EL SISTEMA JURiDICO DE LA SEGURIDAD SOCIAL EN MEXICO Sumarw: 1. Introduccién, II. Caractertsticas, I. Fundamento constitucio- nal. IV. Integracién del sistema juridico vigente de la seguridad social. 1. La seguridad social de los trabajadores en general. A, Pavticulari- dades, B. Legistacién aplicable, 2. La seguridad social para los servidores publicos. A. Particularidades y legislacién apticable. B. Clasificacién. a. La seguridad social de los servidores jriblicos civiles de la Federa- cidn, b, La seguridad social de los servidores priblicos militares. c. Los servidores de las entidades de la Federacién y municipios. d. La seguri- dad social de tos trabajadores universitarios. 3. La seguridad social de Ja poblacién no sujeta a una relacién de trabajo, A, Particularidades y legislacién aplicable. B. Sectores que comprende, I. Iytropucaién Para mostrar con claridad el sistema juridico de la seguridad social en México, con sus deficiencias y virtudes, hemos estructurado este estudio en cuatro partes. En esta parte introductoria examinamos brevemente sus anteceden- tes inmediatos; en la segunda sefalamos sus caracteristicas; en la ter- cera abordamos el andlisis de su regulacién constitucional, lo cual nos permite, ev el cuarto apartado, clasificar con amplitud el sistema juri- dico vigente de la seguridad social en tres grandes scctores: el de Ja seguridad social para los trabajadores en general, el de la seguridad social para los servidores ptblicos y el de Ja seguridad social de 1a po- blacién no sujeta a una relacién de trabajo. Ta legislacién vigente sobre seguridad social constituye la consecuen- cia inmediata de un proceso histérico dentro del cual destaca el cambio que se dio del esquema liberal individual de la Constitucién de 1857, al esquema social impuesto por Ia Constitucién de 1917, Constitucién que otorgé facultades a los estados para legislar sobre la materia hasta el 6 de septiembre de 1929; a partir de esta fecha se federaliza la Ie- gislacién sobre seguridad social declarandose de utilidad publica la Ley del Seguro Social. 807808 LUIS M, PONCE DE LEON ARMENTA Al reservarse la Federacién Ja facultad para legislar sobre la materia que comentamos surgieron varios intentos de crear la Ley del Seguro Social durante los gobiernos de Pascual Ortiz Rubio, Abclardo L. Ro- driguez y Lazaro Cardenas. Fue durante el gobierno de Manuel Avila Camacho cuando surge la Ley del Seguro Social el 19 de enero de 1948, que protege fundamen- talmente a los trabajadores, Posteriormente la seguridad social se extiende a otros sectores de Ia poblacién como los servidores publicos, los campesinos, los grupos mar- ginados, los estudiantes, etcétera. Surge nueva legislacién; figuran prin- cipalmente la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los ‘Trabajadores al Servicio del Estado, publicada en el Diario Oficial de la Federacidn el 28 de diciembre de 1959, la Ley del Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas Mexicanas de 28 de mayo de 1976, la reciente Ley General de Salud Publica que aparecié en el Diario Oficial de la Federacidn el 7 de febrero de 1984, y la Ley Fede- ral de Vivienda, entre otras, II. Caracreristicas EI sistema juridico de la seguridad social en México esta en proceso de consolidacién; comprende los seguros sociales, los programas de asis- tencia publica y privada, Jos de previsién social, los de solidaridad so- cial, los apoyos para la vivienda, y los instrumentos del derecho a la salud € incluso los seguros privados. Los principios de solidaridad social y subsidiariedad son los que mds plena aplicacién tienen en el actual esquema juridico de seguridad social, y teniendo en cuenta su répida evolucién consideramos muy proxima la aplicacién de los principios de universalidad ¢ integridad, que presuponen Ja proteccién y el bienestar de toda Ja poblacién contra todas las contingencias sociales. Se aplica el principio de solidaridad en virtud de que sus beneficios y prestaciones se distribuyen entre quienes ticnen mayores necesidades de bienestar o que han sufrido una contingencia social o natural. Las generaciones jévenes se constituyen en la satisfaccién de riesgos y nece- sidades de las generaciones de edad avanzada; las personas sanas sopor- tan los costos de las personas enfermas. Se aplica el principio de subsidiariedad en virtud de que el Estado mexicano participa directamente en el financiamiento de la seguridad social mediante subsidios a la mayoria de las instituciones de seguri- dad social.SISTEMA JURIDICO DE LA SEGURIDAD SOCIAL 809 EL ptincipio de universalidad no se aplica con plenitud ya que ain hay sectores sin proteccidn social; por lo que se refiere al principio de integridad, es problematico que pueda implantarse en forma inmedia- ta, puesto que Ja proteccién de todos Jos hombres y contra todas Jas con- tingencias sociales es una aspiracién dificil, aunque no imposible de aleanzar. JIL. FUNpAMENTO CONSTITUCEONAL La Constitucién de 1917 adopta una funcidn social que se observa en todo su contexto; la propiedad antes ilimitada se torna limitada por Jas modalidades que dicte e{ interés ptiblico. E! derecho del trabajo y la seguridad social se plasma en varios de sus articulos; Cravioto en una de las sesiones de debates expresa “que la Revolucién Mexicana tendr4 el orgullo legitimo de mostrar al mundo que es la primera en consignar en una Constitucién Jos sagrados de- rechos de fos obreros” (Diario de los Debates del Congreso Constitu- yente 1916-1917). El] fundamento constitucional de la seguridad social en México esta previsto en cl articulo 123, apartado “A”, fracciones XI, XIV y XXIX, y en e} apartado “BR” fracciones XI, XU, XII bis y XIV, asi como en los articulos 28, parrafo quinto; 38, fraccion VIII; 115, fraccién IX; 4°, parrafos tercero y cuarto. Estas disposiciones constitucionales han generado una compleja le- gislacién ordinaria, constituyéndose asi el actual sistema juridico de Ja seguridad social en México, Ei articulo 123 apartado “A” en su fraccién XII reglamenta el dere- cho de los trabajadores a la vivienda. La fraccién XIV atribuye responsabilidad a los empresarios sobre accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de Ios trabajadores. La fraccion XXIX constituye el fundamento de la Ley del Seguro Social y prevé Ja seguridad social para los trabajadores en general suje- tos a una relacién de trabajo, con extensién a determinados sectores no asalariados, textualmente esta fraccién sefiala que “es de utilidad publi- ca la Ley del Seguro Social”, y ella comprenderd seguros de invalidez, dle vejez, de vida, de cesacién involuntaria del trabajo, de enfermedades y accidentes, de servicios de guarderia y de cualquier otro encamina- do a la proteccién y bienestar de los trabajadores, campesinos, no asala- viados y otros sectores sociales y sus familiares.810 LUIS M. PONCE DE LEON ARMENTA El apartado “B” del articulo 123 prevé la seguridad social entre fos Poderes de ia Unidn, el gobierno del Distrito Federal y sus trabajado- res; en su traccion XI sefala que “La Seguridad Social se organizard conforme a las siguientes bases minimas”: a) Cubrird Jos accidentes y enfermedades profesionales; las enferme- dades no profesionales y maternidad; y Ja jubilacion, la invalidez, vejez y muerte. &) En caso de accidente o enfermedad, se conservard el derecho al trabajo por el tiempo que determine la Ley. c) Las mujeres durante el embarazo no realizarin trabajos que exijan un esfuerzo considerable y signifiquen un peligro para su salud en re- Jacién con la gestacién; gozaran forzosamente de un mes de descanso antes de la fecha fijada aproximadamente para el parto y otros dos después del mismo, debiendo percibir su salario integro y conservar su empleo y los derechos que hubieren adquirido por Ia relacién de trabajo. En el periodo de lactancia tendra dos descansos extraordina- rios por dia, de media hora cada uno, para alimentar a sus hijos. Ade- més, disfrutaran de asistencia médica y obstétrica, de medicinas, de ayudas para la lactancia y de servicio de guarderias infantiles. d) Los familiares de los trabajadores tendran derecho a asistencia médica y medicinas, en los casos y en la proporcién que determine la ley. ¢) Se estableceran centros para vacaciones y para recuperacion, asi como tiendas econdmicas para beneficio de los trabajadores y sus fami- Jiares. f} Se proporcionarin a los trabajadores habitaciones baratas en arren- damiento o venta, conforme a los programas previamente aproba- dos, Ademés, el Estado, mediante las aportaciones que hagan los traba- jadores, establecera un fondo nacional de la vivienda a fin de constituir depdsitos en favor de dichos trabajadores y establecer un sistema de financiamiento que permita otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad habitaciones comodas ¢ higiénicas, 0 bien para construirlas, repararlas, mejorarlas, 0 pagar pasivos adquiri- dos por estos conceptos. Las aportaciones que se hagan a dicho fondo seran enteradas al orga- nismo encargado de Ia seguridad social, regulindose en su Ley y en las que correspondan a forma y e) procedimiento conforme a los cuales se administrard el citado fondo y otorgaran y adjudicaran los créditos respectivos,SISTEMA JURIDICO DE LA SEGURIDAD soctal. ail La fraccién XUIE prevé el régimen de seguridad social para los mili- tares, marinos, miembros de los cuerpos de seguridad priblica y perso- nal de servicio exterior. Seftala que “Los militares, marinos y miem- bros de los cuerpos de seguridad publica asi como ei personal de servicio exterior, se regirin por sus propias Leyes”. El Estado proporcionara a los miembros en el activo del Ejército, Fuerza Aérea y Armada, las prestaciones a las que se refiere el inciso f de la fraccién XI de este apartado, en términos similares y a través del organismo encargado de la seguridad social de los componentes de di- chas instituciones. La fraccién XUY bis del articulo 123, apartado “B”, sefiala que las instituciones a que se refiere el parrafo V del articulo 28, regiran sus relaciones laborales con sus trabajadores por lo dispuesto en el presen- te apartado, De conformidad con esta fraccién, los trabajadores de Jas institucio- nes sefialadas en el pdrrafo quinto del articulo 28 constitucional, seran protegidos por las instituciones de seguridad social previstas por el apartado “B", fraccién XI. El articulo 28, parrafo quinto, establece que el servicio de banca y crédito serd prestado exclusivamente por el Estado. E] articulo $o., fraccidn VIII, sefiala que las universidades y las de- mis instituciones de educacién superior a las que la ley otorgue auto- nomia tendrin la facultad y Ja responsabilidad de gobernarse a si mismas; realizaran sus fines de educar, investigar y difundir la cultura de acuerdo con los principios de este articulo, respetando la libertad de catedra e investigacién y de Sibre examen y discusién de las ideas; determinardn sus planes y programas fijando los términos de ingreso, promocién y permanencia de su personal académico; y administraran su patrimonig. Las relaciones laborales, tanto del personal académico como del administrative, se normaran por el apartado “A” del articulo 128 de esta Constitucién, en Jos términos y modalidades que establezca la Ley Federal del Trabajo. E| articulo 115, fraccién IX, sefiala que la relacién def Estado y sus trabajadores se regira por las leyes que expidan Sas legislaturas de los estados con base en Io dispuesto en el articulo 128 de la Constitucién. El articulo cuarto constitucional también se integra al sistema juri- dico de la seguridad. social en México en sus padrrafos tercero y cuar- to, en los cuales se plasman el derecho a la salud y el derecho a Ja vivienda, cuya reglamentacién qued6 establecida en fa Ley General de Salud y en la Ley Federal de Vivienda.812 LUIS M. PONCE DE LEON ARMENTA IV. INTEGRACION DEL SISTEMA JUREDICO VIGENTE DF LA SEGURIDAD SOCIAL El sistema juridico vigente de la seguridad social se integra por tres sectores fundamentalmente: e] referente a la seguridad social de los trabajadores en general, el de los servidores ptiblicos y el de la pobla- cién no sujeta a una relacién de trabajo, estudiaremos por separado cada uno de estos sectores en forma panoramica. 1. La seguridad social de los trabajadores en general A. Particularidades La seguridad social de Ios trabajadores en general constituye el sec- tor mds importante del sistema juridico de la seguridad social en Méxi- co, a tal grado de que se ha limitado el derecho de la seguridad social al derecho del trabajo. Este sector de Ja seguridad social se sustenta en cuotas obrero-patro- nales y sus servicios son otorgados por el Instituto Mexicano del Seguro Social. Comprende los seguros de enfermedades y maternidad, riesgos de tra- bajo, invalidez, vejez, cesantia en edad avanzada y muerte, asi como guarderias. B. Legislacion aplicable Fs aplicable a este sector de la seguridad social en México, funda- mentalmente el articulo 123 constitucional apartado “A”, fracciones XU, XIV y XXIX, la Ley del Seguro Social de 19 de enero de 1943, asi como sus disposiciones reglamentarias. Entre los diversos reglamentos de la Ley del Seguro Social destacan: — Reglamento de la Ley del Seguro Social en lo relativo a Ja afilia- cién de patrones y wabajadores (D.0.F. de 2 de septiembre de 1950). ~ Reglamento para el pago de cuotas y contribuciones del régimen del Seguro Social (D.O.F. de 2 de septiembre de 1950). — Reglamento de} articulo 274 de la Ley del Seguro Social (D.O.F. de 17 de septiembre de 1950), — Reglamento del seguro obligatorio de los trabajadores tempora- les y eventuales urbanos (D.O.F. de 28 de junio de 1960).SISTEMA JURIDICO DE LA SEGURIDAD SOCIAL 813 — Reglamento para el Seguro Social obligatorio de los trabajadores del campo (D.O.F. de 18 de agosto de 1960). — Reglamento para la clasificacién de empresas y determinacién de grado de riesgo de trabajo (D.0.F. de 29 de febrero de 1981). — Reglamento de Organizacién Internacional de las Delegaciones Regionales y Estatales del IMSS (D.O.F. de 14 de junio de 1981). — Reglamento por el que se determinan [as atribuciones de diversas dependencias del IMSS (15 de abril de 1983). — Reglamento de la Asamblea General del Instituto Mexicano del Seguro Social (8 de agosto de 1974). También destacan las siguientes disposiciones: @ Instructivo para Ja aplicacién del reglamento del seguro obliga- torio de los trabajadores temporales y eventuales urbanos. ® Acuerdo por el que se norman las relaciones entre la Secretarla de Hacienda y Crédito Puiblico y el IMSS en Jo que respecta a ta co- branza de los créditos que conforme a la Ley de Seguridad Social tienen cardcter fiscal (22 de junio de 1977). @ Normas basicas para Ja contratacién del seguro facultativo previs- to en los articulos 224 y 225 de Ley de Seguridad Social (D.O.F. de 14 de septiembre de 1978). 2. La seguridad social para los servidores publicos A. Particularidades y legislacién aplicable La seguridad social de los servidores pwblicos Hamada seguridad social de Jos trabajadores al servicio del Estado, presenta notorias variables segun Jas caracteristicas del servidor publica sujeto a pro- teccién social, entre los que figuran servidores ptblicos de empresas paraestatales sujetas incluso al apartado “A” del articulo 123 constitu- cional; en consecuencia, su andlisis sdlo serd posible mediante su cla- sificacién correspondiente, considerando las caracteristicas de la admi- nistraci6n publica descentralizada. Para este sector de la seguridad social son aplicables los apartados “A” y “B” dei articulo 123 constitucional, el articulo 115 fraccién IX; el articulo 3°, fraccién VIII, y el articulo 28 constitucional; asi como la legislacién reglamentaria correspondiente, entre Ja que destacan la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores alsli LUIS M. PONGE DE LEON ARMENTA Servicio del Estado, ta Ley det Seguro Social, la Ley de Seguridad Social de Jas Fuerzas Armadas Mexicanas; los diversos reglamentos y demas disposiciones reglamentarias de las leyes enunciadas, las constituciones de los estados y sus leyes reglamentarias en Ja materia. B. Clasificacion La seguridad social de los servidores publicos puede clasificarse para su andlisis en cuatro grandes grupos: la seguridad social de los servi- dores puiblicos civiles de la Federacién, Ja seguridad social de los ser- vidores ptiblicos militares, Ia de los servidores de las entidades de la Federacién y municipios, y la seguridad social de tos trabajadores uni- versitarios; estudiamos por separado cada uno de estos grupos. a. La seguridad social de los servidores piblicos civiles de la Federacién La seguridad social de los servidores ptblicos civiles se clasifica en tres sectores: el de los servidores del Poder Ejecutivo, el del Poder Judicial y el del Poder Legislativo; a su vez, el sector del Poder Ejecu- tivo puede subclasificarse en servidores de la administracién publica centralizada, y de la administracién publica descentralizada, que pre- sentan por separado caractetisticas particulares. Los servicios son prestados segin Jas caracteristicas del servidor pt- blico, por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabaja- dores al Servicio del Estado (ISSSTE) y por el Instituto Mexicano del Seguro Social (MSS). b. La seguridad social de los servidores piblicos militares Los servidores publicos militares en materia de seguridad social estan sujetos normativamente por el apartado “B” del articulo 123 consti- tucional y por la Ley del Instituto de Seguridad Social para las fuerzas armadas mexicanas. EI instituto proporciona a los servidores militares las siguientes pres- taciones: — Haberes de retiro; — Pensiones; ~— Compensaciones;SISTEMA JURSDICO DE LA SEGURIDAD SOCIAL 818 ~ Pagos de defuncién; — Ayuda para gastos de sepelio; - Fondo de trabajo; ~— Fondo de ahorro; — Seguro de vida; - Venta y arrendamiento de casas; Préstamos hipotecaries y a corto plazo; — Tiendas, granjas y centros de servicio; Hoteles de transito; -- Casas hogar para retirados: — Centros de bienestar infantil; — Servicio funerario; — Escuelas e internados; — Centros de alfabetizacién; Centros de adiestramiento y superacién para esposas e hijas de militares; — Centros deportivos y de recreo; — Orientacién social; -- Servicio médico integral, y Servicio médico subrogado y de tarmacias econémicas. c, Los servidores de las entidades de la Federacién y municipios Dentro de los diversos niveles de gobierno de nuestro pacto federal, los servidores publicos en los estados y municipios estan sujetos en materia de seguridad social a la normatividad juridica respectiva, con- forme a Jas constituciones locales y la legislacién reglamentaria corres- pondiente, asi como a las disposiciones generales contenidas en el ar- ticulo 115 constitucional. En algunas entidades federativas las prestaciones de los servidores piiblicos som superiores a las otorgadas a algunos servidores publicos de ia Federacién cuyos servicios otorga el ISSSTE. d. La seguridad social de los trabajadores universitarios Los servidores ptblicos de las universidades en México, en materia de seguridad social son atendidos por el IMSS, de conformidad con lo816 LUIS M. PONCE DE LEON ARMENTA sefialado por los articulos 3° y 128, apartado “A”, de la Constitucién ge- neral; sin embargo, de hecho algunas universidades han incorporado a sus servidores al régimen del apartado “B” del articulo 123 de 1a Consti- tucién; consecuentemente su atencidn se realiza mediante e) ISSSTE. 3. La seguridad social de la poblacién no sujeta a una relacibn de trabajo A. Particularidades y legislacin aplicable También la poblacién no sujeta a una relacién de trabajo requiere de proteccién contra las diversas contingencias sociales y naturales, no podemos limitar el derecho de la seguridad social al derecho del traba- je, ni el financiamiento de la seguridad social a cuotas obrero-patro- nales, EI derecho de Ia seguridad social puede adoptar los principios de uni- versalidad y de integridad mediante nuevas formas de financiamiento que permita a toda la poblacién disfrutar de instrumentes electives de proteccion. La poblacién no sujeta a una relacién de trabajo puede ser prote- gida en materia de seguridad social por la Ley General de Salud, por Ja Ley Federal de Vivienda, por la Ley del Seguro Social en Jo refe- rente a los servicios sociales y de sotidaridad social, asi como lo relacio- nado al régimen voluntario del seguro social y a la incorporacién voluntaria al régimen obligatorio. También son aplicables, entre otras, la Ley General de Instituciones de Seguros y Ja Ley sobre el Contrato de Seguro. B. Sectores que comprende Dentro del esquema de la seguridad social de la poblacién no sujeta a una relacién de trabajo incluimos a la poblacién protegida por servi- cios sociales y de solidaridad social de conformidad con lo dispuesto por la Ley del Seguro Social en su titulo cuarto; también se incluyen en este rubro a la poblacién protegida por programas de asistencia y previ- sin social, a la poblacién asegurada mediante el seguro social volunta- rio e incluso a la poblacidn asegurada por medio de contratos de seguro privado, y a la que se incorpora voluntariamente al régimen obligato- tio del Seguro Social.SISTFMA JUR{DIOO DE LA SEGURIDAD SOCIAL 817 Esquema resumen LA SEGURIDAD SOCIAL DE LA POBLACION NO SUJETA A UNA RELAGION DE TRABAJO Sectores que comprende Principal tegislacién aplicable Poblacién protegida por pro- gramas de asistencia y. previ- sién social y de apoyo insti- tucional social ns . Poblacién protegida por pro- gramas de solidaridad social ye Poblacién protegida por el seguro social voluntario 4, Poblacién protegida por in- corporacién voluntaria al ré- gimen obligatorio del Seguro Social oe . Poblacién asegurada median- te los seguros privados Articulo 4° constitucional Ley General de Salud Ley Federal de Vivienda Ley del Seguro Social, titulo cuarto Ley del Seguro Social, titulo tercero Ley del Seguro Social, titulo segundo, capitulo VEIL Ley de Instituciones de Seguros. Ley sobre el Contrato de Seguro Luis M. Ponce DE Le6N ARMENTA