EL ESTADO ADMINISTRADOR DE CHILE: DE UNITARIO CENTRALIZADO A DESCENTRALIZADO Y DESCONCENTRADO Juan Carlos Ferrada Bérquez Abogado, Doctor en Derecho Profesor de Derecho Administrative Universidad Austral de Chile 1, BL ESTADO UNITARIO Y SU ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA 1.1, El Estado unitario como presupuesto basico de la estructura de poder del Estado de la Repiblica ~en adelante CPR-, si- ‘ado dentro de las Bases de ia Instituciona- lidad (Capftulo 1), seitala claramente que Chile es un Estado unitario, Ello no obsta a que su territo- rio se divida en regiones y que su Administracién Publica sex funcional y territorialmente descen- tralizada 0 deseoncentiada, en su caso!. De esta Aisposicién fundamental se pueden extraer tres ideas capitales: E 1 articulo 3° de ta Constitucién Politica 1° Bl Estado de Chile tiene la forma jurfdica de tun Estado unitari 2 La division territorial fundamental en su es- lwuctura general es Ia regién, 3X La Administracién estatal serd imperative categérico®~ descentralizada o desconcents 8, ya sea territorial como furcionalmente. De este modo, el constituyente chiteno ha | querido combinar la unidad del Estado, como | | _! Art 3° CPR: "Bl Estado de Chile es unit | tle. Su territorio se divide en regiones. Su admi | nistacién seré funcional y territorialmente de centralizads, o desconcentrada en su caso, en conformidad con la ley”. Esta disposicién fue re- formada por el art. 1° de ts Ley N° 19097 de 1991, 2 Tengase en cuenta que Ia reforma de 1991 | sustituyo 1a voz “propenderé” por “ser4”, ello con +a finalidad ~segin sus impulsores- de dejar claro | el mandato al legistador, a fin de que oriente in- | equtvocamente las leyes en un sentido regional | zador que satisfaga los propésitos de fa reforma, principio basico articulador del poder politico, Con la descenttalizacion o desconcentracién admi- nistrativa como instrumento de gestién admin trativa: Asi, el impulso de la regionalizacién y Feparto del poder administrative se hace en el ‘marco del Estado-nacisn existente, descartindose, al menos por ahora, la posibitidad de seguir mo: delos de Estado compuesto de tipo federal 0 con regiones o comunidades auiénomas. Pero qué implica realmente ia existencia de tun Estado de Chile unitario y cémo se articula esto con la existencia de una Administraci6n Po. bliea descentralizada o desconcentrada. En primer término, se entiende por Estado tunitario -de acuerdo al Diccionario de Adm tracién Pablica chilena’~ al “Estado cuya sobera. ‘ia, tanto interna como externa, es ejercida por un solo gobierno”, lo que “significa reeonocer que el Estado chileno tiene un solo centro de decisiones politicas, el que esté dado por los érganos del Go- ierno central”, En este sentido, en cl Estado unitario Ta soberanfa se ejerce por Ia comunidad nacional en su conjunto, siendo aquel, por inter- medio de las autoridades y érganos que Ia Cons lucldn establece, quien asume la totalidad de los Atributos y funciones del poder politico’. > Diccionario de Administracién Publica Chilena, Subsecretaria de Desarrollo Regional Administrativo y Escuela de Ciencias Politicas y Administrativas, Universidad Central de Chile, Santiago, 1997, p. 113. 4 Eel mismo sentido, VERDUGO MARiNKO- vic, Mario, PFEFFER UkaUiaca, Emilio y No- GUEIRA ALCALA, Humberto. Derecho Consiitu cional, Tomo I, Editorial Juridica de Chile, Santiago, 1994, p. 115. Ver, en el mismo sentido, VeRDuco Ma- RINKOVIC, Mario y GaRcla BARCELATO, Ana Ma tla, Manual de Derecho Politico, Editorial utidi- a de Chile, Santiago, 1979, pp. 232-233,Te ee compuesto o Estado coordinador de entesé -como lo denomina Giannini, en los que la yitslaridad Al poder politico ~en particular, Ia potestad le- gislativa~ estd distribuida entre distintos érganos tertitoriales, expresién de la soberania territorial que les reconoce ef ordenamiento. En este senti do, el constituyente chileno rechaze la idea de construir un modelo federal en Chile’, optando por una descentralizacién progresiva de la Admi- nistracién estatal ~principalmente con base regio- nal-, la que sin afectar fa unidad soberane del Estado ~en lo politico-, eve -en lo administrati- Yo~ a una Administracion Publica mas eficiente y eficaz en beneficio de tos cindadanos. 1.2. Estado unitario y centralizacisn ‘administrative EL concepto de Estado unitario se ve asocla- do normalmente a la idea de Estado simple o cen walizado. Ello obedece a que el surgimiento del modclo de Estado unitario tuvo una fuerte vincu- lacién histérica con la consolidacién de los Esta- ‘dos nacionales y el Estado constitucional de dere- ccho®, lo que se tradujo, en lo administeativo, en centralizaci6n de las estructuras burocriticas den- tro del poder estatal En efecto, el proceso antes descrito reque- ria, para su reabizacién, de instrumentos eficaces Para Giannini, el "Estado conjunto-coordi- nado de entes es aquel en que la personalidad ju- ridica esté atribuida # més de un érgano consti- tucionalmente relevant, cuya actividad se ordena segtin un disefo unitario y hay tantas organizacio- nes como entes que, en su conjunto, constiuyen la organizeci6n del Estado". GIANNINI, Massimo Se- veto, Derecho Administraivo, Ministerio de Ad tministraciones Pablicas, Madrid, 1991, p. 48. 7 Tomese en consideracién la importancia del punto, que en ta discusién parlamentaia de la teforia, el H. Senador Rios estuvo por limitar el contenido del art. 3° CPR a la declaracién de la tunidad det Estado, trasladando Jo demds al ar, 4° CPR, con el propésito de reafirmer dicho princi- pio y evitar todo signo de federalismo. # Como seitala Domingo Claps, “el Estado Unitario surgié vinculado estrechamente al con cepto de Estado centralizado, como heredero de la ‘monarqula absoluta, con una administraci6n ca- rente de niveles intérmedios de decisién’. CLAPS GALLO, Domingo. “Bases institucionales de los Gobiernos Regionales”, en Universidades y Go- biernos Regionales: Planificacién, Estrategias y Desarrolios Coordinados, Actas del Tercer En- euentro, La Sorena, 10-11 abril 1997, Editorial Juridica ConoSur, Santiago, 1997, p. 451 Pe eee eee acl legal postulads®, Uno de esos instrumentos fue precisamente ~quizés el mas efectivo- la cen tralizacién administrstiva, concepto que supone “una forma de organizacién publica en la que una sola Administracin publica, la del Estado obvia- mente, asume la responsabilidad de satisfacer to- ddas las necesidades de interés general y, conse: ‘cueniemente, se attibuye todas las potestades y funciones necesarias para ello”. Ello no impide, evidentemente, la existencia de agentes pilblicos territoriales en todo ei Estado, pero estos se en- contrarin sujetos a la autoridad central por vincu- los de jerarquia, pasando a tener el carfcter de simples circunscripeiones de una misma Admini tracion estatal, De lo expuesto queda claro que Ia centrai zacién administrative surge como una expresion mis del proceso de unificacién del Estado, donde Ja superaci6n de la desigualdad legal y el local mo que caracterizaron al antiguo régimen, se constituyen en uno de tos ejes del movimiento ilustcado surgido a partic de la revolucidn france- sa. Filo se reafitma con la legada de Napolesn al poder, quien trastadd a la Administracin civil del Estado Ia téonica centraizadora de la unidad de mando proveniente del mundo militar, racional zando Ia estructura administrative del Estado francés y ejerciendo un conttol férreo de Ia Admi nistracin centcal sobre las corporaciones locales ropresentativas!! En suma, ¢1 modelo de Estado unitario nace y se desarrolla en conjunto con la centralizacion administrativa, siendo esta ditima una técnica estinada & afianzar el primero y hacer efectivo el prinefpio de igualdad ante la ley y unidad potttice Propugnads por los idealés revolucionarios fran- eses de fines del siglo XVII, En el fondo se trata de terminar con ios privilegios y Ia falta de unidad politica y socisl del antiguo régimen feu- al, asegurando, por medio de la centralizacién administrativa, ol respeto irrestricto en todo el te- rritorio de los derechos y libertades proclamados en la Declaracién de 1789, siendo ello una sefal inequtvoca de progresismo politico"? * Ver, AniRo Onttz, Gaspar. “Principios de escentralizacién y desconcentracién”, en Doc mentacién Administrariva N° 214, abril-junio 1988, p. 15. "0 PaRADA VASQUEZ, Ramén, Derecho Ad- ‘ministrativo, Tomo Il, Marcial Pons, Madrid, 1994, p, 39, MYdem, p. 40, "2 Parada Vasquez da cuenta magistralmente él impacto que caus6 le centralizacién adminis trativa en la formacién del nuevo Estado constitu- ional francés, destacando especialmente cémo la1999) FERRADA: EL ESTADO ADMINISTRADOR DE CHILE. 17 1.3, La crisis det modeto centralizado en los Estados conempordneos Como sefiala Parada', una vez. completado 1 proceso centralizader y construido plenamente 1 Estado constitucional ~en el mundo latino y especialmente en Francia-, se inicia en el dltimo tercio del siglo XIX, una revisidn ertica del cen- ‘ralismo como instrumento eficaz y eficiente de organizacién administrativa, De ahi que, resuelta ya Ta emergencia de la reorganizacién de la Admi- nistracién del Estado, se produce un movimiento descentralizador que persigue, en primer lugar, testituit el principio electivo en tas corporaciones locales (inunicipalidades), democratizando sus 6r- ganos de direecién y rompiendo su dependencia del poder central. Una vez conseguido lo anterior, se inicia un proceso de construccién de la autono- ania orgénica y funcional de.los municipios en a mbito acotado de competencias, el que se ent cuentra vinculado estrechamente & las necesida- des basicas de fécil provisiOn por la Administra- ign local. De este modo, se rompe la esiructura centra Yizada, jerdrquica y piramidal de la organizaci6n administrativa estatal, dando vide a nuevas es- wucturas administeativas auténomas del poder centtal, legitimadas democréticamente en forma irecta y con un dmbito competencial propio y espectfico distinto de la Administracién central, En otras palabras, se descentraliza el poder ad ristrativo en las corporaciones locales existentes, aminorando el sistema de tutelas y conttoles que pesaban sobre ellas a partir de la revolucién fran- esa do 1789" BI proceso historico antes descrito ha sido ‘na nota comtin en Ios pafses latinos de inflvencia ‘alministeativa francesa. Nuestro pats, por supues- to, no escapa a ello, aun cuando presenta ciertas | particularidades derivadas de su desordenado pro- | ces0 de consolidacién institucional en los prime- tos albores de la repiiblica!’, Sin embargo, a par- | tirde la entrada en vigencia de la Constitucién de | | centralizacién administrativa es concebida por la | izquierda jacobina como una conquista inequivo- ca del progresisio polftico y una técnica efectiva | de organizacién de los servicios pablicos. PaRA- | Da VASQUEZ, R. Derecho administrativo, ob. cit., Tomo Il, pp. 40-41. Idem, pp. 41-43. nos con ello a Jos ensuyos fe- erales y otros intentos fallidos de organizacién en el primer decenio republicano. Véase, en este sentido, HELSSE, G. Julio. Historia Constitucional de Chile, Editorial Juridica de Chile, Santiago, 1991, pp. 49 y ss, 1833, se sigue muy fuertemente el modelo francés de Administracién estatal, produciéndose también =a Fines del siglo XIX~ un proceso de democrati- zacién y (raspaso de competencias a fos munici- pios, com las restricciones y tutelas que el modelo ‘comporta Pero este proceso descentralizador en ta Eu- ropa continental no se agota aquf. En Ia segunda rmitad del siglo XX se da inicio @ un proceso de Felativa descentralizacin politica de los Estados nacionales, credndose instancias territoriales in- termedias entre la Administracién central y la Ad- ‘ministcacibn local, con potestades de decisi¢n po- ltiew y administrativa que, en lo sustancial, pretenden acercar los niveles de decisién a los ciudadanos y conjurar las disfuncionalidades del sentralismo'?. Asi, en Ilalia primero (1970), y luego en Espafia (1978) y Francia (1982-83) se {generan procesos de fuerte descentralizacién polt- tica, fandamentalmente a través de la creacién de Fegiones autdnomas dirigidas por autoridades po- IMticas elegidas ditectamente por los ciudadanos, con amplios poderes jurfdicos de decisién en una gran variedad de materia, Lo anterior no obsta, evidentemente, que las caracterfsticas que ha tenido este proceso en 10s distintos paises varien en cada caso, ello en consi- deracién a los requerimientos de los ciudadanos, las condiciones soviopoliticas que promueven ta reforma estructural y el nivel de desarrollo politi- co de cada pueblo! De ah que, por ejemplo, en el caso espatiol Ja descentralizacién se concrete pp. 101 y ss. "PARADA, R. Derecho Administrativo, ob. cit. Tomo IL, p. 41, Un anilisis de los procesos de regionali- aacién y descentralizacién politica en Europa, ver ROIO, Argiminio, La regionalizacién del Estado en ta Europa Comunitaria, Fundacién Galicia Eu topa, Santiago de Compostela, 1991 '9 Bn oste sentido, Cea Egafa sefiala eceria- damente que “la forma de Estado no es, primera i principalmente, una construccién inielectual, articulada a placer después en el Cédigo Politico Y sus leyes complementarias, Por el contrario, con ‘energia planteamos que, en la Forma de Estado, existe una singularidad tipica de cada Estado Nacién, detivada de su evolucién cultural pro- Jongada; la cual sin excluir el rol de ta razén y Ia voluntad en la creacidn e innavacién de i tuviones, es mucho mas determinante que el constructivism en la configuracién de las formas polfticas. CEA BOANA, José Luis. £l Sistema Constitucional de Chile. Sintesis critica, Pacultad de Ciencias Juridicas y Sociales, Universidad ‘Austral de Chile, Valdivia, 1999, p. 337 (las ne- serillas son de! autor.