DOCUMENTO DESINFRA 120204-02

DIRECCIN DE ESTUDIOS SECTORIALES

LA POLTICA DE VIVIENDA EN COLOMBIA, UNA APROXIMACIN
SITUACIONAL Y PROSPECTIVA
(Documento Preliminar)

CGR DES-CDSIFTCEDR
Mayo 20 de 2002

TEMA DE ESTUDIO:
LA

POLTICA

DE

VIVIENDA

EN

COLOMBIA,

UNA

APROXIMACIN

SITUACIONAL Y PROSPECTIVA

Contralor General

Carlos Ossa Escobar

Vicecontralor

Jos Flix Lafaurie Rivera

Contralor Delegado para el sector Infraestructura

Hernando Vsquez Rodrguez

Fsica y Telecomunicaciones, Comercio Exterior y

Desarrollo Regional.

Director de Vigilancia Fiscal

Mauricio Bogot

Director de Estudios Sectoriales

Nelson Galeano Cifuentes

Profesional:

Jhon Jairo Martnez

SCIFT80/ DESARROLLO REGIONAL/VIVIENDA/GENERAL/POLITICA PUB./DOC.FIN./Polticaq de viv.-Dto

TABLA DE CONTENIDO

Introduccin
I. ASPECTOS CONCEPTUALES BSICOS
1. La Definicin de Vivienda, de lo Individual a lo Colectivo
II. ANLISIS DE LA SITUACIN ACTUAL
1. El Panorama Internacional y la Poltica de Vivienda
2. La Vivienda en Colombia: Caractersticas Relevantes
2.1. El Marco Institucional
a. Ministerio de Desarrollo
b. Instituto de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana (INURBE)
c. Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Antiguo Instituto de Crdito
Territorial (UAE-ICT)
d. Fondo Nacional del Ahorro (FNA)
2.2. Caractersticas del Sector en Colombia
2.3. La Financiacin de la Vivienda
3. Sntesis de la Situacin Actual
III. PROSPECTIVA Y ALTERNATIVAS PARA EL SECTOR
1. Elementos de contextualizacin y definicin de variables relevantes
2. Evolucin de algunas variables clave y consideraciones para el diseo de escenarios
futuribles
3. Escenarios de desempeo de la vivienda en Colombia
? Escenario pasivo o inercial
? Escenario de solucin:
? Escenario medio CGR
4. La solucin del dficit habitacional no depende solo de los subsidios
IV. CONCLUSIN

-1-

-2-

Introduccin

La problemtica de la vivienda es extensa y toca diversos mbitos. En Colombia ha sido

particularmente importante (tanto la vivienda como la construccin en general) como elemento
macroeconmico y en materia de financiacin, factores estos de gran importancia para el
desarrollo, pero se han venido dejando de lado otros aspectos en la agenda gubernamental como
la calidad y las condiciones urbansticas, los cuales son centrales en la perspectiva de un Estado
Social de Derecho y del mandato de la Constitucin Poltica.

En este documento se busca enfocar el problema de la vivienda no solo como un bien, sino como
un derecho que debe ser: a) provisto b) en condiciones de calidad que permitan una clara
interaccin con la ciudad y c) en condiciones de financiacin que permitan a los ciudadanos
mantenerlo en el tiempo. Para lograr estos fines debe partirse de una clara definicin de vivienda.

I. ASPECTOS CONCEPTUALES BSICOS

1. La Definicin de Vivienda, de lo Individual a lo Colectivo

El dficit de vivienda corresponde a la suma de los dficit cuantitativo y cualitativo que se

presenten en el pas. El abordaje de stos y la concepcin misma de la problemtica que, de la
vivienda se haga, se relaciona estrechamente con la definicin de sta.

La vivienda es un elemento constitutivo de la ciudad1 , estructurante en cierto sentido, y tambin es

una pieza clave que se inscribe entre las cuatro funciones que se efectan en la urbe expresadas
1

En esta seccin se aborda el tema de la vivienda en el contexto urbano, por considerarse que el aspecto de
la vivienda rural se relaciona ms con la tenencia de la tierra.

-3-

por los arquitectos modernos como Le Corbusier: residir, desplazar, trabajar y recrear. En este
sentido la vivienda se integra con el resto de elementos constitutivos de la ciudad, de sus atributos
como el equipamiento, el espacio pblico, los servicios pblicos domiciliarios, el transporte, etc.

Para que la vivienda tenga condiciones ptimas no puede limitarse exclusivamente a la casa o
interioridad, sino que debe prolongarse a los aspectos de la exterioridad o entorno, es decir, la
vivienda se extiende desde la dimensin que otorga proteccin, abrigo y descanso hasta aquellos
elementos que dan las bases para la adecuada satisfaccin de las personas2 , es decir lo que
permite el desarrollo y la interaccin social.

Esta visin es consistente con la idea del Estado Social de Derecho que la Constitucin
colombiana busca implementar, en el caso de la vivienda, sealando (Artculo 51) que todos los
colombianos tienen derecho a una vivienda digna; se debe entonces entender claramente qu es
una vivienda digna, si sta se adecua a las caractersticas de interioridad y exterioridad esbozadas
anteriormente, debe decirse que la dignidad de la vivienda debe contemplar no solo la calidad
de los materiales, la comodidad, etc., sino tambin la relacin con el entorno lo que se refleja en la
potencialidad de construir ciudad.

Desde una perspectiva contempornea como la de Amartya Sen3 , lo que se busca para llegar al
bienestar y a la felicidad es desarrollar las habilidades o capacidades que poseen los individuos;
en este sentido, la actividad estatal no solo tiene que ver con factores como la educacin y la
salud, sino tambin con la vivienda en condiciones que propicien el desarrollo del individuo sin
limitarse a la simple provisin de un techo desarticulado de otros elementos; la idea de desarrollo
se ocupa de extender al mximo las libertades de las personas, pero estas libertades se refuerzan

2
3

GIRALDO ISAZA, Fabio. CIUDAD Y CRISIS HACIA UN NUEVO PARADIGMA?. TM Editores. 1999.

SEN, Amartya. LAS TEORAS DEL CAPTAL A PRINCIPIOS DEL SIGLO XXI. En: CUADERNOS DE
ECONOMA. No. 29. 1998. Universidad Nacional de Colombia.

-4-

entre s, por lo que la satisfaccin de esta necesidad posibilita el acceso a otras oportunidades que
incluyen la participacin poltica y econmica.

Otro enfoque fundamental tiene que ver con las orientaciones de la economa espacial o
geogrfica4 . Una de las razones de creacin de las ciudades es la existencia de economas
externas que aprovechan la aglomeracin de las actividades, en este sentido el factor de los
precios del suelo tiene tambin alta incidencia sobre la generacin y ubicacin de la vivienda.

La vivienda es un hecho colectivo y las condiciones de vivienda digna tienen que ver con la
interrelacin con las diferentes oportunidades que brinda la ciudad.

II. ANLISIS DE LA SITUACIN ACTUAL

1. El Panorama Internacional y la Poltica de Vivienda

Tanto en Colombia como en la mayora de pases del mundo se pueden diferenciar en el sector de
la vivienda dos grandes divisiones, la que tiene que ver con la destinada a los sectores ms pobres
de la poblacin y el resto de viviendas para los dems habitantes. En Colombia el primer tipo se
llama vivienda de inters social (VIS) desde la Ley 3a de 1991 y se aplica a hogares con ingresos
mensuales inferiores a cuatro salarios mnimos5 . Por lo general en todo el mundo existe una
tendencia a que, en este tipo de vivienda, intervenga el Estado, ya sea a travs de construccin
directa o de otros instrumentos como los subsidios; para el resto de la vivienda en Colombia se
fijan normas en materia de financiacin, pero la intervencin no suele ir ms all de la regulacin.

4
5

FUJITA , KRUGMAN, VENABLE; ECONOMA ESPACIAL. Ariel. 2000.

El salario mnimo, es el mnimo precio impuesto por el Gobierno Nacional de Colombia para el mercado laboral, se mide
mensualmente y para diciembre de 2001 equivala a cerca de US$120.

-5-

En Colombia, hasta el ao de 1991 se sigui un modelo por medio del cual el Estado
directamente construa las viviendas para los ms necesitados, esto se llevaba a cabo a travs del
Instituto de Crdito Territorial (ICT), el cual desapareci con la Ley 3a de 19916 , mediante esta
ley se dio un vuelco total al esquema de vivienda en el pas ya que se pas de un sistema de
Estado constructor, a uno en el que se daba ms espacio al sector privado, de esta forma la labor
estatal se redujo a la formulacin de la poltica y a la asignacin de subsidios a la demanda. Este
nuevo enfoque determina el cambio del Estado suministrador al Estado Facilitador (aunque
este ltimo trmino puede ser muy flexible, en trminos generales puede asimilarse a la mayor
intervencin del sector privado en detrimento de la estatal).

Las nuevas orientaciones en materia de vivienda vinieron fundamentalmente desde la ONU con la
Estrategia Mundial de Vivienda hasta el ao 2000, CNUAH (Habitat)7 publicada en 1988.
Este nuevo enfoque empieza por reconocer que desde Habitat I -llevado a cabo en 1976- no se
haban obtenido resultados satisfactorios en materia de vivienda, y acepta que la privatizacin
puede traer ventajas para algunos servicios aunque no sea la respuesta comn para todos. Se
pretende entonces aprovechar las caractersticas de los mercados privados en trminos de tierra,
materiales de construccin, finanzas, vivienda terminada, reduccin de costos, respuesta rpida a
demandas cambiantes y diversas posibilidades de eleccin para el consumidor8 .

Tcnicamente con esta ley se modific el ICT para convertirse en el Inurbe (Instituto de Vivienda de
Inters Social y Reforma Urbana), slo hasta 1996 con la Ley 281, se separ definitivamente al Inurbe de las
funciones del antiguo ICT mediante la creacin de una unidad liquidadora.
7

UN MUNDO EN PROCESO DE URBANIZACIN, Informe Mundial Sobre los Asentamientos Humanos

1996 TOMO II; Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (Hbitat). TM Editores.
1997.
8

En este sentido, tambin se presenta cierta incidencia del Banco Mundial que centr su atencin en
permitir que trabajen los mercados facilitadores, dando menos atencin a los aspectos sociales y polticos. La
relacin establecida por el Banco Mundial entre el desarrollo econmico y la vivienda fue formalizada en 1991
con Urban Policy and Economic Development: an Agenda for the 1990s y en otro documento elaborado en
1993: Housing: Enabling Markets to Work, que defendi las reformas de la poltica e intervencin
gubernamental para facilitar el trabajo de los mercados habitacionales ms eficientemente.

-6-

Las propuestas para el cambio de poltica originadas en la ONU y en el Banco Mundial, se

haban empezado a implementar en la prctica mucho antes, incluso desde la dcada de los
setenta, como fue el caso de Chile, el cual reconoci que el sistema tradicional de vivienda
desarrollado por la Corporacin de Vivienda (CORVI) -creada en 1953 y con funciones
anlogas a las del ICT en Colombia- no estaba dando los resultados esperados. En 1978 se
implementaron los subsidios a la demanda que actualmente rigen en gran parte de los pases del
mundo, incluyendo a Colombia. En Costa Rica se acab con el Instituto Nacional de Vivienda y
Urbanismo (INVU) en 1987, cuando tambin se dio paso a los subsidios a la demanda.

En todos los casos las razones para el desmonte de los sistemas tradicionales del Estado
constructor fueron casi las mismas: incapacidad del Estado para satisfacer una creciente demanda
forzada por la acelerada urbanizacin, deficiencias administrativas, etc., en el caso del ICT se
argument, adems, que las soluciones de vivienda no correspondan a clase baja sino a clase
media, por lo que se desviaba el objeto del instituto.
De modo que la tendencia general en Amrica Latina, fue el cambio hacia las polticas de
mercado, pasando directamente a los subsidios a la demanda, como en los casos de Chile y
Colombia, o atravesando previamente una etapa de crditos subsidiados, lo que en la mayora de
los casos no dej buenas experiencias debido a su poca transparencia y su carcter regresivo
entre otras cosas. El proceso, de acuerdo a Michael Jacobs9 , tuvo una primera fase que abarc
los aos cincuenta y setenta, en la que el principal instrumento de poltica para aumentar la oferta
de vivienda para los pobres era la construccin directa de multifamiliares construidos por una
entidad pblica. La segunda fase se inici en Amrica Latina en los aos setenta, en sta, el costo
de eliminacin de barriadas y el llevar a cabo nuevas construcciones se volvi sumamente alto,
as, se empez a considerar con mayor inters la capacidad que tenan los pobres para construir
sus propias viviendas; el problema de vivienda se redefini como un problema de infraestructura
9

JACOBS, Michael. Poltica de Vivienda: Cules son sus Enseanzas y Hacia Donde nos Dirigimos en
LA CIUDAD EN EL SIGLO XXI, Eduardo Rojas y Robert Daughters Editores. 1998.

-7-

urbana, los programas de mejoramiento de barriadas y de lotes con servicios fueron los ms
utilizados. La tercera fase se refiri a los subsidios a la demanda, en la que el Estado se limita a
dar los recursos y el sector privado se encarga de la construccin.

Un estudio reciente de Gnther Held (2000)10 para la CEPAL seala que la nueva poltica ha
arrojado resultados satisfactorios en pases como Colombia, Costa Rica y Chile, al aumentar
considerablemente el nmero de unidades de viviendas de inters social e impactar sobre el dficit
habitacional; sin embargo, resalta que an quedan deficiencias por solucionar en lo que se refiere
a dficit cualitativo de vivienda, suelos para la vivienda de inters social y mercado secundario
para este tipo de viviendas11 .

De acuerdo a Szalachman (2000)12 , los niveles de vivienda propia pagada son similares en los
cuatro pases objeto de su estudio: Bolivia (51.5%), Colombia (52.1%), Chile (54.7%) y
Uruguay (60.3%), pero con una diferencia significativa en este ltimo. No obstante, en Colombia
se presentan los niveles ms altos de vivienda en arriendo (35.5%), mientras que en los otros tres
pases oscilan del 17% al 20%.

10

HELD, Gnter; Polticas de vivienda de inters social orientadas al mercado: experiencias recientes con
subsidios a la demanda en Chile, Costa rica y Colombia. En CEPAL: Serie Financiamiento del Desarrollo No.
96. Santiago de Chile 2000.
11

Esto redunda en problemas de solucin del dficit debido a que no se dan los recursos suficientes para
adquirir vivienda de inters social usada.
12

SZALACHMAN, Raquel; Perfil del dficit y polticas de viviendas de inters social: situacin de algunos
pases de la regin en los noventa. En CEPAL: Serie Financiamiento del Desarrollo No. 103. Santiago de
Chile 2000.

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Grfico 1
Dficit Sector Urbano (%) - Szalachman (2000)60

48,7
50

40

30
25,4

30
20

10,1

14,3

20,2

17,1
6,8

10

Bolivia

Colombia

Cuantitativo

Chile

Uruguay

Cualitativo

Fuente: CEPAL: Zcalachman (2000)

La comparacin internacional de Szalachman indica cierta buena posicin de Colombia en

relacin a otros pases de A.L.;

sin embargo los clculos para los dficit, en especial el

cualitativo, debieron considerar aspectos homogneos, por lo que solo se incluy en el clculo del
dficit cualitativo a los servicios pblicos, el hacinamiento y la calidad de los materiales de
vivienda; esto significa que un anlisis ms profundo del dficit arroja resultados ms altos como
se aprecia en la siguiente seccin, lo que hace ms relevante el problema del dficit cualitativo de
lo que se podr percibir inicialmente.

Cuadro 1. CATEGORIZACIN DE LA VIVIENDA URBANA

SEGN CARACTERSTICAS CUALITATIVAS

Total
Clase I
Clase II
Clase III

(Distribucin de Hogares como proporcin del total)

Bolivia
Colombia
Chile
100
100
100
19.4
69.5
44.7
65.1
26.1
47.8
15.5
4.2
7.5

Uruguay
100
29.8
49.3
20.3

Fuente: CEPAL. Szalachman (2000)

Las clases corresponden a la clasificacin de la autora siendo la vivienda Clase I la vivienda de
mejor calidad y la tipo III la de peor.

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2. La Vivienda en Colombia: Caractersticas Relevantes

2.1. El Marco Institucional

En el caso particular de la poltica de vivienda, el CONPES funciona como rgano de carcter

consultivo, al igual que el Consejo Superior de Vivienda, el cual est conformado por diferentes
ministerios y agentes que hacen parte del sector de la construccin y del mercado de la vivienda
en general.

El Ministerio de Desarrollo es quien define las polticas de vivienda, el Ministerio de Hacienda y

Crdito Pblico define las de financiacin del sector, el Ministerio de Agricultura define las
polticas en materia de vivienda rural; al respecto existe el Decreto 1133 de 2000, en el cual se
delinean los parmetros de poltica para la VIS rural. Adems, la Red de Solidaridad Social
coordina las polticas de vivienda para desplazados y el Departamento Nacional de Planeacin
hace seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

La Ley 3 de 1991 cre el Sistema Nacional de Vivienda de Inters Social (SINAVIS), el cual
contempla actores para el fomento, la ejecucin, la asistencia tcnica y la financiacin.
La mas grande entidad en materia de asignacin de subsidios es el Inurbe, entidad gubernamental
que otorga subsidios en reas urbanas. Tambin se encuentran las Cajas de Compensacin
Familiar, las cuales asignan subsidios prioritariamente a sus afiliados13 , stas son un componente
bien importante en esta materia, pues en el periodo 1991-1998 han asignado la tercera parte de
los subsidios para vivienda en el pas.

13

Mediante la Ley 49 de 1990 se determin que el subsidio de las cajas de compensacin no se limita a sus afiliados.

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Cuadro 2
ENTIDADES DEL MARCO INSTITUCIONAL DE LA VIVIENDA EN COLOMBIA
FORMULADORES DE POLTICA
MINISTERIO DE DESARROLLO ECONMICO

FORMULACIN DE LAS POLTICAS DE VIVIENDA

MINISTERIO DE HACIENDA Y CRDITO PBLICO

FORMULACIN DE LAS POLTICAS DE FINANCIACIN DE VIVIENDA

MINISTERIO DE AGRICULTURA

FORMULACIN DE LAS POLTICAS DE VIVIENDA RURAL

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN

ELABORACIN Y SEGUIMIENTO DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO

ORGANISMOS ASESORES: CONPES Y CONSEJO SUPERIOR DE VIVIENDA

ENTIDADES DEL COMPONENTE SUBSIDIO
INURBE

Otrorga subsidios en las reas urbanas

BANCO AGRARIO

Otrorga subsidios en las reas rurales

CAJA PROMOTORA DE VIV. MILITAR

Otrorga subsidios a las fuerzas militares

CAJAS DE COMPENSACIN FAMILIAR

Subsidios a afiliados y no afiliados

ENTIDADES TERRITORIALES

Subsidio municipal de vivienda

ENTIDADES DEL COMPONENTE CRDITO

FONDO NACIONAL DEL AHORRO

Crdito a empleados que tengan sus cesantas all

ESTABLECIMIENTOS DE CRDITO

Crdito hipotecario abierto (Bancos y CAVs)

FINDETER

Crdito a municipios para inversin

FONADE

Crdito a municipios para preinversin

FINAGRO

Crdito para vivienda rural

ENTIDADES DEL COMPONENTE ASISTENCIA TCNICA

INURBE

Orientacin, elegibilidad de proyectos

ENTIDADES TERRITORIALES

formulacin y presentacin de proyectos

ONGs Y OPVs (Organizaciones populares de vivienda)

formulacin y presentacin de proyectos

CONSTRUCTORES

formulacin de proyectos

IGAC

Instituto Geogrfico Agustn Codazzi

CENAC

Centro Nacional de la Construccin

UNIVERSIDADES

investigacin y formulacin de proyectos

ENTIDADES DE REGULACIN Y CONTROL

CONTRALORA GENERAL

Control fiscal sobre entidades pblicas del marco

SUPERBANCARIA

Vigilancia y control sobre establecimientos de crdito

SUPERSUBSIDIO

Vigilancia y Control sobre cajas de comp. fliar.

SUPERVALORES

Vigilancia en operaciones con ttulos valores

AGREMIACIONES
CMARA COLOMBIANA DE LA CONSTRUCCIN (CAMACOL)
INSTITUTO COLOMBIANO DE AHORRO Y VIVIENDA (ICAV)
ASOCIACIN NACIONAL DE INSTITUCIONES FINANCIERAS (ANIF)
ASOCIACIN DE ENTIDADES BANCARIAS (ASOBANCARIA)

Fuente: CGR. Adciocionalmente existen otras entidades como el Centro Nacional de Estudios de la Construccin (CENAC) y Fedevivienda

Otras instituciones son la Caja Promotora de Vivienda Militar, que otorga subsidios a las fuerzas
militares, el Banco Agrario en reas rurales y las mismas entidades territoriales a travs del
subsidio municipal para vivienda, aunque stos son en general muy pequeos.

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Entre las entidades del componente crdito se encuentran aquellas que otorgan crdito abierto14 ,
el Fondo Nacional del Ahorro que da crdito a los empleados

del Estado, y a particulares

afiliados, Finagro para vivienda rural; Findeter, crdito a municipios para inversin y Fonade a
municipios para estudios de preinversin.

En materia de asistencia tcnica se encuentran el Inurbe, las entidades territoriales, las

organizaciones no gubernamentales (ONGs) y organizaciones populares de vivienda (OPVs) cuya
principal funcin se relaciona con la formulacin y gestin de proyectos de vivienda para el
subsidio, el sector privado (a travs de la formulacin de proyectos), las universidades y otras
entidades como el Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE) y el Instituto
Geogrfico Agustn Codazzi (IGAC) que suministran estadsticas y base cartogrfica.

Los entes de regulacin y control se encargan de la vigilancia y control de las entidades del
componente subsidio y crdito.

Entre las agremiaciones ms importantes del sector se encuentran la Cmara Colombiana de la

Construccin (Camacol) que agremia a los constructores privados, tambin estn las
agremiaciones del sector financiero.

Es posible que el mayor problema de coordinacin institucional se presente entre el nivel

municipal y el nacional; a pesar de los procesos de ordenamiento territorial an no existe una
planeacin coherente, no se tiene conocimiento para acceder a los recursos, etc.; no obstante, en
el mismo nivel nacional es importante que cada vez haya ms entendimiento entre los Ministerios
de Hacienda y Desarrollo, a pesar de que en el ltimo ao se presentaron avances en este sentido
(cuenta AFC, exenciones para constructores, adelanto en la asignacin de $100.000 millones
14

Existen en Colombia las llamadas Corporaciones de Ahorro y Vivienda (CAVs), las cuales se dedicaban exclusivamente
a crdito para vivienda, a partir de la Ley 546 de 1999 stas tuvieron la posibilidad de convertirse en bancos comerciales y
de dar crdito de consumo.

-12-

para subsidios) an falta fortalecer la unin entre la poltica de financiacin de vivienda y la poltica
VIS, teniendo siempre presente la visin del desarrollo urbano y territorial.

En el mismo sentido, al interior del mismo Ministerio de Desarrollo debe presentarse una mayor
coordinacin, no slo entre las direcciones que lo componen (i.e. vivienda - agua potable y
saneamiento bsico - desarrollo urbano) sino entre sus entidades adscritas y vinculadas, una
prueba de ello son los graves problemas de flujos de informacin, poco menos que caticos, que
se presentaron entre el Inurbe y la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los asuntos del
ICT15..
En general, los formuladores de poltica deben buscar su generacin suficientemente adecuada
para solucionar el problema del dficit habitacional; sin embargo la solucin esperada debe
contener componentes que se identifiquen con la formacin de ciudades y el urbanismo.

Ahora bien, conviene hacer algunas observaciones sobre entidades del Marco Institucional que
son objeto del control de la CGR.

a. Ministerio de Desarrollo

En el plan estratgico del presente gobierno, el Ministerio de Desarrollo present tres objetivos
institucionales para la accin en el sector, dirigidos a: (i) el fortalecimiento del Sistema Nacional
de Vivienda; (ii) el diseo de polticas que propendan por la transformacin de las ciudades a
travs del diseo de macroproyectos urbanos, mercados inmobiliarios y la formalizacin del
predial; (iii) la identificacin de sistemas constructivos ptimos para la construccin de VIS.

15. Esta unidad liquidadora se cre mediante la Ley 281 de 1996, con el fin de separar al Inurbe de los
negocios, totalmente distintos que manejaba el ICT. Para el proceso de liquidacin se supone que se deba de
pasar la informacin, sobre las propiedades que tena el ICT, por parte del Inurbe a la liquidadora pero este
proceso ha sido lento, ya que an no se tiene absoluta certeza sobre las propiedades del ICT.

-13-

En cuanto a los subsidios, se han causado ciertos problemas en materia de equidad que
pareceran estarse corrigiendo por la va normativa. El Decreto 2620 de 2000, en cumplimiento
de la Ley 546 de 1999 estableci procedimientos y parmetros para la distribucin regional de
los recursos; posteriormente, el Decreto 1585 de 2001 busc una mejor distribucin de los
subsidios de acuerdo con el tipo de vivienda (el cual est determinado por el valor final de la
vivienda). De otro lado, se han logrado recursos importantes para otorgar un mayor nmero de
subsidios, aunque stos siguen siendo insuficientes, los problemas son de procedimiento. Durante
el ao 2001 una de las asignaciones fue suspendida por identificacin de documentos falsos en
una parte importante de postulantes.

Es necesario entonces hacer una revisin permanente de los Decretos reglamentarios en materia
de vivienda, en especial del 1396 de 1999, 2620 de 2000 y 1585 de 2001.

La metodologa de estos decretos puede generar distorsiones en la asignacin de subsidios. En el

caso del primero se presenta una ecuacin lineal para determinar el puntaje de calificacin de
cada postulante, cuyas variables corresponden a factores de equidad como el SISBEN, el
nmero de miembros del hogar, condicin de mujer cabeza de familia, etc.; sin embargo, las
constantes de las variables deben ser sujeto de ajuste, ya que si stas fueron determinadas a partir
de una serie histrica, por medio de una regresin mltiple, o a travs de algn otro mtodo, las
cifras originarias de las constantes pueden verse sujetas a variaciones que deben ser actualizadas
por el Ministerio, evitando que se rezaguen los criterios de distribucin ante la realidad cambiante
del pas.

El Decreto 1396 tiene una rplica cercana en el Decreto 2420 de 2001, el cual se utiliz para fijar
los criterios de distribucin de los $100.000 millones que se asignaron a finales del 2001; sin
embargo, en este ltimo la frmula excluy el residuo, lo cual ciertamente no tiene efectos sobre el
orden de las asignaciones

-14-

Respecto a los otros dos decretos mencionados, debe tenerse en cuenta que la distribucin
regional de los subsidios est dada por factores como la pobreza de cada departamento y se
reglamenta por medio de los llamados Coeficientes de Distribucin (Artculo 75, Decreto 2620
de 2000), cifras rgidas, que a pesar de que intentan buscar cierta equidad, pueden convertirse en
un elemento que distorsione la ptima asignacin del subsidio. Los cambios demogrficos son, en
la actualidad, sumamente dinmicos en el pas, las poblaciones desplazadas a pesar de tener
ciertas garantas legales para vivienda (Ley 387 de 1997), tienen que someterse a procedimientos
extensos para poder acceder a alguna. Esta poblacin es precisamente objeto del subsidio de
vivienda; algunos departamentos pueden efectivamente necesitar ms subsidios de los asignados
por medio de los coeficientes de distribucin establecidos en el Decreto 2620 de 2000.

En este mismo sentido es preciso sealar que la constante variacin de las reglas de juego para la
asignacin del subsidio no es saludable, ya que se generan costos de transaccin adicionales en el
proceso de asignacin, y probablemente, de desembolso. Esto ha sucedido frecuentemente en
temas como el tiempo del ahorro programado necesario para acceder al subsidio, o el monto de
asignacin de acuerdo con el tipo de vivienda.

En cuanto a los macroproyectos urbanos no es mucho lo que se ha logrado hacer (hasta finales
del 2001 el Ministerio no haba desarrollado ningn macroproyecto), este problema se encuentra
directamente relacionado con el marco institucional, la coordinacin entre el nivel nacional y el
municipal. Es claro que para solucionar un problema de dficit cualitativo es necesario, primero
que todo, evitar la proliferacin de nuevas fallas urbansticas, en suelos inciertos y tipologas
improvisadas (la autoconstruccin no ayuda mucho a solucionar este problema). Lo segundo que
se debe hacer es intervenir las zonas con alto deterioro en trminos de entorno, pero sta es una
labor municipal, la coordinacin entre Nacin y municipio debe garantizar acciones integrales,

-15-

orientadas a la generacin de espacio pblico, acceso vial, equipamiento (incluyendo los

requisitos bsicos de servicios pblicos, materiales, etc.).
En concordancia con el segundo objetivo institucional (el diseo de polticas que propendan por la
transformacin de las ciudades a travs del diseo de macroproyectos urbanos, mercados
inmobiliarios y la formalizacin del predial) se ha avanzado mucho ms en el nmero de predios
legalizados a travs de titulacin, donde se ha superado ampliamente la meta establecida para el
ao 2001 (ms de 7.200 predios titulados cuando la meta mxima era de 6.500), esto es positivo
en el sentido de que facilita varias acciones encaminadas al desarrollo (servicios pblicos
domiciliarios, subsidios de vivienda, entre otras), pero no es una solucin total, ya que no se
puede corregir totalmente el dficit cualitativo que se presenta con procedimientos inadecuados
de urbanizacin y construccin.

En materia de tecnologa, tradicionalmente han existido grandes falencias en Colombia, esta

situacin ha tendido a cambiar, esto se debe a la coyuntura particular de la crisis.

Los

constructores perdieron mercados que estaban dando alta rentabilidad y la nica alternativa que
qued fue la vivienda de inters social; sin embargo, las caractersticas en este mercado son
distintas; en el mercado VIS las utilidades son menores, y el negocio solo es rentable para el
privado, si se logra rotar el capital por lo menos cuatro veces en un ao 16., esto exige que los
proyectos se construyan rpidamente y en volmenes de viviendas aceptables. La necesidad de
rotar el capital de trabajo a esta velocidad ha obligado a los constructores a implementar
tecnologas que les permitan construir viviendas, con los mismos estndares de calidad, a mayor
velocidad. A pesar de lo anterior, en Colombia, para finales del ao 2001 slo se encontraba un
(1) sistema constructivo registrado por la Comisin de Sismorresistencia, mientras que este
nmero es superado varias veces por otros pases de Amrica Latina.

Es claro de todos modos que este no es el caso de la generalidad, y que an existen graves
problemas de calidad en las viviendas; el problema en este caso, tiene mucho que ver con la
16. De acuerdo a CAMACOL en entrevista con la CGR

-16-

normatividad y los vacos que sta an soporta, ya que no existe una norma especfica sobre
calidad de las viviendas, salvo la de sismorresistencia. Por lo dems este tipo de normas son
petestativas de los municipios.

b. Instituto de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana (INURBE)

El INURBE es un establecimiento pblico adscrito al Ministerio de Desarrollo, tiene como fin

fundamental la asignacin de los subsidios para vivienda de inters social, de acuerdo con las
directrices de la Ley y las emanadas del Ministerio de Desarrollo.

La asignacin de subsidios ha sido irregular en los ltimos aos. La problemtica en materia de

asignacin se encuentra en gran parte en los procedimientos para la calificacin de los postulantes,
lo anterior se relaciona directamente con los sistemas de informacin existentes en la entidad, ya
que es complejo realizar cruces con otras bases de datos estatales o de las cajas de
compensacin familiar.

En materia de reforma urbana, es poco lo que se ha podido adelantar por parte del INURBE, ya
que sus funciones no tienen el alcance suficiente para este tipo de intervencin.

Otro tema de gran relevancia para los objetivos institucionales del sector tiene que ver con la
distribucin regional de los subsidios, sta ha sufrido un cambio importante con el Decreto 2620
de 2000, ya que hasta el ao 1999 se estaba presentando una concentracin injustificada en la
Costa Atlntica.

Otro problema importante tiene que ver con el desembolso (en trminos tcnicos se conoce
tambin como la movilizacin, la cual se hace mediante resolucin para pasar definitivamente los
recursos a las cuentas para que puedan ser utilizados) ya que ste suele representar porcentajes

-17-

relativamente bajos respecto a los porcentajes asignados por la entidad, el complemento de este
problema es la demora en el desembolso del subsidio.

Los procedimientos para la asignacin de subsidios no estn exentos de riesgos que pueden hacer
que no se aprovechen correctamente los dineros destinados a este fin. En todo caso estos
subsidios han tenido una mejora en materia de equidad debido a que, por va normativa, se han
establecido parmetros para que se mejore la distribucin regional de los recursos, como se
observa en el Cuadro 3.

Cuadro 3. ASIGNACIN DE SUBSIDIOS: INURBE

Asignacin Ordinaria
Asignacin Decreto
de Inurbe en 1999 (
2620 de 2000 (%)
%)
Amazonas
5.68
0.11
Antioquia
0.00
8.91
Arauca
0.35
0.68
Atlntico
20.22
6.47
Bogot
1.68
16.64
Bolvar
3.75
7.1
Boyac
2.40
1.59
Caldas
0.93
1.39
Caquet
4.30
0.7
Casanare
0.27
0.58
Cauca
2.60
1.48
Cesar
1.96
4.03
Choc
0.14
0.62
Crdoba
2.84
4.7
Cundinamarca
2.30
3.98
Guaina
0.00
0.03
La Guajira
0.00
2
Guaviare
3.49
0.17
Huila
0.88
1.69
Magdalena
6.23
4.58
Meta
0.91
1.57
Nario
6.84
3.51
Norte de Santander
10.75
3.45
Putumayo
0.39
0.35
Quindo
0.00
1.17
Risaralda
0.38
0.35
San Andrs
0.02
1.73
Santander
6.35
3.13
Sucre
2.69
4.62
Tolima
8.50
2.7
Valle
3.15
9.85
Vaups
0.00
0.04
Vichada
0.00
0.08
TOTAL
100.00
100.00

Asignacin Ordinaria de
Inurbe en 2001 (%)
0.03
9.14
0.47
7.28
16.73
5.97
1.62
1.68
1.05
0.39
1.31
3.46
0.22
4.18
5.39
1.69
0.08
3.80
3.73
2.35
2.62
3.99
0.45
1.38
2.18
4.07
3.81
3.20
7.73

100.00

Fuente: CGR, con base en Decreto 2620 de 2000 y datos de INURBE

Diferencia (Dcto
2620/00 y asig.
2001)
0.08
-0.23
0.21
-0.81
-0.09
1.13
-0.03
-0.29
-0.35
0.19
0.17
0.57
0.40
0.52
-1.41
0.03
0.31
0.09
-2.11
0.85
-0.78
0.89
-0.54
-0.10
-0.21
-1.83
1.73
-0.94
0.81
-0.50
2.12
0.04
0.08
0.00

-18-

Para el ao de 1999 las asignacionjes tuvieron un sesgo muy importante hacia la Costa Atlntica,
cerca de la quinta parte de los subsidios se asign al departamento del Atlntico. El Decreto
2620 de 2000 consider factores como el NBI en vivienda y la poblacin para efectuar la
distribucin regional, lo cual corrigi bastante la asignacin de subsidios en el ao 2001. Los
desembolsos de los subsidios han tenido comportamientos similares, en trminos de la
participacin regional, a la asignacin de los mismos.

En el proceso para la asignacin del subsidio se puede generar desde una postulacin individual o
colectiva, esta ltima se hace para proyectos que tiene ms de diez viviendas y tienen previamente
una viabilizacin por parte del INURBE.

En el caso de la postulacin individual la ejecucin del subsidio es ms difcil de seguir ya que se

requieren ms recursos para la comprobacin, por lo cual es importante que se ideen mecanismos
adecuados para tal fin. A pesar de que los subsidios se otorguen a proyectos elegibles por el
INURBE, el control no es efectivo, menos an para los casos de mejoramiento de vivienda.

Para la postulacin colectiva existen tambin ciertos riesgos en materia de la comprobacin del
subsidio, es posible, si no hay confrontacin, que los subsidios no se destinen de la forma
adecuada; incluso los proyectos pueden ser viabilizados, pero su ejecucin real puede no
corresponder a lo aprobado inicialmente.

Es de vital importancia que los mecanismos para la asignacin del subsidio eviten que algunos
constructores se aprovechen de los beneficiarios del subsidio incorrectamente. Las personas
beneficiarias deben conocer adecuadamente los procedimientos de entrega del subsidio, para
evitar que se presenten casos en los cuales se firman escrituras al constructor antes de que se
entregue la vivienda.

-19-

La posibilidad de fraude en la informacin siempre est presente en este tipo de procesos, por lo
cual es importante desarrollar bases de datos y sistemas de informacin (incluso
interinstitucionales) lo suficientemente fuertes y confiables para evitar que se desven los subsidios
de su objeto inicial, lo cual perjudicara gravemente a la poltica de vivienda en trminos de su
aplicacin prctica.

c. Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos del Antiguo Instituto de

Crdito Territorial (UAE-ICT)

El artculo 10 de la Ley 3 de 1991 seal que las obligaciones adquiridas en el pasado por el ICT
se entenderan realizadas por el INURBE. La visin sobre las anteriores acciones adelantadas
por el ICT, y su prolongacin en el INURBE, tuvo consecuencias en el manejo de la entidad. De
modo que los problemas derivados de un esquema distinto de operacin (de la construccin
directa a los subsidios) plante al INURBE dilemas para los cuales su estructura no estaba
preparada, adems de los distintos conflictos referentes a la informacin y a la propiedad del
antiguo ICT. Esta situacin se prolong hasta 1996 cuando el legislador aprob la Ley 281,
mediante la cual se decidi separar al INURBE de los problemas del antiguo ICT y dedicar una
sola entidad para liquidar todos aquellos asuntos.

La entidad creada para el fin, fue la Unidad Administrativa Especial Liquidadora de los Asuntos
del ICT, la cual se constituy como adscrita al Ministerio de Desarrollo Econmico, con
personera jurdica y patrimonio propio, el Decreto 1565 de 1996 organiz la unidad y seal sus
funciones.

Desde su creacin, la UAE - ICT ha tenido problemas serios de informacin sobre las
propiedades del antiguo ICT, al tiempo se estableca que muchas de stas contaban con
problemas jurdicos.

-20-

De acuerdo con la Ley 281 de 2001 la UAE - ICT solo poda funcionar por cinco (5) aos, es
decir, hasta el 28 de mayo de 2001; sin embargo, este periodo fue prorrogado por medio de la
Ley 653 de 2001 por un ao ms. En general los avances de la UAE - ICT se deben observar
con reserva, ya que la confusin implcita en el proceso liquidatorio desde su creacin, es muy
grande, empezando porque originalmente ni siquiera fue producto del cambio radical del 91, sino
de las circunstancias que imposibilitaron la compatibilidad del los asuntos del ICT con el
INURBE.

Hasta principios de 2001 la UAE-ICT haba utilizado cerca de $388.000 millones ($ de 2001),
con parte de los cuales se logr cancelar en su totalidad la deuda; sin embargo, se utilizaron cerca
de $67.000 millones en el funcionamiento de una entidad que, por mltiples motivos, como la
improvisacin en su creacin y la confusin de informacin en el antiguo ICT, no arroj los
resultados esperados, por ejemplo, deber devolver al INURBE varias de las propiedades que
previamente haba recibido de l para que se incluyeran en el proceso de liquidacin, esta es una
de las principales muestras de una gestin que result costosa para el Estado, en relacin con los
beneficios obtenidos.

d. Fondo Nacional del Ahorro (FNA)

El Fondo Nacional del Ahorro (FNA) es una entidad singular en el arreglo institucional de la
vivienda en Colombia. Sus recursos provienen de las cesantas que depositan all los empleados
pblicos y privados; sin embargo, no se trata de un fondo de pensiones y cesantas, tal como se
conoce en el marco de la seguridad social en Colombia; aparte de lo anterior, es una entidad que
tiene la funcin de otorgar crditos para vivienda17 .
17

El FNA fue creado mediante el Decreto Ley 3118 de 1968 como establecimiento pblico de orden
nacional. Mediante la Ley 432 de 1998 la entidad pas a ser una empresa industrial y comercial del
Estado y la destinacin de los crditos se ampli a la educacin.

-21-

El peso de la entidad en materia de cesantas, en el mercado, es bastante importante. Para mayo

de 2001 el valor de las cesantas era solo superado por Porvenir y Horizonte, en este fenmeno
influye mucho el mercado cautivo de la entidad.

A pesar de la posibilidad de afiliar empleados privados a partir de 1998, la entidad no haba

tenido buenos resultados hasta mediados del ao pasado, el crecimiento de las cesantas
anualizadas hasta mayo de 2001, haba sido negativo en un 5.78%, mientras que los dems
fondos de cesantas tuvieron un crecimiento de cerca del 16%, lo que significa una prdida en la
participacin del mercado de la entidad y un posible riesgo para el largo plazo.

El FNA lleg a tener una cartera hipotecaria vencida bastante alta en relacin con la cartera
hipotecaria total. En 1998 la relacin fue del 40%; sin embargo esta participacin se ha venido
reduciendo paulatinamente hasta llegar a un 22% en el 2001 (datos a noviembre), de otro lado
para los bancos y CAVs la relacin ha aumentado paulatinamente, hasta el punto de casi
equipararse a la relacin del FNA.

La cartera del FNA ha disminuido a travs de los ltimos aos en aquella que tiene menos de un
ao de vencida, mientras que la cartera de ms de un ao se ha incrementado en relacin a la
totalidad de la cartera hipotecaria vencida. La proporcin de la cartera mayor a un ao sobre la
totalidad de la cartera hipotecaria vencida, es siempre comparativamente menor que la misma
relacin para los bancos y las CAVs.

Su carcter singular ha mantenido al FNA alejado de los problemas del sector financiero
colombiano; sin embargo, an existen en la entidad problemas relacionados con la gestin y la
atencin al cliente que deben ser solucionados con prontitud.

-22-

2.2. Caractersticas del Sector en Colombia

El dficit de vivienda se mide sumando el dficit cuantitativo y el cualitativo. El dficit cuantitativo

en Colombia llega a ms de 1.200.000 unidades habitacionales de un total de 7.162.000 hogares
(Ministerio de Desarrollo con base en Censo 1993), estimando una suma de cuatro personas por
hogar. Esto significa que cerca de cinco millones de personas en Colombia necesitan vivienda,
problema grave, ms an si se nota que el 82% de esta cifra pertenece a la poblacin que gana
menos de cuatro SMLM, lo que quiere decir que el dficit real cuantitativo de vivienda de inters
social que se busca combatir es de 1.042.444 viviendas18 .

El diagnstico es ms preocupante para el dficit cualitativo. En este caso la cifra asciende a los
2.922.200 viviendas (correspondiente al 35% del total de viviendas a diciembre de 2000), cuya
mayora obedece a la problemtica de dficit por servicios pblicos (teniendo en cuenta que no se
incluye en la metodologa de dficit cualitativo los factores de movilidad y accesibilidad, los cuales
tambin son crticos). Algunos puntos de vista19 sealan que la cifra real para cada tipo de dficit
puede llegar hasta los seis millones de personas.

En particular, un estudio del Centro Nacional de Estudios de la Construccin (CENAC)20 que

incluye variables de entorno (localizacin, infraestructura de servicios, mbitos de participacin y
comunicacin y contorno en general; lo cual hace novedoso este estudio

en cuanto a las

mediciones del dficit cualitativo), seala que gran parte del dficit se encuentra directamente
relacionado con las falencias en este tipo de variables -las necesidades internas de la vivienda
estn mejor satisfechas que las externas-, en especial las correspondientes a participacin y
comunicacin. El 99% de las viviendas de estratos subnormal, bajo-bajo y medio-bajo tienen
18

Esto representara un dficit del 21.1% del total de hogares de la poblacin objetivo (hogares con
ingresos mensuales inferiores a cuatro salarios mnimos), de acuerdo al Censo de 1993, los clculos de la
CEPAL hablan de un dficit cuantitativo del 25.4% de acuerdo a Szalachman (2000).
19

ARANGO, Gilberto, LA VIVIENDA EN COLOMBIA EN EL CAMBIO DE SIGLO. EN TRAYECTORIAS

URBANAS. 2001
20

GIRALDO ISAZA, Fabio. op.cit.

-23-

alguna de las falencias evaluadas, ya sea de casa o entorno. El estudio tambin seala que la
pobreza en la vivienda representa el 30% de la pobreza en su conjunto.

Durante las tres ltimas administraciones del gobierno nacional, el objetivo primordial ha sido el
de solucionar el dficit cuantitativo, mediante el fortalecimiento del sistema de asignacin de
subsidios, teniendo mayor o menor xito en el cumplimiento de las metas establecidas.

En particular las metas del gobierno 90-94 fueron ms modestas que las trazadas en el periodo
94-98 lo que explica que el cumplimiento de las metas de este ltimo periodo fuera ms discreto;
sin embargo los efectos reales de los dos gobiernos fueron similares en asignacin de subsidios21.
y otorgamiento de crditos para VIS.
Cuadro 4. CUMPLIMIENTO DE LAS METAS TRAZADAS 1990-1998 EN
MATERIA DE VIVIENDA DE INTERS SOCIAL URBANA (Ejecutado / Metas) %
Nmero
Valor
1991-1994
Subsidios
99%
112%
Crdito
127%
160%
1994-1998
Subsidios
50%
50%
Crdito
36%
49%
Fuente: INURBE

Cuadro 5. VECES QUE SUPERAN LAS METAS DEL GOBIERNO

1994-1998 A LAS DEL GOBIERNO 1990-1994 EN EL NMERO Y
VALOR DE SUBSIDIOS Y CRDITOS A ASIGNAR
Nmero
Valor
Subsidios
2,36
5,75
Crdito
1,53
2,22
Fuente: INURBE

La administracin actual (1998-2002) ha establecido metas que se adecuan ms al

comportamiento histrico de otorgamiento de subsidios. En este sentido, se propuso en el Plan

21. La asignacin del subsidio no implica necesariamente el desembolso efectivo del subsidio (movilizacin
del subsidio), en este sentido se han presentado ciertos rezagos como se ver ms adelante.

-24-

Nacional de Desarrollo 22 la construccin de 500.000 viviendas y la asignacin de 242.000

subsidios, es decir, casi la misma cifra de lo asignado durante el periodo 1994-1998.

Grfico 2

110
100
90

600

80
500

70
60

400

50
40

Nmero

300

Valor

30

nmero de subsidios en miles

miles de millones de $ constantes de 2000

Subsidios Urbanos Asignados 1991-2000

20
200
1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

Fuente: Ministerio de Desarrollo.

Durante el periodo 1991- 2000, el sistema de subsidios a la demanda adjudic cerca de $5.4
billones (a precios de 2000) en subsidios23 (ver Grfico 2), lo que representa cerca de $5 millones
por hogar, mientras las cajas de compensacin tienen un promedio de $6 millones.

Esto significa que durante toda la dcada anterior se han adjudicado cerca de 1 milln de
subsidios (incluyendo cajas de compensacin y subsidios rurales que suman cerca de 290.000
subsidios) lo que representa solo el 25% del dficit actual de vivienda estimado por el Ministerio
de Desarrollo. De acuerdo con ste, los subsidios asignados a lo largo de la dcada de los

22

El PND fue aprobado mediante la Ley 508 de 1998, pero sta dej de tener vigencia jurdica por un fallo de uno de los
altos tribunales de Colombia; sin embargo el Gobierno Nacional ha seguido los lineamiento trazados en el plan.
23
El 33% de estos subsidios han sido adjudicados por las Cajas de Compensacin. Estos datos

corresponden a los presentados a la CGR por el Ministerio de Desarrollo; sin embargo, de 1991 a 1994 los
datos del DNP tienen una diferencia considerable.

-25-

noventa, han tenido un comportamiento decreciente, de modo que cada vez se han invertido
menos recursos del gobierno central en las soluciones de vivienda.

En este contexto cobra gran relevancia el problema de la vivienda ilegal, la forma ms expedita de
solucionar la falta de vivienda. En Colombia, el DANE report para el perodo 1999-2000 un
incremento de 154.272 unidades en stock de viviendas en el pas, la misma fuente report
125.040 unidades aprobadas legalmente24 en el mismo periodo, lo que deja un 19% del
incremento sin explicacin, porcentaje que puede ser ms alto si se tiene en cuenta que no todas
las viviendas estn registradas. Si se seala que el promedio de construccin de una vivienda no
es mayor a un ao, se estara hablando de la aparicin de aproximadamente 29.000 viviendas
ilegales en slo los dos aos.

Las dinmicas de ilegalidad estn directamente relacionadas con el precio y la disponibilidad de la

tierra, los cuales a su vez tienen mucho que ver con la ineficiencia de la accin y de la
administracin pblica de la tierra y con la limitada capacidad de la poblacin de pagar por la
vivienda.

Este fenmeno se acenta por la complicidad de la sociedad y del sistema

gubernamental. Al respecto la ONU en su informe sobre asentamientos humanos seala 25 :

Hay menos invasiones, en el sentido de ocupacin ilegal de la tierra, de lo que ha

sido sugerido en la mayora de la literatura general sobre asuntos urbanos del Sur [sur del
planeta]. Slo rara vez se organizan los mercados ilegales de tierra enfrentando una
posicin fuerte de los gobiernos, terratenientes y compaas inmobiliarias. En la mayora
de los casos, los mercados de tierra operan dentro de los lmites que no amenazan los
intereses de los gobiernos y terratenientes, de las compaas inmobiliarias y de los
urbanizadores.
24

En 9 reas metropolitanas y 25 ciudades que constituyen el mayor volumen de crecimiento y densidad

poblacional.
25

UN MUNDO EN PROCESO DE URBANIZACIN. Op.cit. Pag: 495. Tomo I

-26-

La ilegalidad de la vivienda es uno de los principales obstculos para la generacin de una

vivienda digna que se ajuste a la definicin de vivienda planteada al inicio de este captulo, ya que
en este tipo de ocupaciones la planeacin es el ltimo factor que se considera, la extensin de
redes de servicios pblicos domiciliarios, el acceso a medios de transporte, equipamiento y
recreacin se ven sacrificados mientras se privilegia la densidad y la improvisacin, muchas veces
sobre suelos que tienen caractersticas de amenazas y riesgos. Como se sealaba en el informe
de Naciones Unidas existe cierta complacencia, y tambin impotencia, de las administraciones (las
locales, en el caso de Colombia) ante estos hechos, la mayora de las veces los lotes no han sido
invadidos sino comprados en un sistema de alta explotacin del suelo y abuso de la necesidad de
los ocupantes, denotando falta de control estatal, planeacin e implementacin de la poltica
pblica de urbanismo.

La posterior titulacin de los predios ilegales (requisito para las gestiones de subsidios y servicios
pblicos) no soluciona los problemas de urbanismo, ya causados, y el consecuente detrimento
sobre las condiciones de calidad de la vivienda. En 1996 CNUAH27. seal respecto a la
tenencia de la vivienda, que en los pases del sur, entre el 30% y el 50% de las viviendas son
ilegales, en los pases de ingresos bajo-medio como Colombia (segn su clasificacin) los niveles
de ilegalidad oscilaran entre el 8% -caso de Bogot- y el 65% en ciudades como El Cairo y
Manila, teniendo en cuenta que el caso de Bogot es bastante reducido debido a las titulaciones
adelantadas; esto, a pesar de solucionar el problema de la tenencia, prorroga en el tiempo el de
la calidad en condiciones dignas.

Por supuesto la gestin sobre los precios del suelo es uno de los factores ms importantes para
evitar la ilegalidad y redundar en la asequibilidad a la vivienda en buenas condiciones. En
Colombia existen en la actualidad varios instrumentos implementados a travs de la Ley 388 de

27. Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos

-27-

1997 y que hacen parte de la fase de ejecucin

de los Planes de Ordenamiento Territorial

(POT), pero estos instrumentos han sido mnimamente utilizados por los municipios.

Cuadro 6. ALGUNOS INDICADORES SECTOR VIVIENDA

INDICADOR
COLOMBIA
Stock de viviendas 1993
% Viv con Acto, Alc y Energ (1993)
% Viv sin ningn servicio (1993)

Total: 6.923.943

/ Cabecera: 4.819.944
61.5 %
10.4 %

Stock de viviendas 2000

8.176.556 unidades
% de viviendas arrendadas 1995
28 %
% de viviendas arrendadas 2000
30 %
Area aprobada para vivienda ao 2000
5.204.000 m2
(39% para VIS y 61% para no VIS)
Area promedio por vivienda ao 2000
Total: 62 m2
VIS: 54m2
No VIS: 87m2
Destino de las edificaciones ao 2000
Vivienda: 72% Otras Actividades: 28%
Financiacin de vivienda 1999
VIS: 28 % No VIS: 72%
Financiacin de vivienda 2000
VIS: 49.8 % No VIS: 50.2%
Nivel de ilegalidad estimado 1999-2000
19%
Fuente: CGR con base en DANE, INURBE, Mindesarrollo

Las actividades especulativas sobre el precio del suelo son notorias, se presentan entonces altos
incrementos en reas donde no se da la mayor densificacin28 . El factor que se debe pagar, por
ejemplo en Bogot, por un lote para vivienda (es decir, con infraestructura) en relacin con la
tierra en bruto sin urbanizar es bastante alto en relacin con otros pases del mismo ingreso per
cpita (en el principio de los aos noventa) como Santiago y Bankog, es ms costoso en pases
de bajo ingreso urbanizar que en los de alto ingreso debido a la disponibilidad de la
infraestructura, por eso desarrollar lotes urbanos en Bogot es, en trminos relativos, ms caro
que en Viena, Amsterdam, Londres, Melbourne o Tokio 29 .

La problemtica de la vivienda en interaccin con la ciudad va ms all de su expresin ilegal, an

en la autorizada se han generalizado modelos con conflictos funcionales, espaciales y de tipologa,
es el caso de los conjuntos cerrados que tienden a fragmentar la ciudad de forma incoherente. Se
28

Al respecto ver el caso particular de Bogot en: GARZA y MONTAA: Valores e intensidades del uso
del suelo en bogot en: cuadernos de economa. No 33. 2000
29

UN MUNDO EN PROCESO DE URBANIZACIN. Op. Cit. Pag. 515 Tomo. I

-28-

presenta tambin baja capacidad de diseo urbano y arquitectnico, falta de control en los
estndares mnimos de la vivienda, tecnologa aplicada a la misma y tratamientos inadecuados en
materia de espacio pblico, diseo del paisaje, especificaciones de las vas, tratamiento de
pendientes, etc., factores que complementan la problemtica descrita anteriormente30 .

2.3. La Financiacin de la Vivienda

- Sistema de Crdito31.
El sistema de crdito que se adopt con la Ley 546/99 tiene algunas caractersticas que deben ser
tenidas en cuenta como determinantes en sus posibilidades de xito
A. Los intereses tienen una parte fija (que la Corte Constitucional estableci que tiene que ser la
menor del mercado, hoy 11% para la VIS) y una parte variable asociada a la inflacin a travs de
la UVR (unidad de valor real).
B. Un sistema de fondeo basado en recursos de largo plazo, captado en el mercado de capitales
a travs de bonos y ttulos hipotecarios, que pudiendo ser cuponables (es decir con vencimientos
parciales en el plazo) deben tener plazos de maduracin iguales al de los crditos subyacentes.
C. No existen las restricciones que se adicionaron al antiguo sistema UPAC al final de su
existencia, esto quiere decir que se pueden hacer pagos anticipados, sin ningn tipo de sancin, ya
no existen los sistemas de las cuotas llamadas supermnimas que aumentaban exponencialmente
las cuotas mensuales y no se permite la capitalizacin de intereses.
- Las tasas de inters y su influencia en el sistema

30

ARANGO, Gilberto. op.cit.

31. Este y siguientes apartes tomados de: JARAMILLO ROBLEDO y SILVA ZRATE. Vivienda social en
colombia necesidades y atencin: un reto estructural. Camacol. Junio 2001. En www.camacol.org.co

-29-

El actual entorno deficitario de la nacin y el alto endeudamiento del gobierno, ha provocado que
a travs de los TES se haya venido captando un porcentaje cada vez mayor del ahorro financiero
(32.4%). Al ocurrir esto, la tasa de referencia para el largo plazo es la de estos ttulos. Para
efectos de establecer la posible salud del sistema, la alta prima de plazo que se paga en
Colombia, llevando la tasa real de los TES de 10 aos al 7.8%, desde el 5% para los de un ao,
se establece una dificultad para captar recursos en el mercado de capitales a plazos mayores a un
ao y colocarlos en crdito de vivienda de inters social.
- El crdito hipotecario de largo plazo
Los factores determinantes del crdito de largo plazo son la tasa nominal y el plazo. En las
actuales condiciones colombianas, el crdito hipotecario es costoso comparado con el de otros
pases32., debido ante todo a que la tasa nominal es alta (19% para VIS y 22% para No VIS). El
efecto de las altas tasas es de dos caras, una cuota mensual alta con relacin a la capacidad de
pago de los colombianos y el bajo impacto del aumento del plazo, donde las disminuciones en la
cuota son marginalmente decrecientes al aumentar el plazo.

- Condiciones de acceso a crdito

Las dificultades que atravesaron los colombianos en los ltimos aos, sumadas a la alta
proporcin de la poblacin con ingresos provenientes del sector informal, dificultan severamente
el acceso al crdito.

Las entidades financieras del sector formal, encargadas de manejar recursos del pblico,
difcilmente pueden prestar a personas que, siendo informales, no pueden demostrar legal y

32. La tasa del crdito hipotecario de largo plazo en Estados Unidos es en este momento el 6.76% nominal (en
promedio), que al restarle la inflacin, deja una tasa real de 4.35%.

-30-

plenamente el origen de sus ingresos y el monto de los mismos. Hacerlo constituira poner en
riesgo el ahorro encomendado.

Esta situacin slo es superable mediante garantas, que en el actual esquema se ven entorpecidas
por el lmite a la tasa de inters impuesto por la Corte Constitucional, que impide que su costo sea
incluido en el pago mensual. La otra alternativa, es tener el Estado como garante contra recursos
presupuestales.

El Estado colombiano ya ha sido garante de ltima instancia en ocasiones anteriores, la ms

reciente en la crisis hipotecaria del ao 1999, con un costo cercano a los tres billones de pesos33..
Dada esta realidad, alternativas de garanta por parte del Estado deben ser estudiadas.

- Evolucin de la financiacin

Como consecuencia de la crisis econmica y del sector de la construccin, la financiacin de

vivienda ha sufrido una baja muy importante en trminos reales (ver Grfico 3).

En trminos constantes (precios de 2001), la financiacin de vivienda en el ao 1995 se acerc a

los $4 billones y a $4.5 billones en 1996, el primer gran descenso se present en 1998 cuando
esta variable descendi en un 27.6%, en el ao 2000, los recursos para financiar vivienda
ascendieron solo a $831.486 millones ($ de 2001).
Grfico 3

33. Valga la pena aclarar que existen dudas sobre la equidad social que puede producir la solucin de la crisis
mencionada.

-31-

FINANCIACIN DE VIVIENDA EN COLOMBIA ($ constantes de 2001)

1.000

II

IV

II

III

IV

2000

II

III

IV

1999

II

III

1998

III

IV

II

1997

III

IV

II

1996

III

IV

II

1995

III

500

2001

miles de millones de $ de 2001

1.500

Fuente: DANE, datos por trimestre

Las cifras a Diciembre de 2000 muestran que mientras el promedio anual de viviendas financiadas
entre 1990 y 1998 fue de 126.000 unidades, en el ao 2000 apenas se financiaron 40.000; en el
caso de la banca hipotecaria, el nmero total de viviendas financiadas paso de 95.000 en el
periodo mencionado a 24.000 en el ao 2.000. El numero total de viviendas financiadas es similar
a las que se financiaron en 1975; el de las financiadas por la banca hipotecaria es ligeramente
inferior a la cifra de 1981. El nico dato alentador de estas cifras es que la VIS no sufri mayor
menoscabo; con excepcin de una drstica cada de las viviendas financiadas en 1999, en el 2000
mantuvieron una dinmica creciente.

La dinmica de la financiacin de vivienda en Colombia no solo ha cambiado en su tendencia

general, sino tambin en su composicin; la participacin de la financiacin de vivienda de inters
social en Colombia hacia el ao 2000 no tiene que ver mucho con la que se presentaba en 1995;
en aquel entonces, los recursos de financiacin eran en su gran mayora destinados a la vivienda
No VIS, la composicin en el ltimo trimestre de 1995 era de 15% para vivienda VIS y 85%
para No VIS. En el primer trimestre de 2000 los papeles se invirtieron y por primera vez en
cinco aos, la financiacin para VIS fue mayor que la de No VIS en una proporcin 60-40.
Grfico 4

-32-

PARTICIPACIN DE LA VIS Y NO VIS EN LA FINANCIACIN TOTAL

100%
90%
80%
70%
60%

FINANCIAMIENTO DE VIS

II

III

IV

2001

II

III

IV

2000

II

III

IV

1999

II

III

1998

III

IV

II

IV

1997

II

III

IV

1996

II

III

1995

50%
40%
30%
20%
10%
0%

FINANCIAMIENTO DE NO VIS

Fuente: DANE

Es improbable que este comportamiento se deba a lo sealado en el artculo 28 de la Ley 546 de

1999, en el cual se ordena a los establecimientos de crdito destinar como mnimo el 25% del
incremento de la cartera bruta de vivienda a VIS, durante los cinco aos siguientes a la expedicin
de la Ley. Las diminuciones mostradas en la financiacin total de la vivienda, determinaron el
incremento de la participacin de recursos destinados a vivienda de inters social, de modo que
se trata de un artculo inoficioso en la Ley de Financiacin de Vivienda y que, hubiese podido
resultar incluso perjudicial si el mercado No VIS hubiera respondido rpidamente, en este caso,
se hubiera tenido que destinar recursos, por orden legal, a un mercado que no los estara
exigiendo en la misma medida que el No VIS.

De acuerdo con datos del DANE, la financiacin tambin ha visto sus efectos sobre la vivienda
nueva y usada; por ejemplo, en la vivienda No VIS, en el ao 1995, los recursos destinados a
vivienda nueva superaban en casi tres veces a los destinados a vivienda usada, en el ao 2000 la
composicin se tendi a equiparar. En la dinmica en el mercado VIS ha sobresalido el destino
de recursos para vivienda nueva; sin embargo aqu es necesario sealar que los mecanismos de
mercado de vivienda usada VIS requieren especial atencin y estimulo, pues esto tiene que ver
tambin con el deterioro de las viviendas y por lo tanto con su calidad.

-33-

Del saldo de la cartera hipotecaria, que en Diciembre de 1999 era de $17 billones, el mayor
deterioro de su calidad durante la crisis se registr en Enero del 2001, cuando el indicador de
calidad de cartera llego al 20%. En la historia de las CAVs no se haba registrado hasta entonces
un deterioro de la cartera hipotecaria de magnitud semejante. El indicador de calidad de cartera
cay rpidamente en los primeros meses de 2000, hasta un 12% en Junio, probablemente como
respuesta a los alivios para deudores morosos, segn lo dispuesto por la nueva Ley de Vivienda.

Grfico 5
CARTERA HIPOTEC. VENCIDA / CARTERA HIPOTEC. TOTAL
AGREGADO DE BANCOS Y CAVs
25%
20%

20%
17%

15%
10%
5%

22%

10%
6%

0%
1997

1998

1999

2000

2001

Fuente: CGR - Superintendencia Bancaria.

El ndice de cartera hipotecaria vencida (cartera hipotecaria vencida / cartera hipotecaria total) se
ha incrementado constantemente desde 1997, cuando llegaba apenas a un 6%, el 2001 termin
con un ndice del 22% para todos los bancos y corporaciones de ahorro y vivienda34..
34. El nmero de CAVs ha disminuido definitivamente en los ltimos aos, mientras en 1997 existan nueve (9)

-34-

El numero de deudores de vivienda (informacin disponible desde Diciembre de 1999) ascendi

a un mximo de 850 mil y desde mediados de 2000, viene en continuo descenso. En el caso de
deudores vencidos, el mximo ascendi a 270 mil y en promedio han representado el 30%
aproximadamente del total en el periodo observado.

Una informacin recientemente construida corresponde a las viviendas recibidas en dacin de

pago de las deudas, elaborada por el Instituto Colombiano de Ahorro y Vivienda - ICAVmediante encuestas a los establecimientos de crdito con cartera hipotecaria. La serie muestra
que el mximo de viviendas entregadas en dacin de pago ascendi a 11.900 y que la mayor
parte de ellas era diferente de VIS.
Grfico 6
CALIDAD DE LA CARTERA HIPOTECARIA
AGREGADO BANCOS Y CAVs
1997

66%

34%

1998

66%

34%

64%

1999

74%

2000
2001

44%

36%
26%

VIVIENDA:
CARTERA
VENCIDA <=
12 MESES /
CARTERA
VENCIDA

CARTERA
HIPOTECARIA
VENCIDA > 12
MESES /
CARTERA
HIPOTECARIA
VENCIDA

56%

Fuente: CGR - Superintendencia Bancaria.

Los bienes en dacin de pago ascendieron a $1,68 billones para noviembre de 2001 teniendo en
cuenta el agregado de bancos y CAVs, lo que representa una diferencia de $763 mil millones con
el ao de 1997 (precios de 2001), es decir un crecimiento del 83% en trminos reales.

CAVs , para finales de 2000 solo haba dos. Esta situacin se aceler debido a las disposiciones de la Ley 546
de 1999 que permitieron a las CAVs dar crditos comerciales y convertirse en bancos, lo cual desvi los
recursos destinados a la vivienda hacia otros sectores.

-35-

3. Sntesis de la Situacin Actual

En Colombia a partir de 1991 se implement un sistema de subsidios a la demanda de vivienda

siguiendo la tendencia internacional de poltica. Este sistema ha demostrado conseguir ciertos
resultados, reconocidos an en comparaciones internacionales;

no obstante, existen graves

problemas de dficit cualitativo (cuando se entiende la vivienda como la interioridad y el entorno)

que se relacionan con las deficiencias en la administracin del suelo urbanizable -en complicidad
con la sociedad-, la falta de planeacin, la improvisacin en la construccin y la falta de
innovacin tanto en la urbanizacin y diseo, como en la implementacin de tecnologas para la
construccin, factores stos que inciden en la generacin de una ciudad deseable.

A pesar de los esfuerzos que se han hecho para satisfacer la demanda de vivienda, an existen
grandes dificultades para proveer de vivienda a gran parte de la poblacin deficitaria; adems, la
interrelacin de la vivienda con la ciudad no es la ms funcional, lo que puede tener efecto sobre
el desarrollo de las capacidades de las personas y de las libertades que se refuerzan entre s para
lograr la expresin poltica y econmica.

La situacin en cuanto a financiacin, muestra un gran deterioro, seguramente como consecuencia

de la crisis econmica, los instrumentos implementados en la Ley 546 de 1999 son aun difciles de
evaluar en cuanto a su impacto, no obstante parecen presentarse seales de recuperacin en el
corto plazo.

-36-

III. PROSPECTIVA Y ALTERNATIVAS PARA EL SECTOR

El diagnstico de la vivienda en Colombia mostr la existencia de cierta problemtica que es

pertinente revisar para desarrollar una visin de futuro en el sector.

Para acercarse a una perspectiva del futuro es necesario aclarar bien los elementos iniciales de los
cuales se parte. Esta seccin pretende desarrollar una visin del sector a travs de un trabajo de
prospectiva que incluye variables clave en el anlisis; se busca con esto aproximarse a una
propuesta para el mejor desarrollo de la poltica de vivienda en el marco de un Estado Social de
Derecho.

1. Elementos de contextualizacin y definicin de variables relevantes

La prospectiva a desarrollar se extiende hasta el ao 2010 para el sector de la vivienda en

Colombia. Debe tenerse en cuenta que en este periodo se presenta una divisin correspondiente
a dos periodos presidenciales, 2002-2006 y 2006 a 2010.

Para el desarrollo del sector de la vivienda deben considerarse varios factores: la poblacin y la
forma como sta se distribuye en edades influye directamente en la demanda por vivienda, la
pobreza y la distribucin del ingreso se relacionan con la demanda de vivienda de inters social
(VIS). No obstante, esta demanda solo puede ser efectiva si existen factores adecuados de
financiacin y de subsidios desembolsados. La manera como se utilicen estos recursos, teniendo
en cuenta la normatividad vigente y el marco institucional, puede determinar las condiciones de
calidad y urbanismo que, en ltimas, redundar en la disminucin del dficit habitacional en el
contexto de vivienda digna, de la cual habla la Constitucin Nacional. Los mecanismos de
control de los precios del suelo y la relacin del monto del subsidio sobre el valor de la VIS, son
factores claves para la asequibilidad de la vivienda.

-37-

De modo que se pueden determinar ciertas variables a tener en cuenta en el desarrollo del sector:

Cuadro 7. VARIABLES CLAVE EN EL DESARROLLO DE LA VIVIENDA EN

COLOMBIA
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12

POBLACIN
DISTRIBUCIN DEL INGRESO Y POBREZA
PIRMIDE POBLACIONAL
FINANCIACIN DEL SECTOR VIVIENDA
ASIGNACIN DE SUBSIDIOS
DESEMBOLSO DE SUBSIDIOS
CALIDAD DE LA VIVIENDA, URBANISMO Y GENERACIN DE CIUDAD
DFICIT HABITACIONAL
MONTO DEL SUBSIDIO / VALOR DE LA VIS
MANEJO DE LOS PRECIOS DEL SUELO
NORMATIVIDAD VIGENTE Y MARCO INSTITUCIONAL
DINMICA DEL SECTOR DE LA CONSTRUCCIN

Estas variables son generales e intentan abarcar los aspectos poltico administrativos, fsicos y
econmicos;

por supuesto quedan muchos elementos especficos a considerar como no

explcitos, como el acceso a servicios pblicos domiciliarios (implcito en la calidad de la vivienda

y el dficit), el transporte (incluido en urbanismo y generacin de ciudad), la participacin del
sector privado y su interrelacin con la accin estatal (implcito en el marco institucional y la
normatividad vigente), etc. De cualquier modo, la consideracin de variables bastante amplias
tiene la ventaja de considerar esos elementos particulares.

Al realizar un ejercicio sobre los impactos cruzados35. que se presentan entre las variables
seleccionadas es posible suponer ciertas tendencias en las que se puede notar que las variables
que se encuentran determinando el sistema son, principalmente, la distribucin del ingreso y la
pobreza, el marco institucional y la normatividad vigente, aunque tambin son de alta importancia
la asignacin de subsidios y el manejo de los precios del suelo. Como altamente determinadas
por el resto del sistema se encontraran la calidad de la vivienda, el dficit habitacional y la
35. A travs de un ejercicio de extraccin de las variables que se consideran relevantes para el sector, de
acuerdo a varias investigaciones, se establece el impacto que cada una de ellas tiene sobre las dems, las
variables que causan un mayor impacto sobre las otras son las ms relevantes.

-38-

dinmica del sector de la construccin; esta ltima conclusin puede parecer extraa, pero debe
tenerse en cuenta la idea de que la mayor demanda en el sector de la VIS puede producir
incrementos en la actividad del sector. De otro lado se debe considerar que la influencia del resto
de variables es equivalente entre ellas.

Las variables de la financiacin y el desembolso de subsidios presentan valores altos, tanto como
causantes de impacto sobre el resto del sistema, como receptoras de l. La poblacin y su
distribucin por edades, as como el monto del subsidio sobre el valor de la vivienda son menos
influyentes e influenciadas por el resto del sistema en su conjunto.

2. Evolucin de algunas variables clave y consideraciones para el diseo de escenarios

futuros

Una de las primeras variables, determinante para el diseo de los escenarios, es la evolucin de la
poblacin.

A pesar de que la poblacin colombiana ha venido aumentando constantemente en Colombia, su

tasa de crecimiento ha disminuido con el tiempo, y se espera, de acuerdo con las proyecciones
del DANE, que siga declinando en los prximos aos. Mientras en el periodo 1991-2000 la tasa
de crecimiento promedio fue del 1.9% anual, se espera que para la dcada 2001-2010 sea de
1.6% anual, para el final de este periodo la poblacin total del pas sera de cerca de 49.6
millones de personas. Para entonces al rededor del 75% de esta poblacin ser urbana, y all se
concentrar la mayor parte del dficit habitacional.

La composicin poblacional por grupos de edad ha cambiado notablemente desde la dcada de

los sesenta. Para 1964, ms de la mitad de la poblacin (56%) tena menos de 20 aos. Para la
dcada de los noventa este panorama cambi, y probablemente en el 2010 ser an mayor la

-39-

diferencia; para este ao, la pirmide poblacional se har ms ancha en la mitad, tal como ha
venido pasando hasta ahora, la poblacin entre los 20 y los 45 aos ser mucho ms
representativa; solo en la franja de los 30 a los 39 aos, la diferencia del 2010 con 1964 ser de
3.52% en la participacin de la poblacin total, porcentaje que para ese ao representar cerca
de un milln setecientas mil personas, que en su mayora estarn demandando vivienda.

Grfico 7
EVOLUCIN DE LA POBLACIN TOTAL Y DE SU TASA DE CRECIMIENTO EN COLOMBIA (1986-2010)
60

2,50%

50

2,00%

Millones

40
1,50%
30
1,00%
20
0,50%

10

Poblacin Total

Tasa de Crecimiento (%)

Fuente: DANE
Grfico 8

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

0,00%
1986

-40-

EVOLUCIN DE LA COMPOSICIN POBLACIONAL POR GRUPOS DE EDAD

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%
0- 9

10-19

20-29

30-39
1964

40- 49
1993

50-59

60- 69

70-79

80...

2010

Fuente: Censos y proyecciones DANE

El incremento de la demanda en vivienda tiene gran parte de su explicacin en el aumento del

nmero de hogares jvenes, esto trae consigo el incremento en la necesidad de equipamientos y
de todos los elementos de la ciudad que deben acompaar la vivienda digna. Estos elementos
son importantes para la solucin del dficit cualitativo.

A pesar de que en la dcada de los noventa se lograron ciertos avances significativos en materia
de pobreza y distribucin del ingreso, se han presentado estancamientos y retrocesos recientes36.,
gran parte de estos fenmenos, pueden hallar cierta explicacin en la crisis econmica del final de
la dcada. En este contexto se increment la poblacin urbana por debajo de la lnea de
pobreza, se deterior el ndice de calidad de vida del 40% ms pobre de la poblacin, se
increment el empleo informal y la distribucin primaria del ingreso se deterior a nivel urbano.

36. OCAMPO, Jos Antonio. UN FUTURO ECONMICO PARA COLOMBIA. Editorial ALFAOMEGA.
2001.

-41-

Estos factores inciden directamente en la materia que ocupa esta seccin. As como el deterioro
de la actividad econmica afect significativamente a los logros en materia social obtenidos a lo
largo de la dcada, es posible que una recuperacin econmica sostenida cambie el panorama
(2007, para retroceder luego, llegando, incluso, a un crecimiento negativo en el 2009).

Las restricciones aqu planteadas llevan a considerar un comportamiento con influencia

intertemporal en lo fiscal. La posibilidad de que se presenten altos crecimientos en el PIB est
acompaada de incrementos en la inversin pblica, en este caso el terreno en materia de vivienda
se podra ganar si no se disminuye la participacin del gasto en el sector, y si es posible, se
incrementa.

Otros elementos que merecen una alta consideracin son los de asignacin y desembolso de
subsidios. En un principio, la desagregacin de estas variables podra pasar desapercibida, pero
su diferenciacin es bien importante, ya que en Colombia el nivel de desembolso de los subsidios
es bastante bajo en relacin con otros pases de Amrica Latina.

De acuerdo con Gonzlez

Arrieta (1999)37., el INURBE, (entidad gubernamental que asign el 47% del valor de los
subsidios en la dcada de los noventa en Colombia) slo logr desembolsar, entre 1991 y 1996,
el 49% del nmero de subsidios asignados y el 46.5% de su valor, es decir que menos de la mitad
de los subsidios asignados cumplieron su propsito. De acuerdo con el Ministerio de Desarrollo,
el sistema de subsidios a la demanda desembols efectivamente, en 1999 y 2000, slo el 42% y
el 60% de los subsidios respectivamente38..

El bajo nivel de desembolso en los subsidios puede tener razones que tienen que ver con el diseo
mismo de la poltica de vivienda. En Colombia el subsidio cubra solo el 27% del valor de la
vivienda de los estratos ms bajos39., lo que deja un margen amplio para ser financiado, dadas las
37. GONZLEZ ARRIETA, Gerardo. ACCESO A LA VIVIENDA Y SUBSIDIOS HABITACIONALES
DIRECTOS: EXPERIENCIAS LATINOAMERICANAS. En Revista de la CEPAL. No. 69. Diciembre de 1999.
38. De acuerdo con el INURBE, en 1999 fueron movilizados, mediante resolucin , el 85% de los subsidios y
en el 2000 el 57% de stos.
39. GONZLEZ ARRIETA. op. Cit. Esta tendencia ha cambiado, por lo menos normativamente, a partir de los

-42-

restricciones de crdito a las personas de bajos ingresos, los crditos suelen ser de difcil acceso,
por lo que se puede perder el subsidio 40.. El problema es ms grave en las grandes ciudades,
donde la construccin de las viviendas tipo I (las viviendas ms econmicas y en las que el
subsidio tiene una mayor participacin sobre el valor final de la vivienda) son prcticamente
inviables debido a la dinmica de los precios del suelo.

Adicionalmente, tambin existen

problemas de agilidad en la entrega del subsidio.

En materia de financiacin deben tenerse en cuenta los siguientes aspectos:

El sistema de financiacin de la vivienda en Colombia fue modificado por la Ley 546 de 1999 o
Ley de Financiacin de Vivienda. Esta ley elimin graves errores del sistema de financiacin del
pasado: el UPAC (Unidad de Poder Adquisitivo Constante), errores que no eran propios de la
misma naturaleza del sistema, sino de las manipulaciones a las que se vio sometido en la dcada
de los noventa41..

El sistema UPAC financi durante su existencia, por medio de las corporaciones de ahorro y
vivienda (CAVs), cerca de un milln y medio de viviendas, estas CAVs, a partir de la Ley
546/1999 se convirtieron en bancos comerciales, lo que posibilita que el ahorro se desve a
crdito de consumo.

La ley en mencin, permiti tambin detener ciertos problemas que se presentaban en el anterior
sistema, ahora, bajo la Unidad de Valor Real (UVR), los crditos se ajustan exclusivamente con
Decretos 2620 de 2000 y su modificatorio 1585 de 2001, en este ltimo el subsidio puede llegar a representar el
83% del valor de la vivienda Tipo I.
40. Institucionalmente, lo que sucede es que el Ministerio de Hacienda de Colombia, no gira los recursos,
cuando stos no son efectivamente movilizados (desembolsados) por medio de resolucin del INURBE.
41. La frmula del UPAC fue modificada pasando de tener en cuenta el factor del IPC (Indice de Precios al
Consumidor) al DTF (tasa promedio de las tasas de los certificados de depsito a trmino a noventa das).
Cuando se presentaron las grandes alzas en la tasa de inters en 1998 y 1999, en parte debido a la defensa del
sistema cambiario y a las condiciones de tipo fiscal, la gran mayora de los deudores se vieron afectados en
sus crditos.

-43-

la inflacin, se prohibe la capitalizacin de intereses y no existen penalizaciones por pagos

anticipados de la deuda hipotecaria 42..

As mismo se dio fuerza a instrumentos como las

titularizaciones y los bonos hipotecarios. Estos factores pueden dar ms seguridad de poder
mantener el bien a travs del tiempo.

Las medidas tomadas por la Ley 546 de 1999, necesitan an de ms tiempo para ser evaluadas,
en el momento es difcil diferenciar si las medidas son poco relevantes, o si se est presentando un
efecto neutralizador de stas, provocado por la crisis econmica que an persiste.

En este sentido, vale la pena sealar que las medidas normativas por s solas no modifican la
estructura del mercado, y no se puede esperar que la Ley introduzca siempre soluciones si no se
contemplan acciones integrales. Es el caso del Artculo 28 de la Ley 546/1999, en el que se
seala que el 25% del incremento de la cartera bruta en vivienda se destinar a la construccin,
mejoramiento y adquisicin de vivienda de inters social; sin embargo, los resultados tomados de
los balances del total de bancos y CAVs, presentados a la Superintendencia Bancaria, muestran
que la cartera bruta de vivienda no se ha incrementado, tampoco los prstamos a los
constructores, ms an, de diciembre de 2000 a noviembre de 2001, la cartera de vivienda se
redujo en cerca de un billn de pesos, y los prstamos a los constructores en cerca de $52.257
millones.

Algunas otras medidas tienen una posibilidad considerable de afectar positivamente el desarrollo
del sector y, adems, han dado muestra de cierta coordinacin institucional entre el Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico y el Ministerio de Desarrollo. Es el caso del respaldo por parte del
Fondo Nacional de Garantas (FNG) para trabajadores independientes que contraigan deudas
hipotecarias (70% del valor de la obligacin y hasta por los cincos primeros aos de vida del
42. Para buscar un equilibrio en la actividad financiera hipotecaria se cre el Fondo de Reserva para la
Estabilizacin de la Cartera Hipotecaria (FRECH), este Fondo est diseado para dar viabilidad financiera a las
entidades crediticias en los casos en que, actuando de conformidad con la ley, concedan crditos de vivienda
a una tasa de inters real que resulte inferior al rendimiento que paguen por los recursos captados del pblico.

-44-

crdito); de las cuentas de Ahorro para el fomento de la Construccin (AFC), las cuales tienen
exenciones tributarias; adems de las facilidades a las cajas de compensacin familiar para
movilizar recursos para subsidios.

Las medidas que favorecen la financiacin y los subsidios son de gran importancia para la
economa debido al peso del sector de la construccin en el crecimiento econmico. El impacto
de la edificacin sobre la demanda de bienes y servicios al resto de la economa se mide por la
produccin directa e indirecta que se requiere para ofrecer una unidad de inversin en
construccin a los compradores locales. Por cada peso de produccin de vivienda, se requieren
81 centavos de la produccin de otros sectores para abastecer sus insumos directos e
indirectos43.. Esta cifra solo es superada por los alimentos manufacturados con 95 centavos y por
algunos bienes de consumo masivo, con 92 centavos. Es decir, este sector tiene un gran poder
para transmitir el comportamiento de su demanda a otros sectores.

Pero, la edificacin tiene, adems, un enorme poder generador de ingreso. La poca participacin
de insumos importados hace que los gastos en edificacin se traduzcan en su mayor parte en
ingreso para los productores y las familias locales. Cada peso gastado en edificacin se convierte
en 93 centavos de ingreso local y solo se importa directa o indirectamente 7 centavos. Esta cifra
de ingreso es levemente superada por los productos agrcolas y los servicios como educacin y
salud.
Como adicin a la elevada capacidad para generar ingresos, el sector edificador favorece de
manera especial a las familias y su bienestar, por medio de los salarios pagados y con los ingresos
que provienen de pequeas empresas y que se transmiten directamente a las familias. De los 93
centavos de ingreso generados por peso de demanda de edificacin, 35 centavos son salarios de
43. Consideraciones tomadas de: JARAMILLO ROBLEDO y SILVA ZRATE. VIVIENDA SOCIAL EN
COLOMBIA NECESIDADES Y ATENCIN: UN RETO ESTRUCTURAL. Camacol. Junio 2001. En
www.camacol.org.co

-45-

los trabajadores que participan directa o indirectamente en la produccin del sector y de sus
insumos, y 24 centavos, el ingreso de pequeas empresas familiares que aportan su concurso en
estas producciones. Es decir, que los ingresos que reciben las familias directamente de la
construccin suman 59 centavos por peso invertido en edificacin. Solo los productos primarios,
algunas de sus manufacturas, los servicios de educacin y salud son mejores en esta
caracterstica.

A la fabricacin de bienes y servicios de consumo corresponde un ingreso, que al ser dividido por
la inversin original en edificacin, resulta en un multiplicador del ingreso. La edificacin presenta
un multiplicador de $2,22 por peso invertido por un comprador de vivienda. Esto es, por cada
peso que se produce en el sector, el ingreso total alcanza a ms del doble. Por eso la
construccin es un sector lder. Este efecto multiplicador le produce al gobierno un ingreso de 12
centavos por cuenta de los impuestos directos. Con la tendencia de finales de la dcada en el
cobro de impuestos indirectos, a la totalidad de las transacciones a los impuestos se suman otros
7 centavos para un total de 19 centavos de impuestos del orden nacional por cada peso de valor
de una edificacin.
Estas caractersticas del sector de la edificacin con relacin al ingreso, le permiten demandar
numerosos empleos a lo largo del proceso de la construccin y de la demanda por consumo.
Como el sector responde con facilidad a los parmetros de la poltica econmica, sirve de
transmisor de las intervenciones gubernamentales hacia el empleo, lo que hace de la edificacin
uno de los instrumentos ms importantes para un programa de recuperacin de los niveles de
empleo y salarios reales.

3. Escenarios de desempeo de la poltica de vivienda en Colombia

-46-

Como base para las estimaciones de los escenarios construidos se tomaron las estadsticas
poblacionales del DANE y la estimacin del dficit actual, tanto cuantitativo como cualitativo44..
El supuesto inicial es que, en el proceso de crecimiento poblacional, existir un nmero de
hogares susceptible de entrar en dficit en una proporcin similar a la existente en la actualidad.

Para el desarrollo de los escenarios se parte de los siguiente:

Sin tener en cuenta la accin del sistema de subsidios a la demanda, el dficit habitacional
aumentara cada ao en una cifra cercana a los 70.000 hogares.

Al sumar el dficit actual con este incremento se llegara a una cifra de 4.810.728 hogares en
dficit habitacional en el ao 2010, es decir, cerca de 19,2 millones de personas sin vivienda.

Grfico 9
EVOLUCIN DEL DFICIT HABITACIONAL EN COLOMBIA (2002-2010)
5

Millones

4
3
2
1
0
2002

2003

2004
Dficit Total

2005

2006

2007

Dficit Cuant.

2008

2009

2010

Dficit Cualit.

Fuente: CGR con base en DANE y Ministerio de Desarrollo. Cifras en millones de viviendas necesarias para
los hogares en dficit.

44. Fuente: Ministerio de Desarrollo

-47-

Cuadro 8. DFICIT HABITACIONAL PROYECTADO 2002-2010 SIN

INTERVENCIN DEL SISTEMA DE SUBSIDIOS
Incremento de
la pob.
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
TOTAL

Incremento del Incremento del

Dficit en
Dficit en
habitantes
hogares

Dficit Total

Dficit
CuantitativoTotal

Dficit
CualitativoTotal

763.412
749.462
741.684
713.883
733.141
748.577
735.859
725.346
683.274

290.478
285.170
282.211
271.632
278.960
284.834
279.994
275.994
259.986

72.620
71.293
70.553
67.908
69.740
71.208
69.999
68.999
64.996

4.256.033
4.327.325
4.397.878
4.465.786
4.535.526
4.606.734
4.676.733
4.745.732
4.810.728

1.282.862
1.304.802
1.326.515
1.347.414
1.368.877
1.390.791
1.412.334
1.433.568
1.453.571

2.974.717
3.025.586
3.075.928
3.124.383
3.174.145
3.224.955
3.274.901
3.324.134
3.370.511

6.594.638

2.509.260

627.315

4.810.728

1.453.571

3.370.511

Fuente: CGR con base en DANE y Ministerio de Desarrollo. Tanto el dficit total como el cuantitativo y el
cualitativo, contemplan el actual ms el incremento anual de este dficit expresado en hogares.

Para el desarrollo de los escenarios se gener un modelo que contempla los datos de dficit e
involucra las disposiciones normativas para la asignacin del subsidio (Decreto 2620 de 2000 y
1585 de 2001). Las condiciones para la modelizacin se muestran en el cuadro correspondiente
a los supuestos para el diseo de escenarios.

Cuadro 9. SUPUESTOS PARA EL DISEO DE ESCENARIOS

Condiciones para la
Modelizacin

Escenario Pasivo

Escenario Solucin

Escenario Medio

- La distribucin de los tipos

de
vivienda
para
la
asignacin del subsidio es
mayor en los tipos de
vivienda ms bajos.

- La accin gubernamental
no
logra
destinar
los
recursos suficientes para
combatir
el
dficit
habitacional

- La accin gubernamental
logra destinar los recursos
suficientes para combatir el
dficit habitacional

- El nivel de desembolsos de
los subsidios asignados llega
hasta el 100%

- Esta distribucin se hace

de acuerdo a los datos
reportados por el INURBE
en su asignacin de 2000
(66% para vivienda tipo 1,
20% para tipo 2, 10% para
tipo 3, 3% para tipo 4 y 1%
para tipo 5).
- Los valores de la vivienda
ocupan el tope mximo para

- Existen restricciones en
la poltica respecto al
monto del subsidio sobre el
valor de la vivienda
- El nivel de desembolsos
de los subsidios asignados
llega en promedio hasta el
50%

- No existen restricciones
en la poltica respecto al
monto del subsidio sobre el
valor de la vivienda
- El nivel de desembolsos de
los subsidios asignados llega
hasta el 100%
Se solucionan los
problemas de coordinacin
institucional

Se solucionan los
problemas de coordinacin
institucional, los municipios
asumen
con
ms
compromiso los procesos de
planeacin
y
su
implementacin.
Los precios del suelo
tienen cierto control, pero
siguen siendo ms altos en
las grandes ciudades por
efectos de demanda.

-48-

la entrega de los subsidios

aprobado por la norma
(Dcto 2620 de 2000)
El ahorro programado
equivale al 10% del valor
final de la Viv (Dcto 2620
de 2000)
- Los subsidios se entregan
ocupando
los
valores
mximos autorizados por el
45.
Decreto 1585 de 2001 ,
este decreto se considera
ms progresivo que el 2620
de 2000, al incluir menor
porcentaje de subsidio para
las VIS ms costosas.

Existen problemas de
coordinacin institucional
- Los precios del suelo
obedecen a condiciones de
especulacin que elevan el
valor final de la vivienda de
inters social.
- La financiacin se ve
afectada por la situacin
general de la economa, la
dinmica del sector se
centra en la VIS.

Los precios del suelo

tienen cierto control, pero
siguen siendo ms altos en
las grandes ciudades por
efectos de demanda.
- La financiacin responde
adecuadamente
a
los
requerimientos
de
las
viviendas subsidiadas por ser
el margen financiable ms
pequeo.

- La financiacin responde
adecuadamente
a
los
requerimientos
de
las
viviendas subsidiadas por ser
el margen financiable ms
pequeo.
- Se eliminan restricciones e
influencias burocrticas en la
asignacin y el desembolso
del subsidio.

- No se consideran subsidios
para viviendas tipo 6 por ser
su monto muy reducido

? Escenario pasivo o inercial: Se extiende hasta el 2010 la situacin actual. En un escenario

pasivo o inercial, la accin de la poltica de subsidios a la demanda alcanzara apenas para
solucionar el incremento del dficit cuantitativo que se producira cada ao, pero tendra muy
poco efecto en la solucin del dficit cuantitativo actual. En este escenario el dficit cualitativo
seguira creciendo notablemente, de modo que el dficit total de vivienda en el ao 2010 sera
mayor que el actual en ms de 250.000 viviendas, es decir que con las condiciones actuales, los
$2.17 billones (equivalentes a 1.2% del PIB) destinados a subsidios solo servira para evitar una
mayor explosin del dficit, pero ste crecera. Los recursos de financiacin para satisfacer los
requerimientos de la vivienda subsidiada se acercaran a los $1.16 billones.

Los errores en materia de coordinacin institucional, la falta de control de los precios del suelo y
la extensin de la situacin de pobreza, redundaran en una extensin de los problemas de
calidad, de urbanismo y de generacin de la ciudad. Aunque la extensin del dficit cualitativo
45. El Decreto 1585 de 2001, en una decisin que refleja la variabilidad del Ministerio de Desarrollo, fue
modificado por el Decreto 2342 de 2001, en el cual, el valor del subsidio volvi a ser el mismo que el establecido
anteriormente en el Decreto 2620 de 2000. Esto significa que las viviendas tipo 5 o 6, pueden recibir subsidios
hasta de 20 SMLM (y no de 10 SMLM como lo dispona el modificado 1585/01), mientras las viviendas 1 y 2
pueden obtener un subsidio de 25 SMLM.

-49-

que se contempla en las cifras, corresponde a la metodologa actual de medicin, se quedan por
fuera factores como los considerados por Giraldo Isaza (1999), que para el ao 2010 podran ser
an ms graves.

Cuadro10. ESCENARIO PASIVO: ASIGNACIN DE SUBSIDIOS POR EL SISTEMA

EN GENERAL 2002-2010 (pesos de 2002)
TIPO

Sbs. de viv.
V/r sbs. (202V/r ahorro prog.
V/r sbs por ao
(2002-2010)
2010)

V/r financ.

Sbs. a asignar
Financ por viv.
por ao

193,050

178,957,350,000

1,491,311,250,000

165,701,250,000

119,304,900,000

618,000

58,500

90,382,500,000

451,912,500,000

50,212,500,000

361,530,000,000

6,180,000

21,450
6,500

29,250

63,267,750,000

180,765,000,000

20,085,000,000

388,644,750,000

13,287,000

3,250

8,775

27,114,750,000

40,672,125,000

4,519,125,000

203,360,625,000

23,175,000

975

2,925

10,845,900,000

9,038,250,000

1,004,250,000

88,574,850,000

30,282,000

325

292,500

370,568,250,000

2,173,699,125,000

241,522,125,000

1,161,415,125,000

3,970,650

32,500

Fuente: CGR, de acuerdo a modelo basado en decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001

Debe tenerse en cuenta que los problemas de coordinacin institucional entre nacin y municipio
son fundamentales para entrar a generar las condiciones de calidad y urbanismo en un contexto de
dignidad en las ciudades de Colombia. La normas urbansticas, la planeacin y la determinacin
del uso del suelo son facultades municipales, es por eso importante que se preste atencin a estos
factores para una mejor generacin de la vivienda. Una adecuada planeacin puede utilizar
mecanismos de manejo del suelo, como los bancos de tierras,46.que pueden llegar a ser de gran
utilidad para controlar los precios del suelo, aunque son de difcil implementacin en los
municipios pequeos.

Debe decirse entonces que la improvisacin del escenario actual en la generacin de vivienda,
solo lleva a que se disminuyan los costos en el corto plazo, pero incrementndolos de gran forma
en el largo plazo; los costos asociados a infraestructura, medios de transporte hacia la vivienda,
servicios pblicos domiciliarios, entre otras cosas, llegan a ser ms altos cuando se necesita hacer

46. Muchos de estos elementos de manejo del suelo urbano estaban presentes en la Ley 9 de 1989, o Ley de
Reforma Urbana, y fueron ratificados y fortalecidos en la Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo territorial, la cual
modific a la anterior.

-50-

intervenciones posteriores para solucionar aquel dficit cualitativo47..

De modo que una

evaluacin econmica correcta de los proyectos hallar en la relacin costo beneficio, un mayor
costo social y fiscal (de darse una intervencin para el mejoramiento) en las prcticas de
ilegalidad, viviendas sin condiciones de urbanismo, etc.

? Escenario de solucin: Los resultados del escenario solucin, presentados en el cuadro,

contemplan la solucin total del dficit cuantitativo hasta el ao 2010. Los recursos necesarios
para solucionarlo durante la presente dcada, ascienden a cerca de $10.8 billones de 2001. Los
gastos anuales para la solucin de este problema ascenderan a cerca de $1.2 billones anuales,
teniendo en cuenta que las cajas de compensacin no podran aumentar mucho sus subsidios, la
mayor parte del esfuerzo para incrementar los subsidios tendra que venir del gobierno.

Cuadro 11. ESCENARIO SOLUCIN: ASIGNACIN DE SUBSIDIOS POR EL

SISTEMA EN GENERAL 2002-2010 (pesos de 2002)
TIPO

Sbs. de viv.
V/r ahorro prog.
(2002-2010)

V/r sbs. (2022010)

V/r sbs por aoV/r financ.

Financ por viv.

Sbs. a asignar
por ao

959,357

889,323,809,220

7,411,031,743,500

823,447,971,500

592,882,539,480

618,000

106,595

290,714

449,153,439,000

2,245,767,195,000

249,529,688,333

1,796,613,756,000

6,180,000

32,302

145,357

314,407,407,300

898,306,878,000

99,811,875,333

1,931,359,787,700

13,287,000

16,151

43,607

134,746,031,700

202,119,047,550

22,457,671,950

1,010,595,237,750

23,175,000

4,845

14,536

53,898,412,680

44,915,343,900

4,990,593,767

440,170,370,220

30,282,000

1,615

1,453,571

1,841,529,099,900

10,802,140,207,950

1,200,237,800,883

5,771,621,691,150

3,970,650

161,508

TOT.

Fuente: CGR, de acuerdo a modelo basado en decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001

Esto significa que, teniendo en cuenta los tipos de vivienda, y la proporcin como se han venido
asignado por el INURBE, se requeriran cerca de 6 puntos del PIB para subsidiar el dficit
cuantitativo, el valor de las viviendas para solucionarlo ascendera a 10 puntos del PIB actual,
pero el dficit cualitativo seguira existiendo. Si se aplicara un subsidio como el promedio de la
dcada pasada para solucionar el dficit cualitativo, los requerimientos alcanzaran los 14 puntos
del PIB actual.
47. Al respecto ver: DE LA LUZ NIETO, Mara. METODOLOGAS DE EVALUACIN DE PROYECTOS DE
VIVIENDAS SOCIALES. En CEPAL-ECLAC. Serie: Manuales. Santiago de Chile. 1999

-51-

Estos resultados coinciden con los presentados por Currie (1976)48., se necesitaran de 5 a 10
puntos del PIB para todo el proceso de ciudades dentro de la ciudad en pases desarrollados, y
para familias de ingresos suficientes. Los clculos para Colombia incluan un 10.8% del PIB, en
procesos de desarrollo urbano y vivienda, para todos los ingresos hasta el ao 2000, que incluan
una combinacin apropiada del valor bruto de la vivienda, las edificaciones requeridas para
comercio y oficinas, adems de energa elctrica, agua potable y alcantarillado. La proposicin
en este caso es que estas inversiones seran recuperadas con los efectos del crecimiento
econmico. Para efectos del presente anlisis, se est hablando de porcentajes similares pero
que se aplicaran a los ms necesitados focalizadamente y no a todo el proceso de urbanizacin.

? Escenario medio CGR: En este escenario se supone que se desembolsarn los subsidios en
su totalidad, cuya asignacin se establece en una proporcin similar a la que se present en el
ltimo periodo de gobierno. En este caso el dficit cuantitativo al final del periodo ser de
863.360 viviendas, es decir, mucho ms bajo que el del escenario sin intervencin del sistema de
subsidios a la demanda, pero an bastante significativo.

Los recursos que se utilizaran para subsidios en el periodo de anlisis seran de $4.39 billones
(pesos de 2002), equivalentes al 2.4% del PIB.

Cuadro 12. ESCENARIO MEDIO: ASIGNACIN DE SUBSIDIOS POR EL SISTEMA

EN GENERAL 2002-2010 (pesos de 2002)

48. CURRIE, Lauchin; CONDICIONES NECESARIAS PARA EL FUNCIONAMIENTO SATISFACTORIO

DEL PROCESO DE FLTRACIN O ESCALAMIENTO. Habitat Internacional, Vol. 4. No.3, p.p. 291-297. 1976.
Reimpreso en CUADERNOS DE ECONOMA Nos. 18-19. 1993

-52-

TIPO

Sbs. de viv.
V/r ahorro prog.
(2002-2010)

V/r sbs. (2022010)

V/r sbs por aoV/r financ.

Financ por viv.

Sbs. a asignar
por ao

389,539

361,102,894,020

3,009,190,783,500

334,354,531,500

240,735,262,680

618,000

43,282

118,042

182,375,199,000

911,875,995,000

101,319,555,000

729,500,796,000

6,180,000

13,116

59,021

127,662,639,300

364,750,398,000

40,527,822,000

784,213,355,700

13,287,000

6,558

17,706

54,712,559,700

82,068,839,550

9,118,759,950

410,344,197,750

23,175,000

1,967

5
TOT.

5,902

21,885,023,880

18,237,519,900

2,026,391,100

178,727,695,020

30,282,000

656

590,211

747,738,315,900

4,386,123,535,950

487,347,059,550

2,343,521,307,150

3,970,650

65,579

Fuente: CGR, de acuerdo a modelo basado en decretos 2620 de 2000 y 1585 de 2001

Cuadro 13. RESUMEN COMPARATIVO DE LOS RESULTADOS DE LOS

ESCENARIOS DE FUTURO DE LA VIVIENDA
VARIABLE
Nmero de sbs. Asignados por cada ao del periodo
2002-2010
Nmero de sbs. Desembolsados por cada ao del periodo
2002-2010
Nmero de sbs. Desembolsados en todo el periodo
2002-2010
Dficit cuantitativo 2010 despus de la accin de los subs.
(hog.)
Valor de los sbs. Desembolsados por cada ao del periodo
2002-2010 (millones de $ de 2002)
Valor de los sbs. Desembolsados en todo el periodo
2002-2010 (millones de $ de 2002)
Recursos de financ. Necesac. Para las VIS subsidiadas
en todo el periodo 2002-2010 (millones de $ de 2002)
% del PIB del 2001 del valor de los sbs. desembolsados

ESCENARIO
PASIVO

ESCENARIO
SOLUCIN

ESCENARIO
MEDIO

65,000.00

161,508.00

65,579.00

32,500.00

161,508.00

65,579.00

292,500.00

1,453,571.00

590,211.00

1,161,071.00

0.00

863,360.00

241,522.10

1,200,237.00

487,347.00

2.173.669|

10,802,140.00

4,386,123.00

1,161,415.10

5,771,621.00

2,343,521.00

1.20

6.00

2.40

Fuente: CGR

Los escenarios de crecimiento de los subsidios tienen consigo una consideracin muy importante:
la inversin social que se destine a subsidios, a parte de los beneficios sociales, y de los beneficios
a largo plazo en trminos de urbanismo y calidad, tienen un efecto importante sobre el empleo.
De acuerdo con CAMACOL49., si se invirtieran setecientos mil millones de pesos anuales
adicionales en subsidios para vivienda, se tendra: 140 mil empleos directos y 56 mil indirectos en
el sector de la construccin; 200 mil empleos indirectos en la cadena productiva; $225.000
millones en impuestos directos nacionales; $147.000 millones en impuestos indirectos nacionales;

49. HERNNDEZ y SILVA. op. cit

-53-

$315.000 millones en impuestos departamentales y municipales; $4.1 billones de pesos en

actividad econmica.

Grfico 10. COMPARACIN DE ESCENARIOS EN RELACIN AL VALOR A

GASTAR EN SUBSIDIOS EN EL PERIODO 2002-2010 Y SU PARTICIPACIN EN EL
PIB
$12.00

7.0%

$10.80

6.0%

6.0%

5.0%
4.0%
$6.00
3.0%
$4.00

$2.00

$4.38
$2.17

2.4%

% del PIB

$8.00
billones

Valor Sbs. $ de 2002

$10.00

2.0%
1.0%

1.2%

$0.00

0.0%
Escenario Pasivo

Escenario Solucin
Valor de los sbs.

Escenario Medio

% PIB

Fuente: CGR

Para la solucin del dficit habitacional se plantean aqu tres caminos: continuar con el mismo
comportamiento actual; solucionar definitivamente el dficit cuantitativo que se genere hasta el
2010; o buscar una solucin intermedia, en la cual, utilizando el presupuesto actual, se logre elevar
el nivel de desembolsos de los subsidios, combinado esto con soluciones alternativas para
proveer techo a los colombianos. En el primero de los caminos, se utilizara en el periodo 2002 2010 el 1.2% del PIB del 2001 y se tendra que construir 32.500 viviendas de inters social por
ao ( se construyeron 28.416 VIS en 1999 y 37.616 en el 2000 segn el DANE). En el segundo
camino, se necesitara el 6% del PIB de 2001 y se necesitara construir 161.508 viviendas por
ao, esta solucin es muy costosa y requerira una gran respuesta del mercado. En el tercer
camino sera necesario gastar el 2.4% del PIB del 2001 y construir 65.579 viviendas por ao.

-54-

Para la implementacin del tercer escenario es necesario sofisticar los mecanismos de seleccin
de beneficiarios del subsidio y agilizar los procesos de desembolso. Para lo anterior, es necesario
consolidar un sistema de informacin integral y respetar una normatividad que eleve la proporcin
del subsidios sobre el valor final de la vivienda de los tipos ms bajos.

El incremento del subsidio sobre el valor de la vivienda disminuir la necesidad de financiacin

para los ms pobres y aumentar la relacin de los subsidios desembolsados / asignados. Esta
condicin se ha venido presentando en Colombia con los Decretos 2620 de 2000 y 1585 de
2001. Este ltimo autoriza el subsidio de ms del 85% para las VIS ms baratas; sin embargo
este decreto fue de nuevo modificado por uno que vuelve a otorgar porcentajes ms altos de
subsidio a las VIS ms costosas. El cumplimiento de esta normatividad puede incrementar los
porcentajes de desembolso.

El dficit que quede despus de la accin de los subsidios (cerca 873.000 viviendas en el tercer
escenario) debe subsanarse por medio de otros mecanismos que no impliquen necesariamente la
compra de la vivienda.

4. La solucin del dficit habitacional no depende slo de los subsidios

Ante la magnitud del problema de la vivienda en Colombia es imposible que las acciones vengan
slo del suministro de subsidios por parte del Estado y de las cajas de compensacin familiar,
como se ha observado en las simulaciones cuantitativas. No se puede imputar la solucin del
dficit habitacional al modelo en el cual el Estado subsidia para que todas las familias colombianas
tengan una vivienda propia, se trata de algo fiscalmente insostenible.

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Para darle solucin al problema de la vivienda, vale la pena retomar las consideraciones que se
hicieron en la introduccin de este documento, es decir, el dficit cuantitativo debe ser
solucionado pero en condiciones que permitan el desarrollo de vivienda digna.

Es muy importante detener el crecimiento del dficit cualitativo que hace que se incrementen las
casas - no siempre en buenas condiciones -, pero no las viviendas, para esto es necesario mayor
accin local en puntos tan importantes como la planeacin local y la implementacin de
instrumentos legales para la gestin del suelo.

Para evitar la proliferacin del dficit cualitativo (entendido en el sentido lato de los factores de
calidad de la casa ms el urbanismo) en la accin local deben implementarse los elementos de
planeacin existentes, y hacer que stos tengan una ejecucin ptima; en este caso no se trata de
inventar nuevas herramientas sino aplicar las ya existentes. Estas herramientas se concretan en el
Plan de Desarrollo Municipal y , en especial, en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT).

La misma Ley 388 de 1997 que reglament la elaboracin de los POT por parte de los
municipios, estableci instrumentos para la gestin del suelo que pueden ser de gran utilidad para
la generacin de vivienda de calidad en condiciones ptimas de urbanismo. En este sentido se
deben considerar los instrumentos de planificacin, gestin del suelo y financiacin.

Entre los instrumentos de planificacin se encuentran los planes parciales, los cuales pueden ser
de gran utilidad para el desarrollo de proyectos de vivienda de inters social en el rea urbana, ya
que se establecen reglas particulares (sujetas al POT) para el manejo del suelo y de las
reglamentaciones de construccin.

Los instrumentos de gestin del suelo pueden ofrecer un mayor aprovechamiento de este recursos
escaso y la liberacin de espacio apto para la construccin de VIS. Entre estos instrumentos

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estn el reajuste de suelos, la integracin inmobiliaria, la cooperacin entre participes, enajenacin

voluntaria y forzosa, la expropiacin por va administrativa, la declaratoria de desarrollo prioritario
y el derecho de preferencia.

Como el desarrollo urbano necesita financiacin se puede contar con herramientas como la
valorizacin de beneficio general o local, la participacin en plusvalas y los pagars y bonos de
reforma urbana.

Debe aclararse que estos instrumentos tienen mayor aplicacin en las ciudades ms grandes, pero
es all donde se concentra la mayor poblacin. La implementacin de estos instrumentos es an
precaria, de su desarrollo depende gran parte del xito en el manejo del suelo como recurso
escaso para la VIS y la implementacin de los POT.

Existen otros instrumentos, que no son estrictamente identificables con los descritos, pero que
pueden llegar a tener gran xito para el manejo de los precios del suelo, como es el caso de los
bancos de tierras o similares50.. Con estos instrumentos las municipalidades pueden adquirir
tierras, realizar las obras de urbanismo y controlar los precios del suelo, que se vera sometido a
procesos de especulacin con proyectos ms pequeos51.. En este tipo de sistemas se podra
pensar en figuras contractuales que permitan al municipio controlar el precio del suelo sin
necesidad de que tenga que adquirir los predios, como por ejemplo el arriendo, mientras se
adjudican los predios a los constructores.

La tenencia de techo no implica necesariamente que las familias deban adquirir una vivienda. En
casos como la indigencia se debe pensar en el desarrollo de proyectos de vivienda colectiva, en
algunos casos de paso, cuando se trate de asistencias a los ms pobres de la poblacin.

50. Este instrumento se implement en la Ley 9 de 1989 y se retom en la Ley 388 de 1997 bajo el nombre de
Bancos inmobiliarios.
51. De esta forma funciona Metrovivienda en Bogot.

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El estmulo de la vivienda en arriendo entre los asalariados es otra alternativa importante, que
exige el control de los precios de los cnones y la proteccin del arrendador de eventuales abusos
por parte de los inquilinos, lo cual desestimula el mercado.

Otras alternativas como el leasing habitacional, la vivienda en usufructo o comodato deben ser
tenidas en cuenta para facilitar el acceso al techo de personas que no pueden adquirir una
vivienda.

La estrategia de los lotes con servicios debe considerarse con cuidado, pues en el pasado no se
tuvieron buenas experiencias al respecto ya que en muchos casos se urbanizaban los lotes y se
provean de servicios pero no eran construidos, o simplemente se construian sin condiciones de
entorno ptimas. En este mismo sentido es importante que la autoconstruccin tenga una
orientacin importante por parte de lo local, para evitar las inconsistencias con la ciudad y los
problemas de tipologa.

La reconversin de edificaciones y el mejoramiento zonal o barrial requiere de la importante

convergencia de actores para su ptimo desarrollo.

CONCLUSIN

Durante el actual gobierno se ha continuado implementando la poltica de subsidios que rige desde
la Ley 3 de 1991. En este sentido se direccionan subsidios a travs de entidades con tal fin,
como el Instituto Nacional de Vivienda de Inters Social y Reforma Urbana (INURBE) o las
cajas de compensacin familiar. En este contexto, la poltica del actual gobierno ha intentado
atacar el dficit habitacional en Colombia.
Durante el periodo 1998-2001 se han asignado subsidios urbanos que corresponden al 80% de
la meta establecida por el gobierno nacional en el Plan Nacional de Desarrollo Cambio para

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Construir la Paz. Sin incluir las cajas de compensacin - es decir, slo incluyendo los subsidios
gubernamentales urbanos - se habra llegado a un cumplimiento de un 46% de la meta
establecida. El cumplimiento de esta meta se refiere bsicamente a asignacin, pero se deben
esperar los resultados sobre desembolsos, ya que, segn datos del Ministerio de Desarrollo, en
los aos 1999 y 2000 los desembolsos no correspondieron al 100% de las asignaciones, sino al
42% y 60% respectivamente.
En el periodo de gobierno 1998-2002 se han expedido decretos que han buscado refinar los
criterios para la asignacin del subsidio, como el 2620 de 2000 y el 1585 de 2001. Igualmente,
otras medidas normativas han buscado favorecer el desarrollo de la vivienda, no solo en materia
de inters social, sino de aquella que no lo es, por medio, entre otros, de estmulos tributarios,
como es el caso de la AFC, que es una Cuenta de Ahorro para el Fomento de la Construccin.
Para la solucin del dficit habitacional se plantearon tres caminos: continuar con el mismo
comportamiento actual; solucionar definitivamente el dficit cuantitativo que se genere hasta el
2010; o buscar una solucin intermedia, en la cual, utilizando el presupuesto actual, se logre elevar
el nivel de desembolsos de los subsidios, combinado esto con soluciones alternativas para
proveer techo a los colombianos. En el primero de los caminos, se utilizara en el periodo 2002 2010 el 1.2% del PIB del 2001 y se tendra que construir 32.500 viviendas de inters social por
ao ( se construyeron 28.416 VIS en 1999 y 37.616 en el 2000 segn el DANE), lo que
requerira cerca de $241.500 millones anuales en subsidios. En el segundo camino, se necesitara,
en el mismo periodo, el 6% del PIB de 2001 y sera necesario construir 161.508 viviendas por
ao, lo que implica cerca de $1.2 billones en subsidios por ao, esta solucin es muy costosa y
requerira una gran respuesta del mercado. En el tercer camino sera necesario gastar el 2.4% del
PIB del 2001 y construir 65.579 viviendas por ao con un costo anual en subsidios de $487.347
millones.

Para la implementacin del tercer escenario es necesario sofisticar los mecanismos de seleccin
de beneficiarios del subsidio y agilizar los procesos de desembolso. Para lo anterior, es necesario

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consolidar un sistema de informacin integral y respetar una normatividad que eleve la proporcin
del subsidios sobre el valor final de la vivienda de los tipos ms bajos.

Es muy importante detener el dficit cualitativo desde su base. Para esto se hace necesario
expedir normas respecto a condiciones de calidad de las viviendas, mayor coordinacin y
asesora a los municipios para que puedan implementar viviendas a bajo costo, con condiciones
de urbanismo y la generacin de una poltica clara de mejoramiento o intervencin urbana. La
detencin de las prcticas de ilegalidad incluye el control de los llamados urbanizadores piratas,
adems del control de los precios del suelo. Para el control de los precios del suelo, es muy til la
implementacin en las ciudades de programas de bancos de tierras, modelos similares al de
Metrovivienda en Bogot. Estos sistemas tambin pueden incluir el leasing para que no sea
necesaria la compra por parte del municipio.

Finalmente, es necesario sealar que se debe abrir la posibilidad a otras formas de acceso a la
vivienda para la poblacin necesitada, que incluye la propiedad colectiva, el leasing con opcin de
compra, la vivienda en arriendo, etc. La solucin del problema de vivienda en Colombia no
proviene exclusivamente de la accin de los subsidios (aunque sera aconsejable que se
aumentaran los recursos disponibles para tal fin y su nivel de desembolso). Por esta razn es
importante explorar las otras posibilidades de vivienda que se barajan desde hace tiempo, sin
olvidar que en las ciudades colombianas recae una inmensa responsabilidad con la planeacin y la
utilizacin del instrumental legal disponible para la gestin del suelo.

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ANEXO 1

MONTO DEL SUBSIDIO ASIGNADO DE ACUERDO CON EL DECRETO 2620 DE

2000

Vivienda Tipo
Valor mximo
Monto del subsidio
1
30 SMLM
25 SMLM
2
50 SMLM
25 SMLM
3
70 SMLM
25 20 SMLM *
4
100 SMLM
20 SMLM
5
120 SMLM
20 SMLM
6
135 SMLM
20 SMLM
* 25 SMLM en municipios con poblacin superior a 500 mil habitantes y 20 SMLM
en municipios con poblacin inferior a 500 mil habitantes.

MONTO DEL SUBSIDIO ASIGNADO DE ACUERDO CON EL DECRETO 1585 DE

2001
Vivienda Tipo
Valor mximo
Monto del subsidio
1
30 SMLM
25 SMLM
2
50 SMLM
25 SMLM
3
70 SMLM
25 15 SMLM *
4
100 SMLM
15 SMLM
5
120 SMLM
10 SMLM
6
135 SMLM
10 SMLM
* 25 SMLM en municipios con poblacin superior a 500 mil habitantes y 15 SMLM
en municipios con poblacin inferior a 500 mil habitantes.

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ANEXO 2

SUBSIDIOS ASIGNADOS POR EL SISTEMA DE SUBSIDIOS A LA DEMANDA

1991-2001 ($ CONSTANTES DE 2001)
INURBE
Nmero

BANCO AGRARIO

Valor

Nmero

Valor

1991

17,402

338,380

...

1992

40,313

184,184

20,165

85,764

1993

57,940

278,389

38,912

136,883

1994

65,760

397,229

81,206

175,753

1995

71,380

291,927

40,888

1996

49,390

156,553

50,441

1997

57,479

177,496

1998

19,966

1999

CCF
Nmero
9,128

CPVM
Valor

Nmero

Valor

TOTAL URBANO
Nmero

Valor

85,616

1,949

159,100

28,479

583,096

1,028

131,601

3,028

224,414

44,369

540,198

22,066

59,324

2,547

137,815

82,553

475,528

14,381

108,299

4,338

152,869

84,479

658,397

111,115

33,227

128,315

4,097

50,884

108,704

471,127

108,954

31,922

153,037

4,058

39,365

85,370

348,955

25,201

81,089

39,694

211,477

3,120

31,215

100,293

420,188

57,308

12,301

40,117

28,847

155,493

6,046

36,120

54,859

248,921

21,369

141,524

3,201

10,121

20,374

115,791

5,150

53,358

46,893

310,673

2000

22,111

136,432

12,346

50,214

20,069

128,911

3,535

39,172

45,715

304,515

2001

32,139

208,760

19,235

78,328

36,219

235,374

3,677

41,877

72,035

486,011

Total

455,249

2,368,183

303,896

878,338

256,955

1,513,237

41,545

966,189

753,749

4,847,609

95,585 544,024
Fuente: Ministerio de Desarrollo.
CCF: Cajas de compensacin familiar. CPVM: Caja Promotora de Vivienda Militar

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