoriale;
aplicarea unui mecanism unic pentru coordonarea tuturor activitilor ce in de integrarea
european, inclusiv ajustarea cadrului legal existent al Republicii Moldova la acquis-ul comunitar;
crearea unui corp de funcionari publici profesioniti i promovarea unei politici de cadre, care ar
asigura buna lor pregtire, stabilitatea n funcie i imparialitatea politic a personalului.
Pentru obinerea acestor rezultate, Strategia este urmat de un Plan de implementare a ei, care
prevede aciuni concrete pe fiecare compartiment al reformei, inclusiv monitorizarea desfurrii
activitilor planificate [13]. n cazul ndeplinirii depline a celor preconizate pentru anii 2006-2008, se vor
produce modificri instituionale i funcionale n administraia public central i se vor stabili unele
relaii noi cu administraia public local.
Recent, la 05 septembrie 2006, prin Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 1018 a fost
creat, pe lng Aparatul Guvernului, Oficiul de suport administrativ pentru asisten la implementarea
Strategiei de reform a administraiei publice centrale i aprobat Regulamentul acestuia, prin care se
stabilesc principiile referitoare la cadrul juridic, sarcinile i funciile Oficiului, modul de gestionare a
resurselor financiare predestinate reformei. Oficiul i va desfura activitatea sub supravegherea Comisiei
guvernamentale pentru reforma administraiei publice centrale [14].
Existena unei Strategii de reform a administraiei publice centrale i aciunile de implementare a
prevederilor ei, nu nseamn nchistarea reformei doar n segmentul central al administraiei publice.
ntruct administraia public ca sistem cuprinde, alturi de administraia central, i administraia public
local, n mod inevitabil are loc influiena transformrilor desfurate la nivel central asupra evoluiei
reformei administraiei publice locale. n viziunea noastr, n activitatea practic de reformare a
administraiei publice lipsete abordarea sistemic, din care cauz are de suferit calitatea reformei.
Necesitatea abordrii sistemice este condiionat, n primul rnd, de faptul c procesul de reformare
a administraiei publice locale depinde n mare msur de transformrile i schimbrile de la nivelul
administraiei publice centrale, ele derivnd din coninutul i caracterul modificrilor la acest nivel al
administraiei. Aceasta presupune, att teoretic ct i practic, interdependena proceselor care, luate izolat
nu exprim o dinamic a aciunilor, ci snt statice i nu se supun reformrii n nelesul examinat de noi.
De rnd cu aceasta, se cere de menionat, c procesele de reorganizare a administraiei publice
locale snt secundare fa de decizia politic, la elaborarea creia particip organele administraiei publice
centrale, n special Guvernul, care are posibilitate s influieneze caracterul i natura deciziei politice
adoptate de Parlament. Pornind de la aceasta menionm c este imposibil de realizat reformarea
administraiei publice locale n afara reformei administraiei publice n ansamblu, dat fiind faptul c
schimbrile din administraia public poart un caracter general i cuprind toate nivelurile administraiei.
Sincronizarea reformrii acestor dou niveluri ale administraiei publice este condiionat i de
faptul c att mediul economic, ct i cel social impune aciuni adecvate ale organelor administraiei
publice de ambele niveluri, central i local, n scopul soluionrii problemelor de ordin economic i social
la nivelul statului i la nivelul comunitilor locale.
nc un argument n favoarea abordrii sistemice a transformrilor din administraia public rezult
din faptul,c procesul de reformare a administraiei publice locale cuprinde i aa dimensiuni, cum ar fi:
relaiile dintre organele adinistraiei publice locale de primul nivel i de nivelul al doilea, relaiile dintre
organele reprezentative i executive, relaiile dintre organele administraiei publice i agenii economici,
relaiile cu cetenii, precum i aspectele ce vizeaz structura i atribuiile acestor organe. Cu toate c
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

97

aceste procese au un caracter local, dup natura lor ele deriv din contextul general al reformei i snt ntro strns conexsiune cu transforrile de la nivelul administraiei publice centrale.
Aadar, reorganizarea concomitent a administraiei publice locale i centrale constituie o
dimensiune important a reformei administraiei publice i n aceast calitate se cere s se desfoare ntro strns conexiune organizatoric, de timp i funcional cu celelalte componente ale reformei examinate
mai sus. Acest component joac un rol deosebit n cadrul reformei, dat fiind faptul c eficiena reformei
administraiei publice va fi apreciat, n mare msur, dup rezultatele acestui component, or,
administraia public local cel mai vdit i las amprenta asupra vieii colectivitilor umane.
n acest sens, Planul de Aciuni: Uniunea European Republica Moldova se pronun destul de
accentuat asupra necesitii consolidrii autoadministrrii locale n conformitate cu standardele europene,
n special cele ce se conin n Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale. Acestea i alte
probleme ale reformei administraiei publice snt actualmente n atenia autoritilor publice din ar,
precum i instituiilor europene.
Astfel, cu participarea reprezentanilor societii civile, n prezent snt n proces de elaborare mai
multe proiecte de actre legislative privind funcionarea administraiei publice locale i problemele
descentralizrii administrative, adoptarea crora n viitor, va influiena benefic desfurarea n continuare
a reformei.
Ele prevd distribuirea mai clar a competenelor dintre diferite niveluri ale administraiei publice,
inclusiv dintre nivelul unu i doi ale administraiei publice locale, modalitile de efectuare a controlului
administrativ a autoritilor administraiei publice locale, promovarea bunelor relaii interbugetare ntre
centru i unitile administrativ-teritoriale i, desigur, consolidarea statutului aleilor locali. n totalitatea
lor ele vizeaz sistemul de relaii dintre administraia public central i cea local i crearea condiiilor
mai favorabile de exercitare a autonomiei locale.
Lund n vedere complexitatea problemelor menionate i necesitatea soluionrii sistemice a lor, n
luna mai 2006 a fost instituit Ministerul Administraiei Publice Locale, abilitat cu atribuii n acest
domeniu. Astfel, conform Regulamentului, Ministerul Administraiei Publice Locale monitorizeaz
aplicarea prevederilor cuprinse n programele de consolidare i fortificare a administraiei publice locale,
elaborate n conformitate cu Programul de activitate a Guvernului, contribuie la exercitarea controlului
privind legalitatea actelor emise de autoritile administraiei publice locale, monitorizeaz modul n care
snt respectate principiile autonomiei loale i ale descentralizrii n activitatea autoritilor administraiei
publice locale, elaboreaz i promoveaz politicile statului n domeniul dezvoltrii durabile a unitilor
administrativ-teritoriale i altele [15].
Ministerul respectiv a preluat i funciile oficiilor teritoriale ale Aparatului Guvernului, care au fost
reorganizate prin Hotrrea Guvernului nr.1059 din 14 septembrie 2006 n direcii teritoriale control
administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale [16]. Modul de organizare i funcionare a
direciilor teritoriale control administrativ ale Ministerului Administraiei Publice Locale, structura lor i
efectivul limit de personal snt reglementate prin Hotrrea Guvernului nr. 1060 din 14 septembrie, 2006
[17].
O analiz mai detaliat a atribuiilor acestui minister, ne dovedete c ele nu snt ntocmai adecvate
unei astfel de autoriti centrale de specialitate. Considerm c funciile i atribuiile acestui minister,
structura lui, precum i efectivul de personal se cer a fi revzute i precizate, reieind din sarcinile
complexe ale activitii administrative a statului i a comunitilor locale la etapa actual. Accent trebuie
de pus pe funcii i atribuii distincte pentru un minister care are menirea s elaboreze politica de stat n
domeniul administraiei publice i s asigure realizarea ei practic. Concomitent se cere reducerea
funciilor i atribuiilor cu caracter de intermediere care prevaleaz n prezent i care se suprapun cu
funciile i atribuiile altor autoriti ale administraiei publice centrale de specialitate. Aceasta poate da
natere la multe confuzii n activitatea practic i duna realizrii scopului urmrit la crearea ministerului
respectiv.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

98

Prin urmare, generaliznd cele investigate n acest studiu, putem concluziona c n cei
cincisprezece ani de independen, administraia public din Republica Moldova a cptat nite contururi
noi i aceasta s-a produs n contextul ncercrilor de ajustare treptat a ei la rigorile europene. Astzi
putem spune cu certitudine c administraia public din Republica Moldova deine un loc important n
procesul de democratizare a vieii publice. Aciunile ntreprinse, dei nu epuizeaz ntrutotul problemele
existente, contribuie substanial la modernizarea administraiei publice i, respectiv, a relaiilor sociale.
De rnd cu aceasta, experiena acumulat n aceti cincisprezece ani ne mrturisete i despre faptul
c nu au fost folosite suficient toate ansele de care a dispus Republica Moldova n reformarea
administraiei publice. i aceasta s-a ntmplat, n mare msur, din cauza nerespectrii principiilor
continuitii, consecutivitii i imparialitii. Ca urmare, procesul de reformare a administraiei publice a
luat o form tergiversat i uneori cotroversat, ceea ce a afectat eficiena reformei. Lipsa unei Concepii
la etapa de iniiere a reformei, politizarea exesiv a activitilor desfurate n cadrul ei, tradiionalismul
exagerat i schimbrile lente de mentalitate, au adus prejudicii serioase procesului de ajustare a
administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene.
n aceste circumstane, important este ca din cele produse pe parcursul celor cincisprezece ani n
administraia public s se deduc nvmintele cuvenite. Marele crturar i om politic Dimitrie Cantemir
spunea: Semnul nelepciunii este ca din cele vzute i auzite a adulmeca cele nevzute i neauzite i a
socoti cele viitoare din cele trecute. Urmnd acest sfat, i lund n considerare opiunea proeuropean a
rii noastre i aciunile necesare de ntreprins n acest domeniu, se cere de fortificat procesul de agustare a
administraiei publice din Republica Moldova la standardele europene. Prin aceasta vor fi influienate
benefic procesele transformatoare cu caracter democratic din societatea moldoveneasc.

Referine
1. Declaraia suveranitii R.S.S.Moldova din 23 iunie 1990 // Vetile Sovietului Suprem i
Guvernului R.S.S.Moldova, 1990, nr.8.
2. Decretul cu privire la puterea de stat din 27 iulie 1990 // Vetile Sovietului Suprem i
Guvernului R.S.S.Moldova, 1990, nr.8.
3. Declaraia de independen a Republicii Moldova din 27 august 1991// Moldova Suveran,
1991, 28 august
4. Smboteanu Aurel, Reforma administraiei publice n Republica Moldova.-Chiinu, Museum,
2001.-174 p.
5. Carta European: Exerciiul autonom al puterii locale // Versiunea romn, german i ungar.Strasbourg, 2003.- 30 p.
6. La ziua de astzi pregtirea cadrelor pentru sistemul administraiei publice se efectueaz la
Academia de Administrare Public pe lng Preedintele Republicii Moldova, Universitatea de
Stat din Moldova, Academia de Studii Economice din Moldova, Universitatea Bogdan
Petriceicu Hadeu din Cahul.
7. Hotrrea Parlamentului Republicii Moldova pentru aprobarea Concepiei privind cooperarea
dintre Parlament i societatea civil, nr. 373-XVI din 29 decembrie 2005 // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 2006, nr. 5-8.
8. Local and Regional Governments in Latvia // The Union of Local and Regional Governments of
Latvia.- Riga, 2004, 40 p.; Development of Regions in Latvia // State Regional Development
Agency.- Riga,2004, 88 p.; Gyorgy Jenei, Administrative Reform in Hungary and Central
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

99

Eastern Europe: Constrains and Prospects // Public Administration in Transition, Bled,


Slovenia, 1995, P.69-79.
9. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova nr. 356 din 22 aprilie 2005 cu privre la aprobarea
Planului de Aciuni: Uniunea European Republica Moldova // Monitorul Oficial al
Republicii Moldova, 2005, nr.65-66.
10. 10..Ibidem
11. Hotrrea Guvernului Rpublicii Moldova nr.1402 din 30 decembrie 2005 cu privire la aprobarea
Strategiei de reform a administraiei publice centrale n Republica Moldova // Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 1-4.
12. Smboteanu Aurel, Unele aspecte strategice privind reformarea administraiei publice i crearea
unui consens pentru asigurarea continuitii i ireversibilitii reformei // Administrarea public,
2003, nr.3.- P. 8-21.
13. Planul de implementare a Strategiei de reform a administraiei publice centrale n Republica
Moldova // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 1-4.
14. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la aprobarea structurii, efectivului-limit i
Regulamentului Ministerului Administraiei Publice Locale, nr. 728 din 27 iunie 2006 //
Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr 102-105.
15. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la Oficiul de suport administrativ pentru
asisten la implementarea Strategiei de reform a administraiei publice centrale n Republica
Moldova, nr. 1018 din 5 septembrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr.
142 145.
16. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la reorganizarea oficiilor teritoriale ale
Aparatului Guvernului, nr. 1059 din 14 septembrie 2006 // Monitorul Oficial al Republicii
Moldova, 2006, nr. 150-152.
17. Hotrrea Guvernului Republicii Moldova cu privire la direciile teritoriale control administrativ
ale Ministerului Administraiei Publice Locale, nr. 1060 din 14 septembrie 2006 // Monitorul
Oficial al Republicii Moldova, 2006, nr. 150-152.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

100

MODELUL EUROPEAN DE ADMINISTRAIE PUBLIC


GOGA Gina Livioara (Chiric)
Asist.univ.drd.
Universitatea Danubius Galai
The European Administrative Space represents an evolving process of increasing convergence
between national administrative legal orders and administrative practices of Member States. A common
administrative space, properly speaking, is possible when a set of administrative principles, rules, and
regulations are uniformly enforced in a given territory covered by a national constitution. Traditionally,
the territory where administrative law has been applicable has been that of the sovereign states. The issue
of a common administrative law for all the sovereign states integrated into the European Union has been
a matter for debate, unevenly intensive, since the outset of the European Community. No common
agreement yet exists.
There exists a common acquis made up of administrative law principles, which could be referred
to as a non-formalised acquis communautaire in the sense that there is no formal convention. It could,
however, represent a common European general administrative law.
The choice of model is directly dependent on national tradition and on the definition of the State
and the role attributed to the State in its relationship with society. The choice of model also has an impact
on the method of remuneration. The traditional remuneration method in countries with career systems
fulfils security, equality and length of service criteria, while the job-based system is based on the labour
market, on the post and on performance.
Modelul european de administraie public din perspectiva administraiei statelor europene
In cadrul studiilor de stiina administraiei si ale celor de drept public comparat se ridica deseori
intrebarea daca exista un model european de administraie public. Pentru a putea raspunde la o asemenea
intrebare ar fi necesara analiza tuturor sistemelor de administratie ale statelor, in primul rand ale acelor
state care asigura astazi o veritabila constructie institutionala la nivelul Uniunii Europene.
O administratie publica ideala, model, ar trebui sa asigure functionarea perfecta a tuturor
administratiilor statelor europene, o administratie bazata pe rationalitate, eficacitate, servirea optima a
cetatenilor, etc.
In primul rand, obiectul unei asemenea analize a structurilor de administratie publica il pot
constitui numai statele care au la baza principii de drept democratice.
Despre un model de administratie specific statelor totalitare nu poate fi vorba daca avem in vedere
slabiciunile acestui sistem care nu a adus nici unei tari comuniste o solutie viabila de supravietuire. De
aceea ne vom referi numai la statele care au la baza o administratie de tip occidental.
O analiza a structurilor administrative specifice fiecarui stat european, a mecanismelor de actiune
si a sistemelor de control ne poate furniza un posibil model european de administratie din prisma
asemanarilor care exista intre acestea.
Din punct de vedere politic, se observa ca administratia statelor nationale prezinta anumite relatii
particulare cu puterea politica. Astfel, modelul european sau modelul democratic de administratie publica,
imprumuta principiile fundamentale ale modelului liberal si ale modelului weberian de administratie.
In cadrul modelulului liberal se disting doua teze: teza subordonarii administratiei fata de
puterea politica, respectiv teza separarii sale de politic.
Relatia putere politica-administratie se realizeaza prin diferite moduri, pentru fiecare stat in parte.
Astfel, cabinetele ministeriale intalnite in Franta, Italia si Spania care au un rol politic, contin de cele
mai multe ori funcionari permaneni.
In Marea Britanie, dimpotriva, secretarul permanent nu poate fi membrul vreunui partid politic,
acesta beneficiind de continuitate in functie odata cu schimbarea partidului de guvernamant.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

101

In Germania se intampla acelasi lucru ca si in cazul Frantei, colaboratorii personali ai ministrilor


fiind subordonati intrutotul puterii politice.
Separarea dintre politic i administraie1 implic prezumia c n domeniul public exist doua
pri principale, care dei sunt strns legate, au naturi diferite, logic diferit i surse de legitimare diferite.
Politica se bazeaz pe confidena public, exprimat prin alegeri electorale libere, i validate dup fiecare
termen politic. Administraia se bazeaz pe meritul i capacitatea profesional a funcionarilor publici,
verificate prin competiiile libere de angajare n serviciul public, n concordan cu legislaia n vigoare.
Domeniul administrativ este deservit de funcionari publici. n definirea serviciilor publice, statele
membre UE au adoptat abordri diferite, de obicei rezultate ale istoriei fiecrui stat, cu moficrile de
rigoare, fcute n timp.Cteva ri, cum ar fi Frana, Irlanda, Olanda, Spania i Suedia au servicii publice
care corespund fiecrui angajat public, n condiiile n care se consider c fiecare dintre acetia este parte
a mainriei executive a statului.
n acelai timp, alte state, ca Austria, Germania, Marea Britanie i de curnd Danemarca i Italia
au redus scopul conceptului de serviciu public la aa-numita administraie de esen public, referinduse n mare la acele funcii pe care numai statul este legitimat s le deserveasc. n acest caz, numai
profesioniti ai managementului i administraiei publice i profesioniti deintori ai puterilor de stat
(poliia, corpul vamal, etc) sunt considerai funcionari publici. n unele rile Europei Centrale i de Est,
ca Ungaria i Polonia, se implementeaz acest concept restrns al serviciului public, n timp ce Lituania
investigheaz o modalitate de a aplica modelul Franei.
Serviciul public constituional modern, ntr-o democraie este considerat real numai dac
ndeplinete un set de condiii :separarea dintre sfera public i cea privat, separarea dintre politic i
administraie, dezvoltarea responsabilitii individuale a funcionarilor publici prin procese decizionale
comune. Aceasta impune prezena unor manageri publici bine instruii i educai. Totodata, impune
protecia muncii, stabilitate, nivel de plat, drepturi i atribuii bine definite pentru funcionarii publici,
recrutare i promovare bazate pe merit.2
Organizarea administratiei in conceptia lui Max Weber se bazeaza pe trei principii: ierarhizare,
impersonalitate si specializarea functiilor.
Pentru Weber, structurile birocratice reprezinta forma de dominatie cea mai rationala din punct
de vedere formal un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care se exercita un control al
gradelor inferioare de catre superiori .
Functionarii sai sunt recrutati pe baza unui examen, sau pe baza pregatirii lor profesionale si acced
in functii prin vechime. Specializarea confera diviziunea muncii in administratie, functionarii sai fiind
specializati pe postul pe care il ocupa.3
In spatiul european se poate vorbi despre existenta a trei modele de administratie: modelul englez,
modelul francez si modelul german.
Acestea prezinta structuri ale administratiei publice care se particularizeaza prin cateva
trasaturi: dezvoltarea autonomiei autoritatilor locale, crearea si intarirea autonomiei regionale,
multiplicarea structurilor de decizie, de coordonare si de consiliu la nivel general, aparitia
autoritatilor autonome in raport cu Guvernul. Totodata, ne sunt furnizate elemente ce privesc
mijloacele de personal, modul de recrutare al functionarilor publici, formarea agentilor, etc, precum si
sistemele care fac obiectul controlului in administratie.

SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris, pag.21;
Raadshelders and Rutgers, The Evolution of Civil Service Systems, in Bekke, Perry and Toonen (eds.), Civil Service Sysems
in Comparative Perspective, Indiana University Press, 1996. citat de SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public
Administration, pag. 21;
3
Max Weber, Economie et socit, vol. I, Plon, 1971, pag. 56; Max Weber, Caracthristiques de la bureaucratie, Arguments
prciss, 1976, pag. 46-47;

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

102

Modelul englez se caracterizeaza printr-un nivel superior, avand secretari permanenti, cu un statut
foarte inalt (Oxford-Cambridge), care au un salariu foarte mare, insa fara a avea o sfera larga de actiune.
Modelul englez este dominat de flexibilitatea structurilor si a birocratiei.
Marea Britanie constituie un stat unitar, alcatuit din 4 natiuni (ara Galilor, Irlanda de Nord, Scoia
si Anglia) si din 97 de comitate, districte si regiuni.
Guvernul central, fiind ales de Parlament, dispune de o autoritate constitutionala la nivelul cel
mai inalt, ceea ce face ca aparatul guvernamental local sa actioneze mai curand ca un agent al guvernului
central .4 Procesul de delegare a responsabilitilor ctre ara Galilor i Scoia a antrenat crearea unei
Adunri galeze i a unui Parlament scoian care exercit competene legislative. Acest proces, conjugat cu
stabilirea Adunrii Irlandei de Nord i a Comitetului su executiv de minitrii a modificat caracterul unitar
al Regatului Unit al Marii Britanii.
La nivelul administratiei centrale observam ca ministrii care sunt membri ai Cabinetului au in
subordinea lor departamentele cele mai importante. Ei sunt sustinuti in departamentele lor de o ierarhie
politica a ministrilor de stat si a secretarilor parlamentari si de functionarii civili permanenti, condusi de un
inalt functionar, numit secretar permanent.5
Aceste departamente sunt urmatoarele : Ministerul Alimentatiei, Agriculturii si Pescuitului,
Ministerul Apararii, Departamentul pentru Educatie si Stiinta, Departamentul Muncii, Departamentul
Energiei, Departamentul Mediului Inconjurator, Ministerul afacerilor Externe si al Commonwealth-ului,
Ministerul Sanatatii si al Securitatii Sociale, Departamentul pentru Comert si Industrie, Departamentul
Transporturilor, Ministerul Trezoreriei si Ministerul Tarii Galilor.
Departamentele minore sunt : Departamentul Lordului Cancelar, Ministerul Artelor si Bibliotecilor,
Ministerul Vamilor, Departamentul pentru Credite si Garantii la Export, Biroul General pentru Plati,
Ministerul Telecomunicatiilor, etc.
n Marea Britanie, funcia public se limiteaz la personalul ministerelor i al numeroaselor
agenii. Civil Service (funcia public) i Military (forele armate) se subordoneaz administraiei centrale,
administraia local cuprinzand mai ales serviciile sociale i poliia. Funcia public britanic face
distincie ntre personalul permanent i personalul temporar. Aceasta rmne o exercitare a prerogativelor
regale. Decretul din 1995 referitor la serviciile publice d ministrului funciei publice dreptul s formuleze
reglementri i s dea instruciuni privind managementul Home civil service i puterea de a prescrie
condiiile serviciului. Legea din 1992 referitoare la funcia public (funcia de conducere) permite
ministrului funciei publice s autorizeze i ali reprezentani ai Coroanei s exercite puteri de conducere
asupra Home civil service.Modul de selectare al functionarilor este stabilit prin codul de recrutare a
comisarilor funciei publice, responsabile de organizarea recrutrii personalului (calendar, nevoi, criterii
de ndeplinit, etc.) fiind departamentele i ageniile. O excepie de la acest sistem o constituie schem de
carier fast stream (filier rapid) pentru universitari, unde selecia este coordonat de biroul funciei
publice i este efectuat de agenia de servicii privind recrutarea i evaluarea. Astfel, persoanele cu studii
universitare competente sunt promovate, n special, prin cadrul unui program de formare dup intrarea lor
n cadrul funciei publice, pentru a-i nsui ct mai repede posibil cunotinele necesare exercitrii
posturilor cu responsabilitate sau a funciilor de ncadrare.6
In privinta functionarilor publici din administratia publica locala, mentionam ca acestia trebuie sa
fie calificati profesional, sa nu fie inregimentati politic si sa nu faca parte din randurile membrilor

Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Drept Constitutional Comparat, Vol. I, Ed. Lumina Lex,
Bucuresti, 1999, pag.357;
5
Ioan Alexandru, Administratia publica, Teorii, Realitati, Perspective, Editia a II-a, Ed. Lumina Lex, 1999, pag. 352;
6

Danielle Bossaert, Christoph Dammke, Koen Nomaden, Robert Polet, Funcia public n Europa celor cincisprezece. Noi
tendine i evoluii, Editura Economic, Bucureti, 2002;

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

103

Consiliului municipal. Ei vor putea totusi lucra in administratie, decat dupa trecerea unui termen de un an
de la exercitarea mandatului de consilier.
Modelul german este caracterizat prin doua categorii de nivel superior: functionarii politici cu un
statut inalt, dar cu o stabilitate mica si functionarul civil de cariera, activand intr-o pozitie relativ minora,
dar stabila. Acest model este dominat de legalism, rigiditate si planificare administrativa.
Germania constituie un stat federal alcatuit din state autonome (landuri) la nivel central, din
districte si respectiv municipalitati, la nivel regional si local.
La nivel federativ, statul are dreptul exclusiv de a legifera cu privire la anumite probleme, astfel ca
Landurile nu vor putea sa aiba vreun drept de legiferare decat daca o lege federala le va autoriza in mod
expres. Aceste probleme vizeaza :afaceri externe, aparare, protectia populatiei civile ;nationalitatea in
federatie ;libertatea de miscare, pasapoarte, imigrare, emigrare, extradare ;caile ferate si trafic aerian ;
posta si telecomunicatii ;statutul personalului aflat in serviciul Federatiei si al organismelor de drept
public care depind direct de Federatie ;colaborarea Federatiei si a Landurilor.
Guvernul federal este cel care vegheaza ca Landurile sa aplice legile federale. In acest sens, el
poate sa trimita delegatii pe langa autoritatile superioare ale Landurilor, cu acordul acestora si chiar fara
acest accord, dar dupa aprobarea Bundesrat-ului.
In cazul in care federatia aplica legile prin intermediul unei administratii federale sau a unor
organisme sau institutii de drept public care depind direct de ea, guvernul federal va edicta, cu exceptia
dispozitiilor legislative speciale, reguli administrative generale. El reglementeaza organizarea
administratiilor.
Obiectele administratiei proprii Federatiei vor fi administrate direct de aceasta si vor fi dotate cu o
infrastructura administrativa proprie afacerilor externe, administratia federala a finantelor, a cailor ferate
federale, etc.
In ceea ce ii priveste pe functionarii din administratie, guvernul central poate edicta reguli
administrative cu caracter general prin care sa se asigure pregatirea in mod unitar a functionarilor publici
si a altor categorii de angajati. n Germania, avem exemplul concret de functie publica avand in vedere
cele trei niveluri de guvernare -federal, land i local (Kreise, Gemeinden) - persoane cu statut juridic
diferit lucreaz mpreun n cadrul acelorai organisme. Cele trei categorii de personal sunt funcionari de
profesie cu un statut de drept public (Beamte), angajaii cu un statut de drept privat (Angestellte) i
lucrtorii (Arbeiter). n Germania, funcionarii de profesie nu reprezint dect o minoritate de personal.
Aceeai distincie ntre cele trei categorii de personal n toat funcia public se aplic n Austria i
Luxemburg.7
Constitutia germana consacra la art. 137 principiul eligibilitatii functionarilor, a salariatilor publici, a
militarilor de cariera si a judecatorilor din Landuri si Comune.
Germania este un stat federal cu competente legislative asupra unui numar de 16 landuri, structurat
la nivel regional cu functii administrative sau executive pentru 32 de regiuni ( Regierungsbezirke), avand
competente la nivel local pentru 14.065 de municipalitati. La nivelul colectivitatilor locale, Germania este
constituita din municipalitati, iar la nivel regional, din districte rurale. Anumite orase din cadrul landurilor
nu se integreaza in cadrul districtelor, avand responsabilitati separate.
Ordinea constitutionala in landuri trebuie sa fie conforma cu principiile unui stat de drept
republican, democratic si social, prevede art. 28 din Constitutia federala.
In landuri, arondismente si comune poporul german trebuie sa aiba o reprezentare rezultata din
alegeri, prin vot universal, direct, liber, egal si secret. In comune, adunarea municipala poate tine loc de
organism ales.

Cristian Iftimoaie si colectivul, Administratia publica locala in Romania in perspectiva integrarii europene, Editura
Economica, Bucuresti, 2003, pag. 103-104;
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

104

Colectivitatile locale sunt impartite, la fel ca si in cazul Frantei, in arondismente si comune. Comunele se
bucura de autonomie administrativa locala, intrucat Constitutia prevede in mod clar garantarea dreptului
de a reglementa pe propria raspundere toate problemele comunitatilor locale.
In privinta reorganizarii teritoriului federal care sa permita landurilor sa isi indeplineasca in mod eficient
sarcinile, aceasta se va putea realiza in conditiile organizarii unui referendum.(art. 29, Constitutia
federala).
Responsabilitatile colectivitatilor locale pot fi obligatorii, care decurg din directive sau asumate de acestea
in mod voluntar. Cele obligatorii se refera la: asigurarea protectiei mediului si a sanatatii publice;
educatie ; formare profesionala ; serviciul de pompieri.
In cea de-a doua categorie se regasesc urmatoarele responsabilitati : administrarea generala a comunei ;
sistemul educational ; institutiile sociale ; circulatia rutiera ; instalatii aferente serviciilor publice ;
constructia locuintelor si urbanismul.
In ceea ce priveste responsabilitatile care emana din directive, acestea sunt :securitatea si ordinea
publica si organizarea alegerilor.
In cadrul modelului francez vorbim despre functionari cu un statut foarte inalt (ENA, grands
corps), organizarea functiei publice franceze fiind corespunzatoare sistemului de cariera. Recrutarea
functionarilor publici are loc pe baza de concurs, iar avansarea in functie se face in functie de vechime.
Modelul francez este caracterizat de rigiditatea structurilor si flexibilitatea birocratiei.
n Frana, majoritatea personalului din cadrul funciei publice este reprezentat de funcionari
titulari, dar sunt angajai i ageni (n special n funcia public teritorial i spitaliceasc) pe baza
statutului de drept public sau privat (funcionari suplinitori, ageni suplinitori, personal auxiliar, ageni
temporari). Astfel, la nivel teritorial, statul juridic al functionarului indica faptul ca functionarii comunali
nu sunt supusi Codului Muncii, existand doua categorii de functionari : functionari titulari si functionari
netitulari. Functionarii titulari sunt recrutati pe baza de concurs, pe o perioada nedeterminata, au un salariu
fix nenegociabil- in functie de un anumit indice la nivel national pentru agentii ce ocupa posturi cu o
anumita calificare si au un nivel ierarhic identic. Functionarii netitulari sunt cei care sunt angajati pe baza
de contract, pe o perioada determinata. Fiind alesi de primar, ei vor ocupa acele posturi libere stabilite de
consiliul municipal. Functionarii municipali sunt recrutati prin promovare, concurs, mutare sau detasare si
prin alegerea facuta de primar.8
In orice stat european exista cel putin unul, doua sau chiar mai multe niveluri administrative sub
guvernarea central. Daca ntre nivelul central i nivelul local exista si un alt nivel, poate fi fcut o
distincie ntre un nivel regional de guvernare care exercit n anumite state competene legislative, un
nivel provincial de guvernare i o form de guvernare intermunicipal.
Franta reprezinta un stat unitar descentralizat, ale carui functii administrative se intind la nivel
intermediar sau regional asupra a 22 de regiuni si 101 de departamente, iar la nivel local pentru 36.621 de
colectivitati locale.
Administratia este formata la nivel central de Ministere si Secretariate de Stat, in cadrul
ministerelor functionand colaboratori si consilieri ai cabinetelor ministrilor dar si servicii specifice fiecarei
autoritati in parte :Servicii in subordinea Presedintelui, a Primului-ministru, servicii ale ministrilor si ai
secretarilor de stat si servicii atasate primului ministru.
In prezent, Franta aplica principiul descentralizarii si al deconcentrarii administrative, desi a avut
pana in 1970 o administratie puternic centralizatoare. Disfunctiile si carentele acestui sistem i-au facut
intr-un final pe guvernatori sa inteleaga criza si sa initieze planuri de reforma administrative, reforme care
la inceput au esuat prin autoblocaj. Despre imperfectiunile sistemului centralizator, Michel Crozier ii
amintea pe cei care decid si care nu cunosc direct problemele pe care ei le au de transat; pe cand aceia

Dominique Douay, Monique Jacob, Jacques Defrenne, Comunitatile locale in sistemul administrativ francez, Fundatia Jean
Jaures , Franta, 1994, pag. 29-31 ;

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

105

care sunt in domeniu si cunosc problemele, nu au puterea necesara pentru a efectua adaptarile si pentru a
experimenta inovatiile devenite indispensabile.9
Reusita acestui fenomen de schimbare a fost atribuit in literatura unor personalitati politice
asemenea D-nei M. Thatcher, care sa catalizeze toate fortele necesare realizarii reformei: mediator
carismatic (H. Jamous), reformator autoritar ( M. Crozier, L. Sfez).
Incepand cu reformele regionale si municipale din anii 1972 si anii 1982-1983, administratia
incepe sa faca primii pasi spre schimbare, dar intampina o puternica rezistenta atat din partea cetatenilor,
cit si din partea administratiei insasi, a mobilizarilor sindicale care isi vad amenintate drepturile dobandite
pana la acel moment. Reforma avea in vedere cresterea rolului Inaltilor Functionari si diminuarea rolului
functionarilor de pregatire medie.
Modificari importante au avut loc in Franta prin Decretul 13/9/1995 prin care se consituie un
Comitet Interministerial pentru Reforma Statului (CIRE), ce trebuia sa aiba in vedere urmatoarele masuri:
sa clarifice locul statului in administratie si sa delimiteze campul de activitate al serviciilor publice; sa fie
avute in vedere nevoile si asteptarile beneficiarilor prin simplificarea birocratiei; cresterea eficacitatii
serviciilor statului; stablirea clara a responsabilitatilor la nivelul statului;modernizarea gestiunii publice;
studierea schemelor de reorganizare a serviciilor publice cu accent pe proiectele de reorganizare ale
serviciilor deconcentrate;
Din 1995 toate administratiile aveau in vedere programe plurianuale de modernizare. A existat si
un fond pentru reforma statului care avea sa fie folosit in vederea reformei administrative,in fiecare
minister fiind desemnat cate un inalt functionar specializat in vederea modernizarii descentralizarii. Prin
Decretul 21/2/2003 au fost create 3 servicii: Delegatia de Modernizare a Gestiunii Publice si a Structurilor
Statului (DMGPSE); Delegatia Beneficiarilor si a Simplificarii Administrative (DUSA); Agentia pentru
Dezvoltare Administrativa Electronica (ADAE). Aceste servicii inlocuiau vechea Directie
Interministeriala pentru Reforma Statului (DIRE). Aceste servicii se afla la dispozitia Ministrului
Functiunii Publice si a Reformei Statului si aveau sarcina de a prezenta anumite rapoarte la fiecare 3 ani.
Delegatia de Modernizare a Gestiunii Publice si a Structurilor Statului (DMGPSE) are urmatoarele
misiuni: modernizarea gestiunii publice; pregatirea si punerea in aplicare a masurilor prevazute prin Legea
organica din 1 august 2001;adaptarea organizarii statului, evolutia misiunilor statului,
descentralizarea;vegheaza la coerenta reformelor pregatite de ministri si la dezvoltarea evaluarii politicilor
publice. Delegatia Beneficiarilor si a Simplificarii Administrative (DUSA) se preocupa de:coordonarea
politicii simplificarii formalitatilor publice, clarificarea limbajului administrative;propune masuri si
actiuni destinate ameliorarii relatiilor dintre administratii si beneficiar;cresterea calitatii serviciului prestat.
Agentia pentru Dezvoltare Administrativa Electronica (ADAE) are in vedere: dezvoltarea
sistemelor informatice si de comunicare care sa permita modernizarea functionarii
administratiei ;promovarea si coordonarea unor initiative care sa asigure un raspuns mai prompt la
necesitatile marelui public;identificarea necesitatilor publice, cunoasterea ofertei si a conceptiei publicului
despre acestea;propune primului-ministru masuri privind conducerea unor servicii operationale de
interactiune si de impartire a resurselor.
Directorul Agentiei conduce un Consiliu de Orientare care este compus din reprezentantii
ministrilor, a colectivitatilor teritoriale si a organismelor, asigurand misiuni ale Serviciului Public,
beneficiarilor, intreprinderilor si expertilor. Aceste delegatii pot solicita ajutorul Directiilor Generale de
Administratie si ale Functiunii Publice, Ministerului de Interne, Secretariatului General al Comitetului
Interministerial privind Cooperarea Economica Europeana, Directiei Generale a Colectivitatilor Locale,
Delegatiei Amenajarilor Teritoriale si a Actiunii regionale, serviciilor din cadrul Ministerului Economiei
si ale Ministerului de Finante, Inspectiei Generale de administrare din cadrul Ministerului de Interne si
Inspectiei Generale privind Problemele Locale.
Reforma administrativa a avut la baza cateva coordonate simple :
9

Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed. Du Soleil, 1963, pag. 234;

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

106

crearea unor servicii noi in subordinea Guvernului care sa faciliteze schimbarea ;


deconcentrarea administrativa prin care sa se realizeze o gestiune administrativa mai apropiata
de cetateni ;
In acest sens au fost elaborate numeroase legi in favoarea deconcentrarii, ultima dintre ele, un Decret
din 1997 care conferea prefectului gestiunea mai multor credite in cadrul departamentelor sale.
c) simplificare, transparenta si accesibilitate, pentru aceasta fiind avute in vedere urmatoarele
masuri : simplificarea procedurilor si a proceselor ; simplificarea si -ergonomizareaformularelor, cu regndirea acestora si reproiectarea lor ;eliminarea caracterului -neprietenos- al
majoritatii documentelor administrative ;simplificarea traseelor pentru obtinerea avizelor si
aprobarilor ; multiplicarea cailor alternative de interactiune cu institutia (posta, telefon, fax,
internet, e-mail) ;asistenta pentru completarea formularelor fara erori ; reducerea la maxim a
numarului actelor justificative necesare ;stimularea formelor alternative de plata, ca forma de
simplificare a proceselor.
La nivel teritorial, administratia locala din Franta este impartita pe trei nivele : comuna,
departamentul si regiunea.
Cantonul reprezinta gruparea a doua sau mai multe comune, ce indeplineste mai degraba o functie
politica ( de regiune electorala pentru desemnarea consilierilor generali ai departamentului).
Arondismentul constituie o diviziune teritoriala alcatuita din mai multe cantoane. In prezent exista un
numar de 337 de asemenea arondismente.
Departamentele sunt administrate de catre un Prefect, numit de Consiliul de Ministri, ce Guvernul
reprezinta in relatiile sale cu celelalte autoritati. In acest moment exista un numar de 101 departamente in
Franta.
O data cu Legea descentralizarii din 1982, colectivitatile locale s-au putut bucura de anumite puteri.
Descentralizarea a reprezentat o contributie importanta a lui Francois Mitterand. Daca pana in anul 1982,
adevarata putere apartinea Prefectului, dupa aceasta perioada au fost transferate o mare parte din atributiile
sale catre Consiliile municipale. Acest lucru nu a insemnat ca acesta si-a pierdut pozitia, ci a presupus o
diminuare a puterii prefectului intrucat acum isi imparte autoritatea cu Consiliul General, ales prin vot
universal. Prefectul este cel care vegheaza ca deciziile Consiliului departamental sa fie conforme cu legile
tarii.
Regiunea a fost creata in anul 1960, prin regruparea departamentelor. Incepand cu anul 1982, acestea
au devenit colectivitati locale si au avut rolul de a reduce interventia statului in gestiunea colectivitatilor
locale. Fiecare regiune are un Consiliu Regional, un Presedinte al acestuia si un Prefect al regiunii. In
prezent, exista 22 de regiuni in Franta.
a)
b)

Modelul european de administratie din punct de vedere comunitar


Problematica existentei unei administratii europene sau, dimpotriva, a unei administratii sau a unui
mecanism in devenire, care sa vizeze asigurarea cooperarii intre administratiile nationale, este un aspect ce
a dat nastere in literatura juridica la diferite interpretari.10
Pentru a exista un spaiu administrativ european sunt necesare anumite standarde n administraia
public stabilite de un set de principii administrative comune, astfel incat prezena acestor principii sa se
faca n toate instituiile specifice ale unei ri candidate la aderare.
Este cert ca statele care adera la calitatea de stat membru al Comunitatii trebuie s-i supun
administraiile publice unei reforme severe, pentru a putea indeplini criteriile de aderare impuse de
Copenhaga i Madrid.

10

Ioan Alexandru, Administratia publica, Teorii, Realitati, Perspective, Editia a II-a, Ed. Lumina Lex, 1999. pag.601 ;

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

107

Ele au sarcina de a prelua legislaia Comunitatii Europene, s o adapteze la specificul legal i s-o
implementeze ct mai strict cu putin. Acestora li se cere s aib sisteme administrative i administraii
publice capabile s transpun, s implementeze i s ntreasc aquis-ul n concordan cu principiul
obligativitii rezultatului. Orice amanare a implementarii se datoreaza ntrzierilor si incapacitatii de
adaptare.
In domeniul administraiei publice nu exist insa acquis comunitar. Exist un aquis comun,
compus din principii legale administrative, la care ne putem referi ca la un aquis comunitar neformulat
n sensul c nu exist vreo convenie formal. Ar putea ns reprezenta i o lege administrativ european
comun.11
Neexistand unele sarcini si directii clare de integrare a statelor candidate in privinta administratiei
publice, un rol important il au principiile administratiei publice. Aceste principii reprezinta de fapt
traditiile diferite ale sistemelor de guvernare din statele europene, fiind consacrate in legislatia interna a
fiecarui stat si, totodata, redefinite in jurisprudenta Instantelor Judecatoresti interne si europene. Insa,
numai cteva aspecte au fost efectiv cuprinse de activitatea legislativ a instituiei europene si se refera in
special la rolul de mijlocitor al administraiei publice, asigurnd libera competiie a firmelor din teritoriul
Uniunii Europene, stimulndu-le astfel s ating standardele specifice statelor membre, i la sprijinul
acordat de stat intreprinderilor, sprijin autorizat i monitorizat de ctre Uniunea European.
Principiile comune ale administraiei publice ntre statele membre ale Uniunii Europene constitue
condiiile unui Spaiu Administrativ European. Acesta include un set de standarde de aciune comune n
cadrul administraiei publice, definite prin lege i ntrite de practici i mecanisme responsabile. Statele
candidate ar trebui s ia n considerare aceste standarde n procesul de dezvoltare al administraiilor
publice. Un spaiu administrativ comun, la propriu, este posibil atunci cnd un set de principii legale,
reguli i regulri sunt uniform respectate ntr-un teritoriu acoperit de o constituie naional. Dei Spaiul
Administrativ European nu constitue parte integrant a acquis-ului comunitar, ar trebui totui s
serveasc drept ghid n reforma administraiilor rilor candidate. n statele membre ale Uniunii Europene,
aceste standarde, mpreun cu principiile stabilite de constituie sunt impuse sau transmise de o serie de
legi administrative, cum ar fi actele procedurale administrative, libertatea accesului la informaie sau legile
serviciului public. 12
Spaiul Administrativ European reprezint un proces evolutiv al convergenei dintre legile
administrative naionale i practicile administrative ale statelor membre.
Contactul constant dintre funcionarii publici ai statelor membre UE i Comisie, solicitarea de a
dezvolta i implementa aquis-ul comunitar la standarde echivalente de ncredere n toat Uniunea,
necesitatea unui sistem de justiie administrativ unic pentru Europa i imprtirea principiilor i
valorilor administraiei publice au dus la o anumit convergen ntre administraiile naionale.
Legislaia CE prevede necesitatea unei administraii eficiente, avnd n vedere n special
directivele i regulrile Comunitii. Acest lucru a obligat mai multe state membre s fac modificri n
organizarea lor domestic, n structurile administrative i n aranjamentele decizionale, cu scopul de a
susine efectiv i n mod eficient legislaia european i de asemenea, s asigure o cooperare efectiv ntre
instituiile Comunitii Europene. 13
Problema unei legi a administraiei publice unice pentru toate statele suverane integrate n UE a
fost dezbtut foarte intens, nc de la nfiinarea Comunitii Europene.
Nici unul din textele constituionale ale UE, mai exact Tratatul de la Roma (1957) i Tratatul Maastricht
(1992), nu exemplific vreun model de administraie public pentru statele membre. Numai anumite
elemente concrete ale unei eventuale legi administrative europene au fost stabilite n tratatele de baz ale
11

SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris, pag.16;
SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris, pag.5;
13
European Court of Justice, Case 68/81, Commission v. Belgium (1982), ECR 153, citat de SIGMA Paper no. 27, pag.14;
12

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

108

UE i n legislaia secundar a Comunitii Europene. Odat stabilit natura democratic a regimului


politic, aspectele legate de guvernare i administraie sunt lsate la discreia statelor membre. Formal, din
puct de vedere legal statele membre au autonomie deplin n ceea ce privete administraia.14
Principii legale administrative importante sunt stipulate de Tratatul de la Roma, cum este dreptul la
verificare juridic a deciziilor administrative, care apare n hotrrile Comisiei Europene (art. 173) sau
obligaia motivrii deciziilor administrative (art. 190).
Absena unui organism formal de control al administraiei publice, al procedurilor sale i a
aranjamentelor instituionale specifice ale acesteia nu nseamn c legea european administrativ
supranaional este fr sens sau complet necunoscut statelor membre. Exist un larg coninut legislativ
referitor la autonomie, la aspectele juridice ale unor sectoare administrative, ceea ce constitue aa-numitul
aquis comunitar. Atunci cnd un stat membru eueaz n implementarea legislaiei Comunitii Europene,
exist importante consecine legale. Statul este acuzat de responsabilitate non-contractual, prin
ilegalitatea svrit n nereuita transpunerii unei directive a Comunitii Europene sau n aplicarea unei
regulri a acesteia. Acest lucru creaz o motivaie suficient oricrei persoane individuale pentru a solicita
statului compensarea daunelor produse, printr-o curte judectoreasc.15
Sistemele legislative 16ale statelor membre UE se afl ntr-un proces constant de aproximare, n
multe domenii diferite, sub ndrumarea legislaiei Comunitii, prin activitatea legislativ a instituiilor
Comunitii i prin cazuri ale Curii Europene de Justiie. Conceptele legale ale CE sunt introduse n
sistemele naionale prin directive sau regulri direct aplicabile, care trebuiesc nti adaptate legilor
naionale. Aceste directive pot avea un impact direct asupra sistemelor administrative ale statelor membre
i pot duce la importante schimbri n principiile legale aplicabile n administraia public, ntr-un sector
specific. Hotrrile Curii Europene de Justiie pot genera principii cu un caracter mai general, care sunt
aplicabile n mai mult de un singur sector al legii. Mai mult chiar, n multe cazuri interpretarea actelor
legislative a Comunitii Europene, de ctre Curtea European este cea care duce la modificri n felul n
care principiile legii administraiei publice sunt aplicate ntr-un stat membru UE.
Aceasta ne permite s nregistrm un fel de europenizare a legii administraiei publice, privit ca
un element remarcabil al recentei dezvoltri a sectorului legislativ.
Toate acestea demonstreaz necesitatea unui spaiu administrativ european, care n general s
vizeze aranjamentele instituionale de baz, procesele, standardele administrative comune i valorile
serviciului public. Aceast list este departe de a fi complet aa cum exist diferene calitative signifiante
ntre statele membre. De altfel, problemele ivite ntre statele membre din cauza acestor diferene constituie
unul dintre motivele pentru care instituionalizrii i s-a acordat o aa de mare prioritate n procesul de
extindere nspre Europa Central i de Est. rile candidate vor trebui s-i dezvolte administraiile
pna la nivelul de ncredere necesar spaiului administrativ european i la aplicarea unui numr acceptabil
de principii, proceduri i aranjamente administrative structurale. Acesta este standardul minim de calitate
i ncredere a administraiei publice, pe care rile candidate trebuie s-l obin.
Din puct de vedere institutional,17 putem vorbi de existenta mai multor modele administrative care
au dus la constructia acestora. Astfel, Comunitatea Carbunelui si Otelului a fost organizata dupa modelul
francez (Commisariat au Plan). Structurile si functiunile Euratomului au fost imprumutate de la
Comisariatul Francez al energiei atomice. Oficiul European de Conturi a preluat modelul german de la
14

SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris, pag.15-16;

15

The European Court of Justices ruling in joined cases C-6/90 and C-9/90 A. Francovich et al. v. Italy, 1991. citat de
SIGMA Paper no. 27, pag.16;
16
J. Schwarze (ed.), Administrative Law under European Influence: On the Convergence of the Administrative Laws of the EU
Member States, Nomos, Baden-Baden, and Sweet and Maxwell, London,
1996; SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris, pag.14-15;
17
Ioan Alexandru, Administratia publica, Teorii, Realitati, Perspective, Editia a II-a, Ed. Lumina Lex, 1999. pag.602 ;
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

109

Bundesrechnungshof. Comisia Europeana a fost creata pe baza mai multor institutii nationale. Organizarea
si maniera de lucru imbina linia franceza cu cea germana de la Bundes-wirtschaflsministerium.
Secretariatul General al Comisiei a urmat indeaproape linia Secretariatului General al Guvernului Francez.
Statutul si perspectivele functionarilor deriva din asa-numita functie publica franceza. Codificarea
procedurilor interne si sistemul de inspectie se datoreaza influentei modelului englez.
Bibliografie :
1. Ioan Alexandru, Administratia publica, Teorii, Realitati, Perspective, Editia a II-a, Ed. Lumina
Lex, 1999;
2. Ioan Alexandru, Drept administrativ comparat, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 2000;
3. Mny Y. Politic comparat: democraiile: Germania, SUA Frana, Marea Britanie, Italia, a V-a
ediie, Montchrestien, Paris 1993;
4. Benone Pusca, Andy Pusca, Drept Constitutional Comparat, Ed. Fundatiei Academice Danubius
Galati, 2004;
5. Max Weber ,Caracthristiques de la bureaucratie, Arguments prciss, 1976; Max Weber,
Economie et socit, vol. I, Plon, 1971;
6. Dominique Douay, Monique Jacob, Jacques Defrenne, Comunitatile locale in sistemul
administrativ francez, Fundatia Jean Jaures , Franta, 1994 ;
7. Philippe Ardant, Institutions Politiques de Droit Constitutionnel, 8 edition, L.G.D.J., Paris, 1996 ;
8. Dan Claudiu Danisor, Drept constitutional si institutii politice, Ed. Universitaria, Craiova;
9. Victor Duculescu, Constanta Calinoiu, Georgeta Duculescu, Drept Constitutional Comparat, Vol.
I, Ed. Lumina Lex, Bucuresti, 1999;
10. Michel Crozier, Fenomenul birocratic, Ed. Du Soleil, 1963;
11. Cristian Iftimoaie si colectivul, Administratia publica locala in Romania in perspectiva integrarii
europene, Editura Economica, Bucuresti, 2003;
12. Danielle Bossaert, Christoph Dammke, Koen Nomaden, Robert Polet, Funcia public n Europa
celor cincisprezece. Noi tendine i evoluii, Editura Economic, Bucureti, 2002;
13. Dumitru Mazilu, Integrarea Europeana. Drept Comunitar si Institutii Europene, Ed. Lumina Lex,
2001, pag. 93;
14. SIGMA Paper no. 27, European Principles for Public Administration, OECD, 1999, Paris;
15. Legea Fundamentala Republicii Federale Germane din 23 mai 1949;
16. Constitutia Republicii Franceze din 4 octombrie 1958, cu modificarile constitionale aduse prin
Legea constitutionala din 4 august 1995.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

110

IMPACTUL TENDINELOR FEDERALISTE ALE UE ASUPRA STATELOR MEMBRE


I CANDIDATE
LImpact de tendances fdralistes de lUnion Europenne sur les tats membres et candidats
ORLOV Maria
Conf. Univ. Dr.LUniversit dEtat, Chiinu
MOCANU Ioana Alexandra
LUniversit Titu Maiorescu, Bucarest
On vit aujourdhui une vision que Napolon Bonaparte avait exprim il y a deux sicles : Les
Etats-Unis de lEurope. En effet, lvolution vers la globalisation et les nouvelles menaces de terrorisme
et de la drogue ou de la pollution rendent ltat traditionnel peu prs incapable de ractionner dune
manire satisfaisante : nous sommes les tmoignes dune crise des structures consacres qui impose un
transfre des comptences au niveaux diffrentes de lchelon tatique.
Les tats europens, surtout, se trouvent drobs de leur prestige historique puisque les Etats-Unis
ont confisqu le modle dmocratique et librale dont la cratrice est lEurope, et le nouveau gant
conomique, la Chine, gorge, littralement, le march europen. Un tel contexte a forc les vieux tats
du continent de dpasser leurs rivalits et leurs conflits afin de retrouver leur place sur la scne politique
du monde. Dans ce sens, lUnion Europenne est une structure providentielle qui rend possible la
rsurrection de lEurope. Tout de mme, il reste encore des tensions entre les anciennes traditions
nationales, notamment entre lide de ltat unitaire et celle dune fdration europenne capable
dadministrer les problmes de notre temps.
Malgr ces conflits de nature idologique la force et linfluence du projet communautaire
deviennent de plus en plus videntes avec les changements radicales dans la structure constitutionnelle et
administrative de quelques-unes des plus importantes tats membres de lUnion.
n urm cu mai bine de dou veacuri, o personalitate unic fcea o afirmaie ce inea, la acea
vreme, de domeniul utopiei: Viitorul aparine Statelor Unite ale Europei. Spusele lui Napoleon
Bonaparte, att de stranii la acea dat, au trecut astzi pe trmul posibilului sau chiar, potrivit unor voci,
pe cel al probabilului.
Istoricul construciei europene este, de altfel, nendoios legat de multe viziuni. Ca orice structur
politic inovatoare, Uniunea este un melange de visuri ambiioase i compromisuri mai mult sau mai puin
usturtoare. Cert este c ideea unei federaii europene nu este una nou ci constituie, se poate spune,
nucleul unor dezbateri devenite tradiionale pe scena european.
De asemenea, este sigur c multe voci au strigat mpotriva ideii federaliste, cci statul, chiar statul
naional, marea cucerire a secolului al XIX-lea, este nc puternic n contiina celor mai muli.
Rzboiul al doilea mondial, ridicnd la suprafa toate orgoliile naionale, avea, n mod ironic, s
releve importana i urgena lansrii unei structuri europene care, pe baza unor valori comune tuturor
statelor occidentale i europene s contribuie la concilierea acestora spre a mpiedica dezastre ca cele
tiute. Construcia lansat la mijlocul anilor 50 avea baze economice tocmai pentru a menaja contiina
naional i pentru a evita discuii de principiu din care ideea unei Uniuni politice nu putea iei dect
zdruncinat la o epoc n care suveranitatea era un concept deosebit de viguros i prezent. ncercrile
euate n acest sens, ndeosebi Comunitatea pentru Aprare (proiect blocat chiar de francezi, unii din
prinii proiectului comunitar), aveau s amne pentru o perioad nedefinit ideea unei uniuni cu o
component politic evident, cci federalismul era un termen abolit.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

111

Preluarea preediniei Comisiei Europene de ctre Jacques Delors 1 avea s fie un moment
providenial pentru construcia european, ca i pentru ideea federalist. Primul Parlament European ales
prin sufragiu universal, dnd form dorinei lui Delors de a conferi un aer liberal i democratic instituiilor
comunitare, avea chiar s dezbat cu toat seriozitatea Constituia federalist propus de Spinelli. ns
eecul proiectului avea s mping decizia politic napoi pe trmul pailor mici, a tehnicii spill over
speculate de Ernst B. Haas2 potrivit cruia intervenia comunitar n domenii eseniale ale vieii
economice va conduce prin efect de tip domino la armonizarea ariilor adiacente domeniului iniial. Haas
spera, asemntor lui Jean Monnet, c economia va s deschid drumul politicului.
Evoluia politic i economic deosebit de rapid i violent a ultimului deceniu a fcut ns
evident falimentul unor atare tehnici. Statele europene izolate nu pot face fa rigurilor globalizrii i
noilor probleme de securitate prin armonizarea parial i superficial a legislaiei economice. Adncirea
integrrii, deopotriv pe orizontal (prin extinderea ctre Est) i pe vertical (prin aprofundarea i
multiplicarea domeniilor de intervenie a Uniunii), a readus la via dezbaterea, niciodat cu adevrat
stins, asupra unui federalism european. O Europ caleidoscopic nu poate face fa unor gigani
economici precum China, i, lipsit de unitate i de un discurs coerent, se vede privat de valorile ei
fundamentale (liberalism, democraie, drepturile omului), al cror corifeu au devenit SUA.
Observm totui, cu regret, c proiectul de Tratat constituional blocat datorit votului nefericit din
Frana i Olanda a evitat cu o team obsedant orice referire, fie i ndeprtat, la ideea federal i la orice
structuri de asemenea tip. Desigur, construcii de inspiraie statal, marc a dezideratului unei Uniuni
politice mai profunde, exist: un Preedinte al Uniunii, un Ministru de Externe.
ns ceea ce vrea s demonstreze prezenta lucrare este c federalismul european, stigmat i temut
n attea acte ale Uniunii, a gsit un izvor mai adnc i un drum ascuns prin care a influenat fundamental
administraia statelor membre i candidate.
I.

Marile principii i fenomene comunitare. Instrumente ale federalizrii Europei.

Este un lucru ndeobte cunoscut c adevratele i marile schimbri se nasc din prefaceri ale
gndirii i mentalitilor. Primul i cel mai important agent al construciei federale europene sunt
principiile Uniunii. Din aceste principii se alimenteaz, mai apoi, unele fenomene specifice comunitare, i
ele instrumente ale federalismului.
A. Marile principii ale Uniunii Europene
Cei doi piloni teoretici ai fedelismului european sunt, nendoios, principiul subsidiaritii i
tendina de deplasare a deciziei politice spre ealoane ale puterii disticte de cel statal.

JACQUES DELORS: LEurope conomique progresse grand pas. LEurope politique se hate plus lentement. Telle est la
ralit laquelle nous sommes confronts et qui pose crument le problme de la souverainet. Lapproche, dite fdrale, nous
parrait plus propice concilier clart et mouvement, souverainet et capacit europenne. Se fondant sur le principe de la
subsidiarit, un schma de ce type peut permettre de fixer les comptences rserves chaque niveau de dcision :
le communautaire , expression dune volont commune, solennellement affirme, et linstrument de laction mene
ensemble ;
le national, source vivante de notre appartenance et de notre enracinement ; mais galement lieu permanent de
pouvoir ;
le rgional , plus proche de la vie quotidienne et des activits conomiques et sociales ; pole dinitiative, de
concentration et danimation.
2
ERNST B. HAAS The Uniting of Europe, 1958
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

112

1. Principiul subsidiaritii a ptruns n limbajul i contiina european relativ trziu, odat cu


Tratatul de la Maastricht, ns a cptat astzi o pondere deosebit n sistemul de decizie i intervenie
legislativ a Uniunii. Potrivit acestui principiu, intervenia comunitar este subsidiar, i se realizeaz n
completarea celei statale n domenii date expres competenei Uniunii.
Istoricul acestui principiu ine, paradoxal, tocmai de teama Landurilor germane c gradul de
intervenie al Uniunii se va extinde pn la a anula cu desvrire domeniul de reglementare al statului,
abolind implicit i privilegiile lor n materie legislativ i administrativ. Insistena statelor federate
germane avea s furnizeze oficialilor Uniunii instrumentul ideal pentru a controla reacia uneori
impetuoas a guvernelor statelor membre, deplasnd unele domenii de dezbateri la nivelul unor comuniti
mai restrnse, acolo unde orgoliile sunt mai atenuate i pragmatismul neumbrit de dogme i lecii demult
nvate.
2. Ca atare, se remarc adncirea acestui drum deschis de pricipiul subsidiaritii prin deplasarea
tot mai accentuat a deciziei politice ctre ealoane inferioare ale puterii prin fora descentralizrii sau, n
state cu o puternic tradiie centralist, a deconcentrrii serviciilor publice. Mai mult, se vorbete intens n
numeroase state dspre autonomie economic, administrativ, etc. Aceste fenomene se nscriu sub
stindardul bunei guvernri, cuvnt de ordine al Uniunii nc de la nceputurile ei.
Efortul acesta de translatare a polilor de decizie ctre ealoane inferioare poate fi, in extremis,
comparat cu fenomenele asociate cristalizrii puterii absolute ale monarhilor din Evul Mediu. i acetia, n
ncercarea de a slbi marii feudali, principalii lor oponeni, aveau s acorde o larg autonomie burgurilor,
sustrgndu-le autoritii nobilimii locale. Asemntor, oficialii europeni doresc slbirea rezistenei
naionaliste prin ntrirea comunitilor locale i regionale, care, mulumite de noile lor privilegii i de
noile instrumente aflate la dispoziia lor pentru o mai bun gospodrire, se vor dovedi n timp mult mai
devotate proiectului european. De altfel, dac aceste comuniti se bucur de scuturarea unei tutele prea
apstoare, nu mai puin statul nsui pare resemnat cu aceast soluie care l degreveaz de sarcini crora,
azi, nu le mai poate face fa. Nu mai suntem azi n prezena statului providenial, capabil sa gestioneze
toate aspectele vieii publice. Contient de propria sa slbiciune, statul european de acum renun, poate
contre coeur, la o parte din privilegiile sale, pe care le trece asupra unor unitati administrative mai
restranse si care, n cunotiin de cauz, pot rspunde mai eficient nevoilor populaiei1.
Cele dou tendine amintite au contribuit, mpreun cu metodele interguvernamental i
comunitar, la transfigurarea noiunii de suveranitate, care astzi nu mai este absolut, imuabil, ci a
cptat flexibilitate prin raportare la domeniile de intervenie european. Prin fora acestei metamorfoze a
conceptului de suveranitate a fost posibil crearea monedei unice europene, cand emisiunea de moneda
este, tradiional, unul din atributele regaliene ale statului.
B. Marile fenomene ale Uniunii Europene. Regionalizarea
Expresie i traducere a principiilor expuse mai sus este tocmai ptrunderea tot mai accentuat a
regiunilor n viaa politic i instituional a Uniunii.

Vezi Dusan Sidjanski, Etat europen ou Union europenne vocation fdrale; Swiss Political Science Review 4-1998Cest une volution vers des communauts plus flexibles relies en rseaux qui se font et dfont en formant des constellation
multiples et varies de centres de dcision et de foyers daction. Pour rendre compte de ce changement, les politologues tendent
remplacer le concept de gouvernement et de structures dautorit intergouvernementales par le concept de gouvernance. A
titre dexemple, la gouvernance peut etre dfinie de la faon suivante : Vaste ventail dinstitutions, de rseaux, de directives,
de rglementations, de normes et dusages politiques, sociaux et administratifs ; publics et privs, crits ou non, qui contribuent
tout autant la stabilit, lorientation, la capacit de diriger dun rgime politique qu son aptitude fournir des services et
assurer sa lgitimit.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

113

Astfel, alturi de actorii instituionali i informali ce se contureaz la nivel regional, au aprut


structuri intermediare menite s reduc distana dintre instituiile comunitare i cetenii europeni,
asigurnd totodat o abordare mai n profuzime a problemelor legate de conservarea diversitii i
specificului n cadrul Uniunii.
Politica referitoare la regiuni lansat n anii 70-80 (odat cu Actul Unic European) a cptat form
odat cu crearea Comitetului European al Regiunilor, instituit prin Tratatul de la Maastricht i n fiin de
la 9 martie 1994. Scopul declarat al noii instituii era de a crea o reea de comunicare i coordonare mult
mai strns n interiorul Comunitii pentru a contracara dezechilibrele care puneau n pericol integrarea i
armonizarea la nivel european. Comitetul era iniial consultat obligatoriu de Comisia European n 5
domenii direct legate de responsabilitile i atribuiile comunitilor locale i regionale;
1. educaie i chestiuni legate de tineret
2. cultur
3. sntate public
4. reele transeuropene de transport, de telecomunicaii i energie
5. politica regional fa de fondurile structurale.
Odat cu intrarea n vigoare a Tratatului de la Amsterdam, competenele au fost extinse i la problemele
de mediu, politica privitoare la omaj, formaie profesional, Fondul Social European, transporturi i
cooperare transfrontalier.
Este evident c atribuiile i influena Comitetului n problemele legate de infrastructura european
deschid drumul unei evoluie a structurii spre a deveni o veritabil camer superioar a Parlamentului
European, fapt de natur a completa nc un element specific federalismului 1 . De fapt, nsi componena
Comitetului relev vocaia politic i reprezentativ a acestuia, alctuit n majoritatea sa covritoare din
alei locali, care, dei joac momentan un rol esenialmente consultativ, contribuie la atenuarea deficitului
democratic i de imagine a Uniunii.
Prestigiul Comitetului este, de altfel, indicat i de dezvoltarea unui numr mare de grupuri de lobby n
jurul acestei structuri. Totodat, cooperarea profund ntre regiuni i implicarea acestora n procesul de
construcie european este exprimat prin ncheierea de acorduri i veritabile acte de drept internaional
public de ctre acestea. n acest sens, legislaia Romniei, stat candidat, prevede dreptul Prefectului de a
ncheia tratate internaionale n anumite domenii, ce angajeaz din punct de vedere juridic unitatea
administrativ teritorial n cauz.
II.

Impactul i reacia statelor membre i candidate.

O radiografie a statelor europene relev dou probleme specifice: pe de o parte, declinul statului
unitar i cutarea unor soluii alternative, iar, pe de alt parte, dilema adaptrii unor tradiii adnc
nrdcinate la noua realitate politic i economic.
A. Declinul statului unitar i cristalizarea unor noi formule politice i administrative
Aa cum am artat, statul tradiional, statul providen, nu mai poate face fa provocrilor
secolului XXI. Terorism, economie global, poluare i dezarmare nuclear, trafic de droguri i de carne
1

Potrivit lui Philippe Moreau Defarges, cele 5 componente indispensabile: un pact fondator, o ierarhizare adreptului federal i
sistemelor de drept ale statelor federate, dublul nivel de participare civic, adoptarea normelor federale prin conlucrarea unei
camere federale mpreun cu o camer a statelor federate, exerciiul elementelor cheie ale suveranitii la nivelul statului
federal.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

114

vie, toate reprezint probleme imposibil de tratat la nivel exclusiv statal, reclamnd gestiunea la un nivel
superior, supranaional sau, dimpotriv, la scara mai redus a regiunii sau a statului federat.
nelegerea acestor mprejurri a condus la dou fenomene distincte, n funcie de calitatea
tradiiilor unitariste i de acuitatea unor conflicte interne, ce aveau s capete n anumite cazuri, un rol
determinant. Aceste dou soluii sunt federalizarea (cum este cazul Belgiei), respectiv regionalizarea,
exemplul cel mai frapant i mai interesant fiind cel al Marii Britanii.
1. n ceea ce privete federalizarea pur, aceasta a intervenit fi o singur dat, n cazul Belgiei,
stat tradiional unitar care a ales soluia federalist pentru a da o dezlegare unor conflicte etnice ce riscau
s duc la disoluia statului belgian. Transformarea, privit cu scepticism de muli la acea dat, avea s
aduc un echilibru dinamic Belgiei, contribuind totodat la ntrirea partidei federaliste din snul Uniunii,
al crei corifeu era i continu s fie Germania.
2. Regionalizarea, soluie mai nuanat i mai blnd fa de contiina celor profund legai de
ideea statului naional i unitar, a fost opiunea mai multora. ns, alturi de Frana, Italia, Spania, cazul
cel mai neateptat i soluia cea mai original i aparine Marii Britanii. Procesul de devoluie, finalizat
deopotriv n Scoia, ara Galilor i zbuciumata Irland, a dat soluii difereniate unor tensiuni istorice,
degrevnd totodat autoritile de la Londra de sarcini ce deveniser prea oneroase. ns adevrat
substan i calitatea excepional a demersului guvernului Blair, baza unei veritabile reforme
administrative i constiionale, rezid tocmai n nelegerea faptului c unor realiti sociale i istorice
diferite nu li se pot aplica soluii uniforme. Devoluia n Marea Britanie se fundamenteaz pe instituii
istorice ale celor 3 regiuni, instituii abolite de sute de ani, dar crora reformatorul le-a redescoperit esena,
adaptndule egalmente la cerinele politice ale acestui veac.
Aceasta este, de fapt, problema central a regionalizrii. Soluia este nendoios avantajoas
economic. Dar ea nu trebuie sub nicio form aplicat din considerente pur etnice. Astfel, zelul reformist
duce n Romnia i Republica Moldova la discuii despre o regionalizare care nu are nici o susinere
istoric sau pragmatic, ci se fundamenteaza (ubred, ns) pe argumente de ordin etnic i prin raportare la
nite tendine europene privite obtuz i insuficient nelese.
B. Europa- ncotro?
Uniunea European traverseaz, la aceast or, o criz provocat de extinderea ctre Est, i
adncit prin lipsa viziunii liderilor europeni, n mare parte responsabili de eecul Tratatului constituional
n Frana i Olanda.
Momentul de fa st, poate, sub semnul afirmaiei, mai ndeprtate, a unui politician francez: poi
fi azi eurosceptic, ns nu te poi numi un bun cetean refuznd fr drept de apel orice efort de integrare
i armonizare. Dac prezenta lucrare este scris cu convingerea c, fr tgad, Europa se ndreapt spre o
structur de tip federal, fie ea i original, inedit, nu ne putem mpiedica s punctm c adevrata
dificultate n acest edificiu unic ine tocmai de domeniul tradiiilor i mentalitilor.
Nu ne situm printre aceia care susin c progresul justific sacrificarea celor vechi i demult
ncercate. De altfel, marea frumusee a Uniunii Europene o regsim tocmai n dezideratul unitii n
diversitate. Dac avem cu toii valori ce ne unesc, democraie, respectul pentru fiina uman, drepturile
omului, liberalismul politic i economic, fiecare cunoate egalmente elemente care l individualizeaz.
Poate c valoarea directoare, dar nerostit, a Uniunii este tocmai tolerana i admiraia, chiar, pentru
originalitate. Tot aici ne lovim, ns, de marea dilem a construciei i participrii europene. Spre exemplu
cum putem concilia lumea unui britanic, monarhist de neclintit, cu imaginea unei Europe federale conduse
de un preedinte ales?
Cum putem concilia tradiia i necesitatea?
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

115

OCROTIREA DREPTURILOR I LIBERTILOR CETENILOR O


PRIORITATE A ADMINISTRAIEI PUBLICE EUROPENE ASPECTE
SPECIALE PRIVIND INVIOLABILITATEA PERSOANEI
PUC Andy
Lector universitar doctor
Universitatea DANUBIUS
Romnia
Abstract
All human rights and liberties play an important role in the complex of realities and desiderates
that have always turmoiled mankind.
If we examine each and every viewpoint formulated by the contemporary doctrine pertaining to
individual rights and liberties we are to observe they are extremly heterogenous originated in the greate
volume of rights and liberties setteled in numerous Constitutions.
Subsequently, the preocupations to promote and protect individual rights and liberties have
outrun, in time, the traditional limits and boundaries as a natural consequence of the historical course
engaging mankind, especially after The Second World War, in putting an end to violence, racial
discrimination and human inequacies.
In this context, the institution of the fundamentals human rights and liberties knew a special
dinamics, full of signification.
The evolution of the fundamental human rights and liberties institution was expressed through
the existence of two important categories of regulations, specifically: internal regulations and
international regulations.
The big theoretical and practical problem is the correlation between the internal and
international settelements with an emphasis on haw to approach this correlation and consider all
consequences.
Subsequently, we can observe that the dominant ideea in the ensemble of theoretical, legislative
and practical studies regarding the human rightsis that accordig to which their proclamation and real
guaranteeing incumbs in the internal juridical settlements.
The socio/political theory and practice determined some notable interventions of the
international organismes for the human rights promotion, acknowledgement and protection.
Several endirsed documents are also significant in classifyng individual rights and liberties in
their national expression. These international documents include the most important fundamental rights
and liberties with the obligation of member/states to acknowledge and guarantee via their domestic
legislation.
A special group of fundamental rights and liberties is made-up of inviolabilities. This group
compreses: the right to live, the individual freedom, the inviolable residence, the right to defende oneself,
the right of free movement , the corespondence and telephone conversation secrecy.
Drepturile i libertile cetenilor ocup un loc important n ansamblul complex de realiti i
deziderate care preocup omenirea.
Dac examinm fiecare din punctele de vedere formulate de doctrina contemporan asupra
drepturilor i libertilor, vom constata c sunt extrem de eterogene i aceasta datorit volumului mare de
drepturi i liberti consacrate n constituiile diferitelor state.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

116

Prin urmare, preocuprile pentru promovarea i ocrotirea drepturilor i libertilor ceteneti au


depit, n timp, limitele i graniele tradiionale, ca o consecin fireasc a cursului istoric n care
omenirea s-a angajat, ndeosebi dup cel de-al doilea rzboi mondial, s pun capt violenei, rasismului,
discriminrii rasiale i inegalitii dintre oameni1.
n acest context, instituia drepturilor i libertilor fundamentale a cunoscut o dinamic
deosebit, plin de semnificaie. Evoluia instituiei drepturilor i libertilor fundamentale s-a exprimat
prin existena a dou mari categorii de reglementri, i anume: reglementri interne i reglementri
internaionale. Marea problem teoretic i practic este, ns, corelaia dintre reglementrile
internaionale i cele interne i se pune problema de a ti cum trebuie abordat aceast corelaie i ce
consecine rezult dintr-o asemenea abordare. n literatura de specialitate au fost exprimate interesante
puncte de vedere. Astfel, se arat c pactele, conveniile, declaraiile i alte acte adoptate pe plan
internaional, transpun n practic drepturile omului, innd seama de necesitatea permanent a armonizrii
cerinelor cooperrii internaionale n acest domeniu cu principiul suveranitii statelor. Fr ndoial c
aceste instrumente internaionale oblig statelepri de a lua msuri legislative i de alt natur pentru
asigurarea realizrii drepturilor i libertilor prevzute n ele. Dar, realizarea acestor drepturi i liberti
urmeaz s aib loc prin reglementri de drept intern.
Prin urmare, putem constata c dominant n ansamblul preocuprilor teoretice, legislative i
practice privitoare la drepturile omului, este ideea potrivit creia proclamarea i garantarea efectiv a
acestora revine reglementrilor juridice interne2.
Teoria i practica social-politic au determinat unele intervenii notabile ale organismelor
internaionale pentru promovarea, recunoaterea i protecia drepturilor omului. Cteva din documentele
adoptate prezint interes i n clasificarea drepturilor i libertilor fundamentale din ara noastr. Astfel de
document internaional (de care am amintit mai nainte), n care se consacr drepturile i libertile
fundamentale ale omului, este Declaraia Universal a Drepturilor Omului, adoptat de Adunarea
General a O.N.U. la 10 decembrie 1948. n Declaraie, sunt proclamate: egalitatea tuturor oamenilor,
dreptul la via, inviolabilitatea persoanei, dreptul la cetenie, libertatea de gndire, dreptul la vot
universal, dreptul la munc, dreptul de a nfiina sindicate, dreptul la nvtur etc. Declaraia nu
individualizeaz unele categorii de drepturi i liberti3.
La 16 decembrie 1966, Adunarea General O.N.U. a adoptat dou pacte internaionale ale
drepturilor omului. i anume: Pactul relativ la drepturile civile, economice, sociale i culturale i Pactul
relativ la drepturile civile i politice.
Aceste documente internaionale cuprind cele mai importante drepturi i liberti fundamentale ale
omului, cu obligaia statelor-pri de a le recunoate i garanta prin legislaia lor intern.
Aceast problematic prezint un interes aparte i pentru numeroase organisme cu caracter
regional, cum ar fi: Consiliul Europei (1950); Organizaia Unitii Africane (1981) i Consiliul Regional
al Drepturilor Omului din Asia.
Activitile desfurate n cadrul O.N.U. n domeniul drepturilor omului au cptat noi
dimensiuni datorit participrii organizaiilor neguvernamentale. Aceste organizaii sunt formate din
persoane care acioneaz voluntar i constituie legturile ce se realizeaz ntre public i organismele
naionale i internaionale, adic pun n practic, n mod concret principiile enunate n Declaraia
Universal a Drepturilor Omului. Ele constat i denun orice nclcare a drepturilor naionale i
internaionale asupra oricror nclcri ale drepturilor i libertilor fundamentale i atrag atenia organelor
1

Ioan Muraru, Op.cit., p.171.


Idem, p.174.
3
Cu toate demersurile fcute de organismele internaionale, n lumea contemporan continu s subziste pericole pentru
libertile ceteneti precum: foamea, terorismul, impactul anumitor activiti asupra mediului nconjurtor, tortura i
tratamentul umilitor i degradant, utilizarea formelor de detenie fr judecat etc. (A se vedea, n acest sens, Ioan Muraru,
Op.cit., p.172)
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

117

oficiale n legtur cu aceste nclcri. Organizaiile neguvernamentale exprim, n esen, aspiraiile i


neajunsurile indivizilor sau grupurilor care le compun, n domeniul drepturilor omului.
Dup Revoluia din decembrie 1989, n Romnia au fost create o serie de organizaii
neguvernamentale ca persoane juridice fr scop lucrativ, care au ca principal obiectiv aprarea tuturor
drepturilor omului, sau numai a unora dintre acestea.
Menionm, cu titlu de exemplu: Asociaia romn pentru libertate personal i demnitate uman,
Liga pentru aprarea drepturilor omului, care, prin statutele lor, urmresc promovarea drepturilor omului
statului de drept, educaia n domeniul dreptului omului, cunoaterea drepturilor omului n timp de pace i
n timp de rzboi etc.1
n Titlul II al Constituiei rii noastre, de la art. 22 pn la art. 49, sunt consacrate drepturile i
libertile fundamentale ale cetenilor.
Nominalizarea principalelor drepturi i liberti este dificil: unele drepturi i liberti sunt
considerate universale, altele sunt considerate fundamentale, sunt integrate altor ramuri de drept (de
exemplu, drept administrativ, drept comercial, dreptul civil etc.), altele sunt considerate ca aparinnd n
exclusivitate dreptului constituional (de exemplu, drepturile electorale) sau i dreptului constituional
(dreptul la munc, dreptul la proprietate)2.
Studierea mai aprofundat a drepturilor i libertilor necesit o clasificare pe baza unor criterii
tiinifice, care s uureze cunoaterea importanei i a multiplelor aspecte pe care le prezint fiecare din
drepturile i libertile fundamentale exprimate n Constituie. Lund drept criteriu asemnarea privind
coninutul material, drepturile i libertile au fost clasificate de unii autori n urmtoarele categorii:
a) drepturi individuale, care cuprind: dreptul la via i la integritate fizic i psihic; dreptul la
informaie; dreptul la nvtur; dreptul de vot; dreptul de a fi ales; dreptul de asociere; dreptul la munc
i protecie social; dreptul la pensie; dreptul la grev; dreptul la motenire; dreptul de proprietate; dreptul
la petiionare;
b) liberti individuale, care cuprind: libertatea circulaiei i domiciliului; libertatea contiinei;
libertatea de exprimare; libertatea ntrunirilor3.
n literatura juridic de specialitate s-au fcut i alte clasificri ale drepturilor i libertilor
fundamentale, fr a exista o unanimitate de vederi4.
Clasificarea adoptat de noi ni se pare a fi mai indicat, deoarece se ntemeiaz pe un criteriu
obiectiv-tiinific, care permite sistematizarea drepturilor i libertilor n grupe omogene, ce cuprind,
fiecare, totalitatea drepturilor i libertilor care, avnd un coninut material asemntor, au o finalitate
identic i se realizeaz n aceeai sfer a activitii umane.
O grup aparte a drepturilor i libertilor fundamentale o formeaz cea a inviolabilitii. n
aceast grup intr: dreptul la via; libertatea individual; inviolabilitatea domiciliului; dreptul la aprare;
dreptul la libera circulaie; secretul corespondenei i al convorbirilor telefonice; dreptul la ocrotirea vieii
intime, familiale i private.
a) Dreptul la via i la integritate fizic i psihic
Articolul 22, alin. 1, al Constituiei prevede c Dreptul la via i dreptul la integritate fizic i
psihic ale persoanei sunt garantate.
1

Irina Zltescu, Despre drepturile fundamentale ale omului, Revista Dreptul, nr. 7-8/1991, p. 27-28.
Ion Deleanu procedeaz la clasificarea i nominalizarea principalelor drepturi i liberti avnd drept criteriu modul lor de
exercitare, rezultnd astfel: 1) drepturi i liberti exercitate individual sau personal; 2) liberti exercitate n grup. n cadrul
primei categorii, autorul distinge, n subsidiar, ntre: a) drepturi i liberti care ocrotesc persoana i viaa ei privat; b) drepturi
i liberti care ocrotesc realizarea opiunilor persoanei n viaa ei i n viaa social. (Op.cit., Tratat I, p.204)
3
I. Deleanu, Op.cit., p. 265 i urm.
4
Ioan Muraru prezint unele consideraii deosebit de interesante cu privire la clasificarea drepturilor omului n drepturi
individuale i drepturi colective. (Op.cit., p.180)
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

118

Caracterul cuprinztor al acestei formulri const n posibilitatea garantat de stat, pentru fiecare
cetean de a se dezvolta i aciona n deplin siguran, integritatea fizic i psihic fiindu-i puse sub
ocrotire fa de orice atingere. Dnd expresie unui astfel de neles, legea penal incrimineaz tocmai acele
fapte prin care se aduce atingere relaiilor sociale referitoare la viaa i integritatea fizic i psihic,
atribute eseniale ale persoanei.
Aceasta demonstreaz grija deosebit a legiuitorului fa de ocrotirea persoanei. Garantarea
integritii fizice i psihice este reglementat i prin dispoziiile alineatului 2 al art. 22, care privete
ocrotirea persoanei din toate punctele de vedere. Astfel, potrivit acestei dispoziii constituionale, nimeni
nu poate fi supus torturii i nici unui fel de pedeaps, sau tratament inuman sau degradant.
n structura art. 22, alin. 3 al Constituiei este cuprins o prevedere de mare valoare, i anume,
aceea c pedeapsa cu moartea este interzis.
b) Libertatea individual. Alturi de dreptul la via i la integritatea fizic i psihic, libertatea
individual cuprinde acele valori ale persoanei care se cer aprate. n art. 23, alin. 1 al Constituiei, se
arat c libertatea individual i sigurana persoanei sunt inviolabile.
Art. 23 alin.1 folosete dou concepte, i anume: libertatea individual i sigurana persoanei,
statund c acestea sunt inviolabile.
Libertatea individual privete libertatea fizic a persoanei, dreptul su de a se putea comporta i
mica liber, de a nu fi inut n sclavie sau n orice alt servitute, de a nu fi reinut sau arestat dect n
cazurile prevzute de Constituie i legi1. Declaraia Universal a Drepturilor Omului prevede, n art.3, c
orice fiin uman are dreptul la libertatea i la securitatea sa. Pactul internaional cu privire la drepturile
civile i politice, din 1966, a artat c orice om are dreptul la libertate i la securitatea persoanei sale.
Acelai document internaional continu, n materia acestei reglementri, preciznd c nimeni
nu poate fi arestat sau deinut n mod arbitrar i nimeni nu poate fi privat de libertatea sa dect pentru
motive legale i n conformitate cu procedura prevzut de lege.
Este cunoscut faptul c pentru existena unui stat de drept, numai recunoaterea drepturilor i
libertilor fundamentale ale omului nu este suficient; mai trebuie s fie stabilite anumite mecanisme i
proceduri care s garanteze respectarea acestor drepturi i liberti, proclamarea lor n Constituie ca i
legile speciale, avnd un caracter pur formal.
Examinnd legislaia noastr procesual penal n raport cu exigena art. 5 din Convenia
european a drepturilor omului, prin Legea nr. 32 din 16 noiembrie 1990, au fost aduse modificri i
completri dispoziiilor Codului de procedur penal Romn.
n acest spirit, au fost modificate prevederile art. 5 din Codul de procedur penal, n sensul c
libertatea persoanei este garantat n tot cursul procesului penal i c persoana mpotriva creia s-a luat
msura arestrii preventive are dreptul de a se adresa instanei competente, dac consider c msura este
ilegal.
n aplicarea regulii constituionale, Codul de procedur penal al Romniei, stabilind garanii
legale complementare, consacr prezumia de nevinovie. n situaia n care vinovia persoanei nvinuite
este indubitabil, reinerea nu poate depi 24 de ore.
Garantarea persoanei fa de aciunea organelor de urmrire penal este prevzut n mod expres
n alin. 4 al art. 23, care stabilete c arestarea se face n temeiul unui mandat emis de magistrat pentru o
durat de cel mult 30 de zile2. Asupra legalitii mandatului, arestatul se poate plnge judectorului, care
1

Ioan Muraru, Op.cit., p.201; Ion Rusu, Op.cit., p.140.


Modificarea procedurii const n faptul c, pn n decembrie 1990, prelungirea arestrii se aproba de procurorul ierarhic
superior. Pentru ocrotirea i asigurarea exercitrii libertii persoanei, este atras acum i rspunderea instanei de judecat n
luarea acestei msuri procedurale. Condiiile cerute de lege pentru reinerea ori arestarea unei persoane, sunt prevzute de art.
143-149 din Codul de procedur penal. (Ion Rusu, Op.cit., p.141)
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

119

este obligat s se pronune prin hotrre motivat. Prelungirea arestrii se aprob numai de ctre instana
de judecat.
Arestatul preventiv are dreptul s cear punerea sa n libertate provizorie, sub control judiciar sau
pe cauiune.
Aceste dispoziii constituie garania c privarea de libertate nu poate avea loc dect dac persoana
a svrit o nclcare a legii penale, adic o fapt care are un caracter socialmente periculos. Orice abatere
de la dispoziiile de mai sus, constituie infraciunea de reinere sau arestare nelegal, care este pedepsit de
legea penal.
c) Inviolabilitatea domiciliului. Acest drept fundamental asigur cetenilor posibilitatea de a-i
folosi nestingherii locuina, astfel nct nimeni s nu poat ptrunde n domiciliul sau reedina lor, fr
ca ei s consimt la aceasta. Coninutul acestui drept este consacrat n art. 27 al Constituiei, care stabilete
c Domiciliul i reedina sunt inviolabile. Nimeni nu poate ptrunde sau rmne n domiciliul ori n
reedina unei persoane fr nvoirea acesteia. De la prevederile de mai sus, se poate deroga, prin lege, n
urmtoarele situaii: a) pentru executarea unei hotrri judectoreti; b) pentru nlturarea unei primejdii
privind viaa, integritatea fizic sau bunurile unei persoane; c) pentru aprarea siguranei naionale sau
ordinii publice; d) pentru prevenirea rspndirii unei epidemii; e) n orice alte cazuri care impun aprarea
mpotriva unui pericol comun iminent.
Percheziiile pot fi ordonate exclusiv de magistrat i pot fi efectuate numai n formele prevzute
de lege. Percheziiile n timpul nopii sunt interzise, afar de cazul delictului flagrant.
Trebuie reinut c textul Constituiei folosete, n definirea inviolabilitii domiciliului, termenul
cu cea mai mare sfer, i anume de domiciliu i reedin, aa cum, de altfel, doctrina de specialitate a
precizat n mod unanim.
Legislaia penal a Romniei reglementeaz condiiile n care pot fi efectuate percheziiile
domiciliare, ordonate exclusiv de magistrat. Dup cum se poate observa, legea fundamental nu se
mrginete doar la situaiile care justific ptrunderea n domiciliu sau n reedina unei persoane, ci i la
procedura care trebuie urmat de organele statului ca ptrunderea n locuin s nu fie considerat fr
drept.
d) Dreptul la aprare. Acest drept nu este numai un drept fundamental al cetenilor, dar
constituie i un principiu al nfptuirii justiiei. n art. 24, Constituia reglementeaz distinct acest drept
fundamental cetenesc. Dreptul la aprare este garantat n tot cursul procesului, prile avnd dreptul s
fie asistate de un avocat, ales sau numit din oficiu. Aceasta nseamn c persoana n cauz se bucur de
totalitatea prerogativelor pe care, potrivit legii, le au justiiabilii pentru aprarea intereselor lor1. Prin
urmare, Constituia vizeaz necesitatea respectrii tuturor dispoziiilor care privesc un drept sau o facultate
a uneia din pri. n anumite situaii, legea oblig autoritatea public competent s desemneze din oficiu
un avocat care s apere persoana n cauz.
Asigurarea exercitrii dreptului la aprare este prevzut i n acte internaionale. Astfel, Pactul
internaional cu privire la drepturi civile i politice din 1966 precizeaz, n art.14, paragraf 3, lit.d, c orice
persoan acuzat de comiterea unei infraciuni are dreptul s fie prezent la proces i s se apere ea nsi,
sau s aib asistena unui aprtor ales de ea; dac nu are aprtor, s fie informat despre dreptul de a-l
avea i, ori de cte ori interesul justiiei o cere, s i se atribuie un aprtor din oficiu, fr plat, dac ea nu
are mijloace pentru a-l remunera.
1

Dreptul la aprare, ntr-o accepiune larg, cuprinde totalitatea drepturilor i regulilor procedurale care ofer persoanei
posibilitatea de a se apra mpotriva acuzaiilor ce i se aduc, s conteste nvinuirile, s scoat la iveal nevinovia sa. n
accepiunea restrns, dreptul la aprare cuprinde doar posibilitatea folosirii unui avocat. De aceea, textul legii fundamentale
(art.24 alin.2) vorbete de avocat ales sau numit din oficiu. Asistena juridic este obligatorie n cursul urmririi penale cnd
nvinuitul sau inculpatul este minor, militar n termen sau arestat, chiar n alt cauz. (Ioan Muraru, Op.cit., p.205; Ion Rusu,
Op.cit., p.142)

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

120

Convenia European a Drepturilor Omului din 1956 arat n art.6, pct.1 c orice persoan care
face obiectul unei cauze civile sau penale are dreptul la un proces just i deschis publicului, ntr-un termen
rezonabil de rapid, n faa unui tribunal independent i imparial, creat prin lege.
e) Dreptul la libera circulaie. Declaraia Universal a Drepturilor Omului prevede, n art.13, c
Orice persoan are dreptul s circule liber i s-i aleag reedina n interiorul unui stat. Potrivit
prevederilor art. 25 din Constituie, dreptul la libera circulaie, n ar i n strintate, este garantat.
Fiecrui cetean, se arat n Constituie, i este asigurat dreptul de a-i stabili domiciliul sau reedina n
orice localitate din ar, de a emigra, precum i de a reveni n ar.
Trebuie reinut, ns, c libera circulaie nu poate fi absolut, ea trebuie s se desfoare potrivit
unor reguli, cu ndeplinirea i respectarea unor condiii stabilite de lege. Aceste condiii urmresc ocrotirea
unor valori economice i sociale, a drepturilor i libertilor fundamentale, protejarea siguranei naionale,
ordinii publice etc. Asemenea reglementri sunt nscrise n legile fundamentale ale multor ri
democratice. Aa de exemplu, Constituia Spaniei arat c dreptul la libera circulaie va putea fi limitat
pentru alte motive dect cele politice sau ideologice; Constituia Olandei prevede c orice persoan are
dreptul de a prsi ara, n afara cazurilor prevzute de lege.
Ct privete libera circulaie a cetenilor romni n strintate, este, de asemenea, garantat prin
permiterea emigrrii i revenirii n ar. De altfel, Constituia rii noastre valorific o prevedere ce rezult
din documentele juridice internaionale, n sensul c orice persoan este liber s prseasc orice
localitate din ar, inclusiv propria sa ar. Documentele juridice internaionale prevd c nimeni nu poate
fi privat, n mod arbitrar, de dreptul de a intra n propria sa ar, i c strinul aflat legal pe teritoriul unui
stat nu poate fi expulzat dect n executarea unei decizii luate n conformitate cu legea i dac raiuni
imperioase de securitate naional nu se opun; el trebuie s aib posibilitatea de a prezenta considerentele
care pledeaz mpotriva expulzrii sale i de a obine examinarea cazului su de ctre autoritatea
competent, ori de ctre una sau mai multe persoane special desemnate de aceast autoritate, fiind
reprezentat n acest scop1.
f) Secretul corespondenei i al convorbirilor telefonice. Prin secretul corespondenei se
nelege dreptul cetenilor de a comunica n scris, inclusiv prin telegrame, cu alte persoane, fr ca aceste
comunicri s poat fi cunoscute sau interceptate de vreo alt persoan sau organ de stat.
Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice precizeaz, n art. 17, c nimeni nu va
putea fi supus vreunor imixtiuni arbitrare sau ilegale n viaa particular, n familia, domiciliul sau
corespondena sa, nici la atingeri ilegale aduse onoarei i reputaiei sale.
Repetnd aceste prevederi, Constituia Romniei din 1991 stipuleaz, n art.28, c Secretul
scrisorilor, al telegramelor, al altor trimiteri potale, al convorbirilor telefonice i al celorlalte mijloace
legale de comunicare este inviolabil.
Din analiza coninutului art. 28 al Constituiei, vom observa c titlul lui are corespondent n
reglementrile documentelor internaionale (art.12 din Declaraia Universal a Drepturilor Omului i
art.17 din Pactul internaional cu privire la drepturile civile i politice)2.
Prin coresponden, textul constituional nelege scrisori, telegrame, trimiteri potale, convorbiri
telefonice i alte mijloace legale de comunicare, reuind, prin formularea dat s surprind gama larg de
forme i mijloace prin care oamenii comunic ntre ei3.
n contextul garaniilor constituite acestui drept fundamental, Codul penal consider drept
infraciune, nu numai violarea secretului corespondenei, adic deschiderea fr drept a unei
corespondene adresate altuia, ori interceptarea unei convorbiri sau comunicri efectuate prin telefon,
telegraf sau prin alte mijloace de transmitere la distan, dar i unele forme asimilate acesteia, cum ar fi:
1

Ioan Muraru, Op.cit., p.207.


Ion Rusu, Op.cit., p.167.
3
Ioan Muraru, Op.cit., p.238.
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

121

sustragerea, distrugerea sau reinerea unei corespondene; divulgarea coninutului unei convorbiri sau
comunicri interceptate, chiar n cazul n care fptuitorul a luat cunotin de acestea din greeal sau din
ntmplare.
Organul judiciar poate, ns, folosi corespondena persoanei aflat n faza de urmrire sau
cercetare penal, ori n faza de judecat, dar nu se pot folosi i expune n edina public a instanei de
judecat dect acele pri din scrisori sau alte forme de coresponden care au legtur cu infraciunea.
Divulgarea acelor pri din coresponden care nu au legtur cu cauza judecat i care ar putea
aduce prejudicii materiale sau morale, constituie infraciune de divulgare a secretului profesional i se
pedepsete potrivit legii.
g) Dreptul la ocrotirea vieii intime, familiale i private. Coninutul acestui drept este
consacrat n art.26, alin.1 al Constituiei, care stabilete c Autoritile publice respect i ocrotesc viaa
intim, familial i privat. Aceasta nseamn c nimeni nu are dreptul s se amestece n viaa personal
a unui cetean, fiecare persoan fizic avnd posibilitatea s dispun de ea nsi, dac nu ncalc
drepturile i libertile altora, ordinea public sau bunele moravuri.
n reglementarea acestui drept, Constituia rii noastre a avut n vedere i documentele
internaionale n materie i anume Declaraia Universal a Drepturilor Omului, care n art.12 stipuleaz c
nimeni nu va fi obiectul unor imixtiuni arbitrare n viaa sa particular, n familia sa, nici al unor atingeri
ale onoarei sau reputaiei sale.
Aceasta nseamn c nici autoritile publice, sub nici o form, nu pot s aduc atingere acestor
valori1. Dreptul persoanei de a dispune de ea nsi este unul din cele mai naturale, inalienabile i
imprescriptibile drepturi ale omului. Declaraia de independen a Statelor Unite (4 iulie 1776) arat c
toi oamenii se nasc egali; ei sunt dotai de Creator cu anumite drepturi; printre aceste drepturi, se gsesc
viaa, libertatea i cutarea fericirii, aceasta implicnd i dreptul de a dispune de tine nsui2. Dreptul
persoanei de a dispune de ea nsi i gsete temeiul juridic i n art.7 din Pactul internaional cu privire
la drepturile civile i politice, potrivit cruia nimeni nu poate fi supus torturii i unor pedepse sau rele
tratamente, inumane sau degradante, i, care interzice ca o persoan s fie supus, fr consimmntul
su unei experiene medicale sau tiinifice3.
Avnd ca obiect libertatea individual, dreptul la viaa intim, familial i privat face parte din
grupa inviolabilitii persoanei, grup distinct i extrem de important a drepturilor fundamentale
ceteneti.

Judectorii au obligaia de a declara edin secret de judecat n procesele n care publicitatea ar afecta aceste valori, fr s
aduc vreun prejudiciu legii sau justiiei. n Frana, s-au dat hotrri judectoreti care au recunoscut dreptul de proprietate a
fiecruia asupra imaginii sale. Curtea din Paris a considerat c este un atentat la viaa privat a persoanei chiar simpla publicare
a adresei, numrului de telefon i a reedinei private a unei persoane (cntre) fr consimmntul acesteia. (Ioan Muraru,
Op.cit., p.208 i Ion Rusu, Op.cit., p.144)
2
Ioan Muraru, Op.cit., p.209.
3
Constituia Spaniei garanteaz fiecruia dreptul la onoare, la intimitate personal i familial i la propria imagine
(art.18(1)), cea a Olandei n art.10, arat c orice persoan are dreptul la respectarea vieii sale private, n afara restriciilor
stabilite prin lege. (Vezi n acest sens Ioan Muraru, Op.cit., p.210.)
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

122

PROMOVAREA PARTENERIATULUI N CONTEXTUL INTEGRRII


ROMNIEI N UNIUNEA EUROPEAN
CTAN Emilia Lucia,
lector univ.drd. Trgu Mure
ABSTRACT:
European Union integration is characterised by a process in which the geographic distances has
become a negligible factor in establishing and sustaining the over border connections, the economical,
political, social and cultural relationships.
In this context, in the East-European countries go through a simultaneous process of
transformation of their economical and social systems, carried out mainly by the initiation of the reforms
in their administration system, with a aim to adjust it to the economical and social changes that are taking
place in this context.
The process of the reform in Romanias public administration has as a major purpose to ensure
public services for the population, that is to motivate the local authorities through allowing them
decisional powers in order to promote the social interests for the benefit of the citizen.
The above-mentioned aspects are briefly approached in our research, through presenting the
specific legislation and mentioning the most important papers, whose remarkable expertise fully
contributes to implementing the principles of the public services coordination in the practice of the central
and local public administration, focusing on the PUBLIC-PRIVAT PARTNERSHIP, as a backbone of
European and global democracies.
I. Conceptul de parteneriat.Cadrul legal general romn
Sistemele de parteneriat au o lung tradiie n Frana prin colaborarea ntre autoriti i sectorul
privat n privina concesionarii (concession) bunurilor publice, nc de la sfritul sec. XIX i nceputul
sec. XX, perioad n care se formeaz doctrina francez a serviciilor publice. n SUA ntlnim de
asemenea forme de parteneriat n construcia cilor ferate n a doua jumtate a sec. XIX (TransContinental
Railroad, 1860).
n sens larg, parteneriatul reprezint o asociere ntre doi sau mai muli parteneri pentru realizarea
unui obiectiv, aciuni sau afaceri.
n literatura de specialitate se arat c asocierea ntre autoritile administraiei publice i agenii
economici din sectorul privat poate avea ca obiect al contractului de asociere realizarea de lucrri sau
servicii de interes public1.
Parteneriatul ca parte component a dezvoltrii serviciilor publice se regsete ntr-un ntreg
pachet de acte normative elaborate n Romnia la nivel naional, edificative sub acest aspect fiind
prevederile Legii fundamentale a Romniei Constituia, care creaz cadrul permisiv necesar
descentralizrii activitilor i creterii autonomiei locale.
Principiile constituionale se regsesc n Legea nr. 215/2001 privind administraia public
local, dup cum urmeaz:
Consiliul local hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne
sau strine, cu organizaii neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n vederea finanrii i realizrii n
comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local;
consiliul judeean hotrte, n condiiile legii:
-cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, cu organizaii
neguvernamentale i cu ali parteneri sociali, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni,
1

Matei, L., (2004), Servicii publice,Editura Economic, Bucuresti, pag.160

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

123

lucrri, servicii sau proiecte de interes public judeean (litera s);


-asocierea cu consiliile locale, pentru realizarea unor obiective de interes comun, scop n care poate
nfiina mpreun cu acestea instituii publice, societi comerciale i servicii publice.
II. Parteneriatul public-privat
Sistemul de parteneriat public-privat la nivel local, dup modelul pe care l ntlnim n prezent, se
contureaz la nceputul anilor 80 ai sec.XX n Europa Occidental i SUA, sub forma cooperrii ntre
autoritile locale i sectorul privat pentru implementarea unor proiecte ca reabilitarea zonelor industriale
aflate n declin1.
Concomitent, apar acte publice, legi pentru a da un suport iniiativelor locale. Un exemplu n acest
sens este legea public din SUA Job Training Partnership Act, care a intrat n vigoare la 1 octombrie
1983. Aceast lege reglementeaz colaborarea ntre autoriti i sectorul de afaceri pentru furnizarea de
servicii de formare profesional n folosul adulilor i tinerilor dezavantajai economic, muncitorilor
omeri, precum i altor persoane care ntpin dificulti la angajare.
Un exemplu de parteneriat public-privat dezvoltat l constituie I modelul irlandez ce s-a conturat
iniial la nivel naional printr-un program ce configura un sistem de parteneriat de tip social: Program for
National Recovery (1987-1990 - Programul de Recuperare Naional). Acesta a fost extins la nivel local
prin alte dou programe: National Program for Economic and Social Progress - PESP (1990-1993 Programul Naional pentru Progres Economic i Social) i Program for Competitiveness and Work
(1994-1996 - Programul pentru Competitivitate i Munc).
n Frana, forme de parteneriat ntre autoritile locale i comunitate, n nelesul pe care l
acceptm astzi, apar ncepnd cu anii 80, n domeniul prevenirii i combaterii delincvenei, precum i
pentru asigurarea coeziunii sociale2.
Creterea disponibilitii sectorului privat de a prelua o serie de responsabiliti i riscuri i a
sectorului public de a privatiza serviciile de utilitate public a avut ca rezultat multiplicarea eforturilor de
introducere a conceptului de parteneriat public-privat la realizarea obiectivelor i proiectelor economicosociale n ara noastr.
Parteneriatul public-privat se constituie ca o modalitate viabil de introducerea managementului privat n
serviciile publice, pe calea unor legturi contractuale de lung durat, ntre un operator privat i o
autoritate public.
Dup cum este definit de Directoratul General de Politici Regionale din cadrul Comisiei Europene,
parteneriatul public-privat reprezint acordul ntre sectorul public i cel privat n scopul elaborrii unui
proiect ori furnizrii unui serviciu, care n mod tradiional este furnizat de sectorul public3.
n Cartea Verde a Comisiei Europene din 2004 cu privire la parteneriatul public-privat (PPP) se
face referire la acestea ca fiind: forme de cooperare ntre sectorul public i cel privat pentru a finana,
construi, moderniza, gestiona sau ntreine un anumit tip de infrastructur sau furnizarea unui serviciu .
1

Local partnership for better governance (Parteneriat local pentru o guvernare mai bun), OECD, Paris, 2001, pag. 15,

precum i Partnerships,Participation, Investment, Innovation Meeting the Challenge of Distressed Urban Areas (Parteneriate,
participare, investiii,inovaie. Condiii pentru schimbarea zonelor urbane defavorizate) , Dublin, 17- 19 June 1998 Conference
Report, Rapporteur: Maureen Conway, OECD Consultant . A joint conference of OECD and the European Foundation for the
Improvement of Living and Working Conditions (Conferina comun a OECD i Fundaiei Europene pentru mbuntirea
condiiilor de via i de munc, Dublin, 17-19 iunie 1998, raportor:Maureen Conway, consultant OECD).
2
Crearea Consiliilor Comunale de Prevenire a Delincvenei (Conseils Cammunaux de Prevention de la Deliquance), iar mai
apoi Legea dOrientation et de Programmation de la Scurit (1995) i n 1997 apariia Contrats Locaux de Scurit CLS,
ntre autoriti locale i parteneri locali pentru prevenirea delincvenei i asigurarea coeziunii sociale (luat din Report of the
Seminar Public-Private Partnership, Hague, Netherlands, 16 - 17 December, 2002).
3
European Commission, Directorate General Regional Policy, Guidelines for successful public-private partnerships ,
Bruxelles, 2003, pag. 16
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

124

Relund ideea lui Patrice Noisette , vom defini parteneriatul public privat ca o asociere de decizii i
de mijloace publice i private n cadrul aceluiai sistem de aciune, cu obiectivul de a satisface simultan
ateptrile consumatorilor i ale cetenilor. Aceast definiie insist asupra recunoaterii garantrii
i a solidaritii obiectivelor, mprirea proporional a riscurilor i a remunerrii i adaptarea
permanent a activitilor din sectorul public i privat la mediul nconjurtor.
Cooperarea public-privat ofer o serie de avantaje cum ar fi:
- accelerarea realizrii obiectivelor i proiectelor de infrastructur programate;
- conjugarea prelurii responsabilitilor i riscurilor sectorului privat cu disponibilizarea
serviciilor sectorului public i efectuarea prompt a plilor;
- reducerea pe ansamblu a costurilor proiectelor;
- stimularea ndeplinirii obligaiilor contractuale, asumate;
- mbuntirea calitii serviciilor de utilitate public;
- mbuntirea managementului sectorului public prin expunerea serviciilor la rigorile
concurenei.
III. Parteneriatul promovat n dezvoltarea regional
Pentru sectorul public din Romnia, obiectivele de integrare n Uniunea European implic
necesitatea adoptrii unor strategii de dezvoltare a sectorului public pe termen scurt, mediu i lung,
strategii care s fie aliniate la practicile i principiile Uniunii Europene.
Reforma sectorului public nu se poate realiza fr cunoaterea i utilizarea experienelor deja
acreditate n Uniunea European i n alte ri dezvoltate. Mai mult, analiza comparativ internaional
este considerat ca prioritar n majoritatea rilor. Optica internaional este indispensabil pentru a
nelege activitile din sectorul public atunci cnd singura referin posibil este constituit de activitile
serviciilor publice similare din alte ri.
Referindu-ne la dezvoltarea regional, se constat c aceasta presupune existena unei politici de
dezvoltare regional, care, potrivit art.2 alin.1 din Legea nr. 315/2004, reprezint ansamblul politicilor
elaborate de Guvern, prin organele administraiei publice centrale, de autoritile administraiei publice
locale i organismele regionale specializate, cu consultarea partenerilor socioeconomici implicai, n
scopul asigurrii creterii economice i dezvoltrii sociale echilibrate i durabile ale unor arii geografice
constituite n regiuni de dezvoltare, al mbuntirii competitivitii internaionale a Romniei i al
reducerii decalajelor economice i sociale existente ntre Romnia i statele membre ale Uniunii
Europene.
Printre principiile care stau la baza realizrii politicii de dezvoltare regional (art. 2 alin.3 din
Legea nr.315/2004), alturi de principiul subsidiaritii2 i descentralizrii3, este menionat parteneriatul,
care, potrivit textului de lege indicat, solicit cooperarea ntre actorii publici i privai implicai n
dezvoltarea regional.
IV.Parteneriatul promovat prin Strategiile naionale n domeniul economic
Se constat totodat c, la nivelul strategiilor naionale de dezvoltare adoptate n ultimii ani,
parteneriatul are un rol fundamental, fie n domeniul economic fie n domeniul social sau n alte domenii.

Noisette, P.,PPP et marketing urbain, n Ruegg J., Decoutere S. et Mettan N., Le parteneriat public-priv, Presses
Polytechniques et Universitaires Romandes, Lausanne, 1994, p. 261-282; luat din Matei, L., (2004), Servicii publice, pag.161
2
Exercitarea responsabilitilor publice trebuie, de o manier general, s delege responsabiliti autoritilor celor mai
apropiate de ceteni; atribuirea unei responsabiliti altei autoriti trebuie s in seama de amploarea i de natura sarcinilor i
de exigenele de eficacitate economic (Carta European a Autonomiei Locale a Consiliului Europei, art.4 (3), Maastricht,
1985);
3
presupune existena unor persoane publice locale, desemnate de comunitatea teritoriului, care au atribuii proprii, intervenind
direct n gestionarea i administrarea afacerilor colectivitii.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

125

IV.1. La nivel naional, s-a adoptat Politica industrial a Romniei pentru perioada 2005 - 20081,
care stabilete ca obiective principale:
- Creterea competitivitii;
- Sporirea rolului cercetrii, dezvoltrii i inovrii;
- Promovarea unui management durabil al resurselor i protecia mediului;
- mbuntirea pregtirii profesionale i ocuparea forei de munc;
-Dezvoltarea cooperrii i serviciilor industriale precum i a parteneriatului public-privat.
Planul de aciune al politicii industriale pentru aceeai perioad stabilete c, n vederea susinerii
cercetrii-dezvoltrii - inovrii i infrastructurii pentru evaluarea conformitii produselor se va urmri
elaborarea/actualizarea normelor privind implementarea, monitorizarea i evaluarea programelor naionale
de cercetare-dezvoltare i inovare astfel nct s ncurajeze parteneriatul ntre unitile de cercetaredezvoltare i ageni economici.
IV.2.Tot n domeniul economic, Strategia guvernamental pentru susinerea dezvoltrii ntreprinderilor
mici i mijlocii n perioada 2004 20082 prevede printre msurile identificate de Agenia Naional pentru
ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie (ANIMMC) pentru realizarea prioritilor strategice n
domeniu, mbuntirea dialogului permanent public-privat cu organizaii de reprezentare a
ntreprinderilor mici i mijlocii i ali factori relevani prin ntrirea parteneriatului public-privat i a
capacitii organizaiilor de reprezentare a ntreprinderilor mici i mijlocii cu implicarea comunitii de
afaceri i a altor factori socio-economici cheie, este esenial pentru elaborarea i implementarea
programelor de sprijin eficient pentru ntreprinderilor mici i mijlocii.
IV.3. O form specific de parteneriat n domeniul dezvoltrii ntreprinderilor mici i mijlocii o
constituie incubatoarele de afaceri.
Astfel, la nivel naional s-a aprobat Procedura de implementare a Programului naional
multianual de nfiinare i dezvoltare a incubatoarelor de afaceri 3. Potrivit Programului, incubatoarele
de afaceri sunt, prin definiie, create pentru a sprijini dezvoltarea ntreprinderilor mici i mijlocii i a face
parte dintr-un cadru strategic regional, axat pe prioritile economice ale acestora (ex.: dezvoltarea
regiunilor). n prezent, n Romnia numrul i impactul incubatoarelor de afaceri este destul de sczut,
pentru a satisface nevoile specifice ale IMM-urilor aflate n stadiul de nceput de dezvoltare al afacerii, sau
care funcioneaz deja. Distribuia geografic inegal i rata de supravieuire foarte mic, au fcut ca o
serie de incubatoare nfiinate cu sprijin internaional s nceteze s funcioneze n momentul n care s-a
ncheiat finanarea, dat fiind faptul c sprijinul din partea autoritilor locale/guvernului/sectorului privat
a fost inexistent sau insuficient pentru a le menine n funciune pn cnd acestea ar fi putut s se
autosusin. Constituirea lor nu a avut la baz planuri de afaceri pe termen lung i parteneriate care s
asigure finanarea dup ncetarea susinerii financiare din partea donatorilor.
n procesul de programare a Strategiei alese s-a urmrit ca aceasta s fie inovatoare i concentrat
pe urmtoarele principii generale:
- integrare;
- concentrarea resurselor;
- parteneriate.
Incubatorul de afaceri se constituie printr-un act de asociere n participaiune, ncheiat ntre
autoriti publice locale, responsabile la nivel local de implementarea programului, societi
comerciale, ONG-uri, Agenii de Dezvoltare Regional, sau alte instituii cu caracter reprezentativ la
nivel local, care au calitatea de pri asociate, capacitatea de a gzdui i administra un incubator de
afaceri (IA), precum i aceea de a acorda asisten tehnic i de a instrui potenialii ntreprinztori n
perioada premergtoare incubrii.
1

Hotrrea Guvernului nr.1172/2005


stabilit prin Hotrrea Guvernului nr.1280/2004
3
aprobat prin Ordinul nr. 101/2005 al Ageniei Naionale pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie, modificat prin
Ordinul nr. 197/2005 al Ageniei Naionale pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

126

Programul se bazeaz pe o strns colaborare ntre Agenia Naional pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii,
Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare i autoritile publice locale/Administratorul
Incubatorului/Ageniile de Dezvoltare Regional, care vor fi parteneri direct implicai n implementarea
programului, cu roluri i responsabiliti clar definite.
De asemenea, Programul se ntemeiaz pe Memorandumul de nelegere dintre Agenia Naional
pentru ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie din Romnia i Programul Naiunilor Unite pentru
Dezvoltare privind Programul naional multianual pe perioada 2002 - 2005 de nfiinare i dezvoltare de
incubatoare tehnologice i de afaceri i a Acordului de cofinanare dintre Agenia Naional pentru
ntreprinderi Mici i Mijlocii i Cooperaie din Romnia i Programul Naiunilor Unite pentru Dezvoltare,
semnate la Bucureti la 14 octombrie 20031.
V.Parteneriatul promovat prin Strategiile naionale n domeniul social
V.1. Referindu-se la impactul integrrii Romniei n Uniunea European asupra coeziunii sociale, autorii
n materie apreciaz c statele trebuie s adopte msuri de ncurajare a forei de munc, un rol important
avndu-l acordurile de tip partenerial ntre principalii actori regionali (administraie, patronat, sindicate)
pentru dezvoltarea pieei de munc i, de asemenea, domeniile de intervenie a fondurilor europene trebuie
s se regseasc n sprijunul acordat pentru Planurile naionale multinanuale de aciune.
La nivel naional s-a adoptat Strategia pe termen scurt i mediu pentru formare profesional
continu, 2005 20102.
Potrivit acestei strategii, politica naional n domeniu s-a adoptat ca urmare a prioritilor stabilite
la nivel europen n domeniul educaiei i formrii profesionale prin Declaraia minitrilor europeni ai
educaiei i formrii profesionale i a Comisiei Europene, convenit n 29 i 30 noiembrie 2002, cu privire
la consolidarea cooperrii europene n formare profesional - "Declaraia de la Copenhaga".
Prioritile stabilite au n vedere atingerea pn n 2010 a obiectivului strategic stabilit la Consiliul
European de la Lisabona, din martie 2000, ca Uniunea European s devin pn n 2010 "cea mai
competitiv i mai dinamic economie bazat pe cunoatere din lume, capabil de cretere economic
durabil, cu locuri de munc mai multe i mai bune i o mai mare coeziune social".
Declaraia promoveaz atingerea prioritilor n domeniu prin mbuntirea cooperrii interinstituionale,
parteneriatelor i altor iniiative transnaionale n domeniul educaiei i formrii profesionale, pentru a
facilita i promova mobilitatea forei de munc.
Strategia European pentru Ocupare nsuit de toate Statele Membre ale UE stabilete c asigurarea
implementrii eficiente a reformelor printr-un management mai bun presupune, printre altele, crearea de
parteneriate n scopul mobilizrii i participrii partenerilor sociali i a diferiilor actori implicai,
respectiv promovarea rolului Planurilor Naionale de Aciune drept instrumente-cheie pentru conexiunea
elementelor menionate mai sus la programarea reformelor.
n acest context european, potrivit Strategiei naionale, Ministerul Muncii, Solidaritii Sociale i Familiei
implementeaz n momentul de fa Proiectul Phare RO 02/IB/SO/03 "Susinere pentru Ministerul Muncii,
Solidaritii Sociale i Familiei pentru formarea profesional continu" n vederea elaborrii politicii
naionale pentru formarea profesional continu, mbuntirii cadrului instituional i legal necesar, care
s asigure o nalt calitate i furnizare eficient a formrii profesionale continue, promovarea
parteneriatului cu furnizorii de formare, sectorul privat i partenerii sociali.
Construirea parteneriatelor largi, cu includerea tuturor factorilor implicai, n special a partenerilor
sociali, este considerat o premis esenial pentru dezvoltarea formrii profesionale continue.
V.2. n anul 2005 s-a adoptat i Strategia naional de dezvoltare a sistemului de asisten
social pentru persoanele vrstnice n perioada 2005 20083.
1

aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 173/2004 modificat prin Hotrrea Guvernului nr. 1232/2004
adoptat prin Hotrrea Guvernului nr. 875/2005
3
aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 541/2005
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

127

Potrivit acestei Strategii, Romnia, pentru a ratifica i articolul 23 referitor la drepturile


persoanelor vrstnice din Carta Social European revizuit, ct i pentru a demonstra respectarea
prevederilor art.13 referitor la drepturile pentru asisten social i medical, asumat deja prin Legea nr.
74/1999 pentru ratificarea Cartei sociale europene revizuite, adoptat la Strasbourg la 3 mai 1996, dar i n
calitate de ar membr ONU, trebuie s promoveze msuri adecvate destinate persoanelor vrstnice
pentru a permite acestora s rmn membri deplini ai societii.
Prin Declaraia de la Viena din 1998 - "A mbtrni n Europa: Solidaritatea ntre generaii - baz a
coeziunii sociale", prima Adunare General a Naiunilor Unite consacrat mbtrnirii stabilea necesitatea
elaborrii unor politici globale referitoare la mbtrnire i persoane vrstnice, aceasta fiind privit drept
un rspuns i o ans de dezvoltare demografic i o condiie a meninerii i ntririi coeziunii sociale.
n aprilie 2002, la Madrid, a doua Adunare General a Naiunilor Unite consacrat mbtrnirii a adoptat
Planul Internaional de Aciune privind mbtrnirea i Declaraia Politic, documente ce cuprind
recomandri privind implementarea msurilor capabile s rspund att oportunitilor, ct i provocrilor
induse de fenomenul de mbtrnire a populaiei n secolul XXI. Scopul final al aciunilor ce vor fi
ntreprinse este acela de a promova o societate pentru toate vrstele.
La elaborarea Strategiei naionale de dezvoltare a sistemului de asisten social pentru persoanele
vrstnice s-au avut n vedere, nu numai Planul Internaional de Aciune privind mbtrnirea i Declaraia
Politic de la Madrid, dar i o serie de documente programatice, recomandri sau angajamente, cum ar fi:
Carta Social European revizuit, Codul European de Securitate Social ce prevede garantarea
prestaiilor care se adreseaz riscului de btrnee, Tratatul de la Amsterdam, precum i Carta Drepturilor
Fundamentale proclamat la Nisa n anul 2000.
Principiile care stau la baza Strategiei naionale pentru dezvoltarea sistemului de asisten social pentru
persoanele vrstnice se fundamenteaz pe principiile enunate de Organizaia Naiunilor Unite, precum i
pe cele care guverneaz construcia sistemului de servicii sociale, printre aceste principii regsindu-se
parteneriatul. Strategia definete parteneriatul ca fiind caracteristic sistemului de asisten social, n
condiiile n care, ntr-o anume perioad de dezvoltare socio-economic, statul nu poate s asigure un
suport financiar suficient, societatea civil, prin formele ei organizate, trebuind s participe intens la
dezvoltarea oricror forme de suport destinate prevenirii i combaterii oricror situaii de risc ce ar
putea conduce la marginalizare sau excluziune social.
Planul de aciune pentru implementarea Strategiei stabilete ca msur prioritar promovarea
parteneriatului cu organizaiile neguvernamentale i ncurajarea iniiativelor private n domeniu prin
asigurarea de faciliti fiscale, reglementarea condiiilor de concesionare a serviciilor de ctre serviciile
publice, eliminarea birocraiei, n vederea diversificrii i dezvoltrii serviciilor sociale.
V.3. Un alt aspect al vieii sociale n care s-a adoptat o strategie la nivel naional este violena n
familie, n acest sens adoptndu-se Strategia naional n domeniul prevenirii i combaterii
fenomenului violenei n familie i Planul de msuri pentru implementarea strategiei naionale n
domeniul prevenirii i combaterii fenomenului violenei n familie pe perioada 2005 20071.
Strategia consacr principiul parteneriatului, politica n domeniul prevenirii i combaterii
violenei n familie trebuind s includ mecanisme parteneriale: grupurile i organizaiile reprezentative
(comunitate local, organizaii neguvernamentale, organizaii ale grupurilor cu risc etc.), acestea fiind
necesar s se implice n procesul de proiectare a politicilor n domeniu.
Mai mult, dezvoltarea unei culturi a parteneriatului i solidaritii sociale n dezvoltarea
politicilor de prevenire i combatere a violenei n familie la nivel naional este prevzut ca obiectiv
general al Strategiei.
Totodat, Planul de msuri pentru implementarea strategiei naionale n domeniul prevenirii i
combaterii fenomenului violenei n familie pe perioada 2005 2007 instituie necesitatea dezvoltrii de
parteneriate cu actorii sociali din comunitate, n vederea implementrii planurilor de aciune judeene.
1

aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 686/2005

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

128

V.4. La data de 21 septembrie 2005 s-a semnat la Bucureti Memorandumul de nelegere dintre
Secretariatul General al Guvernului, Agenia Naional pentru Romi i Programul Naiunilor Unite pentru
Dezvoltare, referitor la cofinanarea i administrarea Programului "Activiti de implementare i
monitorizare a Strategiei pentru mbuntirea situaiei romilor <<Parteneriat pentru sprijinul romilor 2005>>"1.
Obiectul memorandumului de nelegere l reprezint cofinanarea i administrarea de ctre prile
semnatare, respectiv SGG, ANR i PNUD a programului "Activiti de implementare i monitorizare a
strategiei pentru mbuntirea situaiei romilor - Programul guvernamental "Parteneriat pentru sprijinul
romilor - 2005".
Obiectivele specifice ale programului sunt:
a) punerea n practic a Planului de msuri al strategiei prin sprijinirea iniiativelor dezvoltate de ctre
autoritile i instituiile publice locale, mpreun cu reprezentanii romilor;
b) sprijinirea dezvoltrii de parteneriate durabile ntre administraia public local i organizaiile
neguvernamentale;
c) stimularea participrii active a romilor la viaa economic, social, educaional, cultural i politic a
comunitilor locale.
Printre criteriile de eligibilitate se menioneaz expres parteneriatele dintre aplicani i organizaiile
neguvernamentale ale romilor din localitatea n care se desfoar proiectul, iar, dac n localitatea
respectiv nu exist organizaii neguvernamentale (ONG) ale romilor, sunt eligibili ca parteneri grupurile
de iniiativ ale romilor, constituite potrivit Legii nr. 129/1928 privind nfiinarea ,organizarea i
funcionarea Fondului Romn de Solidaritate Social, republicat. Parteneriatele dintre aplicani i ONGuri ale romilor/grupuri de iniiativ constituie condiie pentru acordarea finanrii .
Menionm totodat c, metodologia face trimitere la proiecte dezvoltate n parteneriat de ctre
autoriti publice locale i organizaii neguvernamentale n anii anteriori emiterii Hotrrii Guvernului
nr. 1128/2005, ntre care menionm, cu titlu exemplificativ, urmtoarele:
-n perioada 2000 - 2002, un fond de 900.000 Euro a fost alocat proiectelor dezvoltate n parteneriat de
ctre autoritile publice locale i organizaiile neguvernamentale care se ocup de problemele romilor, ca
parte a programului PHARE RO9803.01.
-n februarie 2002, a fost lansat cel de-al doilea fond program PHARE, RO 0004.02.02, "Dezvoltarea
societii civile 2000", cu o component de granturi destinat "mbuntirii situaiei romilor", n valoare
de 1.000.000 Euro,
-n decembrie 2002, a fost semnat Memorandumul de finanare dintre Guvernul Romniei i Comisia
European, pentru Programul PHARE RO 2002/000-586.01.02, denumit "Sprijin pentru Strategia
naional de mbuntire a situaiei romilor", n valoare total de 7,6 Meuro (6 milioane Euro Comisia
European i 1,6 milioane Euro, contribuia Guvernului Romniei).
-Guvernul a introdus n anul 2003, prin Legea bugetului de stat nr. 631/2002 cofinanarea n moneda
naional la Programul PHARE 2002, n valoare de 1,6 MEURO, destinat susinerii activitilor
programului denumit "Parteneriat pentru sprijinul romilor - 2003", cu care au fost finanate i
implementate 26, n domeniile mic infrastructur i locuire, activiti generatoare de venituri, achiziie de
terenuri i cultivarea lor.
-n decembrie 2004, s-a semnat Memorandumul de finanare ntre Guvernul Romniei i Comisia
European, pentru Programului Multianual PHARE 2004 - 2006, care cuprinde i subprogramul referitor
la minoriti i prevede o estimare financiar de 44,160.000 Euro (35 Meuro - Comisia European la care
se adaug contribuia Guvernului de 9,16 Meuro).
VI.Parteneriatul promovat prin Strategia Guvernului de comunicare intern i extern privind
integrarea Romniei n Uniunea European
1

memorandum aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 1128/2005

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

129

Parteneriatul public-privat se regsete i n Strategia Guvernului de comunicare intern i


extern privind integrarea Romniei n Uniunea European 2005-20061 care reglementeaz printre
principiile de desfurare a Strategiei, principiul parteneriatului public-privat, potrivit cruia, n vederea
realizrii obliectivelor Strategiei, aciunile vor fi desfurate cu sprijinul organizaiilor reprezentative ale
mediului de afaceri i al organizaiilor neguvernamentale interesate.
VII.Concluzii
n contextul n care guvernele sunt angajate s promoveze politici mai mult orientate spre piaa liber,
autoritile la nivel statal sau local au obligaia de a-i schimba mentalitile bazate pe sistemul birocratic
tradiional, corelat cu atitudinea cetenilor care, n condiiile integrrii europene i, mai mult, ale
globalizrii, se caracterizeaz prin creterea preteniilor cu privire la informare, democraie, transparen,
participare la decizie.
Ca urmare, se contureaz necesitatea satisfacerii interesului public prin servicii publice corespunztoare,
ca mijloc de eliminare sau reducere a factorilor de stagnare a evoluiei sectorului public i de satisfacere a
nevoilor sociale, diversificarea acestora solicitnd autoritile la gsirea unor noi forme de asigurare a
serviciilor publice, ntre acestea evideniindu-se parteneriatul i n special parteneriatul public-privat,
specificitatea acestuia fiind dat de intervenia privat n gestiunea public, sub controlul autoritilor
publice.
Parteneriatele, n pofida unor rezerve exprimate, sunt acceptate ca alternative viabile ale realizrii
proiectelor de dezvoltare, ce pun accentul pe cooperare, consens i participare, att pe plan intern ct i la
nivel european, succesul acestora fiind pe deplin dovedit n practica administraiei publice.
Bibliografie selectiv:
Cartea Verde a Comisiei Europene cu privire la parteneriatul public-privat
Carta European a Autonomiei Locale a Consiliului Europei
Matei, L., Servicii publice,Editura Economic, Bucuresti, 2004
Local partnership for better governance (Parteneriat local pentru o guvernare mai bun), OECD,
Paris, 2001
Partnerships,Participation, Investment, Innovation Meeting the Challenge of Distressed Urban
Areas (Parteneriate, participare, investiii,inovaie. Condiii pentru schimbarea zonelor urbane
defavorizate) , Dublin, 17- 19 June 1998 Conference Report, Rapporteur: Maureen Conway, OECD
Consultant
Report of the Seminar Public-Private Partnership, Hague, Netherlands, 16 - 17 December, 2002
European Commission, Directorate General Regional Policy, Guidelines for successful publicprivate partnerships , Bruxelles, 2003

aprobat prin Hotrrea Guvernului nr. 523/2005

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

130

REPUBLICA MOLDOVA RIGORI DE INTEGRARE EUROPEAN


CANR Vlad,
ef catedr Comunicare i Limbi Moderne,
Academia de Administrare Public
Rpublique de Moldavie rigueurs dintgration europenne
Visant les conditions ventuelles dintgration europenne de la Rpublique de Moldavie, on a
constat malheureusement que notre tat na pas encore devanc le niveau dintention lgard de
leuro- intgration et que la socit moldave doit longtemps, ralit regrettable, se prparer pour
laccomplissement de cet acte responsable, important et significatif.
Il serait judicieux, plus-convenable, dharmoniser les activits des structures comptentes de notre
communaut en les eurodirigeant pour que cette euroorientation soit favorable la cration dune
ambiance sociale adquate la condition valide dtre europen conscient.
Lintgration europenne ne se ralise que par et avec la socit dans sa totalit. L euro
rgionalisation ne se fait jamais par un groupe spar, un parti ou une classe politique, singulirement.
Pe un picior de plai, pe o gur de rai...
Mioria-balad
n una din modestele expuneri anterioare, care viza unele condiii eventuale de integrare a Republicii
Moldova n Uniunea European am concluzionat, nu fr risc, c statul nostru nc nu a depit nivelul de
intenie eurointegraionist, iar societatea moldoveneasc are nevoie nc de mult timp pentru pregtire
ntru realizarea acestui semnificativ i important act.
Rmnem i aici cu fermitate pe aceeai poziie. Revenim la ideea c mediul social-politic i
economic al republicii trebuie cumva remodelat, refcut n esen, dat fiind faptul c toate programele de
guvernare de pn n prezent, concepia politicii externe etc, spadasini veritabili ai euroregionalizrii, scot
pe scuturile lor (= n relief) importana crescnd a fenomenului UE.
n ordinea ideilor, ar fi judicios, mai mult-convenabil, de armonizat activitile tuturor structurilor de
competen (!) ale societii noastre, direcionndu-le n zona concretului i pragmatismului, ntru
funcionarea normal ritmat i euroorientat a lor, pentru crearea unui suport al mediului social adecvat
condiiei valide pro-integraioniste. Este deosebit de important, n spe, ca societatea noastr, de la mic la
mare, cu toate componentele sale, cu toi factorii decizionali i reprezentativi, aleii i numiii, mai marii i
mai micii, s se alieze ntru fortificarea elementului european, embrionar deocamdat n Moldova. Astfel,
procedura europenizrii comunitii noastre se va produce la nivel de societate integral.
Integrarea european a oricrei ornduiri sociale contemporane se face prin i cu societatea toat i
nu de un grup, de un partid sau de o clas politic, n mod singular.
S-a constatat c n urma semnrii Planului de Aciuni Republica Moldova-Uniunea European,
semnat la 22 februarie 2005, acest picior de plai, cu tot raiul, se vrea insistent n Europa. Intenia,
debordant de noblee, a provocat discuii, discursuri, expuneri analitice i sintetice de o frecven
sufocant, autori sau vorbitori, pe alocuri de un delitantism cras, reflectnd asupra caracteristicilor i
complexitii modalitilor i rezonabilitii penetrrii n zona european, cu valori incontestabile de colos.
Dar, concomitent i pn la semnarea Planului i dup Aciunile conforme, marea parte a societii nu are
idee de aceste procese.
Fenomenul s-a banalizat ireversibil, s-a localizat simptomatic la nivel de teze i antiteze undeva sus
n cercuri sociale selecte, iar oamenii, comunitile (satele, comunele, centrele raionale) cum au fost
necunosctori i neinformai de pn, au rmas aijderi i dup. Membrii societii, se creaz impresia, nu
prea neleg: s doreasc sau s nu doreasc aceast europenizare?/. Iar acest fapt se produce graie, o
spunem cu franchee, manierismului n aciunea de aderare, stngismului moldovenesc, instabilitii i
incoerenei n procesul de motivare i fundamentare a poziiei proeuropene a statului. E prea mult
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

131

confuzie i ambiguitate, prea mult incompeten i lips de abilitate profesional n aciunea de integrare
a Republicii Moldova n spaiul european.
Factorul uman, pregtirea societii la toate nivelurile pentru realizarea unor asemenea obiective
majore, pare a fi cel mai important. Lipsa acestuia determin eecul total imediat n faz incipient.
Un alt element hotrtor n realizarea cu succes a aderrii Republicii Moldova la Uniunea European
l constituie locul, rolul-cheie i eficiena funcionrii sistemului autoritilor publice centrale i locale ale
statului.
n acest context ne vom referi doar la unele constituiente deosebit de importante pentru organizarea
i conducerea la etapa actual de dezvoltare a societii moldoveneti: politica de cadre i descentralizarea
n administraia public a Republicii Moldova.
Dac primul element ne pare distanat mult de normele standardizate internaionale, al doilea se
consider denaturat categoric i redirecionat n mod opus condiiei valide de realizare adecvat i
autentic.
Politologul T. Popescu menioneaz c: n politica mare se folosesc toate metodele i procedeele
posibile. Sinceritatea, etica, morala nalt greu prind rdcini n politic. Promovarea unei politici
transparente, cinstite, cu un bun sim i mini curate rmne un ideal care ar corespunde celei mai umane
societi.1
Nu are dram de utopie aceast indubitabil i admirabil constatare n condiiile n care n multe (!)
ri ale UE exist deja comuniti cu valori umane incontenstabile i cu tradiii i realizri de excepie n
domeniul politicii de cadre.
Evident, oriunde i oricnd, orice for politic, odat lund puterea n minile sale, expune cu
claritate, dar i cu duritate, politica sa de cadre, de unde vine i fluctuaia de personal de orice nivel.
Adevrul e c aceste plasamente de cadre se produc nu fr a se ine cont cu strictee de statu-quo-ul, de
constituia valoric i profesional a unui candidat la o funcie sau post. i doar n Republica Moldova,
bunoar n funcia de primar al unei comune poate fi ales o persoan suferind de schizofrenie sau cu
strictul necesar lamentabil-fr studii. Ridicol i strigtor la cer. Nu poate fi funcionar public dect n
Republica Moldova o persoan care nu are abiliti i capaciti de comunicare elevat, pregtire tiinific
i experien practic n domeniul de administrare. Aceste realiti comunitare mizerabile nu contravin
cadrului legislativ moldovenesc imperfect. Ba l ntregesc chiar! Dar n afar de unele insuficiene de
ordin legislativ exist frenomene creaturi mult mai pline de dramatism i umilin pentru o naiune. n
Republica Moldova mai exist nc i, n ultimul timp foarte rspndite, aa soi de montri gen: politica
de cameleon sau fenomenul parapluismului ideologic2, care genereaz protecia i promovarea
corupiei, necompetenei i non valorii la orice nivel, ridiculizeaz adevrul tiinific i istoric, umilesc
personalitatea, verticalitatea i condiia intelectual sntoas, speculeaz pe seama analfabetismului
general al poporului. Condiii de confort extraordinar al guvernanilor din toate timpurile. n acest sens
societatea moldoveneasc n-ar trebuie s vorbeasc n pumn n mileniul III i mai ales avnd intenia de a
se nscrie concludent n spaiul patrimonial al valorilor europene.
Oare se crede cumva n Republica Moldova, cu mediul su att de infertil i nepregtit pentru
euroincludere, c structurile europene vor accepta cndva teama de sinceritate despre noi nine, att de
nrdcinat n anturajul spiritual moldovenesc, pe care l afecteaz sensibil, i falsa, n esen, intenie de
a crea favorabila impresie de component potrivit stilului i modului de via al Europei!?
La rndul nostru, nu vom putea niciodat s perturbm viaa ordonat i stabil a comunitilor
statelor membre ale UE, care au tradiii i valori de netgduit, cu jonglerii testamentare etico-morale i
contorsionri caraghioase spirituale hiperideologizate, cu imperfeciuni corupte social-economice i
politice eminamente moldoveneti.
Prin urmare i atunci, pentru o conformitate, imediat dup destrmarea logic a imperiului sovietic,
vectorizarea integraionist s-a nfiripat odat cu proclamarea ndrznea a suveranitii i independenii
statale. ns, modalitatea de punere n funciune a mecanismelor i prghiilor de euroantrenare a luat din
1
2

T. Popescu "Politologie", AAP, Chiinu-1999, p.37


Parapluism de la cuvntul francez parapluie umbrel.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

132

start o form incert, nendemnatic i ridicol. Dar, snt fenomene i procese care se produc n afara
voinei unui om sau a unui stat, fie micro sau macro putere i oricine sau orice se simte ulterior marcat i
caut, la rndul su, s le influeneze. Republica Moldova se vrea, totui, n Uniunea European.
La 15 ani de indepen statal, administraia public moldoveneasc a suportat perturbaiile unor
multiple modificri continue. Ct de valide au fost ori snt aceste schimbri n raport cu valorile i
standardele internaionale mai rmne de vzut. Ct de prioritar i progresiv, n varianta autohton, este,
de exemplu, descentralizarea administrativ, urmeaz s neleag i s simt i UE.
Se declar c administraia public n Republica Moldova a evoluat de la centralism la
descentralizare, adic de la o form steril i ineficient de organizare i girare a societii la un model
modern de autonomie local acceptat de Europa. Se spune de asemenea c legislaia naional reflect
fenomenul descentralizrii administrative i respectarea standardelor europene. Dar concomitena las loc
larg i pentru alt caracteristic, de parc am tri dou realiti simultane ale vieii noastre. Astfel,
specialitii de prestan n teoria i practica administraiei publice din Republica Moldova au lansat ideea
contrareformei. Reform contra Reform. Bnuim c lumea contemporan civilizat a rmas stupefiat de
trecerea (revenirea!) brusc de la judee, structur teritorial-administrativ, fiind pe punctul su culminant
de explozie n funcionalitatea ei eficient, la raioane, formul teritorial-administrativ depit
totalmente de timp i care inoculeaz o not diluat descentralizrii i autonomiei locale, care transform
consultarea cetenilor i eligibilitatea autoritilor publice n procese false, cumplit ideologizate i
direcionate ingenios de dup culisele scenei politice. Astfel, principiile de baz ale administraiei publice
locale snt conjuncturizate i profund profanate. Elementul distructiv acioneaz din interior la nivel de
osatur, iar camuflajul centralizant al descentralizrii elimin abil eficiena funcionrii sistemului de
administrare a statului, eclipsnd rigorile standardizrilor europene. i dac orice guvernare n aciune se
sprijin pe administraie, este logic s se dea procesului de descentralizare administrativ vestimentaia
autentic constituional i latitudine cu conformitate legislativ ntru efiencitizarea funcionrii unitilor
administrativ-teritoriale i prestrii calitative de servicii publice comunitii. Or, aceste valori pot fi
susinute de o guvernare care are o inut i cultur democratic reliefat i nu se implic n jocuri cu
labirinturi minotaurizate i rocade politice ideologic confortabile. ns comunitatea moldoveneasc mai
are nc bine pstrat, n acest sens, imaginea unui organism social-politic i economic foarte imprevizibil.
Administraia public din Republica Moldova va avea marca european sensu stricto 1 i va fi
acceptat de aceste structuri n condiiile n care acest sistem complex de organizare i gestionare a
statului va servi drept fundament pe care se va crete cu competen ngrijit i profesionalism eficacitatea
i eficiena principiilor descentralizrii i autonomiei locale, elemente principale ale celor mai progresive
forme de ornduire statal.
P.S. Soarele Europei se ridic n acelai mod i asupra celor buni i asupra celor ri.
Bibliografia:
1. Buletinul Biroului de Informare a Cosiliului Europei n Moldova, nr.1, Chiinu, 2005;
2. Deliu Tudor - Administraia public local, editura AAP, Chiinu 1998;
3. Demmke, Christoph, Ehgel Christian Continuitate i schimbare n procesul de integrare
european, Chiinu, 2004;
4. Institutul de Politici Publice Moldova i integrarea european. Cooperarea n Pactul de
Stabilitate, ed. Prut Internaional, Chiinu, 2003;
5. Popescu Teodor Politologie, editura AAP, Chiinu 1999;
6. Smboteanu Aurel - Administraia public central, editura AAP, Chiinu 1998;
7. ,
, ,2001;
8. .. , , 2003.

Sensu stricto (lat.) n sens direct

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

133

ASPECTE CONSTITUIONALE PRIVIND STRUCTURA DE STAT A


ROMNIEI. FORMA DE GUVERNMNT
PUC Florentina
Asistent univ. drd.
Universitatea DANUBIUS
Romnia
Abstract
The Constitution of Romania provides in article 1 that : Romania is a democratic and social
state, governed by the spirit of law, in which human dignity, the citizens' rights and freedoms, the free
development of human personality, justice and political pluralism represent supreme values, in the sense
of democratic traditions of the Romanian people and the ideals of the Revolution of December 1989, and
shall be guaranteed.
Romanias Government is divided into executive, legislative, and judicial branches.
The executive branch is composed of the President (Head of state), the Prime Minister (Head of
Government), and the Council of Ministers (Cabinet).
The president is elected by popular vote and cannot serve more than two five-year terms
(extended by a constitutional referendum from four years in 2003).
The president serves as supreme commander of the armed forces, chairs the Supreme Defense
Council, and nominates the prime minister.
The prime minister appoints the Government, which must be confirmed by a vote of confidence
from Parliament.
The legislative branch, a two-chamber parliament, is made up of the Chamber of Deputies (332
seats) and the Senate (137 seats). Deputies and senators serve four-year terms. Legislators are elected by
party, as are all elected officials in Romania with the exception of the president and mayors;
representation is allocated in proportion to votes for each party.
The judicial branch is divided into a Constitutional Court, a lower court system with municipal
and county courts, a court of appeals, and a High Court of Cassation and Justice. The role of the High
Court of Cassation and Justice, as defined by the Constitution, is to ensure a unitary and consistent
interpretation and enforcement of the law by all lower courts.
The constitution provides for an independent judiciary; judges appointed by the president cannot
be removed prior to the end of their terms.
As regards the indivisible character of our state, character established by the 1866 Constitution,
this includes all the three constitutive elements of the state: territory, population and the state power.
n sens constituional, prin form de guvernmnt se nelege modul de organizare a unui stat n
funcie de condiiile specifice de constituire a organelor centrale ale statului, n special a organului care
ndeplinete funcia de ef al statului1.

T. Drganu, Op.cit., p.137-138; I. Ceterchi .a., Op.cit., p. 75 precum i D. Mazilu, Op.cit., p.67, definesc forma de
guvernmnt ca fiind modul de organizare a organelor supreme ale puterii de stat, caracterul acestora, modul de formare i
competena acestora. I. Deleanu, definind forma de guvernmnt, arat c aceasta desemneaz modul de formare i organizare
a organelor statului, caracteristicile i principiile care stau la baza raporturilor dintre acestea, n special dintre organul
legiuitor i organele executive, inclusiv eful statului. (Op.cit., p.130)
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

134

n decursul evoluiei istorice, ncepnd cu primul tip istoric sclavagist, statele au cunoscut mai
multe forme de guvernmnt. Cele mai frecvente i, totodat, cele mai importante forme de guvernmnt
pe care istoria le-a cunoscut sunt: monarhia i republica.
Monarhia este forma de guvernmnt n cadrul creia exercitarea atribuiilor de ef al statului
revine unei persoane desemnate, de regul, pe baze ereditare1.
Din definiie rezult c, pentru aceast form de guvernmnt, caracterul ereditar al efului
statului nu este considerat definitoriu. Potrivit unei concepii general ncetenite, o monarhie poate fi
electiv, cu condiia ca eful statului s fie ales pe via. n acest sens s-a vorbit de monarhia electiv a
Poloniei sau a Sfntului Imperiu Roman. n rile Romne, pn la sfritul secolului al XVIII-lea,
domnitorii au fost desemnai potrivit unui sistem electiv-ereditar, iar mai trziu au fost fie alei, fie numii
de Poarta Otoman dintre boieri sau dintre fanarioi.
Monarhia, n diferitele variante, a fost cea mai veche i cea mai rspndit form de guvernmnt
n trecut. ncepnd cu monarhiile despotice ale antichitii sclavagiste i pn la monarhiile parlamentare
actuale, diferitele forme specifice pe care statele monarhice le-au mbrcat, pot fi grupate n dou categorii
principale: monarhiile absolute i monarhiile constituionale.
Republica este acea form de guvernmnt n care atribuiile de ef al statului sunt ndeplinite de
un organ ales pe o perioad de timp determinat2.
Forma republican de guvernmnt este rar ntlnit n antichitate i feudalism, n schimb este
forma de guvernmnt preponderent timpurilor moderne i, mai ales, celor contemporane.
n republic, guvernarea se nfptuiete prin reprezentani alei dup proceduri electorale.
Preedintele de republic este ales fie direct, prin vot universal, fie de ctre parlament.
n general, republicile sunt fie republici parlamentare, fie republici prezideniale.
n doctrina juridic romneasc, s-a opinat c forma de stat reprezint o categorie complex, avnd
ca elemente constitutive: structura de stat, forma de guvernmnt i regimul politic3.
Prin noiunea structurii de stat se nelege organizarea puterii de stat, n ansamblul ei, n raport cu
teritoriul.4 Structura de stat formeaz obiect de cercetare att pentru dreptul internaional public, ct i
pentru dreptul constituional. Dreptul internaional public este interesat de cercetarea structurii de stat,
ndeosebi pentru identificarea subiectelor raporturilor de drept internaional. Pentru dreptul constituional
interesul tiinific const n faptul c teritoriul este o baz a organizrii puterii, c structura de stat este
organizarea puterii n raport cu teritoriul i c dreptul constituional reglementeaz relaiile sociale ce apar
n procesul instaurrii, meninerii i exercitrii puterii5. Puterea de stat poate fi organizat n mod unitar,
pe ntreg teritoriul statului, sau poate avea o organizare mai complex, n funcie de condiiile istorice
concrete de constituire a statului respectiv. Aceste deosebiri stau la baza clasificrii statelor n state
unitare i n state federative.
1

Atribuirea coroanei pe baze ereditare se fcea cu respectarea anumitor reguli. n Romnia monarhic, Constituia din 1866 a
stabilit urmtoarele reguli privitor la succesiunea la tron: ereditatea n linie descendent direct, legitimitatea cu excluderea
copiilor nelegitimi, primoprogenitura, masculinitatea cu nlturarea urmailor de sex feminin. Paul Negulescu i George
Alexianu n Op.cit., p.93 definesc monarhia ca fiind forma intern a unui stat, n care unul singur, monarhul, conduce statul
pe baza unor legi fixe i stabilite mai dinainte.
2
I. Muraru, Op.cit., p.123, definete republica ca fiind acea form de guvernmnt n care, aa cum se spune, cetenii se
guverneaz singuri, desemnndu-i sau alegnd un ef de stat, denumit, de regul, preedinte; Genoveva Vrabie definete
republica prin aceea c puterea suprem aparine unui organ ales pe un timp limitat (Op.cit., p.101); Paul Negulescu i George
Alexianu: Republica este forma de stat n care guvernul aparine poporului n ntregime; acesta l exercit prin reprezentanii
si. (Op.cit., p.94)
3
Ion Deleanu, Op.cit., p.130; Genoveva Vrabie, Drept constituional i instituii politice, Editura Fundaiei Chemarea Iai,
1992, p.86.
4
Cristian Ionescu, consider c din punct de vedere conceptual, prin structura de stat se nelege modul de organizare a puterii
n raport cu teritoriul statului (Op.cit., vol.I, p.64).
5
I. Muraru, Op.cit., p. 141.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

135

n literatura juridic de specialitate, n concepia unor autori, nu se ntlnete noiunea structurii


de stat, ci aceea de formele exterioare ale statului, n care sunt cuprinse att statele unitare i federale,
ct i asociaiile de state.
Georges Burdeau, deosebind forma de guvernare de forma de stat d acestei din urm noiuni
nelesul de consisten a puterii de stat al crei titular este statul1. Marcel Prelot grupeaz statul unitar,
statul federal i asociaiile de state sub denumirea de instituii integrate i agregative2; iar Andr
Hauriou vorbete de specii diferite de stat, i care pot fi statul simplu i statul compus3.
Unii autori din literatura juridic a rii noastre au inclus n categoria statelor compuse, alturi de
uniunea personal, uniunea real i confederaia4.
n legtur cu terminologia folosit, trebuie precizat c, atunci cnd se vorbete de structuri de
stat, se amintete de state unitare sau simple i state federale sau compuse, uniunile personale, uniunile
reale i confederaiile fiind nglobate categoriei de asociaii de state.
n concepia specialitilor n problemele teoriei generale ale statului i dreptului, structura de stat
cuprinde att organizarea simpl i complex a puterii de stat, i anume statul unitar federal, ct i
organizarea administrativ a teritoriului5.
innd seama de faptul c noiunea de structur are semnificaia de alctuire sau organizare
intern a unui corp i c unitile administrativ-teritoriale nu sunt pri constitutive ale statului, n
concepia noastr noiunea de structur de stat cuprinde numai statul unitar i statul federal. n ceea ce
privete asociaiile de state, acestea fiind forme ale uniunilor interstatale, nu pot fi cuprinse n noiunea de
structur de stat pentru c ele, asociaiile de state, nu constituie un stat nou.
Exprimnd tendinele ce au loc n structura social-politic a societii noastre dup Revoluia din
decembrie 1989, Constituia Romniei a statuat, n articolul 1, c forma de guvernmnt a statului romn
este republica.
Ideea instaurrii unei forme de stat republicane s-a afirmat n ara noastr de la jumtatea
secolului XIX, fiind formulat de unele cercuri revoluionare din 1848. n a doua jumtate a secolului
XIX, a aprut o impresionant literatur antimonarhic, mai ales dup instaurarea la tron a dinastiei de
Hohenzollern n 1866, care a avut un adnc rsunet n mase. nsufleite de cuvntul nflcrat al unor
gnditori naintai ca Simion Brnuiu, Bogdan-Petriceicu Hadeu, Constantin C. Bacalbaa, Al. Gh.
Radovici, Alexandru Vlahu, Constantin Mille, George Pann, N.D. Cocea, Tudor Arghezi i muli alii,
ideea republican s-a rspndit n sfere din ce n ce mai largi.
Dup al doilea rzboi mondial, au aprut statele socialiste care, n majoritatea lor, purtau
denumirea de republic popular. Pe msura dezvoltrii socialiste, ele i-au schimbat denumirea n
republic socialist.
nlturarea monarhiei i instaurarea formei de stat republicane au fost posibile n condiiile create
de insurecia armat, rsturnarea dictaturii militare i cucerirea puterii prin for de ctre partidul
comunist. n aceste condiii istorice a fost nlocuit monarhia, la 30 decembrie 1947, i proclamat
Republica Popular Romn ca form de guvernmnt a statului socialist romn.
Dup trecerea a peste patru decenii de dictatur comunist, Revoluia din decembrie 1989 a
proclamat statul democratic de drept, care are la baz principiul separaiei puterilor.
Reglementnd forma structurii de stat, Constituia rii noastre (art. 1) prevede c Romnia este
un stat naional, unitar i indivizibil, ceea ce nseamn c pe teritoriul Romniei conducerea de stat se
nfptuiete prin intermediul unui singur organ legiuitor, un guvern i un organ suprem judectoresc, c
1

G. Burdeau, Droit Constitutionnel et institutions politiques, p. 46-47.


M. Prelot, Institutions politiques et droit constitutionnel, Duloz, 1972, p. 235-279.
3
Andr Hauriou, Op.cit., p.191.
4
George Geamnu, Dreptul internaional contemporan, E.D.P., Bucureti, 1965, p.180.
5
I. Ceterchi .a., Teoria general a statului i dreptului, E.D.P., Bucureti, 1967, p. 76.
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

136

membrii societii au o singur cetenie, iar teritoriul este organizat ntr-un sistem unic de uniti
administrativ-teritoriale (judee, orae i comune)1.
Procesul de formare a statului naional unitar romn a nceput cu dubla alegere a lui Al. I. Cuza,
n 1859, ca domn al Moldovei i al rii Romneti, cnd a luat natere uniunea real a celor dou ri
romne. n 1862, crendu-se organe supreme unice pentru ambele state, uniunea real a fost transformat
n stat unitar.
Constituirea unei formaiuni statale ca stat unitar depinde de condiiile istorice concrete, de
factorii specifici locali, n rndul crora o nsemntate deosebit o are ponderea n structura populaiei i
aezarea geografic a populaiei de alt naionalitate, dar, mai ales, depinde de profunzimea
democratismului acelui stat, de modul n care el se preocup i rezolv problema naionalitilor
conlocuitoare.
Existena problemei naionalitilor n diferite state este rezultatul dezvoltrii istorice; aceast
problem a aprut o dat cu formarea statelor naionale independente, i este determinat de existena n
cadrul statelor naionale a unor populaii, mai mult sau mai puin numeroase, de alt naionalitate.
Visul de secole al tuturor romnilor de a se constitui ntr-un singur stat s-a realizat o dat cu
unirea Moldovei i Munteniei i, apoi, a Transilvaniei la 1918, prin hotrrea Marii Adunri de la Alba
Iulia. Acest lucru a nsemnat pasul hotrtor spre consolidarea unitii statului nostru, a suveranitii sale.
Structura de stat unitar, naional a Romniei a fost consacrat n Constituia din 1923, n
cuprinsul creia (art. 1) se spune c Romnia este un stat naional i indivizibil.
n ceea ce privete caracterul indivizibil al statului romn, caracter exprimat nc de Constituia
din 1866, acesta privete toate cele trei elemente constitutive ale statului i anume: teritoriu, populaie i
puterea de stat.
Statul unitar romn este rezultatul unui ndelungat proces istoric, constituind ncununarea luptei
seculare duse de cele mai naintate fore ale poporului romn, de crturarii i marii gnditori ai neamului.
ntreaga organizare statal este stabilit prin Constituie, iar forma unitar corespunde
coninutului statului precum i compoziiei naionale a poporului romn.
Pe teritoriul rii noastre, alturi de romni s-au aezat i maghiari, evrei, igani, germani, bulgari
i, ntr-un numr mai mic, oameni de alte naionaliti care se bucur de drepturi egale2.

1
2

I. Muraru, Op.cit., p.129.


I. Muraru, Op.cit., p. 130; Genoveva Vrabie, Op.cit., p.132.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

137

RESTRICII ALE EXERCUTRII DREPTURILOR ELECTORALE PASIV


I ACTIV. ASPECTE COMPARATIVE.
MOROAN Ion,
Doctor n drept. eful Catedrei Drept Privat UASM
efulDdepartamentului pentru drepturile omului
a partidului Democraiei sociale
RESUME
Des restrictions de l execution des droits elecoraux passif et actif. Des aspects comparatifs.
Dr. Ion MOROSAN, chef de chaire DROIT PRIVE de UASM
Le problme des droits et des liberts de l homme constitue l un des principaux sujets de la vie
politique dans une socit dmocratique, en particuler pour les tats qui sont sur la voie des
transformations des sistmes politiques, economiques et sociaux. Dans le processus de la formation d une
nouvelle socit base sur de nouvellees valeurs, la dmocratisation prsente l objectif principal des
reformes. La dmocratisation authentique de la socit l accedation de chaque citoyen aux valeurs
gnralement humaines, au procesus de l extension des options etc., sont des conditions sans lesquelles le
dpassement des problmes graves tels que la pauvret, le sous dveloppement, l exclusion sociale sont
impossibles.
Une place part dans la gamme entire des droits fondamentaux de l homme est occupe par ses
droits politiques par rapport aux droits et liberts individuelles, des droits politiques ne sont attribuies qu
aux citoyens de l tat et de la socit. Les droits politiques des citoyens de la Rpublique de Moldova sont
inscrits et garantis par l tat dans la Constitution correspondant strictement aux prvisions ratifies dans
la Dclaration Universelle des Droits de l Homme (art. 21), dans la Convention Intenationale concernant
les Droits politiques et civils (art. 2 et 25), dans d, autres actes internationaux et rgionaux.
Dans tout tat parmi les droits politiques des citoyens, une place signifiante revient au droit de
vote universel, gal, direct, secret et librement exprim, lequel est tout de mme limit par un nombre d
exigences auxquelles doit correspondre le citoyen pour recevoir le droit de participation aux lections. La
Constitution de la Rpublique de Moldova indique l unique cens celui de l age minimal du citoyen qui
restreint en quelque sorte le droit lectoral de la personne tandis que dans une serie de pays les
constitutions nationales limitent le cercle d lecteurs par l tablissement du cens d ge plus avanc ainsi
que celui de richesse, d existence etc. Un certain intrt prsente le droit du citoyen d tre lu au comme
l on dfinit dans la littrature de spcialit le droit lectoral passif pour pouvoir le distinguer de celui
actif, c est- -dire du droit proprement dit du citoyen au vote.
Outre les exigences gnrales lesquelles reglmentent le droit lectoral actif, il existe galement
des exigences speciales avances aux candidats aux postes lectoraux. Les exigeances supplmentaires
prsentes vis- -vis des candidats sont lies l impossibilite de l lection ou l impossibilit de l
lection ou l incompatibilit des fonctions.
En conclusion nous pouvons dire qu an moins du point de vue legislatif, la Rpublique de
Moldova s est classe parmi les plus dmocratiques tats au chapitre d accord et garantie des droits
lectoraux ses citoyens.

Problema drepturilor i libertilor omului constituie unul dintre subiectele principale ale vieii
politice ntr-o societate democratic, n spe pentru statele ce au pornit pe calea transformrilor
sistemelor politic, economic i social. n procesul constituirii unei noi societi, bazate pe valori noi,
democratizarea prezint principalul obiectiv al reformelor. Democratizarea autentic a societii,
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

138
accederea fiecrui cetean la valorile general umane, procesul extinderii opiunilor .a. sunt condiii
fr de care depirea problemelor grave ca srcia, subdezvoltarea, excluderea social etc. sunt
imposibile.
n aceast ordine de idei, drepturile i libertile omului prezint o dimensiune extrem de
important. Conceptul drepturilor i libertilor omului cuprinde un spectru larg de momente eseniale
pentru dezvoltarea uman, printre care se evideniaz: modificarea perceperii de ctre societate a
drepturilor i libertilor fundamentale ale individului, ajustarea normelor de drept naional la
principiile internaionale ale drepturilor omului n practica legislativ i instituional a rii.
Un loc aparte n ntreaga gam a drepturilor fundamentale ale omului ocup drepturile lui
politice. Spre deosebire de drepturile i libertile individuale, cele politice sunt atribuite doar
cetenilor statului respectiv. Cu alte cuvinte, orice individ, fie cetean al statului dat, cetean al altui
stat sau fr cetenie (apatrid), dispune de drepturi individuale, personale, nnscute, potrivit
constituiei acestui stat, mai beneficiaz i de alte drepturi, numite politice, de care sunt privai cei fr
cetenie ai statului respectiv.
Drepturile i libertile politice acord posibilitatea participrii cetenilor statului concret la
administrarea statului i societii. Ele se refer la drepturile individului la cetenie, dreptul
inalienabil de a-i determina i contientiza apartenena lui naional, dreptul la asociere, inclusiv la
crearea de sindicate ntru aprarea propriilor interese, dreptul la organizarea i desfurarea
adunrilor, mitingurilor, manifestaiilor de strad, dreptul de a participa nemijlocit n administrarea
statului sau prin intermediul reprezentanilor lui, dreptul de a alege i de a fi ales, dreptul de a se
adresa n organele de stat etc.
Drepturile politice ale cetenilor Republicii Moldova sunt nscrise i garantate de stat n
Constituie, n strict corespundere cu prevederile consfinite n Declaraia universal a drepturilor
omului (art.21), n Pactul internaional privind drepturile civile i politice (art. 2 i 25), n alte acte
internaionale i regionale.
n orice stat, printre drepturile politice ale cetenilor, un loc de seam i revine dreptului la vot
universal, egal, direct, secret i liber exprimat, care , totui este limitat de un set de cerine crora
trebuie s corespund ceteanul pentru a primi dreptul de participare la alegeri. Anume acesta
exprim voina poporului care constituie baza puterii de stat. Art. 38 alin (2) din Constituia
Republicii Moldova ncepe cu expresia: Cetenii Republicii Moldova au drept de vot de la vrsta de
18 ani, mplinii pn n ziua alegerilor inclusiv, ceia ce nseamn c un atare drept politic l au doar
cetenii acestui stat concret, i el nicidecum nu se rsfrnge asupra altor persoane. Constituia
Republicii Moldova indic unicul cens, cel al vrstei minime al ceteanului, care restrnge ntructva
dreptul electoral al persoanei, pe cnd ntr-un ir de ri constituiile naionale limiteaz cercul de
alegtori prin stabilirea censului minim de vrst mai avansat, precum i al celui de avere, trai etc.
Timp ndelungat n multe ri a existat censul de vrst, care, de regul, era de 21 - 23 de ani.
Aceast limit de vrst mai ridicat se lmurea prin faptul c numai atingnd aceast vrst
ceteanul este n stare s contientizeze importana votului nu numai pentru sine, dar i pentru
societate. Timpul, ns, a dovedit c motivaia aceasta nu era ntru totul ndreptit, deoarece o bun
parte a tineretului rmnea n afara vieii politice a societii, fiind nlturat, de fapt, de la
administrarea statului i a societii. De aceia, ncepnd cu anii 60 dar mai ales de primii ani 70, cele
mai multe ri au redus censul de vrst pn la 18 ani (Marea Britanie n anul 1969 1, Republica
Federativ a Germaniei n 19702, Statele Unite ale Americii n 19711 etc.). n constituiile unor state,
1
2

. , , 1982, . 6.
Ibidem p. 183.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

139
cum ar fi, spre exemplu, a Franei, a Italiei, a Japoniei nu se specific vrsta concret a celor care
pentru prima dat capt dreptul de a se prezenta la urna de votare, limitndu-se doar la expresia c
pot participa la votare cetenii de ambele genuri care au atins vrsta majoratului 2 i se bucur de
drepturi politice i civile.
Unul dintre cele mai vechi, avnd o rspndire larg, este censul de avere, care mai demult
avea drept obiectiv de a monopoliza, de fapt, puterea n minile celor avui. Spre exemplu, ntr-un ir
de state nord-americane pn n anul 1964 a existat impozit electoral. n prezent, majoritatea rilor au
refuzat de censul n cauz3.
Censul, aa-zis, sedentar reprezint o condiie legislativ a statului, potrivit cruia dreptul la
vot se acord doar celor ceteni, care locuesc un anumit timp n localitatea unde se desfoar
alegerile. Aplicarea censului sedentar are loc de la stat la stat. Pentru a obine dreptul de a participa la
alegerea organului legislativ suprem (parlamentului, congresului etc.), se cere de la cetean s
locuiasc n permanen pe teritoriul circumscripiei electorale respective (Statele Unite ale Americii
1 lun, Canada 12 luni). Alteori ceteanului i se cere s locuiasc n permanen chiar pe teritoriul
sectorului electoral dat. ntr-un ir de ri censul sedentar nu este concretizat anume: n Irlanda, spre
exemplu, alegtorul e obligat, nainte de a fi inclus pe lista celor cu dreptul la vot, s dovedeasc c
dispune de local pentru odihn de noapte, n Belgia - s locuiasc n permanen n comuna dat nu
mai puin de 6 luni, n Finlanda nu mai puin de 12 luni. n alte ri censul sedentar e formulat i mai
larg: pentru a participa la alegeri n Norvegia, ceteanul trebuie s locuiasc n ar nu mai puin de 5
ani, n Tailanda nu mai puin de 20 de ani mplinii ctre ziua alegerilor4.
Censul sedentar poate s existe sub form indirect. n Marea Britanie, alegtorul trebuie s se
nregistreze ntr-un termen stabilit, care se respect cu strictee, iar n cazul cnd alegtorul, din
diverse motive, nu reuete s se ncadreze n termenul cerut, el este privat de dreptul de a participa la
alegeri. Cu unele exepii, condiia dat continu s rmn n vigoare i n zilele noastre. n India, de
la aspirantul la dreptul de alegtor se cere s locuiasc timp de 180 de zile n circumscripia electoral
dat pe parcursul anului premergtor celui cnd se ntocmesc listele alegtorilor.
Timp ndelungat dreptul la vot constituia un privilegiu doar al brbailor. De menionat c pn
n anul 1917 femeile obinuse acest drept numai n Australia, Danimarca, Islanda, Noua Zeeland i
Norvegia. Pe parcurs ns, n urma schimbrilor politice n lume, creterii rolului femeii n viaa
social-economic, activizrii luptei forelor progresiste, democratice tot mai multe state au fost
nevoite s acorde femeilor dreptul la vot (Marea Britanie n 1918, Statele Unite ale Americii n
1920, Frana n 1944, Italia i Japonia n 1945, Elveia n 1971 etc.). Dar mai exist nc state,
unde femeile rmn private de dreptul la vot. E vorba de unele ri musulmane (Iordania spre
exemplu). Exist i ri unde pentru femei sunt stabilite anumite restricii ntru participarea la alegeri,
dar care nu se rsfrng asupra brbailor, cum ar fi n Haiti (aici femeile au dreptul s ia parte numai
n alegerile municipale)5. n prezent, n Europa , doar n Liechtenstein femeile sunt private de dreptul
la vot6.

Ibidem p. 42.
Ibidem p. 90, 133, 250
3
. ., . ., , ,
, 1989, . 269.
4
. ., ,
, - -, 1976, . 208.
5
. ., . ., op. citat, p. 269-270.
6
. ., op. citat, p. 210
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

140
Un anumit interes prezint dreptul ceteanului de a fi ales sau, dup cum mai este definit n
literatura de specialitate, dreptul electoral pasiv1, pentru a-l putea deosebi de cel activ, adic de
dreptul propriu-zis al ceteanului la vot.
Potrivit art. 38 alin. (3) din Constituia Republicii Moldova, tuturor cetenilor rii cu drept de
vot li se garanteaz dreptul de a fi alei n organele eligibile, cu alte cuvinte, fiecare cetean cu drept
de vot care deja a atins vrsta de 18 ani poate fi ales chiar n organul legislativ suprem al rii, n
calitate de deputat n Parlamentul Republicii Moldova, exepie fcnd doar funciile de preedinte al
statului i de primar, acesta din urm trebuie s aib vrsta de 25 de ani. Candidatul la funcia de
preedinte al statului trebuie s fiib cetean al Republicii Moldova care a mplinit vrsta de 35 de
ani, a locuit sau locuiete pe teritoriul ei nu mai puin de 10 ani.Cunoaterea limbii de stat pentru
candidatul la funcia de Preedinte al Republicii Moldova este obligatorie (art. 78 alin. 2).
Conform art.39 alin.(1), Cetenii Republicii Moldova au dreptul de a participa la
administrarea treburilor publice nemijlocit, precum i prin reprezentanii lor. (2) Oricrui cetean i se
asigur, potrivit legii, accesul la o funcie public.
Sub aspectul dreptului electoral pasiv Constituia Republicii Moldova poate fi considerat,
pe bun dreptate, ca una dintre cele mai democratice din lume. n susinerea acestei concluzii vorbete
faptul c n majoritatea rilor nalt dezvoltate, cu un grad sporit de democraie, censul de vrst
pentru candidaii n funciile de stat eligibile, inclusiv n funcia de deputat n parlament, este cu mult
mai ridicat dect de cel stabilit n ara noastr. Vrsta minimal pentru a fi ales n camera inferioar a
parlamentului, congresului, etc. este de 23 de ani pentru Frana, Romnia i de 25 de ani pentru
Statele Unite ale Americii, Republica Federativ Germania, Italia. i mai nalt se prezint censul
minim de vrst cnd e vorba de a candida pentru camera superioar a organului legislativ suprem al
statului: n Statele Unite ale Americii este de 30 de ani, n Frana, Romnia de la 35 de ani, n Italia
de la 40 de ani. n ce privete censul de vrst pentru candidatul n funcia de preedinte al rii: n
Statele Unite ale Americii, Romnia este de 35 de ani, n Republica Federativ Germania de la 40
de ani, n Italia de la 50 de ani. De regul, n majoritatea rilor e stabilit doar vrsta minimal a
candidatului, exepie fcnd doar legislaia Iranului, unde candidatul n forul legislativ suprem poate fi
nu mai tnr de 30 de ani i nu mai n vrst de 70 de ani.
Cerine i mai dure sunt naintate uneori fa de candidaii pentru funcii de stat eligibile atunci
cnd e vorba de censul sedentar. n Haiti, spre exemplu, candidatul la funcia de deputat n camera
inferioar trebuie s locuiasc pe teritoriul circumscripiei electorale respective nu mai puin de un an,
iar candidatul pentru funcia de senator, camera superioar a legislativului 2 ani. n Australia censul
sedentar pentru candidaii n parlamentul rii e stabilit drept 3 ani2.
Antr-un ir de ri sunt lipsii de drept electoral militarii (de obicei cu exepia gradurilor
militare superioare de comand). n alte ri sunt acceptate diferite tipuri de censuri morale. Aa art.
48 din Constituia Italiei prevede posibilitatea lipsirii de drepturile electorale active n cazurile
comiterii aciunilor indecente, prevzute expres de legislaie. Legislaia electoral a statelor
Alabama, Connecticut i Luiziana (USA) cere ca alegtorul s aib un caracter cuminte i decent.
Pe lng cerinele generale, care reglementeaz dreptul electoral activ, exist i cerine
speciale, naintate fa de candidai la posturile electorale. Cerinelele suplementare prezentate fa de
candidai sunt legate de imposibilitatea alegerii sau incompatibilitatea funciilor.
Lipsa capacitii de a fi ales limitarea posibilitii de a aprea n calitate de candidat.
Delimitm lipsa capacitii absolut (imposibilitatea de a candida n toate districtele electorale) i
1
2

Ibidem, p. 211.
Ibidem, p. 212

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

141
relativ (interdicia candidrii n anumite districte electorale). De exemplu membrii familiei regale n
Spania nu pot fi candidai la alegeri n Cortes General. n Mexic guvernatorilor le este interzis
prezentarea candidaturii pentru partide n componena camerei deputailor pentru districtul aflat sub
jurisdicia sa.
Incompatibilitatea funciilor interdicia de a ocupa anumite funcii n decursul termenului de
mputernicire a funcionarilor candidai la alegeri. Astfel, n Brazilia minitrii care au intenii de a
candida n Congresul naional, trebuie s se dezic de postul su cu 6 luni nainte de alegeri. n
Republica Moldova funcionarii publici candidai la funcia de deputat n Parlamentul Republicii
Moldova sunt obligai s degreveze din funcie pe perioada electoral, iar n caz dac sunt alei n
legislativ nu au voie s practice alt activitate retribuit, n afar de activitate didactic i tiinific.
Exemplele de mai sus demonstreaz c, cel puin din punct de vedere legislativ, Republica
Moldova s-a plasat printre cele mai democratice state la capitolul de acordare i garantare a
drepturilor electorale cetenilor si.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

142

UNELE PROBLEME PRIVIND ORGANIZAREA DE STAT N VIZIUNEA


PARTIDELOR POLITICE DIN REPUBLICA MOLDOVA
BUCTARU Igor, dr., lector-superior, catedra tiine Administrative, Facultatea Relaii
Internaionale, tiine Politice i Administrative, Universitatea de Stat din Moldova (Chiinu, Republica
Moldova)
VOLENTIR Andrei, lector, catedra tiine Politice i Drept, Institutul de Studii Politice i
Relaii Internaionale (Chiinu, Republica Moldova)
The problems of the state organisation during the period of transition present a special
interest for the political and juridical theory from Republic of Moldova. A separate issue is the atitude of
political parties. In this article the author analyzed this kind of relations, from sociological point of view.
Prin acest articol autorii i-au propus drept scop s identifice care sunt poziiile celor mai
reprezentative partide politice moldoveneti vizavi de unele din cele mai stringente probleme ale
organizrii de stat a Republicii Moldova.
Studiul a fost realizat n baza unui sondaj (cercetare sociologic) la care au participat, n calitate de
respondeni, 101 de funcionari de partid i 10 experi n problemele de organizare politic a societii 1.
Sondajul s-a desfurat timp de dou luni n perioada 01.12.2005 01.02.2006. Pentru chestionare au fost
selectate formaiunile politice, ce la alegerile din martie 2005 au reuit s acumuleze mai mult de 2%:
Partidul Comunitilor din Republica Moldova (PCRM), Aliana Moldova Noastr (AMN), Partidul
Popular Cretin-Democrat (PPCD), Partidul Democrat din Moldova (PDM), Partidul Social-Liberal
(PSL), Partidul Social-Democrat din Moldova (PSDM) i blocul politic Patria-Rodina - Ravnopravie(PR-R)2.
Problemele incluse n chestionar conin dou alternative diametral opuse, ntre care i penduleaz
opiunile respondenilor. n ceea ce privete chestiunele dezbtute n cadrul articolului de fa, atunci
acestea se refer la:
Puterea de stat: centralizare vs. descentralizare
Regimul constituional de guvernare: prezidenialism vs. parlamentarism
Forma structurii de stat: stat federal vs. stat unitar
Statutul Transnistriei: autonomie larg vs. autonomie limitat
Statutul Gguziei: extinderea autonomiei vs. limitarea autonomiei
Analiza poziiilor partidelor s-a fcut n baza urmtoarelor indicatori:
Autoevaluarea opiunea membrilor de partid despre propria formaiune;
Media partidului indic media opiunilor tuturor celor 101 de respondeni despre un partid
anumit;
Opiunea experilor format n baza intervievrii a 10 experi naionali n probleme de organizare
politic.
1. Puterea de stat
Una din problemele principale n organizarea i administrarea unui stat este corelarea efectiv a
unor astfel de principii fundamentale ale administraiei publice ca: centralizarea i descentralizarea. Din
start atenionm c este imatur i prtinitor de a analiza aceti doi termeni exclusiv prin prisma
dichotomiei de tipul negru-alb sau ru-bine. Fiecare mecanism de guvernare are avantajele i
dezavantajele sale.
1

Realizarea sondajului i implicit a cercetrii ar fi fost imposibil fr contribuia multilateral a D-lui Oleh Protsyk, dr.,
Flensburg, Germania.
2
Bloc constituit n baza Partidului Socialitilor Patria-Rodina i Micarii social-politice Ravnopravie.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

143

Termenul de centralizare semnific n teoria i practica administraiei publice, din punct de vedere
organizaional, subordonarea ierhic a autoritilor locale fa de cele centrale i numirea funcionarilor
publici din conducerea autoritilor locale de ctre cele centrale, iar din punct de vedere funcional emiterea actului de decizie de ctre autoritaile centrale i executarea lui de ctre cele locale.
Iar antonimul centralizrii descentralizarea, prin optica tiinelor administrative semnific
recunoaterea personalitii juridice unitilor administrativ-teritoriale, existena autoritailor publice care
le reprezint i care nu fac parte dintr-un sistem ierarhic subordonat centrului, precum i transferarea unor
servicii publice din competena autoritilor centrale ctre cele locale1.
Tabel 1. Poziionarea partidelor politice n anul 2005
Partid evaluat
PCRM
AMN
PPCD
PDM
PSL
PSDM
P-R-R
Criteriul de
evaluare
1
Autoevaluarea

9,6

9,7

8,1

8,8

8,7

8,2

2
Opinia Experilor

1,5

7,2

7,8

6,1

8,8

7,3

2,3

3
Media partidului

2,4

7,4

7,6

6,5

8,3

7,3

3,8

Not: 1 centralizare; 10 descentralizare


Concluziile ce reies dintr-o privire de sintez asupra datelor din tabelul 1. sunt:
la nivel declarativ (exprimat prin mediile autoevalurii) toate partidele opteaz pentru
descentralism. Ceea ce ar nsemna c acest principiu este unul n vog, la moment, n Republica Moldova;
de facto (a se vedea media partidului ) dou partide sunt considerate a fi adepte ai
centralismului PCRM i P-R-R, iar restul se menin n categoria descentralitilor;
partidul de guvernmnt, n pofida faptului c se autoplaseaz spre descentralism, este apreciat de
ctre celelalte partide i de ctre reprezentanii societii civile, drept o formaiune ce prin aciunile sale
denot un ataament vdit guvernrii centralizate;
n cazul P-R-R se observ un decalaj substanial ntre rezultatele autoaprecierii i mediile acordate
de celelalte partide i experi.
Cazul PCRM este interesant, ndeosebi prin prisma comparaiei dintre datele autoevalurii, pe de o
parte, i media partidului, pe de alt parte. Experii, la fel, nu s-a lsat convini de descentralismul
comunitilor. Liderii comuniti intervievai i plaseaz partidul spre principiul descentralismului, ntr-o
variant moderat (6 puncte). Pe cnd, media partidului de 2,4 puncte plaseaz PCRM spre extrema
stng a eichierului politic, ceea ce nu se conformeaz tendinei declarate de democratizare a partidului.
Concluzia ce poate fi dedus este c la nivel declarativ (opiune materializat prin rezultatele
autoevalurii) PCRM se dorete a fi un partid ce nclin puin spre descentralism, ns la nivel de aciuni i
activiti (a se vedea aprecierea acestora din partea societilor politice i civile) partidul comunitilor este
nc puternic cramponat n centralismul socialist de tip sovietic.
Reprezentanii societii civile sunt i mai radicali n opinii, calificnd politica comunist n
domeniul administraiei publice drept una extrem de centralizat 1,5 puncte. Aceste cifre sunt ecoul
reformei administrative realizate de comuniti n 2003, care n opinia majoritii clasei politice
necomuniste i a societii civile a fost una ce a lovit n principiile autonomiei locale i a descentralismului
democratic2.
1

Mai mult informaie vezi la: Preda M. Curs de drept administrativ (partea general i partea special). Bucureti: Casa
Editorial ,,C.Hoga, 1995.
2
Pentru mai mult informaie acceseaz: http://www.iatp.md/viitorul/com05.htm
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

144

AMN este una din formaiunile ce se pronun convingtor pentru descentralizarea sistemului
administraiei piublice. Aceast constatare reiese att din opiunea membrilor AMN, ct i n rezultatul
chestionrii i altor reprezentani ai claselor politice i civile. Una din explicaii poate fi faptul c o
formaiune principal ce a contribuit la formarea AMN a fost Aliana Independenilor din Republica
Moldova, n frunte cu S.Urechean, actualul preedinte al AMN. Aliana s-a constituit n baza
funcionarilor publici locali ce nu s-au declarat de acord cu politica comunitilor n domeniul
administraiei publice. Plus la toate, liderul AMN S.Urechean, n perioada aflrii sale n funcia de primar
general al municipiului Chiinu, i-a creat o imagine de ales local ce lupt contra autoritilor centrale
comuniste.
Pe aceleai poziii n problema centralizrii-descentralizrii se situeaz i PPCD. Formaiunea
cretin-democrat este apreciat ca un partid ce pornete de la principiul descentralismului n problema
administraiei publice de ctre toi participanii la sondaj. Aceast atitudine poate fi explicat prin faptul c
cretin-democraii s-au opus vehement politicii comunitilor de frmiare administrativ a rii, n scopul
de a controla mai uor autoritile locale deliberative i executive.
PDM, la fel este considerat o formaiune ce pledeaz pentru descentralism n problemele
guvernrii. Totui pot fi sesizate anumite discrepane ntre opiniile membrilor PDM n problema dat i
cea a experilor. Diferena n cauz este condiionat, n opinia autorilor, de faptul c n anii 2002-2003
PDM dorea s se alieze cu PCRM, partid ce promova o nou lege administarativ a rii, criticat de
majoritatea experilor.
PSL, n opinia respondenilor, este formaiunea ce se pronun cel mai vehement n favoarea
descentralismului n administraia public. Media partidului de 8,3 puncte este cea mai ridicat, indicnd
cel mai categoric ataament pentru valorile descentralismului democratic.
PSDM, la fel, este considerat un partid pro-desecntralizare. Aceast opinie, probabil, c s-a format
nu att n baza aciunilor social-democrailor, care sunt un partid extraparlamentar, ct n baza imaginii ce
i-au creat-o acetia de opozani vehemeni ai puterii comuniste. Ideile desconcentrrii administrative se
regsesc i n programul politic al partidului.
P-R-R se apreciaz cu 8,2 puncte, considerndu-se un bloc politic adept categoric al
descentralismului. Acest lucru este consemnat i n platforma ideologic a blocului, care este de prere c
structura de stat trebuie s fie una federativ, fapt ce n opinia autorilor platformei ar mri consoderabil
posibibilitile autoritilor locale. n opinia celorlalte partide, ns, imaginea P-R-R este de 3,8 puncte.
Aceeai situaie poate fi observat i n ceea ce privete opiunea reprezentanilor societii civile 2,3
puncte.
2. Regimul constituional de guvernare
Un alt subiect selectat de autori cu scopul de a identifica poziia partidelor politice pe scena
politic din Republica Moldova ine de tipul de regim politic democratic preferat: ntre prezidenialism i
parlamentarism.
Prezidenialismul presupune concentrarea puterii n minile sefului statului1. Acesta este investit
cu conducerea suprem a statului, deinnd, n sistemul organelor de stat o pozitie privilegiata avand largi
atributii si prerogative ca: numirea primului ministru, a membrilor guvernului, iniiativa legislativ,
exercitarea unor funcii importante n stat, opunerea veto-ului unor legi, ncheierea unor tratate
internaionale, promulgarea legii etc. Exemplu clasic sunt Statele Unite ale Americii.
Pe cnd, parlamentarismul ofer instituiei reprezentative naionale, n raport cu celelalte organe
ale puterii de stat un rol preponderent, concretizat ntr-un surplus de atribuii i prerogative. eful
guvernului i, n unele ri, nsi eful statului, este desemnat de parlament i rspunde pentru ntreaga sa
activitate n faa acestuia. Parlamentul poate dizolva guvernul prin exprimarea votului de nencredere,
1

O caracterizare a regimurilor discutate a se vedea la: Mgureanu V. Studii de sociologie politic, -Bucureti: Editura Albatros,
1997.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

145

poate iniia i desfura anchete i control asupra activitii sale, dezbate i aproba tratatele politice,
economice cu alte state, hotrte n problemele majore ale dezvoltrii interne i externe etc. Asemenea
regimuri se pot ntlni n Anglia, Germania, Italia etc.
Exist i varianta de compromis semiprezidenialismul, n care domeniile politicii de stat sunt
repartizuate ntre parlament i preedinie. Primul este concentrat asupra politicii interne, iar cea de a doua
instituie consider prioritar politica extern. Exemplu clasic este cea de a cincea Republic Francez.
Tabel 2. Poziionarea partidelor politice n anul 2005
Partid evaluat
PCRM AMN
PPCD
PDM
PSL
PSDM
P-R-R
Criteriul de
evaluare

Autoevaluarea

7,4

6,2

9,5

7,3

8,3

7,4

Opinia Experilor

5,1

5,7

7,7

7,9

8,2

6,4

5,1

Media partidului
6,7

6,4

7,5

5,9

4,2

3,7
5,3
Not: 1 prezidenialism; 10 parlamentarism

Prima concluzie ce reiese din analiza general a datelor este c n conformitate cu autopoziionarea
toate partidele intervievate se orienteaz spre regimul politic parlamentar. Media partidului, ne indic
ns, c de facto, dou partide ar prefera mai mult un regim prezidenial (este exemplul PCRM i P-R-R).
n cele ce urmeaz vom ncerca s analizm fiecare formaiune n parte pentru a pune n discue
concluziile prealabile de mai sus.
Partidul Comunitilor se consider un partizan consecvent al regimului politic parlamentar. Media
autoevalurii este de 7,4 puncte. Dar cu totul alte valori caracterizeaz poziia PCRM, din punctul de
vedere al celorlalte formaiuni intervievate, precum i a experilor. Acest decalaj poate fi explicat prin
faptul c, n problema dat, poziia oficial a liderilor comuniti difer substanial de starea de facto a
lucrurilor. n opinia tuturor partidelor politice necomuniste intervievate, regimul politic (de facto) din
Moldova este unul preponderent prezidenial. Fenomen ce poate fi argumentat prin rolul primordial jucat
de preedintele rii, care deine i funcia de preedinte al PCRM. S nu uitm c, n mod tradiional, ntrun regim politic parlamentar sau semiprezidenial liderul formaiunii ce a obinut majoritatea n Parlament,
automat preia funcia de prim-ministru, asumndu-i astfel responsabilitatea pentru guvernare. Ceea ce nu
s-a nfptuit n cazul Republicii Moldova. O opinie intermediar este susinut de ctre experi ce plaseaz
partidul de guvernmnt la cifra de 5,1. Valoare ce consemneaz existena de facto n Republica Moldova
a unui regim politic semiprezidenial.
AMN este partidul ai crui membri par a fi indecii n problema regimului politic preferat, n
pofida faptului c n programul AMN este stipulat negru pe alb preferina amenitilor pentru un regim
politic parlamentar, n care drepturile preedintelui ar fi reduse, iar cele ale prim-ministrului fortificate.
Valoarea de 6,2 puncte ne indic c membrii partidului ar nclina spre ideea regimului politic parlamentar,
dar destul de nesigur. Aceeai incertitudine se observ i n atitudinea experilor i a membrilor celorlalte
partide intervievate. Media partidului de 5,3 puncte este o dovad elocvent a acestui fapt. Cifra n cauz
denot o poziionare semiprezidenialist a AMN. Fenomen determinat de faptul c n perioada electoral
liderul AMN s-a pronunat pentru fortificarea juridic a poziiilor preedintelui Republicii Moldova,
pentru creterea responsabilitii acestuia. Una din promisiunile electorale principale ale lui S.Urechean
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

146

era de a reintroduce procedura de alegere a preedintelui de ctre populaia rii prin vot direct (mecanism
electoral ce a funcionat pn n 2000).
Membrii PPCD sunt cei mai categorici n rspunsurile acordate, ei poziionndu-i formaiunea
spre extrema parlamentar. Din momentul existenei sale PPCD a optat pentru o democraie
parlamentar. Acesta fiind unul din dezideratele principale nsemnate n programul partidului.
PDM este unul din partidele principale ce n data de 5 iulie 2000 a promovat i votat reforma
constituional. n acest mod democraii i-au creat imaginea unui partid politic ce se pronun pentru
creterea rolului parlamentului, i implicit a partidelor.
Ultima la numr formaiune parlamentar PSL se pronun, la fel, n mod categoric pentru un
regim politic parlamentar. Fapt ce reiese din concepia partidului despre regimul politic preferat, precum i
din mesajul i retorica acestuia.
n cazul PSDM-ului se observ o poziionare centrist a partidului n problema corelaiei dintre
regim parlamentar regim prezidenial. Aceas opiune este una pe deplin explicabil, inndu-se cont de
prevederile programului politic al partidului unde pe de o parte se consemneaz necesitatea creterii
rolului i a responsabilitii instiuiei reprezentative (prin operarea unei reforme electorale), iar pe de alt
parte se insist asupra necesitii alegerii preedintelui de ctre popor i creterea atribuiilor acestia.
Situaia creat n cazul P-R-R, din nou ne duce spre ideea c despre poziia acestei formaiuni se
cunoate prea puin (posibil, n cazul experilor, aceast explicaie este cea mai binevenit). Datele
autoaprecierii plaseaz blocul n rndul formaiunilor ce se pronun categoric pentru forma parlamentar
a regimului constituional. De remarcat c acest fapt este stipulat i n programul politic al blocului 1. Pe
cnd ceilali respondeni, n special din rndul funcionarilor de partid, i-au considerat adepi ai
prezidenialismului.
3. Forma structurii de stat
Drept soluie pentru depirea crizei transnistrene n anul 2002 a fost lansat ideea de schimbare a
structurii de stat a Republicii Moldova din structura unitar n cea federal cu acordarea Transnistriei a
statutului de subiect al federaiei. Clasa politic moldoveneasc s-a divizat n dou tabere: una favorabil
ideii de federalizare i alta ostil acesteia.
Tabel 3. Poziionarea partidelor politice n anul 2005
Partid evaluat
PCRM AMN
PPCD

PDM

PSL

PSDM

P-R-R

Criteriul de
evaluare

Autoevaluarea

6,3

9,6

9,9

8,4

7,7

8,1

1,2

Opinia Experilor

7,3

7,3

9,6

6,5

7,8

6,7

2,3

Media partidului

5,9

7,4

9,2

6,8

8,3

7,2

2,3

Not: 1 stat federal; 10 stat unitar


Rezultatele chestionrii ne indic faptul c momentan majoritatea formaiunilor politice
participante la sondaj se pronun n favoarea pstrrii formei unitare a structurii de stat (vezi tab.3). Unica
formaiune care se pronun pentru o structur federal a statului este P-R-R, poziia acesteia fiind de 2,3.
1

Platforma
ideologic
a
Uniunii
rodina.md/indNews.php?id=25&idpg=0

politice

Patria-Rodina

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

Ravnopravie.

//

http://www.patria-

147

n acelai timp, ns, propria poziie a acestei formaiuni este mai radical de 1,2 puncte. ns, deoarece
acest actor politic nu face parte din mediul parlamentar, gradul de implicare n procesul decizional a
acestei formaiuni politice este unul minim. PSDM este un alt partid extraparlamentar, care ns, spre
deosebire de P-R-R, opteaz n favoarea unitarismului (7,2 puncte).
n ceea ce privete partidele parlamentare, se poate observa o unanimitate a acestora n favoarea
pstrrii caracterului unitar al statului moldovenesc. Poziia cea mai radical, n acest sens, o deine PPCD
(9,2 puncte i, respectiv, 9,9 puncte), partid care tradiional militeaz pentru ideea de stat naional unitar.
PSL accept ideea de federalizare, dar n nici un caz pe principii etnice, ci mai degrab una bazat
pe principii teritoriale. n 2002-2003 acest partid i-a expus oficial poziia n principiu federalizarea
poate fi acceptat, dar numai una simetric, cu mai muli subieci federali, egali ca statut, model ce
seamn cu regionalism descentralizat.
n cazul AMN suntem martorii unor rezultate interesante, cnd media partidului este de 7,4, pe
cnd n opinia membrilor de partid intervievai formaiunea se plaseaz la cifra 9,6. Cifrele respective sunt
argumentate de remanierile efectuate n partid. n urma prsirii formaiunii de ctre aripa socialdemocrat, AMN a alunecat spre naional-liberalism, apropiindu-se ca poziie ocupat n problema dat de
PPCD.
Media PDM n problema structurii de stat este de 6,8 p., n timp ce poziia rezultat din
autoevaluare este de 8,4 p. Diferena de 1,6 p. se explic prin faptul c n viziunea celorlalte formaiuni,
PDM nu deine o poziie principial n problemele date. Totui, PDM, de rnd cu celelalte formaiuni
parlamentare, a votat pentru adoptarea Legii privind principiile de baz ale statutului Transnistriei n vara
anului 2005, lege care presupune meninerea formei unitare a structurii de stat a Republicii Moldova.
Printre partidele parlamentare o poziie aparte ocup PCRM. Acest partid se autoevalueaz la
poziia de 6,3 puncte. n acelai timp, ns, experii apreciaz poziia acestui partid ca fiind apropiat de
poziiile opoziiei parlamentare (7,3 p.).
4. Statutul Transnistriei
Termenii de soluionare a conflictului transnistrean depind foarte mult de modalitatea de abordare
a limitelor statutului organizatorico-juridic al regiunii. n cadrul chestionarului att partidele, ct i
reprezentanii societii civile au fost rugai s se pronune asupra gradului de autonomie a raioanelor din
stnga Nistrului.
O concluzie preliminar ar fi aceea c partidele participante la sondaj contientizeaz necesitatea
unor cedri n aceast problem.
Tabel 4. Poziionarea partidelor
Partid evaluat
PCRM

AMN

PPCD

PDM

PSL

PSDM

P-R-R

Criteriu de
evaluare

Autoevaluarea

3,7

8,3

9,3

6,7

7,9

7,5

1,1

Opinia Experilor

5,4

5,0

8,5

6,1

7,6

6,2

1,2

Media partidului

5,4

7,2

8,9

6,2

8,3

6,9

2,1

Not: 1 autonomie larg; 10 autonomie limitat

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

148

n ceea ce privete partidele parlamentare atunci acestea din nou dau dovad, n linii mari, de
unanimitate ntr-o anumit chestiune legat de soluionarea conflictului transnistrean. Zicem n linii mari,
fiindc c n cazul PCRM asistm la o situaie interesant. Cifrele nserate reflect n cea mai mare parte
poziia liderilor partidului, fiindc att experii ct i funcionarii de partid participani la sondaj
necomuniti, i-au format opinia n baza celor observate din comportamentul conducerii PCRM. Pe cnd
rezultatele autoevalurii sunt cu totul altele (3,4 p.). Diferena nregistrat ne ndreapt spre concluzia c
opinia membrilor de partid despre gradul de autonomie a Transnistriei difer de poziia oficial a
partidului. Membrii PCRM nclin spre acordarea Transnistriei unei autonomii mai largi n componena
R.M., pe cnd conducerea partidului, care reprezint i puterea politic a rii este mai precaut n
comportamentul i declaraiile sale. Fapt apreciat de autori drept unul firesc din momentul n care
negocierile cu privire la statut sunt nc departe de a fi finisate.
Ca i n cazurile analizate anterior PPCD i PSL ocup nite poziii mai spre extrem (8,9 p. i
8,3 p., respectiv). Fapt ce se explic prin poziia de ansamblu a acestor partide fa de procesul de
reglementare a conflictului transnistrean.
n cazul PDM cifrele nserate denot o stabilitate i mai mare a poziiilor centriste de care se ine
formaiunea politic respectiv. De menionat c cifrele practic coincid la toate categoriile de intervievai
(media partidului, opinia experilor, autoevaluarea). Comparativ cu anul 2001 poziia partidului nu s-a
modificat substanial.
Situaia AMN necesit o atenie aparte. Aceasta din cauza diferenelor de valori nregistrate.
Experii au apreciat poziia partidului cu 5 puncte, media partidului este de 7,2 puncte, iar media
autoevalurii este i mai categoric: 8,3 puncte. Din cte se observ cea mai deosebit este poziia
adoptat de experi. Aprecierile date de aceitea pot fi explicate prin faptul c n perioada campaniei
electorale pentru alegerile parlamentare din martie 2005, liderii AMN au fost nvinuii de mass-media
moldoveneasc i de ctre concurenii electorali de faptul c colaboreaz cu forele secesioniste
transnistrene. Chiar unii lideri de atunci ai partidului, prin comportamentul lor, fortificau aceste zvonuri.
Drept consecin, n opinia reprezentanilor societii civile, aceast formaiune politic ar nclina spre
acordarea unei autonomii largi regiunii transnistrene.
Tradiional, deja, P-R-R se afl pe poziii deosebite. n cazul dat aceast formaiune politic
opteaz pentru acordarea regiunii transnistrene a unei autonomii ct mai largi. Observnd dorina
membrilor P-R-R de a acorda Transnistriei o autonomie ct mai larg, apare o ntrebare fireasc care
sunt limitele cedrii, n opinia acestei formaiuni politice. Este de acord partidul respectiv de a sacrifica
caracterul integru al statului moldovenesc pe altarul soluionrii conflictului transnistrean.
Cealalt formaiune extraparlamentar PSDM, se pronun mai mult pentru o autonomie limitat,
dar nu exclude i ansa extinderii n anumite limite ale acesteia (media partidului - 6,9 p.).
5. Statutul Gguziei
Pe lng problemele ce se refer la condiiile desfurrii i soluionrii conflictului
transnistrean, n structura chestionarului a fost inclus i un subiect de discuie pe marginea statutului
autonomiei Gguziei.
Unitatea teritorial autonom cu statut juridic special, sau altfel spus Gguzia, s-a constituit
n 1994, drept rezultat al unui compromis la care s-a ajuns ntre conducerea de atunci a Republicii
Moldova i liderii etniei minoritare gguze. Autonomia acordat se refer la domeniul cultural, n special,
i nu atenteaz la caracterul integru i unitar al statului moldovenesc. Problema principal ns care se
manifest pe parcursul anilor a fost faptul c etnia gguz nu se integreaz n mediul cultural btina.
Autonomia face ca gguzii mai mult s se izoleze dect s se integreze.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

149
Tabel 5.1 Poziionarea partidelor
Partid evaluat
PCRM

AMN

PPCD

PDM

PSL

PSDM

P-R-R

Criteriu de
evaluare
Autoevaluarea

4,3

8,5

9,4

6,5

7,7

7,3

2,1

Opinia Experilor

7,5

6,3

8,7

6,7

7,4

6,8

1,6

Media partidului

6,0

7,5

8,5

6,4

7,9

6,9

2,9

Not: 1 extinderea autonomiei; 10 limitarea autonomiei


Ca i n cazul problemelor ce in de soluionarea conflictului transnistrean, n privina
Gguziei se observ o divizare a sistemului de partide n dou pri opuse, dar inegale ca
reprezentativitate. Pe de o parte, este vorba de ase formaiuni politice ce se exprim mai mult n favoarea
limitrii autonomiei gguze, iar pe de alt parte se plaseaz solitar P-R-R, ce pledeaz pentru extinderea
autonomiei (2,9 p.). nc o concluzie de ordin general ar fi aceea c toate partidele parlamentare se
pronun mai mult n favoarea limitrii autonomiei gguze, dect n favoarea extinderii acesteia.
Important pentru viitorul autonomiei este, nti de toate poziia partidului de guvernmnt.
PCRM, ca i n majoritatea cazurilor analizate anterior, pe parcursul celor 5 ani de cnd se afl la
guvernare i-a modificat poziia vizavi de chestiunea limitelor autonomiei gguze. Aceasta se observ, n
special, prin atitudinea luat de conducerea formaiunii, i analizat de reprezentanii societii civile.
Astfel, dac n 2001 PCRM se pronuna n majoritatea sa pentru extinderea autonomiei (2,8 p.) atunci n
2005 este vorba de 7,5 puncte. Diferena se explic prin faptul c comunitii n perioada guvernrii lor nu
au reuit s-i impun lideri proprii n regiune, n dauna elitelor locale care nu au dorit s asculte n
totalitate de conducerea PCRM. Drept consecin, s-a ajuns la situaie de conflict ntre PCRM i elitele
naionaliste locale, care nu doreau s cedeze puterea n favoarea trimiilor comunitilor. Plus la toate,
populaia din regiune s-a artat foarte reticent i ostil orientrii pro-europene declarate de conducerea
Republicii Moldova, i implicit a PCRM. n alegerile parlamentare din martie 2005 comunitii au suferit
un eec total n autonomia ggguz, fiind unica unitate teritorial-administrativ de gradul doi unde ei nu
au reuit s se impun.
Putem observa c unica formaiune care agreeaz ideea de lrgire a autonomiei gguze este i de
aceast dat P-R-R. Poziia P-R-R este una de la sine neleas, dac inem cont de faptul c componentele
acestui bloc politic au ctigat alegerile parlamentare din 2005 pe teritoriul autonomiei. Drept recompens
pentru votul acordat de populaia regiunii autonome membrii P-R-R se pronun hotrt n favoarea
extinderii autonomiei (2,1 p.). n plus, trebuie menionat c acest bloc politic a avut n programul su
electoral printre obiective soluionarea diferendului transnistrean dup planul Kozak (acest plan
presupunea transformarea R.M ntr-un stat federal asimetric, n care Transnistria i Gguzia apreau ca
doi subieci federali rem.aut.).
AMN se pronun pentru limitarea autonomiei. Poziii i mai radicale a adoptat PPCD, 8,5
media general i 9,4 rezultatul autoevalurii. De remarcat, c anume liderii PPCD, aflai la guvernare
la nceputul anilor nouzeci, s-au opus cu vehemen preteniilor minoritii gguze la autodeterminare.
i la moment, cretin-democraii sunt de prere c statutul actual al autonomiei este unul imperfect, ce nu
contribuie la integrarea social a gguzilor.
Apropiai de opinia exprimat de PPCD, dar nu aa de radicali, sunt social-liberalii. nsui
membrii PSL i plaseaz formaiunea la media 7,7 puncte, acesta din cauza c social-liberalii, n
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

150

principiu, accept i promoveaz modelul de regionalism descentralizat. Dar pe de alt parte, divizarea pe
principii etnice a R.M. nu este o soluie n vederea dezvoltrii de mai departe a consensului social n R.M.
Pe poziii apropiate se situeaz cele dou partide social-democrate, mai reprezentative din
Republica Moldova PDM (6,4 p.) i PSDM (6,9 p.).
Partidele parlamentare actuale, n totalitatea lor, nu agreaz ideea de extindere a
prerogativelor autonomiei gguze. Mai mult chiar ele ar fi tentate s le limiteze. Aceasta din cauza c n
condiiile actuale etnicii gguzi nu se integreaz nici ntr-un fel n societatea moldoveneasc. Conducerea
Republicii Moldova ar trebui s gseasc mecanisme ce ar permite c autonomie s nu-i izoleze pe
gguzi, ci s-i ncadreze n societate.
La moment, ns, suntem de prere c partidele politice din Republica Moldova nu vor
ntreprinde nici o aciune ce ar atenta la drepturile de care dispune autonomia gguz. i aceasta din
cauza nesoluionrii pn la moment a aconflictului transnistrean. Att timp ct se discut statutul regiunii
transnistrene, pentru a nu ncinge spiritele, despre eventuale modificri n statutul unitii teritorial
autonome Gguzia, nici nu poate fi vorba. Prin aceasta se i explic poziia precaut a unor partide vizavi
de aceast chestiune.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

151

CONSIDERAII PRIVIND RSPUNDEREA EFULUI DE STAT DIN


PERSPECTIV COMPARATIV
PETRESCU Luminia Elena
Asist. Univ. Drd.
Romnia, Universitatea Ovidius Constana,
Facultatea de Drept i tiine Administrative
LAbstract
La mise en place de nos institutions politico administratives sopere dans une certaine confusion
peu propice a fournir un cadre juridique clair en vue dengager la responsabilite des personnes publiques
(les administrations) et de leurs agents. Lair du temps est peu en faveur dune responsabilite pecuniaire
des gouvernants et de leurs executants, et ce pour plusieurs raisons, alors meme que lirresponsabilite
correspondante nest cependant pas absolu.
Analiza regimului juridic al rspunderii Preedintelui Romaniei trebuie s nceap de la principiul
constituional al imunitii sale, instituit prin articolul 84 din Constitutia Romaniei revizuita1. Alineatul
articolului 84 prevede: Preedintele Romniei se bucur de imunitate. Prevederile articolului 72 alineatul
(1) se aplic n mod corespunztor ;iar articolul 72(2) vorbete despre imunitatea parlamentar. Prin
analogie rezult c Preedintele poate fi urmrit i trimis n judecat pentru fapte care nu au legtur cu
opiniile politice exprimate n exercitarea mandatului.
Dup unii autori noiunea de imunitate este utilizat n dreptul constituional pentru a desemna
cumulativ dou garanii constituionale rezervate n mod obinuit parlamentarilor: iresponsabilitatea i
inviolabilitatea lor2.
Dup ali autori Preedintele se bucur de imunitate n sensul c el nu rspunde juridic pentru
opiniile, actele sau faptele svrite n exerciiul mandatului, nici pe durata acestuia nici ulterior. Prin
actele i faptele svrite n exerciiul mandatului va trebui s nelegem formele de activitate compatibile
cu funcia , adic acele modaliti prin care se concretizeaz realizarea prerogativelor constituionale ale
efului de stat.
Va trebui s facem distincie ntre dou categorii de acte i fapte ale Preedintelui:
Cele prin care el i duce la ndeplinire mandatul, caz n care se bucur de o protecie juridic
special;
Cele prin care se exprim ca simplu cetean, situaie n care Preedintele se bucur de acele
garanii pe care Constituia le asigur tuturor cetenilor , acre sunt egali n faa legii i a autoritilor
publice.
Regimul imunitii aa cum se afl el instituit n actuala Constituie a Romniei, nu este unul
absolut. El trebuie interpretat prin raportare la alineatul (1) al articolului 96 i la articolul 95, care instituie
dou forme de rspundere aplicabile efului de stat3.

Legea 429/2003 legea de revizuire a Constituiei, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei nr.669 din 22 septembrie 2003
Tudor Drganu, Drept constituional i instituii politice, Tratat elementar, vol. II, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1998 , p.
301
3
Verginia Vedina, Drept administrativ i instituii politico-administrative, Editura Lumina-Lex, Bucureti, 2002, p. 275
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

152

Rspunderea politic (definit ca o rspundere administrativ-disciplinar de profesorul Antonie


Iorgovan) implic trei categorii de subiecte de drept i anume: Parlamentul, n calitatea sa de organ
reprezentativ suprem al poporului romn; Curtea Constituional, n calitate de autoritate menit s
contribuie la respectarea principiului supremaiei Constituiei; Poporul, care l-a ales pe Preedinte prin
sufragiu universal, egal, direct, secret i liber exprimat , n virtutea simetriei actelor juridice va fi cel care
prin voina sa se va face s nceteze mandatul efului de stat.
Rspunderea politic intervine cnd Preedintele svrete fapte grave prin care ncalc
prevederile Constituiei.
Rspunderea penal este cea de a doua form de rspundere consacrat de actuala Constituie n ceea
ce-l privete pe Preedintele Romniei. De la principiul nscris n articolul 84(2), potrivit cruia
Preedintele se bucur de imunitate , pe durata exercitrii mandatului , alineatul (1) din articolul 96
admite o excepie.
Astfel, sediul materiei l reprezint articolul 96; potrivit alineatului (1) Preedintele poate fi pus
sub acuzare pentru nalt trdare de cele dou Camere ale Parlamentului cu votul a cel puin dou
treimi din numrul total al parlamentarilor.
n ceea ce privete semnificaia infraciunii de nalt trdare , n doctrin sunt exprimate opinii
diferite. Astfel, n doctrina francez unii autori o calific drept infraciune cu un caracter politic i cu un
coninut variabil1. n doctrina noastr, unii o calific drept o crim politic, plasat la grania dintre
politic i drept2. ntr-o alt concepie (i ne referim la Victor Duculescu, Constana Clinoiu i Georgeta
Duculescu) o numesc n mod nepretenios fapt de suprem gravitate trdare de ar. Ion Deleanu este
de prere c fapta de nalt trdare se situeaz n afara Codului Penal actual i, deocamdat , ea
contravine principiului legalitii ncriminrii i pedepsei.
Ar fi de preferat ca pe viitor, nalta Curte de Casaie i Justiie, care este unul din pilonii principali,
dup cum vom vedea n continuare, n procesul acuzrii Preedintelui de nalt trdare, s fac dou
lucruri : s stabileasc ce fapte constituie nalt trdare i s aprecieze c fapta comis cu care a fost
sesizat reprezint ntr-adevr nalt trdare.
Un punct de vedere susinut n literatura noastr juridic pare s nu conteste naltei trdri
caracterul de infraciune. S-a afirmat c :() nalta trdare nu trebuie ncadr neaprat ntr-un text din
Codul penal , ea trebuie reinut i definit ca fiind cea mai grav nclcare a jurmntului i intereselor
poporului i rii, n exerciiul activitii prezideniale. Aceast obligaie revine exclusiv Parlamentului
care, hotrnd punerea sub acuzare i trimiterea n judecat a Preedintelui, stabilete gravele fapte pe care
i le pune n seam, calificate drept nalt trdare. Dup cum artam, nu poate fi exclus ns incriminarea
n acelai fel a efului statului dac sunt condiiile comiterii faptelor prevzute de Codul penal cu privire la
trdarea intereselor rii3.
n concluzie, cum vor fi interpretate dispoziiile constituionale? Un principiu de interpretare a
conveniilor spune c : Cnd o clauz este primitoare de dou nelesuri , ea se interpreteaz n sensul ce
poate avea un efect, iar nu n acela ce n-ar produce nici unul. Comentnd acest text, marele jurist Camil
Negrea afirma: rmnnd dubios nelesul textului dup toate ncercrile ,sau fiind textul susceptibil de
mai multe nelesuri , vom lua n seam sensul care asigur eficacitate; legea nu poate s rmn moart.
Din moment ce Constituia a vorbit de nalt trdare , este evident c ea conceput-o ca o infraciune
foarte apropiat de cea definit i sancionat de Codul penal ca trdare.
Constituia a urmrit s sublinieze c trdarea comis de Preedintele Republicii pe care a
calificat-o nalt trdare, nu este altceva dect o agravant a infraciunii de trdare prevzut de Codul
1

Verginia Vedina , op. cit. , p. 279


Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Editia a III-a, Editura All Beck, Bucureti , 2001, p. 334
3
P. Vasilescu, Constituia Romniei- adnotat i comentat, p. 193 M. Constantinescu, A. Iogovan, I. Muraru, E. S. Tnsescu,
Constituia Romniei revizuit comentarii i explicaii - , ed. All Beck, bucureti, 2004, p.144
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

153

penal. Infraciunea de trdare figureaz n Codul penal i, prin urmare, nalta Curte de Casaie i Justiie
va trebui s constate c fapta Preedintelui Republicii ntrunete elementele constitutive ale acestei
infraciuni, dar s aplice o pedeaps apropiat de maximul prevzut pentru infraciunea de trdare n
Codul penal.
n sistemul politic britanic monarhia ocup un important rol reprezentativ. Dei atribuiile
monarhului sunt limitate , el exercit totui unele prerogative n cadrul unui anumit mecanism politic, care
face din Marea Britanie o ar parlamentar prin excelen.
n sistemul britanic se face o distincie ntre ideea de coroan i monarhie propriu zis.
Coroana este privit ca un concept juridic impersonal, nsumnd totalitatea puterilor, inclusiv
prerogativele executivului. Dar Coroana a devenit impersonal, nemuritoare, un simbol al unitii finale i
el continuitii scopurilor guvernrii. n sistemul britanic, monarhul este numai o persoan fizic; ea nu va
putea fi tras la rspunderea pentru exerciiul puterilor sale, din moment ce minitrii Coroanei sunt
responsabili.
Monarhul dispune de o serie de prerogative, ca de pild, numirea Primului Ministru. n trecut au
existat cazuri n care monarhii au exercitat un rol decisiv n desemnarea persoanelor care urmau s
ndeplineasc funcia de prim-ministru. n zilele noastre aceast prerogativ este limitat prin faptul c
dac un partid ctig majoritatea , liderul su recunoscut n Camera Comunelor devine automat primministru , iar dac guvernul este nfrnt , monarhul trebuie s desemneze ca ef al Guvernului pe liderul
opoziiei.
Monarhul exercit o anumit influen n ceea ce privete numirea minitrilor, dei aceasta nu este
hotrtoare. El poate demite Guvernul n mod implicit, prin demiterea Primului Ministru , principul
responsabilitii colective solicitnd n aceast situaie ca toi minitrii s demisioneze n mod solidar. n
practic un astfel de caz nu s-a mai produs din 1834. Doctrina britanic nu este unanim n a aprecia dac
suveranul poate s demit un guvern care acioneaz ntr-un mod neconstituional.
Monarhul poate s dizolve Parlamentul , dar aceast msur nu e poate efectua fr aviz , respectiv
un Ordin al Consiliului privat, condus de Lordul prezident i o proclamaie pentru care Lordul cancelar i
asum responsabilitile.
Alte modaliti prin care monarhia i poate manifesta influena n viaa politic sunt: crearea
pairilor, cu avizul Primului Ministru; exercitarea dreptului de veto n cazul unor legi (prerogativ ce nu
a mai fost folosit de pe timpul lui George al IV-lea) i graierile.
n prezent, n exerciiul puterilor ce-i rmn, Regina ndeplinete totui unele funcii executive
importante, n anumite situaii precis limitate cum ar fi , de pild, cazul, demisiei unui prim-ministru. n
discuiile cu minitrii, Regina poate s prezinte propriile sale vederi i s primeasc informaii din cele mai
variate domenii. Dar, dup cum se arat n literatura de specialitate, msura n care un ministru se
pleac dorinelor suveranului va depinde de personalitatea sa i ct de puternic se simte n aceast
materie. Plasndu-se pe ea nsi deasupra politicii de partide , Regina prezint totui o for
unificatoare. Prin contactele sale personale cu conductorii altor naiuni, Regina este n situaia i de a
influena raporturile internaionale. Regina semneaz ncheierea tratatelor internaionale. ndeplinindui atribuiile ceremoniale, Regina confer demnitate i ncredere Guvernului. Ca ef de stat i exemplu
demn de urmat n viaa religioas , moral i de familie, Regina unete de fapt ntreaga naiune. Ea
pstreaz rolul necontestat de ef al Bisericii anglican, introdus de Regele Henric al VIII-lea1. Ca ef al
Commonwealth-ului, ea ntrete legturile cu celelalte popoare ce fac parte din comunitatea britanic de
naiuni.
Trebuie constatat c n unele privine monarhia britanic ndeplinete funcii asemntoare acelora
preedinii n Germania i Italia. Dei puterea Reginei este foarte limitat ea continu s rmn simbol al
naiunii. Monarhul este un simbol mai personificat i mai atrgtor al unitii naionale dect vagul
1

Cristian Ionescu, Sisteme Constituionale Contemporane, Editura ansa, Bucureti 1994, p. 52

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

154

concept de stat, drapelul sau chiar un preedinte, iar sistemul ereditar rezolv cel puin problema
succesiunii. Fiind liber de legturi politice anterioare, monarhia are, mai presus de orice o reputaie de
imparialitate. Aceasta conduce spre o foarte larg acceptare a Reginei ca simbol de ef de stat i
Commonwealth-ului i adaug semnificaie i valoare oricrui sfat sau oricrei aciuni ntreprinse n aceste
rare ocazii cnd ele sunt eseniale. n comparaie, Preedintele SUA are aproape jumtate din electoratul
care a votat mpotriva lui. Comparnd instituiile politice din SUA i Marea Britanie, Richard Crossman
consider c ara sa ar fi de fapt o monarhie deghizat, artnd c sigurul rival al republicii deghizate
britanice ar fi instituiile republicane deschise ale SUA.
Preedintele american este o figur proeminent a vieii politice, dispunnd prin tradiie de
importante prerogative, fiind comandantul suprem al forelor armate, eful diplomaiei i conductorul
partidului aflat la Casa Alb. Ales odat la patru ani prin votul electorilor , el nu rspunde n faa
Parlamentului i nu poate fi silit s demisioneze dac este pus n minoritate, cum se ntmpl cu un prim
ministru din regim parlamentar. Cu toate acestea el nu are dreptul s dizolve Parlamentul i s procedeze
la organizarea unor noi alegeri.
n conformitate cu Amendamentul XXII din 1951, nimeni nu poate fi ales preedinte mai mult de
dou mandate; Franklin Delano Roosevelt ales preedinte de trei ori a constituit singura excepie n viaa
politic american.
Cabinetul prezidenial este alctuit din minitri, secretari de stat i efi de departamente, numii de
eful executivului i rspunztori fa de el. Ei nu sunt membri ai Parlamentului, la dezbaterile cruia nu
particip. n sistemul prezidenial din SUA nu exist -ca n sistemele europene- un Consiliul de Minitri
organ colectiv , care s-ar ntruni i ar adopta decizii. n sistemul american, ultimul cuvnt n ceea ce
privete adoptarea hotrrilor i revine Preedintelui iar nu secretarilor de stat. Abraham Liocoln este
adesea citat cu o cunoscut expresie a sa, dup o consultare cu minitrii si a rostit celebra formul:apte
da, un nu al preedintelui, prin urmare hotrrea este nu. Dat fiind faptul c nu exist un organ colectiv
guvernamental, n SUA nu se pune problema demisiei Guvernului, dar este evident c minitrii pot
demisiona n mod individual sau pot fi demii de preedinte.
Aa cum s-a relevat, puterile Preedintelui sunt foarte mari, el dispune de importante prerogative n
ce privete aciunea guvernamental, fiind eful statului dar i al ntregii puteri guvernamentale. El este
asistat de 15 secretari(minitri), care sunt colaboratori individuali ai Preedintelui i instalai la conducerea
unor departamente pentru a executa politica sa, fiind personal responsabili fa de Preedinte. Preedintele
poate, n mod discreionar, s-i numeasc sau s-i nlture din funcie. Puterea Preedintelui asupra
departamentelor este cu att mai mare cu ct Spoil system permite o rennoire a administraiei cnd un
partid succede celuilalt.
Datorit faptului c, n decursul istoriei, au fost nregistrate i unele atentate la viaa preedinilor
americani, precum i n anumite situaii de indisponibilitate , n 1947 a fost adoptat Legea de
succesiune (The Succesion Act), modificat n mai multe rnduri, care stabilete ordinea de succesiune
n cazul dispariiei sau indisponibilitii Preedintelui. Ordinea de succesiune este urmtoarea: 1. VicePreedintele; 2. Speaker-ul Camerei Reprezentanilor; 3. Preedintele pro tempore al Senatului; 4.
Secretarul de stat; 5. Secretarul la aprare; 6. Secretarul de justiie (attorney general) i aa mai departe
pn la numrul 151.
n jurul Preedintelui funcioneaz numeroase oficii , agenii i administraii, precum i comisii.
Amintim cu titlu de exemplu Agenia Central de investigaii (CIA), Consiliul Naional al Securitii,
Comisia Energiei Atomice, Administraia Aeronauticii i Spaiului (NASA) etc.
1

al aptelea este secretarul de interne, nr. 8 este secretarul la agricultur, nr. 9 este secretarul la comer, nr. 10 este secretarul la
munc, nr. 11 este secretarul la sntate i servicii umane, nr. 12 este secretarul pentru locuine i dezvoltri urbane, nr. 13 este
secretarul pentru transporturi, nr. 14 secretarul pentru energie iar nr. 15 este secretarul pentru problemele veteranilor.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

155

n dreptul american toate delictele sunt supuse judecii unui juriu, cu excepia celor ce reclam
procedura de impeachment. Procedura american a punerii sub acuzare i judecare a nalilor demnitari,
inclusiv a Preedintelui, are ca precedent procedura de impeachment, prevzut de cutuma constituional
britanic.
IMPEACHMENT- o procedur care i uimete pe europeni, cel puin tot att ct i uimete pe
americani. O procedur spectaculoas i obscur totodat. Pentru a o nelege, trebuie mai nti s citim
Constituia federal din 1787. Termenul de impeachment apare n seciunea a II-a a articolului I :
Camera Reprezentanilor () va fi singura mputernicit s aplice procedura de impeachment.
Paragraful (seciunea) urmtor definete rolul Senatului: el judec situaiile de impeachment; dac cel
judecat este Preedintele Statelor Unite, dezbaterile vor fi conduse de ctre cel care prezideaz de obicei
Curtea Suprem (Chief Justice); condamnarea trebuie votat cu o majoritate de 2/3; ea atrage destituirea
vinovatului, nu i condamnarea sa penal. Articolul II subliniaz caracterul excepional al procedurii
care se aplic Preedintelui. Impeachment-ul se desfoar n doi timpi. Iniiativa i aparine Camerei
reprezentanilor. Este suficient ca unul dintre membrii si nainteze o propunere de impeachment, care
este transmis apoi Comisiei Judiciare. Dac avizul Comisiei va fi favorabil, adunarea se va pronuna, cu o
majoritate simpl asupra punerii sub acuzare. n eventualitatea unui vot pozitiv, Camera i va suma rolul
de procuror general i i va delega pe civa dintre membrii ei (managers) s nfieze cazul senatorilor.
Senatul se transform atunci n nalta Curte. El se va pronuna asupra dosarului care i-a fost naintat, dup
ce ascult rechizitoriul acuzrii, depoziiile martorilor i pledoaria aprrii. Dac se voteaz condamnarea,
cu o majoritate de dou treimi. Acuzatul este demis din funcie. Dac nu se obine majoritatea de dou
treimi , acuzatul este achitat (este practic subliniat caracterul excepional al procedurii care se aplic
Preedintelui).
Responsabilitatea tradiional a efului de stat, n cazul republicii, cunoate anumite nuanri n cazul
Preedintelui Republicii franceze. Preedintele este responsabil n faa poporului , iar mijlocul cel mai
clar prin care poporul i exprim dezaprobarea este nerealegerea unei persoane n funcia de Preedinte al
statului; dar cum este cazul rspunderii pentru nalt trdare , cnd Preedintele este judecat de o nalt
Curte de Justiie, dar n principiu Preedintele nu este responsabil nici penal, nici civil pentru actele pe
care le-a comis n exerciiul funciilor sale. Rspunderea Preedintelui pentru nalt trdare este de
competena naltei Curi , care se compune din 12 persoane. Procedura n faa naltei Curi este
declanat printr-o sesizare, printr-o rezoluie care este votat de fiecare Camer cu majoritate absolut.
nalta Curte este asistat de o comisie de instrucie compus din 5 membri ai Curii de Casaie, care
procedeaz la un prim examen al dosarului. Faptul c instrucia este ncredinat unei asemenea comisii
demonstreaz dorina de a jurisdicionaliza procedura.
Dezbaterile sunt publice i se desfoar cu respectul regulilor de procedur penal, iar hotrrile
sunt pronunate cu majoritate absolut, dar nu sunt susceptibil de recurs. n principiu nalta Curte
pronun achitarea sau destituirea Preedintelui , dar Constituia stabilete o procedur diferit de cea a
dreptului comun, aceast instan extraordinar fiind suveran n determinarea pedepsei, la fel ca i pentru
clarificarea faptelor.
Autorii francezi de specialitate relateaz c n istoria Franei numai doi efi de stat au fost
condamnai pentru infraciuni politice: regele Ludovic al XVI-lea n 1793 i marealul Petain n 1945.
Preedintele Republicii Germania este ales de Adunarea Federal , pentru aceast funcie fiind
eligibil orice german cu drept de vot, care a ndeplinit vrsta de 40 de ani. Durata mandatului su este de 5
ani, Preedintele neputnd fi reales dect o singur dat1.
Pentru cazuri grave, Constituia instituie procedura punerii sub acuzare a Preedintelui.
Bundestag-ul sau Bundesrat-ul poate pune sub acuzare Preedintele Republicii n faa Tribunalului
1

G. Duculescu, V. Dculescu, C. Calinoiu, Drept constituional comparat, Editura Lumina Lex, Bucureti, 2002 , p. 577

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

156

Constituional Federal pentru violare voluntar a Legii Fundamentale sau a unei alte legi federale.
Cererea de punere sub acuzare trebuie prezentat de cel puin o ptrime din membrii Bundesrat-ului
sau o ptrime din membrii Bundestag-ului. Decizia de punere sub acuzare trebuie luat cu o majoritate
de dou treimi din membrii Bundestag-ului sau dou treimi din membrii Bundesrat-ului. Acuzaia va fi
susinut n faa Tribunalului Constituional , de un reprezentant al Adunrii care a votat punere sub
acuzare.
Dac Tribunalul Constituional Federal constat c Preedintele Republicii Federale s-a fcut
vinovat de o violare voluntar a Legii fundamentale sa a unei alte legi federale, el l poate declara eliberat
din funcie. Ca msur provizorie luat dup punerea sub acuzare, el poate declara c Preedintele
Republicii Federale este mpiedicat s-i exercite funciile. Iat , deci , o msur de suspendare a
Preedintelui din funcia sa, pe timpul judecrii cererii de acuzare de ctre Tribunalul Constituional
Federal.
Desigur, dac Preedintele va fi gsit nevinovat de acuzaiile care i se imput, el i va relua funcia
de ef al statului.
n concluzie, instituia rspunderii efului de stat este prezent n mai toate textele constituionale din
lume. Chiar dac rspunderea efului statului nu este conturat pe deplin n toate Constituiile pe care leam analizat n acest demers, cert este c toate conin dispoziii referitoare la punerea sub acuzare a
Preedintelui sau Primului Ministru.
Ct despre precedente, dup cum bine s-a observat de-a lungul istoriei, ele nu sunt multe. Puini efi
de stat au fot acuzai n lume i mult mai puini au trebuit s rspund n faa naiunii sau a justiiei pentru
faptele lor politice sau penale. i asta pentru c , n primul rnd , majoritatea care trebuie ntrunit pentru a
se nainta o cere de punere sub acuzare este greu de ndeplinit de cele mai multe ori. n al doilea rnd, n
iureul puterii i al intereselor politice i naionale, nimeni nu dorete s apar pe scena istoriei cu un
Preedinte care a dat gre. Nici un stat, nici un cetean, n spiritul patriotismului i solidaritii nu dorete
s-i acuze propriul ef de stat, pentru a nu pta imaginea rii, n acest secol al vitezei i al aderrilor la
uniuni internaionale att de benefice din punct de vedere economic, strategic, politic etc.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

157

ROLUL LEGISLATIV AL EFULUI DE STAT N UNELE RI MEMBRE


ALE UNIUNII EUROPENE
VERGA Crina,
Universitatea Mihail Koglniceanu, Iai
Lide de lexistence et du rle du chef dtat a apparu ds lantiquit, tant intressante son
volution pendant le temps.
Pour tablir la position dtenue par le chef dtat sur le plan lgislative, ce travail de recherche
souligne lvolution de cet institution tant en fonction de la forme du gouvernement quen fonction du
rgime politique existant dans un tat a un moment donn.
Dans le contexte de lintgration des tats dans lUnion Europenne, le rle lgislatif du chef
dtat a t influenc, en mme temps, par le partage des comptences entre lUnion Europenne et les
tats membres, partage qui dtermine le rapport existant entre lordre juridique communautaire et lordre
juridique nationale.
Tout dabord, dans notre tude on a numre, avec le titre gnrale, des comptences lgislatives
confres au chef dtat. Puis, on a eu en vue la rglementation de certains attributions de linstitution
analyse, dans une manire dtaille, en trois tats qui ont comme forme du gouvernement la rpublique
et dans lesquels il y a un rgime semi-prsidentiel la France, lAutriche et la Finlande -, en deux autres
rpubliques caractrises par un rgime parlementaire lAllemagne et la Grce et aussi dans quelques
monarchies parlementaires la Grande Bretagne, lEspagne et le Danemark.
Mme si le chef dtat a certains attributions lgislatives, le parlement reste partout lautorit qui
exerce principalement la fonction lgislative.
Ideea existenei i a rolului efului de stat apare nc din antichitate, interesant fiind evoluia
acesteia n timp. Pornind de la teoria formulat de Aristotel, potrivit creia omul este o fiin sociabil
(zoon politikon) care tinde s se constituie ntr-un grup organizat, se ajunge la necesitatea personalizrii
puterii, atribuirii acesteia unui singur individ sau unui grup1.
n literatura de specialitate2, ca o axiom a dreptului public, se afirm i ideea asocierii unui stat
cu existena unui ef de stat, indiferent de atribuiile pe care acesta din urm le-ar deine.
Punctul de plecare n analiza noastr l constituie una dintre exigenele majore ale statului de drept
i anume respectarea separaiei i colaborrii puterilor n stat. Acest principiu presupune existena n
cadrul unei societi organizate avnd un guvernmnt autonom3 a unei delimitri precise a atribuiilor
ce revin diferitelor autoriti publice, un control reciproc ntre acestea din urm, precum i o colaborare a
lor. Aceste cerine ale principiului formulat de Montesquieu i J. Locke sunt eseniale ntr-un stat pentru a
nu se abuza de putere4 i pentru a evita subordonarea unor organe de stat fa de altele. n analiza teoriei
menionate mai sus, precum i a modului n care aceasta se reflect n realitate este necesar cunoaterea
exact a rolului i a competenelor conferite prin acte juridice normative autoritilor ce exercit ntr-un
stat funcia legislativ, executiv i jurisdicional. n aceast ordine de idei, funcia de legiferare a statului
este mprit pe orizontal ntre parlament, ce o exercit cu titlu principal i alte autoriti publice
guvern, ef de stat, organe jurisdicionale instante de judecat (numai n sistemul de drept anglo-saxon),
Curi sau Tribunale Constituionale. Pe vertical, la nivelul unui stat federal (Germania, Austria, Belgia),
atribuiile de legiferare se mpart ntre autoritile legislative ale federaiei i cele ale entitilor federate,
iar la nivelul unui stat unitar puternic descentralizat (Italia, Spania, Portugalia), competenele legislative
1

A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2001, p. 284
Ibidem, p. 282
3
Bertrand de Jouvenel, Du pouvoir, Histoire naturelle de croissance, Hachette, Paris, 1972, p. 23-24
4
Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. I, Traducere i note de Armand Rou, Ed. tiinific, Bucureti, 1964, p. 195
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

158

sunt partajate ntre organele legislative centrale i cele de la nivelul comunitilor autonome. Tot pe
vertical sesizm o divizare a funciei legislative a statului ntre organele sale legislative i cele existente
la nivelul Uniunii Europene.
Pentru a stabili poziia pe care o deine eful de stat pe plan legislativ este esenial a se sublinia
evoluia acestei instituii att n funcie de forma de guvernmnt, ct i n funcie de regimul politic
existent ntr-un stat. Astfel, aceast analiz determin, mai nti, anumite diferenieri n ceea ce privete
profilul efului de stat avnd n vedere forma de guvernmnt. Aceasta din urm arat prioritar cine
realizeaz atribuiile efului de stat i cum accede la putere pe cale ereditar sau prin sufragiu1. n
literatura juridic2, n funcie de numrul de persoane care exercit puterea n stat sunt menionate trei
forme de guvernmnt monocraia, oligarhia i democraia. Pe de alt parte, dac se are n vedere modul
de desemnare a organului ce urmeaz a exercita atribuiile efului de stat pe cale ereditar sau prin
sufragiu, se poate distinge ntre monarhie i republic. Aceste dou forme de guvernmnt vor pune n
eviden, n mod diferit, rolul pe care l exercit eful de stat. n ceea ce privete monarhiile, se face o
deosebire ntre cele nelimitate sau absolute unde eful de stat deine monopolul atribuiilor legislative,
executive, judectoreti i cele limitate (monarhiile constituionale) unde sarcinile regelui sunt
restrnse n favoarea parlamentului ce deine atribuii foarte largi, iar guvernul trebuie susinut de o
majoritate parlamentar, rspunznd n faa acestuia din urm. Referitor la sensul atribuit astzi noiunii
de republic, s-a apreciat3 c singurul criteriu de definire a acesteia l constituie desemnarea pe termen
determinat a efului de stat de ctre corpul electoral sau de ctre parlament. n acest sens, putem face
distincia ntre republici prezideniale i parlamentare. n cadrul republicilor prezideniale, locul pe care l
are eful de stat este determinant i prin faptul c preedintele este ales prin vot direct, secret, egal,
universal i liber exprimat, la fel ca i parlamentul, ceea ce confer celor dou autoriti publice aceeai
importan n ceea ce privete nvestitura. n republicile parlamentare, eful de stat e desemnat de ctre
parlament, acesta din urm avnd o poziie prioritar fa de preedinte, ntruct este reprezentantul
voinei populare.
Un alt criteriu care subliniaz locul i importana efului de stat n cadrul autoritilor publice l
constituie regimul politic existent la un moment dat ntr-o ar. n acest sens, se face o distincie net ntre
atribuiile foarte largi conferite efului de stat ntr-un regim prezidenial sau semi-prezidenial fa de cele
pe care acesta le deine ntr-un regim parlamentar sau semi-parlamentar. Att n regimurile parlamentare,
ct i n cele prezideniale se poate face o diferen, n funcie de modul de desemnare a efului de stat,
potrivit doctrinei de specialitate4, ntre regimul monoreprezentativ - n cadrul cruia doar membrii
parlamentului sunt alei n mod direct de popor - i regimul bireprezentativ, unde att parlamentul, ct i
eful de stat sunt organe alese direct de ceteni. Astfel, criteriul cel mai important n stabilirea locului i
rolului efului de stat este determinat de prezenta unui regim mono sau bireprezentativ. Excluznd din
aceast analiz ultimele zece state ce au devenit membre ale Uniunii Europene n 2004, n celelalte 15
state membre exist att regimuri monoreprezentative, ct i bireprezentative. n cadrul primelor dintre
ele, atribuiile efului de stat sunt reduse (7 monarhii Belgia, Olanda, Luxemburg, Spania, Danemarca,
Suedia i Marea Britanie i 3 republici Germania, Italia, Grecia). Celelalte regimuri parlamentare
bireprezentative n care competenele efului de stat apar mai largi sunt att dualiste, ntruct guvernul este
responsabil fa de parlament i fa de preedinte (Austria i Portugalia), ct i moniste, deoarece
guvernul rspunde doar n faa parlamentului (Irlanda, Finlanda i Franta)5.
n contextul integrrii statelor n Uniunea European, rolul legislativ al efului de stat i poziia
acestuia n cadrul autoritilor etatice a fost influenat i de partajul de competene ntre Uniunea
1

T.Drganu, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureti, 1998, p. 230-234; G.Vrabie, Drept
constituional i instituii politice, vol. I, Ed. Cugetarea, Iai, 1998, p. 135
2
T.Drganu, op. cit., vol. I, 231
3
Ibidem, p. 233-234
4
Marie-Anne Cohendet, Droit constitutionnel, 2me dition, Paris, Montchrestien, p. 268
5
Ibidem, p. 10
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

159

European i statele membre, partaj ce determin raportul existent ntre ordinea juridic comunitar i
cea naional.
Ordinea juridic comunitar, care se bazeaz pe transferul anumitor drepturi suverane ale statelor
membre n favoarea instituiilor comunitare, nu este suprastatal1, exterioar statelor care alctuiesc
Comunitatea, ci este parte a sistemului juridic existent n fiecare stat membru. Sistemul de drept al fiecrui
stat are dou componente care se completeaz reciproc: cea comunitar i cea actuit din normele de
drept intern.
Raportul dintre cele dou ordini juridice complementare nu a fost specificat n tratatele institutive;
doar fora juridic a actelor emise de instituiile comunitare este precizat n Tratatul CEE. Curtea de
Justiie a Comunitilor Europene, instituia care deine monopolul interpretrii tratatelor institutive, a
soluionat problema conform logicii proprii a ordinii juridice comunitare, bazndu-se pe nsi natura
Comunitilor, ce decurge din Tratatul institutiv al CEE: instituind o Comunitate cu o durat nelimitat,
dotat cu atribuii proprii, cu personalitate, cu capacitate juridic i cu puteri reale, rezultate dintr-o
limitare a competenei ori dintr-un transfer al atribuiilor statelor ctre Comunitate, statele i-au limitat,
dei n domenii restrnse, drepturile suverane i au creat un corp de drept aplicabil lor i resortisanilor
lor. Diferit de tratatele internaionale ordinare, Tratatul CEE a instituit o ordine juridic proprie, integrat
n sistemele juridice ale statelor membre din momentul intrrii n vigoare a tratatului, care se impune
jurisdiciilor lor semnificative, ordine juridic ce a evoluat n mod progresiv i care promoveaz
caracterele dreptului comunitar: autonomia dreptului comunitar fa de ordinea juridic statal; primatul
dreptului comunitar asupra ordinii juridice interne; eficiena dreptului comunitar n ordinea juridic
naional, adic aplicabilitatea imediat i efectul direct al normelor acesteia i principiul subsidiaritii. n
sensul exercitrii unei anumite influene de ctre ordinea juridic comunitar asupra rolului pe care l
deine un ef de stat, dispoziiile Tratatului instituind o Constituie pentru Europa prefigureaz o nou
instituie Preedintele Consiliului european ce asigur pregtirea i continuitatea lucrrilor Consiliului
european, conduce aceste lucrri, depune eforturi pentru a facilita coeziunea i consensul n cadrul
Consiliului, prezint Parlamentului european un raport dup fiecare dintre reuniunile Consiliului. n
calitatea sa, preedintele Consiliului european asigur reprezentarea extern a Uniunii n domeniile care
privesc politica extern i de securitate comun, fr a prejudicia atribuiile ministrului afacerilor externe
al Uniunii.
n cadrul studiului nostru vom diferenia, cu titlu general, o serie de competene legislative ce sunt
conferite efului de stat, urmnd, apoi, s ne referim la reglementarea lor detaliat n cteva dintre statele
europene. n acest sens, amintim, mai inti, atribuiile legislative tradiionale ale unui ef de stat. Acestea
se concretizeaz n promulgarea sau autentificarea legilor n cadrul republicilor i sancionarea i
promulgarea legilor n statele ce au ca form de guvernmnt monarhia. Trebuie precizat c n acestea din
urm cele dou proceduri menionate promulgarea i sancionarea erau distincte n perioada n care
monarhul dispunea de competene foarte largi; astzi nu se mai face o distincie ntre ele, ntruct regele
nu are dect atribuii formale. n legtur cu promulgarea, atunci cnd eful de stat nu dorete s promulge
o lege, el i exercit fie un veto omisiv, cnd refuz pur i simplu s semneze un text de lege, fie un veto
parial, ce i permite efului de stat s realizeze anumite modificri pariale ale textului de lege, fie un veto
n bloc, ce reprezint capacitatea de a respinge o lege n totalitatea sa. Dup cum s-a afirmat n literatura
juridic2 , eficacitatea veto-ului depinde de dificultatea sau uurina cu care acesta poate fi anulat de
aciunea parlamentar. n cazul exercitrii veto-ului, eful de stat poate trimite legea spre reexaminare la
parlament sau poate s sesizeze Curtea sau Tribunalul Constituional n vederea realizrii de ctre acesta
din urm a controlului de constituionalitate a legii respective.
Dreptul de iniiativ legislativ este atribuit extrem de rar unui ef de stat (Finlanda, Danemarca).
1

Forika, Eva, Petrea, Bogdan, Suveranitate naional i/sau integrare european?Despre o curs lunga, cu muli participani
mai vechi sau mai noi, n Suveranitate naional i integrare european, Ed. Polirom, Iai, 2002,p. 128
2
Giovanni Sartori, p. 177
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

160

Trebuie subliniate i atribuiile legislative ce pot fi conferite prin instituia delegrii legislative
(Grecia).
Rolul legislativ al efului de stat este pus n eviden i prin posibilitatea acestuia de a emite acte
cu caracter normativ n situaii excepionale.
O important modalitate ce se nscrie n atribuiile de legiferare pus la dispoziia efului de stat
este i referendumul legislativ ce este utilizat pentru adoptarea de ctre naiune a unui proiect de lege
iniiat de eful de stat.
Exercitarea funciei legislative realizat n principal de parlament - poate fi influenat i de
capacitatea conferit efului de stat n unele ri europene de a dizolva parlamentul.
Vom exemplifica aceste atribuii de legiferare ale efului de stat menionate mai sus, lund n
considerare cteva state europene. Astfel, vom supune ateniei noastre trei state ce au ca form de
guvernmnt republica i n care exist un regim semiprezidenial Frana, Austria, Finlanda - , alte dou
republici caracterizate prin prezena unui regim parlamentar Germania i Grecia. Vom aborda, de
asemenea, atribuiile legislative ale efului de stat n cadrul unor monarhii parlamentare Marea Britanie,
Spania i Danemarca.
n Frana, promulgarea legilor de ctre preedinte se face n 15 zile de la transmiterea ctre guvern
a legii definitiv adoptate. n acest interval de timp, el poate s solicite parlamentului o nou deliberare
asupra legii n ansamblu sau numai asupra anumitor articole, deliberare ce nu poate fi refuzat (art. 10).
De asemenea, nainte de promulgarea legii, preedintele poate sesiza Consiliul Constituional pentru ca
acesta s realizeze controlul de constituionalitate a legii respective(art. 61).
Preedintele nu are dreptul de a iniia proiecte de legi organice sau ordinare, ci doar iniiativa de a
revizui constituia, dar numai la propunerea primului-ministru.
n materie legislativ, cele mai importante atribuii sunt legate de organizarea referendumului
legislativ i de emiterea de decrete cu caracter normativ. Astfel, potrivit art. 11 din Constituia celei de-a
5-a Republici, preedintele, la solicitarea guvernului sau a celor dou adunri, poate supune
referendumului orice proiect de lege asupra organizrii puterilor publice, asupra reformelor privind
politica economic i social a naiunii i privind serviciile publice care contribuie la aceasta sau care
vizeaz ratificarea unui tratat care ar avea implicaii asupra funcionrii instituiilor.
Art. 16 din constitutie prevede aa-numitele atribuii excepionale ale preedintelui francez. n
acest sens, atunci cnd instituiile Republicii, independena naiunii, integritatea teritoriului sau
ndeplinirea angajamentelor sale internaionale sunt iminent i grav ameninate i atunci cnd funcionarea
normal a puterilor publice este ntrerupt, preedintele ia msurile cerute de asemenea mprejurri, dup
consultarea oficial a primului-ministru, a preedinilor Camerelor i a Consiliului Constituional.
Msurile sunt luate prin emiterea de decrete cu caracter normativ i trebuie s fie inspirate de voina de a
asigura puterilor publice constituionale, ntr-un timp ct mai scurt, mijloacele de ndeplinire a misiunii
lor.
Preedintele Republicii poate, dup consultarea primului-ministru i a preedinilor Adunrilor, s
declare dizolvarea Adunrii Naionale. n aceast situaie, alegerile generale vor avea loc cel mai devreme
dupa 20 de zile i cel mai trziu dup 40 de zile de la dizolvare. Nu se poate proceda la o nou dizolvare n
cursul anului care urmeaz acestor alegeri (art. 12).
n Grecia, preedintele Republicii promulg i public legile votate de Camera Deputailor ntr-o
lun de la adoptarea lor. n acest interval de timp, preedintele poate trimite Camerei un proiect de lege
votat de aceasta, expunndu-i motivele n acest sens. Dac un text de lege trimis la Camera Deputailor
spre reexaminare va fi votat n plenul acesteia cu o majoritate absolut din numrul total de deputai,
Preedintele promulg i public obligatoriu textul respectiv n 10 zile de la noua adoptare (art. 42 al. 1 si
2). Atunci cnd nu trimite o lege spre reexaminare, preedintele poate s ridice un veto suspensiv cu
privire la proiecte sau propuneri de legi votate de Camera Deputailor.
De asemenea, preedintele poate edicta decrete reglementare n virtutea unei delegri legislative i
n limitele acesteia, la propunerea ministrului competent (art. 43 al. 2).
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

161

Trebuie semnalate, n acelai context, i atribuiile legislative ale efului de stat n mprejurri
excepionale. Astfel, n situaii de maxim necesitate sau de urgen, preedintele, la propunerea
Consiliului de minitri, poate edicta acte cu valoare de lege, care sunt supuse ratificrii Camerei
Deputailor n 40 de zile de la convocarea acesteia n sesiune. Dac nu sunt supuse parlamentului n acest
termen sau dac, fiind depuse la parlament, el nu le ratific n 3 luni, acestea devin caduce (art. 44).
Se mai prevede c n caz de rzboi sau de agresiune armat ndreptat mpotriva statului, Camera
Deputailor trebuie s pun n aplicare legea cu privire la starea de asediu i s dispun nfiinarea de
tribunale excepionale. Dac aceste msuri nu sunt dispuse de parlament sau acesta din urm nu poate fi n
mod obiectiv convocat la timp, ele vor putea fi luate de ctre preedinte printr-un decret cu caracter
normativ, la propunerea Consiliului de Minitri, decret care e promulgat i supus ratificrii Camerei
Deputailor in 15 zile de la promulgare sau de la reunirea parlamentului n sesiune (art. 48).
Preedintelui i este conferit i competena de a organiza un referendum legislativ asupra unor
proiecte de lege votate de parlament cu privire la o problem social important (cu excepia celor
bugetare) pe baza deciziei adoptate cu trei cincimi din numrul total de parlamentari, la propunerea a dou
cincimi din numrul acestora.
n aceeasi ordine de idei, preedintele poate s dizolve parlamentul dac dou guverne au
demisionat sau nu li s-a acordat votul de ncredere de ctre Camera Deputailor i structura guvernului nu
asigur stabilitate guvernamental (art. 41 al. 2). Se mai poate dispune dizolvarea Adunrii i atunci cnd
nu a reuit s aleag pe Preedintele Republicii dup organizarea a trei scrutinuri (n primele dou trebuie
ntrunit un numr de dou treimi din numrul total de parlamentari, iar n ultimul trei cincimi - art. 32 al.
4).
n Finlanda, preedintele are dreptul de a sanciona i apoi de a semna o lege. n acest sens, eful
de stat sancioneaz o lege adoptat de parlament n trei luni de la trimiterea ei. Preedintele poate cere
Curii Supreme sau Curii Administrative Supreme un aviz cu privire la acea lege. O lege ce nu a fost
sancionat de preedinte este trimis parlamentului pentru a fi reexaminat. Legea va intra n vigoare,
chiar fr a fi sancionat, dac parlamentul o adopt din nou fr modificri asupra fondului cu majoritate
de voturi. Orice lege care a fost sancionat de preedinte trebuie semnat apoi de ctre acesta i
contrasemnat de ministrul competent (art. 77-79).
Dispoziii interesante exist i n ceea ce privete delegarea legislativ. Astfel, Preedintele
Republicii, guvernul sau un minister pot emite decrete cu caracter normativ n virtutea abilitrii ce poate fi
acordat n baza constituiei sau a unei alte legi. Nu este permis abilitarea n domeniul drepturilor i
obligaiilor fundamentale ale cetenilor, ca i n alte materii care sunt strict rezervate legii (art. 80).
Preedintele poate, la iniiativa motivat a primului ministru i dup consultarea grupurilor
parlamentare, s determine alegeri legislative anticipate (art. 26).
n Austria, preedintele federal autentific legile adoptate de cele dou Camere ale parlamentului,
autentificare ce trebuie contrasemnat de cancelarul federal (art. 47). Dupa votarea legilor de ctre cele
dou adunri legiuitoare, ns nainte de publicarea acestora de ctre preedintele federal, legile pot fi
supuse unui referendum atunci cnd Consiliul National n ansamblu sau majoritatea membrilor lui decid
astfel.
O important competen n materie legislativ se refer la organizarea unui referendum de ctre
preedintele federal pentru ca naiunea s se exprime cu privire la un domeniu de o importan
fundamental pentru ar sau a crui reglementare revine legislatorului federal, la cererea membrilor
Consiliului Naional sau a guvernului federal, n urma deciziei luate de Consiliul Naional (art. 49b).
n Germania, ce se constituie ntr-o republic parlamentar, preedintele federal este ales de
Adunarea Federal, format din membrii Bundestagului i un numr egal de membri numii de guvernele
landurilor. Prin urmare, din modul de desemnare a efului de stat rezult c atribuiile legislative ale
acestuia sunt extrem de reduse. Astfel, acesta promulg legile prin decrete ce trebuie contrasemnate de
cancelarul federal sau de ministrul federal competent. O alt competen a efului de stat specific doar
sistemului constituional german de natur a influena ntr-o anumit msur procesul legislativ o
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

162

constituie i declararea strii de criz sau necesitate legislativ. n acest sens, dac o propunere a
cancelarului federal de a i se acorda ncredere nu a fost aprobat de Bundestag cu majoritatea membrilor
si, atunci preedintele federal, la propunerea cancelarului federal, poate, n termen de 21 de zile, s
dizolve Bundestagul. Dreptul de dizolvare se stinge dac Bundestagul alege un nou cancelar federal cu
majoritatea membrilor si. Dac nu este desemnat un cancelar cu aceast majoritate sau dac preedintele
federal nu dizolv Bundestagul, la propunerea Bundesratului eful de stat poate declara stare de necesitate
legislativ cu privire la proiecte de legi declarate urgente de guvern i pe care Bundestagul refuz s le
adopte. Timp de ase luni, aceste texte de lege vor intra n vigoare dup adoptarea lor numai de ctre
Bundesrat. Dac dup trecerea acestui interval de timp cancelarul federal nu reueste s capete ncrederea
majoritii membrilor Bundestagului, preedintele federal dizolv Bundestagul.
n cadrul monarhiilor, regele nu are dect atribuii formale. Astfel, el sancioneaz i promulg
legile votate de parlament, cele dou proceduri, distincte altdat, nemaidifereniindu-se astzi. Teoretic,
monarhul are drept de veto cu privire la o lege adoptat de organul legiuitor, dar acest drept nu a mai fost
exercitat timp de secole. Regele este un element fr responsabilitate politic, ntruct toate actele sale
trebuie contrasemnate de primul ministru i de ministrul de resort, care i asum ntreaga rspundere
asupra acestora. n cadrul monarhiilor analizate Marea Britanie, Spania, Danemarca regele nu are
drept de iniiativa legislativ, cu excepia Danemarcei. De o importan deosebit sunt reglementrile din
Constituia danez, care prevd c puterea legislativ este exercitat de rege i de Folketing n comun.
Astfel, regele are drept de iniiativ legislativ, poate emite acte cu caracter normativ n caz de mare
urgen, acte ce trebuie supuse aprobrii sau respingerii lor de ctre parlament. De asemenea, regele poate
organiza un referendum legislativ cu privire la un proiect sau o propunere de lege adoptate de Folketing, la
cererea a o treime din membrii adunrii. i n Spania monarhul poate emite decrete cu caracter normativ
privind declararea strii de rzboi sau de pace, cu autorizarea prealabil a parlamentului.
Din cele expuse mai sus rezult c rolul legislativ al efului de stat poate fi determinat de regimul
politic existent la un moment dat ntr-o ar, de modul de desemnare a efului de stat, de partajul de
competene realizat ntre Uniunea European i statele membre ale acesteia. Atribuiile de legislative ale
efului de stat pot fi influenate i de ali factori, care apar de o importan deosebit datorit specificului
lor mai ales n Franta, precum: existena sau nu a unei coabitri, popularitatea preedintelui, contextul
diplomatic, imaginea funciei prezideniale n viziunea cetenilor1. ns, chiar dac efului de stat i sunt
conferite anumite competene de legiferare, totui peste tot parlamentul rmne autoritatea ce exercit cu
titlu principal funcia legislativ.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.

Bibliografie
Cohendet, Marie-Anne, Droit constitutionnel, 2me dition, Paris, Montchrestien
Drganu, Tudor, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucureti,
1998
Forika, Eva, Petrea, Bogdan, Suveranitate naional i/sau integrare european?Despre o curs
lunga, cu muli participani mai vechi sau mai noi, n Suveranitate naional i integrare
european, Ed. Polirom, Iai, 2002
Iorgovan, Antonie, Tratat de drept administrativ, vol. I, Ed. All Beck, Bucureti, 2001
Bertrand de Jouvenel, Du pouvoir, Histoire naturelle de croissance, Hachette, Paris, 1972
Montesquieu, Despre spiritul legilor, vol. I, Traducere i note de Armand Rou, Ed. tiinific,
Bucureti, 1964
Oberdorf, H., Grewe, C., Les constitutions de lUnion Europenne, La Dcumentation Franaise,
Paris, 1998
Vrabie, Genoveva, Drept constituional i instituii politice, vol. I, Ed. Cugetarea, Iai, 1998

Anne-Marie Cohendet, op. cit, p. 11

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

163

ANALIZA RAPORTURILOR EFULUI STATULUI CU GUVERNUL


RUSU Vladimir
Rsum
Dans le pays dmocratique, le gouvernement est divise en trois branches, le pouvoir
excutif (parfois appel le gouvernement par commodit) qui est responsable de
llaboration et de lapplication des politiques, le pouvoir lgislatif et le pouvoir judiciaire.
Le pouvoir excutif est partag entre le Prsident de la Rpublique et le Gouvernement. Ces
deux organes participent a ladministration de lEtat. On appelle administration lensemble
des services chargs dassurer le fonctionnement dun tat, dune collectivit territoriale ou
dun service public.
Le rapport entre Prsident de la Rpublique et le Gouvernement dpiste de rgimes de
sparation des pouvoirs. Politiquement, le gouvernement partage le pouvoir excutif, dans un
rgime parlementaire, avec le chef de l'tat qui peut tre un monarque (cas du Royaume-Uni)
ou un prsident lu au suffrage universel. Dans un rgime parlementaire, le chef du
gouvernement est dot de larges pouvoirs et exerce donc de facto le pouvoir excutif en lieu et
place du chef de l'tat. Il est souvent nomm par ce dernier et dirige les administrations et le
gouvernement. C'est lui qui prpare les lois et reprsente son pays dans les relations
internationales. Il est galement responsable de ses actes devant le Parlement qui peut le
renverser. l'inverse cependant, le pouvoir excutif peut dissoudre le Parlement .C'est le cas
de l'Allemagne, de l'Italie ou du Portugal.
Dans un rgime prsidentiel, le gouvernement est plac sous l'autorit directe du chef de
l'tat et n'est pas responsable devant le Parlement. Dans ce type de rgime, le chef de l'tat
est galement le chef du gouvernement. Cela se traduit par le fait que le Parlement ne peut
renverser le Gouvernement mais que le Prsident ne peut dissoudre ce dernier. C'est le cas
des tats-Unis.
Rgime hybride. La diversit d'volutions des diffrentes nations et, en consquence, de
leur rgimes, fait que plusieurs fonctionnent sur des systmes intermdiaires. C'est le cas en
France, o le Prsident de la Rpublique exerce la majorit du pouvoir excutif et a un rle
prpondrant de par la Constitution. Il remplace assez souvent le chef du gouvernement.
Le Prsident de la Rpublique dispose de nombreux pouvoirs. Il nomme le Premier
ministre, il peut dissoudre le parlement et exercer des pouvoirs exceptio nnels en cas de crise
grave. Il ngocie les traits. Il est le chef des armes. Il veille au respect de la Constitution et
prend l'initiative de la rviser.
Le gouvernement est l'ensemble des personnes et des services chargs du pouvoir
excutif dans un tat. Le gouvernement doit dcider et entreprendre les actions ncessaires
la conduite de l'tat. Nomm par le Prsident de la Rpublique, le Premier ministre est le chef
du Gouvernement. Sur sa proposition, les ministres sont nomms par le Parlement de la
Rpublique. Le Premier ministre a l'initiative des lois, en mme temps que les membres du
Parlement. Le Gouvernement dtermine et conduit la politique de la Nation. Chaque ministre
est charg d'un domaine particulier et dirige une administration (justice, ducation, affaires
trangres, conomie, ...) Le Gouvernement fixe le montant des dpenses et des recettes de
l'Etat inscrites dans le projet de budget soumis au vote du Parlement. En pratique, le
Gouvernement prpare une part importante des projets de l oi soumis la discussion et au vote
du Parlement. Ces projets de loi sont modifis par les dputs, par le biais d'amendements. Le
Gouvernement est responsable devant la parlement qui peut le contraindre dmissionner par
un vote de plus de la moiti des dputs.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

164
Organizarea administraiei de stat, ca fenomen apare, firete odat cu statul. La etapa
incipient administraia public era ntruchipat n instituia efului statului care a cunoscut o
evoluie continu n ce privete forma, structura i atrib uiile sale. n cursul existenei sale
aceast instituie, fie c a avut o organizare unipersonal, caz n care persoana care ocupa
aceast funcie se numea rege, voievod, emir, mprat, etc., fie c avea o organizare colegial.
n statele contemporane, bazate pe principiul separaiei puterilor, statul de regul este
guvernat de Preedintele i Guvernul acestuia, ca organe a puterii executive. Acest lucru
putem observa i n structura actualului sistem al administraiei publice centrale din Republica
Moldova. Conform art. 77 din Constituia RM, Preedintele rii este eful statului, iar n art.
85-89 din Constituie sunt prevzute competenele incontestabile a Preedintelui RM n
administrarea rii. n ce privete Guvernul RM, acesta n baza art. 96 din Co nstituie, asigura
realizarea politicii interne i externe a statului i exercit conducerea general a administraiei
publice. De aici rezult c Guvernul este cel care conduce afacerile politice i gestiunea
intereselor generale, pentru ansamblul colecti vitii naionale. Guvernul are datoria de a
guverna i administra ara.
eful statului (mai ales n regimul prezidenial) are atribuii importante precum i relaii
cu guvernul i administraia. El numete funcionarii, exercit controlul asupra serviciil or
publice, are putere de reglementare - actele sale (n unele cazuri sunt socotite acte
administrative), poart denumiri diferite: decrete (Frana), hotrri regale (Belgia), ordine
executive (S.U.A.), etc.
n lucrarea n cauz preconizm a cerceta relai ile efului Statului cu Guvernul din
perspectiva a dou situaii:
1. ca instituii componente a puterii executive, care este influenat i de regimul
politic existent;
2. i ca organe a administraiei publice centrale.
nainte de a trece nemijlocit la examinarea acestor situaii, vom clarifica noiunile de
putere executiv i administraia public
n concepia constituional clasic, unde administraia reprezint aciunea puterii
executive, administraia nu este singura sarcin a executivului, dar este o sarcin exclusiv a
acestuia. n argumentarea acestei susineri se arat c executivul are o serie de sarcini extra administrative, exercitate n raporturile constituionale cu Parlamentul sau n relaiile
internaionale. n acelai timp, administraia este sarc ina exclusiv a executivului, ea neputnd
fi exercitat nici de puterea judectoreasc, nici de cea legislativ, n virtutea principiului
separaiei puterilor n stat.
n sensul cel mai general al termenului, executivul sau puterea executiv desemneaz
acea funcie a statului care asigur executarea legii. Aceast funcie statal nglobeaz astzi
activiti extrem de diverse. n rndul acestora intr exercitarea funciei de ef al statului,
coordonarea aciunii administraiei publice pentru punerea n apli care a legii, desfurarea
unor aciuni directe de aplicare a legii sau de organizare a aplicrii legii, exercitarea unor
atribuii care privesc impulsionarea procesului legislativ, ca i conducerea general a statului.
n stat puterea executiv este organizat ntr-un organ statal unic sau n dou structuri i
activeaz conform atribuiilor expres prevzute, de regul, de Constituie. n cazul organizrii
puterii executive din dou organe statale, se subliniaz caracterul dualist, bicefal al acesteia.
Tocmai asemenea caracter are puterea executiv n Republica Moldova. Ca urmare, atribuiile
puterii executive sunt repartizate nu numai Guvernului, ci i efului Statului. Generaliznd,
vom putea spune c toate atribuiile Preedintelui RM care nu privesc sa rcinile de reprezentare
a statului i, respectiv, de mediere ntre puterile statului, ntre stat i societate sunt atribuii
din sfera executivului; Preedintele RM, cum s-a artat mai sus, este unul din cei doi efi ai
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

165

executivului, n sistemul nostru constituional, dar cu atribuii limitate. Tocmai de aceea,


funcia politic cea mai important a rii este funcia de Prim -ministru. Pe de alt parte,
apare, cel puin n tezele tradiionale ale parlamentarismului (eful de stat era calificat i ef al
executivului) sau ale regimului prezidenial (eful executivului exercit i atribuii de ef de
stat), destul de dificil s delimitm graniele dintre atribuiile specifice efului de stat de
cele specifice efului executivului, chiar dac exist o anumit tradiie, o anumit doctrin,
distincia rmne relativ, intrnd n discuie, nu de puine ori, criterii exclusiv didactice.
Statutul juridic al efului statului, n diferite state i raportul acestuia cu Guvernul este
condiionat de forma de guvernarea i de caracterul regimului politic din statul respectiv.
Conform prevederilor mai multor Constituii, conductorul statului 1:

fie c nu intr n componena nici uneia din ramurile puterii. n aceast ordine de
idei drept exemplu servete articolul 55 al.1 din Legea fundamental a Republicii Federative
Germana din 1949, n conformitate cu care Preedintele Federal nu poate intra nici n
componena Guvernului, nici n componena legislativului a federaiei sau a landurilor.

reprezint puterea legislativ. Spre exemplu Constituia Indiei din 1949, unde n
art. 79 prevede: Se instituie Paramentul Uniunii care trebuie constituit din Preedinte i dou
Camere, Consiliul Statelor i Camera popular

se contopete cu puterea executiv. n acest caz poate fi ilustr at prin formula de


la articolul II, Cap.I din Constituia Statelor Unite ale Americii din 1878 unde: Puterea
executiv se cuvine a fi ncredinat Preedintelui Statelor Unite
Tot n calitate de instituie independent de cele trei puteri de stat este i instituia
efului statului din Federaia Rus. Astfel conform Constituie din 1993, Preedintele exercit
puterea statal n calitate de ef de stat, aflndu -se la nivel superior puterii legislative,
executive i judectoreti. Cu toate acestea cele mai semnificative competene i caracterul
acestora ne permit sa atribuim instituia preedintelui statului n calitate de subiect al puterii
executive 2. De aici i decurg relaiile indispensabile a efului statului cu Guvernul. Dintre
acestea putem remarca urmtoarele: preedintele Federaiei Ruse formeaz Guvernul F.R.
Prevederea constituional despre acordul dintre preedintele F.R. i Duma de stat referitoare
la numirea Guvernului poart un caracter formalo -procedural; Preedintelui i aparine
prerogativa de a accepta sau refuza demisia Guvernului i n aa mod Preedintele exercit
influin referitor la diferite elemente componente a nsi coninutul activitii Guvernului
F.R. Anume din aceste considerente rezult dependena juridic a Guvernului F.R. fa de
aparatul preedinial. Aceasta evident se evideniaz i prin faptul c preedintele are dreptul
de a prezida edinele Guvernului, iar dispoziiile acestuia sunt obligatorii pentru Guvern. Tot
Preedintele F.R. poate s anuleze hotrrile i ordo nanele Guvernului.
Cu toate acestea din punct de vedere a legii, Preedintele F.R. nu poate s nlocuiasc
Guvernul ce presupune o instituie independent n sistemul puterilor publice. Iar conform
Capitolului V al Constituiei F.R., Guvernul Federaie Ru se nfptuiete prerogativele
executive a rii. El fiind alctuit din Preedintele Guvernului, lociitorii acestuia i minitri
federali. Preedintele Guvernului activeaz n conformitate cu Constituia federal i cu
decretele Preedintelui.
Aadar cu toate c Preedintele Federaie Ruse nu se afl n fruntea Guvernului F.R., de
fapt la ndemna acestuia ca ef al statului se afl ntregul aparat al Guvernului, prin
intermediul i cu ajutorul cruia acesta are posibiliti vaste de a soluiona probleme st atale,
ce i permit nu numai formal dar i de fapt s participe la funcionarea ntregului mecanism al
puterii executive.
1
2

Arsenii A.,Ivonov V., Suholitco L. Drept constituional comparat.-Chiinu:CE USM,2003, p.120.


.. : . .: "-", 2003, .131.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

166

Tot n cadrul regimului prezidenial este posibil situaia cnd aparatul prezidenial
compune Guvernul formnd unicul organ al admini straiei publice centrale cu competen
general, cum ar fi n cazul Statelor Unite ale Americii. Astfel c cabinetul prezidenial este
compus din minitrii, secretari de stat i efi de departamente, numii de Preedinte care este
eful executivului i care rspund n faa lui. n sistemul executiv al Statelor Unite nu exist
un organ colegial Consiliul de minitri ca n sistemele europene care s-ar ntruni i ar
adopta decizii. n sistemul american ultimul cuvnt n ceia ce privete adoptarea hotrri lor i
revine preedintelui i nu secretarului de stat.
n statele cu o form mixt de guvernare este specific faptul c mputernicirile puterii
executive sunt divizate ntre preedinte i prim -ministru. Din competenele efului statului
putem deosebi trei direcii importante: desemnarea unui candidat pentru funcia de prim ministru i numirea Guvernului pe baza votului de ncredere acordat de Parlament; consultarea
Guvernului cu privire la anumite probleme; participarea la edinele Guvernului i prezidare a
acestora.
Din prevederile Constituiei din 1991 Romnia se caracterizeaz printr -un regim politic
semiprezidenial parlamentarizat, sau atenuat, acestea fiind sinonime 1. Astfel c din raporturile
Preedintelui Romniei i Guvern putem stabili urmtoarele :
1.
Desemnarea candidatului pentru funcia de prim -ministru.
Aceasta important atribuie a Preedintelui Romniei este reglementat att n art. 85 ct
i n art. 102 din Constituie, dup care Preedintele Romniei desemneaz un candidat pentru
funcia de prim-ministru, n urma consultrii partidului care are majoritatea absolut n
Parlament ori, dac nu exista asemenea majoritate, a partidelor reprezentate n Parlament.
2.
Numirea Guvernului. Aici legiuitorul a prevzut n art. 85 alin. 1 din
Constituia Romniei, c Preedintele Romniei desemnea z un candidat pentru funcia de
prim-ministru i numete Guvernul pe baza votului de ncredere acordat de Parlament. Cu alte
cuvinte, Preedintele numete Guvernul, avnd ca fundament al acestei atribuii tocmai votul
de nvestitur al Parlamentului. Este aici una din trsturile dominante ale formei Romniei de
guvernmnt reglementat de Constituie. Chiar daca Parlamentul i Preedintele sunt alese
prin vot universal i direct, iat c prin acordarea votului de ncredere Guvernului,
Parlamentul devine astfel mai reprezentativ, demonstrndu -se de ce se precizeaz la art. 58
alin. 1 c Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului romn 2.
3.
Revocarea i numirea unor membri ai Guvernului. Potrivit re glementrilor art.
85 alin. 2 din Constituia Romniei, n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a
postului, Preedintele revoc i numete, la propunerea primului -ministru, pe unii membrii ai
Guvernului.
4.
Desemnarea
primului-ministru
interimar.
Potrivit
reglementrilor
constituionale din art. 106 alin. 2, daca primul -ministru se afla ntr-una din situaiile
prevzute la art. 105 sau este n imposibilitatea de a -i exercita atribuiile, Preedintele
Romniei va desemna un alt membru al Guver nului ca prim-ministru interimar. Desemnarea
are drept scop s fie ndeplinite atribuiile primului -ministru, pn la formarea noului Guvern.
5.
Consultarea Guvernului de ctre Preedinte. Pentru adoptarea celor mai bune
i adecvate msuri ori luarea unor hotrri importante, este nevoie i de asigurarea unui cadru
juridic. Acesta este oferit de reglementrile art. 86 din Constituie potrivit cruia Preedintele
Romniei poate consulta Guvernul cu privire la problemele urgente i de importan deosebita.
Preedintele Romniei n calitate de sef al statului trebuie s vegheze la buna funcionare a
autoritilor statului, precum i ntre acestea i societate. Pentru aceasta, Preedintele trebuie
1
2

Gheorghe T. Zaharia. Tratat de derpt administrativ romn.-Iai:Ed. Junimea, 2001,


Ion Rusu. Drept administrativ.-Bucureti:Lumuna Lex, 2001, p.71.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

167

s adopte decizii de mare importan. Datorit funciei, dei se afl n f runtea autoritii
executive, Preedintele nu este i eful Guvernului, se presupune necesitatea contrasemnrii de
ctre primul-ministru a unor acte emise de Preedintele Romniei pentru ca acestea s produc
efecte juridice.
6.
Participarea Preedintelui Romniei la edinele Guvernului. Legiuitorul
romn a oferit prin reglementarea la art. 87 din Constituia Romniei posibilitatea
Preedintelui Romniei de a afla i de a rezolva conform atribuiilor sale, unele probleme care
apar n activitatea executiv.
Astfel, Preedintele poate lua parte la edinele Guvernului n care se dezbat problemele
de interes naional privind politica extern, aprarea rii, asigurarea ordinii publice.
Preedintele Romniei nu poate s ia parte la toate edinele Guvernului ntr uct nu are
prerogative specifice, ca de exemplu, n sistemul semiprezidenial francez. Unde potrivit art. 9
i 13 din Constituia francez, Preedintele prezideaz Consiliul de Minitri i semneaz
ordonanele emise n cadrul edinelor.
Constituiile rilor cu regim parlamentar nvestesc eful statului cu dreptul de
participare la formarea Guvernului. O materializare a acestui drept ce ine de raporturile
efului statului cu Guvernul n Marea Britanie are un aspect pur formal. Regina n discuiile
cu minitrii, poate s prezinte propriile sale vederi i s primeasc informaii din cele mai
variate domenii din activitatea Guvernului. ns toate propunerile Reginei nu oblig juridic la
nimic Guvernul. O alt atribuie a Reginei, n raport cu Guvernul, apare la desemnarea
minitrilor de prim-ministru, acetea sunt numii de Regina Marii Britanii cu avizul su.
De constatat faptul c n multe privine monarhia britanic ndeplinete funcii
asemntoare celor ce le ndeplinesc preedinii din alte ri parlame ntare, cum ar fi Italia,
Germania. Astfel conform art. 92 din Constituia Italiei Preedintele Republicii numete
preedintele Consiliului de Minitri i la propunerea lui minitri.
O form specific a regimului mixt o gsim n legislaia Republicii Mold ova. Aici
administraia public central este realizat de autoritile puterii executive cu competene
generale, n primul rnd de Guvern i eful statului, n msura n care ele exercit funcii
administrative, de rnd cu administraia public central d e specialitate.
Ca ef al statului, Preedintele e chemat s asigure buna funcionare a tuturor ramurilor
puterii de stat: legislativ, executiv i judectoreasc. Iat de ce, n activitatea sa,
Preedintele Republicii Moldova ndeplinete un ir de atrib uii n raporturile cu celelalte
autoriti publice. n acest context deosebim atribuii prezideniale exercitate n raporturile cu
Parlamentul i atribuii prezideniale exercitate n raporturile cu autoritile judiciare. Un rol
aparte ocup atribuiile Preedintelui Republicii Moldova n sfera puterii executive, n special
n raporturile cu Guvernul. Din Constituia Republicii Moldova adoptat de Parlamentul
Republicii Moldova la 29.07.1994 putem remarca urmtoarele atribuii ale Preedintelui n
raport cu Guvernul:

Dup consultarea fraciunilor parlamentare, Preedintele Republicii Moldova


desemneaz un candidat pentru funcia de Prim-ministru.

n baza votului de ncredere acordat de Parlament, Preedintele Republicii


Moldova numete Guvernul.

Membrii Guvernului depun jurmntul n faa Preedintelui Republicii Moldova.

n caz de remaniere guvernamental sau de vacan a funciei de ministru,


Preedintele Republicii Moldova revoc i numete, la propunerea Prim -ministrului, pe unii
membri ai Guvernului.

n cazul imposibilitii Prim-ministrului de a-i exercit atribuiile sau n cazul


decesului acestuia, Preedintele Republicii Moldova va desemna un alt membru al Guvernului
ca Prim-ministru interimar pn la formarea noului Guvern.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

168

Din modul n care este redactat textul constituional rezult, n primul rnd c
Preedintele nu numete pe primul-ministru, ci persoana care candideaz - n faa
Parlamentului - pentru aceasta funcie, pn la obinerea votului de nvestitura, persoana
respectiv avnd numai calitatea de candidat i nu pe cea de prim-ministru. n al doilea rnd,
votul de ncredere acordat de Parlament Guvernului nseamn att ncuviinarea ct i mandatul
de a prezenta Preedintelui Moldovei lista Guvernului. eful statului nu numete Guvernul a a
cum i-l propune primul-ministru, ci aa cum l-a aprobat Parlamentul prin votul de nvestitur.
Acest vot privete acceptarea, n bloc, att a listei Guvernului ct i a Programului de
guvernare.
n cazul cnd se produc modificri n component Guvernului nu mai este necesar ca el s
solicite un nou vot de nvestitur ntruct nvestirea este colectiv i nu individual. Credem c
atunci cnd modificrile n componena Guvernului sunt de amploare, Parlamentul i poate
exprima nencrederea n echipa de guvernare, care va trebui s demisioneze. Totui n general
modificrile n componena Guvernului, aa numitele ,,remanieri guvernamentale" se fac de
ctre Preedintele Moldovei, la propunerea primului -ministru, fr s fie necesar aprobarea
Parlamentului, ntruct privete structura intern a executivului, aprobat n bloc de ctre
Parlament.
Dup cum am menionat mai sus Preedintele ca organ al puterii executive are anumite
atribuii n domeniul aprrii, acestea decurg din normele constituionale, confor m crora de
competena efului statului ine declararea mobilizrii pariale sau generale a forelor armate.
Exercitarea acestei atribuii este legitimat de calitatea de ef al statului i de funcia
acestuia de garant al independenei naionale, al unit ii i al integritii teritoriale a rii.
Preedintele Republicii, potrivit art. 87 din Constituie, este comandantul suprem al forelor
armate.
Preedintele rii recurge la exercitarea atribuiei de a declara mobilizarea general sau
parial a forelor armate n cazul n care o asemenea msur se impune n virtutea unui
pericol sigur pentru independena, unitatea i integritatea teritorial a rii. Pentru a se elimina
orice posibilitate de voluntarism n exercitarea acestei atribuii, declararea mobil izrii forelor
armate se poate face numai cu aprobarea Parlamentului, iar dac acesta nu se afl n sesiune,
el se convoac de drept n 24 de ore de la declanarea agresiunii.
Dac vorbim despre relaia eful statului Guvern ca organe componente a adminis traiei
publice centrale, trebuie mai nti de toate s nelegem termenul de administraie public.
Administraia o putem defini ca un sistem de relaii, un sistem unde dup cum spune Ioan
Alexandru nimic nu are semnificaie n sine, ci n care totul are semnificaie n funcie de
ansamblu 1.
Totalitatea acestor relaii pot fi clasificate n patru mari grupe ce se delimiteaz n
dependen de instituiile pe care le reprezint n: politice, economice, sociale i
administrative.
n ceia ce privete aportul efului Statului i a Guvernului la exercitarea a fiecror din
aceste categorii de relaii putem meniona c acetia activeaz n baza principiului cooperrii.
Privitor la prima categorie - relaii politice - putem spune c conform art 96 din
Constituia RM, Guvernul asigura realizarea politicii interne i externe a statului i exercit
conducerea general administraiei publice. Astfel putem spune c Guvernul este principalul
organ al administraiei publice ce se ocup de implementarea politicii de dezvol tare a statului.
Analiznd atribuiile Guvernului n realizarea planului de dezvoltare a statului, putem face o
distincie ntre afacerile proprii guvernamentale i cele administrative. Primele sunt cele care
prezint o importan primordial i care, prin soluiile pe care le folosesc, influeneaz cursul
1

Ioan Alexandru, Administraia public, Ediia a II-a. - Bucureti: Lumina Lex, 2001, p.250.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

169

general al vieii politice, economice i sociale a rii, fiind de natur a afecta interesele
eseniale ale naiunii, a pune n cauz unitatea ei, a angaja destinul acesteia.
Afacerile administrative (acte i fapte administrative) sunt cele care conduc la
executarea msurilor luate pe plan guvernamental i caut s determine ndeplinirea sarcinilor
care nu prezint un caracter excepional; ele fac fa, n cadrul dispoziiilor ordinului
guvernamental, la dificulti relativ minore.
ns Guvernul nu este unicul organ ce se ocup de politica statului. Astfel, pentru
realizarea politicii externe Preedintele R.M. poart tratative i ia parte la negocieri, ncheie
tratate internaionale i le prezint Parlament ului spre promulgare.
n afar de aceasta se pot meniona i alte categorii de atribuii ale Preedintelui R.M. n
domeniul politicii externe, cum ar fi cele ce privesc asigurarea legturilor diplomatice a
Moldovei cu alte state prin: acreditarea i rechem area reprezentanilor diplomatici ai
Republicii Moldova; aprobarea nfiinrii, desfiinrii sau a schimbrii rangului misiunilor
diplomatice; acreditarea reprezentanilor diplomatici ai altor state.
Primele dou categorii de atribuii a Preedintelui R.M. , conform art. 86 din Constituie,
sunt condiionate de propunerea Guvernului, ceea ce scoate, de asemenea n eviden
caracterul cooperant al sistemului nostru de guvernare. Decretele Preedintelui emise n
realizarea acestor atribuii, potrivit art. 94 d in Constituie, se contrasemneaz de ctre Primul ministru. Ca atare, cei doi efi ai executivului trebuie s negocieze, i s se neleag asupra
persoanelor i respectiv, asupra rangurilor misiunilor diplomatice.
n raport cu statele strine, o atribuie distinct, de acreditare a reprezentanilor
diplomatici i revine efului statului, ca autoritate ce reprezint statul, ceea ce este firesc i
logic. Astfel, acreditarea reprezentanilor strini n -o poate face dect eful statului nsui, deci
se face necesar respectarea unui protocol special, care include primirea persoanei respective
i nmnarea scrisorilor de acreditare.
Sistemul relaiilor din cadrul administraiei publice nu se limiteaz doar la elemente
juridice dar, se pot manifesta n anumite relaii nejuridice. Aici putem meniona calitile
sociale i economice a administraiei publice. La aceste categorii de relaii Guvernul particip
n calitate de deintorul nemijlocit al proprietii statului, astfel n cele din urm acesta poate
participa la anumite relaii comerciale n calitatea de reprezentant al statului. eful statului
particip la asemenea categorii de relaii administrative n calitatea de persoan care
reprezint statul i care este garantul suveranitii, independenei naionale, a l unitii i
integritii teritoriale a rii. Tot la astfel de relaiile sociale ce compun administraia public,
Preedintele RM particip n baza art.88, cu genericul: Alte atribuii a Preedintelui
Republicii Moldova unde sunt prevzute efului Stat ului urmtoarele atribuii:
a) conferirea de decoraii i titluri de onoare;
b) acordarea de grade militare supreme prevzute de lege;
c) soluionarea problemei ceteniei Republicii Moldova i acordarea de azil politic;
d) numirea n funcii publice, n condiiile prevzute de lege;
e) poate cere poporului s-i exprime, prin referendum, voina asupra problemelor de
interes naional;
n urma studiului efectuat putem spune c n statele moderne rolul i atribuiile efului
statului sunt mai importante n calitate de organ al puterii executive i se axeaz n principal
pe: reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte normative emise de unele
organe ale statului, semnarea legilor n vederea publicrii, prezidarea sau asistarea la edinele
unor organe ale statului, acordarea unor caliti i titluri, numiri n funcii superioare,
instituirea strii de asediu sau de urgen, primirea scrisorilor de acreditare i altele. n ce
privete Guvernul, atribuiile acestuia sunt mai relevante n ceea ce privete administrarea
statului, fiind organul care exercit n principal politica intern i extern a rii.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

170

LA CULTURE POLITIQUE PARTICIPATIVE CONDITION DU SYSTEME


DEMOCRATIQUE
CVASNEI Snejana,
Magistru n administraia public,
Academia de Administrare Public
pe lng Preedintele Republicii Moldova
La stabilit et lefficience des gouvernements sont en liaison directe avec la maturisation de la
culture politique et de lengagement civique de la population.
Le dveloppement de la socit civile, de certaines institutions, groupes ou associations constitue la
condition vitale ncessaire pour la fortification et la validit de la culture participative, alimente de la
responsabilit civique et sociale.
La participation des citoyens suppose lexistence dun systme qui permettrait limplication de ceuxci au gouvernement, le transfert continu de linformation ds toutes les autorits aux citoyens et la
consultation de ces derniers pour identifier les ncessits de la communaut et la condition honorable
des citoyens dans leur responsabilit de participer dune manire comptente la gestion des affaires
publiques. Les citoyens doivent connatre et participer limplmentation de diffrents programmes de
dveloppement des localits, puisque la participation civique consolide la capacit fonctionnelle des
autorits. La participation des citoyens fait invitable le fait que le pouvoir de prise de dcisions, soit
partag entre les autorits dtat, habilites et les membres de la socit. Il faut, contextuellement,
remarquer le rle important de ladministration publique locale.
Un autre aspect essentiel dans la formation de la culture dmocratique authentique est la prsence
dune conomie de march fonctionnelle et efficace.
Cultura politic participativ condiie a sistemului democratic
Stabilitatea i eficiena guvernrilor se afl n legtur direct cu gradul de maturizare a culturii
politice i de angajare civic a populaiei.
O condiie vital pentru dezvoltarea culturii participative o reprezint dezvoltarea societii civile,
a unor instituii, asociaii, grupuri care s permit implicarea indivizilor ntr-o gam larg de activiti.
Cultura participativ presupune existena unui sistem deschis care s permit implicarea
cetenilor n activitatea procesului de guvernare, transferul continuu de informaie de la autoriti ctre
ceteni i consultarea lor pentru a se identifica necesitile comunitii i nu n ultimul rnd, ceteni
informai care, contientiznd existena problemelor, i onoreaz obligaia de a participa ca ceteni
competeni la gestionarea treburilor publice.
O cultur la nivelul ntregii societi se realizeaz prin intermediul educaiei n privina
drepturilor omului i ceteanului, a mecanismelor de funcionare a unui sistem democratic - acest lucru
presupune asumarea unor responsabiliti civice i politice din partea cetenilor, ieirea din apatie i
indiferen, comportament activ i participativ. ntr-o societate democratic, omul liber privete guvernul
ca un mijlocitor, ca pe un instrument, iar nu ca pe un furnizor de favoruri sau mpritor de daruri, nu ca pe
un stpn sau un zeu venerat i servit orbete. Noua condiie a statului i funcionarea adecvat a
instituiilor sale democratice presupun renunarea la mentalitile paternaliste i la reprezentarea
autoritilor ca instane absolute. Sistemele democratice funcioneaz pe baza unei culturi a libertii i a
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

171

responsabilitii, prin cooperarea voluntar i libera iniiativ a cetenilor, n cadrul unui sistem i norme
bine definite.
Este necesar o activitate specific nou a cetenilor prin care ei s influeneze efectiv deciziile
politice, instituiile i factorii de decizie, o participare bazat pe informaie, cunoatere i competen
civic, impunnd, n ultim instan, un anumit tipar de comportament a celor dou categorii de actori oficialii alei i funcionarii numii.
Unii cercettori consider c instituiile puterii reprezint o serie de proceduri care guverneaz
luarea deciziilor colective sau nite spaii de joc n cadrul crora sunt exprimate i (uneori) rezolvate
conflictele. Pentru aceste instituii a avea succes nseamn a da actorilor posibilitatea s-i rezolve
diferendele ct mai eficient cu putin, n condiiile n care preferinele lor sunt divergente. Dac privim
instituiile puterii ntr-un sens mai larg, atunci ele sunt nite mecanisme care slujesc atingerii att a unor
scopuri dar i a unui acord.
In literatura de specialitate poziiile au fost diverse i chiar contradictorii n ceea ce privete
relaia dintre instituiile puterii i actorii societali, unele teorii reflectnd parial coninutul i scopul
participrii i angajrii civice. Dezbaterile au avut loc n discuii separate, referindu-se, n particular la
procesul de democratizare, aspectul economic, politic, teoriile care trateaz relaia dintre stat j societate
sau analiza comparat a diferitor sisteme de administrare.
Noile perspective teoretice asupra raportului relaiilor politico-administrative i societate au
produs trei seturi de concepii asupra a ceea ce nseamn o bun guvernare i cum se poate ea realiza, prin
guvernare nelegndu-se procesul prin care societatea particip la elaborarea i implementarea deciziilor.
O prim poziie este cea deinut de aa-numiii izolaioniti care susin c este necesar de a izola factorii
de decizie (i administraia) att n dou grupuri distincte i autonome, ct i a le izola de societate n
scopul de a le proteja mpotriva grupurilor societale i economice, care, n ciuda multitudinii de interese n
societate, vor ncerca s devieze procesul de elaborare a politicilor publice n favoarea lor i n defavoarea a
ceea ce sunt considerate nevoi sociale". O a doua poziie este susinut de interdependentiti care susin
cu ardoare c o participare a populaiei n procesul de guvernare este o precondiie necesar de a preveni
politicienii i funcionarii publici n aservirea propriilor interese n defavoarea intereselor societii. In
aceste concepii se pot constata diferene n ceea ce privete scopul i gradul de participare, unii susinnd
c participarea cetenilor n guvernare este limitat la alegeri, lsnd guvernarea n competena
executivului.
O a treia abordare, cea a instituionalismului istoric, susine c administraia public este un
produs al societilor n care acestea exist i c reformele administrative preconizate trebuie s ia n calcul
circumstanele specifice naionale. Instituionalismul istoric pretinde necesitatea compatibilitii
reformelor cu condiiile specifice naionale, cci de foarte multe ori, mai ales n perioadele de tranziie,
reformele eueaz datorit inexistenei suportului politic i a incongruenei cu valorile regimului politic.
Tot mai insistent, n ultima vreme, se argumenteaz necesitatea folosirii modului de soluionare a
problemelor de jos n sus, fiind considerat mecanismul de baz n guvernarea acestui secol. Modalitile
moderne de gestionare a afacerilor publice dicteaz necesitatea aplicrii managementului participativ unde
cetenii nu sunt tratai ca simpli recipieni ai serviciilor publice, ci ca parteneri ai procesului de elaborare
i implementare a politicilor publice.
De ce este nevoie de participarea cetenilor? Ei trebuie s cunoasc i s participe la
implementarea programelor pentru c evoluia i modul n care se dezvolt localitatea afecteaz direct
bunstarea lor personal. Pe de alt parte, participarea ceteneasc ntrete capacitatea funcional a
autoritilor care activeaz mai eficient i devin mai receptive la doleanele colectivitii. Implicnd
cetenii vei avea certitudinea c probleme comunitii vor fi estimate i tratate adecvat, ei vor accepta
mult mai uor schimbrile i efectele acestor schimbri n caz de nereuit. Guvernele au nevoie de
implicarea activ a publicului pentru c ar determina dezvoltarea unor politici care ar fi susinute de ctre
oameni. Participarea cetenilor contribuie la eficientizarea procesului de administrare.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

172

O ntrebare esenial n realizarea cercetrii de fa este dac calitatea guvernrii depinde de


calitatea cetenilor i c, n fond, fiecare popor are tipul de guvernare pe care-1 merit.
Modalitatea pe care o alegem n a cerceta calitatea cetenilor este cuprins n coninutul a ceea ce
presupune conceptul de capital social". Prin intermediul capitalului social vom ncerca s sesizm
existena (sau absena) atitudinilor, valorilor, normelor i predispoziiilor populaiilor ctre participare
civic (angajarea civic) i chiar participare politic; calitatea capitalului social avnd o influen
considerabil asupra comportamentului elitelor (drept exemplu pot servi anumii indici precum votul,
calitatea de membru n diferite organizaii i asociaii, spirit de colaborare, gradul de ncredere printre
membrii comunitii, atitudini fa de deintorii oficiali ai puterii). Capitalul social este elementul
principal ce caracterizeaz esena, natura i gradul de participare al cetenilor la guvernare, incluznd
scala atitudinal n care anumii indici sunt de o importan major (ex: ncrederea).
Un aspect foarte important care merit a fi luat n seam, conform prerii unor autori, este
dimensiunea statului, n particular, statele mici. Statele mici nu sunt caracterizate doar prin mrimea
teritoriului i a populaiei, dar i prin parcurgerea a numeroase probleme specifice de ordin economic,
politic, administrativ. Este evideniat vulnerabilitatea statelor att prin insecuritate intern, ct i prin
securitate extern n raport cu alte state.
Dimensiunile mici influeneaz att relaia politicienilor cu funcionarii publici ct i relaia
acestora din urm cu cetenii. Politicienii sunt cei care prin definiie ar trebui s reprezinte interese bine
definite i, prin intermediul unui proces eficient de negocieri, s asigure realizarea interesului public. n
statele mici, viaa politic este dominat de prevalenta intereselor de grup. Practica a demonstrat c este
foarte dificil de a introduce conceptul de scop mre" sau cel de interes naional". Chiar dac se susine
idea c sistemele administrative sunt apolitice prin definiie, politizarea administraiei publice este
imposibil i de neevitat n acest caz. In statele mici politizarea administraiei publice poate comporta
implicaii destul de importante, datorit faptului c ea, cel mai des, este nsoit de nepotism (caracteristic
populaiilor de dimensiuni mici) i promovarea dezvoltrii unor grupuri influente nchise.
Juan Linz i Alfred Stepan definesc democraia ca fiind un sistem politic n care, pe lng alte
aspecte, democraia devine, din punct de vedere atitudinal, singura preocupare chiar i n faa unor mari
crize economice i politice, majoritatea oamenilor pstrnd credina c orice schimbare viitoare va avea loc
n parametrii procedurilor democratice. In ali termeni, o democraie necesit o anumit cultur, puternic
ntr-att nct s poat produce un suport emoional i cognitiv adecvat i favorabil pentru a adera n
continuare la procedurile democratice.
Caracterul esenial a unui regim este determinat de gradul de responsivitate a elitei conductoare
fa de preferinele cetenilor, considerai a fi, din punct de vedere politic, egali.
Pentru ca un guvern s fie ct mai responsiv preferinelor cetenilor, cetenii trebuie s pun n
practic urmtoarele oportuniti:
1. de a-i formula preferinele;
2. de a-i face cunoscute preferinele proprii celorlali ceteni i guvernanilor att prin aciuni
individuale, ct i colective;
3. pentru existena preferinelor egale, din punct de vedere a importanei,. trebuie s nu existe
discriminare fa de sursa i coninutul preferinelor.
Existena unei credine n potenialul de influen a cetenilor afecteaz n mod considerabil
comportamentul elitelor conductoare. Credina n competena potenial este o atitudine cheie, cultura
civic influennd astfel direcia i construcia relaiilor politico-administrative. Pentru ca elitele s fie
responsabile fa de publicul larg este necesar ca acesta din urm s-i exprime punctul de vedere astfel
nct elitele s tie ce dorete el; el trebuie s fie implicat n procesul politic astfel nct s tie i s-i pese
dac elitele sunt responsabile i, n ultim instan, manifestarea unui poteniale puteri de influen va
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

173

impune elitelor un comportament responsabil. Elitele puternice, izolate limiteaz aceast participare
public i le este favorabil neimplicarea cetenilor.
Implicarea cetenilor sub diferite forme n luarea deciziilor publice va face procesul de
guvernare mai transparent i mai receptiv la realitatea colectivitii, participarea presupunnd o colaborare
n mod continuu. Participarea ceteneasc implic faptul c autoritile s mpart puterea de luare a
deciziilor cu membrii societii civile. Aici este necesar de menionat rolul important pe care l are
administraia public local n facilitarea i ncurajarea autoguvernrii participative, dezvoltarea spiritului
comunitar a cetenilor si.
Cum poate fi creat o cultur civic robust ntr-o ar unde ea este aproape absent sau foarte
slab?
Un aspect important care a fost sesizat de ctre R. Dahl este faptul c o condiie necesar
dezvoltrii unei culturi democratice autentice este asigurarea unei economi de pia care s funcioneze i
s fie eficient. i realitatea ne demonstreaz c legtura dintre democraie i dezvoltarea economic este n
afara oricror dispute. Oamenii cu adevrat sraci, sunt prea sraci pentru politic i prea sraci ca s
protesteze. Ei sunt indifereni i apatici, deloc entuziasmai pentru un comportament participativ. Eric
Hoffer exprima faptul c "celor sraci le este team de lumea din jur i nu sunt dispui spre schimbare ...",
ceea ce el a numit "conservatorismul celor nevoiai". Cei care triesc cu grija zilei de mine nu se mai
preocup de transformrile importante ale societii, ajung s fie marginalizai, preocupai de lucruri
minore dar absolut eseniale pentru viaa lor zilnic.
Cu toate acestea, aspectul economic nu este o condiie suficient (dei c este necesar) de a crea
o cultur civic puternic. Nu ne putem atepta la un nivel nalt de cultur aprut imediat n urma
dezvoltrii socio-economice. Dezvoltarea economic, social, politic i cultural trebuie s se desfoare
concomitent, crend condiii favorabile i benefice i ntrindu-se reciproc.
Eficiena participrii cetenilor depinde de mai muli factori: starea, poziia civic a cetenilor,
tradiia de conlucrarea cu autoritile, stilul de guvernare a autoritilor publice.
Cultura politic participativ trebuie s se formeze n cadrul societilor. Ea nu poate fi preluat
prin simplul transfer din societile democratice, dect unele componente ale sale cognitive, teoretice, strict
informaionale. Ideile i cunotinele despre instituii i proceduri democratice pot fi preluate, dar abilitatea
de a le utiliza, precum i atitudinile i comportamentele politice nu pot aprea dect ca rezultat al unui
exerciiu democratic efectiv, al unei experiene complexe.
BIBLIOGRAFIE:
1. Administration et administres en Europe, Paris, Centre National de la Recherche Scientificue, 1984;
2. Administration et poltique en Europe, Paris, Centre National de la Recherche Scientifique, 1983;
3. Administraia public n opinia populaiei, Cartier, Chiinu, 1997;
4. Almond Gabriel, Sidney Verba, Cultura civic, Bucureti, DU STYLE, 1996;
5. Aristotel, Politica, Antet, Oradea, 1996;
6. Augier Philippe, The Sovereign Citizen: Education for Democracy, UNESCO, 1994;
7. Baron William C., Concepiile despre putere i stat n doctrinele gnditorilor europeni, Chiinu,
1998;
8. Bdescu Gabriel, Miza politic a unor forme de ncredere // Sociologie romneasc, nr. II, 1999;
9. Fulga Gheorghe, Schimbare social i cultur politic, Bucureti, Editura Economic, 2000.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

174

SFERA I TRSTURILE AUTORITILOR ADMINISTRATIVE


AUTONOME CENTRALE DIN ROMNIA N LUMINA CONSTITUIEI,
REPUBLICATE
PETRESCU Rodica Narcisa
Prof. univ. dr., Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, Romnia
PETRESCU Olivia ,
dr.,Universitatea Babe-Bolyai, Cluj-Napoca, Romnia
LE DOMAINE DE COMPETENCE ET LES CARACTERISTIQUES DES AUTORITES
ADMINISTRATIVES AUTONOMES EN ROUMANIE DANS LA PERSPECTIVE DE LA
CONSTITUTION, REPUBLIEE
Rsume
En Roumanie, la possibilit de crer des autorits administratives (centrales) autonomes a t
consacre de manire explicite dj dans la Constitution de 1991. Aujourd'hui, l'article 116 paragraphe 2
et l'article 117 paragraphe 3 de la Constitution revue et republie comprennent des normes explicites
dans ce sens. L'initiative du constituant d'introduire dans la Constitution des prvisions caractre
gnral sur la cration des autorits administratives autonomes et leur organisation par une loi
organique nous semblent salutaires. Certains articles de la Constitution font rfrence certaines
autorits autonomes telles le Conseil Suprme de Dfense, l Avocat du Peuple, le Conseil Lgislatif etc.
Les autorits administratives nommes par la Constitution mme jouissent d'un "statut
constitutionnel", tandis que d'autres, nommes dans la Constitution et cres par des lois organiques, ont
seulement un "statut lgal".
Certaines caractristiques de ces autorits: avec les ministres, elles font partie de
l'administration publique centrale spcialise, tant organises dans plusieurs domaines d'activit; elles
jouissent d'indpendance, c'est--dire elles ne sont pas soumises au Gouvernement ou aux ministres;
elles disposent, pour la plupart, de pouvoir de dcision et peuvent produire des documents administratifs
unilatraux ayant autorit; elles se trouvent en position de dpendance par rapport au Parlement.
On constate qu'en Roumanie galement, le nombre des autorits administratives est en hausse,
selon l'exemple des pays de l'Europe Occidentale, o le nombre de ces autorits indpendantes est devenu
plus important.
1. Preliminarii.
In legislaia i doctrina unor state occidentale, ultimii ani au fost marcai de creterea numeric a
autoritilor administrative independente, nfiinate la nivel central, care se caracterizeaz prin
independena lor fa de Guvern. Acest fenomen a fost interpretat de ctre autorii francezi fie ca o
mrturie a dorinei de modernizare a administraiei tradiionale,1 fie ca un eec sau o adaptare mai greoaie
a structurilor administrative tradiionale, precum i a jurisdiciei la aspectele cele mai noi ale
administraiei2. Astfel, se consider c autoritile administrative independente sunt probabil creaia cea
mai original a ultimilor ani.

1 J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, Dalloz, 15-eme dition, 1994, p.302.


2 A.de Laubadre, J. Claude Venezia, Y. Gaudemet, Trait de droit administratif, 15 dition, L. G. D. J., 1999 ; p 94
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

175

Frana este unul din statele occidentale n care au fost nfiinate un mare numr de autoriti
administrative independente. n aceast ar, noiunea de autoritate administrativ independent apare
pentru prima dat n Legea din 6 ianuarie 1978, care calific explicit ca autoritate administrativ
independent Comisia Naional de Informatic i Liberti1. Ulterior au fost nfiinate multe asemenea
autoriti, de exemplu, Consiliul Superior al Audiovizualului, Comisia Operaiunilor de Burs, Comisia
pentru Sondaje, Consiliul Concurenei etc.
Consiliul Constituional din aceast ar nu a cenzurat procesul de nfiinare a autoritilor
administrative independente n cazul n care legiuitorul s-a pronunat expres, ci dimpotriv, n tcerea
legii, a recalificat, de exemplu, ca autoritate administrativ independent, nalta Autoritate pentru
Comunicare Audiovizual (decizia din 26 iulie 1984) i a fcut acelai lucru i cu Consiliul Superior al
Audiovizualului care i-a succedat acesteia (decizia din 17 ianuarie 1989)2.
Este adevrat c asemenea autoriti independente existau i n alte ri, chiar nainte de a fi
organizate n Frana, de pild, ageniile americane, executive agencies, a cror origine se explic prin
voina Congresului american de a face ca anumite sectoare ale administraiei s rmn sub controlul su
i s scape de ierarhia executivului3. Aceste agenii controleaz importante sectoare ale vieii economice i
sociale, de pild, reglementarea politicii monetare, supravegherea operaiunilor bursiere, atribuirea de
licene de telecomunicaii i de televiziune, controlul finanrii campaniilor electorale etc.
De asemenea, n Marea Britanie, acionau organizaiile autonome neguvernamentale (quasi
autonomus non governmental organisations), dar a cror definire i clasificare juridic este departe de a fi
precis. Remarcndu-se varietatea situaiilor i sarcinilor ncredinate acestor quangos, i anume,
informaie, control, organizarea anumitor sectoare economice, alocarea de fonduri publice, controlul
subveniilor, se arat c responsabilitatea vizavi de puterea politic Guvern, minitri, Parlament, consilii
locale este indirect i limitat, c se bucur de autonomie n exercitarea atribuiilor i i recruteaz ele
nsele agenii pe care-i folosesc, prin derogare de la regulile generale aplicabile funcionarilor4.
La ntrebarea dac la originea autoritilor administrative din Frana s-a aflat vreunul din aceste
modele, rspunsul este negativ, i anume, ct privete modelul american se arat c el s-a nscut de o
manier pragmatic, ntr-un context politic i administrativ foarte diferit de cel al Franei, nct ar fi
excesiv s se considere c sistemul francez a mprumutat mult de la instituiile americane; despre
instituiile administrative britanice se subliniaz c ele urmeaz reguli cu totul diferite de cele care se
aplic n Frana, drept pentru care o formul att de eterogen, fluctuant i contestat ca aceea de
quangos nu poate fi privit c-ar fi servit de model pentru autoritile independente din Frana, chiar dac
unele apropieri exist ntre anumite categorii de instituii5.
n ce privete Romnia, din examinarea denumirilor autoritilor administrative autonome, a
domeniilor n care au fost nfiinate, a atribuiilor ncredinate i responsabilitilor cele revin, rezult c
ele au avut ca model autoritile administrative independente organizate n Frana.
2. Reglementrile Constituiei
independente.

Romniei,

republicate, despre autoritile centrale

Posibilitatea nfiinrii pe plan central a autoritilor administrative autonome (centrale) a fost


consacrat expres nc n Constituia din 1991. Ca urmare a revizuirii i republicrii Constituiei, n
prezent art. 116 alin. 2 i art. 117 alin. 3 cuprind reglementri exprese cu caracter general despre aceste
autoriti.
1

A se vedea, Agathe Van Lang, Genevive Inserguet - Brisset, Dictionnaire de droit administratif, Montchrestien, Paris, 1999,
p. 37,
2
A se vedea M. Gentot, Les autorits administratives indpendantes, 2e dition, Montchrestien, 1994, p. 11.
3
A se vedea M. Gentot, op. cit., p. 22-23.
4
Ibidem, p.27.
5
Ibidem, p.24, 30.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

176

Potrivit primului text, Alte organe de specialitate se pot nfiina n subordinea Guvernului ori a
ministerelor sau ca autoriti administrative autonome, iar conform celui de-al doilea, Autoriti
administrative autonome se pot nfiina prin lege organic.
Ni se pare salutar opiunea constituantului romn de a insera aceste reglementri despre noua
categorie a autoritilor administrative autonome n Legea fundamental a rii. De asemenea, apreciem
cerina constituional obligatorie de nfiinare a acestor autoriti prin lege organic. Drept urmare,
considerm c vor putea fi considerate autoriti administrative autonome numai acelea care sunt
nfiinate prin lege organic. Per a contrario, acele autoriti administrative centrale care se bucur de
autonomie prin dispoziiile unei legi ordinare nu vor putea fi socotite autoriti administrative autonome1.
n aceeai ordine de idei, ntr-o opinie din literatura noastr de specialitate s-a subliniat c cerina
constituional de nfiinare a autoritilor administrative autonome prin lege organic, deci prin legi
adoptate cu votul majoritii membrilor fiecrei Camere, denot un surplus de grij fa de aceste organe2.
Terminologic, constituantul romn s-a oprit la noiunea de autoritate administrativ autonom i
nu la aceea de organ administrativ central autonom. Aceast opiune se poate explica prin faptul c, n
general, n reglementrile Constituiei, republicate, termenul de organe ale administraiei publice centrale
de specialitate este folosit pentru a desemna altele organe centrale dect ministerele, dar care sunt
organizate n subordinea Guvernului, ori a ministerelor. Apoi, conceptul de autoritate administrativ
independent este consacrat n cele mai multe legislaii ori n jurisprudena unor ri europene, realitate
care nu i-a rmas indiferent constituantului romn.
Organizarea autoritilor administrative autonome n Romnia, consacrat pe plan constituional,
rspunde unor necesiti impuse de practica administrativ a ultimilor ani. Problemele noi aprute ntr-o
serie de domenii, cum ar fi cel informaional, concurenial, audiovizualului i altele, au determinat ca i n
Romnia s se nfiineze noi autoriti de nivel central, independente de Guvern.
Unele din autoritile administrative autonome sunt nominalizate chiar n Constituie, motiv pentru
care, n doctrin, se consider c au un statut constituional, n timp ce altele, fr a fi menionate n
Constituie, au fost nfiinate prin lege organic, ele bucurndu-se doar de un statut legal3. Din prima
categorie menionm: Consiliul Suprem de Aprare a rii (art.73 lit. e), Avocatul Poporului (art. 58
60), Serviciile publice de Radio i Televiziune art. 31 alin. 5). Din a doua categorie fac parte: Consiliul
Naional al Audiovizualului, Consiliul Concurenei, Comisia Naional a Valorilor Imobiliare etc.
Oricum, organizarea i funcionarea autoritilor administrative autonome, inclusiv a celor
nominalizate prin Constituie, se face prin lege organic.
Autoritile administrative autonome nu reprezint o noutate absolut pentru Romnia, deoarece n
perioada interbelic au existat asemenea autoriti, de exemplu, Consiliul legislativ, nfiinat n anul 1926
i Curtea de Conturi, nfiinat n anul 1929, fr s aib, ns, i denumirea de autoriti administrative
autonome i fr s fie prevzute n Constituie.
n prezent, n mod corect s-a observat, ntr-o opinie, c Sfera administraiei centrale de
specialitate cuprinde, fr exagerare, n fiecare sistem naional de organizare a administraiei de stat, i
anumite autoriti care nu sunt subordonate fa de Guvern, formnd sfera ageniilor independente, ca s
prelum un termen din literatura anglo-saxon4.

1 Bunoar, Consiliul Naional al Persoanelor Vrstnice, dei este caracterizat prin art. 1 din Legea nr.16/2000 (publicat n
Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.104 din 9 martie 2000, republicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr.
68 din 27 ianuarie 2004, cu modificrile ulterioare) ca un organism autonom consultativ de interes public, n scopul
instituionalizrii dialogului social dintre persoanele vrstnice pentru protejarea drepturilor i a libertilor acestor persoane,
nu-l putem socoti o autoritate administrativ autonom, deoarece este nfiinat printr-o lege ordinar.
2
A se vedea V. Duculescu, Constana Clinoiu, Georgeta Duculescu, Constituia Romniei comentat i adnotat, Editura
Lumina Lex, 1997, p. 358.
3 A se vedea I.Vida, Puterea executiv i administraia public, Bucureti, 1994, p. 140.
4
A se vedea A.Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol. I, ediia a III-a, Allbeck, 2001, p. 434.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

177

Autoritile administrative autonome nfiinate n Romnia au denumiri diferite (consiliu, serviciu,


comisie etc.) i i desfoar activitatea n domenii diverse, dar, cu toate acestea ele se caracterizeaz prin
anumite trsturi specifice, pe care le vom evidenia n continuare.
3.Trsturile autoritilor administrative autonome
1. Autoritile administrative autonome pot fi nfiinate numai prin lege organic, aa cum se
stipuleaz expres n art. 117 alin. 3 din Constituia republicat. Dorim s subliniem nc o dat c i
organizarea i funcionarea autoritilor administrative autonome nominalizate n Constituie se face prin
lege organic.
2. Autoritile administrative autonome fac parte din administraia public central de
specialitate. n doctrina francez, autoritile administrative independente sunt socotite organisme publice,
crora legiuitorul le confer garanii de independen1.
Autoritile administrative autonome din Romnia au o trstur comun cu ministerele i celelalte
organe ale administraiei publice centrale de specialitate i anume, dup cum s-a subliniat, ...ntocmai ca
i acestea exercit o activitate executiv, avnd ca obiect organizarea aplicrii i aplicarea n concret a
legilor, precum i asigurarea bunei funcionri a serviciilor instituite n cadrul lor2. n ce ne privete, ne
raliem la opiniile doctrinare care consider c att prin natura activitii pe care o desfoar, ct i prin
subordonarea lor legilor, autoritile administrative autonome se ncadreaz n categoria organelor
administraiei publice3.
Pentru acest motiv, nu putem fi de acord cu acei autori care consider c sunt autoriti
administrative autonome nalta Curte de Casaie i Justiie i Curtea Constituional4, deoarece ele nu fac
parte din administraia public de specialitate i, n principal, desfoar activiti cu alt specific dect
administraia public. n aceast privin, chiar textul art. 129 alin. 1 din Constituie, republicat, est
elocvent, prevznd c Justiia se realizeaz prin nalta Curte de Casaie i Justiie i prin celelalte
instane judectoreti stabilite de lege. Este limpede, aadar, c nalta Curte de Casaie i Justiie se afl
n fruntea puterii judectoreti5 i c ea nu poate, n nici un caz s fie considerat o autoritate
administrativ autonom. n ce privete Curtea Constituional, ne alturm prerii care susine c aceasta
reprezint o autoritate distinct, independent de toate celelalte, care realizeaz justiia constituional6,
drept urmare, Curtea Constituional nu poate fi considerat o autoritate administrativ autonom.
Pe de alt parte, autoritile administrative autonome, orict sunt de variate, nu pot fi ncadrate nici
n categoria organelor legislative, nici n cea a instanelor judectoreti. Or, dup cum se subliniaz n
doctrin, organele de stat care, prin atribuiile lor, nu pot fi ncadrate nici n categoria organelor
legislative, nici n categoria instanelor judectoreti, trebuie s fac parte din categoria organelor
executive, pentru c esenial pentru primele este chiar desfurarea ntregii lor activiti pe baza legii i n
vederea executrii legii7.
n ce ne privete, precizrile constituionale i/sau legale potrivit crora unele din autoritile
administrative autonome funcioneaz pe lng Parlament, cum este Consiliul Legislativ, sau c prezint
rapoarte de activitate n faa Parlamentului, bunoar, Consiliul Suprem de Aprare a rii sau Avocatul
Poporului, nu influeneaz asupra activitii pe care ele o desfoar, aceasta fiind de natur
administrativ.
1

A se vedea Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, , Veronique Insurguet Brisset, op. cit., p. 37.
T. Drganu, Drept constituional i instituii politice, tratat elementar, vol. II, p. 326.
3
n acest sens, a se vedea, V.I. Priscaru, Tratat de drept administrativ, partea general, Editura Lumina Lex, Bucureti,
1996, p. 118; M.Preda, Tratat elementar de drept administrativ romn, Editura Lumina Lex, Bucureti, 1996,p.392; I. Vida,
op. cit., p. 140-141; T. Drganu, op. cit., p.326; A. Iorgovan, op. cit., p.437;
4
Aceast prerea este susinut de T. Pavelescu, G. Moinescu n Drept administrativ romn, Tritonic, 2004, p. 126.
5
A se vedea M. Constantinescu, A. Iorgovan. I. Muraru, Elena Simina Tnsescu., op.cit., p.269.
6
A se vedea I. Deleanu, Justiia constituional, Lumina Lex., Bucureti, 1995, p.182.
7
A se vedea V. I. Priscaru, op.cit., p. 118.
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

178

Mai trebuie subliniat c din considerente de funcionalitate sau eficacitate a activitii ndeplinite
de anumite autoriti administrative autonome, legiuitorul, la un moment dat, poate s intervin i s le
reorganizeze n organe ale administraiei publice centrale de specialitate subordonate Guvernului sau chiar
unui minister. Astfel, Centrul Naional al Cinematografiei, nfiinat iniial ca autoritate administrativ
autonom, dup o perioad de timp, a fost reorganizat n Oficiul Naional al Cinematografiei, organ
central de specialitate n subordinea Guvernului1, pierzndu-i autonomia, apoi a fost, din nou,
reorganizat, tot ca organ de specialitate al administraiei publice centrale, dar n subordinea Ministrului
Culturii i Cultelor2, ceea ce este valabil i n prezent3.
Desigur, aceast opiune a legiuitorului de a transforma o autoritate administrativ autonom n
organ al administraiei publice centrale de specialitate, direct subordonat Guvernului sau vreunui minister,
este limitat numai la autoritile administrative care au un statut legal. Pe de alt pare, opiunea
legiuitorului cu privire la aceste autoriti se poate manifesta i invers, adic, s transforme un anumit
organ al administraiei publice centrale de specialitate ntr-o autoritate autonom. Subliniem c n practica
statal romn actual, pn la ora actual, nu s-a optat pentru aceast alternativ.
3. Autoritile administrative autonome se bucur de independen, ceea ce semnific
nesubordonarea lor fa de Guvern sau fa de vreun minister. Remarcm c i autoritile administrative
independente din Frana nu sunt supuse vreunui control ierarhic, sau vreunei tutele n exercitarea
atribuiilor lor4.
Faptul c autoritile administrative autonome din Romnia nu sunt dependente n activitatea lor
nici de Guvern, nici de vreun minister, d expresie caracterului lor autonom n aparatul executiv al
statului5. Autonomia de care beneficiaz nu trebuie neleas n sensul c ele nu trebuie s aplice hotrrile
Guvernului adoptate n baza legii i pentru aplicarea ei i ordonanele acestuia6.
Totodat, trebuie reinut c autoritile administrative autonome nu se afl nici n subordinea
Preedintelui Romniei, aa cum s-a artat, corect, ntr-o opinie, Constituia noastr nu admite
constituirea de organe administrative nici n subordinea i nici pe lng Preedintele Romniei 7.
ntr-o interpretare simplist, s-ar putea susine c n lipsa raporturilor de subordonare ierarhic fa
de Guvern sau fa de vreun minister, autoritile administrative autonome, organizate pe plan central, nu
ar ndeplini o activitate administrativ.
O asemenea susinere, ns, nu ar avea nici un temei. De la bun nceput, dorim s precizm c din
examinarea atribuiilor conferite prin legile organice de organizare i funcionare, autoritilor autonome
centrale, rezult c ele au o natur executiv. Astfel, dintre atribuiile cu aceast natur, pe care le
ndeplinete Consiliul Suprem de Aprare a rii, menionm, exemplificativ, cele prin care analizeaz i
/sau propune msuri n situaii excepionale sau cele prin care coordoneaz activitatea de integrare n
structurile de securitate europene i euroatlantice 8.
n stabilirea naturii juridice a unei autoriti publice, rolul primordial l deine specificul activitii,
respectiv al atribuiilor pe care ea le ndeplinete, aa nct caracterul administrativ al atribuiilor legale pe
care le exercit autoritile administrative autonome determin i natura lor de autoriti administrative.
1

Ordonana de urgen a Guvernului nr.67/1997 privind nfiinarea, organizarea i funcionarea Oficiului Naional al
Cinematografiei, n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 295 din 31 august 1997.
2
Hotrrea Guvernului nr. 807/2001 privind organizarea i funcionarea Centrului Naional al Cinematografiei, publicat n
Monitorul oficial al Romniei, partea I, din 31august 2001.
3
A se vedea, Ordonana Guvernului nr. 39/2005 privind cinematografia, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I,
nr. 704 din 4 august 2005, care abrog Legea cinematografiei nr. 603/2002, publicat n Monitorul oficial al Romniei, nr.
889/2002, cu modificrile i completrile ulterioare, precum i orice alte dispoziii contrare.
4
A se vedea Agathe Van Lang, Genevive Gondouin, Veronique Insurguet Brisset, op. cit., p.38.
5
n acest sens, a se vedea T. Drganu, op. cit., p. 327.
6
A se vedea, I. Vida, op.cit., p. 140-141; A. Iorgovan, op. cit., p. 483.
7
A. Iorgovan, op.cit., p. 73.
8
Art. 4 lit. c) pct. 1 i lit. e) i g) din Legea nr. 415/2002, publicat n Monitorul oficial al Romniei, partea I, nr. 494 din 10
iulie 2002.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

179

Subordonarea ministerelor fa de Guvern sau a unor instituii publice centrale fa de ministere nu


face dect s ntreasc constatarea c ele sunt organe ale puterii executive, respectiv instituii publice
centrale administrative.
4. Cele mai multe dintre autoritile administrative autonome au caracter colegial. Astfel,
Consiliul Suprem de Aprare a rii, Consiliul Naional al Audiovizualului, Comisia Naional a
Valorilor Mobiliare sunt compuse din mai muli membri. n schimb, Avocatul Poporului este o autoritate
administrativ autonom care are caracter unipersonal.
5. Membrii care compun autoritile administrative autonome sau, uneori, numai conductorii lor,
sunt numii fie direct prin hotrrea ambelor Camere ale Parlamentului, fie la propunerea unora din
comisiile permanente ale acestora, fie prin alte modaliti stabilite de legea organic, spre deosebire de
minitri, care sunt numii de Preedintele Romniei, pe baza votului de ncredere acordat de Parlament1.
nc n 1991, Constituia prevedea unele autoriti administrative autonome ai cror conductori
sau membrii erau numii de una sau ambele Camere ale Parlamentului. Prin revizuirea i republicarea
Constituiei, anumite texte au fost modificate. Astfel, dac n fostul art. 55 din Constituie, n varianta
iniial, se prevedea c Avocatul Poporului este numit de Senat pe o perioad de 4 ani, prin revizuire, s-a
renunat la aceast formul i anume n art. 58 alin. 1 se stipuleaz c Avocatul Poporului este numit pe o
durat de 5 ani, fr a se mai preciza cine are aceast competen. n schimb, n art. 65 alin. 2 din
Constituie unde se arat situaiile n care Camerele Parlamentului i desfoar activitatea n edine
comune, potrivit unui Regulament adoptat cu votul majoritii deputailor i senatorilor, mprejurarea de la
lit. i) este tocmai numirea Avocatului Poporului. Reinem, aadar, c prin revizuirea Constituiei, s-a optat
pentru numirea Avocatului Poporului de ctre ambele Camere ale Parlamentului, soluie mai bun fa de
cea a numirii acestuia de ctre Senat, adic de ctre o singur Camer a Parlamentului.
Referitor la o alt autoritate administrativ autonom, i anume, Curtea de Conturi, reglementarea
n sensul creia numirea membrilor Curii de Conturi se face de ctre Parlament (art. 140 alin.4) nu s-a
modificat, dar, s-a adugat, n mod pertinent, c i revocarea membrilor Curii de Conturi se face de ctre
Parlament, n cazurile i condiiile prevzute de lege (art.140 alin. 6 din Constituie).
De asemenea, dac n art. 62 lit. g) din Constituie, nainte de revizuire, era stipulat c directorul
Serviciului Romn de Informaii este numit de Parlament la propunerea Preedintelui Romniei i c
activitatea acestui serviciu este controlat de Parlament, n forma revizuit a Constituiei, acest text nu a
mai fost meninut. Astfel art. 65 alin. 2 lit. h) din Constituie, republicat, se refer n general la directorii
serviciilor de informaii, prevznd c este de competena celor dou Camere ale Parlamentului, n edin
comun numirea, la propunerea Preedintelui Romniei a directorilor serviciilor de informaii i
exercitarea controlului activitii acestor servicii.
6. Majoritatea autoritilor administrative autonome sunt nzestrate cu putere de decizie, adic
emit acte administrative unilaterale, obligatorii i executorii2. Dup cum se subliniaz i n doctrina
francez, atribuiile autoritilor administrative independente, n general, depesc simplele avize, ele
incluznd n majoritatea cazurilor putere de decizie, adeseori, aceste autoriti putnd fi sesizate nu numai
de ctre autoritile publice, ci i de ctre particulari3.
7. Autoritile administrative autonome sunt dependente, ntr-o form sau alta, de ctre
Parlament. Dependena acestor autoriti fa de Parlament se manifest n modaliti4 i grade diferite.
Bunoar, comparativ cu alte autoriti administrative autonome, Consiliul Legislativ se afl ntr-o
relaie de dependen mai accentuat, prin faptul c potrivit art. 79 din Constituie, este organ consultativ
de specialitate al Parlamentului.
1

A se vedea T. Drganu, Tendine de limitare a rolului n stat a Guvernului prin multiplicarea exagerat a autoritilor
centrale autonome ale administraiei publice (I) , n Revista de drept comercial, nr. 12/2000, p.68.
2
ntr-o opinie se susine c actele autoritilor administrative autonome au aceeai for juridic ca i actele minitrilor, n M.
Preda, Autoritile administraiei publice, Editura Lumina Lex, 1999, p.386.
3
A se vedea, J. Rivero, J. Waline, Droit administratif, Dalloz, 15 dition, 1994, p.302.
4
A se vedea T.Drganu, Drept constituuinal i instituii politice, tratat elementar, vol. II, p.327.
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

180

Dependena altor autoriti administrative autonome se manifest conform dispoziiilor


constituionale, prin controlul exercitat de Parlament asupra activitii lor, cum este cazul Serviciilor de
Informaii1, sau prin examinarea rapoartelor pe care sunt obligate s le prezinte Parlamentului, cum este
cazul Consiliului de Aprare a rii2 i al Curii de Conturi3.
n sfrit, dependena autoritilor administrative autonome nenominalizate n Constituie,
nfiinate prin legi organice, este stabilit prin dispoziiile acestora, i, n general se manifest prin
obligativitatea ntocmirii unor rapoarte asupra activitii lor, pe care le nainteaz Parlamentului.
Referitor la controlul parlamentar, n doctrin s-a subliniat c Informarea Parlamentului prin
comisiile sale permanente sau speciale - constituie modalitatea obinuit i eficient de documentare n
vederea exercitrii controlului parlamentar4.
La cele de mai sus, mai trebuie adugat c indiferent de forma pe care o mbrac dependena
acestor autoriti fa de Parlament, ea trebuie s rezulte n mod expres din textele Constituiei, republicate
ori din legile organice care reglementeaz organizarea i funcionarea lor. n sfrit, mai trebuie reinut c
specific dependenei autoritilor administrative autonome fa de Parlament este caracterul ei direct, spre
deosebire de ministere, care i ele rspund n faa Parlamentului de realizarea obiectivelor stabilite n
Programul de guvernare, dar nu n mod direct, ci prin intermediul Guvernului5.
8. n perioada actual, n Romnia, la fel ca n alte state europene, numrul autoritilor
autonome este n cretere. Creterea numrului autoritilor administrative independente n majoritatea
statelor occidentale este considerat o dorin de modernizare a administraiei tradiionale6. Dintre aceste
autoriti, socotite c reprezint un nou tip de structuri administrative, se menioneaz Comisia Naional
de Informatic i Liberti (C.N.I.L.), Comisia de Acces la documente administrative, (C.A.D.A.),
Comisia Concurenei care deine i atribuii jurisdicionale, Consiliul Suprem al Audiovizualului,
considerat instan suprem n materie de radio i televiziune, cu puteri considerabile7.
ntr-o alt opinie din doctrina francez, se subliniaz c nfiinarea autoritilor administrative
autonome poate fi interpretat ca un eec sau o neadaptare a structurilor administrative tradiionale, dar, n
egal msur, i a jurisdiciei, la aspectele cele mai noi ale administraiei8.
n ce privete Romnia, se poate spune c nc n anul 1990 a fost nfiinat Consiliul Suprem de
Aprare a rii, ca autoritate autonom, iar dup intrarea n vigoare a Constituiei din 1991, au fost
organizate un numr destul de nsemnat de autoriti administrative autonome, n domenii de activitate
variate ale administraiei publice, crora li s-au atribuit atribuii i rspunderi substaniale, n dorina
mbuntirii domeniilor sau a sectoarelor de activitate n care ele acioneaz, pentru realizarea unei reale
transparene n raporturile cu cei administrai.
ntr-o opinie din doctrina noastr de specialitate se exprim rezerve fa de numrul mare de
autoriti administrative centrale organizate n Romnia, precum i fa de competena lor de a emite sau
participa la emiterea unor acte unilaterale de putere n cadrul activitii de aplicare a legilor9. n
continuare, se mai arat c alturi de Guvern, care, conform prevederilor constituional, ar trebui s
exercite conducerea general a administraiei publice au luat natere un numr de mini-guverne, care nu
mai depind de acesta, ci apar ca organe executive distincte ale Parlamentului, desprinse din sistemul
administraiei centrale propriu zise.
1

Art. 65 lit. h) din Constituie, republicat.


Art. 65 lit. g) din Constituie, republicat.
3
Art. 140 alin. 2 din Constituie, republicat.
4
I. Deleanu, Drept constituional i instituii politice, tratat, II, Editura Europa Nova, Bucureti , 1996, p. 280.
5
A se vedea T. Drganu, op. cit., p. 327.
6
A se vedea J. Rivero, J. Waline, op.cit., p. 302.
7
Ibidem, p.302-303.
8
A se vedea A. De Laubadre, J. Cl.Venezia, Y. Gaudemet, Trait de droit administratif, vol. I, 14e dition, L. G. D. J., 1966,
p.88.
9
A se vedea T. Drganu, Tendine de limitarea rolului n stat al Guvernului, prin multiplicarea exagerat a autoritilor
centrale autonome ale administraiei publice (II), n Revista de drept comercial, nr. 1/2001, p.42.
2

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

181

Desigur, sublinierile de mai sus sunt o reflectare a organizrii actuale a administraiei centrale de
stat din Romnia, ele constituindu-se ntr-un semnal de alarm pentru legiuitor, care, se dovedete, uneori,
un adept prea fervent al acestui nou tip de autoriti administrative autonome, independente fa de
Guvernul Romniei.
Totui, nu trebuie s pierdem din vedere faptul c existena autoritilor administrative autonome
este o realitate cu care se confrunt administraia public central a statelor europene, inclusiv a Romniei.
n sfrit, n ce privete autoritile administrative centrale autonome cu statut legal, credem c
rezultatele din practic ca urmare a ndeplinirii atribuiilor ce le revin, precum i modul n care
Parlamentul va aprecia rapoartele pe care sunt obligate s le prezinte, vor constitui argumente pentru ca
legiuitorul s le menin autonomia vizavi de Guvern, sau dimpotriv, s le transforme n clasice organe
ale administraiei publice centrale de specialitate, subordonate acestuia.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

182

UNELE ASPECTE ALE REFORMEI ADMINISTRAIEI PUBLICE DIN


REPUBLICA MOLDOVA
BABIN Oleg
Doctorand, Academia tefan cel Mare a MAI al RM
Le problme de la reforme de ladministration publique est, hors question, un des plus disputs de
nos jours ! Lide de reforme rpond aux exigences des nouvelles ralits globales, puisque aujourdhui
un tat traditionnel ne peut plus rsister aux pressions de la globalisation, du terrorisme ou de la drogue.
Il est lmentaire quaucune reforme ne peut atteindre son but hors de la composante ou hors de
la dimension humaine. Par consquent, un des aspects essentiels de la reforme sera prcisment le
changement de la politique actuelle sur le personnel engag maintenant dans lactivit administrative. Un
changement vritable rclame la cration des critres exactes de slection du personnel, dvaluation et
du contrle.
On exige galement lapparition dun systme efficace de motivation des fonctionnaires publics,
systme qui excde la simple question des salaires et comprend aussi lexistence des perspectives
professionnelles relles et dune attitude positive de la population envers les reprsentants de
ladministration.
Nanmoins, la question de lmancipation de ladministrative de la tutelle du politique soulve des
disputes sur lopportunit de la sparation totale des deux fascicules de ltat. On prtend parfois quune
sparation totale pourrait nuire a la capacit dadaptation de ladministration aux exigences du
peuple exprimes par la voix, donc politiquement.
Problema reformei administraiei este una de fond, ce se contureaz inevitabil n existena oricrui
stat. n fapt, necesitatea reformei este intim legat de evoluia rapid a realitilor la nivel global, evoluie
ce depete capacitatea de adaptare a unui sistem care, orict de flexibil se dorete a fi, rmne tributar
unor norme i limite interne i externe.
n acest context, i fa de profunzimea prefacerilor suferite de societatea i economia Republicii
Moldova n ultimii ani, devine evident urgena unei veritabile reforme a administraiei publice, de natur
a minimiza decalajul dintre sistem i realitatea obiectiv.
Putem afirma fr pictur de hazard c esena societii este schimbarea. O comunitate nchistat
n propriile structuri i tabu-uri este condamnat la dispariie sau cel puin la o subordonare de facto
politic i economic fa de structuri mai largi, dar mai flexibile. Fr ndoial c globalizarea i apariia
unor probleme precum traficul de droguri sau de carne vie ori terorismul las paralizat statul tradiional,
incapabil s gestioneze, de unul singur, crize de amploare mult mai mare. Fa de aceast realitate, statele
europene au gsit o soluie politic, economic i, nu n ultimul rnd, juridic revoluionar: Uniunea
European. Proiectul comunitar, demarat cu mare pruden dup instalarea Cortinei de Fier, i-a dovedit
fiabilitatea i constituie astzi nucleul vieii politice a 25 de state i inta aspiraiilor i speranelor altora.
Ca atare, nevoia organic de reformare a administraiei moldoveneti se ntlnete n prezent cu
exigenele de integrare a Republicii Moldova n structurile europene. inem totui s subliniem c
Uniunea nu reglementeaz n niciun fel problemele administraiei statelor membre ori candidate, acest
domeniu innd de competenele regaliene ale statului. Cu toate acestea, reforma administraiei este o
preocupare constant a structurilor europene, dar prin prisma principiului bunei guvernri, una dintre
liniile directoare ale politicii Uniunii.
n vederea realizrii dreptului cetenilor la o bun guvernare, potrivit concepiei oficialilor
europeni, trebuie urmrite patru componente eseniale:
Reforma funciei publice
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

183

Reforma administraiei publice centrale cu clarificarea procesului decizional


Reforma administraiei publice locale
Reforma justiiei administrative spre eficientizarea controlului asupra actelor administrative i
eliminarea abuzurilor.
Trebuie s facem aici o observaie de principiu. Reforma administraiei nu are drept unic finalitate
mrirea capacitii administrative a statului, ci vizeaz un obiectiv mult mai complex, care cuprinde,
printre altele, justa dimensionare a interveniei autoritilor n viaa public, crearea unui mediu prosper,
transparena sistemului, atragerea cetenilor spre viaa public i o mai bun interaciune autoritisocietate civil.
Vom ncerca n cele ce urmeaz o abordare principial a metodei i finalitilor reformei, abordare
despre care susinem c nu i lipsete componenta pragmatic.
La baza acestei abordri plasm ideea c procesul de schimbare (n sensul de prefacere real a unei
structuri) parcurge un numr de etape:
1. contientizarea nevoii de schimbare i formularea obiectivului de ctre clasa politic;
2. diagnosticarea situaiei pe baza informaiilor disponibile i culese;
3. identificarea tuturor forelor care sprijin schimbarea, precum i a eventualilor oponeni, cu
lansarea unei discuii publice pentru a fundamenta procesul de reform;
4. elaborarea unor propuneri de reform i dezbaterea variantelor de aciune cu alegerea formulei
optime;
5. depistarea unor puncte nevralgice i eliminarea acestora;
6. consolidarea noilor valori i structuri i asimilarea lor de ctre populaie, ca destinatar al
reformei.
n general, reformarea oricrui domeniu presupune o dubl abordare: instituional i funcional.
Alturi de acestea regsim, din ce n ce mai accentuat, o component uman a reformei. Pentru c,
parafraznd, n numeroase cazuri oamenii trebuie s se schimbe, iar nu sistemul. Considerm n aceast
ordine de idei c o reform real se sprijin pe regndirea sistemului de valori ce se afl la baza
structurilor publice, valori la care poporul trebuie s adere i n care trebuie s se regseasc sub aspectul
aspiraiilor.
Alturi de acest aspect, putem identifica anumite demersuri (necesare) de adaptare a societii la
schimbare:
1. modificarea structurii administrative n concordan cu elementele de noutate introduse;
2. regndirea valorilor i misiunii administraiei publice fa de exigenele statului modern;
3. implicarea funcionarilor publici n procesul de schimbare, ntruct succesul reformei este
condiionat de componenta uman;
4. perfecionarea pregtirii funcionarilor publici, dar n primul rnd punerea la punct a unui
sistem obiectiv i transparent de recrutare, selecie, control i evaluare a personalului din
administraie;
5. responsabilizarea funcionarilor publici;
n esen, arena politic n ansamblul ei trebuie s i asume misiunea reformei administraiei i s
acioneze n sensul sincronizrii ntre ritmul intern, real al societii i nivelul de reacie al serviciilor
publice.
Avnd n vedere ponderea, credem noi, eseniale a componentei umane n economia reformei, ne
vom apleca, n cele ce urmeaz, ndeosebi asupra acestui aspect delicat i la fel de mobil ca natura uman.
Problemele eseniale privind managementul resurselor umane privesc, printre altele, atragerea
personalului necesar asigurrii calitii n administraiei, pregtirea profesional i formarea continu a
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

184

funcionarilor publice, asigurarea unui sistem de salarizare motivant i transparent, asigurarea stabilitii n
funcie, fr a mpieta asupra posibilitilor de avansare i realizare profesional a funcionarilor publici,
punerea la punct a unui sistem clar de evaluare i control i, nu n ultimul rnd, asigurarea unor condiii de
munc de natur a pune n valoare personalitatea i potenialul fiecrui funcionar public.
Fa de problema, extrem de important, a seleciei persoanelor ce vor lucra ca funcionari publici,
vom distinge, n cele ce urmeaz, ntre selecia n vederea recrutrii (care are loc n afara sistemului) i
selecia n vederea avansrii.
Considerm c procesul de selecie n perspectiva recrutrii trebuie s aib n vedere nu doar
corespondena cu cerinele funciei pe care persoana urmeaz s o exercite, ci i potenialul i
perspectivele de perfecionare profesional, recomandabil fiind n acest sens o selecie axat pe orientare,
ndrumare i formare profesional. Marea problem a societii postcomuniste const tocmai n absena
unor criterii bine definite de recrutare, fapt de natur a perpetua favoritismul i subiectivismul n formarea
corpului de funcionari publici.
n continuare, odat ce se vor fi atras persoanele potrivite n cadrul administraiei publice, se pune
problema perfecionrii i formrii profesionale continue. Trebuie s observm c acele cursuri
postuniversitare organizate prin oficiile Academiei de Administraie Public nu servesc dect n prea mic
msur scopului pregtirii funcionarilor publici la cel mai nalt nivel. Am sugera, n acest sens,
maximizarea accesului tinerilor angajai n administraie la cursurile AAP. Credem cu sinceritate c AAP
nu i poate atinge obiectivele funcionnd ca un simplu centru de reciclare a personalului mbtrnit,
incapabil s i asume noile valori. Ca atare, mult mai profitabil societii ar fi o deschidere a AAP ctre
cei care au disponibilitatea i fora de a lupta pentru schimbare.
Nu mai puin important este crearea i perpetuarea unui sistem motivaional de natur s combat
fluctuaiile i migraiile de personal din administraie. Notm aici c motivaia depete sfera salarizrii
(fr a o putea ocoli, desigur) i se refer deopotriv la perspectivele de avansare i mplinire profesional.
Dac n privina salarizrii exist n prezent cel puin un proiect de lege supus dezbaterii publice,
prefigurarea drumului unei persoane n cadrul administraiei este aproape imposibil datorit absenei unui
sistem riguros de evaluare i control al funcionarilor publici. Aceast lips a sistemului este, credem,
generat de lipsa de claritate a structurii organizaionale a administraiei publice, precum i de caracterul
opac al relaiilor dintre diversele structuri administrative, ntre care se perpetueaz lipsa de comunicare i
o competiie surd care frizeaz absurdul. Explicaia unei atare stri de fapt o gsim n mentalitatea
nefericit ce a fcut ca mare parte dintre guvernele ce s-au succedat s considere c reforma const n
tierea sau adugarea de ministere, agenii sau direcii, fapt ce a dus la flucuaii impevizibile a structurii
administrative. Nu mai puin adevrat, aceste schimbri de dragul schimbrii au dus la apariia unor
conflicte pozitive i negative de competen, precum i a unor rivaliti personale ntre persoanele
responsabile de conducerea respectivelor structuri.
Tot de motivarea personalului din administraie am putea lega i creearea unui mediu de lucru
agreabil, care ar presupune schimbri majore n atitudinea populaiei fa de mediul administrativ.
Problema dezvoltrii unei atitudini generale pozitive este ns att de complex, mai ales n contextul
ostilitii nnscute fa de birocratism, nct nu ndrznim a ne hazarda pe acest teren.
n aceeai ordine de idei, o alt problem grav, reminiscen a sistemului comunist, este tutela
sufocant a politicului asupra administraiei. Este adevrat, disputa privind raportul dintre politic i
administraie este de deosebit actualitate chiar la nivelul statelor occidentale, nfruntndu-se n acest sens
dou sisteme. Cel dinti consacr o distanare a administraiei de politic, nc de la cel mai nalt nivel, de
natur a conferi o continuitate aciunilor de interes public. Cel de-al doilea sistem dorete o anumit
dependen a primului ealon administrativ de factorul politic, lsnd ealonului doi multrvnita stabilitate
n funcie. Explicaia oferit pentru aceast soluie rezid n aceea c ncremenirea administraiei de
nivel nalt contravine naturii esenialmente mobile i adaptabile a procesului de guvernare, aceste atribute
regsindu-se plenar n aria politicului. Ca atare, acceptarea desprinderii integrale a administraiei de politic
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

185

ar contraveni tocmai voinei populaiei exprimate prin vot, deci n politic. Nu putem da ctig de cauz cu
certitudine niciuneia dintre cele dou formule. ndrznim, totui, s susinem c fa de situaia actual i
de absena unor valori sociale deplin cristalizate, ar fi de preferat soluia detarii administrativului de
politic, pentru a evita tradiionala curenie asociat schimbrilor de guvernare i pentru a asigura
continuitatea unor proiecte de interes general. Precizm c o atare atitudine nu nseamn protecia i
perpetuarea incompetenei, ntruct factorii de decizie au alte ci legale de aciune pentru a nltura pe cei
care nu fac fa cerinelor societii.
n consecin, problema nfptuirii unei reforme reale i eficiente a administraiei publice este
intim legat de cea a unei mai eficiente gestiuni a problemei resurselor umane n domeniu, sub toate
aspectele ei, de la cele organizaionale, structurale i funcionale, pn la problemele (grav condiionate de
resursele limitate) ale recrutrii, pregtirii, perfecionrii i motivrii personalului. Nu mai puin adevrat,
o schimbare real include veritabile prefaceri n contiina populaiei, care trebuie s i nsueasc noile
valori i exigene, spre a ajunge s perceap administraia potrivit finalitii sale: un serviciu pus n slujba
ceteanului.

___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

186

REEVALUAREA ROLULUI ADMINISTRAIEI PUBLICE N


SOLUIONAREA PROBLEMELOR COPILULUI AFLAT N DIFICULTATE
MRGINEANU Lilia,
magistru n psihologie, doctorand, Academia de Administrare Public
pe lng Preedintele Republicii Moldova
Summary
Guaranty and respect children right and their special plays in society need to be recognized like
one of national priority, because their welfare, represent base of state future. In despite of objective life
diversity, family not ensures for all children equal possibility to exercise and develop in necessary volume
their right. Do not permitted exclude from social life disadvantaged children, state and society is
necessary to take partial or integral care for their protection by creation a favorable medium for all.
Despite the tendency of last years, when accent is placed on necessity to develop assistance and
social protection system of children in difficulties, position of central and local public administration in
problem solution of this childrens still now stay confused. In this context, reevaluation of public
administration authoritys position supposed: a) consolidation and development administrative structural
capacities to elaborate and manage implementation state politic in this domain; b) development and
consolidation human recourses who work in family and child system protection; c) development financier
mechanism who promote and sustain efficient model of protection services and social assistance of
children; d) development family and society capacities to ensure childrens assistance and prevent risk to
institutionalized their; e) to sensitize society and formation adequate public opinion about problems of
children in difficulties.
Rolul administraiei publice n asigurarea drepturilor i libertilor omului. n epoca
contemporan administraia public are misiuni cu un pronunat caracter de ocrotire a colectivitilor
umane, n ultim instan, a fiecrui membru al societii. i aceasta e de neles, deoarece statul, fiind o
creaie a omului, are menirea s-i serveasc lui, subordonnd acestui scop mecanismul integral al puterii i
administrrii. n fond, toate atribuiile unui stat, n definitiv, sunt legate de soarta poporului su, de
asigurarea unor garanii ale drepturilor i libertilor omului.
Creterea rolului statului n asigurarea drepturilor i libertilor omului este condiionat prin faptul
c iniial n acestea au fost fundamentate repere valoroase i importante ale dezvoltrii sociale necesare
progresului social, interaciunii armonioase a individului, statului i mediului firesc. Problema corelaiei
dintre stat i persoan poate fi realizat doar ntr-un stat de drept, deoarece statul de drept este organizarea
i funcionarea puterii publice, inclusiv n relaiile cu cetenii, n baza Constituiei i legilor n
corespundere cu prescripia, dintre care eseniale se prezint recunoaterea drepturilor i libertilor
omului i ceteanului.
Ca factori principali, prin care se realizeaz activitatea de executare a legilor, aducerea lor la
ndeplinire, nemijlocit cu fore proprii, precum i prin msuri de conducere, organizare i control, apar
organele administraiei publice. A nelege problema relaiilor bilaterale dintre stat i persoan nseamn a
evidenia locul i rolul autoritilor publice ca pri n raporturile juridice i ca factori eseniali n
realizarea intereselor generale ale societii.
Vorbind despre rolul administraiei publice n respectarea drepturilor individului, subnelegem o
activitate sau anumite procese organizaionale nfptuite de ctre funcionarii publici care activeaz n
aceast sfer, acetia fiind responsabili de instituirea i realizarea procedurilor constituionale, a legilor i
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

187

a multiplelor acte normative subordonate acestora, adic participarea lor activ la formarea i executarea
politicii de interes general [6, p. 45]. n procesul complex al activitii administraiei publice, protecia i
aprarea drepturilor i intereselor persoanei devin nu numai funcii politico-juridice fundamentale, dar i
un scop esenial, cruia i sunt subordonate toate calitile necesare realizrii lui: umanismul, democraia,
moralitatea, orientarea social spre necesitile economice existente la moment.
Factorii ce determin necesitatea reevalurii rolului administraiei publice. Proclamarea
Republicii Moldova ca stat de drept, democratic, n care demnitatea omului, drepturile i libertile lui,
libera dezvoltare a personalitii umane sunt considerate valori supreme i garantate, [1, art.1, alin.3]
impune administraiei publice anumite condiii de confirmare, adecvate mprejurrilor reale i determinate
de regimul juridic i relaiile sociale ce se afl permanent n continu dezvoltare i modificare. De
menionat c, administraia public are menirea de a pune n micare aceste procese, a scoate la iveal
realitile existente n interiorul colectivitii, a face ca situaia real a cetenilor s progreseze.
Actualmente, dup ce poporul Republicii Moldova a ales cursul strategic spre democraie i
integrare european, valorile universale, din care fac parte protecia i aprarea drepturilor omului, au
cptat o nsemntate aparte, ntruct un stat poate deveni membru al Uniunii Europene cu condiia s
accepte principiul supremaiei dreptului i s garanteze drepturile i libertile fundamentale ale omului
pentru toate persoanele aflate sub jurisdicia lui. Prin urmare, n totalitatea de relaii, probleme i
deziderate care preocup administraia public, sarcina proteciei drepturilor i libertilor persoanei, din
punct de vedere conceptual trebuie pus pe prim plan, n virtutea importanei deosebite a acesteia.
Cu prere de ru, raportul dintre stat i persoan care poart un caracter complex, n Republica
Moldova este nc slab reglementat. nfptuirea atribuiilor autoritare de ctre funcionarii publici deseori
este nsoit de nclcarea drepturilor i intereselor persoanei i, nu este de mirare faptul c, anume n
realizarea acestei sarcini avem aproape cele mai multe nereuite, dac lum n considerare tendina de
cretere a litigiilor ce apar n sfera administrrii. Avnd un rol deosebit de important n derularea
transformrilor sociale, n virtutea orientrilor de moment, administraia public este obligat s asigure
drepturilor i libertilor individului garanii materiale, constituionale, juridice. O analiz succint a
reglementrilor internaionale n domeniu, ofer posibilitatea de a structura un sistem complex i
interdependent de garanii, care urmeaz a fi asigurate de ctre stat, prin intermediul autoritilor
administraiei publice centrale i locale.
Fundamentul internaional al drepturilor omului l constituie Carta Internaional a drepturilor
omului, care cuprinde o list ampl de drepturi ale omului, list care a fost i continu a fi dezvoltat n
pacte, tratate, declaraii, convenii etc., centrate pe reglementarea unor probleme speciale. Ataamentul
comunitii internaionale fa de valorile fundamentale ale umanitii libertate, egalitate, solidaritate,
toleran etc. sunt reafirmate n Declaraia Mileniului a Naiunilor Unite: dezvoltarea uman obiectiv
de importan primordial, semnat la New York n anul 2000 de ctre efii de stat sau guverne din 147
de ri ale lumii, inclusiv de ctre Preedintele Republicii Moldova.
Sporirea preocuprilor i reglementrilor internaionale, nu schimb i nu diminueaz rolul major
al legislaiei interne n proclamarea i garantarea drepturilor ceteneti, n proclamarea i ncurajarea
drepturilor omului n general. Aceasta pentru c statele i naiunile rmn cadrul firesc n care se pot
realiza libertile publice. n acest sens sunt formulate prevederile din Carta Internaional a drepturilor
omului. Acest sens d expresie recunoaterii suveranitii statelor, calitii de membri egali ai comunitii
internaionale, fiind reflectarea faptului c drepturile i libertile ceteneti pot fi reale i efective numai
n msura n care prin Constituia statelor sunt proclamate i garantate. Aceasta le d, n ultim instan,
coninut i eficien.
Astfel, reafirmnd devotamentul fa de valorile general-umane conform principiilor i normelor
unanim recunoscute ale dreptului internaional, Constituia Republicii Moldova consfinete drepturile i
libertile fundamentale ale omului n Capitolul II, Titlul II. Concomitent, Constituia prevede c,
Dispoziiile Constituionale privind drepturile i libertile omului se interpreteaz i se aplic n
___________________
Caiet tiinific nr.1, Institutul de tiine Administrative din Moldova, 2006.

188

concordan cu Declaraia Universal a Drepturilor Omului, cu pactele i cu celelalte tratate la care


Republica Moldova este parte. Dac exist neconcordane ntre pactele i tratatele privitoare la drepturile
fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte i legile ei interne, prioritate au
reglementrile internaionale [1, art. 4].
De asemenea, din Declaraia Mileniului deriv Obiectivele de Dezvoltare ale Mileniului: Sarcini
i indicatori pentru Republica Moldova, care definesc ntr-o form concis scopurile ce urmeaz a fi
atinse pn n anul 2015: eradicarea srciei extreme i a foamei; realizarea accesului universal la educaia
primar; promovarea egalitii genurilor; reducerea mortalitii copiilor; mbuntirea sntii materne;
combaterea HIV/SIDA, malariei i altor boli; asigurarea durabilitii mediului, crearea parteneriatelor
globale penru dezvoltare [2, Anexa nr.1, Introducere].
Obligndu-se s respecte Carta ONU i tratatele la care este parte, s-i bazeze relaiile cu alte state
pe principiile i normele unanim recunoscute ale dreptului internaional [1, art.8], Republica Moldova
postuleaz c, respectarea i ocrotirea persoanei constituie o ndatorire primordial a statului, iar toi
cetenii republicii sunt egali n faa legii i a autoritilor publice [1, art.16, alin.1]. Un rol cu totul special
n respectarea i ocrotirea persoanei revine ocrotirii copiilor: Copiii i tinerii se bucur de un regim
special de asisten n realizarea drepturilor lor [1, art.50, alin.2].
Caracterul universal i specific al drepturilor copilului. Din cauza lipsei de maturitate fizic i
intelectual, copiii au nevoie de o protecie special i de ngrijiri speciale. Anume protecia i ocrotirea
drepturilor copilului este apreciat drept indicatorul cel mai sensibil al sntii unei societi. Principiile
fundamentale ale proteciei copilului sunt stabilite prin Convenia ONU cu privire la drepturile copilului.
Recunoscnd statutul special al copilului, Convenia afirm necesitatea protejrii ei prin reglementarea
unui ansamblu de norme i instituii socio-juridice de asisten i ocrotire.
Cuprinznd standarde universale, aplicabile tuturor copiilor lumii, fr nici un fel de discriminare,
pe fondul recunoaterii i proclamrii acestor standarde comune, Convenia propune s se i-a n
considerare diferenele de natur cultural, social, economic i politic dintre state, subliniind dreptul
acestora de a identifica mijloacele proprii de implementare a drepturilor comune tuturor copiilor.
ntruct familia constituie unitatea fundamental a societii i mediul natural pentru creterea i
bunstarea tuturor membrilor si, pentru deplina i armonioasa dezvoltare a personalitii copilului, acesta
trebuie s creasc ntr-un mediu familial, ntr-o atmosfer de fericire, dragoste i nelegere. Asistena i
ocrotirea drepturilor copilului prin prini se ntemeiaz pe un ansamblu de principii reglementate de
legislaia n vigoare. Prin urmare, putem concluziona c, protecia copiilor prin prini se realizeaz pe
baza unui parteneriat ntre familie i stat, n limitele unor instituii socio-juridice reglementate prin lege.
De regul, interesele statului i ale prinilor se afl n legtur direct: de pild, statului i se cere
susinerea nvmntului obligatoriu gratuit, n vreme ce prinilor le revine datoria s le asigure copii