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Federalismo Brasileira

questes para discusso

Volume 8

Dilogos para o

Desenvolvimento
Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance

A temtica do desenvolvimento brasileiro em algumas de suas mais importantes dimenses


de anlise e condies de realizao foi eleita, por meio de um processo de planejamento
estratgico interno, de natureza contnua e participativa, como principal mote das atividades
e projetos do Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
Inscrito como misso institucional produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o planejamento do desenvolvimento brasileiro , este mote pretende integrar-se ao cotidiano do instituto pela promoo de iniciativas vrias, entre as quais se destaca o projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro,
do qual este livro faz parte.
O projeto tem por objetivo servir como plataforma de sistematizao e reflexo acerca
dos entraves e oportunidades do desenvolvimento nacional. Para tanto, entre as atividades
que o compem incluem-se seminrios de abordagens amplas, oficinas temticas especficas, assim como cursos de aperfeioamento em torno do desenvolvimento e publicaes
sobre temas afins. Trata-se de projeto sabidamente ambicioso e complexo, mas indispensvel para fornecer ao Brasil conhecimento crtico tomada de posio diante dos desafios da
contemporaneidade mundial.
Com isso, acredita-se que o Ipea conseguir, ao longo do tempo, dar cabo dos imensos
desafios que esto colocados para a instituio no perodo vindouro, a saber:
99formular estratgias de desenvolvimento nacional em dilogo com atores sociais;
99fortalecer sua integrao institucional junto ao governo federal;
99caracterizar-se enquanto indutor da gesto pblica do conhecimento sobre desenvolvimento;
99ampliar sua participao no debate internacional sobre desenvolvimento; e
99promover seu fortalecimento institucional.

Federalismo Brasileira
questes para discusso

Volume 8

Dilogos para o

Desenvolvimento
Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Wellington Moreira Franco

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Alexandre de vila Gomide
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas, Substituto
Claudio Roberto Amitrano
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Francisco de Assis Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

Federalismo Brasileira
questes para discusso

Volume 8

Dilogos para o

Desenvolvimento

Braslia, 2012

Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2012

Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie Dilogos para o Desenvolvimento
Volume 8
Federalismo Brasileira: questes
para discusso
Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance

Equipe Tcnica
Paulo de Tarso Frazo Soares Linhares
paulo.tarso@ipea.gov.br
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea e coordenador
tcnico do Grupo de Trabalho Interdiretorias
sobre Federalismo do instituto.
Constantino Cronemberger Mendes
constantino.mendes@ipea.gov.br
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea.
Antonio Lassance
antonio.lassance@ipea.gov.br
Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria
de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea.

Federalismo brasileira : questes para discusso /


Organizadores: Paulo de Tarso Frazo Linhares,
Constantino Cronemberger Mendes, Antonio
Lassance. Braslia : Ipea, 2012.
v. 8 (249 p.) : grfs., mapas, tabs. (Dilogos para
o Desenvolvimento)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento
Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-142-7
1. Federalismo. 2. Estado. 3. Brasil. I. Linhares,
Paulo de Tarso Frazo. II. Mendes, Constantino
Cronemberger. III. Lassance, Antonio. IV. Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 342.042

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade


dos autores, no exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada ou da Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica.
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas.

SUMRIO
APRESENTAO................................................................................................................................. 7
INTRODUO..................................................................................................................................... 9

PARTE I: FEDERALISMO E POLTICAS PBLICAS


INTRODUO................................................................................................................................... 19
CAPTULO 1 F EDERALISMO NO BRASIL: TRAJETRIA INSTITUCIONAL
E ALTERNATIVAS PARA UM NOVO PATAMAR
DE CONSTRUO DO ESTADO..................................................................................... 23
Antonio Lassance
CAPTULO 2 C
 OOPERAO FEDERATIVA: A FORMAO DE CONSRCIOS ENTRE ENTES
PBLICOS NO BRASIL....................................................................................................37
Paulo de Tarso Linhares
Alexandre dos Santos Cunha
Ana Paula Lima Ferreira
CAPTULO 3 A
 PROGRESSO DO CARTER FEDERATIVO DAS RELAES INSTITUCIONAIS NO SUS........ 55
Roberto Passos Nogueira
CAPTULO 4 PROGRAMA

FEDERAL DE APOIO GESTO URBANA MUNICIPAL:
SITUAO E PERSPECTIVAS..........................................................................................59
Rafael H. Moraes Pereira
Marco Aurlio Costa
Ernesto Pereira Galindo
Renato Balbim

PARTE II: FEDERALISMO E TERRITRIO


INTRODUO................................................................................................................................... 87
CAPTULO 5 O
 TERRITRIO E O ARRANJO FEDERATIVO PARA O DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO:
O CASO DO NORDESTE.................................................................................................89
Constantino Cronemberger Mendes
CAPTULO 6 D
 ESAFIOS CONTEMPORNEOS NA GESTO
DAS REGIES METROPOLITANAS................................................................................113
Renato Balbim
Maria Fernanda Becker
Marco Aurlio Costa
Miguel Matteo

PARTE III: F EDERALISMO FISCAL OS CRITRIOS PARA A REPARTIO DO FUNDO DE


PARTICIPAO DOS ESTADOS
INTRODUO................................................................................................................................. 147
CAPTULO 7 F UNDO DE PARTICIPAO DOS ESTADOS: SUGESTO DE NOVOS CRITRIOS
DE PARTILHA QUE ATENDAM DETERMINAO DO STF................................................149
Marcos Jos Mendes
CAPTULO 8 R ATEIO DO FUNDO DE PARTICIPAO DOS ESTADOS E DO DISTRITO FEDERAL:
AVALIAO DE IMPACTO E DE VIABILIDADE LEGISLATIVA
DAS PROPOSTAS AVENTADAS.................................................................................... 167
Carlos Alexandre A. Rocha
CAPTULO 9 P ESOS REGIONAIS NA FUNO DE BEM-ESTAR SOCIAL: UMA APLICAO
PARA O FUNDO DE PARTICIPAO DOS ESTADOS...................................................... 205
Roberta da Silva Vieira
Leonardo Monteiro Monasterio
CAPTULO 10 A
 RESTRIO ORAMENTRIA MALEVEL NA ABORDAGEM DA SEGUNDA
GERAO DA TEORIA DO FEDERALISMO FISCAL....................................................... 233
Rogrio Boueri

APRESENTAO
O federalismo constitui um dos traos caractersticos do Estado brasileiro desde
a Proclamao da Repblica, em 1889. Atualmente, sua peculiar distribuio de
recursos polticos e fiscais apresenta-se simultaneamente como fator de dinamismo e constrangimento para boa parte do que se convencionou chamar ciclo
das polticas pblicas: desde o processo decisrio, no qual necessidades sociais
so includas na agenda de prioridades do poder pblico e aes para atend-las
so desenhadas, at as etapas de planejamento, implementao, monitoramento,
avaliao, auditoria e reviso destas aes.
Identificar as implicaes e os condicionamentos para a efetividade dessas
polticas pblicas no Brasil requer compreender os intrincados mecanismos federativos que orientam a ao dos atores, dentro e fora do Estado, em cada uma das
Unidades da Federao e nas relaes de cooperao e competio entre elas, ao
longo daquelas etapas. Coerentemente com sua misso institucional, a tarefa que
se apresenta para o Ipea neste campo produzir, articular e disseminar conhecimentos sobre o arranjo poltico do Estado brasileiro, de maneira a tornar nosso
federalismo um meio para a promoo do desenvolvimento.
Esse esforo do Ipea associa-se a uma longa tradio de pensamento que,
embora heterognea quanto a fontes e matrizes tericas e polticas, possui como
ponto comum a possibilidade de compreender o desenvolvimento enquanto um
processo que vai alm da esfera econmica. Tambm afirma a necessidade de
compreender os vnculos do desenvolvimento com a poltica, a participao de
cidados nas decises de interesse comum e a forma como recursos polticos e
financeiros so distribudos no interior do Estado.
No Brasil, desde o sculo XIX, demandas por maior autonomia de governos
regionais eram pensadas e defendidas como meio para a promoo das melhorias
impulsionadas pela ao do Estado. Como afirmou Celso Furtado em 1984, em
nosso Pas a luta pelo federalismo est principalmente ligada s aspiraes de
desenvolvimento das distintas reas do imenso territrio que o forma. E mais,
sustenta que o federalismo a nica forma de se contrapesar o centralismo que
est inscrito nas estruturas econmicas que se instalaram no Pas. Assim, no
apenas a poltica deve ser incorporada anlise do desenvolvimento, mas tambm
o federalismo deve ser visto como uma forma virtuosa para a distribuio geogrfica da riqueza e da renda.
Dada a importncia do tema e sua abrangncia, existem pesquisas sobre
aspectos do federalismo brasileiro em curso em todas as diretorias do Ipea, o
que requer coordenao dos projetos e das iniciativas desenvolvidas por tcnicos e reas especficas de sua estrutura. Em nome da integrao destes esforos

e para impulsionar as aes relacionadas ao tema, a atual direo do instituto


promoveu a criao do Grupo de Trabalho Interdiretorias sobre Federalismo
(GT Federalismo), que tem neste livro um dos produtos de seu trabalho.
O GT Federalismo no mediu esforos no que tange articulao dessas
pesquisas, em que pesem a amplitude e a relevncia das dimenses nelas analisadas. Por conseguinte, buscou-se tambm o envolvimento de instituies representativas das trs esferas de governo, as quais participaram e interferiram de
diferentes formas no temrio e no contedo dos textos e que, portanto, devem
ser aqui mencionadas, ainda que sob o risco de que seu simples registro no
permita dar o devido relevo a contribuies verdadeiramente decisivas. No mbito municipal, a Frente Nacional de Prefeitos; o Observatrio dos Consrcios
Pblicos e do Federalismo; as prefeituras de Jaboato dos Guararapes, Congonhas do Campo, Aracaju e Ipojuca; o Consrcio Intermunicipal da Regio Leste
Fluminense (Conleste); e o Consrcio Pblico para o Desenvolvimento do Alto
Paraopeba (CODAP). No mbito estadual, o Conselho Nacional de Poltica Fazendria (Confaz); a Agncia Estadual de Planejamento e Pesquisas de Pernambuco (Condepe-Fidem); e a Fundao Joo Pinheiro, de Minas Gerais. Por fim, no
mbito federal, a Secretaria de Relaes Institucionais, especialmente a Subchefia de Assuntos Federativos; a Petrobras; o Banco Nacional do Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES); o Banco do Nordeste; a Superintendncia para o
Desenvolvimento do Nordeste (Sudene); e o Senado Federal.
Marcelo Crtes Neri
Presidente do Ipea

INTRODUO
A organizao federativa constitui um arranjo estatal peculiar em funo da autonomia poltica e financeira conferida a cada ente. Suas consequncias so amplas,
tanto em aspectos positivos quanto negativos. A dinmica do Estado federativo
impulsionada por mecanismos de responsividade e accountability, por um lado, e
sistemas de freios e contrapesos impostos pela atuao dos diferentes atores e interesses nas diversas arenas em que se confrontam, por outro. Compreender os mecanismos polticos que explicam os resultados obtidos em uma federao , portanto,
uma tarefa complexa e requer conhecer as especificidades de cada pas, posto que os
28 estados organizados dentro deste modelo no mundo constituem casos nicos.
A trajetria do federalismo republicano brasileiro pautada por tenses e
conflitos, avanos e retrocessos, entre um modelo de Estado centralizado, da unidade e da integrao nacional e, por seu turno, um modelo descentralizado, da
autonomia e da diversificao regional. Diversos ciclos ou etapas histricas podem ser caracterizados desde a Proclamao da Repblica Federativa, em 1889,
tendendo mais ou menos para um dos dois polos. Este movimento pendular no
parece ter atingido, ainda, um formato definitivo, mesmo porque ele permeado
por contradies e controvrsias de interesses, de escolhas e de ideias. Entre os
diversos problemas do Brasil, a despeito dos avanos inegveis, destaca-se a incapacidade de incorporar, em bases sociais amplas, os valores ou princpios intrnsecos ao modelo federativo-republicano: democracia, liberdade, justia, igualdade,
progresso, desenvolvimento, entre outros.
Mesmo hoje, aps o incio de um novo ciclo de descentralizao federativa,
consolidado e ampliado com a Constituio Federal de 1988, em que os municpios
so reconhecidos, de maneira indita, como entes federados autnomos, essa tenso
assume novos contornos, e as contradies e os conflitos persistem em nveis ainda
altos. A estruturao de um federalismo mais equilibrado no uma meta importante
somente para o Brasil, mas em todos os pases federativos do mundo. Aqui, porm,
essa tenso assume caractersticas especficas em face, principalmente, das graves desigualdades sociais e regionais existentes no pas. No grupo das 20 maiores economias
do mundo (Grupo dos 20 G20) o Brasil s no est em pior situao nesta rea que
a frica do Sul, outro pas que adotou o federalismo dentro do grupo BRICS (a nica
exceo a China), na sequncia de sua democratizao ps-apartheid.
Associado desigualdade entre as regies brasileiras, nosso federalismo tem
tido que se adequar a uma continuada diversificao das preferncias de uma sociedade crescentemente mais complexa e que demanda, por meio dos instrumentos criados aps 1988, uma atuao da administrao pblica simultaneamente
universal e atenta s peculiaridades locais, produzindo novas presses sobre o
Estado brasileiro.

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Federalismo Brasileira: questes para discusso

O jogo combinado das tenses e das novas demandas vem revelando uma
caracterstica especialmente dinmica do federalismo do Brasil, capaz de proporcionar, no campo das polticas pblicas, o espao de experimentaes que se
consolidaram em alternativas inovadoras e, por vezes, mesmo radicais aos velhos
e estruturais problemas da sociedade brasileira. O Programa Bolsa Famlia e as
inmeras administraes que adotaram mecanismos de oramentos participativos so seus exemplos mais conhecidos. Em que pese o quanto ainda se tem que
avanar para uma melhor coordenao e cooperao entre os entes federados no
Brasil, o modelo progressivamente implementado de provimento do servio de
sade, por meio do Sistema nico de Sade (SUS), demonstra que, tambm
neste campo, j no se est no ponto de partida.
A compreenso do modelo federativo brasileiro expe seus traos especficos
quando tomado em torno de suas diversas componentes, em vrios aspectos tratados
e enfatizados neste livro. Adentra-se, pois, em elementos mais especficos que podem
ser vistos, simultnea e metaforicamente, como as partes do quebra-cabea do arranjo federativo do Brasil, na medida em que no se encaixam de forma simples e automtica umas s outras; e, igualmente, como as ferramentas para o aprimoramento
dos mecanismos federativos brasileiros, pois por meio de sua manipulao que o
pas ser capaz de produzir melhores resultados no desempenho das funes para as
quais o Estado brasileiro socialmente demandado a cumprir.
A primeira seo (parte 1) traa um perfil das polticas pblicas nacionais.
Compreend-las, com o intuito de aprimor-las, impe que elas sejam observadas
em perspectiva histrica, posto que sejam, elas prprias, resultado de aes que se
inserem em momentos pretritos. Por esta razo, a seo e, por ser a primeira, o
prprio livro, inicia-se pela anlise da configurao histrico-institucional do federalismo brasileiro.
A histria do federalismo no Brasil um processo sinuoso de estabilizao e
mudana pontuado por crises. Seu momento fundacional remonta prpria Proclamao da Repblica, mas se alonga pela Constituinte de 1891 e vai at a presidncia
de Campos Sales (1898-1902), quando se tornou um arranjo mais estruturado e
estabilizado. Neste primeiro perodo, o federalismo significou a derrota da maior parte dos interesses da Unio e a adoo de um arranjo em que o Executivo federal era
enfraquecido de poderes, de instrumentos e de recursos que se fariam necessrios, em
especial em perodos crticos. Estabeleceu-se ampla autonomia dos estados, em uma
inverso quase automtica do modelo institucional do Imprio.
A questo tributria foi uma das que melhor materializou as divergncias
entre Unio e estados. O resultado final beneficiou os estados, que conquistaram
grande vantagem em matria tributria e passaram a receber recursos significativos, inclusive dos impostos arrecadados pela Unio. Foi o caso do imposto de

Introduo

11

importao, desde sempre arrecadado pela Unio, que passou a ser todo destinado
aos estados. Anteriormente, dos 11% cobrados com este imposto, a Fazenda do
Imprio ficava com 7% e destinava 4% s provncias.
A ruptura desse modelo teve lugar em 1930 e partiu da fissura no arranjo
federativo que vigorou durante a Primeira Repblica denominada depois de Repblica Velha. Nesse sentido, 1930 novo momento fundador. Os ganhos que Vargas conseguiu, em termos de concentrao do poder e fortalecimento da Presidncia
da Repblica, s podem ser explicados diante da crise profunda do arranjo federativo
de 1891. As prerrogativas presidenciais, ancoradas nas competncias institucionais
da Unio, estariam apoiadas em trs pilares fundamentais: o poder de iniciativa legislativa do presidente, o poder regulamentar e sua estrutura de governana. O rol
elevado de competncias federais, muitas delas demandadas pelos prprios estados
em busca de auxlio, conformaria a institucionalizao de poderes presidenciais expandidos, com prerrogativas mais amplas, um conjunto de mecanismos polticos
de coordenao e de interveno mais fortes, e estruturas de servio pblico cada
vez maiores. Assim, o presidencialismo, que principiou como instituio central da
poltica dos estados na Primeira Repblica, passou a ter o Executivo federal cada vez
mais como piv de sustentao de todo o arranjo federativo.
No obscuro perodo ditatorial iniciado em 1964, as instituies federativas
foram substitudas por uma simulao ritualstica que, apenas grosseiramente,
buscava represent-las, posto que fossem indicados por um poder arbitrrio: os
governadores, parte significativa dos prefeitos e dos membros do Senado (os chamados senadores binicos), a Casa por excelncia da Federao.
O perodo histrico que se abriu com a campanha das Diretas J (1984)
e conclui-se entre a Constituinte (1987-1988) e as eleies presidenciais de 1989
representou no apenas um novo momento do federalismo, mas sua radical transformao enquanto instituio poltica. Esta mudana de primeira grandeza, uma
verdadeira ruptura histrica de notveis consequncias, ocorreu sob um quadro poltico de transformaes aceleradas e ascenso de novos personagens com
fortes bases locais. A histrica relao entre Unio, estados e municpios sofreu
transformaes importantes. O formato tradicional, estabelecido pela Primeira
Repblica, associava Unio e estados, submetendo os municpios s diretrizes e ao
domnio poltico estadual. A compreenso sobre o que hoje o Estado brasileiro
indissocivel de uma viso de longo prazo da radicalizao de seu federalismo.
No desenho institucional resultante das diretrizes estabelecidas pela Constituio Federal de 1988, a articulao entre os entes da Federao brasileira
se apresenta na forma de um conjunto superposto de arenas de negociao,
coordenao e produo de polticas e servios pblicos, ramificados horizontal,
vertical e setorialmente em cada nvel de governo ou rea de atuao pblica.

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Federalismo Brasileira: questes para discusso

A figura resultante encontra-se em constante transformao, impulsionada por


variados interesses, algumas vezes de competio e em outras de cooperao,
entre os entes federados.
Cooperao, coordenao e integrao nem sempre formam um trinmio
harmnico no federalismo brasileiro no perodo ps-1988. Um quadro de fragmentao, de competio por recursos escassos e de estratgias de intensa disputa
fiscal j foi considerado tpico de um federalismo predatrio, especialmente durante
os anos 1990. Em contrapartida, as experincias recentes de cooperao federativa,
entre as quais se destacam os consrcios pblicos, parecem indicar um movimento
em direo ao aumento de arranjos federativos coordenados e cooperativos, dentro
de uma base territorial heterognea, a despeito das distores ainda vigentes.
No entanto, a criao de mecanismos de articulao federativa pode servir
tanto para criar cooperao, quando se incentiva os entes federados a agirem
em favor de interesses por eles compartilhados, quanto para gerar coordenao,
hiptese na qual se estabelece taxativamente quando, como e o que cada ente
far. Por seu turno, cabe observar que o momento poltico vivido pelo Brasil,
desde o fim da ditadura militar, especialmente propcio para a criao destes
mecanismos de articulao federativa, dado que a simples predisposio para
agir cooperativamente no suficiente para a produo de resultados socialmente satisfatrios. Neste sentido, instrumentos de coordenao no garantem
resultados socialmente desejveis, pois sempre possvel que as aes adotadas
sejam contraditrias entre si ou contrrias aos interesses dos cidados. Logo, instrumentos de cooperao e coordenao tm seu efeito positivo potencializado
em um ambiente democrtico, no qual a poltica tende a se submeter escolha
dos eleitores e s preferncias dos cidados, em funo dos mecanismos de accountability e responsabilizao que lhe so prprios.
No plano institucional, a concretizao das diretrizes constitucionais de 1988
de um arranjo federativo em um padro cooperativo, expresso pela ampla relao de
competncias comuns e concorrentes entre os entes, apenas comeou a se configurar em 1998, com a edio da Emenda Constitucional no 19, abrindo o caminho
superao da fragilidade institucional dos arranjos cooperativos. Todavia, foi com a
Lei no 11.107 de 2005 (Lei dos Consrcios Pblicos LCP) que instrumentos mais
poderosos para o comprometimento dos entes associados passaram a favorecer o
aumento de arranjos federativos coordenados e cooperativos. Embora as concluses
ainda sejam preliminares, um comparativo entre os anos de 2005 e de 2009, estudo
oferecido pela Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), demonstra forte impacto desta lei no
consorciamento federativo no Brasil.
A principal inovao da LCP a adoo de mecanismos que emprestam
maior confiana ao compromisso firmado pelos entes federados em relao ao

Introduo

13

estabelecimento de um consrcio pblico. Dois elementos da nova legislao


expressam este objetivo. Em primeiro lugar, a obrigatoriedade de o protocolo de
intenes firmado entre os entes federados receber a aprovao dos respectivos
poderes legislativos, o que empresta maior publicidade e comprometimento poltico. Em segundo lugar, a substituio do convnio por uma nova modalidade
de contrato administrativo, denominada de contrato de consrcio pblico, cercado de maiores garantias legais quanto possibilidade de denncia unilateral
ou o descumprimento pelos contratantes.
Considerando os totais gerais nacionais para o perodo 2005-2009, por
tema e regio, constata-se que o setor de sade pblica a principal rea na qual
os municpios consorciam-se, embora o setor de meio ambiente tenha observado
o maior crescimento relativo, saltando de 7% do total de municpios em 2005,
para mais de 18% em 2009. Em sentido contrrio, o setor de transporte conheceu uma reduo no quantitativo de consorciamentos de 5% para 4% do total de
municpios brasileiros.
Quando observados regionalmente, constata-se que o Norte e Nordeste
desenvolveram significativas experincias de consorciamento nesse mesmo intervalo
de tempo, embora as regies Sul e Sudeste ainda sejam aquelas que mais intensamente as realizam. A rea de sade pblica foi uma das que mais se valeu desse
instrumento, principalmente entre municpios pequenos e mdios. A rea de sade,
na realidade, , ao mesmo tempo, uma experincia bem-sucedida e um exemplo das
limitaes enfrentadas pela descentralizao da execuo de polticas pblicas e das
complexidades da articulao necessrias entre Unio, estados e municpios.
Em suma, essas limitaes s reforam a ideia de a evoluo do federalismo
brasileiro ser pautada por tenses e conflitos de interesses setoriais, institucionais
e at individuais. Da mesma forma, sempre haver defensores e argumentos, de
um lado, a favor do centralismo, da unidade e da integrao nacional, e, de outro,
da descentralizao, da autonomia e da diversificao regional.
Assim, ainda que os avanos, desde a Lei dos Consrcios Pblicos de 2005,
sejam animadores, as tendncias presentes apontam para novas e maiores exigncias de articulao federativa, em pelo menos duas vertentes. Em primeiro lugar,
a diversificao nas preferncias dos cidados, do lado da demanda, e o constante desenvolvimento tecnolgico, do lado da oferta, produzem uma crescente
complexificao na prestao de servios pblicos, requerendo constantemente a
adoo de novas institucionalidades destinadas sua proviso, em detrimento dos
arranjos anteriormente consolidados. Em segundo lugar, o crescimento no nmero de entes federados adiciona permanentemente novos atores ao processo de
negociao, demandando uma atualizao do pacto federativo sobre novas bases.
Alm da criao dos estados do Amap, de Rondnia, de Roraima e do Tocantins,

14

Federalismo Brasileira: questes para discusso

e da existncia de projetos tramitando atualmente no Congresso Nacional para a


criao de outros 12 estados e trs territrios, o perodo posterior Constituio
Federal de 1988 conheceu uma forte elevao no quantitativo de municpios, ainda
que esta se encontre momentaneamente contida, desde a Emenda Constitucional
no 15 de 1996, que transferiu Unio o poder de legislar sobre a formao de novas
municipalidades. Em meio a estes fatores, as diversas assimetrias estruturais entre
municpios (rurais e urbanos; pequenos, mdio e grandes; cidades do interior e regies metropolitanas; regies deprimidas e polos dinmicos da economia) pressionaram algumas cidades e estados com o fenmeno conhecido como welfare magnets,
ou seja, a atrao pelo bem-estar.
Como consequncia do quadro anterior, os gestores pblicos tero que, cada
vez mais, considerar a articulao entre as diferentes polticas pblicas adotadas
em distintos nveis de governo, de forma a potencializar os resultados. O caso das
medidas preventivas de sade pblica e das redes de ateno primria, secundria,
terciria e quaternria so o exemplo bvio desta necessidade crescente. Alm
destes, certamente, os servios de planejamento territorial, saneamento, meio ambiente e transportes, entre outros, demandaro uma maior coordenao por parte
de seus responsveis. Esta necessidade de uma adequada coordenao federativa
impe o desafio de avaliar os resultados alcanados pelos instrumentos atuais,
com vistas ao seu aperfeioamento, sua complementao ou sua substituio.
Assim, trajetrias institucionais devem ser compreendidas em um novo
patamar de atuao do Estado, bem como instrumentos de cooperao federativa devem ser utilizados em particular os consrcios pblicos em face dos
novos elementos e desafios que se apresentam. Se as tenses e os conflitos federativos possuem como uma de suas dimenses mais pronunciadas as definies
quanto repartio de recursos fiscais, no caso brasileiro, especificamente, esse
problema ganha ainda maior relevo em 2012, posto que, por fora de deciso do Supremo Tribunal Federal (STF), critrios de distribuio do fundo de
participao dos estados (FPE) tero que ser estabelecidos. Em sintonia com a
relevncia desta questo e buscando contribuir para o debate que se desenvolve
em torno da questo neste momento, na segunda seo (parte 2), trs artigos
sobre o federalismo fiscal so reservados para analisar as possibilidades que se
apresentam para esta importante deciso.
Nessa focalizao, surge uma anlise e uma simulao do rateio do FPE,
seguida de uma sugesto de novos critrios de partilha do fundo e uma aplicao
de pesos regionais para o FPE em uma funo de bem-estar social. O fundo
surge por um lado, como um mecanismo de equalizao (parcial) das receitas
estaduais, garantindo mais recursos aos estados com menor base tributria, e,
por outro, como instrumento com desenho flexvel das transferncias a fim de

Introduo

15

permitir possveis alteraes futuras da capacidade de arrecadao das Unidades


Federativas. Nem sempre os resultados so unvocos. As simulaes apresentadas mostram, inclusive, quais os estados ganhadores e perdedores pelos critrios
sugeridos anteriormente. Por fim, tem-se a anlise sobre qual seria a repartio
do FPE que maximizaria uma funo de bem-estar social para diversos graus de
averso da sociedade desigualdade. O mtodo proposto qualificado sobre sua
desvantagem em gerar incentivos errados para os gestores pblicos estaduais,
pois, como observado, quanto menor e mais concentrada a renda per capita no
estado, maior seria a sua parcela do FPE.
Aqui, mais uma vez, os conflitos e as tenses no mbito fiscal tm suas repercusses ou seus efeitos em diversas dimenses. Nenhum ente federativo quer ser
um perdedor, apesar de no se chegar a um entendimento sobre a possibilidade
de um jogo (cooperativo) de soma positiva no qual todos possam ganhar. Em
particular, surge aqui uma componente eminentemente territorial no debate sobre a questo fiscal ou tributria, nesse caso, restrita ao mbito das transferncias
constitucionais de recursos aos Estados (FPE). De maneira mais geral, a relao
entre federalismo e territrio o tema central da terceira seo (parte 3). Para
alm de um conflito e de uma tenso de diviso do bolo tributrio, a questo
federativa brasileira, em particular, envolve diversas dimenses ou escalas territoriais, entre elas a urbana (metropolitana) e a regional. No por acaso a soluo
federativa uma escolha poltica e social para, de alguma forma, resolver os problemas das desigualdades territoriais entre os entes federativos.
A estrutura legal ou normativa constituda no mbito fiscal, partindo dos
preceitos constitucionais estabelecidos a partir de 1988, est configurada dentro de
certa homogeneidade ou simetria (aparente) para a dotao de capacidade financeira aos entes federativos, por meio de critrios de alocao de recursos tributrios.
Trata-se eminentemente de uma viso macrofiscal ou macrotributria. necessrio
atentar, contudo, para a heterogeneidade da prpria capacidade financeira local
(municipal ou estadual), tendo como base agentes pblicos ou instituies pblicas
(pessoal, infraestrutura etc.) tambm diferenciados em cada localidade, responsveis por proporcionar, ainda, diferentes ofertas de bens e servios pblicos.
Tratar o problema federativo relacionado somente com a (melhor) distribuio
ou com a alocao dos recursos tributrios (funes alocativas, distributivas e estabilizadoras), a despeito de sua relevncia, enxergar apenas um lado da questo. preciso saber, de forma complementar, como esses recursos esto sendo utilizados e se
eles atendem apropriadamente e eficientemente as demandas da sociedade. Mais que
ter recursos disponveis, preciso avaliar e confirmar se estes recursos esto sendo
bem utilizados ou executados (gastos) pelos agentes e pelas instituies pblicas, nas
diversas esferas federativas, na proviso ou produo adequada de maneira eficaz,

16

Federalismo Brasileira: questes para discusso

efetiva e eficiente de bens e servios no atendimento das demandas sociais especficas. Se, no passado (do golpe militar de 1964 ao incio da redemocratizao dos
1980), existia uma maior centralizao do planejamento regional na esfera federal,
hoje ele precisa ser compartilhado entre os vrios nveis federativos (Unio, estados e
municpios), em funo, especialmente, do novo sistema ou modelo federativo adotado a partir da Constituio Federal de 1988. Em particular, a autonomia municipal torna a convergncia e a focalizao da poltica regional e de seus instrumentos
mais complexas e desafiadoras, dada a diversidade de atores, de interesses e de aes
envolvidas. A questo fiscal central, mas deve ser complementada por uma anlise
territorial das desigualdades socioeconmicas.
Em suma, trata-se de considerar os arranjos federativos como mecanismos
centrais para aes pblicas cooperativas ou compartilhadas capazes de reduzir a
grande desigualdade e heterogeneidade estrutural da regio, em particular, e do
pas. A persistncia das desigualdades regionais no Brasil pode estar associada com
um modelo federativo que no favorece a cooperao e a sua incompatibilidade
com a estrutura heterognea da demanda social, considerada do ponto de vista
territorial ou regional. Isto no significa que no existam problemas srios tambm
no lado da oferta. A necessidade de reformas tributrias explicada por distores
existentes na arrecadao, distribuio e/ou alocao de recursos fiscais no pas.
Contudo, o problema maior ocorre na compatibilizao entre a capacidade tributria e a competncia estatal na proviso de bens e servios pblicos. Ou seja, o
problema maior da eficcia, da efetividade e da eficincia da ao pblica est no
lado da despesa. A demanda da sociedade est, em geral, mal atendida, devido a
um descompasso entre oferta e demanda por bens e servios pblicos.
No se atingiu, at o momento, um modelo federativo capaz de dar
conta dessa dualidade. Ao menos, no parece haver outra forma mais adequada de utilizar instrumentos de planejamento pblico sem levar em considerao a necessidade de construo de arranjos federativos em que as aes
e os recursos federais, estaduais e municipais atuem de maneira cooperativa
ou compartilhada. Somente assim os esforos empenhados no desenho e na
implementao de polticas pblicas podem ser potencializados, reduzindo-se
as sobreposies e as fragmentaes nas aes dos poderes ou entes federados,
em suas vrias dimenses urbano-metropolitana e regional, e tambm municipal, estadual e nacional.
Organizadores
Paulo de Tarso Frazo Linhares
Constantino Cronemberger Mendes
Antonio Lassance

PARTE I
Federalismo e polticas pblicas

INTRODUO

Esta parte traa a trajetria do federalismo no Brasil, enfatizando sobretudo o


contraste entre, de um lado, as competncias conferidas aos municpios, advindas
do modelo institucional inaugurado pela Constituio promulgada em 1988, e
de outro, as atribuies crescentes assumidas pelos entes locais em funo do
aprofundamento da descentralizao da maior parte das polticas nacionais.
A confluncia de novos desafios e dilemas do federalismo brasileiro
tambm impulsionou avanos nos mecanismos de cooperao. Mas ainda
persiste uma frgil arquitetura de coordenao e controle. Tambm patente a insuficincia do atual modelo de repartio de recursos para a sua
proviso descentralizada.
Os textos aqui reunidos oferecem um quadro geral de compreenso do
arranjo institucional do federalismo brasileiro, identificando alguns pontos de
estrangulamento, verdadeiras encruzilhadas, e as alternativas de redirecionamento ou aprimoramento da gesto de polticas pblicas.
No detalhamento da anlise, os autores se debruam em casos especficos,
abordando principalmente as polticas pblicas de sade, a poltica urbana e a
experincia dos consrcios municipais.
O fio condutor da contribuio do Ipea, aqui condensada, ressaltar a importncia matricial da esfera federal no apenas no desenho nacional das polticas
e na dotao dos recursos necessrios sua execuo. O papel complementar,
mas cada vez mais fundamental ao sucesso da trajetria futura do federalismo
brasileiro, facilitar e robustecer as relaes federativas, seus fluxos, suas regras e
as capacidades mtuas de cada ente.
Os textos evidenciam os diferentes mecanismos utilizados para esse fim: os
novos arranjos institucionais voltados a aprimorar as relaes federativas; as polticas nacionais, com definio de parmetros comuns (objetivos, pblico-alvo,
tipo de aes envolvidas, regras de transparncia e controle); os mecanismos de
incentivo; e a estruturao de sistemas de indicadores municipais e de processos
sistemticos de avaliao.
Esta parte desenvolve-se em quatro captulos. Em Federalismo no Brasil:
trajetria institucional e alternativas para um novo patamar de construo do
Estado, Antonio Lassance apresenta uma anlise global das relaes federativas,
imprescindvel para a compreenso do que hoje o Estado brasileiro. Situa, em
uma anlise de longo prazo, a radicalizao do federalismo brasileiro, a partir

20

Federalismo Brasileira: questes para discusso

do modelo instaurado em 1988. Esta verdadeira ruptura histrica aprofundou


as premissas descentralizadoras do setor pblico e estabeleceu uma diviso institucional do trabalho entre os diversos entes.
A Unio tornou-se responsvel pelas polticas nacionais e pela realizao
do esforo maior de arrecadao fiscal e de devoluo de recursos, na forma das
transferncias obrigatrias e voluntrias. Os estados vocacionaram-se para o papel
de alavancas do desenvolvimento (sustentvel, em alguns casos; predatrio, em
outros), transferindo aos municpios ou relegando a segundo plano seu envolvimento com as polticas sociais. Os municpios, assim, tornaram-se os gestores
fundamentais das polticas sociais no Brasil.
Em consequncia, foram estabelecidos mecanismos institucionais de triagem das demandas de cidadania, efetivos em vrios aspectos, mas expostos a inmeros riscos, gargalos e travamentos. O modelo ainda funciona relativamente
bem, mas demonstra sinais de cansao.
O estudo de Paulo de Tarso Linhares, Alexandre dos Santos Cunha e Ana
Paula Lima Ferreira, Cooperao federativa: a formao de consrcios entre entes
pblicos no Brasil, analisa os consrcios, um dos mais importantes instrumentos
de cooperao e coordenao em um Estado federado.
Apesar de prevista desde 1998 pela Emenda Constitucional no 19, apenas a
partir de 2005 foram institudos, pela Lei Federal no 11.107, instrumentos mais
poderosos para o comprometimento dos associados.
At ento, as iniciativas de articulao federativa eram extraordinariamente
frgeis. A inovao institucional possibilitada pela nova lei atribuiu aos consrcios
o carter de pessoas jurdicas de direito pblico, fortalecendo os compromissos
assumidos entre os municpios e reforando seu carter obrigatrio.
As regies Norte e Nordeste desenvolveram significativas experincias de
consorciamento, embora as regies Sul e Sudeste as tenham realizado mais intensamente. A rea de sade pblica foi uma das que mais se valeu deste instrumento, principalmente entre municpios pequenos e mdios. Uma notvel exceo
ocorreu na rea de transporte, que diminuiu seu nvel de consorciamento.
A sade mereceu, nesta parte, um tratamento especial, com o captulo de
Roberto Passos Nogueira intitulado A progresso do carter federativo das relaes
institucionais no SUS. A rea ao mesmo tempo uma experincia bem-sucedida e
um exemplo das limitaes enfrentadas pela descentralizao da execuo de polticas pblicas e das complexidades da articulao necessrias entre Unio, estados,
municpios e Distrito Federal.

Federalismo e Polticas Pblicas

21

Se, por um lado, parte dessa complexidade deve ser analisada como decorrente da insuficincia de certos aspectos dos modelos gerenciais do setor pblico, por outro lado, as novas modalidades gerenciais introduzidas na gesto do
Sistema nico de Sade (SUS), especialmente por estados e municpios, tm
exposto problemas inerentes flexibilizao e precarizao de sua prestao
de servios pblicos.
A tenso particularmente aguda quando os princpios pblicos do SUS so
confrontados com a relao sempre cambiante do setor privado.
Outra rea apresentada em destaque a gesto urbana municipal. Rafael
H. Moraes Pereira, Marco Aurlio Costa, Ernesto Pereira Galindo e Renato
Balbim analisam-na em Programa federal de apoio gesto urbana municipal:
situao e perspectivas.
Estabelecido no mbito da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), o programa exemplifica uma estratgia de apoio capacitao de
municpios e agentes sociais para a gesto de polticas pblicas. Ilustra tambm,
de modo categrico, que a formulao ambiciosa e generosa da Constituio
Cidad e de seus marcos legais especficos (no caso, o Estatuto da Cidade) est
muito distante do fluxo de recursos regulares sua consecuo, dos sistemas
de monitoramento e avaliao e dos mecanismos de controle, transparncia e
gesto participativa.
As recomendaes dos autores remetem a um dos instrumentos mais disseminados pelo Ipea na gesto pblica federal: o uso de modelos lgicos dos programas como ferramenta de planejamento estratgico para associar objetivos a
processos de implementao, identificando pontos crticos.
Em sntese, este conjunto de estudos consolida uma contribuio do Ipea
para um aprendizado multissetorial sobre o desenho de polticas e a implementao de programas, visando ao desenvolvimento institucional das relaes federativas no Brasil. Paulatinamente, se tem firmado a noo de que as polticas pblicas so instituies preciosas, por estruturarem regras da relao entre Estado e
sociedade e por definirem a maneira concreta como os grandes marcos legais so
aplicados em subsistemas especficos de gesto pblica. O desafio que se apresenta
, portanto, compreender suas potencialidades e seus limites, no quadro de um
Estado federal crescentemente descentralizado aps 1988. Os estudos realizados
pelo Ipea fazem parte deste esforo de aprendizado.

CAPTULO 1

FEDERALISMO NO BRASIL: TRAJETRIA INSTITUCIONAL


E ALTERNATIVAS PARA UM NOVO PATAMAR
DE CONSTRUO DO ESTADO
Antonio Lassance*

1 TRAJETRIA INSTITUCIONAL DO FEDERALISMO BRASILEIRO

Juntamente com o presidencialismo, o federalismo instituio central do Estado


brasileiro. Responsvel por um signficativo conjunto de regras formais e informais,
cujas mltiplas combinaes marcaram a construo e a transformao do Estado
brasileiro ao longo de sua Repblica, o federalismo representa o que se pode denominar de matriz vertical do Estado, enquanto o presidencialismo a matriz horizontal.
Enquanto instituio, o federalismo est condensado na distribuio das
competncias exclusivas entre os entes federados, no grau de hierarquia entre
suas competncias concorrentes e nos mecanismos de coordenao e incentivo
nas competncias comuns.
H uma lgica necessariamente contraditria nessa diviso de poderes em
linha vertical, na medida em que serve, ao mesmo tempo, para unificar um grande territrio e dividi-lo em unidades menores; para estruturar aes que devam
ocorrer nacionalmente; e, concomitantemente, fragmentar as polticas pblicas,
obrigando multiplicao de programas para se adequar s diferentes realidades
locais. O federalismo adensa e fraciona interesses em disputa, o que refora a
unidade e d espao diversidade.
O federalismo foi a principal bandeira em torno da qual se formou a coalizo de atores e de interesses polticos que levaram derrocada do Imprio e
instaurao da Repblica, em 1889. Institudo no Brasil em 1889, o modelo
republicano presidencialista e federativo teve a experincia norte-americana como
principal inspirao do que veio a ser chamado de Estados Unidos do Brazil.
Em seu momento fundacional a Constituinte de 1891 , o federalismo
significou a derrota da maior parte dos interesses da Unio e a adoo de um
arranjo em que o Executivo federal era enfraquecido de poder, instrumentos e re* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea. Endereo eletrnico: <antonio.lassance@ipea.gov.br>.

24

Federalismo Brasileira: questes para discusso

cursos que se fariam necessrios, especialmente em perodos crticos. Estabeleceuse ampla autonomia dos estados, em uma inverso quase automtica do modelo
institucional do Imprio.
A questo tributria foi uma das que melhor materializaram as divergncias
entre Unio e estados. O resultado final beneficiou os estados, que conquistaram
grande vantagem em matria tributria e passaram a receber recursos significativos, inclusive dos impostos arrecadados pela Unio. Foi o caso do imposto de
importao, desde sempre arrecadado pela Unio, que passou a ser todo destinado aos estados. Anteriormente, dos 11% cobrados pelo imposto, a fazenda do
Imprio ficava com 7% e destinava 4% s provncias.
Dois impostos importantes surgiram em 1891 e passaram a beneficiar prioritariamente os estados: o Imposto sobre a Propriedade Rural (atual Imposto Territorial
Rural); e o Imposto de Renda da Pessoa Fsica (IRPF), que era de competncia
cumulativa da Unio, dos estados e dos municpios. Como se no bastasse a vitria
pela letra da lei, as justias estaduais imporiam inmeras derrotas Unio, favorecendo os estados, s vezes at em detrimento da prpria legislao federal.
Passado o perodo provisrio a efmera presidncia de Deodoro e sua fase
de transio os governos de Floriano e Prudente de Moraes, de grande instabilidade poltica e crise econmica profunda , o modelo presidencialista federativo brasileiro se estabilizaria a partir das bases montadas pela presidncia de Campos Sales.
Embora abalado por crises e desavenas na coalizo governante por conta de
inmeros e diversos conflitos, tendo variaes significativas a cada perodo presidencial, o modelo instaurado a partir de Campos Sales garantia fora ao presidencialismo federal, sem enfraquecer o presidencialismo estadual e municipal. De fato,
este modelo tinha a tendncia de fortalec-los ao extremo. Vitor Nunes Leal, em
sua obra clssica e institucionalista avant la lettre, faria uma bela apresentao dos
mecanismos complexos e bastante efetivos do presidencialismo federativo, desde
seu auge, na Primeira Repblica, at seu declnio (LEAL, 1948).
Basicamente, a poltica dos governadores estabelecia uma coalizo nacional calcada na aliana dos estados que tinham maior peso no eleitorado e demonstravam maior grau na unidade poltica. Os critrios essenciais eram: a
representatividade incontestvel de suas lideranas; a hegemonia sobre as foras
polticas de seus municpios; a coeso partidria; e a disciplina congressual.
Mesmo sob o comando de Vargas, a sorte dos interventores seria ditada por
sua capacidade de manter tal modelo em vigor, apenas com o prejuzo do
primeiro dos critrios. Ou seja, a principal dificuldade dos interventores era
exatamente a de conquistarem a confiana como representantes dos estados, na
medida em que, por definio, estavam l para serem representantes do governo
federal. Uma diferena nada trivial.

Federalismo no Brasil

25

Vargas implementou uma nova equao poltica presidencial, na qual o fortalecimento do Executivo federal e da figura do presidente, em particular, se deu s
expensas dos presidencialismos estadual e municipal, que viram o esvaziamento de
suas funes e a delimitao de suas prticas na forma de regulamentos administrativos da a importncia central do Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP). So emblemticas, a esse respeito, a substituio da denominao de
presidentes de estado pela de governadores e a queima das bandeiras estaduais.
A ruptura que teve lugar em 1930 partiu da fissura no arranjo federativo
que vigorou durante a Primeira Repblica apelidada depois de Repblica
Velha. Nesse sentido, 1930 um novo momento fundador. Os ganhos que
Vargas conseguiu em termos de concentrao do poder e de fortalecimento da
Presidncia da Repblica s podem ser explicados diante da crise profunda do
modelo federativo de 1891.
A histria do federalismo no Brasil a de um processo sinuoso de estabilizao e mudana, pontuado por crises. Seu momento fundacional remonta
prpria Proclamao da Repblica, mas se alonga pela Constituinte de 1891 e vai
at a presidncia de Campos Sales (1898-1902), quando se tornou um arranjo
mais estruturado e estabilizado.
Seus abalos podem ser demarcados temporalmente por uma srie de conjunturas crticas. Tanto o alargamento quanto a restrio das competncias da
Unio foram decorrentes de mudanas impulsionadas nestes momentos.
As prerrogativas presidenciais, ancoradas nas competncias institucionais da
Unio, estariam firmadas em trs pilares fundamentais: o poder de iniciativa legislativa do presidente; o poder regulamentar; e a estrutura de governana, tendo
a Presidncia da Repblica como organizao central.
O rol elevado de competncias federais, muitas delas demandadas pelos prprios estados em busca de auxlio, conformaria a institucionalizao de poderes
presidenciais expandidos, com prerrogativas mais amplas, um conjunto de mecanismos polticos de coordenao e de interveno mais fortes e estruturas de
servio pblico cada vez maiores.
A progressiva constitucionalizao de direitos sociais, a reorganizao do
servio pblico e a montagem de estruturas estatais destinadas a ofertar bens
pblicos em grande escala consolidaram uma longa trajetria do federalismo brasileiro, com o fortalecimento do Executivo federal e do presidencialismo justificados pela necessidade de conferir musculatura para a realizao destas tarefas.
Assim, o presidencialismo, que principiou como instituio central da poltica dos estados na Primeira Repblica, passou a ter o Executivo federal cada vez
mais como sustentao de todo o arranjo federativo.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

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2 O FEDERALISMO RADICAL

O perodo histrico que se abriu com a campanha das Diretas J em 1984, e


conclui-se entre a Constituinte (1987-1988) e as eleies presidenciais de 1989,
representou no apenas um novo momento do federalismo, mas sua radical transformao enquanto instituio poltica.
Esta mudana de primeira grandeza, verdadeira ruptura histrica de notveis consequncias (IPEA, 2008, p. 7), ocorreu sob um quadro poltico de transformaes aceleradas e de ascenso de novos personagens com fortes bases locais.
A partir das eleies estaduais de 1982, os governadores ressurgiram como
atores centrais da poltica brasileira e com lideranas de proa da chamada transio democrtica. Associados a uma nova gerao de prefeitos municipais eleitos
no contexto da redemocratizao , e pressionados por movimentos sociais que
retornavam cena nacional e projetavam novos atores, estes prefeitos conformaram uma coalizo multifacetada, de inmeras discordncias programticas, mas
com pontos de aliana que serviram para impulsionar a radicalizao da matriz
institucional federalista.
A histrica relao entre Unio, estados e municpios sofreu transformaes importantes. O formato tradicional, estabelecido pela Primeira Repblica,
associava Unio e estados, submetendo os municpios s diretrizes e ao domnio
poltico estadual. Tal modelo sofreria dois reveses ao fim dos anos 1980 e por toda
a dcada de 1990.
A compreenso sobre o que hoje o Estado brasileiro indissocivel de uma
viso de longo prazo da radicalizao de seu federalismo.
Alguns eventos marcaram esse redirecionamento: i) em 1983, a Emenda
Constitucional no 23 (Emenda Passos Porto), que refez a diviso federativa dos
recursos arrecadados, beneficiando estados e municpios, e a Emenda Constitucional no 24 (Emenda Calmon), que determinou a ampliao dos recursos destinados educao; ii) em 1985, a Emenda Constitucional no 25, que restabeleceu
eleies diretas em todos os nveis e concedeu autonomia poltica ao Distrito
Federal (ABRUCIO, 2005, p. 48); e iii) em 1988, a promulgao da Constituio Federal, que redefiniu todo o quadro institucional brasileiro e introduziu
o ingrediente de maior radicalidade do novo modelo federativo: a elevao dos
municpios e do Distrito Federal condio de entes federados, com um rol significativo de competncias.
A nova Constituio incorporou um municipalismo de longa tradio
no pensamento poltico, jurdico e administrativo brasileiro, que se enraizou em parcela importante da burocracia como aquela mais vinculada s
reas sociais.

Federalismo no Brasil

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Havia ainda o estmulo de uma tendncia mundial, nos anos 1980 e 1990,
em favor da descentralizao, com o reconhecimento e enaltecimento do poder
local. Referncias polticas tanto esquerda quanto direita apontavam para um
mesmo sentido, muito embora com objetivos dspares.
Governos nacionais conservadores encontraram na descentralizao uma
maneira de se desonerarem de encargos e de atribuies, repassando-os aos governos estaduais e locais tnica, por exemplo, da proposta de um novo federalismo, presente nos Estados Unidos desde Nixon, mas implementada a partir de
Ronald Reagan (1981-1989).
No caso brasileiro, a descentralizao esteve intimamente associada lgica
do processo de transio democrtica. A emergncia de movimentos e de lideranas democrticas tornou a participao uma bandeira, e o municpio, o lcus
privilegiado para a sua implementao autnoma (LASSANCE, 2007).
diferena de outros processos internacionais, em que houve descentralizao sem o poder federal abrir mo de competncias legislativas exclusivas e
de autoridade fiscalizadora (STEPAN, 1999), no Brasil, a descentralizao foi
constitucionalizada e implicou a autonomia ampliada dos estados e a elevao de
municpios e do Distrito Federal condio de entes federados.
3 INOVAES INSTITUCIONAIS FORMAIS E INFORMAIS

A confluncia de fatores e de atores que propiciou inovaes institucionais de


uma nova trajetria do federalismo transformou os municpios em atores de peso
do arranjo poltico federativo e da implementao de polticas pblicas, em maior
escala que em qualquer outra poca.
As mudanas consagradas pela nova Constituio vieram acompanhadas de
iniciativas mantidas e aprofundadas ao longo de vrios governos, orientadas descentralizao de um maior conjunto de polticas pblicas nacionais. Desde ento,
polticas descentralizadas tornaram-se a regra, e as centralizadas, uma exceo.
Os tradicionais instrumentos dedicados a apoiar o desenvolvimento regional so um exemplo. Os fundos constitucionais, fundos de desenvolvimento e
incentivos fiscais, muito importantes nos anos 1960 e 1970, perderam relevncia
diante de outros instrumentos. Principalmente diante do fundo de participao
dos municpios (FPM) e do fundo de particao dos estados e do Distrito Federal
(FPE), do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao Bsica (FNDE),
dos royalties e dos recursos injetados por instituies financeiras como o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco do Brasil
(MENDES e MONTEIRO NETO, 2011).

28

Federalismo Brasileira: questes para discusso

At mesmo polticas que esto em reas de sombra do desenho institucional,


abrigadas ou sob a forma de competncias comuns ou concorrentes, passaram a
contar com estratgias top-down de descentralizao. Pode-se citar a esse respeito aes de vrias reas, como: o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), na
educao; o Programa Sade da Famlia, na sade; o Programa Bolsa Famlia, na
assistncia social; o Programa Luz para Todos, na energia; o Programa Territrios
da Cidadania, no desenvolvimento agrrio; o Programa Segurana com Cidadania, na segurana pblica; entre outros.
Enquanto os governos municipais passaram a incumbir-se fortemente das
polticas de cunho social, os governos estaduais retraram-se neste campo pela
longa e grave crise fiscal dos anos 1990. A dinmica autofgica instalada neste
perodo seria marcada por polticas de soma zero dos governadores contra estados vizinhos e a Unio como no caso da guerra fiscal e de terra arrasada de
governadores em fim de mandato contra seus sucessores. Estes herdariam dvidas
impagveis e estruturas governamentais desmontadas ou inchadas e viciadas.
O declnio do poder dos governadores de estado significou a dominncia clara da Unio, por meio dos instrumentos da poltica de ajuste e estabilizao macroeconmica, a partir da presidncia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002).
Os estados passaram a posicionar-se de modo diferente a partir da ascenso
de um velho personagem, o prefeito, agora renovado e reforado poltica e institucionalmente. Muitos municpios viram na crise das polticas pblicas dos estados,
e nas dificuldades de gerenciamento de programas pela Unio, uma oportunidade
para expandir seu raio de ao e oferecer servios pblicos em substituio ou em
associao aos governos estaduais e federal.
O fenmeno se refletiu no crescimento das aes descentralizadas, dos convnios e das transferncias fundo a fundo, articulados cada vez mais diretamente entre
o governo federal e as prefeituras. O processo foi acentuado durante as duas presidncias de Lula (de 2003 a 2006 e de 2007 a 2010), sendo particularmente notvel
na poltica de desenvolvimento social, em torno do Programa Bolsa Famlia.
O declnio dos estados no foi absoluto. Tratou-se de perda de poder e de
margem de manobra, se contrastada a sua situao com a de perodos anteriores.
Os estados continuam sendo atores cruciais no arranjo federativo, dadas a sua
influncia na organizao dos partidos, a sua relao com as bancadas estaduais na
Cmara e no Senado e a sua importncia nas eleies presidenciais.
As reformas constitucionais e os projetos prioritrios do Executivo federal
tambm acionam os governadores, inclusive os de partidos oposicionistas, para
cumprirem o papel de intermedirios.

Federalismo no Brasil

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4 COOPERAO, COORDENAO E INTEGRAO

Cooperao, coordenao e integrao nem sempre formam um trinmio harmnico no federalismo brasileiro. Um quadro de fragmentao, de competio por
recursos escassos e de estratgias de intensa disputa fiscal j foi considerado tpico
de um federalismo predatrio (ABRUCIO, 1998).
O pice desse processo ocorreu durante a dcada de 1990, marcada pela
herana de endividamento dos governos estaduais e municipais e pela estagnao
econmica dos anos 1980. Do lado da despesa, a sada encontrada foi a poltica
de ajuste das contas pblicas, tendo como meta imediata a conteno do custeio,
em particular pela reduo do quadro de pessoal, pelo achatamento do salrio dos
servidores, e pela terceirizao e reduo da prestao de servios pblicos.
Do lado da receita, houve a privatizao de empresas e bancos pblicos e a
guerra fiscal para a atrao de empresas de estados vizinhos ou estrangeiras. Se,
para o pas, os anos 1980 foram a dcada perdida, para a maioria dos governos
estaduais os anos 1990 mereceriam a mesma qualificao.
No caso dos municpios, em sua grande maioria a situao que se colocava
era a da limitada capacidade para exercerem plenamente as funes a eles atribudas pela Constituio promulgada em 1988. Os municpios assumiram tarefas e
poderes que jamais haviam sido conferidos aos entes locais, sem necessariamente
contarem com a retaguarda administrativa e tcnica necessria ao desempenho de
suas novas funes.
As diversas assimetrias estruturais entre municpios (rurais e urbanos; pequenos, mdios e grandes; cidades do interior e regies metropolitanas; regies
deprimidas e polos dinmicos da economia) pressionaram algumas cidades e estados com o fenmeno conhecido como welfare magnets a atrao pelo bemestar (ROM e PETERSON, 1990).
Com servios pblicos mais abrangentes e mais bem estruturados, as grandes cidades tinham suas polticas assoberbadas por uma populao ampliada pelos cidados provenientes de seu entorno e mesmo de localidades muito distantes.
Por seu turno, as oportunidades de desenvolvimento de polticas com o aporte de recursos federais tinham como entrave a baixa capacidade de municpios
menores apresentarem projetos na maioria das vezes, pela prpria inexistncia
de profissionais habilitados a produzi-los. O mesmo acontecia com as fontes de financiamento provenientes de organismos internacionais, cujas exigncias tcnicas
superavam as possibilidades de atendimento por municpios menos aparelhados.
A combinao entre, de um lado, a estratgia de descentralizao dos
sistemas pblicos e das polticas nacionais e a necessidade de dotar os municpios de recursos necessrios execuo de aes abriu uma nova vertente
do desenho federalista brasileiro. Polticas de cooperao induzidas envolviam a instituio de um marco legal das polticas, a dotao de recursos

30

Federalismo Brasileira: questes para discusso

oramentrios prprios (s vezes com fundos especficos) e instrumentos


destinados a facilitar a adeso municipal.
A consolidao desse modelo de gesto federativa de polticas pblicas levou
a duas mudanas institucionais de peso. A primeira foi que, por conta dos preceitos constitucionais e tambm por escolhas polticas, o governo federal passou a ser
menos um gastador e mais um transferidor de recursos arrecadados pela Unio,
mas gastos pelos demais governos (ORAIR e GOBETTI, 2010).
A segunda inovao institucional foi a proliferao da prtica dos consrcios pblicos, a partir da Lei Federal no 11.107 de 2005, conhecida como Lei de
Consrcios (LC). A existncia de consrcios bem anterior LC, mas se pode
dizer que foram introduzidas trs modificaes significativas: i) o status jurdico
dos municpios consorciados foi robustecido na federao; ii) sua presena, aos
poucos, tornou-se quase uma regra, ao invs de uma exceo; e iii) a LC estabeleceu canais de induo de polticas pblicas federalizadas e de interligao entre
Unio, estados e municpios, com programas, transferncias de recursos e execuo de aes, nos mais diversos dos sistemas de polticas pblicas.
Os consrcios proliferaram principalmente entre as polticas pblicas cuja
gesto ataca problemas com territorialidades multimunicipais, como sade, meio
ambiente e infraestrutura (LINHARES e CUNHA, 2010).
Mas, embora sejam mecanismos de cooperao, os consrcios no necessariamente so um sinal de coordenao. As diferenas entre as modalidades de
consrcio, que so mais harmnicas quando da presena dos governos estaduais,
e mais dspares quando de sua ausncia (LINHARES e CUNHA, 2010, p. 560562), sugerem que os consrcios tanto podem surgir em torno do processo de
coordenao de polticas estaduais descentralizadas, quanto, em outros casos
muito numerosos , diante de sua ausncia ou baixa ateno. Os consrcios de
certa forma mitigaram o desgaste de outras frmulas institucionais que caram em
descrdito como formas de coordenao e integrao de esforos entre estados e
intermunicipais, como as regies metropolitanas e as regies integradas de desenvolvimento econmico. Mas ainda revelam uma lacuna no federalismo brasileiro
em termos de uma maior cooperao, coordenao e integrao.
5 RELAES FEDERATIVAS PARA UM NOVO PATAMAR DE CONSTRUO
DO ESTADO

Estados e municpios tm competncias exclusivas em determinadas reas,


mas a Unio ainda responsvel pela maior parte do financiamento das
polticas pblicas.
Da receita oramentria total prevista para 2011, pelo menos 22% estavam
consignados para transferncias obrigatrias (BRASIL, 2011). Parte significativa
comps transferncias voluntrias da Unio e gastos vinculados constitucionalmente.

Federalismo no Brasil

31

Como se pode ver no grfico 1, a partir de 1988, as receitas passaram a ser


fortemente vinculadas.
GRFICO 1

Composio das receitas oramentrias (1970-2008)


(Em %)
100

80

60

40

20

1970
1975
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
PLOA 2008

Anos

Desvinculadas

Vinculadas

FSE/FEF/DRU

Transf. Est./Mun.

Fonte: Brasil (2008a).


Obs.: Constam somente receitas do Tesouro, desconsideradas as receitas de colocao de ttulos e de privatizaes.

Cerca de 80% do total das receitas da Unio j tm destinao previamente


definida, principalmente para a educao e a seguridade social sade, assistncia
e previdncia social (BRASIL, 2011). Tal situao demonstra que a Unio, para
alm das prerrogativas generosas que a Constituio lhe conferiu, possui razovel
controle sobre expressivos recursos utilizados para irrigar polticas nacionais.
Todavia, a capacidade de controle e as possibilidades de integrao pressupem polticas institucionalizadas nacionalmente, com regras gerais que aperfeioem a diviso de trabalho entre os entes federados e os fluxos de financiamento
requeridos. Falta maioria dos sistemas pblicos, para fazer jus qualificao de
sistema, o enquadramento da atuao das unidades descentralizadas de execuo.
A rea da sade, que se configura como o modelo mais bem estruturado de
subsistema nacional de polticas pblicas, comparativamente a outros, baseia seu
sistema nico justamente como organizao hierrquica descentralizada, com
parmetros institucionais estabelecidos tanto pela Constituio, em termos mais
amplos, quanto de forma mais especfica nos termos da Lei no 8.080 de 1990,
seguidos pelas Normas Operacionais Bsicas (NOB), pelas Normas Operacionais da Assistncia Sade (Noas) e pelo Pacto de Gesto (NOGUEIRA, 2010).

32

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Essa hierarquia institucionalizada no adveio da pura conduta racional dos


gestores. Mais importante foi que a sade incorporou institucionalmente, na
Constituio promulgada em 1988, o resultado de um longo processo histrico
de mobilizao social (NOGUEIRA, 2010), traduzida em uma concepo do
Sistema nico de Sade (SUS) e sustentada por uma coalizo de atores em torno
de princpios e prioridades para aquela poltica.
Tambm chama ateno que cerca de 70% de todo o pessoal do Ministrio
da Sade (MS) esto em exerccio em unidades federais de atuao desconcentrada
(NOGUEIRA, 2010), como fundaes por exemplo, a Fundao Nacional de
Sade (Funasa) e a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) , institutos por exemplo,
o Instituto Evandro Chagas (IEC) , centros de formao e escolas tcnicas.
Portanto, no caso do SUS, a estratgia de descentralizao empregada foi
acompanhada de reforo aos comandos hierrquicos e ampliao da capilaridade
de suas estruturas de atuao regionalizada e estadualizada.
Algo similar foi experimentado pela poltica de transferncia de renda, com
o Programa Bolsa Famlia. A crise vivida em 2004, quando o governo federal foi
acusado de no exercer controle suficiente sobre os benefcios pagos, levou a grandes mudanas na arquitetura do programa. Entre 2005 e 2006, foram editadas
vrias normas reguladoras da concesso do benefcio e do acompanhamento das
condicionalidades. A gesto continuou descentralizada, mas sob a definio mais
clara das responsabilidades e a obrigatoriedade de um termo formal de adeso
pelos municpios (COTTA e PAIVA, 2010).
O federalismo, instituio fundamental da Repblica brasileira, implicou
uma forte descentralizao, a partir de 1988, com diferenas entre os vrios subsistemas de polticas pblicas. No se pode recair no retrocesso de centralizar a
execuo de programas, projetos e atividades, mas tambm no se deve desincumbir a Unio de exercer seu papel de integrao vertical, sob forte coordenao
federal. Este tem sido um aprendizado crucial sobre os erros e os acertos das
polticas pblicas do pas.
Hoje no Brasil h cerca de 373 programas federais. Pouco mais de 10%
deles se destinam a gastos gerenciais, o que inclui o custeio da mquina administrativa governamental. Mais da metade (190 programas) atende a municpios
e a estados (BRASIL, 2008b). Ou seja, a maior parte dos programas existe para
alimentar ou para complementar a organizao federativa nacional, garantindo
o arranjo institudo a partir da Constituio de 1988 e a sustentabilidade da
trajetria de descentralizao que se afirmou como tendncia de longo prazo da
organizao do Estado.

Federalismo no Brasil

33

O perfil desses programas federais mostra-se equilibrado entre polticas sociais (47,89%) e desenvolvimento econmico e infraestrutura (44,74%), sendo
7,37% deles de apoio gesto pblica (BRASIL, 2008b), o que bastante razovel.
GRFICO 2

Programas federais de apoio a municpios


(Em %)
100,00
90,00
80,00
70,00
60,00
50,00
40,00
30,00
20,00
10,00
0,00

Polticas sociais

Desenvolvimento
econmico e infraestrutura

Apoio gesto pblica

Fonte: Brasil (2008b).


Elaborao do autor.

Para que se torne possvel orientar melhor os procedimentos, coibir abusos,


limitar a ao discricionria e reduzir os nveis de ambiguidade e ambivalncia comuns gesto pblica, a atual fase do processo de construo do Estado brasileiro
carece da institucionalizao de outro patamar das relaes federativas.
Tornou-se premente reforar um padro mais vertical, de base normativa
detalhada e com maior presena regional dos rgos federais, no para executar
aes, mas para melhor coordenar polticas e zelar pelo controle dos gastos pblicos descentralizados.
Marcos legais nacionais, com regras de uso de recursos federais, devem
aprimorar suas orientaes gesto e seus critrios de desempenho, induzindo a
transparncia e o controle social. Em paralelo, instrumentos operacionais (manuais, sistemas informatizados e outros recursos gerenciais) tornaram-se essenciais
tarefa de reduzir a discricionariedade que motivada no pela m f dos gestores
municipais, mas muitas vezes pela debilidade de sua formao e capacitao.
Finalmente, estruturas desconcentradas, que garantam a presena de agentes
federais capazes de orientar, monitorar e expedir alertas, so recursos necessrios
ao esforo federal de assegurar resultados precisos s suas polticas.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

34

Enfim, preciso abrir uma nova fase no federalismo brasileiro, com um


aprofundamento da institucionalizao de polticas pblicas com vistas maior
coeso programtica das aes federais e ao aprimoramento de seu poder de coordenao e controle de resultados, inclusive por meio de uma maior presena
federal em estados e municpios.
As inmeras vantagens do federalismo radical brasileiro convivem com contradies latentes ou explcitas de uma diviso institucional do trabalho. Nesta
diviso, a Unio responsvel por polticas nacionais e pelo maior esforo de
arrecadao fiscal e de devoluo de impostos, na forma das transferncias obrigatrias e voluntrias. Os estados se vocacionaram para o papel de alavancas do
desenvolvimento (sustentvel, em alguns casos; predatrio, em outros) e abandonaram seu envolvimento primacial com as polticas sociais, entregando-as cada
vez mais aos municpios, que se tornaram os principais agentes de implementao
da prestao de servios pblicos.
O federalismo consolidou-se como um mecanismo institucional de triagem
das demandas de cidadania, o que positivo e necessrio organizao do poder
e implementao de polticas pblicas, mas se expe a inmeros gargalos e travamentos de um modelo que ainda funciona relativamente bem, mas demonstra
alguns sinais de cansao.
REFERNCIAS

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Federalismo no Brasil

35

COTTA, T. C.; PAIVA, L. H. O Programa Bolsa Famlia e a proteo social no


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CAPTULO 2

COOPERAO FEDERATIVA: A FORMAO DE CONSRCIOS


ENTRE ENTES PBLICOS NO BRASIL
Paulo de Tarso Linhares*
Alexandre dos Santos Cunha*
Ana Paula Lima Ferreira**

1 INTRODUO

No desenho institucional resultante das diretrizes estabelecidas pela Constituio


Federal de 1988 (CF/88), a articulao entre os entes da Federao brasileira
apresenta-se na forma de um conjunto superposto de arenas de negociao, coordenao e produo de polticas e servios pblicos, ramificados horizontal, vertical e setorialmente em cada nvel de governo ou rea de atuao pblica. A figura
resultante encontra-se em constante transformao, impulsionada por variados
interesses algumas vezes, de competio; em outras, de cooperao entre os
entes federados. H entrelaamento entre as dinmicas setoriais e dos nveis de
governo que produz resultados nem sempre eficientes.
Ainda que os avanos, nos ltimos cinco anos, sejam animadores, as tendncias presentes indicam novas e maiores exigncias de articulao federativa,
em pelo menos duas vertentes. Em primeiro lugar, a diversificao nas preferncias dos cidados, do lado da demanda, e o constante desenvolvimento tecnolgico, do lado da oferta, produzem crescente complexificao na prestao
de servios pblicos e requerem constantemente a adoo de novas institucionalidades destinadas sua proviso, em detrimento dos arranjos anteriormente
consolidados. Em segundo lugar, o crescimento no nmero de entes federados
adiciona permanentemente novos atores ao processo de negociao, demandando atualizao do pacto federativo sobre novas bases. Alm da criao dos estados do Amap, de Rondnia, de Roraima e do Tocantins, o perodo posterior
CF/88 conheceu forte elevao no quantitativo de municpios, ainda que esta
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
** Bolsista da Diest do Ipea.

38

Federalismo Brasileira: questes para discusso

se encontre momentaneamente contida, desde a Emenda Constitucional (EC)


no 15, de 1996, que transferiu Unio o poder de legislar sobre a formao de
novas municipalidades.
Como consequncia do quadro exposto, os gestores pblicos tero de, cada
vez mais, considerar a articulao entre as diferentes polticas pblicas adotadas
em distintos nveis de governo, de forma a potencializar os resultados. O caso das
medidas preventivas de sade pblica e das redes de ateno primria, secundria,
terciria e quartenria o exemplo bvio desta necessidade crescente. Alm deste,
certamente os servios de planejamento territorial, saneamento, meio ambiente e
transportes, entre outros, demandaro maior coordenao por parte de seus responsveis. Esta necessidade de adequada composio federativa impe o desafio
de avaliar os resultados alcanados pelos instrumentos atuais, com vistas ao seu
aperfeioamento, sua complementao ou sua substituio.
Neste texto, busca-se contextualizar a dinmica de interao cooperativa entre os entes federados na promoo de polticas e proviso de servios pblicos.
Em seguida, observa-se a trajetria recente do mais importante instrumento legal
de coordenao federativa cooperativa: o consrcio em especial, o pblico. Para
tanto, utilizam-se os dados produzidos pela Pesquisa de Informaes Municipais do
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (MUNIC/IBGE), entre 2005 e 2009.
Este perodo de observao no casual, pois reflete diretamente os efeitos da Lei
Federal no 11.107, de 6 de abril de 2005, que regulamentou os consrcios pblicos.
2 TRAJETRIA BRASILEIRA NA FORMAO DE ARRANJOS
FEDERATIVOS COOPERATIVOS

Cada uma das 28 federaes existentes hoje no mundo apresenta arranjo institucional absolutamente nico, combinando maior ou menor centralizao de competncias e recursos financeiros (ANDERSON, 2009). A concertao entre estas
duas variveis gera ao menos quatro modelos de organizao federal.
O primeiro modelo o da concentrao de competncias e recursos financeiros em um ente nacional. Esta soluo pouco representativa de modelos federais de organizao do Estado e mais afeita aos estados unitrios.
No segundo modelo, existe concentrao de competncias em um ente
nacional, mas a implementao das polticas pblicas e os recursos financeiros
correspondentes so descentralizados para um ente subnacional. No Brasil, o Programa Bolsa Famlia (PBF) constitui bom exemplo deste tipo de arranjo.
No terceiro modelo, a competncia do ente subnacional, mas a implementao das polticas pblicas delegada a um ente estatal superior. So exemplos
desta possibilidade os servios de trnsito, desde a edio do Cdigo de Trnsito

Cooperao Federativa

39

Brasileiro de 1996. Embora a poltica de trnsito seja de competncia municipal,


este pode demandar que o governo estadual, por meio da Polcia Militar (PM),
atue em sua implementao.
Por fim, o quarto modelo caracteriza-se pela concentrao de competncias
e recursos financeiros nos entes subnacionais, como era o caso no Brasil, durante
a Repblica Velha.
Os modelos de organizao so representados, de forma esquemtica,
no quadro 1.
QUADRO 1

Modelos de organizao federal


Responsabilidade por implementar a poltica pblica
Responsabilidade por regulamentar a
poltica pblica

Forma

Centralizada

Descentralizada

Centralizada

Descentralizada

Elaborao prpria.

A trajetria brasileira, dos anos 1970 at hoje, foi, principalmente, do primeiro para o segundo e quarto quadrantes. Ou seja, muitas polticas pblicas
passaram a ser oferecidas de forma descentralizada, ainda que regulamentadas
centralmente ou regulamentadas e executadas localmente.
Todavia, dizer que a regulamentao ocorre de forma centralizada no significa
necessariamente que esta seja de competncia privativa do governo federal, j que a
CF/88 prdiga na atribuio de competncias comuns entre os nveis de governo.
No regime de competncia comum, compete Unio estabelecer as normas gerais,
que podem ser suplementadas por normas estaduais e municipais. possvel tambm que, nas hipteses de competncia privativa ou competncia comum, a Unio
compartilhe seu poder decisrio com os estados e os municpios, mediante a participao em conselhos nacionais de polticas pblicas, por exemplo.
Os servios de sade pblica, a partir do modelo adotado pelo Sistema nico de Sade (SUS), constituem paradigma de poltica pblica cuja execuo est
a cargo dos governos locais, mas regulamentada de modo centralizado. Por sua
vez, a poltica de transporte urbano, que j foi esfera de deciso do governo federal,
passou a ser regulamentada e implementada pelos municpios aps a CF/88.
A criao de mecanismos de articulao federativa pode servir tanto para
criar cooperao, quando se incentiva os entes federados a agir em favor de interesses comuns, quanto para gerar coordenao, hiptese na qual se estabelece
taxativamente quando, como e o qu cada ente far. Entretanto, a simples predisposio para agir cooperativamente no suficiente para a produo de resultados

40

Federalismo Brasileira: questes para discusso

satisfatrios. Neste sentido, instrumentos de coordenao no garantem resultados socialmente desejveis, pois sempre possvel que as aes adotadas sejam
contraditrias entre si ou contrrias aos interesses dos cidados. Logo, instrumentos de cooperao e coordenao tm seu efeito positivo potencializado em
ambiente democrtico, no qual a poltica deve se submeter escolha dos eleitores
e s preferncias dos cidados.
Por sua vez, agentes polticos no exerccio do mandato so constrangidos
por regras que limitam o campo das aes possveis e os resultados por estas
produzidos. A principal fonte de restrio ao destes agentes o arranjo
institucional, entendido neste estudo como um conjunto de regras formais.
Consequentemente, analisar a cooperao e a coordenao federativa no Brasil
implica conhecer as regras nas quais estas aes ocorrem. Entre os principais
instrumentos de articulao federativa para a produo de polticas e a proviso de servios pblicos, encontra-se a Lei Federal no 11.107/2005, conhecida
como Lei de Consrcios (LC).
Para melhor entender a contribuio da LC cooperao e coordenao
entre entes federados, preciso entender o quadro institucional maior no qual se
organiza o federalismo brasileiro em especial, a distribuio de competncias e
recursos financeiros.
A CF/88 imprimiu forte impulso descentralizador organizao estatal
brasileira, transferindo aos municpios responsabilidades inditas quanto formulao e implementao de polticas pblicas. Todavia, em que pese o sentido cooperativo existente na atribuio de competncias concorrentes entre a
Unio, os estados-membros e os municpios, no esto previstos mecanismos
para induzir a cooperao. Ou seja, faltavam os instrumentos formais necessrios coordenao federativa.
Apenas em 1998, com a edio da Emenda Constitucional no 19 (BRASIL,
1998), abriu-se o caminho superao da fragilidade institucional dos arranjos
cooperativos, com a introduo da seguinte regra:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por
meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia
total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos
servios transferidos.

Atualmente, est-se vivendo um perodo em que h expressivo crescimento


no nmero de consorciamentos entre entes federados no pas. Porm, a busca pela
construo de arranjos cooperativos entre municpios bastante anterior a este
momento. J na dcada de 1960, com a criao do Consrcio de Promoo Social
da Regio de Bauru (SP) e na dcada seguinte, com o Consrcio do Vale do

Cooperao Federativa

41

Paraba (SP) , observa-se esforo de articulao entre administraes pblicas,


mormente no nvel local. Contudo, percebe-se que estas primeiras experincias
possuam carter menos orientado prestao de servios pblicos especficos,
buscando especialmente a integrao e o desenvolvimento regionais. Em alguma
medida, pode-se dizer que a experincia do Consrcio Intermunicipal Grande
ABC (SP), de 1990, certamente o mais documentado, herdeiro do modelo
adotado naquelas primeiras iniciativas associativas. Os elementos inovadores da
experincia do ABC esto ligados, por um lado, abrangncia de sua atuao
que abarcou tambm polticas sociais, infraestrutura e desenvolvimento local e
regional , bem como, por outro lado, incorporao de novos atores, como o
governo estadual e setores organizados da sociedade civil.
Nos anos 1980 e 1990, inicia-se o processo de consorciamento para a prestao de servios pblicos, com destaque para a rea de sade, cujas iniciativas de
consorciamento so, at hoje, as mais expressivas em quantidade. Entre os consrcios surgidos naquela poca, destaca-se o Consrcio Intermunicipal de Sade
de Penpolis (SP), criado em 1986. Cabe observar que os consrcios de sade no
apenas representavam muito mais que o resultado da iniciativa pioneira de alguns
prefeitos, mas tambm o esforo dos governos estaduais e a experincia de articulao preexistente entre os gestores pblicos desta modalidade de servio, que,
desde o movimento da Reforma Sanitria do perodo 1970-1980, passaram a ver
a coordenao federativa como meio para contornar os problemas decorrentes
da excessiva centralizao, caracterstica da Ditadura Militar. Esta conjuno de
fatores se tornou ainda mais favorvel a partir da descentralizao ordenada pela
CF/88 e da consequente criao do SUS (Lei Federal no 8.080/1990). Portanto,
no se deve desprezar a importncia da ao concertada dos vrios atores sociais
envolvidos na construo de contexto favorvel ao crescimento dos consrcios de
sade no Brasil.
Apesar da forte expanso verificada a partir dos anos 1980, o instrumento
jurdico sobre o qual essas iniciativas de cooperao se encontravam fundadas era
extraordinariamente frgil. Grande parte dos consrcios de sade era instituda
por meio de convnios e adotava a forma da associao civil de direito privado.
Como observou Cunha (2004, p. 14), esse procedimento tem levado a uma
situao contraditria, uma vez que a soma de uma pessoa jurdica de direito
pblico com outra pessoa jurdica de direito pblico resulta numa pessoa jurdica
de direito privado.
O convnio entre organizaes pblicas constitui modalidade de contrato
administrativo que pode ser denunciado por qualquer uma das partes, a qualquer
tempo, com poucas possibilidades concretas de obter-se seu cumprimento compulsrio (enforcement), por meio judicial. Logo, os consrcios de sade fundados
em convnio constituam entes precrios, totalmente dependentes da vontade

Federalismo Brasileira: questes para discusso

42

poltica dos governantes de planto e sujeitos a perodos de forte mobilizao ou


total paralisia. Procurando superar estes problemas, a LC atribuiu aos consrcios
pblicos o carter de pessoas jurdicas de direito pblico e tornou bastante mais
difcil para um dos partcipes a denncia do acordo, a recusa em participar efetivamente ou em aportar recursos financeiros.
De forma usual, os consrcios so pensados como meios para os pequenos
municpios prestarem servios que, dada a escala dos investimentos, no seriam
economicamente viveis se oferecidos isoladamente. Todavia, a experincia recente tem revelado que a estratgia de consorciamento tem servido tambm como
instrumento para a descentralizao de servios pblicos estaduais. Este o caso
do Paran, onde, por iniciativa do governo estadual, 325 dos 399 municpios se
associaram em 20 grandes consrcios de sade, conforme o mapa 1.
MAPA 1

Diviso de consrcios de sade institudos no Paran

Fonte: Cezar e Andrade (2008).

No setor de sade pblica, desde a EC no 29/2000, que estabeleceu o patamar mnimo de investimento que cada nvel de governo deve destinar ao setor,
houve inverso entre os principais financiadores do servio, com os estados-membros e os municpios assumindo maior participao em relao Unio. Nos anos
1990, a participao da Unio no financiamento da sade era de 70%; em 2003,
encontrava-se reduzida a 50%. A despeito deste aumento na participao dos
entes subnacionais, o governo federal ainda concentra a normalizao do setor,
definindo os parmetros orientadores da poltica de sade no Brasil.

Cooperao Federativa

43

Em 2006, d-se um novo passo no arranjo institucional do setor de sade


pblica, com a instituio dos colegiados de gesto regional (CGRs), criados pela
Norma Operacional Bsica (NOB) 1/06 do SUS. Este um espao tcnico e
poltico, destinado articulao entre os gestores do servio para a identificao
de prioridades e a pactuao de solues para a organizao de redes regionais de
ateno sade, integradas e resolutivas.
3 CARACTERSTICAS RECENTES DO CONSORCIAMENTO NO BRASIL

A principal inovao da LC a adoo de mecanismos que emprestam maior


confiana ao compromisso firmado pelos entes federados quando do estabelecimento de consrcio pblico. Dois elementos da nova legislao expressam este
objetivo. Em primeiro lugar, a obrigatoriedade de que o protocolo de intenes
firmado entre estes entes receba a aprovao dos respectivos poderes legislativos,
o que empresta maior publicidade e comprometimento poltico. Em segundo
lugar, a substituio do convnio por nova modalidade de contrato administrativo, denominada de contrato de consrcio pblico, cercada de maiores garantias legais quanto possibilidade de denncia unilateral ou incumprimento
pelos contratantes.
A anlise dos dados da MUNIC ser realizada em duas etapas. Inicialmente, observa-se a trajetria dos dados para trs momentos distintos, 1999,
2005 e 2009. Em seguida, o estudo concentra-se na evoluo para os dois
ltimos perodos, quando a anlise se torna mais aprofundada. A razo para
esta distino deve-se ao fato de a MUNIC 1999 no ter observado todos os
tipos de consrcios, restringindo-se queles das reas de educao, sade e
habitao. O objetivo o de tentar colher evidncias dos efeitos da LC, j que
os seis primeiros anos (1999-2005) so anteriores a lei e os quatro seguintes
(2005-2009) so posteriores.
A observao dos dados disponiblizados pela MUNIC/IBGE, no perodo
compreendido entre 1999, 2005 e 2009, indica fortes evidncias da efetividade
da nova lei ao revelar avano expressivo na quantidade de consrcios pblicos
existentes, no seu escopo de atuao e na sua distribuio espacial. Utilizando-se
esta base de dados, os grficos 1 e 2 procuram observar a incidncia de consorciamentos em relao ao total de municpios brasileiros.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

44

GRFICO 1

Trajetria do nmero de municpios com consrcios intermunicipais (entre 1999,


2005 e 2009)
2.500

2.323
2.000

2.039
1.906

1.500

1.000

500
398
230

248

47

106

0
1999

2005
Habitao

Sade

170
2009
Educao

Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) 1999, 2005 e 2009 (IBGE, 2000; 2006; 2010).

A observao do nmero de municpios que participam de consrcios


intermunicipais nas trs reas pesquisadas evidencia mudana significativa
entre aqueles de sade e, em menor escala, de educao. Aparentemente, os
consrcios de habitao mantiveram trajetria ascendente em comum em
todo o perodo observado. Tomando-se o nmero de municpios consorciados nestas trs reas como 1, em 1999, constata-se, com mais clareza,
ainda, a trajetria relativamente estvel do setor de habitao e a relativa
inflexo entre aqueles nos setores de sade e educao a partir do ano de
promulgao da LC.

Cooperao Federativa

45

GRFICO 2

Trajetria do nmero de municpios com consrcios intermunicipais (entre 1999,


2005 e 2009)
(1.999 = 1)
4
3,617

3,5
3
2,5
2,2553

1,7304
1,5
1

1,0783

1,1392

1
0,93

0,5
0
1999

2005
Educao

2009
Sade

Habitao

Fonte: MUNIC 1999, 2005 e 2009 (IBGE, 2000; 2006; 2010).

Naturalmente, no possvel afirmar que a LC a responsvel pela reverso


da tendncia descendente dos consrcios de sade entre 1999 e 2005 nem desconsiderar sua influncia na ascenso dos de habitao entre 2005 e 2009.
Feita essa observao, analisar-se-, a partir de agora, estritamente 2005 e
2009. Considerando-se os totais gerais nacionais para estes dois momentos, por
tema e regio, constata-se que o setor de sade pblica continua sendo a principal rea na qual os municpios se consorciam, embora o setor de meio ambiente
tenha observado o maior crescimento relativo, saltando de 7% do total de municpios, em 2005, para mais de 18%, em 2009. Em sentido contrrio, o setor de
transporte conheceu reduo no quantitativo de consorciamentos, de 5% para
4% do total de municpios brasileiros.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

46

GRFICO 3

Evoluo do consorciamento por setor de atuao


(Em %)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

Educao

Sade

Desenvolvimento
urbano e social
Brasil 2005

Habitao

Meio ambiente

Transportes

Brasil 2009

Fonte: MUNIC 2005 e 2009 (IBGE, 2006; 2010).

Cruzando-se as reas de atuao com a distribuio espacial, tem-se que as


regies Sul e Sudeste apresentam alta incidncia de consrcios na rea de sade
pblica, em comparao s demais, nas quais outros setores ganham importncia.
Assim sendo, o Centro-Sul apresenta a maior incidncia de consorciamento no
Brasil, mas este se encontra concentrado no setor de sade pblica. Por sua vez,
as demais regies brasileiras, em que pese a menor incidncia de consrcios, oferecem distribuio setorial algo mais homognea.
GRFICO 4

Modalidade de consorciamento, por grande regio (2009)


(Em % do total de municpios participando de consrcios, em cada regio)
80
70
60
50
40
30
20
10
0

Norte

Brasil
Educao

Sade

Nordeste

Desenvolvimento urbano

Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010).

Sudeste
Habitao

Sul

Centro-Oeste

Meio ambiente

Transportes

Cooperao Federativa

47

Quando os dados so desagregados por faixas de populao dos municpios participantes, observa-se que a sade pblica apresenta padro bastante
diferenciado dos demais. Ainda que exista tendncia de maior participao em
consrcios pblicos medida que a populao do municpio cresce, no setor de
sade pblica, constata-se exatamente o oposto. Em outras palavras, municpios
de menor populao tendem a consorciar-se mais na rea da sade pblica, em
comparao aos grandes municpios. Uma hiptese plausvel para explicar este
fato, coerente com boa parte da literatura especializada da rea, que a produo
dos servios de sade se caracteriza por retornos crescentes de escala, incentivando
a associao entre iguais. J os grandes municpios tm condies de montar sozinhos sua rede de servios, com custos mdios relativamente mais baixos.
GRFICO 5

Modalidade de consorciamento, por faixa populacional (2009)


(Em % do total de municpios participando de consrcios, em cada faixa)
60

50

40

30

20

10

Total
Educao

At 5.000
Sade

De 5.001 a De 10.001 a De 20.001 a De 50.001 a De 100.001 a


10.000
20.000
50.000
100.000
500.000
Desenvolvimento urbano

Habitao

Meio ambiente

Mais de
500.000

Transportes

Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010).


Elaborao prpria.

interessante observar que o consorciamento ocorre em todas as faixas populacionais, inclusive nos grandes municpios, demonstrando a possibilidade de
existirem ganhos de escala para municpios de qualquer dimenso populacional,
ou novas oportunidades oferecidas pela LC.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

48

GRFICO 6

Evoluo da proporo de municpios consorciados em sade, por faixa populacional


(Em % do total de municpios participando de consrcios de sade, em cada faixa)
60

50

40

30

20

10

0
At 5.000

De 5.001 a
10.000

De 10.001 a
20.000

De 20.001 a
50.000

De 50.001 a De 100.001 a
100.000
500.000

Mais de
500.000

Nmero de habitantes
2005

2009

Fonte: MUNIC 2005 e 2009 (IBGE, 2006; 2010).

Isso j no ocorre com a nica rea na qual se observou reduo no volume de consrcios: a de transporte. Nesta, observa-se reduo na proporo do total de municpios consorciados em todas as cidades com menos
de 500 mil habitantes, ocorrendo crescimento apenas entre aqueles acima
deste patamar. A realidade revelada pela MUNIC indica, neste caso, tendncia duplamente preocupante. Pois, por um lado, o servio de transporte
ser potencialmente melhor quanto mais integradas forem as solues oferecidas pelos gestores dos entes municipais cujas competncias esto territorialmente circunscritas, j que a finalidade deste servio articular pessoas
e atividades geograficamente distribudas. Por outro lado, a fragmentao
da ao destes entes representa perda de oportunidade de solues de maior
envergadura, pois uma das fontes de financiamento deste setor, a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide)-Combustveis, extremamente pulverizada.

Cooperao Federativa

49

GRFICO 7

Evoluo da proporo de municpios consorciados em transportes, por faixa populacional


(Em % do total de municpios participando de consrcios de sade, em cada faixa)
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
At 5.000

De 5.001 a
10.000

De 10.001 a
20.000

De 20.001 a
50.000
2005

De 50.001 a De 100.001 a
100.000
500.000

Mais de
500.000

2009

Fonte: MUNIC 2005 e 2009 (IBGE, 2006; 2010).

Alm da dimenso espacial, os dados disponveis na MUNIC permitem


observar a frequncia e as reas nas quais os municpios se consorciam. Assim,
existem municpios que esto consorciados com outros em apenas um tema,
enquanto outros se consorciam duas, trs ou mais vezes, entre si ou com outros municpios. Quando se combinam estas duas informaes, constata-se
que, entre os municpios que participam de mais de um consrcio, cerca de
50% o fazem em sade e pouco mais de 30% em meio ambiente. Por sua vez,
poucos municpios o fazem nas demais reas. Logicamente, a incidncia de
consrcios tende a tornar-se mais equitativa, medida que o municpio participa de outras iniciativas nesta natureza, embora a sade e o meio ambiente
permaneam como as mais frequentes, at mesmo quando se atingem faixas
mais altas de consorciamento.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

50

GRFICO 8

Frequncia e modalidade de consorciamento intermunicipal (2009)


(Em %)
60
50
40
30
20
10
0

1
Des. urbano
Habitao

3
Empr. trabalho
Transporte

4
Educao
Sade

5
Cultura
Meio ambiente

Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010).

Os mapas 2 e 3 apresentam a combinao entre a frequncia do consorciamento e sua localizao no territrio brasileiro nos dois momentos de observao,
2005 e 2009. A comparao demonstra a notvel expanso do processo de consorciamento entre municpios nas regies Norte e Nordeste.
Ainda assim, ainda h, em 2009, forte heterogeneidade entre as regies e
os estados brasileiros. Percebem-se, ainda, heterogeneidades intrarregionais e
interestaduais. Entre o primeiro caso, destacam-se a baixa incidncia de consrcios nos estados do Piau e do Maranho, em relao ao padro nordestino,
bem como a alta ocorrncia de consrcios nos territrios de Minas Gerais e
do Paran. de destacar-se tambm a diferena existente entre os estados do
Mato Grosso e do Mato Grosso do Sul. At mesmo com uma origem comum,
os municpios do primeiro consorciam-se com frequncia visivelmente maior
que seus vizinhos do sul. No segundo caso, h os estados da Federao que
apresentam padro heterogneo em seu territrio em suma, onde existem
reas em que alguns municpios participam de muitos consrcios e outras nas
quais os municpios no se consorciam nem uma vez que seja. o que ocorre
no Acre e no Par.

Cooperao Federativa

MAPA 2

Frequncia dos consrcios por municpio (2005)

Fonte: MUNIC 2005 (IBGE, 2006).

MAPA 3

Frequncia dos consrcios por municpio (2009)

Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010).

51

Federalismo Brasileira: questes para discusso

52

O quadro de consorciamento modifica-se fortemente quando se observa


a frequncia e a modalidade dos consrcios que os municpios estabelecem
com a participao dos governos estaduais. Entre os municpios que apenas
participam de um consrcio, o grupo mais constante o do meio ambiente, o
que no chega a ser to distinto do padro observado entre os consrcios puramente intermunicipais. Contudo, neste tipo de consorciamento, o segundo
tipo prevalente o da educao, tema absolutamente inexpressivo anteriormente. A sade pblica aparece apenas em quarto lugar, com a habitao.
Quando se avana para faixas de maior incidncia de consrcios envolvendo municpios e estados-membros, observam-se diferenas ainda maiores se
comparadas situao dos consrcios exclusivamente municipais. Em todas
as demais faixas, o tema da educao o de maior incidncia. Os dados parecem revelar necessidades distintas de consorciamento envolvendo os governos
municipais e estaduais em relao quelas que envolvem apenas as prefeituras.
Por fim, quando se observam os consrcios nos quais o governo federal est
envolvido, o padro de consorciamento tende a aproximar-se daquele em que
os governos estaduais tornam parte.
GRFICO 9

Frequncia e modalidade de consorciamento com o governo estadual


(Em %)
60

50

40

30

20

10

0
1

Des. urbano
Habitao
Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010).

3
Empr. trabalho
Transporte

4
Educao
Sade

5
Cultura
Meio ambiente

Cooperao Federativa

53

GRFICO 10

Frequncia e modalidade de consorciamento com o governo federal


(Em %)
40
35
30
25
20
15
10
5
0

1
Des. urbano

2
Empr. trabalho

3
Educao

4
Cultura

Habitao

Transporte

Sade

Meio ambiente

5
Turismo

Fonte: MUNIC 2009 (IBGE, 2010).

4 CONSIDERAES FINAIS

O desenvolvimento do federalismo brasileiro marcado por processos de centralizao e descentralizao de recursos e competncias. Desde 1988, observa-se
forte impulso descentralizador, que tende a se fortalecer em funo do crescimento populacional e da existncia de municpios territorialmente muito extensos.
O protagonismo assumido pelas administraes pblicas locais, sobretudo
as municipais, associado complexificao da sociedade brasileira e ao avano
tecnolgico no campo dos servios pblicos, vem tornando a articulao federativa uma exigncia na busca de resultados eficientes.
Todavia, em que pese o histrico de experincias cooperativas entre entes federados, o arranjo institucional disponvel at 2005 tornava frgil qualquer ao,
pela precariedade dos mecanismos de enforcement do compromisso assumido pelas partes. Nesse ano, o pas passa a ser dotado de nova norma legal, que instituiu
a figura do consrcio pblico, para o qual instrumentos mais poderosos de comprometimento dos entes consorciados so estabelecidos.
A observao dos dados da MUNIC, entre 2005 e 2009, revela indcios
sugestivos do impacto da nova legislao.
Por um lado, h reduo das desigualdades inter-regionais quanto ao processo de consorciamento, embora as regies Norte e Nordeste ainda apresentem
defasagem em relao s regies Sul e Sudeste.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

54

Por outro lado, nota-se forte concentrao do consorciamento intermunicipal na rea de sade pblica, em relao s demais. Observando-se especificamente
este setor, chama especial ateno a tendncia de municpios pequenos e mdios
consorciarem-se mais que os grandes; nos demais, verifica-se a tendncia oposta.
Por fim, observa-se que h expanso do total de consrcios em todas as reas
de atuao, exceo feita apenas para a de transporte.
Em resumo, a figura dos consrcios em especial, os pblicos parece possibilitar a constituio de instncia de articulao federativa capaz de contraporse excessiva fragmentao da administrao pblica brasileira no exerccio de
suas competncias constitucionais. Contudo, como qualquer instituto, deve ser
acompanhado, analisado e observado em suas primeiras iniciativas, de modo a
julgar suas potencialidades e seus limites.
REFERNCIAS

ANDERSON, G. Federalismo: uma introduo. Rio de Janeiro: FGV, 2009.


BRASIL. Emenda Constitucional no 19, de 4 de junho de 1998. Modifica o regime e dispe sobre princpios e normas da Administrao Pblica, servidores e
agentes polticos, controle de despesas e finanas pblicas e custeio de atividades
a cargo do Distrito Federal, e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, 5
jun. 1998. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/
emendas/emc/emc19.htm>.
CEZAR, E. S.; ANDRADE, C. C. Consrcio intermunicipal de sade: uma
opo dentro do Sistema nico de Sade. Unicentro: Revista Eletrnica Lato
Sensu, edio 5, 2008.
CUNHA, R. E. Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos como instrumento de cooperao federativa. Revista do Servio Pblico,
ano 55, n. 3, p. 5-36, jul.-set. 2004. Disponvel em: <http://www.enap.gov.br/
index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2599>.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) 1999. Rio de Janeiro:
IBGE, 2000.
______. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) 2005. Rio de
Janeiro: IBGE, 2006. Disponvel em: < http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/
economia/perfilmunic/2005/default.sht>.
______. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) 2009. Rio de
Janeiro: IBGE, 2010. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/
economia/perfilmunic/2009/default.shtm>.

CAPTULO 3

A PROGRESSO DO CARTER FEDERATIVO DAS RELAES


INSTITUCIONAIS NO SUS
Roberto Passos Nogueira*

Pode-se afirmar que o Sistema nico de Sade (SUS), em suas etapas iniciais,
na dcada de 1990, reproduziu o modelo centralizador de relaes institucionais
criado pelo antigo Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social
(INAMPS). Os convnios e os contratos com os prestadores de servios de sade,
pblicos e privados, continuaram a ser administrados e supervisionados de forma
bastante centralizada e burocrtica pelo Ministrio da Sade. O passo fundamental na descentralizao federativa do SUS somente foi dado na segunda metade
daquela dcada, quando os recursos do SUS destinados a convnios e contratos
com prestadores comearam a ser repassados pela Unio diretamente para os fundos estaduais e municipais de sade.
A partir desse momento, a administrao pblica dos estados e dos municpios tornou-se responsvel pelo relacionamento com os prestadores e, parcialmente, pelo seu controle. O funcionamento regular da comisso tripartite
(Unio, estados e municpios) junto ao Ministrio da Sade, e das comisses
bipartites nos estados foi fator decisivo para viabilizar entendimento federativo
indispensvel a este processo. Neste estgio, o grau de autonomia da gesto pelos
estados e municpios era varivel, pois dependia da modalidade aprovada pela
comisso tripartite nacional (gesto bsica, semiplena e plena). Por sua vez, o
ordenamento de objetivos e de metas assistenciais realizava-se ainda de forma
bastante centralizada por meio das portarias normativas do ministrio.
Ao longo dos anos 2000 foi se tornando claro que esse mecanismo de classificao por modalidades de gesto tinha que ser reformulado para dar lugar a um
planejamento conjunto e mais coerente entre os trs tipos de entes federativos.
Com efeito, tornou-se patente a necessidade de criar oportunidades para pactuao
direta entre os gestores dos trs nveis quanto ao alcance de certos objetivos e processos. Por pactuao entendia-se a distribuio discutida em conjunto e explicitada formalmente acerca das responsabilidades de cada gestor pblico, bem como
das prioridades e das metas da assistncia. Dois tipos de pactos complementares
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.

56

Federalismo Brasileira: questes para discusso

comearam a ser postos em prtica: os pactos de gesto e os pactos pela sade (ou
pela vida). Estas iniciativas pautavam-se por uma viso poltica que enfatizava a
flexibilidade administrativa e financeira, enfrentando o desafio de se acomodar
aos interesses diferenciados de cada ente federativo, mas sem comprometer os
princpios doutrinrios do SUS. Em resumo, os pactos passaram a gerar acordos
que tm por finalidade a consolidao do SUS e seus princpios, com uma maior
flexibilidade organizacional e operacional. Por sua vez, a contratualizao pblica
cria consensos formais sobre metas e resultados assistenciais.
Na segunda metade da dcada de 2000, os termos pactuao e contratualizao consagraram-se na prtica das polticas de gesto do SUS. O gestor federal
pretendeu com estas duas linhas promover um esforo contnuo de entendimento
para definir e avaliar aes prioritrias. Esta lgica de gesto do sistema trouxe a
perspectiva de que os repasses financeiros aos distintos agentes do SUS ficassem
cada vez mais condicionados ao alcance de metas e indicadores nos campos da
gesto e da assistncia. Em ltima instncia, a efetivao de tais condicionalidades
implicaria admitir sanes ou recompensas em relao ao desempenho da gesto,
afetando o montante e a sistemtica dos repasses de recursos.
nesse novo contexto que a questo federativa foi recolocada, com base
em duas crticas. A primeira afirmava que o processo de municipalizao havia
se autonomizado na medida em que cada municpio pensava somente em criar
estruturas assistenciais prprias para sua populao, deixando de considerar a
possibilidade de uma ao cooperativa com municpios regionalmente vizinhos,
criando uma rede assistencial comum e utilizando de modo mais racional a capacidade tcnica instalada em cada um, conforme a dimenso e necessidade de
suas populaes. A segunda crtica dizia que os consrcios municipais promoveram pragmaticamente este tipo de ao conjunta, mas de modo igualmente
autonomizado, porque no resultavam de uma regionalizao sistemtica e, portanto, planejada, para o conjunto dos municpios de cada estado. Assim, ambos
os processos, a municipalizao e a regionalizao assistencial, precisavam ter por
referncia a pactuao induzida pela secretaria estadual de sade para o conjunto
dos municpios, criando uma adequada economia de escala.
Esses dois tipos de crtica ao desenvolvimento federativo do SUS esto presentes, por exemplo, em texto da Secretaria de Sade de Minas Gerais (MINAS
GERAIS, 2004), que foi escrito tomando em conta tanto a experincia do estado
quanto a avaliao dos rumos tomados pela descentralizao do SUS no territrio
nacional como um todo. A primeira crtica assim explicitada:
o paradigma da municipalizao autrquica significou um incentivo para a expanso
dos servios municipais de sade, dado que o enfoque de gesto da oferta, implicitamente, passou a mensagem de que, para alcanar uma forma superior de gesto

A Progresso do Carter Federativo das Relaes Institucionais no SUS

57

municipal se deveria instituir, no territrio municipal, o maior nmero de servios de


sade possvel. Esse incentivo implcito, na realidade federativa brasileira onde 75%
dos municpios tm menos de 20 mil habitantes, levou a uma extrema fragmentao
dos servios de sade, do que decorreram significativas deseconomias de escala e de
escopo e, como consequncia, baixa qualidade dos servios ofertados (p. 24).

E a segunda crtica d lugar a uma proposta cooperativa para substituir o


que no texto se denomina de regionalizao autrquica, criada pela consorciao espontnea dos municpios:
o paradigma da regionalizao cooperativa prope o reconhecimento de um espao
privilegiado, a microrregio de sade, onde os municpios da microrregio sanitria,
em associao entre si e com apoio da Unio e da Secretaria Estadual de Sade,
faro a gesto das aes de ateno primria e secundria sade. Ao se associarem, os municpios da microrregio devem constituir um sistema microrregional
de servios de sade sob a forma de uma rede de ateno sade , com base na
cooperao gerenciada, gerando, pela sua ao solidria, um excedente cooperativo.
Ademais, a regionalizao cooperativa, ao associar municpios contguos, reconstitui uma escala adequada para a oferta, econmica e de qualidade, dos servios de
sade (p. 35).

Essa reavaliao crtica da municipalizao autonomizada e a perspectiva


de nfase no espao mesorregional da organizao da assistncia trouxe uma
interpretao indita acerca do processo de descentralizao federativa do SUS.
Antes se consideravam a municipalizao e a consorciao municipal da assistncia como processos que por si anunciavam avanos muito positivos na consolidao do SUS. Doravante, torna-se necessrio avaliar o quanto estes processos
so expresso da consolidao planejada e cooperativa do SUS em cada Unidade
Federativa. Os procedimentos criados pela via da pactuao trouxeram, por sua
vez, mudanas importantes no papel cumprido pelas secretarias municipais e estaduais, havendo um reforo ao institucional coordenativa destas ltimas,
requerendo que seja formalizado o plano de regionalizao no mbito dos pactos
de gesto que se celebram anualmente para cada unidade federal.
REFERNCIA

MINAS GERAIS. Secretaria de Estado de Sade. Pacto de gesto: da municipalizao autrquica regionalizao cooperativa. Secretrio Marcus Pestana e Consultor da Secretaria de Sade Eugnio Vilaa Mendes. Belo Horizonte, dez. 2004.

CAPTULO 4

PROGRAMA FEDERAL DE APOIO GESTO URBANA


MUNICIPAL: SITUAO E PERSPECTIVAS
Rafael H. Moraes Pereira*
Marco Aurlio Costa**
Ernesto Pereira Galindo*
Renato Balbim*

1 INTRODUO

O quadro federativo que vem sendo construdo a partir da Constituio Federal


de 1988 conferiu aos municpios um amplo conjunto de competncias, destacando-se aquelas relativas gesto urbana e s polticas urbanas de habitao, saneamento e mobilidade. No entanto, o processo de urbanizao vivenciado pelo
Brasil nas ltimas dcadas desigual, acelerado e marcado pela fragmentao
poltico-administrativa e territorial e o descompasso entre as competncias atribudas aos municpios e suas capacidades de gesto e arrecadao fazem com que
o avano da capacidade de gesto urbana das cidades se coloque como um desafio
para a grande maioria dos municpios brasileiros.
Tendo como pano de fundo o processo de construo da Poltica Nacional
de Desenvolvimento Urbano (PNDU), faz-se a seguir uma anlise do programa
Fortalecimento da Gesto Urbana. Criado em meados do ano 2000 com o objetivo de contribuir para o fortalecimento da gesto municipal, este programa vem
reunindo grande parte dos esforos federais de apoio capacitao de municpios
e agentes sociais para o desenvolvimento urbano.
Inicialmente, so abordados alguns elementos histricos e institucionais relativos s aes desenvolvidas pelo governo federal no campo do desenvolvimento
urbano. Em seguida, apresenta-se uma anlise sinttica do programa Fortalecimento da Gesto Urbana, no perodo de 2004 a 2009, com nfase nos Planos
Plurianuais (PPAs) de 2004-2007 e 2008-2011.
Essa anlise destaca, alm de caractersticas bsicas do programa, como objetivo, pblico-alvo e tipo de aes envolvidas, sua relao com a atual PNDU,
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional de Projetos e Pesquisas
(Aspla) do Ipea.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

60

a consistncia de seus indicadores oficiais de acompanhamento e avaliao, e seu


desempenho em termos oramentrio-financeiros. Por fim, so realizadas algumas consideraes finais sobre o programa, bem como sobre as tendncias e desafios que se colocam para a gesto urbana no pas em seu quadro federativo.
2 HISTRICO RECENTE DA URBANIZAO BRASILEIRA E DA POLTICA
URBANA FEDERAL
2.1 Alguns elementos histricos da urbanizao brasileira

O rpido avano do processo de urbanizao brasileira constitui um dos principais traos da histria recente do pas ao longo do sculo XX. Uma breve anlise
dos seus dados demogrficos a partir de 1940 suficiente para apontar como a
passagem de um Brasil predominantemente rural para um pas urbano se deu de
maneira acelerada.
Entre 1940 e 1991, o pas viu sua populao urbana crescer a uma taxa
geomtrica mdia de 4,31% ao ano (a.a.), enquanto a populao cresceu a uma
taxa de apenas 0,46% a.a. Este ritmo de crescimento fez com que a populao
nas cidades brasileiras chegasse a cerca de 111 milhes de pessoas em 1991, aproximadamente oito vezes maior que a populao urbana em 1940. Comparado ao
ritmo de urbanizao de todos os 14 pases sul-americanos, entre 1950 e 2000, o
Brasil apresentou a quarta maior taxa de crescimento da populao urbana (mdia anual de 4%), atrs somente de Equador, Venezuela e Guiana Francesa, com
taxas de 4,1%, 4,2% e 4,3%, respectivamente.
Embora o ritmo de crescimento da populao urbana venha reduzindo-se
paulatinamente, o grau de urbanizao do pas, em 2008, j se aproximava dos
85%. Cabe ressaltar, ainda, que o avano da urbanizao no se expressa apenas
em termos relativos pelo aumento do grau de urbanizao. Em termos absolutos,
a populao urbana do Brasil passou de pouco mais de 31 milhes de pessoas
para cerca de 160 milhes ao longo dos ltimos 50 anos. Em 2008, o volume da
populao residente em cidades brasileiras j beirava 160 milhes (tabela 1).
TABELA 1

Populao residente, segundo situao de domiclio (1940-2008)


Situao

Ano
1940

1950

1960

1970

1980

Total

41.236

51.944

70.992

94.509

121.151

Urbana

12.880

18.783

32.005

52.905

82.013

Rural

28.356

33.162

38.988

41.604

39.137

1991

2000

20081

146.825

169.799

189.953

110.991

137.954

159.095

35.834

31.845

30.858

(Em 1 mil habitantes)

(Continua)

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

61

(Continuao)
Ano

Situao

1940

1950

1960

1970

1980

1991

2000

20081

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Urbana

31,2

36,7

45,1

56,0

67,7

75,6

81,2

83,7

Rural

68,8

63,8

54,9

44,0

32,3

24,4

18,7

16,2

(Em %)
Total

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE ([s.d.]; 2000; 2008a; 2008b).
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Projeo segundo IBGE (2008b).

Outra caracterstica igualmente marcante na urbanizao brasileira tem sido


a dinmica de fragmentao poltico-administrativa do seu territrio em novos
municpios e da constituio de novos ncleos urbanos. Para ilustrar esta fragmentao, o grfico 1 traz os dados relativos aos municpios criados ao longo da
histria do pas, tendo como referncia diferentes perodos marcados pela vigncia das constituies federais. O Brasil, ao longo de sua histria, passa dos 177
municpios existentes na Colnia para 5.565, mostrando por que sua diviso
poltico-administrativa considerada uma das mais dinmicas do mundo.1
GRFICO 1

Evoluo histrica do nmero de municpios do Brasil


6.000
5.000
4.000
3.000

2.236
1.443
700
177

473

81

218

235

2.000
1.000
0

At 1822 1824 -1890 1891 -1933 1934 -1936 1937 -1945 1946 -1966 1967 -1987 Aps 1988
(Brasil
Colnia)
Municpios criados
N total de nunicpios
Fonte: IBGE (2011).
Elaborao dos autores.

Essa criao de novos municpios e cidades, que tem se mostrado mais intensa nos perodos de vida democrtica do pas, reflete os interesses, demandas e
1. Vale destacar que, desde 1938, por meio do Decreto-Lei no 311, vigora o entendimento jurdico-institucional de cidade como sede urbana do distrito-sede municipal, de forma que a criao de um novo municpio implica, forosamente,
a criao de uma nova cidade, independentemente do nmero de habitantes. Seus limites territoriais correspondero
ao seu permetro urbano, definido em legislao municipal complementar.

62

Federalismo Brasileira: questes para discusso

presses locais por emancipao poltico-administrativa de vilas e distritos. Sem


entrar na discusso acerca do quo necessria ou desejvel, prejudicial ou benfica a criao destes novos municpios e cidades, cabe aqui apenas sublinhar a
existncia deste movimento, observando que esta criao no acarreta, necessariamente, uma melhoria da gesto urbana, e que este movimento faz ampliar a rede
de cidades do pas, ampliando a prpria demanda por apoio ao fortalecimento da
gesto municipal. Embora a emancipao dos municpios possa, em tese, aproximar os cidados de suas autoridades locais, este desmembramento tambm pode
contribuir para uma reduo relativa da capacidade administrativa dos municpios, trazendo novos desafios para sua gesto.
2.2 Histrico recente da poltica urbana federal

O papel do municpio no arranjo federativo brasileiro tem sido tema de debate


em diversos momentos da histria do pas: nas discusses em torno da descentralizao e da unidade nacional ocorridas no Imprio; nas disputas envolvendo o
fortalecimento da esfera municipal que se refletiram na chamada Constituio
Municipalista de 1946; e no debate sobre a autonomia municipal, compreendida no contexto da Constituio Federal de 1988 como um valor democrtico em
si e como um contraponto ao que teria sido uma excessiva centralizao de poder
na Unio durante o governo militar.
A recorrncia desse tema em discusses nacionais d indcios do seu grau
de importncia. A questo do papel federativo desempenhado pelo municpio
configura-se como uma importante chave para a compreenso do processo de
formao poltico-administrativa do pas, da constituio de seus ncleos urbanos e da forma como a gesto municipal, em especial a urbana, tem evoludo no
transcurso das ltimas dcadas.
Foi somente a partir de meados do sculo XX, principalmente a partir dos
anos 1960, quando a populao brasileira passa a ser majoritariamente urbana,
que a questo urbana passou a se constituir em uma questo nacional, e no
apenas um objeto de interveno local, inserindo-se na agenda poltica do pas
de forma mais orgnica. Embora a interrupo da ento recente experincia democrtica do pas pelo golpe de 1964 tenha representado um recuo em termos
de construo de uma agenda poltica da questo urbana, o perodo da ditadura
militar foi caracterizado por levar a cabo um extenso projeto de modernizao do
pas, inclusive no que diz respeito ampliao da infraestrutura social e urbana.
So expresses dessas aes modernizantes a instituio da poltica habitacional nacional, por meio da criao do Banco Nacional da Habitao (BNH); a
disponibilizao de recursos, ainda que controlados centralmente, para ampliar a
cobertura de abastecimento de gua; e a criao do Servio Federal de Habitao

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

63

e Urbanismo (SERFHAU). Outro fruto deste perodo da poltica urbana federal


foi a criao, em 1973, das primeiras Regies Metropolitanas (RMs) do pas,2
num processo que, em alguma medida, dialogou com a prpria elaborao do II
Plano Nacional de Desenvolvimento PND (BRASIL, 1974).
De forma associada elaborao do II PND, ocorreu naquele incio dos
anos 1970 a formulao da primeira PNDU, que articulava, de um lado, uma
viso centralista e setorialista, a qual se refletiria na prpria atuao do BNH, e,
de outro, uma perspectiva que buscava favorecer a integrao nacional, dado o
quadro de profundas desigualdades regionais existentes no pas (MELLO, 1981).
Tratava-se da primeira tentativa de coordenar, em nvel nacional, o desenvolvimento urbano do Brasil.
Naquele momento, o SERFHAU era o rgo responsvel por coordenar o
Sistema Nacional de Planejamento Local Integrado, dentro da poltica de desenvolvimento regional, em articulao com o ento Ministrio do Planejamento e
o Ministrio do Interior. Na qualidade de um dos principais rgos do governo
federal voltados para o apoio gesto municipal urbana, sua estratgia de atuao
dedicava-se majoritariamente divulgao da necessidade de planejar o desenvolvimento urbano e ao apoio financeiro e tcnico s prefeituras na elaborao de
seus planos de desenvolvimento local integrado (PDLIs).3
O apoio financeiro aos municpios para elaborao dos PDLIs vinha do
BNH, por meio dos fundos urbanos, como o Fundo Nacional de Apoio do Desenvolvimento Urbano (FNDU) e, principalmente, o Fundo de Financiamento
de Planos de Desenvolvimento Local Integrado (FIPLAN). Criado pela Lei no
6.256 de 1975, o FNDU foi uma das principais fontes de recursos para o desenvolvimento urbano da poca (FRANCISCONI e SOUZA, 1976). Contudo,
a maior parte de seus recursos, cerca de 75%, destinava-se a investimentos em
transportes urbanos (MELLO, 1981, p. 141). O FIPLAN, criado em 1966 pelo
Decreto no 59.917, destinava-se mais diretamente ao apoio gesto urbana municipal, podendo ser aplicado por meio de emprstimos, doaes ou rendimentos
provenientes de suas operaes (MELLO, 1981, p. 134).
Numa avaliao das experincias anteriores de estmulos estaduais e federais
aos municpios para elaborao de seus planos diretores com aes de financiamento, a produo de manuais e at a exigncia legal da elaborao destes planos,
2. As nove RMs criadas na dcada de 1970, por meio das Leis Complementares Federais no 14/1973 e no 20/1974,
foram as RMs de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.
3. Em tese, os PDLIs dos anos 1960 diferem dos planos diretores participativos de hoje. Aqueles planos se traduziam
em abordagens abrangentes de desenvolvimento local que pouco ou nada envolviam a participao popular em sua
elaborao. Alm disso, em geral, no eram autoaplicveis, ou seja, demandavam regulamentao posterior para
sua aplicao. Segundo Villaa (1999), num momento posterior aos PDLIS, emergiram os planos politizados, que
resultaram da reao popular iniciada nos anos 1980 e geraram a edio de planos afinados com o iderio da reforma
urbana, especialmente no perodo imediatamente subsequente Constituio Federal.

64

Federalismo Brasileira: questes para discusso

no caso do estado de So Paulo , Bueno e Cymbalista (2007) apontam que, em


geral, alm de uma viso setorialista, estes planos tendiam a replicar no nvel local
as diretrizes centrais de planejamento. Alm disso, observam que
o destino da maioria desses planos eram as prateleiras do gabinete do prefeito e,
por vezes, de algumas secretarias ou da biblioteca municipal. Um inventrio feito
em 1979 pela Escola de Engenharia de So Carlos da USP constatava que 80%
dos planos dessa era no tiveram serventia, outros 13% tiveram uma ou duas de
suas diretrizes implantadas e somente 7% dos planos diretores foram utilizados
como instrumentos de administrao municipal nos anos seguintes (BUENO e
CYMBALISTA, 2007, p. 258).

A partir do final dos anos 1970, a insustentabilidade do modelo econmico


baseado no endividamento pblico e o recrudescimento do processo inflacionrio e
da taxa de desemprego foram ingredientes importantes para a crise econmica
e poltica que marcou o fim do perodo militar. Com a queda do governo militar, a
poltica urbana federal entrou em uma crise que seguiu pela dcada de 1980
e durou at o final dos anos 1990. Durante este perodo, com o fechamento de diversas de suas instituies, como o BNH, o SERFHAU e a Empresa Brasileira dos
Transportes Urbanos (EBTU), a pasta de poltica urbana teve uma trajetria errtica, passando por cinco ministrios e duas secretarias nacionais at o incio dos anos
2000. H que se registrar que, durante este perodo marcado por uma crise fiscal
que desafiou gestores locais e estaduais , poucos municpios conseguiram avanar
na construo de novas prticas de gesto pblica, exceo de alguns municpios
mais bem estruturados e de maior capacidade tcnica e financeira.
Contudo, muito se avanou nos debates e nas conquistas dos movimentos
de base em torno da reforma urbana, que culminaram com a incorporao de um
captulo de poltica urbana na Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988).
A partir da promulgao da Constituio Federal, o pas ingressa em um novo
perodo jurdico-institucional, no qual, num primeiro momento, as prticas de
planejamento entendidas ainda em sua associao com o poder centralizado, a
tecnocracia e a atuao estatal foram profundamente criticadas, dando lugar
emergncia de aes locais, fortalecidas pelo perfil descentralizador trazido pela
nova Carta e o reconhecimento do municpio como ente da Federao.
No campo da gesto urbana, a Constituio define como de competncia da
Unio estabelecer as diretrizes do desenvolvimento urbano, incluindo a questo
da infraestrutura socioambiental e de transporte (Artigo 21), cabendo ao municpio a gesto de seu territrio, por meio do planejamento e do controle do uso,
do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Alm disso, no captulo sobre
poltica urbana, em seu Artigo 182, estabelece-se a obrigatoriedade da elaborao
de planos diretores nas cidades com mais de 20 mil habitantes, naquelas pertencentes s RMs e nas de interesse turstico.

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

65

O texto constitucional estabelece ainda uma diretriz de descentralizao


poltico-administrativa que pressupe e exige uma capacidade tcnica e gerencial,
alm da disponibilidade de recursos financeiros, administrativos e humanos por
parte dos municpios para que assumam a gesto de seus territrios. Alm disso,
os vrios tipos de competncia distribudos pela Constituio Federal aos entes da
Federao demandam a coordenao intergovernamental entre os entes, de forma
a produzir um planejamento e uma gesto integrados, articulados e compartilhados acerca de seus territrios e do meio ambiente.4
Nessa direo, alguns elementos trouxeram novas perspectivas para a gesto
municipal e urbana, entre as quais, destacam-se a ampliao dos recursos tributrios
na esfera municipal e a valorizao desta esfera de governo, seja em termos do reconhecimento do municpio como um ente da Federao, seja em termos de seu papel
na gesto das polticas pblicas, agora descentralizadas, seja em termos da gesto
urbana, inclusive por meio dos novos instrumentos de poltica urbana previstos na
Constituio Federal e posteriormente no Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001a).
Treze anos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o Estatuto da
Cidade veio regulamentar o captulo da poltica urbana, conformando o que se constitui no seu marco legal no Brasil. O estatuto legitimou alguns instrumentos de poltica urbana que j vinham sendo utilizados por alguns municpios que se colocaram
na vanguarda da gesto urbana e municipal no pas.5 Alm de estabelecer as diretrizes
de poltica urbana, o estatuto d embasamento legal para que os municpios utilizem
instrumentos de poltica que podero favorecer a construo de polticas territoriais
voltadas para o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana.6
Efetivamente, a partir da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da
Cidade, um novo quadro jurdico-institucional passou a nortear a gesto municipal e urbana. A implementao na prtica dos diversos instrumentos urbansticos
disponveis neste marco legal, contudo, depende sobremaneira da capacidade gerencial das prefeituras em desenvolver uma poltica urbana participativa e eficaz
em seus territrios.7
4. Vale destacar a existncia de um intenso debate em torno do federalismo tripartite brasileiro, no qual o papel do
municpio e sua suposta autonomia demandariam formas de estimular a cooperao intergovernamental, um desafio
ainda longe de ser superado. Para uma discusso acerca do federalismo, ver, entre outros, Zimmermann (2005), Castro
(2005) e Merlin (2004).
5. Entre eles, o usucapio urbano, o parcelamento e a edificao compulsrios, e o Imposto Predial e Territorial Urbano
(IPTU) progressivo.
6. Logo aps a aprovao do Estatuto da Cidade, em 2001, foi editado o documento Estatuto da Cidade: guia para
implementao pelos municpios e cidados, no qual foram fornecidas diversas orientaes conceituais, metodolgicas
e jurdicas, a fim de favorecer a implementao da lei (BRASIL, 2001b).
7. Conforme Sundfeld (2006) ressalva, o estatuto conforma um conjunto normativo intermedirio do ponto de vista
jurdico, o que significa que seus efeitos prticos dependem de desdobramentos ulteriores. Ou seja, seus efeitos se
tornaro efetivos medida que, principalmente, os municpios produzam leis que tornem efetivas as normativas nele
contidas e consigam garantir que estas leis sejam aplicadas.

66

Federalismo Brasileira: questes para discusso

As dificuldades histricas que a grande maioria dos municpios brasileiros


tem enfrentado para desenvolver boas prticas na sua gesto urbana do indcios
da importncia do problema. nesse sentido que o governo federal formula e
passa a implementar programas e aes orientados para o fortalecimento da gesto municipal e urbana a partir de 2000, como se ver a seguir.
3 O PROGRAMA FORTALECIMENTO DA GESTO URBANA

Nesta seo, realiza-se uma anlise sinttica do programa Fortalecimento da Gesto Urbana, do Ministrio das Cidades, no perodo de 2004 a 2009. Embora suas
aes j viessem sendo desenvolvidas desde gestes anteriores criao do Ministrio das Cidades (MCidades), a nfase ser dada aos PPAs de 2004-2007 e 20082011, devido indisponibilidade de algumas informaes anteriores a 2004.
Buscou-se analisar o perfil das aes desenvolvidas pelo programa e o volume
de recursos envolvidos, enquanto medidas que refletissem a prioridade a ele conferida na agenda pblica do atual governo. As anlises destacam algumas caractersticas
bsicas do programa, como objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas, avaliando sua coerncia em relao PNDU, a consistncia de seus indicadores oficiais de
acompanhamento e avaliao, bem como seu desempenho em termos financeiros.
3.1 Objetivo do programa e pblico-alvo

O programa Fortalecimento da Gesto Urbana, gerido, desde 2004, pelo MCidades,


visa promover a capacitao institucional e democratizar o acesso informao para
o planejamento e gesto urbana, alm de incentivar a implementao do Estatuto da
Cidade. Seu objetivo oficial fortalecer a capacidade tcnica e institucional dos municpios nas reas de planejamento, servios urbanos, gesto territorial e poltica habitacional. Como seu objetivo deixa claro, as prefeituras municipais so seu pblico-alvo.
Embora tenha adotado essa nomenclatura a partir do Plano Plurianual 20042007, em larga medida, esse programa constitui um desdobramento de outro que
j vinha sendo desenvolvido pelo governo federal desde o PPA 2000-2003: o programa Gesto Urbana e Metropolitana, que visava, essencialmente, contratar, a
partir do governo federal, a elaborao de estudos, e apoiar, por intermdio de consultorias, as discusses acerca da gesto de servios pblicos de interesse comum.8
8. No seria equivocado dizer que o prprio programa Gesto Urbana do PPA 2000-2003 teve sua origem no PPA 19961999. Observa-se que este PPA, embora apresentasse outra forma de organizao de seus programas e aes, j possua
algumas aes por exemplo, saneamento geral e planejamento urbano cujos objetivos consistiam em apoiar os estados e municpios de maneira a fortalecer a descentralizao da administrao pblica e dotar as trs esferas de governo
das condies jurdicas e administrativas para implementar aes de desenvolvimento urbano. No PPA 2000-2003 tambm existiam outras aes de fortalecimento da gesto urbana municipal, espalhadas em programas ligados Secretaria
de Estado do Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu/PR), ou vinculadas a programas especficos.
Entre outros, destacam-se o programa Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano, que visa elaborao de estudos,
levantamento e difuso de informaes; e a ao Habitar Brasil-BID, denominada apoio modernizao institucional
dos municpios para atuao na melhoria das condies do setor habitacional no segmento das famlias de baixa renda.

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

67

No entanto, analisando-se a descrio formal das aes, observa-se, em teoria, uma sensvel mudana na abordagem da poltica de apoio gesto urbana
dos municpios a partir do partir do PPA 2004-2007. Enquanto o programa
Gesto Urbana e Metropolitana visava, via de regra, contratao direta, pelo
governo federal, de estudos e consultorias para que os produtos fossem ento
disponibilizados para os municpios, a partir de 2004, o novo programa passa
a priorizar a descentralizao de recursos para que os prprios entes municipais
possam execut-lo.
Ao menos na inteno do formulador, tratou-se de aplicar uma perspectiva
de fortalecimento da gesto municipal pelo aumento da autonomia destes entes na
gesto dos recursos, o que parece uma iniciativa coerente com princpios presentes
na atual PNDU, embora este tipo de abordagem exija um maior esforo em busca da transparncia e do controle dos recursos, agora repassados aos municpios.
Mesmo que o foco do programa possa ter variado ao longo dos anos, seu objetivo
e pblico-alvo tm se mantido praticamente os mesmos desde sua criao.
3.2 Estratgias de ao

Diferentemente dos programas finalsticos, que preveem obras e intervenes


que se encerram em si, o programa Fortalecimento da Gesto Urbana aparece
nos PPAs 2004-2007 e 2008-2011 como um programa de governo de apoio
s polticas pblicas. Nesse sentido, o programa busca atingir seu objetivo
apoiando a estruturao de aes-meio que visam a melhorias na gesto pblica urbana dos municpios.
Desde 2004, o governo federal apresentou tanto aes programticas de
apoio gesto urbana especfica e temtica, quanto aes de suporte gesto
urbana municipal, num sentido mais amplo. No primeiro grupo, encontram-se
aquelas aes que miravam por meio de estudos e apoio tcnico e financeiro a
modernizao e o reordenamento institucional na prestao de servios urbanos
de coleta e disposio final de resduos slidos, saneamento, transporte urbano e
poltica habitacional. No segundo grupo, suas aes buscam fortalecer a gesto
urbana municipal pelo apoio tcnico e financeiro capacitao de agentes municipais para o desenvolvimento urbano, formulao de planos municipais e
implementao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
Em 2005, o MCidades lanou, ainda, a campanha nacional Plano Diretor
Participativo: cidade para todos, com o intuito de divulgar a importncia de os
municpios realizarem seu planejamento urbano. A campanha contou com a distribuio de kits contendo publicaes com informaes e orientaes para serem
utilizados nos processos locais de elaborao dos planos diretores, e a realizao de
diversas oficinas de trabalho, alm da formao de uma rede de tcnicos e organizaes, tendo atingido 1.350 municpios (BRASIL, 2005a; 2005b).

Federalismo Brasileira: questes para discusso

68

Pelo perfil das suas aes programticas contidas no PPA, fica claro o
entendimento do programa de que capacidade da gesto urbana municipal
passa, em larga medida, por uma combinao de qualidade e quantidade dos
recursos humanos, fsicos e financeiros dos quais as prefeituras dispem. No
contexto dos avanos at agora conquistados na poltica urbana brasileira,
as aes do programa explicitam que capacidade da gesto urbana de um
municpio inclui, tambm, sua capacidade de realizar e executar o seu planejamento de maneira democrtica, utilizando-se dos instrumentos urbansticos existentes. Sob este aspecto, portanto, as aes propostas pelo programa
parecem enfrentar o problema das deficincias da gesto urbana municipal de
forma coerente com a PNDU.
As principais aes do programa podem ser vistas no quadro 1. As quatro
principais aes, indicadas nas quatro primeiras linhas do quadro, responderam
por cerca de 70% de toda a meta financeira realizada do programa entre 2004 e
2009. Embora tenham mudado de nome e de cdigo, as quatro tm se mantido
ao longo do tempo, o que traz maior continuidade ao programa desde ento.
QUADRO 1

Nome e cdigo das aes programticas que compem o programa Fortalecimento


da Gesto Urbana (1136) nos PPAs de 2004-2007 e 2008-2011
PPA 2004-2007
Nome
Apoio capacitao de municpios e agentes sociais
para o desenvolvimento urbano
Apoio implementao dos instrumentos previstos no
Estatuto da Cidade e elaborao de planos diretores

PPA 2008-2011
Cdigo

Nome

Cdigo

0612

Apoio capacitao de gestores municipais e agentes sociais para o desenvolvimento urbano

8872

0642

Assistncia tcnica para o planejamento territorial e


a gesto urbana participativa

8874

Apoio modernizao institucional dos municpios


para atuao na melhoria das condies do setor
habitacional no segmento das famlias de baixa
renda (Habitar-Brasil)

0652

Apoio modernizao institucional dos municpios


para atuao na melhoria das condies do setor
habitacional no segmento das famlias de baixa
renda (Habitar-Brasil)

8873

Apoio modernizao institucional do setor de transporte pblico urbano

09FM

Apoio ao desenvolvimento institucional para a


gesto dos sistemas de mobilidade urbana

2D49

Apoio gesto metropolitana e ao consorciamento


municipal para o desenvolvimento urbano

0588

Descontinuada

006L

Apoio elaborao de projetos de saneamento


em municpios de Regies Metropolitanas, de
regies integradas de desenvolvimento econmico,
municpios com mais de 50 mil habitantes ou
integrantes de consrcios pblicos com mais de 150
mil habitantes

1P95

Apoio elaborao de estudos e implementao de


projetos de desenvolvimento institucional e operacional e estruturao da prestao dos servios de
saneamento bsico e revitalizao dos prestadores
de servios pblicos de saneamento

8871

Apoio elaborao de projetos de saneamento em


municpios de Regies Metropolitanas, de regies integradas de desenvolvimento econmico, municpios
com mais de 50 mil habitantes ou integrantes de
consrcios pblicos com mais de 150 mil habitantes
(criado em 2007)

No existia

Fonte: SigPlan (Brasil, [s.d.]a.).

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

69

A ao de apoio gesto metropolitana e ao consorciamento municipal,


pertencente ao programa no PPA 2004-2007 (antigo cdigo 0311, cdigo 0588
posteriormente), no apenas foi descontinuada formalmente no PPA 2008-2011,
mas tambm, na prtica, no teve nenhum recurso gasto no PPA 2004-2007.9
curioso notar que esta ao deixou de existir justamente no momento prximo
aprovao do marco legal dos consrcios pblicos a Lei Federal no 11.107/2005.
Conquanto se tratasse de um projeto que havia sido encaminhado e aprovado no
Congresso Nacional pelo prprio governo, a no execuo financeira anterior e a
posterior descontinuidade sinaliza para certa incoerncia na elaborao dos instrumentos que pudessem dar efetividade implantao da PNDU.
Essa efetividade relacionada implantao da PNDU diz respeito ao princpio
do consorciamento, utilizado, inclusive, como critrio de seleo de proposta para
acesso a recursos do prprio MCidades e, de maneira curiosa, utilizado como indicador oficial de diversas aes deste prprio programa, como se ver mais adiante.
Entretanto, no se pode afirmar que essa descontinuidade reflita uma incoerncia do governo federal poca, sobretudo se for considerado que, em 2004,
o governo federal criou a Subsecretaria de Assuntos Federativos da Presidncia da
Repblica, levando para o centro da execuo do poder a agenda municipal, com
tarefas claras, como o acompanhamento do ento Projeto de Lei dos Consrcios
Pblicos e a discusso ainda empreendida sobre regies metropolitanas.
Particularmente no que diz respeito ao de assistncia tcnica para o planejamento territorial e a gesto urbana participativa, o MCidades inovou ao lanar edital
pblico para conveniamento com entidades sem fins lucrativos que definia regras de
competio entre os projetos apresentados para concorrer pelo financiamento do governo federal. Segundo o ministrio (BRASIL, 2007a), o edital de 2007 utilizaria alguns critrios tcnicos para seleo das propostas coerentes com a linha de desenvolvimento da PNDU, ao dar prioridade para propostas que apresentassem melhores
estratgias de: i) participao popular e controle social, comunicao e difuso dos
resultados; ii) fortalecimento da capacidade de planejamento e gesto; e iii) transferncia de conhecimento para ampliao da capacidade tcnica dos beneficirios.10
Entretanto, ao analisar o quesito de qualificao e experincia institucional
do proponente, o MCidades utilizou alguns critrios que tenderiam a priorizar os
municpios que possuem melhor infraestrutura fsica, administrativa e gerencial,
9. Embora isso no tenha comprometido a destinao prioritria dos recursos s RMs, como se ver na quarta seo
deste captulo.
10. Uma anlise mais profunda da mudana no perfil da ao aps a publicao do edital, contudo, ainda no pode
ser realizada, tendo em vista que apenas dois municpios at o momento foram beneficiados com transferncias por
esta ao (Cuiab e Recife). Alm disso, uma futura anlise mais criteriosa para verificar se esta mudana foi efetiva
exigir um esforo de trabalho de campo com visitas aos municpios selecionados e entrevistas com gestores locais e
do prprio MCidades.

70

Federalismo Brasileira: questes para discusso

e aqueles que j tenham tido experincia em processos participativos em articulao com a sociedade civil. A utilizao destes critrios poderia levar a uma seleo
enviesada, que priorizaria apenas os municpios que provavelmente j possuem
alguma capacidade de gesto, excluindo, assim, aqueles que enfrentam maiores
dificuldades em estabelecer as bases de sua gesto urbana participativa. Dado que
o programa se direciona para apoiar a gesto dos municpios, a baixa capacidade de
gesto ou mesmo de elaborao de projetos e propostas no deveria ser um obstculo para que os municpios fossem selecionados como beneficirios do programa.
Embora uma avaliao criteriosa do programa devesse analisar mais detalhadamente cada projeto aprovado nos ltimos anos, pode-se perceber que, desde 2004, o Fortalecimento da Gesto Urbana vem sendo executado sob uma
abordagem coerente com princpios da PNDU que vm sendo colocados pela
Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade. Pelo menos no que diz respeito
s suas diretrizes oficiais, o programa, nos ltimos anos, parece buscar conferir
autonomia para as autoridades municipais na gesto de recursos e valorizar o
princpio de participao popular na gesto urbana.
4 INDICADORES DE DESEMPENHO E RECURSOS DO PROGRAMA
4.1 Indicadores oficiais de avaliao

O acompanhamento e a avaliao de desempenho de determinado programa governamental so relevantes tanto sob o ponto de vista pragmtico no
sentido de que programas mal desenhados podem gerar srios desperdcios de
recursos quanto no sentido tico e poltico de transparncia e prestao
de contas sociedade (WORTHEN, SANDRES e FITZPATRICK, 2004).
Para se fazer uma anlise consistente do desempenho fsico do programa
Fortalecimento da Gesto Urbana, seria necessrio verificar, entre outras informaes, algumas de carter mais administrativo, que dizem respeito aos resultados
diretos das aes desenvolvidas, como nmero de gestores capacitados, nmero
de municpios atendidos, nmero de planos diretores implantados com apoio do
programa etc. No limite, a falta de informaes como estas inviabiliza at mesmo
saber em que medida a execuo das aes programticas efetivamente estaria
contribuindo para os objetivos do programa.
Aps consulta feita ao Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Governo Federal SigPlan (BRASIL, [s.d.]a), observou-se que essas informaes de natureza administrativa do programa e mesmo algumas informaes
sobre seus indicadores oficiais de monitoramento e avaliao no so alimentados
de maneira sistemtica. Ainda que a falta de um acompanhamento destas informaes de programas governamentais venha sendo gradualmente superada ao

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

71

longo dos ltimos PPAs, sua ausncia tende a prejudicar a transparncia da gesto
pblica federal e os prprios esforos de avaliao e aprimoramento dos programas, colocando-se como um dos principais desafios a serem superados.
Embora o programa Fortalecimento da Gesto Urbana configure-se, em
certa medida, como um desdobramento de programas e aes do governo federal
anteriores a 2004, somente a partir desse ano que o rgo responsvel estabelece
seus indicadores de avaliao oficial (quadro 2).
QUADRO 2

Indicadores de avaliao oficial do programa Fortalecimento da Gesto Urbana


(1136) e metas estipuladas ao final de cada PPA
Meta oficial estabelecida para o ano
(%)

Base de referncia
Indicador
Data de referncia

ndice de referncia
(%)

2007

2011

Taxa de municpios consorciados para


habitao

1/11/2001

1,2

No definida

Taxa de municpios com planos diretores


aprovados e elaborados

1/11/2001

18

32

100

Taxa de municpios com cadastros imobilirios

1/11/2001

81,5

86,5

No definida

Taxa de municpios consorciados para


servios de esgotamento sanitrio

1/11/2001

1,6

7,5

16

Taxa de municpios consorciados para


servios de coleta de lixo

1/11/2001

12

20

Taxa de municpios com processo de


fortalecimento institucional pactuado com o
MCidades para o desenvolvimento de instrumentos de planejamento e gesto urbanos

1/1/2007

No se aplica1

No se aplica1

95

Fonte: SigPlan (Brasil [s.d.]a.).


Nota: 1 Indicador criado a partir de 2008.

O desenho desses indicadores para acompanhar e avaliar o programa merece


algumas ponderaes. Deve-se salientar que estes indicadores oficiais representam
informaes parciais e incompletas sobre as condies de gesto urbana dos municpios. Inicialmente, porque consideram o nmero total de municpios com a
presena de determinados servios urbanos e no somente aqueles municpios
contemplados pelo programa. Alm disso, no relativiza esta informao pelo
tamanho total da populao que possui acesso a estes servios. Constituem-se,
assim, em indicadores incompletos de desempenho destes servios.
Alm disso, devido s frmulas de clculo dos indicadores, o desempenho do programa estaria sendo mensurado apenas pelo nmero de municpios que possuem consrcios intermunicipais para a gesto daqueles servios
urbanos, ignorando outros municpios que poderiam fazer uma boa gesto
destes servios fora de consrcios intermunicipais. Embora a existncia de um

72

Federalismo Brasileira: questes para discusso

consrcio municipal possa ser interpretada como uma sinalizao de maior


organizao e cooperao entre as administraes municipais, deve-se reconhecer que um municpio no precisa estar consorciado para realizar uma boa
gesto destes servios.
de central importncia salientar ainda que os cinco primeiros indicadores oficiais utilizados pelo programa representam informaes muito influenciveis por questes externas ao programa. Ou seja, os valores dessas
taxas esto suscetveis a variar, por conta de municpios que tenham institudo
seus planos diretores ou cadastros imobilirios etc. sem nunca terem sido
apoiados pelo programa.
Quando se est tratando dos indicadores de resultado do programa, deveriam ser utilizadas informaes especificamente daqueles municpios que foram
apoiados pelo programa, permitindo sua comparao com aqueles municpios
que no o foram. Nestes indicadores, poderiam ser utilizados tanto nmeros absolutos quanto relativos transformados em taxas.
No primeiro caso, o MCidades necessitaria ter um acompanhamento
rigoroso dos nmero de planos diretores apoiados que foram aplicados, cadastros imobilirios apoiados que foram criados ou atualizados, nmero de
municpios apoiados que aplicaram instrumentos urbansticos no Estatuto da
Cidade etc. O prprio indicador oficial criado em 2008 (taxa de municpios
com processo de fortalecimento institucional pactuado com o MCidades para o
desenvolvimento de instrumentos de planejamento e gesto urbanos) possui um
carter de indicador de processo e poderia ser convertido para nmero absoluto de municpios apoiados.
No segundo caso, poderiam ser utilizadas taxas de municpios beneficiados que efetivamente finalizaram os seus projetos com apoio do programa. O clculo destas taxas deveria considerar a proporo de projetos apoiados efetivamente aplicados pelos municpios em relao ao nmero total de
municpios elegveis do programa, ou seja, aqueles municpios carentes
de apoio federal para o fortalecimento de sua gesto urbana, que, portanto,
se encaixariam no perfil do seu pblico-alvo. Nesse sentido, o programa
precisaria passar por um redimensionamento do seu pblico-alvo, como os
prprios gestores do programa apontam no relatrio de acompanhamento
no SigPlan, o que envolveria a difcil tarefa de definir quais so e quantos
seriam os municpios elegveis.
Ainda que o programa venha a construir um novo conjunto de indicadores oficiais de avaliao e um sistema de informaes para acompanhamento nos moldes aqui mencionados, importante destacar que a mera

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

73

constatao quantitativa da existncia de municpios com esses instrumentos


no estaria refletindo, necessariamente, sua aplicao correta conforme previsto no Estatuto da Cidade. Nesse sentido, destaca-se a relevncia da realizao de algumas aes complementares de acompanhamento in loco de uma
amostra dos projetos apoiados.
Em sntese, seria de grande contribuio para o avano do programa
uma reviso geral de seus indicadores oficiais, de forma a encontrar medidas
que reflitam de maneira mais fiel os resultados pretendidos pelas aes que
efetivamente tm o potencial de contribuir para o fortalecimento da gesto
urbana municipal.
4.2 Recursos do programa

Os dados e anlises sobre a execuo financeira do Fortalecimento da Gesto


Urbana apresentados neste captulo se baseiam em pesquisa realizada no sistema
SigaBrasil (BRASIL, [s.d.]b).11 Os dados abrangem o perodo de 2004 a 2009 e
foram extrados do sistema em 18 de junho de 2010.
No que tange sua estrutura financeira, o programa baseia-se fundamentalmente em recursos de repasses feitos aos estados e municpios, utilizando
contratos de repasse de recursos com a Caixa Econmica Federal. Considerando-se a totalidade dos recursos autorizados para o programa entre 2004 e 2009,
64,48% tinham como fonte recursos ordinrios do Oramento Geral da Unio
(OGU); 18,04% provinham da Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
das Pessoas Jurdicas (CSLL); 17,33%, de operaes de crdito externas, por
meio dos acordos firmados junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para desenvolvimento da ao Habitar Brasil; e o 0,16% restante
provinha de reforma patrimonial pela alienao de bens. Nota-se, no entanto,
que a execuo dos gastos do programa se concentram ainda mais nos recursos
ordinrios, que responderam por cerca de 78% de todos os valores efetivamente
pagos pelo programa nesse perodo.12
Em termos absolutos, observa-se que a soma total de recursos autorizados
para o programa de Fortalecimento da Gesto Urbana, no perodo de 2004 a 2009,
foi de R$ 274,8 milhes (tabela 2). O grfico 2 ilustra os dados da tabela 2, deixando mais claro o volume de recursos alocados para o programa de 2004 a 2010.
11. Esse sistema, desenvolvido pelo Senado Federal, integra informaes oramentrias de diversas bases de dados de
outros sistemas, como o Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi), do Ministrio da Fazenda; o Sistema
Integrado de Dados Oramentrios (Sidor), do Ministrio do Planejamento; e o Sistema de Elaborao Oramentria
(Selor), do Senado.
12. Todos os valores apresentados neste captulo, bem como suas porcentagens calculadas, referem-se a valores
deflacionados pelo ndice oficial da inflao brasileira, o ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA), do IBGE, tendo
como referncia dezembro de 2009.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

74

Nota-se uma tendncia instvel de recursos oramentrios destinados ao programa


Fortalecimento da Gesto Urbana, com um incremento oramentrio at 2007 e
uma queda nos dois anos seguintes.
TABELA 2

Resumo oramentrio do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2010)


(Em R$ mil)1
Ano

Dotao inicial

Autorizado

Empenhado

Pago

RPs inscritos2

RPs pagos

2004

19.094,21

47.640,36

27.786,55

2.629,47

706,86

317,32

2005

53.757,43

55.788,02

52.772,15

6.057,28

23.640,75

5.017,23

2006

25.758,42

37.972,73

15.447,28

6.079,19

62.089,69

28.957,13

2007

26.174,54

52.897,73

41.339,23

14.763,34

32.566,99

21.008,96

2008

44.927,19

48.887,68

36.872,90

8.573,50

29.779,46

10.945,11

2009

29.328,00

31.628,00

23.759,54

4.710,38

41.054,59

4.491,28

Total

199.039,79

274.814,52

197.977,65

42.813,16

189.838,35

70.737,03

Fonte: Sistema SigaBrasil (Brasil [s.d.]b.).


Elaborao dos autores.
Notas: 1 Valores deflacionados pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA), do IBGE (referncia:
dezembro de 2009).
2
Foram considerados os restos a pagar (RPs) inscritos como processados e no processados, incluindo os valores de
exerccios no imediatamente anteriores. Foram excludos os RPs cancelados.
Obs.: 1. No foram includos na tabela 2 os valores liquidados, uma vez que estes valores no SigaBrasil equivalem ora aos
valores pagos (ao longo de cada ms de um ano), ora aos valores empenhados (na passagem de um ano ao outro).
Neste ltimo caso, trata-se de um procedimento oramentrio na passagem entre um ano e outro, em que os valores
empenhados e ainda no liquidados so liquidados formalmente de forma automtica. Por isso, optou-se pela excluso desta informao da tabela.
2. Dados extrados em 18 de junho de 2010.

No obstante o incremento oramentrio recebido pelo programa at 2007,


a soma de todos os seus gastos realizados (pagos no exerccio e restos a pagar),
entre 2004 e 2009, representa apenas 0,48% dos gastos totais do MCidades com
seus programas nesse mesmo perodo. A ttulo de comparao, h seis programas
do ministrio que, juntos, responderam por cerca de 58% de todos recursos programticos gastos pelo MCidades. Observa-se, ainda, que, em termos da quantidade de recursos gastos por cada programa do MCidades, entre 2004 e 2009, o
programa de Fortalecimento da Gesto Urbana dos municpios ocupa a posio
de 18o numa lista de 30 programas.

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

75

GRFICO 2

Evoluo dos recursos autorizados para o programa Fortalecimento da Gesto


Urbana (2004-2009)
(Em R$ mil)1
60.000

50.000

40.000

30.000

20.000

10.000

0
2004

2005

Dotao inicial

2006

2007

Autorizado

2008
Empenhado

2009
Pago

Fonte: Sistema SigaBrasil (Brasil [s.d.]b.).


Elaborao dos autores.
Nota: 1 Valores deflacionados pelo IPCA (referncia: dezembro de 2009).
Obs.: dados extrados em 18 de junho de 2010.

Considera-se que a anlise da parcela do oramento de fato executada


mais importante que a simples verificao do oramento alocado, tendo em vista
que os valores pagos podem dar alguns indcios acerca da capacidade operacional
da gesto do programa. O nvel de execuo analisado neste texto ser, ento, o
financeiro, com base na comparao dos valores pagos com o valor autorizado ou
mesmo com o empenhado.
A soma dos valores desembolsados pela execuo do programa, no perodo
de 2004 a 2009, totalizou cerca de R$ 113,5 milhes (somando-se valores pagos
e restos a pagar). Embora os restos a pagar que passaram para 2010 no estejam
includos neste cmputo,13 pode-se dizer que o programa tem apresentado um
nvel de execuo de apenas 41,3%.

13. Considerando-se os valores de restos a pagar j pagos at 18 de junho de 2010, o nvel de execuo subiria para 44%.

76

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Conforme indicado no grfico 2, as variaes nos valores autorizados para


serem gastos a cada ano de exerccio no foram acompanhadas por variaes
equivalentes no valor absoluto pago em cada ano. Os valores efetivamente pagos oscilaram bem menos, sugerindo que no haveria uma relao direta entre
as oscilaes oramentrias e o volume de recursos efetivamente despendidos.
O grfico 2 aponta, por exemplo, que apesar da queda brusca nas previses (dotao, autorizao e empenho) o programa manteve um ritmo de crescimento
nos desembolsos at 2007. A partir de 2008, os gastos, bem como todos os valores oramentrios do programa, apresentam redues em termos reais, apesar do
constante aumento nos gastos totais do MCidades.
A equipe gestora do programa destacou em relatrios oficiais de autoavaliao do PPA 2004-2007 (BRASIL, 2005c, 2006, 2007b e 2008) algumas restries que estariam comprometendo o desempenho do programa como um todo,
entre as quais se destacam o contingenciamento oramentrio e descontinuidades
na liberao dos recursos; atraso na liberao de recursos por parte do MCidades;
e dificuldades de celebrao de convnios devido tramitao dos processos dentro do ministrio ou inadimplncia dos entes.
A equipe do MCidades destaca, ainda, as limitaes dos prprios municpios beneficirios que, via de regra, apresentam baixa capacidade tcnica instalada
tanto em termos de infraestrutura institucional quanto de pessoal capacitado.
Estas limitaes tendem a se colocar como um dos principais entraves para o
programa, na medida em que reduzem fortemente a capacidade dos municpios
de contratar os recursos do programa.
A baixa execuo do programa acaba por fazer com que a participao dos
restos a pagar nos valores pagos totais a cada ano seja essencial para elevar a sua
execuo financeira. A porcentagem de execuo mdia para os valores inscritos
como restos a pagar supera a porcentagem referente ao prprio ano de exerccio.
Observando-se o que ocorreu em cada ano, percebe-se que esta relao persiste
para todos os anos (grficos 3 e 4).
Isso tem contribudo para que os valores no pagos de anos anteriores venham se avolumando, gerando anos em que os restos a pagar acumulados (inscritos totais) so maiores que o valor empenhado do exerccio, como j observado
na tabela 2. Ou seja, os recursos oramentrios destinados a determinado ano
de exerccio so superados pelos valores no gastos de anos anteriores e ainda
disponveis para uso. Analisando-se os valores efetivamente gastos em cada ano,
observa-se que, desde 2006, os valores pagos como restos a pagar superam os
recursos gastos do prprio exerccio. Em algumas situaes, como em 2006, os
valores de RPs pagos foram quase cinco vezes maiores.

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

77

GRFICO 3

Execuo no ano de exerccio (pago/autorizado) do programa Fortalecimento da


Gesto Urbana (2004-2009)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40

27,9

30
20
10
0

10,9

16,0

2005

2006

15,5

17,5

14,9

2008

2009

5,5
2004

2007

Fonte: Sistema SigaBrasil (Brasil [s.d.]b.).


Elaborao dos autores.
Obs.: dados extrados em 18 de junho de 2010.

GRFICO 4

Nvel de execuo de restos a pagar (RPs pagos no ano/RPs inscritos no ano) do programa
Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)
(Em %)
100
90
80
64,5

70
60
50

46,6

44,9

37,49

40
30

36,8

21,2

20

10,9

10
0

2004

2005

2006

2007

2008

2009

Fonte: Sistema SigaBrasil (Brasil [s.d.]b.).


Elaborao dos autores.
Obs.: dados extrados em 18 de junho de 2010.

Em termos das modalidades de aplicao dos recursos pagos pelo programa,


observa-se que a estratgia mais utilizada foi a transferncia de recursos para os
municpios quase exclusivamente por meio de auxlios e contribuies, utilizando
contratos de repasse de recursos com a Caixa Econmica Federal (mais de 99%).
As transferncias a municpios responderam por 55,88% (R$ 63.450,35 mil) de

Federalismo Brasileira: questes para discusso

78

todos os valores pagos do programa, o que sinaliza que ele tem efetivamente adotado um enfoque que d maior autonomia aos agentes municipais. Em segundo
lugar, encontram-se as aplicaes diretas com 22,79% de participao.
A tabela 3 apresenta a distribuio de valores pagos por modalidade de acordo com o ttulo vigente no perodo em que foram observadas.
TABELA 3

Valores pagos pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana, segundo modalidade


de aplicao (2004-2009)
Valor pago total
Modalidade de aplicao

(R$ mil)1

Transferncias a municpios

63.450,35

55,88

Aplicaes diretas

25.881,33

22,79

Transferncias a estados e ao Distrito Federal

13.236,42

11,66

Transferncias ao exterior

5.932,21

5,22

Transferncias a instituies privadas sem fins lucrativos

4.200,68

3,70

849,21

0,75

113.550,19

100,00

Aplicaes diretas operaes internas


Total
Fonte: Sistema SigaBrasil (Brasil [s.d.]b.).
Elaborao dos autores.
Nota: 1 Valores deflacionados pelo IPCA (referncia: dezembro de 2009).
Obs.: dados extrados em 18 de junho de 2010.

Do ponto de vista da distribuio espacial dos recursos, observa-se que a


regio beneficiada que teve maior participao nos gastos foi a Sudeste (com
34,07%), em especial, o estado de So Paulo (com 12,42%). Entre os cinco
municpios que mais receberam recursos, entre 2004 e 2009, dois so da regio
Norte: Porto Velho, o primeiro, com mais de 10,44%, e Boa Vista, o terceiro,
com 4,30%. Alm destes, tem-se o Rio de Janeiro, com 5,79%, em segundo
lugar; Belo Horizonte, com 2,65%; e Salvador, com 2,25%.14
Utilizando-se um recorte por porte de municpio, observa-se que de fato os
municpios com menos de 20 mil habitantes receberam poucos recursos do programa, o que seria coerente, devido s menores exigncias legais colocadas pelo
Estatuto da Cidade a estes municpios, particularmente no que diz respeito no
obrigatoriedade de elaborarem seus planos diretores.

14. As anlises da distribuio geogrfica dos desembolsos do programa desconsideraram os valores relacionados ao
Distrito Federal. Isto porque estes valores encobrem no apenas os benefcios direcionados gesto urbana do Distrito
Federal, mas tambm as despesas prprias do programa, o que poderia gerar uma distoro da anlise sobre alocao
de recursos do programa.

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

79

No grfico 5, apresenta-se a variao de recursos destinados pelo programa


aos municpios segundo seis estratos de tamanho populacional. Observa-se que a
repartio dos valores gastos no perodo pelas seis faixas apresentadas no grfico 5
variaram bastante, embora mantendo uma preponderncia em municpios acima
de 100 mil habitantes. A concentrao de recursos nestes estratos populacionais
se justificaria devido maior escala dos problemas urbanos, em geral, enfrentados
por estes municpios.
GRFICO 5

Distribuio dos recursos totais pagos pelo programa Fortalecimento da Gesto


Urbana, segundo porte dos municpios beneficiados (2004-2009)1
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

2004

2005

2006

2007

2008

2009

< 20 mil

entre 20 e 50 mil

entre 50 e 100 mil

entre 100 e 500 mil

entre 500 mil e 1 milho

> 1 milho

Fonte: Sistema SigaBrasil (Brasil [s.d.]b.).


Elaborao dos autores.
Nota: 1 Entre 2000 e 2009, 44 dos 332 municpios beneficiados pelo programa mudaram de categoria de porte de municpio.
Nestes casos, os valores recebidos por estes municpios foi mantido para as duas classes.
Obs.: dados extrados em 18 de junho de 2010.

O foco dado s capitais, RMs, regies integradas de desenvolvimento econmico (Rides) e outras aglomeraes urbanas pode ser percebido na tabela 4.
Observa-se que a porcentagem de municpios beneficiados que fazem parte destes
grupos bem maior que a porcentagem dos que no fazem. A concentrao de
recursos nestas aglomeraes se justificaria pelos problemas urbanos enfrentados,
que ganhariam maior complexidade por serem compartilhardos por mais de um
municpio, demandando repostas articuladas.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

80

TABELA 4

Categorias de municpios beneficiados pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana


(2004-2009)
Municpios

Agregao
Brasil
Capitais
No capitais
RMs originais

No RMs originais
RMS, Rides e aglomeraes
No RMS, Rides e aglomeraes

Beneficiados
(%)

Total

Beneficiados1

5.565

332

5,97

27

26

96,30

5.538

306

5,53

118

57

48,31

5.447

275

5,05

456

132

28,95

5109

200

3,91

Fonte: Sistema SigaBrasil (Brasil [s.d.]b.).


Elaborao dos autores.
Notas: 1 Com base na identificao do campo localidades favorecidas da base do SigaBrasil at a data de atualizao dos dados.
2
Consideradas as nove regies metropolitanas criadas na dcada de 1970: Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.
Obs.: dados extrados em 18 de junho de 2010.

O aumento do foco nas capitais, ao longo dos anos, pode ser percebido no perodo de 2004 a 2009, conforme apresentado no grfico 6, o que ratifica as caractersticas
priorizadas pelo programa como mencionado anteriormente, uma vez que estas cidades renem, via de regra, a posio de ncleos metropolitanos e cidades de maior porte.
GRFICO 6

Participao das capitais nos recursos totais pagos (do exerccio e restos a pagar)
pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana aos municpios beneficirios,
segundo categoria (2004-2009)
(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2004

2005

2006
Capital

Fonte: Sistema SigaBrasil (Brasil [s.d.]b.).


Elaborao dos autores.
Obs.: dados extrados em 18 de junho de 2010.

2007
No capital

2008

2009

Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal

81

Em linhas gerais, nota-se que o programa priorizou as transferncias a municpios e, ao longo dos ltimos anos, enfatizou aqueles que so capitais, fazem
parte de RMs ou possuam mais de 100 mil habitantes. Por um lado, isto sinaliza que o programa estaria bem focalizado, em vista do recente dinamismo real
observado nas cidades mdias brasileiras em termos de crescimento econmico e
populacional (MATA et al., 2006; MATA e MOTTA, 2008). Por outro, a baixa
capacidade gerencial dos municpios de menor porte cujos planos diretores so
exigidos pelo Estatuto da Cidade sugere que o MCidades deveria repensar o nvel
de ateno dada a estes municpios.
5 CONSIDERAES FINAIS

Embora se tenha observado importantes avanos na legislao urbanstica


do pas com a Constituio Federal de 1988, o Estatuto da Cidade e seus
instrumentos urbansticos, este amadurecimento do arcabouo jurdico est
longe de ser suficiente para a garantia de uma gesto urbana que seja ao
mesmo tempo democrtica e eficiente. Assim, a existncia de instituies
municipais mais slidas e capacitadas se coloca como questo crucial para
que aquela legislao se faa valer na prtica, de forma a aprimorar a gesto
das cidades do pas.
Sob esse aspecto, o programa federal de Apoio Gesto Urbana dos municpios deveria desempenhar importante papel. Contudo, o que se observa que este
programa apresenta algumas deficincias em termos do seu fluxo de recursos e do
seu sistema de monitoramento e avaliao, os quais precisam ser equacionados.
Nesse sentido, o programa mereceria passar por uma reviso geral, visando a seu
aprimoramento e o da sua gesto.
Inicialmente, poder-se-ia pensar numa oficina de reviso do programa, nos
moldes do ciclo de oficinas promovidos em 2008 pela Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI, do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto), com base na metodologia do modelo lgico proposta por Ferreira Cassiloto e Gonzalez. (2007). Por meio desta oficina, seria possvel fazer uma reviso
mais abrangente do programa, sobretudo no redimensionando e na focalizao de
seu pblico-alvo, na reformulao de novos indicadores oficiais de acompanhamento e avaliao e, eventualmente, na redefinio de suas aes programticas.
A criao do modelo lgico do programa seria ainda de importante contribuio por apontar as boas prticas que vem sendo desenvolvidas internamente ao programa, bem como seus gargalos internos, os quais poderiam
passar por uma reformulao de processos que gerasse mais agilidade ao seu
funcionamento, em particular nos mecanismos de celebrao de convnios e
repasses aos municpios.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

82

Do ponto de vista da poltica federal mais ampla de apoio gesto urbana


municipal, permanecem extremamente vlidas as aes de apoio construo e
aprovao dos planos diretores em diversos municpios brasileiros, bem como as
voltadas qualificao das equipes de gestores municipais para o aprimoramento
e expanso de seus servios urbanos. Paralelamente continuidade e ao aprimoramento destas aes, coloca-se como desafio avanar na avaliao das experincias
de aplicao dos instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade
e na prpria qualidade do processo de gesto participativa, sobretudo no que diz
respeito elaborao dos planos diretores e ao desempenho dos conselhos municipais de poltica urbana.
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Federalismo Brasileira: questes para discusso

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PARTE II
Federalismo e territrio

INTRODUO

Esta parte traz dois captulos que tratam da relao entre a questo federativa brasileira e a sua relao com a questo urbano-metropolitana e regional. No uma
prtica corriqueira nos estudos produzidos no pas a ligao entre estes dois temas.
Em geral, a questo federativa tratada como uma relao entre Unio, estados e
municpios sem ateno sobre o seu carter territorial diferenciado. Por sua vez, a
questo regional considerada um mero mecanismo para o conhecimento das diferenas territoriais, mas sem ateno adequada para a relao federativa existente na
construo ou superao das desigualdades. Para dar um tratamento mais adequado
a esta relao intrnseca entre federalismo e territrio, nas suas dimenses urbanometropolitana e regional, foram produzidos os dois captulos descritos a seguir.
O primeiro, intitulado O territrio e o arranjo federativo para o desenvolvimento
brasileiro: o caso do Nordeste, de Constantino Cronemberger Mendes, toma o caso
nordestino como parmetro para tratar da relao entre arranjos federativos e seu
papel no desenvolvimento regional e nacional. So apresentadas evidncias para
demonstrar que, ao longo dos ltimos cinquenta anos de poltica regional brasileira,
voltada para o desenvolvimento do Nordeste, houve uma paulatina perda de nexo
e identidade entre os objetivos e os seus meios e instrumentos de ao. Se entre os
anos 1960 e 1980 existia um controle do planejamento regional na esfera federal,
hoje ele precisa ser compartilhado entre os vrios nveis federativos Unio, estados
e municpios , em funo especialmente do novo sistema ou modelo federativo
adotado a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/1988). Em particular, a
autonomia municipal torna mais complexa e desafiadora a convergncia e a focalizao da poltica regional e de seus instrumentos, dada a diversidade de atores,
interesses e aes envolvidos.
A diversidade de rgos setoriais e de instrumentos (planos, programas e
aes) federais, estaduais e municipais considerada a base para uma ao regional integrada ou, pelo menos, articulada, com a construo de arranjos entre os
trs nveis federativos. Para isso, so apontados alguns caminhos, por meio do
conhecimento da matriz institucional regional, nas suas diversas instncias, ou
seja, a definio de competncias de cada agente pblico ou privado; a identificao dos principais instrumentos e mecanismos fiscais, oramentrios, financeiros
e creditcios capazes de prover recursos suficientes para uma ao coordenada,
focada setorial e territorialmente; a priorizao de lugares, ncleos urbanos
ou sub-regies estratgicas, por meio dos quais seria orientado este processo de
ao articulada institucional e instrumental (pblica ou privada); e, por fim, a
priorizao de reas ou setores em que se concentrariam as maiores apostas ou

88

Federalismo Brasileira: questes para discusso

investimentos. Em suma, trata-se de considerar os arranjos federativos como mecanismos centrais para aes pblicas cooperativas ou compartilhadas capazes de
reduzir a grande desigualdade e heterogeneidade estrutural da regio e do pas.
O segundo captulo, intitulado Desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas, de Renato Balbim, Maria Fernanda Becker, Marco Aurlio Costa e Miguel Matteo, procura analisar a metropolizao institucional vivida no Brasil a partir da
promulgao da CF/1988 e discutir alguns dos elementos relativos gesto das regies
metropolitanas (RMs) do pas, buscando apontar os desafios e as perspectivas relativas
organizao destes territrios. A lgica e a dinmica da metropolizao sobrepem-se
estrutura e organizao poltico-administrativa de planejamento e gesto do territrio. A transferncia da competncia de criao e gesto das metrpoles para o nvel
estadual de governo, coincidindo com o enfraquecimento desta esfera de poder, leva
criao de diferentes formatos institucionais para as RMs no pas. A absoluta falta
de meios e recursos necessrios para a efetiva implementao das RMs, associada ao
fortalecimento relativo dos governos municipais, implicou o esvaziamento da questo
metropolitana, em um momento em que o processo socioespacial da metropolizao
manteve-se concentrado nas RMs federais.
A autonomia municipal, expressa na CF/1988, e o elevado grau de liberdade
para a construo de desenhos institucionais de gesto metropolitana, com pouca
ou nenhuma interferncia do governo federal, condicionaram a cooperao dos
entes federados que partilham a competncia da gesto metropolitana das funes
pblicas de interesse comum. As contradies entre a metropolizao e a organizao e estrutura poltico-administrativa do estado foram ampliadas, no caso
brasileiro, pelo tipo de federalismo tridimensional existente. A gesto da questo
metropolitana, com todas as suas ambivalncias e os seus paradoxos, passa a depender, fundamentalmente, da cooperao de entes municipais pouco estimulados
ao estabelecimento de solues cooperativas e pouco habituados a estas prticas.
Assim, nos dois captulos, os arranjos que necessariamente devem ser pensados
para solucionar os problemas apontados na dimenso regional e na dimenso urbanometropolitana so da ordem da pactuao federativa do pas. A gesto de servios de
interesses comuns em territrios compartilhados e o prprio planejamento e produo
deste territrio implicam tanto o respeito autonomia de cada um dos entes, quanto a
partilha entre eles de responsabilidades e, sobretudo, de poder. No h, at o momento,
qualquer modelo desenhado no pas que consiga dar conta desta dualidade. Ao mesmo
tempo, no parece haver outra forma mais adequada de contar com instrumentos de
planejamento pblico sem se levar em considerao a necessidade de construo
de arranjos federativos em que as aes e os instrumentos federais, estaduais e municipais atuem de maneira cooperativa ou compartilhada. Somente assim os esforos
podem ser potencializados: reduzindo-se as sobreposies e fragmentaes nas aes dos
poderes pblicas em suas vrias dimenses, urbano-metropolitana e regional.

CAPTULO 5

O TERRITRIO E O ARRANJO FEDERATIVO PARA O


DESENVOLVIMENTO BRASILEIRO: O CASO DO NORDESTE*
Constantino Cronemberger Mendes**

1 INTRODUO

O Artigo 1o (Ttulo I dos Princpios Fundamentais) da Constituio da Repblica Federativa do Brasil (CF/88) estabelece a unio indissolvel dos Estados
e Municpios e do Distrito Federal para o alcance de objetivos fundamentais
(Artigo 3o), em particular, garantir o desenvolvimento nacional (inciso II) e
erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (inciso III). O Artigo 18 (Ttulo III Da organizao do Estado) estabelece
a organizao poltico-administrativa do pas, a qual constituda como uma
estrutura federativa composta por trs esferas governamentais autnomas: Unio,
estados (e Distrito Federal) e municpios. As atribuies estabelecidas na Constituio aos vrios nveis de poder pblico so compatveis com a natureza ou
caracterstica prpria de cada esfera estatal na proviso de bens e servios pblicos
especficos para o atendimento das demandas da sociedade,1 nas suas diferentes
reas de abrangncia municipal, estadual e nacional.
O objeto principal deste trabalho a relao entre territrio e arranjo federativo
para o alcance dos referidos objetivos federativos e republicanos, a partir das competncias previstas constitucionalmente. As responsabilidades exclusivas da Unio esto
previstas no Artigo 21 da CF/88 e se relacionam, entre outras, com a elaborao e execuo de planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social (inciso IX). Os estados so responsveis por diversas competncias,
previstas no Artigo 25, entre as quais, instituir regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies ( 3o). No caso dos municpios, suas principais competncias
* Este captulo uma verso modificada e reorientada para os objetivos da discusso federativa deste livro, a partir de
dois outros estudos do autor, um publicado como Texto para Discusso do Ipea (Mendes e Monteiro Neto, 2011) e no
peridico Cadernos de Desenvolvimento, vol.10, 2012, do Centro Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento.
O autor agradece os comentrios de Benjamin S. Allen, da Universidade da Califrnia (UC), Berkeley, e pesquisador
visitante na Diest/Ipea.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
1. Alm de um Estado Federativo, o Brasil uma Repblica (res publica), o que torna o pblico ou a demanda social
como referncia de ao.

90

Federalismo Brasileira: questes para discusso

esto fundamentadas no Artigo 30. Como forma de dotar as esferas federativas de


uma maior coordenao ou cooperao, vrias competncias comuns ou responsabilidades compartilhadas entre o governo federal, os estados e os municpios esto,
tambm, previstas na CF/88 (ver, por exemplo, os Artigos 23, 24 e 43).
No caso do Nordeste, Mendes e Monteiro Neto (2011) evidenciam que, ao
longo dos ltimos 50 anos de poltica regional brasileira voltada para o desenvolvimento da regio, houve uma paulatina perda de nexos e identidades entre objetivos,
em particular de reduo das desigualdades intra e inter-regionais, e os correspondentes
meios e instrumentos de ao pblica na regio. Defende-se aqui que o esforo da
poltica regional no momento deve centrar foco na coordenao das aes e instrumentos federativos para o desenvolvimento, nas suas vrias esferas, operando-se
com maior eficcia e eficincia os instrumentos mais importantes para se alcanarem os objetivos perseguidos. O territrio entra, ento, como mecanismo relevante de orientao de polticas pblicas compartilhadas ou cooperativas.
No existe consenso amplo no debate atual sobre o federalismo brasileiro acerca dos custos e/ou benefcios da descentralizao promovida a partir da
CF/88, bem como a respeito das responsabilidades (deveres) e direitos de cada esfera na proviso de servios pblicos, ou seja, do saldo efetivo da estadualizao
ou municipalizao ocorrida nesse perodo (MENDES, 2005). De maneira geral, as consideraes sobre esse processo de descentralizao no pas envolvem
diversos aspectos, como: a reduo da capacidade financeira e administrativa da
Unio e mesmo dos estados de prover servios pblicos adequados; a falta de
planejamento no processo de redefinio das atribuies entre as diversas esferas
de governo; o interesse poltico consciente de delegar aos estados e municpios
mais responsabilidades, dada, em particular no ltimo caso, a sua proximidade
com a comunidade; a necessidade de aumentar as responsabilidades estaduais e
municipais na proviso de servios pblicos, tendo em vista o ganho dos estados
e municpios com a descentralizao fiscal; a identificao dos problemas associados escala de determinados tipos de servios pblicos; entre outros.
Para uma ao federativa conjunta ou compartilhada necessrio demarcar
uma rea ou regio no territrio nacional em que as esferas pblicas convirjam
seus instrumentos especficos de poltica pblica de forma planejada e articulada.2
Nesse contexto de cooperao federativa, este captulo pretende avaliar o papel
de um elemento pouco enfatizado, mas considerado aqui fundamental no planejamento estratgico de longo prazo: os instrumentos e mecanismos disponveis
de ao pblica, em particular, que possam melhor compatibilizar diagnstico(s)
2. H de se convir que, independentemente disso, as aes pblicas ocorrem (e impactam) em alguma escala territorial
(municpio, regio metropolitana, microrregio etc.). O ponto questionar se seria racional e conveniente que isso
fosse definido de maneira prvia, via planejamento territorial.

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

91

e objetivo(s) ou meta(s). A anlise refere-se, pois, seara da coordenao dos


instrumentos disposio do poder pblico para uma nova poltica de desenvolvimento, com vis regional, perseguir aquele que talvez seja o seu maior desafio:
conciliar crescimento com reduo da pobreza e da desigualdade intra e interregies. A nfase no aspecto da coordenao dos instrumentos faz-se necessria
no atual momento da poltica pblica brasileira, uma vez que as medidas em prol
do desenvolvimento brasileiro e regional foram se alterando muito ao longo das
ltimas cinco dcadas, em funo mais das conjunturas e frices da poltica (partidria) e menos de uma rationale do desenvolvimento (regional). So resultados
deste quadro: pulverizao de aes, sobreposies de tarefas, decises e recursos
institucionais e instrumentais com um xito limitado da prpria poltica pblica
para o desenvolvimento (MENDES, 2009).
O mtodo aqui apresentado pretende ser til como articulador de aes
cooperativas entre as esferas federativas nacionais. Os aspectos normativos considerados posteriormente esto na dimenso daquilo que se pode chamar de uma
escolha social ou coletiva, em que o uso de uma ferramenta de planejamento estratgico setorial-regional constitui instrumento fundamental, no apenas para um
diagnstico alternativo ou para a avaliao de metas pretendidas, mas, especialmente, como orientador de aes pblicas de curto, mdio e longo prazos resultantes da adoo de determinados instrumentos ou meios pblicos para estimular
o desenvolvimento regional.
O captulo est dividido em trs sees, alm desta introduo (seo 1) e
das concluses (seo 5). A seo 2 traz uma leitura terica sobre a questo federativa, dentro da economia do setor pblico e da nova economia regional. A seo
3 trata da importncia da compatibilidade de instrumentos para o planejamento
e a poltica de desenvolvimento, com foco regional. E a quarta seo considera o
mtodo de planejamento territorial ou setorial-regional como referencial importante para uma ao federativa ou pblica (e privada) coordenada e mais eficiente.
2 FEDERALISMO E TERRITRIO: ASPECTOS TERICO-EMPRICOS

O advento da Repblica Federativa no Brasil, em 1889, foi marcado, entre outros aspectos, pelo desafio presente at hoje de construir ou estruturar um sistema ou arranjo federativo em que se pudesse compatibilizar: i) de um lado, uma
centralizao poltica e administrativa adequada na Unio, cujas aes de cima
para baixo servissem para manter a integridade e a integrao nacional ou deter
a fragmentao ou movimentos separatistas nacionais; e ii) de outro, uma
descentralizao que permitisse prover os demais entes federativos (estados e municpios) de autonomia e de suficiente poder poltico, capazes de contrabalanar
ou pelo menos reduzir a tendncia ao monoplio e a centralizao poltica excessiva no mbito federal por meio de aes pblicas de baixo para cima.

92

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Vale observar que essa discusso no necessariamente envolveu, no passado,


ou envolve, no presente, o interesse de tentar entender e conciliar as demandas
polticas (estaduais e locais) pela maior descentralizao, intermediadas pelas lideranas pblicas, estaduais e locais, com as necessidades ou demandas sociais,
contidas na noo ou no princpio de que, em ltima instncia, a estrutura federativa deveria ser pautada pelo Estado constitucional de uma res publica (coisa
pblica) em prol do atendimento das necessidades da sociedade como um todo
e no somente de interesses polticos (de poder) locais. Do ponto de vista econmico, at incio do sculo XX, a preocupao maior da federalizao nacional
estava restrita ou bastante concentrada no mbito tributrio e em contexto eminentemente setorial ou produtivo. O modelo primrio exportador, concentrado nesse momento no setor cafeeiro, centralizava a ateno das polticas pblicas
em seu entorno, seja por meio de receitas tributrias cobradas nas exportaes e
importaes, seja por meio de incentivos aos produtores rurais.
A concentrao produtiva nos estados do Sudeste-Sul do pas reforou a centralizao da estrutura poltica e econmica especialmente na capital (na poca,
Rio de Janeiro), em Minas Gerais e, principalmente, em So Paulo. Os demais estados da nova Federao padeciam com escassez relativa de recursos e de polticas
para viabilizar economicamente outros setores, em franca decadncia, como os
do acar e do cacau, no Nordeste, da borracha, no Norte, e da pecuria no Sul.
At os anos 1940, pode-se especular que a teoria econmica estava, em certa medida, de acordo com o interesse poltico sobre a arrecadao e a distribuio dos
recursos tributrios entre os diversos entes federativos, com grande concentrao
no Poder Executivo central (Unio). Mesmo hoje, a abordagem tributria-setorial
assume prevalncia no debate federativo fiscal brasileiro, haja vista a discusso
sobre a reforma tributria, os critrios de distribuio dos fundos de participao
estaduais e municipais e o controle das transferncias tributrias da Unio aos
estados e municpios (Lei de Responsabilidade Fiscal LRF), entre outros temas
considerados centrais para o bom funcionamento do sistema federativo nacional.
A despeito de haver questionamentos sobre a existncia de uma teoria do federalismo consolidada, algumas referncias tericas podem ser utilizadas para anlise
do funcionamento de sistemas federativos, para alm de uma viso tributria ou
fiscalista. Somente nos anos 1950, a questo da despesa pblica ou dos gastos pblicos entrou na agenda de pesquisa terica econmica, com o trabalho seminal de
Samuelson (1954), 3 provavelmente devido ao impacto da revoluo keynesiana,
nos anos 1940 (ps-Segunda Guerra Mundial). Esta trouxe para o centro da discusso terica econmica o papel central dos gastos pblicos na demanda agregada
3. Em que o autor faz a seguinte observao: exceto por Sax, Wicksell, Lindhal, Musgrave e Bowen, os economistas
tm negligenciado a teoria da despesa pblica tima, despendendo muito de suas energias na teoria tributria (Samuelson, 1954, p. 387, traduo nossa).

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

93

e na dinmica capitalista. A partir da, alm da importncia em entender a lgica


econmica na criao e distribuio dos recursos tributrios, era fundamental compreender tambm como era ou deveria ser, pelo menos do ponto de vista terico a
distribuio de responsabilidades federativas na proviso de bens e servios pblicos
para a sociedade. Em suma, a pergunta era: qual o papel dos gastos pblicos na
economia de um pas para o atendimento da demanda ou necessidade social?
Samuelson (1954) define o conceito-referencial de bens e servios pblicos puros e a noo de como esses produtos, por no serem divisveis e/ou
excludentes, devem ser providos (no necessariamente produzidos) pela Unio.
Como crtica a esta viso centralizadora,4 Tiebout (1956) traz a base e a noo
terica original para a proviso de bens e servios pblicos locais ou municipais.
O argumento principal deste autor era de que a proviso de bens pblicos deve
levar em conta a migrao das pessoas entre as jurisdies do pas, alm de considerar as especificidades desta proviso em nvel local. Musgrave (1959) observa
que os impostos podem ser considerados preos dos bens pblicos em funo
da demanda do contribuinte, em qualquer escala. Borcherding e Deacon (1972)
e Bergstrom e Goodman (1973) conseguem provar empiricamente, a partir
de modelos do eleitor mediano, a existncia de bens pblicos impuros (com
caractersticas privadas), estimar a demanda por bens e servios pblicos locais e
encontrar evidncias de presena de economias de escala e de congestionamento
nas suas provises.
Ou seja, em determinadas situaes ou em funo de certas condies e
caractersticas socioeconmicas, a descentralizao federativa, em termos de definio de competncias pblicas, relevante para o atendimento da demanda local
da sociedade. Esta pode ser atendida por entidades pblicas e/ou privadas, em
diferentes escalas administrativas municipal, estadual e/ou federal. Assim, no
obstante a controvrsia terica sobre a melhor maneira de definir uma demanda social capaz de ser atendida por uma oferta pblica ou privada, existe um
entendimento (emprico) de que, em ltima instncia, os gastos pblicos devem,
em alguma medida, estar de acordo com as demandas ou necessidades da populao, e envolvem a definio de responsabilidades e aes pblicas especficas no
mbito nacional (Unio), estadual (estados) ou local (municpios).
Nesse mesmo perodo (anos 1950), o papel do Estado, via gasto pblico,
pode ser associado com a questo do planejamento econmico, que tambm assume
um papel importante para a discusso do crescimento e desenvolvimento nacional
(IANNI, 1996). Nesse primeiro momento, o planejamento central, federal ou nacional assume a prevalncia, seja no mundo, em geral, seja no Brasil, em particular.
4. Oates (1972) considera que a noo de eficincia construda por Samuelson conduz a uma proviso de bens pblicos centralizada na Unio.

94

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Neste caso, relacionado ao novo modelo implantado no pas de substituio de


importaes ou de industrializao substitutiva, por meio de um planejamento
nacional de desenvolvimento, fortemente centralizado e conduzido a partir do
governo federal.
Mesmo com a adoo de planejamentos regionais (para as regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste), tambm nessa poca, prevalecia uma viso de planejamento de cima para baixo, ou seja, a partir de orientaes e de aes do governo federal, em que os exemplos principais so os Planos de Metas e os Planos
Nacionais e Regionais de Desenvolvimento (PNDs). O papel de diversas instituies como a Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal),
para o caso latino-americano, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE) e o Ipea, no caso especfico brasileiro e os estudos de diversos autores
desenvolvimentistas, como Gunnar Myrdal, Albert Hirschman, Arthur Lewis e
Celso Furtado, entre outros, davam o suporte terico e tcnico para alguns tipos
de ao de poltica pblica nacional e regional centralizada prevalecentes at incio dos anos 1980 (AGARWALA e SINGH, 2010).
A partir do final dos anos 1980, com a CF/88 e o forte movimento ou processo de descentralizao deslanchado a partir de ento, que em certos aspectos
promoveu uma estadualizao ou municipalizao no pas, uma questo atual
passa pela considerao de como conciliar os interesses e as autonomias locais, estaduais e federais, respaldadas na CF/88, e o atendimento das demandas da sociedade local, estadual, regional e nacional. A questo federativa novamente colocada
em discusso, em um novo contexto ou ambiente nacional e internacional.
Se o contexto terico moderno sobre o papel do Estado e do mercado no desenvolvimento nacional est em aberto, a experincia emprica moderna demonstra a
incapacidade de grande parcela dos municpios brasileiros em, de um lado, ter capacidade arrecadatria prpria, ficando, assim, dependentes de transferncias estaduais
e federais e, de outro, prover bens e servios pblicos adequados para sua populao
local ou de criarem, a partir de baixo, uma viso de um pas integrado regional e
nacionalmente. Estes mesmos municpios so fortemente dependentes de recursos
tributrios federais e estaduais, por no contarem com uma base contributiva autnoma, seja em virtude da pequena populao, seja por causa de estruturas produtivas deficientes. Ao mesmo tempo, de um modo inverso, mas complementar, existe
a constatao emprica de que o governo federal, sozinho ou de forma exclusiva,
no tem condies de articular, conciliar e orientar todos os interesses envolvidos
na escolha de uma ao pblica que atente para as especificidades de demandas das
sociedades (heterogneas) regionais, estaduais e locais.
Se, no passado, a economia regional e a teoria subjacente proporcionavam os
instrumentos bsicos para a compreenso e a atuao econmica pblica/privada e

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

95

de planejamento em bases nacionais e macrorregionais, a nova teoria econmica em


desenvolvimento pretende orientar aes em contextos descentralizados e com diferentes escalas de atuao. A nova geografia econmica lanada por Krugman (1991),
por exemplo, conseguiu incorporar na teoria heterodoxa clssica regional as noes
ortodoxas de economias de escala e de aglomerao para explicar a concentrao
e a heterogeneidade econmica e populacional. Empiricamente, no caso brasileiro,
Mendes e Sampaio (2006), a partir de modelos de demanda do eleitor mediano
(economia do setor pblico), conseguiram encontrar evidncias de economias de
escala na proviso de bens pblicos locais e estimar a demanda por bens pblicos
impuros locais, alm de analisar a importncia de caractersticas socioeconmicas
especficas na dimenso e no comportamento dos gastos pblicos municipais.
Do ponto de vista legal, a existncia de figuras institucionais na CF/88 e em
outros dispositivos normativos que permitem a adoo de arranjos federativos,
na forma como defendidos neste captulo, tais como os consrcios municipais,
as regies integradas de desenvolvimento (Rides), os arranjos produtivos locais
(APLs) e outros, contribui para que exista a possibilidade de conciliar, dentro
de uma viso e de um planejamento territorial, os principais instrumentos das
diversas esferas federativas para o objetivo comum de desenvolvimento regional e
nacional. A fim de prover as esferas federativas com maior coordenao ou cooperao, diversas competncias comuns ou responsabilidades compartilhadas entre
os entes da Federao tambm se encontram previstas na Constituio. Disto so
exemplos os artigos 23, 24 e 43.
Essas e outras bases tericas e normativas e aplicaes empricas em evoluo
so consideradas importantes referenciais instrumentais e metodolgicos para a
discusso atual sobre o federalismo brasileiro, fornecendo os fundamentos tericos e empricos necessrios construo de sistemas ou arranjos federativos em
prol do desenvolvimento nacional e regional. No caso presente, toma-se como
foco o Nordeste brasileiro, considerado na prxima seo.
3 PLANEJAMENTO REGIONAL E (IN)COMPATIBILIDADES
DE ARRANJOS FEDERATIVOS

O mtodo aqui proposto e adotado ao longo do trabalho pode ser representado


por meio de um modelo simples de planejamento (figura 1).5 A nfase adotada a de que as principais componentes de uma nova estratgia regional e
por isso mesmo considerada em uma escala superior ao local ou municipal ,
compreendem: i) a identificao de uma rea territorial (regio), composta por
um conjunto de municpios, capaz de articular aes federativas conjuntas; ii) a
seleo dos mecanismos ou instrumentos de ao mais efetivos para a reduo de
5. Para mais detalhes, ver Buarque (2003).

Federalismo Brasileira: questes para discusso

96

seus problemas, a partir das principais deficincias ou demandas a serem solucionados (diagnstico); e iii) o alcance de metas ou objetivos a institucionalidade, as
polticas (planos, programas etc.), os instrumentos e os recursos financiadores,
os principais agentes pblicos e privados envolvidos, as prioridades e, ao mesmo
tempo, uma viso de planejamento (escolhas individuais e sociais) que procure
conciliar aspectos setoriais e territoriais ou regionais. Assim, caberiam os seguintes questionamentos: como, a partir de algum diagnstico e de cenrios ou perspectivas sobre objetivos ou metas futuras, pode-se construir uma nova estratgia
regional de desenvolvimento? Quais seus principais elementos?
FIGURA 1

Elementos de planejamento: diagnstico, meios e objetivos

Diagnstico

Meios/instrumentos

Objetivos

- Dados e informaes

- Instituies pblicas e privadas

- Metas

- Anlises e estudos

- Polticas pblicas: planos,


programas, projetos, aes
- Recursos e financiamento

- Reduo de problemas

- Prioridades temticas
- Focos setoriais e territoriais
- Imperativos e governabilidade
- Aspectos positivos e negativos

- Deciso dos agentes


- Estratgias e prioridades
- Planejamento setorial/regional

- Promoo de potenciais
- Eficincia
- Equidade
- Sustentvel

Fonte: Buarque (2003).


Elaborao dos autores.

No parece haver maiores controvrsias quanto aos diagnsticos ou aos objetivos regionais de desenvolvimento. As anlises positivas ou negativas produzidas
ao longo do tempo, mesmo distintas, so, geralmente, complementares. Da mesma forma, os objetivos previstos por analistas otimistas ou pessimistas so, em
geral, bastante compatveis para um futuro desejado. O problema essencial est no
meio, nos instrumentos mais convenientes e nas aplicaes adequadas para empreender
uma correlao mais direta e, principalmente, uma causalidade entre diagnsticos e
metas. Ao atribuir uma causa (instrumento) a uma determinada situao (diagnstico ou problema) e relacionar, por fim, ao alcance de uma determinada meta
(objetivo), possvel construir e discutir um planejamento integrado, estratgico.
Muitas vezes o problema maior no identificar os efeitos de uma poltica, mas

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

97

quais os instrumentos (causais) especficos por meio dos quais os resultados da ao


pblica foram alcanados. Neste aspecto, para cada mecanismo ou instrumento
analisado, possvel identificar diversas escalas de atuao dos entes federativos.
O primeiro elemento compreende o mapa institucional, o papel das vrias
instncias pblicas e privadas presentes na regio, consideradas nos seus diversos
nveis ou instncias: federal, estadual e municipal. Se, no passado (dos anos 1960
aos anos 1980), existia um controle do planejamento regional na esfera federal,
hoje ele deve ser compartilhado entre os vrios nveis federativos (estados e municpios). Isto torna um desafio maior a busca de convergncia e de focalizao
da poltica e de seus instrumentos, que ocorre de forma muito mais complexa e
difcil, dada a diversidade de atores, interesses e aes envolvidas.
No caso do setor pblico federal, em particular, os ministrios setoriais possuem uma gama de programas regionais com efeitos relevantes nas regies, mas
incluindo uma viso particular de atuao no territrio nacional. A partir do papel do Ministrio da Integrao Nacional (MI), responsvel pela Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), contemplando diversos programas
mesorregionais e planos regionais de desenvolvimento (do Nordeste PDNE,
do Semi-rido PDSA, entre outros), possvel ampliar a ao federal para uma
diversidade de outros rgos e instrumentos que tambm podem ser consideradas de polticas de desenvolvimento regionais. O Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio (MDA) contempla aes regionais mediante os chamados territrios da
cidadania, fundamentalmente no setor rural, por meio do Fundo de Amparo
Agricultura Familiar (PRONAF), administrado por vrios bancos, em particular
o Banco do Nordeste (BNB). O Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC) atua na regio por meio da Poltica de Desenvolvimento
Produtivo (PDP), contemplando os APLs, via Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e outros recursos oramentrios e financeiros com forte componente territorial. O Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao (MCTI) atua tambm por meio da PDP, mas sua componente ocorre
por intermdio dos financiamentos de bolsas e de pesquisas (do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq e da Financiadora de
Estudos e Projetos FINEP, por exemplo) na rea de cincia, tecnologia e inovao (C,T&I). O Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP) atua
regionalmente por meio do planejamento territorial do Plano Plurianual (PPA).6
Esses e outros rgos setoriais so exemplos da gama de instituies e de instrumentos (planos, programas e aes) federais disponveis de ao regional que,
6. O Estudo da Dimenso Territorial para o Planejamento (Brasil, 2008a) faz parte de uma srie de estudos que subsidiam a elaborao do PPA, a exemplo dos Eixos Nacionais de Integrao e Desenvolvimento (1999), contratado pelo
BNDES e realizado pelo Consrcio Brasiliana, incorporado ao PPA 2000-2003. Neste caso, o horizonte de planejamento era de 20 anos (2000-2020), enquanto o primeiro refere-se ao perodo 2007-2027.

98

Federalismo Brasileira: questes para discusso

a despeito da dificuldade e complexidade, deve ser tratada de forma integrada ou,


pelo menos, articulada. A necessria convergncia destas vrias vises regionais
do Brasil seria um primeiro passo para a construo de uma nova agenda de desenvolvimento regional. A poltica e o planejamento regional, inseridas no contexto da
poltica nacional de desenvolvimento, deveriam, ento, ter seus rebatimentos na
elaborao e na execuo das diversas peas oramentrias e financeiras do poder
pblico federal e dos estaduais.
Do ponto de vista dos estados, possvel identificar, tambm, instituies e vises regionais (administrativas) especficas em seus programas de governos e PPAs, por exemplo , a despeito de uma atuao pblica mais restrita
ao mbito interno (estadual). Em geral, as secretarias de planejamento estaduais
so responsveis por conciliar interesses e aes das diversas secretarias setoriais
estaduais, por meio de uma regionalizao estadual. Ao mesmo tempo, o estado atua como mediador entre os diversos municpios com interesses comuns
ou compartilhados, por meio de regies administrativas. Contudo, estas regies
intraestaduais e os seus respectivos PPAs no parecem necessariamente convergir
para uma mesma agenda regional, que integre os vrios estados, compatvel com a
agenda do governo federal. Estas duas vises, a partir da Unio (ou de cima para
baixo) e dos estados (includos os municpios ou grupos dos mesmos viso de
baixo para cima) precisam ser convergentes ou, pelo menos, complementares e
articuladas. Porm, no existe hoje qualquer instncia formal (territorial, institucional ou instrumental) ou reas/setores especficos (como educao, sade etc.)7
em que esta complementaridade ou convergncia ocorra de maneira planejada ou
coordenada a priori, a despeito de que trazem efeitos relevantes locais e regionais
a posteriori (aps a execuo oramentria).
Confrontando-se os instrumentos contemporneos, oramentrios ou financeiros, passveis de serem tratados na dimenso regional do desenvolvimento,
percebe-se a existncia de dois grupos distintos, tradicionais e no tradicionais
(grfico 2), com uma forte predominncia dos ltimos, o que reflete uma nova
referncia ou um novo ambiente para o planejamento e a implementao de polticas pblicas de desenvolvimento com carter regional.

7. Com algumas excees, na medida em que existem experincias como as regies integradas de desenvolvimento
(Rides) ou consrcios de municpios ou mesmo alguns programas em setores como sade e educao, em que so
possveis algumas aes cooperativas entre Unio, estados e municpios.

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

99

GRFICO 1

Instrumentos tradicionais e no tradicionais, em transferncia da Unio


(Em R$ bilhes)
40

Tradicionais

35

No tradicionais

30

25

20

15

10

0
PDR
(FNDE/FDA +
Fundos Const.)

FNDE/FDA

(FNE, FNO e Royalties e


FCO)
compensaes

FUNDEB
(estados)

FUNDEB
(municpios)

FPE

FPM

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional do Ministrio da Fazenda (STN/MF).


Elaborao: Dirur/Ipea.

Se no passado (at os anos 1980) os instrumentos tradicionais eram prevalecentes, em particular aqueles destinados aos incentivos fiscais e fundos de financiamento
de estmulo ao setor produtivo, concebidos dentro de uma viso macrorregional,
h hoje dois conjuntos de recursos identificados disposio de uma nova poltica
do desenvolvimento regional, mais focada em sub-regies (grupos de municpios)
especficas, muito embora estejam, ainda, descoordenados, com aes sobrepostas
e resultados pouco eficientes e eficazes. No primeiro bloco (poltica econmica),
esto os recursos para o estmulo atividade produtiva incentivos fiscais e crditos
subsidiados ao setor privado , os quais, ao operarem com a lgica do empreendedor
privado, ficaram refns da elevada concentrao de recursos para a industrializao
em maior escala nas regies metropolitanas de Recife, Salvador e Fortaleza e, subsidiariamente, nas demais capitais e maiores ncleos urbanos dos estados.
Tais instrumentos, ao permitirem a renovao do tecido industrial no Nordeste, tambm induziram a elevada concentrao espacial da atividade produtiva
dentro da regio, em particular no litoral. No segundo caso (poltica social), esto os
recursos para a ampliao do capital social ou humano educao, sade, assistncia social, cultura etc. , os quais tiveram aumento expressivo nas ltimas dcadas,
mas que ainda se encontram em nveis preocupantemente baixos para os padres

100

Federalismo Brasileira: questes para discusso

mdios nacionais (MENDES e MONTEIRO NETO, 2011), a despeito de uma


demanda social superior mdia nacional. Nos dois grupos de recursos e instrumentos considerados, pode-se dizer que os montantes disposio do desenvolvimento regional foram significativamente elevados. Entretanto, como eles foram
criados por motivaes especficas e/ou episdicas, apesar de legtimas, findaram
numa profuso de medidas sobrepostas, descoordenadas, sem foco e, mais grave,
com pouca ateno aos efeitos da concentrao intrarregional e interpessoal da produo e riqueza em pores muito restritas da regio. No h um vnculo necessrio
entre estas duas polticas, stricto sensu, econmicas e sociais.
No primeiro caso, os fundos constitucionais (Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste FNE), os fundos de desenvolvimento (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao FNDE) e os incentivos fiscais, apesar de
continuarem presentes como instrumentos importantes na ao produtiva regional,
desde os anos 1960, no so mais, como no passado, aqueles com maior relevncia
regional. Instrumentos no tradicionais como royalties, fundos de participao de
municpios e de estados (FPM e FPE), Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB),
outros novos instrumentos administrados por instituies financeiras de vulto,
como BNDES, BNB, Caixa Econmica Federal (CEF), Banco do Brasil (BB) e
mesmo bancos privados (microcrdito, por exemplo), e outros recursos advindos
de fundos internacionais (investimento direto estrangeiro IDE) tm no s maior
volume, mas possivelmente maiores efeitos ou impactos na dinmica econmica e
social local ou regional. Estes instrumentos, porm, no tm sido capazes de reduzir
as desigualdades sociais e econmicas internas e inter-regionais, pois a deciso ou a
escolha individual ou social de prioridades para o uso destes instrumentos no
so necessariamente compatveis com a amplitude das demandas sociais da regio.
Essas, muitas vezes, so tratadas de forma divergente pelas polticas econmicas, ligadas ao emprego produtivo, e sociais, de benefcios e assistncia. Para
alcanar efeitos mais duradouros na estrutura social e produtiva regional, os estmulos organizao produtiva e gerao de emprego e renda regional (poltica
econmica) deveriam ser convergentes ou complementares com as polticas sociais e de assistncia. A anlise da realidade regional demonstra que no necessariamente as duas orientaes das polticas sociais e econmicas atuam na mesma
direo: uma, focada em transferncias e assistncia social, em particular para as
zonas rurais; outra, baseada em grandes investimentos em infraestrutura, concentrada fortemente no litoral da regio Nordeste, em especial, nas trs principais
capitais (Fortaleza, Recife e Salvador) e suas respectivas regies metropolitanas.
No obstante a forte concentrao, esse conjunto de instrumentos tem sua
execuo pulverizada na rede urbana regional; os recursos pblicos e privados so
efetivados ou executados, de fato, nos municpios. Os centros urbanos reagem e

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

101

refletem as dinmicas socioeconmicas regionais: demogrficas, de investimentos,


de fluxos de bens e servios (oferta e demanda) etc. Eles podem ser considerados
meios (federativos ou administrativos) que, devidamente analisados e articulados,
favorecem uma ligao ou um papel efetivo de articulao entre os diagnsticos
e os objetivos regionais. O papel das cidades em particular aquelas de mdio
porte e da rede urbana regional pode ajudar de maneira efetiva na orientao
dos recursos pblicos e privados, com capacidade de gerar efeitos externos para
outras localidades (urbanas ou rurais) de menor dimenso em sua regio de entorno. No h planejamento razovel que d conta de articular e integrar aes de
5.565 municpios, nas 27 Unidades Federativas, na sua maioria pequenos ncleos
urbanos com baixa autonomia para gerar dinmica econmica e dotar a sociedade
local com autonomia prpria.
4 ARRANJOS FEDERATIVOS TERRITORIALIZADOS: INSTRUMENTOS
DE DESENVOLVIMENTO

A CF/88 prev, alm das especficas, vrias competncias comuns ou responsabilidades compartilhadas entre o governo federal, os estados e os municpios, como
forma de dotar as esferas federativas de uma maior coordenao ou cooperao,
tratadas, por exemplo, nos citados Artigos 23, 24 e 43. A partir desta previso
normativa maior, possvel encontrar diversos dispositivos legais ou institucionais em que figuram a possibilidade de arranjos federativos: consrcios (municipais, pblico-privados etc.), Rides, APLs, programas sub ou mesorregionais, entre
outras. Todas estas construes, apesar de no serem concebidos necessariamente
dentro de objetivos regionais, podem ser convergentes com o mtodo aqui proposto, em que o territrio atua como mecanismo orientador para a construo
de arranjos federativos cooperativos. Entende-se que este instrumento supera algumas limitaes das figuras anteriores, nas quais predominam objetivos restritos
nos arranjos e nas aes federativas, muitas vezes com uma viso setorial, limitada, desagregada ou difusa de desenvolvimento.
Uma proposta de planejamento mais articulada pode ser apresentada a partir do estudo sobre a rede de cidades (Regies de Influncia das Cidades REGIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), o qual mostra
que algumas cidades possuem uma centralidade e uma influncia maior numa
determinada rea (espao ou territrio), regio ou sub-regio, em funo de uma
estrutura administrativa mais sofisticada (especialmente no caso das capitais),
mas, tambm, de uma infraestrutura social e produtiva que se destaca em relao
a outras localidades. Isto se reflete em termos de maiores escalas na proviso e
fluxos mais intensos de bens e servios pblicos e privados em torno delas. As funes urbanas diferenciadas, com nveis distintos de centralidades urbanas, trazem
a proposta inovadora de que o planejamento regional deveria focar aes pblicas

102

Federalismo Brasileira: questes para discusso

e privadas nestas cidades ou ncleos urbanos estratgicos (BRASIL, 2008a),


com capacidade de articular seu entorno. O territrio e a rede urbana surgem,
assim, como instrumentos fundamentais para o estabelecimento de estratgias
para o planejamento do desenvolvimento regional, conciliando interesses e aes
especficos federais (integrao nacional), estaduais (integrao regional) e municipais (comunidades locais consrcios).
Nesse sentido, o estudo do MP (BRASIL, 2008a) que trata do papel do
territrio para orientar o PPA federal 2008-2011 adotado aqui como uma referncia, pois incorpora a REGIC (e outros estudos da rede urbana; ver Mendes,
2009) e orienta o PPA nacional, a partir de 2008, mais em linha com os preceitos
constitucionais descritos, na introduo, do que outros planos ou polticas que,
concebidos dentro uma estrutura executiva setorial (Plano Diretor de Ordenamento Territorial PDOT, PNDR etc.), no so capazes de orientar e articular as
demais polticas efetivamente setoriais (PDP, Plano de Ao da Cincia, Tecnologia e Inovao PCTI, de Educao, Sade etc.).
No caso do Nordeste, consideram-se trs territrios ou regies estratgicas
(mapas 1 a 3): Litoral, Semirido (serto) e Centro-Norte (ou Cerrado). Em cada
uma destas regies, alguns centros urbanos e sua rea de abrangncia tm maior
relevncia na estruturao de uma ao estratgica regional, para a execuo de
programas e projetos especficos, capazes de conciliar prioridades, instrumentos e
agentes estaduais, municipais e federais.
No Litoral (mapa 1), as trs principais capitais Fortaleza, Recife e Salvador
, para alm das suas regies metropolitanas, tm maior influncia na implantao
de uma agenda regional, mas outros centros urbanos podem ter papis estratgicos
em dimenses ou abrangncias sub-regionais litorneas; como exemplos, numa
hierarquia inferior anterior, So Luiz e Natal; e Joo Pessoa, Macei, Aracaju e,
ainda, Sobral, em categoria abaixo. Da mesma forma, na regio semirida (mapa
2), diversos centros urbanos e suas reas de abrangncia oferecem estruturas econmicas e sociais capazes de dinamizar sub-regies no interior do Nordeste, tais
como Crato, Juazeiro do Norte e Barbalha (Crajubar), no Cear; Sousa-Patos,
na Paraba; Petrolina-Juazeiro, na fronteira Bahia-Pernambuco; e Vitria da Conquista, na Bahia. Nos cerrados nordestinos (Centro-Norte mapa 3), os centros
e as respectivas sub-regies do entorno de Barreiras, na Bahia, Floriano-Uruu,
no Piau, e Imperatriz, no Maranho, so outros exemplos. Alm de reduzir a
primazia do Litoral quanto aos estmulos ao desenvolvimento regional, estes polos
e grupamentos urbanos no interior podem constituir uma nova rede urbana, mais
policntrica, na regio Nordeste, interiorizando a dinmica social e econmica
regional. Esta orientao pode vir a ser, inclusive, uma forma de conter a forte
aglomerao populacional nas capitais que vem causando deseconomias urbanas
de escala relevantes violncia, pobreza, desemprego etc. (MENDES, 2005).

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

MAPAS 1, 2 E 3

Regies e ncleos urbanos estratgicos Nordeste

103

104

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto - MP (Brasil, 2008a).

Essa distribuio de papis urbano-regionais, que podem ser explicitados por meio de consrcios ou arranjos federativos dentro de cada regio (grupamentos de municpios), deve ser combinada e apoiada, ainda,
na estrutura institucional e tcnico-cientfica e produtiva interna. Entidades
pblicas e privadas, de carter federal, regional ou estadual podem ser localizadas e relacionadas com os setores produtivos considerados mais relevantes
do ponto de vista regional e internacional (mapas 4 e 5), a despeito da forte
concentrao no Litoral.

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

MAPA 4

Setores e instituies no Nordeste Mercado regional

Fonte: MP (Brasil, 2008a).

MAPA 5

Setores e instituies no Nordeste Mercado internacional

Fonte: MP (Brasil, 2008a).

105

106

Federalismo Brasileira: questes para discusso

A matriz setorial do Nordeste combinada em diferentes nveis ou escalas


de atuao em que padres de competitividade distintos so requeridos nos mercados regionais, e em nvel nacional e internacional. A maneira como a estrutura
de inteligncia regional deveria atuar sobre esta estrutura produtiva diferenciada
tambm seria diversa e adaptada aos aspectos particulares de cada sub-regio especfica. As universidades federais ou estaduais, as diversas unidades da Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), as escolas tcnicas, os centros de
educao tecnolgica e outros rgos pblicos e privados de apoio atividade
produtiva devem ser articulados para dar suporte s aes produtivas internas e
capacitao direcionada dos recursos humanos da regio dentro desse ambiente
de cooperao federativa.
A viso territorial do papel de cidades-ncleos e da rede urbana regional
pode ser complementada por uma concepo que integre, no territrio, a estrutura produtiva (no somente os setores produtivos) e as instituies (e seus instrumentos) pblicas e/ou privadas capazes de no somente estudar ou pesquisar os
problemas da regio, mas tambm intervir de maneira articulada e coordenada.
No se trata, somente, de uma estruturao de sistemas produtivos ( la APLs),
mas de um sistema institucional-territorial-produtivo, a exemplo do que vem
sendo adotado por pases como a Frana e a Espanha.8 A dificuldade de se encontrar no Brasil um APL na concepo plena do termo proveniente da baixa
institucionalidade local, que se reflete na exgua capacidade de governana das
aglomeraes e na inexistncia de um pacto territorial em prol do desenvolvimento (COSTA, 2010). Isto complementado com o fato de que a principal falha do governo, hoje, tem a ver com os meios, no com os objetivos (OSBORNE
e GAEBLER, 1994, p. 19).
No modelo vigente para o Nordeste, algumas caractersticas podem ser
consideradas relevantes (ver MENDES e MONTEIRO NETO, 2011), em
virtude da forte concentrao da infraestrutura (inclusive produtiva) pblica e
privada no litoral associada com uma demanda social no necessariamente concentrada, apenas, no litoral. No por acaso, os programas sociais e de previdncia
tm se pautado ou focado fundamentalmente nas reas rurais. Uma hiptese
aventada de que a regio pode estar vivenciando um descolamento entre polticas pblicas sociais e econmicas (ou produtivas). Mesmo no caso de polticas
econmicas, stricto sensu, possvel encontrar tal descolamento, ao se comparar, por exemplo, a ao de mecanismos pblicos do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC) e outros programas federais para a zona rural (PRONAF e
Territrios da Cidadania).

8. Dos 958 APLs do Brasil (segundo o MDIC), 428 esto no Nordeste, sendo 310 (72%) no setor primrio.

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

107

Considera-se, assim, a complementao de um modelo de consumo de


massa com um modelo de produo, educao e gerao de emprego em massa na
regio Nordeste, compreendendo uma gama de investimentos complementares
em setores educacionais, do mercado de trabalho, e produtivos (especialmente,
agropecuria e indstria). No consistente a afirmao de que a economia nordestina dever se transformar, como uma tendncia moderna global e nacional
(em particular nos estados mais ricos), em uma estrutura eminentemente de servios. O crescimento da participao deste setor, que fato, deve estar acompanhado de uma estrutura industrial e agropecuria condizente para a manuteno
de uma dinmica equilibrada da matriz produtiva regional.
As etapas principais desse modelo funcionariam, sumariamente, da seguinte forma: primeiro, por meio de um pacto federativo (entre Unio, estados
e municpios) e a definio dos papis de cada instncia e de seus respectivos
rgos responsveis; segundo, mediante escolhas de escalas territoriais de ao (internacional, nacional, regional, estadual, sub-regional e local), em que o papel
de ncleos urbanos relevantes, como meios de ao federativa compartilhada,
fundamental; e, em terceiro, por meio de seleo de instrumentos privados e
pblicos, nas suas diversas instncias, que fossem capazes de, juntos, constiturem
estmulos efetivos gerao de produto, emprego e renda regional.
5 CONCLUSES

O diagnstico recente da regio Nordeste (MENDES e MONTEIRO NETO,


2011) revela uma aparente contradio quando se demonstra que os avanos conseguidos pela regio somem diante de uma situao estrutural permanente, de uma
parcela historicamente constante no produto nacional, em torno de 13%. A esta
tendncia se soma um hiato entre os problemas e as solues ainda existentes, como
a baixa capacidade de demanda interna baseada em uma renda mdia regional de
47% da mdia nacional e, apesar do consumo crescente, a dificuldade em ampliar a
capacidade produtiva interna. Os instrumentos por meio dos quais se pode intervir
para modificar esta realidade esto calcados em gastos pblicos per capita inferiores
ao nvel nacional em setores fundamentais, como educao e sade, em despesas de
investimentos estaduais e federais muito aqum do requerido e em um comrcio
exterior deficitrio, o que demonstra a fragilidade produtiva interna, a despeito de
um crescente aumento na capacidade de consumo (via aumento de renda no necessariamente salarial) e de emprego (de baixa qualidade e informal).
Enquanto forma de consolidar o incremento recente na capacidade de
demanda da populao, pautado em programas assistenciais e previdencirios
(modelo de consumo de massa), defende-se uma agenda para a gerao de
emprego e renda salarial, por meio de incentivos e financiamentos produo

108

Federalismo Brasileira: questes para discusso

regional (modelo de produo em massa). Para isso, um mtodo de planejamento estratgico setorial-territorial tratado e considerado importante, neste captulo, associando-se as vises setorial e territorial da estrutura produtiva
regional. Trata-se de uma referncia importante para a focalizao dos instrumentos pblicos, coordenando as trs esferas federativas, em especial em alguns
centros urbanos que tm ascendncia dentro da rede de cidades na regio.
necessrio avanar de uma produo de diagnsticos regionais para uma
avaliao profunda e articulada dos meios (institucionais, em especial) e dos instrumentos (oramentrios, financeiros etc.) disponveis e passveis de serem utilizados de maneira coordenada, focada e efetiva na regio. Para isso, so revelados
aqui alguns caminhos por meio do conhecimento da matriz institucional regional, nas suas diversas instncias, para a definio de suas competncias e dos papis de cada agente pblico e privado; a identificao dos principais instrumentos
e mecanismos fiscais, oramentrios, financeiros, de crdito etc. capazes de prover
recursos suficientes para uma ao coordenada e focada setorial e territorialmente;
a priorizao de lugares, ncleos urbanos ou sub-regies estratgicas, por meio
dos quais seria orientado este processo de ao articulada institucional e instrumental (pblica e/ou privada); e, por fim, a priorizao de reas ou setores em
que se concentrariam as maiores apostas ou investimentos. Em suma, trata-se de
reduzir a grande desigualdade e heterogeneidade estrutural da regio.
Para finalizar, este estudo prope uma mudana de prioridade nas anlises regionais, de meros diagnsticos com suas correlaes implcitas para a identificao dos elementos ou instrumentos causais capazes de modificar a realidade
regional, ainda frgil. Pressupe-se a formulao de propostas concretas, com a
identificao clara dos mecanismos fundamentais de ao pblica e/ou privada capazes de gerar e gerenciar efetivamente e de maneira sustentvel uma capacidade
econmica regional e uma dinmica prpria de produo, de gerao de emprego
e de renda salarial. Os cenrios apresentados mostram o desafio da necessidade de
aumentar o diferencial de crescimento regional, para ocorrer a convergncia em
relao ao produto e renda mdia nacionais. Uma melhor utilizao do planejamento e de seus instrumentos, com avaliao de seus efeitos e confrontao com
metas objetivas e factveis pode, se no assegurar um cenrio futuro ideal, pelo
menos orientar de maneira mais racional os recursos pblicos e privados.
O objetivo maior de uma abordagem como esta tentar conciliar planejamento e oramento, buscando uma integrao ou coordenao de instrumentos disponveis nas vrias esferas federativas e uma focalizao ou priorizao territorial-setorial. Para isto, precisa-se rediscutir a forma como as decises so tomadas (escolha
social), a maneira como o oramento construdo e dividido entre os agentes
pblicos federais, estaduais e municipais (associado a um planejamento estratgico

O Territrio e o Arranjo Federativo para o Desenvolvimento Brasileiro

109

mais articulado) e os impactos dos mecanismos e instrumentos (se compatveis com


os problemas fundamentais e com as metas/objetivos relevantes, nas suas diversas
escalas), avaliados dentro de uma nova agenda regional de desenvolvimento.
Este captulo pretendeu to somente situar e apresentar a discusso sobre
o papel do planejamento territorial para a construo de arranjos federativos em
prol do desenvolvimento regional e nacional, que se inclui entre as linhas de pesquisas especficas no grupo de trabalho sobre federalismo do Ipea.
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CAPTULO 6

DESAFIOS CONTEMPORNEOS NA GESTO


DAS REGIES METROPOLITANAS
Renato Balbim*
Maria Fernanda Becker**
Marco Aurlio Costa***
Miguel Matteo****

1 INTRODUO

A metropolizao no consiste, a rigor, em um fenmeno. Trata-se de um processo histrico que expressa a estrutura, a forma e a dinmica socioespacial e assume
algumas feies particulares no capitalismo, especialmente em sua periferia. no
espao metropolitano que se encontra expresso de forma mais viva o conjunto
de contradies e de tenses produzidas por este modo de produo, medida
que a constituio e o desenvolvimento das metrpoles so estimulados e refletem, ao mesmo tempo, o avano das foras produtivas e da produo de riquezas
possibilitado pelo desenvolvimento capitalista e pelos processos socioespaciais de
segmentao, fragmentao e excluso que so seu corolrio.
Dessa forma, possvel destacar certos parmetros globais que regem o funcionamento e a evoluo das metrpoles, ao mesmo tempo em que cada uma
delas tem especificidades, que se devem histria do pas onde se encontram e
sua prpria histria local (SANTOS, 1990, p. 9). Assim, o que se pretende discutir neste estudo so algumas especificidades da questo metropolitana no Brasil,
muito particularmente no que tange gesto metropolitana vis--vis o processo
de institucionalizao das regies metropolitanas (RMs).
Analisam-se as relaes existentes entre o processo metropolitano que pode
ser identificado e caracterizado a partir de diferentes abordagens, complementares ou
mesmo divergentes, dependendo da perspectiva terico-conceitual que embasa esta
qualificao e a constituio legal de RMs, a partir das condies institucionais que
* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
** Pesquisadora do Programa Nacional de Pesquisa para o Desenvolvimento da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.
*** Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Assessoria de Planejamento e Articulao Institucional de Projetos e
Pesquisas (Aspla) do Ipea.
**** Diretor Adjunto da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.

114

Federalismo Brasileira: questes para discusso

regulam esse reconhecimento jurdico e possibilitam a adoo de solues de gesto


do conjunto de atividades e servios que so compartilhados pela populao dos
diferentes municpios que compem a metrpole e as funes pblicas de interesse
comum.1 Este texto aborda, portanto, a metropolizao institucional vivida no Brasil
a partir da promulgao da Constituio Federal (CF) de 1988 e discute alguns
dos elementos relativos gesto das RMs do pas, buscando apontar os desafios e
as perspectivas relativos organizao destes territrios, expressos nas vrias faces
da metropolizao no Brasil: o avano do processo socioespacial de metropolizao;
a ampliao do nmero de RMs; a fragmentao da gesto metropolitana; e o relativo abandono/fragilizao desta questo, ausente da agenda poltica nacional.
Quanto ao processo de formao e consolidao das metrpoles, faz-se necessrio explicitar alguns entendimentos simples sobre a questo. Parte-se, aqui, do
reconhecimento de que a formao das metrpoles decorre da intensificao do processo de urbanizao e reflete o desenvolvimento de pelo menos um ncleo urbano
(uma cidade nuclear), em torno do qual se desenvolvem outros ncleos urbanos a ele
articulados, integrados e, finalmente, conurbados.2
A metropolizao consiste em um processo de integrao de territrio a
partir de uma cidade-ncleo, configurando um territrio ampliado, em que se
compartilha um conjunto de funes de interesse comum. Portanto, a metropolizao expressa a concentrao de pessoas, de investimentos, de atividades e de
poder em uma cidade ampliada ou em ampliao. E esta metropolizao pode
comandar um territrio maior que o da cidade-ncleo e desempenhar papis de
comando e de poder importantes no ordenamento regional e no territrio nacional, constituindo ns de uma rede de cidades que pode, em uma perspectiva
ampliada, inserir-se na prpria hierarquia da rede mundial de cidades.
Ainda que possa haver um debate em torno do que caracteriza o processo de
formao das metrpoles,3 o papel fundamental de tais territrios considerado
1. Do ponto de vista institucional, h um reconhecimento legal dessas funes. A partir da CF de 1988, a definio das
funes pblicas de interesse comum passou a variar de estado para estado, conforme detalhado na seo 3 deste captulo.
2. A expresso conurbao teria sido cunhada por Patrick Geddes, em 1915, para descrever o fenmeno de urbanizao
e metropolizao de Londres e das regies industriais inglesas.
3. No caso do espao de fluxos de Castells (1995; 1999), que remeteria a uma sociedade ps-industrial, liberada de condicionantes geogrficos, alguns ns nesta rede de fluxos informacionais seriam necessrios, e estes ocorreriam ou teriam seu controle
situado justamente nas metrpoles, dadas suas condies tcnicas e cientficas e informacionais. Da mesma forma, para os
tericos das world cities (HALL, 1997), ou global cities (SASSEN, 1991; 1994), as metrpoles so pontos essenciais na economia
contempornea, tendo em vista a concentrao de servios especializados e de grande porte, que permitem a conexo com
outras metrpoles, em um mundo globalizado. Allen Scott assim como Michael Storper, Edward Soja e John Agnew, todos
da Universidade da Califrnia, ver Scott et al. (1999) , por sua vez, define o conceito de city region, que pode ser desde uma
rea metropolitana como at um conjunto de regies que se integram produtivamente. Para eles, ao contrrio dos anteriores,
a concentrao espacial das atividades favorece a atividade industrial ainda o motor da economia , ao diminuir os custos
de transao em um mundo de produo em que a tecnologia joga um papel crucial. Para Veltz (1996; 2002), as metrpoles
no permitem apenas o acesso a mercados de trabalho qualificados, a uma demanda numerosa, diversa e sofisticada e boa
infraestrutura. O fundamental, alm do futuro previsvel dos clculos racionais, seria o que a dimenso metropolitana oferece
como garantia para um futuro incerto, muito mais que outros tipos de territrio.

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

115

em todas as correntes tericas, e alguns elementos de consenso permitiriam que


pesquisadores e tericos de diferentes perspectivas analticas partilhassem do reconhecimento da existncia de algumas metrpoles. o caso de Nova Iorque, Londres
e Paris, no plano internacional, assim como o de So Paulo e do Rio de Janeiro, no
plano nacional.
Assim, h um conjunto de metrpoles quase unanimemente reconhecidas
como tal, tanto a partir da escala de ao quanto quando analisadas como fenmeno social e espacial. Mas no Brasil, em particular, como se ver a seguir, h
um conjunto de aglomeraes urbanas que no so reconhecidas por todos como
metrpoles, ainda que se reconhea que tanto algumas destas aglomeraes,
quanto algumas metrpoles, desempenhem um papel importante no desenvolvimento de seus territrios e de suas regies de influncia, conquanto sejam polos
de desenvolvimento.
No Brasil, esse descolamento entre o reconhecimento de uma metrpole
ou seja, a identificao e a caracterizao do processo de metropolizao e a
instituio de uma RM tem se aprofundado, desde as alteraes trazidas pela CF
de 1988. As metrpoles brasileiras definidas como tal nos anos 1970, tm seu Estatuto de RM acoplado ao processo histrico que levou produo do espao metropolitano.4 No entanto, diversas aglomeraes urbanas e um conjunto expressivo de
microrregies, que sequer apresentam a ocorrncia de ncleos urbanos conurbados
e que partilhem um conjunto expressivo de funes pblicas de interesse comum,
possuem o Estatuto de RM, ainda que no constituam territrios reconhecidos
como metropolitanos. Estas so regies metropolitanas sem metrpoles.5
O descolamento entre o processo metropolitano e seu reconhecimento jurdico-institucional configura um elemento chave para: i) contribuir para o debate
sobre o que so as RMs no Brasil, sua formao e como este reconhecimento
relaciona-se a projetos de desenvolvimento regional e nacional; e ii) identificar
e caracterizar o que seriam os desafios e as perspectivas para a gesto das RMs
legalmente institudas, o que remete ao debate sobre a questo federativa e a cooperao entre os entes federados.
Assim, na segunda seo deste texto, ser feito um breve histrico institucional das RMs no pas, a partir da criao das primeiras destas, em 1973. Para
isto, deve-se passar pelas alteraes introduzidas pela CF de 1988, que levaram
4. No se quer aqui afirmar que isso se tenha dado sem conflitos e/ou assimetrias. A prpria regionalizao que criou
as metrpoles, em 1973, assumiu critrios ao menos bastante flexveis ao definir Belm entre as primeiras oito RMs.
Sobre este histrico, ver Souza (2006a).
5. Vale salientar que a acelerao do processo de metropolizao institucional observada nos ltimos anos no espelha, de forma acurada, esse tipo de processo no pas, havendo um claro descolamento entre um e outro. Para ilustrar
este descolamento, ver na seo 3 deste captulo o quadro que observa a classificao dos principais municpios das
RMs atuais no estudo Regio de Influncia das Cidades (REGIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).

116

Federalismo Brasileira: questes para discusso

fragmentao institucional da gesto metropolitana decorrente do novo arranjo


federativo, notadamente no que diz respeito questo da definio das competncias relativas ao planejamento e gesto urbana e regional, em geral, e metropolitana, em particular.
O quadro atual, em que so reconhecidas 37 RMs e trs regies integradas
de desenvolvimento (Rides),6 ser retratado na terceira seo, que apresentar
elementos sobre a gesto das funes pblicas de interesse comum nestes territrios e os arranjos e desenhos institucionais que esto sendo empregados na gesto
destas funes. Ser feita ainda uma breve caracterizao destas RMs e Rides, para
demonstrar sua grande diversidade ainda que no se pretenda aqui apresentar
um quadro detalhado das condies sociais e econmicas destes territrios.
Na ltima seo, a partir das discusses e dos elementos crticos apresentados no captulo, so apresentadas as consideraes finais, que procuram informar
acerca dos desafios e das perspectivas da gesto metropolitana no pas, em uma
discusso que passa, necessariamente, pelo debate em torno do modelo de federalismo brasileiro.
2 HISTRICO INSTITUCIONAL DAS REGIES METROPOLITANAS NO BRASIL
2.1 As primeiras regies metropolitanas do Brasil e o modelo inicial de
gesto metropolitana

As primeiras nove RMs foram institudas no Brasil por leis complementares


federais no comeo dos anos 1970.7 No perodo de maior centralizao e
concentrao de poder e de recursos no nvel da Unio, durante a ditadura
militar, as RMs eram compreendidas como parte de uma estratgia de desenvolvimento nacional, remetendo-se ao projeto centralizado e tecnocrtico
de planejamento que culminaria com o lanamento do II Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), no fim de 1974.
O crescimento do pas, desacelerado apenas com a crise do petrleo em
1973, determina os cursos da ao do governo federal na integrao do territrio
e na criao de fluidez para pessoas e mercadorias, sendo que as grandes cidades
aladas em 1973 condio institucional de RMs tm papel fundamental nesta
estratgia por serem as reas do territrio que concentram os meios e os modos de
efetivao do projeto nacional em curso.

6. Regies integradas de desenvolvimento, ou Rides, equivalentes RM quando se abarca municpios de mais de uma
Unidade da Federao (UF).
7. As primeiras oitos RMs foram institudas pela Lei Complementar Federal (LCF) no 14 de 1973, enquanto a Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) seria criada por meio da LCF no 20, de 1o de julho de 1974, que determinou,
entre outras normativas, a fuso dos estados de Guanabara e Rio de Janeiro, que vigorou a partir de 15 de maro de 1975.

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

117

Nesse perodo, so inauguradas as estruturas de planejamento formal de


longo prazo, at ento precrias no pas. Oramento, planejamento e estruturas
tcnicas capazes de projetar a interveno do Estado de maneira articulada e continuada, se existiam nos pases desenvolvidos, ainda eram novidades no Brasil.
Em 1964, foi criado o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea), transformado no Ipea, em 1967, e que elaborou, junto ao Ministrio do Planejamento, o Plano Decenal 1967-1976, que, no implementado, deu referncias para os
PNDs que se seguiram.
Em 1966, foram criados setores de desenvolvimento urbano no mbito do
Ministrio do Planejamento e do Ipea. E em 1967, o Ministrio do Interior criou
um setor voltado exclusivamente para assuntos municipais.
Desde 1964, h uma forte presena do governo federal na poltica urbana.
Efetivamente e pela primeira vez no pas, passa a existir uma poltica habitacional
com a criao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), do Banco Nacional da
Habitao (BNH) e do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU),
este ltimo tendo como um de seus objetivos a implantao de um sistema nacional de planejamento local integrado, com financiamento para o desenvolvimento
dos planos diretores locais.
Os PNDs (I PND, Lei no 5.727 de 1971, e II PND, Lei no 6.151 de 1974)
inauguraram a ao concertada do Estado na integrao de todo o territrio nacional, sendo o II PND mais explcito no que se refere cidade, pois dedica um
captulo especial ao desenvolvimento urbano.
O II PND reconhece que o Brasil se torna um pas urbano e, com isto, vincula a questo urbana a uma estratgia de desenvolvimento e integrao nacional.
As metrpoles nacionais, definidas concomitantemente, passam a ser um meio e
instrumento da poltica do Estado central para desenvolver o pas, por meio da
canalizao de investimentos para estes territrios. Alm disso, os intensos movimentos migratrios para estas cidades e o crescimento do milagre econmico
implicavam aumento da demanda por investimentos em infraestrutura social e
urbana nestas metrpoles.
nesse contexto que surgem, em 1973, as primeiras RMs, seguidas da instituio da Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana (CNPU),8
que tinha como finalidade implantar o sistema de RMs e propor diretrizes, estratgias e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, alm de elaborar as normas para sua implementao. Sua extino s aconteceu com a criao
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) em 1979, que deveria
propor a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano com base no desenvolvimento
8. Decreto-Lei no 74.156, de 6 de junho de 1974.

118

Federalismo Brasileira: questes para discusso

nacional, algo que culminou na edio do Decreto-Lei no 91.248, de 15 de maio de


1985. Ele define a finalidade, a estrutura e a competncia do CNDU, formado por
diversos representantes de rgos pblicos e da sociedade civil, tendo particularmente
forte a representao das RMs, contando cada uma delas com trs representantes definidos pelo conselho deliberativo da RM.
O estabelecimento das primeiras RMs brasileiras foi, portanto, promovido
pela Unio, em uma perspectiva de planejamento que, de alguma forma, inseria
a questo metropolitana na agenda de desenvolvimento nacional, como o sistema
de regies metropolitanas,9 em uma perspectiva integradora do territrio.
A LCF no 14 de 1973 determinava a criao, para cada RM, de um conselho deliberativo, com membros nomeados pelo governador do estado o qual,
por seu turno, era nomeado pelo presidente da Repblica , e de um conselho
consultivo, formado por representantes dos municpios que compunham a
RM em questo.
O conselho deliberativo tinha como atribuies: promover a elaborao do
plano de desenvolvimento integrado da RM e a programao dos servios comuns; e coordenar a execuo de programas e projetos de interesse desta. A lei
previa a unificao da execuo dos servios comuns, por meio de concesso, seja
para uma entidade estadual, seja pela constituio de uma empresa metropolitana, seja mediante o estabelecimento de convnios que permitissem tal unificao
da execuo dos servios comuns.
O conselho consultivo, por sua parte, tinha como atribuies: opinar, por
solicitao do conselho deliberativo, em questes de interesse metropolitano; e
sugerir ao conselho deliberativo a elaborao de planos regionais e a adoo de
providncias relativas execuo dos servios comuns.
A LCF no 14 de 1973 trazia ainda a definio dos servios comuns de interesse metropolitano, a saber: o planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; o saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e rede
de esgotos e servio de limpeza pblica; o uso do solo metropolitano; os transportes e o sistema virio; a produo e a distribuio de gs combustvel canalizado;
o aproveitamento dos recursos hdricos e o controle da poluio ambiental; e os
outros servios, includos na rea de competncia do conselho deliberativo, que
viessem a ser definidos por lei federal.

9. O sistema de regies metropolitanas foi estabelecido pelo Decreto no 74.156, de 6 de junho de 1974, que criava
a CNPU. Em seu Artigo 1o consta: fica criada a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana
CNPU, com a finalidade de acompanhar a implantao do sistema de regies metropolitanas e de propor as diretrizes,
estratgia e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como de acompanhar e avaliar a sua
execuo (grifo dos autores).

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

119

Finalmente, trazendo um elemento que, posteriormente, viria a se constituir em um dos mais importantes se no o principal estmulos instituio
de RMs, a LCF no 14 de 1973 estabelecia que os municpios inseridos em RMs
que participassem da execuo do planejamento integrado e dos servios comuns
teriam preferncia na obteno de recursos federais e estaduais, seja sob a forma
de financiamentos, ou garantias para emprstimos.
Alguns autores que participaram do momento em questo defendem a tese
de que, mesmo neste momento de planejamento tecnocrtico e fortemente centralizado, h um forte descolamento entre as definies tcnicas acerca da institucionalizao das RMs, o fato poltico e a realidade do processo de metropolizao
em si. Maria Adlia de Souza, que trabalhou na elaborao das pesquisas para
a definio das RMs, relata que a LCF no 14 de 1973 foi elaborada revelia do
grupo de estudos incumbidos desta tarefa. A prpria regionalizao que inclua
Belm entre as primeiras oito RMs foi definida nos gabinetes do Ministrio da
Justia (MJ). Segundo a professora,
houve uma gritaria geral por parte de governadores e prefeitos das cidades que no
foram consideradas no bojo da regionalizao de metrpoles. As cidades escolhidas
pelo governo militar receberam aes e destinao de recursos. Desse modo, o desenvolvimento da institucionalizao das regies metropolitanas no Brasil sempre
seguiu margem de todas as reflexes sobre a poltica urbana brasileira, e at hoje
segue margem das polticas territoriais (SOUZA, 2006a, p. 30).

Ainda que naquele momento inicial, a discusso em torno da criao das


RMs tenha sofrido evidentes interferncias decorrentes de definies polticas,
a criao das RMs pelo governo federal fazia parte de um projeto de desenvolvimento nacional e as RMs federais podiam ser, efetivamente, consideradas metrpoles nacionais ou regionais. Para sua gesto, foram criados instrumentos e
mecanismos capazes de efetivar esta institucionalidade. Ou seja, os mecanismos
que buscavam possibilitar a gesto das regies, em um projeto nacional, alm de
serem destinados recursos para que estas cumprissem o papel designado no contexto do desenvolvimento.
2.2 A CF de 1988 e o federalismo brasileiro

A CF de 1988, no contexto da crise econmica e poltica dos anos 1980, consiste


em uma tentativa de, no processo de reestruturao do Estado brasileiro, repactuar a Repblica agora em bases democrticas e estabelecer novas bases para
a (re)construo da nao.
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unidade indissolvel dos
estados, dos municpios e do Distrito Federal, passa a ser regida por uma nova
Carta Magna que traz uma combinao de reformulao do pacto federativo,
descentralizao poltica e valorizao da participao social na gesto pblica.

120

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Muitos dos tericos do federalismo estabelecem uma correlao entre o


federalismo e a descentralizao. A distribuio de competncias entre os entes federados, visando promoo da cooperao e da solidariedade entre eles,
caminha pari passu com a descentralizao, entendida como a transferncia de
atribuies, capacidades, recursos e condies tcnicas para os entes subnacionais
gerirem, de forma autnoma, suas polticas (COSTA, 2008).
Federao e descentralizao so percebidas como formas mais eficientes
e democrticas de promover o planejamento e a gesto territorial, como sustentam Zimmermann (2005), Castro (2005), Merlin (2004), Souza (2006b)
e Rocha (2006).
Na prtica, contudo, experincias concretas como a brasileira mostram
como possvel a convivncia do federalismo formal com a centralizao polticoadministrativa. No por acaso, os crticos da excessiva centralizao do Estado
brasileiro chamam ateno para o fato de que apenas a partir da CF de 1988
salvo, talvez, o curto perodo de vigncia da Constituio de 1946 que o Brasil
se estrutura, efetivamente, como uma Federao.
Conquanto a CF de 1988 tenha promovido a repactuao da Federao
brasileira, reafirmando o federalismo cooperativo, Zimmermann observa que:
o federalismo cooperativo brasileiro tornou o nosso Estado federal muito mais orgnico e de poderes superpostos. Neste tipo de realidade, com os entes estaduais
organizando-se cada vez mais imagem e semelhana da Unio, inclusive nos detalhes mais secundrios e igualmente danosos autonomia destes entes federativos,
pouco nos resta daquilo que poderamos conceber como uma verdadeira Federao
(ZIMMERMANN, 2005, p. 60-61).

Propondo um federalismo distinto do modelo dual americano, a CF


prope um federalismo por cooperao jurdica (MERLIN, 2004), que reconhece os municpios como entes da Federao, nos termos dos Artigos 1o e
18, embora este reconhecimento no seja plenamente aceito pelos tericos do
direito constitucional.
Castro (2005) considera que os municpios no fazem parte da Federao,
por poderem ser extintos ou criados por deliberao das assembleias legislativas, obedecidos os dispositivos constitucionais, por no terem representao no
Senado Federal, no poderem propor emendas CF, ou ainda no possurem
Poder Judicirio.
Merlin (2004) e Zimmermann (2005) tendem a reconhecer o municpio
como ente da Federao, mas fazem crticas ao federalismo brasileiro, considerado como inovador para alguns e como um extico sistema federativo tridimensional para outros.

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

121

A polmica em torno do pacto federativo brasileiro apenas se fez acirrar com


a nova Constituio. Autores que trabalham na avaliao de polticas sociais, como
Arretche (2000), Melo (1999) e Sposati e Falco (1990) para citar alguns ,
reconhecem que o pacto se fez acompanhar por um movimento de descentralizao da gesto das polticas sociais, assumindo, em alguns casos, a forma da
municipalizao e, em outros casos, a da estadualizao.
No caso brasileiro, em que a refundao da Federao assumiu o perfil de
uma descentralizao em termos polticos, reconhece-se a combinao da descentralizao poltica e administrativa, reforada pelos programas voltados para
a descentralizao das polticas sociais, como o caso da sade, da educao e da
assistncia social.
Em relao questo tributria, reconhece-se a descentralizao dos recursos propiciada pela CF, fazendo elevar a participao de estados e municpios no
bolo das receitas governamentais e garantindo uma autonomia relativa para estes
no que diz respeito sua gesto tributrio-financeira.
No entanto, para autores como Zimmermann (2005), a CF de 1988, embora funde o federalismo tridimensional brasileiro, refora de forma acentuada
o papel da Unio no mbito da Federao do Brasil e reduz, excessivamente, as
possibilidades de instaurao de um verdadeiro federalismo.
Para autores como Castro (2005), embora a descentralizao seja uma
forma assumida pelo federalismo do pas, exemplos de uma recentralizao
se multiplicam.
Em um balano sobre a questo do federalismo, da descentralizao e das
problemticas regionais, Rocha (2006, p. 47) observa que a desigualdade regional (...) exige mecanismos de coordenao por parte do governo central como
forma de estabelecer polticas compensatrias. Como efeitos negativos da descentralizao, considerando as dificuldades encontradas para fazer valer seu projeto, observa-se, ento, o fortalecimento de elites regionais pouco republicanas,
competio predatria entre entes federados e falta de cooperao e coordenao
intergovernamentais (ROCHA, 2006, p. 49).
Esse quadro agravado por questes poltico-partidrias que impem desafios para um planejamento territorial descentralizado. medida que os trs nveis
de governo esto submetidos a eleies, a existncia de rivalidades interterritoriais,
sobretudo nos planos regional e local, torna ainda mais difcil a coordenao vertical e horizontal entre os nveis de governo, ficando o planejamento territorial e, em
particular, a gesto metropolitana, submetidos lgica poltico-eleitoral.

122

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Observadas as crticas aqui apontadas, o reconhecimento do municpio


como ente federado no contexto do novo pacto federativo, associado s polticas de descentralizao das polticas sociais, promoveu a valorizao da esfera
municipal de poder, ainda que o balano entre o repasse de recursos para os
cofres municipais e a transferncia de competncias para os governos locais
apresentassem uma dinmica de desequilbrios que se alternaram ao longo dos
anos 1990 e 2000 (ARRETCHE, 2000).
O arranjo federativo ensejado pela CF de 1988, no entanto, se valorizou na
esfera municipal, ainda que tenha reservado a maior parte das competncias legais
Unio Artigos 21 e 22 da CF de 1988, em especial (BRASIL, 1998). Este arranjo tambm ensejou a superposio de atribuies entre os entes federados e
promoveu a desvalorizao dos estados-membros da Federao, sobretudo no que
diz respeito ao planejamento regional (CASTRO, 2005) ainda que lhes tenha
atribudo competncia para a instituio de RMs.
A CF de 1988 atribui Unio a competncia pela elaborao e execuo dos
planos regionais de gesto do territrio e de desenvolvimento econmico e social,
assim como pela definio das diretrizes do desenvolvimento urbano incluindo a
questo da infraestrutura socioambiental e de transporte (Artigo 21). O pargrafo
3o do Artigo 25 delega aos estados a instituio de RMs, de aglomeraes urbanas
e microrregies, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo das funes pblicas de interesse comum, enquanto o inciso VIII do Artigo 30 estabelece
que cabe ao municpio a gesto de seu territrio, por meio do planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano (BRASIL, 1998).
A coordenao entre os trs nveis governamentais mostra-se especialmente
complexa. Neste sentido,
a crise do federalismo brasileiro deve ser encarada com um olhar atento a esse sistema de repartio de competncias e ao seu funcionamento (ou no funcionamento), pois dele decorrem as principais deficincias nas relaes intergovernamentais,
que tm comprometido, de uma forma geral, a eficcia das polticas pblicas no
Brasil (SOUZA, 2006b, p. 68).

Especificamente em relao ao planejamento e gesto territorial, a CF de


1988 no s fortaleceu os municpios e promoveu, ao mesmo tempo, uma valorizao da esfera e do poder local, concorrendo para a descentralizao poltica do
planejamento e da gesto do territrio, mas tambm produziu um enfraquecimento do planejamento regional e da gesto metropolitana, mesmo tendo repassado
para os estados a competncia de instituir as RMs, o que poderia ser interpretado
como um movimento descentralizador.

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

123

Com a valorizao concomitante do poder municipal e, principalmente, as


falhas de articulao entre as trs esferas de governo e as deficincias nas relaes
intergovernamentais, expressando os problemas do federalismo brasileiro, a gesto metropolitana no Brasil entra, a partir de 1988, em um processo de enfraquecimento e desarticulao.
Essa desarticulao e esse enfraquecimento da questo metropolitana contrastam com os desdobramentos institucionais da poltica urbana no Brasil a partir de
1988, que culminaram na aprovao unnime do Estatuto da Cidade, no Congresso
Nacional, em 2001, e na criao do Ministrio das Cidades (MCidades), em 2003.
Esses avanos institucionais so resultantes da articulao social em torno
das questes urbanas locais, no que concerne s necessidades de habitao, saneamento e acesso cidade, e expressam uma diretriz importante de valorizao
do planejamento, que entendido como um instrumento da luta pela reforma
urbana, orientado para o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana.
A gesto metropolitana, por sua vez, perdeu importncia em termos do papel que lhe fora atribudo nos anos 1970 e teve sua eficincia, eficcia e efetividade colocadas em xeque pelo fortalecimento no apenas do poder municipal,
mas tambm do local como lcus da luta poltica, e pelas deficincias nas relaes
intergovernamentais no mbito do federalismo tridimensional brasileiro.
As mudanas de carter legal-normativo da CF de 1988 que esvaziaram
a institucionalidade da RM, desarticularam o sistema de regies metropolitanas
constitudo at ento e possibilitaram a criao de novos e diferentes formatos metropolitanos em cada um dos estados, no necessariamente acoplados s estratgias
nacionais foram acompanhadas do esvaziamento dos instrumentos de gesto nacional, identificados com o poder central, logo, com o autoritarismo precedente.
Essa realidade que tem no municpio e na descentralizao do poder a
identificao com a redemocratizao que move o perodo ganha contornos
agudos com as graves e as cclicas crises macroeconmicas e a perda de outros
instrumentos importantes de efetivao das polticas nacionais, como a falncia
do BNH, em 1986, e a descontinuidade institucional do tema da habitao que
vai se verificar at o incio dos anos 2000.
As crises econmicas foram acompanhadas por profundas indefinies institucionais no cenrio poltico e na poltica urbana em especial. Neste ltimo caso,
houve indefinies institucionais ao menos at o fim de 1995, quando foi criada a
Secretaria de Poltica Urbana no Ministrio do Planejamento, depois substituda pela
Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, ligada Presidncia da Repblica.

124

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Se, no campo das lutas sociais, a questo urbana tem papel relevante e mobiliza a sociedade na proposio de polticas, aes e mesmo de legislao como
a proposio do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS),10
por meio de iniciativa popular em 1992 no caso da questo metropolitana,
as discusses ficam restritas s reas tcnicas dos governos, sendo o maior apelo
social da questo, algo extremamente errtico e pontual, a discusso do valor das
passagens no transporte pblico intermunicipal.
Pode-se destacar a atuao do Frum Nacional de Entidades Metropolitanas
(FNEM), que concentra, desde sua criao em 1995, as discusses acerca da institucionalidade e da gesto metropolitana no Brasil. A partir de 1999, no entanto,
o frum, enquanto entidade de natureza espontnea, sofre da mesma descontinuidade de outras formas de cooperao na Federao brasileira.
Autores como Cardoso (2003), De Grazia (2003), Ribeiro (2003) e Ribeiro
e Cardoso (2003), ao fazerem um relato do planejamento urbano no Brasil e de
seus principais instrumentos, argumentam que o Estatuto da Cidade deve ser
percebido como uma conquista dos movimentos populares e dos setores empenhados em tornar possvel a reforma urbana. Pode-se, ento, fazer um contraponto ao que se vem dando com a gesto metropolitana, questo pouco enfatizada
no mbito da administrao federal e que encontra srios obstculos e desafios
no sentido de superar as falhas do arranjo federativo brasileiro. Mais que isto,
fica evidente que a questo metropolitana no motiva o cidado metropolitano,
que se identifica com questes locais, municipais, de sua cidade, ainda que haja
profunda interao e interdeterminao de temas relevantes como os servios pblicos de interesse comum.
3 METROPOLIZAO INSTITUCIONAL E PROCESSO DE FORMAO
DAS METRPOLES
3.1 O
 fenmeno da metropolizao institucional no Brasil: criao de regies
metropolitanas em um quadro de esvaziamento institucional
e de crise financeira

A partir da vigncia da CF de 1988, a criao das RMs deixa de ser feita pela Unio
e passa a ser competncia dos estados. Inicia-se, ento, o aumento no nmero de
RMs institudas legalmente no Brasil, um processo de metropolizao institucional
que culmina, hoje, com a existncia de 40 regies, entre RMs e Rides, que envolvem um total de 482 municpios, alm do Distrito Federal. Comparativamente,
em 1973 eram oito RMs, somando 113 municpios.11
10. Institudo pela Lei Federal no 11.124, de 16 de junho de 2005.
11. Essas oito primeiras RMs a do Rio de Janeiro seria instituda apenas em 1974 somam, hoje, 177 municpios,
resultado da incluso de novos municpios e da subdiviso de antigos.

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

125

O quadro 1 traz a relao das RMs atualmente existentes no Brasil.12


Neste, consta a referncia da lei complementar responsvel pela criao da
RM ou Ride, o nmero de municpios relativo ltima alterao de sua
composio na data de referncia a saber, em 31 de janeiro de 2010 e
a legislao que trata da gesto metropolitana, envolvendo a definio das
funes pblicas de interesse comum, o desenho institucional da gesto metropolitana e seu modelo de financiamento.
QUADRO 1

Caracterizao institucional das RMs no Brasil


RMs

Instrumento legal e data de criao

Nmero de
municpios
(31 de janeiro
de 2010)

Lei especfica que trata da


gesto metropolitana

Regio Norte 3 RMs e 15 municpios


5

LCE1 no 27, de 19 de outubro


de 1995 (institui a RM e cria
conselho e fundo).

LCE n 52, de 30 de maio de 2007

LCE no 52, de 30 de maio de


2007, complementada pelas
LCEs no 60, de fevereiro de 2008,
e no 61, de abril de 2008.

LCE no 21, de 26 de fevereiro de 2003

No h lei especfica. Sequer


a LCE trata da questo
metropolitana.

RM de Belm (PA)

LCF no 14, de 8 de julho de 1973

RM de Manaus (AM)

RM de Macap (AP)

Regio Nordeste 13 RMs, 2 Rides e 172 municpios


RM do Recife (PE)

LCF no 14, de 8 de julho de 1973

14

LCE no 10, de 6 de janeiro


de 1994.

RM de Salvador (BA)

LCF no 14, de 8 de julho de 1973

13

No foi encontrada LCE relativa


gesto metropolitana.

RM de Feira de Santana (BA)

LCE no 35, de 6 de julho de 2011

No foi encontrada LCE relativa


gesto metropolitana.

RM de Fortaleza (CE)

LCF no 14, de 8 de julho de 1973

15

LCE no 18, de 29 de dezembro


de 1999, alterada pela LCE no
34, de maio de 2003.

RM do Cariri (CE)

LCE no 78, de 26 de junho de 2009

LCE no 78, de 26 de junho


de 2009.

RM da Grande So Lus (MA)

LCE no 38, de 12 de janeiro de 1998

LCE no 69, de 23 de dezembro


de 2003.

RM do Sudoeste Maranhense (MA)

LCE no 89, de 17 de novembro de


2005

LCE no 89, de 17 de novembro


de 2005.

RM de Natal (RN)

LC no 152, de 16 de janeiro de 1997

10

LCE no 152, de 16 de janeiro de


1997, e alteraes posteriores.
(Continua)

12. As informaes sobre as RMs existentes no Brasil tm como referncia aprovao de criao e definio de composio e estrutura de RMs em 31 de janeiro de 2010, com exceo dos dados referentes RM de Feira de Santana
(Bahia) atualizados em 26 de agosto de 2011. Por ser matria de competncia estadual, o acompanhamento da
composio atualizada das RMs brasileiras exige a consulta permanente s leis complementares estaduais de todos os
estados brasileiros. Trata-se, portanto, de um dado que varia muito, exigindo um trabalho cuidadoso na produo e na
publicao de informaes e de dados sobre as RMs do pas.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

126

(Continuao)
RMs

Instrumento legal e data de criao

Nmero de
municpios
(31 de janeiro
de 2010)

Lei especfica que trata da


gesto metropolitana

Regio Nordeste 13 RMs, 2 Rides e 172 municpios


RM de Joo Pessoa (PB)

LCE no 59, de 30 de dezembro de 2003

13

LCE no 59, de 30 de dezembro


de 2003.

RM de Campina Grande (PB)

LCE no 92, de 15 de dezembro de 2009

23

LCE no 92, de 15 de dezembro


de 2009.

RM de Macei (AL)

LCE no 18, de 19 de novembro de


1998

11

LCE no 18, de 19 de novembro


de 1998.

RM do Agreste (AL)

LCE no 27, de 30 de novembro de


2009

20

LCE no 27, de 30 de novembro


de 2009.

RM de Aracaju (SE)

LCE no 25, de 29 de dezembro de 1995

LCE no 29, de 29 de dezembro


de 1995 (lista as funes
pblicas comuns).

Ride do Polo Petrolina e Juazeiro


(PE/BA)

LCF no 113, de 19 de setembro de


2001

A LCE no 113 remete gesto


da Ride regulao posterior.

Ride da Grande Teresina (PI/MA)

LCF no 112, de 19 de setembro de 2001

13

A LCE no 112 remete gesto


da Ride, regulao posterior.

39

LCE no 94, de 29 de maio de


1974, complementada pela LCE
no 760, de agosto de 1994.

LCE no 815, 30 de julho de


1996, e LCE no 853, dezembro
de 1998 cria a Agncia
Metropolitana da Baixada
Santista (Agem).

Regio Sudeste 7 RMs e 129 municpios2


RM de So Paulo (SP)

LCF no 14, de 8 de julho de 1973

RM da Baixada Santista (SP)

LCE no 815, de 30 de julho de 1996

RM de Campinas (SP)

LCE n 870, de 19 de junho de 2000

19

LCE no 870, de 19 de junho


de 2000, e LCE no 946, de
setembro de 2003 (cria a
AGEMCAMP).

RM do Rio de Janeiro (RJ)

LCF no 20, de 1o de julho de 1974

17

LCE no 87, 16 de dezembro de


1997, e alteraes posteriores.

RM de Belo Horizonte (MG)

LCF no 14, de 8 de julho de 1973

34

LCEs nos 88 e 89, de 12 de


janeiro de 2006, e LCE no 107,
de janeiro de 2009 (agncia).

RM do Vale do Ao (MG)

LCE no 90, de 12 de janeiro de 2006

LCE no 88, de 12 de janeiro de


2006 (gesto RMs em MG), e
LCE no 90, de janeiro de 2006.

RM da Grande Vitria (ES)

LCE no 58, de 21 de fevereiro de 1995

LCE no 318, de 17 de janeiro de


2005, alterada pela LCE no 325,
de janeiro de 2005.

RM de Porto Alegre (RS)

LCF n 14, de 8 de julho de 1973

31

LCE no 11.740, de 13 de janeiro


de 2002.

RM de Curitiba (PR)

LCF no 14, de 8 de julho de 1973

26

LCE no 111, de 11 de agosto de


2005 (gesto das RMs no PR).

RM de Londrina (PR)

LCE no 81, de 17 de junho de 1998

LCE no 81, de 17 de junho de


1998, e LCE no 111, de agosto
de 2005 (gesto das RMs
no PR).

Regio Sul 12 RMs e 127 municpios


o

(Continua)

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

127

(Continuao)
RMs

Instrumento legal e data de criao

Nmero de
municpios
(31 de janeiro
de 2010)

Lei especfica que trata da


gesto metropolitana

Regio Sul 12 RMs e 127 municpios


RM de Maring (PR)

LCE no 83, de 17 de julho de 1998

RM da Grande Florianpolis (SC)

LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010

RM de Chapec (SC)

LCE no 377, de 17 de abril de 2007

RM do Vale do Itaja (SC)

13

LCE no 83, de 17 de julho de


1998, e LCE no 111, de agosto
de 2005 (gesto RMs no PR).

LCE no 104, de 14 de janeiro


de 1994 (nfase nas funes
pblicas).

16

LCE no 104, de 14 de janeiro


de 1994 (nfase nas funes
pblicas).

LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010

LCE no 104, de 14 de janeiro


de 1994 (nfase nas funes
pblicas).

RM do Norte/Nordeste
Catarinense (SC)

LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010

LCE no 104, de 14 de janeiro


de 1994 (nfase nas funes
pblicas).

RM de Lages (SC)

LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010

LCE no 104, de 14 de janeiro


de 1994 (nfase nas funes
pblicas).

RM da Foz do Rio Itaja (SC)

LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010

LCE no 104, de 14 de janeiro


de 1994 (nfase nas funes
pblicas).

RM Carbonfera (SC)

LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010

LCE no 104, de 14 de janeiro


de 1994 (nfase nas funes
pblicas).

RM de Tubaro (SC)

LCE no 495, de 26 de janeiro de 2010

LCE no 104, de 14 de janeiro


de 1994 (nfase nas funes
pblicas).

Regio Centro-Oeste 2 RMs, 1 Ride e 39 municpios, alm do DF


RM de Goinia (GO)

LCE no 27, de 30 de dezembro de 1999

RM do Vale do Rio Cuiab (MT)

LCE no 359, de 27 de maio de 2009

Ride do Distrito Federal e entorno


(DF/GO/MG)

LCF no 94, de 19 de fevereiro de 1998

13

LCE no 27, de 30 de dezembro


de 1999, e alteraes posteriores.

LCE no 340, de 17 de dezembro


de 2008 (gesto das RMs no
MT), e LCE no 359, de maio
de 2009.

22 e o
DF

A LCF no 94 remete gesto da


Ride regulao posterior.

Fontes: Brasil (1988), constituies estaduais e legislaes complementares.


Notas: 1 Lei Complementar Estadual.
2
Trs municpios mineiros fazem parte da Ride do Distrito Federal e entorno, situada na regio Centro-Oeste do pas.

A metropolizao institucional, intensificada a partir da segunda metade


dos anos 1990 e ao longo da primeira dcada do sculo XXI, se d em um contexto em que os estados passam a legislar sobre a questo metropolitana, com
entendimentos e solues/arranjos institucionais muito diversos expressos nas
legislaes das diversas UFs , configurando o que pode ser qualificado de fragmentao institucional da gesto metropolitana.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

128

A fragmentao ocorre porque a gesto metropolitana passa a se dar de


forma dispersa pelas diversas legislaes estaduais existentes no pas e tambm
porque no h legislao especfica no plano federal para orientar/regular
esta gesto.
Outra faceta da fragmentao da gesto metropolitana que a inexistncia
de um reconhecimento federal exceo do caso das Rides , faz que esta obedea exclusivamente aos interesses e s motivaes dos estados, enfraquecendo-se
o tema metropolitano enquanto questo nacional.
Quanto ocorrncia de diversos arranjos, modelos e solues para a gesto
metropolitana, e tambm de omisses, destaca-se que a legislao estadual pode
abranger: i) o processo de criao e instituio das RMs e sua composio; ii) a
definio das funes pblicas de interesse comum; iii) a indicao do modelo
e/ou desenho institucional para a gesto metropolitana e de forma articulada a
este modelo; iv) a criao de conselhos consultivos e/ou deliberativos que iro
apoiar esta gesto; e v) a questo do financiamento da gesto metropolitana, que,
em alguns casos, passa pela criao de um fundo metropolitano.
O quadro 2 condensa a anlise da legislao complementar dos 26 estados
brasileiros no que diz respeito gesto metropolitana.13
QUADRO 2

Painel comparativo do marco jurdico-institucional da gesto das RMs brasileiras por


UF: legislaes complementares estaduais em 31 de janeiro de 2010
UF

Criao/instituio ou
composio das RMs

AC

Definio das
funes pblicas de
interesse comum

Instituio de
sistema de gesto

Criao de
conselho(s)
especfico(s)

Criao de fundo
especfico

AL

Sim

Sim

AM

Sim

Sim

AP

Sim

BA

Sim

CE

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

ES

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

GO

Sim

Sim

MA

Sim

Sim

MG

Sim

Sim

MS

Sim

MT

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
Prev

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Prev

Prev

Prev

Sim

Sim

Sim
(Continua)

13. A especificidade do Distrito Federal no permite que a legislao distrital seja comparada s legislaes estaduais
das outras 26 UFs do pas. O Distrito Federal configura um ente singular da Federao, ainda que possua status equivalente ao dos estados.

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

129

(Continuao)
Definio das
funes pblicas de
interesse comum

Instituio de
sistema de gesto

Criao de
conselho(s)
especfico(s)

UF

Criao/instituio ou
composio das RMs

PA

Sim

PB

Sim

PE

Sim

PI

Sim, o poder de
instituir

PR

Sim

Sim

RJ

Sim

Sim

Sim

RN

Sim

Sim

Sim

RO

Sim, o poder de
instituir

RR

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim

Sim
Sim
-

Sim

Criao de fundo
especfico

Sim

RS

Sim

Revogada

SC

Sim

Sim

SE

Sim

Sim

SP

Sim

TO

Sim
-

Sim
-

Sim

Sim
-

Sim
-

Fontes: Constituies e legislaes complementares estaduais.


Obs.: O smbolo (-) informa que, na legislao analisada, no foi encontrada referncia normativa relativa matria.

Percebe-se, claramente, que o quadro institucional da gesto metropolitana


no pas de expressiva diversidade, o que, complementado pela omisso da legislao federal no que diz respeito matria, faz que as RMs brasileiras configurem
territrios institucionalmente muito distintos, criados e implementados por meio
de prticas e motivaes que: i) no guardam, necessariamente, relao com o
processo de formao das metrpoles; ii) no refletem, obrigatoriamente, polticas ou estratgias de desenvolvimento territorial seja no plano nacional, seja
no plano estadual ou regional; e iii) no se atrelam, forosamente, gesto das
funes pblicas de interesse comum.
No que diz respeito ao poder de criao de RMs, a maioria das constituies
estaduais contempla esta competncia, ainda que apenas no nvel formal e sem
maiores diretrizes que pudessem indicar elementos relativos gesto metropolitana, replicando, apenas, a competncia de instituir estes territrios tal como
estabelecida na CF de 1988.
Nas constituies estaduais, entre os critrios empregados na instituio e
na delimitao de uma RM, so citados, com maior frequncia: os indicadores
demogrficos (volume e ritmo de crescimento populacional e densidade demogrfica); a ocorrncia ou a tendncia conurbao; a necessidade de organizao,
planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum; e as atividades

130

Federalismo Brasileira: questes para discusso

econmicas regionais e seu grau de integrao. Em alguns estados, os fatores de


polarizao so citados tambm como requisitos bsicos para a instituio e/ou
ampliao das RMs.
Apenas as constituies do Acre, do Amap, de Roraima e do Tocantins
estados da regio Norte do pas no tratam, de forma explcita, da instituio
das RMs, o que no configura uma falha legislativa destes estados. O Amap, por
exemplo, ao criar a RM de Macap, em 2003, remete-se CF de 1988 para afirmar
seu poder legal de instituir esta RM que consiste em uma das menores do pas.
Por seu turno, estados como o Amazonas e o Cear vo alm da mera reafirmao da atribuio da competncia para legislar sobre a questo metropolitana
e estabelecem normas gerais sobre a matria, seja por meio da definio do que
deve ser entendido como funo pblica de interesse comum, seja na definio
da forma como a criao das RMs ir ser proposta e validada pelas cmaras municipais, ou no estabelecimento de normas para a instituio de um processo de
planejamento e gesto do territrio metropolitano que promova a articulao das
aes das esferas estadual e municipal de governo.
No que diz respeito definio das funes pblicas de interesse comum,
observa-se que h um entendimento menos heterogneo do que sejam estas, em
que o saneamento bsico, o uso do solo, o transporte pblico e o sistema virio
constituem funes pblicas de interesse comum definidas por todas as normas
estaduais consultadas. Contudo, h de se registrar que apenas 15 estados brasileiros explicitam seu entendimento sobre o que so estas funes.
Mas so os elementos relativos caracterizao dos sistemas de gesto metropolitana que iro melhor ilustrar a diversidade de arranjos, solues e omisses
no que diz respeito gesto metropolitana no pas.
No quadro 2, v-se que apenas dez estados brasileiros instituem, por meio de
legislao complementar, o que se poderia qualificar como sistemas de gesto metropolitana. Estes ltimos envolvem a definio das regras para se criar e incorporar
municpios s RMs, dos objetivos envolvidos na institucionalizao e na implementao das RMs, dos instrumentos de planejamento e gesto e das competncias e
instncias decisrias relativas gesto metropolitana, abrangendo, por seu turno,
a definio, a composio e a delimitao das atribuies de rgos deliberativos,
consultivos e de execuo de polticas, planos, programas e projetos relativos ao
desenvolvimento metropolitano, assim como de seus modos de financiamento.
Portanto, o que a terceira coluna do quadro informa que a despeito da
ocorrncia de um intenso processo de metropolizao institucional, tal processo
no se fez acompanhar pela instituio de sistemas de gesto metropolitana,
ainda que sob formas e arranjos distintos. Nesse sentido, o caso do estado de

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

131

Santa Catarina emblemtico, pois concentra o maior nmero de RMs do


pas, mas no possui uma legislao que trate, especificamente, da instituio de
um sistema de gesto metropolitano. Para alm das disputas e tenses polticas
locais/regionais, a motivao para a criao de RMs atrela-se possibilidade de
se ter acesso privilegiado a recursos da Unio priorizados para estas reas, em
funo da compreenso amplamente difundida que associa RMs com intenso
processo de urbanizao.
Apesar do reduzido nmero de estados que propem ou preveem a instituio de sistemas de gesto, nota-se que a criao dos conselhos metropolitanos,
consultivos e/ou deliberativos, uma prtica mais disseminada entre os estados,
ainda que a observao deste montante no informe muito sobre a estrutura, as
atribuies, as atividades e a efetividade destes conselhos.
Ao todo, 16 estados instituram e outro estado previu a instituio dos conselhos metropolitanos, o que sugere um empenho maior por parte dos gestores e
legisladores em criar fruns consultivos e deliberativos, atendendo expectativa
participativa de atores polticos locais/regionais em estabelecer, de forma clara, as
regras para a gesto metropolitana.
Observa-se a existncia de conselhos descasados da instituio de sistemas
mais bem desenhados de gesto metropolitana. A existncia dos conselhos metropolitanos pode refletir a influncia da LCF no 14 de 1973, que previa a existncia
de conselhos consultivos e deliberativos para a gesto das RMs federais e, de certa
forma, responde pelo anseio de atores polticos que se ressentem e, em alguma
medida, podem resistir instituio de outra esfera de poder, em um quadro
institucional marcado por um arranjo federativo tridimensional que apresenta
tenses e fissuras.
Em relao questo do financiamento do desenvolvimento metropolitano,
o quadro 2 informa que apenas nove estados instituram seus fundos metropolitanos, os quais esto associados, na maioria dos casos, mas no necessariamente,
instituio dos sistemas de gesto. Para alm dos fundos metropolitanos de perfil
mais geral, o que se observa nas maiores RMs do pas a existncia de alguns
fundos e/ou cmaras de compensao setoriais, associados, sobretudo, gesto do
transporte metropolitano.
medida que a estadualizao do controle sobre o processo de criao e
gesto das RMs se deu em meio a um cenrio marcado pela crise econmicofiscal das dcadas de 1980 e 1990, com o enfraquecimento fiscal-oramentrio na
esfera estadual de governo e com o agravamento da situao das finanas pblicas
estaduais envoltas em crises de endividamento e comprometimento de suas
receitas com o custeio da mquina administrativa , a gesto metropolitana, no
perodo ps-1988, fragiliza-se.

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Federalismo Brasileira: questes para discusso

Esse ocorrido com razes na crise econmico-fiscal, ressente-se das dificuldades


observadas nas relaes intergovernamentais entre os entes federativos do pas e da
ausncia de normas federais no que diz respeito gesto metropolitana, ainda que os
critrios para a alocao de recursos federais, sobretudo no mbito dos investimentos
em infraestrutura social e urbana, privilegiem os municpios metropolitanos.
Decerto, arranjos institucionais cooperativos baseados na Lei dos Consrcios
Pblicos,14 contribuem para dar maior legalidade e viabilidade gesto metropolitana. Quanto ao consorciamento intermunicipal, destacam-se as aes concertadas na rea da sade pblica, realizadas em 1.906 municpios, e que podem ser
relacionadas necessidade de articulao para implementao do Sistema nico
de Sade (SUS). Por sua vez, as aes setoriais relacionadas ao meio ambiente contam com 387 municpios consorciados com outros municpios. O Ministrio do
Meio Ambiente apoia a formao de consrcios para viabilizar as aes de coleta
e destinao final de resduos slidos, o que pode explicar a importncia de tais
associaes (CUNHA, MEDEIROS e AQUINO, 2010).
Quanto ao nmero de consrcios entre municpios e estados, destacam-se
novamente as aes na rea da sade em 1.167 municpios consorciados, e na rea
da educao, em 1.116 municpios. Pode-se ainda destacar a existncia de trs consrcios interestaduais no Brasil, sendo um voltado promoo do turismo (Cear,
Piau e Maranho), outro ao desenvolvimento regional de um trecho do rio So
Francisco (Alagoas e Sergipe), e o ltimo voltado gesto de um hospital de urgncias (Pernambuco e Bahia, e prefeituras municipais de Juazeiro e Petrolina).
As solues observadas na rea dos servios de transporte em Recife e Curitiba,
ou, como se observou no caso do Cear, a instituio do Consrcio Pblico de Cooperao entre os municpios de Caucaia, Fortaleza, Maracana e Maranguape que
autoriza a gesto associada de servios pblicos para desenvolver e controlar as condies de saneamento e uso das guas da bacia hidrogrfica do rio Maranguapinho,
alm da criao do Fundo Intermunicipal do Consrcio do Rio Maranguapinho
so exemplos de solues que procuram superar as dificuldades e as deficincias do
arranjo federativo brasileiro.
Contudo, a fragilizao da gesto metropolitana e a ausncia deste tema
na agenda pblica federal e de diversos estados brasileiros configuram elementos
graves em face da ocorrncia dos processos de fragmentao associada metropolizao institucional anteriormente descritas.
Nesse sentido, ao refletir sobre tais processos e avaliar as condies de governana, o planejamento e a gesto metropolitana no pas emergem como um
tema central, seja para se pensar nas perspectivas do desenvolvimento brasileiro,
14. Lei Federal no 11.107 de 2005, regulamentada pelo Decreto no 6.017, de 17 de janeiro de 2007.

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

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refletindo sobre o papel que as metrpoles podem desempenhar na sua promoo, seja para se buscar solues para superar os dficits de infraestrutura social
e urbana e melhorar a qualidade dos servios disponibilizados para os cidados
brasileiros, especialmente aqueles que vivem nas atuais metrpoles/RMs do pas,
retratadas a seguir.
3.2 Perfil demogrfico e econmico das RMs do Brasil e classificaes dos
espaos metropolitanos

A recente urbanizao brasileira tem como uma de suas principais marcas a forte
ampliao do nmero de municpios, a partir de 1988. Este processo d-se pela
criao de pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes, e pela consolidao de aglomeraes urbanas formadas por diversos municpios autnomos em
todas as regies e estados do pas.
As nove RMs federais, que correspondem s primeiras RMs, institudas durante o regime militar, viram o nmero de seus municpios integrantes passar de
117, em 1980, para 189, em 2003, e alcanando o nmero de 194 municpios
em 2009. Segundo o Censo Demogrfico 2000 do IBGE (2001), nesta data, existiam 23 RMs estabelecidas. Em 2002, foram criadas mais duas Rides (Petrolina
Juazeiro e Teresina) e Santa Catarina criou mais trs RMs. Em 2003, foi criada
ainda a RM de Joo Pessoa, e em julho de 2011, a RM de Feira de Santana na
Bahia. As anlises sobre as RMs do Brasil aqui apresentadas sero feitas sempre
em dois nveis: um para as de definio anterior a 1988 (chamadas de RMs federais) e outro para seu conjunto.
De maneira geral, as metrpoles concentram parcela importante tanto da
riqueza quanto da pobreza do pas, ambas as realidades convivendo em uma nica
cidade dividida por vrias administraes. No entanto, muitas especificidades do
caso brasileiro devem ser destacadas. Os dados que sero apresentados a seguir
mostram, de um lado, o peso expressivo das RMs no pas e, de outro, a profunda
heterogeneidade entre elas.
Conforme destacado anteriormente, conta-se hoje com 37 RMs no pas,
alm de trs Rides, somando 482 municpios alm do Distrito Federal ou
seja, 8,6% do total nacional. Existem ainda 155 municpios que se encontram em
regies consideradas de expanso ou colar metropolitano, atingindo ento 11,4%
dos municpios do Brasil.
Se o nmero de municpios das RMs representa apenas 8,6% do total nacional, a anlise de seus dados populacionais mostra como a populao brasileira
concentrada nestas regies: representava 41% do total nacional, em 1991, e
passou a representar 42,3%, em 2000, alcanando 42,9% em 2009. Quando
se analisam as RMs federais, contudo, verifica-se que, embora elas sejam apenas

134

Federalismo Brasileira: questes para discusso

nove contra 27 das criadas posteriormente CF de 1988 , representam 70,1%


da populao das RMs (71,9% da populao urbana).
Essas regies so bastante heterogneas, variando de dois municpios
como em Macap, Norte/Nordeste Catarinense e Lajes at 39, como no
caso de So Paulo. Quanto configurao das RMs federais exceo de
Belm, que possui apenas cinco municpios , a diferena entre o nmero de
municpios das demais oito RMs apresenta menor amplitude, variando de 13
(Salvador) a 39 (So Paulo).
A disparidade em termos de populao se mostra de forma acentuada: enquanto a RM de So Paulo conta com aproximadamente 20 milhes de habitantes, a de Tubaro tem pouco mais de 120 mil habitantes, em 2009.15 Quanto
ao tamanho mdio das cidades que compem as RMs (populao dividida pelo
nmero de municpios), estas discrepncias aumentam ainda mais: o tamanho
mdio de Rio de Janeiro, So Paulo e Belm de, respectivamente, 679.427 habitantes, 507.106 habitantes e 421.124 habitantes, enquanto o mesmo indicador
para as RMs de Agreste, Campina Grande e Chapec de 30.253 habitantes,
29.893 habitantes e 13.913 habitantes, respectivamente. A relao entre a maior
delas (Rio de Janeiro) e a menor (Chapec) de quase 49 vezes.
Se forem analisados esses dados somente para as RMs federais, a relao
entre a maior (Rio de Janeiro) e a menor (Curitiba, com 127.229 habitantes por
municpio), de 5,3, ou quase nove vezes menor que a relao anterior, mostrando maior uniformidade entre estas RMs.
Em relao atividade econmica, nota-se que a discrepncia ainda maior
que na estrutura populacional: o produto interno bruto (PIB) da RM de So
Paulo 319 vezes maior que o da RM de Tubaro, em valores correntes de 2007.
Ao se fazer esta proporo para as metrpoles federais, verifica-se que a RM de
So Paulo 29 vezes maior que a de Belm, a que possui o menor PIB.16 Isto
mostra o quanto o processo de metropolizao est presente nas RMs federais
e, pelo contrrio, as dimenses de populao e de PIB fazem que, em vrias das
RMs criadas por lei estadual, o aspecto institucional esteja desvinculado de processos efetivamente metropolitanos.
Outros estudos mais recentes sobre a rede urbana brasileira tambm atestam
a existncia do descolamento entre os processos de metropolizao socioespacial
e institucional que vem sendo apresentado neste captulo. Com efeito, o estudo
REGIC (IBGE, 2008) sustenta, a partir de uma anlise das reas de influncia,
15. Para consultas e detalhes, ver no site do IBGE: as legislaes complementares federais e estaduais.
16. A anlise se concentrou nos dados provenientes do PIB dos municpios brasileiros, calculada pelo IBGE e por
instituies estaduais de estatstica, que deriva diretamente do clculo do PIB nacional. Este, aps 2002, incorpora um
nmero maior de variveis, captando mais adequadamente a vida econmica do pas.

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

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das inter-relaes entre municpios, assim como das atividades e funes desenvolvidas em cada um deles, que o pas possui 12 metrpoles, sendo uma grande metrpole nacional (So Paulo), duas metrpoles nacionais (Rio de Janeiro
e Braslia) e outros nove espaos metropolitanos: Belo Horizonte, Porto Alegre,
Curitiba, Fortaleza, Salvador, Recife, Belm, Manaus e Goinia.17
O quadro 3 apresenta uma comparao entre a classificao desse estudo
com a institucionalidade das RMs, procurando, assim, verificar o grau de homogeneidade ou no entre elas. Observou-se a classificao da principal cidade
em termos demogrficos das RMs e Rides no estudo REGIC do IBGE.
QUADRO 3

Rede urbana, regies metropolitanas e regies integradas de desenvolvimento no Brasil


Classificao da REGIC
Nvel

Subnvel

Metrpole

Nmero de ocorrncias

Grande metrpole nacional

So Paulo

Metrpole nacional

Rio de Janeiro e Braslia (Ride)

Metrpole

Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo


Horizonte, Curitiba, Goinia e Porto Alegre

Capital regional A

So Lus, Teresina (Ride), Natal, Joo Pessoa,


Macei, Aracaju, Vitria, Campinas, Florianpolis
e Cuiab

10

Capital regional B

Campina Grande, Londrina, Maring Blumenau


(RM do Vale do Itaja), Chapec e Joinville
(RM do Norte/Nordeste Catarinense), Feira de
Santana

Capital regional C

Santos (RM da Baixada Santista), Macap,


PetrolinaJuazeiro (Ride), Arapiraca (RM do
Agreste), Ipatinga-Coronel Fabriciano-Timteo
(RM do Vale do Ao) e Cricima (RM Carbonfera), Crato (RM do Cariri) e Imperatriz (RM do
Sudoeste Maranhense)

Centro sub-regional A

Itaja (RM da Foz do Rio Itaja), Lages e Tubaro

Capital regional

Centro sub-regional

Regies metropolitanas e regies integradas de


desenvolvimento

Fonte: IBGE (2008).

17. As tipologias da REGIC contam ainda com as capitais regionais (70, divididas em trs subtipos), que tambm so
parte do estrato superior da rede urbana e possuem capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior ao das metrpoles, tendo rea de influncia de mbito regional e sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades,
por grande nmero de municpios. Os centros sub-regionais (169, subdivididos em dois nveis), configurando centros
que possuem atividades de gesto menos complexas, tm rea de atuao mais reduzida e seus relacionamentos com
centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as trs metrpoles nacionais. Os centros de zona
(556, tambm subdivididos em dois nveis) constituem-se em cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea
imediata, em que so exercidas funes de gesto elementares. E, por fim, h os centros locais que so constitudos
pelas demais 4.473 cidades, cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas
aos seus habitantes.

136

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Da leitura desse quadro, observa-se que todas as nove RMs federais encontram-se enquadradas no nvel metrpoles da REGIC, incluindo-se a, das
demais RMs, apenas as de Goinia e Manaus e a Ride de Braslia esta ltima
considerada uma das metrpoles nacionais.
Das demais RMs e Rides, verifica-se que 24 RMs e duas Rides so capitais
regionais, das quais dez so de nvel A, sete de nvel B e oito de nvel C. Vale
ressaltar ainda que trs RMs (Foz do rio Itaja, Lages e Tubaro) nem chegam a ser
classificadas como capital regional, sendo classificadas como centro sub-regional A.
As informaes apresentadas e a anlise desse quadro comparativo corroboram para os argumentos desenvolvidos at aqui e reforam o que pode ser
qualificado como um paradoxo da questo metropolitana no pas: se, de um lado,
se observa a ampliao relativa da importncia das RMs federais, de outro, a
questo metropolitana encontra-se fragmentada e fragilizada. Ou seja, o avano
do processo socioespacial de metropolizao se faz acompanhar de um intenso
processo de metropolizao institucional que, contudo, no traduz um efetivo
fortalecimento ou uma efetiva valorizao da questo metropolitana no pas.
Nos atuais 40 territrios metropolitanos, entre RMs e Rides, moram cerca de
88 milhes de pessoas, ou seja, 46% da populao brasileira, correspondendo a quase
dois teros da populao urbana do Brasil. Vale notar, como visto na seo anterior,
que quase 45% da populao urbana brasileira vivem nas RMs federais. A participao
relativa da populao das RMs federais no total da populao brasileira registrou avanos mesmo que pequenos ao longo das ltimas dcadas, o que atesta a importncia
destas RMs para o pas, apesar do fenmeno da fragmentao institucional da gesto
metropolitana e do seu enfraquecimento em termos da agenda poltica brasileira.
4 DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A GESTO METROPOLITANA NO BRASIL

A constituio e a ampliao das metrpoles configuram um processo vigoroso e


dinmico, baseado na transformao e na construo de espaos urbanos que trazem desafios ampliados para a sociedade e o Estado, medida que condensam um
amplo conjunto de demandas e desafios que expe a lgica da gesto fragmentada
dos territrios sejam municpios, vilas ou cidades. A lgica e a dinmica da
metropolizao sobrepem-se estrutura e organizao poltico-administrativa
de planejamento e gesto do territrio e trazem questes que no so apenas de
uma escala ampliada, mas tambm de um escopo alterado, na medida em que a
metrpole mais que a soma de suas partes.
Na histria brasileira, reconhece-se a existncia, em um primeiro momento,
de um conjunto de RMs federais, institudas pela Unio ainda que se possa
questionar a objetividade e a racionalidade dos critrios que culminaram com sua
criao vistas como entes estratgicos do projeto nacional. Fortes investimentos

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

137

foram feitos para a modernizao dos circuitos da produo comandados pelas


metrpoles e os conflitos federativos eram amainados pela simples inexistncia
de dilogo ou qualquer cooperao entre municpios e esfera metropolitana.
A poltica metropolitana era centralizada, partindo das definies da Unio para
o comando dos estados sobre o conjunto de municpios.
O desenvolvimento nacional, portanto, ancorava-se, em alguma medida, no desenvolvimento dessas metrpoles, o que se traduziu na criao de
formas de gesto, chegando a se propor o sistema de regies metropolitanas, e
na alocao de recursos e investimentos, notadamente de infraestrutura econmica, social e urbana, privilegiando as condies de produo e de reproduo nestes territrios.
Aps a CF de 1988, a instituio das RMs marcada pela redemocratizao
do Estado e pela descentralizao poltica. A transferncia da competncia de
criao e gesto das metrpoles para o nvel estadual de governo, coincidindo
com o enfraquecimento desta esfera de poder, leva criao de diferentes formatos institucionais para as RMs no pas. A falta completa de meios e recursos
necessrios para a efetiva implementao das RMs, associada ao fortalecimento
relativo dos governos municipais, implicou o esvaziamento da questo metropolitana, em um momento em que o processo socioespacial da metropolizao
manteve-se concentrado nas RMs federais, o que se torna ainda mais expressivo
caso se inclua a Ride de Braslia.
Em suma, h um esvaziamento institucional, poltico e financeiro dos rgos metropolitanos, que se soma ao acirramento dos conflitos de interesses entre
municpios e entre municpios e estado. A atualidade da poltica metropolitana
no Brasil marcada pela inexistncia de um efetivo e um necessrio pacto poltico, social e territorial para a efetivao das RMs.
Identifica-se, ento, um fenmeno paralelo ao processo socioespacial da metropolizao, a saber, a metropolizao institucional, que consiste na instituio de
RMs, a partir dos estados da Federao, em territrios que no possuem, a rigor,
aquilo que pode ser reconhecido como o processo socioespacial da metrpole.
O reconhecimento do descolamento entre essas faces distintas da metropolizao no implica, necessariamente, uma reprovao ou avaliao negativa deste fato.
Nesse sentido, pode-se mesmo questionar em que momento se deve transformar um
aglomerado urbano ou uma conurbao em uma RM, ou seja, pode-se arguir sobre
os critrios que poderiam permitir o reconhecimento de uma RM e a existncia de
uma metrpole. Indo um pouco mais alm, legtimo saber se a metropolizao
institucional descolada ou no do processo metropolitano faz diferena para a
promoo do desenvolvimento urbano e regional.

138

Federalismo Brasileira: questes para discusso

A esfera federal se distanciou da discusso, ainda que continue, em termos de


investimentos em infraestrutura social e urbana, privilegiando este espao, e que
seja exclusivamente competente, segundo o Artigo 21 da CF de 1988, elaborar
e executar planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento econmico e social (BRASIL, 1988). A Unio assume um papel protagonista apenas quando se trata de instituir uma Ride, ainda que pouco se tenha
avanado, do ponto de vista institucional e gerencial, na gesto destes territrios.
A nica iniciativa de regulao da questo metropolitana tomada at o momento a proposio do Projeto de Lei (PL) no 3.460 de 2004, chamado de
Estatuto da Metrpole em tramitao. O PL se prope a uma regulamentao
das unidades regionais urbanas, que organize a ao dos entes federados nos territrios em que funes pblicas de interesse comum devam ser compartilhadas.
No entanto, o PL no avana na definio das RMs, tratando exclusivamente da continuidade da urbanizao entre municpios e da dimenso populacional
destes. Pode-se entender que nesta matria o legislador foi cauteloso ao no avanar na definio de lei de critrios e indicar a necessria elaborao de pesquisas
que apontassem quais fossem, efetivamente, as regies metropolitanas no Brasil.
O Artigo 5o define como de competncia da Unio a elaborao destes estudos,
a serem revisados a cada dez anos, sendo que o primeiro deveria ser concludo no
prazo de trs anos aps a promulgao da lei em discusso.
Por seu turno, o legislador cria uma situao curiosa ao arrolar, no Artigo 6o,
critrios simples contiguidade, demografia e empregos nos setores secundrio e
tercirio e extremamente restringentes para a definio de RMs que vigorariam
at o momento da concluso das pesquisas especficas pela Unio. Aplicados
poca, os critrios de definio de RMs constantes do PL, apenas So Paulo poderia ser classificado como uma metrpole. Parece que o legislador quis, como se
refere comumente, colocar o bode na sala, chamando ateno necessidade de
definio clara das RMs. Entretanto, o projeto ficou parado at 20 de junho de
2009, quando a Cmara criou uma comisso especial para sua discusso.18
Em funo de uma desejvel retomada das discusses do PL, entende-se
ser necessrio reforar que este no colabora com a prpria discusso em torno
da definio de RMs. Ao restringir os critrios para a definio de RMs s simples questes anunciadas anteriormente, o PL deixa de lado a oportunidade de
reafirmar aquilo que vrios estudos j apontaram no Brasil e em outros pases:
18. O deputado Marcelo Melo, do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro de Gois (PMDB/GO), foi eleito presidente da comisso, ao lado dos deputados Fernando de Fabinho do Democratas da Bahia (DEM/BA), Manuela D'vila
do Partido Comunista do Brasil do Rio Grande do Sul (PCdoB/RS) e Leandro Sampaio do Partido Popular Socialista
do Rio de Janeiro (PPS/RJ), eleitos, respectivamente, primeiro, segundo e terceiro vice-presidentes. Para a relatoria, foi
designado o deputado ndio da Costa do DEM (RJ). A comisso realizou um encontro de discusso e no avanou, at
a data de elaborao deste artigo, na definio de quaisquer outras proposies.

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

139

as metrpoles se definem muito mais por suas dinmicas que por suas dimenses. Ou seja, parece haver um debate reconhecido, inclusive em estudos do
prprio Estado,19 quanto importncia dos critrios de grandeza e dimenso
quando comparados aos critrios que buscam abarcar as dinmicas e as relaes
de interdependncia existentes em determinado territrio e os meios que viabilizam a integrao de suas diversas funes.
No que tange gesto do territrio, no apresentado nenhum instrumento
que possa colaborar na superao dos impasses metropolitanos amplamente conhecidos no pas. Verifica-se, atualmente, que na ausncia de qualquer instrumento legal nacionalmente aceito para a definio de RMs, o governo federal aceita
qualquer definio feita pelos seus estados-membros, ocasionando ao menos certa
dificuldade de adaptao e destinao das aes, polticas e investimentos pblicos que tendem a priorizar as RMs em funo da importncia relativa destes
territrios no cenrio nacional. Com efeito, h um distanciamento da Unio da
gesto metropolitana, o que reflete tanto as condicionantes institucionais do federalismo brasileiro quanto a dimenso poltica da questo.
A questo da autonomia municipal, expressa na CF de 1988, e o fato de haver um elevado grau de liberdade para a construo de desenhos institucionais de
gesto metropolitana, com pouca ou nenhuma interferncia do governo federal,
condicionou a cooperao dos entes federados que partilham a competncia da
gesto metropolitana das funes pblicas de interesse comum.
As contradies entre a metropolizao, a organizao e a estrutura polticoadministrativa do Estado foram ampliadas, no caso brasileiro, pelo tipo de federalismo tridimensional existente. A gesto da questo metropolitana, com todas
as suas ambivalncias e todos os seus paradoxos, passa a depender, fundamentalmente, da cooperao de entes municipais pouco estimulados ao estabelecimento de solues cooperativas e pouco habituados a estas prticas que, em tese,
pretendem, em alguma medida, superar os condicionantes poltico-partidrios
apontados por Rocha (2006).
Portanto, o maior ou ao menos o primeiro obstculo a ser enfrentado o
de natureza poltica, do ponto de vista do poder e da organizao institucional.
Afinal, a criao e a gesto metropolitana, conforme o desenho constitucional de
1988, so uma atribuio dos estados que adotaram critrios e modelos distintos
para todo o pas. Sendo que, na maior parte das RMs, a participao estatal est
assentada em estruturas tericas de paridade, vinculadas a fundos metropolitanos que no chegaram a existir, criados apenas no papel, ou que se tornaram
figuras frgeis e no utilizadas.
19. Ver MCidades e Observatrio das Metrpoles (2005) e vrios estudos sobre a rede urbana brasileira elaborados
pelo Ipea.

140

Federalismo Brasileira: questes para discusso

O desenho que surge com a CF de 1988 de autonomia dos municpios e


definio das RMs como incumbncia exclusiva dos estados revelou um paradoxal arranjo poltico que, necessariamente, deve ser equacionado. Este paradoxo
est assentado em uma ordem poltica incompleta, marcada: pela gesto metropolitana esvaziada de efetivo poder, autonomia e recursos; pelas incumbncias
concorrentes e compartilhadas que ainda devem ser arranjadas entre os entes federados; e pela necessidade de se instituir um marco legal e pblico que d conta
da associao entre os entes federados.
Os arranjos que necessariamente devem ser pensados para solucionar os problemas apontados so da ordem da pactuao federativa do pas. A gesto de servios de interesses comuns em territrios compartidos e o prprio planejamento e
produo deste territrio implicam tanto o respeito autonomia de cada um dos
entes, quanto a partilha entre tais envolvidos de responsabilidades e, sobretudo,
de poder. No h, at o momento, qualquer modelo desenhado no pas que consiga dar conta desta dualidade.
O Estado lana mo de alguns instrumentos, como os consrcios pblicos,
para implementar aes setoriais concertadas entre municpios, entre municpios e
Estado, e at mesmo entre estados, sobretudo nas reas de sade, educao, meio
ambiente e transportes. Com efeito, recentemente aprovada, a Lei dos Consrcios,
que veio suprir uma lacuna no que diz respeito relao de cooperao entre entes
governamentais distintos, mesmo que no especificamente desenhada para a gesto
metropolitana, pode contribuir para a superao de alguns desafios que se colocam
para a gesto metropolitana no Brasil atual. Exemplos na gesto de algumas funes
pblicas de interesse comum confirmam esta possibilidade, mas funes relativas
ao planejamento integrado e gesto do uso do solo no constituem objeto ideal
destes consrcios.
O desafio aqui colocado , pois, contribuir na definio de arranjos institucionais e instrumentos de concertao e cooperao entre os entes federados,
possibilitando o efetivo planejamento e a gesto compartilhada de cidades que
ocupem o territrio de mais de um municpio.
Tal meta tange pactuao federativa ao ponto de questionar-se sobre a necessidade de estabelecimento de novos marcos de cooperao, conforme prevista a
regulamentao no Artigo 23 da CF de 1988. Alm disso, a participao popular
em instncias regionais algo inovador e est em marcha rumo a um novo modelo de gesto democrtica.
Nesse sentido, questes sobre a eficcia e a efetividade das experincias e dos
modelos de gesto metropolitanas atualmente existentes no pas, e sobre o controle social nesta gesto, mostram-se legtimas e confluem para um amplo campo
de investigao que passa pela prpria avaliao da gesto das funes pblicas de

Desafios Contemporneos na Gesto das Regies Metropolitanas

141

interesse comum nas diversas tipologias de RMs atualmente existentes no pas.


Finalmente, e no menos importante, cabe refletir sobre qual papel tem a
Unio nesse processo e qual, em face da situao apresentada, deveria assumir, inclusive no que diz respeito ao eventual papel das RMs face promoo/facilitao
dos processos de desenvolvimento regional/nacional.
Nesse sentido, cabe salientar que persistindo a omisso do governo federal
da questo metropolitana, e permanecendo as dificuldades e as tenses no campo
das relaes intergovernamentais, de se esperar o agravamento de alguns problemas sociais, econmicos e ambientais existentes nas RMs e nas metrpoles
brasileiras, sobretudo aqueles decorrentes de uma gesto ineficaz das funes pblicas de interesse comum, afetando de forma negativa a vida do cidado metropolitano, ou seja, a vida da maioria dos cidados brasileiros que vivem nas reas
urbanas do pas.
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PARTE III
Federalismo fiscal os critrios para a
repartio do Fundo de Participao
dos Estados

INTRODUO

A terceira parte deste livro debrua-se sobre as questes fiscais do federalismo.


Os trs primeiros captulos tratam de um tema que revela as distores e
tenses do federalismo brasileiro: os critrios de repartio do fundo de participao dos estados (FPE). Atualmente, o fundo distribudo pela regra de cotas
fixas estabelecidas pela Lei Complementar no 62/1989. Esta dava um prazo de
dois anos para que os critrios de rateio do fundo fossem regulamentados, considerando-se os dados do censo demogrfico de 1990. Passaram-se 18 anos e, em
2010, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu que o Congresso deveria votar
a regulamentao de novos critrios de rateio at dezembro de 2012. A declarao
de inconstitucionalidade da atual regra foi baseada na falta de critrios que considerem as disparidades socioeconmicas entre as 27 Unidades Federativas UFs
(Artigo 161, inciso II, da Constituio Federal).
O captulo escrito por Marcos Mendes, consultor do Senado, analisa os
aspectos tcnicos que deveriam ser considerados para uma adequada partilha dos
recursos do FPE. Segundo o autor, o fundo deve ser um mecanismo de equalizao parcial das receitas estaduais, garantindo mais recursos aos estados com
menor base tributria. H diversas recomendaes no texto para a montagem
dos critrios de repartio, tais como: desenho flexvel das transferncias, a fim de
acomodar possveis alteraes futuras da capacidade de arrecadao das UFs; regras de transio para os estados que tiverem perdas significativas em suas receitas;
regras que no criem desincentivo arrecadao tributria prpria; e observao
da regra bsica de que recebe mais recursos quem tem menor receita per capita.
O captulo intitulado Rateio do FPE: anlise e simulao, elaborado pelo
consultor do Senado, Alexandre Rocha, apresenta as simulaes dos critrios
propostos em discusso. Assim, o captulo esclarece inclusive aos defensores
de cada uma das propostas quais sero os estados ganhadores e perdedores.
Alm disso, deixa claro quais so as principais distores de cada uma das propostas e as compara. Resultado de um trabalho exaustivo, trata-se de um texto
essencial para qualquer debate qualificado sobre o assunto.
Para finalizar a seo em questo, dois tcnicos do Ipea, Roberta Vieira e
Leonardo Monasterio, utilizam a teoria econmica do bem-estar para propor um
critrio de repartio do FPE. Com o auxlio das ferramentas e hipteses tpicas
desta literatura, calculam qual seria a repartio do FPE que maximizaria uma funo de bem-estar social para diversos graus de averso da sociedade desigualdade.
O mtodo inovador por considerar no s a pobreza e a desigualdade entre

148

Federalismo Brasileira: questes para discusso

as UFs, mas tambm as disparidades internas dos estados. Em suas concluses,


os autores ressaltam que o mtodo proposto pode ter a desvantagem de gerar
incentivos errados para os gestores pblicos estaduais. Afinal, quanto menor e
mais concentrada a renda per capita no estado, maior seria a sua parcela do FPE.
Os pesquisadores mencionam formas de superar esta limitao do mtodo e indicam caminhos para uma discusso mais tcnica do tema.
Provavelmente, aspectos polticos e legais tero um peso maior na deciso
final sobre o futuro do FPE e outras questes fiscais brasileiras que os estudos tcnicos apresentados nesta parte do livro. No obstante, a utilidade dos mtodos
inequvoca, e os estudos mostram que o assunto do federalismo fiscal pode ser estudado por anlise rigorosa, que fornea uma viso tcnica e o mais isenta possvel
sobre temas de tanta relevncia para as finanas pblicas da Federao brasileira.
O ltimo captulo, A restrio oramentria malevel na abordagem da segunda gerao da teoria do federalismo fiscal, por Rogrio Boueri, tcnico do Ipea,
reveste-se de carter terico, mas com ampla aplicao potencial para as questes
federativas brasileiras. O autor traz um panorama da teoria econmica do federalismo fiscal e mostra as implicaes quando as unidades subnacionais antecipam
que, em caso de insolvncia, o governo federal as resgatar de alguma forma.
Neste caso, os governos locais enfrentam no uma restrio oramentria rgida,
mas sim malevel, que os torna fiscalmente irresponsveis. No trabalho, o autor
chama ateno para as possveis distores e ineficincias do federalismo na ausncia de mecanismos apropriados.

CAPTULO 7

FUNDO DE PARTICIPAO DOS ESTADOS: SUGESTO DE NOVOS


CRITRIOS DE PARTILHA QUE ATENDAM DETERMINAO DO STF
Marcos Jos Mendes*

1 INTRODUO

Este estudo realiza breve descrio do fundo de participao dos estados e do


Distrito Federal1 (FPE) e apresenta a deciso do Supremo Tribunal Federal (STF)
que declarou inconstitucional parte da legislao que regula o FPE. A consequncia desta ao do STF a necessidade de aprovao de nova legislao para o fundo at dezembro de 2012, sob pena de no haver, a partir de 2013, suporte legal
para que a Unio transfira os recursos do FPE aos estados. O prejuzo para estes
seria bastante grande, o que torna imprescindvel a aprovao de nova legislao.
No Brasil, a alterao de legislao que afeta a receita de entes federados
um desafio de grandes propores. Vide, por exemplo, os sucessivos fracassos
para aprovao de reforma tributria, justamente por falta de acordo e em razo
de incertezas acerca de ganhos e perdas por parte de estados e municpios. Outro
exemplo a batalha recentemente travada em torno da distribuio dos royalties
de petrleo. Por isto, a tendncia que, por falta de acordo, a legislao vigente
resista a diversas tentativas de modernizao.
A deciso do STF tem o condo de forar o Congresso Nacional a alterar
a legislao. Trata-se de uma janela de oportunidade que, se bem aproveitada,
permitir o aperfeioamento do FPE, que instrumento importante nas relaes
federativas do pas. Um fundo mais eficiente certamente contribuir para o uso
mais produtivo dos recursos pblicos.
Algumas das consideraes feitas neste estudo se baseiam em Rocha (2010).
O autor tambm se beneficiou de debate entre especialistas realizado no mbito
do Observatrio Fiscal, frum de discusso organizado pela Escola de Administrao Fazendria (ESAF). As consideraes qualitativas, as propostas e as eventuais impropriedades so de responsabilidade exclusiva do autor deste estudo.
* Consultor legislativo do Senado Federal
1. O uso do termo estados, neste estudo, deve ser entendido como extensivo ao Distrito Federal (DF), a menos que
se explicite o contrrio.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

150

2 O FPE

O FPE est previsto no Artigo 159, inciso I, alnea a, da Constituio Federal


de 1988 (CF/88). Este dispositivo determina que sejam destinados a este fundo
21,5% da arrecadao dos impostos federais sobre a renda e os proventos de
qualquer natureza por meio do Imposto de Renda (IR) e sobre os produtos
industrializados por meio do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).
A tabela 1 revela que, em 2009,2 o FPE transferiu aos estados a expressiva quantia de R$ 36,2 bilhes, equivalentes a 1,15% do produto interno bruto
(PIB). A tabela tambm demonstra a importncia deste fundo para a receita corrente lquida (RCL) de cada estado. Para alguns destes, como Amap e Roraima,
o FPE essencial, constituindo quase metade da receita. Em outros casos, como
So Paulo e Rio de Janeiro, a receita tem mnima importncia. Esta diferena decorre do fato de que este fundo tem como objetivo redistribuir receita, atendendo
com mais recursos s Unidades da Federao (UFs) com menor capacidade de
arrecadao prpria.
Atualmente, o rateio do FPE entre os estados atende regra bsica que destina 85% do fundo para os estados das regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte,
e 15% para os das regies Sudeste e Sul (BRASIL, 1989, insicos I e II do Art. 2o
e anexo nico).
Obedecida a restrio j referida, foram estabelecidos coeficientes fixos (BRASIL, 1989, Art. 2o e anexo nico) para cada estado. Ou seja, a participao de
cada um destes no fundo no varia ao longo do tempo.
Os coeficientes fixos foram institudos como regra transitria. A partir de
1992, estes seriam substitudos por novos critrios, que deveriam ser definidos
com base nos resultados do Censo Demogrfico de 1990, do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica IBGE (BRASIL, 1989, 2o do Art. 2o). Isto, porm,
permanece pendente de discusso e aprovao pelo Congresso Nacional, continuando em vigor os coeficientes fixos (BRASIL, 1989, 3o do Art. 2o).
TABELA 1

FPE e estimativa da RCL dos estados (2009)


Estados

FPE1 (R$ milhes)

Amap
Roraima
Acre

RCL2 (R$ milhes)

(%)

(A)

(B)

(C)=(A)/(B)

1.235

2.689

46

898

2.046

44

1.239

3.082

40
(Continua)

2. Embora haja dados mais recentes disponveis para as transferncias de FPE aos estados, no os h para a receita
corrente lquida.

Fundo de Participao dos Estados

151

(Continuao)
Estados

FPE1 (R$ milhes)

RCL2 (R$ milhes)

(%)

(A)

(B)

(C)=(A)/(B)

Tocantins

1.571

4.310

36

Maranho

2.613

7.930

33

Alagoas

1.506

4.881

31

Piau

1.565

5.219

30

Sergipe

1.504

5.126

29

Paraba

1.734

6.252

28

Rio Grande do Norte

1.513

6.383

24

Rondnia

1.019

4.345

23

Cear

2.656

11.832

22

Par

2.213

10.808

20

Pernambuco

2.498

14.584

17

Bahia

3.402

20.873

16

Amazonas

1.010

8.289

12

836

8.771

10

1.029

12.538

8,2

482

6.924

7,0

Mato Grosso
Gois
Mato Grosso do Sul
Esprito Santo

543

10.418

5,2

Paran

1.044

21.600

4,8

Minas Gerais

1.613

40.499

4,0

Rio Grande do Sul

853

26.120

3,3

Santa Catarina

463

14.834

3,1

Distrito Federal

250

11.904

2,1

Rio de Janeiro

553

39.065

1,4

So Paulo
Total
% do PIB

362

112.823

0,3

36.206

424.145

1,15

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional (STN).


Notas: 1 J descontado o valor transferido ao Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao
dos Profissionais de Educao (FUNDEB).
2
RCL estimada por receita corrente menos transferncia a municpios, em funo de no se dispor de dados oficiais
atualizados para todos os estados.

O uso de coeficientes fixos para partilha do FPE no condiz com o objetivo bsico do fundo, que prover mecanismo dinmico de reequilbrio da
capacidade fiscal dos entes da Federao. Ao longo do tempo, alguns estados
evoluem mais rpido que outros, precisando de menor suporte federal e, por
isto, deveriam ter sua participao no FPE reduzida, enquanto aqueles com
maior dificuldade deveriam receber mais recursos deste fundo. Usar coeficientes
fixos para a partilha significa congelar no tempo a avaliao das desigualdades.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

152

Em funo disso, alguns estados apresentaram ao STF aes diretas de inconstitucionalidade (Adins)3 contestando o uso dos coeficientes fixos.
Antes do estabelecimento de coeficientes fixos para o FPE, este era partilhado entre os estados com base em coeficientes variveis, com regras estabelecidas nos Artigos
88, 89 e 90 do Cdigo Tributrio Nacional CTN (Lei no 5.172/1966). Tais regras
estabeleciam que os coeficientes seriam calculados com base nos seguintes critrios:
rea de cada estado (com peso de 5%); e
resultado da multiplicao dos fatores representativos da populao e
do inverso da renda per capita (com peso de 95%).
Essa regra permitia que as cotas do FPE variassem ao longo do tempo, favorecendo os estados com crescimento populacional mais acelerado e pior desempenho em termos de renda per capita.
Com o estabelecimento de coeficientes fixos, essa possibilidade no mais
existe. Assim, ao longo do tempo, estados com maior crescimento populacional e
menor aumento da renda, em termos relativos, foram prejudicados.
3 A DECISO DO STF (ADIN NO 875/DF)

Em 24 de fevereiro de 2010, o STF, em resposta s Adins citadas anteriormente,


declarou a inconstitucionalidade dos dispositivos da Lei Complementar (LC) no
62, de 1989, que estipulam os coeficientes fixos de partilha do FPE. Porm, o
STF manteve a vigncia da regra atual at 31 de dezembro de 2012, para que
o Congresso tenha tempo de aprovar nova legislao.4
Do rol de argumentos empregados para demonstrar a inconstitucionalidade
dos comandos assinalados, destaca-se a afirmao de que os coeficientes em vigor
no promovem o equilbrio socioeconmico entre os estados, como requerido
pelo Artigo 161, inciso II, da Constituio.5
4 REFORMULANDO O FPE

Frente deciso do STF, o Congresso necessita aprovar novos critrios de rateio


do FPE at o final de 2012, sob pena de no haver amparo legal para a realizao
das transferncias. A suspenso dos repasses deste fundo, ainda que temporria,
3.Adins nos 875, 1.987, 2.727 e 3.243, ajuizadas, respectivamente, pelas seguintes UFs: i) Rio Grande do Sul; ii) Mato
Grosso e Gois; iii) Mato Grosso; e iv) Mato Grosso do Sul.
4. Acrdo disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=Fundo de Participao dos Estados&base=baseAcordaos>.
5.Esse dispositivo tambm determina que cabe LC estabelecer os critrios de rateio do FPE, entre outros fundos,
enquanto o pargrafo nico do Artigo 39 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias prev que esta norma
deveria ser votada at 12 meses aps a promulgao da nova Constituio.

Fundo de Participao dos Estados

153

seria problemtica para a maioria dos estados, como se pode depreender dos dados apresentados na tabela 1.
Esta seo tem por objetivo analisar alguns pontos fundamentais a serem
considerados no redesenho do FPE.6
4.1 O que se pode esperar do FPE?

A primeira questo a ser resolvida o que se deve esperar como resultado das
transferncias do FPE. A Constituio estabelece que o fundo deve promover o
equilbrio socioeconmico entre os Estados (BRASIL, 1988, Art. 161, inciso II).
Como interpretar esse dispositivo?
preciso reconhecer que esse tipo de transferncia no suficientemente
potente para fazer com que a renda per capita ou a qualidade de vida nos estados
menos desenvolvidos atinjam a mdia dos mais desenvolvidos.
Como revelam estudos do Ipea, o uso de transferncias fiscais em favor de
estados e municpios mais pobres, ao longo de quase 60 anos, no foi suficiente
para promover convergncia das rendas e ndices de qualidade de vida entre estados e regies geogrficas (IPEA, 2010).
De fato, o que a literatura econmica revela que o desenvolvimento de
regies retardatrias decorre de investimentos em infraestrutura, principalmente
nas reas de transportes e comunicaes, pois isto reduz o custo de acesso dos estados mais distantes aos polos dinmicos da economia. De igual modo relevante
so os investimentos em educao, para formao de capital humano.
Por razes que no cabe discutir neste estudo, investimentos em infraestrutura so realizados com maior eficincia pelo governo federal, incumbindo papel
apenas secundrio aos governos estaduais. Por este motivo, no se deve esperar que
o FPE seja ferramenta capaz de reduzir a desigualdade regional de renda.
O FPE tambm no deve ser encarado como instrumento de redistribuio da
renda privada das famlias ou de reduo da pobreza. Por ser instrumento
que transfere recursos entre entes da administrao pblica, e no diretamente s
pessoas, o fundo no adequado para promover distribuio pessoal da renda.
Para isto h instrumentos mais eficazes, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) ou
polticas de promoo da educao.
Portanto, a busca do reequilbrio socioeconmico proposto pela Constituio
deve ser interpretada como a reduo nas desigualdades das receitas per capita dos
6. No se apresentam descrio ou diagnstico detalhado. Para abordagem com mais detalhes, recomenda-se a leitura
de Mendes, Miranda e Cosio (2008), que realizam anlise detalhada no apenas do FPE, mas tambm de todos os
demais instrumentos de transferncias fiscais entre a Unio, os estados e os municpios.

154

Federalismo Brasileira: questes para discusso

estados. Isto permitir que o poder pblico das UFs menos desenvolvidas oferea
mais e melhores servios pblicos. Disto decorreria a reduo das disparidades
socioeconmicas em relao aos estados mais desenvolvidos no que diz respeito
ao acesso a estes servios, sua qualidade e ao oferecimento de oportunidades
mais igualitrias de desenvolvimento pessoal especialmente no que diz respeito
educao e expectativa de vida da populao.
Logo, o FPE deve ser instrumento de suporte fiscal aos estados mais pobres,
reduzindo sem ter a pretenso de eliminar a distncia da capacidade fiscal dos
estados menos desenvolvidos em relao mdia do pas.
Na ausncia de transferncias, se se tomar dois estados distintos, aquele que
tem base tributria (patrimnio, volume de operaes comerciais etc.) menor precisaria aplicar alquotas de impostos maiores para conseguir obter receita idntica
do outro estado.
As transferncias do FPE permitem que os estados de base tributria mais
estreita ofeream servios pblicos em quantidade e qualidade prxima dos
estados mais desenvolvidos, sem que, para isto, seja preciso elevar as alquotas
dos impostos a nveis superiores mdia nacional.
Os critrios para definir as transferncias podem basear-se apenas nas diferenas de capacidade tributria, como tambm podem tentar, adicionalmente,
mensurar diferentes necessidades de gastos dos diferentes estados por exemplo:
o tamanho do territrio, a localizao geogrfica, o tamanho da populao etc.
4.2  difcil mexer em apenas uma das muitas peas que definem o federalismo
fiscal do Brasil

O relacionamento financeiro entre a Unio, os estados e os municpios compreende amplo conjunto de transferncias e compartilhamento de receitas. A alterao em algum destes pontos pode desequilibrar o papel do FPE como provedor
de equidade fiscal entre os estados.
Tome-se como exemplo o caso da partilha de royalties de petrleo, ora em
discusso no Congresso. H desde propostas de diviso equitativa dos recursos
entre todos os estados e municpios at propostas que concentram os recursos nas
mos de estados e municpios produtores de petrleo.
evidente que a menor ou maior capacidade fiscal de cada estado ser influenciada pela escolha do modelo de partilha de royalties. Um estado como o
Rio Grande do Norte, importante produtor de petrleo, pode ter suas finanas
impulsionadas por uma regra que concentre os royalties nas UFs produtoras, ou
pode ficar em situao pior se estes forem divididos de modo igual entre todos os
estados e municpios.

Fundo de Participao dos Estados

155

Um caso com repercusso ainda maior o da realizao de eventual reforma


tributria. A simples transio do regime de tributao do Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Prestao de Servios (ICMS) da origem para o destino
alterar drasticamente a capacidade fiscal de todos os estados, sem que haja estimativas precisas de qual ser o resultado final.
Por isso, o estabelecimento de regras para a partilha do FPE antes de outras
medidas que afetem a capacidade fiscal dos estados pode gerar desequilbrio. Uma
partilha deste fundo que seja justa antes de outras mudanas pode tornar-se injusta depois de tais mudanas.
O fato de que se tem a obrigao de definir nova regra para o FPE at
2012, enquanto no h prazo para a definio de outras mudanas na rea fiscal,
indica que a primeira mudana ser realmente a do FPE. Isto gera o risco de que
os novos critrios de distribuio do fundo se tornem incompatveis com regras
tributrias e de transferncias fiscais a serem definidas posteriormente.
Se se retomar os critrios do CTN (rea do territrio, renda per capita
e populao) e a atual diviso regional do FPE (85% para Norte, Nordeste e
Centro-Oeste), bastante provvel que tais parmetros no venham a mensurar
adequadamente os hiatos fiscais. Por um lado, a cobrana do ICMS no destino
aumentar a arrecadao dos estados do Norte e do Nordeste, reduzindo seu
hiato fiscal em relao ao resto do pas. Por outro lado, a total indefinio acerca
dos critrios de distribuio dos royalties e dos valores que estes atingiro com
a explorao do pr-sal permite ampla possibilidade de alterao nas posies
relativas dos estados em relao mdia nacional, podendo haver tanto ampliao
quanto reduo das disparidades entre as capacidades fiscais de cada ente.
Nesse contexto, o ideal que se estabeleam critrios para o FPE que sejam
capazes de captar, rapidamente, mudanas abruptas na posio relativa dos estados
em termos de capacidade fiscal. Na seo 5, apresentada proposta neste sentido.
De forma alternativa, pode-se optar por retornar ao modelo do CTN ou
algo similar , com a cincia de que ser preciso realizar nova mudana no FPE
com toda a dificuldade poltica que isto envolve para acomodar mudanas nos
sistemas tributrio e de partilha de outras receitas.
4.3 P
 ropostas que gerem perdas imediatas a algum estado
enfrentaro dificuldades

Tendo-se em vista que o montante a ser distribudo pelo FPE j est previamente
determinado (21,5% da arrecadao do IR e do IPI), o aumento da participao de um estado gera, por definio, perda na participao relativa dos demais.
A mudana de coeficientes fixos para coeficientes variveis embute o risco de

156

Federalismo Brasileira: questes para discusso

que, pelos novos critrios, alguns estados sofram perdas imediatas expressivas.7
Isto reduz a viabilidade de aprovao da nova regra e gera risco de crises fiscais
em estados muito dependentes deste fundo. Esta a razo de porque preciso
ter a preocupao de que a nova regra no gere perdas imediatas e expressivas
a nenhum estado.
No entanto, a razo de ser da alterao do FPE , justamente, o fato de
que a distribuio atual no considerada justa. Portanto, qualquer modificao que atenda ao objetivo de reequilibrar participaes gerar perdas e
ganhos significativos.
Por isso, bastante provvel que seja necessrio que a nova regra preveja um
perodo de transio entre a partilha atual e os novos critrios. Tal transio permitir
que se atinja uma nova partilha, mais justa, sem causar perdas imediatas e abruptas aos beneficirios dos atuais critrios.
Tambm ajudaria se a Unio aportasse recursos extras, por perodo limitado
de tempo, com vistas a compensar os estados perdedores, de modo que nenhum
destes viesse a receber, pela regra nova, valores inferiores ao que recebiam pela
regra anterior.
4.4 No vale a pena usar o FPE para outras compensaes alm da reduo
nas diferenas de capacidade fiscal

Sempre haver tendncia a querer utilizar os critrios de partilha do FPE


para atingir diversos outros objetivos que no sejam a reduo das disparidades na capacidade fiscal dos estados. Por exemplo, a introduo de adicional
para estados que tenham grandes reas ocupadas por reservas ambientais.
Ou, ento, para estados que tenham sob sua responsabilidade acervos do
patrimnio histrico.
desaconselhvel adotar essa postura. Um ensinamento bsico em economia de que um mesmo instrumento no pode ser usado para atingir mais de um
objetivo. H o risco de que um critrio atue em sentido contrrio a outro, com
os efeitos anulando-se.
As polticas ambiental, de preservao do patrimnio histrico, ou qualquer
outra poltica setorial devem ter seus instrumentos prprios de estmulo e financiamento. O FPE deve ser, nica e exclusivamente, mecanismo de reduo das
disparidades de capacidade fiscal dos estados. Nada mais alm disso, sob pena de
fracassar em seu objetivo principal.

7. Diversas estimativas de perdas e ganhos, para cada estado, podem ser encontradas em Rocha (2010).

Fundo de Participao dos Estados

157

4.5 A separao entre Norte, Nordeste e Centro-Oeste, de um lado, e Sul e


Sudeste, de outro, est obsoleta

Como afirmado na seo 2, o atual critrio de partilha do FPE prev que 85%
dos recursos devem permanecer com os estados das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, enquanto os 15% restantes devem pertencer ao Sul e ao Sudeste.
Essa regra pressupe que Norte, Nordeste e Centro-Oeste concentram estados de menor capacidade fiscal, enquanto Sul e Sudeste s possuem estados
de alta capacidade fiscal. Isto no verdade absoluta. No Centro-Oeste, o Distrito Federal (DF) tem perfil fiscal totalmente diferenciado dos demais estados
da regio, no s com maior capacidade fiscal, como tambm por contar com
transferncia especfica a seu favor (Fundo Constitucional do Distrito Federal).
Na regio Norte, o estado do Amazonas diferencia-se em funo do polo industrial
da Zona Franca de Manaus. No Nordeste, os estados tm apresentado, ao longo
dos anos, desempenhos econmicos e performances fiscais distintos entre si.
Esse critrio parece estar enraizado na ideia de que o FPE instrumento
de poltica regional, capaz de promover a convergncia das rendas per capita das
diferentes regies; argumento que j foi contraditado.
Como j afirmado anteriormente, a restrio imposta por esse critrio
tornar-se- ainda mais problemtica se a reforma tributria avanar, pois esta
provavelmente resultar em aumento da capacidade fiscal dos estados do Norte
e do Nordeste.
Seria, portanto, recomendvel abolir essa restrio, para que os critrios de
partilha do FPE possam refletir mais claramente as disparidades de capacidade
fiscal existentes entre os estados e venham a acompanhar as eventuais mudanas
nas suas posies relativas.
evidente que haver resistncia da maioria parlamentar formada pelos representantes do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste no caso de a partilha final
levar a uma participao destas regies muito inferior a 85%. Porm, recomendvel que se trabalhe com proposta que no inclua tal restrio. A regra de transio sugerida na subseo 4.3 ajudaria a amenizar eventuais perdas decorrentes
da remoo deste critrio.
4.6 O FPE pr-cclico e desestimula a poupana pblica

Por ter suas receitas baseadas na arrecadao do IR e do IPI, o FPE recebe mais recursos em perodos de crescimento econmico. Nas crises, o valor do fundo reduz-se.
Esse perfil pr-cclico estimula comportamento fiscal pouco responsvel,
principalmente nos estados em que o FPE representa elevado percentual da receita total. Em momentos de bonana, h estmulo para gastar mais. Porm, o gasto

158

Federalismo Brasileira: questes para discusso

pblico, uma vez criado, difcil de ser cortado. A contratao de pessoal, por
exemplo, est associada a direitos constitucionais de estabilidade que dificultam
o uso da demisso de servidores como instrumento de reduo da despesa. Por
isto, quando vm a crise econmica e a consequente reduo do FPE, as despesas
esto altas e rgidas (no podem ser cortadas de imediato), o que gera crise fiscal.
No modelo poltico brasileiro, a consequncia um movimento de presso
de governadores e prefeitos sobre o governo federal, requerendo ajudas fiscais
emergenciais. Em 2010, por exemplo, este governo distribuiu a estados e municpios R$ 1,2 bilho a ttulo de compensao de perdas do FPE e FPM decorrentes da queda da arrecadao federal durante a crise econmica de 2009.
Por isso, a bem da disciplina fiscal, seria interessante que o montante do FPE
no oscilasse ao sabor do ciclo econmico. H dois caminhos para atingir este
objetivo. Um destes seria a diversificao da base de clculo deste fundo. Em vez
de realizar o clculo apenas como percentual do IR e do IPI, este incidiria sobre
toda a receita de impostos e contribuies do governo federal obviamente, com
alquota mais reduzida. Usando um conjunto maior de receitas, que so menos
volteis que as do IR e do IPI, possvel reduzir a volatilidade do valor total
do FPE. Esta opo, contudo, demandaria alteraes na Constituio e causaria
muita disputa poltica com os ministrios das reas sociais, que buscam preservar
as contribuies sociais como financiamento privativo de suas aes.
Outro caminho seria manter como fonte de alimentao do FPE apenas o
IR e o IPI; porm, constituindo-se fundo de reserva que funcionaria como colcho de amortecimento. Nos perodos de elevao da receita, parte dos recursos
seria acumulada nesta reserva, em vez de ser integralmente repassada aos estados.
Nos perodos de queda, a reserva seria utilizada para complementar os repasses.
4.7 D
 evem ser evitados critrios de partilha que resultem em mudanas
drsticas na participao de cada estado nos momentos de reclculo
das participaes

Os critrios de partilha do FPE fixados nos moldes do CTN agrupam os estados


em faixas de renda per capita e populao. Isto significa que estados que esto
prximos ao limite superior ou inferior de cada faixa podem ter considervel aumento ou reduo de suas receitas de FPE se mudarem de uma faixa para outra.8
Isso gera uma srie de problemas. Em primeiro lugar, uma pequena variao
na populao no altera substancialmente o volume de recursos requeridos para
prestar servios pblicos. Mas esta pode ser suficiente para reduzir ou aumentar
drasticamente a receita de um estado. Isto se pode dizer de variaes marginais na
8. Simulaes a esse respeito podem ser encontradas em Rocha (2010).

Fundo de Participao dos Estados

159

renda per capita: uma pequena queda desta renda no diminui a base tributria
nem a capacidade fiscal do estado, mas pode lhe proporcionar grandes ganhos de
receita no FPE.9
Em segundo lugar, deve-se levar em conta que tanto a populao quanto
a renda per capita so calculadas por meio de estimativas do IBGE. A efetiva
contagem da populao ocorre apenas a cada cinco anos por meio de censos ou
contagens populacionais. Isto significa que estados cuja populao estimada em
valor muito prximo ao limite superior de uma faixa tm incentivos para requerer
administrativamente ou judicialmente a reviso da estimativa.
Isso gera conflitos e custos administrativos desnecessrios, sobrecarregando
o IBGE com reviso de estimativas para as quais no h mtodos adequados alternativos dispendiosa recontagem populacional. Ocasiona tambm incerteza
com relao aos estados sobre qual ser sua efetiva receita, visto que os recursos
levam tempo para serem apreciados, no necessariamente so aceitos e afetam no
s a receita dos estados demandantes, mas tambm a de todos os demais.
Por isso, recomenda-se que sejam usados critrios que no provoquem mudanas abruptas nas receitas partilhadas em funo de mudanas infinitesimais
nos parmetros de clculo das transferncias.
4.8 Evitar o uso de parmetros que no so frequentemente atualizados

Se o objetivo da mudana no FPE permitir que as cotas dos estados se ajustem a


mudanas na capacidade fiscal, preciso que os parmetros de definio das cotas
sejam estimados com frequncia. Muitas variveis socioeconmicas (relativas a
renda pessoal, condies de habitao, nvel de escolaridade, estrutura etria da
populao etc.) so apuradas apenas de dez em dez anos, por meio dos censos
demogrficos. Obviamente, um fundo cujas cotas fossem ajustadas de dez em dez
anos estaria muito prximo de um sistema de cotas fixas, que justamente o que
se pretende evitar.
4.9 A renda per capita um indicador problemtico

Como afirmado anteriormente, um dos critrios de partilha do FPE previstos no


CTN a renda per capita. Este um indicador problemtico, porque, em estados
altamente dependentes do FPE como Amap, Roraima, Acre ou Tocantins , o
fundo tem alta influncia sobre a renda per capita. Um aumento do FPE permite,
por exemplo, a elevao do emprego e do salrio no setor pblico estadual, que
tem peso relevante no clculo da renda per capita local.
9. Note-se, ainda, que mudanas na populao tm duplo efeito: elevam o coeficiente de participao do estado tanto
diretamente, via fator populao, quanto indiretamente, ao reduzir a renda per capita que calculada sob a forma
renda total/populao).

Federalismo Brasileira: questes para discusso

160

Se a renda per capita for usada como critrio de clculo da partilha do


FPE, ter-se- uma situao em que o fundo influencia a renda e a renda influencia o fundo. Um aumento no FPE levar a uma elevao na renda per
capita. Isto far com que, no momento seguinte, diminua a participao do
estado neste fundo, levando queda na renda per capita. Disto decorrer novo
aumento do FPE.
Ou seja, haver desnecessria oscilao do FPE dos estados mais dependentes do fundo. Mais do que isto, a renda per capita destes no uma boa proxy
para a capacidade fiscal prpria do estado, pois reflete situao que j leva em
conta as transferncias.
Seria preciso, ento, criar estatstica de renda per capita desconsiderando as
transferncias fiscais, o que seria complicado e retiraria objetividade e transparncia do indicador.
5 UMA PROPOSTA PARA O FPE

preciso encontrar um sistema de rateio do FPE que se adque s consideraes apresentadas na seo anterior. O que se prope neste estudo um modelo
bastante simples, que se baseie exclusivamente nas diferenas entre as receitas
per capita dos estados, o que captaria o desequilbrio socioeconmico de que fala
o Artigo 161 da Constituio. O FPE seria, ento, mecanismo de equalizao
parcial das receitas.
Deve-se usar a forma mais direta possvel de medir diferenas na capacidade
fiscal: a distncia entre a receita de um estado e a mdia nacional. Assim, por
exemplo, se houvesse apenas trs estados, com receitas correntes lquidas (excluda a receita de FPE) per capita de R$ 90,00 (estado A), R$ 60,00 (estado B) e R$
30,00 (estado C), utilizar-se-ia frmula de partilha em que o estado C receberia
parcela maior do FPE e o estado A receberia parcela menor. Este , aproximadamente, o modelo utilizado h muitos anos no Canad e na Austrlia.10 E a forma mais direta de complementar a receita fiscal das UFs com menor capacidade
de arrecadao.
Obviamente, haveria o risco de os estados afrouxarem a arrecadao de impostos para terem direito a uma cota maior do FPE. Isto pode ser evitado por
diversos modos. Primeiro, utilizando-se no clculo a receita estadual do ano anterior ou de mais de um ano anterior , o que imporia espao de tempo entre
a queda da receita prpria e o aumento do FPE. Segundo, provendo-se apenas
compensao parcial, de modo que uma perda de R$ 1,00 de receita prpria
garantiria muito menos que R$ 1,00 adicional no FPE. Terceiro, utilizando-se a
10. Para descrio desses modelos, ver Ter-Minassian (1997).

Fundo de Participao dos Estados

161

RCL, definida pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF),11 como o conceito a ser
utilizado no clculo. Este conceito utilizado na definio dos limites mximos
para as despesas de pessoal e endividamento pblico. Por isto, os estados tm
interesse que esta receita seja a mais alta possvel, para elevar seus limites de endividamento e evitar punies decorrentes do estouro da despesa de pessoal. Assim,
o incentivo para subestimar com vistas a receber mais FPE seria contraposto
pelo interesse em ter uma RCL elevada.
Cabe, ento, averiguar a adequao do modelo proposto s restries anteriormente analisadas.
Em primeiro lugar, esse modelo permite o rpido ajustamento das cotas de
cada estado no FPE em funo de mudana na sua posio em relao mdia
dos estados. Atende, portanto, exigncia do STF de estipular critrios mveis,
associados a desnveis socioeconmicos, que evitem o congelamento das cotas,
motivo principal da declarao de inconstitucionalidade da atual legislao. Podem ser fixadas cotas para vigorar ao longo de um ano, a serem recalculadas ao
final de cada exerccio, para vigncia no exerccio seguinte.
Em segundo lugar, esse novo FPE se adaptar rapidamente a outras mudanas nos sistemas tributrio e de transferncias. Qualquer mudana no regime
do ICMS, de partilha de royalties ou de outra fonte de receita, afetar a RCL dos
estados e, ao recalcular as cotas para o exerccio seguinte, a nova posio relativa
de cada estado ser automaticamente levada em considerao.
Em terceiro lugar, o modelo no incompatvel com regra de transio que
evite perdas para os estados, bem como pode ser acoplado a uma participao
temporria de recursos adicionais da Unio para acomodar tal transio.
Em quarto lugar, evita-se o uso de qualquer critrio estranho diferena
de capacidade fiscal, tais como os de rea ocupada por reservas ambientais ou de
acervo de patrimnio histrico. Tambm evitado o uso da renda per capita como
critrio de partilha que, como visto anteriormente, no uma boa proxy para a
capacidade fiscal dos estados mais dependentes do FPE.
Em quinto lugar, acaba a clivagem artificial entre estados do Norte, do Nordeste e do Centro-Oeste, de um lado, e os do Sul e Sudeste, de outro. As cotas dos
estados sero calculadas conforme suas situaes individuais. Se, eventualmente,
isto resultar em perda significativa de recursos para as regies ora privilegiadas
(Norte, Nordeste e Centro-Oeste), a regra de transio proposta na subseo 4.3
pode minorar o problema.

11. Lei Complementar no 101, Artigo 2o, inciso IV.

162

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Em sexto lugar, o sistema plenamente compatvel com a criao de um


fundo de reserva do FPE, com vistas a reduzir a varincia dos recursos em funo
dos ciclos econmicos.
Em stimo lugar, acaba o problema de fortes oscilaes nas cotas estaduais
em funo de mudanas de faixa populacional ou renda per capita. Como o
ajuste ser realizado com base em variao da receita estadual em relao mdia
de todos os estados, este tende a ser suave. Alm disso, como a RCL claramente
aferida e dever ser atestada pelo Ministrio da Fazenda (MF), pelos tribunais
de contas etc. , no restar espao para contestao judicial das cotas atribudas a
cada estado, como ocorre atualmente em funo de incertezas acerca da estimao
da renda e da populao.
6 PROJETO SOBRE O TEMA J EM TRAMITAO NO CONGRESSO12

O Projeto de Lei do Senado (PLS) Complementar no 192/2011 prope a diviso


do FPE em quatro grandes blocos:
oitenta por cento aos estados com renda per capita inferior
mdia nacional;
dez por cento aos estados com renda per capita igual ou superior
mdia nacional;
oito por cento para os cinco estados mais populosos entre aqueles com
renda per capita inferior mdia nacional; e
dois por cento para constituir reserva a ser distribuda aos estados que abriguem unidades de conservao da natureza ou terras indgenas demarcadas.
A diviso dos recursos entre os estados de cada um dos grupos j referidos
realizar-se-ia pelos seguintes critrios: 50% pelo inverso da renda per capita
multiplicada pela renda per capita nacional e 50% pelo inverso do ndice de
desenvolvimento humano (IDH) multiplicado pelo IDH nacional.
A distribuio da parcela de 2% referida anteriormente ser com base em
coeficiente individual de participao baseado no percentual de sua rea ocupada
por unidades de conservao da natureza ou terras indgenas demarcadas.
Prope-se, ainda, como regra geral, que nenhum estado receber mais de
20% do total do fundo.

12. H diversos projetos de lei e de emenda Constituio que dizem respeito a outros aspectos do FPE, tais como:
mudana do conjunto de tributos includos na partilha em especial, a incluso das contribuies sociais , elevao
do valor total do FPE, compensao a este fundo relativa s perdas de receitas decorrentes de concesso de isenes
fiscais no mbito do IR e do IPI e outros.

Fundo de Participao dos Estados

163

De acordo com a anlise feita ao longo deste estudo, tal projeto apresenta
alguns pontos passveis de questionamento.
Em primeiro lugar, a separao dos estados em dois grupos (acima e
abaixo da mdia da renda per capita nacional) pode gerar situaes em que o
estado venha a sofrer forte variao na receita de FPE, nos casos em que passar
de um grupo a outro. Em segundo lugar, no parece haver argumento que
justifique a segmentao dos recursos nos valores (80% e 10%) estipulados
para os dois grupos. No se supe existir nenhuma medida concreta das diferenas de capacidade fiscal entre os estados, sendo os critrios estabelecidos
de forma ad hoc.
Em terceiro lugar, h o problemtico uso da renda per capita como critrio
de partilha. Como afirmado anteriormente, o fato de o FPE influenciar a renda
per capita de alguns estados mais dependentes de recursos federais far com
que se gere ciclo de forte variao dos coeficientes do fundo destes estados: o
aumento do FPE eleva a renda per capita, este aumento gera queda no fundo
do ano seguinte, o que ensejar reduo da renda per capita, levando a novo
aumento do FPE etc.
Em quarto lugar, h o uso do FPE como instrumento de compensao de
estados ocupados por reservas indgenas ou unidades de conservao; ponto que
foi desaconselhado na subseo 4.4.
Em quinto lugar, h o uso do IDH, ndice que varia pouco ao longo do tempo pois depende de dados censitrios para seu clculo e, portanto, atualizado a
cada dez anos e que calculado por organismo internacional, no passando por
referendo de entidade pblica nacional.
Por fim, registre-se que a proposio no apresenta soluo para o problema
de o FPE ser pr-cclico, no contm regra de transio que mitigue perdas ao
longo do tempo, nem tem flexibilidade para lidar com as alteraes de capacidade
fiscal dos estados decorrentes de novas regras de distribuio de royalties de petrleo ou de reformas no ICMS.
Outro projeto sobre o tema o PLS Complementar no 289/2011. Neste,
reservam-se, inicialmente, 85% para os estados das regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste, restando 15% para o DF, o Sul e o Sudeste. Ou seja, em relao
diviso regional hoje existente, apenas se retira o DF do grupo que recebe 85%,
transferindo-o para o outro grupo; em consequncia, reduz-se o montante disponvel para os demais estados do Sul e do Sudeste e amplia-se a disponibilidade
para o Norte, o Nordeste e o Centro-Oeste.

164

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Feita essa partilha inicial, os recursos so divididos entre os estados dos dois
grupos segundo os seguintes critrios:
vinte e cinco por cento de acordo com a distncia existente entre o
maior IDH estadual e o IDH de cada estado;
dez por cento de acordo com a variao do IDH de cada estado;
treze por cento de acordo com o inverso da renda per capita;
vinte e dois por cento de acordo com a participao da populao do
estado na populao total do pas;
cinco por cento de acordo com a proporo da superfcie territorial
do estado em relao ao territrio nacional;
cinco por cento de acordo com o coeficiente de atendimento domiciliar
de gua tratada;
cinco por cento de acordo com o coeficiente de cobertura de esgoto
domiciliar;
cinco por cento de acordo com a proporo de unidades de conservao
e reas indgenas em relao superfcie territorial da UF; e
dez por cento de acordo com a proporo inversa do PIB de cada estado.
Alm disso, h uma regra de transio para o novo sistema com prazo de
cinco anos.
A esse projeto, aplicam-se praticamente todas as crticas feitas anteriormente
ao PLS no 192/2011; a exceo do fato de que o PLS no 289/2011 prev regra de
transio. Por sua vez, este projeto acrescenta critrios que pretendem estimular os
estados a melhorar seus indicadores socioeconmicos, recompensando com maiores parcelas do FPE aqueles que conseguirem maiores avanos no IDH ao longo
do tempo, alm de melhorias na cobertura dos servios de esgoto e gua tratada.
de se questionar, porm, porque usar esses indicadores e no outros como
desempenho escolar dos alunos, reduo de emisso de poluentes, diminuio
do trabalho infantil, reduo da criminalidade etc. preciso ter em vista que o
FPE uma transferncia no condicional ou seja, trata-se de recursos a serem
usados pelos estados de acordo com as preferncias locais. Por isto, questionvel
a incluso de critrios que induzam o uso dos recursos em determinadas polticas
escolhidas pelo legislador federal. Se o objetivo deste legislador ampliar a oferta
de saneamento bsico, isto deve ser realizado por meio de outros mecanismos,
como a reduo da carga tributria incidente sobre os investimentos das empresas
estaduais de saneamento ou a criao de subsdios federais a programas de aumento de eficincia e reduo de perdas na rede de distribuio de gua.

Fundo de Participao dos Estados

165

Foi arquivado ao final da legislatura passada o PLS no 29/2005. O que


estava proposto neste projeto , basicamente, o retorno ao mtodo de clculo
das cotas estaduais vigente no CTN. Ou seja, prope-se o uso da rea geogrfica, do inverso da renda per capita e da populao como parmetros de clculo
das cotas estaduais. Alm disso, mantm-se a diviso do fundo na proporo
85% para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 25% para as regies Sul
e Sudeste. O PLS tambm apresenta mudanas no agrupamento dos estados
por faixas de populao.
O principal mrito do projeto era o de atender demanda do STF, qual
seja: substituir os coeficientes fixos por coeficientes variveis, baseados em critrios que servem como aproximao da capacidade fiscal e da necessidade de
gastos de cada estado.
Por sua vez, o projeto apresentava um problema que reduzia sensivelmente
sua chance de aprovao: este alterava substancialmente as cotas estaduais, produzindo grandes perdedores e ganhadores. Os estados da Bahia e de Sergipe, por
exemplo, teriam suas cotas reduzidas em 35,5% e 25,3%, respectivamente. J o
estado do Par veria sua cota elevar-se em 21,8%, e o Cear, em 28,9%. Como o
projeto no previa nenhum mecanismo de transio, impondo perdas imediatas
a alguns estados, a resistncia poltica era grande.
REFERNCIAS

BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Braslia:


Congresso Nacional, 1988.
______. Lei Complementar no 62. Braslia: Congresso Nacional,1989.
IPEA INSTITUTO DE PESQUISA ECONMICA APLICADA. Comunicado Ipea, n. 71, dez. 2010. Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/portal/
images/stories/PDFs/comunicado/101214_comunicadoipea71.pdf>.
MENDES, M.; MIRANDA, R. B.; COSIO, F. B. Transferncias intergovernamentais no Brasil: diagnstico e proposta de reforma. Braslia:
Senado Federal, abr. 2008. (Texto para Discusso, n. 40). Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/NOVOS%20
TEXTOS/texto40%20-%20Marcos%20Mendes%20Rogerio%20Fernando.pdf>.
ROCHA, C. A. A. Rateio do FPE: anlise e simulaes. Braslia: Senado Federal,
jun. 2010. (Texto para Discusso, n. 71). Disponvel em: <http://www.senado.
gov.br/senado/conleg/textos_discussao/Texto71-Carlos%20Alexandre.pdf>.
TER-MINASSIAN, T. (Ed.). Fiscal federalism in theory and practice.
Washington: FMI, 1997.

CAPTULO 8

RATEIO DO FUNDO DE PARTICIPAO DOS ESTADOS E DO DISTRITO


FEDERAL: AVALIAO DE IMPACTO E DE VIABILIDADE LEGISLATIVA
DAS PROPOSTAS AVENTADAS*
Carlos Alexandre A. Rocha**

1 INTRODUO

Em 24 de fevereiro de 2010, o Supremo Tribunal Federal (STF), em resposta


s Aes Diretas de Inconstitucionalidade nos 845, 1.987, 2.727 e 3.243,1
declarou a inconstitucionalidade, sem a pronncia da nulidade, do Artigo
2o e do Anexo nico da Lei Complementar (LC) no 62, de 1989, mantendo
sua vigncia at 31 de dezembro de 2012. Trata-se dos dispositivos que disciplinam o rateio do fundo de participao dos estados e do Distrito Federal
(FPE). luz dessa deciso, novos critrios para o citado rateio esto sendo
considerados no mbito do Congresso Nacional. Atualmente, tramitam trs
Projetos de Lei Complementar na Cmara dos Deputados (PLP) e dois no
Senado Federal (PLS Complementar), dois deles idnticos. As proposies
em questo so as seguintes:
a) PLP no 50, de 1999, que altera a Lei Complementar no 62, de 28 de
dezembro de 1989, estabelecendo novos critrios de rateio do FPE;
b) PLP no 565, de 2010, que altera o Artigo 2o da Lei Complementar
no62, de 28 de dezembro de 1989, que estabelece normas sobre o clculo, a entrega e o controle das liberaes dos recursos dos fundos de
participao e d outras providncias;
c) PLS no 192, de 2011 Complementar, e PLP no 582, de 2010, que estabelecem normas sobre o clculo, a entrega e o controle das liberaes
dos recursos do FPE;2 e

* O autor agradece os comentrios de Fernando lvares Correia Dias. Naturalmente, os erros e omisses remanescentes permanecem sendo de sua inteira responsabilidade.
** Consultor do Senado Federal.
1.Ajuizadas, respectivamente, pelas seguintes Unidades da Federao: i) Rio Grande do Sul; ii) Mato Grosso e Gois;
iii) Mato Grosso; e iv) Mato Grosso do Sul.
2.Apresentados pela parlamentar Vanessa Grazziotin, do Amazonas, no exerccio do mandato de senadora e, antes
disso, de deputada.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

168

d) PLS no 289, de 2011 Complementar, que altera o Artigo 2o e acrescenta os Artigo 2o A e 2o B Lei Complementar (LC) no 62, de 28 de
dezembro de 1989, que estabelece normas sobre o clculo, a entrega e
o controle das liberaes dos recursos dos fundos de participao e d
outras providncias, para dispor sobre critrios de distribuio do FPE,
e d outras providncias.
O presente trabalho pretende mapear o impacto e a viabilidade legislativa
dessas e de duas outras propostas consideradas na literatura especializada (MENDES, 2011; ROCHA, 2010a). Com esse intuito, sero calculados os coeficientes
de participao de cada ente no rateio do FPE com base nos critrios aventados,
bem como identificados os ganhadores e perdedores, e apurada a votao potencial de cada cenrio.
2 AS PROPOSIES

As cinco proposies que ora tramitam no Congresso Nacional diferem de vrias maneiras. Duas pretendem disciplinar o rateio do FPE, de modo genrico, a
partir do exerccio seguinte ao da sua aprovao, enquanto as trs demais estabelecem datas especficas para tanto: 1o de janeiro de 2012 e 1o de janeiro de 2013.
Trs preveem revises anuais dos coeficientes correspondentes, enquanto duas
propem revises decenais. Duas empregam o critrio regional na fixao dos
coeficientes e uma fixa regras de transio para a passagem da situao atual para
a proposta. A quantidade de variveis adotadas varia entre o mnimo de uma e o
mximo de oito. Somente em um caso (talvez dois) a votao potencial nas duas
Casas do Poder Legislativo supera o qurum mnimo requerido para a aprovao
de projetos de lei complementar.3 A estruturao de variveis em classes, s quais
esto associados fatores que devem ser, estes sim, usados nos clculos, est presente em dois projetos os mesmos que, coincidentemente, incluem entre as suas
variveis o ndice de desenvolvimento humano (IDH). Todas essas caractersticas
esto sintetizadas no quadro 1.

3. Maioria absoluta, conforme o Artigo 69 da Constituio Federal.

1o jan. seguinte

1o jan. 2012

1o jan. 2013

PLP no 565/10

PLS n 192/11
Complementar /
PLP no 582/10

PLS no 289/11
Complementar

Anual

Decenal

Anual

Anual

Reviso

Regionalizao

Transio

Variveis

Cmara dos
Deputados

Senado Federal

Aprovao

Elaborao do autor.
Obs: S = sim; N = no; e X = proposies cujo potencial de aprovao muda conforme suas possveis interpretaes (ver tpico 2.3).

1o jan. seguinte

PLP no 50/99

Incio

Proposio

Caractersticas das proposies quadro sinttico

QUADRO 1

Congresso
Nacional

Classes

IDH

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal


169

Federalismo Brasileira: questes para discusso

170

As semelhanas existentes, a seu tempo, podem encobrir diferenas significativas. O PLS no 192/2011 Complementar e o PLP no 582/2010,
por exemplo, no fixam regras transitrias para a implementao da nova
sistemtica, mas as preveem para as revises decenais com durao de cinco anos no caso da primeira, em 2022, e de trs anos em todas as demais.
O critrio regional tambm muda: o PLPno 50/1999 repete o critrio contido no Artigo 2o da LC no 62/1989 (isto , 85% para as regies Centro-Oeste,
Nordeste e Norte, e 15% para as regies Sudeste e Sul), enquanto o PLS
no 289/2011 Complementar desmembra a regio Centro-Oeste, com o
Distrito Federal passando a compor o segundo agrupamento, embora mantendo os percentuais originais. Em relao s variveis estruturadas em classe, observa-se uma alternncia: o PLS no 192/2011 Complementar e o PLP
no 582/2010 usam esse artifcio no caso das reas protegidas, mas no no
caso dos dados estaduais de renda e populao, enquanto o PLS no 289/2010
procede de maneira inversa, repristinando, inclusive, as classes definidas na
Lei no 5.172, de 1966 (Cdigo Tributrio Nacional CTN). Esses mesmos
projetos tratam diferentemente o IDH, com os dois primeiros prevendo que
seu clculo ser efetuado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), enquanto o ltimo atribui esse encargo ao Ipea, embora se trate de
indicador formatado e apurado, diretamente ou mediante convnio firmado
a seu critrio, por um organismo internacional, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
O detalhamento das variveis empregadas por cada proposio explicitar
mais algumas diferenas.
2.1 PLP no 50/1999

O PLP no 50/1999 de autoria do ex-deputado Wilson Santos, do Mato


Grosso. Embora antigo, o projeto continua tramitando por estar apensado
a vrios outros e por contar com manifestao de um dos colegiados da Cmara. Efetivamente, consta como pronto para ser apreciado pelo Plenrio
daquela Casa, mas o parecer da Comisso de Constituio e Justia e de
Cidadania (CCJC), aprovado em dezembro de 2005, por sua rejeio por
m tcnica legislativa. Impe-se notar, entretanto, que seu contedo retoma
princpios consagrados no CTN, como o uso das variveis rea, renda e populao, mas sem usar classes para estruturar as duas ltimas caracterstica
bastante louvvel luz dos problemas suscitados por esse artifcio, como
mostra Rocha (2010b). Convm frisar que os dados sobre populao e renda
so justamente aqueles empregados no rateio da parcela do fundo de participao dos municpios destinado s capitais (FPM-Capitais) e aos municpios
populosos (Reserva do FPM).

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

171

As inovaes introduzidas pelo projeto em comento so duas: a participao de cada varivel no montante a ser rateado pelo FPE difere daquele
previsto no CTN4 e o critrio regional influencia os resultados de cada varivel, em vez de incidir to somente sobre o resultado final. A figura 1 ilustra
o rateio proposto.
FIGURA 1

PLP no 50/1999
PLP no50/1999

Inverso da
renda per capita

Populao

rea territorial

Centro-Oeste,
Norte e
Nordeste

Sul e
Sudeste

Centro-oeste,
Norte e
Nordeste

Sul e
Sudeste

Centro-Oeste,
Norte e
Nordeste

Sul e
Sudeste

18,7%

3,3%

60,35%

10,65%

5,95%

1,05%

Elaborao do autor.

Textualmente, as variveis empregadas e as respectivas participaes no rateio do FPE so as seguintes:


1) proporcional populao (22% do total):
a) 18,7% para Centro-Oeste, Nordeste e Norte; e
b) 3,3% para Sudeste e Sul.
2) inversamente proporcional renda per capita (71% do total):
b) 60,35% para Centro-Oeste, Nordeste e Norte; e
c) 10,65% para Sudeste e Sul.
3) proporcional rea territorial (7% do total):
a) 5,95% para Centro-Oeste, Nordeste e Norte; e
b) 1,05% para Sudeste e Sul.

4.No Artigo 88 do CTN, revogado tacitamente, o FPE divide-se em 5% distribudos proporcionalmente rea territorial
e 95% distribudos proporcionalmente ao resultado da multiplicao dos fatores representativos da populao e do
inverso da renda per capita.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

172

Evidentemente, a influncia do critrio regional sobre cada varivel no modifica o rateio final: 85% para as regies Centro-Oeste, Nordeste e Norte, e 15%
para as regies Sudeste e Sul.
2.2 PLP no 565/2010

O PLS no 565/2010 a mais simples das cinco proposies consideradas, pois


o rateio dado pela participao percentual de cada ente no somatrio de todos
os coeficientes representativos do inverso da renda per capita. Como a varivel
adotada no aparece estruturada em classes, conclui-se que o fator representativo
o valor da prpria varivel. A figura 2 evidencia a simplicidade da proposio.
FIGURA 2

PLP no 565/2010

PLP no 565/2010

Inverso da
renda per capita

100%
Elaborao do autor.

Destaque-se que o projeto no contm qualquer medida de escala. Dessa


forma, dois entes com a mesma renda per capita, ainda que com reas e populaes bastante diferentes, tero a mesma participao no rateio do FPE.
2.3 PLS no 192/2011 Complementar e PLP no 582/2010

O PLP no 192/2011 Complementar e o PLP no 582/2011 introduzem a varivel ambiental e indgena no rateio do FPE e substituem o critrio regional pelo
critrio da diferena entre as rendas per capita nacional e estadual, atribuindo-se
tratamento preferencial aos entes com rendas menores. Os critrios propostos
esto ilustrados na figura 3.

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

173

FIGURA 3

PLS no 192/2011 Complementar e PLP no 582/2010


PLS nO192/2011
Complementar/
PLP nO582/2010

RpC estadual

RpC nacional

Inverso da RpC

RpC estadual
<
RpC nacional

Unidades de conservao
e/ou
terras indgenas

Inverso do IDH

Inverso da RpC

5%

5%

40%

Inverso do IDH

40%

cinco mais
populosos

8%

2%

Elaborao do autor.

De modo mais detalhado, os critrios so os seguintes, juntamente com as


respectivas participaes no montante a ser rateado:
1) aos entes com renda per capita inferior mdia nacional:
a) 40% pelo inverso da renda per capita multiplicada pela renda per
capita nacional;
b) 40% pelo inverso do IDH do ente multiplicado pelo IDH nacional; e
c) 8%, em partes iguais, aos cinco entes mais populosos;
2) aos entes com renda per capita igual ou superior mdia nacional:
a) 5% pelo inverso da renda per capita multiplicada pela renda per
capita nacional; e
b) 5% pelo inverso do IDH do ente multiplicado pelo IDH nacional;
3) 2% aos entes que abriguem unidades de conservao da natureza (UCs)
ou terras indgenas demarcadas (TIs), obedecida a participao mxima
de 10% na partilha.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

174

Em relao ao terceiro critrio (isto , presena de UCs ou de TIs), a tabela


1 reproduz o contedo do anexo I do projeto:
TABELA 1

Fatores representativos das reas protegidas


Categoria do ente, segundo percentual de sua rea ocupada por UCs ou TIs

Fator1

At 5%

Acima de 5% at 10%

Acima de 10% at 15%

Acima de 15% at 20%

Acima de 20% at 25%

Acima de 25% at 30%

Acima de 30%

Fonte: PLS n 192/2011 Complementar e PLP n 582/2010 (anexo I em ambos os casos).


Nota: 1 Substituiu-se a expresso coeficiente pela expresso fator por uma questo de consistncia com o restante deste texto.
o

Considerando-se as reas discriminadas nas tabelas A.1 e A.2, do apndice A,


os fatores correspondentes constam da tabela A.3. Coincidentemente, o somatrio
de todos os fatores igual a cem. Dessa forma, a participao percentual de cada
ente no citado somatrio dada pelo valor do prprio fator. Ressalte-se, porm, que
os dados sobre as UCs, informados pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA),
apresentam problemas de superposio. A rea protegida do Distrito Federal, por
exemplo, maior que 100% da rea total. A essa inexatido impe-se somar o carter incompleto do cadastro disponvel. Assim, os dados em questo, na sua acepo
mais ampla, no parecem adequados finalidade perseguida. Uma soluo possvel
seria limitar o clculo s reas federais, que no apresentam superposies, ou
combinao dessas com as reas estaduais, concluda a depurao requerida.
Outro aspecto relevante acerca da varivel ambiental e indgena o rateio
da frao que lhe cabe por meio no das reas propriamente ditas, mas, sim,
das suas participaes percentuais no territrio de cada estado. Assim, entes com
percentuais semelhantes recebero os mesmos valores, ainda que as reas subjacentes sejam bastante diferentes. Pernambuco e Sergipe, por exemplo, tm 5,42%
e 5,37% das suas reas ocupadas por UCs e TIs, respectivamente. Com isso, a
ltima tabela atribui a ambos o fator 2 (ou, por fortuita coincidncia, 2% do
montante destinado varivel ora considerada). Em termos absolutos, contudo,
as reas protegidas so 5,33 mil km2 e 1,18 mil km2, na mesma ordem. Dessa
forma, o km2 sergipano valer 4,5 vezes mais que o pernambucano.
Tambm h a questo do limite de 10% para a participao mxima de
um ente no montante a ser partilhado tendo como base a varivel ambiental e
indgena. Tal como esto definidos os fatores representativos dessa varivel (isto
, variando de 1 a 7) e dado que o seu somatrio j est em cem, praticamente

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

175

impossvel, do ponto de vista matemtico, que algum estado receba mais do que
7% do total, tornando incuo o limite fixado. Somente uma ampla redefinio
das reas protegidas, que reduzisse o somatrio dos fatores mencionados para
menos de setenta, poderia tornar efetivo o limite definido.
Os projetos preveem, ademais, que os dados populacionais e de renda a serem
usados nos clculos devem se referir ao exerccio de 2007. Como os coeficientes do
FPE sero revistos decenalmente, tem-se que dados anteriores ao censo de 2010 afetaro o rateio do FPE, considerando-se as regras de transio estabelecidas, at 2027.
Em princpio, com exceo dos clculos relacionados com as UCs e TIs, que
respondem por 2% do montante a ser rateado, os demais resultados, pautados pelos dados do exerccio de 2007, j estariam consolidados no anexo II das prprias
proposies. Combinando-se os resultados da tabela A.3 com os do anexo recmcitado, os coeficientes finais sero aqueles identificados, no prximo tpico, como
PLS no 192 Anexo (tabela A.8).
No entanto, h uma discrepncia entre os resultados obtidos por meio dos critrios constantes no corpo do projeto e aqueles listados no anexo II. Parece que este
ltimo incorpora critrios regionais no explicitados ao longo do texto. A principal
diferena reside no coeficiente do estado de Minas Gerais substancialmente menor
no caso do anexo II. Neste caso, considerando-se to somente os ditames textuais,
os coeficientes finais sero aqueles identificados simplesmente como PLS no 192.
So as diferenas existentes entre os dois conjuntos de resultados (PLS no
192 Anexo e PLS no 192) que explicam a dvida apontada na primeira tabela
acerca da viabilidade legislativa dos projetos tratados presentemente. Enquanto o
primeiro no parece contar com votos suficientes na Cmara, o segundo poderia
ser aprovado em ambas as Casas.
2.4 PLS no 289/2011 Complementar

O PLS no 289/2011 Complementar, conforme apontado na sua justificao,


um dos resultados do Grupo de Trabalho Especial do Fundo de Participao
dos Estados e do Distrito Federal do Conselho Nacional de Poltica Fazendria.
Os critrios propostos, no total de nove (dois deles baseados na mesma varivel),
so os seguintes, acompanhados das respectivas participaes no cmputo global:
1) 25% de acordo com a diferena entre o maior IDH de um ente da
Federao e o IDH de cada ente, como proporo do maior IDH;
2) 10% de acordo com a variao decenal do IDH, obedecida a variao
mnima de 0%;
3) 13% de acordo com o inverso da renda per capita, conforme as classes
definidas no Artigo 90 do CTN;

Federalismo Brasileira: questes para discusso

176

4) 22% de acordo com o tamanho da populao, conforme as classes definidas no Artigo 89 do CTN;
5) 5% de acordo com a superfcie territorial do ente em relao ao
total nacional;
6) 5% de acordo com o coeficiente de atendimento domiciliar de gua
tratada, definido como a proporo de domiclios no atendidos;
7) 5% de acordo com o coeficiente de cobertura de esgoto domiciliar, definido como a proporo de domiclios no cobertos;
8) 5% de acordo com a proporo de unidades de conservao e reas indgenas em relao superfcie territorial de cada ente; e
9) 10% de acordo com a proporo inversa do produto interno bruto
(PIB), obedecida a participao mxima de 10% na partilha, com o
restante redistribudo entre os demais entes.
Adicionalmente, dever-se- destinar 85% do FPE s regies Nordeste e Norte e aos estados de Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, cabendo os 15%
restantes s regies Sudeste e Sul e ao Distrito Federal. Trata-se, como assinalado
anteriormente, de uma mudana em relao ao atual critrio de regionalizao, no
qual o Centro-Oeste como um todo equiparado s duas primeiras regies citadas.
A figura 4 resume o conjunto de critrios adotados pelo projeto em comento. Destaque-se que, diferentemente do PLP no 50/1999, o critrio regional
incide sobre o resultado final de todos os clculos em vez de afetar cada critrio.
FIGURA 4

PLS no 289/2011 Complementar


PLS no 289/2011
Complementar

IDHMaxIDH

Variao
do IDH

Inverso da
RpC

Populao

rea

Sem gua
tratada

Sem
esgoto

UCs e TIs

Inverso do
PIB

25%

10%

13%

22%

5%

5%

5%

5%

10%

Elaborao do autor.

N, NE, GO,
MS e MT

S , SE e DF

85%

15%

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

177

So dados com origens e graus de confiabilidade variados. H as questes


do IDH, concebido pelo PNUD, e das reas protegidas, com suas superposies e lacunas cadastrais, j examinadas. Tambm h o uso de variveis (populao e renda) estruturadas em classes (tabela A.5), com seus saltos em
decorrncia de pequenas variaes e o consequente estmulo a contenciosos
administrativos e judiciais.5 O PLS no 289/2011 Complementar difere do
PLS no 192/2011 Complementar e do PLP no 582/2010 ao no atribuir
fatores varivel ambiental e indgena, mas repete os dois ltimos ao definir
as reas protegidas em termos de percentuais do territrio de cada estado, de
tal modo que entes com reas absolutas diferentes podero ter a mesma participao no rateio do montante correspondente. Isso vale igualmente para os
critrios domiclios sem gua tratada e domiclios sem esgoto: quantidades
absolutas diferentes (com custos desiguais de ampliao e manuteno dos servios requeridos, por conseguinte), mas com participaes relativas similares,
recebero os mesmos montantes.
Especificamente acerca dos domiclios sem gua tratada e sem esgoto, esse
critrio pode incorrer em um dilema tpico de anlises esttica e dinmica divergentes. Pontualmente, parece correto favorecer os entes com mais domiclios
carentes. Ao longo do tempo, porm, h o risco de que isso funcione como um
estmulo ao no atendimento dessas mesmas necessidades, especialmente em
um ambiente de competio por recursos fiscais escassos. Afinal, algumas carncias podero revelar-se instrumentais na obteno de fundos para a satisfao de
outras necessidades da coletividade ou de grupos de presso variados. Ao mesmo
tempo, essas variveis poderiam ser pensadas em termos no de uma compensao pela ausncia, mas, sim, de uma premiao pela presena. Ou seja, os recursos
do FPE no se prestariam a uma expanso incerta do abastecimento de gua e da
coleta de esgoto, mas ajudariam a custear as redes existentes: quanto maior o grau
de atendimento, maior seria o aporte.
O presente projeto fixa, ainda, um piso para a variao do IDH ao longo do
tempo e um teto para a participao de cada ente no rateio pautado pelo critrio
inverso do PIB. Em relao ao piso, parece razovel que um estado no seja
punido no caso de piora do seu IDH, com suas provveis implicaes sobre o
ciclo eleitoral funcionando, por si s, como um tipo de sano. O teto, porm,
significa limitar a participao dos entes com menor PIB. Como isso pode exprimir tanto um problema de escala (isto , entes relativamente ricos, mas pequenos)
como de simples pobreza, tem-se uma possvel situao de tratamento igual para
desiguais, em prejuzo dos menos afortunados.

5. Ver Rocha (2010b).

Federalismo Brasileira: questes para discusso

178

3 OS RESULTADOS

Os dados requeridos pelos critrios e variveis empregados pelos cinco projetos


analisados e as etapas de cada clculo constam do apndice A. Em todos os casos,
com exceo do PLS no 192/2011 Complementar e do PLP no 582/2010, usouse a informao mais recente encontrada:
a) reas das UCs: obtidas junto ao MMA em 12 de agosto de 2011 (tabela A.1);
b) reas das terras indgenas: IBGE, 2006 (tabela A.2);
c) domiclios com gua e esgoto: IBGE, 2009 (tabela A.4);
d) populao: IBGE, 2010 (vrias tabelas);
e) renda per capita: IBGE, 2008 (vrias tabelas);
f ) rea de cada estado: IBGE, 2006 (tabelas A.2, A.6 e A.10);
g) IDH: Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal),
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), e Organizao Internacional do Trabalho (OIT), 1995 (tabela A.10) e 2005
(tabelas A.9 e A.10); e
h) PIB de cada estado: IBGE, 2008 (tabela A.10).
Como explicado previamente, os projetos da senadora Vanessa Grazziotin requerem, expressamente, o uso dos dados de renda e populacionais de 2007 (tabela A.9).
Cada sequncia de clculos culmina com os coeficientes finais dos projetos
analisados. Esses resultados sero consolidados a seguir para apontar ganhadores e perdedores no confronto com os coeficientes ditados pelo Anexo nico da
LC no 62/1989. No intuito de enriquecer a anlise, tambm sero considerados
os resultados de Mendes (2011) e Rocha (2010a).
No caso do primeiro trabalho, o autor tece diversas consideraes sobre o papel do FPE no provimento de recursos para os governos estaduais. Como primeira
aproximao para o problema do rateio do montante correspondente, ele prope
o uso de uma nica varivel: o inverso da receita corrente lquida (RCL) per capita,
descontada a cota-parte de cada ente no rateio em tela. Como enfatizado por seu
idealizador, esta proposta precisaria ser complementada por vrias outras medidas,
destinadas a elevar temporariamente o aporte de recursos federais como compensao para os estados perdedores, a minorar o carter pr-cclico dos recursos entregues e a evitar qualquer desestmulo ao esforo de arrecadao prpria de cada ente,
entre outras preocupaes. Os clculos efetuados basearam-se em dados disponibilizados pela Secretaria do Tesouro Nacional, referentes ao exerccio de 2009.6
6. Ver Marcos (2011, p. 27).

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

179

O segundo trabalho, por sua vez, inspirou-se no PLS no 29, de 2005


Complementar, arquivado no final da 53a Legislatura (20072010), e combinou
o critrio regional contido na LC no 62/1989 com as classes fixadas nos Artigos
89, 90 e 91, pargrafo nico, alnea a, do CTN e no Artigo 3o, pargrafo nico,
alnea a, do Decreto-Lei no 1.881, de 1981.7 Isso resultou em dois conjuntos de
resultados, que sero identificados como CTN(R) e CTN+DL 1.881(R). Uma
vez que os clculos exigidos foram refeitos com base nos dados de populao e
renda de 2010 e 2008, tem-se que os conjuntos a seguir discriminados no so
idnticos aos informados no trabalho original.
A tabela 2 lista os coeficientes obtidos e aqueles que esto em vigor, permitindo identificar perdedores e ganhadores.
TABELA 2

Coeficientes do FPE
PLP no 565

PLS no 192
Anexo

PLS no 192

PLS no 289

Mendes

CTN(R)

CTN+
DL1.881(R)

UF

PLP no 50

LC no 62

AC

3,139

4,021

4,077

4,127

4,871

2,580

2,637

2,765

3,4210

AL

5,247

6,389

5,342

4,550

5,095

6,680

3,974

4,187

4,1601

AM

4,126

2,839

3,240

3,430

4,585

3,050

2,982

2,997

2,7904

AP

2,823

3,606

3,678

3,778

4,559

3,290

2,313

2,425

3,4120

BA

6,997

4,749

5,924

5,917

5,317

5,500

12,255

8,697

9,3962

CE

5,989

5,595

6,664

6,523

4,862

6,140

9,397

9,476

7,3369

DF

1,196

0,865

1,058

1,023

1,232

1,170

0,637

0,671

0,6902

ES

1,565

1,967

1,321

1,322

1,427

2,290

0,600

0,891

1,5000

GO

3,827

3,090

3,312

3,446

3,160

3,300

3,272

3,718

2,8431

MA

6,375

6,519

7,488

5,647

5,580

7,870

7,150

7,507

7,2182

MG

3,036

2,796

3,170

4,934

2,769

3,270

4,576

3,511

4,4545

MS

2,839

2,804

3,181

3,340

3,047

2,400

2,145

2,228

1,3320

MT

3,020

2,219

1,505

1,521

3,480

2,440

2,047

2,074

2,3079

PA

6,288

4,978

6,277

6,199

5,405

5,750

7,347

7,462

6,1120

PB

4,996

5,795

5,084

4,941

4,385

4,820

3,994

4,205

4,7889

PE

5,556

4,934

6,122

6,099

4,566

4,820

7,503

8,401

6,9002

PI

6,155

7,406

6,219

5,139

5,289

4,990

4,129

4,329

4,3214

PR

2,162

2,350

1,430

1,444

1,895

2,740

1,874

2,533

2,8832

RJ

1,854

1,840

1,338

1,337

2,119

2,570

2,190

1,924

1,5277

RN

4,190

4,851

4,356

5,724

3,980

4,240

3,201

3,369

4,1779

RO

2,904

3,322

3,673

3,778

4,244

3,040

2,379

2,485

2,8156
(Continua)

7. Pela ordem, classes: i) para a populao na sistemtica anterior de rateio do FPE; ii) para o inverso da renda
per capita na sistemtica anterior de rateio do FPE e nas sistemticas atuais de rateio do FPMCapital e da Reserva do
FPM e para a populao nas sistemticas atuais de rateio; iii) do FPMCapital; e iv) da Reserva do FPM.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

180

(Continuao)
PLS no 192

PLS no 289

Mendes

CTN(R)

CTN+
DL1.881(R)

PLP no 50

RR

2,668

3,359

3,663

3,795

4,103

2,690

2,370

2,477

2,4807

RS

2,093

2,165

1,341

1,351

1,871

2,800

2,065

2,568

2,3548

SC

1,673

1,953

1,294

1,299

1,471

2,240

1,055

1,564

1,2798

SE

3,363

4,069

4,017

4,069

3,907

3,790

2,546

2,682

4,1553

SP

2,616

1,627

1,235

1,223

2,215

2,430

2,640

2,009

1,0000

TO

3,301

3,892

3,992

4,045

4,566

3,130

2,723

2,844

4,3400

100,000

100,000

100,000

100,000

100,000

100,030

100,000

100,000

100,0000

Total

PLP no 565

PLS no 192
Anexo

UF

LC no 62

Fonte:Tabelas A.6 e A.10, Mendes (2011, p. 27), e Rocha (2010a).


Elaborao do autor.

Obtidos os novos coeficientes, pode-se compar-los com aqueles que ora vigoram tanto em termos de ganhadores e perdedores como em termos dos ganhos e
das perdas incorridas. Esses ltimos esto detalhados na tabela 3, expressos na forma de variaes percentuais. Algumas mudanas so bastante acentuadas, especialmente na simulao CTN(R), cuja maior perda de 60% da cota-parte atual, no
caso do Esprito Santo, e cujo maior ganho de 163,96%, no caso de So Paulo.8
TABELA 3

Coeficientes novos em relao aos coeficientes atuais variao


(Em %)
UF

PLP no 50

PLP no 565

PLS no 192
Anexo

PLS no 192

PLS no 289

Mendes

CTN(R)

CTN+
DL1.881(R)

AC

-8,24

17,53

19,18

20,64

42,38

-24,58

-22,93

-19,17

AL

26,12

53,58

28,42

9,38

22,48

60,57

-4,47

0,65

AM

47,87

1,75

16,12

22,93

64,33

9,30

6,85

7,41

AP

-17,25

5,70

7,81

10,73

33,62

-3,58

-32,20

-28,92

BA

-25,54

-49,46

-36,96

-37,03

-43,41

-41,47

30,42

-7,44

CE

-18,38

-23,75

-9,18

-11,10

-33,74

-16,31

28,08

29,15

DF

73,31

25,38

53,27

48,18

78,56

69,52

-7,73

-2,81

ES

4,33

31,12

-11,94

-11,85

-4,88

52,67

-60,00

-40,63

GO

34,60

8,67

16,48

21,19

11,13

16,07

15,09

30,77

MA

-11,68

-9,69

3,74

-21,77

-22,70

9,03

-0,94

4,00
-21,19

MG

-31,84

-37,24

-28,83

10,75

-37,83

-26,59

2,74

MS

113,12

110,53

138,84

150,77

128,76

80,18

61,02

67,25

MT

30,87

-3,83

-34,80

-34,09

50,78

5,72

-11,31

-10,15

PA

2,88

-18,55

2,70

1,42

-11,57

-5,92

20,20

22,09
(Continua)

8. Ressalve-se que o aumento observado no caso paulista bem mais modesto em termos absolutos, dado o pequeno
montante que esse ente recebe atualmente.

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

181

(Continuao)
UF

PLP no 50

PLP no 565

PLS no 192
Anexo

PLS no 192

PLS no 289

Mendes

CTN(R)

CTN+
DL1.881(R)

-16,60

-12,19

PB

4,33

21,01

6,16

3,18

-8,44

0,65

PE

-19,49

-28,50

-11,28

-11,62

-33,82

-30,15

8,74

21,75

PI

42,44

71,38

43,92

18,92

22,38

15,47

-4,46

0,17

PR

-25,00

-18,48

-50,41

-49,92

-34,26

-4,97

-35,00

-12,13

RJ

21,34

20,46

-12,45

-12,51

38,69

68,23

43,37

25,96

RN

0,30

16,10

4,26

37,00

-4,74

1,49

-23,39

-19,36

RO

3,14

17,99

30,45

34,19

50,73

7,97

-15,52

-11,72

RR

7,56

35,41

47,68

53,00

65,40

8,44

-4,48

-0,15

RS

-11,10

-8,06

-43,07

-42,64

-20,53

18,91

-12,30

9,03

SC

30,76

52,63

1,09

1,53

14,93

75,03

-17,60

22,24

SE

-19,06

-2,08

-3,32

-2,07

-5,97

-8,79

-38,72

-35,45

SP

161,61

62,69

23,47

22,31

121,48

143,00

163,96

100,90

TO

-23,95

-10,32

-8,02

-6,80

5,20

-27,88

-37,26

-34,46

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,03

0,00

0,00

Total

Elaborao do autor.

A tabela 4 discrimina as diferenas absolutas entres coeficientes novos e atuais. Uma vez que o Oramento Geral da Unio para 20119 estima que o FPE
entregar cerca de R$ 50 bilhes aos governos estaduais, tem-se que cada 0,01
ponto de variao equivale a R$ 5 milhes.
TABELA 4

Coeficientes novos em relao aos coeficientes atuais diferenas absolutas


UF

PLP no 50

PLP no 565

PLS no 192
Anexo

PLS no 192

PLS no 289

Mendes

CTN(R)

CTN+
DL1.881(R)

AC

-0,28

0,60

0,66

0,71

1,45

-0,84

-0,78

-0,66

AL

1,09

2,23

1,18

0,39

0,94

2,52

-0,19

0,03

AM

1,34

0,05

0,45

0,64

1,79

0,26

0,19

0,21

AP

-0,59

0,19

0,27

0,37

1,15

-0,12

-1,10

-0,99

BA

-2,40

-4,65

-3,47

-3,48

-4,08

-3,90

2,86

-0,70

CE

-1,35

-1,74

-0,67

-0,81

-2,48

-1,20

2,06

2,14

DF

0,51

0,18

0,37

0,33

0,54

0,48

-0,05

-0,02

ES

0,06

0,47

-0,18

-0,18

-0,07

0,79

-0,90

-0,61

GO

0,98

0,25

0,47

0,60

0,32

0,46

0,43

0,87

MA

-0,84

-0,70

0,27

-1,57

-1,64

0,65

-0,07

0,29

MG

-1,42

-1,66

-1,28

0,48

-1,69

-1,18

0,12

-0,94
(Continua)

9. Lei no 12.381, de 2011.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

182

(Continuao)
UF

PLP no 50

PLP no 565

MS

1,51

1,47

MT

0,71

-0,09

PA

0,18

-1,13

PB

0,21

1,01

PE

-1,34

PI

1,83

PR

PLS no 192
Anexo

CTN+
DL1.881(R)

PLS no 192

PLS no 289

Mendes

CTN(R)

1,85

2,01

1,72

1,07

0,81

0,90

-0,80

-0,79

1,17

0,13

-0,26

-0,23

0,17

0,09

-0,71

-0,36

1,23

1,35

0,29

0,15

-0,40

0,03

-0,79

-0,58

-1,97

-0,78

-0,80

-2,33

-2,08

0,60

1,50

3,08

1,90

0,82

0,97

0,67

-0,19

0,01

-0,72

-0,53

-1,45

-1,44

-0,99

-0,14

-1,01

-0,35

RJ

0,33

0,31

-0,19

-0,19

0,59

1,04

0,66

0,40

RN

0,01

0,67

0,18

1,55

-0,20

0,06

-0,98

-0,81

RO

0,09

0,51

0,86

0,96

1,43

0,22

-0,44

-0,33

RR

0,19

0,88

1,18

1,31

1,62

0,21

-0,11

0,00

RS

-0,26

-0,19

-1,01

-1,00

-0,48

0,45

-0,29

0,21

SC

0,39

0,67

0,01

0,02

0,19

0,96

-0,23

0,28

SE

-0,79

-0,09

-0,14

-0,09

-0,25

-0,37

-1,61

-1,47

SP

1,62

0,63

0,23

0,22

1,21

1,43

1,64

1,01

TO

-1,04

-0,45

-0,35

-0,29

0,23

-1,21

-1,62

-1,50

Total

0,00

0,00

0,00

0,00

0,00

0,03

0,00

0,00

Elaborao do autor.

TABELA 5

Matriz de correlaes

PLP no 50

PLS no 192
PLS no 192 PLS no 289
Anexo

PLP no 565

1,00

0,87

0,93

0,87

0,85

0,90

0,87

0,89

0,89

1,00

0,93

0,85

0,85

0,88

0,61

0,69

0,75

1,00

0,95

0,90

0,89

0,78

0,85

0,87

PLP no 565
PLS no 192
Anexo
PLS n 192
o

PLS no 289
Mendes
CTN(R)
CTN+DL
1.881(R)
LC no 62

1,00

Mendes

CTN(R)

CTN+
DL1.881(R)

PLP no 50

LC no 62

0,85

0,79

0,78

0,82

0,86

1,00

0,75

0,65

0,68

0,75

1,00

0,77

0,83

0,83

1,00

0,96

0,93

1,00

0,93
1,00

Elaborao do autor.

Importa notar, preliminarmente, o alto grau de associao entre todos os


resultados, como demonstrado pela tabela 5. A correlao10 sempre positiva e
10.Medida que varia de 1 a +1, indo de perfeita correlao negativa perfeita correlao positiva, passando pela
correlao nula.

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

183

muito forte11 em mais da metade dos casos estudados. Isso permite inferir que no
parece haver diferenas muito expressivas entre as vrias sistemticas em termos do
seu impacto final sobre as finanas pblicas estaduais. Com algumas discrepncias,
os mais e os menos aquinhoados tendem a se repetir nos vrios cenrios.12
Se as sistemticas tratadas no parecem apresentar diferenas substantivas
significativas, ganha ainda mais destaque a questo da viabilidade de aprovao de cada proposta. Supondo-se que deputados e senadores tendero a votar
em bloco na defesa dos seus estados, a votao potencialmente favorvel
dada pela soma de todos os parlamentares, em cada Casa do Poder Legislativo,
oriundos dos entes ganhadores, como mostra a tabela 6. Note-se que so necessrios 257 votos para que um projeto de lei complementar seja aprovado na
Cmara e 42 votos para igual desfecho no Senado.
TABELA 6

Viabilidade legislativa votao potencialmente favorvel


PLS no 289

Mendes

CTN(R)

CTN+
DL1.881(R)

Bancada

39

39

CE

22

22

22

DF

ES

10

10

10

10

GO

17

17

17

17

17

17

17

17

17

MA

18

18

18

18

MG

53

53

53

MS

MT

PA

16

16

16

16

16

16

PB

12

12

12

12

12

12

PE

25

25

25

PI

10

10

10

10

10

10

10

10

PR

31

RJ

46

46

46

46

46

46

46

RN

RO

RR

PLP no 565

PLS no 192
Anexo

UF

PLP no 50

AC

AL

AM

AP

BA

PLS no 192

8
(Continua)

11. Arbitrou-se selecionar valores superiores ou iguais a 0,85.


12.Neste caso, a comparao se d entre entes distintos ao longo de vrias simulaes, com o ente A tendendo a
receber mais que o ente B, enquanto a anlise sobre a viabilidade legislativa compara os novos coeficientes de um
mesmo ente com a sua atual participao.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

184
(Continuao)
UF

PLP no 50

PLP no 565

PLS no 192
Anexo

PLS no 192

PLS no 289

Mendes

CTN(R)

CTN+
DL1.881(R)

Bancada

RS

31

31

31

SC

16

16

16

16

16

16

16

16

SE

SP

70

70

70

70

70

70

70

70

70

TO

CD

262

254

232

267

240

295

304

296

513

48

48

48

48

45

51

30

39

81

SF

Elaborao do autor.

Do total de oito cenrios considerados, somente trs parecem viveis: PLP no


50/1999, PLS no 192/201113 e Mendes (2011). Convm frisar, porm, que esses resultados possuem natureza contingente, estando sujeitos a mudanas medida que os
dados se alterem ao longo do tempo. O cenrio CTN+DL 1.881(R), por exemplo, estaria entre os viveis se fossem usados os dados de populao e renda de 2009 e 2007.14
No plano estadual, Amazonas, Gois, Mato Grosso do Sul e So Paulo sempre esto entre os beneficiados, enquanto Paran e Sergipe nunca ganham e Bahia
e Tocantins aumentam as suas cotas-parte em apenas um cenrio (respectivamente, CTN(R) e PLS no 289/2011).
4 CONCLUSES

Mendes (2011) e Credit Suisse (2011) destacam, com propriedade, que a reformulao do rateio do FPE deveria fazer parte de um debate amplo sobre o
sistema tributrio brasileiro. Efetivamente, o prprio modelo de federalismo fiscal
adotado pelo pas precisar passar um ajuste profundo, como demonstrado pelas
discusses sobre as alquotas interestaduais praticadas pelo ICMS15 e sobre o rateio dos royalties do petrleo, entre outras. Nesse contexto, ser inevitvel que se
busquem compensaes para os entes potencialmente prejudicados pelas novas
regras de rateio do FPE. No entanto, para que este debate prospere, ser preciso
definir quais sero os perdedores e quanto ser a perda a ser absorvida. De outra
maneira, as disputas acerca das eventuais compensaes permanecero desprovidas de objetividade, sempre retornando s mesmas demandas e preocupaes
enquanto o tempo passa e o prazo limite fixado pelo STF se aproxima.
Com este trabalho, pretendeu-se dar uma contribuio para romper o crculo vicioso apontado. No momento, h trs cenrios em condies de serem
aprovados pelo Congresso Nacional. Entre estes, aquele que parece conter menos
13. Idntico ao PLP no 582/2010, bom lembrar.
14. Neste caso, Roraima passaria de perdedor para ganhador.
15. Imposto sobre operaes relativas circulao de mercadorias e prestao de servios de transporte interestadual
e intermunicipal e de comunicao.

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

185

problemas em sua concepo, alm de usar variveis amplamente conhecidas pelos gestores pblicos, o que representaria um ganho inequvoco em termos de
confiabilidade nos resultados alcanados, o PLP no 50/1999. Tratando-se, porm, de um projeto to antigo, com parecer contrrio no mbito da Comisso de
Constituio e Justia e de Cidadania (CCJC) e de autoria de um ex-deputado,
no parece que suas chances reais e potenciais de aprovao estejam sintonizadas.
O PLS no 192/2011 Complementar e o PLP no 582/2010, tomando como
base o que consta no corpo dos dois projetos e no o que determinam os respectivos anexos I, embora viveis, requerem inmeros aprimoramentos antes de uma
avaliao definitiva acerca da sua viabilidade legislativa, quais sejam:
a) a reviso poderia ser anual;
b) os dados empregados poderiam ser os mais recentes;
c) as reas protegidas poderiam se limitar quelas com dados cadastrais
completos e sem superposio;
d) a estruturao da varivel ambiental e indgena em classes poderia ser abolida;
e) essa mesma varivel poderia ser definida em termos de reas absolutas
em vez de relativas; e
f ) o IDH poderia ser substitudo por um indicador concebido e
apurado localmente.
Por ltimo, h a simulao proposta por Mendes (2011), a qual possui mritos inegveis ao atacar frontalmente as diferenas existentes entre as capacidades
fiscais dos estados e preparar o terreno para as mudanas que adviro da explorao das novas reservas petrolferas as cotas-parte do FPE adaptar-se-iam aos
novos fluxos financeiros, protegendo, ao menos em parte, os entes menos beneficiados. No entanto, h trs aspectos que deveriam ser levados em considerao:
a) a exemplo do PLP no 565/2010, a varivel inverso da RCL per capita,
descontada a cota-parte do FPE no considera a escala do estado, de tal
modo que entes com os mesmos indicadores recebero a mesma quantia, ainda que sejam em tudo diferentes em termos de rea e populao;
b) diferentemente de todos os outros cenrios, a presente simulao introduz o problema da natureza descentralizada das informaes empregadas
nos clculos, pois so os prprios estados, em vez de um rgo central
como o IBGE, que informam, por meio dos seus relatrios fiscais, as
respectivas RCLs, sendo comuns as diferenas metodolgicas, inclusive
por influncia dos respectivos rgos controladores, o que limita a comparabilidade entre entes e pode provocar disputas perniciosas entre os
envolvidos, em prejuzo da gesto financeira responsvel; e

Federalismo Brasileira: questes para discusso

186

c) alm do mais, a RCL uma medida sujeita a mudanas metodolgicas drsticas, como exemplificado pela proposta16 de excluir do seu
clculo as receitas advindas do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da
Educao (FUNDEB), sinalizando um alto risco potencial para as
contas pblicas estaduais.
Finalizando, um aspecto que poderia receber mais ateno a especificao tcnica dos projetos examinados. Em todos, h alguma margem
para livre interpretao, uma vez que as variveis e as etapas dos clculos
requeridos no esto detalhadas de maneira exaustiva. O presente trabalho
foi muito beneficiado por anos dedicados ao estudo do FPM e do FPE.
essa familiaridade que d alguma segurana s simulaes efetuadas, mas
ela no absoluta, o que pode implicar certa imprevisibilidade jurdica. Ou
seja, os resultados que sairo dos rgos encarregados dos clculos enfim
convertidos em norma legal podero no coincidir com os aqui apresentados
e, mais importante, com aqueles perseguidos pelos legisladores. Assim, seria
conveniente que membros do corpo tcnico do Tribunal de Contas da Unio
(TCU), entre outros, instrussem os debates parlamentares acerca da preciso e completitude dos comandos propostos.
REFERNCIAS

CREDIT SUISSE. Definio dos novos critrios do Fundo de Participao dos


Estados (FPE) far parte de uma discusso tributria mais ampla. Macro Brasil, 29 jul. 2011. Disponvel em: <http://www.joserobertoafonso.com.br/attachments/article/2081/Credit%20Suisse.pdf>.
MENDES, M. Fundo de Participao dos Estados: sugesto de novos critrios
de partilha que atendam determinao do STF. Braslia: Senado Federal, jun.
2011. (Texto para Discusso, n. 96). Disponvelem:<http://www.senado.gov.br/
senado/conleg/textos_discussao/TD96-MarcosMendes.pdf>.
CEPAL COMISSO ECONMICA PARA A AMRICA LATINA E O CARIBE; PNUD PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO; OIT ORGANIZAO INTERNACIONAL DO TRABALHO. Emprego, desenvolvimento humano e trabalho decente: a experincia
brasileira recente. Braslia, 2008. Disponvel em: <http://www.pnud.org.br/arquivos/arqui1220877382.zip>.

16. Por exemplo, o PLS no 265, de 2008.

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

187

IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA. Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel: Brasil 2008. Rio de Janeiro: IBGE,
2008. (Informao Geogrfica, n. 5). Disponvel em: <ftp://geoftp.ibge.gov.
br/documentos/recursos_naturais/indicadores_desenvolvimento_sustentavel/
ids2008.pdf>.
______. Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008-2009. Rio de
Janeiro: IBGE, 2009. Disponvel em: <ftp://ftp.ibge.gov.br/Trabalho_e_Rendimento/Pesquisa_Nacional_por_Amostra_de_Domicilios_anual/2009/Sintese_
Indicadores/Indicadores/sintese_ind_domicilio.zip>.
______. Contas Regionais do Brasil 2004-2008. Rio de Janeiro: IBGE, 2010.
Disponvel em: <http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/DownloadFile.ashx?u=ftp.
ibge.gov.br/Contas_Regionais/2008/Contas%20Regionais%202002-2008.zip>.
ROCHA, C. A. A. Rateio do FPE: anlise e simulaes. Braslia: Senado Federal,
2010a. (Texto para Discusso, n. 71). Disponvelem:<http://www.senado.gov.
br/senado/conleg/textos_discussao/TD71-C.AlexandreRocha.pdf>.
______.Rateio do FPE: Problemas Passados e Riscos Futuros. In: MENEGUIN,
F. B. (Org.). Agenda legislativa para o desenvolvimento nacional. Braslia :
Senado Federal, 2010b. p. 345-369. Disponvelem:<http://www.senado.gov.br/
senado/conleg/Agenda_legislativa/Capitulo_14_C.Alexandre_Rocha.pdf>.

44

PA

PB

PE

PI

GO

11

ES

DF

MT

CE

MS

21

BA

AP

12

29

AM

MG

MA

10

AL

10

10

46

11

16

11

10

12

12

25

33

11

Inteiramente
Com parte
Quantidade
na UF
da rea na UF

AC

UF

Federais

Unidades de conservao

TABELA A.1

APNDICE A

27.934

4.130

208

203.232

18.820

8.062

11.961

12.146

6.111

841

5.448

9.719

8.735

57.487

226.570

332

40.247

rea
continental
(em km)

21

26

10

56

11

19

14

21

19

43

41

71

202.088

20.412

2.185

17.263

53.182

12.221

287

1.061

1.001

54.302

32.659

186.945

1.619

12.988

rea
Quantidade continental
(em km)

Estaduais

85

17.546

72

38

6.854

rea
marinha
(em km2)

Quantidade

1,68

0,04

3.869,96

9,39

23,57

1,07

rea
continental
(em km)

Municipais

12

15

16

85

11

48

10

16

91

14

Quantidade

62,6

34,68

66,53

28,38

1.729,81

867,66

330,7

37,38

318,8

6,46

1,42

109,31

460,52

101,14

8,8

6,11

0,38

rea
continental
(em km)

RPPNs federais

6.510

33

27.997

25
16

(Continua)

281
4.236

17

40.962
405.348

74

14.985

34
52

65.366
29.564

33
159

1.158

10.829

47

18.651

63.498

159

77

90.248

18

37

1.957
413.524

88

53.235

20
18

rea
continental
(em km)
Quantidade

Total

188

Federalismo Brasileira: questes para discusso

12

16

11

14

15

RJ

RN

RO

RR

RS

SC

SE

SP

TO

310

18

16

11

13

19

14

16.772

733.050

13.512

6.726

201

1.826

4.847

16.203

34.086

15

4.447

9.204

rea
continental
(em km)

545

13

93

16

27

26

45

706.445

23.541

33.491

920

1.094

2.435

15.647

15.414

677

3.725

11.212

rea
Quantidade continental
(em km)

Estaduais

37.341

11.212

1.396

131

rea
marinha
(em km2)

84

61

Quantidade

5.552,05

569,13

21,59

4,72

3,91

1.046,98

rea
continental
(em km)

Municipais

574

39

47

29

62

14

Quantidade

4.728,01

27,21

41,34

12,72

240

15,94

10,48

32

34,72

56,81

86,12

rea
continental
(em km)

RPPNs federais

37.080

54.113

1.449.775

27
1.513

1.134

3.182

76

40.827

7.303

156

31.860

12
58
13

727
49.536

9.276

47

20.502

73
168
16

rea
continental
(em km)

Quantidade

Total

Fonte:Ministrio do Meio Ambiente (via Senado Federal).


Obs.: 1. Data do levantamento: 12 de agosto de 2011.
2. As informaes de UCs geridas pelos nveis estadual e municipal foram sistematizadas a partir de informaes contidas no Cadastro Nacional de Unidades de Conservao (CNUC); so informaes
que esto recebendo constantes atualizaes.
3. Os dados disponveis sobre reservas particulares do patrimnio natural (RPPNs) referem-se to somente quelas reconhecidas na esfera federal; os dados sobre RPPNs reconhecidas na esfera
estadual esto em processo de consolidao.
4. Atualmente existem 310 UCs federais, sendo que 29 esto presentes em mais de uma UF.
5. No caso de UCs cujas reas abranjam mais de uma UF, foram obtidas as reas de cada estado por meio de geoprocessamento com base nas poligonais das UCs, fornecidas pelo Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio), e nos limites estaduais para 2007, fornecidos pelo IBGE, na escala de 1/500.000.
6. Foram considerados no clculo por UF somente as UCs e reas de UCs continentais; as reas marinhas, portanto, no foram consideradas.
7. As reas das UCs no retiram as sobreposies entre elas; atualmente existem aproximadamente 30.000 km de sobreposio entre UCs, o que corresponde a 2% da rea total dessas unidades; o
DF, por exemplo, apresenta mais de 100% da rea em UCs devido a esse fato; neste caso, eliminando-se as sobreposies conhecidas, tem-se que as UCs ocupam uma rea de 5.411 km2.

rea Marinha
(em km2)

Total

Federais

Inteiramente
Com parte
Quantidade
na UF
da rea na UF

PR

UF

(Continuao)

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal


189

Federalismo Brasileira: questes para discusso

190

TABELA A.2

Participao de terras indgenas e unidades de conservao


(Em km2)
UF

rea
(A)

Terras indgenas
2006 (B)

Unidades de
conservao
2011 (C)

Total (D = B + C)

Participao
(E = D/A) (%)

AC

152.581

20.252

53.235

73.487

48,16

AL

27.768

35

1.957

1.992

7,17

AM

1.570.746

447.632

413.524

861.157

54,82

AP

142.815

11.255

90.248

101.503

71,07

BA

564.693

849

63.498

64.347

11,40

CE

148.826

32

10.829

10.860

7,30

DF

5.802

5.411

5.411

93,26

ES

46.078

76

1.158

1.234

2,68

GO

340.087

25

18.651

18.676

5,49

MA

331.983

19.057

65.366

84.423

25,43

MG

586.528

626

29.564

30.189

5,15

MS

357.125

6.217

14.985

21.202

5,94

MT

903.358

122.445

40.962

163.407

18,09

PA

1.247.690

194.865

405.348

600.214

48,11

PB

56.440

263

281

544

0,96

PE

98.312

1.092

4.236

5.328

5,42

PI

251.529

27.997

27.997

11,13

PR

199.315

646

20.502

21.147

10,61

RJ

43.696

24

9.276

9.300

21,28

RN

52.797

727

727

1,38

RO

237.576

43.725

49.536

93.260

39,25

RR

224.299

33.230

31.860

65.090

29,02

RS

281.749

636

7.303

7.939

2,82

SC

95.346

324

3.182

3.506

3,68

SE

21.910

43

1.134

1.177

5,37

SP

248.209

138

40.827

40.965

16,50

TO

277.621

23.666

37.080

60.746

21,88

8.514.877

927.151

1.448.676

2.375.827

10,89

Total

Fonte:Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel (IBGE, 2008, tabela 85) e tabela A.1.

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

191

TABELA A.3

Fator terras indgenas e unidades de conservao


UF

Participao
de TIs e UCs

AC

0,4816

7,0

AL

0,0717

2,0

AM

0,5482

7,0

AP

0,7107

7,0

BA

0,1140

3,0

CE

0,0730

2,0

DF

0,7107

7,0

ES

0,0268

1,0

GO

0,0549

2,0

MA

0,2543

6,0

MG

0,0515

2,0

MS

0,0594

2,0

MT

0,1809

4,0

PA

0,4811

7,0

PB

0,0096

1,0

PE

0,0542

2,0

PI

0,1113

3,0

PR

0,1061

3,0

RJ

0,2128

5,0

RN

0,0138

1,0

RO

0,3925

7,0

RR

0,2902

6,0

RS

0,0282

1,0

SC

0,0368

1,0

SE

0,0537

2,0

SP

0,1650

4,0

TO

0,2188

5,0

100,00

Total

Fator

Fonte:Fatores fixados no anexo I do PLS no 192/2011 Complementar e nos dados contidos na tabela A.2.
Elaborao do autor.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

192

TABELA A.4

Domiclios particulares permanentes atendidos (2009)


(Em %)
UF

Rede geral de
abastecimento de gua

Rede coletora
de esgoto

AC

56,4

23,5

AL

67,1

8,0

AM

71,9

18,6

AP

67,8

1,0

BA

79,6

42,9

CE

81,8

30,6

DF

95,4

87,0

ES

83,9

60,3

GO

81,9

36,3

MA

67,5

11,5

MG

87,9

78,3

MS

84,4

18,4

MT

74,0

11,1

PA

51,0

2,5

PB

79,2

39,3

PE

77,5

39,6

PI

74,0

4,1

PR

88,1

56,4

RJ

88,1

72,7

RN

88,4

15,0

RO

39,8

4,5

RR

84,7

12,8

RS

85,7

18,1

SC

79,5

24,8

SE

87,0

43,4

SP

96,9

88,9

TO

79,7

12,9

Nacional

84,4

52,5

Fonte: Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios 2008-2009 (IBGE, 2009, tabela 6.3b: Domiclios Particulares Permanentes,
Atendidos por Alguns Servios Segundo as Unidades da Federao 2009).

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

193

TABELA A.5

Fatores populao e inverso da renda per capita


Populao
2010

Fator

Renda per capita


2008 (em R$)

AC

733.559

2,0

9.896,16

1,6

AL

3.120.494

2,0

6.227,50

2,5

AM

3.483.985

2,0

14.014,13

1,2

AP

669.526

2,0

11.032,67

1,4

BA

14.016.906

7,5

8.378,41

2,0

CE

8.452.381

4,7

7.111,85

2,5

DF

2.570.160

2,0

45.977,59

0,4

ES

3.514.952

2,0

20.230,85

0,8

GO

6.003.788

3,2

12.878,52

1,2

MA

6.574.789

3,5

6.103,66

2,5

MG

19.597.330

10,0

14.232,81

1,2

MS

2.449.024

2,0

14.188,41

1,2

MT

3.035.122

2,0

17.927,00

0,9

PA

7.581.051

4,1

7.992,71

2,0

PB

3.766.528

2,0

6.865,98

2,5

PE

8.796.448

4,7

8.064,95

2,0

PI

3.118.360

2,0

5.372,56

2,5

PR

10.444.526

5,5

16.927,98

0,9

RJ

15.989.929

8,5

21.621,36

0,7

RN

3.168.027

2,0

8.202,81

2,0

RO

1.562.409

2,0

11.976,71

1,4

RR

450.479

2,0

11.844,73

1,4

RS

10.693.929

6,0

18.378,17

0,9

SC

6.248.436

3,5

20.368,64

0,8

SE

2.068.017

2,0

9.778,96

1,6

SP

41.262.199

10,0

24.456,86

0,7

TO

1.383.445

2,0

10.223,15

1,6

190.755.799

101,2

15.989,75

40,4

UF

Total

Fator

Fonte: Fatores fixados no CTN e nos dados das Contas Regionais do Brasil 2004-2008 (IBGE, 2010, tabela 5: Produto Interno Bruto, Populao Residente e Produto Interno Bruto per capita, segundo as grandes regies e as Unidades da
Federao 2008).
Elaborao do autor.

98.311,62

251.529,19

52.796,79

237.576,17

224.298,98

21.910,35

277.620,91

PI

RN

RO

RR

SE

TO

357.124,96

MS

56.439,84

331.983,29

MA

PE

340.086,70

GO

PB

5.801,94

DF

903.357,91

148.825,60

CE

1.247.689,52

564.692,67

BA

PA

142.814,59

AP

MT

27.767,66

1.570.745,68

AM

152.581,39

AC

AL

rea
(km2)

UF

3,96

0,31

3,20

3,39

0,75

3,59

1,40

0,80

17,79

12,88

5,09

4,73

4,85

0,08

2,12

8,05

2,04

22,39

0,40

2,18

Participao
(%)

Coeficientes do PLP no 50/1999

TABELA A.6

0,2355

0,0186

0,1903

0,2015

0,0448

0,2134

0,0834

0,0479

1,0584

0,7663

0,3030

0,2816

0,2885

0,0049

0,1263

0,4790

0,1212

1,3325

0,0236

0,1294

Ajuste
(A)

1.383.445

2.068.017

450.479

1.562.409

3.168.027

3.118.360

8.796.448

3.766.528

7.581.051

3.035.122

2.449.024

6.574.789

6.003.788

2.570.160

8.452.381

14.016.906

669.526

3.483.985

3.120.494

733.559

Populao
2010

1,67

2,49

0,54

1,88

3,82

3,76

10,60

4,54

9,13

3,66

2,95

7,92

7,23

3,10

10,18

16,89

0,81

4,20

3,76

0,88

Participao
(%)

0,3117

0,4659

0,1015

0,3520

0,7137

0,7025

1,9817

0,8486

1,7079

0,6838

0,5517

1,4812

1,3526

0,5790

1,9042

3,1579

0,1508

0,7849

0,7030

0,1653

Ajuste
(B)

10.223,15

9.778,96

11.844,73

11.976,71

8.202,81

5.372,56

8.064,95

6.865,98

7.992,71

17.927,00

14.188,41

6.103,66

12.878,52

45.977,59

7.111,85

8.378,41

11.032,67

14.014,13

6.227,50

9.896,16

Renda
per capita
2008 (R$)

0,00009782

0,00010226

0,00008443

0,00008350

0,00012191

0,00018613

0,00012399

0,00014565

0,00012511

0,00005578

0,00007048

0,00016384

0,00007765

0,00002175

0,00014061

0,00011935

0,00009064

0,00007136

0,00016058

0,00010105

Inverso

4,56

4,77

3,94

3,89

5,69

8,68

5,78

6,79

5,84

2,60

3,29

7,64

3,62

1,01

6,56

5,57

4,23

3,33

7,49

4,71

Participao
(%)

2,7535

2,8786

2,3766

2,3504

3,4317

5,2396

3,4904

4,0999

3,5220

1,5703

1,9840

4,6120

2,1858

0,6123

3,9582

3,3598

2,5515

2,0087

4,5203

2,8445

Ajuste
(C)

(Continua)

3,3007

3,3631

2,6683

2,9039

4,1903

6,1555

5,5555

4,9964

6,2883

3,0204

2,8387

6,3748

3,8269

1,1962

5,9887

6,9967

2,8235

4,1261

5,2468

3,1392

Total
(A+B+C)

194

Federalismo Brasileira: questes para discusso

248.209,43

1.500.921

8.514.876,60

SP

S, SE

Total

100,00

16,54

6,35

18,77

2,91

13,28

39,08

3,07

100,00

Participao
(%)

7,0000

1,0500

0,1736

0,0667

0,1971

0,0306

0,1394

0,4103

0,0322

5,9500

Ajuste
(A)

190.755.799

107.751.301

41.262.199

6.248.436

10.693.929

15.989.929

10.444.526

19.597.330

3.514.952

83.004.498

Populao
2010

100,00

38,29

5,80

9,92

14,84

9,69

18,19

3,26

100,00

Participao
(%)

22,0000

3,3000

1,2637

0,1914

0,3275

0,4897

0,3199

0,6002

0,1076

18,7000

Ajuste
(B)

15.989,75

24.456,86

20.368,64

18.378,17

21.621,36

16.927,98

14.232,81

20.230,85

Renda
per capita
2008 (R$)

Fonte:Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel: Brasil 2008 (IBGE, 2008) e Contas Regionais do Brasil 2004-2008 (IBGE, 2010).
Elaborao do autor.

95.346,18

SC

199.314,85

PR

43.696,05

586.528,29

MG

281.748,54

46.077,52

ES

RS

7.013.956

CO, N, NE

RJ

rea
(km2)

UF

(Continuao)

0,00251329

0,00036941

0,00004089

0,00004910

0,00005441

0,00004625

0,00005907

0,00007026

0,00004943

0,00214388

Inverso

100,00

11,07

13,29

14,73

12,52

15,99

19,02

13,38

100,00

Participao
(%)

71,0000

10,6500

1,1788

1,4154

1,5687

1,3334

1,7031

2,0256

1,4250

60,3500

Ajuste
(C)

100,0000

15,0000

2,6161

1,6735

2,0933

1,8537

2,1624

3,0361

1,5649

85,0000

Total
(A+B+C)

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal


195

Federalismo Brasileira: questes para discusso

196

TABELA A.7

Coeficientes do PLP no 565/201


UF

Renda per capita


2008 (R$)

Inverso

AC

9.896,16

0,00010105

4,0206

AL

6.227,50

0,00016058

6,3892

AM

14.014,13

0,00007136

2,8392

AP

11.032,67

0,00009064

3,6064

BA

8.378,41

0,00011935

4,7489

CE

7.111,85

0,00014061

5,5947

DF

45.977,59

0,00002175

0,8654

ES

20.230,85

0,00004943

1,9667

GO

12.878,52

0,00007765

3,0895

MA

6.103,66

0,00016384

6,5188

MG

14.232,81

0,00007026

2,7956

MS

14.188,41

0,00007048

2,8043

MT

17.927,00

0,00005578

2,2195

PA

7.992,71

0,00012511

4,9781

PB

6.865,98

0,00014565

5,7950

PE

8.064,95

0,00012399

4,9335

PI

5.372,56

0,00018613

7,4059

PR

16.927,98

0,00005907

2,3505

RJ

21.621,36

0,00004625

1,8402

RN

8.202,81

0,00012191

4,8506

RO

11.976,71

0,00008350

3,3222

RR

11.844,73

0,00008443

3,3592

RS

18.378,17

0,00005441

2,1650

SC

20.368,64

0,00004910

1,9534

SE

9.778,96

0,00010226

4,0688

SP

24.456,86

0,00004089

1,6269

TO

10.223,15

0,00009782

3,8920

15.989,75

0,00251329

100,0000

Total

Fonte:Contas Regionais do Brasil 2004-2008 (IBGE, 2010).


Elaborao do autor.

Participao

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

197

TABELA A.8

Coeficientes do anexo II do PLS no 192/2011 Complementar


LUF

Anexo II
(A)

Fator TI + UC

Participao (%)

Ajuste
(B)

Total
(C = A+B)

AC
AL

3,937

0,14

4,077

5,302

0,04

5,342

AM

3,100

0,14

3,240

AP

3,538

0,14

3,678

BA

5,864

0,06

5,924

CE

6,624

0,04

6,664

DF

0,918

0,14

1,058

ES

1,301

0,02

1,321

GO

3,272

0,04

3,312

MA

7,368

0,12

7,488

MG

3,130

0,04

3,170

MS

3,141

0,04

3,181

MT

1,425

0,08

1,505

PA

6,137

0,14

6,277

PB

5,064

0,02

5,084

PE

6,082

0,04

6,122

PI

6,159

0,06

6,219

PR

1,370

0,06

1,430

RJ

1,238

0,10

1,338

RN

4,336

0,02

4,356

RO

3,533

0,14

3,673

RR

3,543

0,12

3,663

RS

1,321

0,02

1,341

SC

1,274

0,02

1,294

SE

3,977

0,04

4,017

SP

1,155

0,08

1,235

TO

3,892

0,10

3,992

98,000

100

100

2,00

100,000

Total

Fonte: Tabela A.3 e PLS no 192/2011 Complementar (anexo II).


Elaborao do autor.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

198

TABELA A.9

Coeficientes do PLS no 192/2011 Complementar


UF

Renda per capita


Inverso (A)*
2007 (em R$)
Nacional (A)
(A)

Participao
(%)

Ajuste
(B)
(%)

IDH
2005
(C)

Inverso (C)*
Nacional (C)

Participao
(%)

Ajuste
(D)
(%)

(E = B + D)
(%)

MG

12.519,00

1,155

2,83

1,33

0,800

0,993

3,56

1,96

3,29

BA

7.787,00

1,858

4,55

2,14

0,742

1,070

3,83

2,11

4,26
4,46

PE

7.337,00

1,972

4,83

2,27

0,718

1,106

3,96

2,19

CE

6.149,00

2,352

5,77

2,71

0,723

1,098

3,93

2,17

4,88

PA

7.007,00

2,064

5,06

2,38

0,755

1,052

3,77

2,08

4,46

MA

5.165,00

2,801

6,86

3,23

0,683

1,163

4,16

2,30

5,53

GO

11.548,00

1,253

3,07

1,44

0,800

0,993

3,56

1,96

3,41

PB

6.097,00

2,372

5,81

2,74

0,718

1,106

3,96

2,19

4,92

AM

13.043,00

1,109

2,72

1,28

0,780

1,018

3,65

2,01

3,29
4,51

RN

7.607,00

1,902

4,66

2,19

0,677

1,173

4,20

2,32

AL

5.858,00

2,469

6,05

2,85

0,703

1,129

4,05

2,23

5,08

PI

4.662,00

3,103

7,60

3,58

0,738

1,076

3,85

2,13

5,70

MS

12.411,00

1,165

2,86

1,34

0,802

0,990

3,55

1,96

3,30

SE

8.712,00

1,660

4,07

1,91

0,742

1,070

3,83

2,11

4,03

RO

10.320,00

1,402

3,44

1,62

0,776

1,023

3,67

2,02

3,64

TO

8.921,00

1,621

3,97

1,87

0,756

1,050

3,76

2,08

3,95

AC

8.789,00

1,646

4,03

1,90

0,751

1,057

3,79

2,09

3,99

AP

10.254,00

1,411

3,46

1,63

0,780

1,018

3,65

2,01

3,64

RR

10.534,00

1,373

3,37

1,58

0,750

1,059

3,79

2,09

3,68

85,01

40,00

72,52

40,00

80,00

< RpC
Nacional
SP

22.667,00

0,638

1,56

0,52

0,833

0,953

3,41

0,62

1,14

RJ

19.245,00

0,752

1,84

0,61

0,832

0,954

3,42

0,62

1,24

RS

16.689,00

0,867

2,12

0,71

0,832

0,954

3,42

0,62

1,33

PR

15.711,00

0,921

2,26

0,75

0,820

0,968

3,47

0,63

1,38

SC

17.834,00

0,811

1,99

0,66

0,840

0,945

3,39

0,62

1,28

ES

18.003,00

0,803

1,97

0,66

0,802

0,990

3,55

0,65

1,30

MT

14.954,00

0,967

2,37

0,79

0,796

0,997

3,57

0,65

1,44

DF

40.696,00

0,355

0,87

0,29

0,874

0,908

3,25

0,59

0,88

>= RpC
Nacional

14,99

5,00

27,48

5,00

10,00

Nacional

14.465,00

40,803

100,00

45,00

0,794

27,914

100,00

45,00

90,00
(Continua)

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal

199

(Continuao)
UF

Populao
2007

Fator Populao (F)


(%)

Subtotal (G = E + F)
(%)

Ajuste (H)
(%)

Total (I = G + H)
(%)

MG

19.656.323

1,60

4,89

2,0

0,04

4,93

BA

14.360.329

1,60

PE

8.653.925

1,60

5,86

3,0

0,06

5,92

6,06

2,0

0,04

6,10

CE

8.347.866

PA

7.205.914

1,60

6,48

2,0

0,04

6,52

1,60

6,06

7,0

0,14

MA

6,20

6.240.533

5,53

6,0

0,12

5,65

GO

5.759.200

3,41

2,0

0,04

3,45

PB

3.713.721

4,92

1,0

0,02

4,94

AM

3.285.935

3,29

7,0

0,14

3,43

RN

3.097.427

4,51

2,0

0,04

4,55

AL

3.092.652

5,08

3,0

0,06

5,14

PI

3.073.600

5,70

1,0

0,02

5,72

MS

2.310.268

3,30

2,0

0,04

3,34

SE

1.977.948

4,03

2,0

0,04

4,07

RO

1.482.631

3,64

7,0

0,14

3,78

TO

1.268.328

3,95

5,0

0,10

4,05

AC

668.403

3,99

7,0

0,14

4,13

AP

598.977

3,64

7,0

0,14

3,78

RR

403.585

3,68

6,0

0,12

3,80

88,00

89,48

SP

40.618.637

1,14

4,0

0,08

1,22

RJ

15.726.659

1,24

5,0

0,10

1,34

RS

10.793.038

1,33

1,0

0,02

1,35

PR

10.488.777

1,38

3,0

0,06

1,44

SC

5.982.770

1,28

1,0

0,02

1,30

ES

3.418.241

1,30

1,0

0,02

1,32

MT

2.911.343

1,44

4,0

0,08

1,52

DF

2.504.684

0,88

7,0

0,14

1,02

>= RpC
Nacional

10,00

10,52

Nacional

187.641.714

8,00

98,00

100,0

2,00

100,00

< RpC
Nacional

Fator TI+UC

Fonte:Tabela A.3, Rocha (2010a, tabelas A.2.2 e A.3.1) e Cepal, PNUD e OIT (2008, anexo estatstico, tabela 1).
Elaborao do autor.

rea
(em km2)

152.581,39

27.767,66

1.570.745,68

142.814,59

564.692,67

148.825,60

5.801,94

46.077,52

340.086,70

331.983,29

586.528,29

357.124,96

903.357,91

1.247.689,52

UF

AC

AL

AM

AP

BA

CE

DF

ES

GO

MA

MG

MS

MT

PA

14,65

10,61

4,19

6,89

3,90

3,99

0,54

0,07

1,75

6,63

1,68

18,45

0,33

1,79

Participao
(%)

0,733

0,530

0,210

0,344

0,195

0,200

0,027

0,003

0,087

0,332

0,084

0,922

0,016

0,090

Ajuste
(A)

4,1

2,0

2,0

10,0

3,5

3,2

2,0

2,0

4,7

7,5

2,0

2,0

2,0

2,0

4,05

1,98

1,98

9,88

3,46

3,16

1,98

1,98

4,64

7,41

1,98

1,98

1,98

1,98

Fator
Participao
Populao
(%)

Coeficientes do PLS no 289/2011 Complementar

TABELA A.10

0,891

0,435

0,435

2,174

0,761

0,696

0,435

0,435

1,022

1,630

0,435

0,435

0,435

0,435

Ajuste
(B)

2,0

0,9

1,2

1,2

2,5

1,2

0,8

0,4

2,5

2,0

1,4

1,2

2,5

1,6

4,95

2,23

2,97

2,97

6,19

2,97

1,98

0,99

6,19

4,95

3,47

2,97

6,19

3,96

Fator
Participao
Inverso da
(%)
RpC

0,644

0,290

0,386

0,386

0,804

0,386

0,257

0,129

0,804

0,644

0,450

0,386

0,804

0,515

Ajuste
(C)

58.519

53.023

33.145

282.522

38.487

75.275

69.870

117.572

60.099

121.508

6.765

46.823

19.477

6.730

PIB 2008
(R$ milhes)

51,81

57,18

91,47

10,73

78,78

40,28

43,39

25,79

50,45

24,95

448,17

64,75

155,66

450,50

1/PIB*
Total

1,57

1,73

2,77

0,33

2,39

1,22

1,32

0,78

1,53

0,76

13,58

1,96

4,72

13,65

Participao
(%)

2,04

2,25

3,60

0,42

3,10

1,58

1,71

1,01

1,98

0,98

10,00

2,55

6,12

10,00

Teto
(%)

(Continua)

0,204

0,225

0,360

0,042

0,310

0,158

0,171

0,101

0,198

0,098

1,000

0,255

0,612

1,000

Ajuste
(D)

200

Federalismo Brasileira: questes para discusso

251.529,19

199.314,85

43.696,05

52.796,79

237.576,17

224.298,98

281.748,54

95.346,18

21.910,35

248.209,43

277.620,91

PI

PR

RJ

RN

RO

RR

RS

SC

SE

SP

TO

8.514.876,60

98.311,62

PE

Total

56.439,84

rea
(em km2)

PB

UF

(Continuao)

100,00

3,26

2,92

0,26

1,12

3,31

2,63

2,79

0,62

0,51

2,34

2,95

1,15

0,66

Participao
(%)

5,000

0,163

0,146

0,013

0,056

0,165

0,132

0,140

0,031

0,026

0,117

0,148

0,058

0,033

Ajuste
(A)

101,2

2,0

10,0

2,0

3,5

6,0

2,0

2,0

2,0

8,5

5,5

2,0

4,7

2,0

100,00

1,98

9,88

1,98

3,46

5,93

1,98

1,98

1,98

8,40

5,43

1,98

4,64

1,98

Fator
Participao
Populao
(%)

22,000

0,435

2,174

0,435

0,761

1,304

0,435

0,435

0,435

1,848

1,196

0,435

1,022

0,435

Ajuste
(B)

40,4

1,6

0,7

1,6

0,8

0,9

1,4

1,4

2,0

0,7

0,9

2,5

2,0

2,5

100,00

3,96

1,73

3,96

1,98

2,23

3,47

3,47

4,95

1,73

2,23

6,19

4,95

6,19

Fator
Participao
Inverso da
(%)
RpC

13,000

0,515

0,225

0,515

0,257

0,290

0,450

0,450

0,644

0,225

0,290

0,804

0,644

0,804

Ajuste
(C)

3.031.864

13.091

1.003.016

19.552

123.283

199.499

4.889

17.888

25.481

343.182

179.270

16.761

70.441

25.697

PIB 2008
(R$ milhes)

3.299,67

231,60

3,02

155,07

24,59

15,20

620,14

169,49

118,99

8,83

16,91

180,89

43,04

117,99

1/PIB*
Total

100,00

7,02

0,09

4,70

0,75

0,46

18,79

5,14

3,61

0,27

0,51

5,48

1,30

3,58

Participao
(%)

100,00

9,10

0,12

6,10

0,97

0,60

10,00

6,66

4,68

0,35

0,66

7,11

1,69

4,64

Teto
(%)

(Continua)

10,000

0,910

0,012

0,610

0,097

0,060

1,000

0,666

0,468

0,035

0,066

0,711

0,169

0,464

Ajuste
(D)

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal


201

IDH 1995
(I)

0,707

0,624

0,721

0,751

0,670

0,650

0,829

0,755

0,740

0,613

0,756

0,751

0,740

0,712

0,651

0,656

0,626

0,767

0,789

0,672

0,746

0,753

0,798

0,793

0,675

0,807

0,689

0,746

UF

AC

AL

AM

AP

BA

CE

DF

ES

GO

MA

MG

MS

MT

PA

PB

PE

PI

PR

RJ

RN

RO

RR

RS

SC

SE

SP

TO

Total

(Continuao)

0,794

0,756

0,833

0,742

0,840

0,832

0,750

0,776

0,738

0,832

0,820

0,703

0,718

0,718

0,755

0,796

0,802

0,800

0,683

0,800

0,802

0,874

0,723

0,742

0,780

0,780

0,677

0,751

IDH 2005
(II)

1,970

0,097

0,032

0,099

0,059

0,043

-0,004

0,040

0,098

0,054

0,069

0,123

0,095

0,103

0,060

0,076

0,068

0,058

0,114

0,081

0,062

0,054

0,112

0,107

0,039

0,082

0,085

0,062

Diferena
[III = (II I)/I]

1,974

0,097

0,032

0,099

0,059

0,043

0,000

0,040

0,098

0,054

0,069

0,123

0,095

0,103

0,060

0,076

0,068

0,058

0,114

0,081

0,062

0,054

0,112

0,107

0,039

0,082

0,085

0,062

Piso

100,00

4,93

1,63

5,03

3,00

2,16

0,00

2,04

4,97

2,76

3,50

6,23

4,79

5,21

3,06

3,83

3,44

2,95

5,78

4,11

3,15

2,75

5,69

5,44

1,96

4,14

4,30

3,15

Participao
(%)

10,000

0,493

0,163

0,503

0,300

0,216

0,204

0,497

0,276

0,350

0,623

0,479

0,521

0,306

0,383

0,344

0,295

0,578

0,411

0,315

0,275

0,569

0,544

0,196

0,414

0,430

0,315

Ajuste
(E)

0,874

0,756

0,833

0,742

0,840

0,832

0,750

0,776

0,738

0,832

0,820

0,703

0,718

0,718

0,755

0,796

0,802

0,800

0,683

0,800

0,802

0,874

0,723

0,742

0,780

0,780

0,677

0,751

IDH 2005
(IV)

3,175

0,135

0,047

0,151

0,039

0,048

0,142

0,112

0,156

0,048

0,062

0,196

0,178

0,178

0,136

0,089

0,082

0,085

0,219

0,085

0,082

0,173

0,151

0,108

0,108

0,225

0,141

Distncia
[V = (Mx. IV)/
Mx.]

100,00

4,25

1,48

4,76

1,23

1,51

4,47

3,53

4,90

1,51

1,95

6,16

5,62

5,62

4,29

2,81

2,59

2,67

6,88

2,67

2,59

0,00

5,44

4,76

3,39

3,39

7,10

4,43

Participao
(%)

(Continua)

25,000

1,063

0,369

1,189

0,306

0,378

1,117

0,883

1,225

0,378

0,486

1,541

1,405

1,405

1,072

0,703

0,649

0,667

1,721

0,667

0,649

1,360

1,189

0,847

0,847

1,775

1,108

Ajuste
(F)

202

Federalismo Brasileira: questes para discusso

0,44

0,33

0,28

0,32

0,20

0,18

0,05

0,16

0,18

0,32

0,12

0,16

0,26

0,49

0,21

0,23

0,26

0,12

0,12

0,12

0,60

0,15

0,14

0,20

0,13

0,03

0,20

6,01

AC

AL

AM

AP

BA

CE

DF

ES

GO

MA

MG

MS

MT

PA

PB

PE

PI

PR

RJ

RN

RO

RR

RS

SC

SE

SP

TO

Total

100,00

3,37

0,52

2,16

3,41

2,38

2,54

10,01

1,92

1,98

1,98

4,33

3,75

3,46

8,16

4,33

2,59

2,02

5,41

3,02

2,67

0,77

3,04

3,40

5,36

4,68

5,48

7,26

Participao
(%)

5,000

0,169

0,026

0,108

0,170

0,119

0,127

0,501

0,096

0,099

0,099

0,216

0,187

0,173

0,408

0,217

0,130

0,101

0,270

0,151

0,134

0,038

0,152

0,170

0,268

0,234

0,274

0,363

Ajuste
(G)

18,38

0,87

0,11

0,57

0,75

0,82

0,87

0,96

0,85

0,27

0,44

0,96

0,60

0,61

0,98

0,89

0,82

0,22

0,89

0,64

0,40

0,13

0,69

0,57

0,99

0,81

0,92

0,77

Sem esgoto

100,00

4,74

0,60

3,08

4,09

4,46

4,75

5,20

4,62

1,48

2,37

5,22

3,29

3,31

5,31

4,84

4,44

1,18

4,82

3,46

2,16

0,71

3,78

3,11

5,39

4,43

5,00

4,16

Participao

5,000

0,237

0,030

0,154

0,205

0,223

0,237

0,260

0,231

0,074

0,119

0,261

0,164

0,165

0,265

0,242

0,222

0,059

0,241

0,173

0,108

0,035

0,189

0,155

0,269

0,222

0,250

0,208

Ajuste
(H)

5,734

0,219

0,165

0,054

0,037

0,028

0,290

0,393

0,014

0,213

0,106

0,111

0,054

0,010

0,481

0,181

0,059

0,051

0,254

0,055

0,027

0,933

0,073

0,114

0,711

0,548

0,072

0,482

TI + UC

100,00

3,82

2,88

0,94

0,64

0,49

5,06

6,85

0,24

3,71

1,85

1,94

0,95

0,17

8,39

3,15

1,04

0,90

4,44

0,96

0,47

16,27

1,27

1,99

12,40

9,56

1,25

8,40

Participao
(%)

5,000

0,191

0,144

0,047

0,032

0,025

0,253

0,342

0,012

0,186

0,093

0,097

0,047

0,008

0,419

0,158

0,052

0,045

0,222

0,048

0,023

0,813

0,064

0,099

0,620

0,478

0,063

0,420

Ajuste
(I)

100,000

4,175

3,289

3,573

2,185

2,779

3,752

3,881

3,639

3,147

2,815

4,836

4,175

4,010

4,942

3,182

2,786

4,113

5,102

2,889

2,119

1,830

4,445

4,862

4,169

4,193

4,659

4,454

Total
(J = A + ...+ I)

100,000

4,566

2,215

3,907

1,471

1,871

4,103

4,244

3,980

2,119

1,895

5,289

4,566

4,385

5,405

3,480

3,047

2,769

5,580

3,160

1,427

1,232

4,862

5,317

4,559

4,585

5,095

4,871

Regionalizao

Fonte:Tabelas A.2, A.4 e A.5, Cepal, PNUD e OIT (anexo estatstico, tabela 1), Indicadores de Desenvolvimento Sustentvel: Brasil 2008 (IBGE, 2008) e Contas Regionais do Brasil 2004-2008 (IBGE, 2010).
Elaborao do autor.

Sem gua

UF

(Continuao)

Rateio do Fundo de Participao dos Estados e do Distrito Federal


203

CAPTULO 9

PESOS REGIONAIS NA FUNO DE BEM-ESTAR SOCIAL: UMA


APLICAO PARA O FUNDO DE PARTICIPAO DOS ESTADOS*
Roberta da Silva Vieira**
Leonardo Monteiro Monasterio***

1 INTRODUO

O lema utilitarista de Bentham est geralmente implcito na elaborao e avaliao de polticas pblicas: a mxima felicidade para o maior nmero.1 Enganosamente simples e passvel de toda a sorte de crticas morais e tcnicas, a sua
operacionalizao exige aproximaes e hipteses por vezes heroicas. Contudo,
conforme ser visto adiante, o arcabouo utilitarista permite que algumas questes sobre desigualdade e eficincia sejam analisadas com maior clareza.
Este captulo calcula pesos regionais na funo de bem-estar do Brasil a partir dos microdados da Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclios (PNAD) de
2009, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Esta estimativa
permite avaliar as polticas pblicas considerando-se o nvel e a distribuio de
bem-estar. Os pesos na funo de bem-estar poderiam ser calculados para diversos
recortes sociais, mas optou-se aqui por consider-los no mbito das Unidades da
Federao (UFs). Isto se justifica por se tratar da anlise de um pas federativo, em
que diversos recursos e escolhas governamentais so feitos nesta esfera.2
Apesar da notvel quantidade e qualidade de estudos sobre a desigualdade
regional brasileira, nota-se uma lacuna que este trabalho visa preencher. Faltam
trabalhos que, baseados na teoria econmica, possam guiar as avaliaes sobre as
mudanas no bem-estar social e as polticas e finanas pblicas. Dadas as restries
e os parmetros escolhidos, este estudo pode servir de insumo em anlises de custobenefcio e na repartio de fundos pblicos entre entes federados. Vale notar que
o trabalho um avano em relao literatura internacional sobre pesos regionais,
* Agradecem-se os comentrios de Carlos Alexandre Amorim Rocha, Dulio vila Berni, Cludio Shikida, Bernardo
Furtado e a reviso de Marly Matias Silva. Todos os erros remanescentes so de responsabilidade dos autores.
** Tcnica de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur)
do Ipea.
*** Coordenador da Dirur do Ipea.
1. Ver Burns (2005) para a origem da mxima utilitarista. Veenhoven (2006) discute e defende sua validade moral
e emprica para a elaborao e a avaliao de polticas pblicas.
2. Alm disso, a questo da migrao entre grupos fica menos grave para este tipo de anlise quando o foco est nos
estados e no, por exemplo, nos municpios.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

206

uma vez que utiliza microdados em vez de indicadores agregados de bem-estar


como o produto interno bruto (PIB) ou a renda per capita dos estados.
A recente deciso do Supremo Tribunal Federal STF (Ao Direta de Inconstitucionalidade no 875/DF em 24 de fevereiro de 2010) impondo a necessidade de se discutir em novos critrios de rateio para o fundo de participao
dos estados (FPE) , sem dvida, uma oportunidade de aplicao da metodologia
de pesos regionais. O mtodo, por incorporar medidas de desigualdades intrarregionais e inter-regionais, e permitir uma constante atualizao e reviso, vai ao
encontro da opo do legislador constituinte, conforme previsto no Artigo 161,
inciso II da Constituio Federal (CF), determinando que os critrios de rateio
do FPE devem promover o equilbrio socioeconmico entre os estados.
Na base do presente trabalho, a questo se coloca da seguinte forma: dado
o nvel e a desigualdade de renda observada dentro dos estados e entre eles, e a
averso da sociedade desigualdade, qual a distribuio entre os estados de um
fundo de R$ 45,1 bilhes (valores de 2010) que maximizaria o bem-estar? Para se
chegar a tal resposta, o trabalho est estruturado da seguinte forma: a seo 2 trata
dos temas tericos envolvidos na funo de bem-estar social, nos pesos regionais
e no coeficiente de averso desigualdade (). A seo seguinte discute o significado e as formas de estimao do , com nfase nos estudos empricos do coeficiente de averso desigualdade do caso brasileiro. A seo 4 simula os resultados
dos pesos regionais ao nvel dos estados brasileiros para diversos valores de . Na
sequncia, aplica-se a tcnica dos pesos regionais para a questo da distribuio
do FPE, tomando-se um valor escolhido de = 3,0. Os resultados so discutidos e
comparados com a atual partio do fundo. As consideraes finais apontam para
as vantagens e desvantagens do mtodo e possveis desenvolvimentos.
2 A FUNO DE BEM-ESTAR SOCIAL E A ESTIMAO DE

A principal questo que surge na utilizao da teoria do bem-estar como meio


para se avaliarem determinadas escolhas a especificao dos pesos associados s
variaes na renda dos indivduos que compem determinada funo de bemestar. Considere-se uma variao na funo de bem-estar social
associada a
uma variao na renda dos indivduos
:

(1)

Segundo Cowell e Gardiner (1999) existem trs problemas associados com a


especificao de pesos para a funo de bem-estar: qual o significado da funo de
utilidade dos indivduos; quais so as hipteses essenciais associadas anlise do
bem-estar social; e qual a conexo do bem-estar individual e social vale os pesos
da funo de bem-estar.

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

207

2.1 A funo de utilidade e o bem-estar social

Se existir um conceito operacional da utilidade do indivduo possvel construir


uma funo de bem-estar social. Um procedimento utilitarista na economia normativa leva seguinte formulao de uma funo de bem-estar social:
(2)
Em que a funo de utilidade do indivduo expressa como funo da
renda. necessrio que esta funo seja um indicador cardinal e que tenha comparabilidade interpessoal, a fim de que comparaes de bem-estar possam ter sentido.
Derivando a funo de bem-estar em relao renda, tem-se a terceira equao:
(3)
Comparando-se as equaes (1) e (3) percebe-se que os pesos das funes de
bem-estar so equivalentes s utilidades marginais da renda dos indivduos. Utilizando-se o arcabouo da teoria utilitarista, ento a hiptese clssica de utilidade
marginal decrescente implica que uma renda mais alta leve a um peso menor em .
Esto implcitas duas hipteses nesta concluso. A primeira que no existem diferenas significantes entre as escalas de utilidade de duas pessoas diferentes. Para a
segunda, a satisfao marginal da renda sempre cai com o aumento desta.
Uma das propriedades desejadas da funo de utilidade que ela seja ordenvel. Por seu turno, esta propriedade implica a perda de sentido do conceito de
utilidade marginal, devido a uma transformao crescente na funo de utilidade
que leva a alteraes na utilidade marginal da renda. A representao cardinal das
preferncias pode ser utilizada como uma sada a esta limitao, embora o modelo
simplificado das preferncias, em um mundo sem incerteza, tenha que ser abandonado. Com algumas hipteses restritivas, as preferncias individuais podem ser
representadas pela funo de utilidade Von-Neumann-Morgenstern:
(4)
Nesta expresso, representa a renda do indivduo no estado , enquanto
a probabilidade subjetiva que o indivduo d ao estado e a funo de
utilidade cardinal utilizada para avaliar a renda em qualquer estado da natureza.
A forma funcional de importante para se determinar a averso ou no do indivduo ao risco. Se o indivduo avesso ao risco, a segunda derivada de negativa.
Os coeficientes de averso ao risco absoluto
e relativo
so dados pelas frmulas:

Federalismo Brasileira: questes para discusso

208

(5)

(6)
O conceito de averso ao risco oferece uma opo alternativa para a hiptese
de utilidade marginal decrescente. As equaes (2) e (4) revelam certa conexo
entre o bem-estar social, em termos de utilidade social, e a estrutura da preferncia de consumo em um ambiente de incerteza. Pode-se reescrever estas duas
equaes de forma equivalente:

(7)

A equao (7) interpretada como utilidade esperada de um tipo especial de


loteria. As rendas equivalentes
podem ser interpretadas como um
conjunto de preos, associadas s identidades
. A averso desigualdade
determinada pela averso ao risco e as medidas de desigualdade podem ser interpretadas como medidas de incerteza de distribuio da renda.
2.2 Funo de bem-estar social (social welfare function SWF)

A intuio de uma funo de bem-estar remonta a Bentham e refere-se mensurao da utilidade da sociedade a partir das utilidades dos indivduos (JUST,
HUETH e SCHMITZ, 2004, p. 40-45). Apesar de ser um conceito terico conveniente na teoria econmica, a sua utilizao emprica marcada por uma extensa discusso.
As medidas de bem-estar so comumente utilizadas para se avaliar a eficincia e equidade de determinadas escolhas polticas. Tais medidas fornecem um
ordenamento completo dos indivduos ao reduzirem a distribuio de renda a um
nico nmero. Por este tipo de anlise fornecer uma medida cardinal de bemestar necessrio especificar uma forma funcional exata para a SWF.
2.2.1 Hipteses bsicas

Suponha-se que exista uma medida de bem-estar que seja observada, mensurvel,
comparvel entre indivduos, a qual ser expressa por . A lista de valores para
pessoas de uma comunidade dada por:
.

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

209

Pode-se introduzir trs propriedades bsicas para a SWF, listadas a seguir.


1) Individualizao. A SWF individualizada e no decrescente, se o
nvel de bem-estar em qualquer estado social pode ser escrito como
e se
. Esta propriedade implica que o bem-estar social no estado B to bom quanto ou maior que o bem-estar no estado A. Se os valores de y representam o bem-estar dos indivduos, ento a propriedade corresponde ao
princpio de Pareto.
2) Imparcialidade. A SWF simtrica se para qualquer estado social a seguinte expresso for verdadeira:
. Ou seja, o
valor de
no depende de rtulos especficos dados aos membros de
uma populao. Isto implica que a definio de bem-estar individual
considera as diferenas interpessoais das necessidades ou outras caractersticas relevantes. O estado social descrito pelo estado atual da renda,
independente de como a renda dos indivduos ou caractersticas individuais foram influenciadas por eventos passados.
3) Estrutura aditiva. A SWF pode ser descrita da seguinte forma:
. A estrutura aditiva possui uma racionalidade.
Considere-se uma poltica que transfere uma pequena quantidade
de da pessoa para a pessoa , sem causar qualquer impacto no
padro de vida de qualquer outra pessoa. Deveria o impacto desta transferncia depender da informao pessoal de qualquer outra
pessoa, alm de e ? Em resumo, esta propriedade implica que
independente de .
Se as trs propriedades so satisfeitas, ento se pode escrever a SWF da seguinte forma:
(8)
Nesta expresso, tem a mesma forma para cada pessoa e
aumenta
conforme aumenta. O nmero
pode ser interpretado com a utilidade
social, ou o indicador de bem-estar da pessoa , e a funo a funo de utilidade social ou funo de avaliao. A taxa com a qual este indicador cresce :
(9)

210

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Note-se que nenhum dos pesos de bem-estar pode ser negativo pela primeira propriedade. A SWF estritamente cncava, ou seja, o peso do bemestar sempre diminui conforme aumenta. A necessidade de ser uma funo
cncava se d pelo fato de a funo de bem-estar incorporar a questo da
desigualdade. Se uma unidade monetria transferida da pessoa pobre para a
pessoa rica, sem que a renda de qualquer outra pessoa se altere, ento o bemestar social deve diminuir.
Para os objetivos do estudo, mais uma restrio deve ser imposta SWF: a
elasticidade deve ser constante, ou seja, a averso relativa desigualdade deve ser
constante. Portanto,
deve ser escrita como:
(10)
Em (10), o parmetro de averso desigualdade, no negativo. De que
forma a averso desigualdade pode ser interpretada? Pela propriedade da concavidade estrita, se a renda de um indivduo aumenta, ento o peso do bem-estar deste mesmo indivduo cai e o parmetro indica a intensidade da reduo.
A hiptese de elasticidade constante estabelece que a proporo da queda no peso
ou na utilidade marginal de um aumento na renda o mesmo para qualquer nvel de renda. Se uma pessoa aumenta sua renda em 1%, ento o peso desta pessoa
no bem-estar diminui em
do seu valor inicial. Quanto maior o , mais rpida a taxa de declnio no peso do bem-estar proporcional ao aumento da renda.
O parmetro descreve o desejo da sociedade por igualdade versus uma renda
uniforme mais alta para todos.
Se o parmetro
, ento no h averso desigualdade. Ou seja, a aprovao para a redistribuio de uma unidade monetria do rico para o pobre equivaleria a uma unidade monetria, sem perda lquida de renda. Porm se
,
isto implica que uma unidade a mais de renda para o pobre teria uma utilidade
maior que esta mesma unidade teria para o rico. Se
, isto significa que a
sociedade d total prioridade igualdade.

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

211

2.3 Pesos regionais e a renda igualmente distribuda (equally distributed


equivalent income Edei)

A racionalidade econmica para dar pesos maiores a regies mais pobres decorre
das funes de utilidade e de bem-estar social apresentadas nas subsees anteriores. Considere, por exemplo, duas regies, denominadas e , com a mesma
distribuio de renda, mas possui um nvel de renda mais alto que a regio .
A transferncia de renda a favor de , mantendo-se o gasto total do governo constante, aumentaria o bem-estar social do pas. Quando existem n regies em um
pas, a funo de bem-estar social pode ser escrita como:
(11)
Em que a funo de utilidade da regio . Se assumir-se que todas as
funes de utilidades so similares e a elasticidade da utilidade marginal da renda
constante, tem-se que:
(12)
em que
a renda per capita na regio ,
A utilidade3 marginal da renda dada por:

a averso desigualdade.
(13)

Se os benefcios lquidos de um projeto so distribudos, independentemente


da renda dos indivduos, e se a disperso relativa das rendas dos indivduos parecida entre as regies, ento o nvel de renda per capita das regies pode servir de
base para compar-las:
(14)
Kula (2002) compara o peso da regio com a mdia nacional
o peso da distribuio regional:

, sendo

(15)
Conforme Sezer (2006a), os pesos regionais na equao (15) ignoram a distribuio intrarregional da renda e focam apenas na desigualdade inter-regional.
Ou seja, supe-se que a distribuio da disperso relativa da renda dentro de cada

212

Federalismo Brasileira: questes para discusso

regio similar das demais regies. Caso a distribuio intrarregional da renda seja
diferente entre as regies, necessrio incorpor-la no clculo dos pesos regionais.
A aplicao do conceito de renda equivalente igualmente distribuda (Edei)
permite incorporar a questo da desigualdade intrarregional na anlise. Tal conceito de renda est associado s contribuies de Atkinson (1970), Kolm (1969) e
Sen (1973), e representa o nvel de renda que, caso fosse igualmente distribuda,
forneceria sociedade o mesmo nvel de bem-estar de um nvel de renda mdia
real em uma distribuio desigual.3
De forma analtica, pode-se escrever a expresso da renda igualmente distribuda com os seguintes passos. Primeiro, considere-se a utilidade da renda igualmente distribuda:
(16)
Considere-se que o indicador de Atkinson4 seja dado por:
(17)
Substituindo-se a expresso (16) em (17), tem-se que:

(18)
Para a construo dos pesos regionais, assim como feito por Kula (2002) e
exposto na equao (14), Sezer (2006a) apresenta trs mtodos distintos. O primeiro deles considera apenas o conceito da utilidade marginal decrescente e compara a utilidade de uma renda mdia das regies. O segundo mtodo compara as
rendas equivalentes igualmente distribudas (Edei) entre duas regies distintas.
Conforme exposto na equao (18), o mtodo considera a renda de todos os indivduos da regio no clculo da Edei. Por fim, o terceiro mtodo envolve o clculo
da utilidade marginal mdia (AMU), considerando-se o peso da populao de
cada regio. As frmulas dos trs mtodos so dadas a seguir.

3. Dutta (2002) apresenta o conceito de Edei e as medidas de desigualdade que dele decorrem.
4. uma medida de bem-estar que considera a desigualdade e est diretamente relacionada com as funes de bemestar aditivas.

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

213

Primeiro mtodo de clculo de pesos de bem-estar regional (regional welfare


weights RWW):

(19)
Segundo mtodo de clculo de RWW, com uso da Edei:
(20)
Terceiro mtodo de clculo de RWW, via utilidade marginal mdia (average
marginal utility AMU):
Para cada regio calculada a
des marginais mdias so comparadas:

e depois estas duas utilida-

(21)
Neste trabalho, utiliza-se apenas o segundo e o terceiro mtodo, uma vez
que faltam estudos que considerem as diferenas entre os estados no tocante ao
grau de desigualdade em cada UF. O primeiro mtodo, por no considerar esta
distribuio interna, ser excludo da parte emprica deste trabalho.
3 PROCEDIMENTOS E RESULTADOS DE ESTIMAO DO COEFICIENTE DE
AVERSO DESIGUALDADE ( )

Por no se tratar do objetivo principal deste captulo, a questo da estimao


do ser tratada brevemente. Vale adiantar que, em vez de escolher-se um valor
definitivo de , optou-se por apresentar os mtodos, selecionar alguns valores e
apresentar os pesos regionais resultantes de cada um destes. Seguindo-se a classificao de Evans (2005), existem trs formas gerais de estimao do , que sero
apresentadas em seguida.
3.1 Mtodos diretos

O primeiro mtodo envolve a aplicao de questionrios que tentam medir a averso


ao risco e desigualdade (EVANS, 2005). Este procedimento, contudo, tem gerado
estimativas de excessivamente amplas. Os valores vo desde 0,2 at 4,0 e parecem

214

Federalismo Brasileira: questes para discusso

refletir as caractersticas demogrficas dos respondentes: os jovens estadunidenses


pareceram menos avessos desigualdade que os mais velhos. Alm disso, h o problema de se confiar na opinio emitida dos respondentes e no no seu comportamento factual. Ao que parece, no existem estudos semelhantes para o Brasil.
A segunda estratgia de estimao do envolve a utilizao de dados advindos de pesquisas de consumo das famlias. Dois caminhos podem ser adotados
para se chegar ao : estimao da elasticidade intertemporal de substituio do
consumo; ou utilizao dos procedimentos envolvidos no consolidado mtodo
FFF para estimar a utilidade marginal da renda.
No primeiro caso, parte-se da hiptese de escolha individual com risco, para
chegar-se a um valor de a partir da taxa de desconto intertemporal (COWELL e
GARDINER, 1999, p. 28-29). Com dados de diversas pesquisas de oramentos
familiares, os pesquisadores calculam, mediante pressupostos adicionais, o valor
de . O texto de referncia para este tipo de abordagem est em Blundell, Browning e Meghir (1994). Foram os estudos baseados nesta estratgia que levaram ao
valor de = 1 que utilizado oficialmente pelo Tesouro do Reino Unido para a
avaliao de polticas pblicas (UNITED KINGDOM, 2003).
O mtodo proposto por Irving Fisher (1927) e desenvolvido por Ragnar
Frisch (1932)5 e Fellner (1967) baseado na condio de uma funo de utilidade aditiva, separvel, alm de outras aproximaes. Apelidado de mtodo FFF, o
procedimento parte da escolha de um bem cuja demanda independente das preferncias dos consumidores, normalmente alimentos, para se chegar ao parmetro
sob escopo (EVANS, KULA e SEZER, 2005). Atualmente, em termos empricos, a estimao se d mediante modelos economtricos de sistemas de demanda,
como o de elasticidade constante ou almost ideal demand system. De acordo com
Evans (2005), os estudos baseados nesta literatura tendem a resultar em valores de
entre 1,25 e 1,8, bem maiores que os obtidos pelo mtodo anterior.
Por ltimo, o mtodo das preferncias sociais reveladas parte da suposio
de que as polticas pblicas refletem de alguma forma as preferncias sociais
de uma sociedade em relao desigualdade. Supondo-se, adicionalmente, que o
princpio de igualdade de sacrifcio subjacente s tais polticas, o valor de pode
ser obtido sem dificuldade com base em dados tributrios (SEZER, 2006b, p. 28;
EVANS, 2005).6 Em termos simplificados:
(22)

5. Vale lembrar que Frisch foi o ganhador do Prmio Nobel de Economia de 1969.
6. Evans (2006) utiliza dados de multas que variam de acordo com a renda dos contribuintes como fonte para a estimao das preferncias sociais reveladas no Reino Unido.

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

215

em que o nvel de sacrifcio constante para todos os contribuintes e V o


nvel de bem-estar social. Substituindo-se a funo de utilidade equao (12) ,
utilizada ao longo deste trabalho, chega-se a (EVANS, 2005, p. 207):
(23)

O diferencial total da equao anterior resulta em:


(24)
Aplicando logaritmos e simplificando:
(25)
em que a alquota marginal e

a taxa mdia de tributao da renda.

O valor de na equao (25) pode ser estimado econometricamente, mas


existem escolhas metodolgicas que tornam o procedimento no to direto quanto poderia parecer. Alm dos problemas economtricos usuais, deve ser decidido
se as contribuies sociais ou impostos indiretos devem ser debitadas de Y ou
mesmo se a regresso deve incluir um intercepto ou no.
Baseado nesta estratgia, Evans (2005) chegou a um valor mdio de igual
a 1,4 para 20 pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) em anos recentes. Evans, Kula e Sezer (2005) obtiveram um
consistente valor de 1,6 para o Reino Unido, quer pelo mtodo do sistema de
demanda, quer pelo do sacrifcio equitativo.7
Young (1990) inovou na avaliao da hiptese do sacrifcio equitativo, ao
apresentar um mtodo que a testa sem impor uma forma explcita determinada
de funo de utilidade. A partir de algumas caractersticas da funo de utilidade
e com os dados sobre o perfil da tributao, ele testa se a hiptese do sacrifcio
equitativo seria plausvel. Caso ela no seja falseada pode-se chegar a uma estimativa do valor do coeficiente de averso ao risco em uma funo de utilidade
isoelstica. O autor no refutou a hiptese em questo para os Estados Unidos
(YOUNG, 1990, p. 265).

7. Para o leitor interessado nas estimativas de , Atkison e Brandolini (2010) apresentam ainda outros valores utilizados
na bibliografia.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

216

3.2 O caso brasileiro

At onde se pode averiguar, Florissi e Ribeiro (1998) foram os pioneiros em testar


a hiptese do sacrifcio equitativo para a economia brasileira usando a metodologia desenvolvida por Young (1990). Considerando apenas o imposto de renda
para pessoa fsica, os autores deixaram de rejeitar tal hiptese e obtiveram valores
de entre 2,135 e 2,384 para a dcada de 1980.
Pintos-Payeras e Cunha (2004) estimaram o modelo de Young (1990) a
partir de dados de carga tributria obtidos da Pesquisa de Oramentos Familiares POF (1995-1996), do IBGE. Mediante o uso de mnimos quadrados
ordinrios, foi obtido um valor de = 1,44993 para o caso dos tributos diretos.
Em termos gerais, os autores deixam de rejeitar a hiptese de sacrifcio para o
caso dos tributos diretos, mas o fazem no caso dos impostos indiretos e totais.
Hoffmann, Silveira e Pintos-Payeras (2006), utilizando a mesma POF e com base
em regresses no lineares, obtiveram = 1,30 para os tributos diretos e 0,85 para
os tributos totais.8
Em sequncia, Pintos-Payeras e Hoffmann (2009) aplicaram a mesma metodologia aos dados da POF 2002-2003. Os autores no falsearam a hiptese de
sacrifcio equitativo para os tributos diretos e obtm entre 1,43 e 1,45, dependendo da especificao utilizada. J para a carga tributria total, o valor obtido
para o coeficiente de averso desigualdade ficou entre 0,9 e 0,93. Ao considerarem apenas o Imposto de Renda para Pessoa Fsica (IRPF), os autores chegaram
a um valor de quase trs (PINTO-PAYERAS e HOFFMANN, 2009, p. 773).
Os autores afirmaram que o aumento de tal coeficiente entre as duas edies da
POF pode sugerir que a sociedade brasileira passou a desejar uma distribuio
mais igualitria da renda.
Conforme dito, optou-se aqui por, em vez de escolher um valor nico de ,
simular os pesos para valores selecionados do parmetro. Baseado nesta literatura
sobre o Brasil, este trabalho optou por considerar os seguintes valores de : 0,90;
1,30; 1,45 e 3,00. Para fins de comparao, foi includo tambm o valor unitrio
de , uma vez que este o oficialmente usado no Reino Unido e, de alguma forma, mais intuitivo.
Antes que se examinem as estimativas dos pesos regionais brasileiros, convm analisar o significado intuitivo do parmetro . No Brasil, um indivduo
no limite superior do primeiro decil aufere uma renda de cerca de R$ 100 por
ms, enquanto os que esto no limite do nono decil ganham aproximadamente
R$ 1.300 (IBGE, 2010).

8. Apesar de a literatura sobre pesos regionais no registrar = 3, o uso de tal valor defensvel. O perfil das alquotas
do IRPF bastante transparente e seria uma proxy da averso desigualdade do eleitor ou policy maker.

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

217

Considerando-se todas as hipteses e as restries do trabalho sobre a funo de bem-estar social, a tabela 1 mostra o mximo que se poderia transferir
do indivduo rico para que o pobre tenha R$ 1 adicional sem que haja perda de
bem-estar, para cada nvel de averso desigualdade. Quando no h averso
desigualdade ( = 0), obviamente tal valor igual a R$ 1. No mesmo sentido,
com um valor de = 1,45, R$ 1 a mais para o indivduo pobre valeria, em termos
de bem-estar, 41 vezes mais que representaria para o rico. Apesar de os valores
obtidos com = 3,00 parecerem exagerados, ser visto adiante que o efeito da sua
incluso nos pesos regionais no assim to extremo.
TABELA 1

Relao entre as utilidades marginais de ricos e pobres para diferentes nveis de


Valores de

0,9

1,3

1,45

3,00

(Renda pobre/Renda rico)^(-e)

10

13

28

41

2197

Fonte: Clculos dos autores baseados em Cowell e Gardiner (1999, p. 15).

importante ressaltar que as relaes apresentadas na tabela 1 no levam em


conta possveis pesos-mortos ou outras distores que uma poltica redistributiva
poderia trazer na prtica. Considera-se, assim, que os recursos seriam transferidos
entre os agentes sem provocar alteraes em seu comportamento e tambm sem
nenhuma perda no processo.
4 RESULTADOS DAS ESTIMATIVAS DE PESOS REGIONAIS PARA O BRASIL
4.1 Dados

O estudo se baseou nos microdados da PNAD 2009 (IBGE, 2010), e foi


utilizada a renda per capita familiar mensal e os pesos amostrais da pesquisa. Vale ressaltar que na PNAD existem indivduos com renda familiar per
capita mensal igual a zero. 9 Para evitar a distoro que isto poderia trazer ao
mtodo, imputou-se renda de R$ 33 para todos os que declararam ganhar
menos que tal quantia. O nmero foi escolhido porque: i) o mnimo per
capita que os includos no Programa Bolsa Famlia recebem (BRASIL, [s.d.]
b); e ii) equivale a cerca de metade do valor da linha de extrema pobreza
utilizado em Ipea (2010).
interessante apontar que a utilizao de microdados um avano deste
estudo em relao aos trabalhos anteriores sobre pesos regionais examinados, uma
vez que estes utilizaram dados agregados de renda ou PIB per capita.

9. Isto explicado porque o entrevistado perguntado sobre a renda auferida no ltimo ms.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

218

4.2 Clculo da Edei

Seguindo a forma de clculo da renda equivalente na tabela em questo, chegou-se s estimativas da Edei (anexo 1). O grfico 1 representa uma comparao
entre a renda per capita observada e a Edei. Pode-se ver que o principal outlier
o Distrito Federal. Quando se aplica o valor de = 1,45, os R$ 1.332 de renda
per capita da unidade equivalem a R$ 448 em termos de Edei. Com isso, o
Distrito Federal fica em termos de Edei atrs de Santa Catarina, que tem uma
renda per capita observada de R$ 865, porm um a Edei de quase R$ 500, a
maior do Brasil. Esta mudana no ordenamento justificada pela distribuio
mais igualitria de renda no estado do Sul em relao ao Distrito Federal.
GRFICO 1

Comparao entre renda per capita e Edei por UF (2009)


(Em R$)
500

SC

450

DF

SP
400

Renda Edei

PR

RS

RJ

350
MS
GO
MG
MTES

300
RO
250

BR

RR TO
AP
AM
RN
PABA SE
CE PI PB
PE
MA

200

150
300

500

AC

700

900

1.100

1.300

Renda per capita


Fonte: Clculo dos autores com base na PNAD 2009 (IBGE, 2010).

De acordo com o procedimento apresentado na seo 2, foi calculado


o peso regional com base na Edei estadual e os valores de selecionados. Os
valores constam da tabela 2. Como se v, para o valor de =1,45, os pesos
dos estados de Pernambuco, Maranho e Alagoas chegam a superar duas
unidades. Conforme esperado, os menores pesos encontram-se nas regies
Sudeste e Sul. Vale notar que todas as UFs da regio Centro-Oeste tm peso
menor que a unidade.

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

219

TABELA 2

Pesos regionais baseados em Edei


= 0,9

= 1,0

= 1,3

= 1,45

= 3,00

Rondnia

1,07

1,08

1,08

1,08

1,09

Acre

1,22

1,26

1,39

1,45

1,77

Amazonas

1,35

1,38

1,48

1,52

1,61

Roraima

1,18

1,20

1,23

1,24

1,01

Par

1,48

1,53

1,68

1,74

1,79

Amap

1,28

1,32

1,41

1,44

1,50

Tocantins

1,17

1,18

1,22

1,24

1,30

Maranho

1,73

1,84

2,17

2,35

3,44

Piau

1,56

1,63

1,85

1,96

2,18

Cear

1,57

1,64

1,87

1,98

2,37

Rio Grande do Norte

1,38

1,43

1,57

1,64

1,86

Paraba

1,55

1,63

1,86

1,97

2,29

Pernambuco

1,57

1,65

1,89

2,01

2,65

Alagoas

1,81

1,94

2,34

2,55

3,72

Sergipe

1,40

1,46

1,63

1,71

1,92

Bahia

1,49

1,56

1,75

1,84

2,13

Minas Gerais

0,95

0,93

0,88

0,85

0,62

Esprito Santo

0,97

0,96

0,92

0,90

0,73

Rio de Janeiro

0,77

0,74

0,67

0,63

0,43

So Paulo

0,73

0,69

0,60

0,55

0,33

Paran

0,80

0,77

0,69

0,65

0,44

Santa Catarina

0,65

0,61

0,50

0,44

0,21

Rio Grande do Sul

0,77

0,74

0,66

0,62

0,38

Mato Grosso do Sul

0,91

0,89

0,83

0,80

0,52

Mato Grosso

0,96

0,95

0,91

0,89

0,83

Gois

0,94

0,92

0,86

0,83

0,61

Distrito Federal

0,61

0,59

0,54

0,51

0,43

UF

Fonte: Clculo dos autores com base na PNAD 2009 (IBGE, 2010).

4.3 Pesos baseados na AMU

A tabela 3 apresenta os pesos regionais a partir da tcnica da mdia da utilidade


marginal, conforme apresentada na subseo 2.3. Os resultados, grosso modo, corroboram os apresentados pela tcnica Edei: os maiores pesos esto nos estados do
Nordeste e os menores no Sudeste, Sul e Centro-Oeste, inclusive o Distrito Federal.
Para facilitar a visualizao, o grfico 2 mostra os resultados obtidos com
ambas as tcnicas (como o valor de = 1,45). A ordenao dos pesos entre as UFs
basicamente a mesma, sendo que no caso da Edei h uma maior disperso dos
valores. Isto explicado pelo fato de a tcnica considerar a averso desigualdade
tambm na disparidade de renda entre os estados. Mesmo assim, os resultados
so robustos, pois os pesos no so demasiadamente sensveis em relao tcnica
adotada. Na verdade, mesmo em relao aos diferentes valores de , as maiores
variaes se do apenas naqueles estados localizados nos extremos da distribuio.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

220

TABELA 3

Pesos regionais baseados em renda AMU


UF
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Rio Grande do Sul
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal

= 0,9

= 1,0

= 1,3

1,04
1,26
1,25
1,10
1,34
1,22
1,12
1,64
1,45
1,47
1,32
1,46
1,49
1,72
1,35
1,41
0,88
0,92
0,74
0,67
0,75
0,58
0,72
0,84
0,92
0,86
0,70

1,04
1,29
1,27
1,10
1,37
1,24
1,13
1,72
1,49
1,51
1,35
1,50
1,55
1,80
1,39
1,45
0,86
0,91
0,71
0,64
0,73
0,54
0,70
0,82
0,91
0,84
0,68

1,04
1,36
1,32
1,08
1,43
1,28
1,15
1,93
1,59
1,63
1,42
1,61
1,69
2,03
1,47
1,55
0,81
0,87
0,65
0,57
0,66
0,45
0,63
0,75
0,89
0,79
0,63

= 1,45

= 3,00

1,05
1,39
1,34
1,07
1,45
1,29
1,16
2,02
1,63
1,68
1,45
1,65
1,75
2,13
1,50
1,58
0,79
0,85
0,62
0,54
0,64
0,42
0,60
0,72
0,89
0,77
0,61

1,06
1,47
1,37
1,01
1,47
1,31
1,19
2,28
1,68
1,78
1,51
1,74
1,91
2,40
1,55
1,66
0,72
0,81
0,57
0,48
0,58
0,35
0,53
0,64
0,88
0,72
0,57

Elaborao dos autores.

GRFICO 2

Comparao entre os pesos estaduais pelos mtodos AMU e Edei ( = 1,45)


3

2,5

1,5

0,5

SC DF SP RS RJ PR MS GO MGMT ES RO RR TO AP AC AM RN SE PA BA PI PB CE PE MA AL
Pesos (Edei)
Pesos (AMU)
Fonte: Clculos dos autores com base na PNAD 2009 (IBGE, 2010).

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

221

No grfico 3, tem-se a relao entre os pesos regionais e desenvolvimento


humano nas UFs. Ao invs de se utilizarem os trs componentes do ndice de
desenvolvimento humano (IDH) sade, educao e renda , optou-se por
considerar apenas a mdia dos dois primeiros componentes. A ilustrao indica
que os maiores pesos foram atribudos s unidades menos desenvolvidas em
termos sociais da Federao. Mesmo sem terem considerado diretamente os
aspectos sociais das UFs, os mtodos de clculo dos pesos regionais foram capazes de capturar tais dimenses. Isto se explica, claro, pela relao entre, de um
lado, nvel e desigualdade de renda e, de outro, condies de sade e educao.
GRFICO 3

Relao entre os pesos regionais (mtodo Edei e = 1,45)


e o desenvolvimento humano
0,9

DF
SC
SP

0,85

RS
RJ
PR
MS MG ES
GOMT

AM
AP

BR

IDH1

RO
RR TO
0,8

PA
AC

BA
SE
RN

CE
PBPE

0,75

PI

MA
AL

0,7
0,4

0,9

1,4
1,9
Peso (mtodo Edei, =1,45)

2,4

2,9

Fonte: Clculos dos autores e Cepal, PNUD e OIT (2008).


Nota: 1 IDH denota a mdia aritmtica dos componentes IDH-educao e IDH-longevidade para o ano de 2005.

5 UMA APLICAO DE PESOS REGIONAIS: A PARTILHA DO FPE


5.1 As distores dos critrios atuais do FPE

Em 2010, o STF declarou a inconstitucionalidade dos critrios vigentes de rateio


do FPE. Uma das argumentaes utilizadas na petio inicial do processo que
deu origem ao julgamento realizado pelo STF foi que os atuais critrios de rateio
utilizados so arbitrrios, fruto de um acordo poltico da poca da sua aprovao.
A necessidade de critrios tcnicos e objetivos na repartio do fundo a fim de se

Federalismo Brasileira: questes para discusso

222

alcanar um resultado mais equitativo na distribuio do FPE uma das motivaes deste trabalho.
A proposta de preservar o status quo no sustentvel. Conforme demonstraram Mendes, Miranda e Cosio (2008), os valores do FPE lquido10 guardam
uma relao no formato de U com o IDH: os estados com menor desenvolvimento humano tm valores intermedirios de FPE. Ou seja, o fundo no possui
carter redistributivo. Rocha (2010) examinou com ainda maior ateno o FPE
e destacou outras inconsistncias dos critrios do FPE, concluindo que ele no
cumpre as funes que lhe seriam constitucionalmente atribudas.
Dados os critrios atuais, um dos fatos de maior destaque a dependncia
que alguns estados possuem em relao ao FPE. O grfico 4 mostra que existem
estados, como Roraima e Amap, nos quais mais da metade das receitas advm
do FPE. Mesmo que se admitam maiores necessidades que a mdia nacional,
deve-se admitir que tamanha dependncia do FPE , por si s, um desestmulo
ao incremento do esforo fiscal destas UFs. Sem dvida, h que se reconhecer que
face tamanha dependncia deve haver uma regra de transio que amenize
o impacto para os estados com as maiores perdas relativas.
GRFICO 4

Participao do FPE na receita total (2009)


(Em %)
70
60
50
40
30
20
10
0
SP RJ DF RS MG SC ES PR MS GO MT AM PE BA CE PA RN RO PI PB AL SE AC MATO RR AP
Fonte: Brasil ([s.d.]a).

curioso que a desigualdade na distribuio do FPE no amenize e sim


aumente as distores nas receitas totais per capita dos estados. Conforme mostra
10. O FPE lquido de um estado o valor do FPE subtrado das suas contribuies ao fundo que tiveram origem na sua
arrecadao de Imposto de Renda Retido na Fonte (IRRF) e Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI).

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

223

o grfico 5, ao se excluir o FPE do montante total de receitas, fcil visualizar a


distoro que esta transferncia cria para a receita per capita dos estados, sendo os
estados do Acre, Roraima e Amap, nesta ordem, os mais beneficiados. O Acre,
por exemplo, possui mais de R$ 5.000 de receita per capita por ano, enquanto
tal valor um pouco acima de R$ 1.500 para estados pobres da regio Nordeste,
como Piau ou Alagoas.
GRFICO 5

Receita total (com e sem FPE) por UF (2009)


(Em R$)
6.000,00

5.000,00

4.000,00

3.000,00

2.000,00

1.000,00

0,00
MA PB AL PI PA CE BA RN SE PE AP PR GO SC RO MG TO AM RR RS MT RJ MS ES AC SP DF

Receita (sem FPE) per capita

Receita (com FPE) per capita

Fonte: Brasil ([s.d.]a).

5.2 Uma proposta de repartio

Na aplicao dos pesos regionais para a distribuio do FPE, decidiu-se utilizar o valor mais alto de apresentado nas tabelas 2 e 3. Tambm se optou por um coeficiente
de averso desigualdade () igual a trs por ser um valor prximo ao que PintoPayeras e Hoffmann (2009, p. 773) estimaram, considerando as alquotas do IRPF.
Uma vez que o propsito explcito do FPE seria redistributivo, parece apropriado
uma maior averso desigualdade. Mais uma vez, vale reforar que nada impede que
no debate poltico seja decidido um valor maior ou menor para o parmetro.
O grfico 6 apresenta o uso de pesos regionais para a distribuio do FPE segundo as grandes regies brasileiras. Na parte superior, tem-se uma repartio considerando apenas a populao de cada macrorregio brasileira ou, de forma equivalente,
se no houvesse qualquer averso desigualdade, cada estado receberia uma mesma
quantia fixa por indivduo, independentemente da sua renda. Para fins de ilustrao,
o grfico tambm apresenta a distribuio no caso de se utilizarem os pesos regionais

Federalismo Brasileira: questes para discusso

224

com = 1,45 (mtodo Edei). Como se v, com tal valor, o fundo j teria um carter
distributivo, beneficiando as regies mais pobres e desiguais. A progressividade da
repartio ampliada com = 3,00. Em relao ponderao que considera apenas o
critrio populacional, a participao do Nordeste aumentaria em 34 pontos percentuais (p.p.), enquanto o Sul e o Sudeste perderiam 10 e 25 p.p., respectivamente.
GRFICO 6

Participao na
populao

Simulao de uma aplicao de pesos regionais (mtodo Edei e = 3,00 e = 1,45)


(Em %)

Pesos regionais
Ponderao
(=1,45)

29

Pesos regionais
Ponderao
(=3,00)

11

41

51

63

25

16

52

20
Norte

40
Nordeste

24

12

Participao
atual FPE

15

60
Sudeste

80
Sul

100

Centro-Oeste

Elaborao dos autores.

Ainda no grfico 6, comparando-se o atual critrio de rateio do FPE com a


proposta de pesos regionais com coeficiente de averso desigualdade igual a 3,00,
os grandes beneficirios seriam os estados da regio Nordeste (aumento de 11 p.p.)
e Sudeste (aumento de 8 p.p.). Os estados que mais perderiam estariam no Norte,
apesar de as perdas tambm acontecerem para os estados do Sul e Centro-Oeste.
A tabela 4 apresenta a variao no FPE decorrente da troca do critrio de
repartio para o aqui proposto com = 3,00 por UF. Alm desta proposta por
ora denominada FPE proposta 1, apresenta-se uma segunda proposta, FPE
proposta 2, em que mantida a repartio atual entre as grande regies: 15%
para o Sudeste e Sul e 85% para Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Dentro de cada
um dos grupos, a repartio seria feita de acordo com os pesos regionais. Outras

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

225

solues podem ser adotadas caso seja considerado politicamente invivel o aumento da participao de estados na mdia mais ricos que a mdia nacional
no FPE. Alternativamente, o aumento do coeficiente de averso desigualdade
tambm poderia gerar reparties mais aceitveis, em termos polticos.
TABELA 4

Comparao entre os critrios atuais do FPE e o proposto


(Em %)
FPE atual
(A)
2,8

FPE proposta 1
(B)
0,8

B-A
(C)
-2,0

FPE proposta 2
(D)
0,8

Acre

3,4

0,6

-2,8

0,6

Amazonas

2,8

2,6

-0,2

2,8

0,0

Roraima

2,5

0,2

-2,3

0,2

-2,3

Par

6,1

6,2

0,0

6,6

0,5

Amap

3,4

0,5

-3,0

0,5

-2,9

Tocantins

4,2

0,8

-3,3

0,9

-3,3

Maranho

7,2

10,6

3,3

11,4

4,2

Piau

4,3

3,3

-1,1

3,5

-0,8

Cear

7,4

9,6

2,2

10,3

2,9

Rio Grande do Norte

4,2

2,8

-1,3

3,0

-1,2

Paraba

4,8

4,2

-0,6

4,5

-0,3

Pernambuco

6,9

10,8

3,9

11,6

4,7

Alagoas

4,2

5,7

1,5

6,1

1,9

Sergipe

4,2

1,9

-2,3

2,0

-2,2

Bahia

9,4

14,7

5,3

15,8

6,4

Minas Gerais

4,5

5,8

1,3

4,1

-0,4

Esprito Santo

1,5

1,2

-0,3

0,9

-0,6

Rio de Janeiro

1,5

3,0

1,5

2,2

0,7

So Paulo

1,0

6,2

5,2

4,4

3,4

Paran

2,9

2,2

-0,7

1,6

-1,3

Santa Catarina

1,3

0,6

-0,7

0,4

-0,9

Rio Grande do Sul

2,4

2,0

-0,4

1,4

-1,0

Mato Grosso do Sul

1,3

0,6

-0,7

0,6

-0,7

Mato Grosso

2,3

1,2

-1,1

1,3

-1,0

Gois

2,8

1,7

-1,2

1,8

-1,0

Distrito Federal

0,7

0,5

-0,2

0,5

-0,2

UF
Rondnia

(D-A)
-2,0
-2,8

Clculos dos autores.

Pode parecer estranho que estados com renda bem acima da mdia nacional,
como So Paulo, tenham acesso proposta de rateio do FPE. Isto comea a ser
esclarecido quando se leva em conta que cerca de 8% do total dos pobres do Brasil
residem em tal estado.11 Isto corroborado pelo fato de que mais de 1 milho e
100 mil famlias paulistas recebem a Bolsa Famlia, o que equivale a 9,1% das
11. Foram considerados pobres aqueles com renda per capita familiar menor que R$ 66 por ms.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

226

beneficiadas no Brasil.12 Na verdade, o nmero de pobres em So Paulo maior


que o total da regio Norte (excetuando-se o estado do Par).
Apesar de o FPE ser um programa de transferncia aos estados, e no um
tipo de transferncia direta s famlias, a utilizao de critrios de desigualdade de
renda e bem-estar propiciar uma melhor distribuio destes recursos com fins de
diminuir as disparidades socioeconmicas entre os estados. Ou seja, mesmo que
o objetivo do FPE seja distinto dos programas de transferncia de renda, pesos
regionais calculados a partir da renda das famlias permitem guiar os esforos de
desenvolvimento para as UFs com maiores carncias. A destinao que os governantes estaduais dariam aos recursos do FPE continuaria em aberto.
Conforme mostra o grfico 8, com as propostas apresentadas, o novo FPE
no aumentaria as disparidades das receitas per capita e, pelo contrrio, diminuiria a diferena entre o maior e o menor valor em termos de receita per capita (de
4,37 para 3,06, comparando-se a proposta 1 com o FPE atual). Por seu turno, a
proposta no elimina as disparidades de receita entre os estados, j que no tem
por objetivo explcito a equalizao horizontal das receitas.13
GRFICO 7

Simulao da receita per capita atual e a receita per capita com o FPE proposto
(Em R$)
6.000

5.000

4.000

3.000

2.000

1.000

MA PA BA PB CE AL PI PR PE SC GO MG RN SE AM RS RJ RO MT MS ES SP TO AP DF RR AC
Receita per capita

Receita per capita (=3,00) proposta 1

Receita per capita (=3,00) proposta 2

Fonte: Brasil, ([s.d]a). Clculos dos autores.

12. Ver CEF([s.d.]).


13. A equalizao horizontal das receitas pode ser definida como uma poltica de transferncia intergovernamental que tem
por objetivo igualar as receitas (incluindo transferncias) e os gastos observados de cada governo. Smart (2007, p. 211)
alerta para o fato de que a equalizao em termos per capita da receita ignora as diferenas nos custos, nas necessidades
e na capacidade prpria de arrecadar, alm de no considerar as preferncias locais, uma das razes da descentralizao.

Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

227

6 CONSIDERAES FINAIS

Este captulo estimou os pesos dos estados brasileiros em uma funo de bemestar. Apesar das aproximaes e das hipteses fortes na estimao, o mtodo
apresentado transparente e fornece bases claras para a discusso das questes
de desigualdade regional no Brasil. Ao invs de discutir o grau de desigualdade
de forma vaga, tem-se um arcabouo que permite identificar as discordncias sobre
graus desejveis de desigualdade inter-regional e intrarregional de forma precisa.
A teoria da escolha pblica sustenta que as decises polticas muitas vezes
esto baseadas na funo de utilidade dos polticos e no coincidem com as preferncias da sociedade. As anlises baseadas em dados individuais e na economia do
bem-estar, como este trabalho, tornam mais transparentes os critrios e parmetros que deveriam orientar as polticas pblicas. Alm disso, em termos de anlise
econmica aplicada, a utilizao de mais de um grau de averso desigualdade
oferece aos polticos vrias opes de pesos de bem-estar, isentando a anlise de
julgamentos de valores apriorsticos.
Cabe destacar alguns pontos de vantagem da aplicao da tcnica dos pesos
regionais na repartio de um fundo pblico. Primeiramente, a tcnica usa como
medida de desigualdade a distribuio de renda dos indivduos entre os estados
e dentro dos estados. Critrios que utilizam apenas a renda per capita estadual
podem ser enganosos quando existem diferenas nos perfis das distribuies de
renda em cada estado. Um segundo aspecto positivo a possibilidade de se determinar um maior ou menor grau de averso desigualdade, atendendo s escolhas
polticas. Uma terceira vantagem a possibilidade das parcelas serem revistas anualmente, quer com base nas PNADs, quer com base nos Censos Demogrficos.
Para demonstrar uma utilizao dos pesos regionais, simulou-se uma mudana nos critrios do FPE. Quando comparada com a distribuio atual, a chamada proposta 1 geraria um aumento significativo da parcela destinada aos
estados da regio Nordeste (de 52,5% para 63%) e uma reduo das parcelas
que cabem regio Norte (de 25,5% para 13%). J a proposta 2 manteria a
repartio do FPE em dois grupos de estados: 15% para as regies Sul e Sudeste
e 85% para as demais. Mesmo neste caso, a parcela referente aos estados do Nordeste cresceria para 68%, enquanto a regio Norte teria uma queda semelhante
ocorrida na proposta anterior.
Obviamente, os resultados devem ser apreciados com cautela. Alm das restries conhecidas na literatura sobre economia do bem-estar, a anlise no considera,
por exemplo, os incentivos distorcidos que os pesos podem gerar. Uma utilizao direta das ponderaes obtidas poderia fazer com que os interessados dos estados mais
pobres e desiguais nada fizessem para reverter a situao de seu local. Mas h solues
para a correo destes desvios, como uma premiao aos estados que conseguissem
reduzir a porcentagem de pobres acima do valor mdio nacional.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

228

As propostas de repartio do FPE aqui apresentadas devem ser entendidas


como ponto de partida para debates que considerem, alm dos critrios econmicos
e sociais, os aspectos polticos e legais. Vale dizer que em uma reforma mais profunda
seria recomendvel introduzir mecanismos que, incentivando o esforo tributrio
dos estados, considerassem tambm suas capacidades e demandas. Tais aspectos,
apesar de fora do escopo deste trabalho, sero discutidos em estudos vindouros.
REFERNCIAS

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Pesos Regionais na Funo de Bem-estar Social

231

ANEXO 1
TABELA A.1

Edei para valores de selecionados


(Em R$)
= 0,9

= 1,0

= 1,3

= 1,45

= 3,00

Rondnia

354

337

290

268

124

Acre

307

288

239

219

105

Amazonas

274

262

227

212

109

Roraima

317

303

262

245

127

Par

247

236

206

193

105

Amap

290

275

237

220

111

Tocantins

322

306

263

244

117

Maranho

207

197

169

157

84

Piau

234

222

191

178

98

Cear

232

220

190

177

95

Rio Grande do Norte

267

253

217

201

103

Paraba

234

222

191

178

96

Pernambuco

231

220

189

175

92

Alagoas

197

187

160

149

82

Sergipe

262

248

211

196

102

Bahia

245

232

200

186

99

Minas Gerais

407

388

339

316

150

Esprito Santo

397

378

327

304

141

Rio de Janeiro

511

487

420

390

169

So Paulo

545

522

458

428

183

Paran

489

467

408

380

167

Santa Catarina

613

590

527

496

215

Rio Grande do Sul

510

487

425

396

175

Mato Grosso do Sul

424

405

354

331

159

Mato Grosso

401

383

332

308

135

Gois

410

393

345

322

150

Distrito Federal

664

617

497

448

169

Brasil

382

362

308

283

127

UF

Clculos dos autores.

CAPTULO 10

A RESTRIO ORAMENTRIA MALEVEL NA ABORDAGEM DA


SEGUNDA GERAO DA TEORIA DO FEDERALISMO FISCAL
Rogrio Boueri*

1 INTRODUO

Os sistemas federativos, em sua forma pura ou sob alguma variedade hbrida, so


contemporaneamente o arranjo de governo dominante. claro que, ao longo da
histria, o mundo tem experimentado outros tipos de estruturas administrativas que
vo desde as cidades-Estado gregas at o Imprio Britnico. Mas, nos dias de hoje, o
federalismo se apresenta como o sistema mais compatvel com a democracia.
No obstante, o conceito de federalismo bastante amplo e engloba uma
variedade de caractersticas polticas, administrativas e econmicas. Este captulo
voltado, primariamente, para os aspectos econmicos existentes em uma federao, embora ciente de que, como apontado na literatura (OATES, 1972), as
interaes entre as diversas caractersticas sejam de importncia destacada.
A definio de federalismo econmico, que muito mais flexvel que a sua
contrapartida jurdica, requer a existncia de, no mnimo, dois nveis de governo.
O primeiro deles geralmente denominado governo federal, com algum poder
decisrio sobre todas as jurisdies. Os governos locais exercem poder somente
sobre uma rea restrita do territrio nacional (GOODSPEED, 2000).
Dessa forma, a abordagem econmica do federalismo concentra-se especificamente em estudar que esfera de governo efetivamente toma as decises, e no, como na abordagem jurdica, quem tem o direito legal de tomlas. Se, por exemplo, um regime ditatorial delega algum poder decisrio no
mbito econmico a seus mandatrios provinciais, este sistema seria considerado uma federao em termos econmicos, ainda que no no sentido legal,
como no caso da China atual. No outro extremo, poder-se-ia ter o caso da
populao de um pas democrtico que soberanamente decidisse delegar ao
governo central todo o poder de deciso sobre a economia, como aconteceu
na Nova Zelndia.

* Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur) do Ipea.

234

Federalismo Brasileira: questes para discusso

O importante sobre o funcionamento do federalismo econmico que a


existncia de vrios nveis de governo e de vrias jurisdies produzir, potencialmente, vrios canais de interao entre eles. Algumas destas interaes no sero
econmicas, como a necessidade de autorizao prvia para que a fora policial
de um distrito possa atuar em outro, mas o fato que as interaes de natureza
econmica vm ganhando ateno crescente na literatura de finanas pblicas.
Desde os trabalhos pioneiros de Musgrave (1959) e Oates (1972), muitos
cientistas sociais tm estudado o assunto sob a denominao de federalismo fiscal.
Mais recentemente, os desenvolvimentos da teoria microeconmica tm permitido a utilizao de novas ferramentas neste campo de estudo. Em vez de tomar as
decises das outras esferas de governo e das outras jurisdies como exgenas, cada
governo age com pleno conhecimento de que seus atos afetaro e sero afetados
pelas aes dos outros governos da federao. Esta nova abordagem, denominada
de segunda gerao da teoria do federalismo fiscal 1, almeja entender as motivaes e
os efeitos destas interaes estratgicas entre os governos em uma federao.
Um tipo especfico de interao entre governos em uma federao acontece
quando os governos subnacionais adotam uma poltica de gasto excessivo por
presumirem que o governo federal os resgatar financeiramente. Este fenmeno,
conhecido como restrio oramentria malevel,2 tem atrado grande interesse na
literatura federalista recente.
No contexto federativo, a restrio oramentria malevel e suas consequncias potencialmente danosas dependem da efetividade de mecanismos institucionais de controle. Como os aspectos institucionais, econmicos e culturais de cada
federao so singulares, e a despeito de que existe um conjunto de regras gerais
sobre a efetividade de tais mecanismos, faz-se necessria a anlise individual de
cada federao para a averiguao da existncia de restrio oramentria malevel
em seu sistema econmico. Portanto, conhecer as implicaes gerais da restrio
oramentria malevel no suficiente nem para estabelecer a sua existncia no
mbito das relaes intergovernamentais de uma determinada federao, nem para
entender como ela opera na prtica. Examinar as caractersticas particulares de
cada sistema ponto crucial para o desenvolvimento de medidas efetivas que lidem
com as consequncias indesejadas associadas restrio oramentria malevel
Este captulo est dividido em quatro sees, alm desta introduo. Na seo
2, so discutidas as bases tericas do federalismo fiscal, com o objetivo de expor
os problemas econmicos associados ao funcionamento das federaes, bem como
as abordagens utilizadas para lidar com eles. A seo 3 descreve as evolues que
1. Que a partir daqui ser chamada de segunda gerao.
2. Soft budget constraint, em ingls.

A Restrio Oramentria Malevel na Abordagem...

235

levaro chamada segunda gerao do federalismo fiscal, na qual as ferramentas


da moderna teoria da firma e da microeconomia em geral so utilizadas no estudo da
estrutura econmica de uma federao. O problema das ameaas no crveis, abordado na seo 4, associado ao fenmeno da inconsistncia intertemporal para
que tais conceitos possam ser aplicados s relaes interfederativas. Desta aplicao,
emerge o conceito de restrio oramentria malevel, bem como as suas implicaes, as quais so analisadas na seo 5, na qual tambm so sugeridos tpicos de
pesquisa nesta rea especfica.
2 AS BASES DA TEORIA DO FEDERALISMO FISCAL

A teoria bsica do federalismo fiscal surgiu no mbito da economia do setor pblico tradicional. Esta primeira gerao da teoria do federalismo fiscal como Oates
(2005) a denominou, ou teoria econmica de primeira gerao sobre federalismo,
como foi chamada por Qian e Weingast (1997), primariamente preocupada com a forma tima de atribuio de funes s diversas esferas de governo
e, tambm, com as implicaes destas escolhas sobre o bem-estar econmico.
O objetivo seria a prescrio de como o governo deveria intervir na atividade econmica em virtude da existncia de externalidades ou do problema de proviso
de bens pblicos e da definio de qual esfera de governo interviria de forma mais
eficiente em termos de bem-estar.
Vrios so os elementos que caracterizam essa primeira gerao. Uma das
suposies bsicas que os governos locais conhecem melhor os seus cidados.
Desta forma, quanto mais baixa a esfera de governo, mais bem ajustada s necessidades da populao a proviso dos bens pblicos locais. O que no fica claro
nesta perspectiva a origem da incapacidade do governo central de delegar poder
a agentes locais, que em princpio deveriam ter a mesma sensibilidade dos mandatrios locais s necessidades da populao, para que estes pudessem represent-lo.
Tais representantes poderiam coletar e utilizar as informaes relevantes proviso dos bens pblicos locais em quantidade e qualidade timas.
Os argumentos de que tal arranjo centralizador no seria possvel, devido a
dificuldades polticas associadas proviso diferenciada de bens pblicos regionalmente, so sempre vlidos na esfera prtica. Na verdade, muitas federaes dispem
de dispositivos legais que probem distribuies assimtricas de recursos pblicos.
Nesse arcabouo, a maior capacidade dos governos locais na proviso tima
de bens pblicos se defronta com dois efeitos contrrios: economias de escala e
externalidades. Naturalmente, seria de se esperar que certos programas governamentais fossem mais eficientes em termos de custo caso sua abrangncia fosse estabelecida nacionalmente, e no localmente. Desta forma, as economias de escala
favoreceriam a proviso mais centralizada de bens pblicos com esta caracterstica.

236

Federalismo Brasileira: questes para discusso

Esse argumento, no entanto, no leva em considerao a possibilidade de


existncia de consrcios pblicos para a consecuo e a proviso de servios pblicos
especficos. Estes consrcios poderiam diminuir o preo mdio a ser pago por cada governo participante, auferindo os ganhos associados s economias de escala existentes.
Outro fator que poderia favorecer a proviso centralizada de bens pblicos a
presena de externalidades. Uma vez que as aes de um governo local podem afetar
as jurisdies vizinhas, pode ser que as decises locais subestimem os custos ou benefcios de seus programas. Neste caso, o governo central poderia internalizar estas
externalidades, ampliando o bem-estar da federao como um todo. No entanto,
embora as externalidades possam realmente ter um peso considervel na proviso de
muitos bens pblicos, esta linha de argumentao negligencia outros mecanismos
para lidar com o problema, tais como os impostos e os subsdios pigouvianos.
Esse dilema entre as escolhas fiscais descentralizadas, por um lado, e as externalidades e os ganhos de escala, por outro, foi caracterizado pela primeira vez por
Oates (1972) em seu teorema da descentralizao. O teorema estabelece um conjunto de condies suficientes para que a proviso local de bens pblicos seja eficiente
e gere um nvel mais elevado de bem-estar econmico que a proviso centralizada.
Outra questo central apresentada pela teoria de primeira gerao o problema da jurisdio tributria. Este consiste em determinar qual esfera de governo
arrecadaria de forma mais eficiente cada tipo de imposto existente. Para lidar com
este problema, necessrio reconhecer primeiro que distores podem ser causadas por tributos locais que incidem sobre bases de arrecadao mveis, como o
capital, por exemplo, uma vez que este fator tender a se realocar de regies com
altos tributos para aquelas nas quais a carga tributria menor. Este argumento
favorece a administrao centralizada de tributos sobre bases mveis.
Sob esse ponto de vista, os governos locais deveriam se ater na taxao sobre
bases de arrecadao fixas, como impostos sobre propriedade imobiliria. Este tipo
de especializao poderia trazer algumas vantagens em termos de bem-estar, especialmente se prevalecer a pressuposio de que os governos locais so mais bem informados. Neste caso, a coleta de dados e a administrao da arrecadao dos impostos
sobre propriedades seriam realizadas de forma mais eficiente pelos governos locais.
Tambm poderia ampliar o bem-estar social a utilizao de taxas com propsito especfico isto , tributos associados proviso, por parte dos governos locais, de bem ou servio pblico especficos, pagos pelos agentes que efetivamente
se beneficiaro dele.3 Esta linha argumentativa leva ao famoso modelo de Tiebout
(1956), no qual os cidados se realocam com o objetivo de escolher a localidade
que prov a sua combinao preferida em termos de impostos e servios pblicos.
3. Ver Stiglitz (1988) e Hines (2000).

A Restrio Oramentria Malevel na Abordagem...

237

Sob as suposies de perfeita mobilidade individual e informao completa, cada


indivduo pode aumentar seu bem-estar se mudando para uma localidade com
caractersticas mais desejveis sob o seu ponto de vista fiscal. Tal movimentao
permitiria o atendimento de uma situao tima, no sentido de Pareto.
Essa melhoria, no sentido de Pareto, aconteceria porque a existncia de vrias localidades com diferentes combinaes de impostos e servios pblicos produziria condies para um equilbrio separador no qual cada indivduo revelaria,
espontaneamente, suas preferncias a respeito da proviso de bens pblicos.4
interessante notar que o processo descrito pelo modelo de Tiebout
(1956), ou seja, a migrao dos agentes em direo quelas localidades mais
compatveis com as suas preferncias por bens pblicos, tender a agrupar pessoas com preferncias semelhantes nas mesmas localidades. Esta homogeneizao
das demandas em cada comunidade favorecer, por sua vez, a descentralizao da
proviso de bens pblicos locais, uma vez que, pelo teorema da descentralizao,
quanto mais uniformes forem as preferncias em uma determinada regio, maiores sero os benefcios da descentralizao.
3 A SEGUNDA GERAO DA TEORIA DO FEDERALISMO FISCAL

Mais recentemente, alguns autores tm desenvolvido uma nova abordagem para


o estudo do federalismo fiscal. Esta nova linha de pesquisa, conhecida como
segunda gerao da teoria do federalismo fiscal, a partir da denominao sugerida
por Qian e Weingast (1997), introduziu uma nova viso a respeito da interao
entre as diversas esferas de governo em uma federao.
A principal diferena entre as duas abordagens reside em que, enquanto a
teoria de primeira gerao se utiliza de mtodos e instrumentos ligados microeconomia tradicional, tais como economias de escala e externalidades, a teoria de
segunda gerao busca incorporar os avanos recentes da teoria microeconmica,
como a teoria dos contratos, o problema do agente e do principal etc.
Qian e Weingast (1997) consideram a aplicao especfica do problema do
agente e do principal como a mais importante caracterstica da teoria de segunda
gerao,5 enquanto outros autores, como Crmer, Estache e Seabright (1996), associam esta abordagem mais diretamente teoria dos contratos incompletos. Oates
(2005) aponta duas caractersticas distintivas da teoria de segunda gerao: a incorporao dos problemas informacionais, aqui entendidos como o custo de obteno
e processamento das informaes relevantes pelos governos existentes na federao
e os problemas de escolha pblica6 associados ao processo poltico da federao.
4. Sob essas condies, o problema do free rider na proviso de bens pblicos no existiria.
5. Ver Qian e Weingast (1997, p. 83), para detalhes.
6. Traduo do autor para o termo usado em lngua inglesa public choice.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

238

Mas o que todas essas abordagens tm em comum? Qual caracterstica geral


as permeia e permite que possam ser agrupadas em um arcabouo terico nico?
O que distingue a teoria de segunda gerao da anterior a incorporao da interao estratgica dos agentes nos modelos explicativos. Famlias, eleitores, empresas e
governos agem estrategicamente e tm conhecimento de que os outros participantes do jogo federativo tambm o fazem. Esta caracterizao geral inclui modelos
do tipo agente e principal, modelos de contratos incompletos, bem como modelos de
voto estratgico derivados da teoria de escolha pblica. A discusso a seguir explora
algumas das ideias no contexto da teoria de segunda gerao do federalismo fiscal.
3.1 Modelos de escolha pblica

A teoria da escolha pblica consagrada na teoria econmica. Durante a dcada


de 1960, ela correu em paralelo teoria tradicional de finanas pblicas, sendo
uma alternativa a esta. No obstante, o desenvolvimento de ideias que permitiram relacion-la ao federalismo fiscal relativamente recente.
O primeiro trabalho no qual tal relao aparece, ainda que de forma embrionria, talvez seja Brennan e Buchanan (1980), o qual argumenta que a descentralizao poderia reduzir a capacidade do Estado de explorar a sociedade por
meio da taxao excessiva. Este poder de limitao criado pelo federalismo viria
do fato de que a mobilidade das pessoas e das empresas restringiria a capacidade
governamental de coletar impostos, uma vez que os agentes econmicos poderiam abandonar jurisdies nas quais a voracidade dos governos locais por impostos fosse excessiva. Qian e Weingast (1997), entre outros, tm desenvolvido esta
ideia de forma mais precisa e formal, como descrito adiante.
Contudo, de acordo com essa linha de argumentao, a restrio de poder
para a cobrana de impostos se aplicaria somente aos governos subnacionais, uma
vez que a mobilidade para fora das fronteiras da federao continuaria limitada.
Mais recentemente, a teoria da escolha pblica tem sido utilizada em conexo
prxima aos trabalhos de economia poltica,7 e esta interao tem tido impacto
sobre a teoria de finanas pblicas em geral, incluindo o federalismo fiscal. A introduo dos mecanismos de escolha pblica neste campo de estudo tem sido voltada especialmente para estudar os benefcios e os custos da descentralizao fiscal.
O principal ponto , portanto, como os sistemas de deciso via votos podem influenciar a eficincia da atuao de um governo descentralizado.
Besley e Coate (2003) constroem um modelo no qual a suposio de que o
governo central fornecer bens pblicos de forma uniforme s localidades de uma
federao abolida. O modelo incorpora tanto economias de escala quanto a
7. Para mais detalhes, ver Drazen (2000).

A Restrio Oramentria Malevel na Abordagem...

239

existncia de externalidades. Neste caso, a ineficincia da proviso centralizada surgir


em decorrncia do processo poltico utilizado para decidir sobre a alocao dos bens
pblicos entre as diversas regies na federao. interessante notar que os resultados
de ineficincia ocorrem mesmo quando se supe que a legislatura cooperativa.
Outros estudos tambm tm explorado e adaptado ideias oriundas da teoria
da escolha pblica para comparar a eficincia da proviso de bens pblicos de forma centralizada e descentralizada, obtendo, contudo, resultados bastante distintos.
Persson e Tabellini (1996) desenvolvem um modelo no qual os arranjos federativos
destinados repartio de risco entre as unidades da federao podem aumentar a
propenso de cada localidade a adotar polticas com maior nvel de risco. O artigo
discute ainda quais arranjos constitucionais poderiam mitigar ou exacerbar este
problema de risco moral. O resultado , neste caso, pesadamente influenciado pelo
tipo de processo de deciso coletiva adotado, sendo necessrio, portanto, avaliarem-se vrios destes processos. Neste contexto, a centralizao pode ser uma forma
eficiente de descartar este problema de risco moral associado repartio de risco.
3.2 Modelos de agente e principal

Quando a aplicao dos modelos de agente e principal no contexto do federalismo fiscal considerada, deve ser notado que, em relao s outras utilizaes
destes modelos no campo das finanas pblicas, tal aplicao representa um passo
adiante. Tradicionalmente, a utilizao dos modelos de agente e principal em
finanas pblicas realizada por meio da suposio de que o Estado (no caso, o
agente) responsvel, por delegao, pela gesto dos negcios pblicos. A sociedade (o principal) delega a este tal poder, mas no capaz de observar com exatido
se o seu agente toma decises estritamente em prol de seus interesses. No caso
federativo, no entanto, pode ocorrer que certo nvel de governo delegue responsabilidades a outros nveis de governo. Nesta situao, a relao de agente e principal ocorre tambm entre governos, e no mais exclusivamente entre o governo e a
populao. Como exemplos deste novo tipo de aplicao do problema de agente e
principal, podem ser citados os trabalhos de Goodspeed (2002), Levaggi (2002),
Keen (1997) e Miranda (2006). Em todos estes trabalhos, o problema de agente
e principal caracterizado da seguinte forma: os governos locais (principais) delegam algum nvel de poder decisrio ao governo central (agente), com a esperana
de que este ltimo agir em seu benefcio.
A partir de uma perspectiva diferente, Qian e Weingast (1997) sugerem que
a descentralizao seria uma forma eficiente de resolver o problema de agncia
que pode surgir em certos tipos de situaes nas quais as delegaes intergovernamentais ocorrem. Se o governo totalmente centralizado, seus cidados no tm
nem parmetros de comparao internos que permitam o julgamento da qualidade dos servios pblicos prestados, nem a opo de votar com os prprios

Federalismo Brasileira: questes para discusso

240

ps (isto , se mudar de jurisdio em caso de insatisfao com as polticas adotadas), conforme Tibeout (1956). Portanto, no h competio entre governos e,
na ausncia de mecanismos de controle efetivos dos cidados sobre o governo, este
ltimo teria liberdade para extrair via impostos recursos da sociedade de forma
ineficiente (demasiada). Se o governo descentralizado, a existncia de diferentes
jurisdies limitar o poder de taxao dos diversos governos locais. Como visto
anteriormente, esta ideia apareceu originalmente em Brennan e Buchanan (1980),
mas na ocasio no foi explorada no contexto do modelo de agente e principal.
Outro exemplo de aplicao da teoria de agente e principal no federalismo
fiscal pode ser encontrado em Levaggi (2002). O artigo tenta verificar se, em um
contexto de informao assimtrica, o governo central (o principal, neste modelo)
obtm maior sucesso na compleio de seus objetivos utilizando transferncias condicionadas ou livres aos governos locais (que, neste caso, desempenham o papel de
agentes). Quando o governo central transfere recursos condicionados, o setor pblico local opera com a restrio oramentria dupla. Segundo este sistema, o governo
central define no s o tamanho das transferncias, mas tambm a sua distribuio
entre os diversos tipos de gastos. O resultado deste artigo mostra que, mesmo contrariando a sabedoria oramentria estabelecida, a restrio oramentria dupla pode
atenuar o problema de agente e principal que surge quando existem diferenas, ainda que parciais, nos objetivos de duas esferas de governo em uma federao.
3.3 Contratos incompletos

O problema dos contratos incompletos tem sido utilizado no mbito da teoria de


segunda gerao do federalismo fiscal para lanar luz a certas situaes existentes
nas relaes interfederativas. Crmer, Estache e Seabright (1996) utilizam esta teoria para explorar situaes de informao assimtrica existentes nas relaes entre
diferentes esferas de governo. No ponto de vista dos autores, as esferas de governo
mais baixas teriam mais informaes sobre a situao local que a sua contraparte
federal, em virtude de que os benefcios obtidos pelo uso de tais informaes seriam maiores no caso dos governos locais que no caso do governo federal.
Esse benefcio est relacionado, na viso dos autores, ao nvel de responsabilizao8
ao qual cada esfera de governo est submetida: quanto mais baixa a esfera de governo,
maior a probabilidade de substituio do governante caso este no contemple as preferncias dos seus constituintes. interessante notar que este tipo de argumento d
sustentao microeconmica a uma hiptese fundamental do teorema da descentralizao, que no contexto da teoria de primeira gerao era suposta ad hoc.

8. Traduo do autor para o termo utilizado em lngua inglesa accountability.

A Restrio Oramentria Malevel na Abordagem...

241

O trabalho tambm aponta para as vantagens da descentralizao na presena de contratos incompletos. Se o governo deve tomar uma deciso sobre
determinado assunto no especificado por nenhuma lei vigente que seria o
contrato relevante neste caso , a maior responsabilizao dos nveis mais baixos
de governo favoreceria uma soluo mais adequada aos cidados da jurisdio na
qual a medida ser implementada, caso o decisor seja o governo local vis--vis o
governo central.
A renegociao de contratos outra fonte de problemas no contexto de
uma federao. Suponha-se que, na execuo de um determinado contrato, uma
renegociao no mbito deste pudesse gerar um aumento de utilidade s duas
partes envolvidas. Neste caso, haveria um forte incentivo para que os termos do
contrato fossem modificados a posteriori. O problema que surge ento que, se
as partes esperam a ocorrncia de renegociao em determinadas situaes, elas
podero modificar suas aes de forma a obter vantagens quando o processo de
renegociao se iniciar. Desta forma, o problema de risco moral associado possibilidade de renegociao pode levar a execuo do contrato, ou mesmo a sua
confeco inicial, a ser subtima. Este efeito est presente na situao de restrio
oramentria malevel, que ser discutida adiante.
4 COMPROMISSOS NO CRVEIS

Sob o ponto de vista da teoria dos jogos, compromissos, sejam eles uma ameaa ou uma
promessa, so declaraes estratgicas nas quais um agente se compromete a executar
certa ao que em princpio ele no teria incentivo para adotar. Esta declarao seria
postulada com o intuito de induzir outros agentes a adotar estratgias especficas.
A distino entre promessas e ameaas, neste contexto, que na ameaa existe uma
perspectiva de punio, enquanto na promessa, uma perspectiva de recompensa.9
Tanto ameaas quanto promessas podem sofrer com problemas de credibilidade, pois o compromisso de um agente de adotar uma estratgia que no seria
tima diante de determinada circunstncia pode ser sempre questionado pelas
outras partes envolvidas. Esta falta de credibilidade de uma ameaa ou de uma
promessa ir minar a sua eficcia, uma vez que, se no for crido, o compromisso
no ter o poder de mudar as expectativas dos outros agentes e no conseguir,
portanto, induzi-los ao desejada.
Existem, no entanto, vrios meios para se imputar credibilidade a um compromisso; entre eles, o desenvolvimento de reputao ou a adoo de contratos.
O desenvolvimento de reputao adiciona credibilidade a um compromisso,
pois as outras partes envolvidas tomam cincia de que o agente comprometido j
9. Ver Dixit e Nalebuff (1991) para mais detalhes.

242

Federalismo Brasileira: questes para discusso

assumiu aquela posio em outras ocasies e sempre cumpriu o combinado. Contudo, como sugerem Bulow e Rogoff (1989), a construo de uma reputao pode
ser um artifcio para adquirir a confiana dos outros agentes e tornar a quebra do
compromisso mais rentvel parte compromissada.
Outra forma de se tentar garantir credibilidade a um compromisso o estabelecimento de contratos. Mas, a menos que estes contratos possam ser legalmente sustentados, que todas as contingncias futuras estejam contempladas e que
no haja possibilidade de renegociao, sempre haver casos nos quais a quebra
do contrato ser uma opo tentadora.
Kidland e Prescott (1977) incorporaram literatura macroeconmica o problema dos compromissos no crveis. Neste trabalho seminal, os autores desenvolvem o conceito de inconsistncia intertemporal, o qual pode ser considerado
uma promessa no crvel. Eles se utilizam de um modelo de poltica monetria
para desenvolver o conceito. Neste modelo, a autoridade monetria pode gerar
inflao com vistas a estimular o produto da economia, uma vez que o modelo
supe a existncia de uma curva de Phillips que associa inflao inesperada a
crescimento. Desta forma, somente a inflao no prevista tem o poder de estimular o produto. Os agentes privados, sabendo que a autoridade monetria tem
incentivo para gerar inflao mais alta que a esperada, tendero a aumentar suas
expectativas inflacionrias e assim diminuir suas demandas por moeda abaixo do
que seria o timo em circunstncias normais. Tem-se, ento, uma situao claramente ineficiente: por um lado, a inflao ser maior que o desejado e, por outro
no haver aumento do produto, uma vez que os agentes privados anteciparam
o aumento de inflao, esterilizando o efeito da curva de Phillips expectacional.
Esse equilbrio perverso ocorrer se os agentes no acreditarem no compromisso da autoridade monetria de no produzir inflao de surpresa. Uma vez que os
agentes formularam suas expectativas de inflao zero, o compromisso de no gerar
inflao inesperada contrrio aos interesses imediatos da autoridade monetria.
A anlise da credibilidade de ameaas tem sido extensivamente estudada
em vrios contextos. Dixit (1979) utiliza-se desta ideia para analisar os efeitos da competio potencial sobre um monopolista. Descreve uma situao
na qual uma firma j estabelecida ameaa uma entrante em potencial com
competio predatria caso a outra empresa decida efetivamente entrar no seu
mercado. Neste exemplo, que j clssico nos livros-texto de teoria dos jogos
aplicada, o autor associa a credibilidade desta ameaa a um excesso de capacidade ociosa do monopolista.
Lindbeck e Weibull (1988) aplicam a noo de ameaas no crveis no contexto das transferncias intergeracionais e derivam uma justificativa para a adoo

A Restrio Oramentria Malevel na Abordagem...

243

de sistemas de previdncia social compulsrios na medida em que estes seriam


ampliadores de bem-estar social. Este trabalho pode ser considerado uma aplicao prtica do rotten kid theorem (teorema da criana mimada) de Gary Becker
(BECKER, 1974), mas os resultados so bem distintos do original.
O modelo baseia-se no mecanismo de geraes superpostas no qual cada
gerao vive por dois perodos. A gerao mais velha de cada perodo deriva utilidade no s de seu prprio consumo, mas tambm do consumo da gerao
posterior (seus descendentes). Este fato do conhecimento da gerao mais nova,
o que leva a um resultado ineficiente, pois a gerao mais nova ir gastar mais do
que seria timo no primeiro perodo confiando que ser socorrida pela gerao
antiga, uma vez que a penria de consumo no segundo perodo afetaria negativamente tambm a utilidade dos mais velhos. Neste caso, a ameaa da gerao mais
velha de no socorrer os mais novos seria no crvel, pois os mais novos teriam
cincia de que seus pais teriam claros incentivos a voltar atrs na promessa e
ajud-los quando se deparassem com o fato consumado (fait accompli).
Nesse contexto, a poupana gerada por um sistema de previdncia compulsrio seria um mecanismo que evitaria tal situao, uma vez que a gerao mais nova
seria obrigada a poupar e no teria meios de se colocar na situao refm descrita
no pargrafo anterior. vlido notar que Paul Samuelson, em um artigo famoso
de 1958 (SAMUELSON, 1958), chega mesma concluso, mas pela razo diametralmente oposta. Neste modelo, no existe altrusmo e a fonte da ineficincia a
sobreacumulao dos agentes no seu primeiro perodo de vida, com vistas a assegurar um bom nvel de consumo no segundo perodo. A introduo de um sistema de
previdncia por repartio garantiria recursos necessrios ao consumo no segundo
perodo, afastando a necessidade de sobreacumulao no primeiro perodo.
5 AMEAAS NO CRVEIS E A RESTRIO ORAMENTRIA MALEVEL
NAS FEDERAES

O conceito de ameaas no crveis uma parte essencial do fenmeno conhecido


como restrio oramentria malevel (ROM). Este efeito, primeiramente descrito
por Kornai (1980; 1986), caracterizado por uma situao na qual a relao
estrita entre dispndios e receitas afrouxada, porque gastos em excesso sero
cobertos por alguma outra instituio, tipicamente o Estado (KORNAI, 1986,
p. 4, traduo livre). Este fenmeno foi primeiramente utilizado para descrever o
comportamento de empresas estatais em economias socialistas. Neste contexto,
a ROM surge do fato de que estas firmas no aceitam como crveis a ameaa do
governo central de que no ir socorr-las em caso de necessidade. Os gerentes
das empresas estatais saberiam que o desemprego causado por uma falncia seria
bastante prejudicial aos interesses polticos do governo e, assim, o socorro seria
consistente com os interesses governamentais.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

244

Uma srie de artigos seguiu a linha proposta por Kornai; entre eles,
Qian (1994), Pun (1995), Prell (1996), Li e Liang (1998), Qian e Roland
(1998) e Maskin (1999). Qian e Roland (1998) estendem o princpio da
ROM para comparar diferentes arranjos federativos e diferentes graus de
centralizao. A inovao conceitual deste artigo se d pela aplicao da
ROM a oramentos pblicos. Desta forma, governos provinciais tambm
poderiam ter incentivos a agir de forma fiscalmente irresponsvel se julgarem
que sero socorridos pelo governo central.
Essa generalizao da ROM para incorporar as relaes federativas tem
sido bastante explorada pela teoria de segunda gerao do federalismo fiscal.
Inman (2004) desenvolve uma explicao intuitiva para esta aplicao no
contexto do federalismo fiscal. Trata-se de um jogo sequencial, no qual os governos locais escolhem sua ao no primeiro perodo. O conjunto de estratgias disponveis para eles so duas: agir com responsabilidade fiscal ou poder
gerar dficits fiscais no sustentveis. Na sequncia, o governo central, aps
ter observado as aes adotadas pelos governos locais, escolhe a sua prpria
estratgia. As estratgias disponveis para o governo central so resgatar financeiramente os governos locais ou deix-los sem ajuda. Este jogo, denominado
pelo autor de default bailout game (jogo de inadimplncia e resgate), pode
ser representado em sua forma extensiva como na figura 1. Nesta figura, os Ls
representam os resultados do governo local e os Cs, os resultados do governo
central ou federal.
FIGURA 1

O jogo de inadimplncia e resgate de Inman


Sem resgate
Dficit no
sustentvel

Resgate

Sem resgate
Responsabilidade fiscal

Resgate

Governo local
Fonte: Inman (2004).

Governo federal

A Restrio Oramentria Malevel na Abordagem...

245

Uma das principais questes que surge desse jogo diz respeito s condies de
credibilidade de uma possvel ameaa do governo federal de no ajudar governos
locais com dficits insustentveis. Tal problema ocorre se C2 maior do que C1 ou
seja, se o resultado do governo central for maior quando ele resgata as localidades
sobre-endividadas que quando as deixa prpria sorte. Neste caso, se os governos
locais conhecerem a situao, tero incentivo a se colocar em uma situao que
demande resgate do governo central ou seja, tero incentivos a adotar polticas fiscais
irresponsveis, mesmo que L3 > L1, dado que L2 > L3. Estas condies a respeito dos
resultados dos governos locais so provveis de acontecer na prtica, uma vez que
quando o governo de uma localidade adota uma poltica fiscalmente irresponsvel,
ele aumenta, primariamente, o bem-estar imediato de seus cidados, pois coloca
disposio destes mais bens e servios pblicos do que seria possvel em uma situao
de estabilidade fiscal. O custo destas polticas vem depois, quando o governo local
tem que ajustar seu balano para pagar a conta do expansionismo inicial. Como em
muitas situaes, este custo suplanta os benefcios iniciais, e no raro ocorrer que
L3 > L1 ou seja, no caso de no ser resgatada financeiramente por outra instncia de
governo, a localidade ganha mais mantendo a responsabilidade fiscal.
Contudo, se o governo central prov de ajuda financeira aqueles governos
locais que praticaram polticas expansionistas no sustentveis, estes usufruiro os
benefcios iniciais deste tipo de poltica, sem, contudo, arcar totalmente com
os seus custos. Desta forma, provavelmente ocorrer que L2 > L3.
Os resultados do governo federal so um tanto menos claros. Por um lado,
mais ou menos evidente que C3 maior que C2 isto , sob o ponto de vista do
governo federal, a situao na qual os governos locais adotam polticas responsveis e no necessitam de ajuda mais favorvel que aquela na qual os ltimos
incorrem em dficit e so resgatados.
Por outro lado, fatores diversos determinaro se C1 maior que C2. Em uma
federao na qual o governo federal compartilha boa parte dos interesses de cada
unidade federativa, as possibilidades so de que seja C1 < C2, porque fatores que afetam negativamente as populaes das localidades, como o custo de reestruturao
financeira associado a uma poltica fiscal irresponsvel, tambm possuem efeitos
negativos sobre o governo central. Assim, presses polticas, a imprensa, reclamaes dos eleitores etc. podem exercer impacto sobre o resultado do governo central.
No entanto, se a situao for recorrente, o governo central pode considerar
os efeitos reputacionais da estratgia de no resgate para aqueles governos que
adotem polticas fiscalmente irresponsveis. Neste caso, a reputao de no ajudar
nestes casos pode inclusive evitar que os governos locais se coloquem em posies
de dificuldade fiscal.

Federalismo Brasileira: questes para discusso

246

Outros autores tambm tm explorado o conceito da ROM no relacionamento entre as diversas esferas de governo. Wildasin (1997) desenvolve um modelo no
qual a probabilidade de que o governo central v socorrer um determinado governo
local influenciada pela importncia econmica deste ltimo. Assim, localidades
com economias maiores e com maiores externalidades sobre o sistema econmico
nacional teriam maior chance de serem socorridas. Desta forma, o governo federal
ficaria mais tentado em ajudar tais distritos, no s em virtude da preocupao
com o bem-estar dos habitantes de l, mas tambm por conta dos impactos negativos gerados para as outras regies. Estas unidades da federao seriam consideradas
grandes demais para falir, ou sistemicamente importantes.
O mesmo princpio utilizado por Goodspeed (2002); Para assim neste modelo, o governo central no se importa diretamente com o bem-estar das localidades, mas, sim, com seus prprios interesses. Aqui, os governos regionais decidem
primeira e simultaneamente quanto gastaro e quanto tomaro emprestado dos
investidores privados. Ento, o governo central distribuir transferncias com o
objetivo de maximizar a probabilidade se ser reeleito. Os governos locais, que
agem primeiro, utilizam-se do processo de induo inversa para maximizar seu
prprio bem-estar. Como os governos locais escolhem suas respectivas estratgias
simultaneamente, o resultado um equilbrio de Nash subtimo, no qual os gastos
e o endividamento estaro acima do nvel socialmente eficiente. Esta situao, por
sua vez, levar a uma cobrana demasiada de impostos federais e a uma distoro
na proviso de bens pblicos e privados.
6 PERSPECTIVAS PARA DESENVOLVIMENTO DA TEORIA

Todos esses estudos nos quais a ROM o foco tm, pelo menos, mais um ponto
em comum: a ROM leva a resultados ineficientes. Assim a agenda de pesquisa
neste campo parece convergir para duas linhas de ao.
Em primeiro lugar, o aprimoramento de tcnicas empricas que permitam
detectar a existncia e a efetividade da ROM em diferentes relaes federativas e
institucionais fundamental. Esta estratgia de pesquisa necessria, visto que
a mera existncia de uma aparente lgica terica para a existncia da ROM no
implica automaticamente sua presena concreta. Acontece que a econometria
associada aos testes para detectar a ROM padece de uma srie de dificuldades
tcnicas,10 e muito trabalho ainda est por vir nesta rea.
Em segundo lugar, federaes so elas prprias instituies, e seu funcionamento guiado por regras institucionais. Assim, faz-se necessria a identificao dos mecanismos institucionais que so capazes de favorecer e de dificultar o
10. Ver Brueckner (2003) para mais detalhes.

A Restrio Oramentria Malevel na Abordagem...

247

aparecimento da ROM nas relaes federativas. Portanto, esforos de pesquisa


nesta rea de desenho institucional tambm tero utilidades prtica e terica.
A incorporao de modelos de desenho de mecanismo ao arcabouo institucional
das federaes pode ser uma estratgia promissora neste aspecto.
As federaes so, com o seu processo de administrao e deciso descentralizado, uma forma funcional de se conciliarem interesses das diversas regies
formadoras de um pas, mas no so um arranjo isento de falhas e ineficincias.
O estudo e a compreenso da ROM podem ser um caminho adequado para que
pelo menos uma parte destas ineficincias possa ser suplantada.
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Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada


EDITORIAL
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Este volume da srie Dilogos para o desenvolvimento, sob o ttulo Federalismo brasileira: questes
para discusso, compreende estudos cobrindo diferentes aspectos, mtodos, resultados de anlise e proposies sobre a questo federativa brasileira.
A primeira seo, Federalismo e polticas pblicas, traa a trajetria do federalismo brasileiro,
enfatizando o contraste entre, de um lado, as competncias conferidas aos municpios, advindas do modelo institucional inaugurado pela Constituio promulgada em 1988, e, de outro, as
atribuies crescentes assumidas pelos entes locais em funo do aprofundamento da descentralizao da maior parte das polticas nacionais. Um quadro geral do arranjo federativo brasileiro
apresentado, identificando-se alguns pontos de estrangulamento e as possveis alternativas de
aprimoramento da gesto de polticas pblicas.

A segunda seo, Federalismo e territrio, compreende uma anlise sobre a relao
entre a organizao federativa brasileira e as questes regional e metropolitana. Evidencia-se uma paulatina perda de nexo entre objetivos regionais e da gesto metropolitana e os
seus correspondentes meios e instrumentos de ao. Arranjos federativos so considerados
mecanismos fundamentais para aes pblicas cooperativas ou coordenadas capazes de
reduzir a grande desigualdade e heterogeneidade estrutural do pas.

A terceira e ltima seo, Federalismo fiscal: os critrios para a repartio do fundo de
participao dos estados (FPE), traz um panorama da teoria econmica do federalismo fiscal.
As tenses do federalismo brasileiro so discutidas no debate sobre os critrios de repartio
do FPE, analisando-se aspectos tericos e empricos que deveriam ser considerados para uma
adequada partilha dos seus recursos.

Este livro , portanto, parte do esforo coletivo do Ipea para apresentar sociedade
brasileira uma base analtica e algumas propostas para a discusso sobre os variados problemas e desafios a serem trabalhados e enfrentados na temtica sobre federalismo.

Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
O federalismo uma ideologia que prope a diviso territorial do poder poltico constitucionalmente estabelecido. A peculiar repartio de competncias entre seus entes faz com
que o modelo federativo adotado em cada pas apresente caractersticas especficas, gerando
potencialidades e riscos para o exerccio das funes pelo setor pblico. No caso do Brasil,
o equilbrio federativo tencionado pela necessidade de enfrentamento das desigualdades
sociais e regionais, historicamente profundas e persistentes.
A temtica do federalismo considerada uma prioridade na agenda de trabalho do Ipea: a criao do Grupo de Trabalho de Estudos sobre Federalismo, composto por membros de suas diretorias, e as mais de 27 pesquisas sobre o tema em andamento no instituto demonstram tal relevncia.
A preocupao do Ipea em refletir e oferecer subsdios sobre o sistema federativo e o seu papel
para o desenvolvimento nacional est em sintonia com o interesse de diversas instituies, nacionais e internacionais, que se debruam sobre o assunto. Este livro o primeiro resultado deste
trabalho coletivo, dentro da programao de atividades estabelecidas para os prximos dois anos
no Plano de Trabalho 2012-2013. Ele traz uma base analtica inicial e algumas propostas para a discusso sobre vrios problemas e desafios a serem trabalhados e enfrentados na rea do federalismo.
O Ipea oferece, assim, por meio deste livro, das diversas linhas de pesquisas internas, dos vrios
acordos de cooperao tcnica e das vrias redes interinstitucionais em consolidao, uma promissora fonte de debate sobre o tema federativo, em perspectiva nacional e internacional. Esta agenda
de trabalho pode servir como referncia importante para o conhecimento, o acompanhamento e
o aprimoramento das polticas pblicas no contexto do modelo federativo brasileiro, em prol do
desenvolvimento nacional.

Alexandre dos Santos Cunha


Antonio Lassance
Ana Paula Lima Ferreira
Carlos Alexandre A. Rocha
Constantino Cronemberger Mendes
Ernesto Pereira Galindo
Leonardo M. Monasterio
Marco Aurlio Costa
Marcos Mendes

Maria Fernanda Becker


Miguel Matteo
Paulo de Tarso Frazo S. Linhares
Rafael H. Moraes Pereira
Renato Balbim
Roberta da Silva Vieira
Roberto Passos Nogueira
Rogrio Boueri