Orçamento Publico Fasciculo

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Bacharelado em Administrao Pblica
Oramento Pblico
Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
2011
Orcamento Publico Miolo Grafica.indd 1
20/12/11 14:20
2011. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.

A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria
e gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar
o contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo
184, Pargrafos 1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
S237p
Santos, Rita de Cssia Leal Fonseca dos

Oramento pblico / Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2011.
152p. : il.
Bacharelado em Administrao Pblica
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-134-3
1. Oramento pblico. 2. Administrao pblica. 3. Finanas Legislao.
4. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 336.12
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071
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PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Vana Rousseff
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
Universidade Federal de Santa Catarina
REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
Centro Scio-Econmico
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
Departamento de Cincias da Administrao
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Joo Carlos Teatini de Souza Clmaco
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Liliane Carneiro dos Santos Ferreira
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Joselino Goulart Junior
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior
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Comisso de Avaliao e Acompanhamento PNAP

Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
Metodologia para Educao a Distncia
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AutorA do Contedo
Equipe de Desenvolvimento de Recursos Didticos CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
rika Alessandra Salmeron Silva
Designer Instrucional
Denise Aparecida Bunn
rika Alessandra Salmeron Silva
Silvia dos Santos Fernandes
Auxiliar Administrativo
Stephany Kaori Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Adriano Schmidt Reibnitz
Projeto Grfico e Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual
Mara Aparecida Andrade da Rosa Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.
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Prefcio
Os dois principais desafios da atualidade na rea educacional
do Pas so a qualificao dos professores que atuam nas escolas
de educao bsica e a qualificao do quadro funcional atuante
na gesto do Estado brasileiro, nas vrias instncias administrativas.
O Ministrio da Educao (MEC) est enfrentando o primeiro
desafio com o Plano Nacional de Formao de Professores, que tem
como objetivo qualificar mais de 300.000 professores em exerccio
nas escolas de Ensino Fundamental e Mdio, sendo metade desse
esforo realizado pelo Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB).
Em relao ao segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES,
lana o Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e Gesto
em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao dos gestores
pblicos brasileiros, com especial ateno no atendimento ao interior
do Pas, por meio de Polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de Educao
a Distncia (SEED) e por mais de 20 Instituies Pblicas de Ensino
Superior (IPESs), vinculadas UAB, que colaboraram na elaborao
do Projeto Poltico-Pedaggico (PPP) dos cursos. Em segundo lugar,
este projeto ser aplicado por todas as IPESs e pretende manter um
padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo margem para
que cada IPES, que ofertar os cursos, possa incluir assuntos em
atendimento s diversidades econmicas e culturais de sua regio.
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Outro elemento importante a construo coletiva do

material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um material
didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas obrigatrias
e para algumas optativas. Esse material est sendo elaborado por
profissionais experientes da rea da Administrao Pblica de mais
de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe multidisciplinar.
Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos materiais didticos
libera o corpo docente das IPESs para uma dedicao maior ao
processo de gesto acadmica dos cursos; uniformiza um elevado
patamar de qualidade para o material didtico e garante o
desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem as paralisaes que
sempre comprometem o entusiasmo dos estudantes.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do Ensino Superior pblico e de
qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para a
melhoria da gesto pblica brasileira.
Celso Jos da Costa

Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC
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Sumrio
Apresentao............................................................................................... 9
Unidade 1 Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico
Introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico............................... 17
O Papel do Oramento na Gesto Pblica............................................ 17
O que Oramento Pblico?................................................................ 20
Sistema Brasileiro de Planejamento e Oramento................................. 21
Plano Plurianual................................................................................... 23
Lei de Diretrizes Oramentrias............................................................ 35
Unidade 2 Lei Oramentria Anual e Classificaes das Receitas e
Despesas Pblicas
Lei Oramentria Anual............................................................................ 45
Finalidade e Contedo......................................................................... 45
Receitas Pblicas....................................................................................... 49
Classificao Oramentria das Receitas............................................... 52
Despesas Pblicas..................................................................................... 60
Classificaes Oramentrias das Despesas.......................................... 60
Unidade 3 Sistemas de Informaes Oramentrias e Elaborao da Lei
Oramentria Anual
Sistemas de Informaes Oramentrias e Elaborao da Lei Oramentria Anual.............................................................................................. 75
Sistemas de Informaes Oramentrias............................................... 75
Elaborao da Proposta Oramentria................................................. 78
Oramento Participativo....................................................................... 80
Apreciao Legislativa da Proposta Oramentria................................ 82
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Unidade 4 Execuo, Controle e Evoluo do Oramento Pblico

Execuo da Lei Oramentria Anual....................................................... 97
Cronograma de Desembolso e Programao Financeira 98
Licitao............................................................................................. 100
Empenho, Liquidao e Pagamento................................................... 102
Analisando o Perfil das Despesas........................................................ 106
Execuo de Despesas por Convnios e Contratos............................. 108
Avaliao e Controle da Gesto Oramentria........................................ 112
Instncias de Avaliao e Controle..................................................... 113
Instrumentos de Avaliao e Controle................................................. 116
Avaliao de Desempenho................................................................. 118
Unidade 5 Evoluo e Perspectivas do Oramento Pblico
O Oramento como Processo Evolutivo.................................................. 127
Consideraes finais................................................................................ 145
Referncias.............................................................................................. 147
Minicurrculo........................................................................................... 152
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apresentao
apresentao
Caro estudante,
Ao sair rua, observe a sua volta e procure identificar o que
foi produzido pelo governo e o que foi feito pelas famlias e pelos
indivduos.
Note que o traado das ruas, o calamento, a praa, os postes
de iluminao, algumas escolas e alguns hospitais tero sido feitos
pelo governo. Os guardas de trnsito, professores, mdicos e policiais
tambm tero sido contratados e pagos pelo governo. Mesmo as obras
e os servios prestados por particulares so autorizados e fiscalizados
por rgos do governo. Apesar de muitas vezes no nos darmos conta
disso, o governo est sempre muito presente em nossas vidas.
Ao longo da histria humana, sempre houve alguma forma de
poder pblico institudo para estabelecer regras e conferir bem-estar
e segurana ao convvio das pessoas em comunidade. Para cumprir
essas funes, os governos se utilizam sempre da mesma lgica:
apropriam-se de uma parte das riquezas produzidas pelos cidados
(cobrando tributos) e devolvem esses recursos sociedade sob a forma
de bens e servios (relacionados defesa, educao, infraestrutura etc.).
Agora, pense um pouco:
O governante pode cobrar o montante que quiser de tributos
e gast-los como desejar?
Voc j deve suspeitar que a resposta no, porque isso
daria ao governante poderes ilimitados. Ento, deve haver algum
instrumento para limitar o poder de tributao do governo. Afinal:
Quem define que impostos podero ser arrecadados?
Em que montantes os tributos podem ser cobrados?
Quem paga os tributos?
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Oramento Pblico
Vamos observar novamente a rua e refletir: o esgoto corre

a cu aberto ou coletado por um sistema de saneamento? Quem
decide onde as quadras de esportes devem ser construdas? Os
professores so bem preparados e remunerados? Quanto o governo
gasta com atendimento odontolgico para as crianas? Por que
alguns lugares tm ndice de criminalidade mais alto do que outros?
Em linhas gerais:
Que problemas recebem a ateno do governo?
Que propostas de ao so escolhidas para tratar dos
problemas?
Que parcela dos recursos arrecadados destinada a cada
ao?
Veja que todas essas perguntas dizem respeito diretamente
qualidade de vida das pessoas e ao grau de desenvolvimento do
nosso pas.
Pois bem, caro estudante, na sociedade moderna, que se
estruturou com o fim da Idade Mdia, o governo s pode arrecadar
os tributos e fazer os gastos que forem autorizados pelo Poder
Legislativo.
A essa autorizao para arrecadar e gastar chamamos de
Oramento Pblico.
Tudo que o governo faz ou deixa de fazer est espelhado no
Oramento Pblico. O oramento instrumento que viabiliza uma
qualidade de vida boa ou ruim e nossos direitos respeitados ou no.
Ele reflete a qualidade das decises que tomamos, o planejamento
que fazemos, nossa capacidade de executar aes e nossa maturidade
para fiscalizar e avaliar os atos dos agentes pblicos. Portanto, o
Oramento Pblico, seja em sua elaborao, seja em sua execuo,
espelha a capacidade e a qualidade do planejamento e da gesto
pblica na sua totalidade gesto de pessoas, de processos, de
projetos, de informaes , bem como a governana de tudo isso. Um
oramento bem elaborado e executado sinalizador de uma gesto
pblica de qualidade. Logo, importante que todos compreendam
bem o oramento e participem ativamente de sua elaborao,
execuo e contnua avaliao.
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Bacharelado em administrao Pblica
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apresentao
O objetivo da nossa disciplina, caro estudante, desenvolver

essa compreenso sobre o Oramento Pblico a fim de que
adquiramos familiaridade tal com o processo oramentrio e nos
sintamos, por isso, confortveis em ser parte ativa nas discusses
e decises sobre os gastos pblicos. Ao final desta disciplina, voc
dever ser capaz de interpretar os documentos oramentrios, buscar
informaes em bases de dados, identificar os atores do processo
oramentrio e reconhecer os principais canais de participao no
oramento.
Para tanto, faremos nossa jornada em cinco Unidades.
Na primeira Unidade, estudaremos o que Oramento
Pblico e veremos que ele se compe no de um, mas de trs
instrumentos interligados o Plano Plurianual (PPA), a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).
Discutiremos como essas trs leis se relacionam entre si e com outros
instrumentos de polticas pblicas. Analisaremos como est estruturado
o sistema brasileiro de planejamento e oramento nos nveis federal,
estadual e municipal e veremos que a Constituio Federal de 1988
prev a participao no apenas de rgos e entidades pblicas no
processo oramentrio, mas tambm de representantes da sociedade
organizada. Ainda na primeira parte, comearemos a compreender
as vrias etapas do ciclo oramentrio, e iniciaremos pela elaborao
e aprovao do PPA e, em seguida, da LDO. Esses dois instrumentos
orientaro a elaborao e a execuo da LOA.
Na segunda Unidade, discutiremos a estrutura e o contedo
da LOA e estudaremos a chamada classificao oramentria das
receitas e das despesas pblicas. Para compreender o que cada
ao oramentria significa na vida real, passaremos a fazer, a partir
desse ponto, aplicao dos conceitos a casos concretos, por meio da
manipulao direta da base de dados do oramento da Unio. Para
isso, dois passos devero ser dados.
Primeiro, deveremos revisar os conceitos de receita e despesa
e suas formas de classificao, para nos familiarizarmos com a
linguagem oramentria e nos habilitarmos a fazer consultas base
de dados.
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Oramento Pblico
Segundo, deveremos nos apropriar de uma ferramenta

eletrnica que ser o laboratrio no qual poderemos exercitar, na
prtica, os conceitos e conhecimentos adquiridos. Tal ferramenta o
sistema SIGA Brasil, que faculta a manipulao direta, pela Internet,
da base de dados do oramento da Unio, relativamente a todo o
processo oramentrio desde a proposta elaborada pelo Poder
Executivo at a execuo das despesas oradas e dos convnios
firmados, passando pela interveno do Poder Legislativo por meio
de emendas parlamentares. Uma vez capacitados no sistema SIGA
Brasil, estaremos aptos a alternar texto e laboratrio para os assuntos
que se seguiro.
O tutorial do sistema SIGA Brasil inaugura a terceira Unidade
de nossa disciplina. Dedicaremos dez horas aos vdeos e aos exerccios
online, de modo que, ao final desse treinamento, estejamos aptos
a investigar os fatos oramentrios em profundidade. Ainda na
segunda Unidade, iniciaremos a anlise do processo de elaborao
da lei oramentria pelo Poder Executivo e sua apreciao pelo Poder
Legislativo, alternando discusses conceituais com investigaes
na base de dados. Veremos que a consolidao de inmeras
aes de polticas pblicas em uma nica proposta oramentria
requer a articulao de vrios rgos e um mecanismo maduro
de coordenao de vises e de interesses conflitantes. Ao final da
elaborao, a proposta do Poder Executivo ter sido alterada por
meio de emendas do Poder Legislativo, em qualidade e montantes
que devem ser acompanhados pela sociedade e pelos gestores
pblicos que executaro o oramento.
Na quarta Unidade, debruaremo-nos sobre o processo de
execuo do oramento. Analisaremos as etapas de execuo das
despesas e faremos diversos exerccios para explorar caractersticas
da execuo, relativas regionalizao, modalidades de aplicao,
natureza da despesa e outras. Exploraremos tambm alguns
instrumentos disponveis para fazer o acompanhamento dos
pagamentos e transferncias de recursos entre rgos e nveis
de governo e veremos que possvel alcanar nveis elevados de
transparncia financeira e oramentria nas administraes pblicas,
com a participao ativa dos gestores pblicos.
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apresentao
Na parte final dessa Unidade, discutiremos os tipos e

instrumentos de avaliao e fiscalizao da gesto oramentria.
Essa discusso nos conduzir quinta e ltima Unidade da
disciplina. Nessa parte, procuraremos responder seguinte questo:
se o oramento um importante instrumento de gesto pblica,
quo bom o nosso modelo de oramento hoje? Para progredir no
entendimento dessa questo, estudaremos um pouco da evoluo
histrica do Oramento Pblico para ter uma noo do quanto j
avanamos. Em seguida, faremos alguns exerccios na base de dados
para verificar em que medida as aes e os programas contemplados
na lei oramentria anual esto sendo efetivamente implementados
e que resultados esto produzindo. Veremos que ainda h muito
trabalho a fazer para tornar o oramento um bom instrumento de
gesto das polticas pblicas, capaz de espelhar no apenas gastos,
mas, sobretudo, impactos concretos no bem-estar dos cidados. Para
encerrar nossa disciplina, discutiremos algumas propostas de reforma
do nosso sistema oramentrio, as quais objetivam aperfeioar os
mecanismos de tomada de decises sobre planejamento e Oramento
Pblico.
Ao final dessa jornada, voc, estudante, dever estar apto
a continuar sua interao com o Oramento Pblico de forma
autnoma e combinar as informaes, que ele lhe propicia sobre as
aes governamentais, com os contedos das demais disciplinas, em
busca de uma compreenso sistmica das qualidades e das carncias
da gesto pblica no Brasil.
Bons estudos!
Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
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Unidade 1
Introduo ao
Planejamento e ao
Oramento Pblico
Objetivos Especficos de Aprendizagem

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
ffEstabelecer
a relao entre polticas pblicas e oramento;
ffCompreender
o desenho do sistema brasileiro de planejamento
e oramento;
ffInvestigar a funo, o contedo e a composio do plano plurianual
e mostrar seu processo de elaborao, apreciao legislativa e

execuo; e
ffDiscutir
a funo e o contedo da lei de diretrizes oramentrias

e mostrar seu processo de elaborao pelo Poder Executivo e
apreciao pelo Poder Legislativo.
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Unidade 1 introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico
Introduo ao Planejamento e
ao Oramento Pblico
Caro estudante,
Estamos iniciando a disciplina sobre Oramento Pblico. nesta
primeira Unidade, discutiremos a relao entre Oramento
Pblico e os planos e programas de governo. Veremos que
o Oramento Pblico revela-se importante instrumento de
gesto pblica, pois todas as aes de governo que demandam
a aplicao de recursos financeiros tm, necessariamente,
que passar pelo oramento. Portanto, ele reete a qualidade
do planejamento na Administrao Pblica e fornece os
instrumentos para a implementao, o acompanhamento, o
controle e a avaliao das aes de governo. Examinaremos
como a Constituio Federal de 1988 concebe o sistema
brasileiro de planejamento e de oramento e, em seguida,
discutiremos cada uma das trs leis oramentrias que
compem esse sistema: o Plano Plurianual e a Lei de Diretrizes
Oramentrias, nesta Unidade, e a Lei Oramentria Anual, na
prxima Unidade.
Leia o texto com ateno e realize as atividades propostas. Se
tiver dvidas, discuta-as com o professor ou com o tutor.
Bons estudos!
O Papel do Oramento na Gesto

Pblica
Vamos comear recordando que gesto pblica a arte de
planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar assuntos de
interesse coletivo por meio da mobilizao de estruturas e de recursos
do Estado. Ela objetiva, fundamentalmente, garantir o bem-estar da
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Oramento Pblico
comunidade, zelando pela manuteno dos bens e servios pblicos

e pelo enfrentamento de situaes consideradas problemticas pelos
cidados.
O que o Oramento Pblico tem a ver com isso?
Veremos, na presente Unidade, que o Oramento Pblico

um dos principais instrumentos de que o gestor pblico dispe
para dar cumprimento s suas funes e que, sem o amparo desse
oramento, ele pouco pode fazer. Para o gestor pblico, saber lidar
com oramento importante por trs razes principais:
ff
As demandas da comunidade por bens e servios somente
podero ser atendidas se estiverem contempladas no
Oramento Pblico. A solicitao da comunidade para
construo de uma nova escola primria, por exemplo,
somente poder ser atendida se houver recursos para
investimento no programa de educao do Oramento
Pblico. Se esses recursos no estiverem previstos no
oramento, o governante no poder construir a escola,
mesmo que o queira.
ff
As leis que regulamentam as atividades econmicas,
sociais, culturais e polticas da comunidade dependem de
recursos do Oramento Pblico para sua aplicao. Uma
lei que estabelea a coleta seletiva de lixo, por exemplo,
implicar uma srie de novos gastos para o recolhimento,
o armazenamento e a destinao dos resduos slidos.
Para que essa lei saia do papel preciso que o programa
de coleta de resduos slidos tenha previso de recursos no
oramento, para sua implantao e manuteno ao longo
do tempo.
ff
Os gastos realizados pelos rgos pblicos no podem se
desviar do que est autorizado no Oramento Pblico,
nem conflitar com o interesse pblico. Exemplificando, se
o Oramento Pblico prev recursos para a construo
de quadras poliesportivas, sua execuo oramentria
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deve-se dar a um custo razovel, as quadras devem ser

construdas onde h necessidade delas e o projeto de
construo das quadras deve estar ligado a uma poltica
maior de desenvolvimento social pelo esporte. Ao gestor
pblico compete realizar o acompanhamento da execuo
oramentria, para verificar no apenas se os gastos esto
de acordo com a autorizao dada pelo legislativo, mas
tambm analisar se as aes esto sendo realizadas a um
custo razovel (eficincia), se esto voltadas para resolver
problemas da comunidade (eficcia) e se esto promovendo
o desenvolvimento do municpio (efetividade).
Por essas razes, podemos afirmar que o Oramento

Pblico instrumento central de gesto, possibilitando a traduo
do planejamento estratgico em programas de trabalho, o
acompanhamento gerencial das aes no curso de sua execuo e o
controle dos atos de governo, tanto por meio da fiscalizao formal
quanto da avaliao de desempenho.
O oramento e o processo oramentrio da Unio, do seu Estado

ou do seu Municpio apresentam os atributos de planejamento
e transparncia necessrios a uma boa gesto dos recursos
pblicos?
Nesta disciplina, comearemos a construir as bases para o

entendimento dessa questo central, no contexto do sistema brasileiro
de planejamento e oramento. Antes, porm, vamos compreender
melhor o que Oramento Pblico.
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Oramento Pblico
O e Oramento Pblico?
Em termos simples, o Oramento Pblico rene, de forma
sistemtica e organizada, todas as receitas estimadas para determinado
ano e o detalhamento das despesas que o governo espera executar.
Na sua forma, portanto, ele um documento contbil de receitas e
despesas.
Vamos refletir um pouco: que problemas e propostas de ao

devem constar do oramento? De que forma ele deve ser
elaborado e executado?
Observe que, ao responder a essas perguntas, estaremos

reconhecendo no Oramento Pblico mais do que um conjunto de
registros de receitas e despesas:
ff
de um lado, ao definir que receitas sero arrecadadas e
que despesas sero financiadas com essas receitas, o
oramento promove uma redistribuio de recursos entre
os diferentes segmentos da sociedade, para o benefcio de
toda a coletividade; e
ff
por outro lado, a definio de quem participar da
elaborao do oramento e de como se dar sua
execuo confere poderes polticos, sociais e econmicos
a determinados atores.
Podemos perceber, portanto, que o oramento no

apenas um instrumento contbil, mas fundamentalmente um
instrumento poltico de alocao de recursos econmicos e
sociais entre segmentos da sociedade.
Para a gesto pblica, o oramento importante na medida
em que se torna instrumento para a consecuo de alguma coisa
que faa sentido para a comunidade e que atenda ao interesse
pblico. Nas diversas reas de interveno governamental sade,
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educao, habitao, transporte e outras o oramento deve refletir

um planejamento de boa qualidade e deve conter as aes e os
atributos necessrios para a obteno de um resultado satisfatrio
para a sociedade.
Vamos ver como est estruturado o sistema oramentrio no

Brasil?
Sistema Brasileiro de Planejamento e

Oramento
Depois de muitas dcadas de Administrao Pblica
conturbada por desequilbrios econmicos e instabilidade poltica
e social, a Constituio Federal de 1988 estabeleceu as bases para
a retomada de um processo amplo de planejamento. Longe de se
restringir ao modelo dos grandes planos nacionais adotados ao longo
do sculo XX, a Constituio preconizou:
ff
a adoo de sistema de planejamento constitudo por
planos e programas nacionais, regionais e setoriais;
ff
a consolidao de um Plano Plurianual de mdio prazo;
e
ff
a determinao de que o detalhamento deve ser feito
anualmente por meio de uma lei de oramento anual,
elaborada e executada de acordo com o disposto na lei de
diretrizes oramentrias, igualmente de periodicidade
anual.
A relao entre planejamento e oramento se d na interao

desses instrumentos, cuja dinmica importante ao gestor pblico
conhecer.
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Oramento Pblico
Estamos falando de planos e planejamentos de mdio e longo

prazo por setor. O que voc entende por essas especificaes?
Como mdio e longo prazo podemos considerar os planos,

os programas e as polticas elaborados para as diversas reas de
governo. Alguns desses instrumentos decorrem de leis federais, outros
de normas locais. So exemplos:
ff
o plano municipal de sade, exigido pela Lei n. 8.142,
de 28 de dezembro 1990, para que o municpio receba
recursos do Sistema nico de Sade (SUS);
ff
o plano municipal de assistncia social, exigido pela Lei n.
8.742, de 7 de dezembro de 1993, para que o municpio
receba repasses federais para assistncia social;
ff
o plano diretor local, exigido pelo Estatuto da Cidade Lei
n. 10.257, de 10 de julho, 2001 ; e
ff
o plano municipal de educao, consoante o Plano
Nacional de Educao e seus planos decenais.
O Oramento Pblico organiza a programao de gastos por

rea de atuao governamental, compatibilizando o contedo dos
planos setoriais com as orientaes estratgicas do governo. Assim,
a programao de gastos do oramento ser to boa quanto for a
qualidade desses planos de mdio e longo prazo.
Nos termos da Constituio Federal de 1988, o sistema
oramentrio compe-se das leis oramentrias, dos rgos
envolvidos no processo oramentrio e das normas que regem a
elaborao e a execuo dessas leis, quais sejam:
ff
Lei do Plano Plurianual (PPA);
ff
Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO); e
ff
Lei Oramentria Anual (LOA).
A seguir, veremos o papel e o contedo de cada uma, bem
como a relao que se estabelece entre elas, conforme definido pela
Constituio de 1988.
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Plano Plrianal
O PPA a lei oramentria que define as aes de governo
para um perodo igual ao do mandato presidencial (atualmente,
quatro anos) e evidencia, em quadros demonstrativos, quais sero
os programas de trabalho a serem implementados pelos gestores
pblicos durante esse perodo.
Finalidade e Contedo
A lei do PPA define as estratgias, diretrizes e metas do governo
para o mdio prazo. No se trata apenas de propor aes a serem
implementadas em dado perodo. Trata-se de instituir um plano de
ao que, partindo de um planejamento estratgico*, discrimine
os objetivos de governo a serem perseguidos durante o mandato
do chefe do poder executivo, estabelea os programas setoriais
a serem implementados e defina as fontes de financiamento e
as metodologias de elaborao, gesto, avaliao e reviso dos
programas. O plano abrange, inclusive, as aes no oramentrias
que contribuem para os objetivos dos programas. Observe a Figura 1.
*Planejamento estratgico planejamento sistmico das metas de longo

prazo e dos meios disponveis para alcan-las.
Considera no somente os
aspectos internos organizao,
mas
principal-
mente o ambiente externo

no qual a empresa est
inserida. Fonte: Lacombe
(2004).
Figura 1: Integrao entre planejamento e oramento

Fonte: Brasil (2007, p. 42)
Mdulo 6
23
20/12/11 14:20
Oramento Pblico
Note o papel do PPA como instrumento de planejamento

intermedirio entre o planejamento de longo prazo e a programao
oramentria de curto prazo.
Agora, vamos analisar o que diz a Constituio Federal de
1988, artigo 165 Leis de iniciativa do Poder Executivo , 1 sobre
o PPA:
A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. (BRASIL, 1988).
Observe que o dispositivo constitucional apresentado

anteriormente no traz propriamente uma definio do que seja o
PPA. A definio do PPA, seus conceitos, organizao, elaborao e
execuo devero ser objeto da lei geral de finanas pblicas prevista
no artigo 165, 9, da Constituio Federal, ainda pendente de
votao pelo Congresso Nacional. Na falta dessa lei, a regulamentao
tem se dado por decretos e portarias do Poder Executivo Federal e
por normas suplementares locais.
O que o dispositivo constitucional faz estabelecer condies
que devero ser observadas pelo PPA. Uma dessas condies requer
que o PPA especifique as despesas de capital a serem realizadas na
vigncia do plano e explicite a que objetivos e metas essas despesas
esto relacionadas.
O PPA deve discriminar as despesas de capital, bem como
Para conhecer mais sobre
outras despesas delas decorrentes. Mas a que essas despesas
a Portaria interministerial
n. 163, acesse: <http://
esto relacionadas? Voc sabe?
www.anvisa.gov.br/legis/
portarias/163_01.pdf>.
Acesso em: 13 out. 2011.
24
De acordo com a Portaria Interministerial n. 163, de 4 de

maio de 2001, as despesas de capital so aquelas que contribuem,
diretamente, para a formao ou para aquisio de um bem de
capital. Despesas de capital so aquelas relativas, principalmente, a
20/12/11 14:20
obras, instalaes, equipamentos e material permanente. As despesas

decorrentes das despesas de capital so aquelas relacionadas com
a manuteno das obras, instalaes e equipamentos, bem como
com o custeio de sua utilizao e funcionamento. Por exemplo, a
construo do edifcio sede de um hospital despesa de capital da
qual provm importantes despesas correntes, relacionadas no s
com a manuteno do prdio, mas tambm com o funcionamento
dos servios de sade ao qual o prdio se destina (contratao e
remunerao dos mdicos, aquisio de medicamentos, pagamento
de energia, gua e telefone etc.).
Tambm devem estar no PPA as despesas relativas aos
programas de durao continuada, que so as despesas com a
manuteno de bens e servios j existentes.
Note que a nfase do dispositivo constitucional volta-se,
claramente, para a definio das obras e equipamentos de carter
estruturante ao desenvolvimento local, estadual ou nacional, bem
como ao planejamento do conjunto de servios pblicos e aes de
carter permanente. Na considerao desses dois aspectos reside a
natureza estratgica e a razo de ser do PPA, qual seja, a realizao de
aes estruturantes e permanentes para alavancar o desenvolvimento
humano, social e econmico.
A Constituio Federal define, ainda, que todas as despesas
do PPA devem ser regionalizadas. No caso da Unio, a regionalizao
se d pelas cinco macrorregies definidas pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE): Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e
Centro-Oeste. Alm dessas, usa-se tambm a categoria Nacional
para as despesas que no so regionalizadas ou que, por sua natureza,
no se prestam regionalizao. No caso dos Estados e municpios,
a regionalizao se reporta a distritos definidos segundo critrios do
governo local (regies administrativas, distritos sanitrios etc.).
O PPA tem, na concepo do sistema oramentrio
brasileiro, a funo primordial de orientar a programao de aes
da Administrao Pblica, as quais devero estar sempre em
consonncia com aquele. o que se depreende de vrios dispositivos
constitucionais.
Mdulo 6
25
20/12/11 14:20
Oramento Pblico
Estrutura
O sistema brasileiro de oramento adota, como princpio bsico
de planejamento, a organizao das informaes oramentrias em
programas, formulados a partir dos planos estratgicos de longo
prazo e da previso de recursos por rea.
Programa um conjunto de aes que visam

concretizao de um objetivo nele estabelecido.
O PPA Federal para o perodo 2008-2011 compe-se de duas

partes, quais sejam:
Veja a lei que dispe sobre

o Plano Plurianual para
o perodo 2008/2011
no stio: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_
Ato2007-2010/2008/Lei/
L11653.htm>. Acesso em:

13 out. 2011.
ff
Base Estratgica: na qual feita uma anlise da situao
econmica e social. Tambm define as diretrizes, objetivos
e prioridades do governo, estima os recursos oramentrios
por setor e identifica as diretrizes, objetivos e prioridades
dos rgos setoriais.
ff
Programas: apresenta a identificao dos problemas a
serem solucionados, dos objetivos a serem alcanados e
das aes necessrias consecuo desses objetivos.
O PPA discrimina, ainda, os Programas Finalsticos, ou seja,

aqueles que proporcionam bens ou servios para atendimento direto
a demandas da sociedade. Cada programa traz metas e indicadores
de desempenho. Os demais programas so classificados como
Programas de Apoio s Polticas Pblicas e reas Especiais,
compreendendo aqueles voltados para a oferta de servios ao prprio
Estado, a gesto de polticas e o apoio administrativo.
A ttulo de ilustrao, vamos analisar a Figura 2, a seguir, que
mostra um programa constante do PPA Federal 2008-2011 na rea
de abastecimento alimentar:
26
20/12/11 14:20
2011
Figura 2: Projeto de Lei do Plano Plurianual 2008-2011

Fonte: Adaptada de Brasil (2008d, Anexo 1)
Note que a parte A da Figura 2 traz o cabealho do

demonstrativo. Esse espao nos informa:
ff
trata-se de um Programa Finalstico;
ff
o programa est ligado a um objetivo amplo de governo
(Promover o crescimento econmico ambientalmente
sustentvel, com gerao de empregos e distribuio
de renda) e a um objetivo setorial mais especfico
(Impulsionar o desenvolvimento sustentvel do pas por
meio do agronegcio);
analise a parte a por
alguns instantes e, ento,

retorne a este texto.
ff
o programa se denomina Abastecimento Agroalimentar,
de cdigo 0352; e
ff
o programa est a cargo do Ministrio da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento (MAPA), de cdigo 22000.
Mdulo 6
27
20/12/11 14:20
Oramento Pblico
A partir da, ainda na parte A, o demonstrativo passa a

informar a concepo do programa como poltica pblica. Para isso,
define:
ff
qual o objetivo especfico do programa (que deve ser
diretamente relevante para se alcanar o objetivo de
governo e objetivo setorial visto anteriormente); e
ff
qual o pblico alvo das aes que sero implementadas
no mbito do programa.
Nas partes B, C e D, o demonstrativo traz, sinteticamente, trs

conjuntos de informao: os indicadores de referncia do programa,
a sua regionalizao e os seus valores financeiros.
Analise as partes B, C e D
medida que o texto fizer

referncia a elas.
Os indicadores, mostrados na parte B, so as variveis a

serem monitoradas ao longo da execuo das aes do programa,
variveis essas cujo comportamento se supe contribuir diretamente
para a obteno do objetivo do programa.
Por exemplo, na coluna referncia, a quarta linha informa
que, em 30 de dezembro de 2006, havia 11.006 produtores rurais
atendidos pelos instrumentos de apoio comercializao de
produtos agropecurios e que a meta do programa chegar a 17.084
agricultores atendidos at 2011. A quinta linha diz que, em 30 abril
de 2004, havia-se atingido o patamar de 123,2 milhes de toneladas
de gros produzidos e que a meta do Programa at 2011 garantir a
produo de 150 milhes de toneladas.
A parte C traz a regionalizao e define em que regio do

pas se dar a aplicao dos recursos. O Programa aplicar R$ 14,9
milhes na Regio Sudeste e R$ 28,6 bilhes em Regies ainda no
definidas e, portanto, classificadas como Nacional.
Observe que o expressivo montante de recursos classificados

como Nacional equivale a no regionalizao. Essa uma
das principais deficincias de nosso planejamento oramentrio
na atualidade, pois a falta de uma regionalizao efetiva das
despesas reflete falhas no modelo e nos instrumentos de
planejamento, inclusive a carncia de sistemas de informao
28
20/12/11 14:20
que subsidiem o planejamento das aes nas diversas reas de

polticas pblicas. Voc concorda?
Dando continuidade anlise da Figura, a parte D traz a

coluna de valores do programa e especifica o montante de recursos
a serem aplicados em suas aes, detalhados por esfera e categoria
econmica. No prximo mdulo, estudaremos em detalhe a
classificao da despesa.
Uma vez definidos os principais atributos do Programa, o

demonstrativo passa a detalhar as aes que o compem. Essas
aes podem ser de trs tipos:
ff
Projeto: conjunto de operaes limitadas no tempo (ou
seja, com incio e fim definidos), visando criao de
produtos ou de processos voltados para a expanso ou
para o aperfeioamento da ao governamental.
ff
Atividade: conjunto de operaes executadas contnua
e permanentemente (ou seja, no tem data de trmino
definida), visando manuteno da ao governamental.
entenda como essas
definies se aplicam na
prtica acompanhando a
descrio do tpico E e F
apresentados a seguir.
ff
Operaes especiais: despesas constantes do oramento
que no se enquadram em nenhuma das categorias
anteriores, por no resultarem em produto ou na prestao
direta de bens ou servios.
Na parte E da Figura 2, a ao detalhada do tipo projeto:

Concluso da Obra da Unidade Armazenadora Uberlndia MG.
Trata-se de projeto porque tem incio e fim definidos e objetiva ampliar
a capacidade instalada. Nessa mesma linha do demonstrativo, so
definidos os atributos de um projeto: produto (obra executada),
unidade de medida (percentual de execuo fsica), data de incio
e trmino (03/200603/2009), rgo executor (MAPA), valor total
estimado do projeto (R$ 26,6 milhes), regionalizao (Sudeste) e
programao de execuo financeira e fsica (R$ 3 milhes em 2008,
cumprindo 12% de execuo fsica da obra, e R$ 11,9 milhes em
2009, cumprindo os restantes 68% de execuo fsica da obra).
Observe que 20% da obra j havia sido executada antes de 2008.
Mdulo 6
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20/12/11 14:20
Oramento Pblico
Na parte F da Figura, a ao detalhada do tipo atividade:

Aquisio de Produtos para Comercializao. Observe que, por
ser atividade e, portanto, uma ao continuada do governo, o
detalhamento da ao no traz data de incio e trmino, nem valor
total estimado; mas traz os demais atributos, inclusive as metas fsicas
a serem alcanadas.
Observe que o objetivo das aes constantes do PPA
contribuir para a consecuo dos objetivos do programa no qual
essas aes esto inseridas. Portanto, os gestores precisam monitorar
o andamento de cada ao e verificar se a execuo dessas aes
est surtindo os efeitos esperados em relao aos objetivos do
programa. H dois tipos de elementos no quadro que auxiliam esse
monitoramento: o primeiro so os indicadores dos programas, que
discutimos na parte B e so as variveis que monitoram diretamente
a consecuo dos objetivos; o outro so as metas fsicas de cada ao,
que definem as quantidades de bens e servios a serem realizados ou
adquiridos para que o programa se cumpra, nos limites dos recursos
financeiros disponveis.
Volte Figura 2 e reflita: voc entendeu como se estrutura um

programa no PPA? Consegue ver a ligao entre o objetivo
de governo, o objetivo setorial, o objetivo do programa e os
projetos e atividades propostos? Se ainda houver dvida,
recorra ao seu tutor!
Elaborao do PPA
Alguns manuais referentes

ao ciclo de elaborao,
execuo, monitoramento,
avaliao e reviso do PPA
Federal esto disponveis

no stio do Ministrio do
Planejamento, Oramento
e Gesto.
30
A elaborao do PPA segue duas etapas: formulao da

proposta inicial pelo Poder Executivo e apreciao e votao da
proposta pelo Poder Legislativo.
A formulao da proposta de PPA pelo Poder Executivo

envolve todos os rgos da Administrao Pblica (chamados
de setoriais), que elaboram suas propostas e as encaminham ao
rgo central de planejamento. Para que seja consistente e de boa
20/12/11 14:20
qualidade, a elaborao das propostas setoriais precisa ser precedida

de sensibilizao e treinamento dos dirigentes e gestores pblicos
em planejamento estratgico e elaborao de programas. Ademais,
todas as reas finalsticas dos rgos envolvidos no enfrentamento de
um problema precisam estar mobilizadas e articuladas nesse processo
preparatrio de elaborao do programa. Os atores envolvidos
na elaborao do PPA devem ser capazes de definir os atributos
essenciais de um programa, que so:
ff
a definio do problema;
ff
os objetivos do programa;
ff
o pblico-alvo do programa;
ff
a estratgia de implementao do programa; e
ff
os indicadores de desempenho para aferir eficincia,
eficcia e efetividade das aes.
Devem, alm disso, ser capazes de formular o plano de ao

associado ao programa, contendo as atividades e os projetos a serem
implementados, com os respectivos atributos tcnicos (finalidade,
produto, unidade de medida, custo total, durao etc.). Trata-se de
tarefa que requer treinamento e capacitao prvia.
Uma vez consolidada a proposta de PPA pelo Poder Executivo,
esta encaminhada ao Poder Legislativo para apreciao por parte
dos parlamentares. A Constituio Federal estabelece que o projeto
de PPA dever ser encaminhado ao Poder Legislativo at 31 de
agosto do primeiro ano de mandato do governante, para vigorar do
segundo ano at o fim do primeiro ano do mandato seguinte:
Mdulo 6
31
20/12/11 14:20
Oramento Pblico
Figura 3: Cronologia das leis oramentrias

Fonte: Brasil (2006?)
Assim, podemos, ento, afirmar que o projeto de PPA passa

pelo processo de discusso e alterao, que compreende as seguintes
etapas gerais:
ff
a realizao de audincias pblicas com as autoridades
governamentais e a sociedade;
ff
a definio de regras para emendar o projeto de lei;
ff
a apresentao das emendas ao projeto de lei;
ff
a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto de
nos stios do Senado

Federal e da Cmara
dos Deputados voc
lei e suas emendas na Comisso de Oramento;
pode acessar todos os
ff
a apresentao e votao do parecer da Comisso de
documentos referentes
Oramento no plenrio do Legislativo;
apreciao da proposta
de PPA Federal 2008-2011
ff
o encaminhamento do autgrafo ao chefe do Poder
pelo Congresso nacional
Executivo, para sano ou veto; e
o projeto de lei, as
emendas apresentadas,
a anlise da receita,
o relatrio geral, os
programas aprovados etc.
32
ff
a publicao da lei no Dirio Oficial.
importante que o gestor pblico conhea e acompanhe a

discusso da proposta de PPA no Poder Legislativo, uma vez que
a Constituio Federal conferiu a esse Poder prerrogativas para
modificar a proposta. Tais prerrogativas permitem que se discutam
amplamente os objetivos e programas propostos pelo Poder Executivo
e se introduzam no PPA demandas sociais no contempladas na
proposta original.
20/12/11 14:20
Ao final desse exerccio, voc deve ter notado que muito

trabalhoso o acesso a informaes oramentrias folheando
documentos, mesmo eletronicamente. Quando o volume de
informaes muito grande, acess-las dessa forma torna-se
excessivamente custoso. Na prxima Unidade, aprenderemos a
buscar as informaes por meio de um sistema informatizado
que facilita enormemente o trabalho de recuperao e
cruzamento dos dados.
Execuo do PPA
Os programas do PPA so detalhados e executados, ano a
ano, por meio da LOA. Apenas programas presentes no PPA podem
ser includos nela. Assim, pelo acompanhamento da elaborao
e execuo da LOA que podemos verificar se o PPA est sendo
cumprido de forma satisfatria. Discutiremos esse ponto mais adiante,
ao abordarmos a execuo dessa lei..
Em consonncia com a viso de gesto pblica flexvel e
voltada para resultados, a estrutura federal de gesto do PPA prev
a participao ativa de dois importantes atores no seu processo de
execuo. So eles:
ff
gerentes de programa: em geral, os titulares da unidade
administrativa qual o Programa est vinculado, os quais
tm como atribuies principais buscar mecanismos
inovadores para o financiamento e gesto das aes
do programa e, ainda, gerir as restries que possam
influenciar o desempenho do Programa.
ff
Coordenadores de ao: responsveis diretos pela
execuo de cada ao e tm como atribuies principais
viabilizar a execuo e o monitoramento das aes;
responsabilizam-se pela obteno do produto expresso na
meta fsica da ao e pela gerncia sobre as restries que
possam influenciar na execuo de cada ao (Decreto n.
6.601, de 10 de outubro de 2008).
Mdulo 6
33
20/12/11 14:20
Oramento Pblico
Observe que as atribuies dos gestores de programas e dos

coordenadores de aes vo alm do mero cumprimento protocolar
de execuo oramentria. Eles devem mobilizar recursos, articular
apoios e parcerias e adotar procedimentos criativos para contornar
obstculos e carncias, garantindo, desse modo, o cumprimento dos
objetivos e metas do Plano. um desafio e tanto!
Nesse desenho gerencial, h dois aspectos que precisam ser
aperfeioados para que o modelo de gesto funcione a contento,
quais sejam:
ff
Flexibilizar e articular a estrutura de governo para o
trabalho colaborativo, j que os programas e as aes
envolvem, em geral, a participao de mais de um rgo e
unidade administrativa para sua execuo.
ff
Criar condies propcias para que os gestores pblicos
cumpram com o papel esperado, sobretudo mediante a
instituio de incentivos e fatores motivacionais para uma
gesto por resultados e a construo de capacidade de
trabalho em termos de recursos humanos, tecnolgicos e
informacionais.
Logo, sob esses dois aspectos, podemos afirmar que a estrutura

da Administrao Pblica ainda deficiente, mesmo no mbito da
Unio.
Avaliao do PPA
Assim como o contedo e a forma de elaborao e execuo
do PPA ainda esto pendentes de regulamentao, tambm os meios
para avaliao desse plano carecem de definio. No caso do PPA
Federal de 2008-2011, a prpria lei que o instituiu define que se
proceda avaliao anual do Plano, a ser encaminhada ao Congresso
Nacional at 15 de setembro de cada exerccio, abordando aspectos
como:
ff
o comportamento das variveis macroeconmicas que
embasaram a elaborao do Plano, explicitando as razes
34
20/12/11 14:20
das eventuais discrepncias verificadas entre os valores

previstos e os realizados;
ff
a execuo fsica e oramentria das aes de cada
Programa;
ff
os ndices alcanados, por programa e por indicador, e
previso para os exerccios seguintes; e
ff
a avaliao, por programa, da possibilidade de alcance do
ndice final previsto para cada indicador e de cumprimento
das metas, indicando, se for a condio, as medidas
corretivas necessrias.
O amadurecimento da metodologia e dos instrumentos de

avaliao do PPA e, consequentemente, do oramento anual por
meio do qual o PPA executado est entre os principais desafios que
se apresentam hoje para uma gesto pblica de melhor qualidade.
Nesse sentido, h diversas propostas em discusso, iniciadas por
especialistas em Oramento Pblico, mas todas ainda pendentes
de muito trabalho. Na avaliao final do PPA Federal 2004-2007,
a metodologia utilizada baseou-se na percepo dos gerentes de
programas e de suas equipes, com a coleta de informaes na tica
de autoavaliao, por meio de roteiros de questes respondidas no
Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN).
Se, na sistemtica atual, o PPA editado a cada quatro

anos, as duas outras leis oramentrias LDO e LOA so editadas
todos os anos. Observe novamente a Figura 3 e observe que, para
cada ano, h uma lei veiculando as diretrizes oramentrias e uma lei
tratando do oramento anual. Vamos entender melhor essas duas leis.
Para saber mais sobre o

modelo e os resultados
da gesto e avaliao
do PPA Federal, visite
o stio do Ministrio do
Planejamento, Oramento
e Gesto.
Lei de Diretrizes Oramentrias

A LDO a lei oramentria que faz a ligao entre o PPA
e a LOA. Ela cumpre diversas funes definidas pela Constituio
Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal. Vejamos.
Mdulo 6
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20/12/11 14:20
Oramento Pblico
Para cumprir a funo de levar para a LOA os objetivos e
metas definidos no PPA, a LDO estabelece as metas e prioridades
do governo para cada exerccio e as regras a serem observadas na
elaborao e na execuo do oramento anual. A finalidade original
da LDO foi definida pela Constituio Federal, artigo 165, 2:
A Lei de Diretrizes Oramentrias compreender as metas
e prioridades da administrao pblica federal, incluindo
as despesas de capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao da Lei Oramentria
Anual, dispor sobre as alteraes na legislao tributria
e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de fomento. (BRASIL, 1988).
A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe, tambm, atribuies

LDO, como a de dispor sobre metas e riscos fiscais, programao
financeira, limitao de empenho e movimentao financeira
(contingenciamento) e transferncias de recursos a entidades pblicas
e privadas, entre outras.
Na falta de uma lei geral de finanas pblicas, a LDO tem
assumido a funo de definir a estrutura do oramento, dispor sobre
as classificaes oramentrias e tratar de diversos outros assuntos
relativos elaborao e execuo do oramento.
Assim, na LDO que os Poderes Executivo e Legislativo tm
disposto sobre os seguintes pontos, entre outros:
ff
as regras para elaborao e execuo do oramento;
ff
as prioridades na aplicao dos recursos;
ff
os limites de gastos;
ff
as metas fiscais relativas a receitas, despesas, resultado
nominal e primrio e montante da dvida pblica;
ff
as regras para contratao de pessoal e aumento de
remunerao;
ff
as alteraes da lei oramentria ao longo do ano;
36
20/12/11 14:20
ff
as alteraes na legislao tributria, inclusive quanto
a regras para a concesso de incentivos ou benefcios
tributrios;
ff
a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento;
ff
a execuo de obras com indcios de irregularidades
graves;
ff
as transferncias de recursos a outros entes; e
ff
a avaliao, controle e transparncia das contas pblicas;
O aumento substancial dos assuntos tratados pela LDO desde
sua criao em 1988 tem contribudo para a hipertrofia dessa lei,
tornando-a cada vez mais complexa.
Para que voc tenha uma noo acerca do contedo dessa lei,
navegaremos a seguir por alguns dispositivos constantes da
LDO Federal para 2009 (Lei n. 11.768, de 14 de agosto de
2008). Preparado? Vamos comear?
No Captulo I da lei, o principal assunto tratado diz respieto

definio da meta de resultado primrio. Em 2008, o supervit*
primrio foi de R$ 118 bilhes, ou 4,07% do Produto Interno
Bruto (PIB). Para 2009, a LDO estabelece que o Governo Federal
dever gerar supervit primrio em montante equivalente a 3,80%
do PIB, valor que poder ser reduzido em at R$ 15,6 bilhes
para o atendimento da programao relativa ao Projeto Piloto de
Investimentos (PPI).
*Supervit
diferen-
a entre recebimento e
pagamento em determinado perodo, quando os
recebimentos
os
pagamentos.
superam
Fonte:
Lacombe (2009).
No captulo II, a LDO trata da estrutura e organizao dos

oramentos. Define o que programa, atividade, projeto, operao
especial, unidade oramentria etc. e, ao longo de onze artigos,
discorre sobre conceitos que sero, futuramente, objeto da lei geral
de finanas pblicas, quando esta vier a ser aprovada.
A discusso de polticas pblicas tem ocorrido mais nos anexos
da LDO do que no texto da Lei.
Mdulo 6
37
20/12/11 14:20
Oramento Pblico
O Anexo I traz o rol de prioridades e metas para a Administrao

Pblica no exerccio seguinte e tem sido objeto de grande interesse
por parte do Poder Legislativo, j que, em tese, essas aes tm
precedncia na alocao dos recursos e na execuo. Na prtica, no
entanto, o Tribunal de Contas da Unio tem constatado que, por
razes tcnicas e polticas, as aes constantes do anexo nem sempre
so priorizadas.
O Anexo II e o Anexo III relacionam, respectivamente, os
quadros que devero acompanhar o projeto de lei oramentria
anual e as informaes complementares que devero ser fornecidas
ao Congresso Nacional por ocasio da apreciao da LOA.
O Anexo IV cuida das metas fiscais, compreendendo a
avaliao do cumprimento das metas fiscais do exerccio anterior, a
definio das metas de resultado nominal e primrio para o exerccio
seguinte, a evoluo do patrimnio lquido, as projees para o
regime geral de previdncia social e o regime prprio dos servidores
pblicos, as projees de gastos com benefcios assistenciais e a
previso de renncias de receita.
O Anexo V traz o rol de despesas que no podem ser
contingenciadas pelo governo durante a execuo oramentria e
que, por essa razo, tem sido objeto de crescente interesse poltico.
O Anexo VI apresenta os riscos fiscais, que se referem a fatores
que podero impactar receitas e despesas no exerccio seguinte, como
variaes na arrecadao de receitas, comportamento das taxas de
inflao e juros, obrigaes que o poder pblico ter que assumir etc.
E, por fim, o Anexo VII traz os objetivos das polticas monetria,
creditcia e cambial.
Assim, podemos afirmar que por intermdio dos Anexos da
LDO que se definem as condies nas quais se dar a programao e a
execuo oramentria para o exerccio seguinte e, por consequncia,
quanto das metas do PPA podero ser efetivamente implementadas.
Elaborao da LDO
A elaborao da LDO pelo Poder Executivo fica a cargo dos
rgos de fazenda e planejamento do municpio, Estado ou Unio.
38
20/12/11 14:20
Porm, para traar o cenrio fiscal e definir as prioridades para o

oramento anual, a elaborao da LDO envolve um nmero maior de
atores, inclusive mediante consulta aos rgos setoriais nas diversas
reas de governo (educao, sade, transportes etc.).
Uma vez consolidado, o projeto de LDO encaminhado ao
Poder Legislativo no primeiro semestre de cada ano, em prazo definido
pela Constituio ou Lei Orgnica do Municpio. O Legislativo deve
apreci-lo e aprov-lo em tempo que permita a essa lei orientar a
elaborao da proposta oramentria para o exerccio seguinte.
A apreciao do projeto de lei pelo Poder Legislativo

compreende as seguintes etapas gerais:
ff
a realizao de audincias pblicas com representantes do
governo e da sociedade;
nos stios do Senado
Federal e da Cmara dos
Deputados voc encontra
os documentos referentes
apreciao da LdO
ff
a apresentao e publicao das emendas ao projeto de
pelo Congresso nacional

a proposta do Poder
lei;
ff
a apresentao e votao do relatrio sobre o projeto de
lei e suas emendas na Comisso de Oramento;
Executivo, as emendas
apresentadas, o relatrio
geral, a lei aprovada etc.
ff
a apresentao e votao do parecer da Comisso de
Oramento no Plenrio do Legislativo;
ff
o encaminhamento do autgrafo ao Poder Executivo para
sano ou veto; e
ff
a promulgao e publicao da lei no Dirio Oficial.
Uma vez aprovada a LDO, o processo oramentrio volta-se,
ento, para a elaborao da LOA, que discutiremos na prxima Unidade.
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Oramento Pblico
Resumindo
nesta Unidade, vimos que o Oramento Pblico importante instrumento de gesto governamental, uma vez que ele
permite ao gestor pblico traduzir em programas de trabalho
operacionais o planejamento estratgico do governo. Permite-lhe,
tambm, fazer o acompanhamento gerencial das aes no curso
de sua execuo, o controle dos atos de governo, tanto por meio
da fiscalizao formal quanto da avaliao de desempenho, e a
avaliao dos resultados alcanados.
Essas funes so cumpridas, no curso do processo oramentrio, pela interao entre o PPA, a LDO e a LOA. O PPA identifica os objetivos e as metas de governo a serem cumpridas em
todo o perodo do plano. A LDO especifica quais, dentre o rol de
aes e metas constantes do PPA, sero priorizadas no oramento
anual. Ademais, a LDO define as metas ficais do governo para o
exerccio seguinte e orienta a elaborao da pea oramentria.
na prxima Unidade, apresentaremos a LOA, a qual especifica, em detalhes, a programao de trabalho dos rgos para o
exerccio seguinte, materializando as polticas pblicas em aes
operacionais. Estudaremos tambm a linguagem oramentria,
dada pelas classificaes de receitas e despesas com as quais o
oramento escrito.
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Atividades de aprendizagem
Preparamos para voc algumas atividades com o objetivo de
recordar o contedo que voc estudou nesta Unidade. Em caso
de dvida, no hesite em fazer contato com seu tutor.
1. Identifique as trs principais leis que integram o sistema brasileiro de

planejamento e oramento e mostre, de forma sucinta, como elas se
relacionam.
2. Leia os artigos 165 a 167 da Constituio Federal de 1988 e identifique trs dispositivos que conferem ao PPA o papel de referncia
bsica com a qual todas as demais leis e crditos oramentrios
devem estar de acordo.
3. Consulte o PPA do seu Estado ou Municpio e descreva seus principais atributos, nos moldes em que fizemos para a Figura 2.
4. navegue pelos documentos relativos tramitao do PPA 2008-2011
no Congresso nacional e identifique uma emenda que tenha proposto aes para sua regio. Siga os seguintes passos:
a) Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
b) Clique em Plano Plurianual no menu esquerda.
c) Clique na caixa Relatrio, no diagrama.
d) Clique em PPA 2008-2011
e) abra a pasta Relatrio do Relator e clique na pasta Decises sobre as Emendas.
5. Consulte a LDO do seu municpio e identifique o que ela dispe em
relao s despesas com pessoal.
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Unidade 2
Lei Oramentria Anual e
Classificaes das Receitas
e Despesas Pblicas

ffPerceber
o papel da lei oramentria anual e seus princpios

reguladores;
ffCompreender
o que so as receitas pblicas e como so definidas

e classificadas; e
ffEntender
o que so as despesas pblicas e suas classificaes.
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20/12/11 14:21
Unidade 2 Lei Oramentria Anual e Classificaes das Receitas e Despesas Pblicas
Lei Oramentria Anual

Caro estudante,
nesta Unidade, discutiremos o terceiro e mais detalhado
elemento do sistema brasileiro de planejamento e oramento:
a LOA. Depois de abordar sua finalidade e contedo,
passaremos a estudar as classificaes oramentrias de
receitas e despesas. Essas classificaes so importantes
porque constituem a linguagem por meio da qual o oramento
elaborado. As classificaes nos permitem evidenciar
em cdigos e, portanto, de forma resumida, uma grande
quantidade de informaes sobre as aes de governo que, se
escritas em linguagem natural, tornariam os demonstrativos
excessivamente longos e difceis de consultar. Ao ganhar
familiaridade com as classificaes oramentrias, ganhamos
a possibilidade de compreender os demonstrativos do
oramento e de fazer consultas a bases de dados para buscar
informaes de forma seletiva.
Preparado para mais descobertas? Ento, mos obra!
Com base nas metas estabelecidas pelo PPA e nas orientaes

dadas pela LDO, o Poder Executivo elabora a programao anual de
trabalho denominada Lei Oramentria Anual (LOA).
A finalidade principal da LOA estimar as receitas que o
governo espera dispor no ano seguinte e fixar as despesas que sero
realizadas com tais recursos. Importa notar que a lei oramentria
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
uma autorizao de gastos, mas no uma obrigao de gastos. Por

isso o oramento dito autorizativo, no impositivo.
Para ser realizada, a despesa precisa estar prevista na LOA.

Porm, nem todas as despesas previstas na LOA precisam ser
realizadas. Ficou claro?
Para entendermos melhor essa questo, precisamos distinguir

dois tipos de despesa que ocorrem na lei oramentria: as despesas
obrigatrias e as despesas discricionrias. So obrigatrias as
despesas que constituem obrigaes constitucionais ou legais do
governo, tais como pagamento de pessoal, de juros e encargos da
dvida pblica, de aposentadorias etc. As despesas no obrigatrias
so chamadas de discricionrias, porque sobre elas o governo
tem margem para escolher se executa ou no. Quanto maior a
proporo de despesas obrigatrias no oramento, maior sua rigidez
e menor a flexibilidade dos polticos e gestores para planejar as aes
governamentais. Mais adiante, veremos que, por meio de um cdigo
chamado identificador de resultado primrio, podemos calcular o
grau de rigidez do oramento da Unio.
A LOA apresenta a programao de gastos separada em
trs demonstrativos distintos, tambm chamados de oramentos
(embora o oramento seja nico):
ff
Oramento fiscal: traz as despesas dos Poderes, seus
fundos, rgos e entidades da administrao direta e
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico.
ff
Oramento da seguridade social: apresenta as
despesas com sade, previdncia e assistncia social.
Observe que tais despesas no ocorrem apenas nos rgos
e entidades de sade, previdncia e assistncia, mas em
praticamente todos os rgos do governo.
ff
Oramento de investimento das empresas estatais:
expe as despesas de capital das empresas em que o
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governo detenha maioria do capital social com direito a

voto e sejam dependentes de repasses do Tesouro para
sua operao.
Observe que no integram o Oramento Pblico as empresas

pblicas e sociedades de economia mista que no dependem de
recursos do Tesouro para sua operao.
A programao de receitas e despesas na LOA deve obedecer
a um conjunto de princpios oramentrios, recomendados pela
doutrina ou institudos pela legislao, cujo objetivo facilitar a
gesto e o controle do oramento. Os princpios fundamentais so
os seguintes:
ff
Unidade: deve haver uma s LOA para cada entidade da
Federao (Unio, Estados e municpios).
ff
Universalidade: a LOA deve conter todas as despesas
e receitas da Administrao Pblica, englobando todos
os Poderes, fundos, rgos e entidades da Administrao
Pblica.
ff
Anualidade: as receitas e despesas constantes da LOA
devem se reportar a um perodo determinado, em geral
um exerccio financeiro, e os correspondentes crditos
oramentrios devem ter sua vigncia adstrita ao exerccio
financeiro.
ff
Exclusividade: a LOA no pode conter dispositivo
estranho previso da receita e fixao da despesa.
ff
Especificao: a LOA no poder consignar dotaes
globais a despesas, devendo fornecer detalhamento
suficiente para demonstrar a origem e a aplicao dos
recursos.
ff
Publicidade: a LOA, seus crditos e os atos relativos a
sua elaborao e execuo devem ser divulgados para
conhecimento pblico e serem acessveis a qualquer
cidado para consulta.
ff
Oramento Bruto: a LOA deve conter as receitas e
despesas pelos seus valores brutos, sem qualquer tipo de
deduo prvia.
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Oramento Pblico
ff
No afetao de Receitas: as receitas constantes da
LOA devero estar livres de comprometimento prvio
a determinados gastos, sendo vedada a vinculao de
receitas de impostos a rgo, fundo ou despesa.
ff
Equilbrio: as receitas constantes da LOA no devem
exceder as despesas previstas para o exerccio financeiro.
ff
Programao: as receitas e despesas devero ser
*Regra de Ouro o
organizadas de modo a veicular a programao de trabalho
montante de operaes
do governo, seus objetivos, metas e aes.
de
crdito
exceder
no
deve
montante
de despesas de capital.
Fonte: Silva, Carvalho e
Medeiros (2009).
A Constituio Federal de 1988 adota, ainda, um princpio

conhecido como Regra de Ouro*, com o objetivo de impedir que a
Administrao Pblica contraia dvida (emprstimos, financiamentos
ou emisso de ttulos) para custear despesas correntes.
Voc pode conhecer a Lei
de Responsabilidade Fiscal
acessando: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/
Leis/LCP/Lcp101.htm>.
Acesso em: 2 maio de
2011.
Observe, por fim, que a Lei Complementar n. 101, de 4 de

maio de 2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), no artigo 48, ampliou
o princpio da publicidade, explicitando sua funo de promover a
transparncia das contas pblicas e a participao social no processo
oramentrio, dando ensejo ao princpio da:
ff
Transparncia e Participao: os planos, oramentos,
leis de diretrizes oramentrias; prestaes de contas
e relatrios de execuo oramentria devem ser
instrumentos de transparncia da gesto fiscal, devendo o
processo oramentrio incentivar a participao popular.
Os processos de elaborao, apreciao legislativa e execuo

do oramento anual, incluindo os mecanismos de participao
social, sero discutidos detalhadamente nas Unidades 3 e 4 desta
disciplina. Para nos prepararmos para essa discusso, vamos abordar
os elementos que compem o oramento: as receitas e as despesas
pblicas.
48
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Receitas Pblicas
Vimos que as Leis Oramentrias traduzem os planos de ao
do governo, tanto de mdio quanto de curto prazo. Porm,
ainda no discutimos como o oramento faz isso. Como
passamos de um plano, que tem objetivos e estratgias, para
um oramento que precisa especificar em detalhe os recursos
a serem mobilizados e as aes a serem empreendidas? Vamos
iniciar pela compreenso do conceito de receitas pblicas.
As receitas so os recursos financeiros que o governo tem a

sua disposio para pagar as despesas do governo. Em geral, esses
recursos vm de cinco origens principais, quais sejam:
ff
Arrecadao prpria de receitas tributrias (impostos,
taxas e contribuies de melhoria), de contribuies sociais
e econmicas e de receitas patrimoniais, agropecurias,
industriais e de servios.
ff
Receitas oriundas de operaes de crdito (emprstimos,
financiamentos e emisso de ttulos).
ff
Receitas de transferncias constitucionais.
ff
Receitas de transferncias legais.
ff
Receitas de transferncias voluntrias.
As trs ltimas origens so conhecidas como receitas de
transferncias correntes ou de capital e perfazem uma parcela
importante da receita de Estados e municpios.
As
receitas
de
transferncias
constitucionais
correspondem a parcelas de receitas federais ou estaduais repassadas
a Estados e municpios por mandamento da Constituio Federal. A
principal transferncia constitucional a que ocorre pelo chamado
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Fundo de Participao Fundo de Participao dos Estados (FPE) e

Fundo de Participao dos Municpios (FPM).
O Fundo de Participao corresponde a uma parcela (21,5%
para Estados e 22,5% para municpios) da arrecadao da Unio
com o Imposto de Renda (IR) e com o Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI). A parcela desse Fundo que cabe a cada Estado
ou municpio calculada pelo Tribunal de Contas da Unio, com
base principalmente na populao residente.
Alm do Fundo de Participao, os Estados e municpios
fazem jus a outras transferncias constitucionais federais, como as do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB), do Imposto
sobre Operaes Financeiras Ouro (IOF-Ouro) e do Imposto sobre
a Propriedade Territorial Rural (ITR).
H, por fim, as transferncias constitucionais estaduais, que
destinam parcelas de receitas estaduais aos municpios do Estado.
o caso dos repasses de parte do Imposto sobre a Propriedade
de Veculos Automotores (IPVA) e do Imposto sobre Operaes
Relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios
de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicao
(ICMS) ao municpio no qual ocorreu a operao que gerou o
tributo, e do Fundo de Compensao pela Exportao de Produtos
Industrializados (FPEX).
*Royalty expresso da
lngua inglesa que significa o pagamento que
se faz quele que possui
uma patente, copyright,
marcas
registradas
ou
qualquer direito de uso

exclusivo que seja resultante de um trabalho intelectual ou criativo, com a
finalidade de obter uma
licena para uso desse
direito. Fonte: Lacombe
(2009).
50
As receitas de transferncias legais so os repasses feitos

aos Estados e municpios por determinao de leis especficas
e que no requerem a celebrao de convnio. So exemplos de
transferncias legais:
ff
Receitas de royalties* do petrleo, repassadas aos
municpios a ttulo de indenizao, no montante de 1%
sobre o valor do leo, xisto betuminoso e gs extrados de
suas reas, onde se fizer a lavra do petrleo.
ff
Transferncias realizadas no mbito do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE), Fundo Nacional
de Sade (FNS) e o Fundo Nacional da Assistncia
Social (FNAS), para a realizao de aes especficas de
educao, sade e assistncia social.
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Por fim, as receitas de transferncias voluntrias so os

repasses que os governos fazem mediante convnio ou contrato de
repasse para a prestao de determinados servios ou realizao
de obras. Na Unidade 3, discutiremos a execuo de despesas por
convnios e contratos. A Lei n. 9.452, de 20 de maro de 1997,
determina que os rgos e entidades da Administrao Federal direta
e indireta notifiquem as respectivas Cmaras Municipais da liberao
de recursos financeiros que tenham efetuado, a qualquer ttulo,
para os municpios, no prazo de dois dias teis, contado da data
da liberao. Com base no princpio da transparncia, essa mesma
lei determina, ainda, que a Prefeitura do municpio beneficirio da
liberao de recursos notifique os partidos polticos, os sindicatos de
trabalhadores e as entidades empresariais da respectiva liberao, no
prazo de dois dias teis contado da data de recebimento dos recursos.
Os governos podem, ainda, obter receitas por meio
das chamadas operaes de crdito, que so emprstimos,
financiamentos e emisso de ttulos pblicos. H normas que
disciplinam como isso pode ser feito, como a Lei de Responsabilidade
Fiscal e as Resolues do Senado Federal.
Todos os recursos que chegam aos cofres da Unio,

dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios,
de qualquer natureza e origem, tm que estar
relacionados na LOA para poderem ser utilizados.
Contudo, de acordo com o artigo 3, nico, da Lei n.
4.320, de 17 de maro de 1964, no so consideradas
receitas oramentrias as operaes de crdito por
antecipao da receita, as emisses de papel-moeda
e outras entradas compensatrias no ativo e passivo
financeiro.
Observe que, enquanto a despesa fixada na lei oramentria,

a receita apenas estimada, sendo os valores constantes do
oramento referncias para a programao de despesas. Isso ocorre
por vrias razes: os tributos precisam ser criados em lei especfica; as
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
operaes de crdito e alienaes de patrimnio precisam de prvia

autorizao legislativa; a arrecadao influenciada por fatores
econmicos imprevisveis etc.
Classificao Oramentria das Receitas

As receitas so identificadas na LOA por meio de cdigos que
refletem duas principais classificaes: classificao pela natureza da
receita e classificao por fonte de recursos.
Classicao pela Natureza da Receita

Toda receita oramentria possui um cdigo de identificao
de oito dgitos que define a sua natureza:
Natureza da Receita A B C D. EF. gh
Nesse cdigo, cada dgito representa uma caracterstica
especfica daquele item de receita, como explicado a seguir:
ff
A faz referncia a que categoria econmica a receita
pertence: receita corrente ou receita de capital. So receitas
correntes o produto da arrecadao tributria (de impostos,
taxas e contribuies de melhoria), das contribuies
sociais e econmicas e das receitas patrimoniais,
agropecurias, industriais e de servios, alm daquelas
provenientes de recursos financeiros recebidos de outras
pessoas de direito pblico ou privado, quando destinadas
a atender despesas classificveis em Despesas Correntes.
Receitas correntes so identificadas pelo dgito 1. J as
receitas de capital so as oriundas da constituio de
dvidas (por meio de operaes de crdito, a exemplo de
emprstimos, financiamentos e emisso de ttulos, internas
ou externas), da alienao de bens e direitos (a exemplo da
venda de bens mveis e imveis), bem como os recursos
recebidos de outras pessoas de direito pblico ou privado,
52
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quando destinadas a atender despesas classificveis em

Despesas de Capital, e o supervit do oramento corrente
(diferena entre receitas e despesas correntes). Receitas
de capital so identificadas pelo dgito 2. Contudo, se as
receitas forem intraoramentrias, elas recebem o cdigo
7 (receita corrente intraoramentria) ou 8 (receita de
capital intraoramentria). As receitas intraoramentrias
so aquelas destinadas a custear despesas decorrente de
operao entre rgos, fundos e entidades integrantes dos
oramentos fiscais e da seguridade social e sua identificao
visa eliminao de duplas contagens decorrentes de sua
incluso no oramento.
ff
B diz qual a origem ou fato gerador da receita: de origem
tributria, de contribuies, patrimonial, agropecuria, de
transferncias etc.
ff
C refere-se espcie da receita, que o detalhamento da
origem: se for tributria, por exemplo, esse dgito esclarece
se de imposto, de taxa ou de contribuio de melhoria.
ff
D diz qual a rubrica da receita, que o detalhamento da
espcie: por exemplo, se for receita de impostos, detalha
se se trata de imposto sobre o comrcio exterior, imposto
sobre o patrimnio e a renda, imposto sobre a circulao
de mercadorias etc.
ff
EF identifica a alnea da receita, que o detalhamento
da rubrica: por exemplo, se for receita de imposto sobre
o comrcio exterior, esse cdigo esclarece se se trata de
imposto sobre a exportao, imposto sobre a importao
etc.
ff
gh d o maior nvel de detalhamento da receita,
especificando aspectos relativos entrada do valor
financeiro.
Vamos a um exemplo concreto. Com base no Quadro 1, que

discrimina os cdigos da categoria econmica, origem e rubrica,
descubra a que receita se refere o cdigo 1112.04.10.
Mdulo 6
53
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
1. Receitas Correntes (A)

O I (B)
2. Receitas de Capital (A)
E (C)
O (B)
E (C)
1. Tributria
1. Impostos
2. Taxas
3. Contribuies de
Melhoria
1. Operaes de
Crdito
1. Internas
2. Externas
2. Contribuies
1. Sociais
2. Econmicas
2. Alienao de
Bens
1. Bens Mveis
2. Bens Imveis
3. Patrimonial
1. Imobilirias
2. Valores Mobilirios
3. Concesses e Permisses
9. Outras
3. Amortizao
de Emprstimos
0. Amortizao
de Emprstimos
4. Agropecuria
1. Produo Vegetal
2. Produo Animal ou
Derivados
9. Outras
4. Transferncias
de Capital
2. Intergovernamentais
3. Instituies
Privadas
4. Exterior
5. Pessoas
7. Convnios
8. Combate
Fome
5. Industrial
1. Indstria Extrativa
Mineral
2. Indstria de Transformao
3. Indstria de Construo
5. Outras Receitas de Capital
2. Integralizao
do Capital Social
6. Servios
0. Servios
3. Resultado do
BaCen
7. Transferncias
Correntes
2. Intergovernamentais
3. Instituies Privadas
4. Exterior
4. Remunerao
das Disponibilidades do Tesouro
nacional
5. Pessoas
6. Convnios
7. Combate Fome
9. Outras
9. Outras Receitas
Correntes
1. Multas e Juros de
Mora
2. Indenizaes e Restituies
3. Dvida Ativa
9. Diversas
Quadro 1: Codificao oramentria das receitas

Fonte: Adaptado de Brasil (2010)
54
20/12/11 14:21
Consultando o Quadro 1, vemos que o primeiro dgito (1) se

refere a uma receita corrente, o segundo (1) a uma receita tributria
e o terceiro (1) a uma receita de impostos.
At a est fcil, no ? E quanto aos demais dgitos?
Como voc pode notar, h um

elevado nmero de receitas possveis,
cada qual com uma codificao. Alm
disso, a codificao regularmente revista
e atualizada pela Secretaria do Tesouro
Nacional. Por causa disso, a forma mais
fcil e segura de descobrir a que se refere
um determinado cdigo de receita
consultando o Manual de Procedimentos
das Receitas Pblicas Regularmente!
Saiba mais
Manual de Procedimentos das

Receitas Pblicas
Regularmente, a Secretaria do Tesouro nacional edita

verso revista e atualizada do Manual de Procedimentos
das Receitas Pblicas, que padroniza os procedimentos
contbeis nos trs nveis de governo, de forma a
garantir a consolidao das contas exigidas pela Lei
de Responsabilidade Fiscal. Para saber mais sobre a
codificao oramentria das receitas, consulte o Manual.
Fonte: <http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/PT_
STn-SOF_02-2007_Manual.pdf>. Acesso: 2 out. 2011.
Para completar o nosso exemplo

(cdigo 1112.04.10), vamos dar uma
olhada no Quadro 2, que traz os cdigos de rubrica, alnea e
subalnea das receitas de impostos, conforme consta da 4 edio do
Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas. Esse quadro
nos diz que o quarto dgito do cdigo (2) se refere ao Imposto sobre o
Patrimnio e a Renda, o quinto dgito (04) se refere a Imposto sobre
a Renda e Proventos de Qualquer Natureza e o sexto dgito (10) se
refere a Pessoas Fsicas. Portanto, o valor de receitas associado ao
cdigo 1112.04.10 produto do pagamento de imposto de renda
por pessoas fsicas.
Agora, consulte o Quadro 2 e tente descobrir, sozinho, a que
receita corresponde o cdigo 1113.01.02. Depois de responder,
consulte a pgina 122 do Manual de Procedimentos das
Receitas Pblicas (4 edio) e confirme sua resposta. Aproveite
para verificar que outras informaes o Manual traz, a exemplo da
definio de cada subalnea da receita.
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico

O (B) E (C)
R (d)
A (eF)
S (GH)
00. Valor Total do Imposto sobre a Importao
01. Imposto sobre a

importao
01. Receita do Principal do Imposto sobre

a importao
02. Receita do Programa de Recuperao
Fiscal imposto sobre a importao
1. Impostos sobre o Comrcio

exterior
00. Valor Total do Imposto sobre a Exportao

02. Imposto sobre a
exportao
01. Receita do Principal do Imposto sobre

a exportao
Fiscal imposto sobre a exportao
1. Tributria
01. ITR
00. Valor Total do ITR
02. IPTU
00. Valor Total do IPTU
04. Imposto sobre a

00. Valor Total do Imposto sobre a Renda
Renda e Proventos de 10. Pessoas Fsicas
Qualquer natureza
Fiscal PF
1. Impostos
21. Imposto de Renda Pessoa Jurdica

Fiscal PJ
31. Imposto de Renda Retido nas Fontes
Trabalho
2. Impostos sobre o Patrimnio e a Renda

Capital
Remessa exterior
Outros Rendimentos
Fiscal Retido nas Fontes
05. IPVA
00. Valor Total do IPVA
07. Imposto de
Transmisso Causa
Mortis
00. Valor Total do Imposto sobre Transmisso Causa Mortis
08. Imposto de Trans- 00. Valor Total do Imposto sobre Transmismisso Inter Vivos
so Inter Vivos
Quadro 2: Codificao Oramentria das Receitas Correntes
Fonte: Elaborado pela autora deste livro
56
20/12/11 14:21

O (B) E (C)
R (d)
A (eF)
S (GH)
00. Valor Total do IPI
01. Imposto sobre os Produtos Industrializados do Fumo
02. Imposto sobre Produtos Industrializados de Bebidas
01. Imposto sobre

Produtos Industrializados
03. Imposto sobre Produtos Industrializados de Automveis

04. Imposto sobre Produtos Industrializados de importao
09. Imposto sobre Produtos Industrializados - Outros Produtos
1. Tributria
1. Impostos
3. Impostos sobre a Produo

e a Circulao

Fiscal iPi
02. ICMS
00. Valor Total do ICMS

00. Valor Total do IOF
01. Imposto sobre Comercializao do
Ouro
03. Imposto sobre

Operaes de Crdito
Fiscal iOF
iOF
09. Imposto sobre as Demais Operaes
Fiscal iOF
5. Impostos
extraordinrios
05. Imposto sobre

Servios de Qualquer
natureza
00. Valor Total do Imposto sobre Servios

de Qualquer natureza
00. Impostos Extraordinrios
00. Valor Total dos Impostos Extraordinrios
Quadro 2: Codificao Oramentria das Receitas Correntes

Fonte: Elaborado pela autora deste livro
por meio do estudo do comportamento de cada natureza

da receita que o poder executivo estima (e o poder legislativo avalia)
a projeo de arrecadao do governo, a qual fundamentar a
programao de despesas na LOA.
Observe que o governo no pode escolher livremente as

despesas nas quais sero aplicadas as receitas arrecadadas.
Isso porque alguns itens de receita esto vinculados, por lei, a
determinados tipos de despesa.
Mdulo 6
57
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Para conhecer esse
artigo acesse: <http://

www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/
constitui%C3%A7ao.htm>.
Por exemplo, o artigo 212 da Constituio Federal determina

que os Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinem no mnimo
25% de sua receita de impostos manuteno e ao desenvolvimento
do ensino. Logo, para montar a programao de despesas, faz-se
necessrio criar uma classificao de receitas que discrimine os
recursos livres dos recursos vinculados e evidencie as destinaes
desses ltimos. Isso feito por meio da chamada classificao por
fonte de recursos, que discutiremos a seguir.
Classicao por Fonte de Recursos

Fontes de Recursos (ou Destinao de Recursos) so
agrupamentos de naturezas de receita que atendem a uma
determinada destinao legal (ALBUQUERQUE; MEDEIROS;
FEIJ, 2008, p. 246). Cada fonte identificada por meio de um
cdigo de trs dgitos, que identificam os seguintes atributos:
Fonte A BC
ff
A, conhecido como indicador do Grupo Fonte, esse
dgito identifica se o recurso originrio do Tesouro, ou
se de Outras Fontes, e, ainda, se se trata de recursos do
exerccio corrente ou de exerccio anterior.
1 Tesouro exerccio corrente.
2 Outras Fontes exerccio corrente.
3 Tesouro exerccio anterior.
4 Outras Fontes exerccio anterior.
9 Recursos Condicionados.
ff
BC, identificam a destinao da receita, conforme a
legislao vigente. No h padronizao para esses
dgitos, devendo cada ente da federao compor sua
prpria tabela, de acordo com suas necessidades. Apenas
os recursos sem nenhuma vinculao (conhecidos como
Recursos Ordinrios) que devero ser identificados
pelo cdigo 00 por todos os entes. Assim, a Fonte 100
se refere a Recursos Ordinrios do Tesouro, arrecadados
58
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no exerccio corrente, nos oramentos federal, estaduais e

municipais.
Os demais recursos, vinculados a algum tipo de gasto, recebem

cdigos diferenciados. Na Unio, por exemplo, o cdigo 12 se refere
aos recursos destinados manuteno e ao desenvolvimento do
ensino, conforme voc pode averiguar na pgina 110 do Manual
Tcnico do Oramento para 2010. Assim, o cdigo 12 se refere a
recursos do Tesouro, arrecadados no exerccio corrente, que se
destinam ao custeio de aes de manuteno e desenvolvimento do
ensino.
Para conhecer esse

manual, acesse:
<https://www.portalsof.
planejamento.gov.br/
bib/MTO/2Versao_Final_
Ajustada.pdf>. Acesso em:

2 out. 2011.
Mdulo 6
59
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Despesas Pblicas
Tomamos contato com a linguagem oramentria pelo lado
da receita. Agora, passaremos a estudar como se classificam
as despesas. Antes, porm, uma observao para voc, caro
estudante: no se intimide com o volume de informaes
que esto sendo fornecidas. no h necessidade de decorar
nada, apenas de compreender os conceitos oramentrios
e saber consultar os manuais, tabelas e bases de dados,
quando necessrio. Aps discutirmos a classificao das
despesas teremos oportunidade de fazer, nas prximas
Unidades dessa disciplina, diversas consultas base de dados
oramentrias para verificar, na prtica, como se utilizam
essas classificaes. Elas nos abriro as portas para algumas
interessantes experincias de laboratrio e lhe permitiro
ganhar familiaridade com a linguagem oramentria de forma
natural.
Classificaes Oramentrias das

Despesas
Muitos gestores pblicos no gostam de lidar com o oramento
porque ficam intimidados com os termos tcnicos e cdigos numricos
utilizados na programao. Vamos mostrar a seguir que, com poucas
explicaes, muitos desses mitos caem por terra: oramento no
um assunto complicado e deve estar ao alcance de qualquer cidado.
As leis oramentrias so leis de um tipo especial, porque
trazem, ano a ano, a relao de centenas e, muitas vezes, milhares
de aes, cada uma com sua descrio, meta e valor. Para planejar
as aes, administrar sua execuo e fazer o controle dos gastos,
necessrio dar a cada despesa um cdigo identificador e classific-la
60
20/12/11 14:21
conforme sua finalidade, natureza e rgo responsvel. As principais

normas em vigor sobre a classificao da despesa oramentria so
a Lei n. 4.320/64, a Portaria n. 42, de 14 de abril 1999, e a Portaria
Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001. Observe a Figura 4.
Figura 4: Estrutura da Lei Oramentria da Unio

Fonte: Adaptada de Brasil (2008c, anexo VII, v. 4)
Note que as despesas so organizadas no oramento segundo

quatro classificaes principais: classificao institucional, funcional,
por programa e por natureza da despesa. A Figura 4 ilustra, em um
dos quadros da LOA federal para 2007, o emprego das classificaes
que iremos estudar a seguir.
Classicao Institucional
Objetiva agrupar as despesas por rgo e Unidade Oramentria
(UO). As UO so divises do rgo, s quais se atribuem as dotaes
oramentrias e a responsabilidade pela execuo das aes. Para
o oramento da Unio, a classificao encontra-se discriminada no
Manual Tcnico do Oramento, publicado anualmente pela Secretaria
de Oramento Federal.
Mdulo 6
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Oramento Pblico
Exemplo: o rgo federal Ministrio da Cultura tem as

seguintes unidades oramentrias:
ff
42206 Agncia Nacional do Cinema;
ff
42202 Fundao Biblioteca Nacional (BN);
ff
42201 Fundao Casa de Rui Barbosa;
ff
42203 Fundao Cultural Palmares;
ff
42205 Fundao Nacional de Artes;
ff
42902 Fundo Nacional de Cultura;
ff
42204 Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional; e
ff
42101 Ministrio da Cultura.
Observe que a ltima unidade oramentria tem a mesma
denominao do rgo, o que relativamente comum na rea federal.
Considerando que as autorizaes de despesas esto consignadas
nas UO e no no rgo, um ministrio, por exemplo, que rgo,
precisar ser, tambm, UO onde estaro dispostas as suas dotaes.
Classicao Funcional
Tem por finalidade identificar a rea de governo qual
a despesa est atrelada. Compreende as categorias de funo e
subfuno.
A funo o maior nvel de agregao da despesa. Por
exemplo:
ff
Agricultura;
ff
Assistncia social;
ff
Cincia e tecnologia;
ff
Desporto e lazer;
ff
Educao;
ff
Gesto ambiental;
ff
Habitao; e
ff
Saneamento.
62
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A subfuno identifica a rea de governo com maior detalhe.

Exemplos:
ff
Alimentao e nutrio;
ff
Assistncia hospitalar e ambulatorial;
ff
Controle ambiental;
ff
Educao infantil;
ff
Habitao urbana;
ff
Relaes de trabalho;
ff
Saneamento bsico urbano; e
ff
Transporte rodovirio.
Observe que a subfuno no est vinculada funo. Ou
seja, uma despesa pode ser classificada na funo Habitao e na
subfuno Saneamento bsico urbano, por exemplo.
As funes e subfunes so definidas para todos os entes da
Federao, em anexo prprio da Portaria n. 42/1999.
Classicao por Programas

Conforme vimos no PPA, os programas tm por finalidade
agregar as aes que, uma vez executadas, contribuiro para a
obteno de resultados e a consecuo de determinado objetivo.
O programa o elemento central de organizao da ao
governamental, no qual se definem determinados objetivos a serem
atingidos e os correspondentes indicadores de desempenho.
Os programas que compem o oramento anual so os
mesmos definidos no PPA, o que faz dessa categoria elo fundamental
entre o planejamento de mdio prazo e os planos de trabalho de
curto prazo.
Cada programa integra certo nmero de aes, que podem
ser de trs tipos: projeto, atividade ou operao especial. Por ocasio
da discusso do PPA, vimos os diversos atributos dos programas e
suas aes. Volte Figura 2 e recorde os atributos.
Mdulo 6
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Oramento Pblico
Classicao Segundo a Natureza da Despesa

A classificao por natureza da despesa tem por finalidade
identificar a despesa segundo vrios critrios necessrios para o
controle da gesto dos rgos e das polticas do governo. H quatro
critrios bsicos: identificao por categoria econmica, por Grupo
de Natureza da Despesa (GND), por modalidade de aplicao (MA)
e por elemento de despesa. Vamos entender o que vem a ser cada
uma.
Categoria Econmica
a classificao que visa a separar as despesas de consumo
e manuteno dos bens e servios governamentais daquelas que
contribuem para a expanso da capacidade produtiva do pas.
Compreende dois critrios de classificao: despesas correntes e
despesas de capital.
ff
Despesas correntes: So as despesas de prestao
de servios, conservao e adaptao do patrimnio
constitudo e transferncias para manuteno de outras
entidades. Exemplo: formulao e acompanhamento da
poltica nacional de desenvolvimento urbano.
ff
Despesas de capital: So aquelas que contribuem para
a formao ou aquisio de bem de capital (compra de
equipamentos e construo de imveis, por exemplo) ou de
produtos para revenda, alm da concesso de emprstimos
e amortizao da dvida. Exemplo: construo de ponte
urbana sobre o Rio Poti em Teresina PI.
Grupos de Natureza da Despesa (GND)

a classificao que objetiva agregar as despesas em
categorias que expressam a finalidade do gasto. H seis tipos de
GND, que guardam relao com as categoriais econmicas vistas
anteriormente. So elas:
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Gnd 1 Pessoal e encargos sociais: Despesas com o pagamento do funcionalismo pblico.

Gnd 2 Juros e encargos da dvida: Despesas com o pagamento de juros, comisses e encargos da dvida pblica
interna e externa.
3 despesas Correntes
GnD 3 Outras despesas correntes: Despesas no classificadas nas demais categorias, voltadas sobretudo para
o funcionamento dos rgos e a prestao de servios
pblicos.
Gnd 4 Investimentos: Despesas com o planejamento e
a execuo de obras, bem como a aquisio de bens imveis, instalaes, equipamentos e material permanente.
Gnd 5 Inverses nanceiras: Despesas com aquisio de
imveis ou bens de capital j em utilizao, aquisio de
ttulos ou aumento do capital de empresas; concesso de
emprstimos e aquisio de bens para revenda (estoques
reguladores).
4 despesas de Capital
Gnd 6 Amortizao da dvida: Despesas com o pagamento ou refinanciamento do principal da dvida pblica e sua
atualizao monetria ou cambial.
Quadro 3: Grupos de natureza da despesa
Fonte: Adaptado de Brasil (2001)
comum vermos as despesas em GND 3 (Outras Despesas

Correntes) serem referidas nos meios de comunicao como
despesas de custeio da mquina. Observe que isso no correto,
porque o GND 3 compreende um grande nmero de despesas
que no so de manuteno dos rgos de governo. Por exemplo:
compra de vacinas para os postos de sade e de livros didticos para
as escolas pblicas so despesas em GND 3 que nada tm a ver com
o custeio da mquina pblica. Por essa razo, preciso ter cuidado
ao se criticar o aumento dos gastos com custeio: tais gastos podem
se referir tanto ao consumo de cafezinho nos rgos pblicos quanto
distribuio de material didtico para a rede de ensino!
Modalidade de Aplicao (MA)

Essa classificao se destina a identificar quem aplicar os
recursos autorizados na lei oramentria: se o prprio rgo detentor
da dotao oramentria ou rgo/entidade de outra esfera, mediante
transferncia de recursos. Tambm serve para evitar dupla contagem,
no caso de transferncias entre unidades oramentrias da mesma
Mdulo 6
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Oramento Pblico
esfera de Governo. So 11 os critrios de classificao segundo a

modalidade de aplicao:
ff
MA 20 Transferncias para Unio: despesas realizadas
pelos Estados, municpios e Distrito Federal por meio de
transferncias de recursos para Unio.
ff
MA 30 Transferncias para Estados e DF: despesas
realizadas pela Unio ou por municpios por meio de
transferncias para Estados e para o Distrito Federal.
ff
MA 40 Transferncias para Municpios: despesas
realizadas pela Unio, por Estados ou pelo Distrito Federal
por meio de transferncias para municpios.
ff
MA 50 Transferncias para Instituies Privadas
sem Fins Lucrativos: despesas realizadas pela Unio,
Estados, Distrito Federal ou municpios por meio de
transferncias para entidades privadas sem fins lucrativos
que no tenham vnculo com a administrao pblica.
ff
MA 60 Transferncias para Instituies Privadas
com Fins Lucrativos: despesas realizadas pela Unio,
Estados, Distrito Federal ou municpios por meio de
transferncias para entidades privadas com fins lucrativos
que no tenham vnculo com a Administrao Pblica.
ff
MA 70 Transferncias para Instituies Multigovernamentais: despesas realizadas pela Unio, Estados,
Distrito Federal ou municpios por meio de transferncias
para entidades criadas ou mantidas por mais de um ente
da Federao ou pelo Brasil juntamente com outros pases.
ff
MA 71 Transferncias para Consrcios Pblicos:
despesas realizadas pela Unio, Estados, Distrito Federal
ou municpios por meio de transferncias para consrcios
pblicos criados nos termos da Lei n. 11.107, de 06 de
abril de 2005.
ff
MA 80 Transferncias ao Exterior: despesas realizadas
pela Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios por
meio de transferncias para entidades governamentais
pertencentes a outros pases, a organismos internacionais
e a fundos institudos pelo Brasil juntamente com outros
pases.
66
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ff
MA 90 Aplicaes Diretas: despesas realizadas pela
Unio, Estados, Distrito Federal ou municpios por
unidades oramentrias da mesma esfera de governo.
ff
MA 91 Aplicao Direta Decorrente de Operaes
entre rgos, Fundos e Entidades Integrantes dos
Oramentos Fiscal e da Seguridade Social: despesas
relativas a operaes de aquisio de materiais, bens
e servios e a pagamento entre rgos e entidades dos
oramentos fiscal e da seguridade social da mesma esfera
de Governo.
ff
MA 99 A Definir: modalidade utilizada pelo Poder Legislativo
em emendas ao projeto de LOA ou a crditos adicionais,
ficando vedada a execuo da despesa enquanto no
houver definio de sua modalidade pelo Poder Executivo.
Elemento de Despesa
Essa classificao visa a identificar com maior detalhe o objeto
do gasto: remunerao de pessoal, obrigaes tributrias, benefcios
assistenciais, obras e instalaes, auxlios financeiros a estudantes
etc.
A Portaria Interministerial n. 163/01 traz listagem bsica dos
elementos de despesa, que pode, no entanto, ser suplementada pelos
governos estaduais e municipais.
O Oramento da Unio e alguns oramentos estaduais e
municipais contam, ainda, com dois outros critrios de classificao
dos gastos: identificadores de uso (Id Uso) e identificadores de
resultado primrio (RP).
ff
Identificador de Uso: tem por finalidade identificar a
parcela das despesas que compem contrapartida de
emprstimos ou doaes. Na Unio, h seis identificadores
de uso (Isd Uso):
ffRecursos no destinados contrapartida;

ffContrapartida de emprstimos do Banco Internacional
para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD);
ffContrapartida de emprstimos do Banco Interamericano
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
de Desenvolvimento (BID);
ffContrapartida de emprstimos com enfoque setorial

amplo;
ffContrapartida de outros emprstimos; e

ffContrapartida de doaes.
ff
Identificador de Resultado Primrio: visa a identificar
as despesas primrias e financeiras, para fins de apurao
do resultado primrio do governo. Despesas primrias so
todas as despesas oramentrias, exceto as despesas com
juros e amortizao da dvida interna e externa, com a
aquisio de ttulos de capital integralizado e as despesas
com concesso de emprstimos, que so consideradas
despesas financeiras.
O resultado primrio a diferena entre receitas e despesas
primrias. Quando essa diferena positiva, ocorre um
supervit primrio, que contribui para a reduo do
endividamento pblico. Quando essa diferena negativa,
ocorre um dficit primrio, que contribui para o aumento
do endividamento pblico.
Na Unio, h cinco indicadores de resultado primrio (RP):
ffDespesa financeira;
ffDespesa primria obrigatria;

ffDespesa primria discricionria;
ffDespesa relativa ao Projeto Piloto de Investimentos
(PPI); e
ffDespesa do Oramento de Investimentos das Empresas

Estatais que no impactam o resultado primrio.
Lembra-se de nosso comentrio anterior sobre despesas

obrigatrias e discricionrias?
Note que, utilizando os identificadores de resultado primrio,
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podemos tambm verificar o nvel de rigidez do oramento, calculando

a proporo das despesas primrias obrigatrias sobre o total das
despesas primrias.
Por fim, cada uma dessas trs peas identificada no
oramento por meio da classificao por esfera:
ff
Esfera F Oramento Fiscal
ff
Esfera S Oramento da Seguridade Social
ff
Esfera I Oramento de Investimento das Empresas Estatais
Na prxima Unidade, veremos como todas essas classificaes
so agrupadas para demonstrar os programas de trabalho do governo.
Complementando...
Para saber mais sobre a classificao das receitas, recomendamos as seguintes
leituras:
Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e Prticas de Planejamento,

Oramento e Administrao Financeira com Responsabilidade Fiscal
de Claudiano Albuquerque, Marcio Medeiros e Paulo Henrique de Feij.
Recomendamos a leitura dos captulos 8 (Receitas) e 9 (Vinculaes de
Receitas e Transferncias Intergovernamentais).
Manual de Procedimentos das Receitas Pblicas neste manual voc

conhece os tipos de receita e os modelos de tabela referentes projeo,
classificao, utilizao de receitas, dentre outros assuntos referentes
ao tema. Disponvel em: <http://siops.datasus.gov.br/Documentacao/
PT_STN-SOF_02-2007_Manual.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011.
Manual
Tcnico do Oramento recomendamos esta leitura para

voc consultar as tabelas completas de classificao das receitas.
Disponvel em: <https://www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/MTO/
MTO_2010_VF6_de_190510.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011.
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Oramento Pblico
Resumindo
nesta Unidade, vimos que a LOA estima as receitas que
sero arrecadadas no ano seguinte e fixa as despesas que
podero ser realizadas com a aplicao dessas receitas. Vimos
tambm que o oramento tem carter autorizativo; ou seja, para
poder ser realizada, a despesa precisa estar prevista na LOA, mas
nem todas as despesas previstas na LOA precisam ser executadas o caso das despesas discricionrias, que se distinguem
das despesas obrigatrias. Os princpios oramentrios clssicos
definem que a LOA deve ser una para cada ente da Federao
(Unio, Estados, Municpios e Distrito Federal), e deve, tambm:
ter vigncia anual, conter todas as receitas e despesas pblicas,
prover informaes detalhadas sobre a programao de trabalho do governo e sobre a origem e aplicao dos recursos, ser
transparente e acessvel a todos e demonstrar o equilbrio entre
receitas e despesas. Por fim, verificamos que os demonstrativos
do oramento se estruturam por meio de classificaes para as
receitas e as despesas pblicas, cuja finalidade permitir a organizao e a apresentao detalhada das informaes oramentrias.
na prxima Unidade, utilizaremos o conhecimento das
classificaes que acabamos de adquirir para discutir o processo
de elaborao da LOA e explorar seus atributos em investigaes
empricas feitas nas bases de dados
70
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Vamos verificar como foi seu entendimento at aqui? Uma
forma simples de verificar isso voc realizar as atividades
propostas a seguir.
1. Leia os artigos 165 a 167 da Constituio Federal de 1988 e identifique trs dispositivos que reitam princpios oramentrios discutidos nesta Unidade.
2. Consulte a LOA do seu municpio e descreva as classificaes que so
utilizadas para identificar as despesas, nos moldes em que fizemos
para a Figura 4.
3. Se o governador do Estado A desejar construir o edifcio-sede de um
hospital pblico por meio de convnio com a prefeitura do municpio B, em que GnD e Modalidade de Aplicao a despesa dever
estar classificada? E se o objetivo for contratar equipe mdica para
o hospital do prprio Estado, qual o GnD e Modalidade de Aplicao
apropriados?
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Unidade 3
Sistemas de Informaes
Oramentrias e
Elaborao da Lei
Oramentria Anual
ffFazer
uso do sistema SIGA Brasil, que permitir a manipulao

direta de base de dados oramentrios para aplicao emprica
dos contedos da disciplina;
ffDiscutir
as fases e procedimentos de preparao da proposta

oramentria pelo Poder Executivo;
ffAnalisar
a participao legislativa na discusso da proposta

oramentria e na definio de sua programao; e
ffInvestigar
empiricamente as diferenas entre a proposta do Poder

Executivo e a lei aprovada pelo Legislativo.
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Unidade 3 Sistemas de Informaes Oramentrias e Elaborao da Lei Oramentria Anual
Sistemas de Informaes
Oramentrias e Elaborao da
Lei Oramentria Anual
Caro estudante,
na Unidade 2, vimos que as Leis Oramentrias traduzem
os planos de ao do governo, tanto de mdio quanto de
curto prazo. Por meio da definio das receitas e despesas,
o oramento d concretude ao planejamento e viabiliza a
realizao de obras, a prestao de servios e a regulao
dos assuntos de interesse coletivo. A Unidade que agora se
inicia discutir como se d a definio concreta das receitas e
despesas, quem participa das decises e o que faz cada um dos
atores envolvidos. Antes, porm, ser necessrio que voc,
estudante, invista algum tempo para se capacitar no sistema
de informaes SIGA Brasil, que lhe permitir aplicar os
conceitos apresentados a situaes reais e explorar com maior
profundidade e riqueza de detalhes a pea oramentria. Voc
perceber que, longe de ser um assunto rido, o Oramento
Pblico pode ser um fantstico laboratrio de polticas
pblicas.
Vamos l!
Sistemas de Informaes Oramentrias

A LOA, mesmo de um pequeno municpio, congrega um
elevado nmero de decises e informaes, que precisam ser organizadas de modo a se tornarem compreensveis, acessveis e geren-
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Oramento Pblico
-civeis. Isso se d por meio da adoo de um Sistema de Informaes

Oramentrias, que pode ser simples (fazendo uso de planilhas eletrnicas) ou sofisticado (fazendo uso de bancos de dados e ferramentas
online). A tecnologia adotada para organizar os dados no importa,
desde que torne as contas pblicas transparentes e gerenciveis.
A partir desta Unidade, nossas discusses sero sempre referenciadas em exerccios prticos, a serem realizados com a base
de dados do oramento da Unio. A ideia, caro estudante, que
voc aprenda a reconhecer e utilizar os conceitos aplicando-os em
relatrios concretos do processo oramentrio. Tais conceitos so
muito semelhantes nas trs esferas de governo, pois a Constituio
Federal e as normas infraconstitucionais impem certa padronizao
dos sistemas oramentrios. Portanto, adquirindo familiaridade com
uma base de dados, voc estar se capacitando para compreender
qualquer outra.
Para lidar com a base de dados do oramento da Unio, vamos

aprender a utilizar o sistema SIGA Brasil. Mas o que voc
entende por esse sistema? J ouviu falar dele?
Esse sistema um repositrio de dados que rene informaes

sobre todo o ciclo oramentrio desde a elaborao da proposta oramentria pelo Executivo e a discusso e alterao dessa proposta
pelo Legislativo, at a execuo da lei aprovada. Veremos adiante
que cada fase do ciclo oramentrio realizada por um determinado
grupo de rgos e entidades pblicas, que desenvolve e gerencia a
base de dados referente quela fase do processo.
A primeira fase, da elaborao da proposta, envolve os
chamados setoriais do Poder Executivo (os rgos de cada pasta
do governo), mais as propostas dos rgos do Legislativo e do Judicirio. Essas propostas so consolidadas pelo rgo central de oramento (no caso federal, a Secretaria de Oramento Federal; nos
Estados e municpios, as Secretarias de Planejamento, Fazenda,
Finanas etc.). Nessa fase, utilizado um sistema de informaes de
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elaborao oramentria, a exemplo do Sistema Integrado de Dados

Oramentrios (SIDOR) no governo federal.
Atualmente, o Ministrio do Planejamento, Oramento

e Gesto (MPOG) desenvolve outro sistema de
informaes: o Sistema Integrado de Planejamento e
Oramento (SIOP), que dever integrar, em uma nica
plataforma, as bases de planejamento e oramento
do Governo Federal. Acompanhe o desenvolvimento
da proposta no portal do MPOG <http://www.
planejamento.gov.br/>. Acesso em: 11 out. 2011.
A segunda fase se refere apreciao da proposta oramentria pelo Poder Legislativo e apresentao de emendas parlamentares. Nessa fase esto envolvidos rgos do Poder Legislativo, inclusive os conselhos e tribunais de contas, os quais tambm
desenvolvem suas bases de dados sobre as emendas apresentadas
e decises pertinentes a essa fase. No caso do oramento federal,
o Congresso Nacional gerencia essas informaes por meio de um
sistema de informaes chamado Sistema de Elaborao Oramentria do Congresso Nacional (SELOR).
Por fim, a terceira fase, de execuo da proposta oramentria, envolve praticamente todos os rgos pblicos, que arrecadam
as receitas e realizam os gastos. Trata-se da fase mais complexa,
porque nela se produzem milhares de decises e informaes de
forma difusa, que precisam ser administradas de algum modo. No
Governo Federal, a administrao da execuo se d por meio do
Sistema Integrado de Administrao Financeira (SIAFI).
Agora, imagine a dificuldade do interessado em Oramento
Pblico para conhecer cada uma dessas bases separadamente, conseguir senhas de acesso a cada uma e aprender a utiliz-las! Pois bem,
o sistema de informaes que iremos conhecer agora o SIGA Brasil
que rene em um nico repositrio de dados o SIDOR, o SELOR,
o SIAFI e outras bases que so, originalmente, sistemas separados.
Mdulo 6
Para conhecer esse

sistema, v at o Ambiente
Virtual de EnsinoAprendizagem (AVEA),
assista s aulas no vdeo
e pratique os exerccios.
Mais do que cumprir os
requisitos da disciplina,
investir no aprendizado
dessa ferramenta agora ir
dot-lo de um instrumento
de trabalho para o seu
dia a dia e capacit-lo a
compreender melhor a
elaborao, a execuo e o
controle do oramento.
77
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Ao reuni-los na mesma base, o SIGA Brasil nos permite explorar

o processo oramentrio em toda sua extenso, manipulando um
nico repositrio de dados e sem a necessidade de senha ou cadastramento prvio.
Neste ponto de nossa disciplina, voc deve ter compreendido

como se utiliza o SIGA Brasil. Voc deve tambm ter percebido
que a base de dados toda organizada segundo a classificao
oramentria que estudamos na Unidade 1: rgo, unidade
oramentria, funo, subfuno, programa, ao, GND, MA,
Esfera etc.
Os valores financeiros que a base de dados mostra refletem,

todavia, alguns conceitos que ainda no estudamos: valor da
proposta, dotao inicial, autorizado, empenhado, liquidado, restos
a pagar etc. No restante desta Unidade e na prxima, aprenderemos
esses conceitos, estudando o processo de elaborao e execuo do
oramento. A cada conceito dado, voltaremos ao SIGA Brasil para
conferir como o conceito utilizado na prtica.
Elaborao da Proposta Oramentria
Para saber mais sobre o

processo de elaborao
da proposta oramentria
pelo Poder Executivo
Federal, acesse o stio da
Secretaria de Oramento
Federal (SOF). Disponvel
em: <http://www.mp.gov.
br/secretaria.asp?sec=8>.
78
Para compreender o processo de elaborao do oramento,

vamos comear recordando que a LOA situa-se no processo mais
amplo de planejamento das realizaes de governo. Ela traduz em
aes operacionais de curto prazo as estratgias e objetivos de mdio
e longo prazo constantes do PPA e dos planos setoriais. Portanto, a
elaborao da LOA precisa partir dos rgos setoriais do governo, os
quais, cada um em sua rea de atuao, conhecem os problemas a
serem enfrentados e as intervenes a serem realizadas. So rgos
setoriais do governo municipal, por exemplo, as secretarias de
20/12/11 14:21
educao, sade, transportes etc., alm da cmara de vereadores, do

conselho de contas e do tribunal de justia.
Devido ao elevado nmero de participantes envolvidos e de
informaes utilizadas, o processo de captao das propostas setoriais precisa ser coordenado por um rgo central, que tambm
fica responsvel por consolidar as propostas setoriais em um nico
projeto de lei oramentria. No Governo Federal, esse rgo a Secretaria de Oramento Federal (SOF). Os procedimentos operacionais utilizados pelos setoriais e pela SOF na elaborao da proposta
oramentria constam do Manual Tcnico do Oramento (MTO),
editado anualmente.
Veja, na Figura 5, o fluxo de elaborao da proposta oramentria federal constante do MTO 2009.
Legenda: SOF = Secretaria de Oramento Federal; MP = Ministrio do Planejamento; PR =

Presidncia da Repblica; e PL = Projeto de Lei.
Figura 5: Fluxo de elaborao da proposta oramentria

Fonte: Brasil (2009a, p. 74)
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Oramento Pblico
Note que o rgo central de oramento fixa os limites financeiros de cada rgo e as diretrizes estratgicas a serem observadas
pelos setoriais. Estes, por sua vez, definem os objetivos setoriais a
serem observados pelas unidades oramentrias, que so responsveis pela formulao dos programas e aes. A proposta setorial
encaminhada ao rgo central, que, aps ajust-la e consolid-la
com a dos demais setoriais, elabora o projeto de lei a ser encaminhado ao Poder Legislativo.
Em vrios municpios brasileiros, a proposta oramentria

resulta no apenas das decises dos setoriais, mas contempla
tambm sugestes da sociedade civil organizada, coligidas por
meio dos instrumentos de Oramento Participativo. Voc sabe
o que Oramento Participativo?
Oramento Participativo
Podemos definir o Oramento Participativo como sendo o
processo por meio do qual cidados e entidades da sociedade civil
tm a oportunidade de interferir diretamente nas decises de gastos
do governo e de fiscalizar a gesto oramentria.
O Brasil foi um dos primeiros pases a instituir o Oramento
Participativo (no final dos anos 1970), cujos bons resultados acabaram
nos tornando referncia mundial nessa prtica. Hoje, inmeros municpios brasileiros fazem o Oramento Participativo e melhoram a
cada ano as formas de integrar o governo e a sociedade.
No h uma receita nica de como implantar o Oramento
Participativo. Cada municpio desenvolve a sua maneira de trabalhar.
A ttulo de ilustrao, veja como foi a implantao do Oramento
Participativo em um municpio brasileiro (COSTA et al., 2005):
80
20/12/11 14:21
ff
O municpio foi inicialmente dividido em sete regies
oramentrias, com base na diviso j existente de distritos
sanitrios feita pela Secretaria de Sade.
ff
Em cada uma dessas regies feita uma Conferncia
Regional Oramentria, na qual ocorrem reunies temticas
envolvendo os cidados e os tcnicos do governo. Nessas
conferncias so escolhidos os delegados que comporo a
Conferncia Municipal.
ff
Na Conferncia Municipal, so sistematizadas as
discusses iniciadas nas Conferncias Regionais, definidas
as prioridades oramentrias para o exerccio seguinte e
eleito o Conselho do Oramento Participativo.
ff
o Conselho do Oramento Participativo que encaminha
as propostas para o PPA, a LDO e a LOA, faz o
acompanhamento da execuo oramentria e fiscaliza o
cumprimento do plano de governo.
Para que tais canais de participao tenham efetividade,

contudo, necessrio que eles possam decidir sobre as aes a serem
implementadas em cada regio e quanto cada ao deve receber de
recurso. Faz-se necessria, portanto, uma metodologia para a distribuio dos recursos para investimentos entre os bairros da cidade,
que leve em conta fatores como a carncia de infraestrutura e a populao de cada um, por exemplo.
Aps captar as propostas oramentrias dos setoriais e do oramento participativo e de consolid-las em um nico projeto de lei,
o rgo central de oramento do governo encaminha o projeto ao
chefe do Poder Executivo, para que este o encaminhe ao Poder Legislativo. O encaminhamento deve-se dar at 31 de agosto de cada
ano, ou conforme dispuser a Constituio ou Lei Orgnica do Municpio. Comea, a partir da, a fase de apreciao da proposta oramentria pelos parlamentares.
No sistema SIGA Brasil, o indicador que expressa os valores
inicialmente propostos pelo Poder Executivo para cada categoria de
programao denomina-se PL (em referncia a Projeto de Lei).
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Oramento Pblico
Apreciao Legislativa da Proposta

Oramentria
Regra geral, nenhum

outro projeto de lei
recebe nmero to
elevado de emendas,
fazendo-se necessrio
adotar processo legislativo
Uma vez recebido o projeto de LOA do Poder Executivo, o

Poder Legislativo passa a analisar e discutir a proposta. A apreciao
do projeto de LOA uma das mais complexas tarefas do Poder Legislativo, no apenas devido importncia do oramento para a comunidade, como tambm devido ao elevado nmero de emendas
apresentadas e decises produzidas.
especfico para o projeto

de lei oramentria,
com regras prprias de

tramitao da matria.
O processo legislativo-oramentrio segue, em linhas gerais,

as seguintes etapas:
ff
a escolha do relator-geral e dos relatores setoriais do
projeto de lei;
ff
a realizao de audincias pblicas com os rgos de
governo e a sociedade;
ff
a definio de regras para emendar o projeto de lei;
ff
a apresentao de emendas ao projeto de lei;
ff
a preparao dos relatrios setoriais e dos pareceres s
emendas;
ff
a discusso e votao dos relatrios setoriais na comisso
de oramento;
ff
a preparao do relatrio final do projeto de lei pelo
relator-geral;
ff
a discusso e votao do relatrio final na comisso de
oramento;
ff
a discusso e votao do parecer final da comisso de
oramento pelo Plenrio do Poder Legislativo;
ff
o encaminhamento dos autgrafos ao Poder Executivo,
para sano ou veto; e
ff
a publicao da LOA no Dirio Oficial.
Tais procedimentos ocorrem em etapas como as mostradas no
diagrama a seguir, adotadas pelo Congresso Nacional e por outras
82
20/12/11 14:21
casas legislativas, cujo detalhamento pode ser obtido no stio do

Senado Federal.
Projeto
de Lei
Relatrio
da Receita
Parecer
Preliminar
Emendas
Ciclo
Setorial
Ciclo
Geral
Autgrafos
e Leis
Regra geral, a proposta oramentria dividida em reas

temticas, ficando cada rea sob a responsabilidade de um parlamentar indicado para a funo de relator setorial.
escolhido, tambm, um parlamentar para exercer a funo
de relator-geral, cuja principal atribuio propor ajustes nas receitas
e despesas para garantir a observncia de preceitos constitucionais e
legais, corrigir erros e omisses e consolidar as decises aprovadas
pelos relatrios setoriais.
Um aspecto importante da apreciao oramentria no Congresso Nacional que a anlise da estimativa de receitas fica a cargo
de um comit especfico, apartado das relatorias responsveis pela
definio dos gastos. o Comit de Receitas que analisa a estimativa
de arrecadao feita pelo Poder Executivo, corroborando-a ou alterando-a. O resultado dessa anlise passado aos relatores setoriais e
ao relator-geral, os quais, ento, ajustam as dotaes oramentrias
disponibilidade de recursos. Observe que a reestimativa de receita
pode ser positiva ou negativa.
Voc sabia que devido crise financeira mundial de 2008, o

Congresso Nacional reduziu a estimativa de receita da proposta
oramentria para 2009 em mais de R$ 10 bilhes, fazendo o
correspondente corte de despesas?
As alteraes da proposta oramentria aprovadas pelo Poder

Legislativo geram novos valores e programaes para o oramento,
os quais recebe o nome de autgrafos. Uma vez gerados os autgrafos pelo Poder Legislativo, esses so encaminhados para sanso
ou veto pelo Poder Executivo. A partir da, os autgrafos tornam-se a
dotao inicial com a qual os rgos iro trabalhar.
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Oramento Pblico
Ento, no curso de elaborao da proposta oramentria,

temos o seguinte processo de decises:
importante destacarmos que por meio das emendas que

ocorrem as alteraes na proposta oramentria. Essas emendas
podem ser individuais ou coletivas. As emendas individuais so
de parlamentares, enquanto as coletivas so de comisses e de
bancadas. A quantidade de emendas que cada autor pode apresentar, bem como o valor mximo das emendas, so definidos por
norma interna da comisso de oramento. Vamos descobrir que
parlamentares apresentaram emendas para gesto ambiental na
proposta oramentria da Unio para 2009.
Para acessar relatrios,

notas tcnicas, legislao
O Poder Legislativo tambm pode desenvolver mecanismos

de oramento participativo para coligir propostas de emendas da sociedade civil organizada. As iniciativas nesse sentido ainda so muito
incipientes, mas j h alguns exemplos.
e outros documentos
referentes tramitao
da proposta oramentria
Voc sabia que na apreciao da proposta oramentria para
no Congresso nacional,
bem como obter mais
2009, a Comisso Mista de Oramento coligiu sugestes
informaes sobre o
de emendas da sociedade (emendas populares) por meio
processo legislativo-
da Internet e de audincias pblicas e determinou que cada
oramentrio, acesse os
bancada adotasse pelo menos uma emenda popular?
stios do Senado Federal

<http://www.senado.gov.
br> ou da Cmara dos
Deputados <http://www.
camara.gov.br>. Acessos
em: 11 out. 2011.
84
A prerrogativa parlamentar de alterar tanto as receitas quanto

as despesas da proposta oramentria bastante recente e inovadora em relao a nossa histria poltica e ao sistema prevalecente
nos demais pases da Amrica Latina, cujos parlamentos no detm
tantos poderes. O bom uso dessas prerrogativas requer que o Poder
Legislativo se prepare tcnica e politicamente, adquirindo familiaridade com o processo oramentrio, dando ampla publicidade s
discusses e estimulando a participao da sociedade nas audincias
20/12/11 14:21
e reunies sobre o oramento. O gestor pblico tem um importante

papel nesse processo de aprendizado institucional.
Crditos Adicionais e Alteraes da Lei Oramentria

Como vimos no incio da Unidade 1, a LOA, uma vez
aprovada, deve ser o guia para a atuao dos gestores pblicos. Nem
por isso o oramento deve ser esttico. Ao contrrio, sendo a realidade dinmica, o planejamento subjacente ao oramento tambm
deve ser malevel, de modo a possibilitar mudanas e ajustes. Tais
alteraes na LOA se do por meio de crditos adicionais*.
Uma vez aprovada, sancionada e publicada a LOA, sua alterao somente pode ocorrer de duas formas:
ff
Por meio de autorizaes dadas pelos parlamentares ao
Poder Executivo, no prprio texto da lei oramentria,
para a realizao de pequenos ajustes na programao.
Por exemplo, o artigo 4 da Lei Oramentria da Unio
para 2009 autoriza o Poder Executivo a abrir crditos
suplementares no valor de at 10% de cada subttulo,
mediante a anulao parcial de outras dotaes.
*Crditos
adicionais
so alteraes feitas na
lei oramentria anual,
durante o exerccio financeiro,
para
promover
mudanas na programao ou nos valores das

dotaes. Fonte: Elaborado pela autora deste livro.
ff
Mediante crditos adicionais, que so autorizaes de
despesas no computadas na LOA ou com dotao
insuficiente. H trs tipos de crditos adicionais:
ffCrditos suplementares: visam a reforar dotaes

oramentrias de despesas j constantes da LOA.
ffCrditos
especiais: visam a incluir dotaes

oramentrias para despesas ainda no constantes da
LOA.
ffCrditos extraordinrios: visam ao aporte de

recursos para despesas urgentes e imprevisveis, como
as decorrentes de guerra ou calamidade pblica.
No sistema de informaes oramentrias, possvel distinguir que parte da dotao atual de um subttulo, ao ou programa
veio da autorizao inicial aprovada pelo Poder Legislativo e que
parte da dotao veio de autorizaes de gasto por meio de crditos
adicionais.
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Se o planejamento que embasou o oramento tiver sido de

boa qualidade, a necessidade de se fazer ajustes por meio de crditos
adicionais mnima o suficiente para acomodar pequenas contingncias que vo surgindo ao longo do tempo. Porm, se os crditos
adicionais so abertos em montante significativo, somos levados a
concluir que o planejamento que orientou o oramento sofre de pelo
menos uma das seguintes deficincias:
ff
O planejamento no contemplou problemas e fatores
importantes da realidade, que acabaram se impondo ao
longo do exerccio financeiro.
ff
O planejamento foi adequado, porm acabou sendo
politicamente preterido por outras prioridades de gasto.
Logo, em qualquer caso, a aplicao dos recursos pblicos

nessas circunstncias corre o risco de se dar de forma casustica, fragmentada e inefetiva.
Para abrir crditos adicionais, o Poder Executivo precisa
indicar as fontes de recursos que financiaro esses gastos. Tais fontes,
segundo o artigo 43 da Lei n. 4.320/64, podem ser as seguintes:
ff
Supervit financeiro do exerccio anterior: so
saldos financeiros, de crditos adicionais e de operaes
de crdito remanescentes do oramento anterior.
ff
Excesso de arrecadao: a diferena entre a
arrecadao prevista e a realizada.
ff
Operaes de crdito: so emprstimos, financiamentos
e emisses de ttulos.
ff
Anulao total ou parcial de dotaes: o
remanejamento de valores constantes da LOA e ou de
crditos adicionais aprovados.
Perceba que o Poder Executivo pode propor a abertura de

crditos suplementares e especiais, ao longo do ano, por meio da
apresentao de projeto de lei ao Poder Legislativo. J os crditos
extraordinrios, por seu carter de urgncia, so abertos por Medida
Provisria.
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Voc j ouviu falar do uso excessivo de Medidas Provisrias

pelo Poder Executivo Federal?
Esse tem sido um dos principais problemas do planejamento

oramentrio desde a Constituio de 1988. Sob a alegao de
urgncia e relevncia, os sucessivos governos tm aberto crditos extraordinrios os mais variados, por medida provisria, ganhando a
possibilidade de executar aes por eles selecionadas em detrimento
de outras programaes do oramento.
Os crditos adicionais tm vigncia adstrita ao exerccio financeiro no qual foram abertos. Porm, no caso dos crditos especiais e extraordinrios abertos nos ltimos quatro meses do exerccio,
a Constituio Federal faculta sua reabertura no exerccio seguinte,
para utilizao nos limites dos seus saldos.
Antes de finalizarmos a Unidade, vamos parar e pensar um

pouco... Os gestores pblicos lidam com programaes de
trabalho em seus rgos, as quais esto ligadas a uma poltica
pblica voltada para a resoluo de problemas da sociedade.
Sabe por que importante conhecer o processo de elaborao
do oramento?
Porque se a programao de trabalho do seu rgo no

estiver devidamente contemplada no oramento, no adianta execut-la bem o resultado final ser insatisfatrio. Portanto, participar
das discusses setoriais no Executivo e acompanhar as alteraes no
oramento promovidas pelo Legislativo pode fazer toda a diferena
na qualidade do seu trabalho.
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Complementando...
Voc pode ampliar os conhecimentos sobre o contedo estudado aqui,
realizando as leituras propostas:
Oramento Pblico de James Giacomoni. Para uma discusso mais

detalhada do processo de Oramento Participativo, bem como sua
legitimidade e racionalidade, consulte o Apndice 12.2 dessa obra.
Oramento
Participativo: reflexes sobre a experincia de Porto

Alegre de Luciano Fedozzi. Essa obra traz uma anlise completa do
processo de implantao do Oramento Participativo em Porto Alegre,
com breve histrico e densa descrio da metodologia e da dinmica
de funcionamento.
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Resumindo
nesta Unidade, vimos que o uso de Sistemas de Informaes Gerenciais fundamental para o trabalho de planejamento, execuo, avaliao e controle dos gastos. O governo
federal, como os governos estaduais e muitos governos municipais utilizam sistemas de informaes como ferramentas de
elaborao e execuo oramentria e financeira. Tais sistemas
nos possibilitam fazer consultas, cruzamentos de dados e anlises que dificilmente poderamos fazer sem a ajuda da tecnologia.
Estudamos, em seguida, o processo de elaborao da
proposta oramentria. Vimos que envolve os rgos setoriais
do governo e toma como parmetro as diretrizes e os objetivos
de mdio e longo prazo definidos no PPA e nos planos setoriais. Aps receber as propostas setoriais, o rgo central de
planejamento as consolida em um nico projeto de lei, que
encaminhado para apreciao do Poder Legislativo. Alm das
propostas oriundas dos rgos setoriais, o governo de muitos
municpios tem contemplado tambm recomendaes de
gastos vindos da sociedade civil, por meio de processos de
oramento participativo.
Uma vez preparada a proposta oramentria pelo Poder
Executivo, esta encaminhada ao Legislativo para apreciao e
alteraes por meio de emendas. Vimos que o projeto de LOA
a proposio mais complexa a tramitar anualmente pelas casas
legislativas e que, por essa razo, adotado um processo legislativo diferenciado para esse projeto de lei. Como em poucos
pases do mundo, as casas legislativas brasileiras tm amplas
prerrogativas para alterar o oramento e o tm feito cada vez
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Oramento Pblico
mais. H, contudo, um trabalho de preparao e aprendizagem em curso nos legislativos para bem desempenharem essa
tarefa. Os gestores pblicos tm um papel central no aprimoramento da discusso oramentria, fortalecendo esse que um
dos principais pilares da democracia.
Por fim, vimos que a aprovao da LOA no a torna um
instrumento esttico de gesto. Ela pode ser alterada ao longo
do exerccio por meio de crditos adicionais, de modo a possibilitar mudanas e ajustes. Quando a abertura de crditos adicionais se torna expressiva, contudo, a qualidade do planejamento
e da gesto pblica pode ser significativamente comprometida.
na prxima Unidade, veremos como se d a execuo
das despesas oramentrias e discutiremos os mecanismos
institucionais de avaliao e controle da gesto oramentria.
90
20/12/11 14:21
Para que voc possa verificar se entendeu o que foi abordado
nesta Unidade, apresentamos alguns questionamentos.
importante que voc procure respond-los e, caso encontre
dvidas em alguma questo, volte, releia o texto e tambm
conte com seu tutor para auxili-lo
1. Descreva, em uma pgina, como se d a elaborao da Lei Oramentria Anual (LOA), desde a confeco da proposta pelo Poder Executivo at a aprovao dos autgrafos pelo Poder Legislativo.
2. 2. A proposta oramentria do Municpio A chegou Cmara de Vereadores com despesa de R$ 100.000,00 para a construo do edifcio-sede do hospital; ao final da tramitao da proposta, os autgrafos
da Lei Oramentria demonstravam que essa mesma despesa havia
sido aprovada com apenas R$ 80.000,00. Que evento oramentrio
explica a diferena entre os valores proposto e aprovado?
3. no exerccio anterior, h duas razes possveis para o decrscimo no
valor autorizado para a despesa. Que razes so essas?
4. Se, depois de aprovada e sancionada, a LOA apresenta dotao inicial
de X e dotao autorizada de Y, que evento oramentrio explica a
diferena entre X e Y?
5. Se o prefeito de um municpio desejar construir o edifcio-sede do
hospital e essa despesa no constar da LOA, que tipo de crdito
adicional ele dever requerer Cmara de Vereadores? E se o objetivo for elevar a dotao j existente na lei?
6. Identifique a proposta oramentria do Poder Executivo para a rea
de meio ambiente em 2009 e verifique como o Congresso nacional
alterou essas despesas. Siga os passos:
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Oramento Pblico
f Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
f escolha Oramento Anual no menu esquerda.
f Clique no cone Crie sua Consulta.
f Escolha o universo LOA 2009 Despesa Elaborao.
f Monte a seguinte consulta:
Agora, responda s questes a seguir:

a) Que rgos tm aes de gesto ambiental?
b) Que programas de gesto ambiental tero aes executadas pelo Ministrio da Integrao nacional?
c) Qual o valor total das dotaes para gesto ambiental
proposto pelo Poder Executivo?
d) Qual o valor total das dotaes para gesto ambiental
aprovado pelo Poder Legislativo?
e) Que ao teve seu valor reduzido pelo Congresso nacional em mais de R$ 180 milhes? Que ao teve seu valor
acrescido em mais de R$ 67 milhes?
f) Que aes foram includas no oramento pelo Congresso
nacional?
92
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7. Identifique que parlamentares, comisses e bancadas apresentaram

emendas para aes de meio ambiente em 2008. Siga os passos:
f Escolha o universo LOA 2008 Emendas Apresentadas.

a) Qual o montante para gesto ambiental proposto por
emendas individuais?
b) Que aes de gesto ambiental foram contempladas com
emendas da Comisso de Meio ambiente do Senado
Federal?
c) Que partido poltico solicitou o maior valor de emendas
para aes de gesto ambiental?
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
8. Identifique como se alteraram as despesas autorizadas para gesto

ambiental ao longo de 2007. Siga os passos:
f Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.

a) Que novas dotaes foram includas no oramento por
crditos especiais?
b) Que aes tiveram dotaes aumentadas por meio de
crditos adicionais?
c) Que aes tiveram dotaes canceladas por meio de crditos adicionais?
d) Que aes tiveram seus valores alterados em mais de
50%?
94
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Unidade 4
Execuo, Controle e
Evoluo do Oramento
Pblico
ffDiscutir
as etapas de execuo da despesa e investigar

empiricamente os nveis quantitativos e o perfil qualitativo de
execuo do oramento;
ffIdentificar
as possibilidades de captao de recursos federais

e estaduais por meio de transferncias legais e voluntrias e
investigar empiricamente o impacto dos repasses federais no
oramento municipal;
ffParticipar
de debate sobre formas de avaliao e controle da

gesto oramentria;
ffEntender
onde e por que surgiu o Oramento Pblico; e
ffDebater
o processo de transformaes pelas quais o Oramento

Pblico vem passando desde sua emergncia at os dias atuais.
20/12/11 14:21
20/12/11 14:21
Execuo da Lei Oramentria

Anual
Caro estudante,
na Unidade anterior, estudamos como se d o processo de
elaborao da proposta oramentria, sua apreciao pelo
Poder Legislativo e as alteraes no oramento por meio
de crditos adicionais. O planejamento de governo precisa
estar adequadamente reetido na lei oramentria para
que se produzam os resultados desejados pela sociedade.
nessa Unidade, inicialmente estudaremos o processo de
execuo do oramento. Analisaremos as etapas de execuo
das despesas e faremos diversos exerccios para explorar
caractersticas da execuo, relativas regionalizao,
modalidades de aplicao, natureza da despesa e outras.
Exploraremos tambm alguns instrumentos disponveis para
fazer o acompanhamento dos pagamentos e transferncias de
recursos entre rgos e nveis de governo e veremos que
possvel alcanar nveis elevados de transparncia financeira e
oramentria nas administraes pblicas, com a participao
ativa dos gestores pblicos. A esse propsito, discutiremos os
mecanismos de avaliao e controle da gesto oramentria
e veremos que essa uma rea que ainda demandar muito
trabalho para o desenvolvimento de metodologias de trabalho
apropriadas. na parte final da Unidade, vamos verificar que o
Oramento Pblico se manifesta como um processo evolutivo,
cujos modelos vo se transformando medida que novos
problemas se colocam. Discutiremos questes como: quo
bom o nosso modelo atual? Que desafios ainda precisam ser
perseguidos para se ter um modelo de oramento considerado
ideal, ou prximo ao ideal? Veremos que essas perguntas no
tm respostas acabadas, o que nos abre um campo frtil para
discusses e uma belssima avenida para futuros trabalhos de
pesquisa.
Bons estudos!
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Uma vez aprovadas as programaes de trabalho e suas

respectivas dotaes oramentrias, seja na LOA, seja em crditos
adicionais, inicia-se a fase de execuo oramentria, que observa
os seguintes procedimentos:
ff
1 passo: definio do cronograma de desembolso e
programao financeira dos rgos;
ff
2 passo: cumprimento das exigncias de licitao; e
ff
3 passo: realizao de empenho, liquidao e pagamento.
Vamos estudar cada passo com maior detalhe.
Cronograma de Desembolso e
Programao Financeira
A LOA define o valor de dotaes a que cada rgo far jus
ao longo do ano para realizar despesas. Contudo, a execuo das
dotaes depende da existncia de recursos financeiros no caixa do
governo. A autorizao oramentria condio necessria, mas no
suficiente para garantir a execuo da despesa. Ou seja:
ff
Se houver dotao oramentria, mas no houver
recursos financeiros disponveis, a despesa no poder ser
executada.
ff
Se houver recursos financeiros disponveis, mas no
houver dotao oramentria, a despesa tambm no
poder ser executada.
Logo, a execuo oramentria e a execuo financeira so

indissociveis.
Com o objetivo de adequar o ritmo de execuo das despesas
ao ritmo de ingresso de recursos financeiros no Tesouro, o governo
98
20/12/11 14:21
edita, 30 dias aps a publicao da LOA, o cronograma mensal de

desembolso e a programao financeira dos rgos.
Alm de editar a programao financeira, o Poder Executivo,
ao final de cada bimestre, reavalia a previso de receitas e
despesas para verificar se as metas fiscais previstas na LDO sero
cumpridas. Se houver expectativa de frustrao na arrecadao, a
Lei de Responsabilidade Fiscal determina que o Poder Executivo
edite decreto bloqueando parte das despesas o chamado
contingenciamento de gastos, ou, mais corretamente, limitao
de empenho e movimentao financeira. Nesse caso, cada rgo
dever rever sua programao de gastos conforme os novos limites
constantes do decreto de contingenciamento.
Uma vez definida a programao de desembolsos e os
limites de empenho e movimentao financeira, o Tesouro libera
para os rgos setoriais cotas financeiras correspondentes s cotas
oramentrias aprovadas para cada um.
Observe, ento, que cada rgo ter, nesse ponto, uma
programao de crditos oramentrios e a respectiva programao
de cotas financeiras. A utilizao desse crdito pode se dar de duas
formas: ou as unidades oramentrias do rgo realizam a despesa
diretamente, ou descentralizam o crdito para que outra unidade a
realize.
Se a unidade oramentria optar por descentralizar o crdito,
isso pode ser feito de duas formas:
ff
Para outra unidade do mesmo rgo: nesse caso, a
descentralizao do crdito oramentrio se denomina
proviso e a descentralizao da cota financeira se
denomina repasse.
ff
Para unidade de outro rgo: nesse caso, a
descentralizao do crdito oramentrio se denomina
destaque e a descentralizao da cota financeira se
denomina sub-repasse.
Para um melhor entendimento, observe a Figura 6, a seguir:
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Figura 6: Integrao entre a execuo oramentria e financeira da despesa

Fonte: Giacomoni (2008, p. 316)
Note que h uma correspondncia entre as operaes

oramentrias e as financeiras. Ou seja, uma vez que cada unidade
gestora tenha sua cota de gastos autorizada, inicia-se a execuo das
despesas propriamente dita, a comear pela licitao dos bens ou
servios a serem contratados.
Licitao
A Constituio de 1988 determinou que nenhuma obra,
servio, compra ou alienao seja contratada sem que haja processo
prvio de licitao pblica, exceto nas situaes ressalvadas por lei
(Constituio Federal, artigo 37, inciso XXI). O objetivo das licitaes
garantir igualdade de condies a todos os concorrentes e, por essa
via, assegurar as melhores condies de preo e qualidade para a
Administrao Pblica. So cinco as modalidades de licitao:
100
20/12/11 14:21
ff
Concorrncia: ocorre entre quaisquer interessados que,
na fase inicial de habilitao preliminar, comprovem
possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no
edital.
ff
Tomada de preos: a licitao por meio de consulta a
interessados devidamente cadastrados.
ff
Convite: acontece por meio de convite a, pelo menos,
trs fornecedores escolhidos pela unidade administrativa.
ff
Concurso: ocorre para escolha de trabalho tcnico,
cientfico ou artstico.
ff
Leilo: a licitao para venda de bens mveis ou
imveis.
Alm dessas modalidades, h duas outras formas derivadas

de licitao: o prego eletrnico e o suprimento de fundos. O prego
eletrnico utilizado para aquisio de bens e servios comuns,
cujas caractersticas possam ser objetivamente especificadas no
edital. O suprimento de fundos, por sua vez, o adiantamento
concedido a servidor para atender despesas eventuais que exijam
pronto pagamento em espcie, ou que sejam sigilosas, ou, ainda, que
sejam de pequeno vulto.
A legislao determina que o edital de licitao defina
claramente os critrios de julgamento das propostas. Tais critrios
podem ser:
ff
menor preo;
ff
melhor tcnica;
ff
tcnica e preo; e
ff
maior lance ou oferta.
Em circunstncias especiais, a licitao pode ser dispensada ou
considerada inexigvel pela Administrao Pblica. Inexigibilidade
de licitao se justifica quando a competio invivel aquisio
de bens e servios exclusivos, contratao de profissionais com
notria especializao, contratao de artistas consagrados pelo
pblico e pela crtica especializada e outras situaes semelhantes.
Mdulo 6
101
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Oramento Pblico
J a dispensa de licitao pode ocorrer nos casos de guerra,

calamidade pblica, emergncia ou comprometimento da segurana
nacional, contratao de instituies de pesquisa de inquestionvel
reputao tico-profissional e contratao de organizaes sociais
para desempenhar atividades previstas em contrato de gesto.
Empeno, Liidao e Pagamento

Feita a licitao, os rgos passam a executar os trs estgios
clssicos da despesa:
ff
Empenho: a reserva de parte da dotao oramentria
para fazer frente ao pagamento dos fornecedores
contratados. Nenhum rgo pode realizar despesa sem
prvio empenho.
ff
Liquidao: o reconhecimento de que os bens ou
servios adquiridos foram entregues conforme previa
o contrato e que, portanto, o contratado credor da
Administrao Pblica e tem direito ao pagamento
correspondente. Para liquidar a despesa, o gestor pblico
deve verificar se o contratado atendeu s condies do
contrato e apurar quem o credor e qual o montante do
pagamento a ser realizado.
Se voc estiver interessado

em saber quanto a
administrao Pblica
desembolsou em
determinado item de
ff
Pagamento: a emisso de uma ordem de pagamento
despesa, necessrio
(cheque, ordem bancria ou outro meio de pagamento)
somar o montante pago
em favor do credor.
(no ano) com o montante

RP pago (nos anos
seguintes).
Quando, ao final do exerccio, a despesa empenhada,

mas ainda no foi paga, a respectiva dotao inscrita em restos a
pagar (RAP), facultando ao gestor continuar realizando a despesa no
exerccio seguinte.
Para melhor entendimento, vamos consultar a execuo das
despesas do programa Livro Aberto ao longo de 2007. Para isso,
realize os passos a seguir:
102
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ff
Acesse <www.sigabrasil.gov.br>.
ff
Escolha Oramento Anual no menu esquerda.
ff
Clique no cone Crie sua Consulta.
ff
Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.
ff
Monte a consulta, proposta na Figura 7.
Figura 7: Painel de consultas do SIGA Brasil

Fonte: Adaptada de BRASIL (2006). Senado Federal. Oramento da Unio
A partir dessa consulta, responda as seguintes questes:
ff
Quanto foi pago no Programa no exerccio de 2007?
Quanto foi pago em exerccios posteriores?
ff
Qual o montante total pago no Programa? Que porcentagem
isso representou do autorizado para o Programa em 2007?
ff
Que ao teve maior percentual de execuo?
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Oramento Pblico
Nesse exerccio, voc teve a oportunidade de verificar que

nem toda dotao consignada para uma despesa efetivamente
utilizada. A dotao uma mera autorizao de gasto. Por isso o
oramento autorizativo e no impositivo.
Tambm verificou que nem toda dotao empenhada
efetivamente liquidada. O empenho pode ser cancelado ao longo da
execuo oramentria.
Por fim, verificou que nem toda a dotao liquidada paga
durante o exerccio financeiro. Ela pode ser paga no exerccio
seguinte, por meio da inscrio da despesa em restos a pagar.
Por que determinados itens de despesa tm percentual de

execuo maior do que outros? O que isso tem a ver com a
qualidade do planejamento e da gesto pblica que subjazem
ao oramento? Voc sabia que o governo deixa de executar
bilhes de reais todos os anos devido falta ou deficincia de
projetos?
Para melhor entendimento, vamos detalhar um pouco mais

os procedimentos de empenho e de pagamento da despesa. H trs
modalidades de empenho:
ff
Empenho ordinrio: o valor exato da despesa
conhecido e o pagamento se d de uma s vez.
ff
Empenho global: o valor exato da despesa conhecido
e o pagamento parcelado.
ff
Empenho por estimativa: o valor exato da despesa
no conhecido previamente. Nesse caso, se o valor
empenhado for insuficiente, pode ser complementado;
se for excedente, o saldo pode ser anulado e o recurso
revertido para o crdito de origem.
Formalmente, o gestor pblico empenha despesa emitindo

um documento chamado Nota de Empenho. Antes de ser lanada
104
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no sistema de administrao financeira, a nota de empenho

analisada pelo rgo de contabilidade e autorizada pelo ordenador
de despesa (normalmente, o ordenador a autoridade mxima do
rgo ou seu delegado).
Quanto ao pagamento, este se d principalmente por meio de
ordem bancria, emitida diretamente em favor do fornecedor do bem
ou servio prestado. A precisa identificao dos pagamentos efetuados
a fornecedores instrumento fundamental para a fiscalizao e o
controle da gesto oramentria pelos prprios gestores pblicos
e pelas entidades de controle interno, externo e social, conforme
discutiremos adiante.
Qualquer cidado pode acompanhar regularmente os

pagamentos feitos pelo Governo Federal a rgos e
entidades de qualquer natureza e nveis de governo.
Podem saber quanto foi pago, para quem, para que
finalidade, em que banco e conta corrente, o nmero
do convnio etc.
Vamos ver como so identificados os pagamentos feitos pelo

Governo Federal.
Como voc pode notar, tais informaes instrumentalizam

no apenas os rgos oficiais de controle interno e externo como
tambm a sociedade civil no sentido de fazer a fiscalizao e
o acompanhamento da execuo oramentria. A construo
de relatrios mais sofisticados de transferncias e pagamentos
efetuados exige domnio mais avanado da ferramenta e da tcnica
oramentria. Por essa razo, o portal SIGA Brasil publica uma
srie de consultas prontas sobre esses pagamentos, que podem ser
acessados e acompanhados diariamente na pgina de Estados e
municpios. Veja o exemplo da Figura 8.
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Figura 8: Repasses ao governo municipal, exceto transferncias constitucionais e compensaes 2009

Fonte: Brasil (2009b)
A seguir, vamos verificar o que as classificaes oramentrias

que estudamos na Unidade 2 nos dizem sobre o perfil das despesas
executadas.
Analisando o Perfil das Despesas

Para que o oramento seja um bom instrumento de gesto
pblica, fundamental que o gestor possa utiliz-lo para fins gerenciais,
ou seja, para analisar o que est sendo feito e como est sendo feito.
J vimos que, por meio de um bom sistema de informaes, podemos
conhecer as dotaes oramentrias autorizadas e suas variaes por
crditos adicionais ao longo do ano, acompanhar o ritmo de execuo
das despesas, verificar sua regionalizao. Podemos, tambm, tanto
nos Universos de elaborao quanto de execuo, verificar o perfil da
despesa autorizada e executada.
Podemos fazer isso, simultaneamente, para todas as aes

oramentrias. Voc sabe como?
Para melhor entendimento, vamos identificar os atributos

das despesas executadas no mbito da ao Apoio Instalao de
106
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Restaurantes Populares do Programa Acesso Alimentao, na LOA

2007. Para isso, realize os passos descritos a seguir:
ff
ff
ff
ff
Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.
ff
Monte a consulta, proposta na Figura 9:

Fonte: Adaptada de BRASIL (2006). Senado Federal. Oramento da Unio
Agora com voc: crie um relatrio para cada varivel:

Ao Empenhado, Esfera Empenhado, Fonte Empenhado,
GND Empenhado, Modalidade de Aplicao Empenhado e RP
Empenhado.
De posse do relatrio, podemos descrever que a ao
investigada apresenta o seguinte perfil:
ff
Trata-se de uma despesa do Oramento da Seguridade
Social, custeada com recursos da Contribuio Social
sobre o Lucro das Pessoas Jurdicas.
ff
A ao envolveu despesas de duas naturezas (GND): 80%
de investimentos e 20% de outras despesas correntes.
ff
Olhando para a Modalidade de Aplicao, vemos
que quase toda a despesa foi executada por meio de
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
transferncia a Estados e Distrito Federal (14,6%) e a

Municpios (83,3%). Dos 2% restantes, 1% foi executada
diretamente pelo governo federal e 1% foi executada por
instituies privadas sem fins lucrativos. Dica: podemos
identificar esses rgos e entidades por meio do universo
de Ordem Bancria que mencionamos anteriormente.
ff
Por fim, vemos que todas as despesas no mbito da ao
Apoio Instalao de Restaurantes Populares so despesas
primrias discricionrias, ou seja, no so despesas
obrigatrias sob a tica do Resultado Primrio (RP).
Voc conseguiu obter, na sua consulta, os mesmos resultados

discutidos anteriormente? Observe que a discusso que
acabamos de fazer no tem sentido por si mesma. O que significa
ter 80% de investimentos e 20% de outras despesas correntes
para instalao de restaurantes populares? O que significa
executar a despesa massivamente por meio de transferncias
a outros entes?
O raio-x da despesa que fizemos anteriormente importante

como subsdio para uma anlise mais ampla por parte das pessoas
que conhecem os problemas aos quais a despesa se refere e
acompanham de perto as estratgias de polticas pblicas. Para essas
pessoas, a possibilidade de fazer um diagnstico to detalhado da
despesa com tanta facilidade de grande valia. S nessas condies
o oramento se revela um eficiente instrumento de gesto pblica.
Eeco de Despesas por Convnios e

Contratos
Como vimos na Unidade 1, as despesas oramentrias podem
ser executadas diretamente pelos rgos que detm a dotao
108
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oramentria ou por meio de transferncias que esses rgos fazem a

rgos de outros governos ou a entidades privadas sem fins lucrativos.
A execuo de despesas da Unio ou do Estado por meio
de transferncias legais e voluntrias responde por uma parcela
importante da prestao de bens e servios populao de muitos
municpios.
Portanto, importante ao gestor pblico familiarizar-se com
a execuo de despesas no mbito de convnios* e contratos. A
diferena entre convnio e contrato de repasse que, neste ltimo caso,
os mandatrios do repasse so agncias financeiras oficiais federais
(Caixa Econmica Federal, Banco do Brasil etc.) e normalmente se
referem execuo de obras de infraestrutura.
*Convnio nome genrico dado ao instrumento

de acordo entre entidades
do setor pblico (ou entre
entidades do setor pblico
e do setor privado) para a
realizao de programas
de trabalho ou eventos
de interesse recproco.
At aqui o contedo ficou claro? Vamos explorar um pouco

os atributos dos convnios e nos familiarizar com a base de
Fonte:
Elaborado
pela
autora deste livro.
dados?
Considerando que as informaes so fundamentais para o

acompanhamento das transferncias, identifique os atributos das
despesas executadas no mbito do Convnio n. 577817, referente
ao Sistema Integrado de Educao e Valorizao Profissional, do
Programa Sistema nico de Segurana Pblica. Siga os passos:
ff
ff
ff
ff
Escolha o universo Convnios.
ff
Monte a seguinte consulta:
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico

Fonte: Adaptada de BRASIL (2006)
Agora, formate o relatrio para mostrar as variveis por linha:

clique com o boto direito do mouse na borda externa da tabela,
escolha o link converter em e selecione o primeiro modelo de
tabela.
Feito isso, acompanhe os atributos identificados no convnio
analisado, a saber:
ff
O Convnio n. 577817 foi firmado entre a Secretaria
Nacional de Segurana Pblica e a Prefeitura Municipal
de Altamira, com a finalidade de qualificar os profissionais
da guarda municipal.
ff
O convnio se deu no mbito do Programa Nacional
de Segurana Pblica e da ao referente ao Sistema
Integrado de Educao e Valorizao Profissional.
ff
Para tanto, o governo federal se comprometeu a repassar
o valor de R$ 245,7 mil e, a Prefeitura, a contrapartida de
110
20/12/11 14:21
R$ 45,4 mil, perfazendo um valor total pactuado de R$

291,4 mil.
ff
O convnio teve incio em 26/12/2006 e estava previsto
para vigorar at 26/12/2008.
ff
Em 27/12/2006, a Unio depositou R$ 245.751,19 na conta
corrente 10762-X, agncia 0567, do banco 001, por meio
da ordem bancria n. 2006.OB.200331.00001.903047,
em favor da Prefeitura.
As informaes que acabamos de obter contribuem para

que o gestor pblico e as instncias de controle interno, externo e
social avaliem com mais propriedade se os recursos pblicos foram
devidamente aplicados.
No Portal dos Convnios, o Governo Federal relaciona

os programas com convnios abertos aos municpios, com o
detalhamento de cada programa e as condies a serem atendidas
pelos governos municipais (como, por exemplo, a necessidade de
contrapartida ou no). O governo municipal, por sua vez, deve fazer
o seu cadastramento prvio no Portal, fazer a seleo dos programas
de seu interesse e apresentar proposta ou plano de trabalho a ser
conveniado. Uma vez aprovada a proposta pelo Governo Federal,
o convnio celebrado e as operaes para sua execuo passam
a ocorrer tambm no Portal: os detalhes das licitaes realizadas e
dos contratos firmados, o registro das notas fiscais, recibos e outros
documentos contbeis, a movimentao financeira do convnio e
os pagamentos a fornecedores (que ocorrero sempre por ordens
bancrias emitidas diretamente no Portal) e a prestao de contas do
convnio.
Mdulo 6
Recentemente, houve uma

reformulao substancial
nos procedimentos para
celebrao de convnios
entre o Governo Federal
e os demais entes.
Agora, todas as aes de

celebrao, execuo e
prestao de contas dos
convnios devero ser
feitas pela Internet, no
Portal. Para saber mais
acesse: <www.convenios.
gov.br>. Acesso em: 11
out. 2011.
111
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Avaliao e Controle da Gesto

Oramentria
At este ponto de nossa disciplina, voc tomou conhecimento
de diversos conceitos oramentrios importantes para o
exerccio da gesto pblica e explorou, de forma inicial, as
bases de dados oramentrias da Unio. Essa familiaridade
com o oramento federal no apenas lhe d acesso direto
a informaes relevantes para as finanas de Estados e
municpios, como tambm o capacita a apreender mais
facilmente a linguagem oramentria dos governos estaduais
e municipais, por analogia.
H muito mais a conhecer, certamente, mas voc j tem nas
mos o de que necessita para lidar com o oramento no seu
dia a dia e continuar seus estudos oramentrios de forma
autnoma. As referncias bibliogrficas ao final desta disciplina
lhe sero de muito auxlio nessa empreitada.
na ltima sesso de nossa disciplina, discutiremos aspectos
referentes avaliao e controle da gesto oramentria e
entenderemos melhor o processo evolutivo pelo qual estamos
passando em relao aos modelos de planejamento e gesto
do Oramento Pblico.
At a segunda metade do sculo XX, o controle da gesto

oramentria tinha cunho essencialmente formal e legalista, centrado
no princpio de que os gestores pblicos, caso seguissem as normas e
os procedimentos definidos na legislao, fariam a gesto financeira
e oramentria com correo, lisura e honestidade. Essa viso de
controle havia sido, cerca de um sculo antes, uma importante
contribuio para a Administrao Pblica, vinda principalmente do
socilogo alemo Max Weber, cujas ideias traduzem o que entendemos
hoje por organizao moderna, baseada na impessoalidade, eficincia
e racionalidade.
112
20/12/11 14:21
Ocorre que a viso weberiana de controle no garantia a

obteno de outro importante objetivo da Administrao Pblica:
alm de ser correta e honesta, a gesto pblica deve produzir
resultados satisfatrios para a sociedade ou seja, deve solucionar
problemas de forma efetiva.
Por essa razo, o modelo weberiano de Estado, ainda central
e indispensvel nas naes modernas, passou a ser complementado
com alguns princpios e mtodos de gesto ps-weberianos, a
exemplo das chamadas gesto por excelncia, gesto por
resultados e gesto da qualidade total. No nos cabe, aqui, fazer
uma discusso detalhada dessa nova viso de gesto pblica, mas
importante ao estudante saber que, dentro dessa nova concepo,
o controle da gesto no se exerce apenas por meio da fiscalizao
formal dos atos, mas, sobretudo, pela avaliao de desempenho da
gesto.
Instncias de Avaliao e Controle

O controle, sob os aspectos da fiscalizao formal e da avaliao
de desempenho, exerce-se em trs instncias complementares:
ff
Instncias de controle interno;
ff
Instncias de controle externo; e
ff
Instncias de controle social.
Instncias de Controle Interno
O controle interno realizado pelos trs Poderes e pelo
Ministrio Pblico, por meio de unidades especficas de cada rgo
que fazem o acompanhamento e a auditoria dos atos de seus gestores,
procurando, sobretudo, coibir desvios e erros antes de sua ocorrncia
e proceder avaliao de resultados da gesto oramentria,
financeira e patrimonial.
Mdulo 6
113
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Instncias de Controle Externo

O controle externo exercido exclusivamente pelo Poder
Legislativo. Cabe aos parlamentares municipais, estaduais e
federais, auxiliados pelos rgos de contas de seu municpio, Estado
ou da Unio, fazer o acompanhamento concomitante da gesto
oramentria e auditar, a posteriori, as contas do governo e os atos
que apresentem indcios de irregularidades.
Instncias de Controle Social

O controle social exercido pelos cidados e, de forma mais
efetiva, por segmentos organizados da comunidade, entidades de
mdia e conselhos de gesto (conselho municipal de educao, de
sade, de assistncia social, entre outros).
*Correio ofcio exercido pelo corregedor; visita

e fiscalizao feita por
autoridade
competen-
te aos estabelecimentos
submetidos sua jurisdio.
Fonte:
Houaiss
(2009).
Os procedimentos e canais de controle interno esto bem

definidos na legislao e se encontram institucionalizados em todos
os nveis de governo e poder, ainda que possam se beneficiar de
aperfeioamentos poltico-institucionais. Na Unio, por exemplo,
foi institudo o Sistema de Controle Interno do Poder Executivo,
sob a responsabilidade da Controladoria Geral da Unio, a quem
compete zelar pela defesa do patrimnio pblico e exercer o controle
interno, a auditoria pblica, a correio* e a preveno e combate
corrupo, alm de promover a transparncia da gesto pblica.
Com escopo mais especfico, existem rgos de controle interno
tambm nos Poderes Legislativo e Judicirio.
J o controle externo exercido atualmente no Brasil pelas
casas legislativas, auxiliadas pelos Tribunais de Contas e Conselhos
de Contas dos Municpios. O artigo 71 da Constituio Federal
define as atribuies do Tribunal de Contas da Unio, que se aplicam
tambm, no que couber, aos Conselhos e Tribunais de Contas dos
Estados e Municpios. As principais so:
ff
Apreciar, anualmente, as contas do Presidente, Governador
ou Prefeito;
ff
Julgar as contas dos gestores e demais responsveis por
dinheiros, bens e valores pblicos;
114
20/12/11 14:21
ff
Apreciar a legalidade dos atos de admisso e aposentadoria
de pessoal;
ff
Realizar auditoria contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial em unidades da Administrao
Pblica;
ff
Fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados a
outros entes da federao; e
ff
Aplicar sanses aos responsveis por ilegalidades ou
irregularidades de contas.
Por fim, o controle social , dentre os trs tipos, o menos

estruturado e regulamentado. Por seu carter recente e pela
diversidade e capilaridade de entidades envolvidas, o controle social
vai-se consolidando medida que amadurecem as instituies
democrticas e se fortalecem os mecanismos de participao popular
e transparncia da informao.
O controle social pode ser exercido por meio de denncias
e representaes de irregularidades a diversos rgos pblicos. O
artigo 74 da Constituio Federal, por exemplo, reza que qualquer
cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal
de Contas da Unio (TCU). O Ministrio Pblico outra importante
instituio com prerrogativa para receber representaes da sociedade
e investig-las.
Do ponto de vista do acompanhamento regular dos gastos
pblicos, contudo, a instituio mais representativa da participao
popular so os conselhos de polticas pblicas conselhos de
educao, sade, meio ambiente, assistncia social e outros, nos
nveis municipal, estadual e federal. Muitos desses conselhos tm
previso constitucional, outros so criados por lei. Em muitos casos,
sua atuao tem sido comprometida pela falta de independncia ou
capacitao de seus membros e falta de estrutura administrativa e
operacional. Permanecem, de todo modo, como importante avano
institucional a ser aperfeioado e aprofundado.
Mdulo 6
115
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Vamos analisar, a seguir, alguns instrumentos e metodologias

de avaliao e controle.
Instrmentos de Avaliao e Controle

Com o objetivo de facilitar o controle formal das contas
pblicas, tanto pelos rgos pblicos quanto pela sociedade, a
legislao determina a publicao de uma srie de demonstrativos
ao longo do ano:
ff
Trinta dias aps cada dois meses (bimestre), o Poder
Executivo deve publicar um relatrio resumido da
execuo oramentria.
ff
Trinta dias aps cada quatro meses (quadrimestre), os
trs poderes divulgam o respectivo relatrio de gesto
fiscal, contendo as informaes determinadas pela Lei
de Responsabilidade Fiscal (cumprimento dos limites
de gastos com pessoal, dvida, concesso de garantias,
operaes de crdito etc.).
ff
Ao final do exerccio financeiro, o Poder Executivo elabora
os balanos e demonstrativos contbeis do governo. O
Poder Legislativo e o Judicirio devem elaborar as suas
prestaes de contas separadamente.
ff
A prestao de contas do governante, referentes ao ano
anterior, deve ser encaminhada ao Poder Legislativo at
60 dias aps a abertura da sesso legislativa. Esta analisa
e julga as contas, em prazo definido pela constituio ou
lei orgnica (no caso dos municpios).
Mas no basta examinar demonstrativos. A tarefa de

fiscalizao da gesto oramentria tambm uma tarefa de
investigao, em que os processos precisam ser inspecionados e os
documentos conferidos.
Uma das formas mais comuns de fraude na gesto
oramentria e financeira o uso de notas fiscais frias, emitidas,
116
20/12/11 14:21
em geral, por empresas fantasmas. Por meio dessas notas, o gestor

pblico justifica a despesa com um bem que no foi adquirido, um
servio que no foi feito ou uma obra que no foi realizada e embolsa
o valor correspondente ao pagamento.
Quando a nota fria emitida por empresas legalmente

constitudas, em geral a fraude ocorre por meio de
notas fiscais que superfaturam o valor dos bens ou
servios ou registram servios no executados e
produtos no entregues.
H alguns fatores que sinalizam para a possibilidade de

fraudes e desperdcio na gesto do oramento, e cabe aos gestores
pblicos t-los sempre em mente e trabalhar para modificar tais
situaes (TREVISAN et al., 2004):
ff
Falta de transparncia nos atos administrativos do
governante;
ff
Desorganizao das contas e ausncia de controles
administrativos e financeiros;
ff
Subservincia do Poder Legislativo;
ff
Subservincia dos Conselhos Municipais;
ff
Baixo nvel de capacitao tcnica dos funcionrios
pblicos; e
ff
Falta de participao social no processo oramentrio.
Apesar dos avanos na legislao, a transparncia do gasto
pblico ainda pequena na maior parte dos municpios. Cabe aos
gestores pblicos trabalhar para dar aos cidados acesso amplo e
facilitado aos dados da elaborao e execuo oramentria e
valorizar a tarefa de fiscalizao e controle do oramento.
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Avaliao de Desempeno
A avaliao de desempenho ainda muito incipiente
na Administrao Pblica brasileira, mas j h razovel grau de
conscientizao por parte dos gestores pblicos sobre a necessidade
de se avanar na criao de instrumentos e procedimentos de
avaliao de desempenho. Exemplo de metodologia de avaliao de
desempenho a sistemtica desenvolvida pelo TCU, que compreende
duas linhas de trabalho: a avaliao de desempenho operacional do
rgo e a avaliao de programa.
A avaliao de desempenho operacional objetiva aferir se:
ff
O planejamento do rgo est condizente com os princpios
legais e as prioridades do governo;
ff
a capacidade de recursos humanos, tecnolgicos e
informacionais adequada para cumprir os objetivos
e metas do rgo com qualidade, tempestividade,
economicidade, eficincia e eficcia; e
ff
os procedimentos de gesto patrimonial, financeira e
oramentria so lcitos e eficientes.
J a avaliao de programa apresenta uma viso mais voltada

para a anlise do impacto efetivo das aes de governo na realidade
social. Para tanto, avalia os programas de governo segundo critrios
como:
ff
A adequao e relevncia dos objetivos pretendidos, bem
como sua consistncia com as necessidades previamente
identificadas;
ff
a relao de causalidade entre as aes planejadas e os
objetivos pretendidos;
ff
as alternativas de ao e seus custos;
ff
a relao de causalidade entre a poltica realizada e os
efeitos observados;
ff
os efeitos no planejados das aes;
ff
a qualidade dos efeitos alcanados; e
118
20/12/11 14:21
ff
os fatores inibidores do desempenho do programa.
Vrias outras metodologias de fiscalizao e avaliao vm
sendo desenvolvidas por rgos federais, estaduais e municipais,
mostrando a crescente preocupao em se garantir o melhor uso dos
recursos pblicos.
Complementando...
Para aprofundar seu conhecimento a respeito dos assuntos desta Unidade,
recomendamos as leituras e os stios propostos a seguir:
O Combate Corrupo nas Prefeituras do Brasil de Antoninho

Marbo Trevisan e outros. Nesta cartilha voc ter acesso a uma
introduo didtica s formas de combate corrupo.
Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e Prticas de Planejamento,

Oramento e Administrao Financeira com Responsabilidade Fiscal
de Claudiano Albuquerque, Marcio Medeiros e Paulo Henrique Feij.
Neste livro voc poder saber mais sobre metodologias de avaliao e
controle.
Oramento Pblico de James Giacomoni. Este livro um importante

subsdio matria Economia do Setor Pblico, visa a proporcionar ao
estudante viso abrangente da ao do Estado na atividade econmica.
Stio da Controladoria Geral da Unio disponvel em: <www.cgu.

gov.br>. Acesso em: 11 out. 2011.
Stio do Tribunal de Contas da Unio disponvel em: <www.tcu.gov.

br>. Acesso em: 11 out. de 2011.
Portal Oramento nesse stio voc poder conhecer entidades no

governamentais que fazem o acompanhamento das contas pblicas,
a exemplo daquelas que mantm, em parceria com o Senado
Federal, os oramentos temticos de polticas sociais, Disponvel em:
<http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/
Programas_Sociais>. Acesso em: 11 out. 2011.
Portal aproxima cidado e Oramento disponvel em: <http://www.

senado.gov.br/noticias/jornal/arquivos_jornal/arquivosPdf/encarte_
orcamento.pdf>. Acesso em: 26 out. 2011.
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Resumindo
nesta Unidade, aprendemos a reconhecer os principais
eventos da execuo oramentria e a utilizar as classificaes
oramentrias como informaes que auxiliam na anlise,
gesto, avaliao e controle da despesa. Vimos que, aps a
definio do cronograma de desembolso e programao financeira para os rgos, a execuo da despesa se inicia pela realizao dos procedimentos licitatrios, passando em seguida
para o empenho, a liquidao e o pagamento dos credores.
Muitas vezes a despesa realizada por meio de transferncias
de recursos a outros entes, mediante a celebrao de convnios e contratos de repasse, que aprendemos a reconhecer e,
no caso da Unio, a acompanhar eletronicamente.
Todos esses conhecimentos adquiridos, contudo, so
meramente instrumentais para se obter aquilo que de fato
importa: a obteno de resultados efetivos para os problemas
subjacentes ao planejamento oramentrio. Isso nos conduz
ltima parte desta Unidade, relativa aos procedimentos e canais
de avaliao e controle da gesto oramentria. Vimos que esse
controle se exerce, de forma investigativa, e no meramente
formal, por meio das instncias de controle interno, externo
e social. O aperfeioamento dos instrumentos de avaliao e
controle retroalimentam os processos de planejamento, elaborao e execuo oramentria, contribuindo para o alcance da
gesto pblica que todos almejam.
120
20/12/11 14:21
Agora, chegou a hora de analisarmos se voc est entendendo
o que estudamos at aqui! Para saber, procure resolver as
atividades propostas a seguir. Lembre-se: voc pode contar
com o auxlio de seu tutor.
1. Qual o objetivo de se exigir licitao para realizar gastos pblicos?

Cite trs modalidades de licitao.
2. Descreva as trs fases clssicas da despesa e explique o que so
restos a pagar.
3. Em que instncias se d o controle da gesto oramentria? Defina
cada instncia de controle e d um exemplo de ao de controle pela
sociedade.
4. Identifique as modalidades de licitao utilizadas na realizao das
despesas do programa Livro Aberto, ao longo de 2007. Siga os passos:
f Escolha o universo LOA 2007 Despesa Execuo.
Mdulo 6
121
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Responda: que modalidades de licitao foram utilizadas na

execuo desse programa?
5. Identifique os pagamentos feitos pelo Governo Federal a favorecidos
sediados no municpio de Aailndia (Maranho), no ms de abril de
2007. Siga os passos:
f Escolha o universo LOA 2007 Ordem Bancria.
122
20/12/11 14:21
Consideraes finais
Responda:
f Qual o montante total de pagamentos feitos pela Unio a
favorecidos do municpio de Aailndia em maio de 2007?
f Quem recebeu pagamentos para Ateno Ambulatorial e
Hospitalar no SUS? Quais as ordens bancrias que os favoreceram? Receberam o pagamento em que data, banco,
agncia bancria e conta corrente? Qual o valor recebido?
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
20/12/11 14:21
Unidade 5
Evoluo e Perspectivas do
Oramento Pblico

ffEntender
onde e por que surgiu o Oramento Pblico;
ffDiscutir
o processo de transformaes pelas quais o Oramento

Pblico passou desde sua emergncia at os dias atuais;
ffIdentificar
que objetivos o atual modelo de Oramento Pblico

no capaz de atender; e
ffInvestigar
os principais desafios que se colocam aos estudantes

do processo oramentrio para criar uma estrutura e um processo
de Oramento Pblico mais adequados.
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20/12/11 14:21
O Oramento como Processo

Evolutivo
Caro estudante,
Depois de havermos adquirido familiaridade com o Oramento
Pblico, vamos, nesta ltima Unidade, voltar ao ponto inicial
de nossa disciplina e reetir: qual o propsito disso tudo?
Por que investimos nosso tempo em todo esse processo de
oramento? na primeira Unidade, vimos que o oramento
importante porque por meio dele que se materializam
as aes governamentais. Mas, por que assim? Por que as
aes tm que passar pelo oramento? Qual o benefcio
disso? nesta Unidade, vamos verificar que o Oramento
Pblico tem uma razo de ser sociopoltica, que se manifesta
em um processo histrico. O Oramento Pblico surgiu em
determinado momento da histria humana, para resolver
determinado problema, e vem se modificando ao longo do
tempo para resolver outros problemas. Se ele um processo
evolutivo, surgem outras indagaes: em que momento dessa
evoluo ns estamos agora? nosso modelo de oramento
precisa de modificaes? Que desafios ainda precisam ser
perseguidos para se ter um modelo de oramento considerado
ideal, ou prximo ao ideal?
Veremos que essas perguntas ainda no tm respostas
acabadas, o que nos abre um campo frtil para discusses e
uma belssima avenida para futuros trabalhos de pesquisa.
Agora que nos familiarizamos com o Oramento Pblico,

vamos voltar ao ponto inicial de nossa jornada e indagar novamente:
por que precisamos de um Oramento Pblico? Na primeira
Unidade, vimos que o oramento importante porque por meio
dele que se materializam as aes governamentais. Mas, por que
assim? Por que as aes tm que passar pelo oramento? Qual o
benefcio disso?
Mdulo 6
127
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Para responder a essas questes, considere as duas situaes

seguintes:
ff
Voc est autorizado a falar ao celular no meio de uma
sesso de cinema? No. Apesar de no haver nenhuma
lei proibindo pessoas de fazerem isso, se o fizerem,
provavelmente levaro uma vaia ou ouviro reclamaes
das pessoas presentes.
ff
Voc est autorizado a conduzir seu veculo pela faixa de
pedestres durante a passagem de um transeunte? No.
Voc poder ser multado pelas autoridades de segurana
pblica, se transgredir a regra, ou receber um sinal de
agradecimento do pedestre, se respeit-la.
Pois bem. A sociedade em que vivemos composta de pessoas

que agem de acordo com determinadas regras de conduta formais
ou informais. Essas regras so denominadas, na literatura acadmica,
de instituies. As instituies so as regras, tidas como legtimas
pelos indivduos, que definem o que os indivduos e organizaes
podem fazer, bem como os incentivos e as sanes de cada conduta.
Sendo assim, podemos afirmar que o sistema oramentrio
uma instituio. Ele foi criado para definir as regras de gesto dos
recursos pblicos, de modo a respeitar e atender os interesses da
coletividade.
Voc pode estar se perguntando: como e por que essa instituio

foi criada?
Vamos entender: houve uma poca em que no havia nenhuma

regra definida em relao ao poder de arrecadao de recursos da
sociedade pelos governantes, nem sobre a forma de aplicao desses
recursos. Na baixa Idade Mdia, por exemplo, sempre que um rei
decidia fazer uma grande obra ou se via em dificuldades financeiras
para custear uma guerra, ele estabelecia, unilateralmente, um tributo
e o impunha aos habitantes do reino. So vrios os exemplos de
revoltas motivadas ou agravadas pelos excessos de tributao dos
128
20/12/11 14:21
reis (Revoluo Gloriosa, na Inglaterra; Revoluo Francesa; guerra

de independncia, nos EUA; Inconfidncia Mineira, no Brasil etc.).
Em resposta aos excessos dos governantes, surgiu a ideia
de se estabelecerem regras para disciplinar os assuntos de interesse
coletivo, entre os quais a criao de impostos e sua aplicao. Esse
regramento seria feito pelo colegiado de representantes da sociedade,
que conhecemos hoje como poder legislativo, o qual teria suas
prerrogativas sensivelmente fortalecidas com a instituio formal
do Oramento Pblico. At hoje, a aprovao, o monitoramento,
a fiscalizao e a avaliao do Oramento Pblico esto entre as
principais funes do poder legislativo, sendo esse poder to mais
forte quanto mais efetivamente participe do processo oramentrio.
Na Idade Moderna, o primeiro pas a estabelecer regras
oramentrias foi a Inglaterra, cuja Constituio passou a incluir o
seguinte dispositivo:
Nenhum tributo ou auxlio ser institudo no Reino, seno
pelo seu conselho comum, exceto com o fim de resgatar
a pessoa do Rei, fazer seu primognito cavaleiro e casar
sua filha mais velha uma vez, e os auxlios para esse fim
sero razoveis em seu montante. (MAGMA CARTA,
1215, art. 12, traduo da autora).
Portanto, considerando-se a expresso conselho comum,

existente na citao anterior, que significa parlamento ou Poder
Legislativo, ou seja, os representantes dos cidados, o rei s poderia
criar e arrecadar um tributo se tivesse a prvia autorizao do Poder
Legislativo. Vemos, assim, que o Oramento Pblico surgiu como
instrumento de controle dos poderes dos governantes.
Contudo, perceba que, nesse momento, ainda no havia a
separao entre as finanas do rei e as finanas do Estado, j que
era o rei quem decidia o que fazer com os tributos arrecadados. Essa
separao ocorreu paulatinamente, medida que o Poder Legislativo
foi estabelecendo requisitos para o planejamento, a organizao e a
demonstrao das contas pblicas. Alm dos excessos de arrecadao
de tributos, outros problemas vo se colocando no sistema poltico
Mdulo 6
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20/12/11 14:21
Oramento Pblico
e demandando que o oramento se modifique para solucionlos. Por exemplo: o governante pode decidir unilateralmente que
aumentar o efetivo de soldados mais importante do que aumentar
o efetivo de mdicos? Ao dar resposta negativa a essa pergunta, o
Poder Legislativo estabelece regras para os gastos do governo e,
consequentemente, passa a necessitar de um modelo de Oramento
Pblico que demonstre no apenas o que est sendo arrecadado,
mas tambm como esses recursos esto sendo gastos.
A experincia inglesa se
difundiu, somada a de
outros pases que tambm

se tornaram referncia
em matria oramentria,
como Frana e estados
Unidos.
Esse processo de amadurecimento institucional foi bastante

lento, tendo levado mais de cinco sculos para chegar a um modelo
de oramento plenamente desenvolvido. Apenas em 1822 que
o Poder Executivo da Inglaterra apresentou ao parlamento um
demonstrativo detalhando as receitas e despesas para o exerccio.
Mas as transformaes do oramento no pararam por a. A
legislao oramentria e as organizaes que tratavam do Oramento
Pblico foram sofrendo modificaes e se ampliando medida que a
sociedade industrial moderna se tornava mais complexa e as despesas
governamentais se ampliavam.
Particularmente ao longo do sculo XX, o crescimento das
despesas pblicas foi marcante em praticamente todos os pases
desenvolvidos e subdesenvolvidos. Enquanto o governo dos EUA,
por exemplo, gastava 6,5% do PIB em 1890, esse percentual alcanou
35% na dcada de 1990 (GIACOMONI, 2008, p. 3). No Brasil, a
participao do Estado no PIB saltou de 17% em 1947 para 47,5%
em 1980.
Desse modo, podemos afirmar que crescimento das despesas
pblicas significa elevao da carga tributria ou do endividamento
pblico para financiar tais gastos. Ou seja, tanto a carga tributria
quanto dvida do setor pblico cresceram substancialmente ao longo
do tempo, com diversos efeitos sobre a economia e a sociedade. Veja
alguns desses efeitos:
ff
O crescimento da carga tributria significa a retirada de
recursos das mos das pessoas e empresas para as mos
do governo, reduzindo a capacidade de investimentos do
setor privado.
130
20/12/11 14:21
ff
Os tributos fazem parte dos custos de produo das
empresas. Logo, se os tributos se elevam, os preos das
mercadorias tendem a aumentar, alimentando a inflao e
reduzindo o poder de compra das pessoas.
ff
Quando o governo eleva os tributos de forma seletiva,
ou seja, fazendo-o incidir sobre determinadas atividades
apenas, ele reduz a lucratividade desses setores e,
consequentemente, incentiva a migrao de investimentos
para outros setores e atividades.
ff
Se, em vez de aumentar impostos, o governo opta por
tomar emprstimos para financiar os seus gastos, ele
aumenta sua capacidade de fazer gastos no presente,
mas reduz a capacidade de gastar no futuro, pois ter que
retirar, de suas receitas futuras, o montante necessrio
para pagar os juros da dvida contrada.
ff
Como o aumento dos tributos, o aumento da dvida pblica
tambm transfere recursos das pessoas e empresas para as
mos do Estado, reduzindo a capacidade de investimentos
do setor privado.
ff
Alm disso, como o dinheiro emprestado ao governo
operao que, regra geral, rende juros com baixo risco
e esforo, o endividamento pblico desvia recursos de
atividades produtivas que geram emprego, renda, bens e
servios na economia.
Observando a Tabela 1, voc percebe que a participao do

governo nas contas nacionais aumentou ou diminuiu ao longo
do tempo? Por qu?
Mdulo 6
131
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Tabela 1: Evoluo da carga tributria e da dvida pblica (% PIB)
Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Por outro lado, crescimento dos gastos pblicos significa

expanso da infraestrutura (transportes, energia, comunicaes,
saneamento etc.), da prestao de servios governamentais
(educao, sade, segurana pblica e outros) e da concesso de
benefcios pblicos (transferncia de renda, bolsas de estudo, auxliodoena etc.), que so demandas feitas pela sociedade. Veja os mapas
da Figura 11.
Figura 11: Evoluo da malha viria terrestre dos municpios

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE (2000)
Logo, no difcil percebermos que um dos principais dilemas

da economia moderna encontrar o equilbrio entre os benefcios
gerados pela atuao do Estado e os custos arcados pela sociedade
132
20/12/11 14:21
para prover as fontes de financiamento desses gastos. Nesse contexto,

faz toda diferena ter um instrumento que deixe claro sociedade os
termos desse dilema. Esse instrumento o Oramento Pblico.
Em meio a tantas controvrsias que rodeiam essa questo: qual

o tamanho do Estado de que precisamos?
Sobressai o consenso de que, qualquer que seja o nvel

de gastos realizado pelo Estado, haver sempre demandas no
atendidas, devendo os recursos colocados disposio do Estado
serem utilizados com a mxima eficincia e eficcia.
Em suma, partimos de um modelo de oramento que
objetivava apenas controlar a capacidade dos governantes de
arrecadar tributos e migramos, paulatinamente, para modelos que
vo se tornando mais complexos para atender a necessidade de
se evidenciar o planejamento de aes, as decises de gastos e os
resultados produzidos pelo governo.
O Oramento Pblico no apenas uma formalidade

para se viabilizar a realizao de aes um
instrumento que foi se desenvolvendo ao longo do
tempo para apoiar um valor sociopoltico fundamental:
a gesto transparente e democrtica dos recursos
pblicos.
Em que ponto da evoluo do Oramento Pblico nos

encontramos hoje?
Quando o Oramento Pblico foi criado e comeou a ser

difundido, a preocupao central era, como vimos, com o controle
do montante de receitas arrecadadas e de gastos realizados pelo
governo. Naquele contexto, desenvolveu-se o que hoje chamamos de
Mdulo 6
133
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
oramento tradicional. O oramento tradicional, conhecido como

lei de meios, estipulava tetos oramentrios para cada unidade
administrativa do governo e detalhava os objetos de gasto (pessoal,
equipamentos etc.). Via-se o oramento como um processo contbil,
com foco no controle.
J no incio do sculo XX e particularmente aps o advento
da crise econmica de 1930, considerada a pior crise do capitalismo
moderno, as autoridades passaram a reconhecer que o Estado tinha um
papel importante a desempenhar na promoo do desenvolvimento
econmico, devendo adotar polticas fiscais ativas (gastos pblicos
para gerar emprego e renda) e polticas regulatrias para disciplinar
o funcionamento do mercado. Nesse novo cenrio, o Oramento
Pblico passava a ser instrumento no apenas de controle dos gastos,
mas tambm de execuo da poltica fiscal.
Para desempenhar esse papel, o oramento precisava
detalhar com maior apuro a natureza econmica dos gastos, seus
objetivos e metas e suas fontes de financiamento. Desenvolveram-se,
principalmente no perodo ps-Segunda Guerra Mundial, diversas
alternativas de elaborao oramentria, das quais emanaram
e se difundiram uma nova classificao econmica e funcional
das despesas, bem como a estrutura oramentria por programas
e projetos, que aproximava oramento e planejamento. O novo
modelo, conhecido como oramento por programas, representou
um importante passo no aprimoramento da programao de gastos,
por permitir a explicitao de custos e produtos e a discusso da
relao custo/benefcio das alternativas de ao.
A partir da dcada de 1970, quando as crises econmicas
passaram a se manifestar em situaes de excessivo endividamento
por parte dos governos e dificuldades de elevao da carga tributria,
passa-se a reconhecer que, ao invs de aumentar os gastos, o governo
precisa gastar melhor. Ganha destaque a ideia de que o oramento
por programas precisa ser aperfeioado rumo ao um oramento
por resultados ou oramento de desempenho, que coloque em
relevo no o que o governo gasta, mas o que o governo realiza.
O oramento por programas, no obstante explicite os objetivos a
serem alcanados pela atuao governamental, organiza-se segundo
134
20/12/11 14:21
a lgica de insumos fornecidos/produtos gerados, sem elementos

que permitam auferir os resultados efetivamente alcanados pelas
despesas realizadas.
O novo desafio, portanto, passa a ser o de fazer o oramento
contemplar dimenses importantes do processo de polticas pblicas,
como o planejamento estratgico e a avaliao de resultados e
impactos.
Figura 12: Novas dimenses necessrias ao modelo oramentrio

Fonte: Elaborada pela autora deste livro
Observe que, no processo de aperfeioamento do modelo

oramentrio, no se trata de substituir um valor (controle) por
outro (resultados), mas de desenvolver um modelo que contemple e
compatibilize cada um dos valores adquiridos ao longo da histria:
planejamento dos fins, controle de meios e avaliao dos resultados.
E no Brasil, como surgiu e evoluiu o oramento?
A primeira lei oramentria brasileira foi editada em 1827,

ainda no perodo monrquico. Contudo, devido a dificuldades de
capacidade administrativa, logstica e infraestrutura, no chegou
a ser implementada. Somente em 1831 passa-se a ter a primeira
experincia brasileira de oramento, como pode ser observado na
Figura 13.
A primeira Constituio republicana, promulgada em 1891 sob
regime democrtico, conferia ao parlamento poderes para elaborar a
proposta de oramento e tomar as contas do Poder Executivo. Nesse
mesmo contexto, cria-se o Tribunal de Contas da Unio, que , at
hoje, um dos principais rgos auxiliares do Poder Legislativo no
exerccio do controle externo.
Mdulo 6
135
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Cerca de quatro dcadas depois, em 1934, promulga-se

nova Constituio, que centraliza as funes de Estado no Poder
Executivo, incluindo-se a a elaborao da proposta oramentria.
Ao Congresso Nacional, atribuiu-se a funo de discutir e aprovar o
oramento e julgar as contas do Presidente da Repblica.
Figura 13: Fragmento da primeira lei oramentria brasileira

Fonte: Colleco das Leis do Imprio do Brazil (1876)
De modo geral, a partir da haver certa alternncia entre as

Constituies no que concerne s prerrogativas do poder executivo e
do poder legislativo em iniciar, alterar e aprovar matria oramentria.
Mesmo durante a vigncia de Constituies que conferiam ao
Parlamento a iniciativa de elaborar o oramento, como o caso da
Constituio de 1937 e 1967, o oramento era, na prtica, elaborado
e decretado pelo Presidente da Repblica.
Veja o seguinte dispositivo da Constituio de 1967 sobre as
emendas do Congresso Nacional aos projetos de lei oramentria:
No sero objeto de deliberao emendas de que decorra
aumento da despesa global ou de cada rgo, projeto ou
136
20/12/11 14:21
programa, ou as que visem a modificar o seu montante,

natureza e objetivo. (BRASIL, 1967).
Se no podia modificar o montante, a natureza ou o objetivo

das dotaes dos rgos e programas, qual a relevncia de se
apresentar emendas ao oramento?
Poucos eram os incentivos existentes para que os parlamentares

se engajassem em um processo de aprendizado e de consolidao de
entendimentos sobre o Oramento Pblico.
Essa cultura poltica, que tambm implicava hipertrofia do
Poder Executivo em matria oramentria, explica por que a atuao
do Poder Legislativo (Congresso Nacional, assembleias estaduais e
cmaras de vereadores) ainda tmida nessa matria, no obstante
a Constituio de 1988 ter-lhe dado amplos poderes para alterar
e fiscalizar o oramento. O desinteresse e a baixa capacidade
institucional e organizacional de lidar com o oramento constituem
uma herana com a qual temos que lidar ainda hoje.
Voltando a nossa histria, em 17 de julho de 1940 foi editado

o Decreto-Lei n. 2.416, que veicula o primeiro cdigo oramentrio
brasileiro. Esse decreto-lei trazia classificaes para despesas e
receitas e regulamentava os procedimentos de autorizao dos gastos
e escriturao das contas. Um ponto interessante a observar, que
revela estarmos, naquele momento, sob um modelo de oramento
tradicional, o fato de o processo oramentrio ter sido concebido
como um processo contbil, a ser conduzido primariamente por
contabilistas. Na verdade, a codificao constante do decretolei apenas converteu em norma legal resolues aprovadas pela
2 Conferncia de Tcnicos em Contabilidade Pblica e Assuntos
Fazendrios. O foco predominante era no controle, particularmente
no cumprimento de tetos oramentrios estabelecidos por rgo e
por tipo de despesa (pessoal, equipamentos, etc.). As classificaes
eram estruturadas em objetos de gasto pormenorizados.
Mdulo 6
Conhea este decreto-lei

acessando <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/
decreto-lei/1937-1946/
Del2416.htm>. Acesso em:

11 out. 2011.
137
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
O modelo oramentrio sofrer modificaes marginais at a

edio da Lei n. 4.320/64. Essa lei representou um enorme avano
na concepo e organizao do Oramento Pblico no Brasil, tendo
sido recepcionada pela Constituio de 1988, orientando at hoje os
princpios oramentrios e a execuo da despesa.
A Lei n. 4.320/64 trouxe no apenas a concepo do
oramento por programas, como tambm vrios outros elementos
inovadores, sinalizando para a adoo de um modelo de oramento
de desempenho. O foco predominante era na gerncia das aes, nos
custos incorridos e nos resultados a alcanar. Para tanto, propunha
que se adotassem mensuraes que possibilitassem a avaliao de
desempenho das atividades, alm da adoo de demonstrativos mais
sintticos, ao nvel do elemento de despesa, dando mais flexibilidade
ao gestor pblico.
Contudo, a substituio do Decreto-Lei n. 2.416/40 pela
Lei n. 4.320/64 no teve o condo de alterar o processo decisrio
relativo despesa pblica. Permaneceu um acentuado vis jurdico e
contbil na elaborao e gesto do oramento, que s recentemente
comeamos a alterar. Isso mostra que
[...] a existncia de uma lei no suficiente para
mudar o comportamento administrativo calcado
mais no controle formal da despesa do que na
aferio dos bens e servios pblicos efetivamente
disponibilizados sociedade. (CORE, 2004).
Alm de alterar a legislao, preciso criar capacidade
organizacional, competncias e tecnologias para se promover as
mudanas desejadas.
Mas qual o modelo de oramento que queremos?
H trs princpios que norteiam a busca de aprimoramento

do processo oramentrio e das estruturas de gesto das polticas
pblicas hoje:
138
20/12/11 14:21
ff
eficincia da mquina governamental;
ff
efetividade das polticas pblicas; e
ff
qualidade do gasto.
Para tanto, o desafio consiste em se buscar um modelo de
planejamento, governana e gesto voltados para resultados, visando
a transcender o mero controle de insumos.
Atualmente, um dos principais problemas do processo
oramentrio, no que respeita sua contribuio para o desenvolvimento
humano e social no Brasil, reside no descasamento entre o processo
de elaborao e execuo do oramento, de um lado, e o processo
de elaborao e execuo das polticas pblicas, de outro. Veja o
exemplo desse descasamento.
Em setembro de 2000, por ocasio da Cpula do Milnio,

191 pases assinaram a Declarao do Milnio. Com base nessa
declarao, a Organizao das Naes Unidas (ONU) elaborou
a estratgia de desenvolvimento humano consolidada nos oito
Objetivos de Desenvolvimento do Milnio.
ff
Objetivo 1: Erradicar a pobreza extrema e a fome.
ff
Objetivo 2: Alcanar o ensino primrio universal.
ff
Objetivo 3: Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia
Para saber mais sobre
essa declarao, acesse:

<http://www.unric.org/
html/portuguese/uninfo/
DecdoMil.pdf>. Acesso
em: 11 out. 2011.
da mulher.
ff
Objetivo 4: Reduzir a mortalidade infantil.
ff
Objetivo 5: Melhorar a sade materna.
ff
Objetivo 6: Combater o HIV/AIDS e outras enfermidades.
ff
Objetivo 7: Garantir a sustentabilidade do meio ambiente.
ff
Objetivo 8: Fomentar uma associao mundial para o
desenvolvimento.
Como signatrio* da Declarao do Milnio, o governo

brasileiro instituiu grupos de trabalho com cerca de 200 especialistas
de 17 ministrios e de 14 agncias do Sistema Naes Unidas, para
tratar dos diversos temas da Declarao. Deliberou-se, por exemplo,
que o governo brasileiro iria perseguir as seguintes metas:
Mdulo 6
*Signatrio
que
ou
aquele que assina ou subscreve um texto, um documento etc. Fonte: Houaiss

(2009).
139
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
ff
Reduzir a 25%, entre 1990 e 2015, a proporo da
populao com renda inferior a 1 US$ per capita por dia.
ff
Erradicar a fome at 2015.
ff
Garantir que, at 2015, todas as crianas do pas concluam
o ensino fundamental.
ff
Promover, na Rede do Sistema nico de Sade, cobertura
universal por aes de sade sexual e reprodutiva at
2015.
ff
At 2015, ter detido o crescimento da mortalidade por
cncer de mama e de colo de tero, invertendo a tendncia
atual.
ff
At 2015, ter reduzido a incidncia da malria e da
Para acessar aos
Relatrios nacionais
de acompanhamento
dos Objetivos de
Desenvolvimento do
Milnio, clique no link

Assessoria Direta ao
Governo Objetivos do
Milnio, no stio: <http://
www.ipea.gov.br/portal/
index.php?option=com_
content&view=article&id=
1235&Itemid=68>. Acesso
em: 11 out. 2011.
tuberculose.
ff
At 2010, ter eliminado a hansenase.
O Governo Federal j publicou trs Relatrios Nacionais de

Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, em
2004, 2005 e 2007. Ocorre que a estrutura atual do PPA no permite
identificar, nem quantificar, os gastos do Governo Federal alocados
para a consecuo desses objetivos. No constou dos Relatrios
Nacionais qualquer referncia aos recursos investidos pelo Governo
Federal para atingir as metas por ele mesmo institudas. Assim, um
desafio que se apresenta para o pas refletir nos planos de governo
o esforo oramentrio para alcanar os Objetivos do Milnio.
A manifestao mais clara do descasamento entre oramento e
polticas pblicas o fato de que, na maior parte dos rgos pblicos,
esses dois processos so tratados por unidades administrativas
separadas, havendo uma unidade de planejamento, uma unidade
de oramento e unidades que tratam da execuo finalstica das
polticas com pouca integrao entre eles.
Desafio da integrao: integrar planejamento,

oramento e execuo das aes governamentais.
140
20/12/11 14:21
Quando o foco da ao governamental a resoluo de um

problema e a produo de impactos sobre determinada situao,
faz-se necessrio adotar estratgias que, via de regra, abarcam aes
que esto sob a alada de rgos distintos. Por exemplo, a melhoria
do desempenho escolar de estudantes carentes requer aes no
apenas de educao e cultura, mas tambm de sade e assistncia
social. A dificuldade de se promover trabalho cooperativo eficiente
entre diferentes rgos e unidades administrativas o que se conhece
hoje como problema da transversalidade.
Desafio da Transversalidade: garantir trabalho

cooperativo eficiente entre diferentes unidades
administrativas.
Outro problema reside na superposio de responsabilidades

e aes entre os trs nveis de governo, em alguns casos, e na falta
de definio sobre os responsveis pelo tratamento de determinados
problemas, em outros casos. Mesmo quando as responsabilidades
esto definidas, seria desejvel o estabelecimento de sinergias
entre esferas de governo, de modo a maximizar a troca de
conhecimentos, tecnologias e outros recursos. Um dos mecanismos
recentemente adotados para tratar essa questo a celebrao de
consrcios pblicos. Os consrcios pblicos, regulamentado pela
Lei n. 11.107/05, so parcerias formadas por dois ou mais entes
da federao para a realizao de objetivos de interesse comum,
em qualquer rea (tratamento de lixo, saneamento bsico, sade,
abastecimento, projetos urbanos etc). J h inmeros consrcios em
funcionamento, principalmente entre municpios, cujo andamento e
resultados precisam ser acompanhados e estudados.
Desafio da Cooperao: integrar esforos de alocao

de recursos nos trs nveis de governo: Unio, Estados
e municpios.
Mdulo 6
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Oramento Pblico
As inovaes tecnolgicas, organizacionais e normativas,

contudo, pouco fazem por si mesmas. No adianta inovar se as pessoas
que vo operar essas inovaes no estiverem preparadas para isso.
Ao contrrio, quando as pessoas esto motivadas e capacitadas a
atender aos desafios, os resultados so surpreendentes mesmo sem
alteraes estruturais importantes. Para tanto, faz-se necessrio
empreender aes para profissionalizar e capacitar continuamente a
fora de trabalho, promover a criao e o gerenciamento de carreiras
pensadas em perspectiva estratgica, introduzir e difundir a lgica de
gesto por competncias para melhor alocao e uso dos talentos e
implementar sistemticas de incentivo e responsabilizao.
Desafio da Gesto: investir em pessoas e capacidade

de gesto.
Chegado ao final de nossa discusso, caro estudante,

importante que voc atente para dois aspectos fundamentais.
O primeiro que as instituies e organizaes oramentrias
que vigoram hoje como a legislao de finanas pblicas, os
sistemas de informao, as prticas de planejamento, as comisses
de oramento do legislativo, os instrumentos de avaliao e controle,
entre outros so inovaes muito recentes no contexto institucional
brasileiro, a maior parte das quais datando da dcada de 1960 ou
posterior. Isso quer dizer que ainda h muito a fazer no que diz
respeito compreenso e ao aperfeioamento dessas instituies e
organizaes, sobretudo no nvel dos municpios.
O segundo aspecto que os gestores pblicos tm um papel
ativo fundamental a desempenhar no processo de aperfeioamento de
nosso modelo oramentrio, particularmente no tocante ampliao
da transparncia e pesquisa e desenvolvimento de novas prticas
de planejamento, gesto e avaliao oramentria.
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Resumindo
nesta Unidade, aprendemos a reconhecer os principais
eventos da execuo oramentria e a utilizar as classificaes oramentrias como informaes que auxiliam a anlise,
gesto, avaliao e controle da despesa. Vimos que, aps a definio do cronograma de desembolso e programao financeira
para os rgos, a execuo da despesa se inicia pela realizao dos procedimentos licitatrios, passando em seguida para
o empenho, a liquidao e o pagamento dos credores. Muitas
vezes a despesa realizada por meio de transferncias de
recursos a outros entes, mediante a celebrao de convnios e
contratos de repasse, que aprendemos a reconhecer e, no caso
da Unio, a acompanhar eletronicamente.
Todos esses conhecimentos adquiridos, contudo, so
meramente instrumentais para se alcanar aquilo que de fato
importa: a obteno de resultados efetivos para os problemas
subjacentes ao planejamento oramentrio. Isso nos conduziu ltima parte desta Unidade, relativa aos procedimentos e canais de avaliao e controle da gesto oramentria.
Vimos que esse controle se exerce, de forma investigativa, e
no meramente formal, por meio das instncias de controle
interno, externo e social. O aperfeioamento dos instrumentos
de avaliao e controle retroalimentam os processos de planejamento, elaborao e execuo oramentria, contribuindo
para o alcance da gesto pblica que todos almejam.
Mdulo 6
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Oramento Pblico
Para saber se voc entendeu o que foi apresentado at
aqui, responda s atividades propostas. Caso tenha alguma
dvida, faa uma releitura atenciosa dos conceitos ainda no
entendidos ou, se necessrio, entre em contato com seu tutor.
1. Em 2000, o Governo Federal adotou nova metodologia de elaborao e gesto do PPA. Pesquise que inovaes foram introduzidas e
elabore um breve ensaio sobre a relao entre essas inovaes e o
objetivo de se instituir uma gesto oramentria por resultados.
2. Escolha um dos desafios discutidos nesta Unidade e mostre como
ele se aplica ao processo oramentrio. Em que a superao desse
desafio favoreceria a qualidade do gasto pblico?
3. Historicamente, tem havido muita controvrsia sobre o quanto
o governo deveria expandir seus gastos. Alguns consideram que o
governo gasta demais e inibe a atuao do setor privado. Outros
acham que os gastos do governo induzem ao crescimento econmico. Pesquise em jornais e stios eletrnicos e identifique duas opinies divergentes sobre esse assunto. Que razes cada autor defende
como embasamento ao que pensa? Que opinio voc, estudante,
tem sobre o tema?
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Consideraes finais
Consideraes finais
Caro estudante, chegamos ao final desta disciplina.
Como voc pde observar, abordamos uma das tarefas
mais importantes no gerenciamento operacional, alinhado s
orientaes polticas de governo, que consiste em cuidar do
financiamento do plano estratgico de aes, considerando um
conjunto de instrumentos definidos em arcabouo legal normativo
integrado. Um dos instrumentos o plano operacional, derivado do
plano estratgico, com abrangncia para o mandato do gestor do
executivo. O controle desse plano no deve somente retroalimentar
o plano estratgico, mas tambm embasar a definio dos recursos
oramentrios necessrios ao mbito pblico.
Vimos ainda que o Oramento Pblico, sua elaborao,
aprovao e gesto exigem conhecimentos bastante aprofundados
do ciclo oramentrio e tambm a implementao de um sistema de
informaes que o integre s etapas financeira e contbil do ciclo de
gesto das receitas e despesas. Por estar sustentado em arcabouo
legal formado pelas leis oramentrias, esse instrumento est sujeito
gesto compartilhada de poderes distintos Legislativo e Executivo
o que faz do oramento um instrumento de sinalizao concreta da
capacidade governativa dos rgos pblicos.
Por fim, vimos que o embate poltico, mencionado anteriormente,
deve ser acompanhado, se necessrio, por reviso das polticas pblicas
vigentes e ampla disseminao de informaes aos demais atores, em
particular, sociedade, para que o controle a ser exercido por ela esteja
sustentado em definies atualizadas das prioridades do governo.
No finalize seus estudos por aqui... Continue pesquisando
para construir o seu conhecimento.
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Oramento Pblico
Foi um prazer enorme trabalhar com voc ao longo desta

disciplina.
Sucesso!
Professora Rita de Cssia Leal Fonseca dos Santos
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Referncias Bibliogrficas
Referncias
ALBUQUERQUE, Claudiano; MEDEIROS, Marcio; FEIJ, Paulo
Henrique. Gesto de Finanas Pblicas: fundamentos e prticas de
planejamento, oramento e administrao financeira com responsabilidade
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ATLAS NACIONAL DO BRASIL. 3. ed. Rio de Janeiro: IBGE, 2000. 1
atlas. Escalas variam; Diviso territorial brasileira 2005. Rio de Janeiro:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, 2006. Disponvel em: <ftp://
geoftp.ibge.gov.br/Organizacao/Divisao_Territorial/>. Acesso em: 11 out.
2011.
BRASIL. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria
de Planejamento e Investimentos Estratgicos. Mensagem do Presidente.
In: Plano plurianual 2008-2011: projeto de lei. Braslia, DF: MP, 2007.
Disponvel em: <http://www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/
Arquivos/spi/plano_plurianual/PPA/081015_PPA_2008_mesPres.pdf>.
______. Biblioteca Cmara dos Deputados. Colleco das Leis do Imperio
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______. Cmara dos Deputados. Consultoria de Oramento e Fiscalizao
Financeira. [2006?]. Disponvel em: <http://bd.camara.gov.br/bd/handle/
bdcamara/213>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.
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______. Decreto n. 6.601, de 10 de outubro de 2008a. Dispe sobre a
gesto do plano Plurianual 2008-2011 e de seus programas. Disponvel
em: <http://www.sigplan.gov.br/download/sigplan/decreton%C2%BA6601.
htm>. Acesso em: 11 out. 2011.
Mdulo 6
147
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
______. Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece

normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964. Estatui Normas Gerais de
Direito Financeiro para elaborao e controle dos oramentos e balano
da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito Federal. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm>. Acesso em:
11 out. 2011.
______. Lei n. 8.142, de 28 de dezembro 1990. Dispe sobre a
participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS)
e sobre as transferncias intergovernamentais de recursos financeiros na
rea da sade e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8142.htm>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Lei n. 8.742, de 7 de dezembro de 1993. Dispe sobre a
organizao da Assistncia Social e d outras providncias. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8742.htm>. Acesso em: 11
out. 2011.
______. Lei n. 9.452, de 20 de maro de 1997. Determina que as
Cmaras Municipais sejam obrigatoriamente notificadas da liberao de
recursos federais para os respectivos municpios e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9452.htm>.
______. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os artigos
182 e 183 da Constituio Federal, estabelece diretrizes gerais da poltica
urbana e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Lei n. 11.107, de 6 de abril de 2005. Dispe sobre normas gerais
de contratao de consrcios pblicos e d outras providncias. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Lei/
L11107.htm>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Lei n. 11.653, de 7 de abril de 2008. Dispe sobre o Plano
Plurianual para o perodo 2008/2011. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/L11653.htm>. Acesso
em: 11 out. 2011.
______. Lei n. 11.768, de 14 de agosto de 2008b. Dispe sobre as
diretrizes e a execuo da Lei oramentria de 2009 e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_
ato2007-2010/2008/lei/L11768.htm>. Acesso em: 11 out. 2011.
148
20/12/11 14:21
Referncias Bibliogrficas
______. Lei n. 11.897, de 30 de dezembro de 2008c. Estima a receita e

fixa a despesa da Unio para o exerccio financeiro de 2009. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Lei/
L11897.htm>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Ministrio da Fazenda. Manual de demonstrativos fiscais: aplicado
Unio e aos Estados, Distrito Federal e Municpios. 3. ed., 2010. v. 2
Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/
contabilidade/MDF_VolumeII_3edicao.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Ministrio da Fazenda. Secretaria do Tesouro Nacional. Receitas
Pblicas: manual de procedimentos. Braslia: STN/Coordenao-Geral de
Contabilidade, 2007. 233 p.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Secretaria
de Oramento Federal. Manual tcnico de Oramento (MTO). Verso
2010. Braslia, DF: MP, 2009a. Disponvel em: <https://www.portalsof.
planejamento.gov.br/bib/MTO/MTO_2010_VF6_de_190510.pdf>. Acesso
em: 11 out. 2011.
______. Portaria n. 42, de 14 de abril de 1999. Atualiza a discriminao da
despesa por funes de que trata o inciso I do 1 do artigo 2 e 2 do
artigo 8, ambos da Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, estabelece os
conceitos de funo, subfuno, programa, projeto, atividade, operaes
especiais, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.tesouro.
fazenda.gov.br/legislacao/download/contabilidade/portaria42.pdf>. Acesso
em: 11 out. 2011.
______. Portaria Interministerial n. 163, de 4 de maio de 2001. Dispe
sobre normas gerais de consolidao das Contas Pblicas no mbito da
Unio, Estados, Distrito Federal e municpios, e d outras providncias.
Disponvel em: <http://www.tesouro.fazenda.gov.br/legislacao/download/
contabilidade/portarias325e519.PDF>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Senado Federal (2009b). Disponvel em: <http://www9.senado.
gov.br/portal/page/portal/orcamento_senado/LOAM/Execucao?p_
ano=2009>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Senado Federal (2009c). Resolues do Senado Federal, v.
39. Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/pdf/
Resolucoes/2009.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011.
______. Senado Federal. Oramento da Unio. SIGA Brasil. [2006].
Disponvel em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/orcamento_
senado/SigaBrasil>. Acesso em: 11 out. 2011.
Mdulo 6
149
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Oramento Pblico
CORE, Fabiano. Reformas oramentrias no Brasil: uma trajetria de

tradio e formalismo na alocao dos recursos pblicos. In: Anais do
IX Congresso Internacional do CLAD sobre a Reforma do Estado y da
Administrao Pblica. Madrid, 2-5 de novembro de 2004. Disponvel
em: < http://pt.scribd.com/doc/34744428/Artigo-CLAD-2004-Reformasorcamentarias-no-Brasil-uma-trajetoria-de-tradicao >. Acesso em: 11 out.
2011.
COSTA, Marilene et al. Processo de Implantao do Oramento
Participativo em Campina Grande - PB. Veredas FAVIP, Caruaru, v. 2, n.
2, jul./dez. 2005. Disponvel em: <http://veredas.favip.edu.br/index.php/
veredas/article/viewPDFInterstitial/47/45>. Acesso em: 11 out. 2011.
FEDOZZI, Luciano. Oramento Participativo: reflexes sobre a experincia
de Porto Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial; Rio de Janeiro: FASE/
IPPUR, 1997.
GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas, 2008.
HOUAISS, Instituto Antnio Houaiss. Dicionrio eletrnico Houaiss da
lngua portuguesa. Verso 3.0. Rio de Janeiro: Objetiva, dez. 2009. 1
CD-ROM.
LACOMBE, Francisco Jos Masset. Dicionrio de negcios: mais de 6.000
termos em ingls e portugus. So Paulo: Saraiva, 2009.
SILVA, Anderson Caputo; CARVALHO, Lena Oliveira; MEDEIROS, Otavio
Ladeira de (Org.). Dvida Pblica: a experincia brasileira. Braslia, DF:
Secretaria do Tesouro Nacional, Banco Mundial, 2009. Disponvel em:
<http://www.tesouro.fazenda.gov.br/divida_publica/downloads/livro/livro_
eletronico_completo.pdf>. Acesso em: 11 out. 2011.
TREVISAN, Antoninho Marbo et al. O Combate Corrupo nas
Prefeituras do Brasil. Cotia: Ateli Editorial, 2004. Disponvel em: <http://
www.amarribo.org.br/mambo/images/stories/organizar/ocacnpdb3ed.pdf>.
150
20/12/11 14:21
20/12/11 14:21
Oramento Pblico
Minicurrculo
Doutora em Polticas Pblicas e Gesto para o
Desenvolvimento pela Universidade de Manchester
(2005) e Mestra em Economia pela Universidade
de Braslia (1996). Atualmente Consultora de
Oramentos, Fiscalizao e Controle do Senado
Federal e professora da Escola nacional de Administrao Pblica e
da Fundao Getlio Vargas. Tem experincia nas reas de Economia,
Planejamento, Administrao Pblica e Governana Eletrnica, atuando
principalmente nos seguintes temas: planejamento e gesto de polticas
pblicas, transparncia e controle social dos gastos pblicos, solues
de tecnologia da informao para o setor pblico e avaliao de impacto
de polticas sociais.
152
20/12/11 14:21

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Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

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Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

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Comisso de Avaliao e Acompanhamento PNAP

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Outro elemento importante a construo coletiva do

Celso Jos da Costa

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Unidade 4 Execuo, Controle e Evoluo do Oramento Pblico

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Vamos observar novamente a rua e refletir: o esgoto corre

Bacharelado em administrao Pblica

O objetivo da nossa disciplina, caro estudante, desenvolver

Orcamento Publico Miolo Grafica.indd 11

Segundo, deveremos nos apropriar de uma ferramenta

Bacharelado em administrao Pblica

Na parte final dessa Unidade, discutiremos os tipos e

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Orcamento Publico Miolo Grafica.indd 14

Objetivos Especficos de Aprendizagem

a relao entre polticas pblicas e oramento;

o desenho do sistema brasileiro de planejamento

e mostrar seu processo de elaborao, apreciao legislativa e

a funo e o contedo da lei de diretrizes oramentrias

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Orcamento Publico Miolo Grafica.indd 16

Unidade 1 introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

O Papel do Oramento na Gesto

Orcamento Publico Miolo Grafica.indd 17

comunidade, zelando pela manuteno dos bens e servios pblicos

O que o Oramento Pblico tem a ver com isso?

Veremos, na presente Unidade, que o Oramento Pblico

Bacharelado em administrao Pblica

Unidade 1 introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

deve-se dar a um custo razovel, as quadras devem ser

Por essas razes, podemos afirmar que o Oramento

O oramento e o processo oramentrio da Unio, do seu Estado

Nesta disciplina, comearemos a construir as bases para o

Orcamento Publico Miolo Grafica.indd 19

Vamos refletir um pouco: que problemas e propostas de ao

Observe que, ao responder a essas perguntas, estaremos

Podemos perceber, portanto, que o oramento no

Bacharelado em administrao Pblica

Unidade 1 introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

educao, habitao, transporte e outras o oramento deve refletir

Vamos ver como est estruturado o sistema oramentrio no

Sistema Brasileiro de Planejamento e

A relao entre planejamento e oramento se d na interao

Orcamento Publico Miolo Grafica.indd 21

Estamos falando de planos e planejamentos de mdio e longo

Como mdio e longo prazo podemos considerar os planos,

O Oramento Pblico organiza a programao de gastos por

Bacharelado em administrao Pblica

Unidade 1 introduo ao Planejamento e ao Oramento Pblico

*Planejamento estratgico planejamento sistmico das metas de longo