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Centro de Implementacin de Polticas Pblicas Para el Equidad y el Crecimiento

MANUAL PARA ENTENDER Y

REA DE POLTICA EDUCATIVA

PARTICIPAR EN EL PRESUPUESTO
EDUCATIVO PROVINCIAL

Florencia Mezzadra
Alejandro Vera

Octubre de 2005

Av. Callao 25, 1 C1022AAA Buenos Aires, Argentina


Tel: (54 11) 4384-9009 Fax: (54 11) 4371-1221 info@cippec.org www.cippec.org

INDICE
1.

INTRODUCCIN.................................................................................................................1

2.

CMO SE USAN LOS RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO? .........................4

3.
DE DNDE PROVIENEN LOS RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO
PROVINCIAL? .........................................................................................................................................9
4.
CMO SE DECIDE LA ASIGNACIN DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA
EDUCATIVO EN EL MBITO PROVINCIAL? ...............................................................................16
A. LA ELABORACIN DEL PRESUPUESTO ....................................................................................18
B. APROBACIN ..........................................................................................................................23
C. EJECUCIN ..............................................................................................................................25
D. CONTROL Y EVALUACIN ......................................................................................................29
5.
CMO PODEMOS EVALUAR EL ESFUERZO PRESUPUESTARIO POR LA
EDUCACIN? ........................................................................................................................................32
A.
B.
C.
D.
6.

GASTO POR ALUMNO ..........................................................................................................33


GASTO POR ALUMNO CON RELACIN A LOS RECURSOS FISCALES POR HABITANTE ..........34
GASTO PBLICO EN EDUCACIN COMO PORCENTAJE DEL GASTO PBLICO TOTAL ..........36
LA EVOLUCIN ..................................................................................................................37

CMO PODEMOS PARTICIPAR?...............................................................................40


A. DIAGNSTICO Y OBJETIVO .....................................................................................................41
B. ESTRATEGIA ...........................................................................................................................43
C. ACCIONES DE INCIDENCIA ......................................................................................................44

7.

A MODO DE CIERRE .......................................................................................................50

8.

ANEXO 1: ESTADSTICAS OFICIALES EN ARGENTINA .......................................51

9.
ANEXO 2: SITIOS DE INTERS PARA INFORMACIN EDUCATIVA Y
PRESUPUESTARIA...............................................................................................................................52
INTERNACIONALES ......................................................................................................................52
NACIONALES ...............................................................................................................................52
PROVINCIALES ............................................................................................................................53
ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL .................................................................................53
10.

BIBLIOGRAFA.................................................................................................................54

CIPPEC (Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el


Crecimiento) es una organizacin independiente y sin fines de lucro que trabaja por un Estado
justo, democrtico y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus
esfuerzos en analizar y promover polticas pblicas que fomenten la equidad y el crecimiento
en Argentina. Nuestro desafo es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en
las reas de Educacin, Salud, Justicia, Poltica Fiscal, Transparencia, Instituciones Polticas y
Gestin Pblica Local.

1. INTRODUCCIN
Por qu interesarnos en el presupuesto educativo?
El financiamiento de la educacin es una temtica que despierta poco inters en los
educadores, quienes en general perciben a la dimensin presupuestaria como un espacio fro,
calculador, que se contrapone con la visin ms humanista de su trabajo pedaggico.
Sin embargo, se trata de una indiferencia difcil de explicar, sobre todo porque la
economa del Estado impacta directamente en los procesos de enseanza y aprendizaje: la
educacin es un derecho, pero hacerlo efectivo cuesta1. Los presupuestos educativos
definen, entre otras cosas, la cantidad de cargos en el sistema, el tamao de los cursos, la
posibilidad de disponer de aulas equipadas y materiales didcticos para la enseanza, la
cantidad de alumnos becados o el monto de los sueldos docentes. En definitiva, la pedagoga
est condicionada por los nmeros del financiamiento.
Adems, al analizar el presupuesto educativo no slo estudiamos la distribucin de
recursos entre algunas categoras presupuestarias, sino que en realidad analizamos la poltica
educativa del gobierno, ya que all se reflejan las prioridades asignadas, en materia de
recursos, a los distintos programas y acciones del sistema educativo provincial. Cuando una
poltica educativa carece de recursos para ser puesta en prctica es ms una expresin de deseo
que una poltica.
Es por ello que todos los interesados en la educacin, y no solamente los estudiosos de la
economa de la educacin o los administradores de los sistemas educativos, debemos
comprender cul es la dinmica de poder del presupuesto educativo, es decir, quin, cmo y
cundo decide cunto se gasta en la educacin. Debemos entender estas cuestiones para ser
ciudadanos con la capacidad de participar de las definiciones presupuestarias del sistema
educativo y, en definitiva, con poder de incidir en la poltica educativa provincial.

Por qu participar e incidir en el proceso presupuestario de la educacin provincial?


Si hacer efectivo el derecho a la educacin cuesta, como mencionamos anteriormente,
debemos participar e incidir sobre las decisiones presupuestarias que se tomen para que los
La concepcin del derecho a la educacin que adoptamos en este manual se basa en los distintos pactos y
acuerdos internacionales vigentes en la actualidad: la Declaracin Universal de los Derechos Humanos (1948), la
Convencin contra la Discriminacin en la Educacin (1960), la Convencin Internacional de los Derechos
Econmicos, Sociales y Culturales (1966), la Convencin para la Eliminacin de Toda Forma de Discriminacin
contra la Mujer (1979), la Convencin Internacional por los Derechos del Nio (1989), la Declaracin de Viena
sobre Derechos Humanos (1993), entre otros. En este sentido, consideramos que la universalidad del Derecho a la
Educacin debe traducirse en una obligacin de los Estados a garantizar el acceso a la educacin, con garantas
bsicas de calidad y condiciones educativas, y respetando la diversidad de los estudiantes en todas sus dimensiones.
Para una perspectiva actual sobre el derecho a la educacin ver Tomasevski, K., 2004.
1

gobiernos provinciales, a cargo de la educacin bsica, asignen los recursos necesarios a fin de
hacer efectivo este derecho para todos los nios, nias y jvenes que habiten sus territorios.
Si bien son los gobiernos provinciales los responsables de garantizar el cumplimiento de
este derecho, e incluso en varias constituciones provinciales se establece explcitamente que
para ello se debe destinar un porcentaje fijo de los ingresos del fisco provincial, en muchas
oportunidades no se toman las decisiones polticas para que esto efectivamente suceda. Esto es
as por varias razones, entre las cuales encontramos a veces el bajo incentivo e inters de los
actores polticos del gobierno de turno de aumentar los recursos necesarios para mejorar la
calidad y el acceso a la educacin.
Sin embargo, debemos saber que las definiciones presupuestarias surgen de un complejo
proceso de negociacin, en el cual las autoridades del gobierno, los funcionarios y los
legisladores enfrentan numerosas demandas y restricciones, y deben tomar decisiones sobre
todas las responsabilidades del gobierno, como por ejemplo garantizar el acceso a la salud,
mantener el equilibrio fiscal, proveer a los ciudadanos de un cuerpo policial que colabore con
la seguridad pblica o construir nuevos caminos. Es durante este proceso que el gobierno debe
establecer sus prioridades y asignar los recursos entre las diferentes reas.
La poltica es entonces un proceso dinmico, de negociaciones y toma de decisiones que
determinan finalmente el acceso a los recursos y las oportunidades para los ciudadanos.
Asimismo, este proceso se desarrolla tanto en esferas formales (los cuerpos legislativos, los
partidos polticos o los ministerios del Poder Ejecutivo, entre los cuales se encuentra la cartera
educativa), como en instancias informales de negociacin e incidencia, que muchas veces son
fundamentales en la decisin.
Esto qu quiere decir? Que la actividad poltica es amplia y no se encuentra limitada
solamente a aquellos que, al formar parte de algn partido poltico, acceden al poder formal.
Por el contrario, los diferentes actores de la sociedad en general, como la sociedad civil
organizada, los docentes, los sindicatos, el sector privado de la educacin, entre otros,
participan tambin de la actividad poltica. Incluso cuando decidimos no intervenir
activamente en poltica, lo estamos haciendo al dejar que otros participen del proceso de
negociacin y tomen decisiones sobre los recursos pblicos que luego nos afectan.
Es por ello que como personas preocupadas por el cumplimiento efectivo al derecho a la
educacin, debemos comprometernos en la actividad poltica, especficamente en la poltica
educativa, y eso implica interesarnos y participar para incidir en el proceso poltico de
asignacin de recursos para el sistema.

El objetivo de este trabajo es brindar herramientas para participar en el proceso poltico


de asignacin de recursos en el mbito provincial con el fin de mejorar la efectividad del
cumplimiento del derecho a la educacin.

Para ello debemos, por un lado, brindar informacin sobre este proceso de asignacin de
recursos y, por otro, analizar las posibilidades concretas de participacin e incidencia
ciudadana en el presupuesto educativo, respondiendo a las siguientes preguntas:

En qu se destinan los recursos de la educacin provincial?

De dnde provienen esos recursos?

Quin decide cunto y cmo se asignan los recursos? En qu momento?

Qu debemos mirar del presupuesto educativo para analizar el esfuerzo que


realiza el gobierno provincial para garantizar el derecho a la educacin?

Cmo podemos participar en el proceso de decisin de asignacin y ejecucin


del presupuesto educativo?

A quin est dirigido este manual?


Esperamos que este manual contribuya a la actividad de las organizaciones de la
sociedad civil y de los actores sistema educativo en su trabajo en pos de una sociedad ms
justa y democrtica. Muy especialmente nos dirigimos a todas aquellas personas u
organizaciones que pertenecen o trabajan en el sistema educativo, o que tienen un profundo
inters en mejorar el goce efectivo del derecho a la educacin por parte las poblaciones ms
vulnerables. Entre ellas consideramos a los sindicatos de maestros y profesores, los institutos
de formacin docente, las universidades, las cooperadoras escolares, las organizaciones autoconvocadas de docentes, las organizaciones no gubernamentales que trabajan en pos de la
educacin, los medios de comunicacin (que sin pertenecer directamente al grupo de las
organizaciones denominadas de la sociedad civil tienen una gran responsabilidad en la
defensa del derecho a la educacin) y a los movimientos sociales y populares que luchan por
una mejor educacin para ms nios, nias, jvenes y adultos en general.

Cmo leer este documento...


Para facilitar la lectura, hemos resaltado en recuadros coloreados los siguientes
componentes que acompaan el texto del documento:

La importancia de reflexionar acerca de este tema.


Definiciones y conceptos.
Implicancias para la poltica educativa y para el proceso presupuestario.
Casos de estudio: experiencias provinciales, nacionales e internacionales.

2. CMO SE USAN LOS RECURSOS DEL SISTEMA


EDUCATIVO?
Para participar en el proceso presupuestario del sistema educativo provincial es
necesario ante todo conocer cmo se distribuye el gasto2 educativo entre los diferentes rubros,
es decir, qu tipo de gasto se incorpora en los presupuestos del sector para financiar el proceso
de enseanza y aprendizaje. Las posibilidades y las metodologas de participacin variarn de
acuerdo con el tipo de gasto en el que nos proponemos incidir.
Esta distribucin tambin es importante para comprender las prioridades de poltica
educativa de un determinado gobierno, ya que, dado un monto presupuestario determinado,
se debe decidir en qu se invierte: salarios? cargos docentes? edificios nuevos?
mantenimiento de los edificios ya existentes? materiales didcticos? becas? comedores
escolares? otros programas compensatorios? los gastos de la administracin central del
sistema? subsidios al sector privado?

El aspecto estructural ms relevante de la composicin de la inversin educativa es el


protagonismo que tienen los salarios docentes, que habitualmente sobrepasan el 90% de las
erogaciones del sector en la mayora de las provincias3. El gasto en salarios se destina
principalmente a los docentes de las escuelas pblicas, pero el gobierno tambin financia parte
de las plantas docentes de los establecimientos privados, financiamiento que se conoce
habitualmente como subvencin o aportes.

Aclaramos que para los efectos del presente manual emplearemos la palabra gasto como un equivalente a
inversin. Pese a que consideramos los recursos pblicos educativos como una inversin, utilizamos la primera
expresin dado que se ajusta mejor a la terminologa habitual de temas presupuestarios.
3 Este gasto se encuentra distribuido entre cargos docentes y horas ctedra; los primeros se concentran
principalmente en los niveles de enseanza inicial y primario, y las horas ctedra se destinan mayormente al nivel
secundario y superior.
2

Tabla 1 - Gasto pblico en educacin por provincia y categora del gasto, en porcentaje
(Promedio 1998-2003)
Provincia

Personal

Transf. al
Sector
Privado

Otros gastos
corrientes *

Gastos de
capital
(Inversin)

Buenos Aires
CABA
Catamarca
Chaco
Chubut
Crdoba
Corrientes
Entre Ros
Formosa
Jujuy
La Pampa
La Rioja

77,3%
76,2%
88,1%
88,1%
90,1%
71,8%
83,8%
79,7%
92,5%
90,1%
74,7%
91,1%

14,2%
15,2%
6,3%
4,8%
4,1%
22,9%
11,7%
15,5%
2,8%
4,9%
11,3%
2,5%

6,8%
6,4%
3,2%
4,1%
4,0%
2,7%
2,3%
3,1%
2,4%
3,7%
9,4%
3,7%

1,7%
2,2%
2,5%
3,0%
1,8%
2,7%
2,1%
1,7%
2,3%
1,3%
4,6%
2,6%

PAIS

82,0%

10,2%

5,2%

2,5%

Provincia

Mendoza
Misiones
Neuqun
Ro Negro
Salta
San Juan
San Luis
Santa Cruz
Santa Fe
Stgo. del Estero
Tierra del Fuego
Tucumn

Personal

Transf. al
Sector
Privado

Otros gastos
corrientes *

Gastos de
capital
(Inversin)

80,6%
75,3%
83,6%
75,3%
82,5%
82,7%
81,2%
83,1%
74,8%
85,5%
77,9%
83,0%

10,4%
14,5%
5,2%
7,7%
6,4%
12,0%
10,0%
10,2%
19,8%
10,0%
10,5%
12,9%

7,1%
7,5%
9,8%
13,5%
4,7%
2,8%
4,3%
5,2%
3,6%
2,6%
8,7%
2,8%

1,9%
2,7%
1,5%
3,5%
6,3%
2,5%
4,5%
1,5%
1,8%
1,9%
2,9%
1,4%

* Incluye el gasto en bienes y servicios y las transferencias no dirigidas al sector privado


Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Coordinacin General Estudio de Costos Del Sistema Educativo, del MECYT

En la presentacin del presupuesto educativo generalmente encontramos los recursos


destinados a las remuneraciones de los docentes del sector pblico bajo la clasificacin de
gasto en Personal, que en promedio ha sido en los ltimos aos del 82%. Por su parte, las
subvenciones al sector privado pueden encontrarse bajo el rubro Transferencias al sector
privado, que han ocupado en promedio el 10,2% de los recursos de los presupuestos
educativos provinciales. Es decir, sumando los gastos en Personal y los gastos en
Transferencias al sector privado, que en definitiva tambin son salarios, se supera el 90% de la
inversin total, tal como mencionamos previamente.
Las transferencias a establecimientos educativos del sector privado no son las nicas que
efecta el Estado, tambin realiza transferencias de dinero a otras instituciones, como por
ejemplo los aportes a cooperadoras, a las mismas escuelas, o a personas a travs de becas o
subsidios; a estas erogaciones las podemos denominar en general como Otras Transferencias4.
Finalmente, el sector educativo enfrenta gastos recurrentes relacionados con el consumo
directo de algunos productos, como por ejemplo papelera, transporte escolar, servicios
alimentarios, capacitacin, etc.; que figuran en los presupuestos como gastos en Bienes y
Servicios. Estos ltimos dos rubros, Otras Transferencias y Bienes y Servicios, han alcanzado
en promedio el 2,8% y el 3,7% de los recursos respectivamente.

Los gastos hasta aqu mencionados son recurrentes, es decir, se repiten ao a ao de una
manera estructural. A este tipo de gasto se denominan gastos corrientes, y su principal
caracterstica es que se consumen en un perodo corto.

La denominacin Otras transferencias busca diferenciar estas erogaciones de las transferencias al sector
privado, que responden en realidad a un componente salarial. En la presentacin de los presupuestos provinciales
las podemos encontrar en forma separada, o bien juntas bajo un ttulo general de Transferencias.
4

Por el contrario, otros recursos se destinan a la creacin de bienes que perduran en el


tiempo, o bien a la conservacin de los ya existentes, como el gasto en equipamiento o en
infraestructura escolar; a estos gastos se denominan gastos de capital5.

El gasto en capital dentro de los presupuestos educativos provinciales entre 1996 y 2002
fue en promedio del 2,5%, aunque debe destacarse que este rubro presenta mucha variacin
tanto entre provincias como en el tiempo.
Grfico 1: Gasto educativo provincial por objeto del gasto
(promedio 1998-2003)

Personal

82,0%
2,5%

3,5%

Gastos de
capital

10,2%
97,5%

1,6%

Bienes y servicios no
personales
Transferencias al
sector privado

Otras transferencias
Gastos
corrientes

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Coordinacin General de Estudio de Costos del Sistema Educativo, del
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa.

El gasto salarial como protagonista del gasto educativo


El presupuesto educativo provincial est compuesto principalmente por salarios docentes, que
abarcan ms del 90% del gasto total en el sistema. Esta composicin estructural del gasto educativo tiene
consecuencias directas sobre la poltica educativa provincial y sobre los procesos presupuestarios
educativos, ya que:
1. Las posibilidades de los gobiernos provinciales de llevar a cabo polticas educativas propias,
independientes del pago de salarios, como la construccin de nuevas escuelas o el equipamiento de las
escuelas, son limitadas. Para que esta capacidad de implementar polticas educativas sea mayor, y el
sistema educativo pueda contar con los recursos necesarios para brindar una educacin de calidad, se
debe demandar una mayor y mejor asignacin para el sector.
Tambin se consideran gastos de capital la adquisicin de inmuebles y valores, y los recursos destinados al
pago de amortizaciones de deudas derivadas de la contratacin de crditos por parte del sector pblico.
5

2. En la medida que el sistema educativo incorpora nuevos alumnos, el personal docente


lgicamente tiende a crecer. As, entre los aos 1998 y 2003 el total de cargos docentes del sector estatal
para el conjunto de las provincias creci aproximadamente un 34%, mientras que la cantidad de horas
ctedra aument en un 56%6. Esto lleva a que el componente salarios de los presupuestos sea cada vez
mayor, lo que deriva finalmente en una tendencia creciente de los presupuestos educativos generales.
3. Como el 90% del gasto educativo es salarial, el presupuesto del sistema es rgido, es decir, con
muy poca flexibilidad de modificaciones ao a ao. As, las posibilidades de realizar modificaciones
estructurales al financiamiento del sector por parte de un gobierno en particular son limitadas.
Asimismo, cuando un gobierno decide realizar ajustes importantes al sector, esto se concreta
fundamentalmente a travs de un ajuste salarial de los docentes.

Hasta aqu, hemos analizado el presupuesto educativo segn el tipo de gasto o rubro al
que se destinan los recursos. Esta clasificacin se denomina habitualmente gasto educativo por
objeto del gasto. Un segundo enfoque para estudiar el presupuesto educativo es analizar las
prioridades de gasto segn nivel educativo: Cunto se invierte en el nivel inicial? Cunto en
el nivel primario o EGB? Cunto en la escuela media? Cuntos recursos se destinan a los
institutos superiores?

Por qu es importante analizar el presupuesto desde esta perspectiva?


El presupuesto educativo refleja preferencias de poltica, por lo tanto, cuando un
gobierno prioriza la mejora en el acceso al derecho a la educacin en un determinado nivel,
esto debiera verse reflejado en los recursos que se asignan a ese nivel, de la misma manera que
un aumento de los recursos para construir escuelas u otorgar becas estudiantiles puede
reconocerse fcilmente en el presupuesto.
Por ejemplo, si en un determinado momento el gobierno provincial decide poner el
nfasis en extender la cobertura de nivel inicial a raz de la extensin de la obligatoriedad de la
educacin a los cinco aos de edad, esta prioridad debiera verse reflejada en la propuesta de
asignacin de recursos que propone. En caso contrario, estamos frente a un simple
pronunciamiento del gobierno, a la definicin de un objetivo, pero no frente a la
implementacin efectiva de una poltica.

En algunos presupuestos puede encontrarse este tipo de clasificacin en forma directa, es


decir que las subdivisiones o clasificaciones con que se presenta el presupuesto educativo
coinciden con los niveles que componen la oferta educativa de la provincia, por ejemplo
cuando el presupuesto se presenta separado para cada Direccin de Nivel. Sin embargo,
muchas veces las clasificaciones presupuestarias no coinciden con los niveles educativos, sino
que responden a lgicas diferentes, como sucede cuando la organizacin del presupuesto se
realiza por programas. En este caso podemos construir la distribucin del gasto por nivel

Calculado para cargos docentes y horas ctedra de la educacin comn (las horas ctedra incluyen los
mdulos, convertidos a horas en una relacin 1:1,5). Datos de la Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin
de la Calidad Educativa, del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa.
6

asignando el gasto de los diferentes programas a cada uno de los niveles educativos en funcin
del conocimiento que tengamos de sus objetivos y acciones.
A manera de ejercicio, podramos tomar entonces una clasificacin de tres niveles
educativos7: el Elemental, que incluye la educacin inicial y la primaria, el nivel Medio y el nivel
Superior. Como es de esperar, algunos gastos son difciles de asignar a uno u otro nivel dado
que financian acciones comunes. Esto sucede en general con el gasto de la administracin
central o bien con algunas acciones particulares, por ejemplo cuando desde la oficina de
infraestructura escolar se financia un edificio donde funcionan unidades educativas de
diferentes niveles.
El nivel Elemental es al que se destina la porcin ms grande de los recursos, lo cual es
lgico, ya que las escuelas de este nivel atienden la mayor cantidad de alumnos en cada
provincia8. En promedio, el porcentaje del gasto total que ocup este nivel entre 1996 y 2000
fue de aproximadamente el 52,5%. Le seguan en orden de importancia el nivel Medio, con un
31,5% del gasto, y el Superior, con un 4,7%. Finalmente, la porcin Sin discriminar, es decir
la porcin que no puede asignarse a ningn nivel especfico se llevaba aproximadamente un
13,3%.
Grfico 2: Gasto educativo provincial por nivel
(Promedio 1996-2000)
Sin discrim inar
13,3%
Superior
4,7%

Elem ental
51,5%
Medio
30,5%

Fuente: Elaboracin propia en base a datos de la Coordinacin General de Estudio de Costos del Sistema Educativo,
del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa.

7 Clasificacin utilizada por la Coordinacin General de Estudio de Costos del Sistema Educativo, del
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, en su publicacin sobre el Gasto Educativo 1991-2000. El nivel
inicial se extiende hasta la sala de 5 aos, la educacin primaria abarca los primeros 7 aos de estudio (que
corresponden a la Educacin General Bsica en la estructura definida por la Ley Federal de Educacin), y la
educacin media los siguientes 5 aos, o 6 en el caso de las escuelas tcnicas para la estructura educativa anterior a
la ley Federal de Educacin (8 y 9 ao de la EGB y el Nivel Polimodal en la nueva estructura).
8 Segn los ltimos datos publicados, en el ao 2003 sobre un total de 9.889.433 alumnos en la educacin
comn, 6.597.564 asistan al nivel Elemental (67%), 2.761.553 al nivel Medio (28%), y 530.316 al nivel Superior
No Universitario (5%). Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa, del Ministerio
de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Relevamiento Anual 2003.

3. DE DNDE PROVIENEN LOS RECURSOS DEL


SISTEMA EDUCATIVO PROVINCIAL?
Si nuestro objetivo es participar en el proceso presupuestario de la provincia,
necesitamos en primer lugar analizar el origen de los recursos que sostienen el sistema
educativo. Reconocer las diversas fuentes de financiamiento de la educacin provincial es
esencial, ya que debemos identificar especialmente aquellos recursos sobre los que el gobierno
tiene mayor poder de decisin a la hora de definir las polticas educativas y asignar el
presupuesto. Es decir, sobre qu proporcin del gasto educativo el gobierno provincial tiene
decisin directa y cules son los recursos que provienen de otras fuentes.

Cuando nos referimos al total de recursos que se destina al sistema educativo provincial
debemos tener en cuenta que no todos los fondos son estatales, por el contrario, existe un
importante aporte del sector privado9, principalmente de parte de las familias. Por ejemplo,
analizando un estudio a nivel nacional sobre datos del ao 199610, encontramos que el gasto de
las familias ascenda a un 27,2% de la inversin total en educacin para el nivel primario y a un
29,7% para el nivel secundario11. Esta participacin de las familias en el gasto total es diferente
segn hablemos de las escuelas pblicas o privadas: el caso del nivel primario, asciende a
15,5% en las escuelas pblicas y a 66,2% en las privadas, mientras que en el nivel secundario
los porcentajes son del 14,9% y 60,4% respectivamente. Por supuesto, estos recursos no se
encuentran reflejados en el presupuesto pblico y sobre ellos el gobierno no tiene decisin
directa, aunque s puede generar condicionamientos a travs de la legislacin o los marcos
regulatorios12.

Otros actores del sector privado que aportan recursos al financiamiento del sector educativo son las
organizaciones de la sociedad civil y las empresas. Las primeras se concentran principalmente en el trabajo social,
mientras que las empresas pueden destinar recursos al sistema educativo a travs del sostenimiento de
instituciones educativas, de aportes para la educacin de los empleados y sus familias, o incluso financiar algn
tipo de programa educativo en sus propias instalaciones.
10 Llach, J. y otros (1999), realizan estimaciones sobre el gasto de las familias en la educacin en base a la
Encuesta Nacional de Gasto de los Hogares 1996/1997 del INDEC y datos del Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa.
11 Para calcular el gasto de las familias se incluy el gasto en tiles, libros, cuotas de cooperadoras (en las
escuelas estatales) y aranceles (en las escuelas privadas).
12 Por ejemplo, el gobierno influye en el gasto en educacin de las familias cuando regula los aranceles de las
instituciones privadas de enseanza o regulando las formas de pago de las cuotas de las cooperadoras, o bien
cuando fija impuestos diferenciados sobre los bienes de la canasta escolar.
9

La escuela pblica no es gratuita


Las familias deben financiar una importante proporcin de la educacin de sus hijos, incluso
cuando estos nios, nias o jvenes asisten a escuelas de gestin estatal. No solamente deben pagar los
tiles escolares, delantales, uniformes o el transporte escolar, sino que tambin deben solventar las
cuotas de las cooperadoras, que no hacen, en ltima instancia, sino cubrir los baches presupuestarios del
sistema pblico de enseanza: arreglan las escuelas, compran las tizas, compran computadoras (cuando
los recursos alcanzan), construyen aulas o escuelas enteras y hasta financian salarios de docentes de
actividades o materias especiales.
Cules son las implicancias para el sistema educativo? Un incremento constante de la
desigualdad en las oportunidades de aprendizaje. En efecto, varias investigaciones han demostrado que
en nuestro pas existen distintos circuitos educativos para pobres y menos pobres que incluso se
manifiestan dentro del sector pblico13. Debido en parte a los lmites del financiamiento pblico de las
escuelas, las cooperadoras se han convertido en un sostn financiero fundamental para el
funcionamiento escolar. Al poseer capacidades de recaudacin de fondos muy dismiles de acuerdo con
el tipo de poblacin que atiende la escuela, las posibilidades reales de suplir la ausencia del Estado
son desiguales y atentan contra la equidad educativa.

Ahora bien, refirindonos exclusivamente a los recursos pblicos que financian el


sistema educativo provincial, habitualmente podemos reconocer tres fuentes:
1) El tesoro provincial.
2) Las transferencias nacionales del Ministerio de Educacin de la Nacin u otro
organismo pblico de la rbita nacional que financie programas o proyectos
educativos.
3) El financiamiento externo, generalmente en carcter de prstamos de organismos
multilaterales de crdito, y en menor medida de donaciones. Lo consideramos
financiamiento pblico ya que en las operaciones de endeudamiento el Estado
compromete sus recursos futuros.

Ver, por ejemplo, CIPPEC (2004) Los Estados provinciales frente a las brechas socio-educativas: una
sociologa
poltica
de
las
desigualdades
educativas
en
las
provincias
argentinas;
en
www.cippec.org/espanol/educacion/publicaciones.
13

10

Tabla 2: Fuentes de financiamiento de los gobiernos provinciales (1996-2000)


(En millones de pesos corrientes)

Aos

TOTAL

Recursos
Provinciales

Transferencias
de Nacin

Fuente
Externa

1996
1997
1998
1999
2000
Promedio

8.116,96
8.970,27
9.569,02
10.228,23
10.676,58
9.512,21

7.644,39
8.452,60
8.938,48
9.428,74
9.601,08
8.813,06

442,58
487,46
533,49
641,83
950,49
611,17

29,99
30,21
97,05
157,66
125,01
87,98

100,0%

92,6%

6,4%

0,9%

Fuente: Gasto Pblico Educativo 1991-2000, Coordinacin General Estudio de Costos del Sistema Educativo

Observamos en la tabla 2 que durante la segunda mitad de la dcada de los noventa,


aproximadamente el 92,6% del gasto pblico en educacin estuvo financiado por recursos
propios del tesoro provincial. Estos fondos pueden proceder de diferentes fuentes, por
ejemplo, una provincia establece impuestos, obtiene recursos por el sistema de coparticipacin
federal, recibe regalas, toma prstamos en el mercado financiero local, etc. La mayora de
estos recursos constituyen las rentas generales de una provincia, sobre los cuales el gobierno
puede disponer para planificar su presupuesto y sobre los que tiene una mayor
discrecionalidad para asignarlos al financiamiento de aquellos programas que considera
prioritarios. Sin embargo, en algunos casos tambin existen impuestos o tasas cuya
recaudacin debe destinarse especficamente a financiar el sector educativo14.

Tesoros provinciales desiguales, gastos educativos desiguales, oportunidades educativas desiguales.


Ms del 90% del gasto pblico en la educacin bsica est financiado directamente por los
gobiernos provinciales. Esto tiene una consecuencia directa sobre los sistemas educativos: una gran
desigualdad en lo que cada alumno recibe como inversin en su educacin.
La organizacin federal de nuestro pas determina que los recursos de cada gobierno provincial
no dependen nicamente de los impuestos locales, sino que existen otras fuentes de financiamiento. La
ms importante de ellas es la Coparticipacin Federal, un sistema por el cual el Gobierno Nacional, a
cargo de la recaudacin de ms del 80% de los ingresos impositivos del Estado Argentino, distribuye los
recursos entre las provincias.
Si bien uno de los propsitos de la coparticipacin es equilibrar las desigualdades regionales, los
fondos actualmente se distribuyen en razn de pactos polticos histricos antes que segn criterios
objetivos y equitativos. El resultado es una gran desigualdad en los recursos por habitante que recibe

En este caso decimos que el sector educativo tiene recursos de asignacin especfica, como sucede con la
recaudacin de la lotera en la provincia de Santa Fe, que se destina al Fondo de Ayuda Escolar; o con la
recaudacin de algunos juegos de azar en la provincia de Buenos Aires, que se destina al Fondo Provincial de
Educacin. Otras provincias que cuentan con impuestos afectados al financiamiento del sistema educativo son:
Chaco, Chubut, La Pampa, Mendoza, Salta, Santa Cruz y Tierra del Fuego.
14

11

cada provincia: en el ao 2000, por ejemplo, Tierra del Fuego y Santa Cruz obtuvieron por
coparticipacin ms de $1.500 por habitante mientras que a la provincia de Buenos Aires le
correspondieron apenas $280 por habitante. Ms all de las diferencias en las capacidades locales de
recaudacin y en otros fondos paralelos, la disparidad es enorme incluso entre provincias de similares
caractersticas de desarrollo: Salta y Misiones recibieron ese mismo ao un promedio de $550 por
habitante, mientras Catamarca y La Rioja obtuvieron arriba de $1.100 por habitante15.
Estas desigualdades repercuten directamente en los sistemas educativos provinciales. En nuestro
pas, lo que cada alumno recibe como inversin en su educacin depende sobre todo del lugar del
territorio nacional en donde le toc vivir: en Tierra del Fuego, Santa Cruz o la Ciudad de Buenos Aires el
Estado invierte cada ao en educacin ms de $2.000 por alumno; en cambio, en Salta, Misiones,
Corrientes, Tucumn, Chaco, Santiago del Estero y Formosa cada alumno recibe del Estado menos de
$1.000 anuales16.
Las consecuencias sobre el derecho a la educacin son evidentes, tanto sobre el derecho del
docente a un salario digno y equitativo, como para los alumnos en todos los aspectos de la educacin
que reciben. Por ejemplo, las provincias que entre 1994 y 2000 sufrieron ms de 40 das de paro son las
ms desfavorecidas por la coparticipacin (como Corrientes, con crisis econmicas recurrentes), con
escasos recursos para sostener el pago de los ya de por s bajos salarios. Asimismo, cuanto menores son
los presupuestos educativos, se construyen menos escuelas, se destinan menos fondos para su
mantenimiento, se compran menos materiales didcticos, se otorgan menos becas y se termina de gestar
la rueda de desigualdades que caracteriza a nuestro sistema educativo federal.

Si bien la mayor proporcin del financiamiento educativo proviene del tesoro provincial,
las transferencias del gobierno nacional y los fondos prestados por los organismos
internacionales de crdito, que representan respectivamente un 6,4% y un 0,9% del gasto
pblico, cobran importancia por el tipo de gasto que financian. Mientras que los recursos
provinciales se utilizan en su mayor parte para pagar los salarios de los docentes, el gobierno
nacional y los organismos internacionales disponen de recursos para financiar justamente
aquello que las provincias no hacen, o hacen poco: capacitaciones, construccin y reparacin
de escuelas, becas, libros, materiales didcticos, etc.
Es por ello que, cuando los recursos provenientes de estas fuentes desaparecen o
disminuyen, el impacto en las escuelas se ve claramente: se dejan de pagar las becas escolares,
se interrumpe la distribucin de los libros necesarios para la enseanza, merma la oferta de
capacitacin docente y se dejan de construir nuevas escuelas o de arreglar las existentes. Este
impacto se puede observar sobre todo en el caso de las transferencias del gobierno nacional,
cuyos programas en algunas provincias, fundamentalmente las que poseen sistemas
educativos de dimensiones acotadas, pueden llegar a impactar en la totalidad de las escuelas.
De todos modos, debemos diferenciar los fondos que provienen del gobierno nacional de
aquellos que obtiene la provincia de las agencias de cooperacin internacional. Los primeros
constituyen transferencias a las provincias, destinadas a gastos o programas determinados, que
no significan obligaciones financieras futuras para los gobiernos provinciales, es decir, no

Recursos coparticipables por habitante, ao 2000. Elaboracin propia en base a datos de la Direccin
Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias, del Ministerio de Economa.
16 Gasto pblico en educacin por alumno del sector estatal, promedio anual 1998-2003. Elaboracin propia
en base a datos de la Direccin General de Estudio de Costos del Sistema Educativo y Direccin Nacional de
Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa, del Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa.
15

12

requieren ser devueltos. Por su parte, los fondos de los organismos internacionales de crdito
tambin se acuerdan en el marco de programas especficos, pero en este caso los fondos son
remitidos en carcter de prstamo. En general estos prstamos son negociados y regulados por
el gobierno nacional, aunque sean las provincias la que quedan a cargo de la devolucin de los
fondos17.

El gasto pblico segn origen y la agenda poltico-educativa


Cules son las diferencias, ms all del tipo de gasto que financian, entre los recursos que
provienen del tesoro provincial, del gobierno nacional o de los organismos internacionales de crdito?
Bsicamente, la diferencia radica en la agenda que los diferentes niveles de gobiernos, o incluso
los organismos internacionales de crdito, tienen a la hora de destinar una determinada cantidad de
fondos al sistema educativo. En efecto, las transferencias que realiza el gobierno nacional a las
provincias estn destinadas a financiar programas o acciones que el Ministerio de Educacin Nacional
considera prioritarios para un determinado momento.
Durante los aos noventa, a partir de la Ley Federal de Educacin de 1993 se definieron nuevos
roles y responsabilidades para un Ministerio Nacional sin instituciones que gestionar en un sistema
educativo provincializado. En este marco, el Ministerio Nacional implement una serie de programas y
proyectos con el objetivo de lo que en su momento era la prioridad de la poltica educativa nacional:
apoyar la implementacin de la reforma educativa propuesta por la Ley Federal de Educacin. En
general, las transferencias estuvieron destinadas a financiar programas compensatorios (en el marco del
Plan Social Educativo creado en 1993 y del Programa Nacional de Becas Estudiantiles de 1997), a
inversiones en equipamiento e infraestructura escolar, acciones de capacitacin docente y a los institutos
terciarios.
En efecto, estas inversiones siguieron la ruta de la reforma; cuando se consulta a los actores
polticos provinciales que estuvieron involucrados en las negociaciones con el gobierno nacional,
comentan la insistencia de las autoridades centrales con respecto a la implementacin de la reforma a la
hora de transferir los fondos, fundamentalmente los de aquellos programas ligados con la nueva
estructura de niveles: capacitaciones, obras de infraestructura para adaptar los espacios escolares, etc.
Sin embargo, hacia 1999 la situacin de conflicto gremial con CTERA18 llev al Ministerio de
Educacin hacia un cambio de prioridades en la agenda poltica: ya no prevaleca continuar con la
reforma educativa sino poner fin a la crisis docente manifestada en la presencia de la carpa blanca en la
Plaza de los Dos Congresos desde abril de 1997. As, se impuls la creacin del Fondo Nacional de
Incentivo Docente (FONID), mediante el cual se transfieren recursos a las provincias destinados al
fortalecimiento de los salarios docentes19. Esta iniciativa luego fue fortalecida al cambiar el gobierno
nacional, y asumir Fernando De La Ra como presidente y Juan J. Llach como Ministro de Educacin.

Cabe aclarar que el Gobierno Nacional tambin toma prstamos en forma directa para financiar
programas educativos, y en estos casos el endeudamiento le corresponde. Estos fondos nacionales de fuente
externa, a diferencia de los que venamos mencionando, forman parte del presupuesto nacional, aunque luego
probablemente llegan a las provincias, ya sea mediante transferencias a los gobiernos provinciales o como gasto
directo de Nacin.
18 Confederacin de Trabajadores de la Educacin de la Repblica Argentina, entidad gremial de segundo
grado que afilia sindicatos docentes de las 24 jurisdicciones del pas.
17

Hasta la aparicin del FONID los salarios docentes de la educacin bsica se financiaban exclusivamente
con recursos provinciales.
19

13

Como podemos observar en el grfico 3, la creacin del FONID provoc, en un contexto de fuerte
restriccin presupuestaria, un cambio sustantivo en la composicin de las transferencias del gobierno
central a las provincias: a pesar del aumento en el volumen total de transferencias que signific la
aparicin del FONID, el resto de las transferencias redujeron no slo su participacin sino tambin su
valor nominal, afectando principalmente los fondos destinados a infraestructura y equipamiento escolar,
acciones compensatorias y formacin docente.
Grfico 3: Transferencias financieras y en bienes del
Ministerio de Educacin de la Nacin a las provincias

Millones de pesos corrientes

1200
1000
800
600
400
200
0
1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Otros Programas y Actividades

Transferencias a Institutos Terciarios

Formacin, Capacitacin y Actualizacin Docente

Infraestructura y Equipamiento Escolar

Acciones Compensatorias en Educacin

Fondo Nacional de Incentivo Docente (FONID)

Fuente: Gasto Pblico Educativo 1991-2000, Coordinacin General de Estudio de Costos del Sistema Educativo

Las transferencias nacionales y la agenda poltico-educativa: el caso de Jujuy20.


Uno de los principales factores a considerar a la hora de analizar la dinmica y los factores que
condicionan la poltica educativa de la mayora de las provincias es la dependencia de los fondos
nacionales para implementar acciones que vayan ms all del pago de los salarios docentes, que en
definitiva se traduce en la aceptacin de la agenda emanada del gobierno central. Un caso
paradigmtico para analizar este juego de fuerzas, aunque no el nico, es la provincia de Jujuy durante
la dcada de los aos noventa.
La subordinacin a los mandatos nacionales fue declarado por los propios funcionarios del
Ministerio de Educacin de la dcada: mientras que un ex ministro coment: forzosamente haba que

Elaborado a partir de Luci, F. (2002), Provincia de Jujuy, Informe jurisdiccional N 5, Proyecto Las
Provincias Educativas. Estudio comparado sobre el Estado, el poder y la educacin en las 24 provincias
argentinas, CIPPEC. Ver www.cippec.org/espanol/educacion/publicaciones.
20

14

tener buena relacin porque todo se reciba de Nacin (...) porque sin ayuda de Nacin no se poda
hacer nada.
La aplicacin de la reforma educativa fue un ejemplo de esta dependencia provincial ya que
implic un acatamiento ejemplar de los postulados de la transformacin. El ex-mandatario de la cartera
educativa refera con relacin a la reforma: tuvimos buen dilogo con Nacin en ese momento, pero se
avizoraba qu queran imponer. En este contexto deben comprenderse las razones por las cuales Jujuy
fue una de las provincias pioneras en aferrarse al discurso de la trasformacin educativa e iniciar
acciones tendientes a aplicar la Ley Federal.
De esta forma, la dificultad financiera provincial condicionaba seriamente las posibilidades de
que una jurisdiccin pobre como Jujuy lleve adelante polticas de manera autnoma, porque dependa
de los recursos nacionales para llevar adelante acciones como obras de infraestructura escolar, asistencia
social a los alumnos o renovaciones pedaggicas y curriculares. Como refera un ex funcionarios
provincial: la relacin con la Nacin representa el vnculo ms importante para el envo de recursos,
financia el 100% en educacin de todo lo que no es salarial (infraestructura, comedores, equipamiento).

Finalmente, para completar el panorama de los recursos pblicos dedicados al sistema


educativo cabe una aclaracin respecto del gasto de los gobiernos municipales. En muchas
ciudades o localidades, las municipalidades realizan una importante inversin en educacin,
especialmente en los niveles de enseanza inicial y primario: entre los aos 1996 y 2000 este
gasto fue en promedio de 365,4 millones de pesos corrientes21. Estos recursos financian desde
ya una porcin menor del sistema educativo provincial, pero forman parte de los respectivos
presupuestos municipales. Es decir, constituyen una fuente de recursos para el sistema
educativo de la provincia, pero no del gasto educativo de los gobiernos provinciales.

Cuadro 1 - Las Fuentes de Financiamiento del Sistema Educativo


Sistema Educativo Provincial
Sector Privado
-

Familias

Empresas

Organizaciones sociales

Sector Pblico
-

Nacional

Provincial

Municipal

Financiamiento externo
21

Presupuesto educativo del


Gobierno Provincial

Tesoro provincial

Transferencias del Gobierno


Nacional

Financiamiento externo

Datos de la Direccin Nacional de Gastos Sociales Consolidados del Ministerio de Economa.


15

4. CMO SE DECIDE LA ASIGNACIN DE LOS


RECURSOS DEL SISTEMA EDUCATIVO EN EL
MBITO PROVINCIAL?
Para poder incidir efectivamente en el proceso de asignacin de recursos del sistema
educativo en el mbito provincial, debemos conocer quin decide cunto, cmo y en qu
momento se asignan los recursos. Al comprender las instancias formales e informales en las
que se toman las decisiones con respecto a la asignacin de los fondos que los Estados
provinciales poseen para implementar las polticas que se planifican, podremos convertirnos
en actores que participan activamente de estos procesos.

El presupuesto educativo no se define en forma aislada, sino que es parte del


presupuesto general de la provincia. En el momento que se est decidiendo cunto se asigna al
sistema educativo, tanto las otras reas del Poder Ejecutivo, ya sea salud, seguridad o los
programas sociales, como la Legislatura o el Poder Judicial estn participando de este proceso.
El Presupuesto constituye la expresin por excelencia de la poltica del gobierno. En l se
pueden reconocer los recursos asignados a cada una de las acciones que el gobierno piensa
implementar en el siguiente perodo. Estas acciones pueden ir desde la construccin de
caminos hasta la cancelacin de intereses de la deuda pblica, desde el pago de salarios a los
maestros, policas o jueces hasta el mantenimiento de los hospitales. Tambin se pueden
observar en l las acciones que no son prioritarias para el gobierno, aquellas en las que se
decide no invertir o reducir los recursos disponibles.
El ejercicio del presupuesto es esencialmente un proceso de asignacin de recursos,
donde el gobierno debe definir, en funcin de sus prioridades polticas, dnde se destina el
gasto pblico, dnde no lo destina, y quines sern los beneficiarios de las acciones que se
implementan.
Este proceso se organiza en diversas etapas, en las que conviven los procedimientos
institucionalizados con las estrategias informales, y en las que intervienen los principales
miembros del Poder Ejecutivo, los organismos de control, el Poder Legislativo y tambin,
aunque en menor medida, la sociedad civil. Cada uno de estos actores cumple un rol
particular, y participa con mayor o menor intensidad en funcin de las diferentes etapas del
proceso.
Cuando hablamos de etapas del proceso presupuestario, nos referimos a los pasos o fases
por las que atraviesa un presupuesto. Se reconocen habitualmente cuatro etapas: la
elaboracin del presupuesto, su aprobacin, la ejecucin del presupuesto aprobado, y
finalmente, una instancia de control y evaluacin. Estas etapas no son necesariamente
consecutivas sino que son parte de un proceso continuo, pueden superponerse en algn
momento y cada una incide regularmente sobre el desarrollo de las etapas siguientes,
condicionando su calidad.

16

APROBACION

Cuadro 2 - Las Fuentes de Financiamiento del Sistema Educativo

ELABORACION

Poder
Ejecutivo

Poder
Legislativo

Proyecto de Ley
de Presupuesto

Un ao antes de
AO FISCAL
N

EJECUCION

CONTROL Y
EVALUACION

Poder
Ejecutivo

Organism os
de Control

Ley de
Presupuest o

AO FISCAL

Aos posteriores a
AO FISCAL
N

Podemos pensar entonces en el ciclo de un presupuesto, que se va completando a


medida que un presupuesto atraviesa cada una de las etapas mencionadas. Como es de
suponer, dados los tiempos y caractersticas de las etapas, los diferentes ciclos se superponen.
Por ejemplo, la ejecucin del presupuesto lgicamente dura todo el ao para el que rige, por lo
tanto, mientras un presupuesto se ejecuta, tambin se formula el presupuesto del periodo
siguiente, y se pueden estar evaluando presupuestos de aos anteriores. Esta superposicin de
las diferentes etapas y de los diferentes ciclos presupuestarios constituye una caracterstica
particular del proceso.

La definicin del presupuesto surge entonces de un proceso continuo de toma


de decisiones, donde intervienen mltiples actores que interactan en sus diferentes
etapas, constituyendo un verdadero sistema, que debe ser analizado en conjunto
para lograr comprender las fortalezas y debilidades de una provincia en el manejo
de su presupuesto.
El proceso presupuestario: el caso de Tierra del Fuego22
Es interesante tomar el caso de la provincia de Tierra del Fuego como modelo de estudio para
observar con mayor detalle la dinmica presupuestaria. A partir del trabajo realizado por el equipo del
Programa de Reforma e Inversin del Sistema Educativo (PRISE 2000), en lo referido a la Meta IV,
Estudio de la eficiencia, equidad y la programacin presupuestaria del gasto educativo, se analiza el

Elaborado a partir de Rivas, A. (2003), Provincia de Tierra del Fuego, Informe jurisdiccional N 12,
Proyecto Las Provincias Educativas. Estudio comparado sobre el Estado, el poder y la educacin en las 24
provincias argentinas, CIPPEC. Ver www.cippec.org/espanol/educacion/publicaciones.
22

17

proceso presupuestario del ao 1999, que comienza con la propuesta inicial del Ministerio de Educacin,
contina tomando forma en el Poder Ejecutivo (especialmente a travs del Ministerio de Economa),
para pasar a la Legislatura, ser discutido en conjunto con el resto del presupuesto, pasar nuevamente
por el Ejecutivo y luego de establecido, ser ejecutado. En dicha oportunidad, el Ministerio de Educacin
present un anteproyecto presupuestario por un total de 108 millones de pesos para administrar
durante el ao 1999. Por su parte, la Legislatura aprob un presupuesto de 99 millones y lo present
ante el Poder Ejecutivo All la instancia de Control Presupuestario realiz un nuevo recorte y se aprob
un presupuesto final de 86 millones. Finalmente durante el ao 1999 se termin ejecutando slo 78
millones, dada la gran cantidad de partidas no autorizadas por el Ejecutivo. De esta manera el
presupuesto educativo sufri una prdida de un 25 % entre lo solicitado por el Ministerio de Educacin
y lo finalmente ejecutado.

El proceso presupuestario pblico en las provincias tiene una BASE JURIDICA,


constituida fundamentalmente por la Constitucin de la Provincia y por una Ley de
Administracin Financiera23. De estas normas surgen las responsabilidades institucionales de
los actores involucrados en el proceso, as como el esquema de relaciones de poder entre los
actores.
Por un lado, la Constitucin otorga algunas facultades generales a los poderes Ejecutivo
y Legislativo respecto del presupuesto, y determina el procedimiento para la sancin de las
leyes, incluida la Ley de Presupuesto. Por otra parte, la Ley de Administracin Financiera
constituye la normativa bsica que sistematiza y regula el sistema presupuestario pblico; en
ella se establecen los principales aspectos estructurales que conforman el proceso
presupuestario24.

Dijimos que el presupuesto educativo forma parte del presupuesto general. Sin embargo,
como sucede con cualquier otro sector, el presupuesto educativo tiene sus particularidades y
lgica propia, que en muchos casos toman forma en los procesos informales ante la falta de
normativa especfica para el sector o para algunos procedimientos internos de definicin
presupuestaria. A continuacin, buscaremos describir las principales caractersticas y
particularidades del presupuesto educativo a medida que analicemos las etapas del proceso
presupuestario.

A. LA ELABORACIN DEL PRESUPUESTO


La elaboracin del presupuesto est a cargo del Poder Ejecutivo y constituye la
programacin de las polticas y objetivos del gobierno. Formalmente lo que el Ejecutivo

En algunas provincias esta ley tiene otras denominaciones, por ejemplo Ley de Contabilidad.
Establece, entre otras disposiciones, el carcter sistmico de la organizacin de la Administracin
Financiera, el rgano rector del sistema presupuestario, la periodicidad del presupuesto, las fechas de inicio y cierre
del ejercicio, y la estructura y contenido de la Ley de Presupuesto.
23
24

18

elabora es el Proyecto de Ley de Presupuesto, que luego eleva al Poder Legislativo para su
discusin y aprobacin.
La preparacin de este proyecto supone una serie de negociaciones a partir de las cuales
se establecen las prioridades del gobierno, las polticas pblicas que buscarn atenderlas y los
recursos que se afectarn a cada una de ellas. Esta etapa en general se organiza mediante
reglamentaciones internas dentro del Poder Ejecutivo en las que se establece entre otras cosas
un cronograma para su preparacin. Sin embargo, la negociacin y definicin sobre el destino
de los recursos pblicos es un proceso continuo que supera esta instancia formal de
elaboracin, constituyndose as en la etapa ms cerrada de todo el ciclo y de la cual el
ciudadano comn tiene poca informacin.
La elaboracin del presupuesto no comienza cada ao sobre un papel en blanco, sino que
habitualmente se construye utilizando como base o punto de partida el ltimo presupuesto
aprobado, realizando sobre ste los cambios necesarios. Es decir, los presupuestos de aos
anteriores muchas veces funcionan como pactos previos sobre los cuales se tacha y se
rescribe. Esto no significa que no puedan realizarse modificaciones substanciales, muy por el
contrario, los presupuestos pueden variar considerablemente de ao a ao, ya sea en respuesta
a los cambios en la situacin econmica o a las prioridades polticas del gobierno.

Los pisos presupuestarios


Algunas provincias cuentan con pisos presupuestarios para el financiamiento del sector
educativo25, establecidos en la Constitucin de la Provincia o en la Ley Provincial de Educacin. Los
porcentajes mnimos establecidos para el sector educativo van del 20% al 33%, y se refieren a diferentes
medidas de las finanzas provinciales, en general sobre las rentas generales o los recursos fiscales de la
provincia. El cumplimiento de estos pisos presupuestarios ha sido dispar, tanto entre las provincias
como en cada una a lo largo del tiempo, debido principalmente a la evolucin del gasto pblico
provincial, ya que los perodos de crisis presupuestaria generalmente afectan el gasto educativo.

La responsabilidad de la elaboracin del presupuesto dentro del Poder Ejecutivo recae


sobre el Ministerio de Economa (o Hacienda), generalmente a travs de una Oficina de
Presupuesto. Esta oficina tiene a su cargo realizar las estimaciones y proyecciones
correspondientes para calcular los recursos que dispondr la provincia en el siguiente ao,
entre otros, la recaudacin de impuestos, los ingresos por coparticipacin y las posibilidades
de endeudamiento de la provincia. Por otro lado, debe sistematizar la informacin de las
distintas reas del gobierno para la construccin del presupuesto, proponiendo los cambios
necesarios que permitan ajustar las mltiples prioridades del gobierno a los recursos
disponibles.
En general es el Ministerio de Educacin el que elabora y propone el presupuesto
educativo, o ms precisamente, un Anteproyecto de Presupuesto. Sin embargo, las definiciones
presupuestarias surgen de un proceso permanente de discusin y negociacin que en menor o
mayor medida involucra al Ministro de Educacin, al Ministro de Economa, en su rol
coordinador, y al Gobernador, quien en ltima instancia tiene la definicin poltica del
Es el caso de Chaco, Chubut, Crdoba, Corrientes, Entre Ros, La Pampa, Mendoza, Misiones, Neuqun,
Ro Negro, San Luis, Santa Cruz, Santiago del Estero y Tierra del Fuego.
25

19

presupuesto. Por supuesto, podemos encontrar tantas realidades en la negociacin y


elaboracin del presupuesto como estilos de gestin existan en la administracin provincial,
desde presupuestos que se definen casi ntegramente entre la Gobernacin y el Ministerio de
Economa, hasta procesos con instancias consolidadas de discusin entre las reas.
Entonces, el Ministerio de Economa, a partir de la informacin recibida de las diferentes
dependencias, de la estimacin de los recursos futuros y de las prioridades polticas que
emanan del mximo nivel de gobierno, determina las nuevas asignaciones de gasto,
estableciendo los lineamientos generales para cada rea, y los lmites o techos
presupuestarios26. Como es de esperar, este ejercicio de poder de parte de Economa genera un
foco de presin poltica, y a veces una fuerte discrecionalidad en la reasignacin de los fondos.
La propuesta original de los techos asignados es seguida por un proceso de negociacin en el
que se acuerda el mximo de gasto autorizado para cada rea. Es decir, si bien el Ministro de
Educacin es quien enva la primera propuesta de presupuesto, sta luego es discutida en el
Ministerio de Economa y habitualmente es recortada o modificada; es por eso que es posible
afirmar que en muchos casos el Ministerio de Educacin tiene muy poco poder a la hora de
decidir la versin final que se enva a la Legislatura.
Cabe comentar que en un contexto de restriccin de recursos, como muchas veces sucede
en las administraciones provinciales, la dinmica de esta negociacin se lleva a cabo entre un
Ministerio de Economa que, preocupado por mantener cierto equilibrio fiscal, establece los
lmites de gasto, y un Ministerio de Educacin que defiende el presupuesto de su rea e intenta
introducir en el proyecto de ley los recursos necesarios para implementar las polticas
programadas. La negociacin en torno al presupuesto educativo se torna an ms difcil
cuando en la cartera de Economa no se terminan de aceptar las caractersticas estructurales del
presupuesto educativo: un sistema que, dada la constante expansin de la matrcula provocada
por el crecimiento demogrfico y las mayores tasas de escolarizacin, necesita cada vez ms
docentes y, por ende, mayor presupuesto.

La importancia del perfil del ministro de educacin


Las dinmicas de negociacin entre las dos carteras dependen en gran medida del perfil del
Ministro de Educacin y su capacidad para negociar aspectos presupuestarios.
En algunos casos, por ejemplo, los ministros son personas de muy alto perfil, con una gran
capacidad para negociar frente a las restricciones que impone el Ministerio de Hacienda. En general
estos ministros tienen una buena llegada al gobernador y logran conseguir el apoyo poltico necesario
para sostener o incrementar la inversin en el sistema educativo. Otras veces, sin embargo, el
gobernador nombra Ministros de Educacin con bajo perfil, con el objetivo simplemente de mantener el
orden en el sistema y un bajo nivel de conflictividad, quienes en general poseen muy poca capacidad o
inters poltico para negociar aumentos presupuestarios con el Ministerio de Economa.
Por ltimo, los antecedentes profesionales del ministro de turno es uno de los factores clave para
explicar las dinmicas en torno de la elaboracin del presupuesto educativo. De dnde viene el
ministro? A quin responde? Por qu fue elegido ministro? Los ministros que vienen del campo de la

Las restricciones del presupuesto se comienzan a definir con las proyecciones de algunos indicadores
clave, que influyen tanto en los ingresos como en el gasto pblico. Asimismo, los lmites del presupuesto tambin
estn afectados por los objetivos de poltica econmica del Gobierno, por ejemplo mantener cierto nivel de deuda o la
disminucin de impuestos.
26

20

educacin pero que poseen asimismo un alto perfil poltico, son funcionarios que en general logran
convencer al Ministerio de Hacienda y al gobernador de turno de la necesidad de incrementar el
presupuesto educativo. Por otro lado, muchas veces los gobernadores nombran ministros que provienen
del campo econmico, en general contadores o funcionarios con un perfil administrativo y de gestin
ms que educativo, con el objetivo expreso de que colaboren para contener el gasto en el sector. Esto
sucedi especialmente durante la dcada del noventa, cuando ante las recurrentes crisis y los pactos
fiscales con el gobierno nacional, los gobernadores priorizaron el ajuste de las cuentas pblicas,
particularmente en el sistema educativo, y nombraron ministros administradores con formacin en el
campo econmico.

Catamarca y la pelea por el presupuesto educativo27


El caso catamarqueo del gobierno de la educacin es interesante para estudiar las negociaciones
en el interior del Poder Ejecutivo entre los Ministerios de Educacin y de Economa, fundamentalmente
durante la segunda gestin de Arnoldo Castillo como Gobernador (1995-1999).
A partir de la crisis econmica de 1995, la poltica educativa fue testigo de una pugna constante
entre un Ministro de Educacin con una clara agenda poltico-educativa, la implementacin de la Ley
Federal de Educacin, y una realidad econmica provincial que requera de ajustes en el sistema.
Si bien la reforma cont con un importante apoyo de programas con financiamiento del gobierno
nacional y de los organismos internacionales de crdito, la misma requiri un mayor esfuerzo
presupuestario por parte de los gobiernos provinciales, sobre todo al considerar la expansin de la
matrcula que ella conllev. Catamarca, por ejemplo, fue la cuarta provincia con mayor crecimiento
porcentual en la cantidad de alumnos entre 1996 y 2000, con un 15,76%.
Sin embargo, en el esfuerzo por ajustar las cuentas provinciales el Ministerio de Hacienda
comenz a intervenir directamente en la poltica educativa tomando medidas, o presionando
fuertemente para que se tomen, que conllevasen un control de las erogaciones del sector. Esta
intromisin de la cartera econmica en los asuntos de poltica educativa gener fuertes disputas en el
interior del Poder Ejecutivo entre el Ministro de Educacin que, si bien contaba con el apoyo del
Gobernador, se iba debilitando progresivamente, y el Ministro de Hacienda, con una clara agenda de
reforma del Estado.
Siendo las remuneraciones de los docentes la mayor proporcin del gasto del sector educativo
(llegando incluso a superar el 98% en varios aos de la dcada del 90), un control de las erogaciones
necesariamente implicaba concentrarse en el sector docente. En efecto, la mayora de las medidas
implementadas se abocaron especficamente a modificar las condiciones laborales de maestros y
profesores, desde la reorganizacin de las Plantas Orgnicas Funcionales, la instauracin de un nuevo
rgimen de licencias en el sector o la privatizacin del control de salud laboral para el otorgamiento de
licencias.
La consecuencia ms directa de este complejo proceso de negociaciones entre la cartera de
Educacin y la de Economa fue un esfuerzo presupuestario en el sistema cada vez menor,
contraponindose con la tendencia nacional. Durante estos aos el porcentaje de recursos del Estado
provincial destinado al sistema disminuy de ms de 30% en 1995 al 26% en el ao 2000, y el gasto por
alumno baj $100 anuales en este mismo perodo.

Elaborado a partir del resumen ejecutivo de Mezzadra, F. (2003), Provincia de Catamarca, Informe
jurisdiccional N 11, Proyecto Las Provincias Educativas. Estudio comparado sobre el Estado, el poder y la
educacin en las 24 provincias argentinas, CIPPEC. Ver www.cippec.org/espanol/educacion/publicaciones.
27

21

Hacia el interior del Ministerio de Educacin se suceden instancias de negociacin


similares a las relatadas hasta aqu. All, son las Secretaras, Direcciones y Programas las que
demandan su presupuesto, y es el Ministro de Educacin el que define el destino y
distribucin del gasto, en lnea con las prioridades polticas del gobierno. Es decir, el Ministro
de Educacin atiende dos frentes, hacia fuera negocia el presupuesto total del rea, y hacia
adentro la distribucin de este presupuesto entre las distintas dependencias de la cartera
educativa.
A fines operativos, tal como sucede con el Ministerio de Economa a nivel central, el
Ministerio de Educacin suele contar con un rea de Gestin Administrativa, que tiene a su
cargo la administracin del presupuesto, y es quien recibe y sistematiza la informacin de las
distintas reas. La forma en que finalmente se define el presupuesto hacia el interior del sector
educativo tambin responde al estilo de gestin de las autoridades, a la capacidad tcnica de
sus funcionarios y a las prcticas habituales de la administracin.

El componente salarial
Ya analizamos los componentes del presupuesto educativo, donde se describe que la mayor parte
de los recursos se destina a financiar los salarios de los docentes, razn por la cual buena parte del gasto
educativo responde a un componente estructural que a veces se acerca al 100%. Por esta razn, la
discusin del presupuesto educativo en algunas provincias puede verse limitada a este rubro, que
depende a su vez de las variaciones en los salarios y en las plantas docentes, y que por su impacto
poltico recibe la atencin no solamente del Gobernador y de los funcionarios de economa, sino tambin
del Poder Legislativo, el Poder Judicial y la sociedad en su conjunto. Dada la importancia que tiene el
presupuesto educativo en los gastos generales de las provincias, en momentos de restricciones
presupuestarias el sector docente normalmente se ve afectado28, particularmente en contextos
inflacionarios.
Por otra parte, la discusin salarial no siempre tiene lugar al momento de las definiciones
presupuestarias, sino que sucede durante todo el ao, lo que pone de relieve dos cuestiones
importantes: primero, el proceso tiene un carcter continuo, ya que las decisiones presupuestarias se
toman en cualquier momento del ao (un aumento de salarios otorgado en abril lgicamente impacta en
el presupuesto actual y el futuro); y segundo, el mbito de discusin del presupuesto educativo a
menudo excede al Ministerio de Educacin, y eventualmente al propio Ejecutivo.

La etapa de elaboracin culmina formalmente con la presentacin del Proyecto de Ley de


Presupuesto al Poder Legislativo, donde debe ser discutido y aprobado. En general, la
normativa establece claramente la fecha en que debe realizarse esta elevacin29.

Si revisamos el comportamiento de las provincias en periodos de crisis fiscales, como los aos posteriores
al efecto tequila de 1994, o el perodo de recesin econmica 1998-2001, podemos encontrar numerosos casos de
congelamiento en la cantidad de cargos docentes, restriccin de las licencias y reemplazos, o bien ajustes en el valor
de los salarios.
28

Por ejemplo, en la instancia nacional el Poder Ejecutivo debe presentar el proyecto antes del 15 de
septiembre de cada ao, en el caso de Tierra del Fuego y la Provincia de Buenos Aires la fecha lmite es el 31 de
agosto, en Misiones el 31 de julio, en Tucumn el 15 de septiembre y en Mendoza el 30 del mismo mes.
29

22

B. APROBACIN
Una vez presentado el Proyecto de Ley de Presupuesto, comienza en el Poder Legislativo
un proceso en el cual este proyecto se discute, en caso de ser necesario recibe modificaciones, y
finalmente se aprueba. Cabe aclarar que en muchos casos el contacto entre los legisladores y el
Ejecutivo comienza en la etapa de elaboracin, por lo cual el presupuesto llega al recinto
legislativo con acuerdos previos, lo cual facilita su trmite.
Esta es la etapa ms visible del proceso presupuestario: al ingresar la propuesta a la
Legislatura la discusin pblica y el inters en el presupuesto estn en su punto ms alto, por
lo que habitualmente actores externos al sector pblico, como la prensa, los especialistas y
algunas organizaciones de la sociedad civil, se involucran en la discusin del presupuesto. El
debate, como es lgico, suele trascender los aspectos presupuestarios para convertirse en una
discusin sobre la poltica general del gobierno.
En cada provincia, el proceso de formacin y sancin de las leyes est normado por la
Constitucin Provincial y por los reglamentos internos de las legislaturas, por lo cual, la Ley
de Presupuesto pasa por cada una de las instancias del trmite legislativo. As, el proyecto de ley
ingresa en la Legislatura y una vez all es analizado por la Comisin de Hacienda y
Presupuesto. Es habitual que esta comisin organice una ronda de consultas con funcionarios
del Poder Ejecutivo, los tcnicos del Ministerio de Economa y responsables de otros
ministerios u organismos, para pedir aclaraciones respecto del presupuesto propuesto y el
destino de los fondos. Una vez superado el perodo de anlisis, esta Comisin prepara un
dictamen y eleva el proyecto a la Cmara para su aprobacin, que debe llevarse a cabo en el
recinto junto a todos los miembros de la Cmara, quienes a su vez pueden introducir otras
modificaciones.
Una vez aprobada la Ley de Presupuesto por la Legislatura, vuelve al Poder Ejecutivo
para su promulgacin y publicacin en el Boletn Oficial. Si el Poder Ejecutivo hiciera
observaciones a la Ley, la Legislatura generalmente debera contar con dos tercios del cuerpo
para reconsiderar la parte objetada, caso contrario, se transforma en ley con las objeciones
finales del Ejecutivo.

23

Cuadro 3 - Proceso de Aprobacin de la Ley de Presupuesto

Poder
Ejecutivo
E le v a e l P ro ye c t o
de Le y de
P re s upue s t o

P ro ye c t o de
Le y de
P re s upue s t o

Poder
Legislativo

Le y de
P re s upue s t o

Poder
Ejecutivo
P ro m ulga la Le y
y la public a e n e l
B o le t n O f ic ia l

A prue ba la Le y
de P re s upue s t o

Cmara de
Diputados

C o m is in de
H a c ie nda y
P re s upue s t o

Cmara de
Senadores *

C o m is in de
H a c ie nda y
P re s upue s t o

* En las Legislaturas unicamerales la discusin y aprobacin de la ley se limita a la Cmara de Diputados

En esta etapa, el Ministro de Educacin, u otros funcionarios del rea, pueden ser
convocados por la Comisin de Presupuesto y Hacienda para brindar precisiones acerca de los
programas educativos de la provincia y del presupuesto propuesto. Sin embargo, la cartera
educativa tiene una participacin menor que en la etapa de elaboracin, ya que la discusin en
la Legislatura involucra en poco tiempo a todos los sectores del gobierno.
A su vez, resulta fundamental mencionar el rol que las Comisiones de Educacin de las
legislaturas pueden llegar a cumplir (por accin u omisin). Todas las legislaturas poseen una
comisin dedicada a las cuestiones educativas. El rol que los legisladores pueden llegar a
cumplir en el proceso vara segn el poder que poseen en el escenario poltico provincial,
condicionado a su vez por el color poltico de los integrantes de la Comisin (ya sean
oposicin o afines al gobierno) y por la vinculacin con otros actores relevantes de la poltica
educativa provincial, como los sindicatos docentes o la Iglesia.

El debate presupuestario, y particularmente el presupuesto educativo, est


influenciado por un conjunto amplio de actores, que de manera formal o informal
introducen sus intereses en la discusin, afectando en mayor o menor grado el texto
de la ley.
Con independencia del proceso formal de sancin del Presupuesto, esta etapa tiene
algunos problemas estructurales que se repiten en muchas provincias, como as tambin en el
mbito nacional, y que dificultan al Poder Legislativo ejercer las amplias atribuciones que en
general le otorga el marco normativo. Entre ellos:

Los plazos que dispone el Poder Legislativo para el tratamiento del presupuesto
suelen ser insuficientes para asegurar un anlisis profundo de la propuesta del
Ejecutivo, situacin muchas veces agravada debido a los incumplimientos en las
24

fechas de presentacin. Asimismo, si ya se dificulta un tratamiento exhaustivo del


proyecto, una vez aprobada la Ley menos posibilidades habr de analizar las
eventuales objeciones del Poder Ejecutivo a las modificaciones introducidas.

Las Legislaturas no cuentan habitualmente con el personal tcnico adecuado para el


anlisis del presupuesto, por lo cual los legisladores tampoco disponen con
informacin suficiente para el debate. Esto es especialmente importante dado que
en general el presupuesto es muchas veces un bloque incomprensible de cifras y
clculos que dificulta la lectura por parte del ciudadano comn y de legisladores no
especialistas, lo cual debilita el proceso democrtico de aprobacin del presupuesto.

El proceso de discusin y aprobacin del presupuesto est lgicamente enmarcado


en el contexto poltico de la provincia, entonces el proceso de sancin suele
depender de la composicin y las afinidades polticas de la Legislatura, situacin
que en muchos casos coloca en un segundo plano el debate sustantivo del
presupuesto.

Estas limitaciones hacen que el rol que la Legislatura puede cumplir y efectivamente
cumple en la definicin del presupuesto es muchas veces limitado, y en general se tiende a
aprobar el proyecto presentado por el Poder Ejecutivo. Esto depende en gran medida del
contexto poltico de cada provincia, cuando el gobernador cuenta con un apoyo importante de
la cmara legislativa la presentacin del Proyecto de Ley de Presupuesto es ms una cuestin
formal que un verdadero proceso de discusin poltica acerca de las prioridades en la
asignacin de los recursos.
Sin embargo, cabe aclarar que la Legislatura no participa en el proceso presupuestario
solamente en la aprobacin, ao tras ao, de la Ley de Presupuesto de la provincia, sino que
puede llegar a cumplir un papel fundamental al sancionar leyes que establecen impuestos
especficos destinados al sistema educativo o leyes que obliguen al Estado provincial a
designar para el sector un determinado porcentaje de los recursos pblicos. Asimismo, tal
como veremos ms adelante, la Legislatura cumple un rol sustantivo en ciertos procesos de
redefinicin del presupuesto educativo, fundamentalmente al aprobar o desaprobar leyes de
emergencia que en general contemplan reducciones en las partidas del sistema educativo a
travs de reducciones salariales.

C. EJECUCIN
Entendiendo el presupuesto como una visin anticipada de las acciones que se van a
implementar en un periodo determinado, y de los insumos necesarios para ello, el paso
siguiente a su aprobacin es la ejecucin de los programas previstos con los recursos
aprobados30.

Cabe aclarar que no todos los recursos se ejecutan en programas del gobierno, sino que tambin se
realizan transferencias a organismos autnomos o descentralizados, o bien se pueden destinar recursos a los
servicios de la deuda pblica.
30

25

Al igual que en una familia, los recursos con los que se espera contar a lo largo del ao
no estn disponibles al inicio del perodo sino que van ingresando a medida que pasan los
meses. As como una familia espera cobrar el sueldo para ir ejecutando los gastos previstos, el
gobierno provincial debe esperar recibir los recursos planificados de su recaudacin
impositiva, las transferencias del gobierno nacional y los fondos de la coparticipacin, entre
otros.
En cuanto a los gastos, estos tambin se ejecutan a lo largo del ao: en algunos casos son
peridicos, es decir, se erogan todos los meses, como los salarios de los docentes o dems
empleados de la administracin pblica, mientras que otros responden al ritmo de los
programas implementados, por ejemplo un programa de capacitacin docente organizado en
tres encuentros a lo largo del ao.
Para la organizacin financiera de la ejecucin, el Ministerio de Economa administra el
ingreso de los recursos y libera cuotas (habitualmente trimestrales) a las dependencias en
funcin de un cronograma anual de avance fsico de los proyectos y actividades del Estado.
Estas cuotas deben ser gastadas en el tiempo que determina el presupuesto, aunque dado que
la disponibilidad de recursos est atada a diversas variables (la recaudacin efectiva, la
inflacin, el crecimiento de la economa, etc.) las cuotas se van ajustando de acuerdo con la
coyuntura y con el flujo de caja, aunque tambin en vistas de las prioridades del gobierno.

La ejecucin del presupuesto involucra actividades relacionadas con la


implementacin de polticas y la administracin de los recursos, por lo cual, tanto el
Ministerio de Economa como los ministerios de lnea estn involucrados en estas
actividades.
El Pacto tico en la Provincia de Chaco: un problema de caja31.
A principios de la dcada de los noventa, el sistema educativo chaqueo estuvo teido por un
fuerte enfrentamiento entre el gobierno y los gremios docentes, especficamente con ATECH (Asociacin
de Trabajadores de la Educacin Chaquea). Uno de los principales ejes de conflicto era el retraso en el
pago de sueldos que provocaba una gran cantidad de das de paro y que pona a la provincia en una
situacin de inestabilidad poltica importante. El problema del pago de salarios en trmino era una
cuestin financiera: como los fondos de la coparticipacin federal iban llegando a lo largo del mes, en
entregas parciales, la provincia no contaba al comenzar cada mes con los recursos necesarios para el
pago de los salarios de la totalidad de sus empleados.
Dada la inestabilidad poltica causada por la crisis educativa, sumada a la intencin del
Tauguinas (gobernador por Accin Chaquea, un partido provincial) de acercarse al gobierno nacional
menemista, se nombr ministro de educacin al peronista Manuel Garca Sol. Uno de los principales
objetivos de Sol al asumir como ministro fue solucionar este problema de caja o financiero de la
ejecucin presupuestaria de la provincia. As, acord con el gobierno nacional el adelanto de los fondos
necesarios para pagar los salarios de los docentes en trmino y firm el Pacto tico. Por medio de este
pacto el gobierno provincial se comprometa a pagar los sueldos antes del quinto da de cada mes,
quitando a los gremios ms conflictivos una de las principales banderas de lucha.
Elaborado a partir de Mezzadra, F. (2002), Provincia de Chaco, Informe jurisdiccional N 1, Proyecto
Las Provincias Educativas. Estudio comparado sobre el Estado, el poder y la educacin en las 24 provincias
argentinas, CIPPEC. Ver www.cippec.org/espanol/educacion/publicaciones.
31

26

Este Pacto tico muestra dos aspectos clave del proceso presupuestario provincial. En primer
lugar, muestra la importancia del aspecto financiero en la ejecucin del presupuesto del sistema, es
decir, la importancia de ir contando con los recursos necesarios a medida que se van implementando los
programas o pagando los sueldos de los docentes. En segundo lugar, a travs del caso chaqueo
podemos vislumbrar una realidad para muchas provincias: la importancia de las transferencias de los
recursos de la Coparticipacin Federal de Impuestos para financiar las diferentes reas del Estado
provincial.

Las Modificaciones Presupuestarias


Durante la ejecucin del presupuesto normalmente se presentan variaciones respecto de
la Ley aprobada por la Legislatura. Ya sea por cambios en la coyuntura econmica o por las
prioridades polticas, los recursos proyectados difieren de los efectivamente disponibles, o bien
stos son gastados con propsitos diferentes a los originales. En consecuencia, muchos
programas del Gobierno enfrentan sub o sobre-ejecuciones en sus partidas presupuestarias.

La sobre-ejecucin de una partida presupuestaria, o de un programa, se produce


cuando se erogan mayores gastos a los planificados en el presupuesto. Por el contrario, la subejecucin implica que no se ha ejecutado la totalidad de los recursos asignados.

Las modificaciones del presupuesto aprobado constituyen uno de los temas ms


delicados en esta etapa. Estas modificaciones, al igual que la planificacin financiera, son una
herramienta del Ejecutivo para administrar la ejecucin del presupuesto, que puede
introducirlas siempre que se mantenga dentro de las pautas establecidas por la normativa32.
Vemos entonces que durante el ejercicio el gasto puede sufrir tanto variaciones en el destino
asignado, como recortes o aumentos del crdito33 disponible para gastar.
Las modificaciones habitualmente se justifican en los cambios de la situacin econmica
o en las prioridades gubernamentales. Sin embargo alteran la lgica del presupuesto original,
ya que en general se realizan sobre los montos asignados a ciertas partidas presupuestarias
pero no as en los resultados esperados por la aplicacin de estos fondos. Por consiguiente, se
desvirta la relacin entre los recursos asignados a ciertas actividades y los resultados
esperados. Asimismo, si el proceso de aprobacin del presupuesto implica la intervencin de

32 En general necesita pedir autorizacin a la Legislatura para realizar modificaciones sustantivas, como
puede ser alterar la distribucin de gastos por finalidad o la distribucin entre gastos corrientes y de capital. Sin
embargo, en contextos de emergencia econmica, la Legislatura puede otorgar facultades extraordinarias al Poder
Ejecutivo para la administracin de las modificaciones presupuestarias.
33 En la terminologa presupuestaria se llama crdito al monto (pesos) que se asigna a cada una de las
partidas. Este concepto se relaciona con las cuotas presupuestarias, que son la asignacin de ese crdito por
trimestre que cada unidad ejecutora del presupuesto (por ejemplo el Ministerio de Educacin) pauta con el
Ministerio de Economa para su disponibilidad y ejecucin. Una modificacin del presupuesto se entiende como
una modificacin del crdito.

27

ciertos actores, tanto formales como informales, que fortalecen la dinmica democrtica de la
asignacin de recursos y de la definicin de las prioridades gubernamentales, una fuerte reasignacin unvoca o centralizada de presupuesto atenta de alguna manera contra esta
democratizacin del proceso.
Por otra parte, puede ocurrir tambin que determinados organismos recauden ms de lo
estipulado y dicha recaudacin no tenga una asignacin especfica. Uno de los mecanismos
utilizados para asignar esos fondos son los decretos del Ejecutivo, a travs de los cuales se les
da un destino, lo que constituye en ltima instancia un gasto discrecional, el cual puede
generar distorsiones importantes respecto del presupuesto aprobado y malos incentivos entre
los funcionarios, que buscarn proteger sus programas o conseguir mayores recursos por fuera
de los canales formales de la discusin del presupuesto.
En el sector educativo se presenta a veces una tendencia a la sobre-ejecucin, producto
de que los gastos estimados no siempre prevn bien las necesidades derivadas de los aumentos
en la cobertura del sistema. Como comentamos antes, los presupuestos del rea se suelen
elaborar sobre la base del presupuesto del ao anterior ms algn aumento estimado. Tambin
vimos que luego este presupuesto enfrenta las restricciones impuestas por Economa al
coordinar los pedidos de los diferentes sectores. El hecho es que si los aumentos de matrcula
se verifican, el gobierno se ve obligado a habilitar nuevos cursos en las escuelas y crear los
cargos docentes necesarios, aumentando el presupuesto sobre la marcha del ejercicio.
En relacin con este comportamiento, sucede tambin que el sector educativo, por su
impacto social, tiene un tratamiento diferenciado en el Legislativo, por lo cual los gobiernos
utilizan a veces de manera estratgica el presupuesto del sector, subestimando los recursos
necesarios en la propuesta original (en beneficio de otros sectores), para luego negociar
aumentos del presupuesto educativo durante la ejecucin34. Es decir que, dadas las
restricciones que muchas veces tiene el Poder Ejecutivo para presentar presupuestos que
excedan la proyeccin de los ingresos (como ejemplo de estas restricciones podemos citar la
Ley de Responsabilidad Fiscal35, que limita el aumento del gasto pblico nacional y provincial
en funcin del crecimiento del producto interno bruto; o los Pactos Fiscales que se firman entre
la Nacin y las Provincias, en donde las provincias se comprometen a reducir los dficit
fiscales), en muchos casos se presentan presupuestos educativos con menos recursos de los que
efectivamente se necesitan para mantener el sistema en funcionamiento o, concretamente, para
pagar el sueldo de los docentes. Como el pago de los salarios docentes es algo que no puede
dejar de realizarse, el Poder Ejecutivo sabe que cuando los recursos planificados para el sector
educativo se agoten, la Legislatura aprobar partidas adicionales. Es as como muchas veces se
subestiman los recursos necesarios para el sector con la confianza que el Poder Legislativo
autorice aumentos a lo largo del ao.

Estas prcticas se intensificaron en algunas provincias durante los ajustes fiscales de los aos `90, porque
las leyes de emergencia econmica solan contemplar excepciones para el sector educativo. De esta manera, al
momento de elaborar el proyecto de presupuesto que debe discutir la Legislatura, el Poder Ejecutivo no incorporaba
el aumento presupuestario necesario en el sector educativo (ligado al crecimiento esperado de matrcula) en
beneficio de otros sectores, para luego negociarlo durante la etapa de ejecucin.
35 Ley Nacional N 25.917, Rgimen de Responsabilidad Fiscal.
34

28

Formosa y el uso estratgico del presupuesto educativo durante los noventa36


El proceso de elaboracin presupuestaria en Formosa durante la dcada del noventa se
concentraba en el Poder Ejecutivo, especialmente entre los asesores ms directos del Gobernador, como
el Ministro de Economa y el Secretario General de la Gobernacin. Esta prctica se complementaba con
un dbil rol de la Legislatura, donde la Cmara de Diputados habitualmente sancionaba la Ley de
Presupuesto sin modificaciones al Proyecto que enviaba el Poder Ejecutivo.
Con respecto al aspecto ms tcnico del proceso de elaboracin presupuestaria, es importante
comentar el trato diferencial que tena el Ministerio de Cultura y Educacin en relacin con el resto de
los organismos estatales, a partir de la existencia de una clusula en el presupuesto de la provincia que
permita adicionar partidas en el sector educativo en funcin de las necesidades del servicio, el
crecimiento vegetativo de la poblacin o la apertura de nuevas escuelas. Esto posibilitaba al Ejecutivo,
en un contexto caracterizado por su constante dficit fiscal, contemplar en el presupuesto, antes que
nada, las necesidades del resto de los ministerios, y luego completar el monto faltante para cubrir los
ingresos provinciales con gastos correspondientes al Ministerio de Cultura y Educacin.
A propsito de este tema un ex-Ministro de Educacin explicaba que los presupuestos deben ser
equilibrados. Nadie puede gastar lo que no recauda. En los presupuestos provinciales se prev cierta recaudacin,
sea coparticipacin federal o propia. Esta recaudacin debe estar equilibrada con los presupuestos de cada
Ministerio y agregaba que en la provincia la operatoria de manejo para dibujar (sic) el presupuesto era la
siguiente: todos los Ministerios elevaban sus presupuestos y el de educacin era el ltimo. Si se recaudaba 100 y
todos los Ministerios juntos sumaban 80 de presupuesto, a Educacin le asignaban 20. Entonces, yo, que llegaba
con mi presupuesto hecho a conciencia, les deca: el Ministerio de Educacin necesita 30, si me presupuestan 20, al
llegar a septiembre u octubre se me acaba el presupuesto y no puedo pagar ms los sueldos. Me explicaban que no
habra problemas, porque la Ley Provincial de Presupuesto incluye un artculo que autoriza al Poder Ejecutivo a
ampliar las partidas para Educacin por el crecimiento de matrcula Esta modalidad de definicin
presupuestaria, es la que permita ocultar el dficit que no es otra cosa que un gasto que no tiene la
contrapartida de recursos. En este sentido, educacin era el comodn del Presupuesto Provincial, y permite evitar
cumplir el principio de la partida doble, o sea que todo lo que se recauda debe ser igual a lo que se gasta.
En definitiva, estos mecanismos evidencian que en algunas provincias el presupuesto provincial
no se basa sobre proyecciones reales del gasto y, de esta manera, no sirve para prevenir una
administracin organizada de los recursos de la provincia. Esto, sumado a veces a la falta de claridad
con que se presenta, hace de la Ley de Presupuesto un hecho meramente formal.

D. CONTROL Y EVALUACIN
La etapa de control y evaluacin es fundamental en el proceso presupuestario. En ella el
gobierno rinde cuenta de los montos ejecutados y de los resultados obtenidos. En el anlisis de
esta informacin pueden reconocerse las prioridades reales del Ejecutivo, ya que, como vimos
en el apartado anterior, habitualmente existen diferencias entre el presupuesto que aprueba la
Legislatura y el que finalmente es ejecutado.
Una primera instancia de control y evaluacin corresponde a la ejecucin
presupuestaria y la realiza Economa, a travs de la Oficina de Presupuesto, tanto en forma
Cardini, A. (2003), Provincia de Formosa, Informe jurisdiccional N 10, Proyecto Las Provincias
Educativas. Estudio comparado sobre el Estado, el poder y la educacin en las 24 provincias argentinas, CIPPEC.
Ver www.cippec.org/espanol/educacion/publicaciones.
36

29

peridica (durante el ejercicio) como al cierre del mismo. En esta evaluacin se realiza un
anlisis crtico de los resultados fsicos y financieros obtenidos, y de los efectos producidos por
los mismos; se interpretan los cambios operados con respecto a lo programado; se determinan
las posibles causas de estos desvos, y finalmente se preparan informes con recomendaciones
para las autoridades superiores y los responsables de los organismos afectados.
En segundo lugar, existen otras instancias de control en el proceso presupuestario,
generalmente definidas en la Ley de Administracin Financiera, referidas a las actividades de
auditoria interna del Ejecutivo, y al control externo de las cuentas del ejercicio finalizado37.

La auditoria, interna y externa, consiste en los procesos y mecanismos designados para


asegurar que el planeamiento, el presupuesto y el uso de los recursos pblicos estn conforme
a las leyes y persigan los objetivos definidos por el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.

La fiscalizacin interna de la ejecucin est a cargo habitualmente de la Contadura


General de la Provincia, organismo que depende del Poder Ejecutivo. El control interno tiende
a asegurar que los programas de gobierno alcancen sus objetivos, que los recursos usados sean
consistentes con estos objetivos, que los programas estn protegidos del fraude y de prcticas
corruptas, y que se disponga de informacin confiable y oportuna para la toma de decisiones.
Por otra parte, el organismo que posee las atribuciones para llevar a cabo el control
externo es el Tribunal de Cuentas de la Provincia, cuyas autoridades son nombradas por el
Poder Ejecutivo con acuerdo de la Legislatura. Este organismo puede examinar los libros de
contabilidad y la documentacin existentes en las oficinas pblicas. A su vez, todos los poderes
pblicos, las municipalidades y las personas que administren fondos pblicos estn obligados
a rendir cuentas a este tribunal.
La importancia que esta etapa tiene dentro del ciclo presupuestario no siempre se ve
reflejada en la prctica, producto de las diversas restricciones y problemas que enfrentan las
instancias de control. Entre estas restricciones, son notables las carencias en la generacin de
informacin:

En primer lugar, debemos considerar el problema del seguimiento de las metas


fsicas que, al no estar especificadas por las distintas dependencias y organismos
cuando realizan sus anteproyectos de presupuesto o simplemente porque no se
lleva un registro sistemtico de su cumplimiento, en general no se realizan.

Tampoco se genera la informacin necesaria para realizar evaluaciones


cualitativas de la ejecucin de los distintos programas, aunque en algunos casos
se debe en realidad a la inexistencia de un organismo que se dedique
especficamente a esta tarea.

En cuanto al trabajo de auditoria, ocurre que la facilidad con la que obtienen la


informacin solicitada termina dependiendo de factores discrecionales, como ser
la persona que est a cargo del organismo. A su vez, la informacin solicitada no

La diferencia principal entre la auditoria interna y externa es el grado de independencia del auditor, o la
organizacin responsable de la auditoria, en relacin a la institucin auditada y a quien se informa los resultados.
37

30

siempre est disponible y la claridad de los datos depende de la institucin


auditada, lo que indica que no existen criterios comunes.

Muchas veces falta coordinacin entre los rganos de control (internos y


externos), lo cual no slo genera duplicacin en el trabajo de recoleccin de
informacin sino mayores dificultades para obtenerla de las dependencias, que
deben cumplir con ms envos de informes.

Tambin puede remarcarse un problema de tipo institucional; la falta de autonoma


presupuestaria de los organismos de control, que muchas veces conspira contra su
independencia y capacidad operativa. A esta dependencia presupuestaria, en muchos casos se
le suma la afinidad poltica de los funcionarios con el gobierno, lo que nuevamente dificulta la
objetividad en el cumplimiento del control. Finalmente, los informes que surgen como
resultado de las auditorias que realiza el Tribunal de Cuentas son de difcil acceso y
comprensin, por lo que generalmente quedan en manos de una esfera reducida del Estado y
generan muy poco impacto pblico.

31

5. CMO PODEMOS EVALUAR EL ESFUERZO


PRESUPUESTARIO POR LA EDUCACIN?
Ahora bien, Cmo podemos evaluar el esfuerzo de inversin en el sistema educativo
que realiza una provincia o un gobierno provincial? Cmo sabemos si lo que invierte es
poco, mucho, suficiente? O, en trminos ms generales, Cmo podemos analizar el
presupuesto educativo? Qu debemos mirar? Cmo hacerlo?

Tener elementos para analizar el presupuesto educativo es una herramienta fundamental


para lograr incidir en lo que se invierte en el sistema. Cules son los argumentos que
podemos usar para defender un incremento o evitar un recorte en el presupuesto educativo?
No nos olvidemos que el gobierno provincial tiene otras obligaciones que atender y nunca
puede invertir todos sus recursos en el sistema educativo. Es por ello que no basta con decir:
la educacin es importante, porque un mdico puede responder: la salud es fundamental
para la vida, un juez argumentar: la Justicia es un servicio social bsico para defender los
derechos de las personas, y desde otros sectores: necesitamos caminos para distribuir los
alimentos que se disponen en los mercados.
Por otro lado, debemos poder analizar el presupuesto educativo de una provincia para
observar las prioridades de un gobierno de turno: Es la educacin un tema importante en la
agenda pblica? Qu nivel educativo se prioriza? Cul es la agenda de poltica educativa de
este gobierno?

Una manera simple de mirar el presupuesto educativo es analizar la inversin total


destinada al sistema a lo largo del tiempo. Cunto se ha invertido en el sistema educativo en
los ltimos cuatro aos? Este ao aumenta o disminuye la inversin en educacin? Estos
datos son fciles de conseguir ya que aparecen en la Ley de Presupuesto o en los informes de
ejecucin presupuestaria.

Es importante tener en cuenta que, a partir de la salida de la convertibilidad y del


resurgimiento de la inflacin, es necesario distinguir la diferencia entre los montos reales de
los presupuestos (es decir, ajustados por inflacin) y los montos nominales (la cantidad de
pesos invertidos cada ao, independientemente del valor real o el poder adquisitivo de esos
pesos). En un contexto inflacionario es fundamental tener presente este punto dado que
muchas veces un gobierno puede afirmar que increment la inversin en el sistema educativo
cuando en realidad el incremento fue meramente nominal y no real. Incluso a veces, a pesar de
un incremento nominal en la inversin realizada, el valor real de esa inversin disminuy.
Variaciones nominales: muestran los cambios absolutos de las partidas. Se denominan
nominales o en precios corrientes.

32

Variaciones reales: permiten analizar la evolucin de los recursos una vez descontado el
efecto de la inflacin, reflejan el poder adquisitivo del presupuesto. Se denominan reales o
en pesos constantes.

Ahora bien, conocer cunto invierte un gobierno en su sistema educativo cada ao es


fundamental, pero no da cuenta de la complejidad del anlisis de la inversin en el sector. Para
ello, es necesario construir indicadores que nos proporcionen la informacin necesaria para
analizar el esfuerzo que se realiza por mejorar el efectivo cumplimiento del derecho a la
educacin y conocer las prioridades del gobierno.

Un indicador es un instrumento que proporciona informacin relevante acerca de algn


aspecto significativo de la realidad. De acuerdo con el concepto del diccionario de la Real
Academia Espaola, indicar es dar a entender una cosa con indicios (aspectos que dan a conocer lo
oculto) y seales (marca o nota que se pone o hay en las cosas para darlas a conocer y distinguirlas de
otras).

En este manual describiremos tres indicadores clsicos para analizar el presupuesto


educativo:
1. Gasto pblico por alumno del sector estatal
2. Gasto pblico por alumno del sector estatal en relacin con los recursos fiscales por
habitante
3. Gasto pblico educativo como porcentaje del gasto pblico total

A.

GASTO POR ALUMNO

El primer indicador que utilizamos para analizar el gasto educativo es la inversin que
realiza el gobierno por cada alumno que asiste a las escuelas de gestin estatal. Cunto dinero
destina el gobierno provincial para financiar la educacin de cada alumno del sistema?

El gasto pblico en educacin por alumno del sector estatal se calcula dividiendo la
cantidad de recursos pblicos totales que se invierten durante un ao en el sistema educativo
en el sector de gestin estatal por la cantidad de alumnos que asisten a establecimientos
educativos estatales.
Gasto pblico en educacin Ao t Transferencias al Sector Privado Ao t
Alumnos del sector de gestin estatal Ao t

33

Tal como podemos ver en la tabla 3, lo que efectivamente invierte anualmente el Estado
en un alumno de una escuela estatal vara considerablemente de provincia en provincia, con
casos como Salta o Misiones, donde entre 1998 y 2003 se invirtieron menos de $800 en
promedio; y casos como la Ciudad de Buenos Aires, Santa Cruz o Tierra del Fuego que
superaron los $1.500 anuales.
Tabla 3 Gasto pblico en educacin por alumno del sector estatal.
Promedio en pesos corrientes 1998-2003
Gasto educativo
Gasto educativo
Divisin polticopor alumno del
por alumno del
territorial
sector estatal
sector estatal
Salta
676
Entre Ros
1.109
Misiones
736
San Juan
1.177
Corrientes
814
Ro Negro
1.225
Tucumn
943
San Luis
1.325
Chaco
966
Chubut
1.365
Santiago del Estero
971
Catamarca
1.404
Formosa
996
La Rioja
1.564
Mendoza
1.027
La Pampa
1.774
Jujuy
1.029
Neuqun
1.929
Buenos Aires
1.097
CABA
2.063
Santa Fe
1.098
Tierra del Fuego
2.253
Crdoba
1.108
Santa Cruz
2.453
Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Coordinacin General de
Estudio de Costos del Sistema Educativo y Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad
Educativa.
Divisin polticoterritorial

Sin embargo, utilizar este indicador para medir el esfuerzo que realiza una provincia es
problemtico por una cuestin fundamental: el gasto por alumno no es un reflejo fiel del
esfuerzo que una provincia realiza en su presupuesto educativo, sino ms bien de los recursos
con los que cuenta el gobierno provincial para financiar las diferentes reas del Estado. Es
decir, cunto ms recursos un Estado provincial posee por habitante, mayor inversin puede
realizar en su sistema educativo. Es por ello que debemos construir otro indicador que
contemple, justamente, los recursos que el Estado provincial efectivamente posee: el gasto por
alumno estatal con relacin a los recursos fiscales por habitante.

B. GASTO POR ALUMNO CON RELACIN A LOS RECURSOS FISCALES


POR HABITANTE
Si el gasto por alumno depende bsicamente de los recursos con los que cuenta cada
Estado provincial, una manera de medir el esfuerzo que realiza una provincia por su sistema
educativo es introducir la variable recursos fiscales en algn indicador. Analizamos entonces
el gasto por alumno del sector estatal en relacin con los recursos fiscales por habitante.

34

El clculo gasto por alumno del sector estatal en relacin con los recursos fiscales por
habitante se realiza en tres pasos. Primero se calcula el gasto por alumno:
Paso 1: Gasto pblico en educ. Ao t Transferencias al sector privado Ao t = Gasto por alumno estatal
Alumnos del sector de gestin estatal Ao t

Segundo, se calcula los recursos fiscales por habitante:


Paso 2:

Total recursos fiscales Ao t = Recursos fiscales por habitante


Total de habitantes Ao t

Tercero, se divide el gasto por alumno por la cantidad de recursos fiscales por habitante:
Paso 3:

Gasto por alumno estatal Ao t


Recursos fiscales por habitante Ao t

En la tabla 4 podemos observar el resultado de estos clculos para el perodo 1998-2003:


Tierra del Fuego, Santa Cruz y La Rioja, tres de las provincias con mayor gasto por alumno,
resultan formar parte de aquellas que, teniendo el cuenta los recursos que los Estados
provinciales poseen en funcin de la cantidad de habitantes, son las que menos esfuerzo
presupuestario realizan por su sistema educativo Por el contrario, la Provincia de Buenos Aires
es una de las que menos inversin realiza por alumno pero, teniendo en cuenta los recursos
con los que cuenta, realiza un alto esfuerzo presupuestario. Tambin existen casos como el de
Salta que no solamente realiza una baja inversin por alumno de su sistema educativo, sino
que se encuentra entre las que menos esfuerzo realiza considerando los recursos que dispone.

35

Tabla 4 Gasto pblico en educacin por alumno estatal frente a recursos fiscales por habitante
Promedio 1998-2003
Divisin polticoterritorial

Gasto educativo por


alumno del sector
estatal / Recursos
fiscales por habitante

Divisin polticoterritorial

Gasto educativo por


alumno del sector
estatal / Recursos
fiscales por habitante

Tierra del Fuego


0,56
La Pampa
0,99
Santa Cruz
0,62
Jujuy
1,02
La Rioja
0,75
Chaco
1,03
Formosa
0,77
Corrientes
1,03
Neuqun
0,79
San Juan
1,09
San Luis
0,84
Entre Ros
1,13
Salta
0,84
Mendoza
1,20
Chubut
0,88
Tucumn
1,22
Catamarca
0,90
Santa Fe
1,29
Misiones
0,91
Crdoba
1,40
Santiago del Estero
0,98
Buenos Aires
1,67
Ro Negro
0,99
CABA
1,79
Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Coordinacin General de
Estudio de Costos del Sistema Educativo y Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad
Educativa. Ministerio de Economa, Direccin de Coordinacin Fiscal con las Provincias e Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos.

C. GASTO

PBLICO EN EDUCACIN COMO PORCENTAJE DEL GASTO

PBLICO TOTAL
El ltimo indicador que utilizaremos para analizar el esfuerzo que una provincia realiza
en su sistema educativo es el porcentaje del gasto pblico total que se decide asignar al sector.
En otras palabras, qu proporcin del total de los recursos que posee un gobierno provincial
para distribuir entre las diferentes reas del Estado se destina al sistema educativo.

El gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto pblico total se calcula
dividiendo el monto total que el gobierno provincial invierte durante un ao en el sistema
educativo por el monto total que el gobierno provincial invierte en todas las reas del Estado.
Ese resultado se multiplica por 100 para obtener el porcentaje.
Gasto pblico en educacin Ao t
Gasto pblico total Ao t

* 100

Es en este punto en donde los contextos polticos provinciales, a travs del debate
parlamentario, la institucionalidad democrtica, la participacin ciudadana y,
fundamentalmente, la prioridad de la educacin para el gobernador en particular y la clase
36

poltica en general, pueden incidir en las respuestas dadas a las demandas de financiamiento
de la educacin. De esta manera, existen grandes diferencias entre las provincias, con casos
como Santa Cruz y Tierra del Fuego que destinan menos del 20% de su gasto al sistema
educativo y casos como Crdoba, Santa Fe, Corrientes o la Provincia de Buenos Aires, cuyo
gasto educativo representa ms del 30% del total de sus erogaciones.
Tabla 5 Gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto pblico total
Promedio 1998-2003
Divisin polticoterritorial
Tierra del Fuego
Santa Cruz
La Rioja
Formosa
La Pampa
Neuqun
Chubut
San Luis
Salta
Misiones
San Juan
Catamarca

Gasto educativo
como % del gasto
total
18,4%
18,7%
21,8%
22,2%
23,3%
23,9%
23,9%
24,0%
24,3%
24,7%
25,1%
25,8%

Divisin polticoterritorial
Tucumn
Entre Ros
Chaco
Ro Negro
Jujuy
Mendoza
CABA
Santiago del Estero
Crdoba
Santa Fe
Corrientes
Buenos Aires

Gasto educativo
como % del gasto
total
26,1%
26,1%
27,0%
27,2%
27,7%
27,9%
28,1%
29,7%
30,1%
31,1%
31,9%
33,3%

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Coordinacin


General de Estudio de Costos del Sistema Educativo, y Ministerio de Economa y Produccin, Direccin
Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias.

As como se puede comparar el porcentaje del gasto total destinado al sistema educativo
para medir el esfuerzo presupuestario que un gobierno realiza en la educacin, tambin
podemos comparar otros indicadores para tener una mayor comprensin de la composicin de
ese gasto. Es por ello que podemos analizar, por un lado, el porcentaje del gasto educativo
total destinado a personal, transferencias al sector privado, capital y otros objetos del gasto.
Estas comparaciones se pueden realizar para un perodo determinado (por ejemplo calculando
el promedio para la dcada del noventa) o para un ao en particular. De la misma manera,
podemos comparar el porcentaje del gasto educativo total destinado a cada uno de los niveles
del sistema. Si bien estos indicadores no dan cuenta del esfuerzo financiero de la provincia,
son elementos que enriquecen nuestro anlisis del presupuesto y nos brindan argumentos para
incidir en el proceso presupuestario.

D. LA EVOLUCIN
Hasta ahora hemos analizado el presupuesto educativo utilizando indicadores para
comparar a las provincias: qu provincias invierten ms? Chaco invierte ms que Tierra del
Fuego? Corrientes ms que Formosa? Para ello, hemos diferenciado el gasto por alumno, que

37

expresa lo que efectivamente se invierte en el sistema educativo por cada estudiante, del gasto
por alumno en relacin con los recursos fiscales por habitante y el gasto educativo como
porcentaje del gasto total, que miden el esfuerzo financiero que una provincia realiza por
mejorar el cumplimiento efectivo del derecho a la educacin.
Otra forma de analizar el presupuesto educativo o la inversin que se realiza en el sector
es mirando su evolucin, es decir, cmo se modifica en el tiempo. Por ejemplo, en el grfico 4
podemos observar la tendencia de la inversin realizada por alumno del sector de gestin
estatal en diferentes provincias entre los aos 1998 y 2003, e identificar all comportamientos
particulares, como la estabilidad de las provincias de Buenos Aires y Santa Cruz; la volatilidad
de la inversin por alumno en la provincia de Tierra del Fuego; o tambin la tendencias
opuestas de las provincias de Salta y Neuqun entre los aos 1999 y 2002.
Grfico 4 Gasto pblico en educacin por alumno del sector estatal, en pesos corrientes
3000

2500

2000

1500

1000

500

0
1998

1999
Buenos Aires

2000
Salta

2001
Neuquen

Santa Cruz

2002

2003

Tierra del Fuego

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Coordinacin


General de Estudio de Costos del Sistema Educativo y Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin
de la Calidad Educativa.

Podemos utilizar tambin el indicador del porcentaje del gasto pblico total destinado al
sector educativo para analizar la evolucin del esfuerzo financiero de una provincia en el
tiempo. Esta evolucin nos permitir identificar los cambios en las prioridades del gobierno: si
se incrementa la proporcin destinada al sistema educativo podemos hipotetizar que el
gobierno incorpor dentro de sus prioridades una mejora en el cumplimiento efectivo del
derecho a la educacin. En cambio, cuando se decide destinar un menor porcentaje del gasto
total al sistema educativo, podemos inferir que estamos frente a un gobierno que no pone
especial nfasis en la poltica educativa de su gobierno.
En el grfico 5 observamos la evolucin de este indicador y como vara el
comportamiento entre diferentes provincias. Por ejemplo, Buenos Aires hasta el ao 2002
38

increment el porcentaje de su gasto total destinado al sistema educativo, mientras que las
provincias de Corrientes y La Pampa han tenido un comportamiento fluctuante. Por otra parte,
la Ciudad de Buenos Aires ha mantenido cierta estabilidad en el porcentaje del presupuesto
destinado a educacin; y en Tierra del Fuego, que presenta en general bajos porcentajes de
gasto educativo en relacin al gasto pblico total, se observan para estos aos dos perodos
diferenciados de cada y leve recuperacin.
Grfico 5 Gasto pblico en educacin como porcentaje del gasto pblico total
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
1998
Buenos Aires

1999
Corrientes

2000
La Pampa

2001
Tierra del Fuego

2002

2003

Ciudad de Buenos Aires

Fuente: Elaboracin propia en base a Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa. Coordinacin


General de Estudio de Costos del Sistema Educativo, y Ministerio de Economa y Produccin, Direccin
Nacional de Coordinacin Fiscal con las Provincias.

El mensaje final al considerar estos distintos indicadores del esfuerzo presupuestario por
la educacin es que no puede utilizarse ninguno de ellos por separado. Para entender la
complejidad de la comparacin del verdadero esfuerzo y los puntos de partidas diferenciales
de cada provincia, es necesario tener en cuenta la combinacin de factores que ayudan a
explicar estos datos: (a) el gasto por alumno explica bsicamente la cantidad de recursos con
que cuenta cada Estado provincial, determinados fundamentalmente por la desigual
distribucin de los recursos coparticipables, (b) el gasto por alumno en relacin con los
recursos fiscales por habitante es una medida del esfuerzo relativo que se realiza por la
educacin en comparacin con esos recursos disponibles, con lo cual permite mejores
comparaciones del esfuerzo de cada provincia, (c) el gasto en educacin frente al gasto total
permite ver esto mismo de forma ms directa, evaluando ao a ao qu porcentaje del
presupuesto total destina el gobierno provincial a educacin. Todos estos factores debe ser
analizados tanto en comparacin con las dems provincias como en su evolucin temporal,
considerando la evolucin macroeconmica del pas.

39

6. CMO PODEMOS PARTICIPAR?


Si hasta aqu nos hemos interiorizado en las caractersticas del presupuesto educativo y
en los procesos formales e informales que se llevan a cabo para definir cunto se invierte en el
sistema y de qu manera, en este apartado introduciremos herramientas concretas para que la
ciudadana participe directa o indirectamente en las decisiones presupuestarias.
Retomando lo mencionado en la introduccin, incidir en las decisiones presupuestarias
es fundamental para contribuir a que el derecho a una educacin de calidad sea efectivo para
todos los nios, nias y jvenes de nuestro pas. Si bien vivimos en un sistema representativo,
en donde los funcionarios pblicos (electos o no) deben avocar por nuestros derechos, lo cierto
es que por diferentes circunstancias (intereses poltico-partidarios, desarticulacin entre las
necesidades reales de la poblacin y la percepcin de los funcionarios, intereses de particulares
que intentan influir en las decisiones polticas, entre otras cuestiones), la sociedad civil debe
fortalecer su participacin directa en el proceso de toma de decisiones pblicas, su
implementacin y monitoreo.

Ahora bien, qu significa incidir? La incidencia ciudadana es un proceso poltico


organizado, liderado por la sociedad civil con el objetivo de modificar polticas pblicas,
prcticas, ideas y valores a favor del cumplimiento efectivo de los derechos de las personas y
del equilibrio de la distribucin de poder.
La incidencia ciudadana no es neutral. La sociedad civil busca participar en la definicin
de polticas pblicas para lograr ciertos objetivos; no implementa acciones desinteresadas, sino
que persigue algn inters, ya sea de un grupo de personas pero promoviendo el inters
general (por ejemplo abocar para que se extienda el servicio de transporte pblico para
personas con discapacidad fsica) o de la sociedad en su conjunto. Es por ello que la incidencia
ciudadana es una actividad poltica. Implica ante todo el reconocimiento que la actividad
poltica no se restringe a la actividad partidaria.
Por ltimo, la incidencia ciudadana entraa una construccin de poder. El poder es
necesario en la poltica, y es algo que se construye para alcanzar un objetivo o una meta
explcita. En nuestro caso, la meta es mejorar la asignacin de los recursos necesarios para
garantizar el efectivo cumplimiento del acceso al derecho a la educacin. Para eso es necesario
construir poder.

La incidencia ciudadana en el presupuesto educativo consta de etapas similares a la


implementacin de cualquier proyecto de trabajo. En primer lugar, debemos definir el
problema, es decir, realizar un diagnstico. Si vamos a utilizar nuestros esfuerzos en
actividades de participacin poltica para incidir en el presupuesto educativo, debemos
primero pensar por qu lo hacemos, cul es el problema que queremos mejorar o la situacin
que queremos modificar. Es por ello que en segundo lugar debemos establecer los objetivos de
nuestro accionar, qu nos proponemos lograr. En tercer lugar debemos preguntarnos, de

40

acuerdo con las metas que nos hemos propuesto, cul es la mejor estrategia a seguir? Y, por
ltimo, qu actividades implementaremos? Qu recursos necesitaremos?

A. DIAGNSTICO Y OBJETIVO
El primer paso en una actividad de incidencia es analizar cules son los problemas que
encontramos en el presupuesto educativo y cules son las cuestiones que merecen ser
destacadas. En esta etapa es fundamental acceder a la informacin necesaria para realizar el
diagnstico.
Sin embargo, en varias oportunidades el primer obstculo para la incidencia ciudadana
en el proceso presupuestario es justamente la dificultad en el acceso a la informacin. Es por
ello que en general las actividades de participacin ciudadana comienzan por buscar
informacin presupuestaria (tanto de los proyectos y leyes de presupuesto como de su
ejecucin y evaluacin) e incluso se focalizan en esta bsqueda de informacin, anlisis y
presentacin a la sociedad.
Esta informacin puede surgir de varias fuentes. Por un lado, puede ser informacin que
se extrae directamente de las leyes de presupuesto o informes sobre su ejecucin elaborados
por el Poder Ejecutivo. Al contar con dicha informacin podemos llegar a afirmar, por ejemplo,
que el proyecto de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo contempla un recorte del
20% en el sector educativo, o reduce los fondos del programa de becas en un 30%.
Por otro lado, en muchas oportunidades se pueden identificar problemticas especficas
que no se deducen de los datos presupuestarios presentados por el Estado pero que en efecto
poseen un correlato presupuestario, tanto a partir de estudios y observaciones cualitativas
como mediante diagnsticos cuantitativos del cumplimiento efectivo del derecho a la
educacin. Un claro ejemplo al respecto es el reclamo por parte de varios sectores de la
comunidad educativa de la mejora en la situacin edilicia de las escuelas de nuestro pas,
consecuencia directa de la baja inversin en el mantenimiento de los establecimientos
educativos. Otro ejemplo podra surgir de las estadsticas educativas, que dan cuenta de la
insuficiente oferta de salas de cinco aos para garantizar el cumplimiento de la Ley Federal de
Educacin, que contempla la educacin obligatoria a partir del ltimo ao del nivel inicial.
Sin embargo, no todos los problemas identificados se refieren al sistema educativo en s
mismo, sino que en muchas oportunidades consideran situaciones relacionadas
especficamente con el proceso presupuestario. Dentro de este grupo se encuentra la falta de
transparencia en el proceso, la falta de profundidad en el debate parlamentario, la insuficiencia
de informacin disponible y la poca participacin del Poder Legislativo en las modificaciones
continuas de la ejecucin presupuestaria, entre otras cosas.
Una vez identificado el problema que puede ser la misma falta de informacin necesaria,
dificultades propias del proceso presupuestario o un diagnstico concreto de la situacin del
presupuesto educativo o del sistema educativo en s mismo, debemos establecer el objetivo o
los objetivos de incidencia.

41

Cuadro 4: Ejemplos de problemas y objetivos a identificar en la incidencia ciudadana


Fuente de informacin

Identificacin del problema

Proyecto de Ley de
Presupuesto.

Baja inversin educativa


en comparacin con otras
jurisdicciones/provincias.

Aumentar la inversin
pblica total en el sistema
educativo provincial.

Informacin oficial sobre


ejecuciones presupuestarias.

Recorte presupuestario
en algn programa
educativo particular
(ejemplo: becas,
capacitacin docente).

Impedir que se lleve a cabo


el recorte presupuestario
de algn programa
particular.

Precarias condiciones
edilicias de los
establecimientos
educativos.

Que se incrementen las


erogaciones destinadas a la
mejora y al mantenimiento
de las condiciones edilicias
de los establecimientos
educativos.

Observacin directa o
investigaciones realizadas
sobre el proceso
presupuestario.

Baja participacin del


Poder Legislativo y la
sociedad civil en las
decisiones
presupuestarias.

Fortalecer la
democratizacin del
proceso de toma de
decisiones en las cuestiones
presupuestarias.

Investigaciones sobre la
evolucin del salario
docente y su comparacin
con otros sectores del mbito
pblico y/o privado.

Bajos niveles de
remuneracin docente.
Grandes desigualdades
entre las provincias.

Mejorar y equiparar los


niveles salariales de los
maestros y profesores del
sistema educativo.

Notas periodsticas con


informacin sobre
adolescentes sin vacantes en
el nivel medio.

Insuficiente oferta en el
nivel medio.

Aumentar la inversin
educativa en el nivel medio
con obras de
infraestructura y
nombramiento de nuevos
cargos para mejorar la
oferta educativa del nivel.

Observacin directa (visita a


escuelas, relevamiento de
noticias periodsticas, etc.).
Censo Nacional de
Infraestructura Escolar.

Establecimiento del objetivo

42

B. ESTRATEGIA
Un componente fundamental del proceso de incidencia es la definicin de la estrategia,
que depender tanto de factores internos de la institucin o grupo de personas de la sociedad
civil que se propone llevar a cabo el proceso, como de cuestiones externas, por ejemplo el
contexto poltico en el cual el proceso se lleva a cabo. Al mismo tiempo, diferentes
problemticas y objetivos requerirn de diferentes estrategias.
Una primera cuestin a definir es el tipo de relacin que se establecer con los
funcionarios pblicos. Es necesario contemplar si se va a actuar a partir de una estrategia
colaborativa, o con una explcita confrontacin. El tipo de relacin que las organizaciones de
la sociedad civil deciden establecer con los interlocutores tomadores de decisin en el proceso
de incidencia depende de los objetivos que se persiguen pero fundamentalmente de las
caractersticas de las propias organizaciones. Una tercer alternativa, que implica una
flexibilidad y habilidad poltica mayor, es la de optar por una estrategia mixta, es decir,
adoptando una actitud de colaborativa o confrontativa segn el interlocutor o la circunstancia.
En el siguiente esquema se presentan algunas alternativas, segn el grado en que las
decisiones presupuestarias afectan o no directamente a las organizaciones incidentes38.
Cuadro 5 Estrategias y tipo de involucramiento de las organizaciones
No afectado directamente
Campaa Global
por la Educacin

UNICEF

Cooperacin

Confrontacin

Iglesia Catlica

Sindicatos docentes
Afectado directamente

De acuerdo con las metas establecidas, las preguntas que se deben formular para pensar
la estrategia a adoptar refiere a los mbitos ms apropiados para desplegar las acciones de
incidencia: quines sern los actores o instituciones interlocutoras? Qu caractersticas,
representaciones o intereses poseen? Qu queremos obtener de cada uno de ellos?

El diagrama intenta mostrar ciertos ejemplos para hacer ms comprensible esta tipologa, aunque debemos
remarcar que la posicin de las instituciones no siempre est fija en un esquema sino que asume diversas
reformulaciones segn situaciones y contextos particulares.
38

43

No slo es importante reconocer de antemano a los principales tomadores de decisiones


en el proceso poltico, sino tambin identificar los momentos ms adecuados para nutrir el
debate o influir sobre una decisin. La estrategia definida depender tanto del contexto
poltico, de los objetivos establecidos y de los interlocutores, como del momento del proceso
presupuestario en el que nos proponemos incidir, es decir, la elaboracin del proyecto de ley,
su aprobacin, la ejecucin o el monitoreo y evaluacin, cada una de las cuales ofrece
diferentes oportunidades y retos para el trabajo de la sociedad civil. Mientras que la etapa de
formulacin, llevada a cabo por el Poder Ejecutivo, es la ms hermtica y difcil de influenciar,
la etapa de discusin legislativa presenta la mayor oportunidad para la participacin y es, por
lo general, la primera oportunidad que tiene el pblico, la prensa y los legisladores para ver el
proyecto del Poder Ejecutivo.

C. ACCIONES DE INCIDENCIA
Las acciones de incidencia dependern del nivel de participacin ciudadana en el que
uno se involucra. A priori, podemos encontrar dos niveles de intervencin posibles: (a) el
acceso y la difusin de la informacin sobre el presupuesto y (b) la toma de una posicin con
respecto a una situacin particular y el despliegue de una serie de acciones para modificar o
mejorar esa situacin.
La difusin de la informacin y el anlisis tanto del proceso presupuestario en s mismo
como de la planificacin y ejecucin de las partidas establecidas es el primer paso de la
incidencia ciudadana. Tal como se coment previamente, en muchas oportunidades el mero
acceso a la informacin sobre el presupuesto es el primer obstculo que la ciudadana
encuentra para la participacin poltica, a pesar de que el derecho de acceder a la informacin
pblica se encuentra reconocido en nuestra Constitucin Nacional, mediante la inclusin en el
artculo 75 inc. 22 de pactos y convenciones internacionales de derechos humanos.
Si bien este reconocimiento constitucional es un paso fundamental hacia el ejercicio
efectivo del derecho, en muchas oportunidades la ausencia de una normativa que lo
reglamente ha funcionado como una traba para que los ciudadanos accedan a la informacin
pblica producida y almacenada por el Estado y para que los funcionarios pudieran conocer
de manera acaba y precisa sus responsabilidades en la provisin de informacin. Es por ello
que resulta fundamental, en primer lugar, identificar si en el mbito en el cual se encuentra la
informacin que queremos solicitar existe alguna norma vigente sobre el tema39.
De todas maneras, cabe aclarar que no hace falta que exista una normativa para solicitar
informacin. El derecho de acceso a la informacin es un derecho humano bsico reconocido
en nuestra Constitucin y por lo tanto puede ser ejercido por toda persona sin la necesidad de
invocar razones o motivos.

En algunas provincias existen leyes provinciales y en algunos municipios ordenanzas que regulan este tema. En
el sitio http://www.accesoalainformacion.org/normativaarg.php se puede consultar algunas normativas vigentes en
el mbito provincial. Tambin se puede acceder a un modelo tipo de pedido de informacin
(http://www.accesoalainformacion.org/carta.php) que puede utilizar para realizar la solicitud del proyecto de ley de
presupuesto.
39

44

Ahora bien, en el caso de contar con la informacin necesaria, ya sea a partir de fuentes
oficiales y no oficiales respecto de la inversin en el sistema educativo, o de diagnsticos que
partan de la situacin de la educacin, las organizaciones de la sociedad civil pueden
identificar una causa concreta de incidencia y trabajar en pos de ella. En este caso, las acciones
de participacin poltica incluirn las actividades para acceder y difundir informacin, pero
con el objetivo explcito de modificar alguna situacin presupuestaria del sistema educativo.
Dentro de las acciones que se pueden llevar a cabo para acceder a la informacin sobre el
presupuesto encontramos:
1. Identificacin de los actores clave para la toma de decisiones en cada ministerio y
las metodologas utilizadas para la elaboracin en cada rea para contar con mayor
informacin sobre el proceso informal en la elaboracin del proyecto de Ley de
Presupuesto.
2. Solicitud (a legisladores especialmente) del proyecto de Ley de Presupuesto
presentado por el Poder Ejecutivo.
3. Presencia en las discusiones pblicas o sesiones de tratamiento de las Comisiones
de Hacienda y Presupuesto de cada Cmara.
4. Acceso a los informes del Poder Ejecutivo sobre la ejecucin del presupuesto a fin
de realizar un monitoreo pblico.
5. Firma de convenios o acuerdos pblicos con el Gobierno, por los cuales se garantice
la rendicin de cuentas de la administracin y uso de los recursos, as como el
acceso a la informacin pblica.
Ahora bien, el acceso a la informacin pblica sobre el presupuesto pblico y su
ejecucin debe ser complementado con acciones de difusin. Este trabajo debe ser parte de una
amplia estrategia orientada a informar e influenciar las polticas presupuestarias. A
continuacin se enumeran, aunque no exhaustivamente, una serie de acciones posibles en esta
direccin:
1. Publicacin de informes de presupuesto, con el objetivo de sintetizar y analizar las
erogaciones planificadas.
2. Publicacin de manuales sobre el proceso presupuestario, a fin de hacer comprensible el
proceso, tanto formal como informal, en la toma de decisiones polticas con respecto
a la asignacin de los recursos pblicos.
3. Talleres de capacitacin y seminarios, destinados a legisladores, periodistas,
organizaciones de la comunidad y al a sociedad en general.
4. Trabajo asiduo con los medios de comunicacin, quienes juegan un rol clave en las
actividades de incidencia. Ellos son uno de los principales canales de difusin de
informacin, tienen la capacidad de instalar nuevos temas en la agenda y son un
medio fundamental para comprometer la voluntad poltica.
5. Lobby cvico, con el objetivo explcito de influir sobre la sancin de la ley de
presupuesto. El lobby cvico para incidir en el proceso de aprobacin por parte de

45

la legislatura del proyecto de presupuesto presentado por el Poder Ejecutivo se vale


de otras herramientas de incidencia para llegar a los tomadores de decisin, tal
como las distintas formas de comunicacin con los legisladores (cartas, llamados,
reuniones, etc.), el uso de los medios de comunicacin, movilizaciones, etc.
6. Movilizaciones sociales, que muestran la fuerza de una causa por medio de la
participacin directa de los ciudadanos, estn organizados o no, y que exponen
pblicamente a las autoridades e instituciones que deben tomar las decisiones a
favor de esa causa.

La Campaa Mundial por la Educacin: movilizacin global a favor del derecho a la educacin.
La Campaa Mundial por la Educacin (o Global Campaign for Education), iniciada en 1999, es una
coalicin a nivel global formada por organizaciones de la sociedad civil y sindicatos docentes de 150
pases que promueve la educacin como un derecho humano bsico y moviliza presin pblica sobre
gobiernos y la comunidad internacional para que cumplan sus promesas de proveer educacin bsica
libre, obligatoria y pblica a todo el mundo.
En particular, y basndose en los objetivos y las estrategias de Educacin para Todos acordados
por 185 gobiernos en Dakar en Abril de 2000, hace un llamado a (a) una mayor participacin ciudadana
en la poltica educativa, (b) un aumento en la ayuda econmica y condonacin de la deuda por parte del
Banco Mundial y los pases centrales a favor de la educacin bsica, y (c) un incremento en las
erogaciones por parte de los Estados en la educacin de adultos, niez temprana, primaria y bsica
priorizando los sectores ms desfavorecidos.
La Campaa Mundial por la Educacin organiza fundamentalmente movilizaciones masivas, que
en muchas oportunidades involucra la participacin de los alumnos y padres en diferentes actividades,
recoleccin de firmas y otras modalidades de movilizacin de alta visibilidad con el objetivo de
sensibilizar a la opinin pblica y presionar a los Estados a que tomen las medidas necesarias para
garantizar el cumplimiento de las metas de Educacin para Todos40.

7. Monitoreo cvico, que realiza un seguimiento permanente del funcionamiento de las


instituciones polticas, las reas y los programas de gobierno. Supone la
participacin activa de ciudadanos organizados para la elaboracin de diagnsticos
sobre la implementacin de los programas o el funcionamiento de las instituciones
polticas, lo cual permite definir las acciones a seguir de acuerdo con los aspectos a
modificar y/o mantener.
Monitoreo de la ejecucin presupuestaria en el sistema educativo: el caso de Uganda
Si bien durante el perodo 1991-1995 la inversin en el sistema educativo primario en Uganda se
haba triplicado, las estadsticas oficiales mostraban que la tasa de escolarizacin haba permanecido
estancada y que la calidad era muy pobre, incluso cuando se la evaluaba segn los estndares de la
regin Sub-Sahara.

40

Para mayor informacin ver www.campaignforeducation.org.


46

En este contexto, el gobierno de Uganda, junto con el Banco Mundial y dos organizaciones locales,
identific 250 escuelas primarias con el objetivo de averiguar cunto del dinero destinado por Hacienda
realmente llegaba a las escuelas. Para ello, se recolectaron datos sobre los ingresos, gastos y nivel de
escolarizacin. La tarea de recoleccin fue realizada fundamentalmente por ex docentes a travs de un
cuestionario estandarizado.
El principal descubrimiento de esta encuesta fue que menos del 30% de los fondos distribuidos
por estudiante estaban llegando a las escuelas hacia finales de 1995. A partir de esta investigacin, el
gobierno mejor el flujo de informacin para tornar transparentes las transferencias presupuestarias
mediante los siguientes mecanismos: i) publicacin de las sumas transferidas a los distritos en diarios y
transmisiones de radio; ii) exigencia de que las escuelas mantengan carteleras pblicas donde presentar
las transferencias mensuales de fondos; iii) toma de precauciones legales para la rendicin de cuentas y
la difusin de informacin; iv) exigencia a los distritos de depositar todos los subsidios en las propias
cuentas de las escuelas. Para 1999, los subsidios recibidos por las escuelas haban alcanzado casi un
100%.

8. Presupuesto participativo, un mecanismo por el cual los ciudadanos, a travs de su


participacin directa, asignan las prioridades en que deben ser invertidos los fondos
del gobierno destinado a inversiones. Estos temas son identificados a travs de la
participacin directa de la sociedad civil y, una vez establecidos mediante el
consenso, son elevados al gobierno, que tiene la capacidad de incorporarlos como
directivas en el momento de sancionar el presupuesto. Dadas las caractersticas
descentralizadas en el nivel provincial de la administracin de la educacin, en
nuestro pas el Presupuesto Participativo debera ser implementado por los mismos
gobiernos provinciales.
El Presupuesto Participativo: el Caso de Porto Alegre, Brasil.
Desde 1989, el Partido de los Trabajadores ha ganado tres elecciones municipales consecutivas en
Porto Alegre, Brasil, y ha implementado el sistema de Presupuesto Participativo, en donde la poblacin,
travs de un proceso de debates y consultas, determina y decide buena parte del destino de las
inversiones, cules son las prioridades y cules son los planes y acciones que debe llevar a cabo el
Gobierno.
A lo largo de los aos, el Presupuesto Participativo se convirti en un proceso masivo que
moviliz a las comunidades de todos los barrios. En 1994, por ejemplo, ms de 11.000 personas, y en
1995, ms de 14.000 acudieron a los encuentros y asambleas regionales dirigidas y coordinadas por el
Ayuntamiento. Mediante este sistema, por ejemplo, se priorizaron obras de saneamiento bsicas: as,
entre 1989 y 1996 el nmero de hogares con acceso a servicios de agua corriente se increment del 80%
al 98%, el nmero de nios, nias y jvenes que asisten al sistema pblico de enseanza se duplic y
desde 1989 se pavimentaron anualmente 30 kilmetros de calles en los barrios ms pobres de la ciudad.

9. Recurso de amparo, con el objetivo de defender los intereses colectivos de la sociedad


o de un grupo de personas y proteger el estado de derecho. Un recurso de amparo
consiste en una accin judicial sencilla en la que se solicita al juez que haga cesar la
accin u omisin que amenaza, viola o lesiona algn derecho individual o colectivo.
Dado que el derecho al a educacin es un derecho reconocido por la Constitucin
Nacional, la Ley Federal de Educacin, las constituciones provinciales y las leyes
educativas provinciales, en Argentina existe la posibilidad de presentar un recurso
47

de amparo cuando ese derecho se ve violado. En Argentina puede presentar un


recurso de amparo cualquier afectado particular, as como el defensor del pueblo o
asociaciones con personera jurdica cuya misin incluya la defensa del derecho que
invocan.
La accin ante la Justicia: el caso de la Campaa para la Equidad Fiscal de Nueva York
La Campaa para la Equidad Fiscal (CEF) es una coalicin sin fines de lucro de organizaciones de
padres, consejos escolares, ciudadanos y organizaciones de incidencia que tiene como objetivo asegurar
que cada estudiante del Estado de Nueva York, EE.UU., cuente con los recursos necesarios para recibir
una educacin de calidad.
El trabajo de la Campaa para la Equidad Fiscal se basa fundamentalmente en el trabajo litigioso
frente a la Justicia. Comenz presentando un recurso denunciando que (a) las escuelas de la Ciudad de
Nueva York estaban sub-financiadas, lo que impeda ofrecer una educacin de calidad a miles de
estudiantes de las comunidades pobres y de minoras tnicas y (b) como en la Ciudad de Nueva York
vivan ms de tres cuartos de los estudiantes de minoras tnicas del Estado, el sistema de
financiamiento estaba violando los derechos de estos estudiantes garantizados en la Ley de los Derechos
Cvicos de 1964.
Ante esta denuncia, la Corte de Apelaciones del Estado de Nueva York declar que todo
estudiante debe tener la oportunidad de obtener una educacin de calidad, invalid el sistema de
financiamiento de las escuelas y orden una reforma del mismo. Desde entonces, la Campaa para la
Equidad Fiscal ha estado trabajando para promover la discusin pblica sobre educacin y la reforma
del sistema de financiamiento, proceso que ha involucrado a miles de militantes, educadores, miembros
de los consejos escolares, empresarios y padres. Asimismo, sigui trabajando fuertemente en el mbito
judicial para denunciar violaciones al derecho a la educacin provocadas por el sistema de
financiamiento de las escuelas neoyorkinas41.

En definitiva, son varias las estrategias y acciones que una organizacin de la sociedad
puede llevar a cabo a la hora de incidir en el proceso presupuestario del sistema
educativo provincial. Para concluir, cabe remarcar la importancia de las alianzas entre
diferentes sectores y organizaciones de la sociedad para trabajar en pos una causa comn, ya
sea con sindicatos, periodistas o universidades, entre otros. La construccin de consensos, de
alianzas y dilogos pblicos fortalece la incidencia potencial de la sociedad civil.
A continuacin se presenta un interesante caso de incidencia ciudadana en el
presupuesto educativo provincial, en donde a partir de un trabajo de investigacin, dos
organizaciones de la sociedad civil construyeron una alianza para mejorar la inversin en el
sistema educativo que realiza el Gobierno de la Provincia de Tierra del Fuego.

civil42

Para mayor informacin ver www.cfequity.org.


Reconociendo que organizacin de la sociedad civil (OSC) es un trmino polismico que conlleva
problemas de ambigedad conceptual, en este trabajo nos referimos a las asociaciones de ciudadanos, estn
conformadas formalmente o no, que actan colectivamente a favor de alguna causa y persiguen algn inters
material o simblico comn. Estas asociaciones se encuentran fuera del sistema poltico o estatal y actan sin
considerar las lgicas del mercado. Para una mayor profundidad en el debate en torno a la sociedad civil ver
Olvera Rivera, A. (1998).
41

42

48

Aumento del Presupuesto Educativo de la Provincia de Tierra del Fuego: de la investigacin a la


incidencia concreta.
Un caso interesante para analizar las posibilidades de incidencia concreta de la sociedad civil en el
proceso presupuestario del sistema educativo provincial es la campaa desarrollada por CIPPEC y
Participacin Ciudadana en pos de un aumento del esfuerzo fiscal en el sistema educativo de Tierra del
Fuego.
A partir de una extensa investigacin llevada a cabo por el rea de Poltica Educativa de CIPPEC,
Las Provincias Educativas, que analiz las relaciones entre el poder poltico y el sistema educativo
durante la dcada del noventa en cada una de las jurisdicciones argentinas, se cont con la informacin
necesaria para analizar en trminos comparados la inversin que cada provincia realizaba en las
escuelas de su territorio. As, se pudo observar que, a pesar de su holgada situacin fiscal, Tierra del
Fuego era la segunda provincia que menor proporcin de su gasto total asignaba al sector educativo
(20,8% en promedio entre 1994-2000, frente a un 27,4% en el resto de las jurisdicciones) y la que realiz
mayores recortes presupuestarios.
En este contexto, se llev a cabo una amplia campaa de difusin de los resultados de la
investigacin, instalando en la agenda pblica el problema del bajo esfuerzo fiscal y de los sucesivos
recortes que el sector haba sufrido.
Como consecuencia de esta campaa y de la presin sindical y de otros actores, en noviembre de
2004 se aprob una ley que estableci que el presupuesto educativo deba incrementarse un punto
porcentual cada ao hasta alcanzar un mnimo del 25% del gasto total de la provincia en el ao 2008.
Esto signific un importante cambio en la dinmica presupuestaria del sistema educativo fueguino, ya
que impone una clusula legal para que el gobierno deba incrementar gradualmente el esfuerzo fiscal
por la educacin.

49

7. A MODO DE CIERRE
La participacin de la sociedad civil en las polticas pblicas, y entre ellas
especficamente las polticas de asignacin de recursos del Estado, es un factor indispensable
no solamente para el fortalecimiento institucional y democrtico de la sociedad sino tambin
para contribuir a garantizar los derechos sociales, culturales y econmicos, como la educacin.
En efecto, tal como hemos comentado, la educacin es un derecho, pero hacerlo efectivo
implica un compromiso por parte del Estado y la consecuente asignacin de los recursos
pblicos.
Es por ello que los ciudadanos preocupados por la educacin de los nios, nias y
jvenes de nuestro pas debemos involucrarnos directamente en el proceso presupuestario del
sistema e incidir para que los fondos se distribuyan mejor y ms equitativamente. Un primer
paso consiste en comprender el proceso presupuestario y contar con los instrumentos de
anlisis necesarios para realizar diagnsticos certeros y slidos.
Ms all de la comprensin y anlisis de la asignacin de recursos pblicos, una vez
identificados los aspectos que atentan contra la responsabilidad del Estado en garantizar el
acceso efectivo al derecho a la educacin, tenemos la posibilidad real de ir ms all y llevar a
cabo acciones de incidencia directa. Algunas alternativas de incidencia se basan
fundamentalmente en la cooperacin con los actores polticos que tienen el poder de influir o
el poder de decisin en el proceso presupuestario, focalizndose en la capacidad de dilogo e
interlocucin de las organizaciones de la sociedad civil con los gobiernos. Otras, por el
contrario, se focalizan en la protesta y la denuncia directa.
Esperamos que este manual haya contribuido a fortalecer una cultura poltica
democrtica que fomente un ejercicio del poder participativo y transparente, que llame a las
organizaciones de la sociedad civil, entre ellas los sindicatos de maestros y profesores, los
institutos de formacin docentes, las universidades, las cooperadoras escolares, las
asociaciones de padres, las asociaciones profesionales y las organizaciones no
gubernamentales, entre otros, a involucrarse en este aspecto clave de la poltica educativa.
Estamos convencidos que de esta manera se contribuir a garantizar el derecho a una
educacin valiosa y justa para todos los sectores de la sociedad.

50

8. ANEXO
1:
ARGENTINA

Institucin

ESTADSTICAS

Publicacin

Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos
(INDEC) - Ministerio de
Economa

www.me.gov.ar/cge
cse/

www.indec.gov.ar

Fuente

ltima
Actualizacin
(Oct-2005)

Periodicidad

Matrcula, Unidades
Educativas y Cargos
Docentes

Relevamientos
Anuales

2003

Anual

Docentes

Censo Docente

2004

1994 y 2004

Relevamientos
Anuales

2002

Anual

Operativos
Nacionales de
Evaluacin (ONE)

2000

Bianual

Edificios escolares y
variables de infraestructura
escolar

Censo Nacional de
Infraestructura
Escolar

1998

1998

Salarios docentes

Informacin de los
ministerios
provinciales

2005

Trimestral

Gasto educativo nacional y


provincial

Informacin de los
ministerios
provinciales

2003

Anual

Contexto social: poblacin,


caractersticas
sociodemogrficas.

Censos Nacionales
de Poblacin

2001

Indicadores de pobreza y
empleo

Encuesta
Permamente de
Hogares

2005

Semestral

Informacin de los
ministerios
provinciales

2004

Trimestral

2003

Anual

2004

Anual

Recursos tributarios,
Direccin Nacional de
www.mecon.gov.ar/
ejecuciones presupuestarias,
Coordinacin Fiscal con las
hacienda/dir_coord.
endeudamiento y salarios
Provincias - Ministerio de
htm
medios de las provincias
Economa

Direccin Nacional de
www.mecon.gov.ar/
Gastos Sociales
peconomica/baseho
Consolidados. Ministerio de
me/gastosocial.html
Economa

Direccin Nacional de
Cuentas Nacionales Ministerio de Economa

EN

Variables

Direccin Nacional de
Indicadores educativos
Informacin y Evaluacin de
la Calidad Educativa
www.me.gov.ar/dini
ece/
(DiNIECE) - Ministerio de
Resultados en pruebas
Educacin, Ciencia y
estandarizadas, Informacin
Tecnologa
socioeconmica de docentes
y alumnos

Coordinacin General de
Estudio de Costos del
Sistema Educativo.
Ministerio de Educacin,
Ciencia y Tecnologa

OFICIALES

Gasto pblico social


nacional, provincial y
municipal

Producto interno bruto,


www.mecon.gov.ar/
producto interno geogrfico,
secpro/dir_cn/defaul
actividad economica,
t1.htm
inversin, ahorro, consumo

51

9. ANEXO 2: SITIOS DE INTERS PARA INFORMACIN


EDUCATIVA Y PRESUPUESTARIA
INTERNACIONALES
Instituto de Estadsticas de UNESCO www.uis.unesco.org
Banco Mundial www1.worldbank.org/publicsector/pe/index.cfm
Banco Interamericano de Desarrollo www.iadb.org
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico www.oecd.org
Proyecto Internacional de Presupuesto - www.internationalbudget.org
Sistema de Informacin de Tendencias Educativas en Amrica Latina (SITEAL) www.siteal.iipe-oei.org

NACIONALES
Ministerio de Economa - www.mecon.gov.ar

Secretara de Hacienda, Oficina Nacional de Presupuesto www.mecon.gov.ar/onp/html

Direccin Nacional de Gastos Sociales Consolidados www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/gastosocial.html

Ejecucin presupuestaria - http://sg.mecon.ar/ejecucion

Sitio de consulta para el ciudadano - www.mecon.gov.ar/consulta/index0a.html

Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa - www.me.gov.ar

Coordinacin General de Estudios de Costos del Sistema Educativo www.me.gov.ar/cgecse

Direccin Nacional de Informacin y Evaluacin de la Calidad Educativa www.me.gov.ar/diniece

Sistema de Informacin,
www.siempro.gov.ar

Monitoreo

Evaluacin

de

Programas

Sociales

Congreso de la Nacin Argentina - www.hcdn.gov.ar


Senado de la Nacin - www.senado.gov.ar
Honorable Cmara de Diputados de la Nacin - www.diputados.gov.ar
Auditoria General de la Nacin - www.agn.gov.ar
Sindicatura General de la Nacin - www.sigen.gov.ar

52

PROVINCIALES43
Ministerio de Economa de la Nacin, Direccin Nacional de Coordinacin Fiscal con las
Provincias - www.mecon.gov.ar/hacienda/dir_coord.htm
Ministerio de Economa de la Nacin, Foro Permanente de Direcciones de Presupuesto y
Finanzas de la Repblica Argentina - www2.mecon.gov.ar/foro_presupuesto
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, Coordinacin General de Estudios de
Costos del Sistema Educativo - www.me.gov.ar/cgecse
Ministerios de Hacienda www.cristal.org.ar
Ministerios de Educacin - www.me.gov.ar/ministerios.html
Legislaturas Provinciales - www.legislaw.com.ar/gobi/ppoleg.htm
Tribunales de Cuentas - www.tribunalesdecuentas.org.ar

ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL


Centro de Implementacin de Polticas Pblicas para la Equidad y el Crecimiento
(CIPPEC) www.cippec.org
Fundacin SES (Solidaridad, Educacin, Sustentabilidad) www.fundses.org.ar
Laboratorio de Polticas Pblicas www.lpp-buenosaires.net
Fundacin Poder Ciudadano www.poderciudadano.org
Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica
www.asap.org.ar
Proyecto Lupa Fiscal Nacional www.lupafiscal.org
Proyecto Lupa Fiscal Provincial www.lupafiscalprovincia.org

Los datos de contacto y las pginas web son diferentes en cada provincia, por ello y a fines de consulta se
mencionan aqu los principales organismos e instituciones en la produccin de informacin presupuestaria. Se
recomienda el sitio www.cristal.gov.ar para acceder a pginas web de organismos pblicos provinciales.
43

53

10.

BIBLIOGRAFA

Allen, Richard y Tommasi, Daniel (2001). Managing Public Expenditure. OECD. Paris.
Foro del Sector Social (2004). Manual de participacin e incidencia para organizaciones de
la sociedad civil, Foro del Sector Social, Programa de fortalecimiento de las OSC,
Temas, Buenos Aires.
Fundar Centro de Anlisis e Investigacin (2002). La transparencia y acceso a la
informacin
en
el
proceso
presupuestario.
Mxico.
En
http://www.fundar.org.mx/secciones/publicaciones.htm.
Krichesky, M. (coord.) (2004). La sociedad civil y la incidencia en las polticas educativas en
Amrica Latina. Nuevos desafos para Organizaciones No Gubernamentales, Editorial
Dunken, Buenos Aires.
Llach, J.; Montoya, Silvia y Roldn, Flavia (1999). Educacin para Todos. IERAL.
Crdoba.
Ministerio de Economa y Obras y Servicios Pblicos (1996). El sistema presupuestario
pblico en Argentina. Buenos Aires.
Ministerio de Educacin, Ciencia y Tecnologa, Coordinacin General Estudio de
Costos del Sistema Educativo (2002). Gasto Pblico Educativo 1991-2000. Buenos Aires.
Morduchowicz, Alejandro (2002). El financiamiento educativo en Argentina: problemas
estructurales, soluciones coyunturales. IIPE UNESCO. Buenos Aires.
Olvera Rivera, Alberto (1998). Problemas conceptuales en el estudio de las organizaciones
de la sociedad civil, Instituto de Investigaciones Histrico-Sociales, Universidad
Veracruzana.
PRISE (2000), Informe de evaluacin de las metas, aos 1997 a 1999, UEP-PRISE.
Rivas, Axel (2004). Gobernar la Educacin. Ediciones Granica. Buenos Aires.
Shapiro, Isaac (Editor) (2002). Gua ciudadana para el trabajo presupuestario. The
International Budget Project. Washington DC.
The International Budget Project (2003). Anlisis Formal Institucional de la Transparencia
Presupuestaria

El
caso
de
Argentina.
Washington
DC.
En
http://www.internationalbudget.org/themes/BudTrans/LA03.htm.
Tomasevski, K., (2004), El asalto a la educacin, Intermn Oxfam, Barcelona.

54