GESTION DEL CAMBIO EN EL SECTOR PUBLICO. Mario Waissbluth’ Diciembre, 2008 Introducci El proposito de este texto es proveer al lector conceptos y herramientas sistematicas para abordar las, naturales complejidades y dificultades de la transformacién y el cambio institucional en el sector blico. Por cierto, las transformaciones relevantes de gestién, estrategia o estructura en las empresas privadas enftentan también grandes tropiezos. Existe abundante literatura al respecto, verdaderos clésicos en Ia materia, muchos de los cuales utilizaremos aqui? como punto de partida para abordar complejidades aun superiores. Debemos advert al lector que la casi totalidad de las referencias de literatura mencionadas en este texto provienen de Ia literatura anglosajona. Lamentamos sinceramente que no haya buena literatura ‘en espatiol, pero la verdad sea dicha, es fa literatura de mejor calidad del mundo en esta materia, De hecho, parte de ta motivacién por desarrollar este texto es Ia de proveer a los lectores hispano parlantes de un material en espafiol, con las debidas adaptaciones a las peculiaridades del sector pablico, particularmente el complejo sector publico latinoamericano. Podria decirse que, si el cambio en el sector privado equivale al pregrado, el cambio en el sector pliblico es el postgrado, Por ello, la lectura de Ia literatura clasica es central. Un gerente publica, de aquellos escasos que han logrado transformaciones exitosas y radicales, tiene mds habilidades y posibilidades de lograr cambios cn cl sector privado, que un gerente privado exitoso de gestionar cambios en el sector ptiblico. Si la gestién del cambio cn empresas ¢s dificil, toma tiempo, y no siempre tiene éxito, las naturales restriceiones del sector piblico hacen que esta aventura sea doblemente dificil y lenta, y con tasas de éxito aun menores. Mayor razén para abordarla de manera sistemdtica y profesional, pues de su éxito suele depender el bienestar de muchos ciudadanos 0 el ahorro de enormes recursos piblicos, que pertenecen a. los ciudadanos, Este texto representa la continuacién natural de an documento anterior, denominado “Sistemas Complejos y Gestién Pablica”®, y debemos ser enfiticos al seflalar que su lectura carccera de sentido sin Ta revisién previa de aquel. Diversos conceptos clave, como sistemas complejos, propiedades emergentes, los espacios del diagnéstico y la transformacidn, o los stakeholders, estan ‘tratadas alld y no los repetiremos salvo en lo estrictamente indispensable. ' Profesor del Departamento de Ingenieria Industria} do la Universidad de Chie. mariow@diushilect Este texto, utlizado en el Diplomado en Gerencia Pablica, y en el Magister en Gestion y Poliicas Péblicas, es una versién profundizada y actualizada de algunos capitulos de “La Reforme del Estado en América Latina”. 2002, del mismo autor, disponible en www.meriowalsshfuth.com * El texto clisico es “Harvard Business Review on Change”, 1998, que constituye la mejor coleceién de articulos que Harvard ha debido reeditar una y otra vez.en esta materia * Disponible en wnv.mariowaisshluth.com, seccién Publicaciones. Magister en Gestién y Politicas Piblicas, Departamento de Ingenicréa industrial, 1 Universidad de Chile, 2008De igual manera, no es propésito de este texto describir herramicntas especificas de gestién, tales ‘como planificacion estratégica, reingenieria de procesos, trabajo en equipo, servicio af cliente, colidad, informatica, control de gestin, mejora continua, etc., que con toda seguridad serén utilizados a lo largo de un proceso de transformacién institucional, y que estén abundantemente disponibles en [a literatura especializada de gestion, ‘Supondremos, en otras palabras, que el reformador 0 equipo de reformadores que intenta estos cambios ya pudo realizar un diagnéstico holistico © integral de la institucién, que tiene Fazonablemente claros los problemas crtioos y los cambios que se requieren, ya sean estos en el modelo de gestién, la estrategia institucional, gobernabilidad, servicios, procesos, sistemas, recursos hhumanos, estructura, marco normativo, practicas de trabajo, ete. La pregunta que intentaremos responder aqui no es “qué cambiar”, o “qué herramientas de gestin usar”, sino “cémo cambiarlo” de menera que los propésitos que se han trazado no se vean truncados en el camino, No @s raro encontrar antigues funcionarios en entes piblicos que comentan, con natural escepticisma, que “éste es el noveno plan de cambios que he visto pasar, con sus ‘correspondientes directivos y consultores, y todo sigue igual". Las restricciones al cambio en el sector publico La cultura organizacional es 1a suma de las pricticas, creencias, simbolos, ritos, valores. y expectativas acerca de Jo que se considera adecuado, que priman mayoritariamente en una institucidn, Es “como se hacen las cosas aqui”, y se traduce en pricticas concretas y cotidianas, nnegativas o positivas, Como ejemplo, pueden existr las prdcticas generalizadas de llegar tarde y de incumplir compromisos, 0 las prcticas de Negar puntualmente y de cumplir compromisos, Como ctro ejemplo, Ia cultura burocritica es aquella.en | “Ha de considerarse que no hay que el cumplimiento de la norma, e incluso el | cosa més dificil de emprender, ni cumplimiento absurdo de la norma, y et ejercicio | de resultado més dudoso, ni de més discrecional del poder de quien aplica la norma, pesan | arriesgado manejo, que ser el pri més que agregar valor piblico. © bien, la cultura del | mero en introducir nuevas disposi incumplimiento es aquella en que, mientras el furcionario | cfones, porque el introductor tiene © el directivo 10 vea amenazada su propia estabilidad, | por enemigos a todos los que se actiia con grados significatives de imesponsabilidad | bencfician do les instituciones respecto a la misién instituctonal, y de falta de respeto por | viejas, y por tibios dofensores, a el cumplimiento de sus promesas personales. La cultura | todos aguellas que se beneficiarin hhiperjerarquizada es aquella en que cl didlogo ente | de las nuevas; tibieza que procede personas de dos jerarquies que no sean adyacentes es | on parte de ks incredulidad de los fuertemente penalizado. hombres, quienes no creen en nin- guna cosa nueva hasta que ta rati- ‘A Ia inverse, hay entidades en que ta innovacién, ta | fica una experiencia firme” fexibilidad, y el servicio piblico priman, o pueden llegar Nicolés Machiavello, a primar d¢ manera central y mayoritaria en la préct “EI Principe”, 1513 cotidiana, y estin basadas en la confianza colectiva y la construccién de un capital social entre los miembros de la organizacién, que sienten “la camiseta puesta” en tomo ala institucién y la agregacién de valor piblica, Por to general, toda institucién piblica o privada enfrenta obstcutos para cambiar las cosas. La mayor parte de las veces éstos se relacionan con el escepticismo, y con la dificultad y tiempo Magister en Gestién y Politicas Piiticas, Departamento de Ingenieria Industrial, 2 Universidad de Chile, 2008requerido para transformar culturas, hibitos y précticas de trabajo. $i no fo cree, obsérvese a si mismo en sus intentos de cambiar sus hibitos alimenticios © sus rutinas cotidianas. Imagine ahora hacerlo en 300 0 2000 personas. En el caso del sector piblico se suman, o més bien se multiptican y potencian, las restricciones politicas, la necesidad de realizar estos cambios a la vista del piblico y la prensa, presiones externas, miltiples stakeholders con agendas contradictorias, presiones de sectores politicos por proteger los cargos de sus afiliados cualquiera sea su dcsemperi, dificultades en la modificacién de ormas y leyes, rigideces presupuestales y administrativas, o en el peor caso, capturas institucionales diffciles de romper. La captura institucional ocure cuando un grupo de agentes, empresas © personas han logrado “apropiarse” de una institucién por conductos informales, para su propio beneficio. Por cierto, esto ‘no es privative del sector piblico, pero ocurre con mayor frecuencia. A manera de ejemplo, los ejecutivos de Enron se “apropiaron” completamente de una institucién que pertenecia a sus accionistas, dejéndola cn quiebra, y destruyendo de paso fas pensiones de sus empleados. Es frecuente observar grandes empresas en que los ejecutivos terminan auto-fijéndose altisimos salarios 0 bonos (que en USA pueden llegar a ser decenas 0 centenas de millones de délares anuales) a costa de los accionistas, especialmente si estos estén disporsos en un gran nimero y 0 cexisten algunos dueitos mayoritarios preocupados por restringir la captura. Lo mismo puede ocurrir por parte de gremios, dirigentes gremiales (que no necesariamente representan el interés de sus agremiados), colusién de intereses entre funcionarios y el sector privado, o entre privados, y/o corrupeién menor 0 mayor, que puede ir desde tener a Jos parientes contratados hasta easos de flagrante dolo. Obviamente, en los casos de eaptura, las resistencias al cambio no serén meras dificultades de ‘eambio cultural, sino franeas luchas de poder en que los “capturadores" no vacilarin en recurrir a ‘cualquier herramienta para resistir el cambio y expulsar a los teformadores. En estos 250s, como vveremos adelante, las batallas mayores son inevitables, no son precisamente técnieas, y deben ser ‘meticulosamente planificadas. La acumulacién de municiones politicas y comunicacionales, y de ppadrinos politicos en altos niveles de gobierno y el parlamento pasa a ser el elemento crucial. También debe destacarse otra dificultad frecuente y propia del sector ptblico: Ia dificil sineronizacién entre los tiempos politicos y los tiempos organizacionales'. En ocasiones, el reformador se encuentra “lanzado a Ta vida” con un calendario acelerado y complejo de cambios, y recibe un llamado de la casa presidencial o el Ministerio de control politico, para ser informado de que “la cosa esti dificil” y no es el momento adecuado, A la inversa, hay ocasiones en que el +eformador ha planificado cuidadosamente su croriograma de intervenciones en una escala de meses o-afios, para luego ser informado de que el Presidente anunciard los cambios este fin de semana. Por To general, las reformas institucionales requieren aftos para madurar, y los calendarios politicos exigen resultados tépidos, a veces inconsistentes con la visién de largo plazo. Errores frecuentes ‘Antes de comenzar con las buenas noticias, respect a las maneras en que puede abordarse Positivamente el cambio en el sector piblico, es itnportante apresurarse a seftalar por donde NO * Christopher Poltit, Gert Bouckaert, “Public Management Reform, A Comparative Analysis", Oxford University Press, 2000. Magister en Gestion y Politicas Piblicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 3 Universidad de Chile, 2008‘comenzar: es frecuente constatar, cuando se habla de modelos organizacionales, que muchas Personas tienden a pensar exclusivamente en el disefio def organigrama y las estructuras formales. El primer paso del directivo piblico novicio, cuando se hace cargo de una entidad, suele ser solicitar el organigrama, observarlo meticulosamente... y eambiarlo! Esto sucle generar verdaderos desastres insttucionales. Allterar irreflexivamente las relaciones jerdrquicas y las relaciones de poder en una institucién suele provocar el caos y no resolver ninguna de los profundos problemas de la misma... pero provoca una excitante sensaciin de poder at hacerlo. Es casi iresistible. A niveles superiores del aparato piblico, también es frecuente ver nucvos Presidentes anunciando la ereacién o fusién de Ministerios 9 Subseoretarias, como si eso fuera a cambiar en algo la resolucién de los problemas del pais. Pero Ia ciudadania queda convencida por un tiempo de que se esté haciendo algo, Los recténgulos y Kineas que forman un organigrama son una parte minima del problema, y ¢s mucho més iil pensar en el concepto de arguitectura organizacional’, en un simil con la arquitectura de edificaciones. De fa inisma manera en que un buen arquitecto no s6lo piensa en los planos de una casa, sino tambicn en la cultura y valores de sus habitantes, In funcionalidad de cada elemento, la ubicacién y orientacién, los “materiales, teonologia, sistemas y habitabifidad, el arquitecto ‘organizacional debe concebir la orgenizacién social, los procesos, métodos y pricticas de trabajo, los valores, incentives, vinculos informales y recursos humanos de esa ‘organizacién, con la visidn sistémica antes mencionada, “Aprend{ tarde en mi vida que tendemos a enftentar cada nueva situacién reorganizéndonos, y este llega a ser un maravilloso método para creat la ilusién de progreso mientras se produce confusién, ineficiencia y desmoralizacién” Petronius Arbiter, Marina Griega, 210AC. En conereto, esto significa que la estructura debe ser una conseeuencia de las funciones y los procedimientos. En I lémina que mostramos a continuacién hay una descripeién agrafica de Jos que constituye el organigrama tradicional y weberiano del estado, disefiado esencialmente para que se respeten las normas y jerarquias, vs. los enfoques modemes orientados procesos, en que el rol de las autoridades es muy diferente: priotizar, asignar y conttolar recursos, y asegurar que el proceso, una vez diseflado, fluya arménicamente entre las distintas partes de la organizacién, Concepto tradicional Dieta itce| | compe] [Regone| | arent | [areas ][ areas i iformciefye 5D, Nadler, M. Gerstein, R. Shaw, “Organizational Architecture: Designs for Changing Organizations”, Aossey Bass, 1992. Magister en Gestion y Politicas Péblicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 4 Universidad de Chile, 2008Concepto moderno co i och ooo Les cveno esa Hovionte Comenzar por el organigrama es, precisamente, no hacerse cargo de la complejidad de una organizacién. El dibujo del onganigrama definitivamente el final, nunca el somienzo, de un disefto que A continuacién, recurriremos a uno de los clésicos de la literatura de gestién del cambio, John Kotter’, para referimos a los ercores mis genétieos en el proceso. Su | Comienza’ por I én de tiwlo es “Liderando ol cambio: Por qué fallan tos | Gué debe hacerse, quién y como lo esfuerzos de iransformacién” y aqui citamos algunos debe hacer, en qué secuencia, y parrafos clave: con qué responsabitidades attibuciones. “Durante la titima década, he observado més de cien empresas, grandes y pequefias, tratando de reinventar su competitividad... Estos esfuerzos han tenido muchas denominaciones: calidad (otal, reingenierta, ‘cambio cultural, reestructuracién..... Algunas de estos cambios corporativos han sido muy exitosos, algunos han sido facasos totales. La mayoria se ha quedado a medio camino, eon un claro sesgo hacia la parte inferior de la escala.... Ertores eriticos en cualquiera de las fases del cambio pueden tener un efecto devastador, disminayendo el impulso y anulando ventajas trabajosamente obienidas... Tal vez porque tenemos poca experiencia en renovar organizaciones, gente muy capaz a menudo comete al menos wn gran error.” Este articulo, que enumera errores frecuentes descritos mas adelante, muestra una porfiada realidad: si Kotter presencié y experiments severas tardanzas y dificultades en la materializacién de cambios ‘en empresas privadas del mundo industrializado, estos problemas se manifiestan en forma agudizada en procesos de transformacién de entidades piblicas, en que el reformador esta sujeto a las restricciones que ya hemos mencionado. A continuacién, algunos de los “errores de Kotter”, pero con “condimento publica”. Error # 1: No generar conviccién en ta cipula, Sélo cuando cerca de! 75% de Ia céipula de una organizacién esté realmente convencida de la necesidad de cambios importantes, se puede comenzar el proceso, y esto no es fécil en insttuciones insulares con directivos que a veces tienen diferentes agendas y tiempos politicos. En caso contrario, es inevitable que surjan problemas mas adelante, “ John Kotter, “Leading Change: Why Transformation Efforts Fail”, Harvard Business Review, Marzo ~ Abril 1995, pp. 59-67, Disponible también en “Harvard Business Review on Change” Magister en Gestién y Politicas Publicas, Departamento de Ingenicria Industrial, 5 Universidad de Chile, 2008Por ello, es erucial que, en las etapas tempranas, se haga una cuidadosa evaluacién del “stock de liderazgo” disponible en la institucién, y de su verdadero interés en el cambio, haciendo si es necesario - y politicamente posible - los eambios pertinentes de personas, y luego, desarrollando innumerables conversaciones formales ¢ informales hasta asegurar la necesaria conviccién colectiva en fa cipola. Los procesos de cambio suelen implicar conflictos, y la oposicién se reagrupa muy fécilmente si ve fisuras en Ia cipula. Por cierto, la oposicién no la integran aquellos que tienen un proyecto altemativo para {a institucién.. ojala fuera asi... son los funcionarios que dicen: “compadre, no te preocupes, no hagas nada ni digas nad... déjalos hacer... total, en poco tiempo mas ellos se van y Nosotros seguiremos aqui”. En el peor caso, la oposicién son los “capturadores” con intereses especificos y prosaicas para que las cosas no cambien. La experiencia les ha dado en el pasado fa razéin, y si se observan fisuras en la cipola, la batalla esta perdida desde el inicio. Error #2: No generar una “coalicién para el cambio". Generalmente los programas de cambio surgen en pocas personas. Si no se hacen esfuerzos para agrandar esta coalicién, en esferas sucesivas y crecientes de conviceién, tarde o temprano la ya mencionada oposicién se reagrupa y deticne el cambio. Transformar una institueién de, por decir una cifta, 2000 funcionarios, es una aventura politicamente equivalente a la de ganar una eleccién en un municipio de 100-000 personas. Se requiere campafia, slogan, seduccién... apraidar la coalicién, Si esto lo dijo Kotter refiriéndose a ‘empresas como IBM, imaginemos cudnto més importante es en el caso de una entidad piblica latinoamericana, Error # 3: No generar una visién seduetora del futuro. ;Ud. remaria con fuerza en un bote, si no le explicaran hacia dénde éste se ditige? Yo no. Una vision de futuro es el “sueflo ambicioso pero realizable", es la institucién que quisigramos ver més adelante si todo sale bien. Nada hay més potente para movilizar a la gente, En el sector piblico por cierto que existen imagenes potentes, ‘grandes impactos en la poblacién, disponibles para fa construccién de la visiOn. Por cierto, si Ud. no le puede comunicar Ia nueva visién a alguien en menos de cinco minutos, y obtener una reacoién de ‘comprensidn ¢ interés, quiere decir que no se ha terminado con esta fase del proceso de cambio, Y si no ha resuelto los errores # 1,2, y 3... no siga adelante, y deténgase todo lo necesario porque el precio que pagara mas adelante por saltarse estas etapas es muy grande. Error f 4: Comunicar y discutir poco ta nueva visibn estratégica. Si Ud. cree que basta con una reunién, publicacién, correo electrénico © memo para comunicar la nueva vision, esta profundamente equivocado, Se requeriré de mucha persisiencia y reiteracién, y mucha comunicacion personal entre jefes y subordinados para transmitic esta vision. Las “posters”, los ti ministeriales, los sitios web, ayudan slo marginalmente, En las instituciones plblicas, weberianas y cuasi militarizadas, los funcionarios hacen y creen lo que les dice el jefe ditecto, y no hacen ni ereen lo que no les dice el jefe directo... aunque lo diga el Ministro. Por ende, la transmision de la nueva visién y el proyecto de cambio slo puede haverse por comunicacién personalizada, en pequeflos grupos y en “cascada”. El directive superior conversando francamente con sus subordinados directos, estos a su vez con los subordinados de 3er nivel, y asi sucesivamente, y repetidamente, Por cierto, nada perjudica mas el proceso de cambio que tna conducta de las autoridades inconsistente con la nueva visién. Lo anterior no significa que el proceso de cambio deba ser vertical, autoritario y sin participacién de los funcionarios, La cipula, en las conversaciones en cascada, va recogiendo la retroalimentacién de los. fumcionarios y perfeccionando ef modelo continuamente. De este modo, lenta y progresivamente, va constituyéndose un consenso estratégico en tomo a la nueva vi Magister en Gestidn y Politicas Pablicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 6 Universidad de Chile, 2008institucional. Si los directives mo estén dispuestos a invertir su tiempo en esto, en resolver fas, legitimas dudas y temores que surgirin en los funcionarios, en acoger sus sugerencias, y prefieren edicar su tiempo a labores de “alta politica”, entonces es preferible no embarcarse en fa aventura del cambio. Error # 5: No atreverse 4 remover los obsticulos de Ia nueva visién. Es dificil encontrar procesos de transformacién que no tengan su “dia D”, la batalta crucial, y si existen capturas institucionales, el “dia D” llega de manera inevitable y posiblemente con muertos en el camino. Siempre surgen obstaculos significativos, de diversa indole: un procedimiento, una estructura, una ‘norma, una actitud hacia los clientes, un stakeholder importante que expresa su. oposicién abiertamente, gremios inconformes, y lo peor de todo, alguna persona o poderoso grupo de intereses creados que sistematicamente se opone a los cambios. $i no hubiera obsticulos significatives, el cambio ya se habria realizado hace mucho tiempo. EI Mujo de las conversaciones estratégicas vet, E pinecrivo, g Cr OR wer N EJECUTIVOS s A weoies et a XG S1 ves © FuNCroNARIOS ° La “oposicién pasiva” sigue “sentada en las gradetias” viendo como se desenvuclve el partido, y diciendo “mira,... vo te dij... no se van a atrever... felanito Heva meses oponiéndose a todo y no le pasa nada... agui no va a pasar... nada”. En las primeras etapas def cambio, se puede ser abierto € invitador con todos, y convivir con estos obsticulos, pero a fa larga llega inevitablemente el dia en que éstos deben ser confrontados con devisién, aun a costa de que el reformador esté dispuesto a perder el cargo. Si esto no sc hace, si el reformador se “achica” y baja ta cabeza, no se pierde una batalla, sino la guerra completa. Como se trata de sistemas complejos, nunca se sabe con exactitud cudndo va a Ilegar la confrontacién crucial, pero ciertamente llega. Error # 6: No planear ta aparicién sistematica de triunfos de corto plaza. Estos son los “quick wins" o ganancias ripidas. Sin logros en el corto plazo, aun cuando sean menores, el proceso de transformacién pierde eredibilidad, y mucha gente se desanima o se une a la oposicién, El ‘compromiso con los logros de corto plazo es lo que asegura fa realizacién de la tarea de largo plazo. Hay otro texto clisico, de tanta importancia como el de Kotter, que lo demuestra hasta la saciedad”: Jos grandes cambios comienzan, se desarrllan y terminan con una acumulaciéa de pequetios resultados coneretos que apuntan en la direccién correcta, y que se materializan en la linea operativa de la organizacién, no en la mente y los planes de un gabinete de ascsores ilumninados. Lo anterior no significa que no hay que contar con un plan maestro del cambio, con un cronograma de actividades, responsables, y su respective presupuesto, todo lo cual puede ser elaborado ceentralmente, pero los cambios y sus resultados concretos deben ser materializados por los 7 R.S, Schatfer, H. A. Thomson, “Suecessful Change Progrems Begin with Results”, disponible en “Harvard [Business Review on Change”, 1998 Magister en Gestion y Politicas Pablicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 7 Universidad de Chile, 2008directives de la linea, los cuales, como ya dijimos, deben estar convencidos de la necesidad del ‘cambio, y se lo deben haber apropiado en su propia érea, convertidos en “co-padres” de la criatura, ‘Los anuncios que eonvencen no son aquellos relacionadas con la materializacién de “actividades” o “proyectos de cambio”, sino con hitos de resultados coneretos. El anuncio de que “el Ministro se reunié con los directivos regionales para dialogar sobre el cambio”, 0 “ya se realizé el curso inttoductorio a la nueva plataforma informitiea” no convene de nada, a nadie. En cambio, el anuncio de que “en los primeros dos meses de trabajo logramos reducir a la mitad el tiempo de atencién en la ventanilla” convence, y mucho. Solo ast la “oposicién pasiva” comienza ‘recientemente a murmurar que “parece que esta vez es verdad, y mejor nos subimos a ese erro”. ‘También es convinccnte, en otros sentidos, anunciar que “hemos comenzado los procedimientos de auditoria interna y como consecuencia, hemos descubierto corrupcién en la detegacién regional Z, y los funcionarios involuerados han sido sometidos a sumatio y despedidos”. Ahi es cuando los “capturadores” comienzan a desenfundar las armas blancas y hay que estar preparados, feniendo ademés a los padrinos politicos alineados. En sistemas complejos, las decisiones dificiles detonan ‘una gran cantidad de efectos colaterales y propiedades emergentes, que deben ser previstas... en la ‘medida de lo posibte. Error # 7; Declarar Ja vietoria muy temprano. La mayoria de las veces se requeririn muchos afios para que los cambios se arraiguen profundamente en la cultura de una organizacién, especialmente si ésta es grande, Hasta que los cambios no se arraigan en la eultura, los nuevos enfoques son frigiles y sujetos a regresiones. En vez de declarar la vicioria total, deben declararse frecuentemente las victorias parciales, anuneiarlas como Ia base para affontar mayores desafios. “Mediciones delirantes": Habiendo transmitido el falso mensaje de que las “aetividades” producen —inevitable- mente resultados, los promotores de “actividades” agravan su crimen al igualar le medicion de actividades con verdadetas mejoras de descmpeito. El “éxito” en una empresa consistid en Hasta aqut algunos de los més importantes errores pero parece indispensable Error # 8: Dejarse vencor por Ia cotidianeidad. Al inicio, en la etapa de diagnéstico y plenificacién del cambio, todo es placer @ inspiracién, ta creatividad esté en su méximo. Pero luego comienza la tediosa implantacién: en iiltima instancia, Ia modemizasién de una institucién se lograr que el 100% de los empleados asistieran un curso de gestion de la calidad. En “Successful Change Programs Begin with Results” ‘reduce en un gran conjunto de prosaicas tareas, como el redisefto del proceso X, le implantacién del software Y, fa capacitacién del personal del area Z, la materializacién del logro N. Si fa cipula no forma un “comité de cambio” del mas alto nivel, cuya misién Gnica y especifica es reunirse en forma religiosamente quineenal para coordinar y ompujar todas estas tareas, sin tratar los asuntos cotidianos en esa ocasién, las urgencias institucfonales inevitablemente ahogan el proceso de cambio. Los astntos urgentes son siempre mAs urgentes que los asuntos importantes, y por supuesto siempre hay mas cosas urgentes que asuntos importantes de largo plazo. El Ministro siempre tendra una reunién muy urgente e importante con un Senador, el Directivo de un Servicio siempre tendré una reunién muy urgente e importante con el Ministro, todos estén legitimamente preocupados de ccurmplir con la ejecucién presupuestal pues en caso contrario el préximo afio les reducirén los recursos. ‘Magister en Gestién y Potiticas Pablicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 8 Universidad de Chile, 2008Lo que intentamos decir en este punto es: los Directives empefiados en una transformacion institucional deberén estar dispuestes a dedicar un 20 0 30% de su tiempo, por sobre lo nnaturalmente recargado de su agenda, a las transformaciones institucionales, y eso requiere gran disciplina, y sobre todo, el convencimiento de que llegar a casa ain mis tarde de lo que estén Iegando es un sacrificio que vale la pens. En suma, el mensaje de toda esta seccién puede resumirse asl: abordar un proceso de transformacién institucional significativo va a requerir inevitablemente de una ctipula convencida, altas dotes de Hiderazgo on toda esa cépula, una dedicacién significativa de energia, mucha ‘comunicacién, mucha persistencia en el tiempo, y mucha paciencia, Si el reformador siente que no dispone de todos estos ingredientes... mejor que mo trate, y se contente con algunas reformas menores. Si siente que no esté dispuesto, o que los tiempos politicos hho lo justifican - Jo cual puede ser legitimo - es preferible no embarcarse en aventuras de ‘ransformacién mayor, limitarse a algunos cambios pequefios pero tiles que apunten en la direccién correcta, y no generar falsas expectativas en los ciudadanos, las autoridades politicas y los funcionarios de la institucién, Las menospreciadas practicas de trabajo ‘No siempre las transformaciones institucionales estin basadas en grandes cambios de politica publica, estrategia, o modelos de gestién. Hay humildes préctieas de trabajo de los directives y los funeionarios, que tienen més que ver con cierias disci 4épicas conceptuales. Para ilustrarlo, contaremos una historia real pero con ocultamiento de identidades. Visité como ‘consultor una enorme planta productiva de una empresa pablica latinoamerieana, con el objetivo de Proponer mejoras en su administracion y gestion organizaeional. La planta tenia el tamatio de dos ‘campos de flitbol. Al costado, un edificio de administracién, donde estaban todos los directivos y profesionales que supervisaban la operacién. En el mega complejo productivo, sélo téenicos y ‘obreros. Los profesionales, en el mejor estilo latinoamericano de castas, rara vez aparecian en ia planta. Estaban haciendo sesucos estudios e informes. Si un obrero experimentaba un problema en la produceién, debia caminar cerca de 300 metros, ingresar al edificio de administracién, pedirle a la searetaria una reunién con su supervisor y sentarse a esperario, Al visitar la planta, observé un “container” de transporte, Al preguntar de qué se trataba, un obrero explicd que era el “siestario”, donde se hacfan turmos para dormir, con uno de ellos de guardia por si apareciera un supervisor. Al reingresar al edificio administrativo, mi primer comentario fue que no ‘se necesitaba una “reingenierla de proceses administrativos”, ni un “cambio de estructura”, sino que los profesionales abandonaran las peores pricticas ~ frecuentes en América Latina - de no “mezclarse con los esclavos”, que se pusieran las botas y el casco de seguridad, y que pasaran al menos un 30% de su tiempo en ta planta ensuciandose las manos. Si esta empresa hubiera sido Japonesa, lo mas probable es que el edificio administrativo completo hubiera estado al interior de la planta productiva. ‘cure lo vos piblicos, que pasan por el pasillo de la offcine de sus funcionatios sin mirar al costado, hablando cosas muy importantes por el celular, € ignorando completamente o6mo courren tas cosas en la realidad, La realidad es lo que ocurre en la ventanilla, eémo se hacen y supervisan los proyectos de obra piblica en el terreno, como se Magister en Gestién y Politicas Piblicas, Departamento de Ingenieria Indust Universidad de Chile, 2008fiscalizan ias actividades de asistencia social en ef municipio. Allies donde se agrega~o desagrega = valor piblico, y muchos directives suelen mas bien vivir en las afueras de la “caverna de Platén’” Cuando penetran al interior o hacen con fotdgrafos y prensa, en “visitas a terreno” ¢ inauguraciones. La “caverna de Platén” Ma Lo que ceune en ‘Stmundo dees eae eon “oley vers" y Ea foe leginadoree Ejemplos hay cientos: reuniones que se citan sin avisarle oportunamente a los convocados, reuniones que terminan sin una mindscula acta de acuetdos, érdenes que se dan por conductos inadecuados, informes de auditoria que se elaboran pero se archivan sin revisarse por las autoridades, informalidades diversas, etc. ‘S6lo para remachar, y perdone el lector Ia reiteracién: en las oficinas de venta de una muy privada aerolinea latinoamcricana, hice cola media hora para cambiar un pasaje, asunto urgente. Al Tlegar al ‘mesén, Ia vendedora, sin decir palabra, se par6 y se fue. A los quince minutos, alarmado y eonfuso, Je pregunté qué habia ocurtido a su supervisor, que estuvo presente permanentemente. Me explicé ‘cortésmente que era la hora de almuerzo de la vendedora y que estaria de vuelta en 45 minutos. Sin ‘comentarios, Por contraste, en una gran multinacional de productos de consumo masivo, para que un profesional ingrese a trabajar al afamado deparcamento de mercadotecnia, debe pasar varios meses con un delantal, reponiendo productos de la empresa en los anaqueles de los supermercados. Para ellos, e! acto fundamental de la venta es el momento en que la duefia (o duefio) de casa extiende su mano y ‘saca un producto del anaquel, y mientras el profesional no entienda y vive eso a la perfeccién no podré dar un paso por las oficinas de mercadotecnia, por grandes que sean sus credenciales académicas. Esa multinacional tiene ventas que equivalen aproximadamente al producto bruto de todo Chile. Algo sabrin. 4Sc solucionan estos latinoamericanos problemas con reingenierias, reestructuraciones, mejoras de politica piblica, o cambios en el modelo de gestién? Ciertamente no. Se solucionan con disciplina, Tigurosidad, y éticas de tratajo que deben estar presentes, en primer lugar, en los directivos, y de alli, derramarse a todo el personal de fa organizacién. Esto posiblemente tiene que ver con el clasismo intrinseco de Ia educacién profesional latinoamericana, que distingue entre la casta de los “pensadores” y [a de los “hacedores”. También sospechamos que tiene que ver con la draconiana separacién disciplinaria de nuestra educacién: tos louos piensan como sociélogos, los economistas como economistas, los psicblogos como Magister en Gestién y Politicas Pablicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 10 Universidad de Chile, 2008psicblogos, los ingenieros como ingenicros, todos desprecian la profesién del otro, y una buena ‘mayoria no tiene en su armado neuronel conceptos como eficiencia, pricticas de trabajo 0 procesos de trabajo, y terminan en un sillén ditectivo por gracia del partido respective. Dejaremos estas hipotesis a los especialistas, y en este texto nos limitaremos a decir que el primer paso de cualquier transformacién organizacional es revisar la miriada de pequefias pricticas aberrantes y corregirlas, predicando con el ejemplo. Tal vez ello sea suficiente para lograr importantes cambios. Enfrentando la natural resistencia al cambio Antes de ver un poco de luz, continuaremos con las obscuras dificultades. Hay otro clsico de Paul Strebel que se refiere a la natural resistencia al cambio de empleados o funcionarios*. El plantea que los directives de una institucién (nuevamente, refiriéndose al sector privado) hablan éentusiastamente del cambio organizacional, la reingenierta, la calidad total y la transformacién, pero que, igual como lo plantean Kotter, Schaffer y Thomson, en empresas del listado Fortune 1000 entre el 50% y 80% de estes programas “se quedan cortos” o de plano no resultan. ‘Su punto eseneial es que ditectivos y funcionarios ven las cosas de muy diferente manera. Para los directivos, esta es una gran aventura intelectual, una oportunidad para mejorar sustantivamente las cosas, y de paso, triunfar profesional y/o polticamente. Para los funcionarios, eb cambio no fue bbuscado por ellos, no es. bienvenido, es pereibido como disruptivo y amcnazante, saca la situacién de balance, los deja fuera de su “zona de confor”, y en una de esas, tal vez fos despidan, Podrén tal vez estar hoy en una instituci6n mediocre 0, como explicamos al hablar de sistemas complejos, “despetotada”, pero ya llevan algunos afios, tienen sus amigos, se acomodaron con su Jefe, hay ritos gratos, y de pronto aparecen los poco bienvenidos “reformadores” a alterar el natural ‘equilibrio de las cosas. No estamos diciendo esto en tono peyorativo, como si ala gente le gustara Ia ‘mediocridad. No cs asi. Pero al resultarles dificil atisbar qué les depara el futuro, o cufl seré la ganancia para la institueién, para ellos y pata los ciudadanos, la resistencia al cambio comienza inevitablemente. Si el lector 0 este autor estuviéramos en la misma situacién, reaccionariamos de la ‘misma manera, En el caso especifico del sector pablico latinoamericano, hay literalmente millones de trabajadores piiblicos que lo estén pasando bastante mal en sus & horas laborales, que estan simplemente “con mala onda”, que en consecuencia no hacen adecuadamente su tarea, con el consiguiente y abrumador costo para la educacién, la salud, a justicia, y los dems servicios piblicas. Asimismo, hay una conflictividad intrinseca ¢ histérica entre autoridades y sindicatos del sector pliblico. Los peores vicios desde el fado directive pueden resumirse en: 8) directivos que rotan frecuentemente, con escasas hal gerencial, con el consecuente deterioro en el clima or ')_escasa consulta de opiniones relevantes, y escasa comunicacién de mensajes relevantes; y ©) fa errénea ereencia de que, si hay un mal clima organizacional, “este es un problema para el Gerente de Recursos Humanos”. Clertamente no es asf, Es un problema del liderazgo que ‘cada directivo ejerce con su personal P. Strebel, “Why Do Employees Resist Change? Hiarvard Business Review, Feb., 2000, Magister en Gestion y Politicas Pablicas, Departamento de Ingenierfa Industrial, u Universidad de Chile, 2008Los vicios del otro lado: ) la defensa de [a no evaluacién, o de fa evaluacién ritual, en que todos deben obtener fa calificacion méxima, bajo una variedad de argurmentos, que van desde la “subjetividad de la evaluacién” a “el perjuicio para nosotros si todos los demds ponen calificacién mixima’, lo ‘cual es veridico pues en general los directivos prefieren no comprarse problemas en esta materi ') ia oposicién pasiva o activa a cualquier tipo de roforma que pueda directa o indirectamente afectar fa influencia del grupo sindical en ef poder; y ) In defensa de parcelas de poder y dinero, y en ocasiones, Ia defensa de conductas indefensibles en aras de la inamovilidad. El funcionario puiblico latinoamericano suele pasar muchos afios en un cargo medioeremente Femunerado, inserto en una méquina buroerética, con una elevada rotacién de jefes con escasa ccapacidad gerencial y liderazgo, con escasas acasiones en que se consulta o escucha su opinisn, en inadecuadas condiciones de infraestructura y equipamiento, sujeto a tratos jerarquizados y frecuentemente autoritarias, con remotas posibilidades de promocién y superacién, y a cambio de estos males, con la “compensacin informal” de fa inamovilidad funcionaria y de una evaluacién de desempeiio de caricter ritual que generalmente no sirve ningiin propésito ‘itil. gCémo nos sentiriamos Ud. o yo? Frustrados, desmotivados... y con una profunda desconfianza hacia todos esos reformadores y cousultores que de vez en cando se instalan en nuestra oficina a tratar de impfantar nuevas modas gerenciales, Ese suele ser el punto de partda. Lo peor que puede hacer el reformador es navegar haciendo juicias de valor sobre la gente, que en cl fondo reacciona frente alos estimulos cercanos que el sistema complejo les prove. Como dice ef refrin, nada es verdad, nada es mentira, cada uno ve las cosas del color del cristal con que se mira. Los directives deben aprender a ver las cosas desde la perspectiva de los funcionarios, y examinar el “verdadero contrato” que ellos tienen con a institucion, Por “verdadero contrato” (Strebel lo lama personal compact) emtenderemos la suma del contrato laboral formal, més la aplicacién verdadera del contrato laboral - con Ins subentendidas inamovitidades y/o evaluacién ritual y poco significativa - mis las dimensiones sicolégicas, sociales y culturales que definen la relacién real entre el empleado y Ia institucién: la suma de las obligaciones y compromisos mutuos entre ambos, formales e informales, quo definen Ia verdadera relacién laboral. Las iniciativas de transformacién organizacional amenazan el “verdadero contrato”, ya sea de ‘manera prozctiva 0 indirecta. Hasta que tos directivos y jefes ditectos no definan, clarifiquen y discutan personalmente los térmtinos del nuevo “verdadero contrato”, es dificil concebir que no haya resistencia al cambi En suma, los lideres del cambio deben en primer lugar generar un mensaje elaro acerca de porqué los cambios son necesarios; a continuacién, deben iniciat -en patalelo con los cambios — un proceso esencialmente conversacional para que los funcionarios puedan revisar y “comprar” el nuevo “verdadero contrato”; y finalmente deben poner roglas formeles e informales para que los nuevos compromises sean adoptados por todos. Este proceso conversacional no se logra con boletines, sitios web ni carteles. Solo se logra con una gran cantidad de conversaciones, en pequefios grupos individualmente, y en cascada: los directivos superiores con los mandos medios, los mandos medias con los funcionarios, en ‘numerosas ocasiones. El principal obsticulo a estas conversaciones es el temor 0 la falta de Magister en Gestién y Politicas Piiblicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 2 Universidad de Chile, 2008dedicacién de los directivos © mandos medios a hablar con sinceridad y a escuchar, y esta es la Principal razén por la que se requiers una gran dosis de persistencia, paciencia y reiteracién, y una dedicacién espectal de tiempo al proceso de cambio, lo cual no se logra en los ratos de acio. En otras palabras, la “gestion de fa resistencia al cambio” debe ser abordada sisteméticamente, con fases_claras y planificadas, con gran dedicacién, y de esta manera se pueden aumentar significativamente las posibilidades de éxito. Et rol de las tecnologias de informacién Hemos dicho anteriormente que este texto no aborda herramienias especificas de gestién, ni mucho menos tecnologias de informacién. No se trata aqui de hablar de bases de datos o de intranet, sino del rol social de estas tecnologfas en los procesos de transformacién institucional, Es raro observar, a inicios del siglo XXI, alguna entidad piiblica que haya tenido razonables éxitos de transformacién, en que no haya existido una componente relevante de uso de tecnologias. Esta ‘no es, ciertamente, una panacea tecnocritica. Los grandes proyectos tecnolégicos enfrentan en todo el mundo enormes dificultades, altas tasas de fracaso total © parcial, resistencias al cambio, y carencia de direccién estratégica por parte de las autoridades superiores, que suelen creer que esto 6 un problema para cl jefe del depertamento de informstca. Es difci| que los ejeeuivos pblicas con visién de estrategia tecnolégica provengan de las fils de los profesionales informticos". Las tecnologias de informaciéa son las herramientas que estén produciendo los cambios més radicales en la gestién piblicn y privada, y paradéjieamente, son las que mas escapan a [a comprensién © formacién de la gran mayoria de los reformadores que estin gestionando 0 financiando grandes proyectos de informatizacién publica, Lo que interesa destacar aqut no es 1a utilidad de estas tecnologia, ni su impacto en In oficacia, eficiencia o calidad del servicio. Ese es un problema técnico. Lo que importa, en materia de gestién del cambio, es que una vez que las tecnologias han logrado implantarse © incorporarse en [as practicas de trabajo, ellas sitven para “cristalizar” el cambio. La evolucién institucional suele darse en pequettas fases, que luego “cristalizan” para luego dar el siguiente paso. Las teenologfas son un potente agente “cristalizador”, siempre que se hayan desarrollado con sentido comin, predisefiando y optimizando los procesos de trabajo, y convirtiéndose en una verdadera ayuda para el funcionario y el ciudadano. Una vez que una tecnologia ha sido implantada con éxito, y a través de ella se han formalizado procesos y précticas adecuadas de trabajo, la vuelta atrds es diffi, También hay “pequefias précticas tecnoldgicas”, que son mayoritariamente desconocidas en el sector pdblieo, que to cuestan tiempo ni dinero en su implantacién, y que tienen enormes potenciales de transparencia y eficiencia del trabajo. En mi experiencia, a la fecha de eseritura de este texto, 9 de cada 10 funcionarios en América Latina desconoce, por gjemplo, lo que es un “Google Group" 0 un “Google Calendar”. Gratuitos, permitirian organizar el trabajo, coordinar y compartir informacién y documentos valiosos, intercambiar mensajes y coordinar agendas y reuniones, no s6lo al interior de una oficina piblica, sino por ejemplo entre todas las unidades regionales de un servicio pablico, Son herramientas tipicamente conocidas como “group ware” que ° Jone E. Fountain, “Building the Virwal State: Information Technology and Institutional Change”, The Brookings Institution, 2001 Magister en Gestién y Politicas Publicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 13 Universidad de Chile, 2008Permiten impactantes aumentos de eficiencia a costo cero. Su subutilizacién se debe, Gnica y exclusivamente, a la carencia de una cultura informatica minima en el sector, pues no requiere ni siquiera de permisos o instructivos ministeriales para su utilizacién, Estrategias genéricas de cambio Un dilema frecuente respecto a los cambios institucionales es tener que escoger entre el enfoque répido y sucio vs. el leno y tinpio. El primero sucle darse cuando la autoridad decide dar un giro radical, probablemente con una legislacién nueva, que altera en forma significativa Ia estructura 0 funciones institucionales. Si éstallegara a alterarintereses de stakeholders 0 funcionaios, va a estar ‘acompaiiada inevitablemente de una dosis de conflicto. Un ejemplo de Ia siltima década es la privatizacién de las empresas portuaria chilenas, por ley. Esto vino, comprensiblemente, acompatiado de violenta oposicién y demostraciones por parte de los gremios portuarios, la cual fue zanjada finalmente a través de conductos politicos, con un paquete ‘muy robusto de indemnizaciones, y el proceso culminé exitosamente. No estamos aqui opinando sobre la politica publica de privatizar 0 no las empresas, si cra o no la correcta, no es el tema de este texto, sino que estamos dando un ejemplo de estrategia genética de cambio, Ejemplos de lento » Limpio, en el mismo pais, son 18s profundas transformaciones insitucionales del Servicio de Impuestos Intemnos o Banco Estado. Ambas son hoy entidades de clase mundial en varios mbitos. No hubo cambios legislatives, fue lenta y progresiva, con una gran profesionalizacién de las capas gerenciales, enormes transformaciones informaiticas, y si bien hubo algunos momentos de conflicto gremial, no tuvieron gran resonancia piblica. Como contraparte, ambos proceses de transformacién duraron més de diez afos, y pasaton por el establecimiento de tuna alianza estratégica entre las autoridades y Jos gremios. Obviamente, hay grados intermedios. La decisién del camino a tomat es tal vez fa més crucial, y estd estrictamente ligada al piso politico disponible para las transformaciones. Como ya hemos dicho, el reformador que intenta it mAs allé o mds rapido de lo que su piso politico le permite, ‘ermnina inevitablemente en su casa escribiendo sus memorias. Cabe agregar otra dimensién estratégica del proceso de transformacién institucional: de arriba abajo (op down) vs. abajo arriba (bottom up). En este dmbito hay otra decisién critica, de salibracién fina, en la cual se pueden cometer errores, estrechamente asociados al mangjo de la resistencia al cambi El proceso top down esti de algiin modo relacionado con el répido y sucio, aunque no son equivalentes. Se refiere a transformaciones disefiadas en Ia cépule institucional (aun cuando no involucren legislacién), y después implantadas sin demasiadas consultas a los funcionarios, incluso en contra de los intereses de algunos de ellos, que podrian perder poder, bienestar © el propio trabajo. Este tipo de intervenciones suele ser de cardotor radical, de quiebres conceptuales 0 estratégicos importantes. Cambios de modelo de negocio, tipos de servicio, estructura ‘organizacional, formas y canales de Negada al ciudadano, ete. A a inversa, el proceso botton up suele ser liderado por directives con una filosofia participativa, y el disefto de las transformaciones es efectuado por equipos de funcionarios, con las téenicas propias n.opuesta on Detacoion aad ‘Sin embargo, con esta forma lineal de actuacién el desarroito de nuevos productos tomaba entre 4 y 10 ailos. Por ello, este modelo fue mutando hacia el concepto de desarroilo concurrente, en que las tapas se trasiapan unas con otras, con una constante interacci6n con clientes © usuarios del ‘mercado (M), financistas (S), y tecnélogos de otras partes del mundo (T). Un proceso en red, mucho mas abierto y flexible, Visto grificamente: Devic ge eportunidades Tecrolégioas Dotacolin da: Este es un proceso mas caético, “despeinado”, con etapas traslapadas, y en constante interaccién con terceros. Su resultado fue que la tasa de éxito de las innovactones aument6 significativamente y los tiempos de desarrollo se redujeron a la tercera parte, Un proyecto de cambio en el sector piblico es en realidad una innovaci6n institucional, por lo que tiene muchas similitudes: of didlogo con los financistas (8) es el mismo, aunque en este caso €s el Ministerio de Hacienda o Finanzas, el mercado (M) pasan a ser los usuarios y otros stakeholders, ¥ la (T) es la de los trabajadores y gremios que es necesario convencer, entusiasmar y subir al carro del cambio. La gréfica entonces luctia as: Magister on Gestién y Politicas Pablicas, Departamento de Ingenierfa Industrial, 16 Universidad de Chite, 2008biG’ —»: Masiicac nmarcha de 9 te cambio” —». Manifeacién o puesta on La seeuencia ideal de cambios tampoco es muy diferente en una onganizacién cada etapa que deseribamos agregaremos los ingreslientes propios del sector piblico: 1. Lovantamiento\ 2, Analisis SS eT, iy rp ens SS sec Informacion’ _ Sintesi/diagndsticy NT Corr ae er ete pets) einer : aa ier ca 4 i Primeros Resultados Coe Caeiie Satisfaccién con el Cambio En el diagrama anterior, se observan 15 etapas genéricas — que en ta vida real tienen grandes ‘raslapos entre elas — y en el triéngulo de Ia derecha se intenta deseribir Ia sensacién general que debiera ir viviendo ta organizacién: es necesario partir por claificar la pereepcién de problemas y la necesidad de cambios, para posteriormente ir construyendo la imagen futura, logrando los primeros resultados, que van generando la creciente conviceiGn y finalmente la satisfaccién con el cambie En paralelo con esta secuencia, fo que debe ocurrir permanentemente es el proceso de renegociacién del “verdadero contrato” con los funcionarios y gremios, la permanente seduccién de todos los stakeholders principales (incluyendo de manera preponderante a los financiadotes y los gremios), y la generacién permanente de pequefios triunfos verificables que van construyendo la conviccién, Magister en Gestidn y Politicas Piblicas, Departamento de Ingenieria Industrial, W Universidad de Chile, 2008Gilat aoe ted we comin Medicion de los Benefici n con el Ci A continuacién resefiaremos los elementos clave de estas 15 etapas. Debemos recordar, del texto antecedente a este (“Sistemas complejos y gestién péblica”), que el cambio es holistico, y que debe tomar siempre en cuenta, tanto en Namado “los doce espacios” de la gest Lo anterior no significa que todo proceso de cambio deba involucrar todos estos elementos, pero a To menos, deben ser revisados en el diagnéstico inicial pare constatar que no exista un nudo critico ‘en alguno de ellos. Asimismo, debemos reiterar que esto NO intenta ser un recetario de cocina, ‘como los tipicos libres de “management by best seller”, del tipo “15 etapas para modificar los 12 ‘espacios de la gestion piblica”. La aplicacién mecinica de recetas en materia de gestién de sistemas ‘complejos es una receta.. para el fracaso. Con estas advertencias, revisemos las 15 etapas, que con {oda seguridad se irén mezelando en el camino y teniendo saltas hacia atris y adelante, . Efapa # 1: Levantamiento de informacién. El levantamiento utitiza como herramientas: a) isién de cifras ¢ indicadores relevantes; b) consulta de opiniones de stakeholders, ejecutivos, clientes, y personal via encuestas, entrevistas y focus group; ¢) revision de documentos, tales como ‘otras expericncias intemacionales, planes, informes anuales; siendo frecuente que existan diversas ‘Magister en Gestién y Politicas Pabticas, Departamento de Ingenierfa Industrial, 18 Universidad de Chile, 2008consultorias previas valiosas pero nunca utilizadas; otros levantamientos especificos (p. e]. mapeo 4 procesos criticos, levantamiento de sistemas de informecién, estudios ad hoc). tesis, La esencia misma de la buena gerencia es la capacided de combinar adecuadamente andlisis (hemisferio jzquierdo del cerebro) con sintesis (hemisferio derecho, capaz de visualizar patterns). En esta etapa el ejercicio del sentido conwin es eritico, Es ficil ahogarse en una montafia de datos irelevantes, y la capacidad para separat la paja del trigo cs esencial. Se tata, cn definitiva, de entender cuales, en el momento del diagnéstico, e] verdadero modelo de negocio - 9 modelo de agregacién de valor pablico - con que esté operando la ‘organizacién, si sus productos o servicios son los adecuados, si sus macro-procesos de trabajo son 4os que deben ser, si su estructura de alianzas es la correcta, si su organizacién es la adecuada, etc. Un producto concreto de esta etapa deben ser los diagramas sistémicos de causa - efecto que interrelacionan los principales obstéculos y-0 tas principales oportunidades institucionales; una estimacién preliminar del potencial de mejoramiento en la eficacia, eficiencia y calidad de! servicio piblico que se podria obtener; y el material preparatorio para las diversas reuniones o talleres de consenso a realizar en las siguientes etapas con los diferentes stakeholders. Es, en suma, el nar que permitird socializar la percepcién de problemas y la necesidad de Etapa #3: Consenso sobre el diagnéstico. En esta etapa se materializan los eventos necesatios, con los stakeholders clave, para lograr un diagnéstico consensuado, y una visién preliminar de la necesidad de cambios y mejoras institucionales. Descablemente, de aqui debe surgir un diagnéstico més afinado y retroalimentado, que permita el nuevo disetio, y un listado de quick wins o ganancias répidas, las mejoras menores pero inmediatas que pudieran desarrollarse en cualquier escenario, que no requieren de grandes conceptualizacioncs estralégicas, y que como hemos dicho, son un elemento crucial de la motivacién por los cambios. A pantir de este momento, cualquier mejora factible, y que apunte razonablemente en la direccién correcta, adquiere primera priorida. ‘Asimismo, es deseable a estas alturas contar con una linea base de {a situacién inicial, contra la cual se efectuardn las evaluaciones posteriores de impacto del proyecto. Esto, comprensiblemnente, le ‘importa mucho a los que tendrén que financiar el proceso de cambio. Debe notarse que en esta etapa no se requiere de un diagnéstico detallado, sino de los consensos bisicos neceserios sobre los principales problemas, oportunidades y sus interrelaciones. Es posible que en etapas posteriores puedan 0 deban realizarse diagnésticos en profundidad de algunos subsistemas, como por ejemplo mapeo detallado de procesos clave, o mediciones de indicadores aun no disponibles, etc. Lo importante en esta etapa es lograr los consensos fundamentales sobre el proceso de cambio necesario. El diagnéstico final se materializa més adelante, cereano a las etapas #8049. Ya lo dijimos: es importante treslapar etapes. Etapa #4: Visién inicial de los cambios. Este es el momento de fa inspiracién, Ya es indispensable ‘una primera construccién de la visi6n de futuro. Ambiciosa dentro de tas posibilidades y restricciones, pero factible. Podra ser a 2 afios, 4 arios, 6 arfos, 0 como en Japén, a 25 afios plazo. Esto Io definen los tiempos politicos. Debe ser atractiva, ficilmente comprensible, y contener ‘mensajes claros respecto a lo que se desea lograr". Si fa visién de futuro es una larga y pomposa ® J.C. Collins, J.1. Porras, “Building your company’s vision”, En “Harvard Business Review on Change” Magister en Gestién y Politicas Pablicas, Departamento de Ingenieria Industral, 19 Universidad de Chile, 2008frase del tipo “seremos una organizacién de excelencia al servicio de la ciudadania y con funcionatios motivados", que en realidad es aplicable a cualquier organizacién, no ayuda en nada y no convene a nadie. ‘Nuestros valores cemtrales pasan por ser piow neros, nunca seguit 2 otros, y por alentar la creatividad individual. Nuestro propésito es experimentar Ia ategria de Ja innovacién y ta aplicacién de tecnologia para el beneficio del publica, ‘Nuestras metas implican convertimos en la ‘compaftia més reconoeida por cambiar la mala imagen internacional de la calidad de los pro- ductos japoneses, y por ser la primera com- ppaiiia japonesa que penette el mercado norteamericano y distribuya dircctamente alli. Sony, 1950, 5 atios después de las bombas de Hiroshima y Nagasaki Una visién de futuro debe a) contener los valores fundamentales que se van a promover y respetar por sobre todas las cosas, b) el propésito central de la conganizacidn, el gpara qué estamos aqui?, ©) las 30 4 metas ambiciosas, incluso intimidantes, que nos proponiemos lograr fen el largo plazo, con una descripci6n vivida y movilizadora de las mismas. Si una empresa es capaz de generar una imagen de futuro tan vivida como ia descrita en el recuadro, una organizacion de servicio piiblico bien puede plantearse ‘motas y valores aun més motivantes, sean éstas en el mundo de la educacisn, la salud, Ia proteccién social o el desarrollo competitive de un pais, $i se comienza con una expresién burocratica de la visién de futuro, el avién va a volar muy bajo. Asimismo, este es el momento para plantear los tres o cuatro pilares estratégicos del cambio, los conceptos fundacionales de la transformacién: modificacién de ta ‘Nuestros valores centrales legistacién X, reestructuracion intransables en materia de probidad, y por de Ia forma en que se presta el servicio | privilegiar la excelencia en el servicio pablico . de informacién, | por sobre las acttudes burocraticas. le én regional de las fun- ‘Nuestro propésito es transformarnos, con In. ‘ciones N, cobertura total de la poblacién ayuda del mundo académico, en la principal de ‘bajos recursos con el servicio M.. | escuela de pensamiento e innovacién en materia Asimismo, si es posible comprometerse de ingenieria e infraestructura det pais. pasan por ser con la mejoria verificable en algunos ‘Nuestras metas implican disefiar y desarrollar un indicadores clave relacionados con estos | pian do infraetructura de rieyo y transporte, de ‘grandes logros, aunque sea aproxima- | 1g ajios plazo, que transformo significativamente damente, esto es de gran ayuda en la la competitividad de nuestro pais. negociacién con financistas y stake- Un hipotético Ministerio de Infraestructura de un hipotético pats latinoamericano Por dltimo, en esta etapa ya debiera ser posible identificar y calendarizar algunos de los grandes proyectos de transformacién, y proponer -vatios hitos de resultados concretos, aquellos que convencen, Etapa #5: Estrategia de intervencién. Sil etapa anterior fue el momento de la inspiracién, este es el del arte y la politica. 2Qué tan ripido, qué tan vertical, que tan lento, qué tan participative? {Con qué fuerza politiea se cuenta, y hasta dénde podemos llegar? {Cusl ha sido el resultado de tos ‘sondeos preliminares con los gremios y con los stakeholders? {Podemos generar algunos resultados répidos y convineentes, que sirvan como plataforma para una segunda etapa? ;Cusl es el momento ‘mis indieado para subir al carro a los directivos de 2° nivel, a fos mandos medios, y quién lo va a hacer? gContamos con el stock adecuado de lideres internos? zLa prensa nos va a apoyar? Este es ¢! Magister en Gestidn y Politicas Piblicas, Departamento de Ingenierfa Industrial, 20 Universidad de Chile, 2008‘momento en que los gerentes piblicos tecnocriticos suelen falar, yes el period critico para decidir cull estrateaia © combinacién de estrategias genérieas usar, en qué orden, con qué ritmo, y ta profundidad de los cambios. Etapa #6: Disefio del plan preliminar. Con todos los antecedentes acumulados hasta este momento, y habiendo asegurado la conviceién de un porcentaje significative de la cipula institucional, ya es posible realizar un primer disefio ordenado del plan de transformacién, sus ‘grandes etapas ¢ hitos, un presupuesto aproximado, y una cartera de proyectos de transformacién ‘con sus respectivos responsables, que incluya especificamente las instancias de comunicacién y eunién de jefes con subordinados en sus diferentes niveles para producir el proceso de retroalimentacién, De particular importancia resulta el involucramiento de los direetivos de linea en el proceso de transformacién, el cual no puede ni debe ser ejecutado por un grupo ajeno a la organizacién. Si hay ‘consultores, estos no estén para ejecutar los cambios, sino para apoyar a los directives de linea en concebir y ejecutar los cambios, salvo que sean tareas particularmente téenieas como el disefio de ‘un plan informatica o un mapeo detallado de pracesos. Asimismo, es particularmente relevante elaborar, como parte integral del plan, un mapa preliminar de riesgos, esto es, un listado de todos los eventos que podrian obstaculizar o hacer fraeasar el pian, ‘una evaluacién de los mismos, y los respectivos planes de mitigacién o contingencia. Etapa #7: Consenso sobre el plan preliminar. Tal y como en etapas anteriores se generé un adecuado nivel de consenso sobre el diagnéstico, fa necesidad de cambios, y una visién preli del futuro, este es el momento para generar el consenso sobre ct pian de transformacién. Nuevarente, esto no s€ logra con un simple memorando, sino con comunicacién extensiva y personalizada con los funcionarios, que estardn con seguridad preguntindose eémo los afecta a ellos, en qué altera su “verdadeto contrato”, Io cual requiere que el didlogo sea con el jofe ‘inmediatamente superior. La “cascada comunicacional” vuelve a repetise. Etapa #8: Organizacién para Ia implementacién. Aqui yace una de las causas mas frecuentes de fracaso. Una transformacién institucional significativa es... un gran proyecto, con muchas actividades 0 subproyectos, muchas personas involucradas, mucha coordinacién, comunicacién, manejo de recursos, control de su gestién, evaluacién de riesgos, y posiblemente involucre adquisiciones de bienes y servicios. Y los grandes proyectos deben ser coordinados por... un buen gerente de proyecto, Este es en si mismo un oficio que equiere formacién an técnicas de goatién de proyectos!", habifidades especiales, iderazgo, y experiencia previa en... manejo de proyectos. Todo proyecto genera cambios, y todos los cambios generan fricciones. E! buen gerente de proyecto es, en su esencia, un “Jubricador de fricciones”, ‘Muchas organizaeiones suolen, de manera algo iresponsable, embarcarse en un programa de transformaciGn significativa, pretendiendo que algtin funcionario coordine esto en sus ratos de ocio, rientras desarrolla sus tareas habituales, o bien designando a una persona interna o externa que no posee estas competencias. El fracaso esté asegurado. El otro elemento critico es la creacién del “comité de proyecto”, integrado por las méximas autoridades institucionales, Dice el refrén que no existe proyecto en la historia de la humanidad que ‘se haya terminado a tiempo, dentro del presupuesto, y con is mismas personas que !o comenzaron. ™ Ver “Project Management Institute”, www.pmi ane Magister en Gestidn y Polticas Publicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 2 Universidad de Chile, 2008,Muchos subproyectos van a estancarse por razones burocriticas, presupuestales, conflctos en el equipo, mala conduccién, En una organizacién vertical, los unicos que pueden destrabar tos problemas, asignar recursos, instruir que las cosas se hagan, © cambiar responsables, son las autoridades. De ahi, la necesidad de una reunién periédica, en que el gerente o coordinador del programa informe sobre la marcha de cada subproyecto, y se adopten las medidas necesarias, Como todo plan, probablemente al fin del camino habrén desaparecido algunos subprayectes y aparecido otros, ajustindose a Ia cambiante realidad. Esta es la instancia donde debe adoplarse ese tipo de decistones. Retomando a Kotter, si los integrantes de este Comité, que son a su vez los responsables de que las cosas cambien en cada una de sus divisiones o departamentos, no estén realmente ‘convencidos de la necesidad de cambios, esta pasard a ser una instancia ritual inctil.,. otta receta para el fracas, Etapas #9 y #10. Disefio del plan detallado y el plan de comunicacién. Estando ya superadas razonablemente las etapas de la inspiraci6n, ol arte y la politica ~ aunque nunca terminan del todo — comienza bisicamente la etapa de la transpiracién y el trabajo duro, de toda la organizacién, E] plan de transformacién institucional, que seguramente ira mutando en el tiempo, deberd tener cuatro componentes esenciaies: a} el de las transformaciones sustantivas, que pod sor una nueva plataforma informética, ceamnbios en procesos, redefiniciones de servicios, estructura, politicas de personal, ¢ incluso obras de infraestructura, cada uno de los cuales es en siimismo un proyecto, con responsable, recursos y plazos: ») Ia components de le comunicacién y el didlogo permanente y Ia retroalimentacién con funcionarios y stakeholders, que debe estar programada en actividades, que deben involucrar a los directivos de maximo nivel, ©) la componente de quick wins o ganancias ripidas y materializables con facilidad, que sean congruentes con el plan, fa cual debe tener diversos responsables de sus respectivas actividades, y que debe incluir de manera fundamental las mejorfas evidentes en las précticas de trabajo de Ia cdpula directive, 4) Ia componente de control de gestién del propio plan, en la que el gerente del programa deberd presentat periédioamente al comité de proyecto el estado de avance, los indicadores verificables, las obstrucciones principales, y el andlisis de os riesgos politicos, técnicos y corganizacionales del programa y cada uno de sus proyectos, con un programa concreto de mitigacién de esos rieseos, Etapas #11 y #12. La ejecucién. El 90% del tiempo y el esfuerzo esté aqui, en la construccién ¢ implementacién de cada proyecto, el entrenamiento del personal, los duros de roer cambios en Prdcticas de trabajo y hibitos, los nuevos manuales de operacién si es que son nevesarios, y de rmanera fundamental, la comunicacién de los resultados verificables que se vayan obteniendo. Este parrafo ¢s el mas breve, ya la vez.el de mayor envergaduta de esta seccién. Efapas # 13 y 15, Evaluacién de impacto. La evaluacién preliminar se realiza tan pronto sea posible, cuando los principales proyecios que representan una mejora en la agregacién de valor piiblico estén en marcha, aun cuando no esté todo terminado. Para ello, habré sido esencial construit la Tinea base, en las etapas inieiales del programa. La evaluacién finat, que serd no solo de impacto Magister en Gestién y Politicas Publicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 22 Universidad de Chile, 2008inmediato, sino de impacto final incluyendo las extetnalidades positivas y negativas del cambio (output y outcome) podré realizarse después de un largo tiempo en que las transformaciones ya se hayan asentado. Etapa #14. Mejora continua. Ya finalizado el plan, 0 2 to menos algunas componentes significativas del mismo, es necesario montar un mecanismo ordenado y bion organizado, para que distintes grupos de funcionarios_y mandos _medios puedan ir proponiendo mejoras permanentemente. Esta es una téenica gerencial en si misma, que no puede dejarse al azar, que est descrita en Ia literatura”? bajo diferentes “sabores”, tales como katzen o six sigma. No se trata de un mero “buzin de ideas” sino uma verdadera y organizada “flibrica de innovaciones”, con un coordinador, control de gestidn, incentives, metodologias, e instancias de evaluacion, financiamiento ¢ implementacién de las ideas propuestas. Epilogo ‘Ya al borde de finalizar este texto, el lector puede sentirse tal vez algo abrumado. Como to advertimos al inicio, la transformacién significativa de instituciones piblicas requicre de una verdadera montafa de esfuerzo, metodologfa, paciencia, persistence, habilidad politica y liderazgo. Pero el premio obtenido, en materia de bienestar ciudadano, ciertamente amerita el esfuerzo, Crear buenas instituciones 0 programas desde cero es més fécil que transformar una institucién grande, con décadas de tradicién burocritica. Los programas de transformacién institucional pueden ser modestos o ambieiosos, y pueden adoptar las mis distintas variedades de transformacién, en cualquier ambito del modelo de agregacién de valor institucional, Pero el hilo conductor de ta gestion del cambio es muy similar en ellas, y es el que esperamos haber transmitido en estas Paginas. Sélo queda desearle buena suerte y mucha paciencia al lector que se decida a realizar estas ‘transformaciones, dispuesto a correr todos los riesgos y a jugérselas en esta aventura. Bien vale la pena. M, L. George, etal, “The Lean Six Sigma Pocket Toolbook: A Quick Reference Guide to 100 Tools for Improving Quality and Speed” , 2004, Ver wmbién K. Dailey, “The Kaizen Pocket Handbook” , 2005. Magister en Gestién y Politicas Pablicas, Departamento de Ingenieria Industrial, 23 Universidad de Chile, 2008