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  • La Puesta en Práctica de Las Política Públicas En, Análisis de Política Pública y Eficacia de La Administración

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    La Puesta en Práctica de Las Política Públicas en, Análisis de Política Pública y Eficacia de La Administración

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    IV. LA PUESTA EN PRACTICA DE LAS POLITICAS PUBLICAS 1. Antecedentes teéricos Lo primero que podemos constatar al abordar el estudio de la puesta en prdctica de la politicas publicas (o implementacién si aceptamos el anglicismo) es lo reciente de su aparicién en la literatura especializada. Como ha destacado un autor briténico, Gunn (GuNN, 1978), parecia que con anterioridad los especialistas se hubieran obsesionado con la formulacién de las politicas, dejando los «detalles prcticos» a los administradores. Sin duda podriamos encontrar algunos precedentes de estudios sobre la eficacia y la valoracién de determinadas actuaciones publicas, y quizds el ejemplo més citado sea el trabajo de Selznik sobre la Tennessee Valley Authorithy, que data de finales de los cuarenta (SeLZNik, 1949) Pero existe un acuerdo general en centrar la aparicién, en abundancia y calidad, de este tipo de literatura y de preocupacién a principios de los afios setenta, a raiz del andlisis de ciertos fracasos producidos en la aplicacién de determinadas propuestas programaticas de los demécratas americanos en los afios sesenta durante las administraciones de Kennedy y Johnson («Nueva Frontera», «Gran Sociedad»), calificadas de «brillantes obras de ingenieria social» (LeviN-FERMAN 1985), pero alejadas de las graves dificultades que comportaba su puesta en practica Posteriormente se pudo comprobar cémo el cambio de administracién en los Estados Unidos, de demécrata a republicana, no implicaba una mejora sustancial en los niveles de eficacia de 101 las politicas emprendidas. Pero quedé ya en pie una nueva manera de abordar la problematica de los programas o politicas publicas («public policy»). El trabajo pionero y sin duda mas citado entre los estudiosos de la llamada «implementation research» es el realizado por Wildavsky y Pressman en 1973, que bajo el titulo genérico de Implementation \levaba como subtitulo todo un resumen de las conclusiones a las que llegaron: «Cémo las grandes esperanzas de Washington son destrozadas en Oakland, o por qué es sor- prendente que los programas federales puedan llegar a funcionar aunque sdlo sea un poco». Los autores se referian a un programa de ayudas federales a la poblacién de Oakland para mejorar la situacién de los sectores sociales més marginados. Pero lo mds importante de sus reflexiones no fue la constatacién de un fracaso, sino la necesidad de plantearse el problema de la puesta en practica de las politicas publicas de manera especifica, separandolo de la fase de la toma de decisiones Se estaba, de hecho, asistiendo a un cierto cambio en las orientaciones de aquellos que habian hecho de la Administracion Publica su objeto de estudio. Si por un lado existian crecientes dificultades para describir adecuadamente una estructura admi- nistrativa y unos mecanismos de intervencién publica cada vez més complejos, existia asimismo un profundo malestar frente a la considerable distancia, constantemente presente, entre los objetivos previstos por la «leadership» o direccién politica y los resultados que los servicios puiblicos obtenian Si a esa sensacién afiadimos las crecientes dificultades econémicas que la crisis desencadenada en los aftos setenta provocaba, tendremos algunas referencias mds concretas que nos permitan explicar la gran expansién de ese campo de andlisis. En efecto, no se trataba ya sélo de superar los obstéculos que se contraponian a la consecucién de determinados objetivos, sino el de maximizar la eficiencia de los servicios publicos, 0 lo que es lo mismo, conseguir los maximos resultados con los menores recursos posibles Estas consideraciones que conectan el estudio y el desarrollo del andlisis de las politicas publicas con las esperanzas defrau- 102 dadas de los reformadores sociales de los sesenta o con las exigencias de las politicas econémicas anti-inflacionistas 0 neo- liberates, no tienen solo un valor cognoscitivo, sino que facilitan el entender mejor el cambio de perspectiva producido desde posiciones racionalistas a visiones, por asi llamarlas, mas incrementalistas y escépticas. Deberiamos, ante todo, acercarnos a la definicién del término mds comunmente utilizado «implementation» (que plantea ya dificultades en su misma traduccién). No podemos simplemente afirmar que se trata de ejecutar un programa. Ejecutar tiene unas connotaciones de automaticidad que los estudios realizados en esa area demuestran que esté muy lejos de ser realidad (Dente, 1984; Levin-FeRMAN, 1985). Hay quien ha intentado simplificar ese problema con la identificacién entre «implementation» y «un acercarse a los objetivos» (W. I. JENKINS, 1978, p. 204), cuando de hecho en el proceso «implementador» son muchas las acciones o situaciones que nos alejan de esos objetivos programados. Una primera aproximacién satisfactoria podria ser la que nos dan Pressman y Wildavsky, al definir la puesta en practica de las politicas publicas * como «el proceso de interaccién entre el estableci- miento de objetivos y las acciones emprendidas para alcanzarlos» (PRESSMAN-WILDAVSKY, 1973, p. XXI) Nos interesaria, por tanto, el proceso que sigue a la for- mulacién y adopcién inicial de una determinada politica. La decision procede de los diversos organismos o personas del legislative 0 del ejecutivo estatutariamente capacitados para hacerlo. En uno de los trabajos pioneros en este tipo de estudios, Bardach encabezaba su obra The Implementation Game con el expresivo subtitulo <{Qué sucede después de que un proyecto se convierte en ley?» (BARDACH, 1977), para enfatizar precisamente. la voluntad de tlenar ese tremendo vacio entre la decision politica o normativa y la (hipétetica) evaluacién de los resultados obtenidos. Siese es el término que mejor puede adapiarse al anglicismo de implementacién. La falta de ineratura en nuestro pais sobre el tema es total, pero st recogemos expresiones como Ia italiana de mesa in opera, 0 la francesa de mise en oeuvre, la lexpresion «puesta en practica» podria ser la mas operativa 103 En la definicion de Pressman y Wildavsky se pone el acento no tanto en la interaccién entre objetivos y resultados, sino en el proceso a través del cual se identifican los objetivos (el programa, la agenda) y las acciones emprendidas (también desde el punto de vista subjetivo) para alcanzarlos. Pressman y Wildavsky lo describen asi: hipétesis, si x se realiza en el tiempo &, entonces resultara y, en el tiempo t,. Asi x es el programa, y es el resultado y la implementacién seria lo que liga a x e y (PRESSMAN-WILDAVSKY, 1973, P. XX). Implementar 0 poner en practica sera, en otras palabras, «aplicar un programa de accién a un problema planteado» (THOENIG, 1985, p. 30). Mientras que la «implementation research» sera el estudio sistematico de la actividad de puesta en practica con el fin de individualizar los factores que explican el proceso de transformacién de los programas en resultados. Es una orientacién que se distingue de los estudios de evaluacién por su mayor énfasis en los aspectos causales de los 6xitos 0 fracasos en la puesta en practica de las politicas publicas y no tanto en los aspectos cuantitativos Ello produce una mayor riqueza en el analisis al introducir todos los posibles factores que ayuden a establecer el rendimiento politico-administrativo del sistema, pero provoca, aparentemente, una menor precision técnica y formalizacién de los modelos utilizados. Los métodos de la «evaluation research» parten sobre todo de la utilizacién de técnicas estadisticas, de psicologia experimental y de la economia. Mientras que los estudios sobre la puesta en practica se han desarrollado sobre todo entre los especialistas de la Ciencia Politica y de la Administracién, aunque, sin duda, no se trata de cotos cerrados como lo demuestran los constantes trabajos interdisciplinares en uno y otro campo. Veamos ahora cual ha sido la evolucién de este tipo de estudios, qué orientaciones se han dado y cudl es su actual problematica. Resulta ya convencional referirse ante todo al estudio pionero de Pressman y Wildavsky al que hemos ido aludiendo. De hecho lo realmente nuevo era el uso del término «implementation», que haria fortuna, porque ya hemos mencio- nado algunos precedentes. Su trabajo fue més alla de los limites 104 tradicionales de los estudios de Administracién Publica, permi- tiendo ef surgimiento de un nuevo campo de investigacion Ellos situaron su principal foco de interés en «la complejidad de la accion conjunta», ejemplificandolo en la enorme cantidad de érganos de la Administracién, niveles de gobierno y grupos afectados que estaban inmersos en todo proceso de puesta en practica de un programa, y sin cuyo asentimiento o incluso sin cuya colaboracién activa no podian alcanzarse los objetivos previstos. De esta manera subrayaron el papel especifico de la « posteriores De estas telegraficas observaciones sobre dos de los textos basicos y pioneros de la simplementation research» surgen algunos elementos importantes. El énfasis que esos estudios 107 ponen en el analisis de fracasos de puesta en practica de politicas puiblicas y su orientacion, mas prescriptiva que cognos- citiva Pero mds relevantes pueden ser la caracterizacién de los procesos de implementacién o puesta en prdctica como procesos interorganizativos y la consideracién de la negociacién entre los actores como variable clave Es asi como podremos entender el giro que esos estudios provocan en la literatura y los trabajos de Administracién Publica, al poner el énfasis en los aspectos y en las modalidades de negociacién formal o informal dentro del proceso de puesta en practica 0 sactuacién administrativa» de las politicas publicas. Y ello resulta claro, no solamente en paises anglosajones, sino que rapidamente se constata su utilidad también en otros paises donde los mecanismos oficiales de actuacién publica se caracte rizan por ser formalmente de tipo autoritario y jerarquico, pero que de hecho usan igualmente y con intensidad creciente los Mecanismos negociadores no formalmente establecidos ni previstos (véanse los estudios de Hucke, 1978, para Alemania Federal; de PADIOLEU, 1982 0 JoBeRT-MuLLeR, 1987 en Francia, 0 los de Dente, 1987, en Italia entre otros) 2. Modelos analiticos a) El modelo «top down» Dejando a un lado, por ahora, las aportaciones mencionadas y los comentarios criticos que suscitaron, convendria detenerse en la conceptualizacién o modelistica mas genérica que impulsa ron, En efecto, no se trataba ya solo de reconstruir algunos casos y extraer de ellos determinadas consecuencias, sino de elaborar un modelo analitico capaz de recomponer, hipotéticamente al menos, todos los factores susceptible de influir en el rendimiento politico-administrativo del sistema. Ese es un paso conceptual mente distinto al mas claramente prescriptivo que esta, en cierta manera, en ia base de este tipo de estudios Las dos fuentes basicas utilizadas en ese intento de sistema- tizacién y de modelistica fueron la literatura sobre los procesos 108 decisionales y la teoria sobre la organizacién surgida con la trascendental obra de Simon (Simon, 1949). Con ello se pretendia encontrar las variables capaces de explicar de una manera general los «fracasos» del sistema El punto de partida es la existencia de abjetivos imprescindibles como variable analitica para poder medir el grado de éxito o fracaso de la politica a poner en practica. La hipotesis de partida, en la que se observa la influencia de I3 teoria de los procesos decisionales racionales, es que cuanto més claramente se especifiquen los objetivos en el programa mas facil sera la labor de ponerlos en practica (véase figura 12) En este sentido se proponen diversos métodos o técnicas para mejorar esa labor de formulacién de objetivos, Necesidad de asegurar la trasmisién de las érdenes, claridad en las instrucciones a quien ha de aplicar ia decisién y coherencia en su formulacion son los «consejos» que se dan (EDWARDS-SHARKANSKY, 1981 pp. 229-236) El segundo elemento seria légicamente la cantidad de recursos de que se dispone o que se puede movilizar. También en este caso la cantidad de recursos explicaria, directa o indirectamente, el resultado final del proceso de puesta en practica. Aqui se mezclan elementos contemplados como im- prescindibles como personal adecuado y de calidad, un acceso suficiente a la informacion requerida y capacidad para ejercer la autoridad necesaria (EOWAROS-SHARKANSKY, 1981, pp. 236-240} La tercera variable seria la comunicacién interorganizativa y la capacidad de control, entendidas como ligamen entre las diferentes unidades organizativas afectadas 0 implicadas en la aprobacién y puesta en practica del programa. Y como de hecho no acostumbran a coincidir las personas u érganos aue deciden con quienes llevan a la practica el programa (lo que hace surgir el problema del contro! de unos sobre otros), se parte de la hipotesis de que cuanto mejores sean los canales de comunicacion entre unos y otros, mas informacién uniforme se conocera y mas sencillo sera conseguir la colaboracién de los distintos érganos, simplificando todo el proceso. Quedaria una ultima variable que seria la ambiental, referida a las condiciones econdmicas, politicas y sociales, y que relaciona elementos como el papel de la opinion publica, los 109 a8r-Spy Od 'SLEL “SW i205 pue uo) lwipy Ua omausess Jenidaaucs e ssa90id uonreiuawaldwt Ad\jod ayy» Ue opioa.ede WOH UEA 3) AJALAIA LEAS Gap spend jap UpleLdepy ‘aluang ‘eo11qnd eonijod eun ap eanveid Us eisand ap jeuoioes ojapoyy Zi veno sosunoay sajeroog & seawgu0d3 sauo.ipuo) ‘0U10103 sesopewawajdu) CI Uoraisodsig 110 intereses afectados 0 el grado de transformacién de esas condiciones que implica la puesta en practica del programa Aqui, obviamente, la hipétesis de partida serd que cuanto menor sea el grado de cambio 0 mutacién provocado por la aplicacién del programa, mayores serdn las posibilidades de éxito o mayor seré el rendimiento del programa Todas estas variables no tendrian influencia sdlo en la variable dependiente final (grado de consecucion de los objetivos planteados) sino que afectarian y se filtrarian a través de las propias percepciones de los responsables directos de la puesta en practica sobre el programa y la politica a implementar Conocer su posicién, la direccién de su respuesta (aceptacién, neutralidad © rechazo frente al programa) y la intensidad de la misma seria, pues, muy importante en este modelo, Un modelo como el aqui brevemente expuesto parecia tener muchas ventajas. Permitia experimentar en diversas circunstan- cias, lo que facilitaba un conocimiento acumulativo. Podian también discutirse las diversas relaciones entre variables (flechas en el cuadro 10) e imaginar una serie de hipétesis a verificar después La misma inclusién de esa variable final: «disposicién de los implementadores», posibilitaba trabajar sobre el universo buro- cratico, potenciando los mecanismos de incitacién o las vias de evitar los bloqueos administrativos (EDWARDS-SHARKANSKY, 1981, paginas 241-244), superando una vision que acostumbraba a contemplar a la Administracién Publica como un todo sin fisuras. En definitiva, este modelo permitia imaginar diferentes relaciones entre variables y rendimiento obtenido, lo que facilitaba el formular predicciones sobre las dificultades de la puesta en practica de una determinada politica, a partir del conocimiento racional sobre las variables implicadas. Este modelo, que ha sido calificado de «administrativo» (THOENIG, 1985, p. 28),

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