1

Dana Apostol Tofan

INSTITUTII ADMINISTRATIVE EUROPENE

Note de curs
Bucuresti
2008
2

Capitolul I
IZVOARELE DREPTULUI ADMINISTRATIV
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1.Sistemele juridice ale Europei occidentale
Sistemul dreptului nu este rezultatul mpartirii lui n ramuri,
dupa cum el nu
poate reprezenta nici simpla nsumare a ramurilor dreptului.
Interrelatiile ce
definesc modalitatea de construire a sistemului de drept desemneaza
totalitatea
caracteristicilor si a legilor proprii sistemului de drept caracteriznd
comportarea lui
ca ntreg.
Sistemele juridice nationale se grupeaza n categorii mai largi,
definite n raport de o anumita comunitate de principii care le anima,
explicabila de multe ori, prin fenomene de receptie a dreptului unei tari
de catre alte tari. Astfel, istoria dreptului cunoaste cteva mari procese
de receptie care au afectat zone ntinse, cuprinznd uneori continente
ntregi.
Primul dintre acestea a fost fenomenul receptarii dreptului roman
aplicabil n multe tari ale lumii, secole de-a rndul, chiar si dupa caderea
imperiului roman. n
GERMANIA sau n GRECIA, dreptul roman s-a aplicat n mod direct, pna
n
secolul trecut. n alte tari ca FRANTA, spre exemplu, dreptul roman
combinat,
completat sau amendat de cutumele locale a dat substanta dreptului
francez actual.
ntr-o alta parte a lumii s-a produs fenomenul receptarii dreptului britanic.
Common-law, cum este denumit acest sistem nascut n ANGLIA, s-a
extins treptat
n fostele colonii britanice. Astfel, n AUSTRALIA, n NOUA ZEELANDA si
n
CANADA (cu exceptia provinciei Quebec), common-law este si n prezent
aplicabil.

Piatra unghiulara sub aspect juridic, n Europa occidentala o reprezinta

delimitarea ntre tarile de common-law (ANGLIA, IRLANDA, TARA
GALILOR)
si tarile situate pe continent, fara a se deduce nsa de aici, ca sistemele
de drept
continentale ar fi la rndul lor, uniforme.
Chiar daca discrepanta dintre sistemul de common-law si sistemul de
drept
romano-germanic (dreptul scris) are tendinta sa se atenueze, ea
continua sa ramna
importanta pentru cel putin, doua considerente.
n primul rnd, putem vorbi de o chestiune de stil n sensul ca stilul
legislativ al
statelor de common-law difera profund de cel al tarilor avnd o traditie
romanogermanica,
fiind vorba mai ales de texte care reprezinta solutii detaliate aplicate unor
cazuri particulare.
n schimb, n tarile Europei continentale, textele legislative debuteaza
prin
enuntarea principiilor generale ale dreptului nainte de a trece la
eventuale solutii,
care nu au nsa nici o pretentie la exclusivitate, n sensul ca pot sa nu
acopere
multitudinea de situatii aparute n practica. Prin urmare, n aceste tari,
administratiei
3

n sens larg i revine rolul de de a interpreta principiile de drept, nainte de

a le putea
aplica.
n al doilea rnd, putem vorbi de o chestiune de fond care s-a aflat la
baza
delimitarii la origine a celor doua sisteme.
FRANTA a reusit sa exporte, n cea mai mare parte, ntr-o forma pasiva,
prin
intermediul juristilor germani din secolul al XIX-lea, care au preluat cea
mai mare
parte a doctrinei, conceptia sa despre un drept administrativ specializat,
protector al
administratiei si n egala masura, al administratiilor.
n MAREA BRITANIE, care, urmare a teoriei dezvoltata de Dicey, nu a
recunoscut mult timp existenta unui drept administrativ, chiar daca
dreptul
administrativ britanic ca ramura distincta a dreptului a reusit sa se
dezvolte rapid
ncepnd cu anii 70, s-a pastrat vechea conceptie.
De altfel, delimitarea ntre dreptul englez, pe de-o parte si dreptul tarilor
continentale, pe de alta parte, provine chiar din Evul Mediu.

Sistemul de drept romano-germanic s-a bazat dintotdeauna pe o

comunitate de
cultura. Ideile noi s-au raspndit, favoriznd renasterea dreptului prin
noile centre de
cultura care au fost create n Occidentul european. Un rol esential sub
acest aspect a
revenit Universitatilor care au pus bazele unui sistem de drept
fundamentat stiintific,
comun ntregii Europe, de-a lungul secolelor.
La rndul sau, dreptul englez s-a dezvoltat autonom, suportnd ntr-o
maniera
limitata, influenta contactelor cu continentul european.
n realitate, partea traditionala si partea rationala care compun ambele
sisteme de
drept nu sunt fara ndoiala fundamental diferite, dreptul francez ca si
dreptul englez
trebuind sa se adapteze schimbarilor si sa faca fata nevoilor sociale,
asemanatoare n
esenta lor.
Aceste evolutii diferite ntr-un cadru de civilizatie comun explica
diferentele care
delimiteaza si n prezent, sistemul de common law si sistemul de drept
continental
specific fiecarei tari continentale, pe de-o parte, n raport cu dreptul
comunitar, pe de
alta parte.
Diferenta nu este att de fond, solutiile concrete tinznd sa se apropie,
ct de
metoda. Contrar ideilor curente n materie, diferenta de metoda nu este
legata neaparat
de faptul ca sistemul de common law este mai degraba un drept
jurisprudential iar
dreptul continental, un drept scris.
Jurisprudenta detine un loc foarte important n dreptul romano-germanic,
fundamental chiar pentru dezvoltarea dreptului administrativ francez, n
timp ce
dreptul scris devine din ce n ce mai important, n tarile de common-law.
Diferenta este deci alta si poate fi rezumata sintetic la trei elemente:
I). O diferenta de structura, categoriile dreptului continental (delimitarea
traditionala
ntre dreptul public si cel privat) neavnd aceeasi influenta n sistemul de
drept
englez, sistem de drept care face distinctia ntre common-law (ce
mbratiseaza
ntreaga teorie a contractelor si cea a responsabilitatii civile) si echitate,
equity (care
4

mbratiseaza n revansa dreptul proprietatii private, al trusturilor, al

societatilor
comerciale, al falitilor, problemele de interpretare a testamentelor si
succesiunile).
II). O ntelegere diferita a regulii de drept, n sensul ca, n dreptul englez,
elaborat n
principal pe baza jurisprudentei, legal rule reprezinta altceva dect la
rgle de droit,
sistematizata prin doctrina sau enuntata de legiuitor.
III). n sistemul de common-law este acordata o importanta fundamentala
procedurii
care precede fondul: imensa majoritate a litigiilor este rezolvata n
MAREABRITANIE,
prin curti numite inferioare, prin comisii de contencios administrativ,
prin arbitrii privati.

2. Varietatea sistemelor de drept continentale

Chiar daca apartin aceleiasi familii, sistemele de drept romano-germanice
nu
reprezinta un singur si acelasi drept, desi influentele reciproce sunt
numeroase.
Astfel, n domeniul dreptului administrativ este meritul doctrinei de a fi
contribuit
la raspndirea pe continent a conceptelor dezvoltate n FRANTA, de
Consiliul de
Stat, de-a lungul secolului al XIX-lea.
Se impune a fi mentionat n mod special, numele lui Otto Mayer (18461924)
considerat si n prezent, parintele dreptului administrativ german care a
nceput prin a
preda dreptul administrativ francez n Germania, nainte de a influenta
prin scrierile si
prelegerile sale, legiuitorul si tribunalele. Prin activitatea sa, a contribuit
la difuzarea
acestor concepte. Numerosi specialisti n drept public europeni au de
altfel, o dubla
cultura n dreptul public, germana si franceza, cum este cazul mai ales, n
GRECIA si
n SPANIA.
Diferentele ntre tarile europene nu trebuie exagerate, dar mai ales,
trebuie pastrat
n spirit, fondul comun de idei, din ce n ce mai dezvoltat ntre tarile
continentale si
insulele britanice, sub toate aspectele dreptului care au o legatura directa
cu ideea de
democratie.
Chiar principiile Statului de drept fac necesara existenta unui asanumit, drept al

legalitatii, diferit prin natura sa de dreptul privat.

Debutul anilor 90 a marcat n Franta o dezvoltare fara precedent a
utilizarii
expresiei Stat de drept. Este vorba ntr-adevar de o expresie clasica n
Germania, unde
se obisnuieste din secolul al XIX-lea sa opui Statul de drept, Statului
politienesc.
n FRANTA, este vorba de principiul legalitatii de care se vorbeste nca de
la
Revolutie, pentru a-l opune arbitrariului regal si chiar pe fudamentul
acestei notiuni
s-a dezvoltat un drept administrativ puternic.
n MAREA BRITANIE, conceptul de rule of law (care semnifica deopotriva
regula de drept dar si domnia legii) a caracterizat sistemul constitutional
dupa
sfrsitul absolutismului regal.
Fara a fi identice ca notiuni, principiul legalitatii si rule of law presupun
supunerea
administratiei dreptului si deci controlului tribunalelor. Acesta este
fundamentul
5

dreptului administrativ n toate tarile Europei occidentale, n secolul al XXlea, a carui

manifestare esentiala pare a fi existenta unui sistem structurat si
ierarhizat al
izvoarelor de drept, ce plaseaza administratia ntr-o pozitie subordonata.
Principiul legalitatii, dupa un mare autor francez, semnifica faptul ca
autoritatile
administrative sunt tinute prin deciziile pe care le iau sa se conformeze
legii sau mai
exact legalitatii, adica unui ansamblu de reguli de drept din care
majoritatea se afla
continute n legi formale.
Rule of law specifica sistemului englez semnifica n general faptul ca,
puterile
exercitate de politicieni si de functionari trebuie sa aiba un fundament
legitim, n
sensul ca trebuie sa se bazeze pe o autoritate atribuita prin lege dar si
faptul ca legea
ar trebui sa fie conforma criterilor minime ale justitiei, materiale si
formale.
Izvoarele dreptului reprezinta n mod obisnuit, formele de exprimare
ale regulilor
dreptului, sau procedeele prin care se elaboreaza reguli de drept.
n acest scop s-au dezvoltat diverse tehnici, n numar limitat si anume:
elaborarea

spontana care conduce catre cutuma, elaborarea prin intermediul unei

autoritati
publice care conduce spre regula scrisa (lege) precum si elaborarea de
catre
judecator care conduce catre regula jurisprudentiala.
Sistemele de drept au recurs de-a lungul vremii ntr-o maniera foarte
inegala la
aceste procedee, acordnd prioritate uneia sau alteia dintre cele trei
modalitati.
n principiu, Constitutia are rolul de a determina autoritatile competente
sa
stabileasca regulile de drept. Dar, practica de Stat poate infirma sau
completa
prevederile constitutionale.
n FRANTA, de exemplu, pe lnga normele scrise n legi si regulamente,
regulile
jurisprudentiale au capatat o importanta mai mare pentru dreptul
administrativ dect
pentru cel privat. n plus, importanta izvoarelor scrise n ce priveste
dreptul
administrativ s-a modificat. Astfel, pe de-o parte, Constitutiei din anul
1958 i-a
revenit un rol n continua crestere iar pe de alta parte, semnificatia
tratatelor
internationale nu nceteaza sa se extinda, ca urmare a evolutiei
constructiei europene.

3. Ierarhia izvoarelor dreptului administrativ

Piramida clasica (Constitutie, lege, act al executivului) poate fi
considerata ca
fundamentul ierarhiei izvoarelor dreptului n toate tarile Uniunii Europene.
Ea rezulta din combinarea principiului legalitatii, al separatiei puterilor si
din
principiul democratic potrivit caruia atributiile puterii executive si puterii
legiuitoare
sunt stabilite prin Constitutie, care de regula, subordoneaza executivul,
legislativului,
deoarece acesta din urma reprezinta poporul.
n schema clasica, izvorul de drept cel mai important l reprezinta n mod
incontestabil, legea.
Aceasta suprematie a legii se traduce, pe de-o parte, n faptul ca normele
juridice
stabilite de ea nu pot fi modificate, suspendate sau desfiintate prin acte
juridice
normative emannd de la alte organe de stat, ci dimpotriva, acestea
trebuie sa-i fie
6

conforme. Pe de alta parte, legea este n masura sa intervina n orice

moment pentru a
modifica, suspenda sau desfiinta o norma juridica stabilita printr-un act
administrativ.
Piramida clasica poate fi considerata ca valabila, chiar si n ce priveste
MAREA
BRITANIE, daca cel putin identificam un nucleu dur al Constitutiei sale
cutumiare,
ce se poate reduce la principiul suveranitatii parlamentare. O data acest
principiu
enuntat, Constitutia engleza se bazeaza mai degraba pe o suprematie a
legii, ca act al
Parlamentului, dect pe toate celelalte norme.
Anumite tari au scapat destul de repede de sub influenta consecintelor
acestei
conceptii cu privire la lege, n masura n care tribunalele au acceptat sa
controleze
conformitatea legii cu Constitutia.
Controlul de constitutionalitate al legilor va fi pus n aplicare treptat,
n restul
Europei de vest, doar datorita influentei americano-elvetiene asupra
juristilor germani
si austrieci (n special, Hans Kelsen), ce consacra superioritatea
Constitutiei asupra
legii: IRLANDA (1937), ITALIA (1947), FRANTA (1958), PORTUGALIA
(1976), SPANIA (1978), BELGIA (1988).
La nceputul anilor 80 doar trei state ale Uniunii Europene nu cunosteau
nici o
forma de control al constitutionalitatii legilor si anume: LUXEMBURG,
OLANDA
si MAREA BRITANIE.
Indiferent de gradul de control al constitutionalitatii legilor (de la
DANEMARCA
unde este foarte putin utilizat, la GERMANIA unde apare cte un recurs
aproape n
fiecare zi la Tribunalul federal de la Karlsruhe), existenta acestui sistem a
avut peste
tot efectul de a ntari principiul ierarhiei normelor si de a consacra
piramida
traditionala: Constitutie, lege, regulament.
Cu toate acestea, alti factori au intervenit n timp pentru a complica
aceasta
schema, identificati n doctrina sub denumirea de factorii
contemporani de
perturbare a piramidei clasice. Este vorba despre: federalizarea
anumitor State dar
mai ales dezvoltarea dreptului comunitar.

Federalismul n sine, nu afecteaza piramida clasica a ierarhiei izvoarelor

dreptului,
dimpotriva, de regula, el contribuie la ntarirea suprematiei Constitutiei.
Acest lucru
este cu siguranta valabil n GERMANIA, unde trebuie nainte de toate sa
completezi
piramida clasica: n vrf se afla legea fudamentala, adica Constitutia
federala, apoi
urmeaza constitutiile Landurilor, apoi legea federala, apoi legile
Landurilor si n
sfrsit, regulamentul.
Cu totul alta este situatia n BELGIA si SPANIA, ca urmare a modificarilor
recente ale formei de stat. Contrar schemei obisnuite a statelor federale,
exista n
aceste doua tari, egalitate de valoare ntre legea nationala si legile
comunitatilor sau
regiunilor.
n ce priveste dreptul comunitar, n mod indiscutabil, acesta a afectat
ordonantarea clasica a ierarhiei izvoarelor dreptului pentru toate tarile
Uniunii
Europene.
Nu doar ordonantarea formala s-a mbogatit cu o noua sursa, dreptul
comunitar, el
nsusi ierarhizat ntre dreptul originar (tratatele) si dreptul derivat
(directivele,
7

regulamentele si deciziile, potrivit vocabularului specific U.E.), dar si

raporturile
reciproce ntre normele adoptate de Parlament si cele adoptate la nivelul
puterii
executive au fost bulversate.
Partea cea mai considerabila sub aspect cantitativ a dreptului comunitar o
reprezinta produsul deciziilor comune ale celor 15 puteri executive reunite
n
Consiliu. n cazul tratatelor, ratificarea acestora este supusa aprobarii
fiecarui
Parlament national si din acest punct de vedere pot fi privite ca avnd o
sursa
legislativa.
n toate statele Uniunii Europene, ansamblul dreptului comunitar este
superior
legii, cu att mai mult cu ct jurisdictiile recunosc peste tot aceasta
superioritate, de a
nlatura norma nationala contrara unei norme direct aplicabile a dreptului
comunitar,
fie ea continuta n tratate, regulamente sau directive comunitare.

n cazul MARII BRITANII, apartenenta la Uniunea Europeana a avut

efectul cel
mai revolutionar, introducnd o foarte serioasa limitare a suveranitatii
parlamentare.
Legea referitoare la Comunitatile Europene adoptata n anul 1972 a
consacrat
superioritatea dreptului comunitar, direct aplicabil n raport cu legea
interna britanica.
Toate tarile Europei occidentale cunosc indiferent de denumirea sa,
notiunea de act
regulamentar, emis n aplicarea legii de catre executiv.
Varietatea termenilor utilizati este prea mare ca de altfel si dificultatea
care apare
atunci cnd ti propui sa i traduci.
Exista n general, sisteme piramidale ale normelor reglementare n fiecare
Stat,
avnd n vrful ierarhiei, acte deliberate ntr-o forma speciala de Guvern,
apoi acte
obisnuite ale Guvernului, acte ale ministrilor si ale subordonatilor
acestora si n
sfrsit, acte ale autoritatilor locale.
n cazul IRLANDEI si al REGATULUI-UNIT, ideea piramidei pare de
neadaptat. Fiecare act regulamentar reprezinta n mod necesar, exercitiul
unei puteri
delegate de catre Parlament sau, n cazuri determinate cum este cel al
dreptului
functiei publice, de catre Coroana, ce actioneaza n cadrul prerogativelor
regale.
Regasim de asemenea n tarile Uniunii Europene, acte ale administratiei
fara
valoare normativa cum ar fi, circularele, directivele, planurile, etc.
Cutuma este de asemenea izvor al dreptului administrativ n cea mai
mare parte a
tarilor Uniunii Europene, ea avnd un loc limitat si fiind de natura
supletiva.

4. Supunerea administratiei dreptului

Aceasta formulare consacra un principiu fundamental ce se regaseste n
toate tarile
Europei de vest, care semnifica faptul ca particularii dispun de cai de atac
jurisdictionale mpotriva administratiei.
n sine, acest principiu este independent de controlul judecatoresc asupra
administratiei si nu are importanta din acest punct de vedere, daca
controlul este
exercitat de catre instante ordinare sau de catre o jurisdictie
administrativa
specializata, mai mult sau mai putin autonoma.
8

Situatia REGATULUI UNIT merita o oarecare atentie deorece ea se

prezinta
diferit n raport cu ceea ce ntlnim pe continent.
Dreptul aplicabil administratiei n aceasta tara se bazeaza pe combinarea
principiului rule of law (domnia legii) cu principiul suveranitatii
Parlamentului si
principiul ultra vires. Acesta din urma este un principiu procedural specific
tarilor de
common-law ce consta n faptul ca: orice act emis n limita competentei
organului
administratiei (intra vires) este inatacabil n fata judecatorului, n timp ce,
actul emis
cu depasirea limitelor competentei organului administratiei (ultra vires)
poate fi atacat
prin diferite cai de atac (numite remedii).
n FRANTA, legile adoptate de catre Parlament nu trateaza dect rareori
dreptul
administrativ general si procedura administrativa. n aceasta privinta,
trebuie
mentionate nainte de toate, legile din 1978 si 1979 privind obligatia
autoritatilor de
motivare a actelor administrative si de informare a cetatenilor la cerere.
Asistam
treptat la o codificare crescuta a marilor subiecte ale dreptului
administrativ general.
Reguli ale dreptului administrativ se regasesc n egala masura si n actele
Guvernului.
n principiu, dreptul cutumiar este recunoscut ca izvor al dreptului, dar,
n
domeniul dreptului administrativ, el nu joaca dect un rol subordonat.
Avnd n
vedere natura fragmentara a dreptului scris si a dreptului cutumiar,
jurisprudenta a
dobndit un rol decisiv n dezvoltarea dreptului administrativ.
Principiile generale ale dreptului, n ciuda controverselor pe care le
trezesc
fundamentele lor teoretice au dobndit n timp o mare importanta
practica.
Dimpotriva, locul acestora n ierarhia normelor nu este nca bine definit.
Doctrina nu constituie un izvor de drept n sensul propriu al termenului.
De-a
lungul timpului, doctrina a influentat nsa, jurisprudenta n numeroase
domenii.
n GERMANIA, legislatia, jurisprudenta si doctrina au contribuit n
ansamblul
lor la realizarea dreptului administrativ, n interiorul cadrului
constitutional. Actul

normativ de baza l reprezinta Legea federala cu privire la procedura

administrativa
din 25 mai 1976 si legile privind procedura administrativa adoptate la
nivelul
landurilor, a caror continut este n esenta, similar. Impulsul decisiv n
favoarea
codificarii procedurii administrative a fost dat cu ocazia celui de-al 43-lea
Congres al
juristilor germani din anul 1960, care, prin recomandarile lor s-au
pronuntat n
favoarea unei reglementari uniforme a procedurii, ce urma sa includa si
materiile
conexe dreptului administrativ general.
n ce priveste dreptul cutumiar, recunoscut doar n baza unei practici
constante si
ndelungate si cu conditia ca cei interesati sa fie convinsi de caracterul
sau obligatoriu,
acesta prezinta semnificatie doar la nivel local, la comune.
Jurisprudenta a dat un puternic avnt dezvoltarii dreptului administrativ.
Curtea
administrativa federala a contribuit decisiv la formularea principiilor
prevazute la ora
actuala, n Legea federala privind procedura administrativa.
n ITALIA, concretizarea principiilor constitutionale n domeniul dreptului
administrativ este mai degraba rezultatul activitatii legiuitorului dect al
jurisprudentei si al doctrinei. Cutuma ocupa a treia pozitie dupa legi si
regulamente.
9

n REGATUL UNIT, fundamentele constitutionale ale dreptului

administrativ si
mai ales, principiul domniei legii (rule of law) nu sunt prevazute sub forma
scrisa.
Ele sunt citate, ca izvoare generale ale dreptului, deci si ale dreptului
administrativ,
deoarece nu reprezinta dect o parte a dreptului ordinar, fiind vorba
nainte de toate
de legi si precedente (case-law).
Legile adoptate de Parlament si legislatia delegata, adica decretele si
hotarrile
emise de administratie n baza unei abilitari legale, rezolva un mare
numar de
probleme ale dreptului administrativ special. Nu exista nsa n MAREA
BRITANIE
o lege generala de procedura cum exista de exemplu, Legea privind
procedura
administrativa adoptata n anii 1960 n S.U.A. Dreptul administrativ n
general se

afla n mare parte n jurisprudenta, n precedente.

Capitolul II
PRINCIPII APLICABILE ADMINISTRATIEI PUBLICE
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii generale
La nivelul statelor membre ale Uniunii Europene, principiile comune
aplicabile
administratiei publice creeaza premizele unui Spatiu Administrativ
European,
spatiu care include un set de standarde de actiune comune n cadrul
administratiei
publice, definite prin lege si ntarite de practici si mecanisme
responsabile.
Spatiul Administrativ European reprezinta un proces evolutiv al
convergentei
dintre legislatia nationala privind administratia publica si practicile
administrative ale
statelor membre.
Principiile aplicabile administratiei publice, ce vizeaza att
organizarea si
managementul administratiei publice ct si relatiile dintre administratii si
cetateni sunt
consacrate n sistemele de drept ale tarilor membre ale Uniunii Europene,
att n legi
ct si n acte ale Guvernului si chiar si n jurisprudenta instantelor care
solutioneaza
litigii ce presupun implicarea administratiei publice.
Unele tari au impus codificari ale procedurii administrative, cu
scopul de a
sistematiza aceste principii.
Principiile generale ale dreptului administrativ reprezinta izvoare
importante ale
acestei ramuri de drept.
n doctrina a fost subliniata necesitatea de a se face distinctie ntre acele
principii
care sunt prevazute n acte normative, situatie n care chiar acele acte
normative sunt
izvoare ale dreptului administrativ si acele principii care, fara a fi
prevazute expres n
vreun act normativ, se degaja prin generalizare, capatnd valoarea unor
izvoare
distincte de actele normative respective.
n doctrina occidentala au fost identificate ca principii aplicabile n ipoteza
absentei bazei legale, n activitatea administratiei comunitare, principiul
egalitatii si
10

nediscriminarii, principiul securitatii juridice si al protectiei ncrederii

legitime,
principiul proportionalitatii pe lnga cel al legalitatii, dominant si cel al
libertatii de
decizie a administratiei.
Evocarea acestor principii a atras n doctrina romneasca actuala, dupa
modelul
doctrinei occidentale, analiza problemei inflatiei normative, ce
caracterizeaza att
state de drept cu traditie, ct si unele state aflate n plina reforma.
n FRANTA, inflatia de texte din ce n ce mai greoaie si generatoare de
confuzii
este de natura a prejudicia securitatea juridica si de a contraveni
faimoasei rigori
specifice dreptului francez.
Revenind, la principiile mai sus identificate n activitatea administratiei
comunitare, trebuie precizat ca, acestea nu pot fi apreciate izolat, n afara
mediului lor
juridic. n plus, se poate ntmpla ca aceste principii sa cunoasca diferite
accente n
snul diverselor sisteme juridice si sa prezinte prin urmare, semnificatii
diferentiate.

2. Principiul legalitatii
Principiul dominant aplicabil administratiei publice n toate tarile Uniunii
Europene, evocat deja n contextul analizei izvoarelor dreptului
administrativ este
principiul legalitatii, ce consta n esenta n necesitatea ca, ntreaga
activitate a acestor
autoritati sa se desfasoare pe baza legilor si n conformitate cu acestea
urmarindu-se
n principal punerea lor n aplicare.
Astfel, legalitatea exprimnd ideea conformitatii cu legea, n sensul larg al
termenului, principiul legalitatii aplicat administratiei exprima regula
potrivit careia
administratia trebuie sa actioneze conform dreptului, dar avnd
ntotdeauna n vedere,
interesul public.
Principiul legalitatii este considerat n doctrina administrativa europeana,
ca un
principiu esential al Statului de drept care mpreuna cu principiul
separatiei puterilor
trebuie sa garanteze libertatea cetatenilor mpotriva abuzului de putere al
executivului.
Un complement important al supunerii administratiei legii s-a nascut
de-a lungul
vremii, din dezvoltarea unor principii ale dreptului precum, egalitatea
cetatenilor n

fata legii, siguranta juridica si protectia drepturilor individuale prin

tribunale
independente.
n opinia unui autor francez, legalitatea definita astfel succint ca
reprezentnd
supunerea administratiei dreptului, se compune de fapt din doua
elemente: obligatia
de conformitate cu legea si n plus, obligatia de a avea initiativa n
vederea asigurarii
punerii n aplicare a legii. n timp ce primul principiu este cel mai
cunoscut, mai
studiat si mai bine aplicat n sistemul francez, n ce priveste cel de-al
doilea aspect,
sistemul francez este mai putin riguros si mai putin eficace, el viznd
necesitatea ca
administratia sa actioneze pentru a evita ca legea sa ramna litera
moarta.
Daca exigentele legalitatii se ntind asupra tuturor elementelor actiunii
administrative, ar trebui ca rolul ei sa se reduca la elaborarea mecanica a
actelor ce-i
11

sunt specifice si impuse prin norma generala. n realitate, lucrurile nu

stau chiar asa:
supunerea administratiei dreptului lasa sa subziste n profitul sau o zona
de libertate:
este chiar zona puterii discretionare a adminstratiei, nteleasa ca
libertatea ce-i
apartine acesteia de a decide daca, unde, cnd si cum urmeaza sa
actioneze.
Existenta puterii discretionare nu este n contradictie cu principiul
legalitatii. Ea
se defineste n raport cu exigentele legalitatii, n sensul ca ea ncepe
acolo unde
acestea se opresc. Atunci cnd administratia actioneaza discretionar, ea
nu
actioneaza contra legalitatii, deoarece, prin definitie, libertatea sa rezulta
pentru ca
legalitatea, sub acest aspect nu-i impune nimic. Masura puterii
discretionare este deci,
pentru fiecare act, invers proportionala exigentelor legalitatii fata de acel
act.
Principiul legalitatii, potrivit caruia toate activitatile Administratiei trebuie
sa se
conformeze unor reguli sau norme prestabilite reprezinta fara ndoiala,
garantia cea
mai elaborata stabilita n Statul de drept n beneficiul administratiilor,
mpotriva

posibilului arbitrariu al autoritatii executive. Cu toate acestea, este

evident ca nici o
activitate administrativa nu regaseste n ordinea juridica limite precise
care sa i se
impuna; n general, dimpotriva, legea nsasi acorda Administratiei ample
puteri de
apreciere cu privire la ceea ce este oportun si cu privire la ceea ce ar fi
convenabil sa
faca atunci cnd ia decizii.
Actul administrativ adoptat pe baza exercitarii unei asemenea puteri,
neputnd fi
nsa arbitrar, limitele puterii discretionare ar urma sa fie gardate de alte
principii
generale ale dreptului administrativ, precum principiul rationalitatii, al
justitiei sau
echitatii, al egalitatii, dar mai ales, principiul proportionalitatii.
n egala masura, un principiu care pledeaza n favoarea administratiei
prin lege
este cel al corectitudinii procedurale. Aceasta presupune proceduri care
sa aplice
legea n mod clar si impartial, sa acorde atentie valorilor sociale, cum ar fi
respectul
fata de cetateni si protectia demnitatii lor. O aplicatie concreta a
corectitudinii
procedurale este principiul care prevede ca nimeni nu poate fi privat de
drepturile sale
fundamentale fara sa fi fost avizat n prealabil si audiat ntr-o maniera
corespunzatoare.
n sistemul de drept german, pentru a fi licit, un act administrativ trebuie
sa fie
emis de autoritatea competenta, n forma si cu procedura prevazute de
lege si nu
trebuie sa manifeste vreun viciu de fond. Daca vreuna din aceste conditii
nu este
respectata, actul administrativ este ilicit sau, potrivit pozitiei exprimate
de Curtea
administrativa federala din GERMANIA, este ilicit actul administrativ
nascut din
aplicarea incorecta a principiilor de drept existente.
n ITALIA, potrivit unor dispozitii constitutionale exprese, autoritatile
publice
sunt organizate conform dispozitiilor legale ntr-o maniera care sa permita
asigurarea
bunei functionari si a impartialitatii administratiei.
n REGATUL-UNIT, supunerea administratiei legii reprezinta rezultatul a
doua
principii constitutionale fundamentale. Primul l reprezinta Suveranitatea

Parlamentului, n baza caruia Parlamentul britanic, n ntelegere cu

monarhul,
considerat ca al doilea pilon al suveranitatii, dispune de o putere
legislativa, n
12

principiu nelimitata. Al doilea principiu, cel al Domniei legii, care a marcat

la rndul
sau sistemul constitutional britanic si care se situeaza la acelasi rang cu
suveranitatea
Parlamentului, impune ca postulat, supunerea administratiei sistemului de
commonlaw
n forma sa modificata de legile parlamentare.
n ce priveste reflectarea principiului legalitatii n Tratatul de instituire a
unei
Constitutii pentru Europa, vom retine inserarea pentru prima data, printre
drepturile
cetateanului, a dreptului la buna administrare, ce constituie un pas
nainte n
recunoasterea necesitatii unei activitati de administrare n respectul
drepturilor si
intereselor legitime ale cetatenilor.
Sub acest aspect se prevede ca:
1. Orice persoana are dreptul de a beneficia de un tratament impartial si
echitabil
si ntr-un termen rezonabil, din partea institutiilor, organismelor si
agentilor
Uniunii, n ceea ce priveste problemele sale.
2. Acest drept implica n special:
a). dreptul fiecarei persoane de a fi ascultata nainte de luarea oricarei
masuri
individuale care ar putea sa o afecteze n mod nefavorabil; b). dreptul de
acces al
fiecarei persoane la dosarul propriu, cu respectarea intereselor legitime
legate de
confidentialitate si de secretul profesional; c). obligatia administratiei de
a-si
motiva deciziile.
3. Orice persoana are dreptul la despagubiri din partea Uniunii pentru
pagubele
cauzate de catre organismele, institutiile sau agentii acesteia, aflati n
exercitiul
functiunii, conform principiilor generale comune si drepturilor statelor
membre.
4. Orice persoana se poate adresa institutiilor Uniunii ntr-una din limbile
Constitutiei si are dreptul de a primi raspuns n aceeasi limba.
Primatul legii si suprematia Constitutiei, ca exigente ale statului de drept
sunt

consacrate expres dar explicit sau implicit strabat ntregul asezamnt

constitutional.
n ce priveste ierarhia actelor normative, ideea de baza este aceea de a
respecta
principiul potrivit caruia acte care au aceeasi natura si acelasi efect juridic
trebuie sa
fie adoptate potrivit aceleiasi proceduri, deci actele cu aceeasi forta
juridica trebuie sa
aiba acelasi fundament din punct de vedere al legitimitatii democratice.

3. Principiul proportionalitatii
Un principiu ce se impune tot mai mult n majoritatea sistemelor de drept
occidentale, recunoscut si de institutiile de jurisdictie internationale este
principiul
proportionalitatii. Acesta presupune ca actiunea administrativa sa
decurga n mod
proportional cu procesul si respectiv cu finalizarea pe cale legala,
neprivnd cetatenii
de nici un aspect care sa faciliteze atingerea scopului propus si corect din
punct de
vedere legal. Proportionalitatea se afla n strnsa legatura cu rezonabilul
si de
asemenea, mai nseamna ca este ilegal sa aplici legea numai atunci cnd
prin aceasta
apare un avantaj, neintentionat omis de lege.
13

Proportionalitatea nu se apreciaza doar n functie de mijloacele de actiune

si de
scopul urmarit de administratie; la acestea trebuie adaugata situatia de
fapt careia i se
aplica decizia administrativa. Este necesara stabilirea unui raport de
echilibru ntre
situatie, finalitate si decizie urmnd ca ansamblului situatie-deciziefinalitate sa i se
aplice principiul proportionalitatii.
ntr-un interesant studiu consacrat cercetarii proportionalitatii, autorul
porneste de
la constatarea ca, daca aceasta nu reprezinta ntr-adevar o notiune
complexa, n
schimb ansamblul de rationamente pe care-l provoaca poate deveni
extrem de util.
Analiza are n vedere trei aspecte: semnificatia logica si generala a
proportionalitatii,
aplicarea sa n raport cu imperativele practicii administrative si n sfrsit,
aprecierea
posibilitatilor si actualitatea controlului sau de catre judecatorul excesului
de putere.
Proportionalitatea administrativa poate fi analizata cel putin ca rezultat al

combinarii a trei elemente (decizia luata, finalitatea acesteia si situatia de

fapt careia i
se aplica), dar, n egala masura, ca o parte a unui ansamblu mai vast, dar
omogen,
aproape ca o notiune cheie a dreptului administrativ si stiintei
administratiei.
n plus, proportionalitatea pentru a fi corect nteleasa nu trebuie izolata.
Ea trebuie
analizata n raport cu alte notiuni cum ar fi: necesitatea, rezonabilitatea si
moralitatea. Astfel, principiile rezonabilitatii si proportionalitatii au
cunoscut o
aplicare jurisprudentiala n FRANTA, n materie de control jurisdictional al
exercitiului puterii discretionare.
n ce priveste principiul rezonabilitatii, acesta se poate regasi aplicat n
jurisprudenta referitoare la eroarea manifesta de apreciere, care apare
atunci cnd
administratia actioneaza dincolo de limitele rezonabilitatii n aprecierea
pe care ea a
facut-o cu privire la elementele de oportunitate.
n ce priveste principiul proportionalitatii ca limita a puterii discretionare,
acesta a
fost aplicat n numeroase decizii ale Consiliului de Stat.
De altfel, principiul proportionalitatii este prezent n dreptul public al
majoritatii
statelor comunitare.
Astfel, recunoasterea explicita a acestui principiu n dreptul scris,
jurisprudenta sau
doctrina este din ce n ce mai frecventa, dar ar trebui facuta distinctia
ntre tarile n
care acest principiu se aplica dreptului administrativ n ansamblul sau si
cele n care,
utilizarea sa este limitata la cmpul de aplicare a dreptului comunitar. n
prima
categorie ar trebui sa intre, se estima acum aproape un deceniu, cel putin
patru tari.
Astfel, dreptul administrativ din GERMANIA, de peste un secol, cel din
PORTUGALIA, dupa adoptarea actualei Constitutii, cel din AUSTRIA, de
15 ani, si
cel din OLANDA, de 10 ani, consacra explicit, principiul proportionalitatii
ca un
principiu fundamental al dreptului public si s-ar parea ca si tarile nordice
ar putea fi
incluse n aceasta categorie. n alte tari ca de exemplu, SPANIA, ITALIA
si
IRLANDA, chiar daca o consacrare expresa a intervenit ulterior, utilizarea
principiului se rezuma n principal, la cmpul de aplicare a dreptului
comunitar sau al

Conventiei Europene a Drepturilor Omului.

14

n LUXEMBURG, BELGIA, GRECIA dar mai ales FRANTA, desi principiul

nu este evocat expres n legislatie sau jurisprudenta, doctrina l identifica
si l
descopera aplicat ntr-o speta sau alta. n MAREA BRITANIE, practicienii
tin de
asemenea cont de el.
Proportionalitatea permite ghidarea judecatorului n aprecierea
sa privind
exercitiul puterii discretionare a administratiei.
Analizat din aceasta perspectiva comparata, principiul proportionalitatii
demonstreaza modul de functionare a mecanismelor de receptare n
dreptul european.
El este unul din principiile care ilustreaza cel mai bine, fenomenul de
inspiratie
reciproca a sistemelor juridice ale statelor, apartinnd unei aceleiasi
Comunitati de
drept care se dezvolta n prezent.

4. Principiul transparentei

Principiul transparentei n administratia publica este un principiu

fundamental
consacrat n legislatia multor state ale Uniunii Europene si implicit, n
doctrina
occidentala.
Conceptia moderna a transparentei administrative determina
administratia publica
la motivarea actelor administrative precum si la obligarea functionarilor
publici de a
satisface solicitarile de informare ale publicului n limitele legale.
Cu alte cuvinte, este de dorit sa se asigure transparenta gestiunii publice,
participarea la luarea deciziilor, ntr-un mod adecvat, a persoanelor ale
caror drepturi
si interese sunt n joc, comunicarea catre cei interesati a criteriilor de
luare a
deciziilor, obligatia motivarii deciziilor, etc.
n esenta, ca regula generala, politica administratiei publice trebuie sa fie
una de
deschidere si transparenta. Doar cazuri de natura exceptionala trebuie
tinute secret si
considerate confidentiale, cum ar fi spre exemplu, cele legate de
securitatea nationala
sau aspecte similare.
Prin natura organizarii si functionarii lor, autoritatile administratiei publice
au
tendinta sa fie discrete si doar ncepnd cu anii 60 a nceput sa se
dezvolte stilul

deschis de guvernare n unele democratii, n prezent acesta fiind

considerat un
standard esential pentru administratia publica.
n ITALIA, spre exemplu, n 1990, sub impulsul diferitelor instante sociale,
Administratia Publica a fost constrnsa sa nceapa un proces de
deschidere catre
exterior. Dreptul de acces la documentele administrative, recunoscut
oricui are vreun
interes (cetatean italian sau nu, persoana fizica sau juridica, institutie sau
asociatie)
reprezinta poate, instrumentul juridic cel mai semnificativ al acestei
deschideri si
ofera sustinere principiului transparentei. Fortele politice sunt practic
constrnse de
presiunea opiniei publice si de mijloacele de comunicare n masa sa
intervina,
accelernd si ntarind normele n privinta dreptului la acces, precum si
gradul de acces
al cetateanului, daca nu la politica cel putin la administratia publica.
15

Deschiderea si transparenta n administratia publica servesc doua

obiective
precise. n primul rnd, respecta interesul public n masura n care
limiteaza gresita
administrare si coruptia. n al doilea rnd, ele constituie principii esentiale
pentru
respectarea drepturilor individuale, n masura n care furnizeaza motivele
necesare
deciziilor administrative si n consecinta ajuta partile interesate sa-si
exercite dreptul
de a solicita recurs.
Cu alte cuvinte, accesul la documentele administrative si, n general, la
informatie,
deci, principiul transparentei care deriva din acesta, constituie unele
din
fundamentele drepturilor omului. Libertatea si democratia ntr-un Stat
sunt direct
proportionale cu cantitatea si nivelul de informatii la care cetatenii au
acces.
O consecinta fireasca a aplicarii principiului transparentei o reprezinta
obligatia
autoritatilor publice de a face cunoscute motivele deciziilor lor.

5. Principiul motivarii

Principiul motivarii impune necesitatea ca autoritatea care emite un act

administrativ sa arate n mod expres si implicit, elementele de fapt si de
drept care
determina solutia adoptata.

Orice document administrativ luat la nivelul unei autoritati a

administratiei publice
trebuie nsotit de o motivare. Din aceasta trebuie sa rezulte n mod firesc
motivele
care au condus la luarea deciziei finale, fiind necesara de asemenea
corelarea celor
solicitate cu legislatia n vigoare. Prin urmare, aceasta motivare trebuie sa
includa
faptele si evidenta lor, la fel ca si justificarea legala.
Motivarea apare ca un element esential pentru formarea convingerii
cetatenilor cu
privire la legalitatea si oportunitatea actului administrativ, reprezentnd
n acelasi
timp si o garantie a unei analize temeinice si obiective a mprejurarilor de
fapt, a
cunoasterii aprofundate si a unei aplicari corespunzatoare a normelor
legale n vigoare
la fiecare speta, a alegerii solutiei optime de catre organul de decizie.
Motivarea actului administrativ sporeste spiritul de raspundere al
functionarilor si
permite un control eficient al legalitatii.
Evolutia care poate fi constatata n dreptul francez n materie de motivare
a actelor
administrative (sistem caracterizat la nceput prin absenta unei
asemenea obligatii,
pna la adoptarea unei legi n 1979, care a impus obligativitatea motivarii
deciziilor
administrative defavorabile administratiilor) s-a produs, s-ar putea
sustine, n toate
tarile caracterizate prin dezvoltarea dreptului public.
Jurisprudenta a avut, binenteles, un rol fundamental n aceasta evolutie,
cernd
motivarea n toate cauzele viznd masuri grave impuse unor particulari,
atunci cnd
motivarea constituia unicul mijloc de a putea aprecia regularitatea sau
legalitatea
actului administrativ si n special, atunci cnd sanctiuni disciplinare au
fost aplicate
functionarilor.
16

Capitolul III
INSTITUTIA SEFULUI DE STAT
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii generale
Potrivit unei axiome a dreptului public, devenita aproape dogma, statul nu
poate fi

conceput fara un sef, orict de simbolic ar fi rolul acestuia n unele

sisteme politice.
n dreptul public modern, analiza institutiei sefului de stat este strns
legata de
forma de guvernamnt, notiune prin care se raspunde n mod obisnuit
la ntrebarea:
cine exercita puterea suverana n stat: o singura persoana (monocratia),
un grup de
persoane (oligarhia) sau poporul, prin reprezentantii sai alesi
(democratia)?
Astfel, seful de stat a cunoscut si cunoaste fie organizari unipersonale, fie
organizari colegiale, cei care au ocupat sau ocupa aceasta nalta
demnitate statala fiind
numiti presedinti, regi, principi, regenti, emiri, mparati, etc.
n statele organizate pe principiul separatiei si echilibrului puterilor,
sistemul statal
este construit pe cele trei mari puteri, puterea legiuitoare, puterea
executiva si puterea
judecatoreasca, seful statului fiind ncadrat de regula, n puterea
executiva.
Explicarea institutiei sefului de stat trebuie realizata n functie de
structura
executivului si de locul sefului de stat n acest executiv, loc ce exprima si
relatia
popor, parlament, sef de stat.
Privind forma de guvernamnt ca modalitatea n care sunt constituite
si
functioneaza autoritatile publice o raportam, de principiu, la trasaturile
definitorii ale
sefului de stat si la raporturile sale cu puterea legiuitoare.
Treptat, notiunea a dobndit si semnificatia definirii Statului din punctul
de vedere
al modului de desemnare a conducatorului sau si a legaturilor acestuia cu
celelalte
autoritati statale.
Calificarea unui stat din punct de vedere al formei de guvernamnt,
este opera
doctrinei, foarte rar fiind evocata expres n Constitutie. Vom retine cu titlu
de
exemplu, fara a fi vorba nca de un stat membru al Uniunii Europene, ci
de un stat
aflat ca si Romnia, n plin proces de aderare, dispozitia art.1 din
Constitutia
BULGARIEI din anul 1991 potrivit careia Bulgaria este o republica
parlamentara,
desi, n mod paradoxal, presedintele Bulgariei este ales prin vot direct, de
catre popor.

Constitutiile statelor occidentale cuprind de regula o subdiviziune

consacrata
sefului de stat, presedinte de republica sau monarh, dupa caz, al carei loc
si pondere
variaza dupa natura regimului politic consacrat, dupa anumite
particularitati
nationale sau chiar dupa tipul Constitutiei.
n limbajul politic, notiunea de forma de guvernamnt este utilizata nu
doar
pentru a defini statul din punct de vedere al numarului persoanelor care
stau la baza
puterii politice, ci si pentru a sublinia deosebirea existenta ntre diferitele
tari ca
urmare a modului de desemnare a celui care exercita atributiile de sef de
stat.
17

Daca pornim de la acest criteriu, dupa forma de guvernamnt, statele

se clasifica
de regula, n doua categorii: monarhii, n care seful statului este
desemnat pe baze
ereditare sau pe viata si republici, n care seful statului, numit cel mai
adesea
Presedinte, este ales pe o perioada determinata, fie de catre popor, prin
vot direct sau
indirect (republici prezidentiale sau semi-prezidentiale), fie de catre
Parlament
(republici parlamentare).
Sintetic, specialistii n drept constitutional identifica patru moduri de
desemnare a
sefului de stat: pe cale ereditara; alegerea de catre Parlament; alegerea
de catre un
colegiu electoral; alegerea prin vot universal.
Indiferent de forma de guvernamnt, monarhul sau presedintele de
republica, ntrun
sistem constitutional democratic, ca institutii, si nu ca persoane,
reprezinta statul si
nu puterea politica. De altfel, mai toate constitutiile consacra principiul
dupa care
toate puterile emana de la natiune. Tocmai de aceea, n clasica trinitate,
monarhul sau,
dupa caz, presedintele republicii, apar ca sefi ai puterii executive si ai
puterii politice
institutionalizate statal, n ansamblul ei.
n ce priveste republicile, modalitatea de alegere a presedintelui
Republicii
prezinta o importanta cardinala pentru definirea regimului politic al unei
tari.

Diferentierea dintre cele doua tipuri de republici evocate nu consta numai

n modul
de desemnare a presedintelui, ci si n raportul dintre puteri. n republicile
parlamentare, guvernul, desi numit de presedinte este responsabil n fata
Parlamentului, pe cnd n republicile prezidentiale nu exista nici sef de
guvern, acesta
fiind presedintele tarii si nici raspundere guvernamentala n fata
Parlamentului.
Cu precadere, dupa al doilea razboi mondial, s-a conturat un alt tip de
republica,
avnd trasaturi ce se regasesc fie la regimul parlamentar, fie la cel
prezidential, de
unde si denumirile acestuia, de regim semi-prezidential, regim mixt,
regim
parlamentar cu caracter prezidential etc.
Constitutiile moderne circumscriu rolul si atributiile sefului statului, n
principal la:
reprezentarea statului, semnarea tratatelor, aprobarea unor acte
normative emise de
unele autoritati statale, promulgarea legilor, prezidarea sedintelor unor
autoritati ale
statului, acordarea unor calitati si titluri, numiri n functii superioare,
instituirea starii
de asediu sau de urgenta, primirea scrisorilor de acreditare etc.

2. Locul si rolul sefului de stat n monarhiile

constitutionale
n actualele conditii istorice, n care republicile pot avea diferite
caractere, poate fi
identificata doar monarhia constitutionala, ce are ca principiu
fundamental faptul ca
Regele nu se amesteca n politica, ci ramne esentialmente un simbol al
statului.
Semnificatia functiei de sef al Statului pentru administratie, ndeosebi n
cadrul
monarhiilor constitutionale, poate fi avuta n vedere sub trei aspecte. n
primul rnd,
chiar daca atributiile sale nu sunt dect pur reprezentative, el are un rol
important n
relatiile externe, rol integrat ntr-o maniera sau alta n administratia care
l-a nsarcinat
cu aceasta competenta.
18

Posibila sa interventie n procedura legislativa constituie o veriga, uneori

esentiala,
a unui sistem n cadrul caruia buna functionare cade n sarcina unui
secretariat al

guvernului, indiferent de denumirea exacta si pozitia acestui din urma

organism.
n sfrsit, seful statului, prin stabilitatea functiei sale si autoritatea sa
morala,
reprezinta, uneori, alaturi de armata, celalalt pilon important al aparatului
de stat, pe
care mecanismele democratiei parlamentare sunt nsarcinate sa-l anime
si sa-l faca sa
functioneze ntr-un sens liberal.
Diversitatea mecanismelor de alegere a sefului de stat n tarile Uniunii
Europene
demonstreaza ca legitimitatea democratica a alegerii este mult mai
putin importanta
dect modalitatile de exercitare a functiei.
Din cele 15 state membre ale Uniunii Europene, pna la 1 mai 2004 (fiind
cunoscut faptul ca toate cele noi 10 state membre sunt republici) 7 state
sunt monarhii
ereditare: BELGIA, SPANIA, DANEMARCA, LUXEMBURG, OLANDA,
REGATUL-UNIT, SUEDIA.
Avantajul acestui mod de desemnare a sefului de stat consta n
asigurarea unei
serioase stabilitati la vrful Statului si n faptul ca este vorba despre o
persoana total
depolitizata.
Totusi, acest lucru nu este valabil dect tinnd cont n acelasi timp de
personalitatea monarhului si de conjunctura politica, ca si de vointa sau
lipsa de
vointa a partidelor politice de a face din chestiunea monarhica o
chestiune politica.
La ora actuala se poate afirma ca exista un real consens cu privire la
monarhie si la
persoana monarhului, n sensul mai sus mentionat, n toate statele
Uniunii Europene,
organizate sub forma unor monarhii constitutionale, dar situatia nu a fost
ntotdeauna
aceasta.
n mod normal, n monarhii, succesiunea la tron nu reprezinta un joc
politic,
contrar a ceea se ntmpla atunci cnd seful de stat este ales.
Calitatea monarhului de a fi seful statului este prevazuta expres n unele
Constitutii
(de exemplu, potrivit art.56 alin.1 din Constitutia SPANIEI: Regele este
seful
statului, simbol al unitatii si al permanentei sale, n altele este prevazuta
implicit, iar
n alte constitutii, aceasta calitate este mai degraba sugerata prin
utilizarea anumitor

expresii, ca de exemplu: puterile constitutionale ale Regelui,

autoritatea regala
sau mai simplu, regalitate etc.
Referitor la succesiune, n unele constitutii se consacra principiul primului
nascut
legitim, ca de exemplu, art.25 din Constitutia OLANDEI iar alte
constitutii stabilesc
o preferinta pentru barbati.
De exemplu, potrivit art.57 alin.1 din Constitutia SPANIEI, Coroana
SPANIEI
este ereditara pentru succesorii Majestatii sale, Don Juan Carlos I de
Bourbon,
mostenitorul legitim al dinastiei istorice. Succesiunea la tron va urma
ordinea stabilita
de primul nascut si de reprezentare, fiind preferata linia anterioara celei
ulterioare; n
carul aceleiasi linii de rudenie, cel mai aproape n grad este preferat celui
mai
ndepartat; n cadrul aceluiasi grad, barbatul, femeii si n caz de acelasi
sex, cel mai
mare ca vrsta.
19

3. Alegerea si durata mandatului n cazul presedintilor de

republica
n ce priveste republicile, doctrina le delimiteaza dupa criteriul alegerii
sefului de
stat si al atributiilor acestuia n: republici parlamentare, caracterizate
printr-un
Presedinte, cu puteri restrnse, ales de catre Parlament, republici
prezidentiale si
semi-prezidentiale, cu Presedinti mai puternici.
Regimul prezidential, specific S.U.A. constituie o forma eficienta si
viabila de
organizare a puterilor ce decurg din constitutie cu conditia ca el sa se
raporteze
permanent la un sistem de control si de verificare a modului n care
presedintele si
exercita prerogativele.
n ce priveste regimul parlamentar, acesta acorda o nsemnatate
considerabila
Parlamentului, care devine de fapt adevaratul forum politic de guvernare,
Guvernul
condus de un prim ministru eficient si cu largi puteri este obligat sa dea
socoteala
Parlamentului, care i poate retrage oricnd ncrederea, daca apreciaza ca
nu-si
ndeplineste mandatul.

n cele mai multe tari structurate pe tiparele regimului parlamentar,

puterea
legislativa apare la rndul ei fractionata prin crearea a doua Camere
menite sa-si
contrabalanseze influenta politica, chiar n situatia n care, de obicei,
competenta celei
de-a doua camere este mai redusa n raport cu cea a primei.
n cazul republicilor parlamentare, reglementarea constitutionala
referitoare la
Presedinte se regaseste adesea dupa cea consacrata Parlamentului iar
calitatea de sef
de Stat este fie prevazuta expres (art.87 alin.1 din Constitutia Republicii
italiene:
Presedintele Republicii este Seful Statului si reprezinta unitatea nationala)
fie
sugerata prin diferite expresii, fie ea decurge din modalitatea de
reglementare a
atributiilor sale (art.59 alin. 1 din Constitutia Germaniei: Presedintele
Federal
reprezinta Federatia n relatiile internationale).
Experienta unor regimuri parlamentare europene a demonstrat ca pot
apare uneori
situatii n care noile guverne nu se pot forma iar tari democratice, cu
bogate traditii
parlamentare au devenit lipsite practic de un mecanism eficient de
guvernare.
Experienta celei de-a III-a, dar mai ales, a celei de-a IV Republici franceze
este
ilustrativa n acest sens, fiind considerata ca un argument peremptoriu n
trecerea de la
regimul parlamentar la cel semi-prezidential.
Regimul semi-prezidential cauta sa suplineasca o serie de dezavantaje
ale
sistemului prezidential, dar si de imperfectiuni ale regimului
parlamentar,
imaginnd o cale de mijloc, n care presedintele ales de ntregul popor
devine un
arbitru ntre puterile statului, iar puterea executiva apartine de fapt
Guvernului, n
fruntea caruia se gaseste primul ministru.
Prin regim semi-prezidential se nteleg institutiile unei democratii care
ntrunesc
urmatoarele doua elemente: un presedinte de republica ales prin sufragiu
universal si
dotat cu notabile puteri proprii si un prim-ministru si un guvern
responsabil n fata
Parlamentului.

20

Sub aspect istoric, primul regim semi-prezidential l-a constituit

Republica
Germana de la Weimar (1919-1933), el fiind ntlnit n prezent, n
FRANTA,
FINLANDA si PORTUGALIA.
n cazul republicilor semi-prezidentiale, reglementarea constitutionala
se ocupa
mai nainte de Presedinte, si apoi, de Parlament.
n FRANTA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA si FINLANDA,
Presedintele Republicii este ales prin sufragiu universal direct.
Implicarea directa a Presedintelui n viata politica nu este posibila,
deoarece desi el
este ales prin vot direct, cu sprijinul unui partid sau anumitor partide, el
nu poate
desfasura o activitate politica, deoarece prin definitie el trebuie sa adopte
o pozitie
echidistanta fata de diferitele forte politice care participa la competitia
pentru
guvernare.
Exemplul clasic al regimului semi-prezidential l regasim n FRANTA,
unde ca
urmare a reformei constitutionale din anul 1962, promovata de Generalul
de Gaulle,
Presedintele Republicii a putut fi ales pentru un mandat de 7 ani, cu
majoritatea
absoluta a sufragiilor exprimate, prin scrutin n doua tururi, primii doi
candidati
urmnd sa se prezinte n al doilea tur. Mandatul poate fi rennoit, fara
limita. Alegerea
Presedintelui Republicii a devenit data ce mai importanta a vietii politice
franceze,
ncepnd cu anul 1965, data primei alegeri directe prin sufragiu universal.
n ce priveste durata mandatului de 7 ani, adversarii acestei prevederi au
avansat
argumentul ca presedintele, titular al unei puteri foarte largi, pentru un
interval de
timp foarte lung, ar fi eliberat de orice fel de control popular. n plus,
disparitatea de
termene ntre durata mandatului Presedintelui si cel al Adunarii poate
antrena situatia,
deja creata deja n mai multe rnduri, n care presedintele apartine unei
anumite
orientari politice si primul ministru apartine unei alte orientari, cunoscuta
n doctrina
sub denumirea de coabitare politica.

Ca urmare a unui referendum national organizat n septembrie 2000,

mandatul
prezidential a fost redus la cinci ani, ncepnd cu alegerile din anul 2002.
n IRLANDA, ncepnd cu Constitutia adoptata n anul 1937, Presedintele
Republicii este ales prin sufragiu universal direct, pentru a sublinia
caracterul suveran
al poporului irlandez, pentru o perioada de 7 ani, ce poate fi rennoita o
singura data.
n PORTUGALIA, potrivit Constitutiei din 1976, inspirata profund din
sistemul
francez al celei de-a cincea Republici, Presedintele este ales pentru un
mandat de 5
ani, printr-un scrutin majoritar n doua tururi, mandatul sau putnd fi
rennoit o
singura data, imediat.
AUSTRIA a devenit Republica n anul 1918, seful de stat fiind un organ
politic si
juridic responsabil si putnd fi ales doar pentru o perioada limitata de
timp.
Presedintele Federal ca organ al executivului este ales cu ncepere din
anul 1951,
de ntreaga populatie a tarii prin vot universal, direct, egal, secret si
personal,
procedura electorala fiind asemanatoare cu cea a alegerii Consiliului
National, cu
noua circumscriptii. Participarea la vot este obligatorie n acele landuri, n
care
aceasta masura a fost adoptata n mod expres. n cazul prezentarii unui
singur
21

candidat, alegerea va face obiectul unei simple ntrebari. Poate sa voteze

orice
persoana care are dreptul sa voteze pentru Consiliul National si este
eligibila orice
persoana care a mplinit vrsta de 35 de ani nainte de data de 1 ianuarie
a anului
electoral.
Constitutia FINLANDEI din anul 1999 intrata n vigoare n martie 2000
contine o
prevedere potrivit careia dreptul de a depune o candidatura pentru
alegerea
Presedintelui Republicii apartine fie unui partid politic nregistrat, fie unui
numar de
20.000 de cetateni finlandezi. Conditiile de votare si de alegere a
electorilor sunt
aceleasi ca si pentru desemnarea Parlamentului finlandez.

Presedintele Republicii este ales prin sufragiu direct pentru o perioada de

sase ani,
de catre 310 electori, mandatul sau putnd sa fie rennoit o singura data.
Pentru a fi
ales candidatul trebuie sa obtina majoritatea absoluta a voturilor iar daca
nici un
candidat nu a obtinut destule voturi din primul tur, trebuie organizata o
noua alegere,
la care cstiga cel care a obtinut cel mai mare numar de voturi din primii
doi candidati
clasati.
Exista diferente considerabile n ce priveste atributiile si rolul politic al
Presedintilor din FRANTA, IRLANDA, PORTUGALIA, AUSTRIA si
FINLANDA, aspect care demonstreaza ca alegerea prin sufragiu
universal, direct nu
constituie, n sine, sursa puterii acestora, ci mai degraba statutul lor n
cadrul
sistemului politic si personalitatea acestora.
n GERMANIA, GRECIA si ITALIA, Presedintele este ales n mod indirect.
n GERMANIA, Presedintele Federatiei este ales fara dezbatere, de catre
Adunarea federala, care se compune din membrii Dietei Federale
(BUNDESTAG) si
dintr-un numar egal de de membri, alesi dupa principiul reprezentarii
proportionale de
catre Adunarile reprezentative ale Landurilor. Este ales cel care obtine
voturile
majoritatii Adunarii Federale. Daca aceasta majoritate nu este obtinuta de
nici un
candidat n doua tururi de scrutin, este ales cel care n urmatorul tur de
scrutin
ntruneste cel mai mare numar de voturi. Mandatul Presedintelui
Federatiei dureaza
cinci ani iar realegerea consecutiva este permisa o singura data.
n GRECIA, ncepnd cu Constitutia din 1975, Presedintele este ales
pentru 5 ani
de catre Camera Deputatilor, cu majoritatea de doua treimi din totalul
deputatilor.
Mandatul poate fi nnoit o singura data, cu exceptia presedintelui
demisionar, care nu
se poate prezenta imediat.
n ITALIA, ncepnd cu Constitutia din 1947, Presedintele Republicii este
ales
pentru un mandat de 7 ani, de catre Parlament n sedinta comuna a
membrilor sai iar
la alegeri participa si cte trei delegati pentru fiecare regiune, desemnati
de catre

Consiliile regionale, astfel nct sa fie asigurata reprezentarea

minoritatilor. Regiunea
Valle dAosta are un singur delegat. Alegerea Presedintelui Republicii are
loc prin
scrutin secret si cu majoritatea de doua treimi din membrii adunarii. Dupa
al treilea
scrutin este suficienta majoritatea absoluta. Mandatul Presedintelui poate
fi rennoit
fara restrictii.
22

Orice cetatean care a mplinit vrsta de 50 de ani si se bucura de

drepturile civile si
politice poate fi ales Presedinte al Republicii, functie incompatibila cu
oricare alta.
n toate tarile mentionate, seful de stat dispune de un numar de atributii
strict
nominale, care i sunt ncredintate deoarece el reprezinta puterea statala,
a carui
exercitiu depinde n realitate de seful Guvernului, cu exceptia Frantei celei
de-a
cincea Republici.

4. Rolul sefului de stat de arbitraj n viata politica si

interventia n
activitatea legislativa

Analiza principalelor atributii ale presedintilor de republica presupune cu

necesitate sublinierea rolul sefului de stat, de arbitru n viata politica, n
regimurile
constitutionale europene n care acesta este consacrat.
Astfel, un veritabil studiu constitutional si politic impune o cercetare
succinta a
atributiilor specifice sefului de stat dar si a celor pe care acesta le
partajeaza cu alte
autoritati publice (cum ar fi, seful Guvernului iar, n unele situatii chiar,
presedintele
unei Camere) precum si a semnificatiei exacte a exigentei constitutionale
a
contrasemnaturii ca si a cutumelor n materie.
Posibilitatile concrete de interventie ale sefului de Stat, ce i confera
acestuia rolul
de arbitru, de garant al continuitatii statale, fac din acesta unul dintre
pilonii puterii de
stat.
Functia de arbitraj este n mod special subliniata de Constitutia FRANTEI,
dar
practica de Stat a conferit mai degraba rolul unui ghid, pentru
Presedintele Frantei,
dect al unui arbitru.

Functia de arbitraj este n egala masura relevata si de Constitutia

GRECIEI care a
consacrat un anumit numar de mecanisme, a caror punere n aplicare de
catre
Presedinte i lasa acestuia, un loc redus pentru a putea interveni de o
maniera
personala, n afara celui de a sfatui clasa politica.
Constitutia PORTUGALIEI instituind o dubla responsabilitate
guvernamentala
(n fata Parlamentului si n fata Presedintelui Republicii) s-ar parea ca a
intentionat sa
puna n miscare un sistem asemanator cu cel existent n FRANTA celei
de-a cincea
Republici, dar sistemul farmitat al partidelor si conjunctura politica
existenta de-a
lungul vremii au mpins Presedintii alesi sa-si exercite atributiile cu o
retinere
specifica traditiei parlamentare din alte tari europene, ca o veritabila
garantie a
mentinerii lor n functie.
Potrivit unei dispozitii constitutionale, Presedintele Republicii reprezinta
Republica Portugheza, garanteaza independenta nationala, unitatea
statului si
functionarea regulata a institutiilor democratice, fiind totodata si
Comandantul
Suprem al Fortelor Armate.
Dintre toate celelalte constitutii specifice regimurilor parlamentare, cele
ale
ITALIEI si BELGIEI confera cele mai multe posibilitati de interventie din
partea
23

sefului de Stat. Fara un acord clar ntre partide, el poate influenta direct
alegerea
sefului Guvernului si mai ales poate refuza demisia acestuia.
n GERMANIA si n IRLANDA, aceasta putere de arbitraj se reduce
practic la
dreptul de a refuza dizolvarea Parlamentului.
n SPANIA, puterea Regelui de a desemna seful de Guvern nu a mai avut
ocazia
sa fie exercitata de la intrarea n vigoare a Constitutiei din 1978 datorita
implementarii
unui sistem de partide ce permite stabilitatea guvernamentala.
Ca si n celelalte cinci monarhii constitutionale, rolul politic al sefului de
stat se
reduce deci la posibilitatea de a permite clasei politice sa beneficieze de
sfaturile unui

barbat (sau unei femei) ce dispune de o experienta politica fara egal, rol
care i
permite sa influenteze direct alegerea sefului guvernului, n caz de criza
guvernamentala grava, situatie extrem de rara n MAREA BRITANIE, dar
care
poate sa apara mai frecvent n DANEMARCA, LUXEMBURG si mai ales,
n
OLANDA.
n ce priveste interventia n activitatea legislativa a sefului de stat,
trebuie
subliniat ca, n BELGIA, n cazuri exceptionale, Regele poate refuza
sanctionarea
unei legi, pe care o dezaproba din ratiuni morale.
De asemenea, n DANEMARCA, GERMANIA, SPANIA, LUXEMBURG,
OLANDA si n MAREA BRITANIE, sanctionarea, ratificarea sau
promulgarea unei
legi nu confera sefului de stat dect o putere nominala de refuz, cu
variatii
nesemnificative de la o tara la alta.
Potrivit Constitutiei daneze, Regina are drept de initiativa legislativa,
depunnd
proiecte de legi la biroul Folketing-ului (Parlamentul unicameral finlandez)
si
solicitnd organizarea unei dezbateri pe marginea lor. n cazuri de
urgenta si atunci
cnd este imposibil sa fie convocat Folketing-ul, regina poate decreta legi
provizorii,
care nu pot fi contrare Constitutiei si care trebuie sa fie prezentate
Folketing-ului dupa
reluarea lucrarilor sale. Acesta poate sa le aprobe dar poate si sa le
respinga.
Totodata, Constitutia OLANDEI precizeaza ca proiectele de legi pot fi
initiate de
catre Regina n numele sau sau de Camera inferioara a Parlamentului.
n FRANTA, GRECIA, ITALIA si PORTUGALIA, Presedintele Republicii
dispune de posibilitatea de a cere o a doua deliberare sau de un drept de
veto
suspensiv pentru motive de legalitate dar si de oportunitate.
n IRLANDA, doar motive care vizeaza conformitatea cu dispozitiile
constitutionale l pot determina pe Presedintele Republicii sa sesizeze
Curtea
Suprema, dupa obtinerea avizului Consiliului de Stat.
n sfrsit, n ITALIA, potrivit unei doctrine majoritare, autorizarea de a
introduce
proiecte de legi n fata Camerelor, nu poate fi refuzata Guvernului, de
catre

Presedintele Republicii, dect pentru motive de legalitate si ea este

plasata sub
controlul Curtii Constitutionale.
24

5. Atributiile sefului de Stat n republicile semiprezidentiale si

parlamentare
Institutia prezidentiala ocupa un loc important n sistemul institutiilor
politice si
constitutionale ale FRANTEI.
Cumularea unor prerogative destul de extinse, de catre un sef de stat,
ales pentru
un termen ndelungat (reducerea duratei mandatului a intervenit abia la
alegerile
prezidentiale din 2002), nsotita de ngustarea atributiilor Parlamentului, a
facut ca
FRANTA sa fie calificata, n prezent, de multi politologi ca reprezentnd
o
monarhie republicana, n care, spre deosebire de monarhiile
constitutionale, seful
statului nu se margineste sa domneasca, ci guverneaza.
Atributiile proprii ale Presedintelui francez sunt: numirea primuluiministru,
dreptul de a se adresa Parlamentului cu mesaje, numirea presedintelui si
a membrilor
Consiliului Constitutional, sesizarea Consiliului Constitutional.
Decizia de a recurge la punerea n aplicare a dispozitiilor art.16 din
Constitutie
care i confera puteri exceptionale n anumite situatii extraordinare este
conditionata
ca si luarea de masuri n baza art.16, dizolvarea Parlamentului si
referendumul.
Exista si atributii ale Presedintelui francez partajate cu alte organe,
situatie n care
este necesara contrasemnarea de catre Parlament a unor acte ale
acestuia, doctrina
franceza identificnd urmatoarele categorii: atributii fata de natiune,
atributii fata de
Guvern, atributii fata de Parlament precum si atributii n domeniul
justitiei.
Daca n ce priveste atributiile fata de natiune, cea mai importanta
atributie posibila
dar neutilizata n practica dect o singura data n anul 1961, de generalul
de Gaulle,
ramne recurgerea la aplicarea art.16 dar si recurgerea la referendum, n
ce priveste

relatiile cu Guvernul, acestea sunt mai numeroase. Este vorba n primul

rnd despre
numirea primului-ministru si a membrilor guvernului precum si de
prezidarea
sedintelor Consiliului de Ministri ce faciliteaza acestuia posibilitatea de a
urmari
actiunea guvernamentala, putnd influenta dezbaterile acestuia.
Potrivit dispozitiilor constitutionale, Presedintele Republicii semneaza
ordonantele
si decretele adoptate n Consiliul de Ministri si numeste n functiile civile
si militare
ale statului. Consilierii de Stat, marele Cancelar al Legiunii de onoare,
ambasadorii
si trimisii extraordinari, consilierii magistrati la Curtea de Conturi,
prefectii,
reprezentantii Guvernului n teritoriile de peste mari, ofiterii comandanti,
rectorii,
directorii organelor centrale ale administratiei de stat sunt numiti n
Consiliul de
Ministri.
De asemenea, Presedintele Frantei are un rol important n domeniul
apararii; el
este seful armatei si prezideaza Consiliul si Comitetul Superior al apararii
nationale.
Totodata, Presedintele Frantei are un rol considerabil n relatiile externe,
acreditnd ambasadorii si trimisii extraordinari pe lnga puterile straine
iar diplomatii
straini fiind acreditati pe lnga el. De asemenea, Presedintele negociaza
si ratifica
25

tratatele si este informat cu privire la negocierile privind acordurile

internationale care
nu sunt supuse ratificarii.
Fata de Parlament, atributiile Presedintelui francez privesc interventia n
procedura legislativa, presedintele putnd sa intervina n ce priveste
retragerea de pe
ordinea de zi a unui proiect de catre Consiliul de Ministri, dreptul de a
adresa mesaje,
reunirea Congresului n cadrul procedurii de revizuire, deschiderea si
nchiderea
sesiunilor extraordinare ale Parlamentului.
n raporturile cu justitia, presedintele Republicii dispune de dreptul de
gratiere si
este presedinte al Consiliului Superior al Magistraturii.
Aceste atributii au facut din Presedintele Frantei, daca nu chiar prima
autoritate

administrativa, cel putin autoritatea plasata mpreuna cu Primul ministru,

n vrful
administratiei statale, de unde calificarea regimul constitutional ca fiind
caracterizat
printr-un bicefalism administrativ.
Un alt regim semi-prezidential se regaseste n FINLANDA, tara ce a
solicitat n
mod oficial aderarea la Uniunea Europeana, n 1992 si a devenit membru
al acesteia,
n anul 1995. Potrivit regimului constitutional actual, activitatea legislativa
este
exercitata de Presedinte si Edeskunta (Parlamentul finlandez), compus din
200 de
membri, alesi prin vot direct, pe un mandat de patru ani iar activitatea
executiva se
exercita de Presedinte si Guvern format n urma alegerilor legislative.
Potrivit Constitutiei intrate n vigoare la 1 martie 2000, ce nglobeaza de
fapt
Legea constitutionala a FINLANDEI din 1919 si alte acte normative
avnd o valoare
constitutionala, Presedintele FINLANDEI exercita urmatoarele atributii
principale:
convoaca n sesiuni extraordinare Parlamentul; ordona desfasurarea de
alegeri;
deschide si nchide lucrarile parlamentare; are dreptul de a emite decrete
n probleme
de ordin administrativ ce nu sunt de competenta Guvernului, cu conditia
sa nu atinga
continutul unor legi; poate gratia sau reduce pedepsele, cu avizul Curtii
Supreme; este
comandantul suprem al fortelor armate; poate acorda naturalizarea
finlandeza unui
cetatean strain sau sa aprobe retragerea nationalitatii finlandeze;
supravegheaza
administratia de stat si conduce relatiile externe.
O dispozitie importanta a Constitutiei finlandeze actuale este cea potrivit
careia
Presedintele Republicii poate n orice situatie sa demita Guvernul sau
numai pe un
ministru, daca acesta nu se mai bucura de ncrederea Parlamentului,
chiar daca nu
exista o cerere speciala n acest sens. FINLANDA nu cunoaste institutia
vicepresedintelui, iar n cazul n care acesta se afla n imposibilitatea
temporara a
exercitarii atributiilor, prerogativele sale sunt ndeplinite de primulministru iar daca

si acesta se afla ntr-o situatie care nu-i permite sa ndeplineasca aceste

ndatoriri, ele
vor fi exercitate de ministrul care-i tine locul primului-ministru.
Constitutia PORTUGALIEI din aprilie 1976 a realizat un echilibru ntre
optiunea
pentru democratie parlamentara si regimul semi-prezidential.
Astfel, n calitate de reprezentant al Statului si gardian al Constitutiei,
presedintele
Republicii exercita toate atributiile traditionale de suveranitate ale unui
sef de stat. El
este comandantul suprem al fortelor armate si prezideaza Consiliul
Superior al
26

Apararii Nationale. El declara stare de razboi, stare de asediu si de

urgenta n
conditiile prevazute de Constitutie.
Presedintele ratifica tratatele internationale dupa aprobarea lor;
acrediteaza
ambasadorii straini; asigura promulgarea legilor, a decretelor-legi si
decretelor
regulamentare si semneaza celelalte acte ale Guvernului, dispunnd de
un drept de
veto. El numeste n toate functiile civile si militare n conditiile prevazute
de
Constitutie. Presedintele portughez numeste Primul-ministru si la
propunerea
acestuia, pe membrii Guvernului. De asemenea, el pune capat activitatii
Guvernului la
cererea acestuia, atunci cnd nu i mai este acordata ncrederea.
Totodata, Presedintele Republicii portugheze prezideaza Consiliul de Stat,
organism de consiliere compus din primul-ministru, Presedintele
Parlamentului,
Presedintele Curtii Constitutionale, mediator, presedintii autoritatilor
executive ale
regiunilor autonome precum si cinci persoane alese chiar de catre el si
alte cinci alese
de catre Parlament.
Acest organism dispune de o serie de atributii importante, ca de pilda
aceea de a se
pronunta asupra dizolvarii Adunarii Republicii si a organului de guvernare
proprie din
regiunile autonome, asupra declaratiei de razboi si de ncheiere a pacii
precum si n
cazul demiterii guvernului daca acest lucru este necesar pentru
asigurarea
functionarii normale a institutiilor democratice.
Atributiile Presedintelui Federal al AUSTRIEI sunt stabilite prin Legea

Constitutionala Federala. Cu exceptia ctorva situatii expres

mentionate,
Presedintele federal si exercita atributiile la propunerea Guvernului
federal sau a unui
ministru federal, el fiind liber sa dea curs propunerii, iar daca-i da, fiind
obligat sa sa
o urmeze cu precizie.
Presedintele AUSTRIEI reprezinta tara n exterior, ncheie tratate
internationale
(la propunerea Guvernului federal), convoaca si dizolva Consiliul National
sau al unui
Land (la propunerea Guvernului federal), are dreptul de a gratia, n situatii
individuale, la propunerea Guvernului federal.
n absenta vreunei propuneri, el poate numi Cancelarul federal (ceilalti
membri
sunt numiti pe baza propunerii Cancelarului) si revoca Guvernul federal.
Chiar, de la nceperea activitatii lor, membrii Guvernului federal si similarii
prefectilor de la noi, pot revoca Guvernul federal.
n GERMANIA, n aparenta, ca de altfel, n toate regimurile
parlamentare,
executivul este bicefal. n realitate, pentru a folosi o calificare istorica,
vulturul
german nu are doua capete, ci doar unul singur: Cancelarul federal.
Presedintele Republicii federale reprezinta federatia pe plan international,
ncheind
tratate cu alte state, n numele federatiei, acreditnd si rechemnd
reprezentantii
diplomatici. Tratatele care reglementeaza relatiile politice ale Federatiei
sau privesc
probleme ce tin de legislatia federala necesita aprobarea sau interventia,
sub forma de
lege federala, a organelor respective competente n materie de legislatie
federala.
Dispozitiile care guverneaza administratia federala se aplica prin analogie
acordurilor
administrative.
27

Printre alte atributii mai putem mentiona: numirea si revocarea

judecatorilor si a
functionarilor federali, precum si a ofiterilor si subofiterilor, exercitarea
dreptului de
gratiere - Presedintele Republicii federale putnd delega unele din aceste
prerogative
altor autoritati publice.
Numirea Cancelarului se supune unui mecanism riguros reglementat
de

Constitutie, care nu lasa nici o marja de manevra sefului Statului. Astfel,

acesta este
ales de Bundestag, fara dezbateri, la propunerea Presedintelui Federal.
Este ales cel
care ntruneste majoritatea voturilor Bundestagului. Daca cel propus nu
este ales,
Bundestagul poate n termen de patrusprezece zile dupa turul de scrutin
sa aleaga un
cancelar Federal cu majoritatea membrilor sai. Daca acest lucru nu se
realizeaza,
Presedintele Federal poate sa numeasca candidatul care a ntrunit cel mai
mare numar
de voturi sau sa dizolve Parlamentul.
n GRECIA, republica parlamentara, cu atributii limitate ale
Presedintelui,
potrivit unei dispozitii constitutionale, Presedintele Republicii nu are alte
competente
dect acelea care i sunt conferite n mod expres prin Constitutie si legile
conforme cu
aceasta.
Presedintele grec dispune de dreptul de a gratia, de a numi n functii
civile si
militare, de a ncheia tratate internationale. El numeste Primul-ministru,
care trebuie
ales nsa n mod obligatoriu din rndul partidului care dispune de
majoritatea
absoluta, iar n absenta acestuia, trebuie numit seful partidului care
detine majoritatea
relativa. n caz de esec, el va face apel la seful celui mai important partid
dupa cel
care detine majoritatea relativa.
n caz de circumstante grave, Presedintele Republicii poate convoca
Consiliul de
Ministri, pe care nu l prezideaza n mod obisnuit, sau poate consulta
poporul prin
referendum.
Presedintele poate demite Guvernul numai n situatiile n care acesta nu a
obtinut
un vot de ncredere. El poate de asemenea sa dizolve Parlamentul numai
daca doua
guverne succesive au demisionat sau nu ar fi fost acceptata componenta
lor. De
asemenea, presedintele Republicii mai poate sa dizolve Camera
Deputatilor la
propunerea Guvernului, care ar fi obtinut un vot de ncredere n scop de a
rennoi

mandatul popular pentru a face fata unei probleme nationale de

importanta
exceptionala.
Potrivit Constitutiei italiene, Presedintele Republicii, care este seful
statului si
reprezinta unitatea nationala, poate trimite mesaje celor doua Camere. El
fixeaza
alegerile si stabileste prima ntrunire a Parlamentului. Presedintele
autorizeaza
prezentarea proiectelor de lege initiate de Guvern; promulga legile si
decretele cu
putere de lege precum si regulamente. Dispune referendumul popular n
cazurile
prevazute de Constitutie. Numeste, n cazurile prevazute de lege,
functionarii de stat.
Acrediteaza si primeste reprezentantii diplomatici, ratifica tratatele
internationale,
dupa autorizarea de catre Camere, atunci cnd aceasta autorizare este
necesara. Este
Comandantul Fortelor armate si presedintele Consiliului suprem de
aparare constituit
conform legii si declara starea de razboi hotarta de Camere.
28

Este presedintele Consiliului superior al magistraturii. Acorda gratieri si

comutari
de pedepse. Confera decoratii ale Republicii. n ITALIA, pe lnga
atributiile clasice
ale sefului de Stat, ntr-un regim parlamentar, n urma consultarii
presedintilor
acestora, Presedintele Republicii poate dizolva ambele Camere sau numai
una dintre
ele. Nu poate exercita nsa aceasta atributie n ultimele sase luni ale
mandatului sau.

6. Atributiile sefului de Stat n monarhiile constitutionale

n BELGIA, ca de altfel, n toate celelalte monarhii europene, Regele
domneste,
dar nu guverneaza. Regele exercita puterea executiva, n conditiile
stabilite de
Constitutie, si nu dispune de alte puteri dect de acelea care i sunt
atribuite n mod
formal de Constitutie.
n ce priveste atributiile Regelui, acesta numeste si revoca ministrii,
confera
gradele militare, numeste n functii administrative si diplomatice,
comanda fortele
armate, declara razboiul si ncheie pacea, ncheie tratate de alianta si de
comert.

Tratatele de comert si cele care ar putea sa greveze statul ori sa oblige

pe cetatenii
belgieni n mod individual nu si produc efecte dect dupa ce au ntrunit si
asentimentul Camerelor. Constitutia prevede ca nici o cesiune, nici un
schimb sau o
adaugare de teritoriu nu poate avea loc dect n virtutea unei legi. n nici
un caz, se
prevede expres n Constitutie, articolele secrete ale unui tratat nu pot sa
anuleze
articolele sale facute publice.
Garant al bunei functionari a Constitutiei, Regele reprezinta n relatiile
externe
natiunea cu acordul Parlamentului.
Printre alte atributii ale Regelui mentionam si pe aceea de a bate
moneda, de a
reduce pedepsele, de a conferi titluri nobiliare si ordine militare.
Detentor al unei puteri circumscrise, regele nu este responsabil politic de
exercitarea activitatii sale. Aceasta responsabilitate incumba ministrilor
sai, toate
actele sale trebuind sa fie contrasemnate de un ministru.
Regele dispune alaturi de cele doua Camere de initiativa legislativa, pe
care o
exercita de fapt, n contul Guvernului. Regele are dreptul de a sanctiona si
promulga
legile, dar si regulamentele care nu pot ncalca legile.
Totodata, Regele poate sa dizolve Camerele fie simultan, fie succesiv,
convocnd
apoi alegatorii n termen de 40 de zile pentru a desemna noi organe
legislative. Regele
dispune si de dreptul de a amna deschiderea sedintelor Camerelor, dar
numai pe timp
de o luna n cursul aceleiasi sesiuni.
n ce priveste dreptul de nvestitura a Guvernului, alegerea Primuluiministru este
limitata de configuratia partidelor n Parlament. Totusi i este recunoscuta
Regelui o
putere de a influenta aceasta numire, deloc neglijabila, prin desemnarea
unui formator
care prin consultarea conducatorilor partidelor va cauta sa compuna o
echipa
guvernamentala, respectnd echilibrul coalitiei guvernamentale cel mai
viabil. Daca
formatorul va reusi, Regele va numi un Prim-ministru, dar Guvernul va
avea nevoie
de majoritatea celor doua Camere, pentru declaratia sa guvernamentala.
29

n DANEMARCA, puterea regala izvoraste din Constitutie, iar conditiile de

acces
la tron sunt fixate de aceasta. n limitele fixate de Constitutie, Regele este
nvestit cu
autoritatea suprema asupra tuturor afacerilor Regatului. El exercita
aceasta autoritate
prin ministrii sai.
Regina dispune de dreptul de a numi membrii Guvernului, iar alegerea
Sefului de
Guvern este limitata la configuratia partidelor n Parlament.
Alaturi de Parlament, Regina dispune de initiativa legislativa si de dreptul
de a
promulga legile adoptate. Ea reprezinta Statul n afacerile internationale,
numeste n
functii civile si militare, poseda dreptul de a gratia.
Functia sa fundamentala este aceea de a arbitra si de a sanctiona
conflictele
aparute ntre Guvern si Parlament, exercitnd o magistratura de
influenta. Regina
prezideaza Consiliul de ministri care trebuie sa delibereze asupra tuturor
problemelor
de legislatie si de administratie si nu poate lua decizii definitive dect n
prezenta
Reginei. Regina are dreptul sa convoace sedinte restrnse ale Cabinetului,
n care se
voteaza diferite hotarri cu majoritate de voturi. Regina poate accepta
aceste hotarri
sau le poate transmite spre o noua discutie n cadrul Consiliului de
Ministri, organ mai
larg.
n SPANIA, contrar traditiilor existente n alte monarhii parlamentare, nu
Regelui
i revine rolul de a alege pe seful Guvernului. n relatie doar cu
Presedintele
Congresului Deputatilor si cu contrasemnatura celui dinti, monarhul
desemneaza un
candidat care va trebui sa obtina ncrederea Congresului, cu majoritatea
absoluta a
membrilor sai (sau daca nu, dupa un ragaz pentru reflectare de 48 de ore,
cu
majoritatea simpla) nainte de a fi numit si de a-si putea forma Guvernul.
Ceilalti
membri ai Guvernului sunt numiti si demisi din functie la propunerea
Presedintelui
Guvernului, de catre Rege, n timp ce secretarii de stat sunt numiti direct
de catre
Presedintele Guvernului.

Regele dispune de urmatoarele atributii de natura administrativa: emite

decrete
care au fost aprobate de Consiliul de Ministri, numeste n functii civile si
militare si
acorda onoruri si distinctii, n conditiile legii. Este informat de treburile
Statului si
prezideaza n acest scop sedintele Consiliului de Ministri, atunci cnd
considera
necesar, la cererea presedintelui Guvernului. Este comandantul suprem al
Fortelor
Armate si exercita naltul patronaj al Academiilor Regale.
Regele nu raspunde politic. Cu toate acestea, rolul sau nu este deloc
neglijabil,
fiind legat mai ales, de personalitatea suveranului actual. Acesta ca
artizan al
tranzitiei, desemnat de vechiul regim, a facut totul pentru a-l instaura pe
cel nou.
n LUXEMBURG, potrivit Constitutiei, puterea suverana apartine natiunii.
Marele Duce si exercita atributiile n cadrul Constitutiei si al legilor.
Daca marele duce ne apare ca un sef de Stat, n sensul actual al
termenului, el
reprezinta n egala masura un suveran constitutional, detentor al puterii
executive.
El numeste si revoca ministrii si organizeaza Guvernul cum considera
necesar. n
plus, fata de prerogativele sale de reprezentant al natiunii, el exercita pe
acelea de
sef al executivului ntr-un sistem parlamentar. El dispune de initiativa
legislativa
30

alaturi de Camera Deputatilor si de o putere de reglementare generala,

promulgnd
legile si avnd un drept de veto suspensiv.
n OLANDA, puterea suveranului astfel cum rezulta din Constitutie, se
aseamana
net cu cea specifica monarhiei britanice, aspect pe care practica de Stat l
confirma.
n ce priveste puterea executiva, aceasta apartine reginei si minstrilor, cu
deosebirea ca regina nu este responsabila pentru actele sale dar ministrii
sunt. Att
primul-ministru ct si ceilalti ministri sunt numiti si revocati prin decret
regal.
La ntrebarea daca Regele conduce cu adevarat, raspunsul este nsa
negativ,
deoarece, ministrii formeaza Consiliul de Ministri, prezidat de Primulministru, care

determina politica generala a Guvernului. Membru al Guvernului,

monarhul
sanctioneaza actele acestuia, trebuind sa fie informat, dar nu sa se
implice n
elaborarea lor. Cu ocazia deschiderii sesiunii parlamentare si pronuntarii
discursului
tronului, expunnd politica Guvernului, este prezentat programul Primuluiministru si
al Consiliului.
Legile si decretele sunt semnate de regina si contrasemnate de primulministru sau
de ministri. Suveranul dispune de un drept de veto, sau n orice caz, de
dreptul de a
cere o a doua deliberare asupra legilor, desi Constitutia nu contine
precizari cu privire
la acest drept.
n sistemul politic britanic, desi atributiile monarhului sunt limitate, el
exercita
totusi unele prerogative n cadrul unui mecanism politic, care face din
MAREA
BRITANIE o tara parlamentara prin excelenta. n sistemul britanic se face
distinctie
ntre ideea de coroana si monarhie propriu-zisa. Coroana este
privita ca un
concept juridic impersonal, nsumnd totalitatea puterilor, inclusiv
prerogativele
executivului. Potrivit doctrinei britanice, regele este prin drept, ca si prin
natura, mai
degraba un om muritor. Dar Coroana a devenit impersonala, nemuritoare,
un simbol
al unitatii finale si al continuitatii scopurilor guvernarii.
n REGATUL-UNIT, puterea de numire a sefului de Guvern, de catre
Regina este
n ntregime conditionata de o cutuma constitutionala stabilita nca din
secolul al
XIX-lea, potrivit careia, Regele este obligat sa desemneze ca Prim
ministru, pe seful
partidului majoritar din Camera Comunelor. Cu toate acestea, sefului de
Stat i este
recunoscuta o anumita putere de natura morala n exercitarea acestei
prerogative, n
cazul n care nici un partid nu detine majoritatea.
La rndul sau, Camera Lorzilor este formata din membrii ereditari sau
numiti pe
viata de catre Coroana.
Monarhul exercita o anumita influenta n ceea ce priveste numirea
ministrilor desi

aceasta nu este hotartoare. El poate demite Guvernul n mod implicit,

prin demiterea
primului-ministru, principiul responsabilitatii colective solicitnd n
asemnea situatii
ca toti ministrii sa demisioneze n mod solidar. n practica nsa, o
asemenea situatie
nu a mai intervenit din anul 1834, iar doctrina britanica nu este unanima
n a aprecia
daca suveranul poate sa demita un guvern care actioneaza ntr-un mod
neconstitutional.
31

n general, stabilitatea guvernamentala este conditionata de numerosi

factori dintre
care cei mai importanti sunt fara ndoiala sistemul partidelor si uzantele
n constituirea
Guvernului precum si mecanismele juridice. Este practic imposibil de
generalizat n
materie de factori de stabilitate sau de instabilitate guvernamentala.
n prezent, Regina ndeplineste o serie de atributii importante de natura
executiva.
n discutiile cu ministrii, Regina poate sa prezinte propriile sale puncte de
vedere si sa
primeasca informatii din cele mai variate domenii. Situndu-se deasupra
partidelor
politice, Regina reprezinta o forta unificatoare. Prin contactele sale
personale cu
conducatorii altor natiuni, poate influenta relatiile internationale.
ndeplinindu-si
atributiile regale, Suverana confera demnitate si ncredere Guvernului. Ca
sef de stat
si exemplu demn de urmat n viata religioasa, morala si de familie, Regina
uneste de
fapt ntreaga natiune. Ca sef al Commonwealthului, Regina ntareste
legaturile cu
celelalte popoare care fac parte din comunitatea britanica de natiuni.

Capitolul IV
ADMINISTRATIA PUBLICA CENTRALA
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii generale

Problema traditionala pe care o ridica orice organizare administrativa este

aceea
de a sti daca sarcinile de ndeplinit vor fi ncredintate unei singure
administratii de
Stat sau daca acestea vor fi distribuite ntre mai multe organisme,
dispunnd fiecare
de autoritati proprii, pentru diferite portiuni din teritoriu.

n mod obisnuit, identificam o administratie de stat si o administratie

locala.
La nivelul Statului vom distinge: a). organisme administrative centrale
reprezentate de structuri guvernamentale si structuri ministeriale; b).
organisme
administrative specializate si c). organisme administrative periferice
(serviciile
exterioare sau deconcentrate).
La nivel local vom identifica autoritati locale de baza si autoritati locale
intermediare.
Daca examinam organizarea si functionarea guvernelor tarilor din
Uniunea
Europeana, dupa criteriul reglementarii constitutionale, distingem mai
multe categorii
de tari si anume: tari n care Constitutia reglementeaza pe larg aceste
aspecte, precum
GERMANIA, GRECIA, IRLANDA, ITALIA si OLANDA; tari n care
Constitutia
reglementeaza la modul general organizarea si functionarea Guvernului,
lasnd pe
seama legii, reglementarea mai detaliata, precum BELGIA, FRANTA,
LUXEMBURG si SPANIA (categorie n care este inclusa si ROMNIA); o
tara n
care organizarea si functionarea Guvernului nu are o reglementare
constitutionala si
anume DANEMARCA si o alta tara caracterizata printr-o situatie
specifica, deoarece
nu dispune de o constitutie scrisa si anume, MAREA BRITANIE.
32

Constitutiile occidentale nu contin reglementari ample cu privire la

organizarea si
functionarea administratiei ministeriale, fiind una din materiile cel mai
adesea supusa
schimbarilor. Legiuitorii constituanti se rezuma doar la unele dispozitii cu
valoare de
principiu n ceea ce priveste organizarea, dar mai ales n ceea ce priveste
functionarea,
strns legate de clarificarea statutului constitutional al ministrilor.
Prin termenul de administratie ministeriala n doctrina se desemneaza
organele
centrale de specialitate subordonate direct Guvernului, indiferent daca au
sau nu
denumirea de ministere, iar titularul lor face parte de drept, n baza
Constitutiei, din
Guvern, dar exista n fiecare tara si organe denumite comitet, consiliu,
agentie,
departament etc. al caror titular, de regula, nu face parte din Guvern.

Sfera administratiei centrale de specialitate cuprinde si anumite autoritati

care nu
sunt subordonate fata de Guvern, formnd sfera agentiilor
independente potrivit
unei sintagme utilizata n doctrina anglo-saxona.
n cadrul numeroaselor miscari de modernizare a functiei publice si a
guvernarii
existente la ora actuala n lume, o problema care se ridica adesea
priveste structurile
optime ale serviciilor guvernamentale si ministeriale, ca si cum s-ar putea
vorbi
undeva n lume, de un model ideal sau ca si cum aceasta problema ar
putea fi
analizata separat n raport cu atributiile autoritatilor administratiei publice
centrale.
Modificarea relativ frecventa a numarului si titulaturii ministerelor se
ntlneste nu
doar n ROMNIA, ci si n tari precum BELGIA, DANEMARCA si
FRANTA.
Problema care se ridica este daca aceste modificari reprezinta o adaptare
la dinamica
realitatii, n vederea sporirii eficientei serviciilor publice avnd ca
finalitate
mbunatatirea activitatii executive, sau este vorba adeseori de rezultatul
unor erori sau
unor presiuni partizane, un raspuns categoric fiind greu de dat.
Termenul de cabinet, n sistemul politico-administrativ are n vedere n
majoritatea
tarilor Uniunii Europene, guvernul n sensul sau restrns, de membri ai
Consiliului de
ministri. Articulatia ntre ministru si serviciile sale difera mult de la un stat
la altul.
Spre exemplu, cabinetul ministerial care s-ar parea ca este
indispensabil functionarii
administratiei publice franceze, se prezinta ca o structura a carei natura
si functionare
nu sunt cel mai adesea nici cunoscute si nici ntelese n alte tari
europene.
n doctrina europeana se fac referiri si la ritmurile guvernamentale privite
ca
variatii la nivelul executivului ce presupun trei aspecte: stabilitatea
guvernamentala
propriu-zisa, adica succesiunea unor guverne avnd directie si compunere
diferite;
alternanta la putere, adica trecerea din opozitie la guvernare si invers
precum si
stabilitatea ministeriala, privita ca longevitatea unor persoane n functie.

2. Guvernul
Caracterul, mai mult sau mai putin parlamentar al statelor Uniunii
Europene
determina o similitudine a organizarii si functionarii guvernelor, existnd
o serie de
particularitati semnificative ale fiecarui guvern, dintre care cele mai
importante
privesc formarea, stabilitatea, structura si functionarea acestuia.
33

Stabilitatea guvernamentala, ce influenteaza att actiunea

administrativa, ct si
vrfurile ierarhiei administratiei centrale, este conditionata de numerosi
factori,
printre care sistemul partidelor politice si obiceiurile care se practica la
constituirea
guvernelor.
Potrivit Constitutiei celei de-a cincea Republicii, seful Guvernului francez,
Primulministru
este ales si numit de Presedintele Republicii de o maniera discretionara.
Aceasta alegere este conditionata doar de existenta unei majoritati
favorabile
Presedintelui Republicii n Adunarea Nationala.
Functia de membru al Guvernului este incompatibila cu cea de
parlamentar n
FRANTA, spre deosebire de sistemul constitutional romnesc actual care
permite o
asemenea compatibilitate, dupa cum este bine cunoscut.
Art.20 din Constitutia FRANTEI defineste asa cum se procedeaza si n
art.5
referitor la rolul Presedintelui tarii, ntr-o modalitate generala si sintetica,
rolul
Guvernului francez de a determina si conduce politica Natiunii. Termenii
sunt clari,
adevaratul responsabil, n sensul celui care detine puterea de decizie, nu
este nici
Presedintele si nici Parlamentul, ci Guvernul. n cadrul acestuia, Primulministru
dispune de o pozitie de autoritate, deoarece potrivit art.21 din
Constitutie, el este cel
care dirijeaza actiunea Guvernului iar Constitutia i confera puterea
necesara
exercitarii acestei competente.
Primul-ministru francez este cel care-si alege membrii Guvernului,
Presedintele
Republicii numindu-i la propunerea acestuia si le poate cere revocarea
(art.8), care

dispune de initiativa legislativa (art.39), care asigura executarea legilor

(art.21), care
exercita puterea reglementara autonoma, cu alte cuvinte, care decide
prin decrete, n
toate domeniile nerezervate legii prin art.34 din Constitutie, care este
responsabil de
apararea nationala, potrivit art.21, care poate sesiza Consiliul
Constitutional, care are
initiativa referendumului legislativ (art.11) si a revizuirii constitutionale
(art.89), care
coordoneaza procedura de elaborare a legilor etc.
Guvernul francez este format din Primul-ministru, din ministri si din
secretari de
Stat, acestia din urma participnd la sedintele Consiliului de Ministri doar
n cazul
dezbaterii unor probleme de competenta lor. Titlul de ministru de Stat,
acordat unor
ministri, aflat la discretia Primului-ministru si a Presedintelui Republicii
este strict
onorific si nu antreneaza prin el nsusi, nici anumite atributii, nici puteri
speciale si
nici un rang anume, ci doar anumite aspecte n materie de protocol.
Numarul ministerelor si atributiile fiecarui membru al Guvernului variaza
frecvent,
inclusiv cu ocazia remanierilor guvernamentale.
Formarea Guvernului federal n GERMANIA, depinde de alegerea
Cancelarului
federal de catre Dieta federala (Bundestag), la propunerea Presedintelui
Federatiei.
Formarea Guvernului, dupa alegerea Cancelarului, face obiectul unor
negocieri, n
parte publice, care stabilesc un acord al coalitiei fixnd n detaliu,
programul politic si
compunerea Guvernului.
Nu exista incompatibilitate ntre functiile guvernamentale si parlamentare
federale
iar membrii Guvernului sunt n egala masura membrii Dietei. Dimpotriva,
ei nu pot fi
34

membri ntr-un Parlament sau ntr-un Guvern de Land, si implicit nici n

Consiliul
federal german (Bundesrat).
n ITALIA, seful Guvernului, Presedintele Consiliului de Ministri este numit
de
Presedintele Republicii. Acesta are un rol important n desemnarea sefului
de guvern,

datorita diviziunii interne a partidelor politice si datorita faptului ca

negocierile n
vederea stabilirii unei coalitii guvernamentale au loc dupa alegeri.
nainte de a ncepe sa functioneze, Guvernul trebuie sa obtina votul de
ncredere al
Parlamentului. Nu exista incompatibilitate ntre functia guvernamentala si
cea
parlamentara, practic membrii Guvernului, fiind toti deputati sau senatori.
Sistemul politic italian, foarte divizat, inclusiv n interiorul partidului care
detine
de regula, majoritatea relativa, precum si absenta unor reguli
constitutionale care sa
permita Presedintelui Consiliului de Ministri tragerea la raspundere a
partenerilor
responsabili de ruptura politica, au condus la o instabilitate
guvernamentala bine
cunoscuta. Potrivit Constitutiei italiene, Guvernul se compune din
Presedintele
Consiliului si din ministri, care formeaza mpreuna Consiliul de Ministri.
Desi
Constitutia mai prevede ca, organizarea Presedintiei Consiliului de
Ministri, numarul,
atributiile si organizarea ministerelor se stabilesc prin lege, n realitate,
doar numarul
si atributiile ministerelor se stabilesc prin lege.
n GRECIA, Guvernul determina si coordoneaza politica generala a tarii si
se
reuneste n acest scop, n Consiliu, la convocarea Primului-ministru,
Constitutia
nepreciznd alte forme colegiale de ntrunire a Guvernului, dar lasnd
legea sa le
stabileasca daca considera necesar. n acest scop, legea a stabilit mai
multe comitete
interministeriale, la care pot participa si alti demnitari ai statului,
prezidate de regula
de Primul-ministru, dar uneori si de cte un ministru, n scopul de a
delibera si de a
decide n probleme care presupun o actiune rapida dar mai ales de a
degreva Guvernul
de o parte a activitatii sale. Pentru a asista Guvernul, cu ocazia ultimei
sale revizuiri,
prin Constitutie s-a instituit un Comitet Economic si Social care este
nsarcinat pe deo
parte sa stabileasca dialogul social indispensabil n elaborarea politicii
economice si
sociale a Guvernului iar pe de alta parte, sa dea avize pe proiectele de
lege si

propunerile de lege care i sunt supuse spre examinare.

Constitutia determina de asemenea importanta rolului pe care l joaca
Primulministru
n gestiunea afacerilor publice ale tarii sale, ncredintndu-i puterea de a
asigura unitatea si de a coordona actiunea Guvernului si a serviciilor
publice.
n SPANIA, desemnarea candidatului pentru functia de Presedinte al
Guvernului
se face printr-un acord ntre Rege si Presedintele Congresului Deputatilor.
Potrivit Constitutiei SPANIEI, Guvernul conduce politica interna si
externa,
administratia civila si militara si apararea statului. Exercita functia
executiva si
puterea reglementara conform Constitutiei si legilor.
Guvernul spaniol se compune din Presedinte si ministri, daca este cazul,
din vicepresedinte
si alti membri stabiliti prin lege. La propunerea presedintelui Guvernului,
Regele numeste pe ceilalti membri ai Guvernului si pune capat functiilor
lor.
35

Guvernul si nceteaza mandatul ca urmare a alegerilor generale, n caz

de pierdere a
ncrederii parlamentare sau n caz de demisie sau deces al Presedintelui
acestuia.
Nu exista incompatibilitate ntre functia guvernamentala si cea
parlamentara.
Presedintele Guvernului dispune de o relatie privilegiata cu restul
organelor
constitutionale. n raport cu Coroana, Presedintele l informeaza pe Rege
cu privire la
afacerile statului si i poate cere acestuia sa prezideze Consiliul de
Ministri; n raport
cu Cortes-urile, el poate pune problema acordarii ncrederii asupra
programului sau,
sau asupra unei declaratii de politica generala si poate propune
dizolvarea celor doua
Camere. n ce priveste corpul electoral, el poate propune organizarea unui
referendum
iar n raport cu Tribunalul Constitutional, el reprezinta legitimarea
Guvernului pentru
a introduce recursul de neconstitutionalitate.
n MAREA BRITANIE, datorita cutumei ncetatenite nca din secolul al
XIX-lea
ce o obliga pe Regina sa-l desemneze ca Prim-ministru pe seful partidului
majoritar
din Camera Comunelor, se considera ca Primul-ministru este ales prin
sufragiu

universal indirect, deoarece n mod normal fiecare partid abordeaza

alegerile cu un sef
desemnat pentru a fi Prim-ministru, n caz de victorie electorala.
Desemnarea celorlati membri ai Cabinetului si ai Guvernului este realizata
de
Primul-ministru din rndul partidului sau, n functie de soliditatea pozitiei
sale n
partid. Toti membri Guvernului sunt si membri ai Camerei Comunelor, n
frunte cu
Primul-ministru sau ntr-un numar mai restrns, ai Camerei Lorzilor.
Primul-ministru
poate modifica oricnd componenta Guvernului sau, de regula,
remanierile
intervenind anual, dupa vacanta de vara.
Termenul de Guvern dispune n MAREA BRITANIE de mai multe
acceptiuni: el
desemneaza majoritatea guvernamentala, administratia de Stat precum
si un ansamblu
de aproape o suta de persoane care cuprinde: ministrii departamentali
care conduc un
minister (secretarii de stat pentru ministerele traditionale, ministrii pentru
ministerele
mai recente), ministrii fara portofoliu, care ocupa n mod traditional
anumite functii,
adesea onorifice, membrii grupului de parlamentari nsarcinati cu
organizarea votului
n Parlament precum si consilierii juridici ai Guvernului.
n BELGIA, Guvernul trebuie sa satisfaca regula majoritatii, specifica unui
regim
parlamentar, n sensul ca, ministrii sai trebuie sa fie capabili sa raspunda
n orice
moment n fata Camerei Reprezentantilor cu privire la diferitele forme de
actiune ale
sale. n egala masura, el trebuie sa satisfaca regula paritatii, n sensul ca,
ntr-un stat
bicomunitar ca acesta, un anumit numar de autoritati federale
demonstreaza pna si n
compozitia lor, coexistenta a doua grupuri distincte.
Astfel, potrivit unei dispozitii constitutionale implicite, Regele are obligatia
de a
verifica mai nti daca ministrii pe care urmeaza sa-i desemneze
beneficiaza de o
majoritate n Camera Reprezentantilor si apoi, daca fiecare ansamblu de
ministrii
dispune de o majoritate n cadrul grupului lingvistic corespunzator. Nu
este suficient

deci, ca Regele sa numeasca sapte ministri de origine franceza si sapte

ministri de
origine olandeza si sa constate apoi ca exista o majoritate nationala ci
mai trebuie ca,
Regele sa se asigure ca Guvernul este sub aspect politic si lingvistic
echilibrat.
36

Spre deosebire de sistemul constitutional romnesc, care permite

parlamentarului
devenit ministru sa-si conserve calitatea de parlamentar, potrivit
Constitutiei belgiene,
nimeni nu poate fi n acelasi timp, ministru si parlamentar.
n AUSTRIA, n vrful administratiei federale, Constitutia a stabilit trei
organe
aflate pe pozitii egale si anume: Presedintele Federal, Guvernul federal ca
organ
colegial precum si ministrii federali priviti individual. Guvernul federal
este format
din Cancelarul federal, vice-cancelar si ministrii federali. Cancelarul este
numit de
Presedintele federal iar ceilalti membri sunt numiti pe baza propunerii
Cancelarului.
Guvernul federal este n principal prevazut ca un organ colegial,
Cancelarul
dispunnd de o pozitie dominanta doar n ce priveste numirea celorlalti
membri ai
Guvernului, fara a avea competenta de a fixa linia de conduita a
Guvernului, asa cum
se ntmpla n cazul Cancelarului german. Adeziunea la Uniunea
Europeana a ntarit
rolul puterii executive n AUSTRIA, n special n ce priveste Guvernul
federal.
3. Structurile guvernamentale
Principiile de drept si traditiile referitoare la structurile guvernamentale
presupun
mai multe variabile care nu permit stabilirea unor clasificari generale. De
regula,
constitutiile statelor europene stabilesc un anumit grad de libertate de
modificare a
acestor structuri, esentiale pentru administratie sub aspectul stabilitatii
organizationale
dar si sub aspectul capacitatii de adaptare.
ntr-un regim parlamentar, administratia centrala a Statului este
organizata n
servicii ministeriale, care reflecta n mod obisnuit, compunerea
Guvernului.

n cteva tari, regulile de drept aplicabile nfiintarii de ministere sunt

destinate sa
asigure stabilitatea. Spre exemplu, n IRLANDA, numarul minim si
numarul maxim
de ministere sunt fixate prin Constitutie, iar numarul de ministere, prin
lege. Astfel, n
baza Constitutiei din 1937, Guvernul se compune din minim 7 si maxim
15 membri,
numiti ministri sau secretari n functie de departamentul pe care l
coordoneaza.
Primul-ministru numeste un vice prim-ministru, membru al Guvernului,
pentru a-l
nlocui n caz de absenta.
n SPANIA si n ITALIA, ministerele sunt n principiu nfiintate prin lege.
Adesea, barierele juridice ce pot apare cu ocazia nfiintarii de ministere
sunt
estompate de barierele materiale. Eventuala instabilitate guvernamentala
nu are dect
consecinte limitate asupra structurilor administrative; ea are cel mai
adesea drept efect
deplasarea atasamentului functionarilor de la un ministru la altul.
n AUSTRIA, numarul de ministere nu este fixat prin Constitutie, care
mentioneaza doar existenta Cancelariei federale, a Ministerului de Interne
si
Ministerului Finantelor, dar o lege federala cu privire la ministere,
adoptata n 1986
enumara o serie de structuri ale administratiei centrale federale.
Organizarea serviciilor sefului de guvern, a carui functie consta n
primul rnd, n
pregatirea consiliilor de ministri si coordonarea activitatii guvernamentale
este foarte
variabila n timp si n spatiu.
37

Tendinta consta peste tot n ntarirea acestora, cu exceptia tarilor foarte

mici unde
exista posibilitatea ca seful Guvernului sa pastreze si un portofoliu
ministerial.
n anumite state, serviciile sefului de Guvern se constituie ntr-un
minister, avnd
un ministru n fruntea sa. Spre exemplu, n GERMANIA, Cancelaria
federala este
coordonata de un ministru, direct subordonat cancelarului federal. n
GRECIA si
SPANIA exista un minister al Presedintiei iar n OLANDA, Ministerul
afacerilor
generale este coordonat direct de catre Primul-ministru.

n alte cazuri, exista diverse servicii atasate direct sefului Guvernului, dar
care nu
au statutul de minister. n FRANTA este vorba despre Secretariatul
General al
Guvernului, iar n MAREA BRITANIE despre Biroul Cabinetului (Cabinet
Office).
Organizarea serviciilor responsabile cu functia publica reprezinta un alt
exemplu
de diversitate a structurilor guvernamentale.
n unele tari ale Uniunii Europene nu exista un Minister al functiei publice
propriuzis.
n BELGIA, GERMANIA si OLANDA, competenta pentru stabilirea
reglementarilor generale referitoare la functia publica apartine
Ministerului de
Interne. n BELGIA si n OLANDA, acelasi minister se ocupa si de
eventualele
negocieri salariale cu organismele reprezentative ale functionarilor. n
DANEMARCA si n IRLANDA, Ministerul de finante dispune de o
competenta
generala n materia functiei publice.
n alte tari europene exista dimpotriva, un Minister al functiei publice, ca
de
exemplu, n Franta, unde acesta este condus de un ministru sau de un
secretar de stat,
ce ocupa adesea un loc important n ierarhia guvernamentala.
Situatia este asemanatoare n GRECIA, unde Ministerul Presedintiei este
competent n domeniul functiei publice. De asemenea, n LUXEMBURG,
n
PORTUGALIA sau n REGATUL-UNIT, chiar Primul-ministru se ocupa
direct de
aceste servicii. Totodata, n aceste tari, Ministerul finantelor este
competent de la
nceputul anilor 80 n materie salariala si de conditii de munca. n
SPANIA,
Ministerul administratiei publice este competent n domeniul functiei
publice si al
relatiilor cu comunitatile autonome.
Aceasta competenta generala nu prezinta aceeasi semnificatie de la o
tara la alta. n
GERMANIA sau n OLANDA, Ministerul de interne sau n DANEMARCA,
Ministerul de finante nu dispun de competenta n gestiunea functiei
publice, n sensul
ca ele nu intervin n gestiunea recrutarii, carierei sau sanctiunilor
disciplinare
aplicabile functionarilor publici. Rolul lor se reduce la reglementari
generale.

n alte tari europene n care exista un minister specializat, rolul gestiunii

resurselor
umane este mai dezvoltat. n FRANTA, spre exemplu, Directia generala a
administratiei si a functiei publice dispune chiar de un rol n gestiunea
carierei
corpurilor ministeriale (atasati ai administratiilor centrale si administratori
civili) care
nu i permite nsa sa intervina n gestiunea interna a ministerelor, datorita
separatiei
complete ntre grad si functie, specifice dreptului francez al functiei
publice.
n ce priveste domeniile de activitate ale ministerelor, nca de la nceputul
secolului al XIX-lea, repartizarea competentelor ntre ministere s-a realizat
n mod
38

normal, n tarile europene, n functie de continutul actiunii materiale. Este

vorba n
acest caz, de o dovada a modernizarii administratiilor, diferita de situatia
dinainte, n
care criteriul repartizarii era de regula, de natura geografica. n FRANTA,
un minister
al departamentelor si teritoriilor de peste mari dispune de competenta n
ce priveste
problemele specifice acestor teritorii, avnd rolul de ambasador pe lnga
celelalte
ministere. Apartenenta acestor teritorii si departamente la Republica
Franceza, stat
unitar, permite cu toate acestea, ca toate toate ministerele sectoriale sa
dispuna de
competenta pentru afacerile publice interesnd teritoriile de peste mari.
4. Structurile ministeriale
n toate statele Uniunii Europene, ministrul este cel responsabil de
organizarea si
de gestiunea interna a departamentului sau ministerial, cu conditia
aplicarii
reglementarilor generale n domeniul functiei publice si al contabilitatii
publice.
n GERMANIA, spre exemplu, un principiu traditional specific
administratiei
germane se regaseste consacrat n art.65 alin.2 din Constitutie, potrivit
caruia, n
limitele liniilor directoare ale politicii trasate de Cancelarul Federal, fiecare
ministru
federal conduce departamentul sau n mod independent si sub
raspundere proprie.
Din punct de vedere al dreptului public, acest principiu, care se aplica de
asemenea

si ministerelor Landurilor, se diferentiaza de cel specific dreptului francez,

potrivit
caruia, puterea reglementara apartine Primului ministru si nu ministrilor
luati
individual.
n GERMANIA, ministrii sunt asistati de secretari de stat parlamentari,
membri ai
Parlamentului numiti ca adjuncti ai ministrilor pentru chestiuni politice,
dar fara drept
de coordonare la nivelul departamentului ministerial. Conflictele ntre
ministri ca si
afacerile avnd o importanta politica generala sunt rezolvate de catre
cabinet.
n traditia germana, titlul de secretar de stat fara alta precizare,
desemneaza
functionarul aflat n vrful ierarhiei administrative a ministerului din care
face parte.
Numarul ministrilor federali variaza foarte putin de la un Guvern la altul,
deoarece
el este fixat prin Regulamentul de ordine interioara al Guvernului, care se
modifica
destul de rar.
n AUSTRIA, n cazul n care Constitutia federala nu prevede o decizie
colegiala a
Guvernului federal, ministrii sunt cei care se ocupa de afacerile
administrative
federale ca organe monocrate. Pentru a o face este necesar ca ministrul
federal sa se
afle n fruntea unui minister federal, ministrul fara portofoliu dispunnd
doar de o
putere administrativa, ca membru al Guvernului, n cazul adoptarii
deciziilor
colegiale, fara a putea nsa actiona ca un organ de sine statator.
Ministerele austriece
functioneaza ca organe de asistenta ale ministrului, care iau decizii
administrative, ele
fiind divizate n sectiuni si departamente ce pregatesc deciziile
ministrului. Constitutia
federala permite numirea secretarilor de stat care i asista pe ministri,
fiind
subordonati acestora si deciziilor lor.
39

n FINLANDA, la nivel ministerial, problemele curente sunt solutionate

adesea de
catre secretarii sau subsecretarii de stat sau chiar de catre un director
sau un sef de

birou. Ministerelor li se subordoneaza un numar important de directii

centrale precum
si o serie de alte organe centrale de specialitate sau deconcentrate. Spre
exemplu,
Ministerului de Interne i se subordoneaza consiliile de prefectura
responsabile de
afacerile administrative generale, de afacerile n domeniul comunicatiilor,
de afacerile
judiciare, de politie ca si de afacerile culturale, sociale si medicale.
Aceluiasi minister
mai i sunt subordonate autoritatile cantonale, responsabile de serviciile
politiei,
ministerului public, executarii si nregistrarii.
Ministrii n GRECIA, se delimiteaza n urmatoarele categorii: cei care se
afla n
fruntea unui minister, ministrii fara portofoliu (sau, potrivit terminologiei
utilizate de
lege, ministrii de Stat) aflati sub autoritatea Primului-ministru, dar care
pot de
asemenea sa preia un minister si ministrii delegati care se pot afla sub
autoritatea unui
alt ministru sau chiar a Primului-ministru.
Totodata, n GRECIA, ministrii sunt numiti si revocati de Presedintele
Republicii,
la propunerea Primului-ministru, fiind de regula alesi dintre parlamentari
dar putnd fi
si extraparlamentari. Deoarece Constitutia greaca nu interzice cumulul
functiei de
ministru cu mandatul parlamentar, asemeni Constitutiei noastre, de
regula, ministrii
ramn membrii activi ai Parlamentului. nsa Constitutia greaca le interzice
orice
activitate profesionala, n timpul exercitarii acestor functii.
n SPANIA, ministrul ngemaneaza doua roluri, unul politic si unul
administrativ,
el fiind pe de-o parte, membru al Guvernului, iar pe de alta parte, titular
al unui
departament ministerial. n ce priveste rolul politic, trebuie subliniat ca,
exista
ministri, care nu sunt titulari ai unor departamente, numiti ministri fara
cariera, dar al
caror statut personal corespunde unui membru al Guvernului.
n BELGIA, ministrii sunt colaboratorii directi ai Regelui, n drept si titularii
efectivi ai puterii guvernamentale federale, n fapt. Nu trebuie ignorat
totodata rolul
esential pe care Primul-ministru l are n cadrul Guvernului, caracterizat
prin trei

trasaturi si anume: functia de premier este constitutionalizata, ea poate

sa nu figureze
printre cele care fac obiectul unei repartitii paritare, modul de desemnare
a Primuluiministru
putnd contribui la fortificarea autoritatii sale.
n toate statele Uniunii Europene, fiecare ministru dispune de competenta
n ce
priveste organizarea interna a ministerului sau.
Autonomia ministeriala are drept consecinta diversitatea
organizarii interne a
ministerelor. Se poate vorbi de inexistenta organigramelor tip.
n FRANTA, structurile administratiilor centrale se caracterizeaza n
prezent,
printr-o extrema diversitate a organizarii lor. La aceasta varietate a
structurilor se
adauga o mare diversitate terminologica.
ntr-o organizare birocratica clasica, ansamblul structurilor este organizat
de o
maniera piramidala. Birourile (celule administrative de baza) se
regrupeaza n subdirectii,
acestea n directii, iar directiile n directii generale, acestea din urma
fiind
plasate sub autoritatea unui secretar general.
40

n FRANTA, o astfel de structura clasica nu se mai regaseste dect n

doua
ministere, cel al Afacerilor Externe si cel al Apararii iar n acest al doilea
minister,
Secretarul general nu dispune de autoritate dect asupra serviciilor civile
ale
ministerului.
Structura clasica mai este nsa mentinuta n GERMANIA si n
REGATULUNIT.
Astfel, n GERMANIA, fiecare departament ministerial, att de la nivelul
Landului ct si de la nivelul Federatiei, are n fruntea sa, un secretar de
stat, uneori
chiar doi, la nivelul administratiilor mai complexe. Aceasta notiune
defineste n limba
germana, denumirea unui functionar direct subordonat ministrului, doar
acesta din
urma fiind numit pe criterii politice. De asemenea, n REGATUL-UNIT,
departamentele ministeriale sunt dirijate de un Secretar permanent
(Permanent
Secretary), functionar subordonat n egala masura, ministrului.

5. Articulatia ntre ministru si serviciile ministeriale

n tarile n care exista, Secretarul general al ministerului este n general

un

personaj puternic. Fie el beneficiaza de o stabilitate si de o experienta ce

i confera o
importanta considerabila (ca de exemplu, Secretarul permanent din
MAREA
BRITANIE), fie experienta sa n domeniul administratiei se mpleteste cu
ncrederea
ministrului care l-a ales si l-a numit (situatia secretarilor de stat germani).
Secretarul
general poate deveni tot att de influent sau poate chiar mai influent
dect ministrul,
motiv pentru care FRANTA celei de-a cincea Republici, i-a eliminat ncetul
cu
ncetul, ca reprezentnd un simbol al puterii birocratice.
Astfel, n FRANTA, n prezent, exista bine implantat sistemul cabinetului
ministerial, care n frunte cu directorul sau, exercita, n special, functiile
unui secretar
general n raport cu serviciile din minister.
Cele doua elemente esentiale care caracterizeaza asa-numita
administratie
ministeriala sunt neutralitatea politica a functionarilor si distinctia
ntre
functionarii politici si functionarii de cariera.
Structura tip a unui cabinet ministerial francez este urmatoarea: un
director de
cabinet, ales personal de ministru, dispunnd de ncrederea sa politica si
de o delegare
de semnatura, dirijeaza si anima o echipa de consilieri tehnici. Cabinetul
mai
presupune n egala masura, un sef de cabinet dispunnd de anumite
atributii de
secretariat precum organizarea ceremoniilor oficiale sau urmarirea
afacerilor din
circumscriptia ministrului. n alte tari sau chiar la nivelul Comisiei
Europene,
termenul sef de cabinet corespunde mai mult sau mai putin directorului
de cabinet din
FRANTA.
Dreptul functiei publice se apropie n FRANTA de sistemul
functionarului politic
din GERMANIA. Este vorba despre functii aflate la discretia Guvernului,
care pot fi
ocupate n afara regulilor stabilite pentru functionarii publici de cariera,
pe calea
numirii n Consiliul de Ministri. Totodata, titularii acestor functii pot fi
nlaturati
oricnd din aceste functii, fara ca aceasta sa fie considerata o sanctiune
disciplinara.

41

Functiile n cauza sunt cele de: directori ai administratiilor centrale,

prefectii, rectori
ai Academiilor, ambasadori si directori ai institutiilor publice centrale.
n GERMANIA, sistemul functiei publice este unitar, el nu cunoaste
notiunea de
corpuri, aspect care explica de ce un functionar numit ntr-o asemenea
functie, nu ar
putea beneficia dect de posibilitatea pensionarii din oficiu atunci cnd ar
nceta sa se
bucure de ncrederea ministrului sau. O promovare nu ar fi posibila
deoarece un astfel
de functionar s-ar afla n vrful esalonului iar o numire ntr-o functie
inferioara ar fi
contrara dreptului functiei publice. Recrutarea unor persoane din afara
sistemului ar fi
posibila, dar cei recrutati ar deveni functionari din momentul recrutarii.
n REGATUL-UNIT, traditia face ca titularii de functii de conducere, n
calitate
de servitori ai Coroanei sa fie capabili sa serveasca Guvernul aflat n
exercitiu, cu
loialitate si ardoare, indiferent de eticheta politica a ministrului. Chiar
daca sub
aspect juridic, ei ar putea fi eliberati din functie oricnd, aflndu-se la
discretia
Coroanei, deci prin decizie a Cabinetului, n practica acest lucru se
ntmpla foarte rar
si singura modalitate pentru un ministru de a se debarasa de un Secretar
permanent
care nu i mai convine, este de a-l promova n exterior.

Capitolul V
ADMINISTRATIA CENTRALA SPECIALIZATA
SI ADMINISTRATIA DE STAT N TERITORIU
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Structurile administrative specializate

Dificultatea de analiza a acestor structuri administrative se datoreaza n

mare parte
ntinderii teritoriale extrem de diferite apartinnd statelor Uniunii
Europene.
Spre exemplu, suprafata redusa a LUXEMBURGULUI permite cu usurinta
ntocmirea unei liste exhaustive a serviciilor publice care nu sunt nici
departamente
ministeriale dar nici colectivitati teritoriale.
n IRLANDA, potrivit raspunsului acordat unei ntrebari parlamentare,
publicat n

anul 1991, ar fi vorba de nu mai putin de 134 organisme sustinute de Stat

din care 104
sunt calificate ca fiind necomerciale. n GERMANIA regasim peste o suta
de
corporatii, stabilimente sau fundatii de drept public federale si cteva mii
de astfel de
structuri, la nivelul Landurilor. n FRANTA se estimeaza la mai multe mii,
stabilimentele publice statale si cele ale colectivitatilor locale, daca tinem
cont, doar
ca exemplu, de colegii, licee, universitati si spitale.
n sfrsit, n ITALIA se estimeaza un numar de aproximativ 40.000 de
stabilimente publice din care 10.000 depind de Stat.
n ce priveste problema categoriilor juridice n care pot fi ncadrate aceste
organisme administrative autonome, ea se raporteaza n doctrina la doua
concepte: cel
42

al personalitatii juridice de drept public si respectiv, cel al statutului de

drept public
sau de drept privat.
Acest aspect conduce, n dreptul continental la delimitarea ntre
persoanele juridice
de drept privat (asociatii, societati sau fundatii) create de persoane
private pe baza
legislatiei civile sau comerciale, pe de-o parte si a persoanelor publice,
create de Stat
sau de alte persoane publice, supuse unui regim juridic specific, distinct
de dreptul
comun aplicabil asociatiilor si societatilor, pe de alta parte. La rndul lor,
colectivitatile teritoriale dispun si ele de personalitate juridica de drept
public.
Daca delimitarea sub aspect juridic a fost relativ clara la nceputul anilor
80, trei
fenomene au intervenit ulterior pentru a perturba semnificativ ntelesul
acestor
notiuni. Primul l-a constituit interventionismul economic, care a condus
ntr-un
anumit numar de tari, ca de exemplu, n FRANTA, BELGIA sau ITALIA la
stabilirea unei distinctii ntre stabilimentele publice cu caracter
administrativ si
stabilimentele publice cu caracter comercial, criteriile de delimitare
nefiind
ntotdeauna evidente. Al doilea l-a constituit dezvoltarea organismelor
consultative,
care fara a dispune ntotdeauna de personalitate juridica se
caracterizeaza printr-o
anumita autonomie n raport cu serviciile ministeriale. Al treilea fenomen
a constat n

utilizarea de catre persoanele juridice de drept public a unor reguli

specifice dreptului
privat, tocmai pentru a scapa de constrngerile dreptului public, precum:
formalismul
actelor, dreptul bugetar si contabilitatea publica, dreptul functiei publice
etc.

2. Serviciile exterioare sau deconcentrate

Crearea administratiilor de Stat moderne n Europa, nainte chiar de a se
traduce
prin dezvoltarea administratiilor centrale, a avut drept consecinta aparitia
sistemelor
de reprezentare a Statului pe ansamblul teritoriului. Cu ct Statul si-a
asumat direct o
serie de activitati productive sau realizarea unor servicii, cu att mai mult
s-au
dezvoltat serviciile locale ale acelui Stat.
Administratia teritoriala de stat desemneaza autoritatile
deconcentrate ale
administratiei statale n unitatile administrativ-teritoriale. n rndul
acestora intra
toate extensiunile teritoriale ale administratiei statale, inclusiv prefectul.
Pna si n LUXEMBURG, autoritatile administratiei de Stat nu sunt
concentrate
doar n capitala. De altfel, n vorbirea curenta, marele public si chiar
specialistii au
tendinta sa asimileze centralizarea, concentrarii serviciilor n capitala si
sa se refere
la descentralizare n cazul n care aceste servicii si schimba locul,
perturbnd astfel
semnificatia reala celor doua notiuni.
FRANTA este singura tara n care doctrina, legislatia si practica disting de
o
maniera sistematica ntre fenomenul deconcentrarii si cel al
descentralizarii.
Astfel, n FRANTA, carta deconcentrarii din 1992 a stabilit drept
principiu ca,
serviciile exterioare sunt cele care exercita competentele operationale ale
Statului, n
43

timp ce serviciile centrale nu intervin dect de o maniera subsidiara si se

concentreaza
mai ales pe pregatirea, sustinerea si urmarirea aspectelor de politica.
n problema circumscriptiilor administrative ale Statului de asemenea
analiza
comparativa este insuficient dezvoltata. S-ar parea ca n toate tarile
exista tendinta ca

circumscriptiile administrative ale Statului sa coincida cu limitele

geografice ale
colectivitatilor locale de baza si intermediare.
Este vorba de pilda despre district (urban sau rural) si comitat n Regatul
Unit;
district, departament si circumscriptie n GERMANIA, n cadrul landurilor
(unele
landuri dispun numai de circumscriptii); departamentul si regiunea n
FRANTA;
provincia n BELGIA; provincia si regiunea n ITALIA etc.
Dar exista de asemenea, n statele Uniunii, circumscriptii specifice
administratiei
de Stat. Se regasesc astfel n mai multe tari, circumscriptii de
administrare generala,
mai ales n GRECIA, cu departamente si regiuni. n GERMANIA, ntlnim
arondismente ntr-un anumit numar de Landuri, unde regasim
circumscriptii de
punere n aplicare a politicilor federale prin intermediul administratiilor de
Land.
O alta problema este cea care priveste nivelul la care se realizeaza de
regula,
deconcentrarea serviciilor ministeriale.
n FRANTA este vorba cel mai adesea de departament, n sensul ca un
mare
numar de servicii exterioare sunt structurate n directii departamentale,
instalate n
resedinta departamentului. Exista nsa tari ale Uniunii Europene n care
nivelul
comunal poate fi mai important sau dimpotriva, cel regional.
Prin urmare, nu s-ar putea spune ca exista o stricta corelare ntre
importanta unui
teritoriu ca esalon al administratiei deconcentrate si importanta sa ca
esalon al
descentralizarii.
Problema descentralizarii este mai complexa. Este mai indicat nainte
de toate sa
compari serviciile exterioare ale diferitelor State, nainte de a fi tentat sa
constati care
este repartitia la nivel local, ntre Stat si autoritatile teritoriale si care este
marja de
influenta a alesilor locali. Aceasta depinde de asemenea si de maniera n
care sunt
organizate administratiile n serviciul acestor alesi locali.
n nici un stat al Uniunii Europene, din cele 15 state membre pna la 1
mai 2004,
administratiile nationale nu mai sunt concentrate toate n Capitala. Se
poate ntmpla

ca un anumit departament ministerial sau o anumita autoritate a Statului

sa fie
localizata n alta parte.
n FRANTA, politica de delocalizare lansata n mod spectaculos, cu
transferul la
Strasburg al Scolii Nationale de Administratie, n anul 1991, fusese
precedata cu
mult timp nainte de instalarea institutiilor publice centrale si chiar a unor
servicii
ministeriale n provincie. Spre pilda, Serviciul de stare civila al Ministerului
afacerilor
externe este stabilit din anii 50 la Nantes.
n GERMANIA, majoritatea autoritatilor si institutiilor publice federale
autonome
nu sunt instalate n capitala, ci n diferite orase ale tarii.
44

n OLANDA, anumite servicii centrale ale statului nu se afla la Haga, ci n

alte
orase. Putem mentiona cu titlu de exemplu, Serviciul de nmatriculare al
vehiculelor
si cel al taxelor asupra vehiculelor automobile, care se situeaza la 100
km. de Haga.
Serviciile exterioare sau deconcentrate ale administratiei sunt acele
servicii
(birouri, sub-directii, directii) integrate n ierarhia administratiei
ministeriale, dar
repartizate pe ansamblul teritoriului, n functie, mai ales, de densitatea
populatiei etc.
Chiar si LUXEMBURGUL a carui dimensiune este comparabila cu cea a
unui
departament francez, se mparte n trei arondismente care servesc de
circumscriptii
birourilor administrative ale serviciilor generale ale administratiei.
GERMANIA nu face exceptie de la regula. n baza Legii fundamentale,
Landurile
si deci administratiile lor, sunt nsarcinate cu punerea n aplicare a legilor
federale,
chiar daca n general nu se poate vorbi de servicii exterioare ale
Federatiei, dect n
materie vamala, afaceri externe, transporturi fluviale si autostrazi. Dar un
numar
considerabil de institutii federale dispun de servicii n cele mai multe
puncte ale
teritoriului federal, ceea ce corespunde ideii de servicii exterioare.
n FRANTA se estimeaza ca peste jumatate din agentii Statului se afla n
functie

n serviciile exterioare ale Statului. n REGATUL-UNIT, peste doua treimi

dintre
functionari (civil servants) se afla n administratiile teritoriale (field
services).

3. Reprezentantul Guvernului n teritoriu

Autonomia locala, mai ales ntr-un stat unitar, nu poate fi conceputa dect
n
anumite limite. Aceste limite sunt inerente, unele avnd o determinare
economica
obiectiva, iar altele fiind determinate de considerente politice.
Autonomia locala nu poate fi realizata dect n cadrul principiilor statului
de drept,
principiul autonomiei locale fiind chiar unul dintre acestea. De aici,
legatura organica
care trebuie sa existe ntre autonomia locala si lege, ntre interesele
locale si interesele
nationale exprimate prin lege. Asa se explica de ce n toate tarile
democratice, la
nivelul unitatii administrativ-teritoriale cu gradul cel mai mare de extensie
se afla un
reprezentant al Statului, mai exact al executivului, cu rolul de a veghea
asupra
aplicarii legii de catre autoritatile administratiei publice locale, inclusiv ale
comunitatilor autonome.
n cea mai mare parte a tarilor Uniunii Europene, exista la esalonul local
reprezentanti ai Statului, care exercita cel mai adesea functii de politie
administrativa,
de administratie generala si de control al actelor autoritatilor locale. Spre
exemplu,
n BELGIA, este vorba de Guvernatorul de provincie; n GERMANIA, este
vorba
de consilierul de Land; n GRECIA, ITALIA si FRANTA ne referim la
prefect (si
sub-prefect); n SPANIA, vorbim de Guvernatorul civil; n LUXEMBURG,
de
Comisarul de district; n OLANDA, de Comisarul Reginei; n
PORTUGALIA, de
Guvernatorul civil de district.
45

n majoritatea acestor tari reprezentantul statului are si rolul de a

coordona
serviciile exterioare ale diferitelor ministere, n altele acest rol revine unui
reprezentant al Ministerului de Interne (de exemplu, n DANEMARCA), n
altele
unui reprezentant al Guvernului (de exemplu, n GRECIA) iar n altele
unui
reprezentant al Primului-ministru.

Exista diferente de la o tara la alta, att sub aspectul competentei, al

mijloacelor de
care dispune dar si al prestigiului de care se bucura acesta, dupa cum si
n FRANTA,
au existat variatii de-a lungul timpului, n ce priveste rolul si puterile
prefectului.
Astfel, n FRANTA, prefectul pna la reforma din anul 1982 nu era doar
un
reprezentant al Guvernului, ci si o autoritate executiva a consiliului
departamental.
Dupa reforma administrativa din anul 1982, prefectul n FRANTA este
calificat drept
comisar al Republicii, el fiind numit prin decret al Consiliului de Ministri
semnat de
Presedintele Republicii.
n doctrina se apreciaza ca, n sistemul francez, prefectul ndeplineste
urmatoarele
functii: reprezentant al statului; reprezentant al Guvernului; autoritate de
administratie
generala si seful serviciilor statului din departament.
Una din problemele care se ridica n mai multe tari priveste rolul acestui
reprezentant al Statului n calitate de coordonator al serviciilor diferitelor
ministere.
Ne putem ntreba daca el este de fapt un reprezentant al Ministerului de
Interne, sau
daca este mai degraba un reprezentant al Guvernului, n ansamblul sau si
n special al
Primului-ministru. Prima ipoteza se aplica n Landurile germane, n
LUXEMBURG,
n PORTUGALIA, n practica, n ITALIA, iar pna n 1992 si n BELGIA.
A doua ipoteza este aplicabila n GRECIA, SPANIA, FRANTA si OLANDA.

Capitolul VI
PRINCIPIILE ORGANIZARII ADMINISTRATIEI PUBLICE
LOCALE N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii introductive
Spre deosebire de administratia publica centrala, competenta la
nivelul ntregii
tari, administratia publica locala este competenta numai n limitele
unitatii
administrativ-teritoriale n care functioneaza.
Organizarea locala reflecta regimul politic, transpunnd pe plan local,
spiritul si
institutiile. Astfel, un regim politic liberal va avea drept consecinta
complementara,
recunoasterea sau atribuirea unor libertati colectivitatilor locale. Uneori,
un regim

politic autoritar poate tolera, pna la un anumit grad, libertatile locale,

dar acestea sunt
ntotdeauna riguros limitate si aproape invariabil, regimurile autoritare
instituie n
materia administratiei locale, o stricta subordonare.
Independent de caracterul regimului politic, organizarea autoritatilor
centrale va
influenta organizarea si functionarea autoritatilor locale.
46

ntre cele doua categorii, administratia publica centrala si cea locala

exista legaturi
strnse n statele unitare, dar si delimitari determinate de faptul ca la
baza organizarii
si functionarii administratiei publice locale se afla principiul autonomiei
locale, avnd
de cele mai multe ori, o consacrare constitutionala.
Autonomia locala este considerata ca fiind una dintre cele mai eficiente
forme de
autogestiune administrativa, asigurnd un nalt grad de democratie,
colectivitatile
teritoriale autonome fiind veritabile contraputeri, calitate n care pot sa
previna
abuzul guvernului central.
n ce priveste principiile contemporane de organizare a
administratiei publice
locale, se poate sustine fara teama de a gresi ca, organizarea
administratiei publice
locale din tara noastra, potrivit actualei Constitutii se bazeaza pe
aplicarea principiilor
fundamentale dominante n prezent, nu doar n Europa, ci peste tot n
lume.
n doctrina se analizeaza traditional, principiul descentralizarii prin
raportare la cel
al centralizarii, deconcentrarea ca formula intermediara si
federalismul.
Astfel, daca sub aspectul naturii sau esentei ei, descentralizarea a fost
prezentata,
de regula, ca un mod de organizare a statului si a administratiei, sub
aspect juridic,
profilul notiunii de descentralizare a fost conturat n principal de
doctrina, legislatiei
si jurisprudentei revenindu-le un rol secundar.
Initial, centralizarea si descentralizarea nu erau notiuni juridice, ci ele
exprimau
tendintele politicii administrative, legate de istorie, de regimul
constitutional, de
cerintele practice. Ca orice tendinte, ele comporta grade si modalitati.

2. Principiul descentralizarii si federalismul

Prin aplicarea centralizarii si descentralizarii se ncearca rezolvarea
celor doua
tendinte care se manifesta n guvernarea oricarei tari si anume: tendinta
la unitate
(centralizatoare) si tendinta la diversitate (descentralizatoare).
Centralizarea caracterizata prin dependenta organelor locale de cele
centrale ce
stabilesc deciziile aplicabile n teritoriu, presupune o stricta subordonare.
Cu alte cuvinte, centralizarea concentreaza ansamblul sarcinilor
administrative din
teritoriul national la nivelul statului, sarcini a caror ndeplinire si-o asuma
printr-o
administratie ierarhizata si unificata.
Centralizarea administrativa fiind privita ca raportul natural al puterii
centrale cu
cea locala, opusul ei este lipsa de raport ceea ce nu ar fi posibil pentru ca
n realitate
exista ntotdeauna raport, o legatura ntre interesul general si cel special.
Prin urmare, descentralizarea nu reprezinta opusul centralizarii, ci
micsorarea ei,
diminuarea concentrarii puterilor, ea sporind pe masura ce scade
centralizarea,
amndoua fiind fenomene relative n viata oricarei societati. Problema ce
preocupa
orice natiune este deci, cea a gradului de descentralizare necesar, ce
variaza dupa
ntinderea teritoriului, marimea populatiei, conditiile economice si politice
existente,
traditii etc.
47

Descentralizarea administrativa presupune existenta unor persoane

publice locale,
desemnate de comunitatea teritoriului, cu atributii proprii, ce intervin
direct n
gestionarea si administrarea problemelor colectivitatii, implicnd
autonomia locala.
Astfel, prin descentralizare se renunta la unitatea caracteristica
centralizarii,
rezervndu-se colectivitatilor locale, n primul rnd, sarcina de a-si
rezolva
problemele si de a-si satisface interesele lor specifice.
Daca de-a lungul evolutiei societatii, institutia descentralizarii a fost
influentata
ntotdeauna de evolutia situatiei politice, descentralizarea administrativa
nu implica
descentralizarea politica; cele doua notiuni au un continut total diferit.

n timp ce centralizarea politica este specifica statelor unitare,

descentralizarea
politica o ntlnim n cazul statelor federale n care puterea legislativa
este mpartita
ntre autoritatile federatiei si autoritatile statelor membre,
descentralizarea politica
putnd fi privita ca o descentralizare a functiei legislative.
Cu alte cuvinte, descentralizarea administrativa nu trebuie confundata cu
descentralizarea politica ce implica federalismul.
Alaturi de raportul deconcentrare-descentralizare, numerosi specialisti au
sesizat
confuzia creata adesea ntre descentralizare si federalism, acesta din
urma fiind privit
ca o optiune constitutionala majora, deseori asociata unor circumstante
istorice
exceptionale.
Evolutia procesului descentralizarii presupune noi dimensiuni n cazul unui
stat
federal. Este interesant sub acest aspect modelul german unde interesul
crescnd
purtat descentralizarii poate fi interpretat ca o reactie n fata procesului
practic
ntrerupt de centralizare si de birocratizare.
Stat federal descentralizat, GERMANIA se caracterizeaza prin partajul
puterii
ntre diferitele niveluri ale guvernului, dar contrar altor sisteme federale,
unde
responsabilitatile sunt repartizate n domeniile politicului, federalismul
german se
remarca printr-un partaj al functiilor legislative, administrative si
financiare. Acest
lucru a condus la o mai mare capacitate de adaptare a esaloanelor
regionale si locale,
la cerintele extrem de diversificate ale cetatenilor, crend totodata,
conditiile unei
concurente productive nsotite de o mai buna aptitudine n luarea n
considerare a
tuturor intereselor. Axata deci, pe necesitatile reale ale individului,
descentralizarea
presupune ca serviciile sa fie prestate n retele sociale restrnse, strns
legate de
cerintele maselor largi de cetateni.
n istoria recenta a Europei, o forma de descentralizare de tip etnic si
lingvistic
care a dus n final la federalizarea statului o ntlnim n BELGIA. n
perioada 1970-

1980, ea a cunoscut o etapa intermediara ntre federalism si

descentralizare, o semifederalizare,
pentru ca ncepnd cu anul 1988 sa alunece vertiginos spre federalizare,
caracter declarat expres de art.1 al Constitutiei belgiene din 17 februarie
1994.
ITALIA este tara europeana a carei Constitutie prevede cea mai ampla
descentralizare administrativa n serviciile dependente de stat. Aceasta
descentralizare are ca element esential regiunile care sunt constituite
n organisme
48

autonome avnd puteri proprii si functii care le sunt proprii, dupa

principiile stabilite
de Constitutie.
Statele unitare cunosc un grad mai mic sau mai mare de descentralizare
administrativa n functie de raporturile de dependenta dintre organele
locale si cele
centrale. Descentralizarea administrativa reprezinta deci sistemul n care
autoritatile
reprezentative alese la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale au
posibilitatea de a
supraveghea satisfacerea intereselor lor speciale prin organe alese de cei
administrati
si cu mijloace financiare proprii.
Indiferent nsa de statul n care o regasim, descentralizarea se prezinta ca
un
proces relativ complex care poate avea consecinte diametral opuse n
functie de
contextul politic n care se aplica. Este motivul pentru care, specialistii
evidentiaza
existenta unei strnse legaturi ntre regimul politic si descentralizare.
Totodata, traditiile istorice ale fiecarei tari au marcat profund
descentralizarea.
Dintr-o perspectiva globala se poate constata ca, procesul descentralizarii
contribuie la modificarea relatiilor ntre stat si colectivitatile teritoriale, n
principal,
sub aspectul regulilor de functionare, al clarificarii n repartizarea
competentelor
precum si al definirii noilor reguli bugetare.
n doctrina administrativa au fost identificate n mod traditional, doua
forme ale
descentralizarii si anume: descentralizarea teritoriala si
descentralizarea tehnica sau
prin servicii.
Descentralizarea teritoriala presupune existenta unor autoritati alese,
la nivelul
unitatilor administrativ-teritoriale, autoritati ce dispun de competenta
materiala

generala. Ea prezinta att o semnificatie administrativa ct si una

politica.
Descentralizarea tehnica sau prin servicii presupune existenta unor
persoane
morale de drept public care presteaza anumite servicii publice, distincte
de masa
serviciilor publice prestate de autoritatile statale, fiind generata mai
degraba de ratiuni
de eficienta a activitatii.
n esenta, gradul descentralizarii administrative depinde de: numarul
serviciilor
publice aflate n competenta autoritatilor publice locale; modul cum sunt
organizate
autoritatile publice locale si raporturile lor cu cele centrale si forma n
care se exercita
controlul special efectuat de autoritatea centrala.
O problema aflata adesea n atentia specialistilor este cea a raportului
dintre
democratie si descentralizare. Descentralizarea, privita ca un corolar
indispensabil al
democratiei corespunde pentru organizarea administrativa cu ceea ce
democratia
reprezentativa nseamna pentru organizarea constitutionala.
Asociatii naturale de cetateni, colectivitatile teritoriale reprezinta corpuri
intermediare interpuse ntre individ si stat, determinnd reguli adaptate
fiecarui cadru
geografic si personaliznd autoritatea statala n functie de problemele
locale. Iata de
ce, descentralizarea nu reprezinta un scop n sine, ci un mijloc care
permite apropierea
nivelului deciziei de cel care o va suporta sau va beneficia de aceasta.
Daca privim democratia ca o exigenta a libertatii, a justitiei sociale si nu
doar ca o
formula de organizare institutionala, ne putem ntreba, n ce masura
descentralizarea
49

contribuie la ntarirea acestei exigente morale. Daca avem n vedere rolul

prefectului
de agent al statului, simbol mult timp al ierarhiei rigide si distantei
sociale, constituind
dintr-o anume perspectiva contrariul democratiei, necesitatea repartizarii
judicioase a
competentelor la nivelul unitatilor administrativ-teritoriale, n vederea
largirii
procesului democratic apare cu att mai evidenta.
Descentralizarea permite realizarea n mai bune conditii a justitiei,
dezvolta

solidaritatea si simplicitatea; asigura apropierea locului de decizie de

teren; cetateanul
n prealabil informat, va fi direct implicat n elaborarea deciziei si deci n
participarea
efectiva la afacerile publice.
Elementele descentralizarii sunt: personalitatea juridica, rezolvarea
propriilor
afaceri, autonomia locala.

3. Principiul deconcentrarii
Deconcentrarea constituie o masura intermediara n procesul
descentralizarii,
fiind privita ca transfer de atributii de la centru la agentii puterii centrale
aflati la
conducerea diferitelor organisme locale; ea nseamna mult mai putin
dect
descentralizarea si presupune recunoasterea unei anumite puteri de
decizie, n
favoarea agentilor statului repartizati pe ntreg teritoriul tarii (prefectul,
serviciile
exterioare ale ministerelor raspund ideii de deconcentrare).
ntre deconcentrare si descentralizare teritoriala nu trebuie pus
semnul egalitatii.
Ele au elemente care le aseamana si elemente care le disting
fundamental. Ceea ce le
uneste este faptul ca decizia este luata de o autoritate care se afla
implantata n
teritoriu. Dar n cazul deconcentrarii se vorbeste despre o autoritate
etatica, supusa
autoritatii ierarhice a puterii centrale, n timp ce n descentralizarea
teritoriala,
deciziile sunt luate de autoritati autonome, responsabile n fata electorilor
si supuse nu
unei puteri ierarhice, ci doar unui control al autoritatii ierarhice. Rezulta
ca ceea ce le
deosebeste este natura diferita a organului care ia decizia. n cazul
deconcentrarii este
vorba de un organ de stat iar n cazul descentralizarii este vorba de un
organ autonom
ales de comunitatea locala.
Deconcentrarea este nsa nsotita de o ntreaga gradare n ntinderea
acestor
atributii; de la o simpla functie de informare si control a executarii
directivelor
elaborate pe plan national pna la acordarea de atributii foarte extinse
agentului
puterii centrale, n aprecierea prioritatilor de actiune si a modalitatilor
convenabile de

a urmari satisfacerea intereselor generale. n acest caz, luarea deciziei

asupra fondului
problemei, ramne la latitudinea autoritatii supreme, prin intermediul
puterii ierarhice.
Astfel privita, deconcentrarea nu antreneaza pentru organele care
beneficiaza de
ea, nici o autonomie materiala n exercitiul competentelor lor
administrative, motiv
pentru care numerosi specialisti considera deconcentrarea ca o tehnica
interna a
centralizarii.
50

n cazul deconcentrarii, caracteristicile centralizarii administrative se

mentin, cu
exceptia faptului ca n teritoriu nu mai exista simpli agenti ai centrului, ci
autoritati
administrative propriu-zise, care dispun de competente proprii. Ele ramn
structuri
numite si revocabile de centru, subordonate acestuia si raspunzatoare n
fata lui,
servind interesele publice unice ale statului, dar dobndesc putere de
decizie proprie,
cel putin pentru unele dintre chestiunile de interes local, cele importante
ramnnd
rezervate centrului. Partajul ntre atributiile dobndite de autoritatile
administrative
deconcentrate si cele rezervate centrului reflecta gradul de
deconcentrare
administrativa.
Deconcentrarea poate fi verticala (sporindu-se competentele serviciilor
exterioare
ale administratiei ministeriale) sau pe orizontala (sporindu-se
competentele
conducatorului serviciilor deconcentrate dintr-o circumscriptie
administrativa, cum ar
fi, prefectul).
Deconcentrarea apare n general ca o cale intermediara si
premergatoare pentru
descentralizare, fara a se confunda cu aceasta.
La nivelul principiilor, deconcentrarea permite acordarea unei mai mari
coerente
actiunii statului pe plan local, o mai buna echilibrare a puterii
reprezentantilor locali si
satisfacerea mai buna a necesitatilor cetatenilor. n FRANTA, spre
exemplu, cu peste
20 de ani n urma a fost creat Comitetul Interministerial al Administratiei
Teritoriale

cu rolul de a veghea la realizarea efectiva a deconcentrarii administrative

si a propune
toate masurile de natura a o favoriza.
n MAREA BRITANIE nu exista o autoritate guvernamentala distincta
care sa
reprezinte Statul n unitatile administrativ-teritoriale, cum ar fi prefectul n
FRANTA.
Exista nsa cte un secretar de stat, responsabil cu relatiile dintre Stat si
autoritatile
locale, pentru SCOTIA, TARA GALILOR si IRLANDA DE NORD.

4. Principiul autonomiei locale

Autonomia locala reprezinta dreptul recunoscut unitatilor administrativteritoriale
de a-si satisface interesele proprii dupa cum considera oportun, cu
respectarea
legalitatii, dar fara interventia puterii centrale. Autonomia locala
constituie principiul
fundamental al organizarii administrativ-teritoriale a unui stat.
n ce priveste modul de reglementare a autonomiei locale n
constitutiile
principalelor state ale Uniunii, n doctrina s-a realizat o delimitare ntre
statele care au
constitutii adoptate nainte de anii 1960 (ca de ex., GERMANIA,
IRLANDA,
DANEMARCA etc.) si cele care au adoptat constitutii ulterior acestei
perioade (ca de
ex., SPANIA, GRECIA, PORTUGALIA etc.). Astfel, daca constitutiile
statelor din
prima grupa nu utilizeaza expres termenul de autonomie locala, n
schimb,
constitutiile statelor din a doua grupare au consacrat expres aceasta
terminologie. O a
treia categorie o formeaza statele care nu utilizeaza o atare terminologie,
dar care
dispun de o legislatie interna ce contine conceptul de autonomie locala.
51

Constitutia ITALIEI creeaza un stat regional, favoriznd autonomia locala,

pe
baza principiului descentralizarii, reglementat detaliat.
n SPANIA exista doua regimuri juridice aplicabile, distingndu-se ntre
autonomia comunala, guvernata si administrata de consilii municipale si
comunitatile
autonome. Art.143 pct.1 din Constitutia SPANIEI recunoaste provinciilor
limitrofe
cu trasaturi istorice, culturale si economice comune, teritoriilor insulare si
provinciilor

cu entitate regionala istorica, posibilitatea de a se autoguverna, prin

constituirea n
comunitati autonome.
Constitutia PORTUGALIEI afirma ca organizarea democratica a statului
include
colectivitatile locale, care sunt autonome, cuprinznd reglementari ample
privind
autonomia locala. Desi autonomia regiunilor vizeaza participarea
cetatenilor la viata
democratica a acestora si la promovarea propriilor interese economice si
sociale, ea
este limitata prin dispozitia din Constitutie potrivit careia Autonomia
politica si
administrativa regionala nu poate atenta la suveranitatea statului. Ea se
exercita n
cadrul conferit de Constitutie.
Constitutia FRANTEI garanteaza si dezvolta si ea autonomia
colectivitatilor
locale, vorbind de libera lor administrare. n FRANTA, libera administrare
a
colectivitatilor teritoriale locale si statutul acestora sunt materii nscrise n
Constitutie
(art.34 si art.72), materii n care legea stabileste principiile fundamentale.
Termenul
utilizat de Constitutie pentru a desemna autonomia locala este libera
administrare.
Doctrina subliniaza ca, daca descentralizarea administrativa priveste
numai
raporturile statului cu colectivitatile teritoriale locale, libera
administrare are n
vedere si raporturile ntre colectivitatile teritoriale locale ntre ele.
Constitutia GERMANIEI, o constitutie a unui stat federal, reglementeaza
n
special, raporturile dintre federatie si landuri, autonomia locala relevnd
pe acestea
din urma.
Si Constitutia BELGIEI, cu sistemul federal extrem de complicat pe care l
creeaza, instituie patru regiuni lingvistice si trei comunitati, trei regiuni,
provincii si
comune. Se mbina aici federalismul si autonomia locala, ntr-un mod
complex, cu un
partaj constitutional laborios de competente ntre structuri.
La rndul sau, sistemul anglo-saxon al autonomiei locale, cunoscut sub
numele de
self-governement are drept trasaturi: absenta centralizarii, inexistenta
unei autoritati

regionale de control direct, lipsa unei autoritati de tutela administrativa

(prefectul),
alegerea autoritatilor locale prin vot direct sau indirect.
Constitutia IRLANDEI nu mentioneaza autonomia locala, problema fiind
de
domeniul legii. Si REGATUL-UNIT, fara o constitutie scrisa, lasa local
governement pe seama legii. Fiecare dintre cele patru parti care l
compun
(ANGLIA, TARA GALILOR, SCOTIA si IRLANDA DE NORD) are o
organizare locala proprie.
Din punctul de vedere al tehnicii juridice utilizate de legiuitorul
constituant n
consacrarea autonomiei locale, se distinge ntre doua sisteme, unul ce
consta n
enuntarea termenului si altul continnd elementele definitorii ale
autonomiei locale.
52

n concluzie, se apreciaza ca, fiecare constitutie nglobeaza o forma

particulara de
reglementare a autonomiei locale ce tine de conditiile istorice ale formarii
statului
respectiv, de structura acestuia si de forma de guvernamnt, de
coloratura etnica a
populatiei si de traditiile si aspiratiile cetatenilor respectivi.
n ce priveste, autonomia financiara, componenta esentiala a
autonomiei locale,
aceasta este reglementata expres n legislatia speciala a unor state, n
timp ce, n
legislatia altor state europene nu se fac referiri la acest principiu.
Autonomia locala constituie un drept, iar descentralizarea
administrativa
reprezinta un sistem ce o presupune. Ea nu trebuie nteleasa nsa, n
sensul unei
libertati totale, cu eliminarea oricarei interventii a statului atunci cnd
aceasta se
dovedeste necesara. Autonomia ce caracterizeaza descentralizarea nu
este un dat
uniform, ci un concept global acoperind o realitate diversificata.
Prin urmare, descentralizarea administrativa nu poate fi conceputa n
statele
unitare, fara existenta unui control statal, cunoscut n doctrina sub
denumirea de
tutela administrativa.
Tutela administrativa constituie n esenta, dreptul autoritatilor centrale
de a
controla activitatea autoritatilor locale, nvestite cu personalitate juridica.

ntr-o formulare mai generala, tutela administrativa reprezinta

totalitatea
mijloacelor prin intermediul carora organele centrale supravegheaza
respectarea
legalitatii de catre organele din teritoriu.
Indiferent ca utilizam sau nu denumirea de tutela administrativa
(suprimata de
exemplu, n FRANTA, nca din 1982) important este faptul ca, aceasta se
exercita n
exclusivitate, doar n cazurile expres prevazute de lege.

Capitolul VII
ADMINISTRATIA PUBLICA LOCALA
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii introductive
Organizarea administrativa este o realitate complexa, ansamblul
subiectelor de
drept public: statul, colectivitatile teritoriale locale si stabilimentele
publice. Cu
referire doar la subiectele de drept public politico-teritoriale, deci la
colectivitatile
teritoriale vorbim de organizare administrativ-teritoriala.
Organizarea administrativ-teritoriala reprezinta delimitarea
administrativa a
teritoriului de stat n unitati administrativ-teritoriale.
n studiile comparative cu privire la institutiile locale n Europa a fost
remarcata
dificultatea de a se ajunge la o clasificare satisfacatoare a autoritatilor
(colectivitati,
entitati etc.) carora diferitele sisteme europene le recunosc o existenta
juridica
autonoma. Incertitudinilor de natura terminologica li se adauga faptul ca,
analiza
structurilor locale nu poate face abstractie de forma de Stat.
53

Indiferent de tara unde le regasim, colectivitatile locale se caracterizeaza

prin
urmatoarele elemente: existenta unui teritoriu; recunoasterea unui
anumit grad de
autonomie chiar prin dispozitiile constitutionale, justificat prin existenta
intereselor
locale; principiul alegerii organelor locale prin sufragiu universal;
un anumit grad
de protectie juridica, sub aspect legislativ.
Caracterul legislativ priveste att limitele acestor colectivitati ct si
regulile de

compunere si modalitatile de desemnare a autoritatilor, competentele

acestora precum
si diferitele mijloace de a le exersa (mai ales de natura financiara) dar si
modalitatile
de control la care activitatea acestora poate fi supusa.
Structurile locale n Europa, mai putin expuse unor analize comparative n
raport
cu autoritatile centrale, si-au pastrat vreme ndelungata particularitatile.
n toate tarile Uniunii Europene, nfiintarea autoritatilor locale a
precedat-o pe
cea statala.
Att n FRANTA ct si n tara noastra, organizarea de baza, comuna, cu
autonomia ei, este anterioara statului, ea fiind plasata la intersectia dintre
stat si
societatea civila.
Autonomia autoritatilor locale este conditionata de cadrul legal n care
acestea
evolueaza, adica de competentele si resursele de care dispun precum si
de
mecanismele de control la care sunt supuse.
Cu exceptia IRLANDEI si REGATULUI-UNIT, tarile Uniunii Europene au
suferit influenta FRANTEI, n ceea ce priveste administratia locala.
Trei elemente esentiale din sistemul autoritatilor locale instituit nca de la
Revolutia franceza au fost reluate cu diferite variatii n majoritatea
statelor
continentale: un decupaj teritorial, bazat n teorie pe criterii obiective;
crearea unei
corespondente ntre circumscriptiile administratiei de stat si cele ale
autoritatilor
locale si a unui numar de cel putin doua nivele de administratie (cu
exceptia
FINLANDEI, AUSTRIEI, LUXEMBURGULUI si PORTUGALIEI); prezenta
unui reprezentant al Guvernului, la nivel intermediar, nsarcinat sa
controleze
activitatea autoritatilor situate la cele doua nivele.
Fiecare din aceste elemente a evoluat n mod diferit de la o tara la alta.
Astfel, prin sistem politico-administrativ local ntelegem n prezent,
ansamblul
autoritatilor si institutiilor apartinnd colectivitatilor constituite la nivelul
diviziunilor
administrativ-teritoriale ale statelor, care desfasoara activitati de
administratie publica,
relatiile dintre ele, precum si relatiile dintre acestea si autoritatile statale.
Administratia locala se compune din: administratia de nivel
intermediar si
administratia de baza.

La nivel european, comparativ, regasim state n care nu exista nivel

intermediar, ci
numai nivelul de baza si cel national. O a doua categorie de state este
formata din
state cu un singur nivel intermediar, deci cu trei niveluri de administratie
de baza,
intermediar si national denumit conventional sistemul
departamental. n sfrsit, o a
treia categorie de state include state cu doua niveluri de administratie
intermediara,
deci cu patru niveluri totale sistemul regional. Denumirile de sistem
departamental
54

si sistem regional sunt pur conventionale si sunt inspirate din organizarea

administrativ-teritoriala a FRANTEI, unde departamentul este prima
veriga
intermediara, iar regiunea a doua.
Clasificarea are n vedere doar statele unitare, n cazul statelor federale,
organizarea teritoriala nefiind exclusiv administrativa, ci si politica.
De regula, exceptnd statele foarte mici, unde un nivel intermediar ar fi
greu sau
chiar imposibil de conceput, datorita inutilitatii sale, statele cunosc nivelul
intermediar de administratie, atasndu-se fie modelului departamental,
fie celui
regional.
La ora actuala, sistemul regional, sub forme extrem de diferite nsa, s-a
impus n
spatiul regional european, ca un adevarat model de administratie, avnd,
pe lnga
nivelul intermediar inferior, mai apropiat de cel de baza, un nivel
intermediar
superior, de dimensiuni mari, cu o populatie si pondere economica
nsemnate, care
preia o parte din atributiile statului.
Politica de regionalizare a cunoscut n deceniul 71-80 o faza decisiva n
ITALIA, BELGIA, SPANIA, urmata n deceniul urmator de FRANTA.
O analiza comparativa la nivel european demonstreaza ca tendinta quasigenerala
este spre sporirea dimensiunilor si, prin aceasta a fortei
colectivitatilor teritoriale
locale, n absenta acestei evolutii, autonomia locala ramnnd
propagandistica.
n Europa Occidentala, politica de descentralizare s-a manifestat cu
pregnanta,
ncepnd cu anii 60-70, urmarind rationalizarea descentralizarii, cu doua
obiective

fundamentale: reorganizarea administrativa si repartizarea

competentelor.
Reformele hartii administrative au vizat doua mari directii: reorganizarea
colectivitatilor teritoriale locale de baza, prin reducerea numarului
acestora si sporirea
dimensiunilor lor si regionalizarea. n paralel, s-a urmarit sa nu se
multiplice numarul
esaloanelor inferioare.
Statele europene unitare cunosc fie un sistem cu un singur nivel de
administratie
locala (LUXEMBURG, FINLANDA si PORTUGALIA), fie un sistem cu
doua
niveluri de administratie locala (GRECIA, DANEMARCA, IRLANDA,
OLANDA,
REGATUL UNIT, SUEDIA), fie un sistem cu trei niveluri de administratie
locala
(FRANTA, ITALIA, SPANIA).
2. Administratia publica locala de baza
Prin autoritate de baza se ntelege autoritatea locala situata cel mai
aproape de
cetatean, dispunnd de propriile sale structuri ale democratiei si de
autonomie, si deci
de competente suficiente pentru ca aceasta autonomie sa aiba un obiect
real asupra
caruia sa se exercite.
n esenta, administratia de baza este administratia locala situata cel mai
aproape
de cetateni, organizata n diviziunile administrativ-teritoriale de baza. Att
numarul
ct si talia (din punct de vedere al populatiei) circumscriptiilor
autoritatilor de baza
sunt extrem de variabile de la o tara la alta a Uniunii Europene.
55

Regimul de organizare si functionare al autoritatilor de baza este departe

de a fi
uniform n fiecare din statele occidentale.
Ct priveste colectivitatile teritoriale locale de baza, cresterea autonomiei
a trecut,
n aproape toate statele vest-europene (n special, n SUEDIA,
DANEMARCA,
BELGIA, AUSTRIA, GERMANIA), printr-un proces de instaurare a unor
colectivitati teritoriale locale de baza de talie universala, procedeele de
eliminare a
micilor comune fiind mai mult sau mai putin autoritare.
Spre ex., reducerea numarului colectivitatilor teritoriale locale de baza a
evoluat

astfel: n BELGIA, de la 2.700 la 600; n GERMANIA, de la 24.000 la

8.500, n
REGATUL-UNIT (pentru ANGLIA si TARA GALILOR) de la 1.400 la 420.
Influenta franceza caracterizata prin faptul ca, toate autoritatile de
acelasi nivel au
pastrat acelasi regim se face simtita n tari precum: BELGIA,
DANEMARCA,
ITALIA, LUXEMBURG si OLANDA.
La nivel regional, MAREA BRITANIE este organizata, potrivit traditiilor
istorice
n patru mari regiuni: ANGLIA, TARA GALILOR, SCOTIA si IRLANDA DE
NORD.
Caracteristic pentru MAREA BRITANIE este faptul ca, reglementarile
privind
colectivitatile teritoriale locale difera de la regiune la regiune. De
asemenea, prezinta
diferente si organizarea administrativ-teritoriala a acestor regiuni.
Alte tari europene au regimuri variabile ale autoritatilor locale de baza,
dar aceasta
varietate se rezuma uneori doar la diferentierea dintre cele doua tipuri de
autoritati
dispunnd fiecare de un regim uniform.
n GERMANIA, varietatea este mai puternica, datorita organizarii
federale, n
Landuri. Variatiile regimului aplicabil comunelor se rezuma la organizarea
institutionala.
n GRECIA, colectivitatea de baza este fie comuna, corespunzatoare
satelor cu
mai putin de 10.000 de locuitori, fie municipalitatea, pentru orasele cu
peste 10.000
de locuitori sau pentru resedintele de departament, care n anumite
cazuri, pot fi
divizate n arondismente.
n SPANIA, legislatia distinge ntre comunele rurale si comunele urbane,
fara ca
aceasta delimitare sa atraga diferente considerabile de regim, n timp ce,
n
PORTUGALIA, legislatia distinge ntre municipalitatile rurale si
municipalitatile
urbane, care au totusi un regim de baza comun.
n IRLANDA, colectivitatea de baza este fie burgul (borough) fie
districtul
urban (urban district), fie orasul (town).
n MAREA BRITANIE, diversitatea este cea mai mare; n 1990,
colectivitatea de
baza era aproape peste tot, districtul, dar sub un acelasi termen se
regasesc diverse

posibilitati ce difera n principal prin repartizarea competentelor. Ca

structuri
administrative reprezentative pentru autonomia locala din MAREA
BRITANIE se
regasesc n prezent, comunele (parohiile), districtele urbane sau rurale,
burgurile,
comitatele-burguri, rezervndu-se un statut special capitalei.
56

n REGATUL-UNIT, reformele succesive de-a lungul secolului trecut au

condus
la situatia ca populatia sa nu fie dect putin atasata structurilor locale,
percepute mai
degraba, sub forma unor concentrari de servicii publice dect ca
elemente ale
democratiei locale.
Dimpotriva, n alte tari, consacrarea autonomiei locale prin Constitutie,
dar mai
ales atasamentul populatiei si alesilor nationali fata de autoritatile de
baza, garanteaza
mentinerea competentelor acestora, doar numarul lor si ntinderea
teritoriala fiind
lasate la fantezia legiuitorului.
Dintr-o perspectiva comparatista vom retine ca, n toate statele Uniunii
Europene,
legea este cea care determina regimul juridic aplicabil
autoritatilor locale. Dar
trebuie tinut cont de doi factori suplimentari care sunt variabili si anume:
limitele
constitutionale, pe de-o parte si libertatea de a se auto-organiza
lasata autoritatilor
locale, pe de alta parte.
Spre exemplu, n GERMANIA, competenta legislativa apartine Landurilor,
care
dispun fiecare de propria lege comunala sau cu privire la administratia
locala.
Legea fundamentala federala garanteaza dreptul la auto-administrare
comunala
sustinut printr-o jurisprudenta clara a Tribunalului constitutional federal si
printr-un
anumit numar de legi cadru federale, aspect care fara a permite
uniformizarea
regimului aplicabil, asigura o anumita omogenitate dreptului
colectivitatilor locale n
GERMANIA.
Studiul competentelor autoritatilor locale este indispensabil n scopul de a
afla: la

ce servesc aceste autoritati locale ?; cum functioneaza ele ?; care este

locul lor n
sistemul administratiei statului considerat ca un ansamblu ?
Doua mari principii de atribuire a competentelor locale pot fi identificate,
aparent
contradictorii: pe de-o parte, descentralizarea, n sensul propriu al
termenului iar pe
de alta parte, subsidiaritatea.
n cazul descentralizarii, competentele globale se afla n vrf si doar
cele
ncredintate esalonului inferior vor fi asumate de acesta.
n cazul subsidiaritatii, competentele se exercita la baza, cu exceptia
celor care
sunt retinute la nivel superior.
O prima problema care intereseaza pentru studiul competentelor priveste
gradul de
libertate de decizie lasat autoritatilor locale.
n FRANTA, atributiile transferate colectivitatilor teritoriale locale sunt de
regula,
obligatorii, au o natura administrativa si sunt stabilite prin lege. Potrivit
formulei
traditionale, consiliul municipal rezolva afacerile comunei, n urma
deliberarilor.
n GERMANIA, doctrina si n egala masura, practicienii, insista cel mai
mult pe
principiul potrivit caruia, comunele pot si trebuie sa fie competente
pentru toate
problemele care nu sunt dect de interes local.
n BELGIA, autoritatile comunale sunt competente pentru toate
problemele de
interes comunal; n DANEMARCA, pentru toate sarcinile ce pot fi
ndeplinite pe o
baza pur locala; n GRECIA, pentru afacerile locale, cu conditia respectarii
57

Constitutiei si a legilor; n SPANIA, pentru afacerile locale cu privire la tot

ceea ce nu
este rezervat statului (sau comunitatilor autonome).
n IRLANDA, autoritatile locale pot sa ia masuri sau sa ntreprinda
activitati
conform legii daca acest lucru este considerat profitabil intereselor
locuitorilor.
n ITALIA, comunele dispun de o competenta generala pentru toate
afacerile de
interes local care nu intra n competenta unei autoritati superioare. n
OLANDA, ele
dispun de o competenta generala de interes local, iar n PORTUGALIA,

municipalitatile dispun de competente generale pentru a promova

interesele si
bunastarea populatiei.
n definitiv, ceea ce este determinant, nu este principiul, subsidiaritate
sau
descentralizare, ci maniera mai mult sau mai putin detaliata n care
exercitarea
competentelor este reglementata.
O a doua problema, evocata adesea, este aceea de a sti daca
autoritatile locale si
exercita competentele n nume propriu sau n numele statului.
n cea mai mare parte a cazurilor, contributia autoritatilor locale la
punerea n
aplicare a legilor reprezinta exercitarea de catre autoritatea locala a unei
competente a
Statului.
Doctrina si practica din OLANDA au dezvoltat n acest sens, conceptul de
coadministrare
care implica o obligatie cel putin de natura morala, a administratiei de
Stat de a ncerca sa coopereze cu autoritatile locale prin intermediul
asociatiilor
acestora din urma.
Un al treilea aspect este cel al competentelor obligatorii si cel al
competentelor
facultative. n anumite sisteme legislative, distinctia este foarte clar
stabilita (n
GERMANIA, n FRANTA, n REGATUL-UNIT), dar consecintele pot fi
variabile
n functie de mecanismele stabilite pentru respectarea acestei obligatii.
Spre exemplu, n BELGIA, principalele atributii comunale privesc politia
locala,
nvatamntul preuniversitar, circulatia comunala si ntretinerea canalizarii
precum si
dezvoltarea economica.
Trebuie remarcat ca, importanta activitatii autoritatilor locale ntr-un
anumit
domeniu este variabila n functie de importanta si compunerea populatiei
care depinde
de ele.
Autonomia autoritatilor locale se bazeaza mai ales pe mijloacele
financiare de
care dispun acestea.
Fara a intra n detalii, putem retine ca, este extrem de dificil, n starea
actuala de
studii comparative de a aprecia gradul de libertate pe care l detine
fiecare dintre

colectivitati pentru a angaja cheltuieli si mai ales pentru a-si procura

resurse.
Unele indicatii sumare cu privire la resursele umane mai pot fi relevante.
Doua aspecte ar trebui luate n consideratie: efectivele, care depind n
esenta de
capacitatea financiara a comunelor si existenta sau nu a unei libertati
statutare.
n ce priveste efectivele, proportia agentilor locali n raport cu cea a
agentilor
Statului este cea mai interesanta.
58

ntr-un prim grup de state (DANEMARCA, REGATUL-UNIT), agentii

autoritatilor locale sunt de departe mai numerosi dect cei ai Statului.
ntr-un al doilea grup de state (GERMANIA, FRANTA, OLANDA etc.), ei
reprezinta mai mult de o treime din ansamblul agentilor publici.
Un al treilea grup reuneste tarile cele mai putin bogate ale Uniunii
(SPANIA,
PORTUGALIA, GRECIA, IRLANDA), cu variatii semnificative ale
procentelor.
n problema statutelor aplicabile acestora distingem tot ntre trei categorii
de state.
n BELGIA, SPANIA, FRANTA, IRLANDA, LUXEMBURG, OLANDA si
PORTUGALIA, autoritatile locale se supun, cu privire la recrutarea si
gestiunea
resurselor umane unor constrngeri statutare, de principiu, care pot fi mai
mult sau
mai putin apropiate de statutul functionarilor n sens strict.
n REGATUL-UNIT, dreptul muncii este cel care guverneaza activitatea
agentilor
locali.
n GERMANIA, n DANEMARCA, n GRECIA si n ITALIA, exista o
anumita
libertate de alegere ntre aplicarea regulilor dreptului public, unui statut al
functionarilor publici, pe de-o parte si aplicarea regulilor dreptului muncii,
pe de alta
parte.
Studiul comparativ al autoritatilor locale este mai usor de realizat dect
cel al
competentelor si mijloacelor. Delimitarea ntre o adunare
reprezentativa a
colectivitatii si o autoritate executiva se ntlneste peste tot.
Organele deliberative au competenta de a se pronunta n principalele
probleme de
interes local iar actele administrative adoptate de acestea sunt de
principiu, aduse la
ndeplinire de organele executive.

3. Autoritati deliberative ale administratiei locale de baza

Adunarea reprezentativa este institutia care prezinta cele mai multe

trasaturi
permanente: n toate tarile Uniunii Europene, ea este aleasa prin sufragiu
universal,
direct (cel putin n ce priveste marea parte a membrilor sai); durata
mandatului este
variabila dar nu n mod semnificativ; ea poate fi dizolvata de catre Stat n
cazul
incapacitatii de functionare, dar acest lucru se ntmpla foarte rar n
practica. Marea
diferenta consta n faptul ca, n cea mai mare parte a statelor,
presedintele adunarii
reprezentative este ales chiar de catre Adunare, n timp ce n unele tari, el
este numit
de catre Stat.
n DANEMARCA, consiliul comunal este ales pentru 4 ani pe baza
reprezentarii
proportionale. El alege un primar care i prezideaza sedintele. O comisie a
finantelor
precum si alte comisii de specialitate trebuie nfiintate pentru a decide n
numele
consiliului. Regulamentul de ordine interioara este aprobat de ministrul de
interne.
n GERMANIA, institutiile comunale variaza de la un Land la altul. Vom
regasi
peste tot nsa, un consiliu municipal ales pe baza reprezentarii
proportionale, pentru 5
sau 6 ani, compus din 5 pna la 80 de membri, n functie de populatie si
un primar
(doar n anumite Landuri) care i prezideaza sedintele.
59

n GRECIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin scrutin majoritar de lista,
fiind
compus din 11 pna la 41 membri pentru municipalitati si 7 pna la 11
membri pentru
comune; primarul municipalitatii sau presedintele comunei este ales de
consiliul pe
care l prezideaza. n SPANIA, consiliul este ales pentru 4 ani, prin
reprezentare
proportionala, fiind format din 5 pna la 25 de consilieri plus nca unu
pentru fiecare
suta de mii de locuitori n plus. Primarul care prezideaza consiliul
municipal poate fi
ales direct de catre populatie sau de catre consilierii municipali dintre
membrii lor.
n FRANTA, la nivelul comunei functioneaza doua autoritati: consiliul
municipal

si primarul. Consiliul municipal este ales pentru 6 ani, prin scrutin de lista
mixt
pentru comunele de peste 3500 de locuitori, prin scrutin plurinominal
pentru cele mai
putin numeroase. El este compus din 9 pna la 69 de membri, n functie
de populatie
si-si alege din rndurile sale, primarul care l va prezida.
n IRLANDA, fiecare colectivitate locala si alege un consiliu pentru un
mandat
de 5 ani. Acesta alege dintre membrii sai, un primar si un vice-presedinte
nsarcinati
cu prezidarea sedintelor consiliului.
n ITALIA, consiliul comunal este ales pentru un mandat de 5 ani, fiind
compus
din 15 pna la 80 de consilieri, n raport cu marimea populatiei.
n BELGIA, LUXEMBURG si OLANDA, adunarea nu si desemneaza ea
nsasi
Presedintele. n BELGIA, bourgmestre este numit de catre Coroana,
dintre
membrii Consiliului, n LUXEMBURG, este numit de Marele Duce, si n
OLANDA,
este numit de catre Guvern.
Potrivit dreptului britanic, colectivitatile teritoriale locale sunt dotate cu
un statut
legal, drepturile si obligatiile lor fiind exercitate, respectiv ndeplinite de
un consiliu
format din membri alesi. Numarul consilierilor difera de la o colectivitate
la alta si
este determinat, n principiu, de marimea populatiei. Consilierii sunt alesi
prin vot
direct, de regula, pentru un mandat de 4 ani.
4. Autoritati executive ale administratiei locale de baza
Formulele de desemnare si de compunere a autoritatilor executive
sunt mult mai
variate. O prima delimitare exista ntre executivul colegial si executivul
personalizat.
O a doua delimitare permite sa se distinga ntre executivul desemnat n
ntregime de
adunarea locala si cel numit, cel putin partial, de catre Guvern.
n FRANTA, se pastreaza traditia alegerii primarului de catre consiliul
municipal,
pentru durata mandatului acestuia. n general, este vorba despre cel aflat
primul pe
lista cstigatoare n alegeri, aspect ce confera alegerii sale, caracterul
unei alegeri
indirecte. El reprezinta n egala masura, Statul n comuna. n aceasta
calitate, el este

ofiter de stare civila si responsabil cu ordinea publica. El are si atributii

proprii n
calitate de autoritate executiva a comunei, cum este cazul eliberarii
autorizatiilor de
construire si mentinerii ordinii publice. Adjunctii primarului sunt n egala
masura
alesi, dar primarul este liber sa decida cu privire la atributiile pe care
doreste sa le
60

delege acestora, putnd oricnd sa le retraga. Primarul este seful

administratiei
comunale.
n GERMANIA, formula executivului variaza de la Land la Land, dar peste
tot,
autoritatea executiva este responsabila de gestiunea cotidiana si trebuie
sa conteste
deciziile consiliului pe care le apreciaza ca fiind ilegale.
n REGATUL-UNIT, autoritatile locale sunt libere n mod traditional sa
organizeze executivul si administratia cum doresc, de aici si semnificatia
reala a
sintagmei guvernamnt local. Solutia cea mai curent utilizata este cea
a comisiilor
executive specializate, compuse n proportie de doua treimi din membrii
ai consiliului
si o treime din persoane cooptate datorita experientei sau cunostintelor
de specialitate
de care dispun.
Cu alte cuvinte, n cadrul administratiei locale britanice nu exista un
echivalent al
primarului din FRANTA. Titlul mayor utilizat n ANGLIA si n TARA
GALILOR desemneaza consilierul ales pentru a prezida sedintele
consiliului si
pentru a reprezenta consiliul n diferite ocazii. Influenta majora n cadrul
consiliului
apartine unui lider si presedintilor principalelor comisii. Seful executivului
local este
un functionar public retribuit, cunoscut sub numele de chief executive,
ajutat de
echipa administrativa a sefilor de servicii, ale caror atributii, raspund n
linii mari,
competentei comisiilor.
5. Administratia publica locala intermediara
Administratia publica locala intermediara este administratia locala
organizata la
nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate ntre cele
de baza si

stat. Administratia publica locala intermediara se distinge prin faptul

ca, fiind situata
ntre alte doua nivele de administratie, trebuie sa respecte att
competenta unui nivel
superior ct si competenta unui nivel inferior.
Daca una din problemele cele mai frecvent dezbatute n FRANTA ca si n
alte
state ale Uniunii Europene se refera la dimensiunile optime ale
colectivitatilor
teritoriale, o alta priveste numarul optim de niveluri ale administratiei.
n cea mai mare parte a statelor Uniunii Europene regasim o categorie de
autoritati
locale intermediare ntre nivelul de baza si nivelul national sau regional, n
timp ce
spre exemplu, n LUXEMBURG, nu exista nici o autoritate intermediara
ntre
comune sau municipalitati si Stat, pentru considerente evidente, legate
de ntinderea
teritoriului.
n FRANTA, regimul celor o suta de departamente este n mare masura
uniform,
cu exceptia unor variatii minore pentru cele doua departamente corsicane
si cele patru
departamente de peste mari. Trebuie remarcat nsa ca, Parisul reprezinta
n acelasi
timp, o comuna si un departament, cu institutii unice. La rndul lor,
Guadelupa,
Guyana, Martinica si Reunion constituie n acelasi timp, un departament si
o regiune
si dispun fiecare de doua adunari reprezentative si doua autoritati
executive pentru
acelasi teritoriu si aceeasi populatie. n plus, trebuie adaugat ca, cele
doua colectivitati
61

teritoriale de peste mari, Mayotte si Saint-Pierre-et-Miquelon ca si

teritoriul de peste
mari, Wallis et Furtuna pot fi considerate colectivitati locale intermediare
asemanatoare n parte, departamentelor.
Regiunea reprezinta colectivitatea teritoriala locala situata la al doilea
nivel
intermediar. n FRANTA sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se
adauga
Corsica, dispunnd de un statut special de autonomie.
n SPANIA, cele cincizeci de provincii instituite printr-un decret nca din
1833,
constituie fiecare n acelasi timp, o circumscriptie administrativa a
Statului si o

colectivitate locala, avnd n principiu, un regim uniform, dar evolutia lor

fiind direct
determinata de acordurile comunitatilor autonome cu Statul.
n ITALIA, provinciile au pierdut din ce n ce mai multe atributii n profitul
comunelor si regiunilor, dar au trebuit mentinute att ca circumscriptii
administrative
ale Statului ct si ca autoritati nsarcinate sa asigure legatura ntre
regiune si comune
si coordonarea celor din urma. Regimul lor este n mare parte uniform dar
pot aparea
unele variatii de la o regiune la alta. O lege din 1990 a instituit un numar
de 9 orase
metropolitane.
n unele state ale Uniunii Europene, colectivitatile locale intermediare
dispun de
competente si de mijloace mai putin importante dect colectivitatile de
baza.
Este cazul BELGIEI, SPANIEI si ITALIEI, tari n care tendinta de a scadea
semnificatia provinciilor este strns legata de transformarile produse la
nivelul
structurii Statului. n DANEMARCA si OLANDA, autoritatile intermediare
(districtul si provincia) dispun n teorie de aceeasi competenta generala
ca si
autoritatile de baza.
n ce priveste FRANTA, tendinta contemporana este dimpotriva aceea de
a spori
rolul departamentului (n raport cu comuna dar si comparativ cu
regiunea) datorita
faptului ca cele mai importante transferuri de competenta se realizeaza
de la Stat catre
departamente dar si datorita atractiei pe care o exercita asupra clasei
politice noua
functie de Presedinte al consiliului general.
Autoritatea deliberativa a regiunii n FRANTA este Consiliul regional,
compus
din consilieri alesi prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru
un mandat
de 5 ani si lucrnd n sedinte publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei,
pe
Presedintele Consiliului care reprezinta autoritatea executiva. Consiliul
regional are o
Comisie permanenta, formata din Presedintele Consiliului, un anumit
numar de
vicepresedinti si alti membri, stabiliti de Consiliu, Comisie ce exercita
atributii
delegate de Consiliu. Autoritatea deliberativa a departamentului n
FRANTA este

Consiliul general ales prin vot direct, n cadrul unor circumscriptii

electorale
denumite cantoane, pentru un mandat de 6 ani, jumatate din numarul
consilierilor
rennoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucreaza n sedinte
publice.
Executivul colectivitatii departamentale este Presedintele Consiliului
general, ales
dintre membrii Consiliului la fiecare rennoire a acestuia. Exista si un
organ colegial
format din Presedintele Consiliului general, un anumit numar de
vicepresedinti si alti
membri desemnati de Consiliul general.
62

n IRLANDA si n REGATUL-UNIT se poate spune ca autoritatea

intermediara
este cea care conteaza n marea parte a cazurilor, n raport cu autoritatile
de baza.
n ce priveste organizarea sub aspect institutional a autoritatilor
locale
intermediare, aceasta se aseamana cu cea a autoritatilor locale de baza
din aceeasi
tara.
ANGLIA nu are statut de comunitate regionala si nici nu dispune de un
nivel
regional de administratie. Agentiile regionale de dezvoltare, aparute
dupa 1997, nu
au autoritati deliberative. Ele constituie totusi, un prim pas spre o
organizare
administrativa de tip regional. Administratia intermediara este exercitata
de comitate.
TARA GALILOR, SCOTIA si IRLANDA DE NORD au statut de comunitati
regionale. Fiecare dintre ele dispune de o adunare deliberativa aleasa prin
vot direct si
un organ executiv desemnat de aceasta. Astfel, n TARA GALILOR
functioneaza
Adunarea nationala galeza si un Comitet executiv prezidat de un
Leader; n
SCOTIA functioneaza Parlamentul scotian si Executivul scotian, condus
de Primulministru
scotian; n IRLANDA DE NORD functioneaza Adunarea semi-autonoma si
Comitetul executiv condus de un Prim-ministru.
n REGATUL-UNIT, consiliul de comitat se compune dintr-un numar
nedeterminat prin lege, de 60 pna la 100 de membri alesi prin scrutin
uninominal
ntr-un tur, pentru un mandat de 4 ani. Consiliul si alege presedintele
pentru un an.

n BELGIA, consiliul provincial format din 50 pna la 90 de membri (n

functie
de populatie) este ales pentru un mandat de 4 ani, pe baza reprezentarii
proportionale.
El si alege presedintele si un birou din 6 membri prin scrutin uninominal
majoritar,
executivul fiind format chiar din acest birou si din Guvernatorul numit de
Coroana,
care este n acelasi timp, agent al Statului, nsarcinat cu supravegherea
respectarii
ntregii legislatii si controlul actelor autoritatilor locale dar si seful
executivului
provincial.
n DANEMARCA, consiliul de district este ales pentru un mandat de 4 ani,
prin
reprezentare proportionala, el fixnd numarul consilierilor ntre 13 si 31 si
alegndu-si
apoi un presedinte care-i coordoneaza dezbaterile. Executivul este
constituit din
primarul districtului si adjunctii sai alesi dintre membrii consiliului.
Primarul
prezideaza consiliul si comisia de finante, alte comisii care urmeaza sa
decida n
numele consiliului, trebuind sa fie nfiintate, si urmnd sa participe astfel
la executiv.
Primarul este seful administratiei districtului.
SPANIA este singura tara n care adunarea reprezentativa nu este aleasa
prin
sufragiu universal direct. Adunarea provinciala compusa din 25 pna la 31
de membri
(51 de membri pentru Madrid si Barcelona) este aleasa prin reprezentare
proportionala de catre membrii consiliilor municipale dintre ei nsusi, n
urma
alegerilor municipale. Ea si alege presedintele nsarcinat cu atributii
executive. El
poate numi pna la o treime din membrii consiliului pentru a forma un
birou.
n ITALIA, consiliul provincial este ales prin reprezentare proportionala,
pentru 5
ani, fiind compus din 24 pna la 45 de membri care la rndul lor aleg un
birou si un
presedinte, care asigura mpreuna executivul.
63

Capitolul VIII
FUNCTIA PUBLICA N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Dreptul functiei publice

Notiunea de functie publica reprezinta o notiune fundamentala a

dreptului public,
n general, a dreptului administrativ, n special, strns legata de notiunea
de organ,
autoritate, activitate administrativa etc.
Functionarea oricarei autoritati sau institutii publice presupune trei
elemente:
competenta, mijloace materiale si financiare si personal (resurse
umane) structurat
pe compartimente, linii ierarhice si functii, dintre care doar unele sunt
functii publice.
Titularul unei functii publice este de regula, dar nu ntotdeauna, un
functionar
public.
n toate tarile exista traditii privind reglementarea functiei publice, ce nu
trebuie
nsa confundate cu aparitia unui statut general.
Notiunea de functie publica, contrar aparentelor, este dificil de tradus cu
exactitate
n diferite tari europene, ntr-o analiza comparativa, riscurile de
contrasens fiind mai
numeroase dect n cazul altor institutii referitoare la administratie.
Pentru a nu lua dect trei exemple, vom arata ca notiunea de fonction
publique
(functie publica) n FRANTA este explicata prin notiunea civil servant (n
traducere
literara, serviciu civil) n MAREA BRITANIE si prin cea de ffentlicher
Dienst (n
traducere literara, serviciu public) n GERMANIA.
n toate cele trei tari, acesti termeni servesc simultan pentru a desemna
colectiv,
functionarii si au devenit sinonime cu administratia n vorbirea curenta.
Or, aceste
trei denumiri sunt departe de a corespunde perfect de la o tara la alta.
Unul din contrasensurile cel mai des ntlnite consta n compararea
efectivelor
functiei publice franceze (4 milioane si jumatate de agenti) pe de-o parte,
cu cele ale
functionarilor britanici, civil servants (o jumatate de milion), pe de alta
parte.
De aici concluzia potrivit careia, este vorba de reflectarea a doua
conceptii opuse,
cea statala, n FRANTA si cea liberala, n REGATUL-UNIT. n realitate,
efectivele
de agenti ai colectivitatilor publice sunt mai ridicate n MAREA BRITANIE
dect n
FRANTA. Civil service britanic nu desemneaza dect agentii serviciilor

administratiei Statului, n timp ce n FRANTA, termenul de functie publica

are n
vedere si toate colectivitatile locale, pe lnga administratia statala.
De asemenea, n GERMANIA, desi numarul functionarilor este mai mic
dect n
FRANTA, de doar 2 milioane, statutul functionarilor publici se aplica la
mai putin de
jumatate din personalul administrativ, n timp ce n FRANTA, se aplica la
toate
functiile publice permanente.
De aici concluzia potrivit careia termenul de personal administrativ ar fi
cel mai
acoperitor.
64

n cea mai mare parte a tarilor Uniunii Europene, personalul administrativ

reprezenta de la 5 la 8% din populatie la nceputul anilor 90:
LUXEMBURG
(aproximativ 6,8%), GERMANIA (aproximativ 7,3%), FRANTA
(aproximativ
7,6%), ITALIA (aproximativ 6,2%), SPANIA (aproximativ 5,6%) etc.
DANEMARCA constituie o exceptie cu aproape 18% din populatie n
raport cu
OLANDA, un stat la fel de dezvoltat, cu doar 4,7%; n GRECIA procentul
este de
2,5% .
Examenul statistic pentru fiecare din tarile Uniunii permite identificarea a
trei
grupe de tari.
n prima grupa, functia publica este aproape sinonima cu personalul
administrativ,
fiind vorba de BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANTA, IRLANDA, OLANDA
si
PORTUGALIA.
ntr-o a doua grupa, formata din GERMANIA si LUXEMBURG, exista o
delimitare ntre functionarii cu statut de drept public, pe de-o parte si
angajatii si
lucratorii din administratie, ce se supun regulilor dreptului muncii, pe de
alta parte.
n sfrsit, n REGATUL-UNIT, functia publica se rezuma doar la agentii
civili ai
Statului si nu reprezinta dect o parte redusa, mai putin de o sesime din
personalul
administrativ. n DANEMARCA si n ITALIA (din 1993), situatia este si
mai neta,
doar o mica parte a personalului administrativ, din administratia de Stat
n principal,

poate fi calificata ca intrnd n categoria functionarilor, n sensul strict al

notiunii.
n toate tarile Uniunii Europene, dreptul functiei publice presupune un
nucleu
central de reguli aplicabile unor agenti, care corespunde definitiei stricte
a
functionarului, nucleu n jurul carora graviteaza dispozitii mai restrnse
sau mai
numeroase aplicabile altor categorii de angajati din administratie.
n doctrina europeana se poate vorbi de un drept comun aplicabil functiei
publice,
n sensul cel mai strict al definitiei recunoscuta pentru fiecare tara.
n ce priveste reglementarea functiei publice, potrivit dreptului comparat,
n tarile
Uniunii Europene se mentine, chiar si n prezent, vechea disputa ntre
conceptia
dominanta de altfel, axata pe ideea statutului legal, ce conduce la un
regim juridic
unilateral de drept public, si conceptia statutului contractual, ce
conduce la regimul
dreptului privat. Fara sa se fi ajuns la un numitor comun, se poate implicit
vorbi
despre functia publica ca statut legal sau despre functia publica ca un
raport de drept
privat, fara ca una sa fie opusa cu necesitate celeilalte.
Natura ne-contractuala a functiei publice a fost pusa n discutie n
mai multe tari,
dar mai ales n FRANTA.
Singurul sistem juridic pentru care controversele nu au fost definitiv
transate se
ntlneste n REGATUL-UNIT.
n general, din perspectiva dreptului comparat vom distinge dupa cum
accentul
este pus pe exercitiul suveranitatii prin agentii publici sau pe actiunea lor
de gestiune,
admitnd sau nu autonomia functiei publice, n raport cu modalitatile de
munca n
ntreprinderile particulare.
65

n timp ce FRANTA si GERMANIA nclina spre prima tendinta, iar S.U.A.,

spre
a doua, n dorinta de a evita birocratia, n restul statelor occidentale
constatam ca se
tinde la apropierea statutului functionarilor publici de cel al agentilor din
sectorul
privat.

n nici o tara a Uniunii Europene, ansamblul personalului din administratie

nu se
supune unui statut juridic unic si identic. Dimpotriva, trebuie sa ne ferim
de ideea,
raspndita n GERMANIA dar si n FRANTA, ca statutul national al
functionarilor
s-ar caracteriza printr-o specificitate considerabila.
Se poate afirma nsa, ca un Statut juridic particular al functionarilor,
statut supus
regulilor dreptului public cu caracter unilateral, continnd dispozitii
legislative si
regulamentare, se regaseste n toate tarile Uniunii Europene, alcatuind un
drept al
functiei publice, distinct de dreptul muncii.
n egala masura, se poate sustine ca este posibil sa ntlnesti n toate
aceste tari,
angajati n administratie, al caror statut este definit printr-un contract de
munca supus
principiilor dreptului comun al muncii. Ceea ce variaza de la o tara la alta
este
proportia n care se aplica cele doua tipuri de reglementari. Ramne de
vazut daca
diferenta dintre dreptul functiei publice si dreptul muncii este sau nu
foarte
importanta.

2. Constitutionalitatea si legalitatea functiei publice

n ce priveste constitutionalitatea functiei publice, daca ne raportam
la tarile
Uniunii Europene constatam ca n fiecare din tarile care au constitutii
scrise se
regasesc principii ale functiei publice. Numarul articolelor din Constitutie
referitoare
la functia publica difera nsa, de la o tara la alta, dupa cum difera si
tehnica sau
continutul reglementarii.
ntr-un prim grup de state, majoritar (DANEMARCA, GERMANIA
GRECIA,
SPANIA, ITALIA, PORTUGALIA, SUEDIA, AUSTRIA si FINLANDA),
Constitutia prevede competenta legiuitorului de a stabili regulile
aplicabile functiei
publice.
n alte state (IRLANDA, LUXEMBURG), atribuirea acestei competente
este
implicita si rezulta chiar din suprematia legiuitorului, care poate interveni
pentru a
reglementa materia. Se stie, de pilda, ca separarea Republicii IRLANDA
de traditia

britanica s-a realizat prin votarea Constitutiei din 1937, care la rndul ei,
s-a
fundamentat juridic, pe o Lege privind functia publica (Civil Service
Regulation Act),
votata cu 13 ani mai nainte. Aceeasi este situatia si pentru LUXEMBURG
nca din
anul 1872. n aceste state, puterea reglementara nu poseda dect
competenta de
aplicare si de executare a legii.
Un al treilea grup de state se caracterizeaza printr-o partajare, n baza
dispozitiilor
constitutionale, ntre legislativ si executiv, a reglementarii functiei
publice. n
BELGIA si n REGATUL-UNIT, Seful Statului dispune de competenta n
materie
de statut al functionarilor, n baza prerogativelor sale regale.
66

Astfel, n BELGIA, chiar Constitutia i confera aceasta putere Regelui,

stabilindu-i
competenta de a numi n functiile din administratia generala dar mai ales
preciznd
expres ca, puterea executiva i apartine acestuia. n MAREA BRITANIE,
prerogativa regala presupune mai ales competenta de a stabili reguli
privind functia
publica.
Nu trebuie nteles de aici nsa, ca n cele doua tari nu ar fi posibila
interventia
legiuitorului, pentru ca acesta poate oricnd sa impuna reguli Coroanei.
n cazul FRANTEI exista de asemenea o dubla competenta, dar chiar
daca
Constitutia lasa puterii reglementare competenta de drept comun,
situatia nu este
aceeasi ca n cazul primei grupe de state.
Pe de-o parte, aceasta competenta de drept comun poate fi prezervata
contra
intruziunii Parlamentului, daca Guvernul o doreste, n baza art.37 din
Constitutie, iar
pe de alta parte, art.34 atribuie Parlamentului o competenta destul de
larga,
rezervndu-i reglementarea garantiilor fundamentale acordate
functionarilor.
Aproape toate constitutiile enunta principii aplicabile dreptului functiei
publice si
indica autoritatea competenta pentru a le stabili; este n special cazul,
principiului
liberului acces la functiile publice.

Uneori, textul constitutional este si mai dezvoltat, stabilind nu doar

regulile
aplicabile accesului la functia publica, ci si regulile privind functionari deja
numiti.

3. Statutul functionarilor publici

De regula, Statutul functionarilor publici si afla originea n dispozitii
constitutionale ale statelor Uniunii Europene, care fixeaza competentele
n materie,
enuntnd n unele cazuri chiar si regulile de fond ce leaga autoritatile
publice.
Denumirea de statut, provenind de la cuvntul latin statutum, derivat din
verbul
statuere (a statua, a decide, a ordona) semnifica un ansamblu de norme
juridice ce
cuprinde vointa Statului de a reglementa, n mod autoritar, o anumita
categorie de
raporturi sociale ori institutii juridice.
Statutul functionarilor publici sau dreptul comun al functiei publice, ntr-o
formulare mai riguroasa sub aspect juridic, ar putea fi definit ca
ansamblul regulilor
referitoare la situatia juridica a functionarului.
n acest sens, mai peste tot n statele Uniunii Europene se regaseste un
Statut al
functionarilor publici. Dar, ordonarea formala a acestui statut este mai
mult sau mai
putin omogena, neputnd fi identificat un text unic care sa poata fi
calificat drept
statutul general al functiei publice.
n ce priveste REGATUL-UNIT, ar putea parea hazardat sa ncerci sa
aplici
notiunea de Statut pentru civil service. Se poate demonstra ca, n pofida
unei conceptii
destul de raspndite, situatia functionarului britanic nu presupune lipsa
aplicarii
dreptului. Este adevarat ca o asemenea idee este uneori formulata chiar
de juristii
britanici, atunci cnd urmaresc sa sublinieze ca functionarii sunt angajati
dupa bunul
67

plac al Coroanei. Dar, n realitate, acest lucru semnifica ca statutul

functionarilor
publici nu este reglementat prin common-law, datorita faptului ca nu
exista un recurs
specific la ndemna functionarilor publici n fata tribunalelor. n mod cert,
contrar
dreptului tarilor continentale, dreptul functiei publice britanice scapa n
general

sanctiunilor jurisdictionale, dar acest lucru se ntmpla n mare parte

datorita faptului
ca, el decurge din exercitiul prerogativelor regale.
Statutul functionarilor publici este astfel constituit din acte reglementare
si
cutume. Problema dreptului aplicabil lui civil service (n IRLANDA ca si
n
MAREA BRITANIE) este pur si simplu cea valabila si pentru celelalte
functii
publice. Nu exista un instrument juridic oficial unic care sa contina
regulile aplicabile
functionarilor publici.
n majoritatea statelor Uniunii Europene, codificarea este mai importanta
dect n
IRLANDA sau n REGATUL-UNIT, dar nicaieri, totalitatea acestor reguli
nu se
regaseste ntr-o lege sau un regulament unic.
Aceasta deoarece, n primul rnd, anumite dispozitii se regasesc n
Constitutie. n
plus, anumite norme legale sunt aplicabile functionarului, dar nu privesc
direct functia
publica, cum este adesea cazul n domeniul securitatii sociale.
n sfrsit, n ciuda eforturilor de codificare, dispozitii generale privind
functionarii
se pot regasi n mai multe texte legale.
Prima tara care a adoptat un Statut al functionarilor publici a fost
SPANIA, n anul
1852, urmata de LUXEMBURG, n anul 1872 si apoi de DANEMARCA,
unde
prima lege despre functionari dateaza din anul 1899. Primul Statut al
angajatilor civili
ai Statului a fost adoptat n ITALIA n anul 1908 iar prima lege irlandeza
referitoare
la functia publica dateaza din anul 1922.
OLANDA a adoptat prima lege cu privire la functionari, n anul 1929 si
Regulamentul general privind functionarii Regatului, n anul 1931.
n GERMANIA a existat nca din anul 1806 un Cod bavarez al functiei
publice,
dar prima lege de codificare generala a dreptului functiei publice, s-a
adoptat n
timpul regimul national socialist, abia, n anul 1937.
n FRANTA, desi traditiile privitoare la functia publica sunt anterioare
Revolutiei
de la 1789, iar Camerele au examinat de-a lungul vremii, diferite
propuneri
legislative, primul Statut al functiei publice a fost adoptat abia n anul
1941.

La rndul ei, GRECIA a adoptat primul Statut general al functionarilor, n

anul
1951, inspirndu-se din Statutul francez, din dreptul german si din
dreptul englez al
functiei publice.
Tot din perspectiva dreptului comparat, existenta unor statute sau Coduri,
cu rol de
drept comun al functiei publice ridica doua probleme legate de sfera
functionarilor
publici si anume: n ce masura se aplica statutul, personalului din
administratie sau
cu alte cuvinte, care sunt categoriile de functionari publici ce intra
sub incidenta
Statutului si care este gradul de generalitate a regulilor cuprinse n
Statut ?
nainte de a examina, ce semnifica exact statutul ne-functionarului,
trebuie stabilit
sistemul de repartitie ntre functionari si ne-functionari.
68

ntr-o prima grupa de tari, cea mai consistenta, statutul functionarilor

publici este
n principiu, aplicabil tuturor agentilor permanenti din administratia
Statului, a
colectivitatilor locale si a autoritatilor administrative autonome (BELGIA,
GRECIA, SPANIA, FRANTA, IRLANDA, OLANDA si PORTUGALIA). Este
si
cazul ITALIEI, dupa reglementarea adoptata n anul 1993.
n GERMANIA si n LUXEMBURG se face n mod traditional distinctie
ntre
functionarii supusi unui statut de drept public unilateral si angajatii si
lucratorii pe
baza de contract. Distinctia se bazeaza pe diferenta dintre functii: n
principiu, doar
functionarii pot exercita prerogative de putere publica sau atributii de
satisfacere a
interesului general, functii care trebuie asumate de functionari, o data ce
activitatea pe
care o realizeaza prezinta un caracter permanent.
Situatia din DANEMARCA este de asemenea o situatie mai speciala,
chiar daca
prezinta unele similitudini cu cea din GERMANIA sau LUXEMBURG.
Diferenta
esentiala ntre aceste tari se refera la faptul ca traditia functiei publice
daneze era mai
degraba cea a supunerii unei mari majoritati a agentilor, statutului
functionarilor

publici. Reforma functiei publice din 1969 a declansat un proces de

contractualizare a
acesteia, obiectivul principal constnd n rezervarea statutului
functionarilor, agentilor
de autoritate precum si celor care au atributii de conceptie si de control al
politicilor
publice n administratia de Stat, categorii care nu ar trebui sa depaseasca
20% din
ansamblul efectivelor.
REGATUL-UNIT se afla ntr-o situatie diferita: avnd la origine situatia de
servitor al Coroanei, plasat n afara aplicarii sistemului de common-law,
statutul de
civil servant este rezervat exclusiv personalului din administratia de Stat,
care i se
supune n totalitate. Dar, n acelasi timp nu s-ar putea pretinde ca, nici o
regula a
dreptului public nu ar putea fi aplicabila agentilor din alte administratii.
Serviciul
national de sanatate, care depinde de Stat, politia si cadrele didactice
care depind de
autoritatile locale, pentru a da doar cteva exemple, se afla ntr-o situatie
mixta, de
reglementare unilaterala si conventii colective.
n ce priveste semnificatia statutului de ne-functionar, dreptul francez se
dovedeste
a fi mai complex, ntruct, obliga a se face delimitarea ntre functionari,
agenti publici
si agenti de drept privat care presteaza activitati n administratie.
n dreptul francez, spre exemplu, stagiarii nu sunt functionari, n sensul ca
lor nu li
se aplica un statut general al functiei publice, ci doar unele reguli
speciale. Notiunea
de stagiar nu este nsa specifica doar dreptului francez, n majoritatea
tarilor Uniunii
Europene, fiind necesara pentru functionari, o perioada de stagiu, nainte
de a fi
efectiv numiti, perioada ce variaza de la 6 luni, n BELGIA, pna la maxim
5 ani, n
GERMANIA.
Cu exceptia SPANIEI, FRANTEI si PORTUGALIEI, stagiarii sunt
considerati
ca functionari si beneficiaza de statutul general, mai putin n ce priveste
garantarea
functiei, dupa cum este de la sine nteles.
69

Notiunea de auxiliar este specifica dreptului francez, n timp ce n

IRLANDA,

REGATUL-UNIT si OLANDA este utilizata notiunea de functionar cu titlu

precar,
cu aceeasi semnificatie.
De asemenea, o notiune importanta n dreptul francez, cea a
contractualilor de
drept public nu se regaseste dect n PORTUGALIA. Aceasta se explica
prin faptul
ca, notiunea de contract administrativ de munca este necunoscuta n
sistemul de drept
al altor state europene. n aceste doua tari cea mai mare parte a
contractualilor sunt
agenti de drept public.
n alte state, agentii contractuali se supun dreptului privat. Aceasta este
situatia n
mod special, n DANEMARCA, GERMANIA, ITALIA, LUXEMBURG si
REGATUL-UNIT, n care procentul de agenti contractuali este
semnificativ. n alte
state precum FRANTA sau PORTUGALIA, efectivele de contractuali
supusi
regulilor dreptului privat sunt minime.
n ce priveste gradul de generalitate a dispozitiilor statutare, n doctrina
se
subliniaza ca, n majoritatea statelor occidentale exista n realitate mai
multe functii
publice statutare, ce se supun propriilor reglementari, si nu doar unui
singur Statut, cu
ale carui reguli de fapt, se completeaza Statutele speciale.
n BELGIA vom distinge ntre functia publica a Statului, cea a
comunitatilor si
regiunilor, stabilita chiar de Constitutie, cea a colectivitatilor locale
precum si cea a
stabilimentelor publice autonome.
n DANEMARCA, exista o singura functie publica statutara, dar nu
trebuie uitata,
existenta, alaturi de aceasta, a unei foarte importante functii publice
contractuale,
care nu se supune legii privind functia publica.
n GERMANIA, exista sub aspect formal, attea tipuri de functii publice
cte
Landuri sunt, carora li se adauga o functie publica federala. Totusi, exista
o mare
similitudine, ntre statutul functiei publice federale si dispozitiile legiicadru carora li
se conformeaza statutele Landurilor. Functionarii locali se integreaza la
rndul lor,
sub aspect juridic, functiei publice din Landul caruia i apartin.

n SPANIA vom distinge ntre functia publica de Stat, cea a colectivitatilor

locale
si cea a comunitatilor autonome.
n FRANTA, vom distinge ntre functia publica propriu-zisa, ce se supune
legii
privind drepturile si obligatiile functionarilor publici, pe de-o parte, si
militarii si
magistratii, pe de alta parte, supusi fiecare unor reglementari specifice.
Dar n cadrul functiei publice propriu-zise putem identifica: functia de
Stat, functia
publica teritoriala si functia publica din sanatate. S-ar mai putea adauga:
functionarii
de la posta si cei ai France Tlcom, institutii publice ce au statutul de
operatori
publici.
n toate tarile Uniunii Europene, anumite tipuri de functii sunt exercitate
n cadrul
unor reglementari statutare particulare.
Este vorba n primul rnd, despre politie, supusa unei ierarhii speciale,
private de
dreptul la greva si uneori, de cel sindical.
70

Este de asemenea, cazul judecatorilor, care detin garantii de

independenta
speciale, chiar daca, n sens larg pot fi considerati ca functionari. Este n
general, si
cazul diplomatilor, supusi unor constrngeri privind mobilitatea si
adoptarea unei
atitudini rezervate, dar beneficiind n schimb de indemnizatii
semnificative. La rndul
lor, profesorii universitari din institutiile publice dispun de garantii de
independenta.

Capitolul IX
FUNCTIONARUL PUBLIC
N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Definitia functionarului public

Notiunea de functionar public nu prezinta acelasi nteles n cazul n care

este
analizata din punct de vedere al dreptului penal, dreptului bugetar sau
dreptului
administrativ.
Din perspectiva dreptului administrativ, cel mai adesea, statutele
utilizeaza
formulari tautologice de genul, agentii titulari de functii n administratie
sunt
functionari publici.

Chiar si etimologia cuvintelor utilizate ca echivalent al notiunii franceze

de
functionar este revelatoare.
Este de presupus ca vocabularul folosit n DANEMARCA, n GRECIA si n
REGATUL-UNIT are originea cea mai veche si totodata cea mai legata de
trecutul
monarhic al statelor europene. Functionarul este un servitor (spre
exemplu, traducerea
notiunii din limba daneza este chiar aceasta, de om de serviciu), un
servitor civil (civil
servant) sau chiar un servitor al coroanei (crown servant) n vocabularul
de common
law. n alte cazuri, vocabularul, care nu s-a schimbat din secolul al XVIIIlea, este
mai putin direct legat la ideea de monarhie, dar face trimitere tot la
notiuni din vechiul
regim, deoarece semnifica literar vorbind, titularul unui birou (n
GERMANIA si
OLANDA). n limba spaniola si n cea portugheza, cuvntul functionar,
reflex al
notiunii mai moderne, aparute o data cu Revolutia franceza, de functie
publica, se
traduce prin functionario. BELGIA si LUXEMBURG utilizeaza termenul
mai
neutru de agent al Statului sau colectivitatilor publice. IRLANDA
conciliaza
notiunile cele mai moderne cu notiunile cele mai vechi, subliniind n
acelasi timp ca,
functionarul este servitorul suveranului (civil servant este sintagma
utilizata pentru
functionarul civil de Stat) si ca, n prezent, el este agentul serviciului
public (public
servant este un termen mai larg dect civil servant).
Doua elemente ale definitiei se regasesc ntr-o maniera mai mult sau mai
putin
evidenta pentru ansamblul personalului administrativ.
n primul rnd, relatia dintre colectivitatea care angajeaza si functionar se
concretizeaza ntr-un raport de drept public, traducndu-se printr-un
angajament sub
forma unei numiri unilaterale si nu prin semnarea unui contract
sinalagmatic.
71

n al doilea rnd, o alta caracteristica a unui drept special al functiei

publice consta
n faptul ca, de regula, un functionar este o persoana numita ntr-o
administratie, cu

titlu permanent, adica pna la pensie, cu conditia unor precizari valabile

pentru trei
state.
Astfel, n OLANDA, statutul functionarilor publici permite nominalizarea
acestora, fie cu titlu permanent, fie cu titlu temporar iar n IRLANDA si n
MAREA
BRITANIE, statutul functionarilor cu titlu temporar, de altfel, putin
numerosi, nu
este acelasi cu statutul functionarilor numiti cu titlu permanent.
Dreptul german este singurul n prezent, care adauga un element
important, la
definitia functionarului. Astfel, prin Statutul functionarilor publici se
precizeaza ca,
aceasta calitate nu poate fi acordata dect pentru exercitarea
prerogativelor de putere
publica sau a prerogativelor, care pentru ratiuni ce tin de necesitatea
asigurarii
bunei functionari a Statului sau a vietii publice, nu pot fi ncredintate
exclusiv unor
persoane de drept privat.

2. Sistemele de recrutare a functionarilor publici

Dintotdeauna, selectia functionarilor publici a reprezentat o
preocupare de prim
ordin pentru clasa politica, respectiv pentru partidele politice aflate la
guvernare
sau, dupa caz, n opozitie. Criteriile si metodele de selectie reflecta nsa,
n fiecare tara
si pentru fiecare epoca, caracteristicile fundamentale ale sistemului
administrativ
statal respectiv.
Recrutarea agentilor care nu dispun de un statut special, se face n
conditii
apropiate de cele ale dreptului privat, n toate tarile Uniunii Europene.
Accesul la functia publica respecta nsa, peste tot, doua principii
complementare,
a caror importanta variaza pentru fiecare tara, n functie de evolutia
istorica si de
cultura juridica proprie fiecarei tari: principiul egalitatii si principiul
meritului.
Principiul accesului egal la functia publica si are originea n Europa, n
respingerea privilegiilor, ca urmare a Revolutiei franceze. Acest principiu
se regaseste
n toate constitutiile scrise ale Statelor membre ale Uniunii Europene, cu
exceptia
DANEMARCEI si a IRLANDEI, tari n care principiul egalitatii de acces la
functia

publica este consacrat prin lege. Toate legislatiile nationale consacra si

principiul
recrutarii prin concurs, precum si o serie de conditii prealabile nscrierii.
Aplicarea principiilor egalitatii si meritului conduce la stabilirea de
reguli mai
mult sau mai putin stricte, destinate sa garanteze candidatii si
administratia contra
arbitrariului sau erorilor de apreciere ale sefului de serviciu.
n unele tari, o mai mare importanta se acorda recrutarii dupa merit, ce
si are
originea n principiul mai degraba politic dect juridic, al sistemului de
acordare a
functiei dupa merit (merit system) generalizat n REGATUL-UNIT n sec.
XIX.
n ntreg secolul al XIII-lea, functiile publice erau rezervate n ANGLIA,
marilor
familii aristocratice; apoi o data cu dezvoltarea guvernarii de partid, au
nceput sa se
72

foloseasca de functiile publice pentru a conferi favoruri la amicii politici

sau
personali, sau pentru a recompensa serviciile facute partidului. Abia dupa
anul 1853 sa
declansat marea schimbare care a dus la generalizarea sistemului de
acordare a
functiei dupa merit.
Se poate spune ca, n timp ce merit system si afla fundamentul n
interesul
serviciului care trebuie desfasurat, principiul liberului acces la functia
publica se
axeaza n primul rnd pe protectia drepturilor individului.
Daca grija de a garanta egalitatea de acces la functiile publice a constituit
fundamentul principal al reglementarilor si jurisprudentei prin care s-au
stabilit
regulile concursului, nu trebuie uitat ca, miscarea a pornit chiar de la
administratie, n
tari precum FRANTA, ITALIA, LUXEMBURG dar si de la legiuitor, n tari
precum
GRECIA, avnd ca principal obiectiv, eficacitatea sistemului administrativ.
Aceasta
explica coexistenta n anumite epoci a sistemelor administrative de
recrutare prin
concurs si a sistemelor politice de guvernare autoritara.
Analiza comparativa a sistemelor de recrutare pentru diverse functii
publice
dezvaluie o serie succesiva de operatiuni care nu sunt nici efectuate si
nici nu se

regrupeaza de aceeasi maniera, precum: publicarea posturilor vacante,

examinarea
candidaturilor, alegerea dintre candidati a acelora care par cei mai
apropiati de
posturile care urmeaza a fi ocupate, recrutarea si n sfrsit, numirea.

3. Conditiile de acces la functia publica

n toate tarile Uniunii se ntlnesc conditii de acces la functia publica,
destinate sa
garanteze calificarea profesionala a viitorilor functionari si sa limiteze
arbitrariul n
selectie.
Daca prin notiunea de functie publica ntelegem o profesie, n virtutea
careia
persoana care o ocupa are un drept la cariera, atunci vom distinge doua
categorii de
conditii si anume: conditii generale, necesare pentru ocuparea oricarei
functii publice
si conditii specifice, necesare pentru ocuparea anumitor categorii de
functii din
administratie, din sfera justitiei, a legislativului etc.
Din perspectiva dreptului comparat, de regula se face distinctie ntre
conditiile
obiective si conditiile subiective de acces la functia publica.
n ce priveste conditiile obiective, este vorba de conditii a caror natura
nu trebuie
lasata la libera apreciere a autoritatii nsarcinate sa verifice daca
candidatul le
respecta. Conditiile obiective se refera fie la candidati fie la
administratie, iar n acest
din urma caz este vorba despre exigenta pe care o regasim peste tot, de
a exista
posturi bugetare vacante. Doua aspecte au caracterizat n mod specific,
dreptul de
acces la functia publica: problema publicarii posturilor vacante si cea a
listelor de
asteptare sau a rezervarilor la recrutare. Conditiile referitoare la candidati
sunt mai
numeroase si mai diversificate.
n ce priveste conditiile subiective, este vorba despre conditii a caror
interpretare
lasa o larga libertate de apreciere autoritatilor care sunt nsarcinate cu
verificarea lor,
73

n functie de natura functiilor ce urmeaza sa fie ndeplinite si de calitatile

particulare
ale fiecarui candidat.

Nu mai putin adevarat este ca, anumite conditii de admisibilitate apar

drept conditii
obiective ntr-un anumit sistem si conditii subiective, ntr-un alt sistem.
Spre exemplu,
n ce priveste conditia de moralitate, care este de regula, o conditie
subiectiva n
majoritatea cazurilor, este suficient sa fie definita ca reprezentnd
absenta unui anumit
tip de condamnare penala, pentru a o transforma ntr-o conditie obiectiva.
n toate cazurile nsa, exista ncepnd cu conditiile general valabile pentru
ansamblul functiei publice, conditii speciale pentru anumite categorii de
functionari.
Modalitatile de verificare a ndeplinirii acestor conditii variaza mult de la o
tara la
alta, att n ceea ce priveste autoritatile cu atributii n acest domeniu, ct
si n ce
priveste forma si momentul la care se realizeaza.
n DANEMARCA, n GERMANIA si n OLANDA, unde recrutarea este
realizata n ntregime de catre administratie, aceasta este cea care
procedeaza la
verificare.
n FRANTA, n SPANIA, n ITALIA si n PORTUGALIA, autoritatea care
realizeaza selectia este diferita de autoritatea care pronunta numirea si,
cu toate
acestea, cea din urma este care verifica ndeplinirea conditiilor.
n BELGIA, acest rol revine n principiu, Secretariatului permanent al
recrutarii,
iar n IRLANDA si n REGATUL-UNIT, Comisiei functiei publice.
Formele de verificare a conditiilor obiective sunt mai putin
diversificate, fiind
vorba n principiu despre prezentarea certificatelor de nastere, de
finalizare a studiilor
sau de diplome etc., iar aptitudinile psihice sunt verificate prin
prezentarea unui
certificat medical.
n ce priveste conditia de loialitate, nca de la restabilirea democratiei
n toata
Europa occidentala, nu se mai pretinde functionarilor, o loialitate politica
comparabila
cu cea pretinsa n GERMANIA nazista, n ITALIA fascista, n FRANTA
regimului
de la Vichy, n GRECIA regimurilor militare, n SPANIA lui Franco sau n
PORTUGALIA lui Salazar. Dimpotriva se cere functionarilor o loialitate
fata de
natiune si de institutiile democratice.
n toate statele Uniunii Europene, loialitatea fata de institutii este
considerata ca

una din principalele ndatoriri ale functionarilor, n ciuda diferentelor

semnificative de
formulare; semnificatia sa variaza de la o tara la alta.
Sub aspectul modalitatilor de selectare si de recrutare, toate tarile cunosc
un
minim de formalitati care permit delimitarea functiei publice de sectorul
privat, dar
acest grad de formalism este diferit de la un stat la altul, putnd fi
identificate patru
modele distincte.
Un prim model conform caruia este necesar un minim comun de
formalitati ce
presupune obligatia de publicare a posturilor vacante, se ntlneste n
state precum
OLANDA si DANEMARCA.
Un al doilea model este cel german caracterizat prin selectia n etape si
recrutarea
libera. n pofida numeroaselor tentative de reforma, sistemul de selectare
german a
74

mentinut n practica monopolul juristilor la functiile publice de conducere.

Pentru a
raspunde nevoilor de specialisti n alte domenii, Statutul a prevazut
posibilitatea de a
recruta si alti candidati pentru anumite functii determinate dar nu pentru
a face
cariera. S-ar parea ca si LUXEMBURGUL a ales partial modelul german,
cel putin
pentru selectia naltilor functionari.
La rndul sau, modelul britanic se caracterizeaza prin recrutarea printr-o
comisie
independenta. Potrivit acestuia, recrutarea functionarilor trebuie
ncredintata unui mic
grup de personalitati independente, care nu sunt supuse presiunilor
electorilor prin
intermediul deputatilor pe care i reprezinta. Este vorba de o comisie
(Civil service
commission) formata din trei comisari numiti de guvern care au drept
sarcina
selectionarea si recrutarea functionarilor de care ministerele au nevoie,
punnd n
concurenta toti candidatii: sistemul concursului deschis (open
competition). Cresterea
efectivelor de functionari a facut nsa imposibila recrutarea directa a
tuturor
functionarilor de catre comisie, care nu mai realizeaza interviuri directe
dect cu

candidatii la functii superioare, ce dispun de o diploma universitara.

Pentru ceilalti
candidati, comisia fixeaza doar conditiile de acces si procedurile de
evaluare, dar
delega operatiunile materiale, diferitelor ministere.
Cel mai cunoscut n tara noastra, modelul francez se caracterizeaza prin
organizarea de concursuri si prin existenta unor scoli de formare
profesionala ce
raspund preocuparii de profesionalism. Este vorba de recrutarea
cursantilor unei scoli
specializate n care se pregatesc viitorii functionari, numiti ntr-un anumit
corp la
finalizarea pregatirii si dispunnd de posibilitatea de a-si alege locurile de
activitate n
functie de ordinea rezultatelor obtinute la sfrsitul scolaritatii.
Notiunea franceza de concurs rezulta din interactiunea dintre practica
administrativa si jurisprudenta Consiliului de Stat.
Concursul presupune: un numar de locuri precis determinat; un juriu
independent
fata de candidati, de puterea politica si de sefii serviciilor care dispun de
posturi
vacante ; un clasament al candidatilor declarati admisi, n ordinea
rezultatelor
obtinute precum si obligatia pentru autoritate de a respecta clasamentul.
Sistemul de recrutare a functionarilor prin concurs se ntlneste n
majoritatea
statelor occidentale si anume n BELGIA, GRECIA, SPANIA, FRANTA,
IRLANDA, ITALIA, LUXEMBURG, PORTUGALIA si MAREA BRITANIE.

4. Drepturile si obligatiile functionarilor publici

n doctrina de drept public se fac referiri la o deontologie a functionarilor
publici
privita ca ansamblul atributiilor, obligatiilor morale si juridice ale acestora,
necesare
pentru ndeplinirea misiunilor ce incumba functiilor lor, considerate ca
ndatoriri n
slujba societatii, n scopul nfaptuirii rationale, eficiente, operative si
legale a
administratiei publice si a satisfacerii drepturilor si intereselor legitime ale
persoanelor fizice si juridice.
75

n mod obisnuit, doctrina franceza cu privire la functia publica abordeaza

pe de-o
parte, recrutarea si cariera functionarilor publici, iar pe de alta parte,
drepturile si
obligatiile acestora.
n ansamblul lor, drepturile si obligatiile constituie suportul legal al
autoritatii si

prestigiului functionarului public, fiind asigurate si garantate de stat prin

mijloace
juridice, de natura materiala, civila, administrativa si chiar penala.
Drepturile si obligatiile functionarilor publici pot fi mpartite n doua mari
categorii si anume: drepturi si obligatii cu caracter general, care revin
tuturor
functionarilor publici si drepturi si obligatii speciale, care revin doar unor
categorii de
functionari publici.
O alta delimitare se poate face ntre drepturi si obligatii care privesc
situatia
personala a functionarului (remunerare, concediu, protectie sociala), pe
de-o parte, si
drepturi si ndatoriri specifice functiei publice detinute indiferent de
titular, pe de alta
parte.
Existenta sistemului functiei publice demonstreaza ca un drept la cariera
nu este n
mod necesar garantat functionarilor.
De regula, dupa efectuarea unei perioade de proba sau a unui stagiu, la
sfrsitul
careia, daca nu corespunde cerintelor postului, stagiarul poate fi eliberat
din functie,
dupa ndeplinirea unor formalitati (ca, de ex., depunerea juramntului), n
cazul n
care corespunde, functionarul si obtine titularizarea sau, potrivit unei
expresii
consacrate n dreptul german, si obtine numirea pe viata.
n toate tarile Uniunii, statutul functionarilor prevede dreptul acestora la
ncadrarea
ntr-o functie echivalenta si acordarea unei indemnizatii compensatorii pe
perioada n
care acestia au fost privati de slujba.
n ce priveste, participarea functionarilor la viata politica, acestia
sunt supusi de
regula, unei obligatii de loialitate fata de natiune si de institutiile sale, la
care ne-am
mai referit. ntr-o viziune sintetica se poate sustine ca, neutralitatea
politica a
functionarilor publici este o problema care are raspunsuri diferite, n
functie de
traditiile si de legislatia fiecarei tari n parte.
Functia publica este n ntregime n serviciul oamenilor politici aflati la
putere sau
trebuie sa fie autonoma ?
Au functionarii publici libertatea de a-si exercita drepturile politice la fel
ca orice

cetatean ? Daca da, n ce limite ?

Au oamenii politici vreun rol n desemnarea functionarilor ? Raspunsul la
aceasta
ultima ntrebare se apreciaza ca ar trebui sa fie negativ. n ce priveste
naltii
functionari exista controverse, n absenta unei pozitii unitare care sa
stabileasca ce
este mai indicat: ca acestia sa fie administratori de cariera, sa fie
independenti sau sa
fie numiti pe criterii politice.
De asemenea se regaseste n toate tarile Uniunii, o obligatie de rezerva,
distincta
de obligatia de loialitate si cea privind discretia profesionala, care impune
functionarilor o anumita retinere n exprimarea opiniilor, variabila n
functie de
moment si de responsabilitatile specifice functionarului n cauza.
76

n doctrina occidentala se sustine ca exercitiul dreptului la opinie al

functionarilor
publici ar trebui circumstantiat, dupa cum functionarul se afla n timpul
serviciului
sau n afara orelor de serviciu.
n orice caz, important este ca exercitarea acestui drept sa nu influenteze
obiectivitatea si impartialitatea functionarului public n raport cu publicul
si cu
modalitatea de rezolvare a lucrarilor pe care le efectueaza n exercitarea
functiei.
n ce priveste dreptul la greva n cazul functionarilor publici, de
asemenea exista
variatii de la tara la tara. naintea celui de-al doilea razboi mondial,
principiul cel mai
raspndit era interdictia dreptului la greva n serviciile publice.
n prezent, greva ramne interzisa functionarilor publici, n sens strict, n
BELGIA, DANEMARCA, GERMANIA si PORTUGALIA. Trebuie nsa
amintit
ca, aceasta interdictie nu are n vedere dect functionarii n sens strict,
care se afla n
minoritate n majoritatea serviciilor publice daneze precum si ntr-un mare
numar de
servicii publice germane. n aceste doua tari este relativ usor de nteles
ca, interdictia
este respectata n practica, contrar a ceea ce se ntmpla adesea n
BELGIA sau n
PORTUGALIA. Experienta tuturor tarilor care cunosc o interdictie
generala a grevei
n sectorul public consta n faptul ca, o data ce miscarea grevista este
suficient de

puternica, devenind practic generalizata, amenintarea cu sanctiunile

disciplinare sau
chiar penale devine ineficienta.
n GRECIA, n SPANIA, n FRANTA, n ITALIA si n LUXEMBURG, dreptul
la greva este recunoscut functionarilor, chiar daca anumite corpuri
(precum politistii)
sau functii sunt excluse de la exercitarea acestui drept. Reglementarea
dreptului la
greva se ntlneste relativ frecvent. Experienta FRANTEI si a ITALIEI
demonstreaza ca amploarea utilizarii acestuia si atingerea adusa
principiului
continuitatii serviciului public, depind n mai mica masura de
reglementarea dreptului
la greva, dect de raporturile de forta la un moment dat, ca si de cultura
sociala a tarii.
n realitatea juridica nu exista drepturi si obligatii independente unele de
altele.
Fiecarui drept i corespunde o obligatie corelativa si fiecare obligatie
naste, la rndul
ei, un drept. Din aceasta perspectiva, drepturilor functionarilor publici le
corespund
anumite ndatoriri care decurg de regula, din Statutul acestora.
Se distinge astfel n doctrina, ntre ndatoriri legate de ndeplinirea
functiei si
ndatoriri legate de viata privata a functionarilor publici.
Ca regula, n toate statele democratice se asteapta de la functionarul
public, pe
lnga o solida competenta profesionala, neutralitate, loialitate,
impartialitate, simt al
datoriei si grija fata de interesul general.

5. Raspunderea functionarilor publici

Si n domeniul stiintei dreptului se contureaza distinctia dintre notiunile
de
raspundere si responsabilitate, distinctie ce si are originea n tezele
filosofice cu
privire la delimitarea fenomenului raspunderii sociale de cel al
responsabilitatii
sociale.
77

Aceasta delimitare se evidentiaza n ce priveste dreptul administrativ sub

mai
multe aspecte. n primul rnd, dreptul administrativ analizeaza
responsabilitatea si
respectiv, raspunderea autoritatilor administratiei publice. n al doilea
rnd, dreptul
administrativ analizeaza aceste fenomene n legatura cu functionarii
publici. n al

treilea rnd, dreptul administrativ se preocupa de cercetarea

responsabilitatii
cetatenilor fata de normele juridice, respectiv a raspunderii acestora n
cazul ncalcarii
lor.
Raspunderea juridica intervine pe terenul raului nfaptuit, adica n urma
savrsirii unei abateri. Specific abaterilor savrsite de functionarii publici
este faptul
ca ele pot interveni n timpul exercitarii functiei, n legatura cu exercitarea
acesteia
sau, pur si simplu, prin abaterea de la anumite norme care nu au o
legatura directa,
nemijlocita cu functia, dar care pun sub semnul ntrebarii prestigiul
functionarului
public.
Regimul juridic al functiei publice include si problema raspunderii
acestuia, a
caruia menire este reprimarea greselilor comise de agentii publici, aspect
care
reprezinta doar unul din scopurile raspunderii.
Prin intermediul raspunderii se realizeaza att scopul preventiv, ct si cel
sanctionator, carora ar trebui sa li se adauge potrivit doctrinei actuale, si
cel educativ.
Sistemul legislativ permite n toate statele Uniunii Europene, nlaturarea
unui
functionar titular, n anumite conditii.
Astfel, peste tot, exista un sistem de sanctiuni disciplinare aplicabile n
cazul
abaterilor savrsite de functionari, cea mai grava fiind eliberarea din
functie (uneori
chiar cu suprimarea dreptului la pensie, cum este cazul unei fapte foarte
grave, n
FRANTA).
n majoritatea tarilor, procedura disciplinara este reglementata distinct n
cazul
functiilor publice, implicnd si participarea reprezentantilor personalului
administrativ.
n general este vorba despre un aviz consultativ pe care seful de serviciu,
cu
atributii n domeniul disciplinar, nu este n mod formal obligat sa-l
urmeze. Dar, ntrun
astfel de caz, este incontestabil ca, o anumita presiune se exercita asupra
lui. n
anumite situatii expres prevazute, este vorba chiar de veritabile tribunale
disciplinare
care vor pronunta sanctiunea.

Pe de alta parte, dreptul functiei publice prevede peste tot posibilitatea

demiterii
din functie pentru insuficienta profesionala.
Asemenea eliberari din functie pot avea loc n practica, datorita unor
deficiente
fizice sau intelectuale, dupa cum arata jurisprudenta din tarile n care
contenciosul
functiei publice este mai dezvoltat.
Nu mai putin adevarat este ca, presiunea sindicatelor si fenomenele
specifice
marilor organizatii fac ca revocarile din functiile publice sa fie extrem de
rare, s-ar
parea cu exceptia DANEMARCEI.
78

Capitolul X
CONTROLUL NEJURISDICTIONAL ASUPRA ADMINISTRATIEI
PUBLICE N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii introductive
Controlul asupra administratiei publice permite verificarea masurii n
care
activitatea administrativa corespunde normelor fundamentale stabilite de
puterea
politica. Administratia reprezentnd organismul de executare a deciziei
politice,
revine acesteia, puterii politice, prin intermediul forului legislativ, rolul de
ao
controla, n calitate de detentor al exercitiului suveranitatii.
Aceasta formula prezinta avantajul de a conferi puterii care a stabilit
regulile de
drept fundamentale, posibilitatea de a verifica modul de respectare a
acestora.
Deoarece nu exista reguli pentru toate domeniile, ramn numeroase
sectoare ale
administratiei necontrolabile.
n acelasi timp, deoarece cantitatea de acte administrative supuse
controlului este
extrem de mare, administratia fiind caracterizata printr-o extrema
diversitate, un
control n formula sa clasica, larg, atotcuprinzator, ar presupune crearea
unei masini
birocratice de control care ar duce n cele din urma, la o veritabila
administratie
paralela, ceea ce nu poate fi de conceput.
n doctrina europeana se distinge la ora actuala ntre controlul intern
asupra

administratiei, controlul jurisdictional asupra administratiei si controlul

extern cu
caracter ne-jurisdictional asupra administratiei.

2. Controlul parlamentar
n dreptul public contemporan, problema fundamentala care si pastreaza
pe deplin
actualitatea o constituie distinctia dintre legislativ si executiv, distinctie
ce reprezinta
si esenta structurii politice.
Daca la nceput a fost vorba de distinctia dintre puterea de a face legea si
puterea
de a o executa, la ora actuala, adevarata divizare se refera la puterea
care apartine
Guvernului de a conduce politica nationala, utiliznd aparatul
administrativ de care
dispune, pe de-o parte si libertatea lasata legislativului de a controla
actiunea
executivului, pe de alta parte.
n ce priveste fundamentul controlului parlamentar, n lumina
elementelor de
drept comparat, n doctrina actuala s-a sustinut ca Parlamentul trebuie sa
supravegheze modul n care se nfaptuieste conducerea treburilor
statului, pentru ca
aceasta sa se mentina pe linia care corespunde cel mai mult aspiratiilor
ntregii
colectivitati nationale, forta adunarii legiuitoare constnd n puterea de a
supraveghea
n ansamblul sau, actiunea politica si administrativa a executivului si chiar
de a o
ntrerupe atunci cnd nu mai corespunde dezideratelor natiunii.
79

Desi rolul Parlamentului difera de la un sistem la altul, sunt de parere

aceiasi
autori, n esenta, pretutindeni, constituirea unui Guvern trebuie sa
beneficieze de
aprobarea expresa sau tacita a parlamentarilor.
Totodata, fata de practica statelor europene si principiile generale ale
dreptului
public, s-a mai apreciat ca Guvernul actioneaza n deplinatatea
competentei sale
pentru realizarea atributiilor ce-i revin, controlul parlamentar exercitnduse numai
n limita prevederilor constitutionale si numai prin folosirea cailor si
metodelor pe
care Parlamentul le are la dispozitie. n acest sens, Parlamentul nu se
poate substitui

competentei Guvernului, nici nu are dreptul sa emita avize ori sa acorde

viza de
control preventiv cu privire la actele acestuia.
Regimul politic existent, activitatea partidelor si grupurilor de presiune
influenteaza profund actiunea administrativa.
Reprezentantii natiunii au dreptul de a verifica faptul ca administratia nu
se
ndeparteaza de la programul fixat, mai ales gratie bugetului stabilit.
Un asemenea control ridica o serie de probleme de ordin institutional si
de ordin
tehnic.
n cea mai mare parte a regimurilor politice, administratia este plasata
sub
autoritatea Guvernului, care reprezinta pentru parlamentari, structura
intermediara
necesara pentru verificarea serviciilor administrative.
n regimul parlamentar, controlul parlamentar asupra functionarii
administratiei
este relativ restrns, mai restrns n principiu dect ntr-un regim
prezidential, ca cel
din S.U.A. Aceasta deoarece regimul parlamentar vizeaza raspunderea
colectiva a
Guvernului si raspunderea individuala a ministrilor. Cu administratii din ce
n ce mai
ntinse si diversificate, principiul responsabilitatii ministeriale este din ce
n ce mai
putin capabil sa asigure un control efectiv asupra administratiei.
Comparatia ntre MAREA-BRITANIE, FRANTA si GERMANIA ar putea fi
revelatoare n aceasta privinta.
Astfel, regimul parlamentar britanic nu a mpiedicat, putndu-se sustine
dimpotriva, contrariul, favoritismul n recrutarea functionarilor publici,
pna la
mijlocul secolului XIX, si deci formarea unei administratii de slaba calitate.
n
FRANTA, controlul asupra administratiei a fost mai nti perfectionat
pentru nevoile
executivului, cu sprijinul Consiliului de Stat, nainte ca acesta sa devina
pilierul
controlului extern al administratiei cu caracter jurisdictional; n secolul al
XIX-lea,
administratia franceza era de buna calitate, situndu-se naintea celei
britanice. n
Prusia, nca de la nceputul secolului al XVIII-lea a fost organizata o functie
publica
profesionala, pe fundamentul supunerii administratiei dreptului,
controlata de fiecare
administrator-jurist.

Din cauza tehnicitatii sale din ce n ce mai ridicata este foarte dificila,
practic
imposibila, realizarea unui control de ntreaga Adunare Reprezentativa.
Prin urmare, procedura controlului exercitat de comisii constituie mijlocul
de
control cel mai adecvat, la ora actuala.
80

O analiza comparativa a controlului parlamentar exercitat asupra

administratiei
publice n FRANTA si n MAREA BRITANIE poate oferi o imagine asupra
acestei
forme traditionale de control asupra puterii executive.
n ce priveste actiunea individuala a parlamentarilor, n FRANTA, de
regula,
aceasta izvoraste din faptul ca, parlamentarii sunt la curent cu viciile
administratiei
publice datorita doleantelor electorilor.
De asemenea, o parte importanta a activitatii parlamentare consista n
mentinerea
unor contacte directe cu serviciile administrative, interventiile fiind facute
adesea prin
intermediul unor scrisori.
n cazul n care parlamentarul intentioneaza sa confere o forma mai
oficiala
demersului sau, el poate adresa o ntrebare scrisa, ministrului de resort.
ntrebarile se
publica n Jurnalul oficial si n principiu, trebuie sa li se raspunda n termen
de o luna.
Atunci cnd termenul nu este respectat, ntrebarile scrise se transforma
din oficiu n
ntrebari orale, iar actiunea individuala a parlamentarului devine
problema ntregii
Adunari.
Controlul activitatii administrative se deruleaza n principal cu ocazia
dezbaterii si
a votarii bugetului, votul unor legi putnd-se afla la originea unei
dezbaterii cu privire
la gestiunea serviciilor.
Procedura ntrebarilor orale cu sau fara dezbatere se poate constitui ntrun
instrument eficace al controlului parlamentar. n regimul francez, o
sedinta pe
saptamna este rezervata cu prioritate, ntrebarilor adresate de membrii
Parlamentului si raspunsurilor oferite de Guvern. n general, nsa,
ministrul se
multumeste sa citeasca un raspuns pregatit de serviciile sale
administrative.

ntrebarile orale urmate de dezbateri, comunicarile Guvernului urmate de

dezbateri,
dezbaterile pe probleme legate de ncrederea n Guvern precum si
motiunile de
cenzura au o eficacitate mai mare; de ctiva ani, nsa, motiunea de
cenzura este
utilizata mai degraba pentru a obliga Guvernul sa dea explicatii cu privire
la politica
sa, dect cu intentia de a-l rasturna.
Partea cea mai semnificativa a controlului parlamentar asupra
administratiei este
realizata de comisiile celor doua Camere. Ele prezinta avantajul de a
constitui
organisme restrnse de lucru, mai eficiente dect Camerele. Constitutia a
stabilit 6
comisii permanente; parlamentarii pot sa creeze si comisii ad-hoc sau
comisii de
ancheta (formate pentru a culege informatii asupra unor fapte
determinate) ale caror
lucrari sunt secrete.
Parlamentul exercita n MAREA BRITANIE un control care utilizeaza
tehnicile
traditionale specifice oricarui regim parlamentar.
Parlamentarii pot sa recurga la dezbateri, la corespondenta privata cu
ministrii sau
la ntrebari scrise sau orale. Toti parlamentarii pot adresa ntrebari tuturor
ministrilor
n legatura cu activitatea departamentului pe care l conduc. n anul 1979,
au fost
nfiintate 12 comisii numite Select committes, fiecare corespunznd
unuia sau mai
multor departamente ministeriale carora li s-au adaugat ulterior, comisia
pentru
probleme scotiene si comisia pentru problemele galilor. Misiunea acestor
14 comisii
81

a fost aceea de a examina cheltuielile administratiei si politica

principalelor
departamente ministeriale si organisme publice asociate.
Sanctiunea aplicabila ca urmare a controlului parlamentar al
administratiei consta
n revocarea sefului departamentului n situatia n care exista probleme,
n baza
responsabilitatii sale politice n fata Parlamentului. Este nsa o masura
extrema la care
se recurge rareori n practica.

n realitate, Parlamentul dispune de putin timp consacrat controlului

administratiei.

3. Controlul administrativ
Este vorba despre un control exercitat de administratie asupra ei nsisi,
numit
control intern al administratiei. Este o forma de autocontrol
destinata sa asigure
buna functionare a administratiei, regularitatea si eficacitatea acesteia.
Vom identifica un control de regularitate, un control de oportunitate si un
control
de rentabilitate si de eficacitate.
Controlul de regularitate permite verificarea modului n care
administratia a
respectat dispozitiile legale imperative sau prohibitive, viznd actele
juridice si
operatiunile financiare.
Controlul de oportunitate lasa controlorului o mare libertate de
apreciere a actiunii
controlate.
Controlul de rentabilitate si cel de eficacitate sunt verificari nrudite
care privesc
situatii de fapt. Controlul de rentabilitate apreciaza procedeele utilizate
de
administratie din punct de vedere economic, punnd n relatie costurile
cu producerea
de servicii. Controlul de eficacitate raspunde necesitatii de a obtine
maximum de
rezultate cu minimum de eforturi.
Agentii competenti sa exercite controlul n interiorul administratiei pot fi
fie
autoritati nvestite cu putere de decizie, fie organisme specializate.
n general, controlul intern este legat de ideea de putere ierarhica, si se
bazeaza pe
existenta unor raporturi de subordonare. Definitia oferita de Jean Rivero,
ideii de
putere ierarhica este valabila pentru toate tarile Comunitatii : ntr-o
administratie
centralizata, superiorul poseda cu privire la actele subordonatului, cele
mai largi
puteri; el le poate inspira prin propriile sale instructiuni sau chiar sa le
dicteze prin
ordinele date; el poate cu anumite rezerve, sa le reformeze sau sa le
anuleze, nu doar
pentru considerente de ilegalitate dar si daca le considera inoportune.
Acesta puteri,
superiorul le poseda de plin drept, fara a fi necesar un text legal care sa i
le atribuie,

ele fiind inerente calitatii sale, rangului pe care el l ocupa n ierarhie.

n cea mai mare parte a statelor Uniuni Europene exista grupe de
functionari
nsarcinati cu realizarea unui control intern asupra activitatii ministerelor,
sau chiar cu
un control interministerial.
Un anumit numar de ministere dispune n acest scop, n FRANTA de
exemplu, de
un corp de inspectori generali (n domeniul educatiei nationale, finantelor,
politiei,
etc.) dintre care inspectorul general al finantelor, singurul abilitat sa
exercite un
82

control n afara propriului minister, dispune de cel mai mare prestigiu.

Asemenea
corpuri de functionari exista si n SPANIA, unde dreptul functiei publice
este axat n
egala masura pe notiunea de corpuri. n alte state, functiile de control
sunt exercitate
de functionari a caror cariera nu este distincta de cea a functionarilor
administratiei
generale a departamentului n cauza.

4. Controlul exercitat prin autoritati independente

Insuficienta controlului jurisdictional asupra administratiei, datorata mai

ales
faptului ca, judecatorul este lipsit de putere n fata lacunelor legislative
sau redactarii
defectuoase a textelor legale dar si lipsei de rapiditate si accesibilitate, a
condus la
instituirea unor autoritati nsarcinate cu controlul administratiei prin alte
mijloace.
Multiplicarea lor n FRANTA a antrenat aparitia unei noi calificari pentru a
le
denumi, termenul utilizat fiind acela de autoritati administrative
independente.
Printre acestea, mediatorul sau ombusmanul ocupa un loc important.
Este vorba de un control calificat n doctrina ca un control mixt.
Acest organ de control si trage forta din sustinerea Parlamentului, si
exercita
misiunea ntr-o maniera administrativa iar rezultatele interventiei sale se
aseamana cu
cele ale unui judecator. Este cazul Ombudsmanului sau mediatorului.
Ombudsmanul reprezinta un organism de protectie al cetatenilor
derivat din
Parlament, ce detine o prerogativa de control al administratiei, dispune
de o larga
independenta si actioneaza fara un formalism excesiv.

Aparut n SUEDIA, ombudsmanul s-a extins mult, de-a lungul vremii, mai
ales n
tarile caracterizate prin existenta unui regim parlamentar unde controlul
jurisdictional
asupra administratiei este mai putin dezvoltat.
Institutia prezinta trei caracteristici principale:
1. n primul rnd, ombudsmanul primeste plngerile particularilor contra
administratiei publice si tinde sa le rezolve pe cele care se dovedesc a fi
fondate.
2. n al doilea rnd, ombudsmanul nu este abilitat sa dea instructiuni sau
sa anuleze
o decizie a administratiei, aspect care l diferentiaza de o jurisdictie, si
deci, nu
poseda putere de injonctiune asupra administratiei.
3. Al treilea element fundamental prin care ombudsmanul se diferentiaza
de o
instanta administrativa este independenta sa n raport cu puterea
executiva.
Institutia mediatorului sau ombudsmanului face obiectul a numeroase
studii
comparative, care se refera mai degraba la structura si competenta,
diferite de la tara
la tara, dect la eficacitatea sa reala si insertia sa n ansamblul sistemului
de control al
administratiei. Cu unele variatii, institutia apare ca o completare foarte
utila a
controlului exercitat de catre instantele de contencios administrativ, ale
carui functii
nu pot fi nlocuite printr-un control jurisdictional, dar ale carei atributii ar fi
insuficiente sa controleze administratia daca aceasta nu ar fi supusa
controlului
judecatoresc.
83

SUEDIA este tara de origine a acestei institutii. Constitutia din 1809 a

instituit un
regim parlamentar si a prevazut alaturi de reprezentantul regal numit
Cancelar al
justitiei un ombudsman delegat al Parlamentului pentru a veghea la
respectarea
legilor de catre administratie.
n prezent, functia este partajata ntre 4 ombudsmeni , repartizarea
sarcinilor ce
le revin facnd obiectul unui acord ntre acestia.
n ce priveste, desemnarea si statutul, Ombudsmanul n SUEDIA se
afla ntr-o
situatie care l face independent n raport cu electorii sai. El este ales, n
numele

Parlamentului, de catre un colegiu format din 48 de electori desemnati n

numar egal
de fiecare dintre Camere n cele 15 zile care urmeaza alegerii sale
generale. El trebuie
sa fie un jurisconsult de un profesionalism desavrsit. El este desemnat
pentru
durata unei legislaturi (4 ani). El poate fi revocat sau si poate vedea
mandatul rennoit
de catre Parlament. El si numeste singur auxiliari.
Sub aspectul functiilor pe care le are de ndeplinit, Ombudsmanul
supravegheaza
maniera n care judecatorii, naltii functionari si toti agentii publici aplica
legea. Acest
control se exercita fata de Stat, iar din anul 1967, si fata de colectivitatile
locale.
Pentru a-si ndeplini sarcinile, ombudsmanul are acces la toate
documentele, chiar
si la cele secrete si poate asista la toate deliberarile n cursul carora
judecatorii sau
administratorii iau deciziile. El nu poate interveni nsa cu privire la nici o
decizie
administrativa sau judiciara.
Interventia ombudsmanului este motivata de o reclamatie a unui
administrat care se
plnge de comportamentul administratiei.
ntr-o prima faza, serviciile ombudsmanului cer de la administratie
ntregul dosar
privind problema n cauza. Doleantele retinute fac obiectul unei cereri de
a se explica,
adresata functionarului care este autorul actului atacat. n cazul n care
ombudsmanul
descopera o abatere sau o neglijenta administrativa, el va adresa
functionarului
recunoscut ca fiind vinovat, un memoriu continnd sfaturi cu privire la
ceea ce are de
facut. De asemenea, el poate oferi administratiei ocazia de a reveni
asupra actului si
de a da satisfactie celui administrat. El nu va putea sa se substituie nsa,
administratiei
sau sa examineze oportunitatea deciziei administrative.
El prezinta anual un raport n fata Parlamentului cu privire la continutul
activitatii
sale.
Sub aspectul eficacitatii protectiei sale, fiecare ombudsman primeste
circa o mie
de reclamatii pe an, dar doar o cincime dintre ele merita un examen
aprofundat.

Institutia si datoreaza prestigiul si forta, Parlamentului, si mai direct chiar

opiniei
publice.
Raportul anual al ombudsmanului, bine distribuit, constituie de
asemenea, un
mijloc de presiune foarte eficient asupra functionarilor de la toate
nivelele.
n FINLANDA, ombudsmanul creat prin Constitutia din 1919 este ales de
catre
Parlament pentru o durata de 4 ani. El dispune de dreptul de a critica
chiar si ministrii
si magistratii. Activitatea sa vizeaza n principal, controlul administratiilor
militare si
penitenciare.
84

n DANEMARCA, ombudsmanul a fost introdus prin Constitutia din 1953,

iar
competenta sa se extinde asupra tuturor functionarilor civili si militari ai
Statului,
ministrilor dar nu si asupra magistratilor. n anul 1954 a fost nfiintata si
functia de
Delegat al Parlamentului. ncepnd cu anul 1962, el poate de asemenea
sa verifice si
anumite decizii ale agentilor colectivitatii locale.
GERMANIA a nfiintat un Delegat al apararii, din anul 1956, dupa
modelul
scandinav. n calitate de auxiliar al Bundestagului, n exercitiul controlului
parlamentar, Comisarul este considerat ca un organ al Parlamentului.
n calitate de protector al drepturilor fundamentale, el este considerat ca
un organ
constitutional independent, ce face exceptie de la regula separatiei
puterilor.
Dupa alegerea de catre Bundestag, el este numit de catre presedintele
Bundestagului, pe o perioada de 5 ani si poate fi revocat de catre acesta.
El nu este
functionar public, statutul sau personal apropiindu-se de cel al unui
ministru.
Prin legea federala din 21 ianuarie 1977, n GERMANIA a fost creat un tip
de
ombudsman specializat: Comisarul nsarcinat cu protectia bancilor
de date. El este
numit de Presedintele Federatiei pentru 5 ani.
n SPANIA, din anul 1981 a fost creat asa numitul Aparator la
poporului,
prevazut prin Constitutia din 1978.
n IRLANDA, n anul 1984 a fost numit pentru prima data un
Ombudsman, iar

PORTUGALIA a introdusa aceasta institutie abia n anul 1991.

n plus, fata de aceste institutii cu competenta nationala, la nivel regional
poate fi
ntlnita o functie comparabila; n GERMANIA, n cteva Landuri, n
SPANIA, n
cinci comunitati autonome, precum si n ITALIA, unde cea mai mare parte
a
regiunilor a pus n frunte, Aparatorii cetatenilor.
n anul 1967, n MAREA BRITANIE a fost creata institutia Comisarului
parlamentar pentru administratie. Acesta urmareste umanizarea
administratiei si
mbunatatirea relatiilor ntre Guvern si guvernati. El este desemnat printrun act al
Coroanei, iar durata mandatului sau nu este limitata. Doar o actiune
conjugata a celor
doua Camere i poate autoriza revocarea.
Sub aspectul competentei, plngerile cetatenilor i pot parveni doar prin
intermediul unui parlamentar. Reclamantul trebuie sa faca dovada
interesului de a
actiona si sa nu dispuna de un recurs paralel n fata judecatorului. Destule
domenii de
activitate din administratie sunt excluse de la competenta
ombudsmanului.
Procedural, toate documentele si informatiile referitoare la cauza cu
care a fost
sesizat trebuie sa i fie comunicate; ancheta va avea un caracter privat.
Controlul
priveste reaua administratie, iar plngerile sunt acuzatoare.
Comisarul parlamentar comunica concluziile la care a ajuns
parlamentarului
interesat. El are obligatia de a prezenta un raport anual n fata
Parlamentului.
Efectivele reduse ale serviciilor sale, de aproximativ 90 de angajati nu i
permit sa
aiba o influenta decisiva asupra ministrilor, dar faptul ca el are acces
direct la
documentele administrative a determinat functionarii sa fie mai atenti n
privinta
legalitatii.
85

Legea privind guvernamntul local adoptata n anul 1974 a creat

comisari locali,
dupa modelul Comisarului parlamentar.
n REGATUL-UNIT, termenul de quango (Quasi-autonomous nongovernmental
organization) a fost creat n anii 70 pentru a desemna trei tipuri de
organisme care

au un rol n administratia tarii, dar care nu reprezinta departamente

ministeriale sau
directii din departamente ministeriale. Cele trei categorii au fost: mai
nti,
organisme de executie, care functioneaza pe lnga guvernul central si
sunt cel mai
adesea create printr-o lege; n al doilea rnd, organisme consultative
iar n al treilea
rnd, tribunale.
Caracteristica comuna a acestor organisme consta n faptul ca ele nu sunt
departamente ministeriale si ca, departe de a nu face parte din
administratie, una din
grijile care le suscita este faptul ca, ele pot nu doar sa reprezinte un risc
de patronaj
dar si o forma ascunsa de administratie, care nu are legatura cu functia
publica.
n anii 80 a fost adoptata notiunea de organism public ne-ministerial,
pentru a
defini aceste entitati, aceasta ultima denumire, utilizata de administratie
sub sigla
NDPB (Non Departmental Public Bodies) ar fi interesanta de analizat
prin raportare
la cea de stabiliment public, specifica legislatiei si doctrinei franceze,
daca ea nu ar
acoperi n egala masura si alte organisme denumite n dreptul francez,
comisii
jurisdictionale si autoritati administrative independente.
Fenomenul quangos suscita acelasi tip de critici ca si dezmembramintele
administratiei n FRANTA, viznd intentia creatorilor lor de a se elibera de
principiile dreptului public.
n FRANTA, printr-o lege adoptata n anul 1973 a fost creat Mediatorul,
ulterior
denumit Mediatorul Republicii. Puternic diferit de Ombudsmanul
scandinav, el a
introdus n dreptul francez un element original care nu exista n traditia
juridica
nationala. Este vorba despre o institutie relativ tnara, avnd un caracter
destul de
special. Mediatorul este numit pe un mandat de 6 ani, prin Decret, n
Consiliul de
Ministri. El dispune de libertatea de a-si alege colaboratorii, si nu poate sa
primeasca
instructiuni n activitatea pe care o desfasoara. El beneficiaza de o
imunitate
jurisdictionala pentru opiniile emise si pentru actele ndeplinite n
exercitiul functiei

sale. Mediatorul nu poate fi sesizat direct ci doar prin intermediul unui

parlamentar.
El dispune de o putere de investigare extinsa; el are dreptul de a interoga
si
convoca agentii pusi n discutie, putnd sa ceara toate documentele
referitoare la
ancheta. De fapt, adresndu-se Mediatorului, cetateanul cauta un arbitru
ntre
administratie si propria sa persoana. Mediatorul va sugera legiuitorului
sau
administratiei, orice modificare susceptibila ca va pune capat inechitatilor
continute
ntr-o lege sau un regulament.
Mediatorul francez nu primeste n principiu, instructiuni de la nici o
autoritate; el
beneficiaza de o imunitate de jurisdictie penala pentru toate actele pe
care le
ndeplineste si opiniile pe care le emite n exercitarea functiilor sale. Este
vorba
despre o institutie sui generis.
86

Cu certitudine, se subliniaza n doctrina, gradul de independenta al

mediatorului
este n mare parte determinat de natura personalitatii desemnate sa
ocupe aceasta
functie.
n esenta sa, mediatorul francez poate fi inclus n prezent, n categoria
mai larga a
autoritatilor administrative aflate n fruntea unor servicii
nepersonalizate, care pot fi
calificate drept independente. Este vorba despre autoritati
administrative autonome
precum Comisia nationala a informaticii si libertatilor (1978) si Comisia de
acces la
documentele administrative (1978) care au un rol important n materie de
control al
administratiei.
Aceste institutii au fost prezentate adesea n FRANTA ca fiind inspirate
din
exemplul britanic. Este adevarat ca printre quangos figureaza un mare
numar de
comisii administrative, uneori cu caracter jurisdictional, alteori cu caracter
nejurisdictional.
Formulele sunt extrem de diversificate, dar putem observa ca, n timp
ce autoritatile administrative independente franceze sunt supuse n
general

controlului Consiliului de Stat, autoritatile britanice ramn supuse

controlului
tribunalelor (courts).

Capitolul XI
CONTROLUL JURISDICTIONAL ASUPRA ADMINISTRATIEI
PUBLICE N TARI ALE UNIUNII EUROPENE
1. Consideratii introductive
Mecanismele de control al administratiei sunt foarte diversificate de la o
tara la
alta. Regasim la ora actuala, o gama larga de control, comuna tuturor
tarilor Europei
occidentale, dar prezentnd forme diferite de la o tara la alta.
n statele membre ale Uniunii Europene, administratiile se supun, dupa
cum am
aratat deja, urmatoarelor forme de control: control intern asupra
administratiei,
control jurisdictional si control extern cu caracter nejurisdictional.
n ce priveste controlul jurisdictional, n doctrina franceza se apreciaza
ca,
supunerea administratiei controlului exercitat de catre instantele
judecatoresti nu este
neaparat subordonata existentei unei jurisdictii administrative. Invers,
supunerea
administratiei controlului instantelor ordinare nu reprezinta obligatoriu o
mai buna
garantie pentru cetateni.
De altfel, sistemele au evoluat semnificativ.
Cu exceptia MARII BRITANII si a IRLANDEI, tarile europene au fost
multa
vreme influentate de modelul francez care ajunsese la sfrsitul secolului
al XIX-lea la
un grad de perfectiune remarcabil pentru acea epoca. Acest model se
caracterizeaza
prin nfiintarea unor formatiuni de judecata chiar n interiorul puterii
executive,
formatiuni care de-a lungul timpului au obtinut o anumita
independenta, au pus la
punct o procedura destul de rafinata si au edificat un corp de reguli
generale.
87

Modelul francez a fost preluat de numeroase tari europene, cu toate ca

transpunerea nu a fost ntotdeauna fidela, fie n sensul ca, anumite
concesii au fost
facute modelului concurent, cel britanic (ITALIA, SPANIA), fie n sensul
ca absenta

Consiliului de Stat sau diferentele de traditie au antrenat alterari mai mult

sau mai
putin profunde ale acestuia (diversele state germane).
Dar n cursul secolului al XX-lea, multe state europene au mbunatatit
organizarea
institutiei denumita traditional contencios administrativ, ntr-o maniera
autonoma.
Principalele elemente au fost: constitutionalizarea contenciosului
administrativ;
integrarea jurisdictiilor administrative n sfera puterii
judecatoresti si apropierea
regulilor specifice jurisdictiilor civile de cele specifice
jurisdictiilor administrative.
FRANTA a urmat, dar cu ntrziere si adeseori ntr-o maniera limitata,
exemplul
vecinilor sai europeni, deoarece logica institutiilor a impus o asemenea
evolutie.
Cu ocazia analizei sistemului de control jurisdictional al administratiei,
trebuie
identificate mai multe probleme:
- existenta unei jurisdictii administrative generale distincta de
jurisdictiile ordinare;
- existenta unor tribunale administrative specializate;
- supunerea administratiilor controlului tribunalelor ordinare.
n esenta sa, contenciosul administrativ a aparut ca o forma de
aparare a
particularilor persoane fizice sau juridice mpotriva abuzurilor
administratiei
publice, n principal.
ntr-un stat ntemeiat pe ordinea de drept, institutia contenciosului
administrativ
reprezinta forma democratica de reparare a ncalcarilor legii savrsite de
catre
autoritatile administratiei publice, autoritatile publice, n general, de
limitare a puterii
arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor individuale ale
administratiilor.
Notiunea de contencios administrativ reprezinta o notiune traditionala
a dreptului
administrativ, considerata neadecvata realitatilor specifice ornduirii
socialiste si n
consecinta, utilizata n aceasta perioada mai degraba cu scopul de
evocare istorica.
Etimologic, cuvntul contencios deriva din latinescul contendere
nsemnnd a
lupta. Astfel, termenul de contencios exprima conflictul de interese,
contradictorialitatea intereselor.

n dreptul administrativ, termenul de contencios a nceput sa fie utilizat

pentru a
delimita caile de atac jurisdictionale de recursurile administrative
obisnuite.
Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, au
variat de la
o tara la alta, de la o perioada la alta si chiar n doctrina administrativa,
de la un autor
la altul.
n doctrina franceza a secolului trecut, contenciosul administrativ era
definit n
sens organic, prin raportare la autoritatile competente sa solutioneze
litigiile dintre
administratie si administrati.
Contenciosul administrativ cuprindea astfel, ansamblul litigiilor de
competenta
tribunalelor administrative. Era vorba despre alcatuirea sistemului justitiei
administrative franceze, prin nfiintarea Consiliului de Stat, la 8 ani dupa
Revolutia
88

franceza din 1789, urmata de crearea tribunalelor administrative, numite

pna n
1953, consilii de prefectura.
Sub aspect formal s-au dezvoltat de-a lungul vremii, trei mari sisteme de
control
judiciar asupra administratiei publice:
a).sistemul administratorului judecator (caracterizat prin
solutionarea conflictelor cu
administratia de catre autoritati administrative cu atributii jurisdictionale);
b).sistemul francez al unei justitii administrative distincte
(caracterizat prin
solutionarea conflictelor cu administratia de catre instante specializate n
acest tip de
conflicte, instante distincte de justitia ordinara);
c).sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare (caracterizat prin
solutionarea
conflictelor cu administratia de catre instantele ordinare, de drept
comun).
Doua principii fundamentale au caracterizat nca de la nceput, sistemul
francez si
anume: separarea activitatilor administrative de activitatile judiciare si
separarea
administratiei active de justitia administrativa, ce constituie un ordin de
jurisdictie
paralel, distinct de puterea judiciara.
Delimitarea mai sus evocata prezinta totusi mai degraba un caracter
istoric, atta

vreme ct n Marea Britanie, exista cel putin 2000 de jurisdictii

administrative
consacrate solutionarii conflictelor aparute la nivelul administratiei active,
nainte de a
se ajunge la instanta de drept comun.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdictie este
faptul ca,
justitia administrativa intra n sfera larga a puterii executive, consilierii ce
o compun
dispunnd de regula, de o pregatire superioara n domeniul administratiei
publice,
supunndu-se deci unor reguli de recrutare si de cariera proprii, ce au
condus la
adoptarea unor reguli de procedura distincte.

2. Tarile cu dualitate sau pluralitate de jurisdictii

Existenta unei jurisdictii administrative cu competenta generala,
ierarhizata si
distincta de ierarhia instantelor ordinare reprezinta o exceptie n Europa
de Vest, chiar
daca dualitatea de jurisdictie n vrf este destul de frecventa.
GERMANIA dispune de un sistem de jurisdictie administrativa n trei
grade:
tribunalele de Lander a caror organizare si functionare se aseamana; este
vorba de
treizeci de tribunale administrative ale caror decizii sunt supuse n apel
unor Curti
administrative ale Landului n cauza. n vrf se afla Tribunalul
administrativ federal
(cu sediul la Berlin).
Jurisdictia administrativa astfel descrisa este una din cele cinci ramuri ale
puterii
judiciare: jurisdictia ordinara (avnd n vrf, Curtea federala de justitie,
de la
Karlsruhe); jurisdictia muncii (avnd n vrf, Tribunalul federal al muncii,
de la
Kassel); jurisdictia sociala (Tribunalul social federal de la Kassel);
jurisdictia
finantelor jurisdictie n doua grade a caror Curte federala a finantelor
competenta
n materie de contencios al fiscalitatii se afla la Berlin si jurisdictia
administrativa.
89

Problemele de competenta ntre cele cinci jurisdictii sunt rezolvate de o

Camera
paritara comuna curtilor federale superioare; este vorba de cinci ordine
de jurisdictie

distincte a caror decizii pot fi controlate de catre Tribunalul

constitutional federal
(de la Karlsruhe), atunci cnd sunt puse n cauza drepturile fundamentale
protejate
prin Constitutie.
n ce priveste competenta tribunalelor administrative din GERMANIA,
aceasta
este mult mai putin ntinsa dect cea a tribunalelor administrative
franceze.
n FRANTA, tribunalele administrative nu mai sunt de multa vreme
simple
formatiuni de judecata n cadrul puterii executive, ci constituie o
jurisdictie distincta,
careia Consiliul Constitutional i protejeaza independenta si competenta.
Este vorba despre o jurisdictie n trei grade: 33 de tribunale
administrative
nfiintate ca urmare a marii reforme a contenciosului administrativ din
anul 1953, prin
transformarea vechilor consilii de prefectura, ale caror decizii sunt
supuse n apel la
cinci curti administrative de apel, instalate la 1 ianuarie 1989 prin
legea din 31
decembrie 1987 si care la rndul lor se afla sub controlul Consiliului de
Stat. Este
vorba de un veritabil ordin de jurisdictie, paralel instantelor ordinare,
atta timp ct
Consiliul de Stat va juca rolul de Curte Suprema pentru toate jurisdictiile
administrative, cu competenta generala sau speciala.
Eventualele conflicte de competenta ntre cele doua ordine de jurisdictie
sunt
rezolvate de catre Tribunalul de Conflicte, instanta paritara compusa
din Consilieri
de la Curtea de Casatie si din Consilieri de Stat.
GRECIA, dupa ce a ezitat ntre dualismul de jurisdictie, ntre anii 1830 si
1844 si
unitatea de jurisdictie, ntre anii 1844 si 1928 (datele respective marcnd
suprimarea
si apoi renfiintarea Consiliului de Stat) a consacrat dualismul n
Constitutia din anul
1975. Jurisdictia administrativa este compusa din 30 de tribunale
administrative de
prima instanta, din 8 Curti administrative de apel si din Consiliul de Stat.
ncepnd cu o lege adoptata n anul 1985, competenta de jurisdictie
administrativa
greaca poate fi considerata tot att de larga ca cea specifica jurisdictiei
administrative
franceze.

n alte tari ale Uniunii Europene, putem vorbi n egala masura, de

dualitate de
jurisdictie: Curtea Suprema nu are competenta sa controleze deciziile
anumitor
tribunale cu o competenta speciala n materie administrativa.
Este cazul mai multor tari care cunosc sistemul unui Consiliu de Stat ca
instanta cu
atributii de consiliere a Guvernului, n egala masura dotat cu o
competenta
contencioasa.
n ITALIA, Consiliul de Stat a fost dotat progresiv cu competente
contencioase
din ce n ce mai ntinse. Printr-o lege din anul 1971 au fost create 20 de
tribunale
administrative regionale, care au nceput sa functioneze efectiv, din anul
1974.
n LUXEMBURG, Consiliul de Stat, care exista nca din anul 1856, se
reuneste
de asemenea ntr-un Comitet cu atributii de contencios, competent pentru
anularea
actelor administrative si recursurile mpotriva deciziilor jurisdictiilor
administrative
specializate.
90

n OLANDA, Consiliul de Stat, dotat cu anumite competente

contencioase foarte
specializate a obtinut o competenta generala de anulare a deciziilor
administrative, n
anul 1975.
n BELGIA, un Consiliu de Stat dotat cu competenta de a anula actele
administrative ale autoritatilor statale a fost instalat n decembrie 1946.
n PORTUGALIA, tribunalele administrative (birourile auditorilor
administrativi si Curtea de casatie administrativa) sunt n egala masura
separate de
tribunalele ordinare.

3. Tarile cu unitate de jurisdictii

Unitatea de jurisdictii cunoaste de asemenea forme diverse. Dupa o

perioada n
care a fost minoritara, limitata la insulele britanice si la tarile scandinave,
sistemul are
tendinta de a se extinde. Unitatea de jurisdictie nu este incompatibila cu
existenta
tribunalelor administrative specializate.
Astfel, n MAREA BRITANIE se estimeaza la aproximativ 2000, numarul
tribunalelor administrative, speciale sau cu competenta specifica. Aceste
tribunale au

fost create prin lege, mai ales datorita slabiciunii controlului exercitat de
tribunalele
ordinare. Deciziile tribunalelor administrative ramn pe mai departe
supuse
controlului celor din urma, pe calea recursului, utilizat si contra deciziilor
administratiei propriu-zise. Camera Lorzilor este competenta n toate
cazurile n ultim
resort.
Organizarea judiciara a IRLANDEI este apropiata de cea a REGATULUI
UNIT, dar tara fiind mult mai mica, tribunalele administrative sunt mult
mai putin
numeroase (mai putin de o duzina).
Organizarea judiciara a DANEMARCEI este mai apropiata de cea care se
ntlneste de obicei pe continent, avnd o natura piramidala. Judecatorul
ordinar aflat
sub controlul Curtii Supreme este competent sa controleze administratia,
fara sa existe
camera specializata.
SPANIA combina principiul unitatii de jurisdictie cu cel al specializarii
judecatorilor. n SPANIA exista la toate gradele de jurisdictie, sectii
administrative
n cadrul jurisdictiilor ordinare.
Exista n acest scop, judecatori de contencios administrativ n general n
prima
instanta pentru recursurile contra deciziilor administrative; deciziile lor
sunt supuse n
apel camerelor administrative ale Audiences provinciales, apoi
Audience
nationale. Tribunalele superioare de justitie sunt competente pentru
actele
comunitatilor autonome. n vrful edificiului se afla Camera administrativa
a
Tribunalului suprem.
ntr-un anumit numar de state, jurisdictii specializate sunt nsarcinate cu
controlul
conturilor. Regasim astfel, o Curte de conturi n BELGIA, GRECIA,
SPANIA,
FRANTA, ITALIA si PORTUGALIA. Dimpotriva, n GERMANIA, Curtea
91

federala de conturi nu reprezinta, n pofida numelui sau, o jurisdictie, ci

mai degraba
o pseudo-jurisdictie, ca si n OLANDA.
Functiile lor se apropie mai degraba de cele ale Biroului national de
audit, din
MAREA BRITANIE care reprezinta un organ independent ce lucreaza
pentru
Comisia conturilor publice a Camerei Comunelor.

Se impune a fi subliniat ca, n toate tarile Europei, tribunalele ordinare au

competente mai extinse sau mai putin extinse n materie de contencios al
relatiilor cu
administratia. Chiar si n FRANTA, unde competenta instantelor de
contencios
administrativ este cea mai larga, tribunalele judiciare sunt competente n
cel putin trei
situatii:
1. Atunci cnd administratia utilizeaza mijloace ale dreptului privat
(gestiunea
domeniului privat, contracte de munca)
2. n cazul functionarilor care au comis infractiuni
3. Atunci cnd administratia aduce atingere libertatilor individuale
depasindu-si
competentele
n practica, tribunalele judiciare se pot pronunta cu privire la interpretarea
si
legalitatea actelor reglementare.
Din analiza comparata a institutiei contenciosului administrativ n diferite
state ale
Uniunii Europene s-a ajuns la concluzia ca problemele cel mai importante
privesc:
accesibilitatea, rapiditatea si eficacitatea sistemului de control
jurisdictional.
n ce priveste accesibilitatea acestui control, cele doua elemente
esentiale sunt
aducerea la cunostinta a posibilitatii de a te plnge si costul procedurilor.
n tarile n care procedura administrativa necontencioasa este codificata,
unul din
primele principii l reprezinta obligatia pentru administratie de a indica
caile de
recurs. GERMANIA si SPANIA se afla n avans sub acest aspect, fata de
alte tari.
Gratuitatea recursului pentru exces de putere n FRANTA (constnd n
procedura
de anulare a actelor administrative) se diferentiaza n totalitate costurilor
semnificative ale procedurii judiciare britanice. Dar, de regula, reclamantii
care nu
sunt functionari publici se adreseaza unor avocati.
n ce priveste rapiditatea controlului, studiile comparative arata ca,
mai peste tot,
justitia are tendinta sa fie lenta.
n ce priveste eficacitatea controlului, se observa o tendinta foarte
clara de a se
dezvolta efectul suspensiv al recursului dirijat contra deciziilor
administratiei si al
procedurilor de urgenta, n numele egalitatii dintre parti.

n sfrsit, puterea de decizie a judecatorului administrativ are tendinta de

a se largi,
adesea el nu se mai limiteaza doar la casarea deciziei contestate.
Astfel, n GERMANIA, judecatorul dispune nu doar de puterea de a casa,
dar si
cea de a reforma deciziile, de ndata ce acestea au fost luate n
exercitarea unei
competente legate. n plus, el poate adresa administratiei cereri tinznd
la restabilirea
cetatenilor n drepturile sale.
La rndul lor, judecatorii administrativi italieni si-au interpretat
atributiile de o
maniera din ce n ce mai extinsa.
92

Pe de-o parte, ei nu si mai limiteaza activitatea doar la controlul

legalitatii
deciziilor, ci se extind la aprecierea juridica a raportului de drept existent
ntre
cetatean si administratie.
Pe de alta parte, ei revendica o adevarata putere de injonctiune, contra
administratiei si merg pna la a desemna persoane specializate pentru a
actiona n
locul autoritatilor administrative care nu-si fac datoria.
n PORTUGALIA, reforma justitiei administrative realizata n anii 1984,
1985 a
introdus doua proceduri noi: procedura de injonctiune si procedura
tinznd la
recunoasterea unui drept sau unui interes legitim.
Ramne nsa foarte dificil de evaluat eficacitatea controlului.
Comparatia este cu att mai dificila cu ct cultura celor administrati
difera de la o
tara la alta, pentru o serie de motive. n timp ce contenciosul privind
recrutarea
functionarilor este extrem de dezvoltat ntr-un mare numar de tari de pe
continent, si
n mod special, n state ca FRANTA sau ITALIA, el este aproape
necunoscut n
IRLANDA, n OLANDA si n MAREA BRITANIE.
O alta dificultate priveste maniera n care jurisprudenta este primita de
administratie.

Bibliografie orientativa

1. Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol.I si II,

editia a III-a
restructurata, revazuta si adaugita, colectia Curs universitar, Editura All
Beck,
Bucuresti, 2001, 2002, pentru toate aspectele de drept comparat;

2. Dana APOSTOL TOFAN, Drept administrativ. Tematica

prelegerilor. Repere
bibliografice, vol. I si II, Colectia Curs universitar, Editura All Beck,
Bucuresti,
2003, 2004, pentru toate aspectele de drept comparat;
3. Verginia VEDINAS, Drept administrativ si institutii politicoadministrative,
manual practic, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002, pentru toate
aspectele de
drept comparat;
4. Genoveva VRABIE (coordonator), Les rgimes politiques des
pays de lU.E. et
de la Roumanie, Editura Regia autonoma Monitorul oficial, Bucuresti,
2002;
5. Ioan ALEXANDRU (coordonator), Drept administrativ european,
Editura
Lumina Lex, Bucuresti, 2005;
6. Ioan ALEXANDRU, Drept administrativ comparat, editia a II-a,
Editura Lumina
Lex, Bucuresti, 2003;
7. Liviu COMAN KUND, Sisteme administrative europene, editia a IIa revazuta si
actualizata, Casa de Presa si Editura Tribuna, Sibiu, 2003;
8. Cezar Corneliu MANDA, Drept administrativ comparat.
Controlul
administrativ n spatiul juridic european, Editura Lumina Lex,
Bucuresti, 2005;
9. Victor DUCULESCU, Constanta CALINOIU, Georgeta DUCULESCU,
Drept
constitutional comparat. Tratat, vol. I si II, editia a III-a revazuta si
adaugita,
Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2002;
93

10. Les Constitutions de l'Europe des Quinze, Textes rassembls et

prsents par
Henri OBERDOFF, collection Retour aux textes, La documentation
franaise,
Paris, 1999;
11. Jacques ZILLER, Administration compares. Les systmes
politicoadministratifs
de l Europe des Douze, Montchrestien, Paris, 1993;
12. Jurgen SCHWARZE, Droit administratif europen, editia a II-a, 2
volume,
Bruylant et Office des publications des Communauts europennes, 1999;
13. Jrgen SCHWARZE, Le droit administratif sous linfluence de
lEurope, un

studiu privind convergenta sistemelor juridice nationale n Uniunea

Europeana,
Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Editura Bruylant, Bruxelles,
1996;
14. E.P.SPILIOTOPOULOS, A. MAKRYDEMTRES, Public
Administration in
Greece, Helenic Institute of Administrative Sciences, Ant.N.Sakkoulas
Publishers,
Athens Komotini, 2001;
15. Pierre-Henri CHALVIDAN, Herv TRNKA, Les rgimes
politiques de
l'Europe des Douze, Edition Eyrolles, Paris, 1990;
16. Kimmo KILJUNEN, Statele lumii si drapelele nationale, editia a
II-a actualizata
n 2000, tradusa din limba finlandeza de Kirly Julianna Hajnal, Editura
Regia
Autonoma Monitorul Oficial, Bucuresti, 2001;
17. Jean-Luc BODIGUEL, Les fonctions publiques dans l'Europe
des Douze,
L.G.D.J., Paris, 1994;
18. Alain CLAISSE, Marie-Christine MEININGER, Fonctions
publiques en
Europe, Montchrestien, Paris, 1994;
19. Ernst FORSTHOFF, Trait de droit administratif allemand,
lucrare tradusa de
specialistul francez Michel FROMONT, aparuta la Editura Bruylant,
Bruxelles,
1969;
20. B. SCHWARZ, H.W.R. WADE, Legal control of Governement.
Administrative
Law n Britain and the United States, Clarendon Press Oxford,
London, 1972;
21. Stanley de SMITH, Rodnez BRAZIER, Constitutional and
Administrative
Law, editia a VI-a, Penguin Book, Londra, 1989.