cexame, dever o juz seguir uma linha de preferéncias ou priori
Ges, que poderia ser definida como os standards dos standards
{parimestos dos parimetzes) Assim, a ordem de prioridades seria
sseguinte
17) 0 jie devers dar preferéncia protegiodo sistema de dire
tos fendamentai, como wma das expressGer da ua posigto de cen-
traldade no ordenamento juridico brasileira (controle mate seve
ve)
2°) 0 juiz deverd dar preferéncia a0 grau de objetvidade do
relato normativo (controle tanto mais brando quanto menor 0
134) apliivel a0 cas
3°) 0 juz deverd dar preferencia tanto leitimidade de inves-
tidura da aurordade, em relagio As matéras poiticas (controle
mais brando), como especialiacso tcnico-Funcional ds atorids
de, em regio as matéris que demandem expertise eexperincia
(controle mais brando),conforme o caso;
14°) ojuiz deverd considera, sida, o grav de puticipacio sci
no processo de tomada da decisi, como fator a ensejar um contro
Temas brand,
CAPITULO VI
DO EXECUTIVO UNITARIO A
ADMINISTRACAO PUBLICA
POLICENTRICA.
“Technique without morale ta menace but mrale
without technique isa mess” (Kari Llewellyn)
VLA. Acmergéncia das autoridades adminstrativasindependentes
do Executive untiro & AdmiistacSo plictatrca.
( sistem poltico-administrativo domsnante no continente eu
ropeu, desde oséculo XIX, sempre concentrou no governo (ist,
‘a figura do primeiro-ministo ou do president, seu respective
fabinete os ministério, conforme o sistema de governo adotada),
nquanto Sg superior da Administragto Publics, amploe pode
‘es de Intervencio intra-administrativa sobre tode o canjunto de
Grados eentidades pablicas. A lgiea ce tl regime era baseada na
esponsebilidade politica ds governantes, frente a0 patlamesto 08
diretamente a0 povo, pels agdes e omissSes administrativas, na
‘medida em que se encontravam habilitadas a digi, orientar, so
pervisionar ou controlar as respectivasestruturas da burocracia es
teal
$02 Epa do ode Cos Suns, Aforhe Rights Revelation, 1980
Sit Pho Otero, © Pater de Subs em Dito Admonstrati: Egu
reeto Dogmdice Cantina, a Ip 72 Esse modelo, queencontra similar no consttucionalisme brs
leio, acabou erigindo e unidade administrativa em verdadeiro
lnstrumentodo principio democritico eem faor de legitimacto da
‘Administraco Publica. A responsabildade politica do chete de
{overno junto ao povo (em sistemas presidencalists) ou 80 pala
‘mento (em sistomas parlamentarists), num regime em que ele €
bém a chefe supremo da Administragio, convolou-se em con
dicio necessiria da contrlabilidade (accountability) social ds
stuago da burocracia, Pode-se mesmo dizer que esse era o conta
psto democrtico da chamada crise da lei e da native expansio
das margens decisrlas da Adminstraio ra definigo das palitcas
piblicas. Pode-se dizer, assim, que este era win modelo piramtidal
‘de Administra Peblic,figurando o governo do topo da prim
Ge, de onde os agentes elit exerceriam controle politica sobre as
diferentes estruturasadministrativas
“Tal modelo entra em crise com 2 importacio, para diversos pat
ses da Europa continental e para o Brasil da figura da independent
‘ropulatory agency (agéncia reguladors independente), Se, até bem
pouco tempo, 2 institucionlizato de autoridades administrativas
‘om acentuado grau de auitonomia em relagio ao Poder Executive
Cental revelva-se fendmeno restrit e peculiar &estrutura orga
nizacional do Reino Unida e dos Estados Unidos da América, ato
que, desde adécada de 70 do século passa, o fendmeno ada
fis tom sniversal,esprsiand-se, com maior ou menor vigor, Por
diferentes pases. Com efeto, ese tipo de estrutura institucional
$6 se proiferaria na Europa ocidental sob oinflxa dos projetos de
jovernanca comunitria promovides pela Unito Europtis, com ©
home de autoridade administrativa independent, enquanto $6
hegaria ao Brasil nos anos novent, # rcboque dos procestos de
585. & Contin braid 988 eset. 4, cone ao Pe
‘ene d Rep, corn to dos Mietson de Eade o per de de>
Sper sore s Adminstoin Public federal. Toevn osetia depres
‘Arete riper e osu pr de tabla 8 conormagso gata oo
‘peter objeto de dae esoreannatertes bao
Sp Soe ws relaces entre s uidde de Adina Plc © 0 pig
‘byob, Ral! Magee, Die Ent der Veratung at Reprlom
1987, p S18 es, apa Pano Otero, Lpldad Adwinsiago Pubs —O
Sots de Vinca Admit orcad, 200,
‘As astoridades ou agénciasindependentes quebram o vinculo
de unidade no interior da Administraco Publica, pos a sua atvi-
Gade pasa a situr-se em exferajurdiea externa & da responsabili-
dade politica do governo. Caracerizadas por um graureforgado da
‘utonomia polities de seus dirigentes em celagio& chefia da Ad:
‘ministragdo central, a5 sutoridades independentes rompem 0
‘modelo tradicional de reconduro dreta de todas as agdes adm
nstatvas a0 govero (dlecorrente da unidade da Administac30)
Passa-se, assim, de um desenho piraidal para uma configuracio
policantrica.”
‘Assim € que, guardadas as especificidades fticase jurdicas de
‘aula contexto —fatores gue infra tanto nas fnlidades como
‘a gama de poderesatribuidos as ditas atoridades administativas|
{ndependentes —, alo hi hoje como negara instivuconalzag
slobalizads dessa entidades, mancjadas "para dar conta da regs
‘ode score scnaivels da vida social, eles include certo set
3 da economia"
Sem a pretensio de esgotar 0 tema, cuja riqueza de detalhes
ultrapassa 0 escopo do presente trabalho, a dimensio do fendmeno
{a prolferagio das autoridades administrativas independentes
pode scr dada » partir de uma breve retrospectiva histories, que
trate, respectivamente, de sua emergéncia na Inglaterra, nos Esta
dos Unidos, na Europa Continental finalmente na América Lati-
ts, com destague par o Bras
No contexto britanico, a instituicto de administeagoes inde
pendentes — as primeira urpdas i no século XIX" — @ fenémne
no intrinsecarnenterelacionado a0 peculiar medelo de organizagio
politico-administativa do pat, que pode ser caracterizado, em op
Siglo ao modelo piramidal europe continental, como palcenrico
1 Francesco Cais, Care d Dirt nmin, 2001, oh, p19
Set Alene Sntos de Argo, Anca Raguladora a Bolu do Direo
‘Antnstati Econ, 200, p23
Ste" Marl Jaton Fla © Dirt das Agencia Repladorar independents,
302 9133, Quanta dso de sie autora tInater,e tor
“nee ge, dene» segunda mca do sco XIX hove ate endenit
entrar do pi, reduuadosedasticnete anime de eats atin
re (p13). Dada a inexstnci, a tgters, ds nto propramente dts
de AdinstraioPablic, mas apenai dade govern, "quando ea
‘sada uma lt pars dar onca de determina ntrese publics,
fraconcomitanterente cio tg para opiementsla De.
{amancira foram criadosquangos par eas ves fraldades
(esistencas, de control, reuladoras, etc), chegando a alanget
em seu conjuo.o Imprestnante tine de rule Guiahenat
orgunizagtes "Os quangor sia Quast Auton on Go
‘termmental Organizations, denominaso generca que englooa no
conten ti, ma Gear eas ernst
‘entrlzaas,abrangendo inchsve eniadesprivads que deser:
Perham funges deintersse pbc, sem vinculoclcuve comma
Crernur estat
Sobre a evolu desssenidades no contest inglés, vale ano
"praverem 178 come ateto do Covers That prope
fe maior eiincia ¢detregulgaolevara 3 una poiece decir
4a de cag a0 quamgos" Contudo, spear de extintos cera de
‘qinhenos quar, ozo: sexsenta foram rads part 9 Yim de
coatrolar az aviadspivatiendas
Tal arativas6 ver corroboar relaiodereciprocidde exis
temte,naTogatera, entre» entratrs ministrative organi.
tal do pss instcionlagao dow gqungor O fenton de
uangperatsago, nessa medida, ifereatemente de otros pases,
tio esti relacionado a um certo e expecicn content econdmic™
poltc,confundindse coma props tradiie de organiactoc-
tatal briténica, ™ “ ‘enone
‘Nos Extaios Unis, por sa ver, a insttucionalizagio de ent
dlaesadmisistatives independents denomiodas agent
tadorasndependente, emerge em uma erature admeistetva
thas asemelhads aon padres classcos da Europe continent
orienads, sim, pelo principio da separaio de Poder, em que
5 Mal Jaen la, © Di da tis Rgds npn
51 Nal Jasten Flo, © Dict das Agéncie Readoras Independent,
2002p 14d wn tee
52 Artem alo Lombare, ta Coniionalidad de las Adiasracons
dpm aii Ts, 208 9.35
anit ern, 208 pas NN Ca He do Dre
bem definida a estrutura do Poder Execativo, O fendmeno,obser-
‘vel desde fins do século XIX, ganhos forgaeexpansio partido
New Deal eteve como mate a relativiaago do capitalism liberal,
através da repulaco.”*
1 no sécalo XIX, em 1887, a cr
CConmission institda por a regul
de transporte ferrovisrie tia coma a primeira atencia eguladora
rorte-americana, revel predisposigo do gaverno para intervit
fas felagdes econdmicas. Todava, fol somente com o New Deal, 2
partir de 1930, que a moderna agencia reguladora tornou-se umn
clement caracteristico da Administragéo Publica estedunidense
Nesse sentido, a efetivacdo das propostas do governo Roose-
vet, voltadas a revisso do capitalismo liberal e dos standards juri-
tices ergidos pelo sistema de common lw, depencia da reform-
lacio institucional do pais. E nesse contexto que se dissemina @
criasio de agénciasreguladores,enquanto entidades politicamente
eutras ¢ tecnicamente especalizadas, capazes de, pronta e ef
clentemente responder is demandas econdmica e sociis de um
pals em rpida tansformacdo,
De acordo com Joaquim B. Barbosa Gomes, "para os BUA, 2
requlagio por intermédio de agincias independentes conssituis,
como jf dito, uma bratal (embora nfo abrupsa) ruptara com uma
‘concep de Extado minimo,identificade como ‘policing model
{sto é,um Estado alhefo 3 questo do ber-estar econémico da po”
pulacio,e sobretudo prebido de empreender intromissio mais ar-
‘jada em areas tals como a fxasao de precos, disseminagto de
{nformagies dtis aos usudics, imposiio, consclidagioe monito-
‘amento de prticas concorrenciai jastas, em sums, regulscao de
smercados. Noutras palaras,trata-se do abandono da conhecida
visio do Esto que, segundo Adar Smith, seria regulado pura ©
simplesmente pela ‘rao invisive’ da mercado."
io da Interstate Commerce
dos servigos interesaduni
414 Un patra mst dtd do evohsio dat gti elder co
texto noteamerage sth exports av est VLA, ifn ao geal se tog
“dro computing enreo oda regular dox Ese Unidos eo mala
peri
Sts Jouguin 8, Barbosa Comes, Agia Reports: *Metarmase” do
tals e ds Democrat (Una fej de Dro Contacto « Compra)
Agta Repladarase Democraca (cord. Gustavo Bienbofn), 200% p. 24 Artem Rallo Lombarte ressalt, ainda, um outro aspecto —
‘eminentemente politico — relacionad a emergéncia das agénclos
seguladoras nos Estados Unidos. Segundo o autor, para alérm das
justficativastécnieas eecondmices, a nsticucionalizagio do mode-
lode independant realatory commissions respondet, e larga me
sida, a0 inegive intento politica de reacomedagio do papel dos
Poderes constituides, evitando-e, no que poste, a superacume>
lasio de poder no Executivo*™
‘Atravessindo o Oceano Atlantico rumo ao continente europe,
Jem fins do século XX, pode-seafirmar que, se, nes Estados Uni
dos, servic as agéncias 3 implementagdo do Wellare State, na
Europa continental a instituigio de autoridade sdministrtivie
independentes (e € assim que li foram genericamente denomi-
radas) esteve diretamente relacionada a0 desmantelamento do
Estado Socal”
[Nas palavias de Artem Rallo Lombart:
Si uma nota comin define exe proceso de independicacén adm
nistratioa ome continente ewropea éta cord la de wn similar am
Diente ideclbeico que ampara su jsdamento yf: desgubername-
talizacion y neutralzacionpoltica. Las Admivistractones Inde
pendlents constitven el resultado del conflict idealgieo prado
feel sno de la sociedad del fn de silo om torn al sel econ
Imicoy socal La cnss del Estado socal ht derivado en wn pe
brant eriunjo del modelo econimicobazado ene fren al ner
encioniomo publico yom el inprio del libre concurtenia. Para
lelamente a criss do la plea (ode los paridas politica ue la
Drotagonizan) se hd traducido en wn extraordinario recto as
Sundin enol seno dela gestion de a cosa pica cungue conve
ineadverir que separar la administracion dea politica constitiye
tun proyecto irealiablee lgtima.”=""
A tendéncia rumo 8 autonomizagao de entidades da Admins-
‘eagio Pablies, sim, tem aa Europa continental relagdo dicta
536 Artem allo Lb,
gna, 202,» 31732
51 Rrtem allo Laure, La Constnoaidad de lt Adminis
legends 2002 960.
Sf" Are allo Lambure, La Conta de las Aminisrains I
penicts, 202. p57
Contin dear Admincraconas ne
sdemizacio da maquina administeativa (coma reducio da imterver
‘io direta na economia) e&conrarualizapo ds atvidades pub
‘Nao obstante, para além das propostas de reformulao do pa-
pel do Estado na economia, a emergéncia de autoridades adminis
{rativas independentes no contexto europe spresenta relado in
lissocivel com a criaclo e afirmacio da Unido Européia, como
roto cmuntirio de unfcsie ecntmc, rise pte
De fato, como muito bem carscterizado por Marl Justen Fi-
Iho, desde que configurada a supremacia do direito comuniteio
«em face dos ordenamentosjuridicos nacionais, houve a necessd
de de adaptagio do direito nacional &s determinasSes comunité-
rias.° "esse contexto, o modelo das autoridades independentes
{se exterioriza como forma mais efciente pars impor « difusto do
Direitoe das poiticas comunitiias. A neutralizaco das influén
cas poltias equivale, nesce caso, 2 eliminagto das rejeigdes de
‘canho nacionalistico a0 prosseguimento do projeto comunitérioe
preponderincia do interessesupranaconal também no focante
Iegislagio derivada eno imbito interno de cada Estado."
Dinersas normas comunitrias, nesce sentido, pasaram a pre-
ver a obrigacio de os Estados-memibros consagratem, no Srabito
racional, entidades dotadas de auonomia para a promocio de de-
{erminadas fins econdmicos ot soci, independentemente das
pecularidaesinsitas 8 onganizaio politco-adminisrativa de cada
ae
‘Vale atentar, todavia, pera uma dimensio mais ampla do fend
‘meno no continente europets A estruturs das autoridades inde-
Sto Relaiamente experi face, v Ml uten Filho, O Dino dar
Agta Repladra indenter, 2002.18.
{St 'Maral Toe Fhe, © Dives dar Agectar Reguladoras Independents
20,927
531 Maal Jaen Fo, © Dino das Agécas Repladres Independents,
2,» 271/272.
5S Aca Jone Fho encom, or explo, a Dies 89/665 CHE «
{2/13 CEE, que preéem a rig, pels Enadossmerbros, de striae i
ependetes par satel das stunoes dca sabordmaas ao diet om
nitrio, © Divito das Agbacias Reguladovas Independevies, 2002, p.129. pendentes, é verdade, difundis-se pelos pates-membros como
Condigdo mesma para's implementacio do projeto comunitirn,
Mais do que isso, contudo, o modelo inspira a estrutura institute.
zal das propria entidades supranacionas, que nio poderiam, por
Sbvio, estar alicercadas em uma concepgio clssca de seberania
popular.
Discorrendo sobre s adogio do modelo de agéncias ne cragto
dda Comissio,** oma das estruturis taslares da Unido Europea,
‘esereve Marga Josten Fil
‘0 projerocomuniiri se alicerga sobre a neuralizacio dos im
dss nacionalistas eo desenoloimenta de uma solidariedad su
ranacional. Portanto,adotowse 0 modelo de ancia para new
tralizar 0 principio da soberania popuar como manifertagin de
tendéncias naconalistas. A esrauragio da Comisedo ¢ mete
de evita a ingluncia dae proses naconais na formulacdo das
politica e desenvolvimento da gestae comanitria."™
‘Oura interescane esteuturasupranaciona eigda sob o mode-
lode autoridade independente & 0 Banco Central Europeu, insti
tuido em 1998, mas previsto jf no Tratado da Unige Europtia
(CTratado de Maastricht), com 0 objetivo de introduzit e erie 4
moeds tnica eurepéia — euro — realizando operas eambias
« assoqurando 0 bom Fancionamento dos sistemas de pagamen-
123 Mara Jisten Filho, © Dito das Agence Reguladoras Independents
on,» 388,
A‘Comss det amps competénie nora, nlesne de cube
regulate eabendo the, outs falar «nus don Eseries
{quanto su computa com Dirt comunton Tem mens none
‘iva pao cere coaferme rapt de capscsgan peso V Mare Dan
Filho © Dirt das Apa Regaladoras independents, 200,126.
'35'Macal haten Flo, © Diets dar Ayer Rguadoras Independents
2002, 29, Vale eslateer qu outer fren ene gti de pe
co grate acs de sepuna gan eit das ena spencer
‘chs team previo recs mi tao ae pao qe ean vere
lei deada ow secunaitn A Comin, sessed spent se
‘na anni de pine eas p.126/127)
220 Vihups ear cu sinsestion cine phn,
2) Mare iasen
De parte o expesto, hi sinda uma peculiaridade «ser menco
nada telativamente a0 contexto europeu continental. Trata-se da
insttucionalizagso de autoridades administraivas independentes
para garantia de diceitos Fundamentas. E dizer alem da orden
‘io da politics econémicae dos servgos socials prvataades, € ex
pressive a quantidade de agénciaeimplementadas para a protegzo
de direitos Fandamentais* Protecdo,resake-se, contra agressbes
advindas de particulares, mas também contra ingerenciae nocves
dos pr6prios poderespiblicos (os quais, muitas vezes, apresentam
ppotencial ofensiva deveras maior)
[No imbito, por exemplo, do dieito 3 intimidade e 20 uso de
dados de cariter pessoal, a Carta dos Direitos Fundamentais da
Uniao Eurapéia, em sea at. 8, tem 3, proclama a existence de
autoridades independentes nacional pars a protesio do siglo ©o
stamentolenl dos dados pessoais™ Assim & que, por exemple,
fem 1992, 2 Fspanka insituiu a Agencia de Provecion de Datas
del sey naa de ama pecs Corte cde Autores, 0 Cami ea
‘hnwco © Socal Envopen, © Cate das Ropes 9 Sanco Eaepon de Tes
trent © Orbudiman Europes. © Diet dar Acta Repuaderas Inde
“ponders, 200.0 fesse de cr de agent pres peer de
rats fuduments ode tad canes experiencia rerio, A
tne reat eb erdenamen ure nero dor EU, Ceeto qu sgrande
Flr dani 2 je rida seven marianne peat
le interven corre dt nel gn eons apa, Fd
Pedcloerginl(epecamente no mpeto arene insopendacy de aie
‘argos em relaan sr ores Pores), at ata o exer dea
{es sem aebums og com pou pertntn com sreplate de dae
{condi ate ¢o caso, for exemple ds Equal ployment Opporany
‘Commission (EEOC, apc ciada os EUA me ano 6 cry
" como autarquias dotadas de regime expecal
(Ors, no ue consist tl regime especial? O que as difere das de
raise tadicionae autarquias?
© regime diferenciado das agéncias reguladoras brasleires,
apresentado didaticamente, consite no amalgams entre autono
ria reforgada e concentragdo de funcées pblica, normalmente
distrbuidas entre or poderes do Estado,
‘A autonomia reforcids (tratada valgarmente como inde
pendéncia, em referencia 4s denominagdes anglo-saxdnica e euro-
péla continental) ¢ caacterizada pelos seguintesaspectos 1 dndepndnci pla dr digs, nomen pond
cao do Chee do oder acta sp poured Bolg ap
iio, mention cm seeps ater es em elie
ursiow manda Ie seaegs mparblinde ances
sioad tn plo resets
23 dees prominin mss
ees enc sc nu se tans ee be
Merino comeiecna mpi
one rcs pls Min cme pl
3) nipndenca romain, neces sip ds ser
cor pict ede utes been oa cane
{atctebad spun puede uti ele ones De
teanaao Yrs uted tcrsura bac (coms ad soe
{3 de Sor), por meio depos as ae
ford um apo pler omens ote cake teen
‘Fy ndependécia een ogame fnneie ampli
da, por fore dea onamnsprprarede aa
Seid pais tis,
tim primero tapes rlacinad atone plea das
So de et dgess A pst Le 9 86
2 V, Alene Sion de Arno, Aine Reads Eats do
ro Amasrave Eon 208 391; Bp de Hees Mets
New Agni Nacod igtcSanit Natese des Cee
se Noman, inde Ag Reine Duco Adainoraeest
7. vertaninn ance de ata ove Apa Repadnes ReSe
Dircito Administrativo n° 213, p. 147 fetes Ree
S0"V. Dao de cee Nota Ne, Die Rp 2003, 122°A
ren cn geld dae ems daeebeg ended eee
‘Sena fama da dpi emai sro eo
truncn do Coho de bend em dere de L501 (sl aoe
Rost ose desea eral
tem apni nove vex pwn as foe
‘Stent dais etn peo prope de cerar nra o
bonne ds nuit oe indo ae doce ta
ran de Foner Vase lads seed Stepney St
See on lane See ga pl
dispse sobre « gestio de recursos humanos das agéaciasregulado
ras federais, prevé, em seu at. 5°, caput, que "o Presidente ou 0
Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD 1] ¢ os demas mer:
bros da Consetho Dinetor ou da Dietoris (CD I) sersobraslirs,
de reputagiolibads formagte universtiiaeelevado concelto no
campo de especialidade dos cargos para os quis serio nomeades,
ddevendo ser escolhids pelo Presidente da Republica e por ele no
tmeados, ap6saprovacio pelo Senado Federal, nos termos da alinea
fda incisa TI doar, 52 da Consttuigdo Federal."
‘Um segundo — ¢ tale o mais importante — aspecto dessa
autonomia politica €estabilidede tempordria dos drigentes, con
Forme mandata que let hes aribui Sobre 9 tems, dispoem oF
ars, 6, 7 9 da Lei n° 9.986/00,respectivamente, que
“An. 6 O mandate dee Conselheiras« des Dirtores ted 0 prazo
aca na et de riage de cada Agencia.
"Pandgrajo nico. Em caso de vacdncia no curso do mandato, ete
serd completado por sucesor investi na forma prevista no art
-
"Art. 7° Alt decriagdo de cada Agencia disgord sobrea forma da
ro-cotcidenca de manda,
“dre 9° Os Consehciar ear Diretoressoment perderdo 0 mix
clo em caso de renincia, de condonag julia transtada em
Jiugado ou de proceso administration diciplinar.
"Pardgraf ico. Ale de criagao da Agéncia poder prever outras
ceondiges para a perda do mandate,
Trata-se asim, de modelo ariculadamente engendrado com
vistas a proporciona, a0 dirigentes,independéneia politica, cxjo
fator determinantee inovador¢, sem devas, a estabili
porira criada por Ii, No contexto brasileiro, asim come em ou
tras pees, 0 ponto relativo aos mandates cos drigentes das agen
clas foi —e é em slguma medida — also de inimeros questions:
‘sa AL 9° 9 986/2000 pretend nifemizr o stmenolepl penado
estat euler terms deste de enol Ate, conta de
or vuosecreto, aps arg pai, a escola de) utes de otros casas ‘mentos, culminandbo a discussio com a decisto do Supreme Tribu
‘al Federal na ADIN n° 1.949/RS, sjuizada pelo Governador do
Estado do Rio Grande do Sul conteadispositvo da Let instituidora
da AGERGS (Agencia Estadual de Regulagéo dos Servigos Publ
0s Delegados do Rio Grande do Sul)", » qual ciara figure da
estabilidade provissria, Como ve disse tal decisio, tendo de
tlarado aconsttucionalidade da tibuigo, por le, da estabilidade
provis6ria, representa um leading cas na jarispradéncta do Supre
mo Tribunal Federale, reflexamente, na propria concep seo, su ene eas empresa © see un, enccenoe
ng deci tl como um sbiea No argu ercpguo de
Paulo Otero, ratte de fendmen inesitado pura pases com
Algo de uniade jurado cooftindose ago acne da Ad
‘instr Plc sm carta at ent exci do Po.
der loin: earterdetrerdades™ Com feo, a propane
{ crarnnntadecinsriem gues edad repulador ufo
tin ero comp confit de res
so gue melhor eins pl
Sat Asan Santos de Angi. Anas Repadora 4 Belts do Diy
Adonai Econ, 2002p, hem 102,
{20 V. Alewane Sartor So Ara, Agia Regsladoas Bolg do Di
ree Aimisratin Een 202, 17/318
{51 Lae Raberto Bares, Ags Rpuladora Conta, Transfomaes
esta Laptimiade Demacrtica, in Aghcias Regan Denacracia
{coor Garo eno), 205, p80
S52 Paulo Otro, Lepalidade s Adm Bibtien — 0 Seno da Vine
{fo Adminstrariva a uiildade, 2008, 323
{53°R propo, Pals Otero poe (.) atte hoje wo desea
‘ment de una nova dimensso do Dick Adninsatvo: a clusica dinemsto
No plano do direito postivo, especificamente em rlacio sos
senigos pblicos delegados, encontra-sefundamento para oexer-
‘icio dessa fungi 0 at. 23, ine, XV, da Lei de Concessies &
Permissbes (Let n° 8.987/95) 3 Outrossim, as leis especficas de
cago de cada entidadeeeguladora tambern contemplam o exer-
cicio de fungio julgadora, do que sto exemplos 018, XVI, da Let,
n® 9.472/97 (ANATEL}, e 0 art. 3°, V, da Lei n® 9,427/96
TANEEL).
No exercicio dessa fungio julgadora, vale sinda mencionar 8
possibilidade da adogio da arbtragem para a solugio de conflitos,
‘ia que, de acordo cor Diogo de Figueiredo Moreira Net, reflete
tendénciaatual de valorizagao da consensualidade das aividades
o Poder Publica *" Tal posbilidade pode ser exrafda, no imbito
tos servigas publica delegador, da disposto no art. 23, XV, da Lei
1° 8987/95, assim como, de modo mais especifico, da lei de
(io de algunas agéncias (ears. 20, 7, paréarato nico, © 43,
Ke da Let n° 9.478/97, que cria a ANP; at. 35, XVI, da Leto
16.233/01, no dmbito da ANTT ¢ ANTAQ),
Por fim, a6 agenclas detém ampla compettacia aormativa em
Jago aos Setores reulades, perfazendo aquela que, certament,
revela-ge @ mals expressive das fungSes que desempenham
‘ineral que, segundo exqucms da reo jurii,coloae » Admins
Pblcs em sono so putcuse, € apres snes mena eter
mane Adminstacio Pics ciple conta, nt peso em qu a0
‘Spe a vl, tas arin entre pian, apreendo como pare
Sr ripe ene pads de condigesporcl popes Renae eal ts
Fetes” Palo Otro Lepaldade« Adminutragao Pica ~ O Sede da
Vinal Adinrativ erica 2008, p32
Sx TRF 25 Sto ean eaten do contrat de cones relate XV
foro eso modo sie! Seslote ds diverges conus”
Ss" Diag de iu Mores Neto, Cun de Dra Administra, 200,
Wad 9,
se que nlo gue ie, adie, que noms pid pls aga
limtenac« dipline nspesor dost expect epulade, Fla conta.
ade extensio ds paderesnomatvos comets ts aac, mesmo er
Ulhel que som seomar intron outer capes gue eis, examen, ©
tetorqu ies ncumbe dip. Um exemplacexcecedr, Dee 0013
{es 10.196 nrodin, a Ll Prope Indus (Us #9279)
120. spend o gu" corcesia de patente prs pos ¢ POLES
Fereactsicoe dapederd da pein suo Agncs Nacional de Vici
‘Sunitiria ~ ANVISA™. A partir de entio, agverridas botalhas adminstatves ¢ Dado o amplo gra degenerate abtracio canctritico das
tes ce crag dan agency os cama Broad delegations, como
refers na Teeraurs pebletanorteamicana). ea demas
Stoinvestdas de grande autonomio noma, do due Secor por
inetiel impos pric, labore de norms juss em
Carter primaro, A prods de mornas com au par ovar
rdenaments jin crondo diets dbrgnses, cna,
Sssm,segndo parcels signictiva da doutrina aon calfenge.
‘ey tintin nota saracerstic das agen sogulaoras
Alexandre Santos de Arto, por exemplo,tratanco da inten-
cioalgenerlidae eabstrarso ds lt de trig iodas apéncio.—
aue decoren segundo ater, do que deemnin suber
fo, craters init & reglgio estatalcontemporines™ =
Poni que vas les atibutnas de poder normatvo By enidade
‘easladorsindependentes possums bina deaidade nrmati
fim de so estabelecer fnlidadese primero generics po
Pic, em mor ow menor cacl,o desenvinento denon
‘tras pts acon autonomia ¢ apa, tegurs comple
dinamica realidade social subjacente* °° =
“Apes para dar a dimen Go expos, suns exempls so
istration: G) de aeord com a Lar me 942736, are 3, Vil
compete &ANEEL erable com ists a ropica concn
utc vm send evade tern amplitude dos pees ANVISA no
Restand ct nia carci bso de oder (e Le 3° 1019/01 ao cone
lwiu parte dene dese contoveran, eqn chge a etabeers ort 2.
(Cerner fads ptt expsta so ¢qurs ANVSA vem euro
tiidricos pore de eso ar dvs ialenteadtads ple INPLE
‘har ade sands dos reuitor de pteteahide, ed rte sd
$57 De aco tom Arg, uc emote 2 Cbrl de eas, par akg
Fala pian, apace don
a es sormaimere previ em arn fesnecnsentes por exp
fr clsslr gers, compara um clade pe ie secede
(por forge dost grade tercestanl eexpcalago da as hres
tivadas.*V. Alenandee Santos de Aragh, Agbucias Repuladoras © a Evolugdy de
Direio Admitsratvo Boia, 2002p,
50. Alene Stats de Arai, Agi Repladonas a Evlaode Dt
‘eit Adinitratvo conic, 2002.9. 108,
ia ofetiva entre 0s agentes « a impedir a concentra econtmica
has servigos eatividades de energiaelérca,restrigoes, limites ou
condigdes” 20s negécios dos agentes envolvides, (i) segundo o ar.
18, caput, da Lei n° 9.472/97,cabe a ANATEL “adotar as medidas
necersdrias para o atendimento do interesse pibico« parao desen
tolvimento dae telecomunicagSes brasileira"; (ii) conforme o art.
{Ply da Leia? 9.984700, incumbe 8 ANA “disciplinar om cardter
normativa, a implementagdo, operactenalizagd,o controle ea ava
Tiago dos insrumentas da Politica Nacional de Recursos Hide
0s" ¥) consoante o art. 8° da Lei a? 9.656/98, as operadoras de
planos privados de asstanci saude devem atende 408 requisites
legais pare que obtentim a competente autorizagio operativ, “i
Aependentemente de outros que venhan a ser determinados pela
age
[A despeito do esforso doutringrio em engendrar expliagées
tesricas pars justificir —oMenquadrar — 0 amyplisimo poder nor
rmativocxereido peas agéncias reguladoras 6 inegivel que sua exis
Xéncia cria uma tendo latente com o principio da legalidade, O
adequado equacionamento desse, dentre otros foces de tensdo
feral pela emergenci das adminisragcesindependentes em re
[ico aos marcos conrtitucionais do Estado democratic de dire,
‘oni abjeto do tépicoseguint. Antes, porém, campre realizar
tum breve exercicio comparstivo entre © modelo segulatério i-
plantada no Brasil eaquele quelhe servia de imeditainspragio—
© norte-americano. Tal comparacio revelaré um cuoso conjunto
{deassimetriae que, por sua televancia politic joridics, served de
‘exo condator para a elaboracio de sugestOes de aprimoramento do
“rranjo institucional brasileiro,
Vi. 3. Contestuaizando as apéncias independentes nos Estados
Unidos eno Bra: ado ecoatranio
‘A crcunstincia de o modelo egulatrio brasileiro, implantado
ra década de 1.990, haver sda inepirado em larga medida no dese-
rho institucional nort-americano pés-New Deal — estuturado
199 Aland Snore Ari, Apc Reguladoras ea Basu do Diets
‘Adnintranivy Eco, 202,» 106/407 ‘em axtncias com acentuado grau de autonomia em relaio 4 Chef
do Poder Executivo e fundado na idéia do insulamento politico de
sxdministradores pretensamente neutros, datados de elevadaquli-
Fcagio técnica — torna especialmente interessante o exercicio
‘comparative entre os dais contextos nacionais. A verificagio de
significativas dstingSes — sengo que verdadeirs oposigies — en-
‘ue os ceniros politico, ideolgico e econdmico em que se deu a
Jmplantasio de cada um dos referidos modelos, em cade wm dos
referidos paises, talvez possa contribu para a compreensio das
preacupagbesepropdstos que mover oatual clamor pela reforms
‘da estrutua regulatéra no Brasil. A importacio de institut com
sins trocados e objetivos diametralmente opostos reclama agora
tum acerto de coatae
Embora as agéncias administratvas tenham constituida parte
‘importante do Executivo norce-americano desde os albores da na-
‘30, fto € que o surgimento ea prliferasdo das moderas agencias
‘epuladoras coincidem com os movimentos politicos, econémicas
{socials de questionamento esuperacio do srcabougojurdice-ins=
titucional do capitaismo libel dito puro."" Com efeit, apenas
‘onze agencas foram criadas entre a claboragfo da Constituigio eo
fim da Guerra Civil seis surgiram entre 1865 ea virada do século;
nove foram constitudas entre 1900 e a Primeien Guerra; otras
nove apareceram entre 1918 e a Grande Depressio de 1929; en-
‘quanto nada menos que dezessete foram evisidar entre 1930
1940, perio de implementacdo do New Dea.
Na verdade, embora a Interstate Commerce Commission
(ICC}* — normalmence apresentada come a primeira agenciare-
‘uladore independente norve-americana —, « Federal Trade Com
+e Fa uma al is isin do procen eat rte nesn,
cle niga de oer Str, oe Beri Peli The Pos
tim of Amerie aiming Wake Fret Le Rei 6)
S51 VCs Sense © Cottons spre The New Dl i Real
oot Benth O Dee ean 08 p 13118
Zuoay” vine
53 Cs em 187 con poi de repo ides elon 9
Seer de'wnipne fri, + ICC fos om 18S, ple Sa
Tratporution Bord (S70)
mission (FTC) e a Federal Radio Commission (FRC) bajar
Sido cradas, espectivamente, em 1887, 1914 ¢ 1926, fo somente
cam 0 New Deal que a moderna agencia reguladora se toro um
tlemento caracteritico ds Adminbtato Pile orteamerice
ha. E neste periodo que toma corpo, quantitativa e qualitativa-
mente, a dela de uma Administracio policentric e insulads de
influencias politica, caracterizada por sua expertise e por sua me=
Ihor capacidade de responder pron eeficientemente as deman-
das crescentes de uma sociedad cada vez mas complexa. Este 6
Considerado, ainda hoje, © principal legad institucional do New
Deal
rém, das dkimas décadas do século XIX 3s primeira déc
das do século XX, tém inicio as ploneiras medidas incervencionis:
tas do governo em determinados setores da economia. Movidos
pelos presdes de fuwendeiros, pequenas comercients,passgenos|
‘Cconsumiores em gral of lidere da época, como’ Theodore Roo-
evel (1901-1909), William Howard Taft (1909-1913) © Woo-
‘row Wilson (1913-1921), deram vaxio aos anseios populares de
contrle do poder capitalists e promeveram novos instrumentos|
regulars, Sto dess fase, 0 The Pure Pood and Drug Act, de
1906, ea Skerley Amendment, de 1912, que buscavam protege 08
consumidores dle drogase alimentos frdulentos ou inseguros
"Tarbem surgitam no pestodo o The Clayton Act e o Federal Trade
Federal Trade Commision (FTC) 6 agtc ue cid de dea
oncrrege defend consid oe Etader Unidos
St" ATedera Radio Cammiron (RC), acrid del das tvs
{lets ord em 1905 atta, 1084, pelo Fedral Com
sruneons Conemsion (FC).
Si V-CasR Sunt © Consncinaima apo The New Del in Rel
{lo Ecantmasat Deacrcia © Dette Nawe-Arericano, 2003, . 204
‘neem durante New Dol, dete ots o Fader Home Ln Ban Bard
{Feral Depa isan Corporation Secures and Exchange Commision,
{Sol Sort Bard © Navona Labor Relation Bord, a Commediy Ex
‘hangs Commision Railroad Rarer Board 1 Wage and How Division of
the Brym of Labor Sli Seee Adminisation,
5 CConeid ae pronans pe Roose gue od da ‘admin
{a elec hara shgade FD. Ronsevel, The Public Papers and A
“estes of ran D. Rec, The Genet he New Del, 1928 32,9. 252
(1330, Commision Act, ambos de 1914, que fortlecers
biam monoplio e vesrigds a0 comercia.
"A rande industri da epoca de transporte Frrovidio — fot
alvo de regalages pelo The Elkins At (1903), othe Hepburn Act
(1806) othe Manns Elkin ct (1910), que reduitam o poder das
companhias ferroviriss para controlar pregos« roti. O The
Transporation Ae, de 1920, dew 3 ICC podezes sobre tales mt
simas e para regula entrada e sida dos mercados resionais ©
‘acional Embor fosse minima a atvdade repultria ds agen
de entdo, su tung servi para lancar a sementes da elaiviza
fo das das categorias basics do capitalism liberal: odveito de
poze bere contrat oranda come dco n-
inks quae absoltos. A despeito ds tentatvas de regula,
‘hamad Era Lochner, que dominavs os ugados da Suprema Cer
te, imped o avango prgressta sabre a liberdades conbmicas
coma Grande Depressige o New Deal que chegsaseuponto
culminanteo logo perurso de revisio do capitalise Meroe don
Standards oridcos erigidos pela common lar Vej-se, neste seni
do, o comentario esclaecedor de Cas Sunstein
leis que proi-
“Para as reformstas do New Deal, 0 common law nao et nem
natural nem pre politic. Pelo contra, ele incorpori wn feo.
ria socal determinada, que atendia a certs intorever deus de
outros. Partcularmente, 0s New Deslers viam common lw
como um mecanismo de insulamento da distibuiga exstente de
riqueza e de benefcies legals om relagdo ao contol cletivo. O
atdloo de divetts do common law inclua, ao mesmo tempo,
‘muito muito pouco— wea exestivaprotegao do interest estab
lecid des proprienris e uma protege isafciote dos intersses
das pobvesidasase desempregadas
A proliferagio das agéncias regulars independentes deus,
assim, durante 0s anos 1930, no apenas como fruto da crenca na
‘apacitaggotéenica e no melhor posiionamento da Administac80
Publica para ceagi deforma pia flexivel no sentido de estab
lizar a economia e proteger os menos favorecids contra a6 oscil
son Cass Suni, © Costin de 0 The New Dean Repoo
Exondmica Demecrac 0 Dette Rent Atercmn, 2005, 2
«Bes dos mercados desregulades, mas também da necessidade de
Ariblar os entraves & tegulagéo oposts por um Jucicsro predomi
rantemente conservador. Além diss, 08 reformadores acredita-
‘am que o sistema de triparticio de poderes ede feiasecontrape-
sos gerava disputaspolitias entre facgses que impediam os servi-
ores publics de servir ao interesse publica de medio e longo pra
29. denominada Segunda Carta de Direitos — assim batzada por
F.D. Roosevelt — pressupunha, destarte, sm novo arranjo instita-
ional paa sua imiplementacSo. As agénciasreguladora afimam-
se, portant, no cenfri politico norte-americano, como entiades|
propulsoras da publicizapdo de determinades setores da atividade
econbrica, mitigando as garantas liberi clisicas da propriedade
privadae da sutonomia da vontade,
‘Com o passa dos anos, entretanto,diante (i) docrescentegrau
de inerusvidade das agéncias nas atividedes pivadas, (i) da sua
‘questioniveleficéncia na gestio dos mereados regulades (ii) da
Sua nlowsueigio aos mecaniamos teadicionas de accountability
eleicoral"™, as ageacias independentes foram submetidas a intensas
ritcas pressies dos agentes politicos ¢ econémicos. Assim, ©
frande tema de discussio sobre a agéncas nos Estados Unidos hi
Tito detyou de ser o da sua autonomia, como condigéo pars ©
cexercicio ténico « politicamente neutro de suas fungbes, para se
tomar rapidamente odo seu controle poltice, responsividade social
t legitimidade democrdtica,
(Ni tou asiturse nas sltimas décadas un crescimenta dos
‘mecanismos de control politce de Presidente do Congresso cdo
Jadiceio sobre as agéncias, bem como um incremento dos instr
‘mentos de participagio dos agentes econdmicos de entidades de
Gefesa dos consumidares e de meio ambiente nos processos reg
Intros
Em relagio supervisio presdeneal do trabalho das agencias,
1s Decretos executives 2° 12.291 0 12.498, editades pelo Presi=
dente Reagan, significaram, pata muitos, 0 retorno 3 era do Exec
tivo untirio,centralizado na figura do Presidente O Decreton”
[#9 insane um govern se iano apne deja sun
‘ares aeses plas de medcom oreauhaod pelea pes por ls
Implode V.Bernard nin, Ada Pranor Sean Stakes, Demos
1, Aeconabtiy and Reprcesrion 1998),
eAthena Reet, Presidential Aamistaion, L1A Harvard Law Review 2245, 12.291 previ submisdo dos regulamentos propostos pels agén-
ciasrevisio do Ofte of Management and Budget ~ OMB, ego
integrante dx extrutura do Gabinete do Presidente da Replica
(Executive Office ofthe President ~ EOP) que fou encrregado
da vealizagio dss andises de custo benefidio cde cast-cfctnda.
de 360 Dereto 12.498 fot and len, exigindo qu 8 agencis
Submetesem um “plano regulatodo anual aprovagio do OMD.
Ns Admincrago Clit, tals decetos foram subtitudos pelo
Decreto n° 12.856, que amenizou, orden manceve, a teveio da
COMB sobre as propostasregulatsrias das agencis. Todavia, cn-
Ajanta ancl independentes hava sid exclides dos dece-
{os aan por Reagan, Clinton a inl no“ processo de plne-
jamento regulatrio™, Rerido pelo OMB e supervsionada pelo
Vice Presidente
‘No que diz respeito 20 papel do Congresso na supervinio da
auaagio das anc, sem de sudincis em comistes especial
“das, merece dstagueovesurimeno,reformado, do chamado
“eto lesa", previsto no Congressional Review Act — CRA,
«de 1998. De acordo com tle, uma resalsio conjunta das ds
Casas Legltvs, aprovada po maria simples eseyuida a sane
‘io presdencal,poderasustar uma norma regulates editads por
{penis A princi verem que o CRA for sad ccores em 200,
quando uma resolugao da Occupational Safety and Health Admi-
‘Matration OSHA sabre ergomomia foi sata”
Por fim, oJudisro nort-americano te tdo um papel cre
-cente no controle das agéncias reguladoras, A chamada hard-look
‘eerie for desevolvida pare permit a udiirio desincumbr-
Se das dua tartan que Ihe foram confridas pelo Administrative
(2001}:"A hatred Estado adminitenve American his ompe-
‘env diferentes ends pelo conte de sts plc. Todos os
asec do governs —o reser « Congreso eo Js — pasisparm
‘Eis compcitt tomo recattuaterenteant costef intr da og
‘er Por conta des trees evade no certare dogs do pants
{SS as decade competdo.nenbure dns eda emer Fame
‘smo runane Mas, de tempos em tempo, ina delas ase reno ma
‘rina companies ete da dean infec sabe os eas
‘Bo procenoregutio.No tempo sta eu inttigs x Prosdena Vive
‘or oj na ra a Amira president (ead See).
SV ADLAW BULLETIN, Supplement to Pe Fsber Adminitrative Law,
‘vol 15, 0° 15, margo de 2001,
Proedare ct ~ APA garam ideldade do proceso requltvio
ae direito invaldardeisbes “arbiters” “eaprichoss.”
outrina hard lok term sevido ora para exig das agencas a de-
rmonstrago de tages da reglag justcam a sss
Geavantagens ort pra invalidrou devolve para gna medidas
regulate que no atendam sos objetivo da le oa pare expt
pelos xs a gnc ace dere cents
feitos po prtcpes do proceso de conta pablics. Asim send,
«Talc fem se comportado come um verdadeirocurador da
eciqaldade dos procesos requis
possvel asim, conlur que, nos Estados Unidos da Améri-
as ag2ncias reuladoras surgitam © proliferaram como ins-
trumentos de intervenclnismo erelativizagdo das garentiasWbe-
‘ais clisscas, como o drete de propriededee a liberdade contra-
tual, havidas como quase absolutas durante a fase do eapitalismo
Tiberal pare;
(i) aimplementacio de uma plataforma scia-demoerata, pro-
post pelo New Deal. 56 se tornou possivel com a criagio de agén-
las reguladorasinsuladas de presses poiticas conservadorss €
‘otadas de competéncias amplamente dscriciondias para tans-
Formararegulago ergida pela tadicho da common law
(ii) a experiencia regulatéria norte-americana ds segunda me-
tade do século XX mostra que 0 contraponto da autonomiarefor
ada” das agbociasreguladoras foto incrementa dos mecanismos
Aercontroe poltico, juridicoe social, realizados de diferentes for-
mas pelos tréspoderes e por grupes econémicose socials orgniza-
dos. Tas mecansmes si fundamentas, dun lado, para dinate
572 Nociso Chrno USA, nes National Reouces Defense Cat, ne, 467
U's. 857 (1988) aSoprema Cote arteamericana ou os aes chara
ovine Chore, septal oaks deve npr sso epreain
cas somente undo « Congress Roaner rtd da até de ora die
{Sweat ombigiate de ules sre ues deem da deena
eon quo Execatofz da legulagso au le cso de aplica™
Poeterormene «doting fe spreads prs pesmi interven do
‘lh or ass de iterates ass, quando 0 interpre da el
sata arabia copchon,
Se'APA'SUSC§ 708 (196).
54 Nespresso eid Aleande Sonos de Arg, AgicarReaaderas
{aeolian do Dirt Admanistativo Exon, 2002, 275 0 rtco de caprura* dos entes reguladres or agentes ou grupos
tconémicos bem orginioads e, por outro lado, para aumetar ©
_gaude raponsividade social legtamidade democrat da argo
Fegulatsra
1 context politic, tdolico «econtmicoem que se deu a
implantacio dat sgéncie repuladorss no Breil Gurente os anos
1880, fo ciametralmente opsto so ore-mercano Com eft,
«modelo zeglatno branes foiadotado no bojo de um amplode
rocesso de privazabesedesestthagbes panto qual chamada
Feforma do Estado constituase em resus enema A atorSo
dlosetr privado, ntadameste capil internacional, pare oimes-
Ximento nas atividadeseconbmicat de intrcso coletio seviges
Piblics objeto do program de pivatzagtes«desestatagecs co
tava condiionads 8 garotis de estabiidade © prevsbildade das
regres do jonas eases dos invesidores como Poder Pio,
‘Ne verdad, mais do quem equa, «chamado compromisso
regulairi (regulatory commitment) era, na pric, verdaceira
‘genie do mercado pra captayte de nvestnentes Em pases
{a intra recente fo mareada por movimentr nacional
torsos (de eaquerda ede aires), w taco de expropiato ee
ruptura ds contrtos¢ semper antsne que asus ou span
{atsinvestiores extrangeesAssnn a plantagio de urn mode
lo quesubratse o marco reguatro do proceso polcocletor
ergs em verdadiro tow de fore da corms o Esato: Dl 9
ida cs linda tnttctonal dom modelo, ue reste ste
tsa itr dsexquerda em lego Ftura,
Se de uma pate,» crlacio de agents reuladrasdotades de
acento rade astonomia servia so bom proposte de desert
‘lcoutra parte, ormandato ix de seus Ggente es comnproms
Se tecnico sinazavam ao mercado o compromise do preps pas
de proeyerodieito de propredide dos imvestidoresc pronto
‘aumprimento fel dos cotrato celebradoy so cabo dos processes
die priatingso deseatiasso,
Em cum ands, emborao modelo da agénciarequlador in
dependent nrteamercan tn servido de inpiragho 20 ep
i cp, lao Aaenedo Mages Neto Nave Re
aja Estat e atAgeciar Independents a Diet Admirer Conic
(ong: Cain Ae Sandel), 2000p. 9/90 Vane, Fb Node Caso
cl Beonomta: Ineo w Diet Eom, 1987, 231
‘pais Foi a each ae ee juridicos Sera
‘torios da independéncia das agéncias em relacio aos agentes polit
Vi. 4. As tensoes entre regul
democritico de diteto.
independente ¢ o Estado
Os peincipaisfocos de tensio grads pela estrutuea regulates
brasileira, e que reclamam maior aprofundamento em busca de
soles, 580 0s sguintes (1a tensio com o principio da legalidade, decorrente da ado
40 por diversas agencias da tse da deslgalizaso eda banlizagio
da edi de atos normatvos
(Al) a tensto com o sistema de separacio de poderes e de freios
« contrapesos, decorrente da fragilidade dos mecanismos politicos
de controle do Presidente e do Congreso, eda imide do prépeio
Judiciio no conteoe aridico;
{Ill} tensdo com o regime democritic, especialmente em
dlecorrencia da nio sujigio dos administradores sos procedinnen
tos de accountability eletoral de cicunstincla de estrem inves-
‘dos em mandatos a temo, que ulteapassam os limites dos manda-
tos dos agents politica eleitos,
(© adequado equacionamento de cada um dos problemas acima
sctectados certamente ultrapass os limites deste trabalho. O go
vermo Lula, no entanto, represents um interessante estudo de caso
sobre a rela das agénciasindependentes com governos demo.
craticamente eeites, numa jovem democracia latino americana
Come adiante se veri, em um ambiente institucional qual 6 vivido
‘no Brasil, a sucesso cemocrética por parts de oposigi tend a
cexacerbar as tenses geradas pela ertatura regulatéria indepen
dente, sendo até naturale surgimento de algamas crises
Vi4.1. A sucessto democritica © a5 agéncias reguladoras
Indepeadeates: registros htiricos.
© governo do Presidente Lats Inicio Lula da Siva marcos, 2a
histéra institucional do Bras, o primeira teste da estrutara reg
lata independente face a sucessio democritica no Abito fede-
ral. Antes disso, todos os dirigentes das agénciastinham sido no-
‘meat pelo Presidente Fernando Henrique Cardoso. Na poste de
Lula diresio das agéncias estava entregie a homens ce confianga
ddo governo anterior, dertotado nas uras, Seus mandatos tnda se
Em fevereiro de 2003, o Presidente Lala saiu de uma reuniéo
ministerial e declaroa aos mais importantes jornaiseredes de TV
«que “as agéncias mandam no pais" Fle reclamou também que era
visa ds aumentos de tarifs de servicospablicas pelos jornaise
‘que as decisbes que mals afetavam a populaco nio passavam pelo
overne,
Logo em seguida, em margo de 2003, Lula designow uma co-
rissio para discutir uma propostalegisltiva de reorma da est
tra das agéncas. De outta parte, o governo inicios um acaorado
debate publico comasagincias de telecomunicagdes (ANATEL) ¢
energie eletrica (ANEEL) tendo por objeto 2 revisio das trifas
telefonica ede cnergia, cujoexameestava em curso, Por evidente,
rio interessava a um governo popular que, logo em seu comeco,
medidas impopulares — como o aumento de trfas —foesem de
terminadas pelasagéncias. Na percepsso da opiido pablic, esis
‘medidas seriam certamente aribudas a0 goveraa como ui todo,
‘Um visto desse cendro pontus a tentativa do goveeno de pres
sionar a5 agénciase obrigi-las a no adotar medidas impopulares,
{que seriam embora as mas técnias e recomendiveis pelo interesse
pablco de longo prazo. Havers, assim, um episdio de dispute de
poder entre um governo novo — « pleno de legitimidsde — e as
fagénciasindependentes,cajosdrigentes devia seus mandatos 10
{govern anterior.
ssa 6, todavia, apenas uma dis visies possiveis dos mesmos|
fatos. Ise disse als, que no h fatos, 56 verses, Enormalmente
vrias. Nao se pretende aqui negar © quanto de populsmo e de
Aisputa de poder qutriu esas discusses entre govern e agents
Porém, tas episéliosconvidam a uma reflexso mais apurada sobre
as fragilidades do arranjo institucional das agencas reguladoras no
Bras
Embora as crises do governo Lula com a ANATEL © a ANEEL
tenham se resalvido pelos mecanismos isttucionas disponives|
— 2 primeisa, com uma decisto favorsvel 3 agenei, proferida pelo
Superior Tribunal de Justis, ¢ 4 tepunda, por um acordo entre
jpovema e agénca, de dferimento do aumento da tarifa—, minha
especulacio é2 de que melhores intrumentos de controle plitica
« juridio,e um grat maior de partcipacio socal evsblidage dos
processos regulatérios, poderio prevenirfuturas crises e confere
‘maior lsto de egtimidade a0 papel das agéncas.
176 Jen Folk deS. Pl, Le erin ania dis fark mans, tucional das
VL4.2 Propostas de apsimoramento do arranj ins
ageaciasreguladoras no Brasil,
Asi eg so ett deste do fet
meno das aminnragtes independents aos marcos consti.
tis do Exado democrtico de dev. Pars cada uma dar ene
eae pla nova confguract glictiria da Adminsracto Pit
Bica rasa com 6 print d leslie com sistema de
sepa cele eat ae Je com oi
[ho democritico sho apresentadas props teca e priiss
toltadas 5 tensaio, de molde»conpatblinr a covustencis
‘sagt regaloraindependertes cdo que tas pss ole,
‘ever de melhor (sto mais nic profesional, eccuposo
Com avibade de programas e mets de longo pe, nese
iio ge elk ca pra mao atin mae
{logo da economia, maiorindependeacio co govern na prvesfo
4 diretosFandamentais), com or ides biscos de mova
politica inspiradoresd projet de atogoverocolstivo.
‘VIA2.1. Em relagio ao principio da legalidade: rejeigho & tese da
deslegalizagio.
Inspirando-se em doutrina europea — sobretudo espanhola e
liana — signficativo circulo de publicists bresieios procurs
justificar 2 ampla tribuigéo de poderes normativos as agencias
como decorréncia do fendmeno da deslepalizagdo, também deno-
mminado delegificagao.?” Uma ripida incursio no direito compara
doafigura-se til para melhor compreensio do Tendmens
sting Gara de Entra Fonds Ramon Feri clan
ficam a desegalizagdo como uma espécie de delegasiolegelstiva,
10 lado da delegagorecepica eda remiesio normativa2”* A dele.
ficdo recepticis, prevista no art. 82 da Conmtituigio espantole,
teuivale 2 moss let delegada (art. 68 da Constituiczo Federal.
‘Trata, assim, das hipsteses em que o Poder Legilativo acords de.
legar a0 govesno o poder de crar norma com forga de lei formal,
577 Antara retorat at, 90 Rem VIA.
24 Eduardo Gavi de Enter Toma Rann Feiner, Cus de Deeks
Adminetrato, vo 1988 247
fazendo-o através de lei delegante (90 Brasil resolucso do Con-
sm prevsio oabjet ealcance
sae dos princpios © criterios que deverso ser
Sseguidos fo seu exerccio®
‘Uma segunda forma de delegacao legilatva seria a remissio
normativa, na qual se enguadraria 0s cadicionals egulamentos
de execucto brasileiro. Por esta va, a lel transfere a um ato nor-
‘mativ ulterior, ase elaborado pela Administracio Pables, regu
lagho de certos elementos gue complamentam a ordenagio estabe-
lecida pela propria lei® Diferentemente da modalidade receptt-
na delegaco remissiva as normas produaidas pela Adminstra-
‘lo ostentam o valor de simples regulamentes, sem adquirir,por-
‘tanto, ocatitr de leis formats,
Por fir, a dslegalizazdo. Nas palaveas dos consagrados publi-
istasespanhiis:
“Llamames deslegalizacion a la operactin que efectica une Ley
qu, sn entrar on la readacin material de tee, hasta enton-
‘xs regulado por Ley anterior, abre dicho tema aa disposbiidad
dela potstad reslamentaria dela Administracin.
Assim & que, sem apresentarconteido material, ei de deslega-
lzagio limtase degradar formalmente a herarauia de detrmina-
sda matéria, de modo a que a mesma poss ser modificads, a partir,
lt, por simples repulamentos.* O tnica limite a esta operis30,
‘como sdvertem os autores citados, so as matéras sujetas compe:
‘énciaexchusiva do Poder legislatvo (reserva absolutade ei)
este modo, emboranio e coite da atribuicio de forca dele
40s atos normativos procuzides pela Administeagio Publics, tal
5 Edoardo Garcia de Entra & Tonk Rann Fede, Caro de Derecho
‘Admins, v1, 1985 9-248,
‘Setordo Cart de Entei Tob Ramin Ferinde, Care de Derecho
‘Admiral 11995, 9.281,
Seeded Gr de Entra & Tor Ramin Ferinde, Cato de Derecho
‘imino, vl, 1985, 9258,
SeEdords Gort de Entra & Tom arn Fenda, Caro de Derecho
‘Admission, v1 1985p 268
rdo Gavel de Enters & Tome Ramin Feminde, Caro de Dee
1995, p. 269/270, ‘como na delegacio remissva,haveriadiferencas evidentes entre as
‘téenicas manejadas. A lei de remissio apresenta-se como lei de
regulacio material e, nese sentido, € dietamente apicivel por
seus destinatris, com a peculardade de ser incomplets. De oi
‘ro medo, ale de deslegliacio "no er wna Ley de repulacion ma
terial, noes una norma directamente aplicable, noes una Ley cay
‘contenido haya simplesmente que complear; n propiedad, la Ley
de deslegalizacién no tiene contenido normati alguno, 34 toico
‘contenido la manipulacin dels rangos para abrir la posiildad
(los Reglamentas de entrar en una materia hastaentoncesregulada
por ley"
Na Itlia, Giuseppe de Vergottini conceitua » delegificagdo
como a “transferéncia da dsciplina de determinadas materias ox
stividades da esfer legslatva para aregalamentar do Governo"™,
afirmando que, nesses cass, olegilador teria optado pelo sitemd
dd asim chamada revogagdo diferda, Explica, nesse sentido, que
" efeito revogatério neste caso éremetido ale enguanto orepu-
lamento de delegificacio assume 0 valor de ui simples fato, de
modo que a let sutorzao exerccio da poder requlamentar do go
vvemo a0 efeito de revogar as disposigdes legas precedentes”
‘Como dito a sofisticada elaboragio tedrica dos europeus vem
‘exercende forte influéncia no Bras, de moda que € js hugar" Deixando de
semeter i ei, 0 art 84, VI, em sua versio stay determina ser da
competéncia privativa do Presidente da Repablica "VI — dispor
mediante decreto, sobre: 2) orgenizacioe fencionamento da admi
nistrago federal, quando aio implicar aumento de despess nem
«aco ou extinglo de érgios pablicos;b)extingio de fungbes ou
«argos pablicos, quando vages.”
'No arcabouso constzuctonal da sstematca de feos contr
pesos, rats, portanto, de mais um instrument para oexcteicio
‘de competéncia normatva(respeitada preferénet legal) pelo Por
ler Exccutivo, Ademais, come sustentado no Capitule I supra,
lve, Arde elie de Poser Execuv,
2009.24 ui "A Conus de 198 Bap cpresarcn e
‘pnd debe de ges. Tl oe pees eae
tuts conte mpc decrements ds
‘Sad Ne ipente t Fundamental ma wfc ela
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sdmive-s também a expedigo de regulamentosautGnomos em
‘spagos normativos nfo sueter consiticionalmentesreseras de
tet formal ou materal) quando, mings da dsciplina eg,
{Admunistagso Public ester compe a0 cumpriment de de.
teres imedlatamente consthuconak, Neste caste, como no do
[70 84, Vi, all superveninte prefered 3 decline regulamentar
‘Or, diate da evidence preccupacto do contituinte em de
mitare ccunsancl,exprete ou sstematicamente as hipétere,
[8 condigdes eos snstrumentos para o exericio de poder norma
to primano pelo Poder Executio, o emia aor da protesio
{os administrados, no parece exist fundamen consol
pate técnice da dslgazato,Revelesemestno um contesenso
Teconecer por um fat, que 2 Consitiglo per em su 4
{5 hipoteseexpressa de dlepaiolegilatva,definindo he caros
limites e condigdes,” €, por outro, aquiescer com a possibilidade
entra da delegaizasioy a qual, ontlgcamente, quale ayer
{det deapapo leilatioa tnominada (ainda que 0 defensores
4 tenia procurem apresentts como rebaamento do ga he:
rico de cert mais, endo como clea do grat NerErguico
deat regulsmena)
TH sina um elemento deredeio, de ordem sistem, a te-
chagr a admissbidade do teenea de desegalzagior trate de
previo contida no art 25, nc 1, do Ate das Dispsigoes Cone
Ectclonal Transers
“ficam resogades, a partir de conto ote dias da promalgasdo
da Constitacao, sujet este prazo a prorrogago por li, todos ot
‘ispositios legais que atrbuam ou deeguem a orga do Poder
Exzeutivocompeténcia asinalada pela Canstituigdo wo Congreso
Nacional, especialmente no que tange a: Iago normatva
$50 Deacon com oat 68 da Consus, a esis do Cangrezo Nace:
fl fae delegate) deve epeicaro anti dadleago eo teor dee
‘ert, Canforme o parfoprine do a. 68 "Nao seo objeto de dee
{sto vats de competaca exclu do Congr Neco or ecompeten-
{apr d Cina dor Deputadon oy do Senado Feder atta eer
‘ate coneplementar, nom legal ore: I~ onan do Pode ost
‘o edo Minti Pablo acre ea gratia de sus membrane
dad, ddan, eetos nda, polis ¢ cera I] pane pi
‘anuas,drerizesonamencinss € ornate Como, portanto, compatibilza a deslegalizacio, enquanto via
agenérica de trnsferéncia de parcela do poder legiferante para 0
Executive, coma declatada intengio do leislador constitunte ori
indo, esposada neste at 25 do ADCT, de fear a delegagioin-
isriminada ¢ sem crits de fungestpicas de um Poder 3 03
De acorto com o raciocino até aqui deseavolido, a desley
‘acho constitwria verdadeira fraude 20 processo legisativo con-
templado na Constituigi, erigdo pelo coastituinte como garantia
ds cidadios. A esse espeito, vale tecer a analogia: poderaolegis-
lador constiuinte derivado criar emenda constivacinal astortean-
doa reforma da Constituigio por lei ordiniia ou lei complemen
ta Euidentemente que nio, Da mesma forma, atenta contra 3
[egica do processo legislative previstona Carta Maior a norma ve,
pra efeitos pritics, confi tatamento de lei formal (03 eq
lente, na prética, «ura le formal) a ato da Administra Public,
Inclusive com paderesrevocatéras
125 No mesma int, Clemersn Meri Clive pant se: “Dep, 9 Cont
{udm no 23 do ADC [Ato das poss Contin Tiss),
revogu() 2 parr de cent ¢ oon dns de promlesi da Coneastny
[tds es dpetos lpi que strom eu selec a Sato do Pose
nce competes ssa pls Cantus a Congest Nason =
‘eclmente no que ingest — ao nomiivns, I~ aloes a tense
{Sr derecunar de gale ope A reba do ago ¢ elaine. Sea e-
Sis snter experiment nis de doar apc, 9
‘iva Constaigi no mai aa, O Const procur freer ca
$etnca nara do Congreso Nocona Se pier) daseario de
Frees a2, (0) dnarsc opera ic), [it do det po
so lg at. $° LIV) ei) lege (a) euvevalde deh
(245) ssertor na Castle fren sentra lege
{olen em prego, eno art 28 do ADCT, cetamente, 3 imped,
ra seo Constitute regu, neonate delegntes puta,
pare quer tambem ria na pee «para atwra Clemson sia
Cee Aad Ltn do Pder Ecce, 200, 305/308
Sst Este deacord com » posi de Clemerso Mera Clave, a6, tratando
is igs ene ee euler, onsen“ guna prninoe 0 se.
{ide propa do reaamento. Ou sn, al que exprenmmeste prio pela
[ey arnonnarreulamestare putas hrran ue ere pop a sea
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