CMARA DOS DEPUTADOS

COMISSO ESPECIAL DESTINADA A DAR PARECER SOBRE A

DENNCIA CONTRA A SENHORA PRESIDENTE DA REPBLICA
POR CRIME DE RESPONSABILIDADE, OFERECIDA PELOS
SENHORES HLIO PEREIRA BICUDO, MIGUEL REALE JUNIOR
E JANAINA CONCEIO PASCHOAL CEDENUN

DENNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE N 1, DE 2015

Denncia

por

Crime

de

Responsabilidade em desfavor da Presidente

da Repblica Sra. DILMA VANA ROUSSEFF.
Autores: HLIO PEREIRA BICUDO, MIGUEL
REALE

JUNIOR

JANAINA

CONCEIO PASCHOAL
Relator: Deputado JOVAIR ARANTES

1. RELATRIO
Trata-se de Denncia por crime de responsabilidade oferecida
pelos Senhores HLIO PEREIRA BICUDO, MIGUEL REALE JUNIOR e
JANAINA CONCEIO PASCHOAL, em desfavor da Presidente da Repblica
Sra. DILMA VANA ROUSSEFF, com base nos arts. 1, II, e 5, XXXIV, a, da
Constituio Federal e no art. 14 e seguintes da Lei n 1.079/1950.
1.1. DA DENNCIA
Os fatos narrados na denncia em anlise e as respectivas
condutas imputadas Denunciada so a seguir descritos, em sntese.

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1.1.1. Crimes de responsabilidade pela abertura de crditos suplementares
por decreto presidencial, sem autorizao do Congresso Nacional e
quando j supostamente se sabia do descumprimento da meta fiscal
prevista na LDO
Ao editar, nos anos de 2014 (entre 5 de novembro e 14 de
dezembro) e de 2015 (entre 27 de julho e 20 de agosto), uma srie de decretos
sem nmero que resultaram na abertura de crditos suplementares, sem suporte
na autorizao do Congresso Nacional (art. 4 das Leis Oramentrias Anuais
de 2014 e 2015), porque j sabia da inexequibilidade das metas de supervit
estabelecidas nas Leis de Diretrizes Oramentrias de 2014 e 2015, a
Denunciada teria violado:
- CONSTITUIO FEDERAL: art. 85, VI, e art. 167, V;
- LEI N 1.079, DE 1950: art. 10, itens 4 e 6 e art. 11, item 2;
- LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 2000: art. 8, pargrafo nico, e art. 9.

EM RELAO AO ANO DE 2014

Houve a abertura de crditos suplementares, entre 5/11/2014 e
14/12/2014, por meio de Decretos no numerados (cdigos 14028, 14029,
14041, 14042, 13060, 14062 e 14063), incompatveis com a obteno da meta
de resultado primrio na LDO ento vigente, em desacordo com o art. 4 da Lei
n 12.952, de 2014 (Lei Oramentria Anual para o ano de 2014)1.
Na poca da edio desses Decretos no numerados (entre 5/11 e
14/12, de 2014), a meta fiscal aparentemente estava comprometida, o que
poderia ser comprovado:
a) nos Relatrios de Avaliao do 5 Bimestre e do 2
Quadrimestre de 2014, os quais reconheceram a gravidade das
1

Art. 4. Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as
alteraes decorrentes de crditos adicionais, desde que as alteraes promovidas na programao oramentria
sejam compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2014 e sejam
observados o disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF e os limites e as condies estabelecidos neste artigo,
vedado o cancelamento de quaisquer valores includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao de emendas
individuais apresentadas por parlamentares, para o atendimento de despesas: [...]. (Destacamos)

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3
finanas pblicas da Unio e expuseram a tendncia de maior
frustrao de receitas e de considervel aumento das despesas
obrigatrias, com o consequente reconhecimento da necessidade
de reduo do supervit primrio;
b) pelo envio de Projeto de Lei (PLN n 36/2014) ao Congresso
Nacional pelo Poder Executivo, em 11/11/2014, que pretendia a
alterao da LDO2014 (Lei n 12.919, de 24 de dezembro de
2013) e que posteriormente foi convertido em lei (Lei n 13.053, de
15 de dezembro de 2014). Segundo os Denunciantes, a
propositura do PLN n 36/2014 seria uma confisso de que a meta
no estava e no seria cumprida.
A partir da aprovao da Lei n 13.053, de 2014, a meta fiscal foi
reduzida em at R$ 67 bilhes, como se pode verificar da mensagem ao PLN
n 36/2014, que diz:
(...) 3. Neste sentido, a proposta encaminhada consiste em ampliar a
possibilidade de reduo do resultado primrio no montante dos gastos
relativos s desoneraes de tributos e ao Programa de Acelerao do
Crescimento - PAC. Para isto prope-se a alterao da Lei n 12.919, de 24 de
dezembro de 2013, que Dispe sobre as diretrizes para a elaborao e
execuo da Lei Oramentria de 2014 e d outras providncias, que
estabelece no caput do art. 3 que a meta de supervit primrio poder ser
reduzida em at R$ 67.000.000.000,00 (sessenta e sete bilhes de reais),
valores esses relativos s desoneraes de tributos e ao Programa de
Acelerao do Crescimento - PAC, cujas programaes sero identificadas no
Projeto e na Lei Oramentria de 2014 com identificador de Resultado Primrio
previsto na alnea c do inciso II do 4 do art. 7 desta Lei. (Destacamos)

Para alm da edio de Decretos no numerados, os Denunciantes

alegam ainda as omisses da Denunciada na edio de decretos de
contingenciamento ao longo do ano de 2014, notadamente aps a edio dos
supracitados Relatrios de Avaliao do 5 Bimestre e do 2 Quadrimestre de
2014, a fim de respeitar o art. 9o da LRF, anteriormente transcrito.

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Diante do quadro financeiro apresentado ao longo do ano de 2014
em relao ao iminente descumprimento das metas de resultado primrio,
inclusive por arrecadao a menor em relao s receitas estimadas (como
supostamente admitido no encaminhamento do PLN n 36/2014), a Denunciada
teria a obrigao legal de limitar os empenhos e a movimentao
financeira.
EM RELAO AO ANO DE 2015
No ano de 2015, a Denunciada assinou quatro Decretos sem
nmero em 27/07/2015, assim como dois Decretos sem nmero em 20/08/2015,
todos eles indicando fontes de financiamento incompatveis com a obteno da
meta de supervit primrio, em descumprimento ao caput do art. 4 da LOA,
uma vez que a meta fiscal estaria comprometida no momento de sua edio. Os
seis Decretos somados montam aproximadamente R$ 95,9 bilhes, sendo
R$ 93,4 bilhes de anulao de dotaes oramentrias, R$ 1,6 bilho de
supervit financeiro e R$ 863,6 milhes de excesso de arrecadao.
Os exames do Relatrio de Avaliao do 3 bimestre de 2015 e do
PLN n 5/2015 e respectiva Mensagem (encaminhados ao Congresso Nacional
em 22 de julho de 2015) revelariam o reconhecimento por parte do Poder
Executivo de que as metas estabelecidas na LDO-2015 (Lei n 13.080/2015) no
estavam sendo nem seriam cumpridas.
Ainda, o art. 4 da Lei n 13.115/2015 (Lei Oramentria Anual de
2015) expresso em exigir que a abertura de crditos suplementares seja
compatvel com a obteno da meta de resultado primrio, tal como previsto no
art. 4o da LOA/20142.

Art. 4. Fica autorizada a abertura de crditos suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as
alteraes decorrentes de crditos adicionais, desde que as alteraes promovidas na programao oramentria
sejam compatveis com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 e sejam
observados o disposto no pargrafo nico do art. 8 da LRF e os limites e as condies estabelecidos neste artigo,
vedado o cancelamento de quaisquer valores includos ou acrescidos em decorrncia da aprovao de emendas
individuais, para o atendimento de despesas: [...].(Destacamos)

CMARA DOS DEPUTADOS

5
Segundo os Denunciantes, a apresentao do PLN n 5/2015
significaria que a meta fiscal prevista para o ano de 2015 no seria atendida,
tendo em vista que o seu objeto , exatamente, reduzir as metas estabelecidas
na LDO. A confisso se encontraria na Mensagem ao Congresso deste PLN
n 05/2015, que diz:
(...) 5. Nesse sentido, propomos a reviso da meta fiscal originalmente
definida, associada adoo de medidas de natureza tributria e de novo
contingenciamento de despesas que, uma vez implementadas, propiciaro os
meios necessrios continuidade do ajuste fiscal em curso. [...] (Destacamos)

semelhana de 2014, no ano de 2015, os Decretos no

numerados acima referidos foram editados e publicados em um momento (entre
27/07/2015 e 20/08/2015) em que a meta no estava, nem seria cumprida, como
se depreende do referido PLN. Ocorre que, segundo os Denunciantes,
enquanto pendente a aprovao do PLN n 05/2015 pelo Legislativo
(protocolado no Congresso Nacional em 22/07/2015, e aprovado somente
em

02/12/2015),

estando

os

limites

de

programao

da

despesa

comprometidos, no poderiam os crditos ter sido abertos por decreto.

1.1.2. Crimes de responsabilidade pela contratao ilegal de operaes de
crdito (pedaladas fiscais)
Ao supostamente autorizar ou deixar de promover o cancelamento
de operao de crdito ilegal perante instituies financeiras pblicas (Caixa
Econmica Federal, Banco do Brasil, BNDES, FGTS), a Denunciada teria
contrariado:
- LEI N 1.079, DE 1950: art. 10, itens 7, 8 e 9; art. 11, item 3;
- LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 2000: art. 29, III; art. 32, 1, I; art. 36,
caput e art. 38, caput, e inciso IV, b.

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Entre as supostas irregularidades elencadas na petio inicial, com
base no parecer da Procuradoria do Ministrio Pblico junto ao TCU,
parcialmente transcrito na pg. 23 da exordial3, se destacam:
a) a realizao de operaes ilegais de crdito por meio da
utilizao de recursos da Caixa Econmica Federal para a
realizao de pagamentos de dispndios de responsabilidade da
Unio no mbito do Programa Bolsa Famlia; do Seguro
Desemprego e do Abono Salarial. Os saldos desses passivos
eram, ao final de agosto de 2014, de: R$ 717,3 milhes para o
Bolsa Famlia; R$ 936,2 milhes para o Abono Salarial; e de R$ 87
milhes para o Seguro Desemprego;
b) adiantamentos concedidos pelo FGTS ao Ministrio das Cidades
no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida. O saldo desse
passivo era de R$ 7.666,3 milhes, ao final do ms de setembro de
2014 (TC 021.643/2014-8 - item 164);
c) a realizao de operaes ilegais de crdito pelos no repasses
ao Banco do Brasil relativos equalizao de juros e taxas de safra
agrcola. A dvida sob esta rubrica era de R$ 12,7 bilhes, em 31
de maro de 2015, segundo consta das demonstraes contbeis
do Banco do Brasil do 1 Trimestre de 2015; e
d) a realizao de operaes ilegais de crdito por meio da
utilizao de recursos do BNDES no mbito do Programa de
Sustentao do Investimento (PSI). Em junho de 2014, o saldo
dessa dvida seria de R$ 19,6 bilhes.
Nesses casos, a Unio teria realizado operaes de crdito ilegais,
a partir do no repasse de recursos da conta do Tesouro para o Banco do Brasil,
a Caixa econmica Federal, o BNDES e o FGTS, os quais teriam utilizado

3 Publicada no Dirio da Cmara dos Deputados SUPL., de 18 de maro de 2016, TOMO I

CMARA DOS DEPUTADOS

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recursos

prprios

para

pagamento

de

diversos

programas

de

responsabilidade do Governo Federal.

Tais adiantamentos de recursos realizados por entidades do
sistema financeiro constituiriam operao de crdito (na modalidade de
mtuo ou operao assemelhada), nos termos do art. 29, III, da LRF, em
desrespeito ao art. 36 da mesma Lei, que probe a realizao de operao
de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da Federao
que a controla, na qualidade de beneficirio do emprstimo.
Ainda segundo os Denunciantes, especificamente em relao s
supostas operaes de crdito ilegais concernentes equalizao de juros do
Plano Safra perante o Banco do Brasil, haveria prova das ditas pedaladas
fiscais no ano de 2015, diante das demonstraes contbeis do Banco do Brasil
do 1 Trimestre de 2015, em que consta a evoluo dos valores devidos pelo
Tesouro Nacional a tal instituio financeira em relao ao aludido Plano, que
passaram de R$ 10,9 bilhes, no 4 balano trimestral de 2014, para R$ 12,7
bilhes, em 31 de maro de 2015, e R$ 13,4 bilhes em junho de 2015.
1.1.3. Crime de responsabilidade pelo no registro de valores no rol de
passivos da dvida lquida do setor pblico
Ao no registrar valores devidos pela Unio no rol de Passivos da
Dvida Lquida do Setor Pblico, inclusive os valores concernentes s supostas
operaes de crdito ilcitas descritas no item anterior (em mais de 40 bilhes de
reais), a Denunciada teria ofendido:
- CONSTITUIO FEDERAL: art. 85, VI;
- LEI N 1.079, DE 1950: art. 9, item 7 e art. 10, item 4;
- LEI COMPLEMENTAR N 101, DE 2000: art. 5, I.

Conforme os Denunciantes, no teriam sido registrados no rol da

Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) os valores devidos pela Unio:

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a) ao BNDES relativos equalizao de juros do Programa de
Sustentao do Investimento (PSI);
b) ao Banco do Brasil relativos equalizao de juros e taxas de
safra agrcola; a crditos a receber do Tesouro Nacional em razo
de ttulos de crditos no contabilizados; e ao passivo da Unio
junto ao FGTS em razo do Programa Minha Casa Minha Vida;
c) ao FGTS relativos ao Programa Minha Casa Minha Vida.
Segundo os Peticionantes, tais atos afrontariam a Lei Oramentria
Anual LOA, que deve retratar todas as despesas pblicas, alm de impedir o
efetivo acompanhamento das contas de Governo, pois parte expressiva do
passivo deixa de ser registrada, com o que o acompanhamento das metas de
supervit primrio passaria a ser uma fico. Com isso, haveria violao tambm
da LRF, que, no seu art. 5, inciso I, exige que os programas dos oramentos
sejam compatveis com as metas previstas no art. 4, 1, dessa mesma Lei, ou
seja, com a apurao dos resultados primrio e nominal e com o montante da
dvida pblica.
Registre-se que, no caso das despesas referentes ao bolsa famlia,
ao seguro desemprego e ao abono salarial, o TCU verificou que, ao longo do
exerccio de 2013 e dos sete primeiros meses do exerccio de 2014, a Caixa
Econmica Federal (Caixa) teria utilizado recursos prprios para o pagamento
dos benefcios de responsabilidade da Unio, uma vez que esta ltima, em
regra, s repassava os respectivos recursos financeiros Caixa no incio do ms
subsequente ao do pagamento. Como tais despesas s estariam produzindo
impacto sobre a dvida lquida no momento do desembolso dos recursos pela
Unio, o resultado fiscal calculado pelo Bacen ao final de cada ms foi superior
ao que efetivamente seria devido, supostamente comprometendo o clculo do
cumprimento efetivo das metas fiscais constantes da LDO.
Com isso, desde a elaborao das leis oramentrias, cujas
metas e resultados foram alegadamente baseados em nmeros que no
espelhariam a realidade, at a execuo da lei oramentria anual e o

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atendimento s metas constantes da LDO, no haveria fidedignidade nas
informaes, por ato do prprio Governo, em suposta violao lei
oramentria e probidade na administrao.
Segundo os Denunciantes, a situao teria se intensificado durante
o ano eleitoral, com o suposto fim de iludir o eleitorado, em um cognominado
estelionato eleitoral.
Finalmente, em relao ao envolvimento e participao da
Denunciada nas pedaladas fiscais, os Denunciantes arguem que a Presidente
da Repblica a responsvel, por ser de sua iniciativa o projeto de lei
oramentria anual, nos termos do art. 84 da Constituio Federal. Tal fato
tambm seria revelado por sua proximidade com o ento Secretrio do Tesouro
Nacional, Arno Augustin, tido pelos Denunciantes como o principal autor das
pedaladas fiscais.

1.1.4. Dos crimes contra a probidade na Administrao

Em relao aos desvios de recursos pblicos supostamente
ocorridos na Petrobras, os Denunciantes alegam que a Denunciada teria
praticado os seguintes crimes de responsabilidade:
LEI N 1.079, DE 1950: art. 9, itens 3 e 7.

Argumentam que a conduta omissiva da Denunciada no se

resumiria a mera conduta culposa, pelo simples descuido e negligncia em
no tomar as providncias cabveis, mas incidiria no dolo, na inteno
deliberada de se omitir diante dos fatos, tendo em vista que os desvios foram
reiterados e prolongados no tempo; tiveram grande magnitude; ocorreram muito
prximo sua esfera de atuao institucional; a Denunciada foi avisada dos
desvios por vrias fontes; a Denunciada, economista por formao, j ocupou
cargos umbilicalmente relacionados ao setor de energia e sempre se mostrou

CMARA DOS DEPUTADOS

10
muito consciente de todas as questes afetas a este setor, bem como aquelas
relacionadas rea econmica e financeira, no sendo possvel negar sua
personalidade centralizadora.
A configurao da omisso intencional da Denunciada estaria
comprovada pelos fatos abaixo descritos:
1. A compra da Refinaria em Pasadena, prejudicial ao Brasil em mais
de 700 milhes de reais e ocorrida enquanto a Denunciada era
Presidente do Conselho de Administrao da Petrobras, ainda que
no sirva para a responsabilizao em crime de responsabilidade,
uma vez que anterior ao mandato presidencial, evidencia que a
tese do suposto desconhecimento se mostra insustentvel. Fosse
um nico fato, at se poderia admitir tratar-se de um descuido, ou
coincidncia;

porm,

estando-se

diante

de

uma

suposta

continuidade delitiva, seria difcil crer que a Presidente da

Repblica no soubesse o que estava se passando sua volta.
Apesar de, poca, ter sido alegada a justificativa de que o
prejuzo para a estatal deveu-se a um equvoco relativo a uma
clusula contratual, a partir das colaboraes premiadas de Paulo
Roberto Costa e Alberto Youssef, ter-se-ia revelado que a referida
compra, entre outras obras e aquisies, no passava de meio
para sangrar a Petrobras, cujos desvios de recursos superam, at
agora, 6 bilhes de reais, conforme admitido pela estatal em
balano recentemente divulgado.
2. A condio de Presidente do Conselho de Administrao da
Petrobras entre os anos de 2003 e 2010 no permitiria que a
Denunciada negasse saber da corrupo existente, principalmente
quando, nos termos do Regimento Interno do Conselho de
Administrao da Petrobras, clusula 3.1.3, responsabilidade dos
conselheiros realizar a fiscalizao da gesto dos diretores,

CMARA DOS DEPUTADOS

11
lembrando que foram em duas diretorias que os desvios ocorreram
de forma contundente e vultosa.
O volume e a sistemtica da corrupo, como afirmado por Alberto
Youssef e Paulo Roberto da Costa em suas delaes premiadas,
bem como Pedro Barusco e outros, deixariam claro que o
desconhecimento destes fatos por membros da diretoria da
Petrobras ou pela Presidente do Conselho de Administrao s
poderia ser atribudo, na melhor das hipteses, a uma cegueira
deliberada, o que ainda configuraria uma omisso dolosa. A
Denunciada, se verdade fosse seu desconhecimento, teria se
omitido em suas responsabilidades, e o teria feito de forma dolosa.
(pgs. 84 a 89 e 90 a 112 do DCD-Supl 18/03/2016)
No seria admissvel que algum, que tem o conhecimento da
contabilidade de uma empresa como a da Petrobras, no saiba
avaliar,

na

qualidade

de

conselheira,

existncia

de

superfaturamento em contratos que aprova.

3. Nas delaes premiadas de Alberto Youssef, ficou claro que Lula e
Dilma saberiam do esquema de propinas na Petrobras. (pgs. 90 a
112 do DCD-Supl 18/03/2016)
4. Por fora das constataes da Operao Lava Jato, foram presos o
ex-Ministro Jos Dirceu, o ex-tesoureiro do PT Joo Vaccari Neto e
o ex-dirigente da Petrobras Nestor Cerver, pessoas que a
Presidente fazia questo de reverenciar. Apesar das investigaes
em andamento e diante de fortes indcios de que muitas
irregularidades haviam sido praticadas, a Denunciada seguiria
reforando a confiana nos dirigentes da estatal, como a expresidente da Petrobras Graa Foster, a qual s deixou o cargo em
fevereiro de 2015, na constncia do segundo mandato da
Denunciada, quando a situao j seria insustentvel.

CMARA DOS DEPUTADOS

12
5. Durante todo o processo eleitoral, a Denunciada teria negado que a
situao da Petrobras, seja sob o ponto de vista moral, seja sob o
ponto de vista econmico, era muito grave, sob a tese de que todas
as notcias veiculadas seriam uma espcie de golpe, mera tentativa
de fragilizar a Petrobras, sempre destacando sua expertise na rea
de economia e de energia; ou seja, a Presidente estaria dando o
seu aval acerca da higidez da empresa.
6. A Operao Lava Jato jogou luz sobre uma suposta relao
promscua havida entre o ex-Presidente Lula e a maior empreiteira
supostamente envolvida no escndalo

(a Odebrecht) e a

Presidente da Repblica teria conhecimento desses fatos e

participao nas referidas irregularidades.
7. As delaes de executivos de algumas empreiteiras (a exemplo de
Ricardo Ribeiro Pessoa, da UTC, e Gerson de Mello Almada, da
Engevix) teriam revelado a existncia de um esquema de
cartelizao nas obras e aquisies que envolveram a estatal, com
superfaturamento, a fim de devolver grande parte dos valores por
meio de propinas ou de doaes aparentemente lcitas, inclusive
ao Partido dos Trabalhadores.
Nas delaes premiadas, grande parte dos desvios teria sido
direcionada ao Partido da Denunciada, beneficiando-a diretamente,
inclusive em suas eleies presidenciais. O encaminhamento de
dinheiro da corrupo para a sua campanha eleitoral em 2010 e
para o Partido dos Trabalhadores PT, agremiao partidria que
sustentou e sustenta politicamente a Denunciada, j seria fato
confirmado na Operao Lava Jato. Quanto s eleies de 2014,
seu benefcio com a doao ao PT e a partidos aliados de
dinheiros oriundos de corrupo, entre os anos de 2011 e 2013,
tambm j supostamente confessados, tornaria incontroverso que
a prpria reeleio da Denunciada foi contaminada.

CMARA DOS DEPUTADOS

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No saber, a Presidente da Repblica, que vultosas quantias
em dinheiro foram desviadas dos cofres pblicos do Governo
Federal e que parte significativa desses recursos fora
diretamente para as contas de seu partido seria decorrente de
sua omisso em cumprir com seus deveres mnimos de
gestora e de candidata responsvel por sua arrecadao e
despesa de campanha.
Em entrevista concedida no ano de 2009, poca em que ainda
ocupava o cargo de Ministra-Chefe da Casa Civil, a Denunciada
teria comprovado conhecer profundamente a contabilidade da
Petrobras. Se o seu conhecimento sobre a empresa era to
profundo, a ponto de poder afirmar o grau de apurao de sua
contabilidade, alegam os Denunciantes que a Denunciada no teria
como negar aquilo que se passava em contratos realizados pela
Petrobras, contratos esses que, como conselheira da referida
empresa, aprovou supostamente concordando com os valores
superfaturados.
E, ante os fatos prejudiciais Petrobras conhecidos no transcorrer
dos ltimos anos, sua omisso seria, a toda evidncia, dolosa.
8. Com o vazamento de um relatrio do COAF, soube-se que o exPresidente Lula teria recebido quase 30 milhes de reais, boa parte
de empresas que contratam com o Governo Federal, por supostas
palestras.

Ao

invs

de

mandar

investigar

os

estranhos

recebimentos, a Presidente da Repblica teria mandado apurar o

vazamento da informao.
9. Quando ainda era Ministra da Casa Civil, a Presidente tinha como
seu brao forte a ex-ministra Erenice Guerra, que alegadamente j
se envolveu em diversas situaes questionveis, a exemplo dos
fatos apurados na Operao Zelotes, referentes corrupo no
CARF.

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14
Seja com relao a Erenice Guerra, seja com relao a Graa
Foster, seja com relao a Nestor Cerver, ou Jorge Zelada, a
Presidente agiu como se nada soubesse, como se nada tivesse
ocorrido, mantendo seus assistentes intocveis e operantes na
mquina de poder instituda.
1.1.5. Solicitao de testemunhas e pedido de documentos
Os Denunciantes requereram ainda a intimao do Tribunal
Superior Eleitoral, do Supremo Tribunal Federal, do Tribunal de Contas da
Unio, do Tribunal Regional Federal da 4 Regio e da 13 Vara Federal
Criminal de Curitiba/PR, para que esses rgos remetessem cpia integral dos
processos relacionados com os fatos referidos.
Por ltimo, pleitearam a oitiva das seguintes testemunhas: Alberto
Youssef, Ricardo Pessoa, o Representante do Ministrio Pblico junto ao TCU
Jlio Marcelo de Oliveira, o Auditor Fiscal Antnio Carlos Costa DAvila Carvalho
e o Auditor Fiscal Charles Santana de Castro.
1.2. DA TRAMITAO
Em 2/12/2015, o Presidente da Cmara dos Deputados recebeu a
denncia e determinou sua leitura no expediente da sesso seguinte sua
publicao, com consequente remessa Comisso Especial (arts. 19 da Lei n
1.079/50 e 218, 2, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados).
Em 3/12/2015, em Plenrio, o Presidente desta Casa constituiu
Comisso Especial e procedeu leitura da Mensagem n 45/2015, a qual
comunicou Presidente da Repblica o oferecimento de denncia por crime de
responsabilidade, bem como informou o prazo para manifestao da
Denunciada, correspondente a 10 sesses, contadas da instalao desta
Comisso Especial.
Na sequncia, em 8/12/2015, foi eleita Comisso Especial para a
apreciao da matria em tela. Contudo, em 9/12/2015, o Supremo Tribunal

CMARA DOS DEPUTADOS

15
Federal comunicou a esta Casa deciso liminar na Ao de Descumprimento de
Preceito Fundamental (ADPF) n 378 MC/DF, no sentido de determinar "a
suspenso da formao e a no instalao da Comisso Especial, bem como a
suspenso dos eventuais prazos, inclusive aqueles, em tese, em curso.
Julgando a citada ADPF n 378, o Supremo Tribunal Federal, em
17/12/2015, proferiu deciso sobre o rito do processo de impeachment.
Na sequncia dos eventos, em 1/2/2016, a Mesa Diretora da
Cmara dos Deputados ops Embargos de Declarao, ratificado em 8/3/2016,
ao acrdo proferido nos autos da ADPF n 378 MC/DF.
O Plenrio do Supremo Tribunal Federal (STF), em 16/3/2016,
rejeitou os referidos Embargos. No mrito, a maioria acompanhou o voto do
relator, Ministro LUS ROBERTO BARROSO, pela rejeio dos Embargos de
Declarao, vencidos os Ministros DIAS TOFFOLI e GILMAR MENDES.
Em 17/3/2016, j no Plenrio da Cmara dos Deputados, foi eleita
a chapa nica dos membros que compem esta Comisso Especial. Nessa
mesma data, a Presidncia da Casa, a pedido dos Denunciantes, deferiu juntada
de documento aos autos da Denncia determinando, na mesma deciso, a
realizao de nova notificao da Denunciada para que tomasse conhecimento
mais uma vez, por inteiro, da Denncia e tambm desse novo documento.
Instalada a Comisso Especial, o prazo de 10 sesses para que a
defesa se manifestasse iniciou-se a partir de 18/3/2016.
No decorrer dos trabalhos da Comisso Especial, foram decididas
questes de ordem esclarecendo a interpretao de dispositivos regimentais e
legais acerca da tramitao da denncia neste Colegiado, entre as quais cabe
destacar a deciso que determinou a desconsiderao por este Colegiado do
documento novo juntado em 17/3/2016.
A

Comisso

Especial,

entendendo

necessrio

promover

esclarecimentos acerca da denncia, no no sentido de supri-la ou de colmatar

CMARA DOS DEPUTADOS

16
eventuais lacunas existentes, mas apenas de informar aos Parlamentares e
prpria sociedade sobre os fatos nela narrados, aprovou requerimento do relator,
fruto de acordo entre lderes, em consonncia com o Plano de Trabalho, para
trazer ao Colegiado convidados que pudessem expor suas vises sobre o teor
da Denncia.
Em primeiro lugar, compareceram os prprios autores da denncia,
Sr. Miguel Reale Jnior e Sra. Janaina Conceio Paschoal, em reunio
realizada no dia 30 de maro. Os convidados, limitando-se aos termos da pea,
promoveram esclarecimentos dos fatos que motivaram sua apresentao.
Em seguida, na reunio de 31 de maro, compareceram os Srs.
Nelson Barbosa (Ministro de Estado da Fazenda) e Ricardo Lodi Ribeiro
(Professor da Universidade Estadual do Rio de Janeiro), indicados pelo ViceLder do Governo, Deputado Paulo Teixeira. Os convidados tambm expuseram,
segundo tica prpria e em contraponto aos autores, seus entendimentos acerca
dos fatos narrados na denncia.
1.3. DA DEFESA
Passamos agora breve sntese dos argumentos apresentados
pela Denunciada atravs do Advogado-Geral da Unio, Ministro Jos Eduardo
Cardozo, em audincia pblica realizada no dia 4/4/2016, nesta Comisso
Especial, bem como de sua manifestao escrita.
O Advogado-Geral da Unio, aps tecer consideraes sobre a
natureza jurdica do processo de impeachment no sistema presidencialista,
enfatiza que esta medida extrema s possvel na existncia de atos que
atentem contra a Constituio Federal.
Em seguida, adverte que somente os atos praticados diretamente
pelo Presidente da Repblica podem ser caracterizados como crime de
responsabilidade. Aduz, ainda, ser necessria a tipificao legal da conduta a
ele imputada.

CMARA DOS DEPUTADOS

17
Sustenta, ademais, que nesse procedimento no podem ser
considerados atos praticados fora do exerccio do mandato atual. Outra
exigncia para a caracterizao do crime de responsabilidade seria a existncia
de ao dolosa do Presidente da Repblica.
Sobre os termos do recebimento da denncia pelo Presidente da
Cmara dos Deputados, afirma que foi parcial, tendo sido rejeitada na parte
referente aos supostos ilcitos ocorridos em 2014. Em razo disso, a Defesa foi
limitada aos fatos ocorridos no decurso do atual mandato presidencial, tambm
no contemplando os fatos relativos aos crimes contra a probidade na
Administrao (questes referentes Operao Lava-Jato, Petrobras, etc).
Em seguida, argui as seguintes preliminares:
1. Considera ter havido desvio de finalidade no ato do Presidente da
Cmara dos Deputados que recebeu a denncia. Sustenta que ao
faz-lo o Presidente desta Casa teria agido movido por vingana
pessoal e no com finalidade de interesse pblico;
2. Considera inadmissvel, sob pena de nulidade, o exame de novos
atos ou fatos posteriores ao recebimento da Denncia;
3. Considera

que

Comisso

Especial

desrespeitou

rito

estabelecido pelo STF na ADPF n 378, uma vez que realizou

audincias pblicas em que foram abordados temas que
extrapolaram os termos do recebimento da Denncia, em prejuzo
da defesa da Presidente da Repblica;
4. A Denunciada no foi intimada para acompanhamento das oitivas
de esclarecimento realizadas pelos Denunciantes.
Quanto s alegaes de mrito, apresento-as, em apertada
sntese:
Sobre a distino entre gesto oramentria e gesto financeira, a
Defesa apresenta os seguintes pontos:

CMARA DOS DEPUTADOS

18
1. A gesto oramentria envolve atividades de planejamento das
despesas e estimativa das receitas, ao passo que a gesto
financeira est associada rotina de execuo do oramento
previsto (...), comparando-se, assim, o estimado e o realizado, bem
como a prpria limitao das despesas a serem pagas, por meio do
controle de movimentao e empenho e ao cumprimento das
denominadas metas fiscais;
2. A lei oramentria seria uma pea prospectiva de carter
operacional,e , partindo desse raciocnio, os decretos de abertura
de crditos seriam freios de rearranjo ou de rearrumao, pelos
quais o poder pblico adapta seu planejamento realidade;
3. O motivo para a abertura de crditos por decreto, ao invs do
encaminhamento de projeto de lei, seria a existncia de expressa
autorizao legal para a medida, nos termos do art. 4 da Lei
Oramentria de 2015. Essa permisso legal decorreria da
compreenso, pelo Congresso, da necessidade de ampliao da
autorizao oramentria em nome da regular prestao de
servios pblicos;
4. Destaca o conjunto de atividades denominado programao
financeira, destinado a ajustar o ritmo da execuo do oramento
ao fluxo provvel de entrada de recursos;
5. A LRF exige do Poder Executivo estabelecer a programao
financeira e o cronograma de execuo mensal de desembolso, o
que se concretiza no chamado decreto de contingenciamento.
Conclui que a referida lei elegeu o decreto de contingenciamento
como o instrumento apto a garantir o cumprimento da meta;
6. A meta de resultado fiscal prevista na LDO tem natureza
estritamente financeira, e no propriamente oramentria.
apurada pelo efetivo ingresso de recursos nos cofres pblicos e
das efetivas despesas.

CMARA DOS DEPUTADOS

19
No tocante compatibilidade entre os decretos de abertura de
crditos e a meta fiscal, foram trazidos os argumentos abaixo:
1. A exigncia do art. 4 da LOA 2015, de que a abertura de crditos
deve estar de acordo com o cumprimento da meta fiscal, seria
quase uma obviedade, j que a autorizao um primeiro passo
para o gasto, mas reitera a existncia de um outro passo
essencial pela frente, como salientado: a realidade fiscal e ftica do
rgo;
2. Demonstrando a cronologia dos fatos ocorridos em 2015, listou a
publicao do Relatrio do 3 Bimestre (22/7), a edio de quatro
decretos de abertura de crditos (27/7) e a expedio de novo
decreto de contingenciamento (30/7), o qual limitou gastos em R$
8,5 bilhes. Assevera a Defesa que a edio desse decreto pelo
governo demonstrou cabalmente firme sua disposio de cumprila [a meta fiscal] por meio da reduo de gastos, ao passo que os
crditos abertos nada teriam a ver com o atingimento da meta;
3. Para as despesas discricionrias, sustenta que autorizaes
previstas em um simples decreto de crdito suplementar, jamais
podero ter qualquer impacto sobre os limites fiscais e financeiros
estabelecidos, visto que continuam submetidas aos mesmos
parmetros de movimentao e de empenho. Em relao s
despesas obrigatrias, diz ser insustentvel a tese da alegada
inadequao entre suplementao de despesa obrigatria e a
obteno da meta de supervit, j que, nesse caso, o
procedimento conduzir ao contingenciamento de despesas
discricionrias suficientes para que se garanta o atingimento
daquela meta;
4. O decreto de contingenciamento, que trata dos limites de gastos, e,
em decorrncia, do alcance da meta fiscal, no alterado nem

CMARA DOS DEPUTADOS

20
guarda qualquer relao necessria com a autorizao de novos
crditos suplementares;
5. Conforme o Voto do Senador Acir Gurgacz proposto s contas da
Presidente da Repblica do exerccio de 2014, o mero ato de
abertura de um crdito no incompatvel com a obteno da meta
de resultado primrio, em vista da ausncia de relao direta entre
o crdito e a obteno da meta;
6. Foi registrada a prtica recorrente da edio de tais medidas, tanto
por outros entes da federao, quanto pelo prprio Governo federal
em anos anteriores, contando inclusive com o aval do Tribunal de
Contas da Unio;
7. Apresentou grfico demonstrando a ocorrncia de inobservncias,
no mbito dos Estados federados, quanto ao cumprimento da
respectiva meta fiscal nos ltimos cinco anos, no havendo notcia
de que, em quaisquer dos Estados da Federao, os Tribunais de
Contas tenham rejeitado a prestao de contas dos governos
estaduais, tampouco que, nesses Estados, haja a denncia e a
abertura de processo por crime de responsabilidade;
8. No teria havido crime de responsabilidade, por inocuidade da
conduta, j que a meta de supervit, em nenhum momento, foi
exposta a risco com a edio dos Decretos. Somente haveria
incompatibilidade entre os decretos e a obteno da meta se, alm
da abertura do crdito suplementar, fosse alterada a programao
oramentria, reduzindo-se o limite de empenho e movimentao
financeira, de modo a permitir um gasto adicional de recursos.
A respeito da alterao da meta fiscal durante o exerccio, constam
da Defesa os seguintes argumentos:
1. frequente que, em face de novas realidades macroeconmicas,
ocorra a alterao da meta fiscal (como verificado nos anos de

CMARA DOS DEPUTADOS

21
2014, 2013, 2010, 2009, 2007 e 2001). Especificamente no
exerccio de 2001, ocorreu a edio de decretos de crditos
suplementares em um ano que a meta fiscal da administrao
direta federal foi descumprida;
2. A meta definida para cada ano, de modo que o seu alcance s
tem como ser efetivamente apurado com o encerramento do
perodo, momento em que todas as expectativas consubstanciadas
no planejamento oramentrio expressos na LOA se transmutam
de expectativa para certeza;
3. Alm de o resultado fiscal no ter sido afetado pela edio dos
decretos questionados pela Denncia, ao final do exerccio a meta
foi rigorosamente cumprida. O Congresso Nacional, ao aprovar o
PLN 5/2015, proferiu verdadeiro atestado de regularidade e de
compatibilidade acerca da atuao governamental;
4. Apesar da necessidade de manifestao do Congresso para
alterao da meta fiscal, correto e legtimo que o Poder
Executivo envie a proposta de alterao quando, ao elaborar os
relatrios

bimestrais,

constate

alterao

no

quadro

macroeconmico previsto no ano anterior para atender aos fins de

transparncia e planejamento;
5. A alegao da Denncia de que pouco importa a alterao da
meta fiscal para caracterizao do crime de responsabilidade
encontraria obstculo na impossibilidade de interpretao do
regime

de

metas

dissociado

da

noo

de

anualidade

oramentria, visto que o atingimento da meta s poderia ser

revelado no encerramento do exerccio;
6. O cumprimento da meta, tido como requisito de regularidade da
edio dos decretos, apresentaria natureza jurdica de condio
resolutiva, submetida a um evento futuro e incerto. Entendimento
diverso, segundo a Defesa, seria o mesmo que transmutar o

CMARA DOS DEPUTADOS

22
regime anual de execuo do oramento previsto na Constituio,
em um regime de metas bimestrais previstas apenas para atender
a expectativa dos denunciantes;
7. Refere-se novamente ao parecer do Senador Acir Gurgacz s
contas de 2014, que diz, No mbito da LDO, a meta fixada para
o exerccio, considerando-se determinado cenrio econmico. As
estimativas bimestrais previstas tm a finalidade de monitorar o
atingimento dessa meta, de tal modo que no h o que ser
cumprido antes do final do ano, haja vista inclusive o principio da
anualidade oramentria, no afastado pela LRF;
8. Rejeita a ideia de que aferio do cumprimento da meta se impe
com a elaborao dos relatrios bimestrais de avaliao de
receitas e despesas primrias, apesar da importncia desses
documentos. Transcreveu trecho de autoria de Ricardo Lodi
Ribeiro, para o qual o argumento em sentido contrrio, de que os
relatrios bimestrais apontando o descumprimento parcial da meta
j ensejariam o implemento da condio resolutria que cancelaria
a autorizao legal para a abertura de crditos suplementares,
retirar-se-iam do Poder Executivo os instrumentos de atuao
quando esses se fazem mais necessrios para debelar os efeitos
da crise econmica;
9. Sustenta que nem mesmo o descumprimento da meta fiscal seria
razo suficiente para a configurao de crime de responsabilidade,
porque, sendo a meta de natureza programtica, sua observncia
d-se conforme as circunstncias do caso;
10. Conclui dizendo que ainda que se desconsiderem todos os
argumentos apresentados nos itens anteriores, a alterao legal da
meta atuaria em benefcio da avaliao da conduta da Presidenta,
com efeitos retroativos, para fins de caracterizao do crime de
responsabilidade. A alterao da meta convalidaria qualquer

CMARA DOS DEPUTADOS

23
situao que estivesse em desconformidade com o direito e
afastaria qualquer tipicidade delituosa da conduta.
Sobre a utilizao das fontes de recursos para abertura dos
crditos

suplementares

diferena

entre

despesas

obrigatrias

discricionrias, trouxe a Defesa os seguintes argumentos:

1. Definida na LDO em termos de resultado primrio, a meta exclui
da sua apurao as receitas e as despesas financeiras, como os
encargos da dvida pblica;
2. Devem-se distinguir duas distintas modalidades de abertura de
crditos adicionais: as referentes s despesas discricionrias e s
despesas obrigatrias, sujeitas a regras diferentes. Diferentemente
das despesas obrigatrias, imunes a qualquer limitao, as
discricionrias esto sujeitas ao decreto de contingenciamento;
3. Contrariamente ao entendimento exposto na Denncia, a abertura
de crdito suplementar destinado ao pagamento de servio da
dvida refora o compromisso de observncia da meta, no
ensejando qualquer irregularidade;
4. O

questionamento

dos

Denunciantes

sobre

os

decretos,

supostamente incompatveis com a meta fiscal, reside no sobre o

total de crditos abertos (R$ 95 bilhes), mas sobre a parte que
teve, como fonte de recursos, excesso de arrecadao de receitas
prprias ou supervit financeiro de anos anteriores (R$ 2,5
bilhes);
5. Nos Decretos questionados na Denncia, o valor de R$ 708
milhes no entra no clculo do resultado primrio, vez que se
refere ao pagamento de servio da dvida, classificado entre as
despesas financeiras;

CMARA DOS DEPUTADOS

24
6. A fonte de recursos utilizada para crditos de despesas
discricionrias

absolutamente

irrelevante,

para

fins

de

atingimento da meta de resultado primrio, uma vez que elas so

passiveis de serem contingenciadas, e, portanto, submetidas aos
limites constantes do Decreto de limitao de movimentao de
empenho e pagamento.
Foram apresentadas alegaes sobre a ausncia de dolo da
Presidente da Repblica e sobre a fundamentao tcnica e jurdica para
emisso dos decretos, nos seguintes termos:
1. A Presidente da Repblica jamais teve a inteno de burlar
qualquer

norma,

tendo

atuado

apenas

para

garantir

funcionamento da mquina pblica, de acordo com recomendaes

tcnicas e jurdicas dos rgos que a assessoram;
2. A edio de decretos de abertura de crditos envolve uma
complexa cadeia de atos administrativos, da qual se deriva a
necessria

superviso

interna

desses

diversos

rgos

administrativos, que envolve inclusive os rgos demandantes das

verbas de suplementao. Isso afastaria de pronto qualquer dolo
da Sra. Presidenta da Repblica, diante de hipottica ilegalidade,
em vista da complexidade tcnica da elaborao das medidas e do
nmero de apreciaes tcnicas empreendidas por servidores de
diversos rgos, todos atos dotados de inquestionada presuno
de legitimidade;
3. Conforme a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal,
reconhecida a ausncia de dolo e o erro de tipo em caso de
consulta, por chefe do Executivo, junto Procuradoria Jurdica.
Assim, que no se pode falar em ao dolosa dos Chefes dos
Executivos em casos em que tenham sido levados prtica de
atos jurdicos, a partir de solicitaes, pareceres, e manifestaes
jurdicas, expressas em atos administrativos expedidos, por

CMARA DOS DEPUTADOS

25
servidores de rgos tcnicos, e que se encontram inteiramente ao
abrigo da presuno de legitimidade que envolve todos os atos
administrativos em geral;
4. A Lei 1.079/1950, ao tipificar como crime de responsabilidade a
conduta de infringir, patentemente, dispositivo da lei oramentria,
direciona ao entendimento de que a infrao deve ser manifesta,
evidente, visvel. Essa condio no teria se verificado na
circunstncia, ante a quantidade de rgos com manifestaes
favorveis abertura dos crditos;
5.

No se pode exigir da Presidenta da Repblica conduta diversa

da edio do Decreto de crdito suplementar, ante as obrigaes
legais e constitucionais que do suporte s despesas obrigatrias.
Conclui haver, no caso, pela inexigibilidade de conduta adversa,
uma evidente causa excludente de ilicitude;

6. A abertura de crditos suplementares no seria algo anmalo e

atribudo apenas ao Poder Executivo. O oramento autoriza gastos
para os trs Poderes do Estado, todos passveis de ampliao
mediante os referidos crditos. Assim, pedidos de complementao
so realizados por gestores de todos os Poderes, embora a
abertura se d por ato da Presidente da Repblica.
Concernente a uma alegada mudana de entendimento do TCU
sobre a questo, listaram-se os seguintes argumentos:
1. A mesma conduta ora discutida, quando praticada em exerccios
anteriores, no vinha sendo considerada irregular pelo Tribunal de
Contas da Unio, de modo que as contas da Presidncia da
Repblica vinham sendo seguidamente aprovadas;
2. O apontamento, pelo TCU, de irregularidade quanto edio dos
decretos que abriram crditos suplementares, supostamente
incompatveis com a obteno da meta fiscal, contrariou o

CMARA DOS DEPUTADOS

26
entendimento at ento consolidado no mbito do prprio Tribunal,
quando do exame de casos similares, como os ocorridos nos
exerccios de 2001 e 2009;
3. Os decretos publicados entre 27/7/2015 e 20/8/2015 observaram a
prtica oramentria consolidada ao longo dos anos, bem como
ratificada at ento pelo Tribunal de Contas da Unio, inexistindo,
pois, qualquer irregularidade apta a configurao de crime de
responsabilidade;
4. Diante da radical mudana de interpretao do TCU, na
supervenincia do Acrdo 2461/2015--Plenrio, a Presidncia da
Repblica, formalmente, ciente da nova compreenso do TCU
sobre a necessidade de observncia da meta efetivamente vigente,
imps o contingenciamento de todo o limite disponvel para
execuo financeira das despesas discricionrias dos Ministrios,
tudo a revelar extrema cautela fiscal. O descontingenciamento s
ocorreria em 3/12/2015, aps a alterao da meta fiscal pela Lei n
13.199/2015.
Sobre a alegao de que a Denunciada teria cometido crime de
responsabilidade pela contratao ilegal de operao de crdito com o Banco do
Brasil, relativa ao Plano Safra, no exerccio de 2015, sustenta que:
1. No h qualquer conduta (comissiva ou omissiva) descrita como
tendo sido praticada pela Presidente da Repblica;
2. As subvenes referentes ao Plano Safra so autorizadas por lei,
que confere a regulamentao e a execuo das polticas aos
Ministrios e instituies financeiras responsveis por sua gesto,
no sendo prevista conduta a ser praticada pela Presidente da
Repblica;
3. A concesso de subveno ocorre diariamente at o limite definido
anualmente em portaria do Ministrio da Fazenda para o ano safra;

CMARA DOS DEPUTADOS

27
4. A metodologia de apurao dos saldos a serem pagos ao banco
operador do Plano Safra tambm definido em portaria e, em
geral, semestral;
5. Para a contabilidade do banco, em regime de competncia, os
saldos a serem repassados pela Unio so apurados no momento
da concesso da subveno. Isso no significa que esses valores
devem ser pagos imediatamente;
6. A necessidade de lapso de tempo entre o momento da contratao
do crdito rural junto instituio financeira e o efetivo pagamento
de subveno instituio financeira decorre do tempo necessrio
para a verificao e fiscalizao do emprego adequado do
programa;
7. Sendo assim, incorreto afirmar que a variao do saldo de
subveno do Banco do Brasil decorrente de novas operaes
em 2015, uma vez que essas deveriam ser pagas apenas nos
semestres subsequentes;
8. Os artigos de lei que supostamente teriam sido violados so artigos
da Lei de Responsabilidade Fiscal. No entanto, para que se
configurasse crime de responsabilidade seria necessria alegao
de violao de lei oramentria;
9. Ainda que se pudesse considerar a LRF como bem jurdico
protegido desse crime, tambm a ela no houve infrao, pois
essas subvenes no constituem operao de crdito, nos termos
de seu art. 26, nem a elas podem ser equiparadas. Alm de se
tratar de contratos de prestao de servios entre a Unio e o
Banco do Brasil, no ano de 2015 no houve sequer atraso de
repasse ao Banco do Brasil. Assim, se conduta houvesse, ela seria
atpica;

CMARA DOS DEPUTADOS

28
10. No se pode admitir a aplicao retroativa de novo entendimento
do TCU em matria de crime de responsabilidade;
11. No se fazem presentes elementos fundamentais para a
configurao de crime de responsabilidade, sendo absolutamente
incabvel o processo de impeachment. No existe fato tpico uma
vez que os atos praticados no constituem operao de crdito.
No tocante suposta criminalizao da poltica fiscal, foram
trazidas as seguintes alegaes:
1. O debate atual sobre o papel do Estado e da poltica fiscal em duas
posies: de um lado, situa-se a posio daqueles que defendem o
papel restrito do Estado e o uso da poltica fiscal com o objetivo
fundamental de garantir a sustentabilidade da dvida pblica, e, de
outro lado, situam-se aqueles que acreditam que os gastos
pblicos tm papel relevante na transformao da sociedade em
direo a uma sociedade mais igualitria e na criao de um
ambiente favorvel, capaz de sustentar as expectativas de
empresrios e consumidores e de promover o crescimento
econmico;
2. A crena no papel do Estado perdeu fora nas dcadas de 80 e 90
do sculo XX, perodo de predomnio da viso neoliberal. Esse
quadro de regras fiscais rgidas sofreu alterao aps a crise
econmica mundial de 2008, quando diversos pases fizeram uso
intenso da poltica fiscal para estimular a demanda agregada e
evitar o aprofundamento da crise;
3. No Brasil, a adoo de uma regra fiscal de curto prazo, bem como
outros tipos de limite de gastos, foi introduzida pela LRF. As leis de
responsabilidade fiscal, que disciplinaram regras importantes para
a administrao pblica, em nenhum momento, suplantaram a
responsabilidade social dos governos;

CMARA DOS DEPUTADOS

29
4. Com a desacelerao econmica nos ltimos anos, o governo
brasileiro teve que fazer sucessivas revises da meta fiscal
previamente estabelecida, via envio de projeto de lei para
aprovao

do

Poder

Legislativo,

especialmente

pela

forte

frustrao das receitas, causada pela desacelerao da atividade

econmica;
5. Os Denunciantes desconsideram que os resultados fiscais menos
robustos,

aps a

introduo

de

polticas

anticclicas,

so

consequncia da real desacelerao econmica e no a causa. A

experincia internacional mostrou que a reduo do gasto pblico
num momento de crise levaria ao aprofundamento da crise
econmica e no o contrrio;
6. A poltica fiscal, que at ento era um tema meramente econmico,
passou a ser criminalizada, ao ser usada para embasar um pedido
de impeachment com o argumento de que supostas infraes
LOA e LRF, que concorreriam para o no cumprimento da meta
fiscal,

poderiam

ser

caracterizadas

como

crime

de

responsabilidade da Denunciada;
7. Ao interpretar o art. 9 da LRF de maneira restrita e defender que, a
cada bimestre, o governo seja forado a realizar cortes abruptos de
gastos fiscal em caso de eventual frustrao de receita,
independentemente do cenrio econmico, obstruir sua liberdade
de exercer o direito, para o qual foi democraticamente eleito de
atuar na economia, preservando, no tempo, o compromisso com a
estabilidade fiscal;
8. A poltica fiscal brasileira dos ltimos anos, quando avaliada sob
todos os seus matizes, tem se mostrado sustentvel e em linha
com as melhores prticas internacionais.
Por fim, requer:

CMARA DOS DEPUTADOS

30
1. O reconhecimento da nulidade do ato de instaurao do presente
processo de impeachment determinado pelo Presidente da Cmara
dos Deputados e de todos os seus atos subsequentes, com a
extino do presente processo;
2. Seja afirmado juridicamente, para todos os fins de direito, que o
objeto do processo de impeachment se limita, exclusivamente,
apreciao dos crimes de responsabilidade objeto da denncia
originalmente recebida pelo Presidente da Cmara dos Deputados,
e por conseguinte, que seja tambm determinada a reabertura do
prazo para a apresentao da manifestao de defesa da
Denunciada;
3. Que a Defesa, este Relator e os parlamentares, ao firmarem suas
manifestaes sobre a matria sob exame, considerem, em sua
anlise sobre a ocorrncia ou no de crimes de responsabilidade,
unicamente as acusaes que determinaram efetivamente a
abertura do presente procedimento pela deciso original do
Presidente da Cmara dos Deputados. Requerem tambm o
desentranhamento dos documentos relativos s delaes;
4. Que seja decretada, de plano, nulidade da realizao da sesso de
oitiva dos denunciantes, com o desentranhamento dos presentes
autos de tudo o que diga respeito sua indevida realizao sem a
intimao da Denunciada ou de seu representante legal;
5. Que, caso seja mantida como vlida a sesso em que foram
ouvidos os denunciantes para o esclarecimento dos fatos
pertinentes sua denncia, seja reaberto o prazo de 10 sesses
para que se possa fazer a apresentao da defesa da Denunciada;
6. A determinao de que, doravante, de todos os atos a serem
praticados

ao

longo

expedidas

intimaes

representante legal;

do

procedimento

formais

sejam

Denunciada

regularmente
ou

seu

CMARA DOS DEPUTADOS

31
7. Caso sejam realizadas quaisquer outras sesses ou diligncias
destinadas ao esclarecimento dos fatos denunciados, seja reaberto
o prazo de 10 sesses para o aditamento da defesa, ou a
apresentao de novas razes;
8. No mrito, seja rejeitada a denncia, no prosseguindo o processo
de impeachment.

CMARA DOS DEPUTADOS

32

2. VOTO DO RELATOR
2.1.

INTRODUO
com sentimento de grande respeito e responsabilidade que

encarei o desafio de ser o Relator desta Comisso Especial.

Agradeo,

inicialmente,

aos

Senhores

Parlamentares

desta

Comisso que aceitaram a escolha do meu nome para relatar um trabalho de

extrema relevncia para o presente e, principalmente, para o futuro do nosso
pas.
Em

especial,

peo

licena

aos

colegas

para

fazer

um

agradecimento, com muito carinho e respeito, ao Presidente desta Comisso,

Deputado Rogrio Rosso, que tambm aceitou esse importantssimo desafio que
foi e presidir uma Comisso de tamanha importncia. S. Exa. soube conduzir
os nossos trabalhos com brilhantismo, sendo firme quando necessrio e
paciente quando os nimos estavam acirrados, demonstrando ter uma
experincia no encontrada constantemente em parlamentares de primeiro
mandato. S. Exa. decidiu as questes de ordem de forma coerente, no
deixando dvidas sobre a interpretao ou questes procedimentais. Parabns!
O presente trabalho certamente despertar as emoes de cada
cidado brasileiro, as piores ou as melhores. A misso no foi fcil. Alguns me
chamaro de heri, outros, de vilo e golpista. Esses rtulos, contudo, no
me preocupam. O meu maior cuidado foi o de realizar um trabalho imparcial,
com a conscincia tranquila, e em respeito ao povo de Gois e do Brasil,
sabedor da importncia que recomendar a aceitao ou no de uma denncia
por crime de responsabilidade do Presidente da Repblica.
Relembro aos colegas que o objetivo desta Comisso apenas o
de analisar a admissibilidade da denncia em seus aspectos tcnicos, incluindo
a anlise de indcios mnimos de materialidade e de autoria, alm da justa causa
para a instaurao do processo. No o momento de dizer se a Presidente
cometeu ou no crime de responsabilidade ou se a denncia procede ou no.

CMARA DOS DEPUTADOS

33
Em caso positivo, essa competncia do Senado Federal, instncia julgadora,
qual cabe a instruo probatria.
Outro ponto: embora aparentemente o trabalho da Cmara dos
Deputados seja mais simples do ponto de vista tcnico do que aquele que
compete ao Senado Federal, conforme determinado pela Constituio Federal e
referendado pelo Supremo Tribunal, a importncia da nossa deciso
incomparvel. aqui que tudo comea. aqui, na Casa do Povo, que se
autoriza a instaurao do processo.
Fazendo uso das palavras do Ministro Seplveda Pertence quando
do julgamento do MS n 20.941, o objetivo dessa anlise preliminar pela Cmara
dos Deputados evitar justamente o prosseguimento de acusaes abusivas,
levianas, ineptas, formal ou substancialmente. Afinal, cuida-se de abrir um
processo de imensa gravidade, um processo cuja simples abertura, por si s,
significa uma crise. No se pode permitir a abertura de processo to relevante
sem um mnimo de substrato ftico e jurdico. Na recente histria democrtica,
essa a segunda vez que esta Casa discute a instaurao de processo dessa
natureza.
Ressalto que, aliado ao juzo tcnico e jurdico sobre a
admissibilidade da denncia, cabe a esta Casa, tambm, analis-la tendo como
base um juzo poltico, assim entendido como a convenincia e a oportunidade
de se instaurar um processo de tamanha magnitude. Esse juzo poltico de
cada um dos Senhores Parlamentares, mas tecerei consideraes mais adiante
a respeito disso, em captulo especfico.
Apenas para registrar mais uma vez a importncia deste ato, o
Ministro Paulo Brossard, talvez o doutrinador que mais se debruou sobre o
estudo do instituto do impeachment, chegou, inclusive, a defender a
impossibilidade de haver controle judicirio sobre as decises polticas tomadas
nesse processo. Na ocasio do julgamento do referido MS n 20.941, S. Exa.
afirmou que o processo de responsabilidade comea e termina no mbito
parlamentar, acrescentando que as decises podem ser as mais chocantes

CMARA DOS DEPUTADOS

34
e delas no cabe recurso, no cabe recurso para tribunal algum. O
Judicirio, segundo S. Exa., no pode condenar o absolvido, nem pode
absolver o condenado, ou seja, no pode rever essas decises
parlamentares, como no pode determinar que o processo seja instaurado,
ou que seja arquivado. So questes que fogem de sua competncia. Em
matria de impeachment, tudo se passa, do incio ao fim, no mbito
legislativo, convertido em juzo de acusao, ou de autorizao, na
linguagem da atual Constituio, e em tribunal de julgamento, exclusivo e
irrecorrvel.
Embora essa tese no tenha prevalecido, a ponto de considerar
insuscetvel de apreciao do Poder Judicirio toda e qualquer deciso proferida
em processos dessa natureza, certo que o pedido formulado naquele mandado
de segurana foi denegado, por prevalecer o entendimento de que a reviso da
deciso do Parlamento, pelo Poder Judicirio, s pode ocorrer em situaes
excepcionais, quando presente induvidosa ilegalidade e abuso do poder, afervel
a partir de fatos absolutamente certos e inequvocos.
Ainda nesta fase introdutria, peo licena aos eminentes colegas
para afirmar que a denncia possui aspectos tcnicos bem especficos, sobre os
quais no trabalhamos em nosso dia-a-dia. Essa circunstncia, no entanto, no
me impediu que fizesse uma anlise vertical da denncia e elaborasse esse
parecer.
Fui Vereador, Deputado Estadual, Vice-Prefeito, e j estou no meu
sexto mandato como Deputado Federal, passando por quase todas as
Comisses desta Casa, vrias delas relacionadas com oramentos pblicos,
sistema financeiro e gesto pblica. Fui tambm e ainda sou coordenador da
bancada de Gois na Comisso Mista de Oramento, o que me habilita a firmar
convico a respeito da admissibilidade da denncia com absoluta tranquilidade
e preciso, sem contar, o que registro aqui tambm como elogio, que fui
auxiliado por uma equipe altamente competente e prestativa composta por
funcionrios desta Casa.

CMARA DOS DEPUTADOS

35
, portanto, com esse sentimento de coragem e responsabilidade e
com a absoluta convico de total respeito aos preceitos e mandamentos da
Constituio Federal desta Repblica, da legislao e do entendimento da
Suprema Corte, que passo a proferir meu voto.
O voto dividido em captulos que, inicialmente, tratam do
fundamento e da natureza do processo de impeachment, dos crimes de
responsabilidade, da competncia da Cmara dos Deputados, dos aspectos
concernentes admissibilidade da denncia e das preliminares trazidas pela
Defesa. Aps, no mrito, so analisados item a item os supostos crimes
praticados pela Presidente da Repblica, com a realizao de um contraponto
entre o que foi dito pela denncia e as razes de defesa. Por fim, teo
consideraes sobre a oportunidade e convenincia da instaurao do processo
do ponto de vista poltico e finalizo com a apresentao da minha concluso.
2.2.

DO

FUNDAMENTO

DA

NATUREZA

DO

PROCESSO

DE

IMPEACHMENT E DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE

A definio do fundamento do processo de impeachment, se
predominantemente jurdico ou poltico, consiste em um ponto crucial para a
devida compreenso desse processo, com repercusses importantes sobre a
amplitude e o significado das deliberaes a serem proferidas pelas Casas do
Congresso Nacional. necessrio, portanto, que enfrentemos esse tema antes
de seguirmos anlise do caso concreto.
Nos sistemas presidencialistas de governo, o processo de
impeachment o mecanismo que leva em considerao critrios jurdicos para
propor a responsabilizao do Presidente da Repblica e a sua imediata
destituio, antes de expirado o prazo do mandato presidencial, em razo da
prtica de infraes legais relacionadas com a violao dos deveres funcionais e
com o mau uso do poder.
O impeachment, portanto, no pode ser confundido com os
institutos da moo de desconfiana e da moo de censura, prprias dos
sistemas parlamentaristas, pelos quais ocorre a responsabilizao poltica do

CMARA DOS DEPUTADOS

36
governo perante o Parlamento e a destituio do Primeiro-Ministro, mediante a
simples retirada da confiana poltica da maioria parlamentar, que representa o
fundamento necessrio para a continuidade governamental nesses sistemas.
Dessa forma, o impeachment no pode ser considerado um
processo exclusivamente poltico, imune a critrios jurdicos ou ao controle
judicial da legalidade de sua tramitao, tendo em vista a prpria lgica do
sistema presidencialista de governo e a norma contida no art. 85 da Constituio
Federal, a qual remete a uma lei especial a sua tipificao e as respectivas
normas de processo e julgamento.
Do fundamento jurdico do impeachment, surge o dever de
observncia dos princpios gerais de qualquer direito punitivo, seja ele de
natureza poltica,

criminal, administrativa ou civil.

Tais princpios

so

relacionados com a verificao da tipicidade dos fatos atribudos ao acusado, da

culpabilidade, do julgamento conforme as provas existentes no processo, bem
como do respeito aos direitos subjetivos do Presidente da Repblica e s
garantias processuais da ampla defesa, do contraditrio, da publicidade, da
igualdade processual, da razoabilidade e de todos os demais postulados do
devido processo legal formal e material.
Assim, desde que respeitadas as suas balizas democrticas, o
processo do impeachment no golpe de Estado, na exata medida em que
ele objetiva preservar os valores tico-jurdicos e poltico-administrativos
consagrados na Constituio Federal de 1988.
Na verdade, o impeachment resguarda a legitimidade do exerccio
do mandato poltico, cuja legitimidade de entrada residiu nas eleies populares.
Nesse processo, cassa-se o mandato, se for comprovado que a legitimidade
democrtica do Presidente da Repblica expirou, diante da prtica de crime de
responsabilidade tipificado na Lei no 1.079, de 1950.
importante destacar que a Cmara dos Deputados e o Senado
Federal no podem instaurar esse processo com base em razes de mera
convenincia poltica ou desaprovao governamental, assim como devem

CMARA DOS DEPUTADOS

37
assegurar a mxima efetividade das garantias individuais e processuais do
Presidente da Repblica, diante da sensibilidade e da gravidade que envolve a
tarefa de fazer sentar no banco dos rus o chefe do Poder Executivo nacional.
Por outro lado, devemos estar atentos ao alerta de Rui Barbosa,
citado por Paulo Bonavides4 para que rigores jurdicos formais em excesso
no provoquem um manejo difcil, lento e corruptor do impeachment e no
transformem a respectiva punio em algo fictcio, irrealizvel e mentiroso,
resultando da um poder presidencial irresponsvel, ilimitado, imoral e
absoluto.
Com razo, a observncia de aspectos jurdicos do processo de
impeachment, em especial a obedincia s garantias de ampla defesa e do
contraditrio, no lhe retiram a marcante conotao poltica. Segundo o
Ministro do STF Luis Roberto Barroso, na ADPF n 378: equivocada a
pretenso de transportar, acriticamente, garantias inerentes a processos
criminais comuns para a esfera poltica dos crimes de responsabilidade, o
que ensejaria tratamento idntico a situaes bastante diversas.
Aqui, vale lembrar, reforando a ndole poltica do julgamento, que
o ex-Presidente Fernando Collor foi condenado pelos Senadores, mas depois foi
absolvido pelo STF, em julgamento de carter puramente jurisdicional. Assim, a
natureza parcialmente poltica do impeachment impe certa flexibilizao
dos rigores jurdico-formais prprios de um processo judicial ordinrio.
Assentado que o impeachment pressupe o respeito a critrios
jurdicos e polticos, importa-nos analisar agora se a natureza do processo
predominantemente poltico-administrativa ou criminal.
Sob a gide da Constituio Imperial brasileira de 1824, o processo
de impeachment foi adotado entre ns sob a influncia direta da Inglaterra, onde
o referido processo possui natureza criminal e no se limita a atingir

BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 17 edio. So Paulo: Malheiros, 2010, p.336

CMARA DOS DEPUTADOS

38
politicamente a autoridade pblica, mas abrange o castigo criminal do homem 5.
A partir desse modelo ingls, o processo de impeachment no Imprio
brasileiro possua ntida ndole criminal.
Com a adoo entre ns da forma republicana de governo, o
Constituinte da Primeira Repblica, em 1891, optou primordialmente pelo
modelo norte-americano de impeachment, cuja ndole poltico-administrativa e
cujo objetivo afastar do poder quem dele faz mau uso, sem prejuzo da
posterior responsabilizao criminal do indivduo no mbito do Poder Judicirio.
Portanto, nas Constituies Republicanas brasileiras, o impeachment
possui natureza poltico-administrativa, vez que voltado para a aplicao da
sano poltica da perda do mandato presidencial, alm da inabilitao
temporria para o exerccio de funo pblica.
Ocorre que, ao adaptar o modelo norte-americano para o Brasil, as
Constituies Republicanas, desde 1891 at a atual de 1988, mantiveram a
prtica advinda do Imprio de sistematizar em uma lei especial os ilcitos que
fundamentam o processo de impeachment, denominando-os de crimes de
responsabilidade.
Nesse ponto, o Brasil se afastou dos padres ingls, norteamericano e francs, os quais associam a possibilidade de destituio do
Presidente da Repblica a conceitos vagos e imprecisos, tais como traio,
corrupo, delitos graves e m conduta. Nos referidos Pases, no h
necessidade de cometimento de ilcito penal ou de violao a lei especial
para que ocorra o impeachment, pois o afastamento do Presidente
fundamenta-se em graves desvios dos seus deveres funcionais que causem
prejuzos aos interesses da nao. Assim, a verso brasileira do impeachment
apresenta aspectos nicos, notadamente a previso de uma lei especial que
tipifique os denominados crimes de responsabilidade do Presidente da
Repblica.

Brossard, Paulo. O Impeachment. 2 edio. So Paulo: Ed. Saraiva, 1992, p. 21 e seguintes.

CMARA DOS DEPUTADOS

39
Resta-nos, ainda, enfrentar o problema da natureza das infraes
praticadas pelo Presidente da Repblica que embasam o processo de
impeachment: os crimes de responsabilidade.
Sobre o tema, Pontes de Miranda6 e Aurelino Leal7 defendem o
carter

criminal

do

instituto,

por

reconhecer,

nas

expresses

legais

(admissibilidade, recebimento da denncia, acusado, etc.) e nas fases

previstas na Constituio Federal e na legislao, uma semelhana com os
institutos do processo penal comum brasileiro.
O Supremo Tribunal Federal flerta com essa tese no mbito do
enunciado n 46 de sua Smula Vinculante, ao propor que apenas a Unio
possa legislar sobre os crimes de responsabilidade. Entretanto, tal flerte se d
sob a tica da competncia legislativa.
Nada obstante, a grande maioria da doutrina8, com a qual me
alinho, considera que os crimes de responsabilidade so infraes de
natureza poltico-administrativa, quer pela natureza da sua sano (parte
poltica, consistente na perda do mandato presidencial, parte administrativa,
relacionada com a inabilitao para o exerccio de qualquer funo pblica), quer
pela sua tipificao aberta, caracterizada pela maior impreciso e pluralidade de
significados, exatamente a fim de permitir maior discricionariedade aos
parlamentares no momento da tipificao das condutas do Presidente da
Repblica9.
Ao longo da deciso do STF proferida na ADPF n o 378, podemos
observar nos votos de pelo menos quatro Ministros (Celso de Mello, Rosa
6

MIRANDA, Pontes de. Comentrios Constituio de 1946. Rio de Janeiro: Henrique Cahem, 1946, v. 2, p. 138.

AURELINO LEAL. Teoria e Prtica da Constituio Federal Brasileira, Primeira Parte, 1925, p. 480.

Em defesa do carter poltico-administrativo dos crimes de responsabilidade, podemos citar na doutrina: Paulo Brossard
(O Impeachment..., p. 69 e seguintes), Jos Frederico Marques (Da competncia em matria penal. So Paulo: Saraiva,
1953, p. 154), Gilmar Mendes (Curso de Direito Constitucional. 6 edio revista e atualizada. So Paulo: Saraiva, 2011,
p. 958), Manoel Gonalves Ferreira Filho (Curso de Direito Constitucional, 32 ed. So Paulo: Saraiva, p. 163), Uadi
Lammgo Bulos. (Constituo Federal anotada. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 916), Luiz Alberto David Arajo e
Vidal Serrano Nunes Jnior (Curso de Direito Constitucional, 2004, p. 293), Alexandre de Moraes (Constituio do Brasil
interpretada e legislao constitucional. So Paulo: Atlas, 2011, p. 1.201), Luiz Flvio Gomes (Crimes de
responsabilidade fiscal: Lei n. 10.028/00. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2011, p. 23), Damsio de Jesus
(Direito Penal: Parte geral, v. I, 2003, p. 222), Eugnio Pacelli (Curso de Processo Penal, 17 edio revista e ampliada.
So Paulo: Atlas, 2013, p. 122-123); Fernando Whitaker da Cunha (O Impeachment. Revista da Academia Brasileira de
Letras Jurdicas. Ano VII, n. 4, Rio de Janeiro, 2o semestre de 1993, p. 168), entre outros.
9

BROSSARD, Paulo. O Impeachment..., p. 142.

CMARA DOS DEPUTADOS

40
Weber, Luiz Fux e Edson Fachin) a afirmao da natureza poltico-administrativa
dos crimes de responsabilidade e sua proximidade com o instituto da
improbidade administrativa. Nas palavras da eminente Ministra Rosa Weber:
Assim como nos Estados Unidos da Amrica, no Brasil o impeachment
processo de natureza poltica, e no processo criminal, que visa mais
proteo do Estado do que punio do que procedeu mal na gesto da coisa
pblica 10.
Em relao tipificao, conforme abordado anteriormente, a
doutrina h muito reconhece a natureza mista, parte criminal, parte polticoconstitucional do processo de impedimento. Tal caracterstica traz como
consequncia a complexidade dos crimes de responsabilidade. Objetivamente,
tais crimes visam a punir politicamente as mais altas autoridades estatais em
virtude da prtica de fatos tpicos lesivos aos bens e valores mais caros
comunidade jurdica (muitos deles relacionados com crimes previstos na
legislao penal). Porm, diante de sua indisfarvel natureza polticoadministrativo-constitucional, vieram tambm a ser tipificados na Lei n o 1.079, de
10 de abril de 1950.
Um exame superficial coloca em evidncia o fato de serem tipos
abertos e permeados por conceitos jurdicos indeterminados, em lgica oposta
do Direito Penal, que guiado pela preciso do tipo penal. Os tipos l descritos
so

mais assemelhados aos tipos previstos na

Lei de Improbidade

Administrativa, que tm por objetivo aplicar sanes poltico-administrativas a

condutas desviantes de deveres funcionais, muitas delas j caracterizadas como
delitos na legislao criminal.
Em razo da proximidade das condutas previstas na Lei n o 1.079,
de 1950, com aquelas contidas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei
10

Em razo da proximidade das condutas previstas na Lei no 1.079, de 1950, com aquelas contidas na Lei de
Improbidade Administrativa (Lei no 8.429, de 1992) parece-nos oportuno citar os ensinamentos de Emerson Garcia e
Rogrio Pacheco Alves acerca dos tipos abertos desta ltima norma e da utilizao dos conceitos jurdicos
indeterminados: A utilizao dos conceitos jurdicos indeterminados exigir do intrprete a realizao de uma
operao de valorao das circunstncias perifricas ao caso, o que permitir a densificao do seu contedo e
a correlata concretizao da norma. Diversamente de uma operao de mera subsuno, (...), aqui ser
imprescindvel a intermediao, entre a disposio normativa e o fato, de uma operao de ndole valorativa
(Improbidade Administrativa. 5a ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 294).

CMARA DOS DEPUTADOS

41
no 8.429, de 1992) parece-nos oportuno citar os ensinamentos de Emerson
Garcia e Rogrio Pacheco Alves11 acerca dos tipos abertos desta ltima norma e
da utilizao dos conceitos jurdicos indeterminados: A utilizao dos
conceitos jurdicos indeterminados exigir do intrprete a realizao de
uma operao de valorao das circunstncias perifricas ao caso, (...).
Diversamente de uma operao de mera subsuno, (...), aqui ser
imprescindvel a intermediao, entre a disposio normativa e o fato, de
uma operao de ndole valorativa.
Dessa forma, conclui-se que no se trata somente de uma mera
anlise fria da adequao da letra da lei ao caso concreto, como no Direito Penal
estrito, mas tambm de uma avalio de todo o contexto scio-poltico.
Alm disso, deve ser feita a anlise da gravidade da conduta
praticada pelo Chefe do Executivo. Em nosso modelo de impeachment, que
prev a definio dos crimes de responsabilidade em lei especial, deve-se
reconhecer que, em certa medida, o juzo de gravidade das ofensas e de sua
aptido para justificar o afastamento do Presidente da Repblica, j foi feito pelo
legislador constituinte e pelo legislador ordinrio quando da promulgao da lei
n 1.079, de 1950.
Alm do enquadramento legal, no seria razovel, ao examinar os
fatos narrados na Denncia, mesmo em sede de juzo poltico, ignorar a
exigncia de relevncia para reconhec-los como aptos a justificar o
afastamento.
E nesse ponto, chego ao meu entendimento. Estou convicto de
que, independentemente das divergncias doutrinrias e jurisprudenciais, ns
parlamentares temos o dever de respeitar o processo democrtico e os

11

Em razo da proximidade das condutas previstas na Lei no 1.079, de 1950, com aquelas contidas na Lei de
Improbidade Administrativa (Lei no 8.429, de 1992) parece-nos oportuno citar os ensinamentos de Emerson Garcia e
Rogrio Pacheco Alves acerca dos tipos abertos desta ltima norma e da utilizao dos conceitos jurdicos
indeterminados: A utilizao dos conceitos jurdicos indeterminados exigir do intrprete a realizao de uma
operao de valorao das circunstncias perifricas ao caso, o que permitir a densificao do seu contedo e
a correlata concretizao da norma. Diversamente de uma operao de mera subsuno, (...), aqui ser
imprescindvel a intermediao, entre a disposio normativa e o fato, de uma operao de ndole valorativa
(Improbidade Administrativa. 5a ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 294).

CMARA DOS DEPUTADOS

42
princpios constitucionais da ampla defesa, do contraditrio, do devido processo
legal e a tipicidade contida na Lei n 1.079, de 1950.
Entendo tambm que, ainda que devam ser considerados os
pressupostos jurdicos, o processo de impeachment possui essncia
poltica, uma vez que foi entregue s Casas do Poder Legislativo pelo
poder constituinte originrio, para que seja julgado luz de maior
sensibilidade poltica12.
A razo de o processo de impeachment do Presidente da
Repblica ter sido entregue s casas legislativas, e no ao Poder Judicirio, no
foi outra seno o reconhecimento de maior discricionariedade aos parlamentares
no momento da avaliao das condutas presidenciais. Esse juzo ser feito luz
do momento scio-poltico e da maior percepo dos parlamentares em aferir as
altas e superiores razes de convenincia, oportunidade e utilidade polticas que
levam um Presidente da Repblica a tomar suas decises.
Assim, caso reste comprovado que o chefe do Poder Executivo
praticou graves desvios aos deveres inerentes a sua funo e desrespeitou os
valores tico-jurdicos consagrados na Constituio Federal, ser decretada a
perda da legitimidade democrtica do mandatrio mximo da nao.
disso que trata o presente processo jurdico-poltico.
2.3.

O PROCESSO DE IMPEACHMENT NA CF/88 COMPETNCIA DA

CMARA DOS DEPUTADOS
A competncia da Cmara dos Deputados em relao ao processo

de impeachment foi bastante alterada com o advento da atual Constituio

Federal.
12

Afeitos aplicao da lei, consoante mtodos estritamente jurdicos, induvidoso que, de ordinrio, os juzes tenham
condies para decidir acerca de fatos que, por vezes, transcendem a esfera da pura legalidade, inserem-se em
realidades polticas, vinculam-se a problemas de governo, insinuam-se em planos nos quais a autoridade levada a agir
segundo juzos de convenincia e oportunidade e utilidade, sob o imprio de circunstncias imprevistas e extraordinrias.
Conforme lio de Story, os deveres cuja violao enseja o impeachment so facilmente compreendidos por estadistas
e raramente conhecidos dos juzes. O tribunal que fosse chamado a intervir nessas questes, ou correria o risco de
decidir de maneira inadequada, se preso a critrios de exclusiva legalidade, ou, para decidir bem, talvez tivesse de
recorrer a critrios metafsicos e extrajudiciais; e no teria nenhum sentido o recurso ao Judicirio. Brossard, Paulo. O
Impeachment. 3 Ed. 1992, p. 142.

CMARA DOS DEPUTADOS

43
Antes de 1988, a Cmara dos Deputados atuava como um
verdadeiro tribunal de pronncia, semelhana do juzo de pronncia do
Tribunal do Jri, tendo de se manifestar sobre a procedncia ou improcedncia
da acusao. Na sistemtica anterior, a Cmara realizava instruo probatria e,
ao final, declarava a procedncia da acusao, cabendo ao Senado realizar o
julgamento.
Aps 1988, com a nova Constituio, a Cmara deixou de ser
rgo de acusao perante o Senado, passando a realizar apenas um juzo
inicial de admissibilidade. Ao faz-lo, aps a manifestao da defesa tcnica do
denunciado e de eventuais diligncias necessrias ao esclarecimento da
denncia, a Cmara aferir as questes formais da denncia popular, a
viabilidade jurdica e poltica do seu pedido, o lastro probatrio, a manifestao
da defesa e o enquadramento, em tese, dos fatos aos crimes de
responsabilidade previstos em lei.
Assim, na hiptese de ilegitimidade ativa dos denunciantes, da
inpcia jurdica da pea acusatria ou da falta de justa causa, dever esta
Comisso Especial, cujo parecer tem carter opinativo em relao ao Plenrio
da Casa, decidir pela inadmissibilidade jurdica e poltica da acusao e,
consequentemente, pela no autorizao de instaurao de processo pelo
Senado Federal.
Por outro lado, caso haja a constatao de admissibilidade jurdica
e poltica da Denncia, considerada a manifestao da defesa e configurados os
fatos narrados, pelo menos em tese, como crimes de responsabilidade, dever
este colegiado decidir, por maioria simples, e o Plenrio da Cmara dos
Deputados, por dois teros de seus membros, pela admissibilidade da denncia
e pela autorizao de instaurao de processo de impeachment no Senado
Federal.
Como dito, Cmara no cabe, por determinao constitucional,
debruar-se sobre o mrito da acusao ou promover atos voltados dilao
probatria. Por essa razo, nessa fase de admissibilidade, as poucas diligncias

CMARA DOS DEPUTADOS

44
que podem ser realizadas devem voltar-se apenas para elucidar a denncia, e
no para complementar ou suprir o seu contedo. Registre-se que, no presente
procedimento, as audincias pblicas realizadas cumpriram o objetivo de
esclarecer o contedo do processo aos membros da Comisso Especial e
sociedade.
O enfrentamento do mrito dar-se- no Senado Federal, que o
foro constitucionalmente apropriado para que o Chefe do Poder Executivo se
defenda, valendo-se, evidentemente, de todas as garantias que a Carta da
Repblica lhe assegura.
O rito do procedimento do impeachment contra o Presidente da
Repblica regulado pela Constituio Federal, pela Lei n 1.079/1950 e,
subsidiariamente, pelos Regimentos Internos da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal. Entretanto, vrias lacunas nesses diplomas trouxeram, no caso
Collor, e continuam trazendo, no caso presente, desafios aos operadores do
Direito, bem como ao Congresso Nacional quando do exerccio de suas
prerrogativas.
Nessa esteira, algumas decises do Supremo Tribunal Federal
representam importantes balizas para o Parlamento. Vrias decises orientaram
esta Casa no procedimento do caso Collor e continuam orientando neste
procedimento, tais como as proferidas nos mandados de segurana nmeros
20.941, 21.564, 21.623, 21.628, 21.633, 21.689 e, mais recentemente, na ADPF
n 378.
Finalizo as consideraes sobre o papel da Cmara dos Deputados
no processo do impeachment com um trecho da deciso do STF proferida no
MS n 21.564, que bem sintetiza a competncia desta Casa, a saber: (...) na
Cmara ocorre, apenas, a admissibilidade da acusao, a partir da edio
de um juzo poltico, em que a Cmara verificar se a acusao
consistente, se tem ela base em alegaes e fundamentos plausveis, ou se
a notcia do fato reprovvel tem razovel procedncia, no sendo a
acusao simplesmente fruto de quizlias ou desavenas polticas.

CMARA DOS DEPUTADOS

45
2.4.

DA ADMISSIBILIDADE

2.4.1. Dos requisitos formais de admissibilidade

A anlise inicial de admissibilidade de um processo punitivo, em
linhas gerais, objetiva verificar se a ao vivel, sria e plausvel, no sendo
uma iniciativa meramente aventureira ou irresponsvel.
No processo de impeachment, em especial, tal anlise abrange a
avaliao dos seguintes aspectos:
a) Legitimidade ativa do denunciante, que deve ser cidado
brasileiro, por fora do art. 14 da Lei n. 1.079/50;
b) Permanncia do denunciado no mandato presidencial, de
acordo com o art. 15 da Lei n. 1.079/50;
c) Correo formal da denncia, que, entre outros aspectos,
deve estar devidamente assinada e com firma reconhecida de
seus autores, conter a exposio dos fatos tidos como
delituosos

tipificar

os

crimes

de

responsabilidade

supostamente praticados;
d) Exame da justa causa lastro probatrio mnimo que
evidencie que o processo tem justa causa e apresenta indcios
de conduta pessoal do Presidente da Repblica que se
enquadre, ao menos em tese, em crime de responsabilidade
previsto na Lei n. 1.079/50. Tal conduta deve ser grave o
suficiente a ponto de atentar contra a Constituio Federal,
alm de ser antijurdica e culpvel.
Na hiptese de ficar evidente que os fatos no se enquadram
na referida Lei, no atentam contra a Constituio, no so
antijurdicos ou que no h culpabilidade do chefe do Poder
Executivo nacional, no haver interesse pblico hbil
instaurao do processo;

CMARA DOS DEPUTADOS

46
e) Convenincia e oportunidade poltica, assim entendido como
juzo poltico na destituio do Presidente da Repblica, a fim
de se decidir se a sua permanncia, apesar dos abusos e
desmandos noticiados, contribuir para a superao da crise
poltica ou se a sua deposio valiosa aos interesses
nacionais.
A seguir, passo ao exame da admissibilidade jurdica do ponto de
vista formal da denncia que diz respeito aos itens a, b e c, acima referidos.
Para proceder essa anlise, principiamos pelos arts. 14 a 16 da
Lei n 1.079/50 e 218, caput e 1, do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados, que estabelecem trs requisitos formais indispensveis para que ela
possa ser recebida, relacionados com a comprovao de que: 1) o Denunciante
est no gozo de seus direitos polticos; 2) a Denunciada est na titularidade do
cargo; e 3) a denncia est assinada pelo Denunciante e com firma reconhecida.
Confrontando-se a presente denncia com as exigncias legais
acima referidas, observa-se que foram cumpridos todos os requisitos formais,
uma vez que a Presidente da Repblica se encontra na titularidade do cargo e
que os Denunciantes reconheceram devidamente as firmas de suas assinaturas,
bem como fizeram prova de estar no gozo de seus direitos polticos, mediante a
apresentao de certido de quitao eleitoral expedida pelo Tribunal Superior
Eleitoral.
Quanto correo formal da denncia, destaca-se que a deciso
do Supremo Tribunal Federal na ADPF n 378 e a Lei n 1.079/50, em seu art.
38, tambm determinam que os Regimentos Internos da Cmara dos Deputados
e do Senado Federal e o Cdigo de Processo Penal sejam os subsidirios da
Lei, naquilo em que lhe forem aplicveis. Este ltimo estatuto, por sua vez,
estabelece os critrios para o recebimento de uma ao penal:
Art. 41. A denncia ou queixa conter a exposio do fato criminoso, com
todas as suas circunstncias, a qualificao do acusado ou esclarecimentos

CMARA DOS DEPUTADOS

47
pelos quais se possa identific-lo, a classificao do crime e, quando
necessrio, o rol de testemunhas.

Verifico que os Denunciantes expuseram os fatos minuciosamente

e apresentaram a qualificao da Denunciada. Tambm procederam
classificao dos crimes de responsabilidade que entenderam ter sido cometidos
por ela, bem como apresentaram rol de testemunhas, razo pela qual a
denncia se mostra apta.
Em seguida, o Cdigo de Processo Penal traz as seguintes
exigncias sobre o recebimento da Denncia:
Art. 395. A denncia ou queixa ser rejeitada quando:
I for manifestamente inepta;
II faltar pressuposto processual ou condio para o exerccio da ao penal;
ou
III faltar justa causa para o exerccio da ao penal.

Quanto aos pressupostos processuais, a Denunciada Presidente

da Repblica e, nos termos do art. 51, I, da Constituio Federal, cabe a esta
Casa proceder autorizao, por dois teros de seus membros, para
instaurao de processo contra o Chefe do Executivo.
As

condies

da

ao

tambm

se

encontram

presentes:

possiblidade jurdica do pedido (as condutas imputadas so consideradas crime

de responsabilidade por lei); interesse de agir (necessidade, adequao e
utilidade para o processo de impeachment); e legitimidade para agir ( permitido
a qualquer cidado denunciar o Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade, nos termos do art. 14 da Lei n 1.079/50).
2.4.2. Da admissibilidade total ou parcial da Denncia
Quero ressaltar neste tpico dois entendimentos importantssimos
deste Relator. O primeiro sobre a competncia da Comisso para analisar o
recebimento da Denncia em sua integralidade e o segundo sobre a

CMARA DOS DEPUTADOS

48
possibilidade de o Presidente da Repblica ser responsabilizado por atos
praticados em mandato imediatamente anterior, em caso de reeleio.
A despeito de possuir tal entendimento, conforme explicado a
seguir, esse juzo no ir influenciar na concluso e, portanto, no prejudicar a
Defesa, uma vez que me ative Denncia conforme supostamente recebida
pelo Presidente da Cmara dos Deputados.

2.4.2.1. Da apreciao da Denncia pela Comisso Especial

Questo jurdica relevante diz respeito aos limites de apreciao da
Denncia por esta Comisso. Quando o Presidente da Cmara dos Deputados
recebeu a denncia, S. Exa. afastou de plano, em sua fundamentao, os
supostos crimes praticados pela Denunciada na vigncia do mandato anterior,
assim como aqueles relacionados com a probidade na administrao.
Desde logo, registro que tenho entendimento firmado de que o
juzo de admissibilidade realizado pelo Presidente da Cmara meramente
precrio, sumrio e no vinculante, o que autorizaria que esta Comisso
analisasse a denncia por inteiro, incluindo aqueles temas que, em um
primeiro momento, foram afastados por falta de maiores indcios.
Ora, em sua parte dispositiva, a deciso do Presidente da Cmara
dos Deputados recebeu a denncia por inteiro e no parcialmente, o que
significa dizer que sobre ela, em todos os seus aspectos, esta Comisso deveria
se debruar. A uma, porque esta fase no de julgamento, mas apenas de
admissibilidade da denncia; a duas, porque a competncia constitucional de
analisar a Denncia da Cmara dos Deputados (seu Plenrio) e no do
Presidente desta Casa ou mesmo da Comisso Especial, cujo parecer
opinativo.

CMARA DOS DEPUTADOS

49
Essa, alis, a doutrina especfica de Paulo Brossard, que
defende, inclusive, a possibilidade de o Senado Federal investigar e produzir
provas livremente, sobretudo diante da verificao de fatos novos13.
No mesmo sentido, guardadas as devidas propores, colhem-se
as seguintes afirmaes do voto proferido pelo Ministro Edson Fachin, na ADPF
n 378, que me permitem concluir dessa forma:
Importante enfatizar que o ato do Presidente da Cmara, embora acarrete o
recebimento da denncia no contexto do processo instaurado no mbito
daquela Casa Legislativa, no encerra de forma definitiva o juzo de
admissibilidade da denncia. Se a denncia for recebida pelo Presidente da
Cmara dos Deputados, incumbir ao Plenrio o juzo conclusivo quanto
viabilidade da denncia.
Essa sistemtica tambm guarda similitude com a lgica do processo penal
ordinrio, em que o juiz recebe a denncia e, vista de defesa escrita, na fase
prevista no artigo 397 do CPP, revisita a adequao da acusao a justificar a
produo de provas voltadas a formar o juzo de mrito. por isso que, embora
no se reconhea a existncia de dois recebimentos, parte da doutrina trata de
dupla admissibilidade da denncia:
Em suma, teria o juiz duas oportunidades de verificar a admissibilidade
da demanda: a primeira, de modo bem superficial, apoiado to somente nos
elementos constantes do inqurito policial ou das peas de informao; o
segundo, j em grau de cognio mais vertical - mas ainda sumrio com
suporte no apenas no material colhido inquisitorialmente mas tambm nas
alegaes e nos documentos eventualmente apresentados pela defesa
tcnica do denunciado, no prazo que lhe foi disponibilizado por fora do
comando do artigo 396 do Cdigo de Processo Penal.
O propsito parece ter sido o de conferir maior grau de proteo ao acusado
contra acusaes infundadas e at temerrias, que, se no constiturem a
regra, podem ocorrer como fruto do aodamento, errnea interpretao dos
fatos apurados na investigao preliminar, ou qui, de distorcida concepo
dos fins do processo penal. (CRUZ, Rogerio Schietti Machado. O juzo de
admissibilidade aps a reforma processual de 2008. In: CALABRICH, Bruno;
FISCHER, Douglas; PELELLA, Eduardo (Orgs.). Garantismo Penal Integral, 2.
ed. Salvador: Juspodium, 2013. p. 204, grifei).
13

Brossard, Paulo. O Impeachment. 3 Ed. 1992.

CMARA DOS DEPUTADOS

50
No processo instaurado na Cmara, a avaliao da Presidncia deve ocorrer
luz da denncia e das provas que a acompanham. Em razo da natureza e
gravidade do processo, tambm razovel que esse juzo seja renovado
pelo Plenrio.
O trao distintivo entre o juzo de admissibilidade e o de mrito simples. No
caso do processo instaurado pela Cmara, se o juzo positivo no importar
autorizao de processamento do Presidente da Repblica, trata-se de juzo de
admissibilidade interno. Havendo autorizao, a deciso resolve o mrito do
processo instaurado na Cmara, com admisso da denncia para fins de
processamento no mbito do Senado Federal. (destacamos)

Dessa

forma,

insisto:

competncia

desta

Comisso

e,

posteriormente, do Plenrio, analisar a Denncia como um todo, no estando

este colegiado vinculado ao recebimento precrio do Presidente desta Casa.
2.4.2.2. Da responsabilizao do Presidente da Repblica (reeleito) por atos
cometidos em mandato imediatamente anterior
H que se considerar se h a possibilidade de um Presidente da
Repblica ser responsabilizado por atos cometidos no curso de mandatos
imediatamente anteriores.
Grande parte da doutrina constitucionalista tem entendido que o
Presidente da Repblica reeleito pode responder por atos praticados no
exerccio da funo durante seu mandato imediatamente anterior. Nesse sentido
vale lembrar a lio Paulo Brossard14, in verbis:
Restabelece-se a jurisdio poltica, se o antigo governante ao cargo retornar.
O impeachment pode ento ser iniciado ou prosseguido. Tem-se entendido
escreve Pontes de Miranda que, se a pessoa volta ao cargo, se restaura a
jurisdio poltica (...). Ainda mais. Embora no haja faltado quem alegasse que
a eleio popular tem a virtude de apagar as faltas pretritas, a verdade que
infraes cometidas antes da investidura no cargo, estranhas ao seu exerccio
ou relacionadas com anterior desempenho, tm motivado o impeachment,
desde que a autoridade seja reinvestida em funo suscetvel de acusao
parlamentar.

14

Brossard, Paulo. O Impeachment. 3 Ed. 1992, p. 136-137.

CMARA DOS DEPUTADOS

51
Alm do mais, a Constituio Federal jamais disse que o
Presidente da Repblica no pode ser responsabilizado por atos praticados em
mandato anterior. A Carta Magna usa, sabiamente, o termo funes, e no
mandato atual. Seno vejamos:
Art. 86, 4 O Presidente da Repblica, na vigncia de seu mandato, no pode
ser responsabilizado por atos estranhos ao exerccio de suas funes.

Dessa forma, h que se considerar que a Constituio deve ser

interpretada de maneira evolutiva, levando-se em conta as mudanas de seu
texto e as transformaes sociais. Inicialmente, o constituinte originrio, ao criar
o 4 do art. 86, no previa o instituto da reeleio. Dessa forma, o Presidente
da Repblica exercia suas funes pelo perodo de quatro anos apenas.
Contudo, aps a insero do instituto da reeleio no texto magno pela Emenda
Constitucional n 16/1997, o Presidente da Repblica passou a exercer suas
funes pelo perodo de oito anos, caso reeleito, ainda que cada mandato seja
de quatro anos.
Logo, em nosso entendimento, a interpretao mais fiel
vontade

constitucional

deve

ser

no

sentido

de

possibilitar

responsabilizao do Chefe do Poder Executivo por atos cometidos em

qualquer um dos dois mandatos consecutivos, desde que ainda esteja no
exerccio das funes presidenciais.
Por fim, cabe observar que, guardadas as devidas peculiaridades,
o processo de crime de responsabilidade do Presidente da Repblica tem a
mesma natureza do processo de perda de mandato parlamentar por falta de
decoro. Considerando-se a mesma natureza de ambos os processos,
consideradas as devidas propores, poder-se-ia tambm aplicar no processo
de impeachment o princpio da unidade de legislatura, que no impede a
instaurao de procedimento de cassao legislativa por atos atentatrios ao

CMARA DOS DEPUTADOS

52
decoro parlamentar cometido na legislatura anterior, conforme j decidiu o
Supremo Tribunal Federal15.
Ainda sobre o tema, traz-se a lume a lio do Ministro Celso de
16

Mello :
(...) que o princpio da unidade de legislatura no representa obstculo
constitucional a que as Casas Legislativas venham, ainda que por fatos
anteriores legislatura em curso, a instaurar - contra quem j era titular de
mandato na legislatura precedente procedimento de carter polticoadministrativo, destinado a viabilizar a decretao da perda do mandato, por
fato atentatrio ao decoro parlamentar, cometido por quem ento se achava
investido na condio de membro de qualquer das Casas do Congresso
Nacional (Constituio Federal, artigo 55, I, e, 1 e 2).

Pelos argumentos defendidos pelos Ministros da Suprema Corte

acima expostos, no nos parece, salvo melhor juzo, subsistir mais dvidas
quanto ao cabimento de responsabilizao de um Presidente da Repblica por
atos cometidos no curso de mandatos imediatamente anteriores.
2.4.2.3. Do caso concreto
No obstante meu entendimento pessoal que, insisto, parece ser o
mais acertado, tive o cuidado de considerar neste relatrio, como fundamento
para a sua concluso, apenas os fatos narrados na denncia supostamente
admitidos pelo Presidente da Cmara dos Deputados.
Assim procedo por dois motivos. A primeira razo o intuito de
evitar eventual alegao de violao aos princpios do contraditrio e da ampla
defesa, at mesmo porque a Defesa nada disse sobre esses fatos. A segunda
porque, nos termos em que a Denncia foi supostamente recebida pelo
Presidente da Cmara dos Deputados, no entendimento deste Relator, j
existem motivos suficientes para a formao de juzo desta Casa.

15

STF MS 23.388/DF Relator: Ministro Neri da Silveira.

16

MS n 24458-5/DF MC/DF

CMARA DOS DEPUTADOS

53
Ressalto que, caso esta Casa autorize a abertura de procedimento
por crime de responsabilidade contra a Presidente da Repblica, cabe ao
Senado Federal realizar um juzo de recebimento preliminar, conforme decidido
pela ADPF n 378. Cabe tambm ao Senado Federal, nesse juzo preliminar,
se confirmar a eventual deciso da Cmara dos Deputados, decidir se a
denncia apresentada ser julgada por inteiro, inclusive com a considerao
de fatos novos, como defende a doutrina especializada, ou apenas
parcialmente, naquilo que o Presidente da Cmara dos Deputados e esta
Comisso consideraram como razo de decidir.
Digo isso porque a concluso deste relatrio deve ser apenas a de
autorizar a instaurao ou no do processo. Nada mais do que isso. A fase
realmente processual, com o recebimento da denncia propriamente dito, com o
seu processamento e julgamento, ser feita no Senado Federal.
2.5.

DAS PRELIMINARES DA DEFESA

Antes de adentrarmos no exame da justa causa, passaremos

anlise das duas questes preliminares trazidas pela Defesa. A primeira em

relao suposta nulidade do recebimento da denncia pelo Presidente da
Cmara dos Deputados em face de desvio de finalidade. A segunda questo
preliminar se refere a questes procedimentais do presente processo de
impeachment e se divide em trs subitens:
a) Da juntada aos autos da delao premiada feita pelo Senador
Delcdio do Amaral;
b) Da realizao de etapa procedimental de diligncias para o
esclarecimento da denncia;
c)

Da

ausncia

de

intimao

da

Denunciada

acompanhamento das oitivas de esclarecimento.

A seguir, as referidas questes sero abordadas.

para

CMARA DOS DEPUTADOS

54
2.5.1. Da suposta nulidade do recebimento da denncia pelo Presidente da
Cmara dos Deputados em face de desvio de finalidade
Nesta primeira questo preliminar, a Defesa alega que:
1. o recebimento da denncia pelo Presidente da Cmara dos
Deputados ocorreu de maneira viciada, por indiscutvel desvio de
poder ou desvio de finalidade, pelo que deve ser reconhecida nula
de pleno direito a deciso proferida e, consequentemente, os atos
subsequentes;
2. o presente processo foi instaurado com base em premissas ilegais,
ilegtimas, imorais e manifestamente injustas, a partir de um
clamoroso abuso de poder no qual ningum no exerccio da
Presidncia da Cmara poderia ter incorrido.
Anlise
Essa questo j foi analisada e encontra-se superada pelo
Supremo Tribunal Federal em duas oportunidades, restando fixado o
entendimento de que no se aplica ao processo poltico-jurdico de impeachment
as regras de processo penal que tratam de impedimento/suspeio, por haver
regra expressa no art. 3617 da Lei n 1.079/50, no presentes no caso.
No julgamento da ADPF n 378-DF, pelo Supremo Tribunal
Federal, foi decidido, por unanimidade, pela impossibilidade de aplicao
subsdidiria das hipteses de impedimento e suspeio do CPP relativamente
ao Presidente da Cmara dos Deputados. Do voto do Ministro ROBERTO
BARROSO, colhe-se a seguinte passagem sobre o tema:
Embora o art. 38 da Lei n 1.079/1950 reconhea a aplicao subsidiria do
Cdigo de Processo Penal ao processo e julgamento do Presidente da
Repblica por crime de responsabilidade, somente estaro impedidos de
funcionar nesse processo os parlamentares que se encontram em
17

Art. 36. No pode interferir, em nenhuma fase do processo de responsabilidade do Presidente da Repblica ou dos
Ministros de Estado, o deputado ou senador; a) que tiver parentesco consangneo ou afim, com o acusado, em linha
reta; em linha colateral, os irmos cunhados, enquanto durar o cunhado, e os primos co-irmos; b) que, como
testemunha do processo tiver deposto de cincia prpria.

CMARA DOS DEPUTADOS

55
situaes previstas no art. 36 da mesma lei, no se aplicando
subsidiariamente as hipteses de impedimento e suspeio previstas no
CPP. E isso por trs razes. Em primeiro lugar, incabvel a equiparao entre
magistrados, dos quais se deve exigir plena imparcialidade, e parlamentares,
que devem exercer suas funes com base em suas convices polticopartidrias e pessoais e buscar realizar a vontade dos representados. Em
segundo lugar, a aplicao subsidiria pressupe ausncia de previso
normativa na lei, o que no ocorre em relao Lei n 1.079/50, que
estabelece os casos de impedimento no art. 36. Por fim, embora a Lei de
Crimes de Responsabilidade no estabelea hipteses de suspeio, no h
que se falar em lacuna legal. compreensvel que o legislador tenha fixado,
apenas e excepcionalmente, casos de impedimento, dado o fato de que o
processo de impeachment ocorre no mbito do Legislativo, onde divergncias,
embates e acusaes ganham lugar cotidianamente.

Em

outra

deciso,

tambm

envolvendo

processo

de

impeachment da atual Presidente da Repblica (MS 33.921-DF), o Ministro

GILMAR MENDES indeferiu a liminar requerida em mandado de segurana
impetrado por parlamentares da base aliada, no qual tambm se sustentava
desvio de poder ou de finalidade, sob o argumento de que o Presidente da
Cmara dos Deputados se utilizou da gravssima competncia de admitir a
instaurao de processo de impeachment como instrumento para impedir a
apurao de seus desvios ticos, chantagear adversrios ou promover vingana
poltica. Aduziram os impetrantes daquele processo que o Presidente da
Cmara dos Deputados teria agido em defesa de seu interesse pessoal, qual
seja, evitar sua prpria cassao. Da deciso referida, que afastou
expressamente tais alegaes, merece ateno os seguintes trechos:
Ressalte-se que eventuais interesses poltico-partidrios divergentes da
autoridade apontada como coatora em face da Presidente da Repblica,
que poderiam revelar, inclusive, a existncia de inimizade, no
significariam a violao das garantias decorrentes da organizao e
procedimento do processo vindouro, iniciado com o ato ora atacado.
(...)
Observando detidamente o ato apontado como coator, configura-se claro
que houve apenas anlise formal pelo Chefe da Cmara dos Deputados,
devidamente fundamentada, no exerccio do seu mister constitucional.

CMARA DOS DEPUTADOS

56
No bastasse a jurisprudncia afastando do processo poltico as
hipteses de impedimento e suspeio previstas no CPP, nunca demais
lembrar que a competncia para a anlise do recebimento da Denncia , afinal,
do Plenrio da Cmara dos Deputados. O Presidente da Casa apenas deflagra o
procedimento. Alm disso, a hiptese do cometimento de crimes de
responsabilidade que expressam condutas afrontosas Constituio praticadas
pelo Chefe do Poder Executivo motivo suficiente para a submisso da
Denncia anlise desta Casa.
Por tudo isso, o s fato de o Presidente da Cmara dos Deputados
ter divergncia poltica com a Denunciada no causa suficiente para afastar a
validade do ato praticado, sem contar que se trata de matria vencida, j
analisada e rejeitada pela Suprema Corte.
Rejeito, assim, a preliminar apresentada.
2.5.2. Das questes procedimentais
2.5.2.1. Da juntada aos autos da delao premiada feita pelo senador
Delcdio do Amaral
Na segunda questo preliminar, a Defesa alega:
1. o Presidente da Cmara dos Deputados, ao decidir anexar aos
autos a ntegra da colaborao premiada do Senador Delcdio do
Amaral, incorreu em desvio de poder e feriu o direito ampla
defesa da Denunciada que;
2. o referido documento no guarda relao ftica ou jurdica com o
objeto delimitado para o presente procedimento e no guarda
pertinncia com o atual mandato da Presidente da Repblica;
3. a deciso sobre a juntada dos documentos contraria a deliberao
original do Presidente da Cmara quanto a admissibilidade apenas
parcial da presente denncia;

CMARA DOS DEPUTADOS

57
4. a Comisso Especial que cuida do presente procedimento discutiu
sobre a matria e que o requerimento de desentranhamento dos
autos foi rejeitado, o que fere os direitos de defesa e do devido
processo legal da acusada, que no sabe de quais acusaes deve
se defender;
Por fim, a Defesa solicita: a) anulao dos atos desta Comisso a
partir da juntada dos documentos; b) que seja afirmado que este processo se
limita, exclusivamente, apreciao dos crimes de responsabilidade objeto da
denncia originalmente recebida pelo Presidente da Cmara; c) que seja
determinada a reabertura do prazo para a apresentao da manifestao de
defesa; e d) que tanto a defesa, como o Relator, bem como os parlamentares,
firmem suas manifestaes sobre a matria recebida parcialmente pelo
Presidente da Cmara dos Deputados.
Anlise
No consistente a alegao de que a Denunciada no saberia de
quais fatos deveria se defender, uma vez que a mesma foi, por duas vezes,
regularmente notificada para que tomasse conhecimento do inteiro teor
denncia. Tais fatos ocorreram nos dias 3/12/2015 e 17/3/2016.
Como j registrado, tenho o entendimento firmado de que o juzo
de admissibilidade realizado pelo Presidente da Cmara meramente
precrio, sumrio e no vinculante, o que autoriza a esta Comisso
analisar a denncia por inteiro.
Tambm

como

apontado,

tais

documentos

no

foram

considerados como fundamento para a elaborao deste Relatrio.

Ademais, vale lembrar que o Supremo Tribunal Federal, por meio
da ADPF n 378, decidiu que o procedimento utilizado pelo Congresso Nacional
no caso Collor deve ser utilizado como parmetro para o presente procedimento.
Ora, assim decidiu Nelson Jobim, Relator do caso Collor, quando da anlise do

CMARA DOS DEPUTADOS

58
argumento da Defesa que se investia contra o Relatrio da Comisso
Parlamentar de Inqurito:
No a Cmara dos Deputados, porque foro de admissibilidade da Denncia e
de autorizao para a instaurao do processo, competente para apreciar a
consistncia material das concluses da CPI. tema de exclusiva rbita do
Senado Federal, onde o contraditrio de mrito deve ser instaurado. (...).
Por ltimo, requer que sejam carreados para os autos todos os documentos
em que se fundou o relatrio final da CPI para incriminar o defendente (...).
Quanto a essas provas e diligncias, o eventual deferimento de sua
produo ou de seu cumprimento no est afeto competncia desta
Casa, que , repita-se, restrita ao juzo prelibatrio. (grifo nosso)

Portanto, o Senado Federal competente para, ao realizar o novo

juzo de admissibilidade, admitir a denncia total ou parcialmente, bem como
produzir as provas necessrias elucidao dos fatos, entre elas, a juntada de
quaisquer documentos, oitiva de testemunhas, percias, etc.
Esse tambm foi o entendimento do Presidente desta Comisso
Especial, ao decidir Questes de Ordem, no dia 31/03/2016, sobre o
desentranhamento do documento:
O mais importante que este documento no ser considerado pelo relator
desta Comisso Especial, conforme j assentado em deciso anterior. Caber
ao Senado Federal, em sua competncia prpria, se for o caso, fazer a
instruo probatria conforme suas atribuies e como achar adequado. Ou
seja, estar ou no o documento nos autos irrelevante, j que o
documento, insisto, no dever ser considerado por esta Comisso, nem pelo
Plenrio.

Em relao ao alegado prejuzo para a Defesa, tambm este no

houve, uma vez que o presente Relatrio, como dito anteriormente, limitou-se
aos termos da Denncia conforme supostamente recebida pelo Presidente da
Cmara dos Deputados, assim como o fez a Defesa.
Por essas razes, rejeito a preliminar apresentada.

CMARA DOS DEPUTADOS

59
2.5.2.2. Da realizao de etapa procedimental de diligncias para o
esclarecimento da denncia
Quanto s audincias pblicas realizadas nesta Comisso para a
oitiva de convidados, a defesa alega, em sntese:
1. que a Comisso Especial realizou etapa procedimental no
prevista na legislao e no rito de impeachment do ex-Presidente
Fernando Collor, que serviu de parmetro decisrio para o rito
estabelecido pelo STF na ADPF n 378;
2. que, nas citadas audincias pblicas, os convidados manifestaramse sobre todo o contedo da denncia, quando o Presidente da
Cmara dos Deputados a recebeu parcialmente, o que teria ferido
o direito ampla defesa da Denunciada.
A defesa requer, por fim, que: a) seja anulada a audincia de
esclarecimento da denncia realizada com a oitiva de seus autores, retirando-se
dos autos todas as transcries das suas falas; b) sejam anulados todos os atos
processuais realizados aps a realizao desta etapa processual, com a
reabertura de novo prazo para apresentao de defesa pela Denunciada; c) seja
afirmado

que

objeto

em

discusso

neste

procedimento

limita-se

exclusivamente aos fatos que caracterizam os crimes de responsabilidade objeto

da denncia originalmente recebida pelo Presidente da Cmara dos Deputados,
devendo a defesa e esta relatoria, em suas consideraes se absterem
exclusivamente em abordarem, em suas respectivas anlises, estes fatos; e
d) que sejam os membros desta Comisso orientados de que apenas devero
formar sua convico a partir da anlise da ocorrncia ou no dos crimes de
responsabilidade definidos no despacho do Presidente da Cmara dos
Deputados que recebeu a denncia.
Anlise
Sobre a preliminar em considerao, cabe lembrar que o
Presidente deste Colegiado, em deciso Questo de Ordem formulada pela

CMARA DOS DEPUTADOS

60
Deputada Jandira Feghali acerca da interpretao do art. 218, 4 e 5 c/c o
art. 20 da Lei n 1.079/50, esclareceu que tais audincias teriam apenas o
carter de esclarecimento da denncia e no de instruo probatria.
Ao tomar a referida deciso, o Presidente da Comisso considerou
o que foi decidido pelo Supremo Tribunal Federal, na ADPF n 378. Naquela
ocasio, o Ministro Lus Roberto Barroso deixou expressa a possibilidade de a
Comisso Especial adotar procedimentos para o esclarecimento da denncia
apresentada, ao declarar recepcionados pela CF/1988 os arts. 20 e 21 da Lei n
1.079/1050, desde que interpretados conforme a Constituio, para que se
entenda que as diligncias referidas no art. 20 no se destinam a provar a
(im)procedncia da acusao, mas apenas a esclarecer a denncia.
Seguindo esta linha de entendimento, em estrita obedincia Lei
n 1.079/1950 e jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal sobre o rito do
processo de impeachment, as audincias pblicas realizadas no mbito
desta Comisso Especial destinaram-se exclusivamente ao esclarecimento
da denncia, e no produo de provas para elucidar a veracidade ou no
dos fatos nela narrados, em conformidade com a competncia da Cmara dos
Deputados de autorizar ou no a instaurao do processo (condio de
procedibilidade).
No houve, no caso, desrespeito ao rito do processo de
impeachment do ex-Presidente Fernando Collor. O fato de o Supremo Tribunal
Federal ter determinado que tal rito fosse seguido tanto quanto possvel pelo
Congresso Nacional, no implica a concluso de que nenhuma diligncia de
esclarecimento pudesse ser realizada por esta Comisso em razo de nada ter
sido feito com esse objetivo naquela ocasio.
Note-se que o caso em anlise , em muitos aspectos, diverso do
processo de 1992, eis que a denncia contm vrios fatos complexos, em
especial os relativos a matrias financeira e oramentria. Da, porque as
audincias pblicas no buscaram suprir ou preencher eventuais lacunas da
Denncia, mas, ao invs, esclarecer os membros desta Comisso Especial e a

CMARA DOS DEPUTADOS

61
sociedade sobre tais fatos. Tal conduta, a nosso ver, efetivamente contribuir
para a formao da convico de cada parlamentar na discusso e votao
deste parecer.
Acredito, ademais, que as audincias pblicas aqui realizadas
conferiram maior transparncia aos trabalhos deste colegiado, em respeito
aos princpios constitucionais da publicidade e da eficincia.
Acrescente-se que no houve prejuzo para a Denunciada, eis
que no se tratou de fatos novos, mas apenas aqueles j contidos na Denncia,
da qual a Presidente da Repblica foi notificada por duas vezes para
apresentar sua Defesa.
No obstante o suposto recebimento parcial da Denncia, no
haveria como cercear a livre manifestao dos presentes s audincias sobre os
fatos nela contidos, tanto convidados quanto parlamentares, em razo da
liberdade de expresso dos Deputados, em opinies, palavras e votos, e da
publicidade da pea exordial.
Por essas razes, rejeito a preliminar apresentada.
2.5.2.3. Da ausncia de intimao da Denunciada para acompanhamento
das oitivas de esclarecimento
A Defesa sustenta, em sntese, que:
1. ao realizar audincia pblica com os Denunciantes sem intimar a
Denunciada, a Comisso feriu frontalmente o princpio da paridade
de armas, decorrente do princpio da isonomia e do princpio da
ampla defesa;
2. que tal paridade deveria ser observada desde a fase pr-judicial
at a fase executria do processo penal;
3. que, aps tal oitiva, deveria ter sido aberto novo prazo de 10
sesses para a sua manifestao, uma vez que os esclarecimentos

CMARA DOS DEPUTADOS

62
de pontos obscuros sem a cincia da Denunciada prejudica sua
defesa.
Por fim, pede a) a decretao da nulidade da sesso de oitiva dos
Denunciantes; b) caso seja mantida vlida a referida sesso, seja reaberto o
prazo de 10 sesses para apresentao de nova defesa; e c) a intimao de
todos os atos doravante praticados.
Anlise
De incio, conforme dito anteriormente, os Denunciantes foram
convidados a comparecer a esta Casa no porque a pea inicial fosse omissa,
contraditria ou obscura, mas para prestar esclarecimentos no sentido de
apresentar a denncia oralmente aos Deputados e, principalmente, ao povo
brasileiro que, at o momento da realizao desta audincia, participava da
discusso do processo de impeachment apenas por ouvir dizer. Na verdade, o
intuito desta Comisso foi o de dar maior transparncia ao processo de
impedimento, conferindo ao cidado instrumentos para que pudesse formar sua
opinio e participar ativamente desse debate.
A realizao das referidas audincias pblicas nenhum prejuzo
trouxe defesa e, consoante o art. 563 do CPP, nenhum ato ser declarado
nulo se da nulidade no resultar nenhum prejuzo para a defesa ou acusao.
Tambm o art. 282, 2, do novo CPC determina que quando puder decidir o
mrito a favor da parte a quem aproveite a decretao da nulidade, o juiz no a
pronunciar nem mandar repetir o ato ou suprir-lhe a falta.
Tal qual apontado pelo STF na ADPF n 378, o procedimento
instaurado perante a Cmara dos Deputados no comporta produo de provas
j que se trata de fase pr-processual. Nesse ponto, imperioso que se distinga
a fase pr-processual no processo de impeachment da fase pr-processual no
processo penal, que a do inqurito policial, onde h produo de provas.
Em que pese ter causado estranheza Denunciada a realizao
do ato, a audincia pblica um instrumento com previso regimental (RICD,

CMARA DOS DEPUTADOS

63
art. 24, III), muito utilizado pelo Parlamento, eis que lida diretamente com a
sociedade civil. Tais audincias, de fato, no foram realizadas quando do
processo de impeachment do ex-Presidente Fernando Collor. Porm, a
sociedade brasileira hoje demanda muito mais participao na poltica do que
naquela poca, assim como a questo debatida muito mais complexa e
merece maiores esclarecimentos.
H que se frisar que durante a realizao deste ato no houve a
produo de uma prova sequer. Os Denunciantes se ativeram a apresentao
oral do contedo da denncia, conforme se pode comprovar atravs das atas
das audincias que constam dos autos. E porque no houve referncia a fatos
estranhos denncia, no se faz necessrio abrir novo prazo para a Defesa.
Alm do mais, no h que se falar em paridade de armas, uma
vez que no se trata de dilao probatria. O que houve foi apenas o convite
para que fosse feita a exposio oral do contedo da Denncia, bem como sua
anlise sob diferentes pontos de vista, tanto dos Denunciantes, quanto do
Ministro de Estado da Fazenda e do Professor Ricardo Lodi Ribeiro.
Por essas razes, rejeito a preliminar apresentada.
Passemos ento ao exame da justa causa e dos demais aspectos
de admissibilidade em relao a cada uma das condutas atribudas Presidente
da Repblica pela Denncia.
2.6.

EXAME DE ADMISSIBILIDADE DA DCR N 1/2015 (JUSTA CAUSA)

O exame da justa causa refere-se anlise do suporte probatrio

mnimo que deve acompanhar qualquer procedimento punitivo. Tal exame deve
verificar se h nos autos indcios de autoria e da existncia material do
cometimento de um ilcito, vale dizer se h indcios mnimos de que a ao
tpica, antijurdica e culpvel.

CMARA DOS DEPUTADOS

64
Na lio de Tourinho Filho18, quando se prope uma ao, no
basta fazer referncia ao caso concreto; preciso que no limiar do processo a
ser instaurado se mostre ao Juiz a seriedade do pedido, exibindo-lhe os
elementos em que se esteia a acusao... No preciso que a prova seja
esmagadora. Dessa forma, bastaria a fumaa do bom Direito.
Em sntese, esta Comisso deve indagar:
1. H na denncia elementos informativos que indiquem atentado
Constituio,

bem

como

enquadramento

nas

hipteses

enumeradas na Lei n 1.079, de 1950?

2. H elementos mnimos de prova que do lastro acusao e
indicam, em tese, o cometimento de crime de responsabilidade, a
ser eventualmente comprovado no mbito do processo? (Observese que a prova, em sentido estrito, aquela que resulta do
contraditrio).
3. A acusao vazia, temerria, infundada, abusiva, leviana, inepta,
de carter meramente partidrio, lastreada to-somente na disputa
poltica, a ponto de comprometer a viabilidade de eventual
processo? H plausibilidade para o prosseguimento do processo?
4. Seriam esses fatos de gravidade suficiente a justificar a
instaurao do processo, que poder culminar no afastamento do
Chefe do Poder Executivo? Ou seriam meros atos ilegais, de
pequena monta, irrelevantes e sem consequncias, tendo em vista
os deveres funcionais de uma gesto eficiente, proba e
responsvel do Estado e das finanas pblicas?
5. Considerados os argumentos da defesa tcnica da denunciada,
subsistem a gravidade dos fatos narrados e os elementos de prova
que acompanham a denncia, a ponto de merecer ser recebida e
autorizada a instaurao do processo pelo Senado Federal?
18

Tourinho Filho, Fernando da Costa. Processo Penal, Vol. 04, 35 edio, Ed. Saraiva, 2013, fl. 74.

CMARA DOS DEPUTADOS

65
2.6.1. Dos decretos ilegais. Crime do art. 10, itens 4 e 6 da Lei n 1.079, de
10 de abril de 1950
Argumentos apresentados
Conforme a Denncia, a conduta da Presidente da Repblica
passvel de caracterizao como crime de responsabilidade seria a abertura de
crditos suplementares, por decreto, sem autorizao legislativa. Isso
afrontaria o disposto no art. 167, V, da Constituio Federal, e nos itens 4 e 6 do
art. 10 da Lei 1.079/1950, na medida em que no teria sido atendida a condio
fixada no caput do art. 4 do texto da Lei Oramentria de 2015 (compatibilidade
com a obteno da meta fiscal)19.
Os atos e fatos apontados na Denncia representariam atentado
ao princpio da separao de poderes, ao controle parlamentar das
finanas pblicas, lei oramentria e exigncia constitucional de prvia
autorizao legislativa para a abertura de crdito oramentrio suplementar.
A Denncia destaca que a Presidente editou em 2015 os seguintes
decretos de abertura de crditos suplementares, discriminados na Tabela:
Tabela 1 Decretos listados pela Denncia

19

Constituio Federal: Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do Presidente da Repblica que atentem
contra a Constituio Federal e, especialmente, contra: (...) VI - a lei oramentria; (grifo nosso) (...)
Pargrafo nico. Esses crimes sero definidos em lei especial, que estabelecer as normas de processo e julgamento.
(grifo nosso)
Art. 167. So vedados: (...) V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem prvia autorizao legislativa e
sem indicao dos recursos correspondentes; (grifo nosso)
Lei 1.079, de 10 de abril de 1950: Art. 10. So crimes de Responsabilidade contra a lei oramentria: (...)
4) Infringir, patentemente, e de qualquer modo, dispositivo da lei oramentria; (...)
6) Ordenar ou autorizar a abertura de crdito em desacordo com os limites estabelecidos pelo Senado Federal, sem
fundamento na lei oramentria ou na de crdito adicional ou com inobservncia de prescrio legal. (grifo
nosso)
Lei Oramentria 2015 - Lei n 13.115, de 20 de abril de 2015: Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos
suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei, excludas as alteraes decorrentes de crditos adicionais,
desde que as alteraes promovidas na programao oramentria sejam compatveis com a obteno da meta
de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015 e sejam observados o disposto no pargrafo nico do
art. 8 da LRF e os limites e as condies estabelecidos neste artigo, vedado o cancelamento de valores includos ou
acrescidos em decorrncia da aprovao de emendas individuais, para o atendimento de despesas: (grifo nosso)

CMARA DOS DEPUTADOS

66

Fonte: Denncia (p. 18)

Infere-se da Denncia que, estando comprometida a meta de

supervit primrio (conforme a Exposio de Motivos do PLN 5/2015), a abertura
de crditos por decreto somente seria considerada compatvel com a obteno
do resultado fiscal quando os acrscimos na programao oramentria fossem
compensados pela anulao de outras dotaes (crditos neutros, do ponto de
vista fiscal).
Nesse sentido, os denunciantes afirmam que o supervit financeiro
e o excesso de arrecadao utilizados como fonte na abertura dos referidos
decretos, na ordem de R$ 2,5 bilhes20, seriam artificiais (p. 19). Isso porque o
Executivo tinha reconhecido que as metas vigentes, estabelecidas no art. 2 da
Lei n 13.080, de 2 de janeiro de 2015 (Lei de Diretrizes Oramentrias de 2015
LDO 2015), estavam seriamente comprometidas.
Tal fato teria se tornado lmpido com o envio da Mensagem
Presidencial n 269, de 22 de julho de 2015, que encaminhou o PLN n 5 de
2015, cujo texto atestava que a meta no estava sendo atendida, pelo que o
governo props a sua reduo. O mesmo se depreende do Relatrio de

20

Diferena entre R$ 95,9 bilhes (total de crditos assinados pela denunciada) e R$ 93,4 bilhes (decretos que se
valeram da anulao de dotaes oramentrias).

CMARA DOS DEPUTADOS

67
Avaliao de Receitas e Despesas Primrias do 3 bimestre de 201521, de
mesma data.
Diante disso, entendem os Denunciantes que, enquanto no
fosse aprovado o PLN 5/2015, estaria vedada a edio de decretos
incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio ento
vigente. Alm disso, impunha-se a obrigao legal de limitar empenhos e
pagamentos (contingenciamento), com vistas obteno da referida meta.
No obstante, ao invs de promover a correo dos limites de
programao, a Denunciada editou os mencionados decretos de ampliao
de despesa com base em uma meta de supervit primrio ainda pendente de
aprovao pelo Legislativo.
Ainda de acordo com a Denncia, a abertura de crditos por
decreto, estando a meta fiscal comprometida, e enquanto no aprovada sua
alterao, j havia sido considerada ilegal pelo TCU no parecer prvio das
Contas de 2014. Os Denunciantes observam que a conduta ocorrida em 2015
idntica quela verificada no ano anterior.
Enfim, assentam os denunciantes: Inegvel, portanto, que a
infringncia s leis oramentrias patente, contumaz e reiterada, o que perfaz
o tipo do art. 10, 4, da Lei 1.079/50 (p. 22).
Segundo a manifestao da Presidente da Repblica, os seus
decretos no teriam violado a Constituio Federal ou as leis oramentrias
em vigor, tendo em vista que no houve descumprimento da meta de supervit
primrio, a qual somente poderia ser aferida ao final do exerccio financeiro.
Como o Congresso Nacional aprovou o Projeto de Lei n 5, de 2015, ao final
daquele ano, teria ocorrido a convalidao dos atos praticados com base nessa
nova meta fiscal.

21

Disponvel
em:
<http://www.orcamentofederal.gov.br/orcamentos-anuais/orcamento-2015-2/arquivos-relatorioavaliacao-fiscal/Relatorio_3oBimestre.pdf>.

CMARA DOS DEPUTADOS

68
Ainda segundo a manifestao de Sua Excelncia (fls. 86 e
seguintes), haveria, na Denncia, uma confuso entre gesto oramentria e
gesto financeira.
Pela primeira, os limites de gasto de cada despesa pblica devem
estar previamente autorizados nas leis oramentrias (e nos decretos
presidenciais que podem abrir crditos oramentrios, com base no j citado art.
4 da LOA), a fim de que haja a transparncia de quais so as prioridades do
Estado. A gesto financeira, por sua vez, diz respeito real execuo desses
gastos, que podem no ser concretizados em sua integralidade, principalmente
diante de variaes na arrecadao das receitas pblicas.
A partir dessa distino, a Denunciada conclui que a abertura de
crditos oramentrios por decreto, evento prprio da gesto oramentria, no
geraria impacto na obteno da meta fiscal, pois esta ltima medida de
gesto financeira, a ser controlada por mecanismos como o contingenciamento
de despesas, que impede que aquilo que foi autorizado do ponto de vista
oramentrio, seja efetivamente gasto do ponto de vista fiscal. Da que a referida
criao de crdito oramentrio no teria relao com o descumprimento da
meta fiscal ou com o aumento de gastos pblicos efetivos.
Sob outro aspecto, a Denunciada alega que o Tribunal de Contas
da Unio (TCU) alterou a sua posio anterior de aceitar a abertura de crdito
suplementar por decreto, durante a tramitao de proposta legislativa de
alterao da meta fiscal (pgs. 133 e seguintes). Como a mudana da
jurisprudncia do TCU somente ocorreu em 2015, o princpio da segurana
jurdica demandaria a aplicao de sanes aos administradores pblicos para
os fatos que viessem a ocorrer aps a referida mudana de entendimento.
A Denunciada informa que os crditos suplementares foram
demandados por diversos rgos, a exemplo da Justia do Trabalho, da Justia
Eleitoral e do Tribunal de Contas da Unio (pgs. 96, 97 e 105 a 107), e que
muitos deles dizem respeito a despesas obrigatrias. Por essa razo, argumenta

CMARA DOS DEPUTADOS

69
que estava no estrito cumprimento de dever legal e que no poderia lhe ser
exigida conduta diversa (pg. 116).
Alega tambm que realidade semelhante aconteceu em vrios
estados e municpios, razo pela qual diversos governadores e prefeitos
poderiam sofrer o mesmo processo de impeachment.
Finalmente, a Presidente da Repblica aduz que mais de vinte
tcnicos participam do circuito de anlise de um decreto de crdito suplementar,
o que, acrescido complexidade tcnica da matria, afastaria a m-f e o dolo
da conduta da Denunciada (pgs. 100 e 101).
Feito um breve resumo da denncia e da manifestao da defesa,
passo anlise da admissibilidade do caso concreto. E, inicialmente, esclareo
que o farei luz da competncia constitucional da Cmara dos Deputados no
processo de impeachment, que a de proferir um mero juzo pr-processual de
admissibilidade, a ser reavaliado pelo Senado Federal, conforme decidiu o STF
nos autos da ADPF n 378.
Nesse juzo inicial de admissibilidade, compete ao Plenrio da
Cmara dos Deputados avaliar se h, na denncia e seus documentos anexos,
e ante a manifestao da parte denunciada, indcios mnimos de prova de
conduta pessoal da Presidente da Repblica que, revestidos de mxima
gravidade, revelem atentados Constituio Federal e Lei n 1.079, de 1950.
Autoria
Quanto Autoria, destaca-se inicialmente que decreto ato de
competncia privativa dos Chefes do Poder Executivo (CF, art. 84, IV), no
podendo contrariar a lei incluindo a lei oramentria.
Nesse contexto, verifica-se que os decretos referidos na Denncia
foram realmente assinados pela Presidente da Repblica e publicados entre
27/7/2015 e 20/8/2015.

CMARA DOS DEPUTADOS

70
O art. 40 da LDO para 201522 determina a submisso, Presidente
da Repblica, das propostas de crditos suplementares autorizados pela lei
oramentria. Todos os rgos de todos os Poderes e o Ministrio Pblico
submetem suas solicitaes ao Poder Executivo (excetuados aquelas que
tenham indicao de recursos compensatrios23), para que este verifique a
compatibilidade das alteraes com a meta fiscal. Havendo compatibilidade,
edita-se decreto; caso contrrio, encaminha-se projeto de lei ao Congresso
Nacional. Adicionalmente, tratando-se de despesas imprevisveis e urgentes,
edita-se medida provisria.
Abertura de crditos e autorizao legislativa
Para essa anlise de admissibilidade, deve-se verificar inicialmente
qual a conduta vedada pela norma, passvel de infringir dispositivo da lei
oramentria.
Pelo que se depreende da leitura do art. 4 da Lei Oramentria de
2015, a conduta relaciona-se mera abertura do crdito, o que independe de
sua execuo (empenho e pagamento).
Examinando o inciso V do art. 167 da Constituio, vemos que
prerrogativa exclusiva do Legislativo o exerccio da faculdade de autorizar
a abertura de crditos oramentrios. Quando o Legislativo aprova o projeto
de lei oramentria anual e os de crditos adicionais, a abertura desses crditos
oramentrios d-se automaticamente com a sano e publicao da

22

Art. 40. As propostas de abertura de crditos suplementares autorizados na Lei Oramentria de 2015, ressalvado o
disposto nos 1 e 5, sero submetidas ao Presidente da Repblica, acompanhadas de exposio de motivos que
inclua a justificativa e a indicao dos efeitos dos cancelamentos de dotaes, observado o disposto no 5 do art. 39.
(grifo nosso)
23

Art. 40 (...) 1 Os crditos a que se refere o caput, com indicao de recursos compensatrios dos rgos dos
Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, nos termos do inciso
III do 1 do art. 43 da Lei n 4.320, de 1964, sero abertos, no mbito desses Poderes e rgos, observados os
procedimentos estabelecidos pela Secretaria de Oramento Federal do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
e o disposto no 2 deste artigo, por atos: (grifo nosso)
I - dos Presidentes da Cmara dos Deputados, do Senado Federal e do Tribunal de Contas da Unio;
II - dos Presidentes do Supremo Tribunal Federal, do Conselho Nacional de Justia, do Conselho da Justia Federal, do
Conselho Superior da Justia do Trabalho, dos Tribunais Superiores e do Tribunal de Justia do Distrito Federal e dos
Territrios; e
III - do Procurador-Geral da Repblica, do Presidente do Conselho Nacional do Ministrio Pblico e do Defensor PblicoGeral Federal.

CMARA DOS DEPUTADOS

71
respectiva lei24, observando-se os montantes e especificaes do que foi
analisado e aprovado pelo Congresso Nacional.
Paralelamente, o 8 do art. 165 da Constituio25, a ttulo de
exceo ao princpio da exclusividade da lei oramentria, prev a possibilidade
de o Poder Legislativo conceder ao Poder Executivo, no prprio texto da lei
oramentria, autorizao prvia e genrica para abrir, por decreto e durante
o exerccio financeiro, crditos suplementares, devendo-se observar os
critrios, limites26 e condies fixados naquela lei.
Portanto,

quem

autoriza

despesa

pblica

sempre

Legislativo. certo que restries de caixa e o contingenciamento fazem com

que parte das programaes autorizadas deixe de ser executada. No entanto, a
discricionariedade do Executivo na eleio das programaes a serem
executadas est circunscrita s dotaes autorizadas, que no podem ser
ampliadas ou alteradas sem prvia autorizao legislativa.
Condio do art. 4 da LOA 2015
O art. 4 da LOA 2015 contm 29 incisos que refletem limites e
situaes

permissivas

para

abertura,

pelo

Executivo,

de

crditos

suplementares por decreto. No entanto, o caput do referido artigo traz

expressamente condio a ser observada em qualquer caso: que as alteraes
promovidas na programao oramentria sejam compatveis com a obteno
da meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio de 2015.
Pode-se concluir a priori que a finalidade da insero, nos textos
das leis oramentrias, da condio supracitada, foi a de compelir o Executivo
24

Nos termos do 10 do art. 38 da Lei 13.080, de 2015 (LDO 2015), os crditos de que trata este artigo, aprovados pelo
Congresso Nacional, sero considerados automaticamente abertos com a sano e publicao da respectiva lei.
25

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
8 A lei oramentria anual no conter dispositivo estranho previso da receita e fixao da despesa, no se
incluindo na proibio a autorizao para abertura de crditos suplementares e contratao de operaes de crdito,
ainda que por antecipao de receita, nos termos da lei. (grifo nosso)
26

A necessidade de fixao de limites decorre da vedao do art. 167, VII da Constituio, que impede a concesso ou
utilizao de crditos ilimitados; (grifo nosso).

CMARA DOS DEPUTADOS

72
a adotar, durante a execuo do oramento, os meios necessrios
obteno da meta de resultado fiscal.
Comprometida a obteno da meta fiscal, no poderia o
Executivo se valer de decreto para abrir crditos nas situaes especificas
pelos incisos do mesmo art. 4. Neste caso, o Executivo perderia a faculdade
de movimentar dotaes diretamente, passando a depender da apreciao caso
a caso pelo Poder Legislativo de proposies encaminhadas sob a forma de
projeto de lei de crdito adicional ou medida provisria.
Essa preocupao do Legislativo com o cumprimento de metas
fiscais existe desde a redao que deu origem ao atual dispositivo, includa por
emenda durante a apreciao do projeto de lei oramentria para 2001 27, e
inspirada pela entrada em vigor da Lei de Responsabilidade Fiscal. Naquela
oportunidade, a abertura de crditos por decreto foi condicionada observncia
dos dispositivos relacionados ao cumprimento do cronograma de desembolso e
dos limites de programao oramentria e financeira (arts. 8, 9 e 13 da LRF).
A LRF reduziu o poder discricionrio do Executivo quanto
definio das metas fiscais, cabendo ao Legislativo dispor, na LDO e nas suas
alteraes, sobre o equilbrio entre receitas e despesas.
Resta claro que a exigncia do art. 4 da LOA 2015, de que a
abertura de crditos deve estar de acordo com a obteno da meta, tem a
finalidade de retirar a flexibilidade oramentria do Executivo se este no
estiver cumprindo preceito da LRF relacionado gesto fiscal.
Processo de obteno da meta de supervit primrio
O alcance da meta de resultado representa a sntese do esforo
da poltica fiscal, definida pela LDO. A obteno da meta de resultado
primrio condiciona tanto a elaborao como a execuo dos oramentos,

27

Art. 6. Fica o Poder Executivo autorizado a abrir crditos suplementares, observados os arts. 8, 9 e 13 da Lei
Complementar n 101, de 2000 (grifo nosso - a parte negritada foi includa durante a tramitao que levou aprovao
da Lei 10.171, de 2001 LOA 2001).

CMARA DOS DEPUTADOS

73
bem como as alteraes por crditos adicionais28. Portanto, a gesto fiscal,
voltada obteno da meta, vincula tanto a gesto oramentria quanto a
financeira, o que se manifesta especialmente, durante a execuo, na
obrigatoriedade de limitao de empenho e pagamento.
Dada a exigncia do art. 9 da LRF, a meta de resultado primrio
tem carter vinculante para a Administrao.
Assim, os procedimentos para obteno da meta se iniciam no
campo do oramento, adequando-se as autorizaes de despesa ao alcance
dos resultados fiscais implcitos na lei oramentria.
Durante

execuo,

meta

de

resultado

condiciona

programao das despesas, luz das receitas estimadas. Diante de alguma

alterao na previso de receitas, a despesa discricionria deve se acomodar a
elas, via contingenciamento.
A obteno da meta de supervit fruto de um processo
dinmico que ocorre ao longo do ano, o que envolve instrumentos
indicados pela prpria LRF: cronograma, avaliaes peridicas e medidas
de ajuste para correo de eventuais desvios que possam comprometer a
obteno da meta.
Fixado o cronograma inicial, o alcance das metas monitorado por
relatrios bimestrais e quadrimestrais29, ao passo que a garantia de seu
cumprimento depende basicamente da fixao e da manuteno de limites
globais compatveis para as despesas discricionrias (LRF, art. 9).
Abertura de crditos e limites de programao
A Denunciada argumenta que a obteno da meta de resultado se
d no campo especfico da gesto financeira. Assim, o ato de abrir crditos,

28

LRF, arts. 4, 5, I, 8, 9, 15; LDO 2016, arts. 2, 52; LOA 2016, art. 4

29

LRF arts. 8 e 9; LDO, art. 52

CMARA DOS DEPUTADOS

74
evento da gesto oramentria, no teria impacto na obteno das metas, sob o
critrio de caixa.
Nessa linha, a abertura de quaisquer crditos, independentemente
da fonte, sempre seria compatvel, porque no tem impacto financeiro imediato.
No entanto, aceita essa interpretao, restaria incua a condio
estabelecida pelo Legislativo no caput do art. 4 da LOA, de delegar ao
Executivo maior flexibilidade na gesto oramentria, desde que estivesse
atuando na gesto fiscal de forma compatvel com o alcance das metas
fixadas. A interpretao que o Executivo faz sobre o referido dispositivo atenta
contra sua eficcia e afasta o controle legislativo da execuo do oramento.
A Defesa alega que o 13 do art. 52 da LDO 201530 teria
amparado a edio dos decretos sob as circunstncias verificadas. Segundo
esse dispositivo, a execuo de despesas primrias discricionrias decorrentes
da abertura de crditos condicionada aos limites globais de empenho e
pagamento, o que seria uma espcie de garantia da compatibilidade da
abertura de crditos durante o exerccio.
Todavia, esse pargrafo deve ser lido de forma integrada com o
caput do mesmo artigo, o qual determina que os limites devem ser fixados com
base no art. 9 da LRF. Ou seja, o contingenciamento deve ser suficiente
para garantir o cumprimento da meta.
Se os limites da programao oramentria e financeira31 no
estavam assegurando a obteno da meta vigente, frustrada estaria a garantia
de compatibilidade.

30

Lei 13.080/2015, Art. 52, 13. A execuo das despesas primrias discricionrias dos Poderes Legislativo, Executivo
e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, decorrente da abertura de crditos
suplementares e especiais e da reabertura de crditos especiais, no exerccio de 2015, fica condicionada aos limites de
empenho e movimentao financeira estabelecidos nos termos deste artigo, exceto, no caso dos Poderes Legislativo e
Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, quando as referidas abertura e reabertura
ocorrerem conta de excesso de arrecadao de recursos prprios financeiros e no financeiros, apurado de acordo
com o 3 do art. 43 da Lei n 4.320, de 1964.
31

LDO 2015, Art. 52. Se for necessrio efetuar a limitao de empenho e movimentao financeira de que trata o art. 9
da Lei de Responsabilidade Fiscal, o Poder Executivo apurar o montante necessrio e informar a cada rgo
oramentrio dos Poderes Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico da Unio e da Defensoria Pblica da Unio, at
o vigsimo segundo dia aps o encerramento do bimestre, observado o disposto no 4.

CMARA DOS DEPUTADOS

75
A Defesa assevera que abrir crditos por decreto no implica
aumento de nenhum centavo de gasto pblico, dada a segregao da gesto
oramentria em relao financeira.
Esse argumento, entretanto, no condizente com os princpios da
LRF e da LDO, no sentido de que a obteno do supervit primrio deve
orientar a elaborao, a execuo e tambm as alteraes do oramento.
Vale assinalar que alteraes da programao oramentria, em geral, implicam
anulao de dotaes que se mostraram no realizveis, para suplementar
despesa que muito provavelmente ser executada e que demandar recursos
financeiros.
Alm

de

ampliar

limite

das

despesas

discricionrias

(contingenciamento menor do que o necessrio), o abandono unilateral da

meta fiscal vigente, antes de aprovada sua alterao pelo Legislativo,
contribui para adiar providncias e decises polticas urgentes para o Pas no
campo do controle do gasto obrigatrio.
Comprometimento da meta de resultado primrio em 2015
Neste exame preliminar, constatou-se que o Poder Executivo
reconheceu o comprometimento das metas estabelecidas na LDO 2015, na
Exposio de Motivos anexa ao PLN n 5/201532, que solicitava a reduo da
meta.
A Defesa alega que foi ento promovido contingenciamento
adicional de R$ 8,5 bilhes, e que essa limitao, pelo governo, demonstrou
cabalmente firme sua disposio de cumpri-la [a meta fiscal] por meio da
reduo de gastos.
Ocorre que o relatrio do 3 bimestre de 2015 fundamentou-se
numa meta pendente de aprovao pelo Congresso, o que permitiu

32

Exposio de Motivos Presidente da Repblica - EMI n 00105/2015 MP MF Braslia, 22 de Julho de 2015:

Disponvel em:
http://www2.camara.leg.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=C96BA8242AFCD8D0C62AAADEF65F6C38
.proposicoesWeb2?codteor=1365242&filename=PLN+5/2015+CN

CMARA DOS DEPUTADOS

76
contingenciamento inferior aos montantes necessrios (art. 9 da LRF).
Assim,

os

limites

de

programao,

naquele

momento,

tornaram-se

incompatveis com a obteno da meta.

Isso constatado no exame preliminar do Relatrio de Avaliao
de Receitas e Despesas Primrias do 3 Bimestre de 2015, citado pelas
Partes. Neste Relatrio o Executivo mostra o cenrio macroeconmico adverso
e o aumento da frustrao da estimativa de receitas. E que, nesse contexto, foi
enviado ao Congresso Nacional Projeto de Lei n 5, de 22/07/2015, que altera a
LDO-2015. Diante disso, o Relatrio de avaliao bimestral desconsidera a meta
ento vigente e passa a considerar desde j as metas alteradas de acordo com
o referido projeto de lei, ainda que no aprovado.
O impedimento da abertura de crditos por decreto a partir de
22/7/2015, por incompatibilidade com a obteno da meta de resultado fiscal,
teria ocorrido pelo fato de o Executivo ter abandonado a meta fiscal ento
vigente (R$ 55,2 bilhes, no mbito dos Oramentos Fiscal e Seguridade
Social), passando a adotar limites globais de programao com base em uma
meta de resultado menor, proposta no PLN 5/2015 (R$ 5,8 bilhes), sem
aguardar a aprovao do Legislativo.
Tal procedimento permitiu ampliar os limites de empenho e
pagamento e reduzir a necessidade de maior contingenciamento. Ou seja, a
avaliao do referido Relatrio permite concluir que, se adotada a meta ento
vigente (e no a do PLN n 5/2015), maior teria sido o contingenciamento.
Alterao das metas fiscais durante o exerccio
indiscutvel, como aponta a Defesa, a possibilidade de alterao
das metas fiscais, diante de mudanas da conjuntura econmica ao longo do
tempo.
Tambm procede a afirmao de que correto e legtimo que o
Poder Executivo envie a proposta de alterao quando, ao elaborar os relatrios

CMARA DOS DEPUTADOS

77
bimestrais, constate alterao no quadro macroeconmico previsto no ano
anterior para atender aos fins de transparncia e planejamento.
No entanto, o mero envio de projeto de lei alterando a meta no
afastaria a necessidade de aguardar sua aprovao, para fins de
atendimento da condio estabelecida no dispositivo da lei oramentria,
nem de manter a trajetria de gastos fundamentada na meta ento vigente.
A interpretao de que a obteno da meta somente
verificvel no final do exerccio esvazia o sentido da condio inserida no
caput do art. 4 da LOA. Ademais, impede a aplicao do princpio da ao
fiscal planejada da LRF, obstando a correo de desvios durante a execuo.
Alm disso, nos termos do art. 167, V da Constituio, a
autorizao legislativa para a abertura de crditos deve ser prvia. Em
decorrncia, a verificao das condies para essa autorizao tambm deve
ser prvia.
Alterar a programao oramentria e financeira com base
num projeto de alterao da LDO intensifica a no obteno da meta fiscal
aprovada, numa espcie de profecia autorrealizadora. Essa conduta gera fato
consumado, na medida em que, na hiptese de o Legislativo no aprovar a
alterao, medidas tardias de conteno de gastos no devero ter a mesma
eficcia, se comparadas com aquelas preconizadas no art. 9 da LRF.
Procede a observao da Defesa de que o descumprimento da
meta fiscal anual no enseja a configurao de crime de responsabilidade, nem
mesmo punio administrativa. Por outro lado, a legislao responsabiliza o
gestor quando deixa de adotar os meios necessrios sua obteno, a
exemplo do contingenciamento.
Exame preliminar da legalidade dos decretos
Prosseguindo nesse exame de admissibilidade, preciso verificar
se os decretos citados na Denncia, no momento e na situao em que foram

CMARA DOS DEPUTADOS

78
editados, atendiam objetivamente condio do caput do art. 4 da Lei
Oramentria:

desde

que

as

alteraes

promovidas

na

programao

oramentria sejam compatveis com a obteno da meta de resultado primrio

estabelecida para o exerccio de 2015.
O tema admite duas abordagens. Numa primeira acepo, mais
restritiva, se e enquanto os limites globais da programao oramentria
estiverem incompatveis com a obteno da meta de resultado primrio,
afastada estaria a possibilidade de o Executivo abrir, por decreto, quaisquer
crditos.
Aqui, um fato da gesto oramentria autorizao para abrir
crdito suplementar por decreto depende da verificao de uma condio que
ocorre no mbito da gesto fiscal. Os limites de programao das despesas
discricionrias so fixados pelos decretos de contingenciamento.
Nessa abordagem, todos os decretos citados na Denncia,
independentemente da fonte utilizada, estariam desprovidos de autorizao
legislativa. Reitera-se que os limites de programao fixados a partir do
Relatrio de Avaliao do 3 bimestre (22/7/2015) estavam comprometidos, por
terem considerado uma meta fiscal ainda no aprovada pelo Legislativo (PLN n
5/2015).
Ou seja, as alteraes na programao oramentria, no sentido
de fixao de limites globais, ocorridas entre o envio do PLN 5/2015
(22/7/2015) e a aprovao da nova meta (3/12/2015), tornaram-se incompatveis
com a obteno da meta de resultado fiscal da LDO vigente.
O contingenciamento menor do que o necessrio (baseado na
meta do PLN 5/2015) rompeu a condio includa no art. 4 da LOA. Nesse
sentido, nenhum dos decretos citados na Denncia poderia ter sido aberto,
mesmo aqueles que ampliaram despesas com anulao de outras.
Em uma segunda acepo, menos restritiva, a verificao da
compatibilidade dos crditos com o dispositivo da LOA d-se pela anlise das

CMARA DOS DEPUTADOS

79
alteraes promovidas por cada decreto, examinando-se sua repercusso
individual quanto s despesas acrescidas e fontes utilizadas33.
Nessa hiptese, mesmo diante de uma meta comprometida, ainda
seria vivel a abertura de crditos com impacto neutro no resultado fiscal.
Isso inclui aqueles que aumentam despesa primria com anulao equivalente
de despesa de mesma espcie.
Por outro lado, crditos que aumentam despesa primria com base
em fonte financeira (a exemplo do supervit financeiro), no seriam
compatveis com a obteno das metas fiscais. O uso do supervit financeiro do
ano anterior afeta o resultado primrio do ano em curso.
Em relao ao uso do excesso de arrecadao, estando as metas
fiscais comprometidas, tais receitas, inclusive prprias ou vinculadas, deveriam
ser mantidas em caixa, no ampliando gastos.
Na verificao preliminar da compatibilidade dos crditos abertos,
pela anlise das programaes alteradas por cada decreto (ver quadro
anexo a esse item), dos seis decretos indicados na Denncia, os dois primeiros
associaram fontes financeiras a despesas financeiras, mostrando-se, portanto,
neutros do ponto vista fiscal, como alega a Defesa34. Os outros quatro decretos,
no entanto, acrescentaram despesas primrias. Portanto, mesmo sob essa tica,
no poderiam ter sido abertos.
No parece proceder, a priori, o argumento da Defesa de que o
supervit financeiro e o excesso de arrecadao podem ser sempre utilizados
como fontes para abertura de crditos, porque previstos na Lei n 4.320/64.
bvio que, em condies normais, permitida sua utilizao para
atender crditos adicionais. Porm, comprometida a obteno da meta fiscal
33

Crditos suplementares, abertos por decreto ou decorrentes de aprovao de projeto de lei, promovem alteraes nas
dotaes que integram as programaes oramentrias. Viabilizam aumento de despesas caso as dotaes do
oramento se mostrem insuficientes, sendo que sempre devem indicar os recursos correspondentes, conforme art. 167,
V, in fine da Constituio Federal.
34

O pagamento de despesas financeiras no considerado na apurao do resultado primrio (art. 7, 4, da Lei n

13.080, de 2015).

CMARA DOS DEPUTADOS

80
(evento da gesto fiscal), perderia o Executivo a flexibilidade de movimentar
dotaes

por

Decreto

(gesto

oramentria).

Tambm

no

cabe

interpretao de que a abertura de quaisquer crditos sempre seria permitida,

por no impactarem as metas, leitura que esvazia o sentido da norma.
Conclui-se, neste juzo preliminar, que as duas abordagens
possveis no afastam, a priori, a hiptese de ter havido descumprimento
de dispositivo do texto da Lei Oramentria de 2015, seja pela constatao
de que os limites globais das despesas discricionrias se encontravam
comprometidos, seja pela verificao do impacto individual de cada decreto,
contrastando-se

as

despesas

acrescidas

as

respectivas

fontes

de

financiamento.
Abertura de crditos e despesas obrigatrias.
Tambm no merece prosperar, nesta avaliao preliminar, o
argumento de que crditos destinados a despesas obrigatrias, que no
requerem juzo de convenincia e oportunidade, possibilitaria sempre a abertura
por decreto.
A condio estabelecida no caput do art. 4 da Lei Oramentria
aplica-se abertura por decreto de todas as despesas, discricionrias ou
no, de todos os Poderes e MPU, independentemente de seu mrito. Todas
requerem autorizao do Legislativo, a quem cabe decidir sobre sua
aprovao. A questo no a essencialidade da despesa aberta, mas o meio
escolhido para a viabilizao do crdito, porque afastou o Legislativo do controle
prvio das despesas pblicas.
Tambm no se considerou vlido, neste juzo, o argumento da
Defesa de que a abertura, por decreto, de crditos relativos a despesas
obrigatrias estaria sempre legitimada pelos ajustes na avaliao bimestral 35.
Isso porque o Relatrio do 3 bimestre de 2015, e tambm o seguinte, no
estava mais considerando a meta vigente, o que inviabiliza os pretensos ajustes.
35

A suplementao de despesa obrigatria no seria incompatvel com a obteno da meta de resultado, porque quando
executado o crdito haveria a reduo equivalente de limite para despesa discricionria.

CMARA DOS DEPUTADOS

81
O fato de as despesas obrigatrias no serem contingenciadas no
significa que poderiam ser abertas necessariamente por Decreto. O Executivo
deveria aguardar a aprovao da mudana da meta pelo Legislativo, sem
prejuzo do contingenciamento. Ou enviar projeto de lei de crdito adicional ao
Legislativo, ou mesmo editar medida provisria, nos casos previstos na
Constituio.
Convalidao de atos pela aprovao da alterao da meta fiscal
Alega a Denunciada que, ao final do exerccio, a meta foi cumprida,
o que representaria um atestado de regularidade da atuao governamental.
Defende tambm que o atingimento das metas somente poderia ser aferido no
encerramento do exerccio fiscal, 31 de dezembro de 2015. Nesse ponto, invoca
o princpio da anualidade, e conclui o atingimento da meta constitui condio
resolutria (e no suspensiva), o que tornaria possvel a abertura de crditos.
verdade que a lei oramentria estima receitas e fixa despesas
para todo o exerccio financeiro, e que as metas de resultado fiscal previstas na
LDO referem-se ao exerccio. A LRF, no entanto, para garantir a obteno das
metas durante a execuo, exige seu desdobramento em metas quadrimestres
(art. 9, 4), cronograma financeiro e relatrios de avaliao. A legalidade da
execuo oramentria, portanto, est circunscrita a um conjunto de normas e
procedimentos que devem ser verificados a cada passo e no momento da ao
ou omisso.
questionvel a alegada convalidao de atos praticados durante
o exerccio de 2015, em decorrncia da aprovao da nova meta pelo
Congresso Nacional. Como visto, a Constituio Federal (art. 167, V) exige
autorizao prvia para a abertura de crditos. Adicionalmente, a aprovao da
nova meta pode ter repercusso distinta no campo administrativo-financeiro e no
da responsabilizao do agente pblico. A priori, o tempo do suposto crime de
responsabilidade se d no momento da ao, ou seja, na edio dos
decretos sob anlise.

CMARA DOS DEPUTADOS

82
A interpretao a favor da convalidao, aparentemente, anula o
controle legislativo prvio na definio da poltica fiscal. Ademais, contraria
princpios da LRF que limitaram o poder discricionrio do Executivo na conduo
da poltica fiscal, e que exigem ao fiscal planejada e correo de desvios, com
vistas ao atingimento das metas.

Inexigibilidade de conduta diversa

Tambm

no

vislumbramos,

nessa

etapa

do

processo,

inexigibilidade de conduta diversa.

A elaborao de um decreto de crdito suplementar, conforme a
Defesa, envolve uma complexa cadeia de atos administrativos, da qual se
deriva a necessria superviso interna de diversos rgos administrativos, que
envolve inclusive os rgos demandantes das verbas de suplementao.
Assim, no parece razovel, nesse juzo preliminar, eximir a
Denunciada de seu dever funcional de avaliar a compatibilidade das alteraes
com a meta fiscal e com a legislao vigente. Somente o Poder Executivo, em
seus escales mais elevados, detm as informaes para aferir os
requisitos das alteraes, ao passo que os rgos demandantes, com uma
viso fragmentada do processo, apenas enviam suas propostas.
Feita a anlise pelo Executivo, e atendidas as condies do art. 4
da Lei Oramentria, poderia ser editado decreto. Em caso contrrio, decretos
citados na Denncia no poderiam ter sido editados. Deveria ter sido ser
encaminhado projeto de lei ao Congresso Nacional. Ou, em caso de
imprevisibilidade, relevncia e urgncia, editar medida provisria.
O argumento da Defesa sobre o fato de constar, nas exposies de
motivos dos decretos, que as alteraes decorrentes da abertura deste crdito
no afetam a obteno da meta de resultado primrio, prova apenas que houve
a declarao, mas no a verdade substancial. Naquelas condies, a meta

CMARA DOS DEPUTADOS

83
encontrava-se comprometida, e os limites de empenho e pagamento,
incompatveis, por adotar uma meta menor, ainda no aprovada pelo Legislativo.
Em relao ao princpio da continuidade da administrao pblica,
seu atendimento no afasta a efetiva e permanente verificao da legalidade,
legitimidade e economicidade dos atos praticados por qualquer pessoa fsica ou
jurdica, pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
as finanas pblicas, nos termos do art. 70 da Carta Magna. Abrir crdito
oramentrio implica na assuno perante a sociedade de obrigaes de cunho
fiscal pela Presidente da Repblica.
Em relao ao argumento da grande dificuldade de alcanar os
resultados fiscais originalmente previstos, caberia, ao invs de adotar
procedimento unilateral, maior mobilizao junto ao Legislativo e sociedade na
discusso das providncias e decises polticas urgentes para o Pas no campo
do controle do gasto pblico e nas reformas estruturais.
Por reconhecer que havia conduta diversa a ser exigida da
Presidente da Repblica, o envio de projeto de lei de crdito adicional ou a
edio de medida provisria, ao invs da edio de decretos, afasto, neste
juzo preliminar, a alegao de inexigibilidade de conduta diversa.
Entendimento do Tribunal de Contas da Unio
A Defesa alegou que houve mudana de entendimento do TCU
sobre a matria, a partir do Acrdo n 2461/2015-TCU-Plenrio, que aprovou
parecer prvio em favor da rejeio das contas da Presidente da Repblica
relativas a 2014. Nessa deciso, o Tribunal considerou a abertura de crditos
incompatveis com a meta fiscal como um dos fundamentos para a opinio
adversa.
Afirma a Defesa que a abertura de crditos suplementares, na
pendncia de apreciao de projetos de lei alterando a meta de resultado
primrio, j teria ocorrido em exerccios anteriores, sem que isso tivesse sido
caracterizado como ilegal ou irregular pelo TCU.

CMARA DOS DEPUTADOS

84
Ao que consta, no entanto, o TCU no teria se pronunciado sobre a
matria em anos anteriores, atestando expressamente sua regularidade. Ou
seja, no teria havido mudana de entendimento, dado que inexiste aprovao
tcita de atos e procedimentos no examinados em auditorias ou fiscalizaes
no passado.
Ademais, a apurao de crime de responsabilidade pelo Poder
Legislativo independe de avaliaes prprias do rgo auxiliar de controle
externo. De acordo com a Constituio (art. 71, I), o Congresso Nacional, no
exerccio de atividades de controle, somente necessita aguardar parecer prvio
do Tribunal no mbito do processo de julgamento de contas do Presidente da
Repblica.
No processo de julgamento de crimes de responsabilidade
(Constituio Federal, art. 85), a lei especfica (Lei 1.079/1950) no prev
vinculao da Cmara dos Deputados, nem do Senado Federal, prvia
manifestao da Corte de Contas.
Discusso sobre a presena de dolo
Pontua a Defesa que a Presidente da Repblica jamais teve a
inteno de burlar qualquer norma, tendo atuado apenas para garantir o
funcionamento da mquina pblica, de acordo com recomendaes dos rgos
que a assessoram. Assim, mesmo que fosse constatada a ilegalidade, diz no
ter havido ao dolosa, pela existncia de pareceres jurdicos e tcnicos,
revisados pela Casa Civil, que teriam amparado a edio dos Decretos, atos
jurdicos presumivelmente vlidos.
Alega ainda que o Poder Executivo parou de expedir decretos
como os impugnados to logo o TCU emitiu o Acrdo 2.461/2015, o que
afastaria o dolo da conduta da Denunciada.
Adicionalmente, conforme a Defesa, a Lei n 1.079, de 1950, tipifica
a conduta de infringir patentemente (e de qualquer modo), dispositivo da lei

CMARA DOS DEPUTADOS

85
oramentria, do que se deduz a necessidade de existncia de fato evidente e
vontade manifesta.
Ademais, junta demonstrativo dos Estados federados em que,
supostamente, se adotam prticas semelhantes, sem notcia de sanes.
Ainda que no caiba aprofundamento do tema nesta fase de juzo
preliminar, no se pode descartar que, no exerccio de 2015, j era de amplo
conhecimento o carter proibitivo da conduta. Isso porque os atos e fatos
ocorridos neste exerccio guardam similitude com aqueles do ano anterior, os
quais j haviam sido objeto de debate pblico.
Tambm controversa a afirmao de que um grande nmero de
tcnicos, inclusive da Casa Civil, participaram das etapas que precederam
edio de tais decretos o que afastaria a conduta dolosa da Denunciada.
Nenhum

gestor

de

recursos

pblicos

pode

eximir-se

de

sua

responsabilidade pelos atos que celebra no mbito de sua funo pblica.

As tarefas podem at ser distribudas, as competncias, delegadas, mas o
gerenciamento e a responsabilidade sobre os seus atos so indelegveis.
Como j disse a doutrina, o governador no deixa de ser governador, o prefeito
no deixa de ser prefeito. possvel resguardar-se, recomendvel prevenir,
mas a responsabilidade pela gesto da coisa pblica recai sobre aquele
que foi eleito, afinal, a eleio no se transfere36.
Alm disso, a alegao de que governadores e prefeitos sofreriam
processos de impeachment por experimentarem realidades similares, alm de
no eximir a culpa, parece-nos precipitada. Registre-se que a condio
constante do art. 4 da LOA 2015 tpica das leis oramentrias federais, em
vista da competncia da Unio de conduzir a poltica fiscal macroeconmica.
Sntese do item

36

FERNANDES. Jorge Ulisses Jacoby e MOTTA, Carlos Pinto Coelho. Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar n.
101 de 04/05/2000. 2a ed. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 201-202.

CMARA DOS DEPUTADOS

86
Em sntese, quanto aos atos e fatos analisados nesse juzo de
admissibilidade, podemos afirmar:
1. O que est sendo avaliado se o Executivo poderia ou no ter
aberto por decreto os crditos citados na Denncia, e se estava ou
no autorizado pelo Legislativo para tanto. Existe no caput do art.
4 da LOA uma condio geral para a abertura: compatibilidade
com a obteno da meta de resultado primrio estabelecida;
2. A condio estabelecida no caput do art. 4 aplica-se abertura por
decreto de todas as despesas oramentrias, discricionrias
ou no, de todos os Poderes e MPU, independentemente de
seu mrito. Todas dependem autorizao do Legislativo;
3. A multicitada condio do caput do art. 4, surgida a partir da
edio da LRF, teve a finalidade de compelir o Executivo a
adotar, durante a execuo do oramento, os meios necessrios
obteno da meta de resultado fiscal;
4. A obteno da meta de resultado a sntese da poltica fiscal.
Definida pela LDO, a meta fiscal condiciona a elaborao, a
execuo, bem como as alteraes (crditos adicionais) do
oramento. Durante a execuo, o alcance da meta fruto de
um processo dinmico que envolve cronograma, avaliaes
peridicas e medidas de ajuste para corrigir desvios;
5. O impedimento da abertura de crditos por decreto teria sido
desencadeado a partir do fato de o Executivo, na edio do
relatrio de avaliao do 3 bimestre de 2015 (22/7/2015), ter
abandonado a meta fiscal ento vigente (R$ 55,2 bilhes),
passando a adotar limites globais de programao com base na
meta proposta no PLN 5/2015 (R$ 5,8 bilhes), sem aguardar a
aprovao do Legislativo, o que permitiu menor contingenciamento;

CMARA DOS DEPUTADOS

87
6. O mero envio de projeto de lei alterando a meta, ainda que
justificado,

no

afastaria

necessidade

de aguardar sua

aprovao; a interpretao de que a obteno da meta somente

verificvel no final do exerccio esvazia o sentido da condio
inserida no caput do art. 4 da LOA, e conflita com o controle
legislativo do gasto pblico previsto no art. 167, V, da Constituio,
que exige autorizao prvia; alm disso, coloca em risco a
obteno da meta fiscal aprovada, porque gera fato consumado;
7. Os atos e fatos relatados no afastam a hiptese de
descumprimento de dispositivo do texto da lei oramentria.
Diante do abandono da meta vigente, o Executivo teria perdido a
flexibilidade de movimentar dotaes por decreto. Neste caso,
deveria valer-se de projeto de lei de crdito adicional ou medida
provisria.
Concluso
Os atos praticados pela Denunciada, se confirmados, representam
condutas gravssimas e conscientes de desrespeito a um Poder da Repblica,
em uma de suas misses mais nobres e relevantes para a funo de
representao popular, e, portanto, consistem, primeira vista, em um atentado
Constituio.
O indcio de crime de responsabilidade indicado na Denncia
decorreria do item 4 do art. 10 da Lei 1.079/1950 (infringncia de dispositivo da
lei oramentria). Isso decorre do fato de que o caput do art. 4 da Lei
Oramentria de 2015 impe condio inafastvel para que crditos possam ser
abertos por decreto, que no teria sido observada.
O tema oramentrio, com a correta gesto dos recursos pblicos,
to sensvel para o regime republicano brasileiro que, em todas as
Constituies do Brasil (exceto a Carta outorgada de 1937), constaram
disposies expressas qualificando como crime de responsabilidade do
Presidente da Repblica os atos que atentem contra a lei oramentria,

CMARA DOS DEPUTADOS

88
demonstrando a relevncia do cumprimento da norma oramentria para o
regime democrtico.
A situao denunciada exibe, a priori, usurpao, pelo Poder
Executivo, de prerrogativas do Poder Legislativo em matria oramentria,
nos termos da Constituio Federal. A lei oramentria, alm de instrumento de
planejamento e do equilbrio fiscal, garante o controle poltico da sociedade
sobre as despesas pblicas.
As leis oramentrias apresentam-se como instrumento do Estado
moderno na conformao de sua gesto financeira e separao dos poderes
constitudos. O poder decisrio na matria oramentria encontra-se repartido,
cabendo ao Legislativo autorizar despesas, e ao Executivo, sua execuo. Essa
diviso

de

poderes

decorre

de

princpio

fundamental

da

democracia

(Constituio, art. 2), necessria, em ltima instncia, para proteger o cidado.

grave seu descumprimento, na medida em que se colocam em risco princpios
e valores constitucionais voltados proteo do Estado Democrtico de Direito.
E aqui eu peo a ateno dos ilustres cidados brasileiros e
membros

deste

Colegiado.

Os

fatos

mostram

srios

indcios

de

inconstitucionalidade, ilegalidade e irresponsabilidade fiscal, negando-se a

vigncia e eficcia do art. 4 da Lei Oramentria, e, por consequncia,
atentando contra o Poder Legislativo, que se v constrangido, diante do fato
consumado e no intuito de evitar o colapso das contas pblicas, a aprovar uma
meta fiscal que passa a depender, em ltima instncia, da vontade exclusiva da
Presidente da Repblica.
Diante do exposto, para fins deste exame preliminar, os
documentos citados na Denncia, cotejados com a manifestao da Defesa,
permitem concluir pela existncia de suporte mnimo de elementos de prova
acerca dos fatos narrados.
Nesse contexto, as condutas atribudas Presidente da Repblica,
relativas abertura de crditos oramentrios por decreto, sem a devida
autorizao do Congresso Nacional e em desrespeito condio imposta pelo

CMARA DOS DEPUTADOS

89
prprio Poder Legislativo no art. 4 da Lei Oramentria Anual de 2015, se
vierem a ser confirmadas pelo Senado Federal, no representam atos de menor
importncia, meros desvios de tecnicismo oramentrio, passvel de correo
pelos mecanismos usuais de controle, como pretendeu a Denunciada em sua
manifestao.
Muito pelo contrrio, a conduo da poltica oramentria do
Estado brasileiro, margem da Constituio e das leis oramentrias em vigor,
evidencia grave violao de valores tico-jurdicos que fundamentam e legitimam
o exerccio do poder estatal, entre eles, o controle democrtico e popular do
Legislativo sobre os limites da programao oramentria dos gastos
governamentais.
Em concluso, quanto conduta de expedir decretos que abriram
crditos suplementares em descumprimento lei oramentria de 2015,
considero que h srios indcios de conduta pessoal dolosa da Presidente da
Repblica que atentam contra a Constituio Federal, mais precisamente contra
os princpios da separao de poderes, do controle parlamentar das finanas
pblicas e do respeito s leis oramentrias, e que encontram tipificao estrita
na Lei n 1.079, de 1950, no item 4 do art. 10 e no item 2 do art. 11,, o que, ao
menos nesse juzo preliminar, revela gravidade suficiente e apta a autorizar a
instaurao do processo de impeachment.

CMARA DOS DEPUTADOS

SUBSDIO PARA EXAME DE ADMISSIBILIDADE DE DECRETOS ABRINDO CRDITOS SUPLEMENTARES CITADOS NA DENNCIA
(compatibilidade com a obteno da meta de resultado fiscal)
R$ 1,00
Despesa acrescida - Indicador de Resultado Primrio da despesa
Data

rgos

Pgina
DOU

27/7/2015
(pub 28/7/2015)

Executivo, EFU e
Refinanciamento

65 Seo I

36.687.241.595

27/7/2015
(pub 28/7/2015)

Poderes Legislativo,
Judicirio e Executivo

02 Seo I

61.675.935

27/7/2015
(pub 28/7/2015)

Educao, Prev,
Trabalho, Cultura

49 Seo I

3.359.418

27/7/2015
(pub 28/7/2015)

diversos rgos do
Executivo

68 Seo I

120.000

20/8/2015
(pub 21/8/2015)

MAPA, Fazenda,
Cidades e EFU

14 Seo I

55.200.582.569

20/8/2015
(pub. 21/8/2015)

Judicirio e Executivo

04 Seo I

Total

Financeira

91.952.979.517

Primria
Obrigatria

1.567.843.560

1.567.843.560

Fonte: Dirio Oficial da Unio; e SIOP - Sistema Integrado de Planejamento e Oramento

Primria
Discricionria

72.140.925

Total

Fonte de Financiamento

Supervit
financeiro

Excesso de
arrecadao

36.759.382.520

703.465.057

1.629.519.495

56.550.100

1.698.029.610

1.701.389.028

666.186.440

29.802.832

29.922.832

7.000.000

Anulao de
despesa

Total

36.048.917.463

36.759.382.520

1.572.969.395

1.629.519.495

594.113.666

441.088.922

1.701.389.028

365.726

29.557.106

29.922.832

55.236.212.150

55.237.582.569

55.237.582.569

1.370.419

600.268.845

600.268.845

231.412.685

262.173.117

106.683.043

600.268.845

2.437.242.212

95.958.065.289

1.658.984.701

863.652.509

93.435.428.079

95.958.065.289

37.000.000

CMARA DOS DEPUTADOS

2.6.2. Crimes de responsabilidade pela contratao ilegal de operaes de
crdito (pedaladas fiscais)
Os Denunciantes narram diversos fatos supostamente capazes de
comprovar a realizao ilegal de operao de crdito pela Unio com a Caixa, o
Banco do Brasil, o BNDES e o FGTS, uma vez que teriam sido efetivados sem
autorizao legislativa, em desconformidade com a LRF e com a Constituio
Federal, a saber:
1. Operaes com a Caixa Econmica Federal - Caixa para
pagamento

de

benefcios

sociais

(Bolsa-Famlia,

Seguro

Desemprego e Abono Salarial);

2. Adiantamentos concedidos pelo FGTS ao Ministrio das Cidades
no mbito do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV);
3. Repasses no realizados ao Banco do Brasil relativos a
equalizao de taxas de juros relativas ao Plano Safra, inclusive
em 2015;
4. Utilizao de recursos do BNDES no mbito do Programa de
Sustentao do Investimento (PSI); e
5. Pagamento de dvidas pelo FGTS sem a devida autorizao em Lei
Oramentria

Anual

ou

em

Lei

de

Crditos

Adicionais,

caracterizando a execuo de despesa sem dotao oramentria.

A Denunciada, por sua vez, limitou a defesa aos fatos presentes na
Denncia relativos ao Plano Safra, ou seja, s transaes financeiras realizadas
exclusivamente com o Banco do Brasil, no exerccio de 2015. Os principais
argumentos da Defesa so:
1. A acusao relativa ao ano de 2015 mostra-se precipitada e at
mesmo temerria, uma vez que, mesmo no mbito do TCU, no
existe

qualquer

manifestao

com

relao

irregularidades nas subvenes do Plano Safra;

possveis

CMARA DOS DEPUTADOS

92
2. No ano de 2015, houve mudana no entendimento do TCU com
relao aos procedimentos adotados pelo governo federal;
3. Com base nas caractersticas do Plano Safra, inexiste ato da
Presidente

da

Repblica

em

sua

operacionalizao,

descaracterizando, portanto, a autoria da Denunciada no ilcito

apontado; e
4. Ainda que houvesse qualquer conduta passvel de ser atribuda
Presidente da Repblica, no h tipicidade na conduta, uma vez
que as medidas analisadas no so verdadeiras operaes de
crdito, diante do conceito estabelecido pelo art. 29, III, da LRF.
Feito o breve relato dos fatos passo a sua anlise.
Dos elementos fticos trazidos pela Denncia, parece evidente que
persistentes atrasos no pagamento de compromissos financeiros do Tesouro
Nacional junto ao Banco do Brasil ou qualquer outra instituio financeira
controlada no se coadunam com o planejamento, a preveno de riscos e a
transparncia, princpios basilares da gesto fiscal responsvel e que devem ser
observados pelos gestores pblicos, nos termos do art. 1 da LRF e do art. 37 da
Constituio Federal.
Mais ainda, a histria recente do Pas revela que a possibilidade
de os entes pblicos utilizarem instituies financeiras controladas para o
financiamento de gastos sempre se revelou como potencialmente
causadora de dficits e desequilbrios fiscais. A ttulo de exemplo, vale
lembrar as consequncias do uso de bancos estaduais por parte dos respectivos
Governos Estaduais.
Segundo dados da Associao Brasileira de Bancos Estaduais e
Regionais (ASBACE), no ano de 1993, os bancos estaduais totalizavam 560
agncias. Em 1996, pouco antes do incio do processo de privatizao dos
bancos estaduais, estas instituies somavam ativos de R$ 123 bilhes, o que

CMARA DOS DEPUTADOS

93
corresponderia a 17,6% do total de ativos do sistema financeiro nacional,
contando, ainda, com 3.900 agncias e aproximadamente 134 mil funcionrios.
Salviano Junior37 lembra que praticamente todos os Estados
tinham bancos. Os governos locais, usando o poder inerente aos controladores
dessas instituies, passaram a financiar seus gastos, seja diretamente, por
meio de emprstimos dos bancos a empresas estatais, seja indiretamente,
intensificando a utilizao de suas instituies bancrias para a execuo de
polticas pblicas setoriais e sub-regionais.
Com essas operaes de crdito, em 1992, em mdia, cada banco
emprestava aos prprios governos o equivalente a 3,3 vezes o seu prprio
patrimnio contbil.
A partir de 1994, com a perda de receita do imposto inflacionrio,
que, de certo modo, mascarava os prejuzos decorrentes da concesso de
emprstimos sem a observncia das boas tcnicas bancrias, restou evidente a
pssima situao econmico-financeira dessas instituies. O reconhecimento
dos efeitos deletrios das relaes entre os entes federados e as instituies
financeiras por eles controladas levou a Unio a criar o Programa de Incentivo
Reduo do Setor Pblico Estadual na Atividade Bancria PROES38.
Por meio desse Programa, foram criados mecanismos com o
objetivo de privatizar, extinguir ou transformar os bancos estaduais em
instituies no financeiras, com o claro objetivo de impedir que fossem
utilizadas pelos governos locais para alavancar recursos financeiros de forma
incompatvel com a sua capacidade fiscal e de endividamento.
Nesse contexto, em 4 de maio de 2000, sobreveio a Lei de
Responsabilidade Fiscal para, terminantemente, proibir a realizao de operao
de crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente que a controle, nos
termos do art. 36 daquele Estatuto. E, em 20 de outubro daquele mesmo ano,

37
38

SALVIANO JUNIOR, C. Bancos Estaduais: dos Problemas Crnicos ao Proes. Braslia: Banco Central do Brasil, 2004.
Institudo pela Medida Provisria n 1.514, de 7 de agosto de 1996.

CMARA DOS DEPUTADOS

94
entrou em vigor a Lei n 10.028, de 2000, que acresceu Lei n 1.079, de 1950,
novos tipos de crimes de responsabilidade contra a lei oramentria.
A preocupao com o equilbrio fiscal est longe de constituir
mera tecnicalidade. Ao contrrio, ela guarda estreita relao com valores caros
nossa sociedade e, especialmente, com a ideia de que o povo, de tempos em
tempos, pode manifestar-se sobre os rumos do Pas e votar pela execuo de
projetos distintos daqueles concebidos por governos passados39. Caso
representantes eleitos para cumprir mandatos por prazos determinados violem
regras

de

responsabilidade

fiscal,

daro

perigosos

passos

rumo

ao

comprometimento de receitas futuras, para alm do seu governo, e

desestabilizao da economia.
Ocorre que governantes tm estmulos para perseguir a realizao
de projetos em prazos relativamente curtos, em busca de aprovao popular, de
sucesso em campanhas eleitorais, entre outros resultados. Esse um fato
amplamente

reconhecido

por

estudiosos

de

diversos

campos

do

conhecimento40. Ante tais consideraes, a responsabilidade fiscal vista

como um pr-compromisso, que deve ser respeitado a fim de evitar que o
vis de curto prazo, tpico da atuao poltica, comprometa indevidamente
a capacidade de o povo eleger novos projetos no futuro. Trata-se, em suma,
de resguardar a possibilidade de geraes futuras exercerem participao
democrtica e de assegurar um mnimo de condies materiais para que
possam ser executados projetos distintos daqueles defendidos pelos governos
presentes.
Se um novo governo recebe do anterior uma srie de dbitos
contrados margem da lei, parte do oramento sua disposio dever ser
destinada ao cumprimento de tais obrigaes, e no poder ser direcionado
39

Segundo o art. 1 pargrafo nico, da Constituio de 1988, Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.
40

Por todos, v. Alan Blinder . Bancos centrais: teoria e prtica. Trad. Maria Abrama Caldeira Brant. So Paulo: Editora
34, 1999. Blinder argumenta a necessidade de instituio de mecanismos de isolamento poltico para proteger os
responsveis pela poltica monetria de presses de ocupantes de cargos eletivos e que atuem com vis de curto prazo,
comprometendo a estabilidade futura dos pases; e Robert Baldwin, Martin Cave e Martin Lodge. Undestanding
Regulation; theory, Strategy, and Practice, Oxford University Press, 2012, especialmente pp. 15-23 e 40-48, Baldwin,
Cave e Lodge apontam que no deve haver dissociao imediata entre a interveno estatal na economia e a
preservao do interesse pblico, pois agentes pblicos podem agir para perseguir seus prprios interesses.

CMARA DOS DEPUTADOS

95
execuo da agenda poltica referendada pelo eleitorado. Em semelhante
sentido, o descumprimento de normas fiscais e a falta de transparncia nesse
campo sinalizam a deteriorao das contas pblicas e, no limite, o risco de
insolvncia do Pas. Em consequncia, so esperados: aumento do custo da
dvida pblica e do crdito; a reduo de investimentos privados; diminuio do
crescimento do produto nacional ou sua estagnao ou, em situaes drsticas,
sua contrao. Todos esses resultados limitam a margem de atuao de
eventuais governos futuros que representem a opo popular por mudanas na
conduo do Pas.
H, portanto, estreita ligao entre a responsabilidade fiscal, a
estabilidade econmica e o princpio democrtico, de modo que, mesmo
governos

democraticamente eleitos,

financeiro-econmica

do

Pas.

Caso

devem
no

zelar
o

pela

faam,

estabilidade

sacrificaro

as

possibilidades de escolha das geraes futuras em benefcio de seus prprios

projetos polticos. Da que a execuo de tais projetos apenas vlida nos
limites impostos pela legislao fiscal e oramentria. Essas so consideraes
que orientam movimentos em prol da responsabilidade fiscal, como aquele
realizado a partir de meados da dcada de 1990 no Brasil.
Feito esse breve registro histrico, com a finalidade de realar a
importncia da legislao fiscal e a gravidade dos fatos narrados, no que diz
respeito possvel utilizao indevida, pela Unio, de instituio financeira
controlada, destaca-se que o ponto central da Denncia a ser analisado
neste tpico reside em verificar se as transaes financeiras com o Banco
do Brasil enquadram-se no conceito legal de operao de crdito tpica ou
assemelhada estabelecido pelo art. 29, III, da LRF, do que poder resultar na
tipificao ou no em crime de responsabilidade fiscal, assim como verificar se
h indcios de autoria da Denunciada dos atos apontados como ilegais.
Nessa linha, importa, alm de verificar o enquadramento das
transaes financeiras no conceito jurdico de operao de crdito, tambm
analisar se os fatos narrados, pela magnitude dos valores envolvidos,
comprometeram o planejamento, a transparncia, a preveno de riscos fiscais

CMARA DOS DEPUTADOS

96
e o prprio equilbrio das contas pblicas, que , em essncia, o bem jurdico
maior que a LRF buscou proteger.
De incio, de se ter presente que as atribuies dos bancos
pblicos podem ser divididas em dois grupos. De um lado, tais entidades atuam
como instituies financeiras privadas, isto , captam dinheiro do pblico em
geral e, assim, renem recursos para oferecer crdito a produtores e
consumidores, em condies livremente pactuadas. De outro lado, os bancos
pblicos federais atuam como agentes financeiros da Unio, hiptese em que
prestam servios de execuo de programas de governo. Neste caso, no deve
haver intermediao financeira: as polticas pblicas so custeadas com
recursos de origem fiscal, como ocorre com o Programa Minha Casa Minha Vida
e o FGTS, tendo como agente operador a Caixa Econmica Federal, e a
equalizao de taxas de juros em operaes de crdito rural no Plano Safra,
tendo como operador o Banco do Brasil. Ao contratarem bancos pblicos como
agentes financeiros, a Administrao Pblica e seus dirigentes valem-se da
estrutura j montada daquelas instituies financeiras, de sua capilaridade e
expertise no trato com recursos financeiros, para obter ganhos de escala, ou
seja, para tocar programas sem precisar constituir novas entidades, contratar
pessoal, adquirir imveis, etc.
Embora os dois tipos de atribuies acima identificadas possam ser
realizadas pela mesma pessoa jurdica, a legislao determina a sua separao.
Com efeito, se: (i) a execuo de programas governamentais custeada com
recursos fiscais; (ii) o contrato entre a Unio e os bancos de prestao de
servio; e (iii) um ente da Federao no pode tomar crdito junto a instituio
financeira estatal por si controlada (art. 36 da LRF), ento, os recursos captados
pelos bancos pblicos, via depsito ou outros instrumentos financeiros, no
podem ser utilizados para quitar despesas atinentes a polticas pblicas, sob
pena de as verbas oramentrias inicialmente indicadas para o custeio dos
projetos do governo serem irregularmente substitudas por recursos privados.
Nesse caso, a instituio financeira estatal seria uma intermediria entre os
depositantes e seu controlador. dizer, em vez de emprestar a seus clientes o

CMARA DOS DEPUTADOS

97
dinheiro captado em mercado, a instituio financeira estatal direcionaria tais
recursos para a Unio, que passaria a ser devedor do banco pblico, assumindo
a obrigao de restituir determinado valor nominal, somado remunerao pelo
uso do dinheiro.
V-se, ento, que, quando captam dinheiro em mercado, as
instituies

financeiras

estatais

esto

em

exerccio

de

atividade

de

intermediao financeira, tpica dos bancos privados. J quando se trata de

programas de governo, no h intermediao financeira, mas simples prestao
de servios. Se os recursos captados dos clientes bancrios forem usados para
a quitao de despesas com polticas pblicas, as duas atividades, de
intermediao financeira e de prestao de servios para a Unio seriam
conjugadas. O resultado dessa reunio seria o uso de recursos de origem
privada depsitos bancrios, por exemplo em programas que deveriam
depender, exclusivamente, do oramento pblico.
sintomtico que grande parte das discusses sobre as
cognominadas pedaladas envolvam os bancos pblicos, entidades com relativa
facilidade para captar recursos em mercado e suprir a falta de verbas
oramentrias para a execuo de projetos do governo.
Primeiramente, sobre a alegao da Defesa de que ainda no
existe manifestao do TCU sobre os fatos analisados neste tpico, cumpre
registrar que nem o art. 85 da Constituio Federal, nem a Lei n 1.079, de 1950,
preveem

como

condio

objetiva

para

enquadramento

de

crime

de

responsabilidade que haja parecer prvio pela reprovao das Contas pelo TCU
ou mesmo sua rejeio pelo Congresso Nacional. prerrogativa da Cmara dos
Deputados e desta Comisso avaliar se os fatos narrados na Denncia so
passveis de enquadramento em crime de responsabilidade, no estando essa
anlise vinculada existncia de um exame prvio por parte do TCU, do
Congresso ou de qualquer outro rgo. Por bvio, a existncia de tais condies
d maior peso a essa anlise. No entanto, insisto, no so condies
indispensveis para que os atos do Presidente da Repblica sejam considerados
crime de responsabilidade.

CMARA DOS DEPUTADOS

98
Sobre a possvel mudana de jurisprudncia, no mbito do TCU, no
que se refere aos procedimentos adotados pelo Governo Federal, assim se
pronunciou aquela Corte de Contas, em resposta mesma alegao, no voto
aprovado sobre o exame das contas da Presidente da Repblica relativas ao
exerccio de 201441:
As decises do TCU, por falta de disposio legal ou constitucional que o
autorizem a assim proceder, no conferem salvaguarda continuidade da
prtica de ato ilegal no abordado ou detectado por ocasio da anlise fticojurdica resultante de suas manifestaes anteriores. (...)
Assim, teria que sempre alertar ao agente pblico ou ao rgo ou entidade
jurisdicionados, como uma espcie de "aviso prvio", antes de aplicar o que a
Lei e a Constituio lhe determinam, o que caracterizaria ofensa mxima ao
princpio da legalidade por parte deste Tribunal.

Segundo a Denncia, a dvida do Tesouro Nacional para com o

Banco do Brasil, referente equalizao de juros e taxas da safra agrcola, era
de R$ 10,9 bilhes em 31/12/2014. Em 30/6/2015, esse montante havia evoludo
para R$ 13,4 bilhes, conforme registram as demonstraes contbeis do Banco
do Brasil do 1 Semestre de 2015. Tal atraso consubstanciaria continuidade do
ilegal financiamento do Governo Federal, no podendo a Denunciada alegar que
desconhecia a irregularidade diante da notoriedade dos fatos desde o ano de
2014, com os apontamentos de irregularidades feitos pelo TCU, no processo TC
021.643/2014.
De

acordo

com

Defesa,

tratando

especificamente

das

subvenes relativas ao Plano Safra: a liquidao dos valores de equalizao

apurados pelo Banco aps o trmino de cada perodo, a norma dispe que os
montantes devem ser atualizados, sem estabelecer prazo para que a Secretaria
do Tesouro Nacional efetue o pagamento. A norma detalhou as formas de
concesso, apurao, atualizao dos valores e apresentao destes
Secretaria do Tesouro Nacional, mas no fixou prazo para a efetivao do

41

Acrdo n 2.461, de 7 de outubro de 2015, nos autos do processo 005.335/2015-9, que emitiu parecer sobre as
contas da Presidente da Repblica relativas ao exerccio de 2014.

CMARA DOS DEPUTADOS

99
pagamento. Dessa forma, ficaria afastada qualquer caracterizao de atraso,
concesso de prazo e financiamento para pagamento dos valores apurados.
Diverge a Defesa, ainda, sobre o enquadramento da transao
com o Banco do Brasil no conceito de operao de crdito estabelecido pelo art.
29, III, da LRF e pelo art. 29 da Resoluo n 43, de 2001, do Senado Federal.
Registra que a parte final do art. 29 da citada Resoluo deixa claro que a
enumerao dos negcios jurdicos no exaustiva, pois tambm devem ser
consideradas operaes de crdito outras operaes assemelhadas. Tal
abertura impe ao intrprete a tarefa de investigar os elementos semelhantes
entre as diversas espcies de operao de crdito expressamente previstas no
inciso para que lhe seja possvel compreender precisamente o que se deve
entender por outras operaes assemelhadas.
Assinala ainda a Defesa que parece ser indiscutvel que haja a
necessidade de celebrao de contrato para o cumprimento de obrigao de
pagamento em moeda corrente (assuno de compromisso financeiro) para que
fique caracterizada a realizao de operao de crdito.
Sobre esse aspecto, a minuciosa anlise realizada pelo TCU no
processo das contas presidenciais de 2014 consolida a viso daquele Tribunal
sobre as transaes em comento42:
18. certo que nem toda dvida relaciona-se a uma operao de crdito.
Contudo, as dvidas do Tesouro com os bancos oficiais, destacadas na
fiscalizao

do

Tribunal,

possuem

todas

as

caractersticas

de

emprstimo, como a permanncia por longo prazo e a incidncia de

encargos. Afinal, representam a assuno, pelos bancos, de compromissos de
terceiro (a Unio), quando eles deveriam, em vez de custear a despesa
pblica, canalizar seus recursos para transaes com o setor privado
normalmente previstas nas suas carteiras de negcios, que lhes renderiam
juros. Ou seja, os bancos esto tendo que cortar parte das suas
disponibilidades para emprstimos tradicionais, a fim de poder emprestar
para o Tesouro. (grifo nosso)

42

Acrdo n 2.461, de 7 de outubro de 2015, nos autos do processo 005.335/2015-9, que emitiu parecer sobre as
contas da Presidente da Repblica relativas ao exerccio de 2014.

CMARA DOS DEPUTADOS

100
O mencionado Voto acrescenta ainda que:
23. (...) Est caracterizado, pois, o fato de que a aludida movimentao
financeira (atrasos sistemticos no repasse de recursos do Tesouro Nacional
s instituies financeiras estatais, que acabam por arcar com o pagamento de
despesas de responsabilidade da Unio) tem natureza jurdica de operao
de crdito, independentemente do nomen juris que porventura lhe tenha
sido atribuda, o qual obviamente no tem o condo de modificar a sua
essncia. (grifo nosso)

Releva destacar que os atrasos de pagamentos relativos a esse

mesmo evento, ou seja, equalizao de taxas de juros da safra agrcola, no
exerccio de 2014, j haviam sido classificados pelo TCU como omisso de
passivos da Unio das estatsticas da dvida pblica, a teor do Parecer Prvio
relativo s contas presidenciais de 2014.
Importa

reconhecer,

nesse

sentido,

que

atraso

ou

postergao nos pagamentos das subvenes econmicas devidas ao

Banco do Brasil, no exerccio de 2015, tem natureza e caractersticas
praticamente idnticas aos atrasos verificados no pagamento das
subvenes ao BNDES e ao FGTS. Isso porque, embora a prtica tenha se
dado em exerccios financeiros diferentes, e para atender a programas de
governo distintos, seguem o mesmo modus operandi: atrasar, de forma
sistemtica, o ressarcimento dos altssimos valores devidos a ttulo de
equalizao de taxas de juros instituio federal que atuou como agente
financeiro do governo nesse caso, o Banco do Brasil.
Um exame minimamente atento dessa prtica revela, com muita
clareza, que ela ultrapassa, em muito, o plano da mera prestao de servios,
como alega a Denunciada. A dinmica dos fluxos financeiros, a sua reiterao e
os exorbitantes valores a descoberto do Tesouro com o Banco do Brasil, nesse
caso, evidenciam que a Unio, sob o comando da Denunciada, transformou em
regra o que deveria ser absolutamente excepcional: durante meses a fio, usou
recursos do prprio Banco do Brasil, e no do Tesouro, para bancar as aes de
governo.

CMARA DOS DEPUTADOS

101
precisamente nesse ponto que se afirma a configurao de tal
prtica como a operao de crdito de que trata o art. 36 da LRF: o lastro
sistemtico, prolongado e descomunal de recursos do caixa da prpria
instituio financeira federal para bancar uma poltica de governo, que, na
verdade, de responsabilidade do Tesouro, e no da citada instituio.
importante frisar, mais uma vez, que no se est diante de descasamentos
pontuais de fluxos financeiros, mas sim de algo reiterado, o que demonstra, de
forma clara, que se est diante de uma poltica deliberada de financiamento de
aes governamentais pelo prprio Banco do Brasil.
Em termos substantivos, essa prtica do Tesouro em muito se
assemelha quela adotada por milhes de pessoas fsicas e jurdicas no Pas
quando necessitam de recursos em carter emergencial, valendo-se, para tanto,
das operaes de crdito rotativo (usualmente conhecidas como cheque
especial). Com efeito, a prtica atende aos mesmos propsitos na medida em
que prov recursos para atender a despesas do contratante e observa a
mesma dinmica uma vez que o Banco do Brasil remunerado pelos recursos
que adianta.
Diante disso, possvel, em tese, afirmar que se est diante de
uma autntica operao de crdito, embora disfarada sob o manto de
prestao de servio, sobejamente porque, no caso em tela, o Banco do Brasil
no agiu apenas como agente financeiro ou executor do plano safra. Atuou, isto
sim, como intermedirio financeiro, provendo os recursos necessrios sua
implementao.
Nessa linha, portanto, os fatos e atos denunciados poderiam, em
tese, tipificar o crime de responsabilidade previsto no art. 11, item 3, da Lei n
1.079, de 1950.
Os Denunciantes assentam que os indcios de irregularidades eram
de conhecimento da Denunciada, pois foram amplamente noticiados em jornais
e revistas de grande circulao no pas (pea 3), relacionados ao atraso no
repasse s instituies financeiras dos valores destinados ao pagamento de

CMARA DOS DEPUTADOS

102
despesas de responsabilidade da Unio, tais como o bolsa famlia, o abono
salarial, o seguro-desemprego, os subsdios de financiamento agrcola e os
benefcios previdencirios" (p. 45).
Quanto autoria, afirmam que esta seria de natureza comissiva e
omissiva da Denunciada, pois:
A conduta da denunciada, Dilma Rousseff, na concretizao destes crimes,
de natureza comissiva, pois se reunia, diariamente, com o Secretrio do
Tesouro Nacional, determinando-lhe, agir como agira.(...).
Ainda que a Presidente no estivesse ativamente envolvida nesta situao,
restaria sua responsabilidade omissiva, pois descumpriu seu dever de gesto
da administrao pblica federal, conforme art. 84, II, da Constituio Federal..
(p. 36)

Neste exame preliminar, considerando os indcios de realizao de

operao de crdito ilegal, de forma sistemtica e em volumes expressivos, no
h como afastar a possibilidade de autoria da Denunciada.
Nesse contexto, seria pertinente o aprofundamento da anlise dos
fatos narrados na exordial, inclusive mediante a realizao de diligncias, com
vistas a melhor compreender as transaes financeiras relatadas com o objetivo
de enquadr-las, ou no, no conceito jurdico (e no apenas econmico) de
operao de crdito, dado pela LRF. Mas, como se sabe, no possvel a
realizao de tais diligncias ou produo de provas nesta fase processual.
O mais importante, no entanto, que a anlise por ns
empreendida dos fatos narrados e dos argumentos apresentados pela Defesa
leva concluso inequvoca de que so fortes os indcios de que as transaes
financeiras relatadas constituram um tipo de financiamento sobre a qual incidiria
a vedao de contratao prevista na LRF, configurando, portanto, os requisitos
de tipicidade constantes da Denncia.
O s fato de existirem duas opinies respeitveis e fundamentadas
sobre o real conceito de operao de crdito, como sobressai dos autos, j
fato suficiente por si s para justificar o recebimento da denncia. A dvida,

CMARA DOS DEPUTADOS

103
nesse caso, opera em favor da admissibilidade da denncia, diante da
relevncia e gravidade da questo.
Verifica-se, tambm, que a possibilidade da existncia de
volumosos dbitos em atraso do Tesouro Nacional junto a instituio
financeira

controlada

afrontaria

os

princpios

da

transparncia,

do

planejamento e do prprio equilbrio fiscal, valores caros no nosso

ordenamento jurdico, tanto no plano constitucional quanto no estatuto de
responsabilidade fiscal institudo pela Lei Complementar n 101, de 2000.
Com isso, conclumos que esto presentes os requisitos mnimos
para a admissibilidade da Denncia, quais sejam, a autoria e a tipicidade dos
fatos narrados ante a hiptese prevista no art. 11, item 3, da Lei n 1.079, de
1950, e da justa causa de pedir, no que se refere s irregularidades
relacionadas aos repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo
Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos a equalizao de taxas de
juros relativas ao Plano Safra, no exerccio de 2015.
2.6.3. Crime de responsabilidade pelo no registro de valores no rol de
passivos da Dvida Lquida do Setor Pblico
Os Denunciantes listam, entre os crimes de responsabilidade
supostamente praticados pela Presidente da Repblica, a omisso de registro
de valores no rol de passivos da Dvida Lquida do Setor Pblico. Esses valores
relacionam-se s prticas j referidas neste Relatrio e conhecidas como
pedaladas fiscais.
A Denncia assevera que a no contabilizao desses valores na
Dvida Lquida do Setor Pblico (DLSP) afrontaria a Lei Oramentria Anual
(LOA), visto que o acompanhamento das metas de supervit primrio se
transformaria em mera fico.
O crime de responsabilidade residiria, primeiramente, no ato de
mascarar o oramento para dele fazer constar informaes incorretas, com

CMARA DOS DEPUTADOS

104
apresentao de um resultado fiscal, ao final de cada ms, superior ao que
efetivamente seria adequado (p. 38).
Em segundo lugar, haveria crime no fato de a LDO e a LOA terem
sido elaboradas com base em resultados e metas que no espelhavam a
realidade. Ao assinar esses diplomas, a Presidente assumiria como reais os
respectivos nmeros e estimativas, explicitando todo seu conhecimento sobre a
matria (p. 44).
Os Denunciantes reproduzem trecho de autoria do Procurador Jlio
Marcelo de Oliveira, do Ministrio Pblico junto ao TCU, segundo quem o
impacto das aludidas operaes na dvida lquida s era captado pelo Bacen no
momento do efetivo desembolso dos recursos federais, isto , no momento em
que os valores eram sacados da Conta nica do Tesouro Nacional em favor das
instituies financeiras. Desse modo, o resultado fiscal calculado pelo Bacen
ao final de cada ms foi superior ao que efetivamente seria devido (p. 37). Os
valores omitidos, segundo o Procurador, superariam a monta de R$ 40 bilhes.
Para os Denunciantes, tais condutas da Presidente da Repblica
afrontariam o item 4 do art. 10 da Lei n 1.079/1950.
A Defesa no se manifestou especificamente sobre esse ponto da
Denncia.
Preliminarmente, deve-se distinguir a suposta irregularidade
anunciada no item 2.3 da Denncia (no registro de valores no rol de passivos
da Dvida Lquida do Setor Pblico) de outras, noticiadas de forma esparsa no
texto, mas relacionadas ao item, a saber: o ato de mascarar o oramento,
nele inserindo informaes incorretas sobre o resultado fiscal (p. 38), e,
semelhantemente, o ato de assinar os projetos de LDO e de LOA, assumindo
como reais nmeros e estimativas sabidamente maquiados (p. 44-45).
A anlise especfica da omisso de registro de valores na DLSP
exige considerar certas nuances da contabilizao de passivos no clculo desse
indicador, bem como as competncias institucionais envolvidas na matria.

CMARA DOS DEPUTADOS

105
O

Banco

Central

(Bacen)

conceitua

DLSP

como

balanceamento entre as dvidas e os haveres do setor pblico no financeiro e

do prprio Bacen, junto (1) ao setor pblico financeiro; (2) ao setor privado
financeiro; (3) ao setor privado no financeiro; e (4) ao resto do mundo.
Alm da DLSP, que uma varivel de estoque, o Bacen tambm
calcula, mensalmente, resultados fiscais (variveis de fluxo).
A variao do endividamento lquido, sob a tica da DLSP,
corresponde ao resultado nominal do setor pblico, sob o critrio conhecido
como abaixo da linha. Grosso modo, o resultado nominal indica quanto o setor
pblico se socorre de recursos de terceiros para financiar suas atividades e rolar
sua dvida. O resultado primrio, a seu turno, equivale ao resultado nominal
menos os juros nominais incidentes sobre dvidas e haveres.
Conforme o Bacen, as fontes de dados para esses clculos so,
regra geral, os detentores das dvidas do setor pblico, tendo como base as
informaes registradas na contabilidade do sistema financeiro, as informaes
gerenciais dos sistemas de liquidao e custdia de ttulos pblicos e os dados
oriundos do balano de pagamentos.43
Vale considerar que os resultados nominal e primrio tambm so
apurados pelo critrio acima da linha. Trata-se de critrio adotado pelo Tesouro
Nacional, partindo da comparao entre os itens de receitas e despesas.
Os critrios de resultado deveriam, em tese, chegar aos mesmos
nmeros. Entretanto, os resultados calculados abaixo da linha pelo Bacen so
reconhecidos como oficiais, para fins de gesto fiscal do setor pblico. Isso
porque no h ainda legislao que estabelea metodologia de apurao dos
resultados primrio e nominal, como previsto no art. 30, 1, inciso IV, da Lei
de Responsabilidade Fiscal. Ante a lacuna normativa, desde 2000 dispositivos

43

Manual de Estatsticas Fiscais, p. 5 (disponvel em www.bcb.gov.br/ftp/infecon/Estatisticasfiscais.pdf)

CMARA DOS DEPUTADOS

106
da LDO e da LOA, na esfera federal, legitimam a metodologia do Bacen para
esse fim44.
Isso posto, constata-se a grande responsabilidade do Bacen, visto
que, alm de atender as necessidades prprias da poltica monetria, sua
metodologia, constante de seu Manual de Estatsticas Fiscais, passou a
fundamentar as metas fiscais da LDO e, em decorrncia disso, a elaborao e a
execuo dos oramentos.
Por tratar de metodologia estabelecida discricionariamente pelo
Bacen, o Manual de Estatsticas Fiscais poderia, em tese, ser alterado a
qualquer momento. No entanto, o Banco afirma que seus indicadores de dvida e
necessidades de financiamento do setor pblico gozam de ampla aceitao por
parte dos agentes econmicos e da sociedade em geral45, e que sua
metodologia utilizada desde 1991, de maneira uniforme46.
A discusso sobre a contabilizao das chamadas pedaladas
fiscais entre os itens da DLSP foi travada, inicialmente, no processo TC
021.643/2014-8, instaurado pelo TCU especificamente para tratar do tema.
Posteriormente, o processo das Contas de Governo do exerccio de 2014
tambm abordou essa problemtica.
No Acrdo 825/2015-TCU-Plenrio, prolatado no mbito do
mencionado TC, a Corte de Contas determinou ao Departamento Econmico do
Bacen que considerasse, no clculo da DLSP, os valores devidos pela Unio
relacionados s situaes alcunhadas de pedaladas. Alm disso, chamou em
audincia o Presidente do Bacen, Alexandre Tombini, e o Chefe do
Departamento Econmico, Tlio Maciel, para que apresentassem razes de
justificativa a respeito das omisses desses passivos no clculo da DLSP.
Todo

esse

arrazoado

leva

constatao

de

que,

especificamente, a omisso de passivos na Dvida Lquida do Setor Pblico

44

Por exemplo, art. 10, inciso IV, da Lei 13.242/2015 LDO 2016 e Mensagem do PLOA 2016.

45

Manual de Estatsticas Fiscais, p. 5 (disponvel em www.bcb.gov.br/ftp/infecon/Estatisticasfiscais.pdf)

46

Parecer Prvio sobre as Contas da Presidente da Repblica, item 8.5.1.

CMARA DOS DEPUTADOS

107
matria estranha esfera de atuao da Presidente da Repblica,
restringindo-se s competncias do Bacen. Como visto, o clculo da DLSP
realizado por aquele Banco; as informaes utilizadas para apurar a dvida
lquida e os resultados fiscais so oriundas principalmente da contabilidade do
sistema financeiro, e capturadas pela autarquia; a incluso de itens na DLSP
depende da metodologia estabelecida no Manual de Estatsticas Fiscais. Alm
disso, o TCU, ao reputar necessria a incluso do valor das pedaladas na
DLSP, expediu determinao ao Bacen com esse teor, e responsabilizou seus
dirigentes pela omisso.
Adicionalmente, a legislao que estabelece as competncias do
Bacen, em especial a Lei 4.595/1964, no evidencia submisso da autarquia ao
poder decisrio do Presidente da Repblica. Ao contrrio, o Bacen exerce a
maioria de suas atribuies em decorrncia direta da referida lei, e, em outros
casos, como brao executivo do Conselho Monetrio Nacional.
Cotejados esses fatos e consideraes, a anlise quanto a
indcios de autoria sobre o ponto especfico da omisso de passivos na
DLSP

aponta

para

inviabilidade

de

eventual

processo

de

responsabilizao da Presidente da Repblica. No se vislumbra como a

ao ou a omisso da mandatria pudesse ter influenciado os procedimentos
tcnicos do Bacen, ainda mais diante da informao de que o arcabouo terico
empregado pela autarquia vigorava de maneira uniforme desde 1991.
Superada essa questo, passa-se ao exame das supostas
condutas praticadas diretamente pela Presidente, nos termos do item 2.3 da
Denncia.
Os Denunciantes argumentam que a Chefe do Executivo teria
assinado os projetos de LDO e de LOA e encaminhado ao Congresso mesmo
sabendo que deles constariam nmeros e estimativas errneas, ante o efeito
das pedaladas sobre o resultado primrio e a DLSP.

CMARA DOS DEPUTADOS

108
J se disse neste Relatrio que a discusso sobre a sensibilizao
da DLSP pelos passivos da Unio junto aos bancos pblicos adentrou a esfera
pblica por ocasio da instaurao, pelo TCU, do processo TC 021.643/2014-8.
Como noticiado no Voto condutor do Acrdo 825/2015-TCUPlenrio, o Bacen passou a considerar no clculo da DLSP as obrigaes
contradas junto Caixa Econmica Federal a partir do final de agosto de 2014
(item 38). Alm disso, o mesmo Acrdo, com texto definitivo publicado em
9/12/2015, determinou ao Bacen que considerasse na apurao da DLSP os
passivos do governo federal para com outras instituies financeiras pblicas47.
Reconhecendo a autoridade do Bacen para estabelecer a
metodologia de clculo da DLSP e dos resultados fiscais, os usurios dessas
informaes s podem seguir entendimento diverso a partir de mudanas
promovidas pelo prprio Banco naquela metodologia.
Em observncia s datas supracitadas, constata-se que apenas as
leis oramentrias referentes ao exerccio de 2017 podero contar com
parmetros elaborados nos termos do novo entendimento da contabilizao de
passivos na dvida lquida e nos resultados fiscais.
Partindo dessa exposio, observa-se que as alegadas condutas
atribudas Presidente da Repblica, de mascarar o oramento e de assinar
projetos de LDO e LOA fundamentados em nmeros e estimativas incorretas,
no encontram respaldo nos fatos aqui listados. Adicionalmente, no h indcios
de que tais condutas envolvam infrao aos dispositivos da Lei 1.079/1950
apontados pelos Denunciantes, j que no se verifica desrespeito a qualquer
dispositivo da lei oramentria, ou atuao incompatvel com a dignidade, honra
e decoro do cargo.
Considero, nesse ponto, que, apesar de o Poder Executivo federal
ter se beneficiado dos atrasos de pagamentos relativos s pedaladas fiscais,
obtendo maior disponibilidade de recursos e resultados fiscais melhores do que
47

Item 9.1.2, com redao dada pelo item 9.4.3 do Acrdo 3.297/2015-TCU-Plenrio.

CMARA DOS DEPUTADOS

109
aqueles decorrentes do adimplemento fiel de suas obrigaes, no se vislumbra
indcio de autoria da Presidente da Repblica nas condutas denunciadas.
Assim, a anlise efetuada neste parecer pela inviabilidade de
eventual processo de responsabilizao direta da Presidente da Repblica,
com base nos supostos crimes arrolados no item 2.3. da Denncia, quais
sejam: o mascaramento do oramento, para dele fazer constar
informaes incorretas em termos de resultado fiscal, e a assinatura da
leis de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual com resultados
e metas que no espelhariam a realidade.
2.6.4. Dos crimes contra a probidade na Administrao
Em conformidade com a Deciso do Presidente desta Comisso,
proferida no dia 22 de maro de 2016, ao responder Questes de Ordem
oferecidas pelos Deputados Paulo Teixeira (PT/SP), Arlindo Chinaglia (PT/SP) e
pela Deputada Jandira Feghali (PCdoB/RJ), a parte da Denncia ora analisada
no foi considerada para a formao da convico deste Relator.
Contudo, os fatos denunciados so extremamente graves e
relevantes, sobretudo se considerados os desdobramentos da Operao Lava
Jato e o surgimento de fatos novos aps o oferecimento da Denncia ora
analisada e seu recebimento preliminar pelo Presidente desta Casa.
Conforme abordado anteriormente, o juzo de admissibilidade
realizado pelo Presidente da Cmara meramente precrio, sumrio e no
vinculante, o que autorizaria que esta Comisso analisasse a denncia por
inteiro, incluindo aqueles temas que, em um primeiro momento, foram afastados
por falta de maiores indcios.
Cabe ao Senado Federal realizar um juzo de recebimento
preliminar, conforme decidido pela ADPF n 378. Cabe tambm ao Senado
Federal, nesse juzo preliminar, se confirmar a eventual deciso da Cmara dos
Deputados, decidir se a denncia apresentada ser julgada por inteiro, o
que incluiria os fatos relativos a este ponto, ou apenas parcialmente, naquilo

CMARA DOS DEPUTADOS

110
que o Presidente da Cmara dos Deputados e esta Comisso consideraram
como razo de decidir.
Afinal, a concluso deste relatrio deve ser apenas a de autorizar a
instaurao ou no do processo. Nada mais do que isso. A fase realmente
processual, com o recebimento da denncia propriamente dito, com o seu
processamento e julgamento, ser feita no Senado Federal.
2.7.

DA CONVENINCIA E OPORTUNIDADE DA INSTAURAO DO

PROCESSO DE IMPEACHMENT (JUZO POLTICO)
Uma

vez

superados

os

aspectos

jurdicos

relativos

admissibilidade da acusao, faz-se necessria a anlise de sua convenincia e

oportunidade poltica48.
O carter hbrido (poltico-jurdico) da anlise da atuao
presidencial exige uma valorao que somente pode ser feita pelo Parlamento,
utilizando-se de sua sensibilidade poltica de captar o momento vivido pela
sociedade, bem como a gravidade das condutas imputadas ao Presidente da
Repblica.
Muito se tem dito nos ltimos dias que esse processo seria um
golpe contra a democracia. Com todo o respeito, ao contrrio! A previso
constitucional do processo de impeachment confirma os valores democrticos
adotados por nossa Constituio. Se fosse golpe no estaria em nossa Lei
Maior.
O Ministro do Supremo Tribunal Federal Dias Toffoli assim definiu a
questo, em entrevista divulgada pela imprensa: No se trata de um golpe.
48

Nelson Jobim, no parecer adotado pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados no caso Collor, brilhantemente,
escolheu o seguinte trecho da obra do Professor SAMPAIO DRIA para explicar o alcance e extenso do juzo poltico
conferido a esta Casa:
... a declarao de procedncia ou improcedncia da acusao discricionrio. No o imperativo da lei o que
decide. Mas a convenincia aos interesses da Nao, a oportunidade da deposio, ainda que merecida. Entre o mal
da permanncia no cargo de quem tanto mal causou e poder repeti-lo, alm do exemplo da impunidade, e o mal da
deposio, numa atmosfera social e poltica carregada de dios, ainda que culpado o Presidente, poder a Cmara dos
Deputados isent-lo do julgamento, dando por improcedente a acusao.
Nisto consiste o elemento essencialmente poltico do processo de impedimento (in Dir. Const. Vol 3, pgs. 388/389,
1960).

CMARA DOS DEPUTADOS

111
Todas as democracias tm mecanismos de controle e o processo de
impeachment um tipo de controle.
A Ministra Crmen Lcia, por sua vez, em considerao s
alegaes da Presidente da Repblica sobre o carter golpista do impeachment,
afirmou: Tenho certeza que a presidente deve ter dito que se no se cumprir a
Constituio que poderia haver algum desbordamento. No acredito que ela
tenha falado que impeachment golpe. Acho que deve ter sido essa a fala dela,
no vi. O impeachment um instituto previsto constitucionalmente.
Na mesma esteira, Eros Grau, Ministro aposentado da Corte
Suprema, disse que Quem procedeu, procedeu corretamente e no teme
enfrentar o julgamento do Senado Federal. (...) J o delinquente faz de tudo
procurando escapar do julgamento. A simples adoo deste comportamento
evidencia delinquncia.
A ttulo de exemplo, trago outros pedidos de impeachment
formulados por correntes polticas que, hoje, dizem que se trata de golpe, mas
que, no passado, legitimamente, pediram o impedimento do Presidente da
Repblica daquela poca, tambm eleito pelo voto popular. Em um deles,
apresentado em 1999, os ento Deputados Jos Genono, Miro Teixeira, Luiza
Erundina, Aldo Rebelo, Milton Temer, Vivaldo Barbosa e Alceu Collares
apresentaram denncia por crime de responsabilidade contra o Presidente em
exerccio poca, apontando irregularidades na privatizao do sistema
Telebrs. Ao final da petio, os ento Denunciantes fizeram uma afirmao que
se aplica perfeitamente situao vivida no momento atual:
Temos um governo em que no apenas Ministros e autoridades do primeiro
escalo esto envolvidos em escndalos e operaes mal explicadas, mas o
prprio Presidente participa de negociatas, verdadeiros ilcitos penais e de
responsabilidade para a venda do Patrimnio Pblico.
Como nos lembram sempre, a corrupo existe em todos os pases, a
diferena que l os corruptos so punidos. Pois bem, a esperana no
morreu, mas se transfere nesse momento para os membros do Congresso
Nacional, do qual a nao espera firmeza e imparcialidade para que possamos

CMARA DOS DEPUTADOS

112
recuperar a confiana nas instituies, to degradadas nesse Governo. Afinal,
quando o Poder Legislativo se rene para julgar atos de improbidade do Chefe
do Poder Executivo, no apenas a figura humana deste que est em
julgamento, mas a honra e a dignidade da Nao brasileira e suas instituies,
sobretudo a Presidncia da Repblica.

Em 2001, o ento Deputado Incio Arruda e a Deputada Vanessa

Grazziotin, ambos eleitos pelo PCdoB, requereram o impedimento do Presidente
por no ter encaminhado ao Congresso Nacional o resultado da implementao
relativamente aos preos ao consumidor de determinados produtos, como ento
previsto no art. 6 da Lei n 10.147/2000. Nesse mesmo ano, o saudoso
Deputado Lus Eduardo Greenhalgh tambm apresentou denncia por crime de
responsabilidade, por ter o ento Presidente autorizado a instalao no pas de
escritrio do servio secreto americano.
No se deve mudar de opinio por convenincia, de acordo
com os interesses momentneos e apenas porque os atores so outros.
Essa diversidade de pedidos de impeachment, em momentos distintos,
formulados por correntes polticas antagnicas, s tem o condo de demonstrar
que no se trata de golpe, mas sim de instrumento constitucionalmente previsto
como forma de controle dos atos praticados pelo Presidente da Repblica.
Quando um grupo poltico est no poder, diz que golpe. Quando
o mesmo grupo era oposio, tratava-se de um processo legtimo. preciso
coerncia nesse momento!
De fato, no h dvida de que se trata de procedimento cuja
abertura, por si s, pode acarretar uma crise institucional. Por outro lado, no
podemos fugir de nossas responsabilidades apenas porque existe o risco de se
aprofundar a crise. E tambm no porque a Denunciada foi eleita
legitimamente, pelo voto popular, com mais de 54 milhes de eleitores, que
estaria ela beneficiada por um salvo conduto para praticar quaisquer atos, ainda
que nocivos ao Pas e, principalmente, contrrios lei e Constituio.

CMARA DOS DEPUTADOS

113
So nesses momentos de crise, alis, que temos a oportunidade
de trilhar um novo caminho. Como diz Chico Xavier, ningum pode voltar atrs
e fazer um novo comeo. Mas qualquer um pode recomear e fazer um novo
fim.
O descumprimento, pelo governo federal, de normas tcnicas e
legais norteadoras da responsabilidade fiscal e o desvirtuamento de princpios
no tocante transparncia e fidedignidade dos relatrios e demonstrativos
contbeis configuraram gesto temerria das finanas pblicas e contriburam
para uma crise fiscal sem precedentes no Pas.
No podemos esquecer, com o propsito de contextualizao, que
o parecer prvio do TCU recomendou por unanimidade a rejeio das contas do
governo federal de 2014.
So notrios os indcios de que o governo se valeu de seu controle
sobre os bancos oficiais, conduta proibida pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
desse perodo o acmulo de crticas de analistas de diversos
matizes ao que se convencionou chamar de contabilidade criativa, que permitiu
ao governo aumentar o volume de gastos em ano eleitoral. Ao mesmo tempo,
mascarou a difcil situao das finanas pblicas e postergou ao mximo, com
fins eleitoreiros, o anncio aos brasileiros e da necessidade de promover
urgentes ajustes estruturais.
O acmulo dos atrasos nos repasses de recursos do Tesouro
Nacional s instituies financeiras oficiais, chamados pedaladas fiscais, deve
ser coibido por se tratar de uma prtica condenvel de gesto fiscal.
O grfico abaixo, extrado do Relatrio do TCU sobre as contas de
2014, ilustra o volume e a frequncia desses atrasos.
Grfico 1 Saldo da conta de suprimento para pagamento de benefcios
sociais 2004 - 2014

CMARA DOS DEPUTADOS

114

Documentos oficiais, como o encaminhado ao Congresso Nacional

pelo Ministro da Fazenda quando da tramitao do projeto de lei de alterao da
meta primria da LDO e, mais recentemente, o Resultado do Tesouro Nacional
de 2015 registram que foram desembolsados R$ 55,6 bilhes para quitar
passivos acumulados at 2014 junto a bancos pblicos (Banco do Brasil,
BNDES e Caixa Econmica Federal) e ao FGTS. A quitao somente ocorreu
aps Acrdo do TCU, e a Comisso Mista de Oramento condicionar a
aprovao da alterao da LDO de 2015, a divulgao do montante de tais
passivos e ao uso do abatimento adicional da meta exclusivamente para o seu
pagamento.
A regularizao dos pagamentos devidos a tais instituies
financeiras em 2016 parece, conforme noticiado, no ter garantido a
normalizao das relaes financeiras entre o Tesouro e seus administradores
de fundos e programas sociais. Ocorre que desde 2013, fato que no foi objeto
da auditoria do TCU, tramitam na Justia Federal aes ajuizadas por bancos
federais contra a Unio (ministrios gestores desses programas), para cobrana
de valores bilionrios. O governo da Presidente Dilma Rousseff tem buscado
manter em sigilo os valores envolvidos e no houve at agora acerto de contas
espontneo entre as partes, o que sugere que as pedaladas fiscais no foram
completamente abolidas como mecanismo de financiamento do setor pblico.

CMARA DOS DEPUTADOS

115
So sinais da paralisia que tomou o Pas a recesso, o rpido
crescimento do desemprego (9,5% em janeiro de 2016), o retorno da inflao
(IPCA em 10,36% nos ltimos 12 meses, a contar de fevereiro), a trajetria
crescente da dvida pblica bruta (67,6 % do PIB, em fevereiro de 2016), a
confiana dos investidores e consumidores em queda, a perda do grau de
investimento e a elevao da taxa de juros (Selic hoje em 14,25%). Alm disso,
notria a falncia dos servios pblicos, com a degradao nas reas de
sade, educao, segurana, dentre outros.
fato que nos ltimos anos o pas avanou no mbito social, com
uma distribuio mais igualitria da renda, resultado positivo, no entanto, que
comea a ser revertido por conta da grave crise que se instalou. Importantes
programas de governo como Pronatec, FIES, Cincia sem Fronteiras, entre
outros, esto estagnados em decorrncia do esgotamento financeiro que vive o
Estado brasileiro.
Vale lembrar, que avanos sociais, por mais louvveis que sejam,
no podem, por si s, justificar a prtica de outros atos absolutamente nocivos
economia do pas, tais como o expansionismo descontrolado das despesas do
governo culminando com a revelao tardia de passivos antes acobertados por
artifcios contbeis.
A edio de decretos de abertura crditos suplementares, no
exerccio de 2015, sem a devida autorizao do Legislativo, alm de ferir a
separao dos Poderes consagrada na Constituio brasileira, revela um
comportamento unilateral, com vis autoritrio e afrontoso s instituies.
conduta gravssima, que usurpa a competncia do Poder Legislativo, fere a
Constituio e gera consequncias drsticas para a economia do pas.
O exame dos decretos abertos sem autorizao legislativa
mostrou que o governo abandona a meta fiscal aprovada pelo Legislativo e
passa a se orientar por uma meta ainda no aprovada, o que lhe permite
realizar

menor

contingenciamento.

Esse

comportamento,

alm

de

contrariar a lei, cria uma situao de risco fiscal na medida em que

CMARA DOS DEPUTADOS

116
providncias tardias de conteno de gastos certamente no teriam a mesma
eficcia.
A conduta da Presidente da Repblica aparenta ter violado valores
fundamentais de nosso Estado Democrtico de Direito, a exemplo do controle
parlamentar dos gastos pblicos, da separao dos Poderes, do equilbrio das
finanas do Estado, da conduo proba, transparente e eficiente da poltica
oramentria e fiscal, entre outros valores poltico-administrativos de finanas
pblicas contidos na Constituio Federal, o que, ao menos nesse juzo
preliminar, revela gravidade suficiente e apta a autorizar a instaurao desse
processo.
Destarte, que reste evidente, nos argumentos que exponho a
seguir, que no o fao, como apontei no incio do meu parecer, apenas calcado
em razes de mera avaliao poltica da convenincia da permanncia da
Presidente da Repblica, em sua impopularidade ou na grave situao
econmica, poltica e moral do presente momento histrico.
Ressalto a dimenso histrica e fundante das democracias
ocidentais, que nos remonta ao precedente da Magna Carta da Inglaterra, de
1215, do controle popular sobre as finanas pblicas, a ser exercido pelo Poder
Legislativo em proteo das finanas pblicas e do cidado. O oramento uma
das funes mais nobres do Poder Legislativo, que serviu de alicerce para a sua
prpria existncia.
Tal funo reside exatamente no controle da aplicao dos tributos,
em prol da boa gesto dos impostos pagos pelo contribuinte.
Nesse contexto, as condutas atribudas Presidente da Repblica,
a saber: a abertura de crditos oramentrios por decreto, sem a autorizao do
Congresso Nacional e em desrespeito condio imposta pelo prprio Poder
Legislativo no art. 4 da Lei Oramentria Anual de 2015, se vierem a ser
confirmadas aps o devido processo legal e a produo de todas as provas
admitidas em Direito no mbito do Senado Federal, no representam atos de
menor importncia, destitudos de maior gravidade, meros desvios de tecnicismo

CMARA DOS DEPUTADOS

117
oramentrio, passvel de correo pelos mecanismos usuais de controle, como
pretendeu a Denunciada em sua manifestao.
Muito pelo contrrio, a conduo da poltica oramentria do
Estado brasileiro, margem da Constituio e das leis oramentrias em vigor,
evidencia uma grave violao de valores tico-jurdicos que fundamentam e
legitimam o exerccio do poder estatal, entre eles, o controle democrtico e
popular do Legislativo sobre os limites da programao oramentria dos gastos
governamentais.
Os atos praticados pela Denunciada, se confirmados, representam
condutas gravssimas e conscientes de desrespeito a um Poder da Repblica,
em uma de suas misses mais nobres e relevantes para a funo de
representao popular, e, portanto, consistem, primeira vista, em um atentado
Constituio.
No foi toa que todas as Constituies brasileiras, da Imperial de
49

1824

at a Cidad de 1988, com a ressalva da Carta de 1937, bem como

todas as leis especiais que regularam os crimes de responsabilidade do

Presidente da Repblica (quais sejam: a Lei de 15 de outubro de 1827, o
Decreto no 30, de 8 de janeiro de 1892, e a Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950),
consagraram os atentados contra as leis oramentrias e contra a guarda e o
emprego constitucional dos dinheiros pblicos como crimes de responsabilidade
do Chefe do Poder Executivo nacional.
Em sntese, a verdadeira usurpao da prerrogativa histrica do
Poder Legislativo de discutir e votar as leis oramentrias para, ao final,
autorizar previamente os limites e as prioridades dos gastos pblicos, lhes
conferindo, a um s tempo, legitimidade e transparncia, no representa uma
questo de menor importncia, como disse a Denunciada em sua manifestao,
mas um atentado a princpios constitucionais muito caros ao nosso Estado
Democrtico de Direito fundado na Constituio Federal de 1988.

49

Ver art. 138 da Constituio de 1824 e art. 6 da Lei de 15 de outubro de 1827.

CMARA DOS DEPUTADOS

118
O mais importante que a gesto temerria das finanas pblicas
gerou uma crise de soluo dolorosa, sem precedentes no pas. A Denunciada
no pode se eximir de sua responsabilidade, como condutora maior da poltica
econmica e fiscal do Pas.
A profunda crise brasileira no s econmica e financeira, mas
tambm poltica, e, principalmente, moral. O governo perdeu sua credibilidade
aos olhos de nossa sociedade e perante a comunidade internacional.
Esta Casa no pode se omitir diante dessa situao. Em todos
esses anos de minha vida poltica no me lembro de vivenciar um momento to
conturbado como este, com a divulgao diria de resultados de investigaes
que envergonham todos os brasileiros.
Embora no tenha utilizado, como fundamento jurdico para a
formulao deste Parecer, as acusaes de improbidade direcionadas contra a
Denunciada, no podemos desconsiderar a perplexidade da populao com as
constantes revelaes das investigaes da Operao Lava Jato sobre o maior
esquema de corrupo de que se tem notcia neste pas e que atinge principal e
diretamente a maior empresa brasileira, a Petrobras.
O povo brasileiro demanda e merece uma resposta! E tal resposta
somente pode ser dada pelo julgamento da Presidente pelo Senado Federal.
Somente l, com a devida produo de provas e com o devido procedimento de
acusao e defesa, poder-se- comprovar se realmente houve ou no os
aludidos crimes de responsabilidade e, se houve, qual a sua extenso.
No entanto, a hiptese de esta Casa se furtar a autorizar tal
julgamento no vai contribuir para solucionar a crise. Ao contrrio, a no
autorizao do processo somente ir aprofundar o sentimento de desconfiana
nas instituies e a falta de transparncia! Alm disso, a autorizao servir para
dirimir dvidas quanto responsabilidade da Presidente da Repblica. Somente
com a instaurao do processo e a devida configurao do contraditrio, a
Denunciada ter condies adequadas de exercer seu direito de defesa, com a

CMARA DOS DEPUTADOS

119
devida produo de provas no foro estabelecido pela Constituio Federal: o
Senado Federal.
E, esperamos sinceramente, que a Senhora Presidente, por quem
tenho a maior considerao e respeito, consiga desfazer todas essas
acusaes, demonstrando que no se desviou dos deveres inerentes ao cargo
mximo da Nao, nem quebrou a grande confiana nela depositada pelo povo
brasileiro.
Quando se recebeu a denncia contra o Ex-Presidente Collor, o
ento Relator do caso, o Deputado Nelson Jobim, ao justificar seu voto,
assinalou o seguinte, que bem se aplica ao momento que vivemos:
(...) Note-se que a matria posta em apreciao em muito extrapola os
limites da simples qualificao jurdica desta ou daquela conduta, deste
ou daquele personagem. O tema diz respeito tambm, a uma crise poltica
de srios contornos, e que tem conduzido o Pas a uma paralisia
asfixiante.
Acima dos partidos polticos, acima das faces, acima dos segmentos, e muito
acima de interesses individuais ou mesmo corporativos, posta-se a questo
atinente capacidade do Parlamento para a satisfatria superao das crises
polticas.
(...)
A indignao com os fatos.
A revolta com a truculncia utilizada para ocult-los. Ou, quem sabe, com os
expedientes empregados para a consagrao da impunidade. (...)
Rotula-se o presente procedimento de golpe.
Invocam-se os 35 milhes de votos.
Bendito o golpe em que seu espectro se exaure na fiel observncia de
comandos constitucionais!
Maldita a democracia em que o voto popular possa constituir-se em
cidadela da impunidade!
A Nao mais do que reclama, exige uma resposta, mesmo que lhe esteja
a assolar um indisfarvel sentimento de ceticismo e de incredulidade.

CMARA DOS DEPUTADOS

120
Resposta para as suspeitas fundadas de desmandos, de desatinos, de deslizes
ticos sem precedentes na histria republicana.
(...)
Portanto, a autorizao para a instaurao de processo contra o Senhor
Presidente da Repblica pela prtica de crime de responsabilidade, mais do
que uma convenincia poltica, constitui-se num imperativo tico.
Para que se resgaste a credibilidade nas instituies.
Para que se estirpe do seio da sociedade a impunidade.
Para que cesse a ameaa de ingovernabilidade.
Para sermos respeitados no concerto geral das naes.

Dessa forma, com a conscincia tranquila, concluo que a

autorizao para a instaurao do processo no Senado Federal imperativa,
tambm sob a luz da convenincia e oportunidade. Espero que a nossa coragem
nesse momento seja maior que nossos medos e que nossa fora seja to
grande quanto a nossa f.

2.8.

CONCLUSO
Diante de todas as consideraes jurdicas e polticas que trouxe

neste Relatrio, quero dizer aos membros desta Comisso Especial e a toda a
sociedade brasileira que estou convicto de que as condutas atribudas
Presidente da Repblica por mim analisadas, se confirmadas, no representam
atos de menor gravidade ou mero tecnicismo contbil, oramentrio ou
financeiro.
Pelo contrrio, tais atos revelam srios indcios de gravssimos
e sistemticos atentados Constituio Federal, em diversos princpios
estruturantes de nosso Estado Democrtico de Direito, mais precisamente a
separao de Poderes, o controle parlamentar das finanas pblicas, a
responsabilidade e equilbrio fiscal, o planejamento e a transparncia das contas
do governo, a boa gesto dos dinheiros pblicos e o respeito s leis
oramentrias e probidade administrativa.

CMARA DOS DEPUTADOS

121
Quero deixar claro tambm que o poder legislativo, na qualidade
de legtimo representante dos interesses da populao, no permitir a
usurpao de sua funo mais importante, conquistada historicamente
custa de muitas guerras e revolues: o controle poltico das finanas
pblicas.
Ns, parlamentares, devemos nos manter como fiscais e guardies
do equilbrio das contas do Estado, ao decidir, com responsabilidade, onde e
quanto do dinheiro arrecadado do contribuinte pode ser gasto na execuo de
polticas pblicas.
As condutas da Denunciada, a princpio, violentam exatamente
essa misso constitucional do Poder Legislativo, em grave ruptura do
basilar princpio constitucional da separao dos Poderes, alm de por em
risco o equilbrio das contas pblicas e a sade financeira do Pas, com
prejuzos irreparveis para a economia e para os direitos mais fundamentais dos
cidados brasileiros.
Enfim, segundo a minha anlise, a magnitude e o alcance das
violaes praticadas pela Presidente da Repblica constituram grave desvio
dos seus deveres funcionais, com prejuzos para os interesses da Nao e
com a quebra da confiana que lhe foi depositada. Tais atos justificam a
abertura do excepcional mecanismo do impeachment.
Feitas essas consideraes iniciais, passo concluso em relao
a cada conduta analisada.
Abertura de crditos suplementares, por decreto, sem autorizao
legislativa
Em relao s supostas condutas atribudas Presidente da
Repblica relacionadas com a abertura de crditos oramentrios por decreto,
sem a prvia autorizao do Congresso Nacional e em desrespeito condio
imposta pelo Poder Legislativo na Lei Oramentria Anual de 2015, no se trata

CMARA DOS DEPUTADOS

122
de atos de menor gravidade, sanveis pelos mecanismos normais de controle de
legalidade dos atos do Poder Pblico.
Pelo contrrio, no mbito do juzo preliminar de admissibilidade
proferido pela Cmara dos Deputados, os atos revelam srios indcios de
graves e sistemticos atentados a princpios sensveis da Constituio
Federal, mais precisamente a separao dos Poderes, o controle parlamentar
das finanas pblicas, a boa gesto dos dinheiros pblicos e o respeito s leis
oramentrias.
Mostrou-se que a edio de decretos pela Presidente da
Repblica, ampliando despesas, somente seria admitida sob a condio
inafastvel de que a gesto fiscal e financeira estivesse orientada para a
obteno da meta fiscal aprovada pelo Legislativo. Essa condio, prevista no
art. 4 da Lei Oramentria Anual de 2015, surge logo aps a edio da LRF, e
tem a finalidade de compelir o Executivo a adotar, durante a execuo do
oramento, os meios necessrios obteno da meta de resultado fiscal.
Como constou dos documentos oficiais, a meta fiscal em vigor na
data de edio dos decretos estava comprometida, sendo que o Executivo
decidiu, de forma unilateral, pelo abandono da meta de supervit primrio de R$
55,2 bilhes, passando a adotar limites globais de programao das despesas
com base na meta proposta no PLN n 5/2015, de R$ 5,8 bilhes, ainda
pendente de aprovao.
Considerou-se ainda que a aprovao do projeto que alterou a
meta, ao final daquele ano, no afasta a responsabilizao do agente, diante da
Constituio.
O comportamento do Executivo federal, ao afrouxar, por conta
prpria, os procedimentos de gesto fiscal, permite postergar a conscientizao
da sociedade sobre a real situao das finanas pblicas, e adia a discusso
poltica de medidas estruturantes urgentes e necessrias ao Pas.

CMARA DOS DEPUTADOS

123
Ademais, para efeito da exigncia constitucional de prvia
autorizao legislativa, indiferente que a despesa seja discricionria ou
obrigatria, ou que tenha sido solicitada por outro Poder. A conduta diversa
exigida da Presidente da Repblica era bvia: o envio de projeto de lei de crdito
adicional ou a edio de medida provisria, ao invs da edio desses decretos.
Os indcios de que a Denunciada tinha conhecimento do carter
proibitivo e da ilicitude da conduta decorrem do fato de j existir, em 2015 e
antes da edio dos decretos, um debate pblico acerca do tema. Alm disso,
nenhum gestor de recursos pblicos pode eximir-se de sua responsabilidade
pelos atos que pratica no mbito de sua funo pblica.
A magnitude e o alcance das violaes praticadas pela Presidente
da Repblica, em grave desvio dos seus deveres funcionais e em quebra da
grande confiana que lhe foi depositada, justifica a abertura do excepcional
mecanismo presidencialista do impeachment, na medida em que resultou na
usurpao de uma das funes mais importantes do Parlamento relativas
deliberao das leis oramentrias e ao controle legislativo sobre os limites dos
gastos pblicos, e que objetiva a proteo do errio pblico.
No foi toa que todas as Constituies brasileiras, da Imperial de
1824 at a Cidad de 1988, com a ressalva da Carta de 1937, consagraram os
atentados contra as leis oramentrias como crimes de responsabilidade do
Presidente da Repblica.
Portanto, em relao aos decretos no numerados assinados pela
Presidente da Repblica e publicados entre 27/7/2015 e 20/8/2015, em uma
anlise preliminar de admissibilidade, h indcios de que a Chefe do Poder
Executivo nacional atentou contra o art. 167, inciso V, da Constituio e o art. 4
da Lei Oramentria Anual de 2015, em razo de no haver autorizao
legislativa prvia para a abertura de crditos oramentrios.
Em razo desses fatos, considero que h srios indcios de
conduta pessoal dolosa da Presidente da Repblica que atentam de forma grave
contra a Constituio Federal, mais precisamente contra os princpios da

CMARA DOS DEPUTADOS

124
separao dos Poderes, do controle parlamentar das finanas pblicas e do
respeito s leis oramentrias, e que encontram tipificao estrita na Lei n
1.079, de 1950, no item 4 do art. 10 e no item 2 do art. 11.
Contratao ilegal de operaes de crdito
Com relao s supostas condutas atribudas Presidente da
Repblica, de realizao de operao de crdito ilegal com instituio
financeira controlada (no caso o Banco do Brasil, em 2015), evidente que
persistentes atrasos no pagamento de compromissos financeiros do Tesouro
Nacional junto ao Banco do Brasil ou qualquer outra instituio financeira
controlada no se coadunam com o planejamento, a preveno de riscos e a
transparncia, princpios basilares da gesto fiscal responsvel e que devem ser
observados pelos gestores pblicos, nos termos do art. 1 da Lei de
Responsabilidade Fiscal e do art. 37 da Constituio Federal.
Nossa histria recente revela que a possibilidade de os entes
pblicos utilizarem instituies financeiras controladas para o financiamento de
gastos sempre se revelou como potencialmente causadora de dficits e
desequilbrios fiscais.
A ttulo de contextualizao, o Relatrio das contas presidenciais
de 2014, elaborado pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU), revelou que as
chamadas pedaladas fiscais no eram apenas meros atrasos ou aceitveis
descompassos de fluxos de caixa, mas constituram engenhoso mecanismo
de ocultao de dficit fiscal, com valores muito expressivos a partir de
2013.
A continuidade e a magnitude da prtica promovida pela
Denunciada, bem como a notoriedade e a repercusso que os fatos tiveram
desde as primeiras discusses no mbito do TCU, podem caracterizar o dolo da
sua conduta, assim como a prtica de crime de responsabilidade, no decurso do
atual mandato.

CMARA DOS DEPUTADOS

125
O pronunciamento do TCU tambm assevera que os atrasos
sistemticos no repasse de recursos do Tesouro Nacional s instituies
financeiras

estatais

tm

natureza

jurdica

de

operao

de

crdito,

independentemente da denominao que porventura lhe tenha sido atribuda.

Nessa linha, portanto, os fatos e atos denunciados poderiam, em tese, tipificar o
crime de responsabilidade previsto no art. 11, item 3, da Lei n 1.079, de 1950.
Com isso, conclumos que esto presentes os requisitos mnimos
para a admissibilidade da Denncia, quais sejam, a autoria e a tipicidade dos
fatos narrados ante a hiptese prevista no art. 11, item 3, da Lei n 1.079, de
1950, e da justa causa de pedir, no que se refere s irregularidades
relacionadas aos repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo
Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos a equalizao de taxas de
juros relativas ao Plano Safra, no exerccio de 2015.
Omisso de valores no rol de passivos da Dvida Lquida do Setor
Pblico
O exame preliminar por ns realizado indica que, no tocante s
supostas condutas relacionadas ao mascaramento do oramento e
assinatura da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual com
informaes sabidamente incorretas, a responsabilidade pela contabilizao
de valores na Dvida Lquida do Setor Pblico do Banco Central do Brasil.
Pode-se vislumbrar essa concluso a partir do exame da legislao
que trata das competncias do Banco, bem como do processo autuado pelo
Tribunal de Contas da Unio para apurar responsabilidades exatamente sobre
essa irregularidade.
verdade que o Poder Executivo usufruiu dessa contabilizao
equivocada, obtendo resultados fiscais melhores do que aqueles decorrentes do
adimplemento fiel de suas obrigaes. Mas isso no significa que haja indcios
de autoria da Presidente da Repblica sobre tais atos.

CMARA DOS DEPUTADOS

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A Denncia enftica quanto aos efeitos perniciosos da ausncia
de registro das chamadas pedaladas fiscais, com o que concordamos. Por se
tratar de nmeros que fundamentam tanto a fixao da meta de resultado
primrio quanto sua aferio posterior, h potencial para que toda a gesto fiscal
se contamine dessa omisso.
Por outro lado, verificamos que o TCU expediu recentemente
determinaes ao Banco Central para que este passe a considerar os valores de
compromissos a semelhantes s pedaladas na dvida lquida. Com isso,
espera-se que as estatsticas fiscais retratem de forma mais fidedigna as
obrigaes da Unio e a realidade das finanas pblicas.
Diante disso, conclumos que no se fazem presentes os requisitos
mnimos para a admissibilidade da Denncia, em vista da ausncia de autoria,
por parte da Presidente da Repblica, quanto s irregularidades relacionadas
omisso do registro de valores no rol de passivos da Dvida Lquida do Setor
Pblico.
Dos crimes contra a probidade na Administrao
Em relao s acusaes relacionadas Petrobras apontadas na
Denncia

como

crimes

de

responsabilidade

contra

probidade

na

Administrao, apesar de no terem sido consideradas por este Relator, importa

ressaltar que podero, se for o caso, ser analisadas pelo Senado Federal, no
exerccio de sua competncia para realizar o juzo de admissibilidade, conforme
j abordado anteriormente.

CMARA DOS DEPUTADOS

127
2.9.

VOTO
Da anlise da admissibilidade jurdica e politica da Denncia de

que se cuida, verifica-se haver indcios mnimos de que a Presidente da

Repblica, Sra. Dilma Vana Rousseff, praticou atos que podem ser enquadrados
nos seguintes crimes de responsabilidades:
-

Abertura

de

crditos

suplementares

por

decreto

presidencial, sem autorizao do Congresso Nacional;

(Constituio Federal, art. 85, VI, e art. 167, V; e Lei n 1.079, de
1950, art. 10, item 4 e art. 11, item 2);
- Contratao ilegal de operaes de crdito. (Lei n 1.079, de
1950, art. 11, item 3);
Constatou-se,

outrossim,

pelos

elementos

disponveis,

inviabilidade de eventual processo de responsabilizao da Presidente da

Repblica pelo no registro de valores no rol de passivos da dvida lquida do
setor pblico.
Alm disso, friso mais uma vez que, embora no tenha levado em
considerao na formao do juzo deste parecer, existem outras questes
de elevada gravidade, apresentadas na Denncia, e que o Senado Federal, no
exerccio de sua competncia de proceder a novo juzo de admissibilidade para
instaurao ou no do processo, isto , de recebimento ou no da Denncia
autorizada pela Cmara, poder eventualmente avali-las, se assim entender,
desempenhando sua funo de forma livre e independente, como restou
assentado na ADPF n 378.
Pelas precedentes razes, uma vez que a Denncia preenche
todas as condies jurdicas e polticas relativas sua admissibilidade, e que
no so pertinentes as diligncias, a oitiva das testemunhas e a produo de
provas ao juzo preliminar desta Casa, sendo relacionadas ao juzo de mrito,
vale dizer, procedncia ou improcedncia da acusao, conclui o Relator
pela admissibilidade jurdica e poltica da acusao e pela consequente

CMARA DOS DEPUTADOS

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autorizao para a instaurao, pelo Senado Federal, do processo por
crime de responsabilidade promovido pelos Senhores Hlio Pereira
Bicudo, Miguel Reale Junior e Janaina Conceio Paschoal contra a Sra.
Presidente da Repblica, Dilma Vana Rousseff.
Sala da Comisso, em 6 de abril de 2016.

Deputado JOVAIR ARANTES

Relator