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ndice:
1. Delimitao do objecto do trabalho
1. 1. Limites positivos (pg. 2)
1. 2. Limites negativos (pg. 6)
2. A forma proposta (pg. 11)
3. A tcnica proposta (pg. 14)
4. O que materialmente se prope para alm dos limites do RGCO
4. 1. Explicao preliminar (pg. 17)
4. 2. Desenvolvimentos (pg. 18)
4. 3. Inovaes (pg. 20)
4. 4. Superao formal (pg. 25)
5. Anteprojecto de articulado
5. 1. Articulado (pg. 27)
5. 2. Sistematizao (pg. 48)
6. Observaes finais (pg. 50)
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1. 1. Limites positivos
Foi-me pedido expressamente pelo ACIME (Alto Comissariado para
a Imigrao e Minorias tnicas), primeiro atravs de mensagens escritas e
depois em reunio mantida com os Exmos. Srs. Drs. Lus Pascoal, Il. Chefe
de Gabinete do Senhor Alto-Comissrio, e Duarte Miranda Mendes, Il.
Assessor Jurdico do mesmo Gabinete (reunio, alis, posteriormente
ainda completada quer com o envio de vrios textos, quer com a
apresentao directa de sugestes ou problemas1), que eu colaborasse na
obteno de uma resposta, fundamentalmente, s seguintes questes:
primeiro lugar devo a recolha, em resposta o mais pronta possvel a pedido meu
nesse sentido, de muitos textos de direito comparado que documentam a recepo
da comummente designada Directiva da Raa por vrios dos Estados Membros
da Unio Europeia recepo que no tem sido uniforme nem de algum modo se
mostra compatvel com qualquer tipo de padronizao ou standardizao), mas
tambm a MARIA CIDLIA MESQUITA FIGUEIREDO (designadamente pela autoria
de Informao datada de 9 de Abril de 2006 e intitulada Base de trabalho para
uma proposta de aperfeioamento e flexibilizao da Lei 134/99 de 28 de Agosto,
regulada pela Lei 18/2004 de 11 de Maio e D.L. 86/2005, por fora da Lei
99/2003 de 27 de Agosto e da Lei 35/2004 de 29 de Julho) e a MANUEL MACASTA
MALHEIROS (no s pela autoria, tambm, de vrios apontamentos, mas
principalmente pela disponibilizao do seu Report On Measures To Combat
Discrimination. Directives 2000/43/EC and 2000/78/EC. Country Report.
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uniformemente
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decreto-lei regulamentador desta) no que diz respeito a contra-ordenaes e que, naturalmente, o procurasse fazer no quadro que foi,
por isso, o que comecei por estudar, tanto na perspectiva esttica-
-legal2
Acolher e integrar. Trs anos ao servio dos imigrantes e minorias tnicas. Relatrio
de actividades do Alto Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas
(2002-2005), ed. s/d com Nota de abertura (pp. 5 e 6) tb. devida ao anterior
Alto-Comissrio.
4
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na
apresentao
de
uma
proposta
de
articulado
como
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nominal)
de
anteprojecto de
regime
jurdico
das
1. 2. Limites negativos
A delimitao do trabalho que venho apresentar no pode ser
apenas de carcter positivo: isto , que diga o que nele se contm ou
pretende conter. Implica igualmente pelo menos algumas observaes
sobre aspectos que, hic et nunc, tenho de desconsiderar ou de no
considerar directamente.
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Vrias vezes republicado tem sido, com mais ou menos acrscimos, o meu
trabalho Elementos para o estudo da legislao portuguesa sobre contra-ordenaes vd. por ltimo o Volume I (Problemas Gerais) da publicao devida
ao Instituto de Direito Penal Econmico e Europeu da Faculdade de Direito da
Universidade de Coimbra, Direito Penal Econmico e Europeu: Textos Doutrinrios,
Coimbra: Coimbra Editora, pp. 145-207.
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2. A forma proposta
11
cit., O que feito do Regime Geral das contra-ordenaes ?, loc. cit., pp. 47-51, trabalho aqui apresentado, como disse, em anexo.
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Exemplos (e apenas por mais recentes) so, entre vrios, o da Lei n 13/2006,
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conforto
de
uma
maioria
absoluta
no
Parlamento:
de
burocracia
causador,
inclusivamente,
de
erros
perfeitamente evitveis13.
Em concluso: para que o anteprojecto adiante proposto no
tenha de se quedar nem, verdadeiramente, tenha de se enfrentar com
os limites e as insuficincias do RGCO, a forma legal que tenho em vista
a de uma Lei da Assembleia da Repblica; e Lei que, para maior clareza
e/ou segurana, em vez de delegar competncias, proceda ela prpria
consolidao nos termos aqui sugeridos.
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Seja-me permitido remeter de novo tal como fao no estudo cujas cpias aqui
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3. A tcnica proposta
A tcnica de simplificao legislativa que aqui pretendo seguir , j
vai dito, a da consolidao.
Mas o que objecto de tal consolidao so os tipos de contra-ordenao, no o conjunto difuso e disperso de leis vigentes entre ns
que directa ou indirectamente referem matria de discriminao tnica ou
racial at porque, esse sim, seria trabalho pouco mais do que intil num
momento em que esto a ser feitas novas verses, entre outras leis bsicas,
do Cdigo Penal, do Cdigo de Processo Penal e da Lei da Nacionalidade.
Como se ver, no entanto e da o relevo posto na forma legislativa
acabada de propor , aproveito aqui um tal trabalho de consolidao
para fazer incluir no Regime Jurdico das contra-
-ordenaes de
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14
Trata-se, ainda por cima, neste concreto ponto, de defeito j encontrado noutro
dos muitos diplomas legais pelos quais se espraia o direito efectivo das
contra-ordenaes e que raramente vai cabendo (mesmo num plano
geral-programtico como seria o seu) nos limites do RGCO: refiro-me ao (mau)
exemplo dado na tipificao de uma contra-ordenao bancria na alnea l) do
art. 211 do denominado Regime Geral das Instituies de Crdito e Sociedades
Financeiras (a comummente chamada lei bancria posta em vigor no princpio
de 1993); parece evidente que o teor inicial de tal alnea briga com a previso
genrica constante do n 1 do art. 205 do mesmo diploma legal; a necessria
observao correctora foi, alis, logo feita por ANTNIO DE JESUS PEDRO,
Instituies de crdito e sociedades financeiras. Regime geral Anotado, Lisboa:
Ediforum, 1994, pp. 248-249; mas uma crtica que tem sido desatendida at
mesmo judicialmente.
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rigore, a algo
mais
do
que
uma mera
consolidao.
Esta tcnica de simplificao legislativa transformou-se, digamos
assim, no decurso da execuo do meu prprio trabalho, quase que num
mero pretexto para avanar, aqui e ali, com propostas mais arrojadas. E
assim se falou no fomento ou potenciao das hipteses de mediao.
Assim como, mesmo formalmente, se entendeu dever enfrentar a
divergncia entre os mbitos de aplicao das leis em confronto,
sendo--me directamente sugerida a opo pelo mbito maior da lei antiga
relativamente ao da lei nova.
Um caso especial residiu na sugesto, igualmente muito concreta,
de acrscimo de norma especial relativamente incriminao penal das
injrias. Mas isso mesmo parece ter sido conseguido por meio da relao
que o articulado contm e de que o intrprete ter de fazer uso entre a
tipificao do denominado assdio que estava no n 4 do art. 3 da Lei n
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4. 2. Desenvolvimentos
Acabei de indicar que foi do prprio Gabinete Jurdico do ACIME
que partiu a sugesto de se dever optar por um mbito de aplicao
muito mais prximo do da lei de 1999 do que da de 2004. Pois bem: eis a
o lugar em que aproveitei para desenvolver, com apoio em vrias exemplos
de leis j concretizadoras de tipos de contra-ordenaes 15 , as bases
contidas no art. 7 do RGCO. E procurando ir at mais longe, por meio do
acatamento (hoc sensu, da projeco ou repercusso) de jurisprudncia
obrigatria entretanto surgida e com relevncia na matria16.
15
do art. 204 e o do n 2 do art. 203 da j atrs citada lei bancria nos dois
ltimos nmeros do adiante anteprojectado art. 3.
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17
Como, entre os ltimos exemplos, no art. 23 da tb. atrs cit. Lei n 13/2006, de
17 de Abril. Exemplos que so, ainda para mais, sintoma verdadeiro do que
porventura haver de prprio ou especfico na denominada ilicitude de mera
ordenao, especificidade relativa ao desenvolvimento extra muros do direito
penal central dos denominados crimes de violao de dever; mas, isto sim, seria
tpico para estudo verdadeira, ou pelo menos pretensamente, doutrinrio.
18
directamente na sua mais recente obra Direito Penal. Parte Geral, Tomo I,
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4. 3. Inovaes
A principal inovao que aqui me atrevo a anteprojectar resulta
directamente da ligao que, como jurista no apenas terico, mas
tambm prtico, tenho efectivamente podido fazer entre os meus escritos
e os meus cursos sobre contra-ordenaes e a representao ou o
auxlio parecerstico que me tm sido pedidos, desde h anos, por vrias
autoridades administrativas a quem tm vindo a ser atribudas
competncias de instruo, de deciso, ou ambas, em processos de
contra-ordenao.
Tem ela a ver com o facto de o prprio RGCO como, v. g., e desde
logo, em matria de concurso de infraces19 no se bastar a si prprio
para se tornar realizvel ou, at de modo muito simples, minimamente
eficaz. Vrios so os problemas (mas, realmente, quando h concurso de
infraces, efectivo ou formal, em que se discuta ou possa discutir
Questes Fundamentais. A Doutrina Geral do Crime, Coimbra: Coimbra Editora,
2004, p. 155, nota 22 para expressamente dizer que carece de concretizao, no
bastando para tal efeito, por fora do que seria a distino entre as ilicitudes em
presena (a penal e a de mera ordenao social) qualquer tipo de remisso para o
Decreto-Lei n 375/97, de 24 de Dezembro.
19
Brevssima referncia, a este propsito, a que deixei feita no cit. O que feito
do Regime Geral das contra-ordenaes ?, loc. cit., p. 63, em texto, sob (III)
trata-se do tal estudo que aqui acrescento em anexo.
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que
vezes
demais
essa
substituio
redunda
numa
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expressa,
tambm
semelhana
de
outros
exemplos
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quanto
20
ao
de
denncia
de
funcionrios,
mas
que feito do Regime Geral das contra-ordenaes ?, loc. cit., p. 64, em texto (sob
VI) e na nota 41 (vd. em anexo a esta apresentao).
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4. 4. Superao formal
Em vez de remeter superfluamente para o RGCO, o que aqui se
entendeu foi utiliz-lo no que ele tem dado de boas provas de interpretao
e aplicao.
Remeter superfluamente seria fazer uma mera remisso genrica
para o RGCO como tantas e em to descuidadas ocasies se tem feito a
ponto de, s vezes, nas tais concretizaes (para que tenho tido a
preocupao de estar sempre a reenviar, assim procurando demonstrar
que na base do que aqui anteprojecto vai ou est muito de atendimento a
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5. Anteprojecto de articulado
5. 1. Articulado
Proponho ou apresento, assim, o seguinte anteprojecto de
articulado:
CAPTULO I
OBJECTO, VACATIO LEGIS E MBITO DE APLICAO
Artigo 1
(Objecto)
1. A presente lei procede consolidao dos regimes de previso e
punio de contra-ordenaes contidos na Lei n 134/99, de 28 de Agosto,
no Decreto-Lei n 111/2000, de 4 de Julho, e na Lei n 18/2004, de 11 de
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Artigo 2
(Vacatio legis)
1. A presente lei s entra em vigor 180 dias depois da data da
respectiva publicao.
2. Durante esse perodo, o seu contedo e significado sero
amplamente divulgados e sero celebrados os protocolos adiante
mencionados com a Procuradoria-Geral da Repblica, com a Ordem dos
Advogados, com o Ministrio da Justia, com a Comisso Nacional de
Proteco de Dados e com o Conselho Superior dos Tribunais
Administrativos e Fiscais.
3. Comearo tambm a ser celebrados, entretanto, os acordos
necessrios entre o Alto Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas
(autoridade administrativa nesta lei abreviadamente designada pela sigla
ACIME) e as entidades que se revelem adequadas ao cumprimento das
sanes substitutivas adiante mencionadas.
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Artigo 3
(mbito de aplicao)
1. A presente lei vincula todas as pessoas singulares e colectivas e,
quanto a estas ltimas, tanto as privadas como as pblicas e cooperativas
e independentemente da regularidade da respectiva constituio.
2. As sanes adiante indicadas podem, por isso, aplicar-se,
correspondentemente, tanto s pessoas singulares como s pessoas
colectivas, bem como s associaes sem personalidade jurdica.
3. As pessoas colectivas ou equiparadas sero responsveis pelas
contra-ordenaes praticadas pelos seus rgos no exerccio das suas
funes.
4. A extino, por fuso por incorporao ou por substituio ou
sucesso, de uma pessoa colectiva, no extingue o procedimento por
contra-ordenao praticada anteriormente a essa extino formal, nem as
sanes que j tenham sido aplicadas, procedimento e sanes por que
responder a pessoa colectiva tida facticamente por sucessora.
5.
responsabilidade
do
ente
colectivo
no
preclude
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CAPTULO II
TIPOS DE CONTRA-ORDENAO E APLICAO DE COIMAS,
SANES ACESSRIAS E SANES SUBSTITUTIVAS
Artigo 4
(Tipos de contra-ordenao)
1. So contra-ordenaes, as prticas discriminatrias, os assdios,
as instrues e as retaliaes no sentido dos nmeros seguintes.
2. Consideram-se prticas discriminatrias as aces ou omisses
que, em razo da pertena de qualquer pessoa a determinada raa, cor,
nacionalidade ou origem tnica, violem o princpio da igualdade de
tratamento, designadamente:
a) A recusa de fornecimento ou impedimento de fruio de bens ou
servios;
b) O impedimento ou limitao ao acesso e exerccio normal de uma
actividade econmica;
c) A recusa ou condicionamento de venda, arrendamento ou
subarrendamento de imveis;
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privados
ou
cooperativos,
segundo
critrios
de
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que
contenham,
directa
ou
indirectamente,
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colectiva
privada,
pblica
ou
cooperativa,
regular
ou
irregularmente constituda.
10. A tentativa e a negligncia so punveis nos termos do artigo
18, nmero 3, do regime geral das contra-ordenaes.
Artigo 5
(Sanes acessrias)
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Artigo 6
(Aplicao das sanes)
1. Alm da referncia resultante do nmero 10 do artigo 4 desta lei,
pode tambm haver lugar atenuao especial da coima nos termos
correspondentemente aplicveis do artigo 18, nmero 3, do regime geral
das contra-ordenaes e do artigo 72 do Cdigo Penal.
2. Constitui, tambm, modalidade de modificao da coima, mas em
sentido agravante, o funcionamento da reincidncia relativamente
prtica das contra-ordenaes previstas na presente lei.
3. Entende-se, aqui, por reincidncia, a prtica, por si s ou sob
qualquer forma de comparticipao, de uma ou mais contra-ordenaes
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Para
os
agentes
individuais,
alm
das
circunstncias
Artigo 7
(Sanes substitutivas)
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Artigo 8
(Possibilidade e efeito do pagamento voluntrio da coima)
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devolvido
sem
quaisquer
acrscimos
ou
correces
ou
actualizaes.
Artigo 9
(Omisso de dever)
Sempre que a contra-ordenao resulte da omisso de um dever, a
aplicao da sano e o pagamento da coima no dispensam o infractor do
seu cumprimento, se este ainda for possvel
Artigo 10
(Prescrio do procedimento)
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prescreve
em
cinco
anos,
aplicando-se,
subsidiria
CAPTULO III
PRINCPIOS E REGRAS PROCEDIMENTAIS
Artigo 11
(Independncia de responsabilidades)
1. A responsabilidade, tanto individual como colectiva, pelas
contra-ordenaes
previstas
neste
diploma
independente
da
Artigo 12
(Primazia da jurisdio)
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Artigo 13
(Denncia obrigatria)
1. A denncia ao ACIME da prtica de qualquer dos factos
qualificveis como contra-ordenaes nos termos da presente lei
obrigatria, ainda que os agentes da contra-ordenao no sejam
conhecidos, para todos os funcionrios, na acepo do artigo 386 do
Cdigo Penal.
2. Quando vrias pessoas forem obrigadas denncia da mesma
contra-ordenao, a sua apresentao por uma delas dispensa as
restantes.
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Artigo 14
(Participao da vtima)
1. A vtima da contra-ordenao ser sempre contactada pelo
ACIME para, se for essa a sua inteno, acompanhar o processo ou
processos respectivos.
2. A vtima poder sempre, se for essa a sua inteno, fazer-se
representar nesse processo ou nesses processos por associaes que o
ACIME considere credveis.
3. A todo o tempo, no decurso do processo de contra-ordenao
instaurado e dirigido pelo ACIME, a vtima ou seus representantes podero
apresentar pedido cvel compensatrio, sem sujeio a quaisquer
formalidades especiais.
Artigo 15
(Direito de defesa)
1. O ACIME constituir o arguido ou arguidos no mais curto prazo
possvel, indicando-lhe que comeou a correr contra ele um processo pela
prtica de contra-ordenao cuja subsuno legal lhe ser explicada e
dizendo-lhe que pode apresentar defesa oral ou escrita dentro de perodo
no superior a 30 dias.
2. Se o arguido optar por apresentar defesa oral, o seu depoimento
ser reduzido a auto redigido no ACIME, auto que lhe ser lido e por si
assinado.
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Artigo 16
(Oportunidade e mediao)
1. Sob proposta do ACIME, e se houver aceitao do arguido ou
arguidos e da vtima ou seus representantes, chamar-se- a intervir um
mediador scio-cultural, cujo estatuto est estabelecido na Lei n
105/2001, de 31 de Agosto.
2. A aco de mediao ter lugar nas instalaes do ACIME e do
seu resultado ser lavrada acta em que pode constar o imediato
arquivamento do processo, a indicao da sua prossecuo ou a respectiva
concluso com a aplicao, e concomitante notificao ao arguido, dos
regimes jurdicos indicados nos nmeros 9 e 10 do artigo 4 e nos artigos
5 a 9 deste diploma.
Artigo 17
(Convocaes e notificaes)
1. Aplicam-se correspondentemente aos processos relativos s
contra-ordenaes previstas neste diploma os nmeros 1 e 2 do artigo
112, os nmeros 3, 4, 6 e 7 do artigo 113, o artigo 114, os nmeros 1 e
3 do artigo 116, e ainda o artigo 117, todos do Cdigo de Processo Penal.
2. As referncias feitas a juiz e a autoridade judiciria no nmero
1 do artigo 116 e no nmero 6 do artigo 117, ambos do Cdigo de
Processo Penal, estendem-se, nos procedimentos contra-ordenacionais
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Artigo 18
(Delimitao do segredo do processo)
1. O processo de contra-ordenao encontra-se protegido por dever
segredo, para os efeitos da alnea a) do nmero 2 do artigo 371 do Cdigo
Penal.
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Artigo 19
(Entidades colaboradoras do ACIME)
1. Colaboram com o ACIME, nos termos dos acordos e protocolos a
celebrar, o Ministrio Pblico, a Comisso Nacional de Proteco de Dados,
o Ministrio da Justia e suas entidades tuteladas, o Ministrio da
Administrao Interna e suas entidades tuteladas, o Conselho Superior
dos Tribunais Administrativos e Fiscais e a Ordem dos Advogados.
2. O ACIME pode tambm contratar Advogados directamente.
3. Todas as pessoas que, por causa destas colaboraes, tomarem
conhecimento de processos determinados, esto sujeitas ao dever de
segredo at deciso final homologada pelo ACIME.
Artigo 20
(Medidas cautelares)
Aplicam-se correspondentemente os artigos 41, nmero 2, 42 e
48 do regime geral das contra-ordenaes.
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CAPTULO IV
DECISES FINAIS E SUA IMPUGNAO
(impugnao: TAF Lx. + directamente para STA)
isto : Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa, de cujas decises quanto
aos tipos de contra-ordenao previstas nesta lei s cabe recurso directo
para o Supremo Tribunal Administrativo tb. com a permisso a seguir
referida
(conceito amplo de custas, isto : o do RGCO)
(permisso da reformatio in pejus)
(prescrio das sanes)
Artigo 21
(Deciso final do ACIME)
1. Aplica-se correspondentemente o artigo 58 do regime geral das
contra-ordenaes.
2. Deve acrescentar-se meno de que pode haver impugnao
judicial a indicao de que permitida a reformatio in pejus.
Artigo 22
(Impugnao judicial)
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Artigo 23
(Decurso do processo judicial)
1. O Ministrio Pblico, assessorado por Tcnico ou representante
do ACIME, concluir os autos e torn-los- presentes ao Juiz.
2. O Juiz poder decidir a questo nos termos da presente lei por
simples despacho, se a tal se no opuserem o Ministrio Pblico, o ACIME,
e a vtima e o arguido ou seus representantes.
3. Se houver audincia, as respectivas formalidades sero reduzidas
ao mnimo indispensvel, no havendo lugar gravao de prova, nem
audio de mais do que trs testemunhas por cada contra- -ordenao
imputada.
4.O Juiz tem sempre competncia para arbitrar uma indemnizao
a quem entenda ter a ela direito.
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Artigo 24
(Custas)
So aplicveis, correspondentemente, os nmeros 2, 3 e 4 do artigo
94 do regime geral das contra-ordenaes.
Artigo 25
(Prescrio de coimas e sanes acessrias)
1. As coimas aplicadas prescrevem no prazo de cinco anos.
2. So aplicveis, correspondentemente, os artigos 30, 30-A e 31
do regime geral das contra-ordenaes.
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5. 2. Sistematizao
CAPTULO II
TIPOS DE CONTRA-ORDENAO E APLICAO DE COIMAS,
SANES ACESSRIAS E SANES SUBSTITUTIVAS
Artigo 4 (Tipos de contra-ordenao)
Artigo 5 (Sanes acessrias)
Artigo 6 (Aplicao das sanes)
Artigo 7 (Sanes substitutivas)
Artigo 8 (Possibilidade e efeito do pagamento voluntrio da coima)
Artigo 9 (Omisso de dever)
Artigo 10 (Prescrio do procedimento)
CAPTULO III
PRINCPIOS E REGRAS PROCEDIMENTAIS
Artigo 11 (Independncia de responsabilidades)
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CAPTULO IV
DECISES FINAIS E SUA IMPUGNAO
Artigo 21 (Deciso final do ACIME)
Artigo 22 (Impugnao judicial)
Artigo 23 (Decurso do processo judicial)
Artigo 24 (Custas)
Artigo 25 (Prescrio de coimas e sanes acessrias)
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6. Observaes finais
Como procurei deixar sublinhado na apresentao deste trabalho
preparatrio,
no
me
posso
nem
cvica,
nem
muito
menos
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