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Desenvolvimento humano
Sustentando melhorias no
emprego e nos salrios no Brasil
Uma agenda de competncias e empregos
Joana Silva, Rita Almeida e Victoria Strokova
D I R E T R I Z E S E M D E S E N V O LV I M E N T O
Desenvolvimento humano
Este trabalho foi publicado originalmente em ingles pelo Banco Mundial como Silva, Joana; Almeida, Rita;
Strokova, Victoria. 2015. Sustaining Employment and Wage Gains in Brazil : A Skills and Jobs Agenda.
Washington, DC: World Bank. Em caso de discrepancias, predomina o idioma original.
2015 Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento / Banco Mundial
1818 H Street NW Washington DC 20433
Telefone: 202-473-1000 Internet: www.worldbank.org
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1 2 3 4 18 17 16 15
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DOI: 10.1596/978-1-4648-0644-5
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reuse.
Contedo
Agradecimentos xi
Sobre as autoras
xv
Siglas xvii
Viso geral
1
Principais resultados e discusso de possveis reformas
1
Programas de desenvolvimento de capacidades para promover
maior empregabilidade e produtividade da fora de trabalho 6
Reforma da regulamentao do trabalho para apoiar a
produtividade das empresas, protegendo tambm os
trabalhadores
8
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e
polticas para aumentar a produtividade de pequenas
empresas
10
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no
acesso a empregos mais produtivos
13
Objetivos do relatrio
17
Estrutura do relatrio
17
Anexo OA Lista de documentos de referncia
18
Anexo OB Resumo das principais questes, anlises e
recomendaes discutidas para a agenda de competncias e
empregos no Brasil, por rea de programa
22
Notas
26
Referncias
28
Captulo 1
vi
Contedo
56
60
63
Captulo 2
Captulo 3
Captulo 4
Captulo 5
Contedo
Quadros
1.1 Razes por que o foco nos empregos para os pobres to importante 39
2.1 Sistemas de M&A na EFTP, plataformas educacionais web
focadas no mercado de trabalho e aconselhamento vocacional na Austrlia, no
Chile, na Turquia e nos Estados Unidos
80
2.2 Resultados da formao profissional decorrentes de mais parcerias com
empresas: lies da China, da ndia e da Coreia
83
2.3 Inovao na EFTP: os Fab Labs
84
3.1 A experincia da OCDE na integrao de requisitos de procura por emprego
na elegibilidade para o seguro-desemprego
102
3.2 O direito do trabalho simplificado da Itlia
104
3.3 Servios flexveis e customizados de resoluo de disputas trabalhistas:
evidncias da frica do Sul
105
4.1 Sistema Mais Emprego
118
4.2 Perfis estatsticos apoiam intervenes precoces de alto risco para quem
procura emprego na Sucia
119
4.3 Experincia internacional com fornecedores privados e no governamentais
de servios de emprego
122
4.4 Lei do Aprendiz
124
4.5 Sistemas de M&A que melhoram a prestao de servios de emprego:
experincias internacionais
128
5.1 Programa Microempreendedor Individual
137
5.2 Incluso produtiva nas comunidades carentes do Rio de Janeiro: um estudo
qualitativo
140
5.3 Adaptando programas de formao para a juventude vulnervel urbana 144
5.4 Adaptando os servios de emprego s necessidades dos beneficirios por meio
de perfis: as experincias da Alemanha e do Reino Unido
145
5.5 Programas de formao para os mais vulnerveis em reas rurais inovadores 150
Figuras
O.1 Uma abordagem de polticas em trs camadas para sustentar o aumento
dos salrios e a reduo da pobreza e da desigualdade no Brasil 3
1.1 Taxa de desemprego e rendimentos mdios do trabalho, 2002--14
30
1.2 Formalidade e informalidade da fora de trabalho no Brasil, 200114 30
1.3 Tendncias de emprego no Brasil, por setor, 200213
32
1.4 Concluso da educao bsica e desempenho dos alunos em matemtica no
Brasil e em pases selecionados
33
1.5 Mudanas no trabalho capacitado e nos salrios no Brasil, por distribuio
de renda, 200213
34
1.6 Insero em empregos formais dos pobres vs. no pobres no Brasil, 200811 35
1.7 Variao das taxas de insero em empregos formais dos pobres e no
pobres no Brasil, por faixa etria e nvel de escolaridade, 2008-11 3
6
1.8 Tendncias e determinantes da desigualdade econmica no Brasil e em
outros pases selecionados na Amrica Latina
37
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
vii
viii
Contedo
Contedo
Tabelas
OA.1 Lista de documentos de referncia
18
OB.1 Resumo das principais questes, anlises e recomendaes discutidas para
a agenda de competncias e empregos no Brasil, por rea de
programa
20
1.1 Taxas anuais de transio e mudanas associadas nos rendimentos medianos
em reas metropolitanas do Brasil, 201113
31
1.2 Situao no mercado de trabalho dos pobres e no pobres no Brasil, 2011 38
1.3 Taxas de transio dos trabalhadores assalariados formais e informais no
Brasil, por situao de trabalho e quintil de renda, 201113
50
1A.1 Perfis dos mercados de trabalho de residentes urbanos e rurais no Brasil,
2013
56
1A.2 Perfis do mercado de trabalho no Brasil por quintil de renda, 2013 57
1A.3 Perfis dos mercados de trabalho dos pobres no Brasil, urbanos e rurais,
2013 58
1A.4 O mercado de trabalho e a situao de pobreza no Brasil, por estado
2013
59
B3.1.1 Requisitos de busca por empregos para a elegibilidade ao SD em alguns
pases da OCDE
102
B3.2.1 Resumo do Simplified Labor Code da Itlia para o Trabalho Parcial 104
4.1 Principais programas do mercado de trabalho no Brasil, 2015
114
ix
Agradecimentos
xi
xii
Agradecimentos
Agradecimentos
Agradecemos tambm aos participantes dos workshops, seminrios e consultas organizadas em Washington (DC), Braslia, Rio de Janeiro e So Paulo. Em
particular, somos extremamente gratos a Sergei Soares, Fernanda De Negri,
Aguinaldo Maciente, Paulo Nascimento, Divonzir Gusso, Andr Gambier
Campos, Miguel Nathan Foguel, Carlos Henrique Corseuil, Renato da
Fonseca, Luiz Caruzo, Jonas Bertucci, Ivanete Mendona Araldi Maciente,
Theresa Jones, Narcio Menezes-Filho, Alssio de Barros Trindade, Maringela
Abraho, Karla Marra, Jociany Luz, Paula Montagner, Flvio Cireno, Daniel
Ximenes, Leticia Bartolo, Luis Henrique-Paiva, Marconi Fernandes de Sousa,
Janete Duarte, Rebeca Regina Regatieri, Leandro Anazawa e Ligia Vasconcellos.
Gostaramos tambm de agradecer a todos os revisores dos workshops de
autores em Washington (DC), incluindo Ronald Clark, Mark Dutz, Dena
Ringold, Emanuela Di Gropello, Omar Arias, Mary Hallward-Driemeier, Bob
Rijkers, Ulrich Hoerning, Diego Angel-Urdinola, Miriam Bruhn, John Giles,
Michael Weber, Emmanuela Galasso, Ciro Avitabile, Cristian Aedo, Phillippe
Leite, Claudia Baddini, Jee-Peng Tan, Andreas Blom, Pablo Acosta e Eduardo
Zylberstajn. Ns agradecemos os comentrios e sugestes perspicazes desses
participantes do workshop.
xiii
xiv
Sobre os autores
Sobre os autores
Joana Silva economista snior da equipe do economista-chefe do Banco
Mundial para a Amrica Latina e o Caribe. Desde que entrou no Banco Mundial
pelo Programa de Jovens Profissionais, em 2007, Joana j publicou vrios livros
e artigos sobre diversos assuntos, incluindo economia do trabalho, comrcio
internacional, educao e competncias, redes de proteo social, pobreza, desigualdade, economia poltica das reformas econmicas, produtividade de empresas, polticas de inovao e avaliao de programas sociais. Sua pesquisa j foi
publicada em vrias revistas especializadas, incluindo Journal of International
Economics, Economics Letters, Review of World Economics e IZA Journal of Labor
Policy. Os ttulos de alguns dos livros de autoria ou coautoria de Joana incluem
Inclusion and Resilience: The Way Forward for Social Safety Nets in the Middle East
and North Africa; e Striving for Better Jobs: The Challenge of Informality in the
Middle East and North Africa. No Banco Mundial, Joana liderou as equipes
encarregadas da elaborao de relatrios (como o Relatrio de Desenvolvimento
MENA de 2013); administrou projetos de emprstimos intersetoriais (relativos
ao trabalho, proteo social e desenvolvimento do setor privado); liderou dilogos tcnicos sobre polticas pblicas em diversos pases; e desenvolveu estudos
analticos sobre a concepo e a avaliao de programas sociais, reformas do
mercado de trabalho, sistemas de bem-estar social, climas de investimento e
produtividade das empresas. Ela PhD em Economia pela Universidade de
Nottingham. Antes de ingressar no Banco Mundial, trabalhou no Centro de
Pesquisas em Polticas Econmicas e Globalizao da Universidade de Nottingham
e no Banco Interamericano de Desenvolvimento.
Rita Almeida economista snior da equipe de Educao do Banco Mundial.
Desde que entrou no Banco Mundial, em 2002, Rita vem liderando dilogos
tcnicos sobre polticas pblicas em diversos pases como Tunsia, Argentina,
Brasil, Chile, Costa Rica, Panam e Turquia. Suas reas de experincia incluem
anlise do mercado de trabalho, polticas de educao e formao profissional,
polticas de ativao e sada da pobreza (graduao), regulamentao do mercado de trabalho, proteo social dos trabalhadores, polticas de inovao e produtividade das empresas e avaliao de programas sociais. Rita coautora do
livro The Right Skills for the Job? Rethinking Training Policies for Workers, que
examina a concepo e implementao de polticas de desenvolvimento de competncias em pases de todo o mundo, e contribuiu para inmeros outros volumes. Seu trabalho analtico nas reas de desenvolvimento, economia do trabalho,
economia internacional e avaliao de politicas sociais j foi publicado em vrias
revistas especializadas incluindo The Economic Journal, American Economic
Journal: Applied Economics, Journal of International Economics, Labour Economics
e World Development. Rita PhD em Economia pela Universidade Pompeu
Fabra, em Barcelona. Desde 2003, fellow do Institute for the Study of Labor
(IZA).
xvii
Siglas
Siglas
PAMTs
BSM
CLT
Enem
FGTS
FIC
FIES
PIB
M&A
Monitoramento e avaliao
MEC
Ministrio da Educao
MTE
OCDE
PISA
SPE
Proger
Pronatec
Prouni
Rais
Sebrae
Senac
Senai
Sine
Sistec
TEC
EFTP
SD Seguro-Desemprego
VISO GERAL
VISO GERAL
crescimento mdio anual de 1% desde 1995).1 O crescimento mais rpido dos salrios do que da produtividade do trabalho desde 2004 gerou uma lacuna cada vez
maior entre estes dois agregados em contraste com as tendncias dos pases avanados do Grupo dos Vinte (G20) (OIT, OCDE e Banco Mundial 2014). Isso implica
o aumento dos custos unitrios do trabalho, que afetam a competitividade do setor
dos bens transacionaveis.
A gerao de empregos j vem desacelerando no Brasil. A criao lquida de
empregos vem apresentando tendncia descendente desde dezembro de 2012. As
taxas de desemprego e inatividade (pessoas com idade para trabalhar que no esto
trabalhando e no procuram emprego) diminuram paralelamente at dezembro de
2012 (Zylberstajn e Silva 2015). No entanto, desde ento, a taxa de inatividade vem
aumentando. Olhando para frente, o aumento da produtividade do trabalho fundamental para sustentar aumentos salariais e taxas elevadas de emprego no futuro.
VISO GERAL
Incluso produtiva
para ligar os pobres
a trabalhos melhores
VISO GERAL
VISO GERAL
competncias em rendimentos sustentveis. Devido aos desafios especficos enfrentados pelos pobres, as tarefas de coordenao dos servios existentes (de capacitao
e emprego) e sua adaptao para a populao pobre traz uma srie de desafios e
prioridades.
VISO GERAL
VISO GERAL
Alm do Pronatec, o ensino tcnico ps-mdio tambm aumentou significativamente, com o recente apoio dos programas federais Prouni8 e Fies9.
Embora a eficcia do sistema de EFTP possa ser prejudicada pelas deficincias
que persistem no sistema educacional, a EFTP no Brasil tem vrias caractersticas
fortes e bem concebidas.
As caractersticas positivas do sistema de EFTP incluem (a) uma forte articulao
entre as competncias gerais e tcnicas nas diferentes modalidades do Ensino Mdio
(Almeida et al. 2015; Almeida, Amaral e Felcio 2015; Schwartzman e Moura
Castro 2013); e (b) um conjunto de cursos diversificados e de curta durao que
pode produzir bons resultados de empregabilidade e produtividade (Silva, Gukovas
e Caruso 2015). Porm, visto que o setor da educao ainda enfrenta vrios desafios
de qualidade (Bruns et al, 2012), a eficcia dos programas de EFTP pode tambm
ser limitada por fundamentos fracos do sistema geral de ensino e pelas oportunidades
limitadas de participao em programas educacionais para adultos.
O Brasil pode aprimorar o seu sistema de EFTP, incluindo o Pronatec, para
melhorar sua eficincia e sustentabilidade, e assim gerar uma fora de trabalho mais
produtiva. O sistema EFTP enfrenta desafios importantes, incluindo (no caso de
vrios provedores de servios) pouca coordenao com o setor privado no mbito do
ensino tcnico (Almeida, Amaral, e Felcio 2015). Alm disso, embora o Brasil disponha de bons registos administrativos e de um monitoramento forte do ensino
tcnico e dos programas de formao profissional (por meio do Sistema Nacional de
Informaes da Educao Profissional e Tecnolgica, Sistec), estes recursos no so
utilizados sistemtica e regularmente para acompanhar a empregabilidade e informar
as polticas pblicas. Com a previso de um perodo de ajustes fiscais, os resultados
do Pronatec referentes eficincia e ao mercado de trabalho se tornam ainda mais
crticos. Adicionalmente, a maior parte da expanso do Pronatec se deu por meio do
Sistema S de capacitao, com cursos de alta qualidade e bons retornos (Silva,
Gukovas, e Caruso 2015). Esta expanso teve como base o acordo de gratuidade
entre o Sistema S e o governo, que estipula que 60% da receita total proveniente de
impostos e destinada ao Sistema S sejam usados para subsidiar a capacitao. Esta
alocao vem sendo cumprida. No futuro, a expanso provavelmente depender de
um conjunto mais diversificado de fornecedores de cursos de formao. Isso inevitavelmente trar novos desafios, incluindo a certificao da qualidade e questes de
acreditao (Almeida, Amaral e Felcio 2015).
Estes desafios especficos no desenho e na operacionalizao do sistema oferecem oportunidades concretas de executar mudanas incrementais e, assim, fortalecer a oferta de EFTP com um maior foco nas competncias necessrias para o
mercado de trabalho. Embora no haja uma nica soluo capaz de se adequar aos
desafios complexos da EFTP no Brasil, as prioridades estratgicas fundamentais para
o Pronatec e para a EFTP no pas incluem os seguintes pontos.
Fortalecer os sistemas de monitoramento e avaliao (M&A) para medir os seus
resultados por meio do rastreamento dos resultados, quer na aprendizagem, quer
no mercado de trabalho dos formandos (aumento da empregabilidade e dos salrios), e utilizar essas informaes sistematicamente para informar a expanso dos
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
VISO GERAL
VISO GERAL
10
VISO GERAL
trabalho ocupam uma rea da poltica em que as reformas devem preservar a proteo e os incentivos para os indivduos. No entanto, a agenda de crescimento da
produtividade do trabalho exige realocaes eficientes e geis de trabalhadores entre
competncias e empresas. Este relatrio destaca alguns itens da agenda com base em
seu potencial impacto ao ajudar a incentivar vnculos empregatcios mais longos,
mais contrataes e, no final das contas, maior produtividade entre os trabalhadores
e as empresas.
Integrar requisitos de busca der emprego elegibilidade para o SD, para incentivar os
desempregados a procurarem empregos de forma mais ativa
Anlisar os custos trabalhistas no salariais obrigatrios, para entender os efeitos de
cada um (contribuies para a previdncia social, fundos de desemprego, impostos relacionados ao trabalho) e considerar a possibilidade de um ajuste especfico
que apoie contrato social almejado de proteo aos trabalhadores e crescimento
dos salrios e do emprego formal parte de uma discusso mais ampla sobre a
adequao e a sustentabilidade do sistema de previdncia social (penses)
Reduo dos incentivos a litgios trabalhistas desnecessrios, agilizando a resoluo de
litgios por meio da criao de mecanismos automticos para alguns tipos de disputas trabalhistas, alm da reviso e reforo dos mecanismos de mediao e negociao, simplificando as leis e o cdigo trabalhistas para reduzir a possibilidade de
ambiguidade e, portanto, o litgio
Alm destas reformas, importante reconhecer que, embora a produtividade do
trabalho afete a progresso do salrio-mnimo por meio da frmula de ajuste, essa
progresso, por sua vez, tambm afeta a produtividade do trabalho. Desde 2002, o
salrio-mnimo no Brasil quase dobrou em termos reais, ajudando a reduzir a pobreza
e a desigualdade. Este crescimento tem sido mais rpido do que na maioria dos pases
da Amrica Latina e do Caribe, mas seu nvel atual (medido pela parcela do produto
nacional bruto de cada trabalhador) equivalente aos nveis de comparadores internacionais. A regra de ajuste automtico do salrio-mnimo no Brasil estipula que o
aumento a cada ano deve ser igual taxa de crescimento do PIB de dois anos antes,
mantendo-se o elo com a produtividade do trabalho. Tendo em vista o crescimento
mais lento do PIB e os mercados de trabalho mais rgidos, a consecuo simultnea
do aumento do salrio-mnimo, alto nvel de emprego entre trabalhadores pouco
qualificados, forte desempenho das empresas e competitividade exigir um foco no
aumento da produtividade do trabalho (Meta 1).
VISO GERAL
11
12
VISO GERAL
VISO GERAL
13
14
VISO GERAL
subsidiados pelo Pronatec que concluem a formao profissional no SENAI e encontram empregos formais tm retornos semelhantes ou superiores aos dos alunos no
subsidiados (Silva, Gukovas, e Caruso 2015). No entanto, os resultados tambm
mostram que a parcela de alunos subsidiados pelo Pronatec que encontram empregos formais dentro de trs ou seis meses aps a concluso do curso de formao
profissional menor do que a dos alunos no subsidiados. Isso evidencia a necessidade de melhor coordenao da formao profissional com o Sine e o Sebrae15 e de
dar apoios sob a forma de assistncia tcnica para o empreendedorismo.
O Brasil pioneiro nesta rea, com inovaes que inspiraram muitos outros pases. Ao invs de redesenhar seu programa principal de garantia de renda (o Bolsa
Famlia), o Brasil complementou o programa por meio do eixo de incluso produtiva
do Brasil Sem Misria, tornado os programas existentes de desenvolvimento educacional, agrcola e rural mais inclusivos. Ferramentas existentes de segmentao e
gesto da assistncia social (como o Cadastro nico) foram utilizadas para identificar
os beneficirios e focalizar o apoio complementar. Alm disso, a integrao e a coordenao de polticas, programas e aes foram promovidas nos diversos setores e nos
nveis federal, estadual e municipal. A inovao brasileira de ligar a assistncia social
s politicas de formao profissional (por meio do Pronatec) e ao desenvolvimento
agrcola e rural (por meio de microcrdito e subsdios equivalentes, assistncia tcnica e aquisies pblicas) acompanhada de perto por pases que enfrentam
desafios semelhantes, como o Mxico e o Peru.
Nas reas urbanas, a melhoria da incluso produtiva envolve o fortalecimento e
a diversificao dos programas para alm da formao e uma ligao mais forte
entre a assistncia social e os PAMTs, como os servios de intermediao do Sine, o
apoio ao empreendedorismo e os incentivos s startups. Visto que os pobres enfrentam diversos desafios empregabilidade, a verdadeira incluso produtiva envolve no
s o desenvolvimento de competncias tradicionais, mas tambm a ampla integrao
desses programas com (a) treinamento adicional em soft skills (competncias pessoais que incluem comunicao, perseverana e habilidades de resoluo de conflitos); (b) programas de aprendizes e outros componentes prticos de formao; e (c)
servios de colocao profissional que atendam melhor s suas necessidades. Em
suma, o objetivo melhorar a ligao da assistncia social no somente formao
(por meio Pronatec, por exemplo), mas tambm aos vrios PAMTs brasileiros,
incluindo os servios de intermediao do Sine, o apoio ao empreendedorismo e os
incentivos do Sebrae (Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas) s
startups, entre outros.
Alm disso, a coordenao intersetorial e um conjunto mais completo de programas permitiro aos funcionrios da assistncia social encaminhar cada vez mais
beneficirios aos programas de trabalho, acompanh-los para evitar casos de abandono e resolver as lacunas dos servios para os pobres que afetam a empregabilidade. Tendo em vista os diversos perfis e necessidades dos beneficirios da assistncia
social, a disponibilidade de um conjunto mais completo de intervenes (alm do
Pronatec) poderia reforar o papel dos assistentes sociais e alavancar sua presena,
seu conhecimento e seu relacionamento com as pessoas necessitadas na agenda de
incluso produtiva. Alm da ligao da assistncia social a programas de emprego,
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
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16
VISO GERAL
VISO GERAL
Objetivos do relatrio
Este relatrio tem como objetivo atender a dois focos amplos: coletar novas evidncias e propor reformas incrementais nas polticas. Primeiro, ele rene novas evidncias e dados para informar e atualizar os formuladores de polticas, acadmicos e
outros interessados no crescimento do emprego e no fortalecimento do competncias da fora de trabalho no Brasil, bem como no desempenho das polticas existentes
de emprego e capacitao. Em segundo lugar, o relatrio facilita e informa o debate
sobre polticas, fazendo avanar as opes viveis de polticas que visam a aumentar
o emprego e a incluso produtiva. Para tal, o relatrio aborda as questes descritas
na tabela do Anexo OB.1. O relatrio resume as concluses de 10 background
papers produzidos nesta atividade, em muitos casos em parceria com o Governo do
Brasil e entidades privadas, incluindo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(IPEA), o Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE), o Ministrio do Desenvolvimento
Social (MDS) e a Confederao Nacional da Indstria (CNI) (listados com resumos
na Tabela do Anexo OA.1) e as coloca no contexto da literatura mais ampla sobre o
trabalho.
Alm disso, o relatrio situa os desafios enfrentados pelo Brasil em relao a
competncias e empregos em um contexto internacional. Ele compara o Brasil a
outros pases e tambm compila e resume concluses e discusses dos documentos
tcnicos que se aprofundam sobre as polticas e que foram elaborados no mbito
deste relatrio. Alm de sua pesquisa original, o relatrio revisa e incorpora as concluses recentes de outras equipes do Banco Mundial, dos pesquisadores do IPEA e
de outros think tanks e instituies acadmicas do Brasil.
Estrutura do relatrio
O Captulo 1, Principais Resultados e Desafios Remanescentes, descreve os principais
avanos dos mercados de trabalho no Brasil nos ltimos 15 anos e identifica os principais desafios que devem ser priorizados: (a) a produtividade do trabalho com baixo
crescimento e (b) acesso limitado e baixa reteno em empregos melhores e mais
produtivos entre os pobres.
O Captulo 2, Programas de Desenvolvimento de Competncias para ajudar os
Trabalhadores a se Tornarem mais Empregveis e Produtivos, avalia a sustentabilidade
e a eficcia do sistema de educao profissional e tcnica existente no Brasil. Ele
compara os indicadores-chave aos de outros pases e identifica lacunas e reas a
melhorar. O captulo tambm prope uma agenda de reformas incrementais e ilustra como outros pases tm lidado com desafios semelhantes.
O Captulo 3, Reforma da Regulamentao do Mercado de Trabalho para Apoiar
a Produtividade das Empresas, protegendo tambm os Trabalhadores, revisa a regulamentao do mercado de trabalho e as instituies atuais do Brasil. Usando exemplos
de outros pases, o captulo prope uma agenda de mudanas incrementais s polticas, com o potencial de apoiar de modo mais eficaz a produtividade das empresas e
assegurar a proteo dos trabalhadores.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
17
18
VISO GERAL
19
VISO GERAL
20
VISO GERAL
VISO GERAL
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22
Preocupao referente poltica: como tornar os servios pblicos de emprego mais eficazes na
ligao dos candidatos a emprego s vagas de trabalho?
Recomendaes: As polticas devem focar o fortalecimento do Sine para facilitar a procura por
emprego e melhorar a ligao dos trabalhadores a postos de trabalho adequados, por meio
da adoo de uma abordagem de gesto mais focada na colocao profissional (incluindo
da introduo de perfis de clientes e gesto de casos focada na colocao profissional; o
fortalecimento dos servios para as empresas que buscam trabalhadores pouco qualificados; a
terceirizao para o setor privado de determinadas funes do Sine; e a utilizao de reembolsos
baseados em resultados).
Os mercados de trabalho no Brasil tiveram desempenhos bastante positivos nos ltimos 15 anos; as melhorias dos resultados do mercado de trabalho tm sido a principal fora motriz por trs da reduo da pobreza e
da desigualdade. Atualmente, no entanto, a criao de empregos vem desacelerando. O progresso contnuo dos ganhos de emprego e dos rendimentos depender da abordagem aplicada a dois desafios crticos: (1)
produtividade do trabalho baixa e estagnada, e (2) acesso limitado e baixa reteno de empregos melhores e mais produtivos por parte dos pobres.
Pergunta geral: Como o Brasil pode sustentar ganhos continuados de emprego e salrio? Quais reformas nas polticas de emprego e competncias poderiam ajudar?
Tabela OB.1 Resumo das principais perguntas, anlises e recomendaes discutidas para a agenda de competncias e empregos no Brasil por rea de programa
23
Preocupao referente poltica: Como fortalecer os sistemas existentes de M&A dos PAMTs??
programas de emprego existentes direcionados aos jovens podem ter um impacto maior se forem Recomendaes: Reformas na regulamentao do mercado
conjugados a treinamento no local de trabalho e em competncias pessoais. Atualmente, esses
de trabalho podem eliminar os desincentivos de distoro
programas costumam ter pequena escala e foco no treinamento em sala de aula.
que afetam os trabalhadores e as empresas ao:
Integrar os requisitos de busca por emprego aos critrios de
Recomendaes: Para aumentar o impacto da Lei do Aprendiz, pode ser til avali-la e redesenh-la
elegibilidade para o seguro-desemprego;
com requisitos em termos da proporo mnima de aprendizes mais realistas. Ao abordarem-se as
Analisar os custos trabalhistas no salariais obrigatrios,
causas do ndice baixo de cumprimento incluindo por meio da introduo de maior flexibilidade
para entender os efeitos de cada um (contribuies para
na proporo mnima de aprendizes por setor ou por tipo de empresa, assim como pacotes de
previdncia social, fundos de desemprego, impostos
incentivos haver um incentivo maior para as empresas recrutarem aprendizes. Outros PAMTs
relacionados ao trabalho) e considerar a possibilidade de um
direcionados aos jovens poderiam, no sentido de preparar melhor os jovens desempregados
ajuste especfico que apoie o contrato social almejado de
para os empregos, incluir componentes de experincia pratica/no local de trabalho (por exemplo,
proteo aos trabalhadores e crescimento dos salrios e do
por meio de uma maior articulao com as vagas de aprendiz) e sobre competncias pessoais e
emprego formal parte de uma discusso mais ampla sobre
socioemociais.
a adequao e a sustentabilidade do sistema de previdncia
social (penses);
Preocupao referente poltica: De que forma o apoio ao empreendedorismo e ao autoemprego
Reduzir os incentivos a litgios trabalhistas desnecessrios,
pode promover a produtividade das pequenas empresas de forma mais sistemtica??
agilizando a resoluo de litgios por meio da criao de
Anlise: O conjunto expressivo de programas de empreendedorismo (com apoio financeiro
mecanismos automticos para alguns tipos de disputas
e no financeiro) no Brasil nem sempre direcionado s micro e pequenas empresas. A
trabalhistas, alm da reviso e do reforo dos mecanismos
coordenao entre os vrios programas pode ser aprimorada, com a identificao e a reduo das de mediao e negociao, simplificando as leis e o cdigo
sobreposies.
trabalhistas para reduzir a possibilidade de ambiguidade e,
portanto, o litgio.
Recomendaes: Uma melhor coordenao dos programas de apoio ao empreendedorismo
promoveria a produtividade das pequenas empresas ao (a) estabelecer ligaes mais eficazes
entre o apoio financeiro e no financeiro no contexto desses programas, assim como com outros
programas e servios do mercado de trabalho, e (b) revisar e consolidar programas fragmentados
para melhorar a eficincia.
Tabela OB.1 Resumo das principais questes, anlises e recomendaes discutidas para a agenda de competncias e empregos no Brasil, por rea de programa (continuao)
24
Anlise: A maioria dos usurios do Sine coincide com o grupo-alvo de incluso produtiva: so
trabalhadores pobres que enfrentam diversos desafios de empregabilidade. A verdadeira incluso
produtiva requer no somente treinamento profissional, mas tambm a integrao global desses
programas com (a) servioscustomizadosde colocao que melhor sirvam os mais pobres,
(b) treinamento adicional em competncias pessoais (incluindo habilidades de comunicao
e resoluo de conflitos); e (c) aprendizagens e outros componentes prticos de formao. Em
suma, o objetivo melhorar a ligao da assistncia social no somente formao profissional
(por meio Pronatec, por exemplo), mas tambm aos vrios PAMTs brasileiros, incluindo os servios
de intermediao do Sine, o apoio ao empreendedorismo e os incentivos do Sebrae (Servio
Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas) sstart ups, entre outros. A disponibilidade
de um conjunto mais completo de intervenes (alm do Pronatec) poderia reforar o papel dos
assistentes sociais e alavancar sua presena, conhecimento e relacionamento com as pessoas
necessitadas na agenda de incluso produtiva.
Preocupao referente poltica: Quais ajustes principais aos PAMTs poderiam conectar melhor os
pobres agenda de trabalho nas reas urbanas? ?
(continuao)
Captulo 5: Polticas de incluso produtiva para melhorar apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
BUSCANDO APOIAR OS MAIS POBRES NO ACESSO A TRABALHOS MELHORES E MAIS PRODUTIVOS (META 2)
Tabela OB.1 Resumo das principais questes, anlises e recomendaes discutidas para a agenda de competncias e empregos no Brasil, por rea de programa
25
continuao)
Notas: EFTP = Educao e Formao Tcnica e Profissional; M&A = Monitoramento e avaliao; Pronatec = Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego; SINE = Sistema Nacional de Emprego; SEBRAE = Servio Brasileiro de
Apoio s Micro e Pequenas Empresas; PAMT = Programa Ativo Mercado de Trabalho; SD = seguro-desemprego; FGTS = Fundo de Garantia do Tempo de Servio; NIS = Nmero de Identificao Social; O Cadastro nico banco de dados
do Governo Federal do Brasil usado para identificar e caracterizar as famlias de baixa renda e promover o seu acesso a programas sociais.
Alm disso, uma das prioridades principais dos programas de incluso produtiva (rural e urbana) criar ou fortalecer os sistemas de M&A para monitorar os resultados e apoiar a expanso do programa
Tabela OB.1 Resumo das principais questes, anlises e recomendaes discutidas para a agenda de competncias e empregos no Brasil, por rea de programa
26
VISO GERAL
Notas
1. Os dados agregados so do Total Economy Database, com atualizao em janeiro de
2014, The Conference Board, Nova York, http://www.conference-board.org/data/
economydatabase. Os resultados relativos produtividade do trabalho em nvel de
empresa so de Maciente, Silva e Gukovas 2015.
2. O salrio-mnimo tambm afeta os pobres porque os benefcios sociais como a previdncia social, por exemplo so indexados ao aumento anual do salrio-mnimo.
3. Alm da educao, a assistncia social tem contribudo muito para o enfrentamento destes
desafios. Por exemplo, o Bolsa Famlia, programa brasileiro de transferncia condicionada
de renda, diminui as taxas de abandono escolar e aumenta a probabilidade de progresso
educacional, mas tem efeitos limitados sobre os resultados de aprendizagem (Silva,
Proena, e Cireno 2015). Compensar a baixa qualidade das escolas e retificar as desvantagens no incio da trajetria educacional so esforos de longo prazo que exigem agendas
polticas adicionais.
4. No Brasil, os servios universais de proteo social da criana esto disponveis apenas para
as crianas a partir de 4 anos de idade.
5. Os Programas Ativos para o Mercado de Trabalho (PAMT) ajudam as pessoas a encontrar
empregos adequados e melhorar sua empregabilidade, ligando-as a empregos mais produtivos. Os programas incluem assistncia na procura por emprego e servios de intermediao de trabalho (Sistema Nacional de Emprego, Sine), formao e aprendizagem,
programas de promoo do empreendedorismo, apoio ao autoemprego e programas
especiais dirigidos a jovens ou outros grupos vulnerveis. As normas e instituies do
mercado de trabalho incluem a poltica de salrio-mnimo, os tribunais do trabalho e os
sistemas de apoio aos desempregados (por exemplo, o seguro-desemprego e o Fundo de
Garantia do Tempo de Servio [FGTS]).
6. O Pronatec um programa guarda-chuva, que coordena uma srie de polticas novas e
existentes nas reas de educao e formao tcnica e profissional, incluindo cursos em
duas modalidades: Programas de Ensino Tcnico (TEC) e Formao Inicial e Continuada
(FIC). No mbito deste programa, o Ministrio da Educao firmou parcerias com vrios
outros ministrios (incluindo os Ministrios de Desenvolvimento Social, Turismo e
Comunicao) para identificar e selecionar potenciais participantes dos cursos tcnicos.
7. Geralmente, os cursos TEC do Pronatec so considerados educao tcnica pr-admissional, mais longos, e oferecem permeabilidade ascendente com o sistema educacional. Os
cursos FIC costumam ser voltados para a fora de trabalho atual, compostos por formao
profissional de curta durao com o objetivo de melhorar a qualificao dos trabalhadores
por meio da atualizao de suas competncias.
8.
9. O Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (Fies) um programa federal que oferece financiamento para os alunos que querem cursar o ensino superior em
uma universidade particular.
10. O Sistema S o brao de treinamento da Confederao Nacional da Indstria (CNI).
Ele composto por nove instituies, incluindo o Senai (Servio Nacional de Aprendizagem
Industrial), Senar (Servio Nacional de Aprendizagem Rural) e Senac (Servio Nacional
de Aprendizagem Comercial), entre outros. A Constituio brasileira determina que essas
instituies devem utilizar uma parte das receitas repassadas a elas para fins educacionais
e de treinamento, devidamente designados.
VISO GERAL
11. A Constituio tambm introduziu leis especficas relacionadas ao trabalho (por exemplo,
relativas indexao dos benefcios sociais ao salrio-mnimo), o que significa que as
mudanas na regulamentao do mercado de trabalho tm muitas repercusses em outras
polticas.
12. Os custos das empresas com empregados formais incluem o 13 salrio um salrio mensal extra (8,33% do salrio anual) pago pelo empregador todo ano em dezembro. Os
empregadores tambm pagam os custos de transporte (cerca de 1%, podendo chegar a at
6%); encargos sociais (Instituto Nacional do Seguro Social [INSS]/FGTS) sobre o 13
salrio (2,98%); um abono de frias (2,78%, ou um tero do salrio mensal, quando o
empregado sai de frias); e encargos sociais (INSS / FGTS) sobre o abono de frias (1%).
Alm disso, as empresas tm de pagar uma multa de FGTS no valor de 40% (4,5%) ao
demitirem funcionrios. Por ltimo, dependendo do setor, necessrio pagar tambm
alimentos bsicos e seguro de sade. Assim, os custos no salariais podem chegar a at
70% da remunerao total (James 2011).
13. No Brasil, so consideradas microempresas as empresas com faturamento bruto anual de
at R$ 240.000 anuais e pequenas empresas aquelas com receita bruta anual entre R$
240.000 e R$ 2,4 milhes anuais (Lei Geral da Micro e Pequena Empresa [Lei 123 de
2006]).
14. O objetivo da estratgia Brasil Sem Misria, lanada em junho de 2011, erradicar a
pobreza extrema no Brasil. A estratgia conta com trs eixos: garantia de renda, acesso a
servios e incluso produtiva. Trata-se de uma estratgia guarda-chuva que coordena,
melhora ou amplia programas existentes. Alm do eixo incluso produtiva discutido
neste relatrio, o eixo garantia de renda ampliou a cobertura e os benefcios do Bolsa
Famlia, o principal programa de transferncia condicionada de renda do governo, que
hoje beneficia mais de 14 milhes de famlias e reconhecido internacionalmente como
um caso de sucesso, ao custo de 0,6% do PIB do Brasil (Brasil, Ministrio do
Desenvolvimento Social 2013). O eixo acesso a servios ampliou o acesso aos servios
de cuidados infantis e moradia e servios bsicos de sade e educao para os pobres.
15. O Brasil tem uma longa histria de apoio s micro e pequenas empresas por meio do
Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). Criado em 1972
como uma instituio pblica, o Sebrae se tornou uma organizao privada sem fins
lucrativos em 1990, com a misso de promover o desenvolvimento sustentvel e competitivo das pequenas empresas. Os tipos de apoio incluem treinamento e assistncia
tcnica.
16. Para alm destas medidas, tambm importante desenvolver programas com o objetivo
de aumentar as competncias tcnicas dos residentes em reas rurais, contribuindo para
que eles melhorarem suas oportunidades de rendimento num contexto de acelerao do
processo de transformao estrutural.
17. O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) uma entidade pblica federal (vinculada Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica) que fornece
apoio tcnico e institucional s aes governamentais, possibilitando a formulao e reformulao de polticas pblicas e programas de desenvolvimento no Brasil. Sua misso
melhorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento brasileiro por meio da produo e da disseminao do conhecimento, e assessorar o Estado em suas decises estratgicas (site do IPEA, http://www.ipea.gov.br).
27
28
VISO GERAL
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29
C APTULO 1
29
30
14
2,200
Taxa de desemprego, %
13
2,100
12
2,000
11
10
1,900
9
1,800
8
7
1,700
1,600
1,500
ar
Se 02
t-0
M 2
ar
Se 03
t-0
M 3
ar
Se 04
t-0
M 4
ar
Se 05
t-0
M 5
ar
Se 06
t-0
M 6
ar
Se 07
t-0
M 7
ar
Se -08
tM 08
ar
Se -09
tM 09
ar
Se 10
t-1
M 0
ar
Se -11
tM 11
ar
Se 12
t-1
M 2
ar
Se 13
t-1
M 3
ar
Se 14
t-1
4
Taxa de desemprego
Fonte: Com base na Pesquisa Mensal de Emprego (PME) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: R$ = Reais. R$1 = US$0,34 (taxa de 2 de abril de 2015). O grfico traz dados da PME para cada ms, mas tem marcadores para apenas dois
meses por ano, para evitar sobrecarregar as informaes no eixo x. Com base em dados referentes s regies metropolitanas onde a PME
representativa.
60
55
50
45
Informal
13
20
12
20
11
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
20
20
02
40
01
Formal
Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: Trabalhadores informais incluem os que trabalham por conta prpria e tambm os que no tm
carteira assinada e que, portanto, no contribuem para a previdncia social. Os valores no contam com
dados de 2010 porque a PNAD no coletou dados em 2010, ano em que foi realizado o censo. No entanto,
os dados da PNAD e do censo no so compatveis nesse sentido..
31
Tabela 1.1 Taxas anuais de transio e mudanas associadas nos rendimentos medianos em reas
metropolitanas do Brasil, 201113
percentage
Situao final no MT (t+1)
t/t+1
Situao
Empregado formal
Inicial no
MT
Empregado informal
Conta prpria
Desempregado
Fora da FT
Empregado
formal
83
2.23
31
16.15
8
17.03
34
n.a.
8
n.a.
Empregado
informal
4
4.66
35
3.59
7
2.39
10
n.a.
4
n.a.
Conta prpria
3
7.24
14
0.59
64
4.41
7
n.a.
5
n.a.
Desempregado
Fora do MT
Total
2
n.a.
4
n.a.
1
n.a.
17
n.a.
3
n.a.
8
n.a.
15
n.a.
14
n.a.
32
n.a.
80
n.a.
100
100
100
100
100
32
Indstria
Construo
13
20
12
20
11
20
09
20
08
07
20
20
Varejo
Agricultura
20
06
05
20
04
20
20
20
03
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
02
Outros servios
Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica.
Nota: Os valores no contam com dados de 2010 porque a PNAD no coletou dados em 2010, ano em que
foi realizado o censo. No entanto, os dados da PNAD e do censo no so compatveis neste sentido. Outros
servios incluem transportes, comunicaes, educao e sade, administrao pblica, servios pessoais e
domsticos e assim por diante.
33
80
Brasil
Turquia
Portugal
Rssia
Coria do Sul
Hong Kong SAR, China
Alemanha
Estados Unidos
Mdia da OCDE
Noruega
Uruguai
Dinamarca
Canad
Frana
Austrlia
Finlndia
Sucia
70
Percent
60
50
40
30
20
10
12
11
20
09
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
20
20
01
40
20
20
40
Mudana no resultado
do PISA, pontos
34
Mdio. Os brasileiros com 25 anos ou mais tinham 7,2 anos de escolaridade mdia
em 2010, contra 4,6 anos em 1995 (PNUD 2014). A escolaridade dos alunos de
famlias de baixa renda aumentou mais porque a extenso da cobertura durante
esses anos favoreceu essas famlias (Banco Mundial 2013). No entanto, a cobertura
global do Ensino Mdio aumentou significativamente durante o perodo. De
acordo com o Censo Escolar, o nmero de alunos matriculados no Ensino Mdio
aumentou de 4.000.000 em 1992 para 8,3 milhes em 2010 (INEP 2014). Da
mesma forma, as taxas de concluso dos ensinos fundamental e mdio tm
aumentado constantemente ao longo da ltima dcada e meia (Todos Pela
Educao, 2012; OECD 2012), como mostra a Figura 1.4, painel a. O nvel de
instruo tambm melhorou: por exemplo, entre 2003 e 2012, as notas de matemtica do Brasil no Programa Internacional de Avaliao de Alunos (PISA, na sigla
em ingls) aumentou em 35 pontos (Figura 1.4, painel b) o maior aumento entre
todos os pases participantes (OECD 2014). Tambm houve melhorias significativas nas disciplinas de leitura e cincias.
No entanto, os nveis gerais de escolaridade permanecem relativamente baixos,
em relao a pases comparveis. Embora o nvel de escolaridade da fora de trabalho tenha aumentado, ele partiu de um nvel muito baixo os nveis educacionais mdios permanecem baixos no Brasil. O PISA 2012 tambm constatou que
dois teros dos jovens brasileiros de 15 anos tinham desempenho fraco em
matemtica (embora esta porcentagem esteja bem abaixo dos 75% de participao
Figura 1.5 Mudanas no trabalho capacitado e nos salrios no Brasil, por distribuio de renda, 200213
Mudana no log da
renda real por hora
0.8
0.6
0.4
0.2
0
b. Mudana da parcela de
trabalhadores qualificadosa
20
40
60
80
100
Percentil de renda (classificado pela renda
mdia per capita de 2002)
Mudana no log da renda real por hora
IC de 95%
8
6
4
2
0
20
40
60
80
100
Percentil de renda (classificado pela renda
mdia per capita de 2002)
Mudana na proporo entre
trabalhadores capacitados e a
populao com idade para trabalhar
IC de 95%
Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.
Nota: IC = Intervalo de Confiana
a. Trabalhadores capacitados / qualificados possuem 11 anos ou mais de escolaridade. Com idade para trabalhar so as pessoas com, no
mnimo, 18 anos de idade.
35
Figura 1.6 Insero em empregos formais dos pobres vs. no pobres no Brasil,
200811
60
50
40
30
20
10
0
2008
2009
No
Pobres
Todos os pobres e
vulnerveis (Cadnico)
2010
2011
Somente os pobres
(beneficirios do BF)
36
18
25 24
30 29
40 39
49 49
6
18 5
25 24
30 29
3
40 9
4
49 9
6
18 5
25 24
30 29
40 39
49 49
6
18 5
25 24
30 29
40 39
49 49
6
18 5
25 24
30 29
3
40 9
49 49
6
18 5
25 24
30 29
3
40 9
49 49
6
5
Sem instruo
Fundamental
incompleto
Fundamental
completo
Pobres
Mdio
incompleto
Mdio
completo
Superior
incompleto
ou +
No pobres
37
(de 14,1% para 20%). Estas tendncias se contrastam com a participao em trabalhos formais entre os no pobres, que aumentou a um ritmo muito menor (de
48,9% em 2008 para 50,6% em 2011), como mostra a Figura 1.6.
Os trabalhadores jovens que concluram o Ensino Mdio lideraram o aumento
da insero no mercado formal de trabalho entre os pobres. Em 2008, os pobres
que haviam entrado no mercado formal de trabalho eram, principalmente, adultos menos instrudos entre 29 e 39 anos de idade, com apenas o Ensino
Fundamental completo (Leichsenring, Silva e Proena 2015). Entre 2008 e 2011,
o crescimento da insero no emprego formal entre os pobres (em termos de
idade e educao) foi liderado por trabalhadores jovens e mais instrudos
entrando no mercado de trabalho: As pessoas de 17 a 24 anos que concluram o
Ensino Mdio compem o grupo cuja participao mais aumentou (Figura 1.7).
Este influxo de trabalhadores jovens e instrudos mudou rapidamente o perfil dos
pobres com empregos formais. Em 2011, os pobres que trabalhavam em empregos formais eram, principalmente, trabalhadores jovens e com nvel de ensino
relativamente alto (Leichsenring, Silva e Proena 2015).
b. Determinantes da reduo da
desigualdade no Brasil, 2001-11
ndice de Gini
0.60
Demografia,
9
0.55
0.50
0.45
20
0
20 2
0
20 3
0
20 4
0
20 5
0
20 6
07
20
0
20 8
09
20
1
20 0
1
20 1
1
20 2
13
0.40
Bolvia
Brasil
Colmbia
ALC
Renda de
transferncias
e outros
rendimentos
no relacionados
ao trabalho,
28
Peru
Uruguai
Renda do
trabalho,
45
Renda de penso,
18
Fonte: Com base em Azevedo, Inchauste e Sanfelice 2013.
Nota: Os fatores que contribuem para a reduo da desigualdade so
derivados dos mtodos de decomposio de Shapley-Barros. Fatores
demogrficos incluem a populao em idade ativa e a taxa de
emprego.
38
Tabela 1.2 Situao no mercado de trabalho dos pobres e no pobres no Brasil, 2011
porcentagem
Empregador
Trabalhador assalariado
Formal
Informal
Conta prpria
No remunerado
Desempregado
Pobres
No pobres
1.2
5.2
2.2
16.0
13.7
58.3
46.0
98.8
94.8
97.8
84.0
86.3
41.7
54.0
4% (usando a linha de pobreza de R$ 70) (Banco Mundial 2013). Embora a desigualdade de renda continue elevada, o progresso desde o incio da dcada de 2000
notvel. Entre 2001 e 2013, o coeficiente de Gini caiu seis pontos, de 0,59 para
0,53 (Baez et al. 2014), conforme mostra a Figura 1.8, painel a.26 A renda per
capita das pessoas nos dois quintis inferiores da distribuio cresceu 6-7% ao ano
durante o perodo de 2001 a 2012, quase o dobro da taxa mdia de crescimento
da populao geral (3,4%) (Baez et al. 2014). Em paralelo elevao dos rendimentos mdios, a desigualdade nos rendimentos provenientes do trabalho diminuiu acentuadamente no Brasil (Ferreira, Firpo, e Messina 2014).
As melhorias dos resultados do mercado de trabalho foram o principal fator
motivador da reduo da pobreza e da desigualdade na dcada de 2000. A reduo da desigualdade na renda do trabalho pode ter acontecido porque (a) os rendimentos dos quintis superiores e inferiores aumentaram, mas os dos quintis
inferiores aumentaram mais rapidamente; ou (b) os rendimentos dos quintis
inferiores aumentaram e os dos quintis superiores diminuram. As explicaes
diferentes teriam implicaes distintas para a pobreza. Conforme discutido anteriormente, o Brasil passou por tendncias consistentes com a opo (b), que tem
efeitos maiores sobre a pobreza. A maior parte (dois teros) da reduo da pobreza
e cerca de metade da reduo da desigualdade podem ser atribudas queda da
desigualdade na renda do trabalho resultante do aumento das taxas de emprego e
dos rendimentos reais dos pobres e da queda dos rendimentos reais dos ricos (Baez
et al. 2014; Barros, Carvalho, Franco e Mendonca 2014; Ferreira, Firpo e Messina
2014; Azevedo et al. 2013), conforme mostra a Figura 1.8, painel b.
Entre 2003 e 2011, o processo de permanecer ou sair da pobreza era intimamente associado insero em empregos formais, juntamente com a reduo do
desemprego estrutural, a expanso das oportunidades de emprego assalariado e
o aumento dos salrios dos empregos informais. Considerando-se o valor do salrio-mnimo e a linha de pobreza determinada pelo governo brasileiro, improvvel
que uma famlia esteja em situao de pobreza se ao menos um membro tiver um
emprego formal. No surpresa que a pobreza, quando classificada de acordo com
Caixa de Texto 1.1 Razes por que o foco nos empregos para os pobres to importante
Para sustentar o aumento dos rendimentos provenientes do trabalho e reduo da pobreza e da desigualdade fundamental focar a necessidade de promover-se o crescimento inclusivo da produtividade do trabalho. Esta meta intersecta e vai alm da meta de aumentar a produtividade do trabalho
para todos. Para que o aumento dos rendimentos do trabalho seja sustentado, ele deve ser acompanhado por um aumento na produtividade do trabalho. Para que o aumento dos rendimentos do trabalho favorea os pobres (aumento pr-pobre), ele deve beneficiar mais as pessoas de baixa renda e
vir acompanhado de oportunidades para que os pobres e desfavorecidos melhorem sua produtividade e transformem suas competncias em uma renda sustentvel.
No contexto atual de menor crescimento e maiores restries fiscais, o investimento em programas
de trabalho e treinamento para os pobres ainda mais importante, por duas razes principais.
Em primeiro lugar, a atualizao das competncias aumentaria a competitividade de modo geral. Os
pobres so uma grande parte da fora de trabalho a melhoria de suas competncias beneficia a
economia como um todo. Para a consecuo desta meta, importante que as polticas de capacitao e trabalho se tornem mais inclusivas; isto exige aes especficas para adaptar as polticas para
melhor alcanar e servir os pobres.
Em segundo lugar, importante no reverter os ganhos salariais e de emprego que, afinal de contas, foram
os principais fatores por trs da reduo da pobreza e da desigualdade. No possvel garantir a sustentabilidade do crescimento pr-pobre dos rendimentos em mercados de trabalho mais restritos. No
Brasil, os investimentos nas competncias e na educao dos pobres so menores, seu acesso a servios de apoio mais restrito e eles trabalham em setores com perspectivas mais desfavorveis tornando-os vulnerveis perda de emprego, menos protegidos quando isso ocorre (considerando sua
baixa permanncia mdia nos mercados de trabalho formais, o que limita o acesso previdncia
social) e reduzindo sua mobilidade de um emprego para outro.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
39
40
120
100
80
60
40
20
5
19 3
56
19
5
19 9
6
19 2
6
19 5
68
19
7
19 1
7
19 4
7
19 7
80
19
8
19 3
8
19 6
8
19 9
92
19
9
19 5
9
20 8
0
20 1
04
20
0
20 7
10
19
19
50
Estados Unidos
Alemanha
Brasil
Argentina
Chile
China
Repblica da Coria
Fonte: Total Economy Database, verso de janeiro de 2014, The Conference Board, Nova York, http://www.
conference-board.org/data/economydatabase.
41
Produtividade
do trabalho
09
20
1
20 1
12
07
20
20
03
20
05
01
20
99
20
09
20
1
20 1
12
07
20
05
20
20
03
01
20
20
19
Produtividade
do trabalho
135
130
125
120
115
110
105
100
95
90
19
a. Brasil
135
130
125
120
115
110
105
100
95
90
99
Figura 1.10 Produtividade do trabalho e ndices salariais no Brasil e em economias avanadas do G20, 19992012
Fontes: Total Economy Database, verso de janeiro de 2014, The Conference Board, Nova York, http://www.conference-board.org/data/
economydatabase; ILO, OECD e World Bank Group 2014.
Nota: G20 = Grupo dos Vinte. PPA = Paridade de Poder Aquisitivo. A produtividade do trabalho definida como PIB por pessoa empregada (em
PPA constante em dlares de 2005 para todos os pases). 1999 = 100.
a. Ambos os ndices so baseados em uma mdia ponderada de todos os pases do grupo, que leva em conta a produtividade do trabalho e
a parcela de emprego remunerado. As economias avanadas do G20 so Austrlia, Canad, Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Repblica da
Coreia, Reino Unido e Estados Unidos.
42
Desemprego, percentual
2.5
2.0
1.5
1.0
14
53
13
52
12
51
11
50
10
9
49
48
47
0.5
46
5
4
l-0
5
Fe
v07
Se
t-0
8
Ab
r-1
0
No
v11
Ju
n13
De
z14
03
Ju
z-
De
-0
45
ai
M
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
0.0
No emprego, percentual
3.0
b. Taxas de desemprego e no
emprego, 2002-14bb
Taxa de desemprego
Taxa de no emprego
nos Estados Unidos. Alm disso, ela tambm permanece abaixo dos nveis da
Amrica Latina e da OCDE. A produtividade do trabalho cresceu, ainda, a uma
mdia de apenas 1% ao ano entre 1995 e 2009 um aumento muito mais lento
que o de vrias economias asiticas (por exemplo, a China, o Japo e a Coreia) e
os Estados Unidos (Macedo e Esteves 2012). Quase todos os setores exibiram este
baixo crescimento da produtividade do trabalho, com as excees dos setores
automobilstico, extrativista, agrcola, de servios financeiros e de seguros.
importante ressaltar que a produtividade do trabalho em setores industriais com
uso intensivo de tecnologia chegou a diminuir entre 2000 e 2009 (Macedo e
Esteves 2012; Fonseca 2012; Bonelli 2005). Esta tendncia de estagnao da produtividade do trabalho tambm pode ser confirmada utilizando-se dados em nvel
da empresa. Dados sobre o valor agregado por trabalhador nas empresas manufatureiras mostram que a distribuio da produtividade em nvel das empresas manteve-se notavelmente estvel durante a dcada de 2000 (Maciente, Silva, e
Gukovas 2015).
Na dcada de 2000, os rendimentos do trabalho cresceram mais rapidamente
do que a produtividade do trabalho, tornando o aumento da produtividade do
trabalho fundamental para limitar o aumento dos custos trabalhistas e no prejudicar a competitividade e a criao de emprego. Desde 2004, os aumentos dos
43
600
600
400
400
200
400
200
200
400
0
1
00
0
00
>1
,0
1,
25
25
10
31
11
00
800
800
10
600
600
>30 anos
620 anos
2130 anos
25 anos
11
3
0
31
1
00
10
1
25
0
25
1
1,
00
0
>1
,0
00
200
2
10
800
Tamanho do estabelecimento,
nmero de funcionrios
01 anos
44
45
Figura 1.13 Uso de competncias pela fora de trabalho e demanda das empresas por competncias, no
Brasil e em outros pases da Amrica Latina
a. Competncias usadas pela fora
de trabalho formal no Brasil, 2003-13
103
102
101
100
99
98
97
96
13
11
50
40
30
20
10
0
Socioemocionais
Especficas
(Tcnicas)
Congnitivas
20
09
20
20
07
20
05
20
20
03
95
60
Cognitivas
Design e engenharia
Cincias sociais
Cincias naturais
Tecnologias da
informao
Matemtica
Brasil
Argentina
Chile
concentrao de uma grande parcela da criao de empregos nas empresas grandes e antigas registradas no Brasil atpica isso pode vir a ser benfico para a
produtividade, j que estas empresas costumam ser as mais produtivas e intensivas
em termos de competncias. No entanto, ao analisarmos as informaes em nvel
de estabelecimento, percebemos que essa concentrao j no ocorre mais (figura
1.12, painel b). Em contraste, h uma maior concentrao da criao de empregos
entre as novas empresas com 2 a 10 funcionrios. Maciente, Silva e Gukovas
(2015) mostram que a alta criao de empregos concentrada nas empresas grandes e antigas (com base em informaes em nvel das empresas) consiste, em sua
maioria, na criao de empregos em novos pequenos estabelecimentos de
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
46
Figura 1.14 Tempo mdio de preenchimento das vagas de trabalho e permanncia dos trabalhadores nos
empregos em pases selecionados
Brasil
ALC
4
Guatemala
3
Costa Rica
El Salvador
Nicargua
Honduras
Guiana
3
5
2
4
6
1
Tempo mdio que as vagas permanecem
abertas em empresas no inovadoras, semanas
0
10
15
Anos
Fonte: DIEESE 2011.
Figura 1.15 Decomposio da renda mensal mdia dos pobres e da classe mdia
no Brasil, 2013
1,600
1,400
1,200
683.8
1,000
800
600
400
200
0
434.6
752.7
256.9
Q1
Q3
Quintil de renda
Renda de ganhos de
capital / programas sociais
Renda de penses /
aposentadoria
Renda de doaes /
dotaes permanentes
Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: R$ = Reais. Q1 = quintil de renda inferior (0-20% das famlias, com base na renda per capita). Q3 =
quintil de renda mdia (41-60% das famlias, com base na renda per capita).
demanda e de competncias no cognitivas. No setor privado de hoje, a capacitao tcnica sem ligao dos trabalhadores demanda pode no resultar no
aumento do uso dessas competncias em atividades de produo (Maciente, Silva,
e Gukovas 2015), como mostrado na figura 1.13, painel a. Adicionalmente, cada
vez mais os empregadores exigem habilidades socioemocionais, como a atitude no
local de trabalho, comprometimento, prestao de contas, boas relaes com os
clientes e a capacidade de trabalhar em equipe (Busso et al. 2012), conforme
mostra a Figura 1.13, painel b. Essas presses coletivas por parte dos trabalhadores
e das empresas ressaltam a urgncia de repensarmos as polticas de desenvolvimento de competncias (educao e formao tcnica e profissional) no Brasil,
que o foco do Captulo 2.
A elevao dos custos trabalhistas no salariais tambm pode corroer a competitividade e, portanto, impedir os investimentos das empresas em inovao e
formao e limitar as perspectivas de criao de empregos prioridades essenciais para revigorar as normas relativas ao mercado de trabalho. O Brasil um
ponto fora da curva em termos de seus elevados custos no salariais, como despesas
com a previdncia social e impostos trabalhistas. Os custos trabalhistas no salariais
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
47
48
representam mais de 33% dos custos totais do trabalho, como ser discutido em
detalhes no Captulo 3 (ILO 2011). Os custos elevados dos empregos formais
podem levar substituio de empregos formais por empregos informais, em resposta contrao da demanda por bens e servios para o consumidor final.
medida que os empregadores forem realizando essa substituio, o emprego formal
cair mais do que a mudana nos nveis totais de emprego. Outra possvel resposta
seria os empregadores fazerem ajustes que diminuem a produtividade por exemplo, menos investimentos em formao, novas tecnologias ou melhores tcnicas de
gesto. O Captulo 3 traz uma discusso sobre como a ligao entre as reformas
incrementais da regulamentao do mercado de trabalho e os custos trabalhistas
no salariais, bem como mecanismos mais eficientes de garantia de renda em caso
de demisso e formas de resoluo de aes trabalhistas, podem apoiar a produtividade das empresas e, ao mesmo tempo, proteger os trabalhadores.
As empresas mais produtivas do Brasil levam mais tempo para preencher vagas
do que empresas semelhantes em outros pases da Amrica Latina e do Caribe e
a taxa de permanncia dos trabalhadores nos empregos baixa. Essa situao
demonstra a necessidade de aumentar a eficcia dos programas de intermediao
de emprego. As empresas inovadoras do Brasil levam mais tempo para preencher
vagas de emprego do que as empresas similares em outros pases da Amrica
Latina, como mostra a Figura 1.14, painel a. Entre os trabalhadores qualificados e
de alta produtividade, o tempo mdio para preencher uma vaga bastante elevado
nas empresas brasileiras em comparao s empresas em outros pases da Amrica
Latina e do Caribe (Almeida Jesus Filho, 2011). Alm disso, uma vez que ocorre
a colocao profissional, ela dura menos tempo no Brasil do que em outros pases
(DIEESE 2011), como mostra a Figura 1.14, painel b. Isso prejudica a produtividade do trabalho e deixa uma lacuna que pode ser preenchida pelo apoio colocao profissional por meio da renovao de programas de trabalho. O baixo
tempo de permanncia nos empregos reduz os incentivos para as empresas investirem em formao, com um impacto negativo sobre a produtividade do trabalho.
Servios mais eficientes de intermediao de emprego podem ajudar a preencher
esta lacuna, conforme discutido no Captulo 4.
49
12
No Pobres
30
24
55
36
48
60
72
84
Meses
No Cadastro nico, mas no no PBF
96
108
120
No PBF
dobro da renda das pessoas nos dois quintis mais pobres. A decomposio das
fontes da renda mdia mostra que, embora a renda da classe mdia originria de
penses seja maior, a renda do trabalho o maior fator responsvel pela diferena.
A renda mdia do trabalho no terceiro quintil (do meio) quase trs vezes maior
que no quintil mais baixo. Como ser visto mais tarde, isso no surpreendente,
dada a elevada prevalncia de postos de trabalho no remunerado ou de baixa
remunerao entre os pobres, especialmente em reas rurais.
Nas reas rurais, a maior parte dos empregos consiste em atividades agrcolas
de baixo rendimento (ou no remuneradas) no setor informal. A Tabela no
Anexo 1A.1 descreve o perfil dos residentes rurais do mercado de trabalho. Dois
teros de todos os trabalhadores agrcolas em zonas rurais trabalham com baixa
remunerao e baixa produtividade: 62,5% produzem bens para consumo prprio, 22,5% no so remunerados e 9,7% trabalham por conta prpria. Para eles,
o trabalho por si s no suficiente para sair da pobreza.33 A maioria dos trabalhadores no agrcolas (67%) informal e tem, em mdia, empregos com maior
remunerao que os trabalhadores agrcolas.34 As pessoas nos quintis inferiores e
localizadas em reas rurais tm resultados piores em praticamente todos os
aspectos dos resultados relativos ao trabalho. Os pobres tm uma taxa de participao na fora de trabalho mais baixa (o quintil mais pobre fica cerca de 12
pontos percentuais atrs do quintil mais rico) essa diferena particularmente
elevada entre as mulheres e os jovens. A informalidade mais que o dobro entre
os empregados de famlias pobres em relao aos de famlias em melhor condio
financeira (cerca de 90% no quintil mais pobre e 42% no quintil mais alto). A
maioria dos pobres rurais so trabalhadores agropecurios (59,3%) ou produtores
agropecurios (18%).
50
Tabela 1.3 Taxas de transio dos trabalhadores assalariados formais e informais no Brasil, por situao de
trabalho e quintil de renda, 201113
porcentagem
Situao final no MT (t1)
t/t+1
Situao
inicial no
MT (t)
Fora da FT
Desempregado
Conta prpria
Empregador
Informal
Formal
Total
2
13
2
0
9
0
3
5
9
56
0
19
1
7
0
1
1
0
0
2
0
3
11
6
0
31
6
4
6
35
6
0
19
82
10
100
100
100
100
100
100
100
3
13
1
0
3
2
2
4
6
64
22
13
3
13
0
0
8
58
3
1
5
4
10
6
4
33
4
7
7
36
10
9
34
83
48
100
100
100
100
100
100
100
Fonte: Com base na Pesquisa Mensal de Emprego (PME), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Rio de Janeiro, de agosto de
2011 a agosto de 2012 e de janeiro de 2013 a dezembro de 2013.
Nota: MT = mercado de trabalho. FT = fora de trabalho. O perodo final das taxas de transio 2013 e o ponto inicial sempre 16 meses antes
do ms final; ou seja, o perodo inicial t representa um determinado ms entre agosto de 2011 e agosto de 2012; e t+1 representa um perodo
final 16 meses depois de t, ou seja, um determinado ms entre janeiro de 2013 e dezembro de 2013. Os trabalhadores informais so os que no
tm carteira assinada e que, portanto, no contribuem para a previdncia social.
Os pobres urbanos so um grupo mais heterogneo: alguns esto desempregados e a maioria so trabalhadores pobres sejam eles assalariados ou trabalhadores por conta prpria. A Tabela no Anexo 1A.3 descreve os perfis de mercado de
trabalho dos indivduos pobres em reas urbanas e rurais. Os pobres urbanos so
um grupo mais heterogneo em termos do setor de emprego e ocupao. Eles
trabalham, principalmente, como empregados domsticos (13,7%), trabalhadores
agrcolas (11,7%), ajudantes de construo civil (7,2%) e vendedores (6,4%).35 A
taxa de desemprego nessas reas de 7,2%, acima da mdia nacional (de 6,6%).
Entre os residentes urbanos da fora de trabalho, 31,2% so trabalhadores por
conta prpria e 56,3% so assalariados. Um quinto de todos os trabalhadores urbanos trabalha por conta prpria, com rendimentos e produtividade baixos.
Apesar do progresso, no Brasil ainda existem grandes diferenas entre os tipos
de trabalho exercidos pelos pobres e pelos no pobres. Existem grandes diferenas
entre os quintis em termos de desemprego e dos tipos de emprego ou ocupao.
Como pode ser visto na Tabela do Anexo 1A.2, a maior parte da populao pobre
trabalha.36 No entanto, os pobres (no quintil de renda inferior) tm probabilidade
muito maior do que a classe mdia (terceiro e quarto quintis de renda) de
51
0.8
0.6
0.4
0.2
0
0.2
0.4
0.6
0.8
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Percentil de competncia
(salrio real por hora 2004)
Total
Dotaes
Estrutura
52
Figura 1.18 Nvel de escolaridade e situao no mercado de trabalho dos pobres no Brasil, 2013
80
Adultos, percentual
70
60
50
40
30
20
10
pa
rc
ia
l
Co
nt
ap
r
pr
N
ia
o
re
m
un
er
ad
o
al
fo
rm
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cu
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su
Pa
pe
rti
rio
cip
r
a
o
de na
tra fo
ba ra
De lho
se
m
pr
eg
o
Mdia nacional
Fontes: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: Pobre = as pessoas no quintil de renda inferior (compreende os percentis 0-20% das famlias de renda mais baixa).
Informal = trabalhadores sem carteira de trabalho assinada. Tempo parcial = carga horria inferior a 30 horas semanais no
emprego principal. Conta prpria = trabalhadores no remunerados ou que trabalham por conta prpria. A anlise se
restringe a adultos (pessoas com 18 anos ou mais). No remunerado refere-se aos trabalhadores que no recebem qualquer
pagamento, seja de trabalho voluntrio ou na famlia.
Figura 1.19 Situao de emprego da populao rural no Brasil, por nvel de ensino, 2002 e 2013
100
60
40
20
io
Se
cu
nd
r
io
Se
cu
nd
r
P
io
s-S
ec
un
d
rio
do
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im
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Se
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io
Se
cu
nd
r
P
io
s-S
ec
un
Ab
d
ai
rio
xo
do
Pr
im
r
io
io
80
2013
2002
Empregado informal
No remunerado
Empregado formal
53
Figura 1.20 Restries de empregabilidade dos pobres brasileiros alm das competncias e escolaridade
45
100
40
90
35
30
25
20
15
10
5
13
Quintil de renda
Q1
Q2
Q3
Q4
80
70
60
50
40
30
20
10
0
20
20
11
08
20
06
20
04
20
20
02
Q5
Primrio
ou menos
Secundrio
Escolaridade
Ps-secundrio
54
linha de pobreza diminuiu no mesmo perodo, mas apenas 4 pontos percentuais. Ocorreram tendncias semelhantes entre os pobres urbanos, mas apenas
uma pequena parcela dos trabalhadores urbanos no remunerada e a parcela
abaixo da linha de pobreza diminuiu drasticamente. Considerando-se que
quase 45% da populao urbana estava acima da linha de pobreza em 2013, sua
mobilidade laboral parece ser bem maior. Como observado anteriormente, a
educao parece determinar os resultados no mercado de trabalho. Na populao rural em geral, apesar da melhoria geral na educao, os tipos de emprego
com base na escolaridade estiveram mais polarizados em 2013 do que em
2002: as pessoas com Ensino Fundamental completo ou incompleto tinham
uma probabilidade muito maior de trabalhar para o consumo prprio ou em
postos de trabalho no remunerados em 2013 do que antes. Quanto ao trabalho
por conta prpria, importante ressaltar que os pobres representam mais da
metade dos inadimplentes em emprstimos, dificultando suas perspectivas de
negcios.
Em terceiro lugar, transformar educao e competncias em rendimento do
trabalho de uma forma sustentvel mais difcil para os pobres, pois enfrentam diversas barreiras empregabilidade que vo alm da falta de competncias tcnicas e se reforam mutuamente. Os pobres enfrentam outras limitaes
importantes empregabilidade, incluindo mecanismos ineficazes para buscar
empregos (principalmente redes informais) e acesso limitado a servios de cuidados infantis.43 A maioria dos brasileiros depende de redes informais para
encontrar empregos; em relao aos ricos, os pobres tm menor probabilidade
de pertencerem a redes com pessoas bem-conectadas e de alta renda. importante salientar que o acesso a servios de cuidados infantis bem menor entre
os pobres e tem o potencial de limitar sua participao na fora de trabalho,
como mostra a Figura 1.20.
Em quarto lugar, os pobres tm maior probabilidade de trabalhar em setores com perspectivas menos favorveis, como a agricultura e a construo civil.
Ao todo, 14 milhes de brasileiros com idade acima de 15 anos trabalham em
reas rurais, como mostra a tabela no Anexo 1A.1. De todos os empregos rurais,
65% esto na agricultura esta porcentagem ainda mais alta (82,4%) entre os
pobres.44 Outras restries s perspectivas futuras de criao de empregos na
agricultura incluem o processo de transformao estrutural (como a transio
para empregos no agrcolas em reas rurais e urbanas) e as perspectivas mais
sombrias para as empresas que se beneficiaram do boom de commodities
(como soja, cana-de-acar e outras). Alm disso, entre 2008 e 2011, os setores
em que os pobres mais aumentaram sua insero em empregos formais foram
os de manufatura e construo civil, que tambm esto em declnio.
Neste contexto, para sustentar o progresso na reduo da desigualdade e
da pobreza, necessrio renovar polticas de incluso produtiva para ligar os
pobres a empregos melhores e mais produtivos. necessrio que o aumento
da produtividade seja inclusivo, para garantir que os segmentos desfavorecidos da populao participem do processo de crescimento por meio do
aumento da prpria produtividade e sua converso em renda sustentvel.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
55
56
Levando em conta os desafios dos pobres descritos neste captulo, as abordagens estratgicas para ligar os pobres a empregos mais produtivos incluem (a)
promover suas competncias; (b) ajud-los na transio para empregos formais e informais de remunerao mais alta; e (c) promover a reteno de
empregos bem remunerados e de alta produtividade. Estas abordagens requerem prioridades diferentes em reas urbanas e rurais, conforme discutido em
detalhes no Captulo 5.
Rural
Urbano
Total
66.95
51.62
55.44
3.15
64.61
65.92
62.49
22.45
9.67
65.01
54.87
57.14
7.20
5.08
56.99
75.37
11.30
6.67
65.30
54.43
56.87
6.58
14.56
63.81
65.21
20.10
9.04
0.08
5.31
34.08
53.23
2.50
44.27
6.66
43.01
32.78
5.17
62.05
0.06
5.60
36.19
45.77
3.47
50.75
32.41
25.22
30.31
11.65
31.87
7.93
16.13
35.39
8.88
2.93
36.94
29.24
30.89
3.78
27.48
21.93
21.58
94.92
2.37
5.01
37.18
22.04
0.40
35.38
9.34
30.59
12.04
17.73
85.44
2.80
4.57
37.13
23.55
0.32
34.44
57
Tabela 1A.1 Perfis dos mercados de trabalho de residentes urbanos e rurais no Brasil, 2013
(continuao)
Rendimentos no baixos:
Conta prpria, rendimentos acima da linha de pobreza
Empregador, rendimentos acima da linha de pobreza
Empregado, rendimentos acima da linha de pobreza
Total:
Produo para o prprio consumo ou construo para
uso prprio
No remunerado
Conta prpria ou empregador
Empregado formal
Empregado informal
Rural
Urbano
Total
91.12
22.61
2.20
75.19
97.63
18.90
4.17
76.93
97.20
19.13
4.05
76.82
0.26
0.12
0.13
3.28
25.20
41.94
29.32
0.88
23.05
57.06
18.89
1.04
23.20
56.06
19.57
Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica, no Rio de Janeiro.
Nota: = no disponvel. Os dados so baseados na populao em idade ativa (15 anos ou mais) e referem-se apenas aos
trabalhos principais das pessoas.
Tabela 1A.2 Perfis de mercado de trabalho no Brasil por quintil de renda, 2013
Q1
Taxa de desemprego (%)
Salrio mdio por hora (R$)
Salrio mediano por hora (R$)
Renda mdia proveniente do trabalho
(mensal, R$)
Renda mediana proveniente do trabalho
(mensal, R$)
Horas trabalhadas (por semana)
Empregado, sem remunerao (%)
Empregado, para o prprio consumo (%)
Conta prpria e empregadores (%)
Empregados, total (%)
Empregado, setor informal (%)
Q3 and Q4
17.23
3.2
2.2
241.0
6.11
7.26
4.4
911.7
180.0
804.0
32.3
8.7
23.7
29.6
38.1
73.6
39.7
1.7
3.6
21.6
73.2
28.0
Agricultura
55.0
Comrcio e reparao
19.0
Comrcio e reparao
Servios domsticos
10.0
9.0
Manufatura
Agricultura
14.0
13.0
Trabalhador
agropecurio
Produtor agropecurio
39.0
Trabalhador domstico
8.0
Vendedor (lojas e
mercados)
Trabalhador
agropecurio
Trabalhador domstico
11.0
8.0
8.0
6.0
Fonte: Com base na PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Rio de
Janeiro.
Nota: R$ = Reais. Q1 = quintil de renda inferior percentis 0-20% das famlias, com base na renda per capita). Q3 = quintil intermedirio, 41-60%. Q4
= quintil mais alto, 61-80%.
58
Tabela 1A.3 Perfis dos mercados de trabalho dos pobres no Brasil, urbanos e rurais, 2013
Urbanos
Q1
Renda mdia per capita mensal (R$)
Salrio mdio por hora (R$)
Salrio mediano por hora (R$)
Renda mdia proveniente do trabalho (R$)
Renda mediana proveniente do trabalho (R$)
Anos de escolaridade
Nvel mximo de escolaridade (%)
Ensino Fundamental incompleto
Ensino Fundamental completo
Ensino Mdio incompleto
Ensino Mdio completo
Ps-Mdio
Participao dos jovens na fora de trabalho (%)
Participao das mulheres na fora
de trabalho
Participao dos jovens na fora de
trabalho
Desempregado (%)
Empregador (%)
Empregado, sem remunerao (%)
Empregado, para o prprio consumo (%)
Conta prpria (%)
Empregador, total (%)
Empregado, setor informal (%)
Rurais
Total
All
Q1
All
Q1
All
94.9
3.8
2.8
349.2
283.9
6.3
1,061.3
12.4
5.6
1,604.6
946.2
8.4
100.6
2.3
1.8
150.6
9.5
4.7
529.2
6.0
3.7
633.3
378.5
5.2
97.1
3.2
2.2
241.0
179.8
5.7
981.5
11.6
5.5
1,449.9
898.9
7.9
56.0
13.1
10.0
17.7
3.2
47.7
36.9
35.7
11.4
8.0
28.4
16.6
65.0
54.9
73.0
9.9
8.0
8.5
0.7
65.0
47.9
67.2
9.4
6.7
13.2
3.5
67.0
51.6
62.5
11.9
9.2
14.2
2.3
54.3
40.7
40.4
11.1
7.8
26.1
14.6
65.3
54.4
35.1
57.1
46.9
55.4
39.6
56.9
34.4
0.4
3.4
9.1
30.9
56.2
68.6
7.2
3.7
2.3
4.5
20.6
69.0
25.6
5.9
0.2
13.1
35.8
27.9
22.9
83.7
3.2
1.5
8.7
21.0
28.0
40.8
51.0
21.4
0.3
8.7
23.7
29.3
38.1
73.6
6.6
3.7
2.3
4.5
28.0
40.8
28.0
Urbanos, Q1
Cinco ocupaes mais comuns no Q1 (%) Trabalhador
agropecurio
Produtor
agropecurio
Pescador e
caador
Trabalhador
domstico
Moleiro
Rurais, Q1
59.0 Trabalhador
agropecurio
10.0 Trabalhador
domstico
3.0 Ajudante de
construo
civil
3.0 Vendedor (lojas
e mercados)
2.0 Pedreiro
Total, Q1
15.0 Trabalhador
agropecurio
14.0 Produtor
agropecurio
7.0 Trabalhador
domstico
39.0
6.0 Ajudante de
construo
civil
5.0 Vendedor
(lojas e
mercados)
4.0
11.0
8.0
3.0
Fonte: Com base na PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica.
Nota: R$ = Reais. Q1 = quintil de renda inferior (0-20% das famlias, com base na renda per capita). Todos = todos os quintis de renda.
59
Tabela 1A.4 O mercado de trabalho e a situao de pobreza no Brasil, por Estado 2013
porcentagem
Estado
Urbano
Estado
Rural
Urbano
RO
No remunerado e prprio consumo
Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza
Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza
2.29
0.41
0.66
14.41
53.38
1.62
0.72
1.80
14.67
52.34
8.35
1.26
0.63
10.46
8.16
2.16
1.38
1.23
18.09
56.15
9.46
1.74
0.90
7.43
9.34
3.94
1.29
2.57
17.36
53.62
3.46
1.68
1.74
19.87
56.76
6.03
1.82
0.30
4.88
3.46
2.51
1.24
1.91
16.25
58.76
1.08
0.72
1.26
17.93
60.99
4.78
0.72
0.27
7.12
5.13
2.65
1.37
2.60
12.06
52.32
2.43
1.41
1.73
16.51
44.27
9.67
3.23
1.01
9.58
10.16
2.61
1.23
2.06
16.38
49.33
1.07
1.45
1.65
22.02
64.69
1.46
0.68
0.48
3.30
3.20
8.72
5.10
8.14
66.74
186.45
3.29
0.72
1.03
17.44
49.84
11.82
1.03
0.69
5.35
8.80
2.79
0.25
0.63
15.18
64.23
8.24
0.96
1.21
3.74
7.07
2.30
0.18
0.20
13.89
66.94
4.74
1.64
0.85
4.73
7.39
2.65
0.26
0.33
14.00
62.52
9.72
1.27
2.24
4.53
11.25
1.36
0.37
0.58
15.51
70.51
6.13
1.54
1.07
7.04
12.62
1.45
0.20
0.56
14.00
66.48
31.76
7.87
6.01
22.05
32.32
1.63
0.33
0.56
17.82
69.48
5.23
0.36
0.35
3.65
7.35
0.47
0.27
0.22
13.57
81.46
2.60
0.14
0.16
3.87
6.67
SC
3.53
0.15
0.07
5.37
7.38
RS
7.39
0.27
0.07
6.78
5.74
MS
2.39
0.03
0.17
1.64
7.43
MT
BA
TO
No remunerado e prprio consumo
1.86
0.17
0.38
15.42
68.73
SE
AP
No remunerado e prprio consumo
5.31
0.93
1.38
4.47
8.90
AL
PA
No remunerado e prprio consumo
Rural
PR
PE
RR
No remunerado e prprio consumo
Urbano
PB
AM
No remunerado e prprio consumo
Rural
RN
AC
Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza
Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza
Estado
2.51
0.33
0.16
5.02
9.28
GO
MG
1.92
0.05
0.05
2.36
5.80
DF
0.22
0.00
0.07
1.06
2.65
60
Tabela 1A.4 O mercado de trabalho e a situao de pobreza no Brasil, por Estado 2013 (continuao)
Estado
Urbano
Estado
Rural
Urbano
20.36
2.57
1.67
8.35
11.82
1.35
0.56
0.86
16.61
63.56
12.87
3.30
1.73
9.05
8.85
0.46
0.49
0.36
19.78
75.95
MA
No remunerado e prprio consumo
Conta prpria ou empregador abaixo da linha de pobreza
Empregado abaixo da linha de pobreza
Conta prpria ou empregador acima da linha de pobreza
Empregado acima da linha de pobreza
6.60
1.64
1.78
11.74
33.46
5.83
1.29
1.41
15.52
40.17
Rural
Urbano
4.18
0.23
0.33
5.07
7.25
3.57
1.47
2.49
15.73
47.62
0.17
0.05
0.08
0.66
1.99
0.81
0.20
0.40
16.47
78.29
ES
PI
No remunerado e prprio consumo
Estado
Rural
CE
RJ
12.16
2.19
1.79
4.42
8.57
SP
0.33
0.01
0.03
0.66
2.80
Fonte: Com base na PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Rio de
Janeiro.
Nota: As unidades da federao tm as seguintes abreviaes: Acre (AC), Alagoas (AL), Amap (AP), Amazonas (AM), Bahia (BA), Cear (CE), Distrito
Federal (DF), Esprito Santo (ES), Gois (GO), Maranho (MA), Minas Gerais (MG), Mato Grosso (MT), Mato Grosso do Sul (MS), Par (PA), Paraba (PB),
Pernambuco (PE), Piau (PI), Paran (PR), Rio de Janeiro (RJ), Rio Grande do Norte (RN), Rondnia (RO), Roraima (RR), Rio Grande do Sul (RS), Santa
Catarina (SC), Sergipe (SE), So Paulo (SP) e Tocantins (TO).
Notas
18. Os dados sobre as taxas de emprego e desemprego vm da Pesquisa Mensal de Emprego
(PME) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
19. R$ 1 = US$ 0,32 (taxa de 2 de abril de 2015).
20. Os dados sobre a taxa de participao no trabalho so da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclio (PNAD), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de
Janeiro. Em termos demogrficos e regionais, Ferreira, Firpo e Messina (2014) constatam
que, desde 2002, vem ocorrendo um aumento da participao dos trabalhadores no
brancos na fora de trabalho (18-64 anos) de 45,5% em 2002 para 53,3% em 2013 e
que, embora a fora de trabalho seja cada vez mais urbana (passando de 85,6% em 2002
para 86% em 2013), o grosso da tendncia de urbanizao ocorreu antes de 2002.
21. O total de 19 milhes de novos empregos formais exclui os cargos na administrao
pblica, que representam 16% de todos os empregos criados no Brasil desde 2003 e,
atualmente, constituem 21% de todos os empregos. Apesar do aumento da formalidade,
cerca de 40% dos empregados no Brasil esto em empregos informais e, portanto, no so
cobertos pela previdncia social essa taxa de cobertura est bem abaixo da mdia da
Amrica Latina e do Caribe, mas maior que a de pases vizinhos do Cone Sul, como a
Argentina e o Uruguai. (Os dados mencionados acima so do Banco de Dados
Socioeconmicos para a Amrica Latina e Caribe, Universidad Nacional de La Plata
[SEDLAC/CEDLAS], acessado em 4 de janeiro de 2015, http://sedlac.econo.unlp.edu.
ar/eng/.). Alm disso, com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD), a maioria dos trabalhadores agrcolas (cerca de 59%) em 2013 eram trabalhadores independentes (trabalhavam por conta prpria) ou trabalhavam para o prprio
61
62
33. Os dados apresentados nesse pargrafo so baseados na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no
Rio de Janeiro.
34. De todos os empregados agrcolas (que representam 24% de todos os trabalhadores agrcolas), 67% trabalham no setor informal e apenas 33%, no setor formal.
35. Os dados apresentados nesse pargrafo so baseados na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no
Rio de Janeiro.
36. Esta evidncia confirmada por um estudo recente que conclui que 17% dos residentes
de comunidades carentes que recebem o Bolsa Famlia trabalham (Data Favela 2015).
37. Os dados apresentados nesse pargrafo so baseados na Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (PNAD), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no
Rio de Janeiro.
38. As concluses da Tabela 1.4 so baseadas na Pesquisa Mensal de Emprego (PME), realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
39. Em contraste com Autor e Dorn (2013), Maciente, Silva e Gukovas no encontram
indcios de polarizao salarial no Brasil. Ao aplicarmos a mesma metodologia descrita na
Figura 1.17, painel a, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), percebemos que as evidncias so semelhantes s produzidas pela Rais, o que demonstra que no
se trata de uma caracterstica especfica aos mercados de trabalho formais. Da mesma
forma, a proporo dos empregos pelas ocupaes (classificadas por nvel de competncia) permaneceu relativamente estvel, sem evidncia de polarizao. Ao classificarem as
ocupaes por competncias usando os nveis salariais de 2004 (conforme descrito anteriormente), Maciente, Silva e Gukovas (2015) tambm analisam a variao da proporo
dos empregos e concluem que ela se manteve relativamente estvel durante o perodo.
Ou seja, enquanto o nmero de postos de trabalho em cada ocupao aumentou expressivamente, no houve mudana significativa na composio do emprego.
40. O salrio-mnimo tambm afeta os pobres por meio de outros benefcios sociais indexados a ele, como o Benefcio de Prestao Continuada (BPC).
41. Os dados deste pargrafo tm por base a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
42. Os dados deste pargrafo tm por base a Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro.
43. No Brasil, os servios universais de proteo social da criana esto disponveis apenas para
as crianas a partir de 4 anos de idade.
44. Os dados apresentados no pargrafo do texto principal e nesta nota so baseados na
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2013, realizada pelo Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro. De todas as pessoas empregadas
em reas rurais, 8,7% e 21% trabalham sem remunerao ou para o autoconsumo, respectivamente. Alm disso, 29,5% trabalham por conta prpria ou so empregadores, 20% so
empregados formais e 21% so empregados informais. Em comparao, de todos os trabalhadores do pas, 5,4% trabalham para o autoconsumo, 2,3% no so remunerados,
24,3% trabalham por conta prpria ou so empregadores, 50% so empregados formais e
19,3% so empregados informais.
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Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
63
C APTULO 2
Programas de desenvolvimento de
empregabilidade e produtividade
da fora de trabalho
Introduo
O Brasil deve continuar construindo-se em cima do progresso logrado nas ltimas dcadas
na cobertura e na qualidade da educao e preparando uma fora de trabalho de alta
qualidade, especialmente dando oportunidades aos mais vulnerveis, que podem no ter as
qualificaes necessrias em um mercado de trabalho cada vez mais competitivo. O progresso do Brasil na expanso da cobertura e da qualidade da educao tem sido discutido e
documentado amplamente (Bruns, Evans, e Luque 2012). Porm, ainda restam muitos
desafios. Por exemplo, a escolaridade mdia de apenas 8,4 anos (concluso apenas da primeira fase do Ensino Mdio) e a qualidade educacional baixa; 18,7% das pessoas de 18 a
24 no estudam e nem trabalham (de Hoyos, Halsey e Popova 2015). Dentro deste contexto, a EFTP especialmente o ensino tcnico oferece opes de aprendizagem vocacional aplicada, para manter os jovens desmotivados e em situao de risco na escola durante
todo o Ensino Mdio. A formao vocacional oferece fora de trabalho com pouca ou
nenhuma qualificao a oportunidade de atualizar competncias obsoletas e se preparar para
oportunidades em setores novos ou de rpido crescimento. interessante ressaltar que a
porcentagem de alunos matriculados no ensino tcnico durante a parte final do Ensino
Mdio baixa em comparao aos padres internacionais (13,5% das matrculas no Ensino
Mdio, bem abaixo da mdia da OCDE de 46% em 2011) (OCDE 2012).
Desde 2011, o Brasil vem investindo bastante em educao e formao tcnica e profissional por meio do Pronatec, o programa carro-chefe que tem por objetivo promover
oportunidades econmicas para todos especialmente aos mais pobres e mais vulnerveis
que, muitas vezes, abandonam o ensino formal. Os gastos do governo com o desenvolvimento de competncias aumentaram expressivamente com a criao e expanso do
Pronatec, o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego. O Pronatec um
programa guarda-chuva, que coordena uma srie de polticas novas e existentes nas reas
de educao e formao tcnica e profissional, incluindo cursos em duas modalidades:
Programas de Ensino Tcnico (TEC) e Formao Inicial e Continuada (FIC). No mbito
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
65
66
deste programa, o Ministrio da Educao (MEC) firmou parcerias com vrios outros ministrios (incluindo os Ministrios de Desenvolvimento Social, Trabalho e Emprego, Turismo,
e Comunicao) para identificar e selecionar potenciais participantes dos cursos tcnicos. O
programa ofereceu 8,8 milhes de vagas de formao entre 2011 e 2014, com um foco
importante em alcanar as populaes pobres e desfavorecidas (uma descrio mais detalhada pode ser encontrada em Feres 2012). Assim, o Pronatec ajustou o panorama tradicional da EFTP no Brasil, em que o ensino tcnico alcanava, principalmente, os alunos de
nveis socioeconmicos altos e a formao profissional era voltada para as necessidades das
empresas de maior porte (Canali 2009; Almeida, Amaral e Felcio 2015). No entanto,
alguns desafios no desenho e na implementao podem estar prejudicando atingir uma
maior eficincia e a eficcia deste programa e da oferta de EFTP mais em geral. Este captulo
aborda alguns desses problemas, oferecendo tambm uma perspectiva mais ampla dos
desafios e das oportunidades enfrentados pelo sistema de EFTP no pas.
Embora a eficcia do sistema de EFTP possa ser prejudicada pelas deficincias
que persistem no sistema educacional, a EFTP no Brasil tem vrias caractersticas
boas e bem concebidas.
As caractersticas positivas do sistema de EFTP incluem (a) uma forte articulao entre as
competncias gerais e tcnicas no Ensino Mdio (Almeida et al. 2015; Almeida, Amaral e
Felcio 2015; Schwartzman e Moura Castro 2013); e (b) um conjunto diversificado de
cursos de curta durao, que podem produzir bons resultados de empregabilidade e produtividade (Silva, Gukovas e Caruso 2015). Porm, visto que o sistema educacional ainda
enfrenta vrios desafios de qualidade (Bruns et al, 2012), a eficcia dos programas de EFTP
pode ser limitada por fundamentos fracos do sistema geral de ensino e pelas oportunidades
limitadas de participao em programas educacionais de adultos.
O Brasil pode aprimorar o desenho e a operacionalizao do sistema de EFTP,
incluindo o Pronatec, para melhorar sua eficincia e sustentabilidade e gerar uma fora de
trabalho mais produtiva. O sistema EFTP enfrenta desafios importantes, incluindo (no caso
de vrios provedores de servios) pouca coordenao com o setor privado no mbito do
ensino tcnico (Almeida, Amaral, e Felcio 2015). Alm disso, embora o Brasil disponha de
bons dados administrativos e de um monitoramento forte do ensino tcnico e dos programas de formao profissional (por meio do Sistema Nacional de Informaes da Educao
Profissional e Tecnolgica, Sistec), estes recursos ainda no so utilizados regularmente para
acompanhar a empregabilidade e informar as polticas pblicas. Com a previso de um
perodo de consolidao fiscal, os resultados do Pronatec referentes eficincia e ao mercado de trabalho se tornam ainda mais crticos. Adicionalmente, a maior parte da expanso
do Pronatec se deu por meio do Sistema S de capacitao, com cursos de alta qualidade e
bons retornos (Silva, Gukovas, e Caruso 2015).[v] Esta expanso teve como base o acordo
de gratuidade entre o Sistema S e o governo, que estipula que 60% da receita total proveniente de impostos e destinada ao Sistema S sejam usados para subsidiar a capacitao. Esta
alocao vem sendo cumprida. No futuro, a expanso provavelmente depender de um
conjunto mais diversificado de fornecedores de cursos de formao. Isso inevitavelmente
trar novos desafios, incluindo a certificao da qualidade e as questes de acreditao
(Almeida, Amaral e Felcio 2015).
Este captulo identifica os desafios e discute as oportunidades para reforar a qualidade na prestao de TVET e, finalmente, o foco do Pronatec sobre as competncias
necessrias para o mercado de trabalho. Embora no haja uma nica soluo capaz de
se adequar aos desafios complexos da prestao de servios de EFTP no Brasil, as prioridades estratgicas fundamentais para o Pronatec e para a prestao de EFTP no Brasil
incluem os pontos que seguem:
Fortalecer os sistemas de monitoramento e avaliao (M&A) (fazendo uso dos dados administrativos de boa qualidade disponveis no pas) para medir os resultados por meio do
rastreamento dos resultados na aprendizagem e no mercado de trabalho (aumento da
empregabilidade e dos rendimentos) dos formandos, e utilizar essas informaes sistematicamente e informar a expanso de programas e polticas, tornando tambm as informaes disponveis para que alunos e formandos possam tomar decises mais informados.
Melhorar as parcerias com o setor privado e o acesso estgios profissionais, melhorando,
assim, o alinhamento do contedo do treinamento e as necessidades dos empregadores.
Garantir a qualidade e a relevncia do contedo dos programas, inclusive por meio de
pedagogias e currculos mais inovadores, uma forte ateno e articulao com as
habilidades fundamentais (cognitivas e socioemocionais); e uma preparao tcnica
mais aprofundada de professores e formadores, incluindo maior ligao s experincias no prprio setor.
Disponibilizar orientao profissional para apoiar a transio dos alunos da escola para o
trabalho e o reingresso dos alunos mais velhos no setor ou nos postos de trabalho.
Embora todas estas reformas sejam importantes, a promoo da formulao de polticas baseada em evidncias por meio de melhores sistemas de M&A um passo essencial
para ajustar os recursos e o contedo dos programas, com base nas necessidades do
mercado de trabalho. Sem sistemas fortes de M&A, as modalidades de TEC e FIC do
Pronatec no tero um mecanismo slido para garantir a eficincia interna ou alinhar o
contedo do curso s necessidades do mercado de trabalho. Tambm importante o fato
de as competncias necessrias para o crescimento econmico e de produtividade necessitarem de uma combinao sequenciada e bem articulada de programas/instituies educacionais, de treinamento e de bons programas/instituies laborais (Banjeri et al. 2010).
Qualquer poltica de desenvolvimento e atualizao de competncias no Brasil deve incluir
esses elementos crticos para o sucesso.
Embora este captulo se concentre em reformas nos programas de desenvolvimento de
competncias para aumentar a produtividade do trabalho (Meta 1), o Captulo 5 trar uma
discusso mais detalhada sobre como adaptar os programas de competncias, incluindo o
Pronatec, para melhor servir s necessidades dos pobres (Meta 2). Como foi discutido no
Captulo 1, as polticas de desenvolvimento de competncias tm um papel fundamental na
promoo da produtividade do trabalho por aumentarem a qualidade da fora de trabalho
(Meta 1). exatamente este o foco deste captulo. O Captulo 5 discute adaptaes de
polticas de desenvolvimento de competncias, incluindo o Pronatec, para melhor servir s
populaes mais vulnerveis e, em ltima anlise, ajudar a ligar os pobres a empregos mais
produtivos (Meta 2). Ele discute a necessidade de incluir mdulos de soft skills
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
67
68
Figura 2.1 Prmios salariais em pases selecionados da Amrica Latina e do Caribe, 19902008
0.16
0.14
0.12
0.10
0.08
0.06
0.04
0.02
0
1990 1992 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Mxico
Peru
Brasil
Chile
Colmbia
Nicargua
Uruguai
El Salvador
Costa Rica
surge como uma opo de aprendizagem prtica de uma vocao e previne a evaso escolar
de jovens desmotivados e em situao de risco durante todo o nvel mdio. Tambm uma
maneira de adaptar uma fora de trabalho pouco qualificada ou no qualificada e preparar
os trabalhadores para novas oportunidades em setores novos ou em rpido crescimento.
Nos prximos anos, uma forte aposta em educao de alta qualidade para todos os
alunos ser essencial para fortalecer tambm os impactos das polticas de EFTP. Embora
este captulo se concentre na EFTP, em particular nas habilidades tcnicas, fundamental
garantir que os novos contingentes de trabalhadores brasileiros possuam bases educacionais
slidas, desde a infncia at o Ensino Mdio (incluindo os currculos regulares e especiais) e
programas que oferecem uma segunda oportunidade de educao. Como discutido por
Bruns, Evans e Luque (2012), uma grande parcela dos alunos do Ensino Mdio no Brasil
est matriculada em turnos noturnos, com apenas quatro horas de instruo por dia em
comparao a sete horas na maioria dos pases da OCDE ou at mais em alguns pases
lderes do Leste Asitico. Tambm falta infraestrutura. As escolas brasileiras no tm bibliotecas, laboratrios de cincias e unidades de informtica e idiomas utilizados pela maioria dos
alunos da OCDE. Muitas vezes, o currculo depende da memorizao; quase todos os sistemas estaduais de Ensino Mdio enfrentam uma grave escassez de professores de matemtica
e cincias qualificados. Como resultado, as polticas para melhorar a educao bsica devem
continuar sendo prioridade no Brasil, incluindo educao de jovens e adultos com baixa
escolaridade para sua idade (Educao de Jovens e Adultos [EJA], ou Educao
Suplementar).
Apesar do recente aumento das matrculas no ensino tcnico nos nveis mdio e psmdio, a proporo de alunos brasileiros matriculados no ensino tcnico no nvel mdio
ainda baixa pelos padres internacionais. Entre 2007 e 2011, as matrculas no ensino
tcnico (no nvel mdio) no Brasil aumentaram 60% de 780.000 para 1.250.000 alunos
(INEP 2013). No entanto, em 2011, o ensino tcnico ainda era responsvel por apenas
14,2% do total de matrculas no Ensino Mdio (cerca de 8 milhes de alunos), como mostra
a Figura 2.2 (OCDE 2011). Esse nmero permanece muito inferior s taxas de matrcula
em educao tcnica de pases como Frana, Alemanha, Portugal e Espanha, onde as matrculas no ensino tcnico chegam a cerca de 40% do nmero total de alunos matriculados no
nvel mdio. A mdia da OCDE de 46%. H tambm algumas evidncias de que a escassez de competncias possa estar prejudicando as empresas mais inovadoras (por exemplo,
Aedo e Walker 2012), embora isto possa ser explicado pela escassez em determinadas profisses, como arquitetos e engenheiros (Menezes-Filho 2012).
A oferta de EFTP no Brasil dividida, principalmente, entre cursos FIC (formao
profissional) de curta durao e cursos TEC (ensino tcnico) de longa durao, com a
participao de vrios provedores. Os cursos FIC so programas de formao profissional de
curto prazo. Geralmente, eles visam a melhorar as qualificaes de quem j trabalha e no
so vinculados ao sistema formal de ensino. A rede do Sistema S tem um papel fundamental
na prestao desses cursos: todo ano, o sistema capacita cerca de 3,5 milhes de alunos
(SENAI o quinto maior provedor de treinamento do mundo) e responsvel por mais de
80% dos cursos FIC oferecidos pelo Pronatec. Outros provedores incluem institutos federais,
redes de escolas municipais e estaduais e prestadores privados (INEP 2013;Almeida, Amaral
e Felcio 2015; Brasil, Tribunal de Contas 2015). Os cursos TEC so programas de ensino
69
70
75.3
72.8
72.7
70.3
70.1
69.5
66.2
65.2
59.2
52.0
50.5
49.4
48.2
48.2
46.1
45.7
45.5
44.2
43.9
43.6
39.1
38.6
34.1
33.6
33.1
31.8
27.4
27.3
23.1
19.4
15.2
14.2
8.8
5.7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
tcnico de longo prazo que fazem parte do sistema de educao formal e tm permeabilidade ascendente. Em sua maioria, so oferecidos nos nveis mdio e ps-mdio.45 Almeida,
Amaral e Felcio (2015) exploram dados dos registros administrativos do INEP e separam as
matrculas no ensino tcnico em nvel mdio ou ps-mdio entre os diferentes provedores a
partir de 2011. Eles mostram que as matrculas no setor privado representam 47% do total
de matrculas; o Sistema S responsvel por 41%; os sistemas de EFTP estaduais contabilizam 9% e os sistemas de EFTP federais, 3%. Alm disso, os cursos TEC incluem o ensino
71
Figura 2.3 O sistema de EFTP do Brasil: permeabilidade vertical e horizontal entre as vias tcnica e
acadmica, modalidades TEC e FIC
Ensino Tcnico
Subsequente (1,5 ano)
Ensino Tcnico
Integrado Ensino
Mdio (4 anos)
Ensino Tcnico
Concomitante
Ensino Mdio (3 anos)
Formao Inicial
e Continuada
(FIC)
72
Matrculas, milhares
3,000
2,500
2,000
1,500
1,000
500
0
2011
2012
Cursos FIC
2013
2014
Cursos TEC
da Educao 2014), como mostra a Figura 2.4. De modo geral, as vagas do Pronatec se
concentram desproporcionalmente em cursos FIC de curto prazo.
Uma questo crtica, no entanto, se o Pronatec e a prestao de programas de EFTP
de modo geral rentvel e financeiramente sustentvel. Ser que as competncias ministradas e os programas oferecidos esto bem alinhados com as necessidades do mercado de
trabalho? Ser que ele est alcanando as populaes e setores onde o impacto poder ser
maior? Ao analisar as evidncias, surgiu um fato marcante: no h praticamente nenhuma
evidncia, em nvel nacional ou subnacional, da rentabilidade (relao custo-eficcia) do
Pronatec. Assim, torna-se fundamental avaliar a eficincia fiscal do Pronatec, j que os resultados dos gastos elevados do programa (estimados em cerca de 0,06% do produto interno
bruto) sobre a empregabilidade e a produtividade dos formandos em curto e mdio prazos
ainda so, em grande parte, desconhecidos (por falta de uma avaliao sistemtica).
Tambm so impressionantes as lacunas de informao sobre a eficcia dos programas de
EFTP, de modo geral, especialmente considerando os bons dados administrativos e a alta
capacidade tcnica do Brasil.
No Brasil, a via de ensino tcnico, em certas modalidades e prestadores, pode at ter
mais impacto do que o ensino geral sobre a empregabilidade e os rendimentos do trabalho.
Recentes evidncias empricas mostram que a EFTP no nvel mdio pode ter impactos
grandes e variados sobre os rendimentos em comparao aos retornos resultantes da concluso do Ensino Mdio geral. Almeida et al. (2015) utilizam dados pr-Pronatec (do IBGE
2007) para mostrar que, em geral, os salrios dos alunos do ensino tcnico so 9,7% mais
altos do que os de seus pares que concluram apenas o Ensino Mdio acadmico (Figura 2.5,
painel a). Estes retornos mais elevados, no entanto, variam de acordo a modalidade e o
prestador, e esto mais concentrados em determinados setores, como manufatura e tecnologia da informao (Figura 2.5, painel b). Os autores tambm mostram que muitos formados
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
73
74
Figura 2.5 Prmios salariais dos formados pelo ensino tcnico em relao aos
formados pelo Ensino Acadmico Mdio, 2007
a. Por modalidadea
14
11.5
12
10
9.7
8.1
8
6
4
2
0
TEC Geral
TECSubsequente
TEC Concomitante
e Integrado
b. Por setorb
40
32.9
30
20
12.8
10
5.0
0
10
20
12.7
Manufatura
Outros
Tecnologia da
Informao
Sade
90
Alunos, percentual
80
37%
37%
19%
70
60
50
24%
28%
31%
40
30
20
19%
10
9%
4%
TEC Subsequente
Q5 (20% mais pobres)
21%
19%
11%
19%
6%
TEC Integrado / Concomitante
Q4
Q3
Q2
75
76
Integrada, que inclui algumas das escolas de ensino tcnico mais seletivas e preparam os
alunos para os exames de admisso ao nvel superior, como o Exame Nacional do Ensino
Mdio (Enem).50 Este perfil pr-Pronatec dos alunos tcnicos uma considerao importante para a continuidade da expanso desse programa federal, medida que busca expandir
o acesso ao ensino tcnico, de modo geral, e visa tambm a alcanar os beneficirios de vrios
programas sociais brasileiros direcionados s populaes carentes e de baixa renda.
Este vis no perfil socioeconmico pode resultar, em parte, da carga horria mais
pesada associada ao currculo do ensino tcnico em nvel mdio, em comparao ao currculo acadmico geral. Os alunos do Ensino Mdio tcnico devem comparecer a uma mdia
de 800 a 1.200 horas de aula a mais do que no ensino acadmico geral. Naturalmente, essa
carga de trabalho exacerba as desigualdades socioeconmicas j existentes, apresentando
uma barreira adicional para os alunos que no podem ficar sem trabalhar durante esse
perodo de tempo mais longo. Isto o que acontece, principalmente, com os alunos das
modalidades Subsequente ou Concomitante do ensino tcnico, em que os cursos tcnicos
tendem a ocupar mais tempo nos currculos escolares. Nos programas de certas regies ou
setores, os alunos devem concluir horas adicionais de aprendizado no local de trabalho por
exemplo, em programas de estgios.
interessante ressaltar, no entanto, que muitos alunos do ensino tcnico acabam trabalhando em empregos fora de sua rea de estudo. Um panorama dos alunos que concluram
cursos tcnicos a partir de 2007 mostra que, na realidade, uma porcentagem elevada dos
formados pelo ensino tcnico acaba trabalhando fora de suas principais reas de estudo
(Almeida et al. 2015). Por exemplo, mais de 40% dos formados pelos programas tcnicos
na rea da sade trabalham em ocupaes que no tm relao com a sade (Figura 2.7,
painel a), e 52% dos que estudaram em cursos TEC industriais acabaram trabalhando em
reas de manufatura no industrial (figura 2.7, painel B). muito importante entendermos
esse fenmeno e suas consequncias sobre o retorno desse tipo de educao, medida que
o Pronatec continua ampliando sua oferta de vagas e cursos tcnicos e profissionais.
Entre os cursos de Formao Inicial e Continuada (FIC), os que so fornecidos pelo
Sistema S tm retornos altos, mas que variam em magnitude por tipo de curso. Como
mostra a Figura 2.8, de todos os cursos FIC do SENAI entre 2009 e 2012, os de aprendizagem tm o maior impacto sobre os salrios, com um aumento de 24%, embora esses
alunos tenham uma linha de base mais baixa em termos de salrios e qualificaes (Silva,
Gukovas, e Caruso 2015). Os cursos de habilitao (cursos mais longos, com mdia de
1.200 horas, para alunos do Ensino Mdio ou recm-formados) aumentam os salrios em
4%. Estes cursos tm retornos comparveis aos do ensino tcnico na Europa, de durao
bem mais longa. As outras modalidades parecem aumentar os salrios em 1-3%, mesmo
depois do controle de diversos parmetros observveis e dos efeitos fixos referentes aos
trabalhadores e s empresas, como mostra a Figura 2.8 (Silva, Gukovas e Caruso 2015).
Curiosamente (e conforme discutido em detalhes no Captulo 5), apesar do nvel socioeconmico mais baixo, os formandos subsidiados do Pronatec tm melhores retornos
salariais decorrentes da formao profissional fornecida pelo SENAI que que os formandos no subsidiados. No entanto, eles tm uma probabilidade bem menor de insero no
mercado formal de trabalho que outros formandos aps a concluso do curso, mesmo
depois do controle dos parmetros observveis (como idade, escolaridade e modalidade
de formao).
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
77
Figura 2.7 Distribuio ocupacional de formados em TEC industrial e em sade no Brasil, por setor
econmico de 2007
porcento
a. Distribuio de formados em TEC em sade
Transporte,
Administrao armazenamento
e comunicaes
pblica
2%
Construo
10%
Setor de
1%
manufaturas
Acomodaes
8%
e alimentao
3%
Agricultura
1%
Servios
domsticos
5%
Educao,
sade
e servios
sociais
57%
Agricultura
1%
Transporte,
armazenamento
e comunicaes
8%
Consertos
e reparos
23%
Administrao
pblica
7%
Educao,
sade
e servios
sociais
4%
Consertos
e reparos
13%
Setor de manufaturas
48%
A expanso dos cursos FIC do Pronatec deu-se, principalmente, pela rede de prestadores do Sistema S; porm, a quota de gratuidade est prestes a ser preenchida e a expanso
por meio de um conjunto mais diversificado de prestadores, incluindo outros privados, trar
novos desafios. Como mostra a Figura 2.9, entre o incio do Pronatec, em 2011, e maio de
2014, aproximadamente 80% das matrculas nos cursos FIC ocorreram por meio do
Sistema S (Brasil, Ministrio da Educao 2014). Esta expanso teve como base o acordo de
quota de gratuidade entre o Sistema S e o governo (que estipula que 60% da receita total
proveniente de impostos e destinada ao Sistema S sejam usados para subsidiar a capacitao), que agora est sendo cumprido. A expanso por meio da maior dependncia de um
conjunto mais diversificado de prestadores traz consigo novos desafios, incluindo a certificao da qualidade e questes de acreditao (Almeida, Amaral e Felcio 2015). Alm disso,
no futuro, a prestao privada deve tornar-se mais relevante em todos os segmentos, inclusive nos cursos TEC, porque o Pronatec recentemente comeou a financiar alunos dos cursos FIC e TEC oferecidos por prestadores privados do Ensino Mdio (por meio do Fies e do
Prouni). Neste contexto, crucial:
Melhorar o arcabouo regulatrio para fortalecer a certificao da qualidade e a acreditao de prestadores privados (inclusive por meio da Rede Nacional de Certificao
Profissional e Formao Inicial e Continuada [CERTIFIC]); 51
Ajustar o contedo dos cursos s demandas dos grupos mais vulnerveis; e
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
78
25
20
15
24.7%
10
5
4.2%
3.4%
Habilitao
Iniciao
0
Aprendizagem
Tipo de curso
1.8%
2.5%
Qualificao Atualizao de
competncias
tcnicas
79
Figura 2.9 Distribuio dos prestadores de cursos do Pronatec que atendem aos
beneficirios do Bolsa Formao, 201114
porcento
b. Cursos FIC
a. Cursos TEC
Rede de escolas
estaduais
9
Rede de escolas
municipais
0
Sistema S
41
Rede de escolas
estaduais
4
Institutos
federais
17
Rede de
escolas
municipais
0
Prestadores
privados
0
Prestadores
privados
47
Institutos federais
3
Sistema S
79
80
Alm disso, embora o Ensino Mdio geral possua um sistema moderno de avaliao de
alunos, exames nacionais como o Enem no so obrigatrios para todos os alunos que concluem o Ensino Mdio, independentemente da via (ou currculo). Consequentemente, no
h nenhuma forma de avaliar a aprendizagem e a qualidade das escolas tcnicas. Alm disso,
algumas escolas tcnicas federais ou estaduais medem seu desempenho com base na insero dos alunos no mercado de trabalho informaes que podem ser usadas para orientar e
informar a implementao da poltica de forma sistemtica.
Outros pases enfrentaram j desafios operacionais semelhantes e suas experincias
podem ajudar o Brasil nessa reforma. H vrios indicadores baseados em comparaes
internacionais que os decisores de poltica usam sistematicamente para medir a qualidade do
sistema e os resultados dos alunos formados no mercado de trabalho. Esses indicadores
incluem a proporo de formandos empregados no curto e mdio prazos e a medio da
sustentabilidade e da qualidade destes postos de trabalho (incluindo salrios, formalidade do
contrato e benefcios no salariais). No Brasil, o estado de Pernambuco criou um sistema
inovador de M&A para o sistema profissional que coleta esses tipos de informao. Portanto,
fundamental nos valermos das oportunidades futuras de pesquisa e avaliao (Almeida,
Amaral e Felcio 2015). Estes indicadores principais tambm podem ser complementados
por outros por exemplo, a percepo dos empregadores sobre a qualidade dos formados.
Alm da coleta de informaes sobre estes indicadores, o uso desta informao no apoio
orientao profissional dos estudantes e formandos e a ajuda na divulgao das informaes
fornecidas pelos observatrios do trabalho so fatores cruciais a Austrlia, o Chile, a
Turquia e os Estados Unidos so pioneiras nesses domnios (caixa de texto 2.1).
Caixa de Texto 2.1 Sistemas de M&A na EFTP, plataformas educacionais web focadas no mercado de
trabalho e aconselhamento vocacional na Austrlia, no Chile, na Turquia e nos Estados Unidos (continuao)
81
82
83
84
baixo esto cada vez mais acessveis, por meio dos laboratrios maker-space e fab lab
que vrias escolas e universidades tcnicas do mundo inteiro esto construindo ou aos quais
esto se ligando em suas cidades e comunidades (ver Caixa de Texto 2.3).
Notas
45. O Sistema S o brao de educao tcnica da Confederao Nacional da Indstria (CNI).
Ele composto pelo Senai (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial), o Senar
(Servio Nacional de Aprendizagem Rural) e o Senac (Servio Nacional de Aprendizagem
Comercial), entre outros.
46. Nas escolas estaduais, os programas de TEC tambm so oferecidos em trs modalidades,
com cargas horrias e prazos variados: (a) Integrados, que abrangem cursos acadmicos
e profissionais oferecidos como um nico programa pela mesma escola; (b)
Concomitantes, que abrangem cursos tcnicos complementares Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica, no Rio de Janeiro porm separados para estudantes de programas acadmicos do nvel mdio, quer como programas integrados ou realizados em
paralelo (em duas escolas diferentes); e (c) Subsequentes, uma opo para estudantes
que concluram o Ensino Mdio acadmico e querem complementar sua formao com
um programa tcnico.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
85
86
47. Dois importantes documentos de referncia usados neste relatrio contm mapas de
polticas e instituies de EFTP e cursos de curta durao oferecidos por diversos provedores (Almeida, Amaral e Felcio 2015; Brasil, Marra et al. 2015). Este ltimo baseia-se,
parcialmente, em uma grande iniciativa denominada System Assessment Benchmarking
for Education Results (SABER), liderada pela World Bank Education Global Practice
(Banco Mundial 2013).
48. A permeabilidade vertical e horizontal do sistema educacional um elemento-chave da
promoo da mobilidade socioeconmica. Um sistema que oferece mltiplas vias de sada
e entrada no sistema de ensino e que reconhece a aprendizagem acumulada permite que
os alunos acessem diferentes nveis de ensino ao longo da vida. A disponibilidade de um
conjunto flexvel de opes para os jovens e adultos aprimorarem ou ampliarem suas
competncias, medida que mudam seus interesses pessoais e as necessidades do mercado
de trabalho, impede que eles fiquem presos em becos sem sada durante a progresso
educacional ou profissional. Isto crtico principalmente para os alunos do ensino tcnico
e os alunos provenientes de classes socioeconmicas mais baixas, que costumam entrar no
mercado de trabalho mais cedo.
49. Esses programas de qualificao de curta durao costumam ser oferecidos por instituies de ensino contratadas, muitas vezes em parceria com o ministrio ou secretaria
encarregada do programa e os principais provedores de programas FIC.
50. Estes impactos positivos sobre o lucro no Brasil foram concludos tambm por outros
autores (Reis 2015; Severini e Orellano 2010; Neri 2010; Vasconcellos et al. 2010).
Almeida et ai. (2015) tambm mostram que, aps a concluso dos cursos, os formandos
do ensino tcnico no nvel mdio tm maior probabilidade de trabalhar ou participar ativamente da busca por emprego do que os formados pelo ensino acadmico. Por exemplo,
os alunos que concluram os cursos gerais da modalidade TEC tinham uma probabilidade
6,7% maior de serem economicamente ativos do que o grupo controle.
51. Em contraste, os alunos da modalidade Subsequente (programa de ensino tcnico realizado aps a concluso de um programa acadmico de nvel mdio) so, principalmente,
alunos mais velhos do turno noturno que trabalham durante o dia, o que reduz sua probabilidade de seguir para o Ensino Superior.
52. A Rede CERTIFIC foi criada em 2007 por um decreto ministerial do MEC e do
Ministrio do Trabalho e Emprego. O objetivo principal era melhorar o sistema de certificao existente e, ao mesmo tempo, verificar os conhecimentos adquiridos pelos trabalhadores em diversas reas. A certificao CERTIFIC est disponvel em setores como
pesca e aquicultura, msica, construo civil, turismo e hospitalidade e eletrnica, entre
outros. Os indivduos aprovados em uma avaliao de conhecimentos recebem um
diploma certificando conhecimentos e competncias adquiridos na rea ou setor em questo. As pessoas que no forem aprovadas podem frequentar cursos de qualificao
CERTIFIC para aperfeioar suas competncias e, eventualmente, receber a certificao.
53. Almeida, Behrman e Robalino (2012) discutem a importncia de estabelecer arcabouos
slidos de M&A. No entanto, o Brasil um bom exemplo de pas com a capacidade de
alavancar conjuntos amplos de dados administrativos j existentes em nvel federal para
quantificar os impactos do sistema de EFTP sobre o mercado de trabalho. Para ver exemplos das abordagens possveis, consulte as metodologias desenvolvidas por Silva, Gukovas
e Caruso (2015) e Almeida et al. (2015).
54. A e-Tec Brasil a modalidade de EFTP baseada na rede de E-Learning. O Pronatec oferece cursos FIC gratuitos a distncia, bem como programas de educao tcnica e programas profissionais (Brasil, Ministrio da Educao 2010). O Brasil Profissionalizado uma
interveno que visa a fortalecer a oferta de educao tcnica e a formao por meio das
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
redes estaduais de nvel mdio. Esta expanso canaliza os recursos financeiros federais para
a infraestrutura, o treinamento de professores e o desenvolvimento da capacidade de
gesto e de prticas pedaggicas.
55. Este desafio tambm foi destacado e discutido no contexto brasileiro por Rodrguez,
Dahlman e Salmi (2008) e Schwartzman (2014).
56. Competncias analticas/cognitivas no rotineiras so processos de pensamento que
requerem absoro, processamento e tomada de decises a partir de informaes abstratas. Programadores de computador, professores, advogados, mdicos, enfermeiros e muitos outros profissionais fazem uso intenso de tais competncias. Competncias cognitivas/
interpessoais no rotineiras caracterizam traos de personalidade subjacentes a comportamentos como trabalho em equipe, confiana, disciplina e esforo no trabalho. Elas so
importantes para as ocupaes profissionais e tambm para ambientes de trabalho em
equipe, bem como servios com contato direto com clientes (Aedo e Walker 2012).
57. Para uma discusso sobre esse desafio em outros contextos, consulte King e Palmer
(2010).
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89
C APTULO 3
Reforma da regulamentao do
mercado de trabalho em apoio
produtividade das empresas,
protegendo tambm os
trabalhadores
Introduo
O Brasil tem um conjunto rico de regulamentao trabalhista e instituies do mercado de
trabalho, incluindo sistemas maduros de apoio aos desempregados, polticas de salriomnimo e tribunais trabalhistas. Consolidadas pela Constituio de 1988, as instituies e a
regulamentao do mercado de trabalho esto bem estabelecidas no Brasil desde 1988, os
ajustes tm sido quase sempre paramtricos. A Constituio de 1988 foi o resultado de um
processo participativo, definindo os princpios de universalidade, no discriminao e direitos
dos trabalhadores. Estes ltimos incluem a proteo dos trabalhadores contra demisses e
garantia de renda em caso de demisso sem justa causa (por meio do Seguro-Desemprego e
do FGTS).57 A Constituio tambm introduziu leis especficas relacionadas ao trabalho
(por exemplo, relativas indexao dos benefcios sociais ao salrio-mnimo) que significam
que as mudanas na regulamentao do mercado de trabalho tm muitas repercusses em
outras polticas. Alm disso, ela definiu um conjunto de custos trabalhistas no salariais obrigatrios (como as contribuies para a previdncia social e os impostos trabalhistas) aplicveis aos trabalhadores formais, definidos como "trabalhadores com carteira" (Oviedo 2015).
Rever e ajustar a regulamentao do mercado de trabalho pode ser til para incentivar
a permanncia dos empregados no emprego, mais contrataes e, finalmente, maior produtividade do trabalho. Por exemplo, a rotatividade de pessoal no Brasil extraordinariamente
alta em comparao aos padres internacionais. Uma rotatividade mais rpida pode diminuir os incentivos das empresas para investir em formao. No entanto, a alta rotatividade
uma caracterstica tanto do mercado de trabalho formal quanto do mercado informal (onde
os trabalhadores no tm direito a seguro-desemprego) e, na maioria dos casos (57% em
2013), motivada pela transio dos trabalhadores para empregos mais bem remunerados
(Zylberstajn e Silva 2015). Ainda assim, a concepo do seguro-desemprego (SD) tem uma
influncia sobre as separaes de empregos formais, com mais probabilidade de ocorrer
perto do limite do tempo mnimo de trabalho necessrio para receber o SD (Gerard e
Gonzaga 2012). Como mostra o Captulo 1, o Brasil tambm est fora da curva nos custos
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
91
92
trabalhistas no salariais obrigatrios, como as despesas com a previdncia social e os impostos relacionados ao trabalho. Estes custos representam 33% do custo do trabalho formal
(contra uma mdia de cerca de 20% nos pases da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico [OCDE]) (OIT 2011). Alm disso, diversos custos adicionais
e obrigatrios, especficos ao Brasil, aumentam ainda mais os encargos trabalhistas no setor
formal. Os altos custos trabalhistas no salariais no pas podem limitar o aumento do
emprego e o crescimento das empresas. Em uma situao de estagnao da produtividade
do trabalho e salrio-mnimo crescente, esses custos podem criar entraves competitividade
e, assim, prejudicar o investimento das empresas em inovao e formao, bem como as
perspectivas de criao de emprego. Finalmente, os nmeros cada vez mais altos de aes
trabalhistas nos tribunais do trabalho (mais de 3 milhes de casos em 2013, mais do que as
taxas da OCDE [Oviedo 2015]) podem atrasar a tomada de decises, afetando os incentivos das empresas para contratar novos trabalhadores.
A regulamentao do mercado de trabalho uma das reas mais difceis das polticas
sociais, com menor nmero de respostas claras; no entanto, trata-se de um problema de
importncia crescente. Como parte de um contrato social mais amplo entre o Estado e seus
cidados, as instituies e a regulamentao do mercado de trabalho ocupam uma rea da
poltica onde as reformas devem preservar as protees e os incentivos para os indivduos.
No entanto, a agenda de crescimento da produtividade do trabalho exige realocaes eficientes e geis entre competncias e empresas. Assim, uma questo importante para o futuro
a seguinte: Como a regulamentao do mercado de trabalho pode apoiar a produtividade das
empresas da forma mais efetiva possvel, enquanto equilibram as protees e os incentivos para os
indivduos? Este relatrio destaca alguns itens da agenda com base em seu potencial de ajudar
a incentivar vnculos empregatcios mais longos, mais contrataes e, finalmente, mais produtividade entre os trabalhadores e nas empresas:
Integrao da exigncia de busca por emprego na elegibilidade para o SD, para incentivar os
desempregados a procurarem empregos mais ativamente.
Anlise dos custos no salariais obrigatrios, para entender os efeitos de cada um (contribuies para a previdncia social, fundos de desemprego, impostos relacionados ao trabalho)
e considerar a possibilidade de um aprimoramento especfico apoiar de modo mais eficaz
o contrato social almejado de proteo dos trabalhadores e o crescimento dos salrios e do
emprego no setor formal parte de uma discusso mais ampla sobre a adequao e a
sustentabilidade do sistema de previdncia social (penses).
Reduo dos incentivos a litgios trabalhistas desnecessrios, agilizando a resoluo de litgios
por meio da criao de mecanismos automticos para alguns tipos de disputas trabalhistas, revendo e fortalecendo os mecanismos de mediao e negociao e simplificando as leis
trabalhistas para reduzir a possibilidade de ambiguidade e, portanto, de litgio.
Alm destas reformas, importante reconhecer que, embora a produtividade do trabalho afete a progresso do salrio-mnimo por meio da frmula de ajuste anual, essa progresso, por sua vez, tambm afeta a produtividade do trabalho. Desde 2002, o salrio-mnimo
no Brasil quase dobrou em termos reais, ajudando a reduzir a pobreza e a desigualdade. Este
crescimento tem sido mais rpido do que na maioria dos pases da Amrica Latina e do
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
Caribe, mas seu nvel atual (medido pela parcela do produto nacional bruto de cada trabalhador) equivalente aos nveis de internacionais. A regra de ajuste automtico do salriomnimo no Brasil estipula que o aumento a cada ano deve ser igual taxa de crescimento do
PIB de dois anos antes, mantendo-se o elo com a produtividade do trabalho. Tendo em vista
o crescimento mais lento do PIB e os mercados de trabalho mais rgidos, a consecuo simultnea do aumento do salrio-mnimo, o alto nvel de emprego entre trabalhadores pouco
qualificados, o forte desempenho das empresas e a competitividade exigiro um foco no
aumento da produtividade do trabalho (Meta 1).
93
94
nos trs meses antes da demisso, com taxas de substituio de 60-100%. Os trabalhadores
devem requerer pessoalmente os benefcios apenas no primeiro ms; depois do primeiro
ms, os benefcios ficam disponveis por meio do banco estatal Caixa Econmica Federal,
por toda a durao do benefcio, contanto que o nome do trabalhador no aparea no
banco de dados de novos contratados (Brasil, Ministrio do Trabalho e Emprego 2014). Os
gastos com SD no Brasil triplicaram em 2000, apesar dos recordes de baixo desemprego,
devido aos salrios mais elevados e ao aumento da participao dos empregos formais no
emprego total (Zylberstajn e Silva 2015).
O segundo mecanismo de apoio um fundo de garantia. O Fundo de Garantia do
Tempo de Servio (FGTS) nasceu em 1966 como o principal instrumento para proteger
os trabalhadores de dificuldades financeiras em casos de demisso. Foi criado para reformar
as regras de proteo demisso estabelecidas na CLT, em particular para relaxar a proibio de demitirem-se trabalhadores com 10 anos ou mais de cargo. Seu principal objetivo
garantir que os trabalhadores demitidos sem justa causa recebam alguma forma de compensao (Ferrer e Riddell 2011).60 O desenho do FGTS mais semelhante a uma indenizao por demisso do que um fundo de SD. Em contraste com o SD, o mesmo montante
de indenizao pago independentemente da durao do perodo de desemprego. Os
empregadores tm de depositar 8% dos salrios mensais em uma conta individual em
nome do trabalhador. A conta gerida por um banco pblico (a Caixa Econmica Federal),
garantindo um retorno anual de 3% mais a taxa de referncia (atualmente, cerca de 0,8%),
muitas vezes resultando em um retorno anual negativo abaixo da inflao (FGTS 2012).61
Os trabalhadores tm acesso a esses recursos apenas se: (a) so demitidos sem justa causa;
(b) se aposentam; (c) sofrem uma doena grave (tal como o vrus da imunodeficincia
humana [HIV] ou cncer); ou (d) forem comprar seu primeiro imvel.62 A diferena entre
os benefcios em caso de demisso por justa causa e demisso sem justa causa (que, muitas
vezes, inclui demisses por motivos econmicos) origem de muitos processos judiciais. Se
um trabalhador for demitido sem justa causa, o empregador deve dar a ele aviso prvio e
tempo para que procure outro emprego (na prtica, uma remunerao adicional equivalente a 30-90 dias, dependendo do tempo de trabalho).63 Alm disso, o empregador dever
pagar uma multa para o trabalhador equivalente a 40% do saldo total do FGTS, mais uma
multa de 10% para o governo. Se o trabalhador pedir demisso, ele recebe apenas a sua
parte, no a da empresa.
No Brasil, disputas trabalhistas so julgadas por um ramo especial do Poder Judicirio:
a Justia do Trabalho. Segundo a legislao brasileira, os contratos que no cumprem todas
as disposies da lei so considerados nulas e os trabalhadores (com ou sem carteira) podem
processar seus empregadores por violao de direito. Cabe ao empregador o nus da prova;
ele deve apresentar provas de que a regulamentao do mercado de trabalho foi cumprida.
O trabalhador, por outro lado, s tem de provar que havia uma relao de trabalho (uma
testemunha considerada suficiente). Os trabalhadores podem processar seus empregadores por um perodo de at cinco anos aps a resciso do contrato, antes que o fato prescreva.
Normalmente, primeiro as partes so encaminhadas para uma sesso de conciliao e s
comparecem perante o juiz se as negociaes fracassam. Se for considerado culpado, o
empregador poder ser multado e condenado a indenizar o trabalhador, mesmo que as
partes j tenham chegado a um acordo diferente.
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Repblica da Coria
Taiwan (China)
Malsia
Itlia
Nova Zelndia
Noruega
Finlndia
Irlanda
Blgica
Portugal
Austrlia
Canad
Reino Unido
Polnia
Espanha
Grcia
Alemanha
Estados Unidos
Holanda
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Guatemala
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Paraguai
Costa Rica
Equador
Repblica Dominicada
Panam
Peru
Jamaica
Colmbia
Brasil
Uruguai
Mxico
0.2
0.4
0.6
0.8
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internacionais em dois indicadores de referncia. Em primeiro lugar, a relao entre o salrio-mnimo no Brasil e o rendimento nacional bruto por trabalhador (um indicador indireto
["proxy"] do valor acrescentado bruto por trabalhador, uma medida da produtividade do
trabalho) foi de 0,31 em 2013 (Figura 3.1, painel b) (Banco Mundial 2014).64 Esse resultado condiz com a proporo mdia de 0,3 em outros pases de renda mdia-alta e est
acima da mdia da OCDE (de 0,27) e abaixo das mdias regionais da Amrica Latina e do
Leste Asitico de 0,38 e 0,37, respectivamente (Kuddo, Robalino, e Weber, no prelo).
Em segundo lugar, em relao ao salrio mediano, o salrio-mnimo do Brasil tambm
apresenta bons resultados: representava cerca de 70% do salrio mediano e 42% do salrio
mdio em 2011 (OIT 2013a). Em pases de alta renda, os salrios-mnimos oscilam entre
37 e 60% do salrio mediano, com a maioria dos pases em torno de 40% (2013a OIT).
O aumento do salrio-mnimo reduziu a desigualdade e a pobreza na dcada de 2000,
em contraste ao que ocorrera na dcada anterior. Durante os anos de 1980 e 1990, o
salrio-mnimo reduziu o emprego formal (e, em alguns casos, at mesmo o emprego
informal) e no reduziu significativamente as taxas de pobreza (Gill, 2002). Em contraste,
na dcada de 2000, tanto a existncia quanto os nveis do salrio-mnimo ajudaram a diminuir a desigualdade nos rendimentos do trabalho e, portanto, a pobreza e a desigualdade de
renda, ajudando a tornar os mercados de trabalho mais pr-pobres.65 Durante essa dcada,
a distribuio de renda se tornou mais compactada em volta do salrio-mnimo nos setores
formais e informais, principalmente por meio do aumento dos salrios dos trabalhadores
menos remunerados e de uma massa menor da populao com remunerao igual ou
inferior ao salrio-mnimo, como mostra a Figura 3.2. Uma proporo considervel (e
crescente) de trabalhadores com baixos salrios recebe, atualmente, o salrio-mnimo (23%
em 2012, acima dos 18% de 2005) (Lemos 2009; OIT 2013a), que agora semelhante
mdia de 25% dos pases pares (Kuddo, Robalino e Weber, no prelo). No entanto,
importante ressaltar que, embora o salrio-mnimo tenha contribudo significativamente
para a reduo da desigualdade, fatores como a diminuio da diferena salarial entre os
residentes urbanos e rurais, trabalhadores formais e informais e homens e mulheres (que
tambm poderiam ter sido influenciados indiretamente pela poltica do salrio-mnimo)
tambm foram fundamentais (Ferreira, Firpo, Messina 2014).
97
Figura 3.2 Comparao da distribuio de salrios e o salrio-mnimo no Brasil, por tipo de trabalhador, 2002 e 2013
b. Trabalhadores assalariados formaisb
1.0
1.0
0.8
0.8
0.6
0.6
Densidade
Densidade
0.4
0.4
0.2
0.2
0
0
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Logartmo do salrio
Logartmo do salrio
Densidade
0.8
0.6
0.4
0.2
10
Logartmo do salrio
2002
2013
Fonte: Com base na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, no Rio de
Janeiro.
Nota: As linhas verticais marcam o salrio-mnimo nos respectivos anos. Os grficos mostram estimativas de densidade de Kernel referentes
distribuio de salrios para os trabalhadores de tempo integral no Brasil.
a. Kernel = epanechnikov, largura de banda = 0,6665
b. Kernel = epanechnikov, largura de banda = 0,0739
c. Kernel = epanechnikov, largura de banda = 0,0726
10
98
99
2012
Frana
2011
Portugal
2010
Luxemburgo
Blgica
Alemanha
Holanda
Sucia
2009
ustria
Finlndia
2008
Repblica Checa
Espanha
2007
Noruega
Hungria
2006
Polnia
Irlanda
2005
Sua
Inglaterra
Islndia
2004
Dinamarca
Brasil
2003
Estados Unidos
0
20
40
60
10
Anos
para ter-se direito ao SD reduzir os gastos com o SD (que j triplicaram desde 2002,
apesar da baixa recorde do desemprego vinculada ao aumento do emprego formal e dos
salrios). No entanto, fundamental avaliar o efeito da proposta sobre a cobertura do SD,
sobretudo entre os trabalhadores pouco qualificados, que tendem a ter vnculos empregatcios menos duradouros.66
Os altos custos trabalhistas no salariais obrigatrios do Brasil podem prejudicar o
investimento das empresas em inovao e formao e promover a sada da empresa, prejudicando ainda mais a produtividade do trabalho. No setor formal, os custos no salariais
obrigatrios, tais como o seguro social e os impostos trabalhistas, representam 33% de todos
os custos do trabalho, muito superiores mdia da OCDE, de cerca de 20% (Figura 3.4).
Estes custos representam potenciais consequncias no intencionais para a formalizao, o
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
15
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Figura 3.4 Participao dos custos trabalhistas no salariais obrigatrios na remunerao horria em
economias selecionadas, 2012
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15
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Su
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Austrlia
Canad
Repblica Checa
Dinamarca
A cada 2 semanas
Requisitos variveis
A cada 2 semanas
Pelo menos uma vez a cada 3 meses
Finlndia
Frana
Japo
Rep. da Coreia
Pases Baixos
Nova Zelndia
Noruega
Sua
De 1 semana a 1 ms
Uma vez por ms (depois do 4o ms)
Uma vez a cada 4 semanas
Varivel, desde semanal at a cada 4
semanas
A cada 4 semanas
A cada 6 semanas
A cada 3 meses
Uma vez por ms
Reino Unido
A cada 2 semanas
10
Estados Unidos
A cada 2 semanas
10
8-20
Esperam-se esforos "razoveis"
No especificado
Requisitos variveis (Dependendo do Plano
de Ao Individual)
Varivel (dependendo do Plano de Ao Individual)
Varivel
2
2
4
Varivel (dependendo do Plano de Ao Individual)
No especificado
4-10
longo dos anos, vrias inovaes e ajustes foram feitos aos programas de SD para resolver
esse problema. Em uma tendncia importante que pode ser relevante para o Brasil, muitos
pases da OCDE criaram mecanismos para fazer cumprir requisitos de busca por emprego
pelos desempregados ou recompensar as buscas ativas por trabalho e reentrada rpidas no
mercado de trabalho (Caixa de Texto 3.1). A experincia da OCDE indica que o reforo
das exigncias para os beneficirios de SD buscarem ativamente trabalho, aceitarem ofertas
adequadas de emprego ou participarem de programas ativos do mercado de trabalho
(PAMT) sob pena de receberem sanes pode ajudar a compensar o impacto negativo
dos benefcios de desemprego sobre os incentivos ao emprego e aumentar a sustentabilidade dos programas de SD (Venn 2012; OECD 2014; Vodopivec 2004). Em termos
gerais, ao invs de ajustar as condies de elegibilidade e durao do benefcio de forma
significativa (como requisitos de contribuio mnima para ter acesso a benefcios e sanes
para ao desemprego voluntrio), os pases da OCDE tm priorizado o seguinte:
Reforar os requisitos de procura de emprego para ter acesso ao benefcio do SD
(incluindo a disponibilidade para entrevistas e outros contatos durante o
desemprego);
Instituir incentivos para os trabalhadores, como bnus pela reentrada mais
rpida no mercado de trabalho e por vnculos de mais longa durao;
Monitorar os esforos de procura por emprego e aplicar sanes recusa de ofertas de emprego adequadas ao perfil do desempregado.
Resultados de outros pases indicam que o reforo dos requisitos de procura de
emprego, monitoramento e incentivos ou sanes a benefcios aumentam a taxa de procura por emprego dos beneficirios. As evidncias sugerem que exigncias mais rigorosas
de procura de emprego e relatoria aos servios de emprego dos esforos realizados reduziram a durao mdia do desemprego em 1% em relao ausncia de requisitos de relatoria nos Estados Unidos (Klepinger et al. 1997). Um experimento que aumentou o nmero
necessrio de contatos semanais com empregadores de dois para quatro reduziu a durao
mdia do pagamento de benefcios em duas a quatro semanas; alm disso, a notificao aos
requerentes de que as informaes relatadas seriam verificadas junto aos empregadores
ampliou este impacto (Vodopivec 2004; Martin e Grubb 2001). Da mesma forma,
Fredriksson e Holmlund (2003) mostram que a aplicao de sanes e o envio de avisos
(por exemplo, lembretes do horrio da entrevista de emprego) e o cumprimento dos requisitos de procura de emprego tm fortes efeitos sobre a taxa de sada do desemprego.
Para evitar uma associao entre o rpido reemprego e as perdas salariais, alguns pases
tm acoplado requisitos mais intensos de procura de emprego a polticas de ativao mais
fortes, incluindo a reforma dos servios de emprego para melhorar a assistncia na procura
por empregos, a expanso do acesso formao ou a prestao de empregos subsidiados
aps um perodo de procura de emprego sem sucesso. Evidncias da Alemanha sugerem
que essas reformas de reforo de requisitos de procura de emprego reduzem os salrios de
reserva dos desempregados, incentivando as pessoas a voltarem para o trabalho. No
entanto, os que permanecem desempregados podem ficar em situao pior e a reentrada
pode ser difcil e associada a perdas salariais (Mortensen e Pissarides 1994; Detragiache,
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
103
104
Engbom e Raei, no prelo). Para resolver esse problema, as reformas alems foram acopladas
a uma poltica forte de ativao (por exemplo, por meio de reforo dos servios de intermediao) e incentivos para investir na melhoria da produtividade (como a formao dos
trabalhadores). Estas medidas foram vistas como formas mais intensivas de apoio procura
por emprego, disponveis somente se o apoio menos intensivo (como buscas de trabalho
assistidas ou por conta prpria) no funcionar (ou seja, aps um perodo de busca por
emprego sem sucesso e guiada pelo princpio de "obrigaes mtuas", para que os candidatos a emprego no percebem a ajuda adicional como penalidade, mas sim como
oportunidade).
Cdigo simplificado
obrigatrios. Usando essas informaes, o governo pode priorizar a reduo de alguns custos, tendo em conta a sua posio sobre o contrato social desejado.
105
106
Caixa de Texto 3.3). Um trabalhador que alega que seu emprego foi encerrado injustificadamente deve ter o direito de recorrer da demisso junto a um rgo imparcial; no
entanto, alguns processos podem envolver rbitros/mediadores ou uma comisso de
arbitragem/mediao (Noord, Hwang e Bugeja 2011; Teague 2013; OIT 2013b).
Auditorias ex-post das demisses podem ser possveis por lei ou acordo coletivo, para
garantir que os direitos dos trabalhadores no tenham sido cerceados.
Notas
58. Em 2012, a proporo de demisses sem justa causa pairava perto de 60% no Brasil,
acima da mdia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE) (Oviedo 2015).
59. Para uma reviso detalhada dos regulamentos e das instituies do mercado de trabalho do Brasil, ver Oviedo 2015.
60. No presente relatrio, a expresso "carteira" refere-se no presente relatrio carteira
assinada, tambm chamada formalmente de Carteira de Trabalho e Previdncia
Social.
61. Demisses por justa causa compreendem, por exemplo, demisses por mau comportamento ou se o posto de trabalho deixar de existir. Se a justa causa no definir,
legalmente, a razo da demisso do trabalhador, a demisso ser classificada como
sendo por outras razes, com consequncias para o direito do trabalhador de acessar
o SD e o FGTS. Muitos litgios em tribunais trabalhistas dependem da definio do
motivo da demisso como justa causa.
62. A taxa bsica de juros do Brasil, que a taxa negociada em todas as outras dvidas
no mercado, de 10,75% (Hong e Wirz 2014). Com uma taxa de inflao de cerca
de 6% ao ano, o retorno real do FGTS fica ligeiramente abaixo do menor retorno de
mercado possvel.
63. Em 2012, 90,6% dos saques do FGTS corresponderam a demisso sem justa causa
(63,3%), aposentadoria (14,2%) ou compra de imvel (13,1%) (FGTS 2012).
64. Para os trabalhadores com um ano de trabalho ou menos, o perodo de aviso prvio
de 60 dias. Para os trabalhadores empregados na mesma empresa por mais de um
ano, o perodo de aviso prvio aumenta em 3 dias por ano trabalhado no cargo, limitado a 30 dias e com um total possvel de 90 dias (Lei n 12,506) (Oviedo 2015).
65. Usando a metodologia "Doing Business" do Banco Mundial, o nvel do salriomnimo expresso como uma porcentagem do rendimento nacional bruto (RNB) por
trabalhador, usado como proxy para os rendimentos mdios (Banco Mundial 2014).
No entanto, os dados devem ser interpretados com cautela em comparaes entre
pases, especialmente porque os pases diferem na proporo ocupada da populao.
66. Em relao ao perodo pr-2004, ver Lemos (2009). Em relao a 2004-12, ver
Bosch e Gonzalez-Velosa (no prelo) e Ferreira, Firpo e Messina (2014).
67. Embora o relatrio centre-se, principalmente, nos regulamentos em si, ele reconhece
a grande lacuna que existe entre a lei e sua aplicao esta ltima a que acaba afetando os incentivos econmicos e o desempenho das empresas. A maior parte dos
trabalhos empricos recentes (por exemplo, Almeida e Carneiro 2009, 2012) demonstra que a aplicao da regulamentao do mercado de trabalho afetou os resultados do
trabalho e a qualidade do emprego. Em particular, a aplicao mais rigorosa dos
benefcios teve um claro impacto positivo sobre a qualidade global dos empregos,
medida pelo cumprimento destes benefcios obrigatrios. No entanto, quando
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
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Reforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio produtividade das empresas, protegendo tambm os trabalhadoresReforma da regulamentao do mercado de trabalho em apoio
produtividade das empresas, protegendo tambm os trabalhadores
109
C APTULO 4
Introduo
O Brasil tem agora a oportunidade de alavancar seus programas e polticas de mercado
de trabalho para promover a adequao entre empregados e empregos, preencher as
lacunas de competncias e promover o empreendedorismo. Como a maioria dos outros
pases de renda mdia, o Brasil tem uma srie de programas ativos do mercado de trabalho (PAMTs) que visam a ajudar na procura por emprego e na correspondncia profissional, na melhoria da empregabilidade e na ligao das pessoas a empregos mais
produtivos. Outros programas e polticas promovem o autoemprego e o crescimento das
micro e pequenas empresas.68 Um PAMT importante (discutido em detalhes no
Captulo 2) o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec)
do Brasil.69 Alm do Pronatec, os PAMTs principais do Brasil incluem servios de intermediao de mo de obra, por meio do Sistema Nacional de Emprego (SINE), programas de apoio especfico a jovens desempregados e vulnerveis e outros programas de
formao, como a formao profissional para os recipientes de benefcios relacionados ao
desemprego (Bolsa Formao). O Brasil tambm promove o empreendedorismo e o
desenvolvimento de micro e pequenas empresas por meio de vrios programas e servios
de apoio financeiro e no financeiro.70 O Brasil tambm foi pioneiro no princpio de
Economia Solidria. Em todas essas reas, o Brasil tem investido em programas e polticas
que tratam dos principais desafios identificados neste relatrio (Marra et al. 2015).
No entanto, aprimoramentos em diversas reas podem ajudar a melhorar os resultados. Embora os gastos do governo em matria de polticas de mercado de trabalho
tenham aumentado, eles financiam principalmente polticas passivas, como abonos
salariais e seguro-desemprego (SD).71 Como resultado, os gastos do Brasil com PAMTs
ficam atrs da mdia da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE). Em contraste a muitos pases da OCDE, o Brasil no realizou reformas
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
111
112
Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
significativas em seus servios pblicos de emprego, a fim de melhorar suas baixas taxas
de colocao. Seus programas voltados para a juventude tambm tm a oportunidade de
ser aperfeioados, acrescentando formao componentes de competncias pessoais
(soft skills) e treinamento no local de trabalho (on-the-job). Alm disso, o conjunto
das polticas poderia ser ainda mais eficaz caso houvesse uma melhor coordenao entre
elas e uma menor fragmentao entre os vrios programas de apoio ao emprego por
conta prpria e o empreendedorismo. Embora os programas de Economia Solidria
(apoio a cooperativas urbanas e rurais) sejam inovadores, eles tambm so fragmentados
e carecem de dados sobre adoo e resultados, que poderiam promover sua expanso.
necessrio adaptar e reorientar os PAMTs e as polticas de apoio ao empreendedorismo em direo aos objetivos fundamentais e reforar o monitoramento e a avaliao
destes. Especificamente, servios pblicos de emprego mais eficientes podem facilitar e acelerar a procura por emprego e melhorar a correspondncia entre empregos e empregados. O aumento da qualidade das polticas e programas voltados para os jovens pode ajudar
a tornar os jovens desempregados mais capacitados para os empregos disponveis e oferecer s empresas trabalhadores mais preparados. Programas de empreendedorismo mais
coordenados e eficazes podem promover o crescimento dos rendimentos e da produtividade das pequenas empresas aumentando, assim, o faturamento dos microempreendedores. Um processo mais forte de monitoramento e avaliao (M&A) de Sine e outros
PAMTs podem melhorar a eficincia e a sustentabilidade do sistema como um todo. A
consecuo destes objetivos exigir um compromisso com diversas prioridades:
Adoo de uma abordagem de gesto no Sine com foco em colocao profissional, por meio
(a) da introduo de perfis de clientes e gesto de casos focada na colocao profissional; (b) do fortalecimento dos servios para as empresas que buscam trabalhadores
pouco qualificados; (c) da terceirizao de determinadas funes do Sine para prestadores do setor privado; e (d) do uso de reembolsos com base em resultados;
Adicionar componentes de treinamento on-the-job (no local de trabalho) e de soft-skills
(competncias pessoais) aos PAMTs direcionados juventude para melhor equipar os
jovens desempregados para o emprego, incluindo as ligaes entre a formao e a
aprendizagem (por exemplo, alterando-se a Lei do Aprendiz at o momento, as
empresas contrataram apenas 23% do nmero estipulado pela lei);
Melhorar a coordenao entre os vrios programas de apoio ao empreendedorismo, (a)
estabelecendo elos mais eficazes entre os programas de apoio financeiro e no financeiro e ligaes com outros servios e programas do mercado de trabalho para promover a produtividade das pequenas empresas; e (b) revisando e consolidando programas
fragmentados para aumentar a eficincia;
Garantir que os sistemas de M&A forneam dados adequados sobre as taxas de colocao profissional do Sine, sobre os impactos dos programas para a juventude sobre os
salrios e a empregabilidade dos beneficirios e o efeito do apoio ao empreendedorismo na sobrevivncia dos empreendimentos, possibilitando ajustes conceituais e a
expanso do programa com base em evidncias.
Embora todas essas reformas sejam crticas, a reforma do Sine a prioridade principal para melhorar o desempenho geral do sistema de PAMTs. A reforma do Sine
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
pode gerar integrao entre os diferentes programas e servios. As experincias internacionais demonstram que os servios pblicos de emprego so a interveno de
PAMT de menor custo isso significa que eles podem aumentar a taxa de colocaes
profissionais entre os pobres de forma bastante eficaz (e encaminh-los a outros servios conforme necessrio, no apenas de treinamento). Uma nova abordagem em que
o servio a ser prestado pelo Sine a colocao (em vez de apenas o cadastramento de
vagas de emprego e do perfil das pessoas que procuram emprego) encaminhando as
pessoas formao apenas caso no forem colocadas imediatamente em uma vaga de
trabalho pode melhorar expressivamente a eficincia do sistema como um todo.
Vale notar que, embora este captulo se concentre em reformas nos PAMTs para
elevar a produtividade do trabalho (Meta 1), ele deixa para o captulo 5 uma discusso mais detalhada sobre como adaptar o Sine e outros PAMTs para melhor atender
s necessidades dos pobres (Meta 2). Conforme destaca o Captulo 1, os PAMTs (ao
melhorarem a colocao e capacitarem os jovens para as vagas de emprego) podem, no
final das contas, ajudar a reduzir o desemprego friccional em um determinado nvel de
demanda agregada e, ao mesmo tempo, aumentar a produtividade do trabalho e o
crescimento das pequenas empresas (Meta 1). Este captulo foca as reformas necessrias para a consecuo dessa meta. No leque dos programas de trabalho, o Captulo 5
concentra-se nas adaptaes ao Sine e outros PAMTs para melhor atender aos pobres
e ajudar a conect-los a empregos mais produtivos (Meta 2).
113
114
Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
Support to MSEs
ALMPs
Tipo de Programa
Objetivo
Programas no Brasil
Servio de intermediao*
Treinamento profissional
Programas e polticas
direcionados aos
jovens
Acesso ao financiamentoa
Apoio no financeiro ao
empreendedorismo
Apoio Economia
Solidria
Economia solidria
Polticas passivas de
mercado de trabalho
Abono salarial
Nota: PAMTs = programas ativos de mercado de trabalho. MPEs = micro e pequenas empresas. PNMPO = Programa Nacional do
Microcrdito Produtivo Orientado. PROGER = Programa de Gerao de Emprego e Renda. Pronatec = Programa Nacional de Acesso ao
Ensino Tcnico e Emprego. Sine = Sistema Nacional de Emprego. Sebrae = Servio de Apoio s Micro e Pequenas Empresas. MEI =
Microempreendedor Individual. A Economia Solidria refere-se a programas que apoiam cooperativas urbanas e rurais.
a. Inclui apenas programas sob a gide do Ministrio do Trabalho e Emprego.
nos ltimos anos, mas as polticas passivas como o SD e o Abono Salarial continuam absorvendo a maior parte do oramento para programas de trabalho. Fica ntido o contraste com
pases como a Argentina e o Chile, onde as polticas passivas representam 10% e 40%,
respectivamente, dos gastos com programas de trabalho (Banco Mundial, no prelo). Visto
que as polticas ativas e passivas recebem recursos da mesma fonte (o Fundo de Amparo
ao Trabalhador, ou FAT), a dotao oramentria global dos PAMTs continua limitada em
funo dos gastos crescentes com polticas passivas (Figura 4.1, painel a).73 Em boas condies de mercado de trabalho, com baixo desemprego a longo prazo, os PAMTs se concentram em melhorar a eficincia de correspondncia, com o potencial de reduzir o
desemprego friccional. Nestes casos, os gastos com os PAMTs podem ser menores, mas
medida que o mercado de trabalho se agrava, podem ser necessrios mais gastos com os
PAMTs para garantir que as pessoas demitidas encontrem empregos rapidamente reconhecendo que, em uma recesso, a eficcia de tais medidas pode diminuir e elas podem
precisar da complementao de outras polticas (Kluve 2010).
Os gastos com servios pblicos de emprego so particularmente baixos. O Sistema
Nacional de Emprego do Brasil, Sine, foi criado em 1975 e, atualmente, possui 1.620
escritrios por todo o pas. Em relao aos pases da OCDE, no entanto, os gastos do Brasil
com servios de intermediao so bastante baixos. Nos ltimos anos, o Brasil dedicou
menos de 2% da despesa total com PAMTs federais ao Sine (Figura 4.1, painel a). Em
contraste, os pases da OCDE gastam, em mdia, 10% dos seus oramentos com PAMTs
em colocao e servios relacionados, resultando em gastos muito maiores em termos de
porcentagem do produto nacional bruto (Figura 4.1, painel b). No entanto, importante
notar que este nmero no Brasil um limite inferior, uma vez que abrange apenas os gastos
federais, excluindo as contrapartidas estaduais.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
115
Figura 4.1 Gastos com programas do mercado de trabalho no Brasil e outros pases selecionados
b. Gastos com SPEs em pases selecionados, 2012
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
Polticas passivas
12
OC
DE
20
DE
OC
20
05
2
01
il 2
as
Br
Br
as
il 2
00
Mxico
Brasil
Argentina
Colmbia
Rep. da Coria
Estados Unidos
Chile
Japo
Nova Zelndia
Canad
Sua
Portugal
Itlia
Noruega
Pases da OCDE
Finlndia
ustria
Blgica
Frana
Sucia
Pases Baixos
Alemanha
Dinamarca
Iniciativas
start-up
Emprego subsidiado e reabilitao
Treinamento
PSA
0.1
0.2
0.3
0.4
Incentivos ao emprego
Fontes: Marra et al. 2015; Brasil, Ministrio do Trabalho e Emprego 2014c; OCDE 2013.
Nota: PAMTs = programas ativos de mercado de trabalho. OCDE = Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico SPE =
Servio Pblico de Emprego O montante cobre somente os gastos federais (limite inferior).
a. As polticas passivas incluem apenas o seguro-desemprego e excluem o Abono Salarial. As polticas ativas incluem o Sistema Nacional
de Emprego (Sine), os programas de formao inicial e continuada (FIC) do Pronatec, o Bolsa Qualificao (que permite que os
trabalhadores formais faam cursos de qualificao de curta durao durante licena no remunerada), o Programa de Recursos Pesqueiros
Sustentveis, o Programa Nacional de Microcrdito Produtivo Orientado (PNMPO) e a Economia Solidria, mas no incluem os servios do
PROGER ou o Sebrae.
116
Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
117
118
Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
colocao como um servio a ser prestado, ao invs de analisar os resultados com base
no nmero de cadastros.
Os servios pblicos de emprego do Brasil poderiam desempenhar um papel mais
forte na facilitao da busca por empregos e correspondncia. O Brasil aprimorou
bastante as funes do Sine com a introduo do Mais Emprego, que integra sistemas
e informaes (Caixa de Texto 4.1). Ele tambm comeou uma importante reforma
da fixao de metas para as taxas de colocao (Marra et al. 2015). No entanto, o Sine
pode ser reforado ainda mais por meio de polticas que enfatizem uma abordagem de
gesto com foco na colocao em empregos, incluindo as seguintes estratgias:
Introduzir perfis de clientes e gesto de casos com foco na colocao;
50
Candidatos a emprego e
vagas preenchidas (%)
5
4
3
2
1
40
30
20
10
Vagas
preenchidas
Vagas de trabalho
09
20
10
20
11
20
12
20
13
08
20
07
20
06
20
05
20
20
03
20
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
06
20
05
20
04
20
03
20
Candidatos a emprego
04
20
Colocao/encaminhamento
para emprego
Fonte: Estatsticas anuais do Sine, Ministrio do Trabalho e Emprego, Braslia (acesso em 30 de janeiro de 2015), http://portal.mte.gov.br/sine/
relatorio-anual.htm.
Nota: Sine = Sistema Nacional de Emprego.
a. A taxa de colocao a porcentagem de candidatos a emprego que o Sine encaminhou para empregadores e que foram colocados em postos
de trabalho.
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
Caixa de Texto 4.2 Perfis estatsticos apoiam intervenes precoces de alto risco
para quem procura emprego na Sucia
Em 2011, a Sucia criou um sistema baseado em tecnologia da informao chamado Assessment
Support Tool (AST, Ferramenta de Suporte Avaliao) que permite que os conselheiros do SPE
identifiquem candidatos a emprego de alto risco mais cedo e organizem um apoio mais intensivo para as pessoas com alto risco de desemprego de longa durao (DLD). A ferramenta foi
concebida como um mdulo adicional com um fluxo de informaes para os assistentes sociais,
reconhecendo que o sucesso do mercado de trabalho depende de variveis que os dados estatsticos dificilmente conseguiro capturar, como redes sociais, ambio e fora fsica e mental.
A AST cria um mecanismo que permite aos assistentes sociais substituir procedimentos regulares,
priorizar candidatos a emprego de alto risco e empreender intervenes precoces. O tempo normal de
espera para ativao do PAMT pode ser ajustado se o AST determinar que um candidato a emprego
possui alto risco de DLD. A AST calcula um escore de risco que classifica os candidatos de acordo com
quatro categorias: (a) muito boas perspectivas de emprego; (B) boas perspectivas de emprego; (C) fracas
perspectivas de emprego; e (d) alto risco DLD. A AST informa os assistentes sociais para que estes considerem intervenes precoces para os clientes da ltima categoria, reduzindo os tempos de espera e
ajustando os protocolos padro. Uma avaliao aprofundada, nestes casos, realizada mais cedo do
que para outros clientes e envolve reunies mais frequentes.a Outras medidas, incluindo formao profissional, experincia de trabalho, reabilitao profissional ou outras atividades preparatrias de emprego
tambm podem ser ativadas no incio (Figura B4.2.1).
.
continua na prxima pgina
119
120
Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
Caixa de Texto 4.2 Perfis estatsticos apoiam intervenes precoces de alto risco para quem
procura emprego na Sucia (continuao)
Figura B4.2.1 Perfis e processo de interveno precoce para candidatos de alto risco na Sucia
Cadastro e
entrevista inicial
Modelo de
perfil estatstico
Deciso final
do responsvel
pelo caso
Gruop 1
Perspectivas de
emprego muito boas
Grupo 2
Perspectivas de
emprego boas
Cadastro
Ferramenta de
apoio avaliao
Grupo 3
Perspectivas de
emprego ruins
Grupo 4
Em risco de DLP;
necessrias medidas
precoces de PAMTs
O responsvel
pelo caso,
provavelmente,
intervir nos
procedimentos
normais e garantir
intervenes
precoces, na
forma de PAMTs
Fonte: Banco Mundial. Reproduzido, com permisso, de Loxha e Morgandi 2014; requer permisso adicional para reutilizao.
Nota: DLD = desemprego de longo prazo. PAMTs = programas ativos de mercado de trabalho.
Fonte: Loxha e Morgandi 2014.
a. Informaes recebidas durante uma viagem de estudo do Banco Mundial a Estocolmo, na Sucia, com visitas ao SPE sueco
nos dias 15 e 16 de outubro de 2013. A fonte tambm tem por base informaes escritas e adaptadas que foram
compartilhadas diretamente pelo SPE sueco com os autores de Loxha e Morgandi (2014).
Categorizar os candidatos a emprego. Os perfis podem ser usados para diferenciar entre as
pessoas com maiores probabilidades de conseguir um emprego e aquelas que, provavelmente, tero mais dificuldades. Ao priorizar esse ltimo grupo (e adicionando incentivos
por meio de assistentes sociais para trabalhar com os clientes mais difceis de colocar), o
Sine pode gerenciar melhor seu volume de casos;
Alavancando os sistemas de informao abrangentes j existentes. A integrao de perfis
com outros dados existentes pode ajudar os assistentes sociais a adaptarem, de forma
mais eficiente, as intervenes dos PAMTs para os candidatos a emprego (nem todos
precisam da mesma capacitao). Esta informao pode ajudar o Sine a avaliar regularmente as caractersticas de longo prazo dos candidatos desempregados e desfavorecidos
(ou outros) para identificar e lidar melhor com suas barreiras ao mercado de trabalho;
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
Permitindo um melhor alinhamento das colocaes com a demanda do mercado. Por meio
do desenvolvimento de ferramentas analticas baseadas em sistemas de gesto existentes
para gerar informaes atualizadas e de alta qualidade sobre a oferta e a demanda do
mercado de trabalho local, o Sine poder responder adequadamente s mudanas nas
condies e s tendncias de mercado, com o potencial de melhorar a colocao e a
eficincia.
Uma gesto de casos orientada para o cliente, que adapta o apoio com base na
empregabilidade, poderia melhorar os servios para os pobres e as pessoas difceis
de atender. O Brasil poderia fortalecer o Sine ao focalizar melhor as categorias de
desempregados que costumam necessitar de uma gesto de caso mais intensiva do
que os candidatos a emprego prontos para o mercado. A gesto focalizada de casos
pode incluir um apoio adicional formao ou qualificao profissional em
demanda no mercado de trabalho. Pases como a Alemanha e o Reino Unido introduziram modelos de gesto de caso com base na empregabilidade e nas chances de
sucesso no mercado de trabalho dos candidatos a emprego em suma, os indivduos
mais difceis de colocar recebem um apoio mais intensivo. Para que tal sistema funcione, conselheiros ocupacionais do SPE (ou prestadores privados) devem ter incentivos financeiros (ou de outra natureza) para trabalhar com os mais desfavorecidos.
Reforar os servios para as empresas que buscam trabalhadores com
baixas qualificaes
Uma busca proativa por empresas que contratam trabalhadores pouco qualificados pode
aumentar tanto a lista de vagas quanto as taxas de colocao. Nos pases da OCDE, os
servios de emprego fazem uma extensa divulgao junto aos empregadores para que
aumentem o nmero de vagas e para que empreguem indivduos difceis de atender. No
Brasil, o Sine poderia desempenhar um papel mais proativo, especialmente quando se trata
de reforar os servios para as empresas que demandam trabalhadores pouco qualificados.
Este esforo implicaria uma busca ativa e a manuteno de relacionamentos com grandes
empregadores que contratam, especificamente, trabalhadores pouco qualificados.
Usar a gesto de desempenho baseada em resultados, incluindo a terceirizao
O Brasil pode melhorar ainda mais os resultados e a eficincia por meio da
introduo da gesto de desempenho baseada em resultados, incluindo a terceirizao de determinadas funes do Sine para o setor privado. Em vrios pases
europeus, acordos contratuais com prestadores privados melhoraram os resultados para grupos especficos, trouxeram inovao para a prestao de servios e
fomentaram a concorrncia, conforme discutido em mais detalhes na Caixa de
Texto 4.3 (Marra et al. 2015). O grau de terceirizao varia desde a plena terceirizao para prestadores privados e sem fins lucrativos (sob o modelo do Job
Services Australia) at a terceirizao de apenas determinadas funes do SPE,
como formao, orientao, reabilitao profissional ou colocao no trabalho
com base na comunidade (como na Alemanha, na Itlia e na Espanha). Na
Alemanha, por exemplo, beneficirios do seguro-desemprego recebem um
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
121
122
Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
26 semanas
Taxa inicial
Pagamento
()
Figura B4.3.1 Regime de pagamento para prestadores de servios de emprego no Reino Unido
52 semanas
Pagamentos de sustentao
Tempo no programa
Incio no
programa
Incio no
emprego
Fonte: United Kingdom Department of Department for Work & Pensions 2012. Reproduzido com permisso, de acordo com a
Licena de Governo Aberto v3.0. do Reino Unido
Nota: = libras esterlinas.
voucher que pode ser usado para solicitar a assistncia de prestadores privados na
procura por emprego. Uma gesto de desempenho robusto melhora a eficcia de
ambos os provedores de PSA pblicos e privados (Nunn 2012).
Implementao das reformas de gesto do Sine
O sucesso da melhoria das taxas de colocao e da eficincia do Sine depende da
configurao de processos de gesto gerais e metas que integram as intervenes
descritas anteriormente. A gesto do Sine pode garantir que o foco permanea na
eficincia e na eficcia, por meio da incorporao de vrias dimenses importantes:
Estabelecer indicadores e metas que foquem os resultados finais (taxas de colocao e
manuteno de emprego e outros);
Definir os papis e as responsabilidades e instituir avaliaes anuais baseadas em
resultados;
Estabelecer o arcabouo legal para a terceirizao de determinados servios de intermediao de trabalho para os prestadores privados;
Explicitar os mtodos de superviso, incluindo como os resultados apoiaro as transferncias oramentrias e as atividades planejadas para o ano seguinte;
Estabelecer mecanismos de coordenao (semelhantes aos do programa Bolsa Famlia)
entre a Federao e os municpios, e desenvolver programas de assistncia tcnica
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Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
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Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
0.06
0.04
0.02
b. Execuo do Proger,
por segmento
5,000
4,000
3,000
2,000
1,000
0
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Gastos
6,000
Gastos, R$, milhes
0.08
1,400
1,200
1,000
800
600
400
200
0
% do PIB
SB
126
% do PIB
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
Em suma, as seguintes reformas poderiam aumentar o impacto de programas direcionados aos jovens e equipar melhor os jovens desempregados para o emprego:
Avaliar e redesenhar a Lei do Aprendiz, estabelecendo exigncias mais realistas para
as empresas e introduzindo um pacote de incentivos para aumentar a adeso;
Introduzir componentes de soft skills e de experincia prtica no local de trabalho
(on-the-job) em outros PAMTs direcionados aos jovens e melhorar o elo
entre a formao e a aprendizagem.
127
128
Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
oportunidades de rendimentos para os trabalhadores por conta prpria fornecem uma combinao de vrios servios, como formao, acesso a financiamento, servios de consultoria e
mentoria e networking (Cho, Robalino, e Watson 2015).
De modo geral, ainda faltam evidncias sobre a eficcia do apoio ao empreendedorismo
no Brasil. As evidncias internacionais sobre programas de promoo ao empreendedorismo
so mistas, sugerindo que a adeso baixa, os custos so elevados e os resultados positivos se
concentram nos participantes mais velhos, mais qualificados e mais motivados. Dada a grande
variedade de programas oferecidos e da falta de evidncias sobre seus impactos, uma reviso
dos programas existentes no Brasil urgentemente necessria para determinar se esto melhorando as oportunidades de gerao de renda dos mais pobres. Na sequncia da avaliao, programas sobrepostos podem ser consolidados (por exemplo, o Proger oferece mais de uma
dzia de linhas de crdito diferentes) e programas ineficazes podem ser progressivamente eliminados para dar espao a programas mais eficazes e eficientes.
Assim, para fortalecer os programas de apoio ao empreendedorismo no Brasil, surgem as
seguintes prioridades:
Melhorar a coordenao para aumentar a produtividade das pequenas empresas, vinculando
programas de apoio financeiro e no financeiro de forma mais eficaz e ligando todos esses
programas a outros programas e servios do mercado de trabalho;
Rever e consolidar programas fragmentados para melhorar a sua eficincia de modo geral.
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Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
Notas
69. Este captulo discute apenas os programas sob a tutela do Ministrio do Trabalho e Emprego.
70. Grande parte das polticas de PAMTs no Brasil envolvem cursos de qualificao de curta
durao, oferecidos por meio de programas de formao inicial e continuada (FIC) do
Pronatec. No entanto, dadas as especificidades destes programas, eles so discutidos em detalhes no Captulo 2.
71. No Brasil, so consideradas microempresas as empresas com faturamento bruto anual de at
R$ 240.000 (US$ 81,600) anuais, e pequenas empresas aquelas com receita bruta anual entre
R$ 240.000 e R$ 2,4 milhes anuais (Lei Geral da Micro e Pequena Empresa, de 14 de
dezembro de 2006).
72. O Abono Salarial um benefcio fiscal equivalente a um salrio-mnimo concedido aos trabalhadores do setor formal que recebem menos de dois salrios-mnimos por ms, em mdia, no
espao de um ano.
73. A anlise deste relatrio foca os programas federais sob a gide do Ministrio do Trabalho e
Emprego. Programas de formao profissional no so discutidos aqui porque o Captulo 2
cobre o Pronatec FIC em detalhes e o Captulo 5 discute o Pronatec-MDS (que coordena o
treinamento com a assistncia social por meio do Ministrio do Desenvolvimento Social) e
outros programas de incluso produtiva que visam aos mais vulnerveis.
74. Considerando os aumentos recentes do salrio-mnimo, os gastos com o Abono Salarial
aumentaram exponencialmente, de 0,25% do produto interno bruto (PIB) em 2011 para
1,15% em 2012 (estatsticas anuais do Sine, Ministrio do Trabalho e Emprego [acesso em 30
de janeiro de 2015], http://portal.mte.gov.br/fat/relatorio-de-gestao-do-fat.htm). J que
somente os trabalhadores contribuintes do setor formal podem receber o Abono Salarial, esse
programa no beneficia os trabalhadores mais vulnerveis.
75. O Sebrae financiado por uma contribuio social mensal paga pelos empregadores. Sua rede
de quase 700 centros de servios em todo o pas, mais de 5.000 especialistas em pequenas
empresas e um enorme grupo de consultores externos trabalham para transferir conhecimentos e know-how para os que j possuem ou pretendem iniciar um negcio. O Sebrae atende a
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
Programas de emprego para favorecer a fora de trabalho e aumentar a produtividade de pequenas empresas
mais de 1,5 milho de empresas por ano, por meio de educao para o empreendedorismo
(em reas como gesto, recursos humanos, acesso ao mercado e acesso a servios financeiros);
apoio formalizao no mbito do programa Microempreendedor Individual (MEI); apoio s
empresas do agronegcio (orientao, informao, formao e consultoria a pequenos agricultores e pecuaristas, associaes empresariais, cooperativas e agroindstrias de pequeno porte);
e apoio a empresas em outros setores. Para mais informaes, consulte o site do Sebrae em
http://www.Sebrae.com.br/sites/PortalSebrae/canais_adicionais/Sebrae_english.
76. Para obter mais informaes sobre as iniciativas de Economia Solidria do Brasil, consulte
Banco Mundial 2013.
77. Uma reviso das avaliaes de impacto dos PAMTs em todo o mundo concluiu que os servios de emprego so geralmente a interveno mais custo-efetiva: impactos no emprego e nos
rendimentos costumam ser positivos e, em comparao a outros PAMTs, os servios de
emprego so baratos (Betcherman, Olivas e Dar 2004).
78. Os dados de colocao em empregos no Brasil so do Ministrio do Trabalho e Emprego,
Braslia (acesso em 30 de janeiro de 2015), http://portal.mte.gov.br/sine/relatorio-anual.htm.
Os dados de colocao em empregos no Mxico so do Servio Nacional de Emprego,
Secretaria de Trabalho e Previdncia Social, Cidade do Mxico (acesso em 30 de janeiro de
2015), http://www.stps.gob.mx/bp/secciones/conoce/areas_atencion/areas_atencion/servicio_
empleo/resultados_programas.html. Os dados sobre colocao em empregos dos EUA so de
Barnow 2012.
79. Desenvolver planos de ao individuais (IAPs) que estabelecem programas e servios para
promover a empregabilidade prtica comum em muitos pases da OCDE. Por exemplo, na
Alemanha, nos Pases Baixos e no Reino Unido, os escritrios pblicos de emprego que adotam
essa abordagem conseguem identificar as principais limitaes de emprego logo no incio do
processo (Almeida, Behrman e Robalino 2012).
80. O atual incentivo do governo para que as empresas ofeream programas de aprendizagem
a contribuio fixa ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Em contraste, outros
pases tm trabalhado com combinaes de descontos na previdncia social, salrios-mnimos
mais baixos e subsdios diretos para incentivar as empresas a contratar aprendizes. Para exemplos, ver OCDE (2014).
81. O programa de trabalho brasileiro que atualmente inclui treinamento em soft-skills o
ProJovem Trabalhador. O programa inclui 100 horas de formao social sobre temas como
tecnologia da informao e comunicao, tica, cidadania, higiene pessoal, direitos no trabalho,
sade ocupacional e segurana no trabalho e empreendedorismo (OCDE 2014).
Referncias
Almeida, Rita, Jere Behrman, and David Robalino, eds. 2012. The Right Skills for the Job?
Rethinking Training Policies for Workers. Human Development Perspectives Series.Washington,
DC: World Bank.
Angel-Urdinola, Diego, and Rene Leon-Solano. 2013. A Reform Agenda for Improving the
Delivery of ALMPs in the MENA Region. IZA Journal of Labor Policy 2 (1): 125.
Barnow, Burt S. 2012. Employment Services in the United States. Presentation for World Bank
Webinar on Workforce Development in the United States, Washington, DC, July 17.
Betcherman, Gordon, Karina Olivas, and Amit Dar. 2004. Impacts of Active Labor Market
Programs: New Evidence from Evaluations with Particular Attention to Developing and
Transition Countries. Social Protection Discussion Paper 402, World Bank, Washington, DC.
Brazil, Ministry of Labor and Employment. 2014a. Employment Plan 2014Brazil. Ministry of
Labor and Employment, Brasilia.
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
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Programasdeempregoparafavoreceraforadetrabalhoeaumentaraprodutividadedepequenasempresas
C APTULO 5
Introduo
Para ampliar as oportunidades e os rendimentos dos pobres, o governo lanou polticas e
programas de "incluso produtiva", em 2011, como o prximo passo de sua poltica de
assistncia social. Desde a dcada de 2000, a assistncia social no Brasil vem se concentrando em encontrar e chegar at os pobres e ajudar seus filhos por meio do Bolsa Famlia,
programa emblemtico de transferncia condicionada de renda, e de um forte Sistema
nico de Assistncia Social (SUAS). Como passo seguinte, em 2011 as polticas tambm
comearam a se concentrar no apoio ao acesso e insero dos pobres em empregos mais
produtivos, de maior salrio, no mercado de trabalho. Neste esprito, em 2011, o governo
lanou o eixo de "incluso produtiva" (rural e urbana) do Plano Brasil Sem Misria (BSM)
(Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Social 2013). Os outros dois eixos do plano so (a)
o eixo de "garantia de renda" (melhor cobertura dos extremamente pobres por meio da
estratgia de Busca Ativa do Bolsa Famlia, para alcanar quem ainda no estava coberto
pelo programa) e (b) o eixo de "acesso a servios" (melhor o acesso desta mesma da populao a servios bsicos). Esse eixo de incluso produtiva estimula a participao e a incluso
dos pobres na arena econmica (emprego ou outras atividades geradoras de renda).
Portanto, o plano ajuda os pobres a aumentar sua produtividade e convert-la em um fluxo
sustentvel de renda.
A abordagem brasileira nesta rea de poltica tem sido tornar os programas existentes
de formao, trabalho e desenvolvimento rural mais inclusivos e conectados uns aos
outros. Ao invs de focar a criao de novos programas, o foco principal tem sido a expanso da cobertura dos programas j oferecidos aos pobres, usando o cadastro nacional de
pobres e vulnerveis (Cadastro nico) para focalizar novos beneficirios. Estes programas
variam de formao tcnica e profissional a apoio ao trabalho por conta prpria e agricultura familiar. reas urbanas e rurais exigem abordagens e polticas especficas, que acomodem as naturezas diferentes de suas atividades econmicas. Os programas urbanos se
concentram no treinamento (reservando aos pobres 40% das vagas do Pronatec, o
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
dos pobres no mercado de trabalho. As seguintes abordagens podem focar melhor as polticas urbanas de incluso produtiva no aumento dos rendimentos e da participao no
mercado de trabalho.
Adaptar os servios pblicos de emprego (Sine) e outras PAMTs para melhor servir os pobres
por exemplo, por meio de um melhor alinhamento dos servios com os perfis dos beneficirios e os mercados de trabalho locais e diversificar a incluso produtiva urbana para alm do
Pronatec, por meio de sinergias com esses programas adaptados.
Expandir o apoio para transpor as barreiras ao emprego que existem alm das competncias
tcnicas, acrescentando "soft-skills" e componentes mais prticos ao Pronatec e ampliando
o acesso dos alunos ou ex-alunos a servios de creche e cuidados para idosos, subsdios de
transporte, cursos noturnos e outros tipos de apoio aos pobres.
Fortalecer os sistemas de M&A para que forneam dados adequados sobre as taxas de colocao profissional dos formados e sobre os aumentos salariais ou de rendimentos associados
participao no programa, possibilitando ajustes no desenho e a expanso dos programas
com base nas evidncias empricas.
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Adaptar e melhorar o acesso a programas de empreendedorismo rural (microempresas), formao prtica de base comunitria e certificao de competncias para melhorar a produtividade das pessoas.
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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Figura 5.1 Principais tipos de programas de apoio incluso produtiva rural no Brasil
Parcerias do MDS com os Ministrios de Desenvolvimento Agrrio e Agricultura
Microcrdito e
fomento
para melhorar a
produo agrcola
Microcrdito:
843.300 emprstimos
para o PBF
Fundo Fomento:
apoio a 130.000 famlias do PBF
Assistncia tcnica
Apoio a 350.000
famlias do PBF
Melhoria do acesso ao
mercado por meio
de compras pblicas e
alianas produtivas privadas
Programa de Aquisio
de Alimentos PAA/PNAE:
192.200 operaes
realizadas com famlias
de baixa renda
O Luz para Todos levou energia eltrica para 283.000 famlias pobres.
O gua para Todos construiu 750.000 cisternas para consumo e 60.000 cisternas para uso agrcola.
Fonte: Baseado em Brasil, Ministrio do Desenvolvimento Social 2013.
Nota: MDS = Ministrio do Desenvolvimento Social. PBF = Programa Bolsa Famlia PAA / PNAE = Programa de Aquisio de
Alimentos. O "Fundo de Fomento" um fundo de desenvolvimento. "Luz para Todos" um programa eltrico. "gua para
Todos" um programa de abastecimento de gua.
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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Caixa de Texto 5.2 Incluso produtiva nas comunidades carentes do Rio de Janeiro: um
estudo qualitativo (continuao)
Porm, estes pontos fortes so temperados por lacunas em outras reas (por exemplo, habilidades verbais) e intermediao limitada com instituies participantes que oferecem possveis oportunidades de emprego. Os programas tm adotado algumas medidas para resolver
esse problema incluindo programas de coaching, aconselhamento, orientao e bases de
dados dos melhores alunos que podem servir como modelos ou mentores. No entanto, garantir a devida continuidade das intervenes ps-treinamento continua sendo uma rea complexa, a ser reforada. Outra rea a ser reforada o acompanhamento das trajetrias dos
beneficirios (por exemplo, entre o trabalho informal e o trabalho formal, em termos da evoluo da renda).
Coordenao limitada entre os programas de incluso produtiva e reas complementares da
assistncia social. A coordenao entre as reas complementares da assistncia social e da
incluso produtiva pode ser melhorada, incluindo (a) as ligaes entre as transferncias condicionadas de renda e programas orientados ao emprego, e (b) o uso de um sistema de referncia e contrarreferncia com programas de assistncia social. A agenda mais ampla de
coordenao intersetorial para melhorar a prestao de servios nas comunidades carentes
deve incluir formas de resolver as incompatibilidades entre os diferentes sistemas de gesto
de informao dos vrios programas, especialmente para fins de M&A.
Formao dos jovens. Finalmente, outro desafio fundamental tornar a formao mais
atraente para os jovens. Entre os jovens, os cursos que fizeram uso de abordagens tradicionais
e no incluram componentes prticos tiveram taxas de abandono elevadas. Precisam ser
desenvolvidas abordagens inovadoras, de vanguarda (incluindo as mdias sociais e tecnologias de informao disponveis) para aumentar o interesse dos jovens na concluso da
formao.
Fonte: di Villarosa 2015.
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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
pobres; tambm faltam sistemas para monitorar regularmente esses resultados e disponibiliz-los para potenciais beneficirios. Os sistemas existentes se concentram em
acompanhar o nmero de vagas do Pronatec, o nmero de operaes de microcrdito
dos beneficirios do Bolsa Famlia e o nmero de microempresas formalizadas pertencentes a beneficirios do Bolsa Famlia. Embora estes indicadores sejam importantes
para monitorar as operaes (insumos, atividades e produtos), eles no acompanham
o impacto dos programas sobre as taxas de insero no mercado de trabalho, os rendimentos dos beneficirios e o cumprimento de metas para as populaes difceis de
alcanar. O Ministrio do Desenvolvimento Social tem feito grandes progressos no
fortalecimento e no uso de conjuntos de dados administrativos dos setores da educao
e do trabalho para analisar a insero no mercado formal de trabalho e mapear as trajetrias educacionais dos beneficirios do Bolsa Famlia. Alm disso, o ministrio acrescentou um mdulo de incluso produtiva Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) de 2014 e iniciou uma Pesquisa Painel de Pobreza nas Regies
Nordeste e Sul (entrevistando as mesmas famlias nove vezes ao longo de trs anos para
acompanhar a sua evoluo ao longo do tempo). Estas novas e poderosas ferramentas
podem produzir evidncias adicionais sobre os resultados. Evidncias sobre os resultados finais dos programas podem ser usadas para orientar sua expanso. Considerando-se
a complexidade das intervenes de incluso produtiva, fundamental que haja ciclos
constantes de feedback e de ajustes, com base no M&A dos resultados finais.
Adaptao do contedo, da abordagem pedaggica e dos servios do Pronatec
Apesar dos nveis socioeconmicos mais baixos, os formados subsidiados do
Pronatec que concluem a formao profissional e conseguem empregos formais tm
aumentos salariais iguais ou superiores aos dos alunos que no receberam o subsdio,
mas a parcela dos que conseguem empregos formais inferior, evidenciando a necessidade de uma ligao mais forte entre o Pronatec e o Sine. Um documento de referncia utilizado por este relatrio compara os formados subsidiados do Pronatec que
conseguiram empregos formais a outros trabalhadores formais "similares" (em termos
de caractersticas observveis) que no receberam treinamento subsidiado, em uma
estimativa de diferena-das-diferenas (Silva, Gukovas e Caruso 2015).87 O trabalho
investiga o impacto da formao profissional (por meio do Servio Nacional de
Aprendizagem Industrial [Senai] da rede do Sistema S, que fornece 80% dos cursos de
curta durao do Pronatec) sobre a remunerao dos formados e avalia a heterogeneidade entre as modalidades de curso.88 Ele tambm avalia se os beneficirios do subsdio
formao do Pronatec tm taxas de retorno e insero em empregos formais diferentes dos outros alunos. Usando dados da Relao Anual de Informaes Sociais (Rais)
junto com dados do Senai sobre os formandos, o documento conclui que os alunos
subsidiados do Pronatec que encontram empregos formais tm maiores aumentos
salariais provenientes do treinamento que colegas semelhantes que no receberam o
subsdio. Nos dois casos, os retornos variam de acordo com a modalidade da formao
a diferena entre os retornos dos alunos subsidiados e no subsidiados maior (cerca
de 3 pontos percentuais) entre os que participam de cursos de qualificao (Figura 5.2,
painel a).89 No entanto, o trabalho tambm constata que todos os outros fatores
observveis (incluindo sexo, raa, educao, durao do curso e modalidade) sendo
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
143
Figura 5.2 Efeitos da formacao profissional nos alunos SENAI subsidiados/PRONATEC versus nao
subsidiados, Brasil, 2009-12
a. Aumento dos rendimentos
15
Marginal effect on formal employment
probability (%)
5
4
3
2
1
10
5
0
5
10
15
No subsidiado
Subsidiado / Pronatec
/P
do
ia
id
Modalidade de curso
ro
Atualizao de Qualificao
competncias
tcnicas
bs
Iniciao
Su
Habilitao
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iza )
Ha gem
bi
lit
a
In o
ici
Qu a
o
al
ifi
ca
Modalidade do curso
Difirentes caractersticas
lificados alunos tradicionais de EFTP, ento os programas podem atend-los melhor por
meio do um alinhamento com seus perfis. A grande expanso do Pronatec possibilitou
populao mais vulnervel frequentar os cursos, mas a populao em geral tem menos
experincia de trabalho e educao formal do que os alunos tradicionais de EFTP (Silva,
Gukovas e Caruso 2015). Portanto, alguns dos cursos do Pronatec precisam ser simplificados ou adaptados. Mais especificamente, o desenho de ofertas e modalidades de cursos
precisa levar em conta os perfis dos formandos. Especificamente, formao em soft-skills
tambm pode ser til para os candidatos a emprego mais velhos e oriundos de contextos
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
144
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
145
146
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Quadro 5.4 Adaptando os servios de emprego s necessidades dos beneficirios por meio de
perfis: as experincias da Alemanha e do Reino Unido (continuao)
pertinentes, o cliente classificado em um de quatro grupos: clientes de ativao, clientes de aconselhamento, clientes de mercado ou clientes de apoio. Diferentes grupos recebem diferentes servios:
Os clientes de apoio, por exemplo, tm motivao para trabalhar, mas no possuem as competncias
tcnicas; eles so, ento, encaminhados aos centros de formao;
Os clientes de ativao tm baixas necessidades de formao, mas precisam aumentar sua motivao
e comprometimento;
Os clientes de mercado, altamente motivados e qualificados, podem ser cobertos por prestadores de
servios de emprego com fins lucrativos;
Os clientes de aconselhamento, por outro lado, tm grandes necessidades de ativao e formao; portanto, so encaminhados para a criao de perfis mais aprofundados, para melhor avaliar o apoio que
devem receber.
Reino Unido
No Reino Unido, os perfis tambm levam em conta a durao do perodo de desemprego. A
ideia principal oferecer servios de emprego cada vez mais intensos para os clientes que
mais precisam determinando quem mais precisa dos servios de acordo com o tempo
procura de emprego. Depois de ser perfilado, o cliente encaminhado para um de trs tipos
de apoio.
Autosservios. Os autosservios tm duas modalidades: pesquisas na internet e autosservios apoiados nos centros de emprego (centros pblicos de emprego com assessores e conselheiros vocacionais), que incluem o aconselhamento individual a pessoas procura de
emprego, treinamento sobre como elaborar currculos e participao em clubes de
emprego.
Servios pessoais. Os servios pessoais nos escritrios locais de emprego tm trs modalidades: (a) aconselhamento vocacional, incluindo entrevistas, planos de ao, referncias a
outros PAMTs e acesso a cerca de 1.800 conselheiros vocacionais e conselheiros especializados em jovens e imigrantes; (b) reabilitao profissional de pessoas com deficincias, oferecida por conselheiros e psiclogos vocacionais especiais; e (c) a orientao profissional
oferecida por psiclogos.
Aconselhamento individual. Por ltimo, alguns beneficirios so encaminhados a aconselhamento multiprofissional individual por psiclogos e conselheiros vocacionais, que cooperam com especialistas sociais e de sade em nvel municipal. Desde o incio da interao do
cliente com os SPEs, ele visto como algum para quem o servio a ser prestado a colocao no trabalho; esse o foco, no o cadastro.
Fonte: Marra et al. 2015.
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
tipos de apoio para mais famlias. Informaes sobre quais tipos de apoio so mais eficazes
em cada contexto podem nortear essas escolhas e melhorar a eficcia dos programas.
O sucesso futuro dos programas de incluso produtiva rural depende do
estabelecimento de um sistema de M&A forte e simplificado para avaliar os seus
resultados. A expanso baseada em evidncias e o ajuste do design dos programas
podem aumentar expressivamente sua eficcia. No entanto, o estabelecimento
de um sistema de M&A nestes programas de incluso produtiva rural precisa,
ainda, levar em conta que os programas so implementados localmente e que a
capacidade dos municpios em zonas rurais pode ser bastante limitada. O sistema
tambm deve ser o mais simplificado possvel e, sobretudo, buscar apoiar os
municpios no processo de M&A, incluindo, na implementao, capacitao e
incentivos para os municpios incorporarem M&A em suas operaes dirias.
Introduzir os perfis de agricultores familiares e usar informaes para
focalizar e adaptar o apoio
Os perfis dos agricultores familiares e o uso dos resultados para decidir a melhor forma
de alocar apoio so outras prioridades para aumentar a eficincia e a sustentabilidade do
modelo integrado de desenvolvimento rural e de assistncia social. Para aumentar a eficincia, os programas podem focalizar beneficirios com base em perfis detalhados,
incluindo as experincias prvias dos agricultores com os tipos de atividades promovidas
pelo programa e seus resultados. O uso de perfis para decidir a melhor forma de alocar o
apoio para reduzir os custos e melhorar os resultados.
Continuar a incentivar o uso do cadastro nico para focalizar a expanso da
cobertura
O uso estratgico do Cadastro nico pode focalizar de forma mais eficaz a expanso da
cobertura dos programas de desenvolvimento agrcola e rural entre os pobres. Com base
em uma coordenao bem-sucedida das informaes de registos administrativos sobre
programas agrcolas, de desenvolvimento rural e de assistncia social, agora os programas de
incluso produtiva rural podem focalizar os beneficirios mais extensivamente, por meio da
incorporao de informaes sobre novos tipos de programas. Alm disso, fundamental
continuar promovendo o uso do Cadastro nico para focalizar programas de desenvolvimento rural.
Diversificar o apoio melhoria do acesso aos mercados
O Brasil tambm pode aumentar a eficincia e a sustentabilidade do modelo aumentando
os servios de extenso agrcola para orientar os agricultores quanto s oportunidades de
mercado e melhor adaptar os programas de crdito rural s necessidades dos agricultores.
Em termos de acesso ao mercado, o apoio pode ir alm da participao em editais de compras pblicas dos programas nacionais de alimentao. Esses editais devem ser divulgados
em detalhes e com tempo suficiente para que os produtores tomem decises de investimento, obtenham a certificao necessria e adaptem-se e cumpram as normas sanitrias.
Alm disso, o esforo de comercializao exige uma reforma dos servios de extenso, para
garantir um melhor alinhamento com o mercado e maior foco no desenvolvimento de
competncias de negcios, licenciamento e assim por diante, levando em conta os desafios
Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
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Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
Quadro 5.5 Programas inovadores de formao para os mais vulnerveis em reas rurais (continuao)
Cultura (Unesco). Focando os jovens fora da escola e socioeconomicamente vulnerveis nas comunidades carentes marginalizadas das zonas rurais e urbanas dos distritos Arua e Kampala, respectivamente, o
NFELSTP se concentra em habilidades prticas em reas especficas, incluindo cabeleireiro, costura,
mecnica de motores, carpintaria, eletrnica, soldagem e culinria. Ele tambm oferece treinamento nas
competncias da vida, concentrando-se no vrus da imunodeficincia humana e na sndrome da imunodeficincia adquirida (HIV / AIDS), sade reprodutiva, nutrio e abuso de drogas e lcool. O NFELSTP
recrutou facilitadores para a mobilizar a comunidade, coordenar e acompanhar o programa e recrutar
profissionais locais qualificados nas diversas reas profissionais, que passam a atuar como professores e
mentores. O programa atendeu a 184 jovens entre 2004 e 2006 a maior parte do sexo feminino. Os que
desistiram do programa concluram que o programa no estava atendendo aos seus desafios imediatos
de sobrevivncia (Unesco, 2006); porm, os que concluram o programa conseguiram empregos remunerados e melhoraram sua autopercepo.
Fontes: Sandhaas 2005; UNESCO 2006.
emprego no agrcola), um passo essencial para a incluso produtiva ser aumentar a produtividade do trabalho e melhorar as competncias dos residentes rurais, para melhor
equip-los para os empregos no agrcolas. Para esses residentes rurais, a empregabilidade
depende da melhora de suas competncias para equip-los para melhores empregos e
aumentar a viabilidade de seus negcios, por meio de programas de apoio ao empreendedorismo. Esta nova direo para a incluso produtiva rural exige a diversificao do apoio
para alm do atual modelo integrado de agricultura familiar, incluindo o acesso adaptado e
melhorado a programas de empreendedorismo rural (microempresas) e maior acesso
formao prtica de base comunitria e certificao de competncias, enquanto as bases
educacionais melhoradas do o empurrozinho extra (discutido em detalhes nos Captulos
2 e 4).
Os programas de formao e empreendedorismo sob medida para os pobres
rurais podem aumentar as oportunidades e os rendimentos agrcolas e no agrcolas. A expanso da formao prtica de base comunitria e a certificao de
competncias em zonas rurais podem incorporar vnculos com programas agrcolas ou no agrcolas de experincia no local de trabalho (como em fazendas de
demonstrao ou unidades de processamento). Uma maior disponibilidade das
redes de ensino distncia tambm fortaleceria as oportunidades de formao,
especialmente para a juventude rural. Finalmente, para apoiar as microempresas,
uma anlise do mercado de crdito rural pode identificar as falhas de mercado e,
assim, aumentar o acesso dos trabalhadores rurais aos programas de apoio ao
empreendedorismo promovidos pelo Ministrio do Trabalho e Emprego ou pelas
secretarias estaduais.
Neste sentido, muitos outros pases tm implementado modalidades inovadoras de formao, tanto em reas rurais quanto urbanas. Idealmente, a formao
profissional facilita a transio para empregos mais produtivos. Mais especificamente, os pases africanos possuem vrios exemplos de formao profissional
para a populao rural pobre, mobilizando as comunidades e os jovens de formas
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Notas
82. O Cadastro nico o banco de dados usado pelo Governo Federal do Brasil para
identificar e caracterizar as famlias de baixa renda (incluindo renda, composio
familiar, localizao e outros dados) para gerar as informaes que os programas
sociais utilizam para selecionar novos beneficirios.
83. O Pronatec um programa guarda-chuva, que coordena uma srie de polticas novas
e existentes nas reas de educao e formao tcnica e profissional, incluindo cursos
em duas modalidades: Programas de Ensino Tcnico (TEC) e Formao Inicial e
Continuada (FIC). No mbito deste programa, o Ministrio da Educao firmou parcerias com vrios outros ministrios (incluindo os Ministrios de Desenvolvimento
Social, Turismo e Comunicao) para identificar e selecionar potenciais formandos
para os cursos tcnicos.
84. O Servio Nacional de Aprendizagem, que costuma ser conhecido como Sistema S,
foi criado na dcada de 1940 e inclui diferentes instituies, geridas por confederaes
nacionais (do comrcio, indstria, agricultura e pecuria, transporte e cooperativista)
que administram formao profissional.
85. As "compras pblicas" so quotas estipuladas pelo governo nos contratos pblicos de
fornecimento para refeitrios de escolas e prises, promovendo a demanda pelos produtos da agricultura familiar.
86. O Pronatec-MDS (Ministrio do Desenvolvimento Social) concentra-se em alcanar
as populaes pobres e desfavorecidas. No Pronatec-MDS, 40% de todas as vagas de
formao do Pronatec so destinadas aos pobres.
87. No prximo passo, todos os beneficirios Pronatec poderiam ser perfilados e cadastrados automaticamente no Sine, para encaminhamento a outros PAMTs que possam
atender melhor s suas necessidades.
88. A estimativa de diferena-das-diferenas compila, para o mesmo trabalhador, a
mudana de rendimentos entre, antes e aps os treinamentos e os compara com a de
trabalhadores semelhante que no receberam treinamento.
89. Os cursos FIC do Pronatec costumam ser voltados para a fora de trabalho atual e
so compostos por formao profissionalizante de curta durao com o objetivo de
melhorar a qualificao dos trabalhadores por meio da atualizao de suas competncias. Geralmente, os cursos TEC do Pronatec so considerados educao tcnica pr
-admissional, mais longos, e oferecem permeabilidade ascendente com o sistema
educacional.
90. Os cursos do Pronatec abrangem quatro modalidades principais de formao: (a)
habilitao (cursos mais longos, com mdia de 1.200 horas de durao, para alunos
atuais ou recm-formados do estudo mdio); (b) qualificao (cursos de curta durao, com mdia de 200 horas, para capacitar os trabalhadores para empregos especficos); (c) aperfeioamento tcnico (para melhorar as competncias dos trabalhadores
em empregos especficos); e (d) iniciao (para preparar os trabalhadores para funes
de baixa complexidade).
91. Rendimentos baixos" referem-se a rendimentos abaixo da linha de pobreza, de R$
140 (US $ 47,60) por ms, por pessoa.
Polticas de incluso produtiva para apoiar os mais pobres no acesso a empregos mais produtivos
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Sustentando melhorias no emprego e nos salrios no Brasil
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In the past 15 years, employment, labor market participation, and wages have grown significantly in Brazil.
Improved labor market outcomes have been the main drivers of reductions in poverty and inequality.
But job creation is already slowing. Continued progress in employment and labor earnings will depend on
the countrys ability to achieve a first critical goal: raising labor productivity. Continued improvements in the
livelihoods of the poor will depend on the countrys ability to achieve a second critical goal: connecting the
poor to better, more productive jobs.
Sustaining Employment and Wage Gains in Brazil: A Skills and Jobs Agenda analyzes Brazils labor markets
andidentifies the key challenges involved in sustaining job creation, wage growth, and poverty reduction.
The book discusses reforms of program design and implementation in the policy areas of skills development,
unemployment insurance and other labor market regulations, active labor market programs, and productive
inclusion programs. The report reviews existing interventions in these four policy areas and proposes an
agenda of incremental policy changes that could more effectively support the two critical goals. It also
describes specific opportunities in each policy area to better coordinate programs with private sector
demands and across policies, while also adapting them to improve the results for the urban and rural poor.
An essential first step will be to strengthen monitoring and evaluation systems to measure results by tracking
the effects of programs on labor market outcomes and using that information to inform program expansion.