IL. TI. Cariruto I EL ESTABLECIMIENTO DE LA ORGANIZACION La evolucién histérica del Estado A. B. Concepcién integral del Estado ... El Estado de Derecho ......... IV. Formas de organizacién del Estado BIBLIOGRAFIA BASICA ..........-.--- ESTATAL El tr4nsito hacia la organizacién sociopolitica ........ La manifestacién del poder constituyente popular ..... a) El poder constituyente popular ..... b) La potestad soberana del pueblo .. c) Las decisiones politicas fundamentales . . d) La asamblea constituyente ................000- E] establecimiento de las bases de la organizacién politica de la comunidad a) la creacién det orden juridico . b) Los campos de actividad delimitados entre gober- nantes y gobernados ........eee cree eeececreee c) El principio de legalidad como medio de control de Jas decisiones politicas fundamentales .......-...PRIMERA PARTE EL ESTADO Y LA ADMINISTRACION PUBLICACAPITULO I EL ESTABLECIMIENTO DE LA ORGANIZACION ESTATAL SUMARIO L. La evolucién histérica del Estado. A) El trénsito hacia la organizacién socio-politica. B) La manifestacién del poder constituyente popular: a) El poder constituyente popular; 6) La potestad soberana del pueblo; ¢) Las decisiones politicas fundamentales; d) La asamblea constituyente. C) El establecimiento de las bases de la organizacién politica de la comunidad: a) La creacién del orden juridico; 6) Los campos de actividad delimitados entre gobernantes y gobemados; c) El principio de legalidad como medio de control de las decisiones politicas fundamentales: II, Concepcién inte gral del Estado. IEI. El Estado de Derecho. IV. Formas de organizacién del Estado. I. LA EVOLUGION HISTORICA DEL ESTADO Uno de los aspectos que mayor interés ha despertado dentro de los es- tudios realizados por la ciencia del Estado, es el relativo al proceso que sigue la comunidad para establecer la organizacién estatal, porque constituye la base en donde se apoyan ulteriores andlisis que permiten determinar con mayor precisién los origenes y naturaleza de la organizacién estatal pro- piamente dicha y de sus elementos. Es por ello que un breve anilisis de este proceso, nos permitira desarro- llar posteriormente los aspectos centrales de este trabajo, que pretende es- tudiar, a la luz de los principios de las disciplinas juridica, politica y técnica, la administracién ptiblica federal concebida como parte integral y organica de la estructura gubernamental del Estado mexicano. Con el propésito de alcanzar dicho objetivo, y atendiendo a conside- raciones de caracter metodolégico, también haremos previamente un examen somero de ciertas cuestiones doctrinales que consideramos importantes para poner de manifiesto la funcién del orden juridico como factor condicionante, tanto de la organizacién de la administracién ptblica, cuanto de su fun- cionamiento y, ademds, precisar la ubicacién de ésta dentro de la estructura gubernamental del Estado. Dicho examen posibilitara, asimismo, el esta~ blecer ciertas convenciones terminolégicas elementales que coadyuven a ubi- car y delimitar adecuadamente el tema que nos ocupa.14 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ manifestaciones en nuestros dias, entre cuyos principales elementos destacan Jos que a continuacién se analizan brevemente. — Contrariamente a la identificacién politico-religiosa que caracterizaba al Estado en la antigiiedad, !a separacién creciente entre ambos poderes es una nota esencial del Estado moderno. — La supresién, por lo menos formal, de! impedimento que tenian las clases marginadas para participar en la direccién de los asuntos del Estado, es otra caracteristica de dicho tipo de Estado. — A partir de la Edad Media empiezan a diferenciarse con mayor claridad los campos de actividad propios de gobernantes y gobernados. Se esta- blece la constitucién politica como un pacto de garantia y respeto de dichos campos de actividad, lo que significé una verdadera conquista del ciudadano frente al gobernante, obtenida después de largas luchas contra las tiranias y dictaduras curopeas en las que el rey centralizaba todas las potestades gubernamentales. — Se establece la division de érganos y funciones gubernamentales como un principio de equilibrio del ejercicio del poder pablico y no como mera férmula de divisién del trabajo, como sucedia en Grecia. — Se institucionalizan determinados procedimientos y recursos juridicos en favor del ciudadano frente a los abusos de los gobernantes, constitu- yéndose esto en otras de las notas esenciales del Estado moderno, que se convierte en Estado de derecho, a partir de la segunda mitad del si- glo xix. Las caracteristicas anteriores constituyen etapas de un proceso que cul- mina cuando el Estado adquiere plenitud existencial y entendemos que sdlo jo logran las organizaciones politicas en las que es dable una amplia parti- cipacién del pueblo, tanto en la organizacién cuanto en el funcionamiento y control del Estado. Es decir, el Estado adquiere toda su magnitud y poten- cialidad en la medida en que el pueblo es elemento activo y determinante del desarrollo de la organizacién politica. Por eso, en nuestro concepto, no merecen el calificativo o categoria de Estado en plenitud aquellas organi- zaciones en las que el pueblo no tiene funcién politica alguna, y en las que Ta direccién total de la funcién piblica se encuentra concentrada en un re- ducido grupo que toma decisiones sin participacién popular; organizaciones en las que el grupo dominante concentra todas las potestades gubernamen- tales y las ejerce sin ninguna responsabilidad frente al pueblo. En todo caso, dichas organizaciones podrian calificarse de pre-estatales, debido al subdes- arrollo politico y cultural en que se encuentran. Para cumplir las finalidades propuestas en la parte inicial de este ca- pitulo, analizaremos ahora, a la luz de los principios de la ciencia del EstadoLA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 15 y del derecho constitucional, el proceso de la comunidad hacia la organiza- cién estatal que culmina en el Estado moderno. Este andlisis comprendera las siguientes etapas: — El trdnsito hacia la organizacién sociopolitica; — La manifestacién del poder constituyente popular, y — El establecimiento de las bases de la organizacién politica de la comu- nidad. A) El irgnsito hacia la organizacién sociopolitica Mucho se ha debatido en el campo de las ciencias sociales, principal- mente por las investigaciones de la sociologia, la psicologia, Ja antropologia y Ja historia, acerca de si el hombre es 0 no um ser Social por naturaleza. No obstante la diversidad de opiniones y los interesantes argumentos que se es- grimen en uno y otro sentido, lo que resulta evidente es que el hombre por una u otra razén, se ha visto impelido a crear diversas formas de organi- zacién politica para gobernarse, mismas que le permitan vivir ordenada y Pacificamente. La organizacién politica se presenta, pues, como un imperativo para cl hombre, en virtud de la imposibilidad --demostrada por la historia y com- probada por la experiencia de vivir ordenada y pacificamente bajo el go- bierno de todos sus miembros o sin el gobierno de por lo menos alguno de ellos, ya que ambas situaciones conducen irremisiblemente a la anarquia y a la extincién del grupo social. Por ello la comunidad humana ha vivido siempre bajo alguna forma de organizacién politica, por rudimentaria que sea, Groppali sefiala que “Los ciudadanos obedecen al Estado porque una larga, milenaria experiencia, les ha ensefiado que sdélo en el Estado y por medio del Estado, es posible encon- trar Ja defensa de sus intereses y la garantia de su progreso y de su mejora- miento”.* De la misma manera Jellinek expresa que “La afirmacién repetida tan a menudo de que jamés se ha encontrado entre los hombres una situacién que no sea Estado, tiene este aspecto de verdad: que los hombres siempre han vivido formando grupos sociales mejor o peor organizados”.* En su estadio primario la agrupacién humana, unida por lazos raciales y localizada en un territorio con limites definidos, comienza a estrechar mas sus vinculos internos por medio de habitos, costumbres, mitos, creencias 4 Doctrina general del Estado, traduccién de Alberto Vazquez del Mercado, Editorial Porréa, México, 1944, p. 298. ® Teoria general del Estado, traduccién de la segunda edicin alemana por Fer- nando de los Rios, Editorial Albatros, Buenos Aires, Argentina, 1973, p. 410.16 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ ¢ ideologias; y es precisamente al través de ellos que logra conformar una identificacién, que se traduce en una manera de ser concreta que el pueblo quiere institucionalizar a fin de garantizar su permanencia. Por tal motivo se organiza para crear y establecer la forma de organizacién politica dentro de la que se desarrollen las relaciones intra e intercomunitarias. Cémo y mediante qué instrumentos la comunidad humana establece su organizacién politica, son cuestiones de sumo interés que han merecido par- ticular atencién del derecho piblico, ciencia del Estado. E! anilisis que aqui se haga de este proceso prescindiré de detalles histéricos, a fin de lograr una abstraccién y generalizacién que se apoye en los rasgos comunes més rele- vantes de los procesos particulares, para establecer una categoria, analitica que pucda servirnos de herramienta cognoscitiva en el desarrollo de otros temas. B) La manifestacién del poder constituyente popular El desarrollo de esta fase del proceso abarca los siguientes aspectos: — El poder constituyente popular; — La potestad soberana del pueblo; — Las decisiones politicas fundamentales, y — La asamblea constituyente. a) El poder constituyente popular El hombre se ve impelido a desarrollar las formas de organizacién po- Kitica que garanticen su convivencia pacifica, pero jcual es la naturaleza de esa potestad o facultad de la comunidad para establecer la organizacién politica que mas convenga a sus intereses? Prima facie, se trata de una potes- tad connatural al hombre, de un atributo de cardcter inalienable. La libertad de influir en su destino, es una de las excelencias propias del ser humano. Desde Juego, una libertad entendida dentro de una concepcién comunitaria, en la que el interés general esté por encima del particular. Es decir, la comunidad nacional posee, por el hecho de serlo, una po- testad intrinseca de carActer supremo o soberano para determinar la forma de su organizacién politica y establecer Jas bases de su gobierno; y €s pre- cisamente mediante el ejercicio de esta potestad suprema como se manifiesta con plenitud existencial el pueblo en cuanto poder constituyente. Dicho poder no ¢s otra cosa que el pueblo mismo organizado para establecer su articu- lacién politica y el gobierno encargado de preservarla. Expresado en otrosLA ADMINISTRAGION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 17 términos, el pueblo es poder constituyente, en tanto que constituye el sujeto y el objeto de la organizacién politica. b) La potestad soberana del pueblo Una vez caracterizada la manifestacién del pueblo como poder cons- tituyente de la organizacién politica, es dable entender Ja soberanta preci- samente como el atributo o caracteristica de la potestad del pueblo para autogobernarse, Se refiere, por tanto, a una funcidén, en tanto que el con- cepto de poder constituyente hace referencia mAs bien a la organizacién que sustenta dicha funcién, o sea al pueblo como unidad organizada para orga- nizarse. Al hablar de la soberania nos referimos pues a la potestad de la comunidad nacional localizada en un territorio determinade, para establecer la forma y el tipo de organizacién politica que mas convenga a sus intereses. Dicha funcién constituyente esté radicada bajo Ia titularidad dnica y exclusiva del pueblo o comunidad nacional y es, en consecuencia, una potes- tad suprema, soberana, de caracter inalienable, indivisible e imprescriptible. El pueblo es y sera siempre el tnico titular de la potestad o funcién soberana de autodeterminacién politica, independientemente de cualquier disposicién jeridica en contrario, ya que la misma seria artificial y negaria la capacidad revolucionaria del pueblo para corregir Jas desviaciones de autoridad o las usurpaciones de poder, lo cual ha sido plenamente demostrado por la ex- periencia. Por lo general, estos elementos de Ja potestad soberana popular se reco- nocen y establecen formalmente en los textos constitucionales de los paises regidos por una organizacidn estatal democratica. Nuestro ordenamiento constitucional de 1917 contiene y establece al respecto Ios siguientes postu- lados fundamentales: — La titularidad de la soberania nacional reside esencial y originalmente en el pueblo; —- Todo poder pablico dimana del pueblo; — El pueblo tiene en todo tiempo el inalienable derecho de alterar 0 modi- ficar la forma de su gobierno, y — EI pueblo ejerce su soherania por medio de los Poderes de Ia Unién y de los Estados. c) Las decisiones politicas fundamentales Una vez analizados los conceptos relatives al poder constituyente y a la potestad soberana para establecer la organizacién politica, examinaremos la manera en que ese érgano y esta potestad se manifiestan. © Gr, articulos 39 y 41.18 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ La comunidad en su proceso de consolidacién social afronta una serie de crisis y luchas que van conformando una manera de ser concreta, expre- sada por determinadas creencias, h4bitos e ideologias, cuya permanencia quiere garantizar. Y es precisamente al través de este proceso como la comu- nidad va perfilando y delineando una serie de principios que considera de importancia vital para su desenvolvimiento y desarrollo politicos. Estos prin- cipios habran de traducirse en las decisiones politicas fundamentales, rectoras de la organizacién fundamental de la comunidad. En el acto de institucio- nalizar estas decisiones la comunidad recurre a la figura de la representacién politica, la cual se ejerce por conducto de aquellas personas que considera genuinas portadoras de los intereses mayoritarios. Roberto Casillas, al hacer referencia a los constituyentes que formu- Taron la primera Constitucién del México independiente, sefiala: fue el principio de donde partieron todas las instituciones democraticas, en ellas (el Acta y la Constitucién de 1824) si participaron los mejores constituyentes y cada uno con la honorable y leal voz de la provincia de donde obtuvieron sus mandatos. Ni el egoismo, ni la envidia, ni el deseo de favorecer a un hombre o a una tendencia determinaron su criterio. Se parti6 de la universalidad de los principios y se concluyé en lo especifico de sus mandamientos, Fue un producto de su época y como tal consideré algunos aspectos, en atencién a la formacién y competencia del hombre de 1800.' Estos representantes requieren ser, aparte de fieles intérpretes de la voluntad general de la comunidad, profundos conocedores de la evolucién histérica de su pueblo, de sus costumbres, habitos, creencias e ideologias, ya que su misién trascendente es plasmar en un ordenamiento juridico las deci- siones politicas fundamentales de la comunidad, que son —como hemos visto—- el producto de la lucha histérica de un pueblo por consolidar su identidad. Acertadamente sefiala el destacado jurista italiano Alessandro Grop- pali que la costumbre es un fenémeno psiquico colectivo, un preducto de las exigencias sociales que, en un momento determinado, se manifiesta por medio de individuos que mas que otros saben dar forma, por sus cali- dades personales, a las necesidades de la masa. Los individuos, aun en este caso, no son mas que la expresién de las necesidades sociales.® 1 Origen de nuestras instituciones foliticas, Editorial Panamericana, México, 1973, p. 148, 8 Of. cit, p. 106.LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN M£xICO 19 d) La asamblea constituyente Los representantes populares, en el acto de establecer las bases juri- dicas de la organizacién politica de la comunidad, integran una asamblea constituyente, cuya funcién principal es determinar y precisar normativa- mente las decisiones politicas fundamentales de la comunidad en la Cons- titucién Politica, que es el ordenamiento rector de todo el sistema normativo. Burgoa afirma que una asamblea constituyente que no acatara los principios fundamentales y no los declarara en la Constitucién que elabore “signifi- caria una usurpacién, una traicién al pueblo mismo en cuya representacién acttia, y es mas, cl desquiciamiento de su base de sustentacién, de legitimi- dad o fuente”? La constitucién politica viene a ser la sintesis normativa de la evolucién histérica de un pueblo; en ella se establecen, ademas de las decisiones po- Kiticas fundamentales, los principios rectores que han de ordenar la convi- vencia comunitaria; contiene, asimismo, las bases de regulacién de las rela- ciones intra e intercomunitarias, asi como los elementos fundamentales de la organizacién politica total del Estado. Con sobrada raz6n sefiala Carl Schmitt que: “La Constitucién en sentido positivo surge mediante un acto del poder constituyente”, y para este autor el poder constituyente es “la vo- luntad politica cuya fuerza o autoridad es capaz de adoptar la concreta decisi6n de conjunto sobre modo y forma de la propia existencia politica, determinando asi Ja existencia de la unidad politica como un todo”?” Creada y promulgada la constitucién politica, Ja asamblea constitu- yente cumple su misi6n y desaparece para dar paso a !a integracidn de los érganos gubernamentales. Aqui surge una primera diferenciacién que nos interesa destacar por la utilidad que representara en el desarrollo de otros temas. Nos referimos a la existencia de dos tipos de drganos: los érganos constituyentes (asamblea constituyente) y los drganos constituidos (érga- nos gubernamentales). EI pueblo acttia como poder constituyente al través de la asamblea cons- tituyente, y aun desapareciendo ésta, el pueblo sigue siendo el titular de la potestad soberana para crear o modificar los principios fundamentales de la organizarién politica. Y, por tanto, aqui aparece otra cuestién de suma importancia: si el pueblo es el tinico capaz de tomar las decisiones funda- mentales rectoras de la organizacién politica de la comunidad, con mayor razén es el tnico capaz de modificarlas. En otras palabras, esta facultad no puede ser transferida a los érganos constituidos, como sostienen algunos tratadistas, ya que ello equivaldria a trasladar la titularidad de Ja potestad % Derecho constitucional mexicano, Editorial Porrda, México, 1973, p. 286. 2 Teorla de la constitucién, Editora Nacional, México, 1970, pp. 24 y 86.20 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ soberana popular a los érganos gubernamentales, lo cual es inadmisible segan la tesis que sobre el particular hemos venido sosteniendo. Consecuentemente, para la legitimacién de cualquier modificacién a las decisiones politicas fundamentales, siempre habra de mediar la sancién popu- lar directa o indirecta, esta tltima al través de representantes designados ex profeso para tal efecto. Este es un principio vertebral del derecho cons- titucional. C) El establecimiento de las bases de la organizacién politica de la comunidad El desarrollo de esta tiltima fase del proceso comprende los siguientes aspectos: -~ La creacién del orden juridico; — Los campos de actividad delimitados entre gobernantes y gobernados, y — EI principio de legalidad como medio de control de Ja vigencia de las decisiones politicas fundamentales. a) La creacién del orden juridico Hemos sefialado con anterioridad que la comunidad en su proceso de consolidacién politica va conformando una serie de principios que se con- vierten en decisiones politicas fundamentales, y que para garantizar su per- manencia como normas rectoras de la vida comunitaria las institucionaliza mediante la promulgacién de la constitucién politica, que es el documento juridico rector de tedo el sistema normativo nacional. En tal sentido, la creacién del orden juridico es la manifestacién mds concreta de la potestad soberana popular. Habremos de conceder especial interés en determinar con la mayor claridad posible Ia naturaleza y funcién def orden juridico nacional como instrumento condicionador del desenvolvimiento de las relaciones sociales y politicas, asi como del funcionamiento de la organizacién estatal en general, porque ello nos permitira, posteriormente, ubicar adecuadamente a la admi- nistracién piblica dentro del sistema juridico en el que se desenvuclve. De esa manera podrd apreciarse el papel del orden juridico como factor y ele- mento condicionador de la organizacién y del funcionamiento de la admi- nistracién piiblica. El orden juridico nacional es Ja base que da sustento a toda la orga- nizacién social y politica de la comunidad y el elemento que hace posibleLA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 21 el desarrollo de las funciones de los diversos érganos de poder, tanto piblicos como privados. Como veremos més adelante, el sistema juridico condiciona toda la actividad de los miembros de la comunidad al través del principio de legalidad, ora mediante normas permisivas, ora mediante normas prohi- bitivas. El sistema juridico nacional obedece o se estructura al través de una ordenacién de jerarquias normativas, cuya base principal es la constitucién politica y de ella se derivan las demés disposiciones que integran el sistema. Dicho sistema es el principio ordenador que da permanencia e institu- cionaliza la organizacién politica de un pueblo, al través de normas juridicas que definen la situacién de los miembros de la comunidad entre si y en relacién con la colectividad. A continuacién sefialaremos algunos de los elementos juridicos rectores de la organizacién politica y que generalmente quedan plasmados en la Constitucién: — EI reconocimiento formal de que el pueblo es el titular de Ja funcién © potestad soberana de crear o modificar la forma de la organizaci6én politica. — La ratificacién normativa de las decisiones politicas fundamentales rec- toras de la organizacién total del Estado. — La determinacién de los campos de actividad de los gobernados (derechos y garantias individuales y sociales) y de los gobernantes (funciones 0 atri- buciones). — El establecimiento de Jas bases de Ja organizacién gubernamental: Ja for- ma y modo de creacién de los érganos supremos del gobierno del Estado, asi como el procedimiento para la designacién de sus titulares. —~ La institucionalizacién de procedimientos y recursos juridicos para garan- tizar tanto la permanencia de las decisiones politicas fundamentales, como el respeto de las garantias individuales y sociales del gobernado frente a los actos de autoridad (principio de legalidad). Una cuestién de suma importancia es la referente a la determinacién del érgano competente y del procedimiento para reformar la constitucién politica, en lo particular aquellas reformas que conciernan a Jas decisiones politicas fundamentales que, como hemos indicado, sélo pueden ser modi- ficadas mediante sancién popular. Cabe decir a este respecto que la Cons- titucién Politica de 1917 ** carece de un procedimiento para Ia modificacién de Ias decisiones politicas fundamentales. En nuestro concepto, el érgano reformador de la Constitucién (Congreso y legislaturas locales), slo puede realizar reformas o adiciones que no alteren las decisiones politicas funda- 4 Gfr, articule 135.22 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ mentales. En otros sistemas existe la consulta al pueblo: el plebiscito o eb referéndum. Siendo el derecho un sistema que se nutre de la realidad social, habra de contener un procedimiento 4gil que le permita irse adaptando, mediante reformas oportunas y adecuadas, a los cambios impvestos por la realidad. El derecho no es algo meramente estatico que se concrete a normar una realidad determinada, sino que es también, en nuestro concepto, un factor din4mico que induce el cambio social para lograr un desarrollo arménico e integral de la comunidad. Por ello, un procedimiento 4gil de modificacién del derecho evita que la problematica social desborde y rebase la capacidad resolutiva del propio sistema juridico. Pensamos que la madurez politica del pueblo mexicano exige que el régimen constitucional contemple un procedimiento de consulta popular para la modificacién de los principios fundamentales de la organizacidn estatal, a fin de garantizar la vigencia del sistema democratico y la instituciona- lidad del Estado mexicano. b) Los campos de actividad delimitados entre gobernantes y gobernados Una de las manifestaciones mas claras de la plenitud existencial de la organizacién estatal es la separacién de los campos de actividad correspon- dientes a los gobernados y gobernantes. La relacién que se establece entre el pueblo y sus gobernantes es la de un mandato popular, que se expresa en el sistema juridico nacional, y que debe ser ejercido por los gobernan- tes en beneficio de la comunidad. Los gobernantes son, pues, mandatarios del pueblo y a sus dictados deben obedecer. Para hacer mencién, aunque sea somera, al 4mbito competencial regu- latorio de las relaciones entre ambas esferas de actividad, hagamos el intento de concebir lo que pudicra ser {a actividad total de una comunidad, la cual se da en todos los campos: social, politico, econémico y cultural. De ese conjunto de actividades, la comunidad, al organizarse, otorga en favor de los titulares de los 6rganos gubernamentales determinadas funciones para ser ejercidas en calidad de atribuciones propias y exclusivas de su compe- tencia. Existen diversas corrientes de pensamiento ¢ ideologias que pretenden determinar el grado de participacién que corresponde al gobierno dentro de Jas actividades del Estado. En rigor, el niimero y tipo de atribuciones que la comunidad otorgue en sus representantes depende de su organizacién po- litica. Asi por ejemplo, un régimen de orientacién liberal se caracteriza por reservar a los gobernantes el mimero de actividades indispensables para garan- tizar el orden y el funcionamiento del libre juego de las leyes de la ofertaLA ADMINISTRAGION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 23 y la demanda. En el extremo opuesto se localizan los regimenes absolutis- tas o totalitarios de marcada intervencién gubernamental en la comunidad. No es este el momento de emitir juicios de valor acerca de cual sistema o régimen es mejor. Lo que a nuestro estudio interesa es poner de mani- fiesto que cualquiera que sea el sistema de organizacién politica que impere en una comunidad, siempre se genera entre los campos de actividad de go- bernades y gobernantes una relacién de vasos comunicantes: a un aumento o disminucién de las atribuciones gubernamentales corresponde correlati- vamente una disminucién o aumento del campo de actividad de los gober- nados, aun cuando se trate de actividades que no estén siendo realizadas, ya que, de acuerdo con uno de los principios basicos del moderno Estado de derecho, la autoridad sélo puede ejercer funciones expresamente delega- das que integran una competencia exclusiva y, por lo tanto, excluyente de la participacién de los gobernados. Puede afirmarse que la tendencia actual en la mayoria de los paises se proyecta hacia una mayor intervencién gubernamental en las actividades sociales, econémicas, politicas y culturales de la comunidad, debido a las exigencias impuestas por la vida moderna. Consideramos de suma utilidad para el desarrollo de nuestra inves tigacién hacer un anilisis comparativo de la relacién que se establece entre goberiados y gobernantes dentro de la organizacién politica del Estado, y por tal motivo separaremos para fines de andlisis el 4mbito de actividad de los gobernados y estudiaremos la repercusién que tiene en la esfera compe- tencial de los gohernantes. El pueblo. El pueblo como unidad social primaria y fundamental se organiza como poder constituyente, y mediante el ejercicio de su potestad soberana establece las bases de la organizacién politica del Estado. La primera manifestacién concreta de esa funcién soberana es el esta- blecimiento del orden juridico nacional y la diferenciaci6n entre los campos de actividad de los gobernados y la esiera competencial de los gobernantes. La facultad de autodetcrminacién del pueblo implica asimismo auto- limitacién, misma que opera dentro del propio régimen juridico, ya que una norma juridica es por antonomasia una “regla de conducta”, regla a la que los propios miembros de la comunidad deben someterse, tanto individual come colectivamente. De Ja totalidad de las actividades comunitarias sociales, politicas, eco- némicas y culturales, el pueblo otorga un ntimero determinado de ellas, mismas que se traducen juridicamente en atribuciones para ser ejercidas por los titulares de los érganos que integran Ja estructura gubernamental del Estado, Esas atribuciones las otorga el pueblo en virtud de un mandato al que habrin de sujetarse sus representantes en forma absaluta.24 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ Una vez otorgadas las atribuciones, el propio pueblo acepta someterse al imperio de autoridad que acompafia a las funciones que serdn ejercidas por sus gobernantes. El pueblo garantiza al través del sistema juridico nacional el respeto a ciertos derechos piblicos subjetivos —garantias individuales y sociales— frente a sus gobernantes. El poder supremo de la organizacién politica es el poder del Estado entendido como unidad total. El pueblo conserva un importante 4mbito de actividad y delega expresamente ciertas y determinadas funciones en favor de sus gobernantes. El pueblo conserva en todo tiempo el derecho inalienable (potestad so- berana) de lograr, incluso por Ja fuerza, el cumplimiento de sus mandates y la modificacién de la organizacién politica. E! pucblo establece controles institucionales para garantizar ¢l cumpli- tmiento del orden juridico. Mediante el principio de legalidad constrifie a sus gobernantes al cumplimiento irrestricto de ciertas y determinadas fun- ciones, y ante la ineficacia de los controles establecidos, impone su fuerza revolucionaria para corregir los abusos y desviaciones de sus gobernantes. El gobierno. Los gobernantes ejercen ciertas y determinadas funciones que les son delegadas para garantizar la convivencia pacifica y la conse- cucién de los fines y metas sociales del Estado. El gobierno est4 dotado de un poder de mando y de imperio para lograr el cumplimiento de los mandatos populares expresados en el orden juridico y que son de aplicacién general a todos Ios miembros de la comu- nidad, en el territorio nacional. Los gobernantes deben ajustarse al cumplimiento estricto de las atri- buciones que les fueron encomendadas por el pueblo y deben apoyar sus resoluciones en las disposiciones juridicas del sistema. En consecuencia, los gobernantes se encuentran limitados por: — E] orden jurtdico (principio de legalidad), que les impone 1a obligacién de fundamentar y motivar todos sus actos, para Jo cual existen determi- nados procedimientos y controles institucionales establecidos en favor del gobernado; — Las garantias individuales y sociales de los gobernados que sélo podrén suspenderse en casos especiales previstos por el propio sistema juridico, y — El poder revolucionario del pueblo para corregir las desviaciones del go- bernante. Como puede apreciarse de lo anteriormente expuesto, la cuestién me- dular en la interaccién de las actividades de los gobernantes y los gober- nados, consiste en conciliar el principio de autoridad gubernamental con elLA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 25 de libertad individual. Groppali afirma que autoridad y libertad se armo- nizan en la consecucién del fin superior que es la perennidad del Estado: Todo dl problema de Ia organizacién politica, afiade, se concreta en establecer los limites, las formas y el modo de armonizar la autoridad del Estado y los derechos de los ciudadanos, porque si la primera desaparece, el Estado se disuelve en la anarquia, mientras que, si se desconocen las prerrogativas naturales de la persona humana, se va hacia la resistencia y la insurreccién, que en largo o breve tiempo, fatal- mente desembocan en Ja revolucién.* ©) El principio de legalidad como medio de control de las decisiones poltticas fundamentales Para finalizar el estudio del proceso de 1a comunidad hacia la organi- zacién estatal, haremos referencia al principio cardinal del Estado de dere- cho en el que descansa el desenvolvimiento institucional de la comunidad: el principio de legalidad. El principio de legalidad come elemento medular de Ja organizacién juridico-politica de la comunidad, tiene su aplicacién dentro del ya referido sistema de esferas de actividad de gobernados y gobernantes, y manifiesta su imperatividad al través de regulaciones normativas (permisivas 0 prohi- bitivas), todo lo cual se traduce en la férmula clasica del principio que analizamos: los particulares pueden hacer todo aquello que no les esté espe- etficamente prohibido por el ordenamiento juridico nacional; los gobernantes sélo pueden y deben hacer aquello que les esté especificamente atribuido por la ley. De cste principio desprendemos la afirmacién de que cualquier acto, tanto de los particulares como de los gobernantes, est4 regulado por el derecho, ya sea mediante su autorizacién (tAcita 0 expresa) o su prohibicién. Este principio encuentra su origen y adquiere su mds clara expresién €omo instrumento contra el despotismo y la arbitrariedad de las tiranias europeas, caracterizadas por el rey absoluto que personificaba todas las potestades estatales, y en las que los miembros de la comunidad eran con- siderados como stibditos 0 vasallos. En nuestra opinién, el principio de legalidad es el elemento funda- mental de la organizacién politica de la comunidad, ya que del correcto €jercicio, equilibrio y respeto de los ambitos de actividad de los gobernados y gobernantes depende el éxito del desenvolvimiento del Estado con ple- nitud existencial, cualquiera que fuere la forma de su organizacién politica concreta. 2 Ob, cit., p. 308.26 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ Por su trascendencia, nuestro sistema juridico no sélo eleva dicho prin- cipio al rango constitucional, sino que le concede categoria de garantia individual. En efecto, la Constitucién establece como obligacién previa a cualquier afectaci6n a un particular por parte de las autoridades guberna- mentales, Ja mediacién de un “mandamiento escrito de autoridad compe- tente que funde y motive la causa legal del procedimiento”.* La violacién a este principio hace procedente el juicio de amparo, que es el maximo recurso de tutela de todo el orden juridico nacional mexicano, y en particular de las garantias individuales. El juicio de amparo es una de las instituciones juridicas mexicanas de mayor prestigio internacional. Uno de sus més ilustres panegiristas, Alfonso Noriega, al destacar la trascendente funcién del amparo mexicano dentro del orden juridico nacional, afirma que “es una institucién defensora de la pureza de la Constitucién y de la vigencia de las libertades individuales’, y Jo describe como un sistema de defensa de la Constitucién y de las garantias individuales, de tipo jurisdiccional, por via de accién, que se tramita en forma de juicio ante el Poder Judicial Federal y que tiene como materia las leyes 0 actos de la autoridad que violen las garantias individuales, o im- pliquen una invasién de la soberania de la Federacién en la de los Estados o viceversa, y que ticne como efectos la nulidad del acto re- clamado y la reposicién del quejoso en el goce de la garantia violada, con efectos retroactivos al momento de la violacién.** Como puede apreciarse en la excelente definicién del maestro Noriega, el amparo es un recurso omnicomprensivo, protector de Ja legalidad y de la vigencia del orden juridico nacional. Il. CONCEPCION INTEGRAL DEL ESTADO Una vez concluido el anidlisis del proceso de Ja comunidad hacia la organizacién estatal, contamos con los elementos necesarios para proponer un concepto integral de Estado, el cual se apoyaré en todos los compo- nentes hasta aqui revisados. Dicho concepto cumplir4 una funcién doble: por un lado, nos permitird ubicar adecuadamente a Ja administracién publica dentro de la estructura gubernamental del Estado™ y, por otro, servira de convencién terminolégica fundamental para evitar las confusio- 18 Cfr., articulo 16. 14 Leeciones de amparo, Editorial Porréa, México, 1975, pp. 44 y 56. 18 Infra. Capitulo Il, inciso VIL.LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 27 nes, conscientes o no, en las que con frecuencia se incurre al estudiar el Estado. La definicién de Estado se obtiene mediante el método deductivo que, partiendo de premisas generales, permite derivar el concepto especilico del Estado. Por otra parte, sélo mediante una concepcién general y abstracta de Estado es posible estudiar los casos particulares de organizacién estatal. Para definir el Estado es preciso recurrir a una abstraccién y, por lo tanto, entender que se estA en presencia de un fenédmeno extrasensorial, de un fenémeno propio del intelecto. Pero dicha abstraccién no debe ser enten- dida como una ficcién, puesto que es el resultado de un proceso legitimo. de sintesis de elementos pertenecientes a la experiencia y que poscen plena validez cognoscitiva. De lo anterior se desprende Ia necesidad de identificar los elementos que necesariamente deben concurrir en Ja definicién del Estado. Identificar, como sugiere Jellinek, aquello que, no obstante los cambios y transforma- ciones de sus partes accidentales, subsiste y se conserva en forma permanente. Fl Estado es pues una categoria conceptual que permite interpretar Ta realidad factica. No obstante las doctrinas que estudian al Estado osci- Jan entre el realismo y la ficcién. Las primeras, representadas por las teorias organicistas, equiparan el Estado a un organismo bioldégico viviente, real, mediante un ingenioso ana- lisis de sus miltiples semejanzas. Gierke sefiala que “si diez personas se juntan para asociarse, nace Ja undécima, que existe y vive en si como per- sona real colectiva”.** En el extremo opuesto se encuentran las teorias que afirman que el Estado es tan solo una simple ficcién, un mero artificio juridico. Al manifestar nuestra intencién de ofrecer un concepto integral y orgdnico de Estado, no pretendemos de manera alguna identificarlo con un organismo biolégico. Simplemente recurrimos a dicha expresién para emplear una metafora que nos auxilie en su estudio, a fin de poder iden- tificar el Estado como un todo, al igual que un organismo biolégico se com- pone de diferentes elementos que funcionan coordinadsmente y juntos in- tegran una unidad. El término organico, nos ayudard, asimismo, a describir la unidad Estado que surge de la interaccién de diversos elementos. Antes de mencionar los elementos del Fstado sera conveniente recor+ dar lo m4s importante que se deduce del andlisis que hemos hecho del proceso de la comunidad hacia la organizacién estatal y que puede sinte- tizarse de la siguiente manera: una de las manifestaciones més claras de la organizacién politica de la comunidad es el establecimiento de! orden juri- dico nacional, en el que quedan difcrenciados los Ambitos de actividad de 36 Gitado por Groppali, quien lo refuta, sefialando que on realidad no nace una unidad estructural objetiva, sino tan solo una unidad funcional. Of. cit., pp. 191 y 192.28 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ los gobernantes y gobernados, Jo cual se traduce, dentro de una concepcién dindmica de la sociedad, en actos de obediencia y en actos de autoridad. En esta instancia es donde se perfila lo que algunos autores identifican como sociedad jerarquizada, en la que unos mandan y otros obedecen. Asi- mismo, debe recordarse que las relaciones comunitarias reguladas por el derecho se desarrollan dentro de una circunscripcién territorial especifica, y que en tal sistema existe una autoridad con poder coactivo de mando, para exigir y garantizar la vigencia del orden juridico. Lépez Portillo identifica jas siguientes notas genéricas del Estado: Primero, una realidad social, constituida por los hombres cuya actividad se organiza politicamente en vista de los fines dados. Este tema se estudia tradicionalmente bajo el nombre de poblacién. Segundo, una realidad fisica, constituida por la tierra y cl am- biente que localiza a ia realidad social en un sitio del mundo, con todo lo que esto implica. Este tema se estudia tradicionalmente bajo el nombre de Territorio. Tercero, un orden normativo, que da sentido a la organizacién y que se Ilama derecho. Hay quien lo identifica con el Estado; hay quien lo cataloga como fin del Estado; hay quien lo considera como una realidad distinta, que se relaciona con el Estado. Nosotros lo conside- ramos como una nota genérica del concepto de organizacién politica. Cuarto, los 6rganos que establecen y aseguran el orden norma- tivo, constituido por los hombres que a virtud de la divisién del tra- bajo, tienen que realizar jos actos especificos requeridos. Esta nota se estudia tradicionalmente bajo el nombre de gobierno. Quinto, un poder resultante del concurso de actividades recipro- cas, reglamentadas por el orden normativo, poder que es la instancia de solucién, la fuerza que actia, que funciona en vista de los fines. Este tema se estudia frecuentemente bajo este nombre; otras veces se estudia con la soberania y otras con el gobierno.” Al hacer referencia a las notas especificas del Estado, Lépez Portillo seiiala las siguientes: soberania; derechos individuales; representacién poli- tica; division de podcres; el estado de derecho, y personalidad juridica del Estado. EI destacado jurista mexicano Héctor Gonz4lez Uribe hace una mag- nffica sintesis de los elementos del Estado: Resulta, pues, de esta descripcién fenomenolégica del Estado y de la consiguiente reflexién sobre 1a misma, que el Estado es: © Op. cit, pp. 413 y 414.LA ADMINISTRAGION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 29 Una sociedad humana; Establecida permanentemente en un territorio; Regida por un poder supremo; Bajo un orden juridico, y . Que tiende a la realizacién de los valores individuales y so- ciales de la persona humana,** SR Oh Mencionadas estas referencias procuraremos identificar conceptualmen- te los elementos del Estado a fin de poder llegar a su definicién integral, Dichos elementos deben considerarse dentro de uma unidad coexistiendo ordenadamente y no en contraposicién de unos con otros: Hl primer elemento es la comunidad de hombres libres que en uso de su facultad soberana es capaz de establecer una forma de organizacién politica basada en las decisiones fundamentales que la propia comunidad ha tomado a Jo largo de su evolucién histérica. En este punto ¢s conveniente distinguir los siguientes conceptos: na- cin, sociedad, poblacién y pueblo. La nacién es el conjunto de individuos unidos por diversos vinculos (lengua, religion, raza, etcétera), con concien- cia de pertenecer a la misma comunidad. El concepto de sociedad se re ficre a los fines comunes que pretende alcanzar la agrupacién humana locali- zada cn un territorio especifico. Poblactén es un concepto aritmético para la identificacién numérica de los habitantes. La nocién pueblo se refiere especificamente a la comunidad de hombres vinculada politicamente com el Estado. El segundo elemento es la permanencia y estabilidad de ese conglo- merado humano radicado en un territorio cuyos limites se encuentran cla- ramente determinados. E} tercer elemento es el orden juridico, que cs la expresién formal de toda la organizacién politica y el sistema encargado de regular las relacio- nes de todos los miembros de la comunidad (gobernados y gobernantes), Es, asimismo, elemento que garantiza la permanencia de la comunidad y le per~ mite resolver sus conflictos en forma pacifica y ordenada, con base en procedimientos institucionales. E] cuarto elemento cs ¢l gobierno, compuesto por diversos érganos cuyos titulares estin encargados de garantizar la vigencia del orden juridico, para Jo cual cuentan con el poder de mando y coercién necesarios (sin coaccién no hay derecho). No debe confundirse este poder gubernamental con el poder de la unidad total Hamada Estado, Hi quinto elemento es el poder del Estado, que surge precisamente de Ia conjugacién, interaccién y manifestacién dindmica de los elementos 18 Teoria politica, Editorial Porria, México, 1972, p. 162.80 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ anteriores, y que es la potestad o fuerza mAxima de la cual derivan su poder todas las dem4s organizaciones inferiores de la sociedad. Dicho poder garantiza la existencia del Estado frente a las demas comunidades estata- les (internacionales). Este poder es indivisible, en tanto que el poder gu- ernamental sf se divide, para su ejercicio, entre los diversos érganos guberna- mentales, segin veremos con posterioridad.’® A nuestro juicio, debe afiadirse un sexto elemento que es la legitimi- -dad, la cual quedé de alguna manera enunciada en el primer elemento del Estado. Por legitimidad entendemos el hecho de que Ja organizacién estatal sea cl producto de una decisién de voluntad popular, de una decisién de la comunidad que establece la organizacién politica para garantizar su con- vivencia pacifica y la realizacién de los valores individuales y sociales de la ‘persona humana (el bien de la comunidad). Por lo que concierne al séptimo elemento, Aristételes al hablar de la finalidad de la polis, sefialaba que ésta se organizaba en torno al bien comin: Al bien mayor entre todos —decia— habr4 de estar enderezada la co- munidad suprema entre todas y que comprende a todas las dem4s; ahora bien, ésta es la comunidad politica a la que Hamamos ciudad.”* El Estado, en la opinién de Jellinek, es la unidad de asociaci6n més completa y poderosa y la que posee mayor ntimero de fines constantes. Gonzalez Uribe afirma que la actividad del Estado tiende a la consecucién de fines concretos y particulares que, al fin de cuentas, se unifican en un fin total omni- comprensivo: el bien de la comunidad entera.”* El establecimiento de los fines comunitarios es una de las potestades supremas del hombre libre. El fin es un elemento esencial del Estado ya -que no seria posible la reunién de personas bajo un poder de mando para pretender nada. Lépez Portillo, al concluir su valoracién de lo estatal, afirma que: El Estado es una forma social, necesaria, que significa una fuerza autoritaria producto de la solidaridad, institucionalizada por el Dere- 29 Infra, capitulo II, inciso V. 2 Etica nicomaquea politica, versién castellana de Antonio Gémez Robledo, Edis torial Porria, Coleccién “Sepan cuantos...”, mimero 70, sexta edicién, México, 1976, p. 157. 21 Op. cit, p. 161.LA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 31 cho y encaminada a la conservacidn, la perpetuacién y la perfeccién de lo social.?* Las variaciones de los elementos pueblo y territorio no afectan mayor- mente al Estado desde el punto de vista juridico, mas no asi las modifica- ciones que atafien a la soberanfa, las que si tienen trascendencia juridica, ya que o se reficren a la forma de gobierno de la comunidad o bien pueden afectar la existencia misma del Estado. La unidad Estado es distinta de sus elementos aun cuando surja de ellos. Sus fines son propios y diversos de los de cada uno de sus miembros. El Estado sobrevive a las variaciones de sus elementos, El Estado es un sujeto de derechos y por lo tanto una persona juridica. Es el medio mas idéneo que cl hombre ha encontrado para la consecucién de los fines so- ciales. Es importante —y conviene reiterarlo— no confundir al Estado con sus elementos. E] Estado se forma de ellos pero es distinto de ellos. El profesor Heller, con claridad meridiana explica esta situacién: Una unidad de poder, politica, econdmica o militar, surge tan solo en el momento en que determinadas actividades corporales o es Ppirituales son separadas del conjunto de la actividad individual para servir al poder de organizacién, segéin una divisién de trabajo y una articulacién del mismo ordenadas de acuerdo con un plan, y esas activi- dades son encaminadas unitariamente con firmeza por érganos espe- ciales hacia una conexién unitaria de accién. Hasta ese momento —-aflade—, nace una unidad activa con capacidad de obrar y de decidir. Ni la ordenacién, ni los érganos ni los miembros por si mis- mos pueden... identificarse con Ja organizacién, que sélo se engendra por la cooperacién de esos tres elementos integrantes. Concluye este pensamiento el jurista alem4n, afirmando que: La organizacién es un centro unitario de efectividad que no cabe identificar con sus clementos integrantes.”* La sintesis que surge de los elementos del Estado es la siguiente: una comunidad de hombres libres unidos por vinculos de solidaridad nacional, localizada en un territorio determinado, organizada politicamente bajo un gobierno con unidad de mando y sujeta a un orden juridico nacional que tiende a la realizacién de los fines y metas sociales de la comunidad entera. 2 Valoracién de Io estatal, tesis, Facultad de Jurisprudencia, UNAM, México, 1946, pp. 70 y 71. 23 Teoria del Estado, Editorial Fondo de Cultura Econémica, quinta edicién, Mé xico, 1963, p. 251.32 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ Pudiera objetarse nuestra definicién en el sentido de no proporcionar en si un concepto de Estado, sino mds bien una descripcién fenomenoldgica basada en los elementos que lo integran. A pesar de ello, hemos preferido apuntar en primer término, un concepto de Estado que se apoye en sus elementos con el fin de obtener una mayor claridad y objetividad en su co- Nocimiento; con el apoyo de dichos elementos podemos ensayar ahora una conceptuacién abstracta del Estado. A nuestro juicio es el orden juridico nacional el que vertebra y estructura al Estado en tanto la personalidad juridica que surge de la integracién, interaccién e interdependencia de ele- mentos humanos, juridicos, materiales y politicos. Haciendo una abstracci6n adn mayor, ontolégica, diremos que el Estado es la unidad de asociacién integrativa con poder supremo, Este concepto tiene una traduccién concreta a la realidad, y en tal sentido diremos que el Estado mexicano, por ejemplo, se compone de los siguientes elementos: el pueblo mexicano, el gobierno federal y los gobier- nos locales; el territorio, el orden juridico y Jos fines nacionales. Pero estos elementos se encuentran no en forma an4rquica sino organizada, diferen- ciada e interrelacionada y la ordenacién de ellos produce una unidad su- perior dindamica, una personalidad juridica con poder supremo, que llama- mos Estado mexicano. Ill. EL ESTADO DE DERECHO La denominacién Estado de derecho puede ser objetable, y de hecho Jo es, atendiendo a una estricta congruencia con lo anteriormente expuesto, pues si se habla de Estado de derecho también pudicra hablarse de “Es- tado humano” o de “Estado territorial”, ya que la poblacién y el territorio también son sus elementos. No obstante ello, empleamos dicho término con el propésito de destacar la funcién del orden juridico dentro de la organi- zaci6n estatal. De esta manera habra de estudiarse a la administraci6n publica en su calidad de 6rgano gubernamental del Estado mexicano, en relacién al orden juridico que Ja estructura y regula. La denominacién de Estado de derecho surge en la segunda mitad del siglo xrx y diversos autores como Mohl, Sthal y Gneist han escrito obras completas dedicadas a su estudio. Al margen de lo novedoso de dicha deno- minacién en su momento, estamos acordes con Jellinek cuando afirma que esa corriente no ha afiadido ninguna nota nueva, realmente relevante, a las doctrinas expuestas desde Platén y Aristételes acerca del Estado legal. Aun cuando no pretendemos realizar un anidlisis exhaustive de esta escuela del pensamiento juridico, si quisiéramos, sin embargo, destacar algu- nas de las caracteristicas m4s importantes, entre las que pudieran citarseLA ADMINISTRACION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 33 Jas siguientes: a) toda la organizacién politica de la comunidad se ajusta al régimen juridico nacional; 5) los particulares pueden inconformarse y ata- car juridicamente los actos de sus gobernantes al través de los recursos y procedimicntos establecidos para el efecto; c) las potestades gubernamen- tales se encuentran definidas y delimitadas, y d) los derechos publicos subjetivos de los gobernados se encuentran garantizados por la Constitu- cién. Pudicra decirse en sintesis que el Estado de derecho se caracteriza por el gobierno de las leyes y no de los hombres. Con sefialada raz6n Nava Negrete Io define como la edificacién juridica del Estado cuyos érganos que lo integran rea- lizan funciones normadas por el Derecho, limitadas por la Ley y contro- Indas entre si por un sistema de legalidad y de justicia.** Sobre este tema, los estudiosos del derecho y del Estado han adoptado diversas posturas: ~~ Aquellas que identifican al Estado y al derecho como un mismo fe- némeno; — Las que los separan como dos fenémenos totalmente diferentes e inde- pendientes, y ~~ Las que diferencidndolos los interrelacionan como fenédmenos interdepen- dicntes. En nuestra opinién el Estado y el derecho son dos fenédmenos dife- rentes, pues ¢l segundo es un componente del primero, segiin ha sido se- fialado; pero no son dos fenédmenos que pueden existir el uno sin el otro, sino que, por el contrario, son interdependientes, ya que no puede concebirse al derecho sin un poder coactivo encargado de garantizar su vigencia, ni al Es- tado sin un orden juridico que regule tanto su organizacién como su funcio- namiento. Sin coaccion no hay derecho, sin derecho no hay Estado. Lo anterior ha quedado claramente demostrado en el andlisis del proceso de organizacién de la comunidad hacia el Estado de derecho. Hemos querido destacar la interdependencia entre el derecho y el Es- tado asi como el papel del derecho como factor condicionante de la acti- vidad total del Estado (principio de legalidad), con el fin de apoyar posteriormente las criticas que se haran a aquellas corrientes de la admi- nistracién que, apoyadas en la teoria de la organizacién administrativa, pretenden concebir y tratar la administracién publica al margen del orde- namiento juridico que la crea y regula. Para concluir este apartado haremos referencia a un concepto de Grop- 24 Derecho procesal administrative, Editorial Porria, México, 1959, p. 31.34 RODRIGO MORENO RODRIGUEZ pali, en cl que puede apreciarse con toda claridad la interdependencia que se da entre el Estado y el derecho. Sefiala el destacado jurista italiano que: Ni el derecho es alguna cosa que esté por si misma fuera y sobre el Estado, porque representa el procedimiento y la forma a través de los cuales el Estado se afirma y manda; ni el Estado, por otra parte, puede vivir independientemente del derecho, porque a través de éste, forma, manifiesta y actéa su voluntad, realizdndose en los mismos ac- tos. Y de esa manera, el Estado se actiia en el derecho y el derecho en el Estado, presuponiéndose ¢ integrandose mutuamente, sin identi- ficarse. . .7* IV. FORMAS DE ORGANIZACION DEL ESTADO Al estudiar las formas de organizacién del Estado es preciso distinguirlas de las gubernamentales. Las primeras se refieren a la unidad total del Es- tado, en tanto que las segundas designan la manera en que se encuentra estructurado el conjunto de érganos encargados de ejercer las funciones gu- bernamentales. Es decir, las formas de organizacién del Estado atafien a las relaciones que se establecen entre pueblo, territorio y gobierno, segtin se funden en un organismo unico o en organismos descentralizados. Existen bdsicamente dos formas de organizacién estatal: el Estado sim- fle o central y el Estado compuesto o federal. En el Estado central todas las funciones gubernamentales se ejercen unitariamente y su campo de accién abarca todo el territorio y todo el pue- blo, a diferencia del Estado federal, que se integra por diversos estados locales (federados), con territorio y poblacién especificamente determina- dos y con autoridades y regimenes juridicos auténomos dentro de sus respec- tivos 4mbitos competenciales, ya que en ningtin caso los ordenamientos juridicos locales podran contravenir los principios de aplicacién general es- tablecidos por la Constitucién Politica General, de la cual se derivan las constituciones politicas de los estados federados. E! Estado federal se integra, por lo tanto, de un territorio propio cons- tituido por el conjunto de territorios de los estados federados; por una poblacién propia compuesta de las diversas poblaciones de los estados miem- bros; por un gobierno central que ejerce un poder supremo en todo el 4mbito intemo; por un conjunto de gobiernos locales que ejercen funciones auténomamente en el 4mbito interno de sus respectivas esferas competen- ciales y, finalmente, por un sistema juridico compuesto por un ordenamiento federal (Constitucién y leyes federales) y por ordenamientos locales (cons- tituciones y leyes locales). 8 Op, cit., p. 209,LA ADMINISTRAGION PUBLICA FEDERAL EN MEXICO 35 Algunos autores al hacer la clasificacién de las formas de organizacién estatal incluyen a las uniones de estados (confederaciones), lo cual, en nuestra opinién, es indebido, ya que en realidad no son yerdaderos estados, puesto que de esa unién no surge un Estado nuevo, en virtud de que los estados integrantes siguen conservando su soberania, a diferencia de lo que sucede en cl Estado federal. 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