Quivera 2012-1 Afio 14, Namero 2012-1, Enero-Ju ISSN 1405-8626 QUIVERA REVISTA DE ESTUDIOS URBANOS, REGIONALES, TERRITORIALES, AMBIENTALES Y SOCIALES © Quivera, revista cientifica semestral arbitrada del Centro de Investigacion y Estudios Avanzados en Planeacion Territorial de la Facultad de Planeacién Urbana y Regional, Universidad Autonoma del Estado de México, Matamoros s/n casi esq. Paseo Tollocan, Toluca, C.P. 50130, Estado de México, Teléfonos. Clave del pais 52 clave del area 722 nimeros 212-4246, 212-1938 y 219-4613 ext. 50 Pagina web: www.quivera.org.mx Correos electrénicos: quivera2012@gmail.com ISSN 1405-8626. Reserva de derechos por el uso exclusive del titulo 04-1999- 081716200100-102. Certificado de licitud de titulo 10563, Certificado de licitud contenido 8563 Quivera se encuentra indizada en Latindex, Clase y REDALyC Los articulos son responsabilidad exclusiva de los autores y no reflejan la idn de la UAEM, el Consejo Editorial o la Direccién de Quivera.Quivera 2012-1 QUIVERA 2012-1 CONTENIDO Pag. Ambito de Estudios Urbanos, Regionales y Territoriales CARACTERIZACION SOCIAL URBANA Y TERRITORIAL DE LA REGION ORIENTE DEL ESTADO DE MEXICO 2 Enrique Moreno Sénchez EVALUACION PROSPECTIVA PARA LA CONSTITUCION DE RESERVAS TERRITORIALES PARA VIVIENDA SOCIAL ANOS 2012-2025 EN LA CIUDAD DE SAN Luis POTOs!, MEXICO 20 Edgar Hilario Pifia-Hernéndez Ambito de Estudios Ambientales ANALISIS DE LA FASE DE CARACTERIZACION Y DIAGNOSTICO DEL SUBSISTEMA, NATURAL DE LOS ORDENAMIENTOS ECOLOGICOS ESTATALES DEL ESTADO DE MEXICO E HIDALGO 2 48 Salvador Adame Martinez, Ricardo Henkel Reyes MANEJO DEL AGUA DESDE LAS AGENDAS DE LOS ORGANISMOS INTERNACIONALES Y SUS INTERPRETACIONES LOCALES EN MEXICO. POLITICAS. PUBLICAS PARA EL MANEJO DE LA CUENCA LERMA-CHAPALA, EN SU PORCION UBICADA EN EL ESTADO DE MEXICO 66 Brisa Violeta Carrasco Gatlegos, Jorge Tadeo Vargas Juvera EL TRATAMIENTO DE AGUA RESIDUAL DOMESTICA PARA EL DESARROLLO LOCAL SOSTENIBLE: EL CASO DE LA TECNICA DEL SISTEMA UNITARIO DE TRATAMIENTO DE AGUAS, NUTRIENTES Y ENERGIA (SUTRANE) EN SAN MIGUEL ALMAYA, MEXICO 8 Elizabeth Diaz Cuenca, Alejandro Rafael Alvarado Granodos, Karina Elizabeth Camacho Calzada LA VEGETACION COMO PARTE DE LA SUSTENTABILIDAD URBANA: BENEFICIOS, PROBLEMATICAS Y SOLUCIONES, PARA EL VALLE DE TOLUCA. 98 Andrés Salvador Gatindo Bianconi, Ricardo Victoria Uribe ANALISIS DE LA ADSORCION COMO METODO DE PULIMIENTO EN EL TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES 109 Norma Garclo Rojas, Poola Villanueva Diaz, Eduardo Campos Medina, Alma Veldzquez RodriguezQuivera 2012-1 Ambito de Estudios Sociales CLUSTERS DEL ESFUERZO TRIBUTARIO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN MEXICO 1980, 2000 Y 2007 131 Daniel Orlando Vazquez Soto, José Gerardo Moreno Ayala CONSIDERACIONES PARA LA CREACION DE POLITICAS PUBLICAS PARA EL DESARROLLO SOCIAL EN COMUNIDADES ARTESANALES 151 Miguel Ange! Rubio Toledo, Alejandro Higuera Zimbrén, Mira. Erika Rivera Gutiérrez LAS INCONSISTENCIAS ESTADISTICAS DE LA POLITICA DEL DESARROLLO SOSTENIBLE 167 Alejandro Higuera Zimbrén, Miguel Angel Rublo Toledo, Arturo Santamaria Ortega Griterios Editoriales 178Quivera 2012-1 CLUSTERS DEL ESFUERZO TRIBUTARIO. DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS EN MEXICO 1980, 2000 ¥ 2007 Daniel Orlando Vazquez Soto! José Gerardo Moreno Ayala” Resumen, ] objetivo del presente artfeulo es determinar las diferencias regionales del esfuerzo tributario que han realizado los gobiemos de las entidades federativas en tres momentos de fines del siglo XX y principios del XXI. El anilisis regional se realiza mediante la téenica de conglomerados jerdrquicos, lo que permitié construir una topologia que agrupa a las eentidades federativas en funciGn del esfuerzo tributario, estimado a través de la carga fiscal. El examen del esfuerzo tributario de este ambito de gobierno se contextualiza en la evolucién de las relaciones fiscales intergubemamentales del federalismo mexicano. Palabras clave: esfuerzo tributario, federalismo fiscal, anélisis de conglomerados Jjerarquicos Abstract The objective of this article is to determine regional differences in tax effort already undertaken by state governments on three occasions in late twentieth and early twenty-first centuries. The regional analysis is performed using hierarchical conglomerates technique, which allows to build a topology that brings together federal entities in terms of tax effort, estimated through the tax burden, Examination of tax effort in this area of government is contextualized in the evolution of intergovernmental fiscal relations of Mexican federalism, Keywords: Tax effort, fiscal federalism, farchical conglomerates technique " gresado de la Lieeneiatuta en Plancacitn Territorial de la Faculted de Planeacidn Urbana y Regional de la Universidad AutSnoma del Estado de México, 2 protesor.investigador de la Facultad de Planeacion Urbana y Regional de la Universidad Aut6noma del Estado de México, Correo electrénico: jamaS6@email.com 131Quivera 2012-1 El federalismo fiseal mexicano Durante el XX México fundamenté su base federal en consideracién con los cambios socineconémicos de la época, que bisicamente consisticron en conformar el espacio de la ‘acumulacién del capitalismo urbano-industrial yz més especificamente después de la Segunda guerra mundial, el modo de desarrollo fordista-keynesiano, lo cual requirié de un proceso de centralizacién de las funciones politico-administrativas en el Gobiemo federal y, por lo tanto de los recursos fiscales, en detrimento de los gobiemnos estatales y municipales. eonsecuencia, este proceso de centrilizacién fiscal “obstaculizé” que los gobiernos Tocales generaran capacidades autGnomas en materia de ingresos fiseales en general y ttibutarios en particular y, por supuesto, que se derivaran débiles habilidades de gestién intervencién econémica, social e institucional local, Los rezagos en materia fiscal se fueron haciendo cada ver mas notories, Lo anterior se puede apreciar en cl euadro 1, que muestra, centre 1930 y 1970, el creciente peso del Gobiemo federal en los ingresos ordinarios gzubernameniales del pats y, como contrapartida, la reduccién acelerada de la participacion de los gobiernos estales y municipales y ligeramente la del Distrito federal, Adems, como Moreno (2008: 68) seftala “...hasia la década de los sesenta el proceso de centralizacién fiseal tuvo como particularidad que a la par que la soberania sobre las fuentes impositivas se concentraba en el Gobierno federal, éste no retribuia participaciones a las haciendas locales, 1o cual traia como consecuencia su empobrecimiento relativo. Grifico 1. Ingresos ordinarios del federalismo en México 1930-1970. Fuente: Elaboracién con base a Moreno (19952) Posteriormente, en la década de los setenta, se fueron desarrollando esfuerzos de coordinacién tributaria, entre los que destaca el alcanzado con el Impuesto sobre Ingresos Mercantiles que establecia una parte de la tasa impositiva para el Gobierno federal y otra para la entidad federativa coordinada en Ia materia. Pero sin duda alguna, el eambio {ascendental, tanto por st efecto en Ia centralizacién fiscal como por impulsar, al mismo tiempo, un fortalecimiento en la capacidad de gasto de las haciendas de los pobiernos estatales y mumicipales a través de transferencias no condicionades, se present6 en 1980 con a conformacién del Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal. Finalmente, otra accién que modificé el perfil del federalismo fiscal fe la reforma constitucional de 1983 que cedi6 los gravamenes a la propiedad inmobiliaria a los municipios, en detrimento fundamentalmente de los gobiemas de los Estados, En el grifico 2 se aprecia el perfil 132Quivera 2012-1 centralizador en las relaciones fiscales intergubernamentales en México en las tres ditimas décadas, en la medida que considera los ingresos de cada ambito de gobiemo antes de la distribucién de las transferencias no condicionadas y, por lo tanto, muestra la capacidades de decisién de cada émbito de gobiemo en el proceso de recandacién de ingresos. Por otra parte, en el griifico 3 se muestra la dinimica de los ingresos ordinarios del Gobierno federal, estados, municipios y Distrito federal, pero después de que el primero distribuys las participaciones federales a los gobiernos locales de acuerdo con las reglas establecidas en Ia Ley Federal de Coordinacién Fiscal, aprecidndose el aumento en la capacitiad de gasto de los gobiemos locales debido a la asignacién de los recursos federales pero, Concomitantemente, mosirindose Ia dependencia financiera de los gobiemos locales sespecto al Gobierno federal. Contrastese al efecto los grificos 2 y 3 Considerando 1o anterior, se puede apreciar que la evolucién en Ia asignacién de recursos a las entidades federativas ha sido condicionado marcadamente por el antiguo pero aiin vigente modelo histérico “eentralizador” por parte del gobierno federal. Este tipo de relacién inlergubernamental gener) fuertes vinculos de dependencia financiera de los ‘gobiemos estatales hacia el gobierno central, al mismo tiempo que debilité la capacidad recaudatoria tributaria auténoma de los gobiemos locales, aunque como ya vimos, fortalecié su capacidad de gasto, En resumen, el proceso de centralizacién no se sustenté ‘inicamente en un mayor esfuerzo tributario por parte del Gobierno federal, sino en la ‘esion de soberanias tributarias por parte de los gobiemnos de las entidades federativas. Grifico 2. Ingresos ordinarios del federatismo en México 1980-2008. Antes de distribuir pparticpaciones. seoo0nam0 ‘5000900 0.000000 2 ss0.000000 $ 200 00.00 250.0000 spistitfedere E00 900000 Eso aon esau * 100,000,000 Federal soon0qe0 ‘ LHF EHF H SEH SKF HS Manipal Fuente: Moreno (2011) En os grificos 2 y 3 se puede apreciar la evolucién de los ingresos ordinarios de los mbitos de gobiemo de la Repiblica federal mexicana para el periodo que se analiza, En la dinimica de los ingresos eubernamentales resalta el efecto nezativo que tuvieron las crisis tecondmicas en los atios ochenta y noventa y, posteriormente, en los primeros diez afhos del presenie siglo, la consecuencia positiva de los precios del petrOleo en las finanzas piiblicas Jos cuales, aunque erriticos, registraron una tendeneia al alza y Ilegaron a representar entre 30 y 40 por ciento de los ingresos ordinarios del Gobiemo federal. El crecimiento 133———————— Quivera 2012-1 eoondmico del pais a tasas reducidas, que apenas superan el crecimiento de Ia poblacion desde Ia que se conoce como la década perdida’, aunque por supuesto no ¢s el inico factor tdeterminante’, ha sido elemento crucial de las dificultades fiscales que la federacién mexicana ha enftentado y no se han convertido transformado en un factor que afecte dramaticamente no s6l6 la dindmica econémica, sino todo Ia estructura econdmica, social, politica e institucional, debido a la riqueza petrolera que por lo demés no se ha utilizado de fa manera més adecuada, Pese a que esta debilidad fiscal retroalimenta a su vez las condiciones econémicas ¢ institucionales que desalientan un desarrollo econémico sostenible, no se vislumbran consensos entre los grupos politicos que detentan el poder y ‘mucho menos politicas piblicas que permitan vislumbrar en el mediano plazo una solucién esta acuciante problemitica del desarrollo econémico del pais. Por otra parte, se destaca Ia importancia, derivada del acendrado centralismo estructural y espacial del pais, del peso de los ingresos del Distrito federal que son significativos en Ia ‘structura de ingresos gubernamentales de la federacién mexicana. Griftco 3. Ingresos ordinarios del federalism en México 1980-2008, Después de disribuir participaciones 509.0000 450.000.000 40900000 350,990.00 2on onnaao 250.000.000 sbinttofeder 200,000,900, 150.000 000 100.008,000 0.000 000 satuniapes mratades mGobieen fetes ilesde pesos 61999 ° EFS PFE FE LLE SSS LS Fuente: Moreno (2011) Enel grifico 4 se presenta la estructura de ingresos ordinarios del federalismo mexicano cen 2008, después de la distribucién de participaciones federales a estados y municipios. Se fobserva que, aiin después de la asignacién de participaciones federales, es el Gobiemo federal quien concentra casi tres cuartas partes de los recursos pliblicos, mientras que el TEU PID per cptaeoci entre 1982 y 2009 a una tase promo sous! aproximada de 0.7%; es dei, en un Tepso de un paco mls de un cuarto de sgl las perspectivas de majoramiento enol nivel de vida y bienstar Ge a poblocgn ha sia faim, yell sin considera las la desigual distibuctn del inareso. 4+ Reyes (2001) clasfea, los problemas del sistema trbutario. mexicano en estrutucles y poiicn- wrinisrativos. Ene los primeros considera Ia inequitativa distrbucién del ingreso, la existencia de a covorni informa, e peso de os ingresos que dependen dela riquezn petrolera (en 2005 represenaron cl Bee de los mzresos del Gobierno federal) y los regimenes especiales de teibutacién por su contibucién 9a sqosidn de la reeaudasién. Fate los problemas polcco-adminsrativs estén. a dversdad de tuto, ast Sonn su complejdad, I mala calidad de los servicios pblics gue desacentva el eumplimiento fisal de for contnbuyentes, al igual que a lt fella de trensparencia y la corupeién en las_estructras subernamentaes 134Quivera 2012-1 porcentaje de recursos financieros que tienen los gobiemos de las entidades federativas, respecio al total de ingresos ordinarios gubernamentales es de 17 por ciento’. Grifico 4. Ingresos ordinarios del federalismo en México 2008, Después de distribuir ‘articipaciones i see esa Diese Puente: Moreno (2011) Los ingresos ordinarios de las entidades federativas Las fuentes de ingreso de las entidades federativas son los impuestos, derechos, productos, aproveckamientos, contribuciones de mejoras, las transferencias del gobierno federal, otros ingresos extraordinarios o por cuenta de tercero y por endeudamiento. En el gritico 5 se presenta la participacidn relativa de cada uno de ios rubros de ingreso de los gobiernos de las entidades federativas para el aiio 2008 y, como se puede apreciar la dependencia de los recursos federales, tanto condicionados como no condicionados, es absoluta, pues representaron 85 de sus ingresos brutos (otales, mientras que por impuestos recaudan 2.7% y por derechos apenas 2.1 por ciento. Asi, como un elemento para comprender la atencién de los gobiemos estatales y distrito Federal a la negociacién de participaciones federales o aportaciones federales 0 al impulso de un esfuerzo tributario propio destaquemos que un aumento de 10% en las participaciones federales increment: sus ingresos brutos 13 veces mis que un aumento de 10% en sus impuestos, sin considerar los cosios diferenciados de negociacién y recaudacién de cada una de las opciones de financiamiento de los gobiernos de las entidades federativas.. Entonees, la estructura de ingresos de los gobiemnos de las entidades foderativas no ha sido un proceso de eleccién generado en el vacfo y tampoco es una institucién cristalizada ‘en un momento y para siempre, sino que se generé durante un proceso social e histbrico y, ‘como hemos visto, en correspondencia con las necesidades le un proceso de acumulacién 5 bs portinente sefslar que los ingresos ngul eonsiderados son fos ordinarios y por lo tanto tnicamente se contemplan 10s impuestos, derechos, producios, aproveehamientos, contribuciones de mejorss y partcipaciones federiles. Se excluyen, pues, ademés de los ingresos por financiamiento y ots de indole fexraordiaatia 0 por cuenta de tereeros y al ramo 33 0 de aportaciones federales. El ramo 33 se ha cconstitido en la fuente de ingresos mis important de los gobiernos locales, ya que en 2008 representaron [LS veces los ingress ordinatis de os gobiernes de las entidades federativas, pero no consttuye una fuente propia de recursos ni puede ser ejercido por decision propia de los gobiernos locales, por lo cual ha ‘contibuide a agudizar Is dependencia financiera de los gobieraos locales respecto al gobieino central. Sin ‘embargo, no se incorpora en el andlisis del presente trabajo. 135Quivera 2012-1 del capital que definié un perfil centralizado al conjunto de relaciones fiscales intergubernamentales (Moreno, 1995b). Gnifico 5. Ingresos brutos de los gobiernos de las entidades federativas 2008 Disponibilidadinicial Finnacianvente Porenenta de terceroe Ciro ingseaDe Apontacionesfedevales | Smut Putiipaciones fedevales ‘Contabriciones de mesons Aproveehamientos Prodhctos evechos Impuestos BU eee emp aa ee a at) Fuente: Elaboracién con base en INEGI (2011a) En el grifico 6 se han agrupado los ingresos ondinarios de las entidades federativas en {res grandes rubros el primero esti constituido por las participaciones federales, el segundo por los ingresos no tributarios (derechos, productos, aprovechamientos y contribuciones de ‘mejoras, los cuales dependen para su recaudacién de una contraprestacién ya sea de carécter piblica 0 privada) y los ingresos por tributos o impuestos (y tienen como caracterfstica que son de aplicacién general y el gobierno no realiza una contraprestacin de ‘manera directa e inmediata sino que tienen por objeto financiar de manera general el gasto qubernamental). Como se puede apreciar, el perfil de la hacienda de los estados tiene un rasgo de dependencia hacia el gobiemo federal. Este rasgo, ademés se ha ido haciendo mas pronunciado desde 1980 e implica que la capacidad autinoma de financiamiento de los gobiernos de las entidades federativas se ha ido reduciendo dristicamente, *...Esto dltimo se aprecia en que el crecimiento real de las participaciones fedetales a los entidades federativas aumento, en términos reales, a una tasa promedio anual entre 1980 y 2000 de 4.5%, siendo que los impuestos incrementaron en apenas 1% y los ingresos que dependen del patrimonio en 0.2 por ciento. Los ingresos auténomos de las entidades federativas significaron apenas 21.6% del total de sus ingresos ordinarios, de los cuales 4.1% eran tributos y 57.9% eran ingresos no tributarios...” (Moreno, 2008: 102). 136Quivera 2012-1 Grific 6 Evotuctn de ingresos de tos gobiernos exttales 1980, 2000 2007 oe 0.000000 70.000 0097). 60,000 960" | sonogain’. 1080 —=—2000 Patticipacione: © Netsibntasios Fuente: Moreno (2011) Los ingresos tributarios de las entidades federat De los dos grupos en que se han clasificado los ingresos propios o auténomos, los impuestos representan, debido a sus caracteristicas de aplicabilidad general, unilateral y obligatoria con base en Ia ley y sin que el gobierno realice una contraprestacién directa trumento con mayores posibilidades relativas de convertirse en fuente de financiamiento de desarrollo local, Sin embargo, debido a las diferencias regionales entre las entidades federativas, tanto de indole econémica, como institucional es pertinente realizar una topologia espacial del esfuerzo fiscal de las entidades federativas, de tal manera ‘que se pueda conctuir si existen diferencias regionales del esfuerzo fiscal de las entidades federativas y en qué medida estas diferencias permitir agrupar a las entidades federativas en clusters de esfuerzo tributario. Ademmis, debido a los cambios en las relaciones fiscales infergubernamentales, as{ como en el contexto econdmico, social, politico ¢ institucional se labora el andlisis de clusters del esfuerzo tributario en tres momentos: el primero es al injciar ef Sistema Nacional de Coordinacién Fiscal en 1980, el siguieme es en el afio 2000, cuando han pasado la década perdida y la crisis de mediados de la década de los noventa y hhan pasado un par de aftos después de la integracién del ramo 33 o Aportaciones fedetales a Ja Ley de Coordinacién fiscal y, finalmente, el aflo 2007 el iiltimo aflo del que se tuvo informacién cuando se comenzé a trabajar las series por entidad federativa Entonces, en la medida que el proceso de centralizacién no fue absolute y quedaron como potestades estatales Ia recaudacién de algunos graviinenes, todos ellos de base reducida, asi como de nulo o reducido caricter de progresividad, caracteristicas que los hhace de baja clasticidad ingreso, costosos de recaudar y de efectos socioeconémicos adversos, es pertinente determinar las diferencias con que realizan las entidades federativas su esfuerzo tributario y agruparlas de acuerdo con una medida de similaridad, en este caso de acuerdo con la técnica de conglomerados jerarquicos, Pero antes de realizar ese esfuer7 de anilisis y sintesis, se expondré algunos rasgos de Ia recaudacién tributatia de las centidades federativas. 137Quivera 2012-1 En el euadro 1 se presentan, de acuerdo con Sobarzo (2003), los diferentes tipos de Jmpuestos que utilizan los gobiernos de las entidades federativas y cuantos de estos iltimos los aplican, Los tres gravémenes més utilizados son el Impuesto sobre hospedaje, que lo aplican 27 entidades federativas, le sigue el Impuesto sobre néminas empleado por 23 gobiemos y en tercer lugar el Impuesto sobre loterias, rifas, concursos, sorteos y juegos permitidos, aplicado por 22 estados. El gravamen més importante por el volumen recandado es el que se aplica a las néminas, pues constituyé 51% del total de los ingresos tributarios en 2008, en tanto que Ia suma de los tres impuestos mis aplicados constituye 55% de la recaudacin tributaria total Cuadro 1. Tipos de impuestos de los gobiernos de las entidades federativas. Niimero de entidades federativas que los wtilican Impuestos Nimero "Sobre hospedaje Foe jobre Néwninas eet Solore Loterias, Rifts, Coneursos, Sorteos y Juegos Permitidos 2 Sobre Diversiones y Especticulos Pablicos Taney Loval sobre tenensia 0 uso de Vehiculos 13 Adicionates 32 Enajenacida de Bienes Muebles Adquisicion de Bienes Inmuebles emuneraciones al Trabajo Personal Ejetcicio de Profesiones y Honorarios Tnsteumentos Péblicas y Operaciones Contractales Impuesios Direetos Diversos oO Fuente: Sobarso (2003) En el cuadro 2 se presenta el niimero de tributos que aplican los gobiernos de las entidades federativas, siendo Guerrero la entidad federativa que aplica la mayor cantidad de impuestos, nveve, mientras que Campeche y Guanajuato son las que utilizan el menor ‘nimero, apenas tres impuestos. El nimero promedio de impuestos utilizados por les gobiernos de las entidades federativas es de seis, 19 entidades aplican 6 0 més gravamenes en su territorio, Por el contratio, son 13 entidades federativas las que tienen una cantidad de _gravamenes por debajo del promedio, Es pertinente sefialar que el Distrito federal tiene soberania sobre impuestos que el resto de las entidades federativas no, pues son de jurisdiccién municipal, por lo que euando se considera la carga tributaria de las entidades federativas, la del Distrito federal esti sobreestimada. 138Quivera 2012-1 Cuadro 2 Impuestos uiilizados por los gobiernos de las entidades federativas. Nimero de Impuestos utilicados Tidalgo ‘Sonora Yucatin ‘Aguascalientes Baja California Sur Cofima. (Chiapas Duar ‘Morelos ‘Ouxaca “Tabasco México ‘Michoacan Pucbla ertaro ‘San Luis Potosl “Tamaulipas : Veracruz Zacatecas ‘Nuevo Leda Quintana Roo Sinaloa ‘Campeche Gunna Fuente: Sobarzo (2003) TE ee ee 7 Elesfuerzo tributario de las entidades federativas [La capacidad de intervencién del Estado en la economia tiene como base de sustentacién Ja obtencién de una poreién del excedente econdmico en forma de ingresos gubernamentales. La cantidad, formas y mecanismos de recaudacién modifiean los fTujos de ingreso asi como los precios relativos en la economia, modificando la asignacién de recursos a los factores y, por lo tanto, influyendo en el ritmo de la actividad econdmica asi ‘como en la senda de los cambios estructurales en la economia (Castro, 1972). La capacidad fiscal, es decir el potencial que tiene un gobierno para recaudar ingresos, esta en funcién del valor generado en la jurisdiccién objeto de andlisis, ademas de la calidad de los servicios piblicos, la cultura de la poblacién, las instituciones sociales (normas formales e informales, asi como las formas y organizaciones sociales), todos ellos factores que aumentan’ la capacidad fiscal gubernamental. El esfuerzo fiseal depend de los 139Quivera 2012-1 recursos y la habilidad de recandacién del Ambito de gobiemo (recursos humanos, productividad de la recaudacién, etcétera), de la legislacidn hacendaria y de los acuerdos de coordinacién fiscal. Por supuesto que muchos factores constituyen tanto como determinantes de In eapacidad fiscal, cuando forman parte de las condiciones sobre las cuales las instituciones fiscales recaudan sus ingresos, como del esfuerzo fiscal, cuando representan acciones colectivas, gubernamentales, que modifican las condiciones de ta reeaudacion fiscal Jotnson y Roswick definen 1a capacidad fiscal local “...como la capacidad de una jurisdiccién para generar impuestos y otros ingresos de sus propias fuentes” (2000: 9). Para ‘inedir la capacidad fiscal analizan las posibilidades de las siguientes variables: 1) la base del empleo, 2) las tasas de desempleo, 3) otras medidas de la actividad econémica, 4) las tendencias de la poblacidn, y 5) las caracteristicas de vivienda y socioeconémicas de los residentes.” (2000: 14). Fi ef caso de las otras medidas de la actividad econsmica propone, desde ventas al menudeo, consumo de agua, nimeto y 0 depésitos bancarios, valor agregado, nimero de turistas, eteétera En el presente trabajo se considera que para el andlisis del esfuerzo tributario de las centidades fecerativas, debido a las diferencias en el uso de instrumentos de recaudacién impositiva y a que lo que se propone es configurar una topologia del esfuerzo tributario de las entidades federativas, ¢3 preferible utilizar el producto interno bruto por entidad federativa, como medida de la capacidad tributaria con que cuentan cada una de las entidades federativas. Por lo tanto, el esfuerzo tributario de los gobiemnos de las entidades federativas se mide como el cociente entre 1a recaudacién impositiva de cada uno de los gobiemos de los estados y el Distrito federal entre el valor agregado generado en la entidad feslerativ Donde: et = esfuuerzo tributario r= recaudacién tributaria pibe = producto interno bruto estatal + 2...32 entidades federativas En el cuadro 3 se presenta la carga tributaria de los gobiernos de las entidades federativas para los atios 1980, 2000 y 2007, ondenados de menor mayor para el iltimo affo. En la parte inferior del cuadro se muestra que ha venido disminuyendo la carga wibutaria promedio ponderada, desde 0.60 en 1980 hasta 0.41 por ciento en 2007. indicando ademés de la poca capacidad que tienen los estados para extraet una parte del excedente evondmico y aplicarlo cn sus jurisdicciones en materia de bienes y servicios publicos, empeoramiento debido a un menor esfuerzo tributario. Por otra parte, el hecho de que el promedio no ponderado en 2000 y 2007 sea inferior al promedio indica que un mayor niimero de entidades federativas estin por debajo del promedio ponderado; asi, como se puede ver para el afto 2007, iinicamente 8 entidades federativas tenian una carga 140Quivera 2012-1 tributaria igual o superior al promedio ponderado. Otro aspecto que resalta en el comporiamiento de la carga tributaria de las entidades federativas es que el coeficiente de vvariaci6n aumenta entre 1980 y 2000, de 0.77 a 0.84, para luego descender a 0.54 indicando ‘que primero se incrementaron las diferencias entre las entidades federativas respecto a al esfuerzo tributario medio, para luego reducirse haci¢ndose més homogéneas las condiciones de esfuxerzo tributario entre las entidades federativas. Cuadro 3, Esfuerzo tributario de los gobiernos de las entidades federativas 1980, 2000 y 2007. Porcentajes del PIB Carga ibuaria ar Pra feria aT ier Ta Campeche 076 BETTS Se BET Tabasco 019 an Cote 0.08 on as Oexace 047 08 ass Sinatoa 1 0.20 os Morelos 179 007 09 San Luis Potost 039 a0 020 Hidaige a8 06 023 Michoacdn 48 a0 024 Tlaxcala on 24 a2 Yucatin oss 025 04 Veracrus 037 0.08 126 Jalisco a7 ax 027 Puchia 422 or 027 Aguascalines 24 oor 028 Duero Loon 033 038 028 Tamulipas 046 039 028 Colina 046 00s 029 Durango 033 033 029 Sonara on 036 029 Zacaecas 038 08 029 Chiapas ox a6 03 Guanajuato asd 0.06 03 Guerero 067 0.33 035 Baja Calfornia oot 040 ast Quiiana Roo 056 os 043 Queretaro 046 0.08 ow Raat 073 0.30 on Chatwahua 038 os a Mésico 08 on 032 Base California Suv on 029 0586 Disiio Federal 076, 109 10 TOTAL 060 04d aa Promedio 060 02 032 Desviaciinestindar 046 a0 aur Coeficiente de vriacin a7? os ase Fuente: Moreno (2008) La evolucién del federalism fiscal mexicano ante el cambio mundial 1980- 2000, proyecto de investigacién UAEM 2045U, México, mimeo-uaem; las ciftas de 2007 fueron calculadas con base a INEGI (2011), Producto Intero Bruto por entidad federaiva a precios Corrientes en_hitp:/decnesyp inegi,gob,m/czi-winbdicintsiexCONTN, consultado el 25 de ‘agosto de 201 e INEGI (2010), el ingreso y el gasto publico en México, México, INEGI 141ee Quivera 2012-1 Fn el grifico 7 tenemos una imagen en donde se puede comparar la evolucién dé la carga tributaria de los gobiemos de las entidades federaivas para los tes alos que 55 analiza, Lo més importante a destacar es que tinicamente seis entidades federativas lograron tener en 2007 una carga fiscal mayor a la que tenfan en 1980: Distrito federal, Baja | California Sur, Puebla, Tlaxcala, Hidalgo y Coahuila. El caso més destacado es el del Distro federal, sin embargo, como ya se coments, su recaudacién tributaria, esti sobrestimada pues incluye los impuestos de caréeter municipal; posteriores trabajos deberin abundar en el andlisis,aistando este probablemente importante factor de seseo. Un anitisis comparativo del esfuerzo tributario entre 2000 y 2007, muestra que la mayoria de las entidades federativas aumentaron su carga tributatia, pues dos entidades federativas mantuvieron el indieador de esfuerzo tributario, en tanto que 10, entre las que se ineluye el Distrito federal, disminuyeron su esfuerz0 fiscal. Esto reflejaria que un grupo importante de entidades federativas estin realizando un esfuerzo por aumentar sus ingrsos propios mediante su politica tribuaria, paricularmente si se considera que el producto Jnterno bruto nacional aument6 en un promedio anual de 2.4% entre 2000 y 2006. Grifico 7. Esfuero ribuitario de los gobiernos de tas entidades federativas 1980, 2000 y 2007. Porcentaje del PIB | " | 20 | Enid Federica Fuente: Cundro 3 Los clusters del esfuerzo tributario | La posibilidad de emprender acciones de politica piblica en materia de relaciones fiscales intergubernamentales y mas especificamente de financiamiento sustentable de [os subiemos esatales require de un andlisis de las diferencias egionales entre las entidades federativas, ya que si bien tienen condiciones comiines, también se earacterizan por Factores econmicos, politicos, institucionalese incluso culturales diferentes que determinan diferencias en el esfuerzo tributario y sus resultados. 142Quivera 2012-1 Para el analisis regional se propone utilizar el andlisis estadis stico de conglomerados Jerdrquicos 0 clusters, siguiendo a Moreno (2011: 17), quien propone “...como algoritmo para medir la similaridad de las entidades federativas a La distancia euclidea al cuadrado, definida como D(x,»)=3" _(x,—y,)* . ¥ como eriterio de aglomeracién la técnica average {inkage, la cual considera las distancias medias entre todos los pares posibles de casos y permite generar chusters més compactos que ottas téenicas, lo cual favorece la mayor homogeneidad entre las entidades federativas al interior de cada uno de los conglomerados formados” Bn el euadto 4 se resume los resultados alcanzados en la construccién del dendograma | que integra los clusters de esfuerzo tributario de las entidades federativas en el aio 1980. Los clusters estén ordenadas de mayor a menor recaudacién, definiéndose los rangos de esfuerzo tributario alto, medio alto, medio bajo y bajo. El primer cluster, intezrado linicamente por una entidad federativa, Aguascalientes, es un caso atipico al tener un indicador de esfuerzo tributario de 2.45 y que se explica por los impuestos al comercio que Tepresentaron 85% de sus ingresos por impuestos y casi 23% de la recaudacin de todas las entidades federativas por ese concepto, pero que de 1980 a 1982 registraron una caida a precios corrientes de 98%; el esfuerzo tributario de Aguascalientes fue 4 veces superior al Promedio nacional en 1980. El segundo cluster esti integrado por Morelos y Sinaloa que aleanzaron una carga tributaria de 1,46, que fixe 2.6 veces superior al promedio nacional. El lercer conglomerado esti formado por 24 entidades fedcrativas y su promedio. no Ponderado esti por debajo del promedio nacional, atin cuando 7 estados y el Distito federal esluvieron por encima del promedio. El iltimo cluster, integrado por cinco entidacies federativas con un esfuerzo fiscal catalogado por bajo pues apenas represento 26% del esfuerzo promedio de las entidades federativas. Cuadro 4. Clusters del esfuerco wibutario de las entidades federativas 198%. Unidades y porcentajes det PIB Glasto Estates de Esfuerze recaudacin ario promedio Ft. > hee 243 2 Medio ato 2 146 3 Medio bajo a oa 4 Bajo 5 buts Promedioponderado SSS Fuente: Dendograma 1 y Cuadro 3 143Quivera 2012-1 Dendograma L. Conglomerados del esfuerzo tributario de los gobiernos de las entidades federativas 1980 Dendrograma que utiliza una vinculacién media (entre grupos) ‘Combinacién de conglomerados de distancia re-escalados ° 5 10 6 » ~ compete 27, oxo | \ seree2af4 vat exe seoo2e}| poavera| | me 2 wince zacstecs 8 ss Poe] i Vorose wane ataacan to} i pe] vatea 13 carrie Tapas 2 waca ins 1014 vocatse tH} ‘eon 19-4 ‘aurne Foo] : “al convo 2 od estate vraccon2| | rao obs gwsesonig| =| iia ee Fuente: Cuadro 3 144Quivera 2012-1 ‘Como se puede observar en el dendograma 2 y cuadro 5, en el aiio 2000 el método de aglomeracién clasificd a las entidades federativas en 3 clusters, El primer conglomerado estuvo formado por el Distrito federal que realizé un esfuerzo tributario de 1.09, que fue 2.5 ‘veces superior al promedio del pais. El segundo conglomerado se integra por 16 entidades federativas y en tanto cluster su esfuerzo tributario estavo 25% por debajo del promedio nacional: de este cluster de hecho tnicamente Chihuahua estuvo por encima del esfuerzo tibutario promedio ponderado de las entidades federativas. El tercer cluster, de esfuerzo tributario fue bajo, se compuso de 15 entidades federativas y apenas tuvo una carga tributaria de 23% del promedio nacional, es decir, casi Ia mitad de las entidades federativas ‘apenas tenfan ingresos por impuestos 10 centavos de cada 100 pesos que constitufa el valor agregado generado en sus jurisdicciones, en promedio, porque de hecho Veracruz apenas alcanzaba 4 centavos. Caudro 5. Clusters del esfuerzo tributarto de las entidades federativas 2000. Unidades y poreentajes de! PIB ‘Guster Estratos de Numero de rocaudacién entidades 7 ‘Allo T 2 Medio alto 16 3 Medio bajo Is Promedio ponderado Fuente: Dendogeama 2 y Cuadro 3 145—EE——E——— Quivera 2012-1 Dendograma 2, Conglomerados de esfuerzo tributario de los gobiernos de las entidades feilerativas 2000 Dendrograma que utliza una vinculacién media (entre grupos) Combinacién de conglomerados de distancia re-escalados: © 5 0 6 » Ee sereee st sqascaenag| | erereoe 16} coin 13} auntie cxcnspato [4 sont acs one | cone] an vaso ore owrrgo et carci 27h} ‘west 1} ‘shaoa | sever 2914 ‘uta Fo 3 sa Cao arautps 2 crnamua aif | cntnotoser | | eo Fuente: Cue 3 | En el aflo 2007, Ia clasificacién de las entidades federativas con ta técn conglomerades jerdrquicos las aglomerd en 4 clusters. El primero, integrado muevamente 146Quivera 2012-1 por el Distrito federal que realiz6 un esfuerzo tributario de 1,01, que fue 2.5 veces superior al promedio nacional. El segundo cluster de esfuerzo impositivo medio alto se conforms por 7 entidades federativas y tuvieron una carga tributaria promedio de 0.47, superior en 15% al promedio nacional. I tetver conglomerado agrupé a 17 entidades federativas y aleanzaron un promedio de carga tributaria de 0.28, apenas 68% del esfuerzo promedio nacional, Finalmente, el esfuetzo tributario bajo estuvo conformado por 7 entidades federativas que tuvieron una carga tributaria promedio de apenas 0.14, es decir, apenas 35% el promedio nacional, Cuadro 6, Clusters del esfuerzo tributario de las entidades federativas 2007. Unidades y porcentajes del PIB Cluster Bstratos de Naimero de Esfuerzo recaudacién, centidades tributario promedio T Alo, T TOL 2 Medio alto 7 043 3 Medio bajo 0 028 4 Bajo 7 os Promedio ponderado a Fuente: Dendograma 3 y Cuadro 3 147—————————— Quivera 2012-1 Dendograma 3. Conglomerados del esfuerzo tributario de los gobiernos de las entidades federativas 2007 Dendrograma que utiliza una vinculacién media (entre grupos) Combinacion de conglomerados de distancia re-escalados 5 10 s a 2% Nevo Lan 89 aussi “oui 12} ‘ranges revi taco 25 eran 7 >} ‘yucatan i} racinat sao} iapas 10 uw 19 Gente 24 ‘ebaeco congo 27 czatuta osnaca 5} ‘Saba 0 exces st} ‘sont Poel ‘ap ctor TE] ico 23 nua 21 Nagra cunrtar Cutt a 2 aa ori ito otal Fuente: Cuadro 3 148,Quivera 2012-1 Conetusiones BI anilisis del esfuerzo tributario de las entidades federativas en los casi siltimos treinta alios muestra que estuvo determinada crucialmente por el predominio de un modelo centralista que redujo las atribuciones tributarias a las entidades federativas. En la me que esa reduccidn de soberantas tibutarias fue bajo la forma de una coordinacién fiscal que las cedié al Gobierno federal a cambio de recibir participaciones federales, determi las entidades federativas se transformaran en gobiemos financieramente dependientes de los recursos transferides por el gobierno central y con lo cual se limité fuertemente los ineentivos para que los gobiernos de estados y Distrito federal emprendieran.politicas ‘ributarias que constituyeran parte de un finaniciamiento sostenible en el largo plazo a este imbito de gobierno de la federacion mexicana. Un factor importante que limité a tos impuestos tributarios como una fuente de financiamiento sustentable lo constituyé lo su reducido peso en la estructura de ingresos de las entidades federativas y, por otro, que se compone de impuestos con una base tributaria reducida, pro cielicos, de reducida 0 nula progresividad y de efectos socioeconémicos adversos. Se considera que, atin cuando no es implicitamente errada la existencia de diversidad de estructuras tributarias locales, suponiendo que reflejan una comespondencia a sus condiciones locales diferentes, se requiere de estudios que permitan discfar, dentro de las limitaciones estructurales que impone el centralismo fiscal, un perfil de ingresos tributarios estatales més eficiente, pues, por ejemplo, el que parece ser uno de los gravamenes que concentra 1a recaudacién tributaria, el Impuesto a las nominas, no lo utilizan todas las cntidades federativas E] andlisis regional del esfuerzo tributario mostré notables diferencias entre las entidades federativas, aiin cuando se han reducido en el largo plazo, En este sentido es preocupante para las perspectivas de financiamiento auténomo de las entidades federativas, de acuerdo con el andlisis de conglomerados jerérquicos, que la mayoria de ellas tiene cargas tributarias bajas o medio bajas, es decir por debajo de la media y son unas cuantas las que estarian realizando un esfuerzo tributario por lo menos superior al promedio nacional Finalmente, es claro que fa actual estructura tributaria del federalismo, expresada en la dependencia de los gobieros estatales y del Distrito federal y en la existencia persistentes diferencias entre las entidades federativas, no constitayen un factor que promueva el desarrollo del pais. 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