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La hechura de las polticas

Luis F. Aguilar Villanueva


(Estudio introductorio y edicin)

Miguel ngel Porra


Grupo Editor

Mxico

Primera edicin julio de 1992

Segunda edicin enero de 1996

ISBN: 968-842-575-3

Este material se utiliza con fines


exclusivamente didcticos

NDICE
Presentacin
Luis F. Aguilar Villanueva ......................................................................................................... 5
A propsito de la segunda edicin ........................................................................................................ 13
Estudio introductorio
Luis F. Aguilar Villanueva ...................................................................................................... 15
Advertencia de los editores ................................................................................................................... 87
1. Polticas pblicas, estudio s de caso y teora poltica
Theodore J. Lowi...................................................................................................................... 89
2. Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos
Gram. T. Allison..................................................................................................................... 119
Apndice. El bloqueo norteamericano a Cuba en ocasin de la crisis de
los misiles cubanos. Un estudio de caso................................................................................ 175
3. La ciencia de salir del paso
Charles E. Lindblom............................................................................................................... 201
4. Todava tratando de salir del paso
Charles E. Lindblom............................................................................................................... 227
5. Salir del paso, ciencia o inercia?
Yehezkel Dror......................................................................................................................... 255
6. La exploracin combinada: un tercer enfoque de la toma de decisiones
Amitai Etzioni......................................................................................................................... 265
7. Pensar en grande, pensar en pequeo y simplemente no pensar
Robert Goodin e Ilmar Waldner ............................................................................................. 283
8. La racionalidad limitada y la poltica de salir del paso
John Forester .......................................................................................................................... 315
9. Los usos del anlisis de polticas
Giandomenico Majone .......................................................................................................... 341
10. La factibilidad poltica y el anlisis de polticas
Arnold J. Meltsner ................................................................................................................. 367
11. La factibilidad de las polticas sociales
Giandomenico Majone .......................................................................................................... 393

ESTUDIO INTRODUCTORIO
Luis F. Aguilar Villanueva
No deja de ser extrao el hecho de que el proceso de elaboracin de las polticas, la hechura de las polticas,
haya sido comparativamente poco estudiado. Y no deja de extraar porque gobernar un estado es elegir
ciertos valores y criterios, ciertos objetivos y medios, ciertas rutas estratgicas de accin, ciertos actores,
procedimientos, tiempos e instrumental. Ms an, porque no se puede decir que, en lo mucho que va del
siglo, los gobiernos hayan sido parsimoniosos y contenidos en sus decisiones. Pocos fueron los campos de
accin social que escaparon a su impacto. Sin embargo, la manera como los gobiernos deciden y desarrollan
sus polticas pblicas, su proceso, patrn y estilo de decisin y operacin, quedaron sin investigacin
sistemtica.

I. El olvido terico de la elaboracin de la poltica


Muchas razones, histricas y tericas, explican el descuido y hasta olvido de la hechura de las
polticas. Para limitarnos al mbito intelectual, la razn principal es la orientacin que tom la ciencia
(sociologa) poltica, junto con la administracin pblica, y que termin por volverse dominante. En la
perspectiva de la ciencia poltica estndar el proceso de gobierno y, ms singularmente, el proceso de
decisin y puesta en prctica de las polticas no ocup nunca centralidad alguna. Las teoras sistmica,
marxista, elitista o pluralista explicaban las decisiones de gobierno desde fuera del gobierno mismo. El
secreto de la decisin y su efectuacin radicaba en fuerzas y estructuras sociales, exteriores y superiores, que
determinaban exhaustivamente la materia y la forma de la decisin. La estructura econmica, el conflicto de
las clases, el interjuego de los grupos de inters, el comportamiento del entorno social o cultural del sistema
poltico... eran los factores ms socorridos para dar enteramente cuenta de por qu los gobiernos decidan de
la manera en que lo hacan. No es el caso de evocar los teoremas de la determinacin econmica, el carcter
de clase, las demandas del ambiente, la coalicin y balance de los intereses organizados, que convertan el
proceso gubernamental en un evento reactivo o instrumental ms que propositivo, en un hecho subalterno y
auxiliar: simple variable dependiente. El gobierno careca de iniciativa propia, no tena la capacidad de elegir
sus propsitos y acciones. Era gobernado ms que gobierno. Fue entonces lgico estudiar la poltica ms que
las polticas, el sistema poltico entero ms que el proceso como se adoptaba la decisin singular, los grandes
movimientos colectivos o el desarrollo histrico global ms que los pasos supuestamente anecdticos de
polticos y funcionarios a lo largo de su proceso decisorio y operativo. Se prest as mayor atencin a la
formacin, estructura y funcionamiento del sistema poltico, al proceso de produccin del consenso (proceso
electoral, grupos de inters, competencia partidaria, cultura poltica...), al conflicto y cambio social.
Demasiado tarde se reconoci la autonoma relativa del gobierno como para revertir la tendencia
dominante, destacar la especificidad e importancia de la elaboracin de las polticas y reconocer su
causalidad propia en el conjunto social y en el proceso poltico. Hoy parece que la comunidad cientfica est
ms dispuesta a concederle un mayor margen de maniobra a los gobiernos, nacionales y locales, obviamente
sin recaer en oportunismos decisionales.
En la perspectiva administrativa, las teoras aceptadas de la administracin pblica, cuando fueron
ms all de consideraciones procedimentales jurdicas, se construyeron desde la premisa de la dicotoma
poltica-administracin (con sus diversas variantes) o, ms recientemente, desde la radicalizacin
revolucionaria: la administracin pblica del capital privado. La visin marxista ortodoxa de los aos setenta
vaciaba de toda sustancialidad al proceso decisorio de las polticas (a la administracin pblica en general) y
para entender su proceder exiga volver la mirada hacia las relaciones de produccin, descubrir el tipo de
dominio de clase o reconstruir el movimiento de la contradictoria formacin social. Por su parte, la visin
dicotmica, segn la cual los polticos decidan y los administradores ejecutaban o llevaban a la prctica las
decisiones tomadas, presupona como dada la decisin de la poltica. sta era el supuesto bsico de la teora
administrativa, no su objeto de estudio: la decisin (gubernamental) de la poltica era el punto ciego de la
administracin pblica, su a priori. Cmo realizar lo decidido, no cmo y por qu se lleg a la decisin, era
el campo terico propio de la administracin pblica. Obviamente la ejecucin y puesta en prctica de la
poltica decidida comportaba a su vez decisiones de los administradores, pero stas eran consideradas
elecciones slo menores, operativas y auxiliares, predeterminadas por la gran decisin y por ella enmarcadas.
En suma, la hechura de la poltica no tena autonoma alguna o apenas relativa para la ciencia poltica

convencional y, en contraste, tena toda la autonoma para la administracin pblica. El resultado final, en
ambos casos y por diversas razones, era que el proceso decisorio de la poltica se volva un objeto de estudio
externo y marginal al corazn de las dos disciplinas.
Si la administracin pblica dejaba fuera de su campo de estudio el proceso a travs del cual se
elaboraban las polticas, porque en el fondo se presupona que era un suceso trascendente de estricta
naturaleza poltica, y si la actividad gubernamental-poltica era a su vez explicada en clave sociolgica, con
referencia a relaciones y agentes de poder estructurales, era evidente que la elaboracin de las polticas no
tena por qu ser una cuestin terica significativa y tanto menos capital. Frente a la cuestin de las polticas
la ciencia-sociologa poltica no tena problemas sino respuestas seguras. Una vez conocidas cules eran las
relaciones de poder existentes en un sistema social, se saba a cul lgica obedeca el proceso decisorio de
cualquier poltica, cul instrumental iba a emplear, a cules restricciones se sujetaba. No haba misterio
alguno ni haba por qu quebrarse la cabeza tratando de encontrar en la decisin gubernamental pblica algo
indito, irreductible y crucial. Las eventuales diferencias entre las polticas eran slo rapsdcas, incidentales,
pero bsicamente casos de la misma regla general, constituida y condicionada por la estructura social. El
determinismo social de la poltica daba intelectualmente por descontado el sentido, el instrumental y los
efectos del proceso decisorio de una poltica. Insistir en erigirlo como objeto especfico y genuino de estudio
era tomar el rbano por las hojas. No tena por qu existir una ciencia de polticas si la decisin estaba
condicionada de antemano. En el clmax del estructuralismo, del sistema poltico compacto y omnmodo, de
las leyes inexorables de la historia, reivindicar la decisin (pblica o privada) no poda sino tener la
sonoridad del autoengao, delatar una actitud precientfica. En una estructura social sin sujetos, sin
decisores, con libertades amarradas, no tena por qu ser el gobierno la excepcin, sobre todo el gobierno,
que por definicin era el aparato coactivo y reglamentario del establecimiento. Pero como sucede tantas
veces en otros campos de la vida, el olvido de las cosas importantes suele tomar la revancha.
Fue alto el precio pagado por causa del descuido terico del proceso de elaboracin de las polticas.
El crecimiento del estado y la expansin de su aparato gubernamental fueron seal de que los grandes actores
y poderes sociales, a cuya dinmica (constructiva o conflictiva) supuestamente se sometan las polticas, eran
incapaces de resolver muchas cuestiones sociales y, en el fondo, incapaces de garantizar el orden y bienestar
pblico. Los poderes sociales del sistema requeran cada vez ms que el gobierno interviniera con ideas e
iniciativas propias, para poder conciliar y ajustar sus intereses discrepantes y contribuir as al equilibrio
general del conjunto. A su vez, los poderes sociales alternativos, los revolucionarios, buscaban hacerse
rpidamente del gobierno y procedan a decidir con bastante independencia para dar a luz el nuevo orden
social que se pretenda integrador y solidario. El hecho poltico del siglo, en gran parte opuesto al decir
comn de la teora poltica, era el crecimiento del estado, social o socialista, cuyo poder de decisin obtena
cada vez mayor autonoma y extensin: mayor dominio sobre la vida. Sonaba irnico llamar al estado o al
gobierno instrumento de la clase dominante o de la clase revolucionaria, cuando protagonizaba
incontenible la accin colectiva. Los desaciertos de muchas polticas gubernamentales, por exceso de
autonoma, estn a la vista y en la memoria. Tal vez habran podido evitarse con la atencin (sis)temtica al
proceso decisorio de las polticas. La teora es tambin un mecanismo social de control de la discrecionalidad
y de la corazonada de los actores poderosos.
Hoy, en contraste, parece que la decisin de las polticas comienza a colocarse en el centro de la
teora poltica y administrativa. La progresiva pluralidad, diferenciacin, autonoma y en muchos rubros
autosuficiencia de los individuos y de los grupos ha ido desmantelando la tradicional visin colectivistamasista de la poltica, en mucho producto de las frreas teoras sociales estructurales y de la dilatada
intervencin estatal. Han ido perdiendo sentido y eficacia los grandes conglomerados colectivos a travs de
los cuales los ciudadanos y los productores-consumidores tenan que presentar y agregar sus intereses, para
poder ser atendidos, as como han perdido sentido y eficacia los proyectos holsticos de soluciones globales,
homologadoras. Hoy, tal vez en reaccin pero con buenas razones, se reivindican resueltamente las
comunidades polticas locales, la gestin pblica descentralizada, el cumplimiento de las funciones estatales
a travs de polticas especficas y ajustadas a las diferentes circunstancias, la desagregacin de los intereses
pblicos segn los diversos niveles de gobierno... Todos estos reclamos son manifestaciones de una naciente
idea y actitud poltica, reacia a la homologacin de las cuestiones, al encuadramiento de los intereses en
organismos uniformadores y omnvoros, al compromiso con doctrinas totalizadoras y programas polticos
integristas. No todo es un asunto pblico, como para que todo sea poltica, programa de gobierno y materia
administrativa. Ni todo asunto pblico tiene necesariamente el formato y la escala del gobierno nacional.
Lgico es entonces que, en conexin con las funciones bsicas constitucionales del estado necesario, slo
algunas cuestiones sean las cruciales en la interlocucin de la sociedad con el estado. En consecuencia, las
polticas del gobierno, relativas a asuntos especficos de intenso inters pblico de los grupos y las
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comunidades, se han vuelto el lugar crtico del consenso y conflicto, porque ellas cristalizan o malogran la
representatividad, constitucionalidad, publicidad, racionalidad de los gobiernos. En el fondo, el sentido y la
funcin social del gobierno. Cada vez es ms notoria la tendencia de grupos y comunidades a dar su
consenso y confianza a gobiernos con capacidad de respuesta a demandas especficas, mientras permanecen
indiferentes y hasta insensibles, tal vez sospechosos, ante gobiernos que quieren hacer descansar su
legitimidad en majestuosos manifiestos doctrinarios, interpretaciones lindas de la historia (universal o
nacional) o nicamente en la arquitectura jurdica constitucional. Es la bsqueda actual de nuevos equilibrios
entre el estado necesario y la sociedad autnoma.
Las polticas se han vuelto tambin un lugar densamente administrativo. La complejidad, escala,
variabilidad e interdependencia de los asuntos pblicos requieren cada vez ms informacin confiable,
conocimiento especializado, clculos precisos de costos y consecuencias para decisiones que se adoptan casi
siempre en condiciones de riesgo y bajo escasez. Sin el soporte de un riguroso ejercicio lgico, cientfico y
tcnico, las decisiones de gobierno podran caer en peores equivocaciones, dispendios, imprevisiones, que
por la magnitud de su impacto acarrearan males y sufrimientos sociales. En el proceso decisorio de las
polticas hay intrnsecamente un componente factual, una estimacin causal de las consecuencias probables a
partir de las acciones y medios disponibles. Sin ese ejercicio de clculo bajo restricciones se condena la
accin de gobierno al amateurismo, a la inefectividad. Slo en regmenes de dominacin tradicional o
francamente autoritarios es pensable una idea de la elaboracin de las polticas sin incorporacin de
conocimiento tcnico y terico, sin el sentido de lo que se puede hacer y lograr. Una idea del gobierno toda
valorativa y proyectual sin incorporacin simultnea de la escasez, la tcnica, la causalidad, la incertidumbre,
la circunstancia concreta, se asemeja a los gozosos finales de la historia del socialismo utpico y de los
nacionalismos populistas. Pero poco tiene que ver con las funciones a cumplir por un gobierno de leyes y un
gobierno fiscal, con responsabilidades claras, ante sus ciudadanos electores y sus contribuyentes. Y poco con
una idea realista y responsable de la poltica y del gobierno, que busca estimar lo que es posible
concretamente para los recursos de la sociedad y del estado. Soberana no es omnipotencia, obviamente.

II. En busca de la nocin de poltica


Los acercamientos a la definicin de poltica (policy) suelen ser de dos tipos en la literatura:
descriptivos y tericos. En la construccin de la definicin descriptiva, el debate se centra en la cuestin de si
la poltica sea slo o primordialmente la decisin (de gobierno) o implique algo ms. En la construccin
terica, las posiciones varan segn la teora politolgica mayor a la que se adhiere o segn las conjeturas
bsicas con las que se explica la ocurrencia de la poltica.
II.1. La nocin descriptiva de poltica
En la definicin descriptiva hay unanimidad en reconocer e incluir su aspecto institucional: se trata
de la decisin de una autoridad legtima, adoptada dentro de su campo legtimo de jurisdiccin y conforme a
procedimientos legalmente establecidos, vinculante para todos los ciudadanos de la asociacin, y que se
expresa en varias formas: leyes, sentencias, actos administrativos... Sin embargo, las diferencias de
componentes y nfasis en la definicin se ponen de manifiesto apenas se incorporan los aspectos polticos,
administrativos, conductuales, que resultan de otras maneras de ver la poltica, ms all de jurisdicciones
formales, reglamentos y rdenes. Como en otras situaciones y disputas de las ciencias sociales acerca de la
formacin de los conceptos, aqu tambin conviene recordar que un concepto no es algo que directamente se
ofrece en la experiencia sino una construccin de los datos de experiencia a partir de perspectivas tericas y
aun valorativas. El concepto de poltica resulta de una construccin que selecciona, destaca, articula e integra
ciertos elementos de su proceso observable.
La poltica no es un fenmeno que se autodefina, sino una categora analtica. Es el anlisis el que
identifica su contenido, no los dichos del decisor de la poltica ni las piezas de la legislacin o de la
administracin. No hay tal cosa como un dato evidente e inequvoco que constituya la poltica y que
se encuentre en el mundo a la espera de ser descubierto... La poltica existe no por intuicin sino por
interrogacin de los fenmenos polticos (Heclo, 1972: 85).

Un buen resumen de los diversos significados del trmino poltica se encuentra en Joan Subirats
(1989) y en Hogwood-Gunn (1984). En su lista, poltica puede denotar varias cosas: un campo de actividad
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gubernamental (poltica de salud, educativa, comercial), un propsito general a realizar (poltica de empleo
estable para los jvenes), una situacin social deseada (poltica de restauracin de los centros histricos,
contra el tabaquismo, de seguridad), una propuesta de accin especfica (poltica de reforestacin de los
parques nacionales, poltica de alfabetizacin de adultos), la norma o las normas que existen para una
determinada problemtica (poltica ecolgica, energtica, urbana), el conjunto de objetivos y programas de
accin que tiene el gobierno en un campo de cuestiones (poltica de productividad agrcola, de exportacin,
de lucha contra la pobreza extrema). O bien, la poltica como producto y resultado de una especfica
actividad gubernamental, el comportamiento gubernamental de hecho (la poltica habitacional ha logrado
construir un nmero de casas y departamentos, la poltica de empleo ha creado puestos de trabajo), el
impacto real de la actividad gubernamental (disminucin del crimen urbano, aumento de la terminacin del
ciclo de estudios bsicos, descenso de los precios al consumidor, reduccin de la inflacin), el modelo
terico o la tecnologa aplicable en que descansa una iniciativa gubernamental (poltica de energa, poltica
de ingresos regresiva, poltica de ajuste y estabilizacin)...
Una mirada a las definiciones de los diccionarios de ciencia poltica arroja los siguientes
componentes comunes:
a) institucional, la poltica es elaborada o decidida por una autoridad formal legalmente constituida
en el marco de su competencia y es colectivamente vinculante;
b) decisorio, la poltica es un conjunto-secuencia de decisiones, relativas a la eleccin de fines y/o
medios, de largo o corto alcance, en una situacin especfica y en respuesta a problemas y
necesidades;
c) conductual, implica la accin o la inaccin, hacer o no hacer nada; pero una poltica es, sobre
todo, un curso de accin y no slo una decisin singular;
d) causal, son los productos de acciones que tienen efectos en el sistema poltico y social1. Una
definicin recapituladora de poltica es:
Reglamentos y programas gubernamentales, considerados individualmente o en su conjunto, esto es,
los productos de las decisiones de autoridad de un sistema poltico. Puede tomar la forma de leyes,
rdenes locales, juicios de corte, rdenes ejecutivas, decisiones administrativas y hasta acuerdos no
escritos acerca de lo que se debe hacer. Por poltica suele entenderse un conjunto o secuencia de
decisiones ms que una decisin singular acerca de una accin de gobierno particular. Algunos la
entienden como decisiones de fines y preferencias y la distinguen de las decisiones relativas a los
medios para alcanzar los fines. Otros, en contraste, consideran que la poltica incluye los medios y los
fines. En algunos contextos denota decisiones de objetivos de largo plazo o directrices generales de
accin gubernamental que guan las acciones de corto plazo en situaciones especficas. (Plano et al.,
1973: 311).

En primer lugar, una poltica es un comportamiento propositivo, intencional, planeado, no


simplemente reactivo, casual. Se pone en movimiento con la decisin de alcanzar ciertos objetivos a travs
de ciertos medios: es una accin con sentido. Aun en el caso de inaccin, se ha decidido deliberadamente no
actuar frente a un problema pblico, considerando que el dejar hacer o cerrar los ojos es la mejor estrategia
frente a una cuestin. Por su carcter propositivo, referido a la realizacin de objetivos, la poltica denota las
intenciones de las fuerzas polticas, particularmente las intenciones de los gobernantes, y las consecuencias
de sus actos (Rose, 1969: IX-X; Heclo, 1972: 84-86; Pressman y Wildavsky, 1973: XI-XII), aunque en su
uso normal tienda a significar intenciones ms que consecuencias, situaciones que se desean alcanzar ms
que resultados de hecho. Ahora bien, la consideracin de que son irrelevantes polticamente las intenciones
sin acciones y obras efectivas, junto con la observacin casi llana de que una poltica as como realmente se
decide y efecta es el resultado de toda una serie de decisiones y acciones de numerosos actores polticos y
gubernamentales, llevan a concluir que una poltica, en segundo lugar, no es la simple decisin deliberada
del actor gubernamental: la gran decisin en la cspide del estado. Hay que incorporar las muchas y diversas
decisiones de los muchos actores participantes, gubernamentales y extragubernamentales, que en sus
diversas interacciones han preparado y condicionado la decisin central, le dan forma y la llevan despus a la
prctica, hacindola y rehacindola, con el resultado muy probable que los resultados finales no se asemejen
1

Ver, G. R. Roberts (1971): A Dictionary of Political Analysis, St. Martins Press, New York: Jau M. Shaftriz (1988):
The Dorsey Dictionary of American Government and Politics, The Dorsey Press, Chicago. J. Plano, M. Greenberg, R.
Olton, R. E. Riggs (1973): Political Science Dictionary, The Dryden Press, Hinsdale.

a las intenciones y planes originales. La poltica es entonces un proceso, un curso de accin (Friedrich,
1963: 79; Anderson, 1984: 3), que involucra todo un conjunto complejo de decisores y operadores, ms que
una decisin singular, suprema e instantnea. Una poltica no es slo una decisin (por ejemplo, la decisin
de no actuar). Es, ante todo accin, un conjunto de acciones.
En efecto, una poltica es en un doble sentido un curso de accin: es el curso de accin
deliberadamente diseado y el curso de accin efectivamente seguido. No slo lo que el gobierno dice y
quiere hacer. Tambin lo que realmente hace y logra, por s mismo o en interaccin con actores polticos y
sociales, ms all de sus intenciones. Por una parte, la poltica que se decide y se quiere llevar a cabo es
bsicamente un conjunto ms o menos interrelacionado de acciones que, en razn de los recursos con los que
cuentan los actores, los medios que emplean y las reglas que siguen, es considerado idneo y eficaz (o
eficiente) para realizar el estado de cosas preferido. Es entonces una estrategia de accin colectiva,
deliberadamente diseada y calculada, en funcin de determinados objetivos. Implica y desata toda una serie
de decisiones a adoptar y de acciones a efectuar por un nmero extenso de actores. Una poltica fiscal,
industrial, habitacional, educativa..., mediante sus elementos regulatorios compulsivos o mediante sus
incentivos econmicos, confa en disparar una serie de decisiones y acciones un curso de accin colectiva,
que se considera contundente y eficiente para producir la configuracin social deseada. Por otra parte, el
curso de accin que se desata y que efectivamente es desarrollado, intencional o reactivamente, por los
varios actores gubernamentales, por los otros poderes estatales, por la multitud de diferentes actores
polticos, grupos econmicos y organizaciones sociales, con sus interacciones cooperativas o conflictivas,
puede distanciarse ms o menos de la estrategia intencional de accin colectiva, diseada y organizada por la
autoridad estatal. Supuesta su institucionalidad, la poltica es, en suma: a) el diseo de una accin colectiva
intencional, b) el curso que efectivamente toma la accin como resultado de las muchas decisiones e
interacciones que comporta y, en consecuencia, c) los hechos reales que la accin colectiva produce.
El policy-making implica toda una serie de actividades ms o menos relacionadas, y no es la simple
decisin, singular y discreta que se toma en la calle Downing, en Westminster, en la Casa Blanca, en
Washington. En este sentido, significa muchos ms que decision-making, por cuanto con este trmino
suele entenderse slo el anlisis de las intenciones de los responsables que elaboran la poltica hasta el
momento en que deciden la accin gubernamental vinculante. Las consecuencias de la decisin no son
entonces objeto de atencin... Las interacciones y los ajustes continuos que comporta el policy-making
hacen que ste sea correctamente descrito como proceso ms que como una accin nica, decidida de
una vez por todas (Rose, 1969: X).
El trmino poltica debe poder incluir lo que intencionalmente persigue y lo que realmente ocurre
como resultado de la intencin. Cualquier uso del trmino que excluyera los resultados no
intencionales, indeseados... sera seguramente muy pobre. Por consiguiente, se puede sugerir que la
poltica debera ser identificada operacionalmente no tanto por sus objetivos como por la conducta que
de hecho sucede y que trata de realizar los objetivos (Hecio, 1972: 85).
(Poltica es) El curso intencional de accin que sigue un actor o un conjunto de actores al tratar un
problema o asunto de inters. El concepto de poltica presta atencin a lo que de hecho se efecta y
lleva a cabo, ms que a lo que se propone y quiere. Distingue, tambin la poltica de una decisin, que
es la mera eleccin entre alternativas (Anderson, 1984: 3).

Giandomenico Majone (1978) va ms all, al hablar perspicazmente de policies versus decisions.


Quiere decir que las polticas no son solo decisiones en el sentido apenas dicho. Pero aade que toda decisin
de implicaciones colectivas enfrenta el problema de la comunicacin, de la publicidad ciudadana. Las
decisiones colectivas, por lo menos en las democracias, requieren ser explicadas, transmitidas, argumentadas,
persuasivas. Las razones personales, subjetivas, que convencieron a un gobernante para tomar una decisin,
pueden ser quiz poco convincentes para los dems actores polticos y ciudadanos, que poseen su propia
informacin y valoracin, adversos quiz a la percepcin y eleccin gubernamental, reacios a la
manipulacin. Hay que construir entonces los argumentos y obtener las evidencias que despierten el
consenso o derroten la oposicin. Tambin en este respecto, difieren muy significativamente las polticas y
las decisiones, dado que los argumentos a decir despus de la decisin son de suyo irrelevantes para la lgica
de la eleccin, pero no dejan de ser un elemento integral del policy-making (1978: 166). Una poltica es
entonces tambin una actividad de comunicacin pblica y no slo una decisin orientada a la efectuacin de
metas. Incorpora una intencionalidad comunicativa y no slo estratgica y productiva. En esta atinada
observacin, la poltica es tambin todo el conjunto de actividades postdecisionales o retrospectivas que
buscan aportar evidencias, argumentos y persuasin (Majone, 1989) con el fin de obtener el consenso. En
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efecto, parece que no tiene mucho sentido (es internamente contradictoria en el sustantivo) una poltica
gubernamental que sea de entrada descalificada y boicoteada por el conjunto o la mayora del pblico
ciudadano, debido a que no estn de acuerdo con los medios, agentes y fines del curso de accin del
gobierno, diseado con la pretensin de resolver los problemas y demandas ciudadanas. Las actividades de
formacin del consenso mediante comunicacin son as, en pleno derecho, integrantes del concepto propio
de la poltica. Se introduce as una racionalidad nueva, dialgica, en complemento y rebase de la llamada
racionalidad instrumental, tan apreciada por el anlisis de polticas convencional. Saca la cabeza la
dimensin poltica de las polticas entre el mar de aspectos tcnicos y econmicos. A Majone se debe, en el
mbito de la disciplina, el rescate del nfasis en la naturaleza pblica de las polticas. El dilogo y la
discusin abierta, manifiesta, son elementos constitutivos de la elaboracin de las polticas. Esto es lo propio
e irrenunciable de los regmenes democrticos. Aqu la eleccin y desarrollo de una poltica no resulta de un
sofisticado clculo tecnocrtico o de una preferencia autocrtica. Es, en cambio, producto de la discusin y
persuasin recproca de muchos actores polticos y gubernamentales, participantes en su formulacin,
aceptacin y puesta en prctica.
II.2. El concepto terico de poltica
El acercamiento terico a lo que realmente es una poltica pblica es tan decisivo como variado.
Aqu las teoras politolgicas mayores, a partir de sus teoremas sobre el poder, el consenso y el conflicto, son
determinantes. Quin, cmo y para qu detenta el poder poltico colectivamente vinculante, a la base y acaso
al margen de la autoridad estatal formalmente constituida, ha sido la pregunta central y tambin recelosa de
la ciencia-sociologa poltica. En esta perspectiva, las polticas pblicas, supuestamente elaboradas en la
interaccin entre los poderes estatales y las libertades ciudadanas estos fantasmones de la arcaica filosofa
poltica!, se dice, no son excepcin sino exteriorizacin puntual del juego realsimo de los poderes sociales
y de sus intereses exclusivos. Si las polticas en sus diversas formas reglamentarias, presupuestarias,
administrativas, sean producto de la dominacin de clase (bloque en el poder), de los ajustes mutuos entre
los grupos de inters (corporativos o pluralistas), de la hegemona de una lite (tradicional o modernizante),
del peso irresistible de las metrpolis sobre periferias indefensas... etc., todo esto va a depender del cuerpo
terico desde el cual el investigador-analista construya sus conceptos, hiptesis y procedimientos de prueba.
La definicin de poltica es, entonces, en sus elementos bsicos deducible de las proposiciones bsicas de la
teora politolgica. Todo el esfuerzo consiste en sumar evidencia crucial a las diversas explicaciones que se
ofrezcan de por qu se acept que una determinada cuestin haba de ser objeto de poltica, de por qu se
dise y eligi esta traza de accin colectiva de una determinada poltica, de por qu se le calific como
estratgica, prioritaria o tal vez simplemente rutinaria. En este punto, la consistencia o vulnerabilidad de
cualquier construccin terica sobre el policy process est prejuzgada por la teora mayor de referencia.
En la literatura norteamericana, la posicin bsica sobre la nocin-naturaleza de la poltica ha sido
ofrecida por Theodore J. Lowi (1964) en un artculo de permanente referencia en la investigacin, en los
debates tericos y en la docencia curricular.2 A partir de la provocadora afirmacin de la inexistencia de una
teora del poder en la ciencia poltica norteamericana (pluralismo, elitismo, marxismo), Lowi desarrolla lo
que llama un marco de referencia, un esquema interpretativo general de la hechura de las polticas,
alternativo y superior a los enfoques establecidos, con la intencin de integrarlos en una visin conceptual
mayor y empricamente ms consistente.
El punto de partida es una proposicin estndar de la sociologa americana: las relaciones sociales se
constituyen por expectativas recprocas. En consecuencia, las relaciones estrictamente polticas estn
determinadas por las expectativas de los participantes respecto de los productos gubernamentales o
polticas. Las actividades de politics se arman y orientan segn las policies: en funcin de los beneficios y
ventajas que se espera obtener de las acciones que el gobierno emprende en respuesta a demandas y
cuestiones sociales. La poltica se juega toda en torno de las polticas. La competencia por llegar al gobierno
persigue intencionalmente el objetivo de poseer o aumentar la capacidad de conseguir mayores y ms
permanentes conveniencias y provechos. En efecto, tener poder e influencia en las regulaciones y
2

De particular importancia en el debate crtico o complementario de la tipologa de Lowi son, en mi opinin: Kjellberg,
F. (1977): Do Policies (Really) Determine Politics? And Eventually How?, en Policy Studies Journal (Special Issue),
pp. 554-570. Hayes, M.T. (1978): The Semi-Sovereign Pressure Groups, en Journal of Politics, n. 40, pp. 134-161.
Spitzer, R.J. (1987): Promising Policy Theory: Revising the Arenas of Power, en Policy Studies Journal, vol. 16, n. 4,
pp. 713-724 (seguido de un comentario del mismo Th. Lowi). La ulterior fina discusin entre Spitzer y Kellow se
encuentra en Policy Studies Journal, vol. 17. n. 3, pp. 529-550.

asignaciones de recursos, que toda poltica implica, es el incentivo y objetivo determinante de la contienda
poltica.
La bsqueda de mayor poder por parte de algunos actores, la configuracin estable o efmera de
relaciones de poder entre ellos, el posible conflicto o la concertacin, son todas conductas que obedecen al
clculo y expectativa de las utilidades que el poder pblico y sus productos, las polticas, pueden ofrecer en
un determinado campo de inters. A mayores utilidades mayor intensidad e inteligencia de los participantes
en sus acciones estratgicas. En consecuencia, la existencia y magnitud de la relacin poltica de poder est
determinada por lo que est en juego en la poltica. Por ende, las polticas su diseo y desarrollo, no son un
tranquilo y neutro espacio jurdico o administrativo sino una arena poltica en la que convergen, luchan y
conciertan las fuerzas polticas. Las reas de polticas o de actividad gubernamental constituyen arenas
reales de poder. Cada arena tiende a desarrollar su propia estructura poltica, su proceso poltico, sus lites y
sus relaciones de grupo (1964: 689). La conclusin es lgica: si las polticas son arenas, hay que identificar
estas arenas y formular hiptesis sobre su composicin, dinmica y desempeo.
En esta perspectiva, no hay una poltica en general, porque no hay en la sociedad una sola,
permanente y determinante estructura de poder, como teorizan marxistas, elitistas y corporativistas. Lo que el
estudio de las polticas muestra es que en una sociedad, a partir de los intereses de los grupos, se levantan,
inhiben o aminoran diversas cuestiones y, en correspondencia, los grupos sociales suman o restan sus
intereses, extienden o restringen sus alianzas, endurecen o flexibilizan sus posiciones, se enfrentan sin tregua
o negocian sus ventajas. Por consiguiente, se originan, se estabilizan o transforman diferentes estructuras de
poder, correlaciones de fuerza, arenas. La poltica real, en tanto lucha por el poder en funcin de intereses
y ventajas, se expresa y efecta en el proceso de elaboracin de las polticas. Las cuestiones que una poltica
quiere tratar y la manera como quiere tratarlas (objetivos, instrumentos, operadores, recursos, tiempos...)
terminan por fortalecer o debilitar los intereses y expectativas de los grupos sociales que en ella estn
interesados. Se configuran entonces varias, singulares y cambiantes estructuras de poder, segn la naturaleza
de la cuestin en disputa y segn el tipo de respuesta que se espera de la poltica previsible. No hay entonces
una poltica en general ni una estructura de poder total, que cubra sin excepcin la sociedad entera. Es ms
apropiado insistir en la diferenciacin de las definiciones de poltica, en las polticas al plural, y no en una
definicin general de poltica. Por eso importa clasificarlas y Lowi las clasifica conforme a los impactos de
costos y beneficios que los grupos de inters esperan de una poltica determinada.
A l debemos la clasificacin cannica de las polticas: regulatorias, distributivas, redistributivas.
Cada una desarrolla una estructura poltica caracterstica. La poltica distributiva es una arena relativamente
pacfica, que se caracteriza por cuestiones no rivales, susceptibles de ser tratadas con recursos pblicos
siempre divisibles; en ella tienen lugar acuerdos particulares de apoyo recproco entre demandantes no
antagnicos, liderazgos que se afirman por su capacidad de gestora para responder a demandas sueltas, pero
liderazgos efmeros apenas las necesidades son satisfechas; aqu ciertos enfoques explicativos, afines pero no
equivalentes al pluralismo de los grupos de inters, son los pertinentes. La poltica regulatoria, en cambio, es
una arena de conflicto y negociacin entre grupos de poder, que el pluralismo explica muy bien. Se trata de
una arena relativamente turbulenta, de intereses exclusivos y contrapuestos de grupo, que se mueven en torno
de una misma cuestin y que se ven obligados a coaliciones y/o transacciones de recproca concesin, por
cuanto la eventual solucin no puede favorecer de igual manera a las partes involucradas: hay afectados y
beneficiados en ocasin de una ley general que regula un determinado campo de accin; aqu el liderazgo se
finca en la capacidad de sumar fuerzas que compartan y defiendan los mismos intereses, as como en
efectuar transacciones ventajosas para el grupo, pero es tambin un liderazgo pasajero, aunque menos
efmero que el distributivo, pues los conflictos de inters aparecen y desaparecen segn las cuestiones en
disputa. La poltica redistributiva, la ms audaz y radical, que aborda las cuestiones agudsimas de las
relaciones de propiedad, poder y prestigio social establecidas, tiende a ser lgicamente la arena ms tensa y
frontalmente conflictiva, semejante a la clsica lucha de clases del marxismo; las transacciones son aqu
imposibles o con resultados poco significativos, puesto que el desenlace de estas cuestiones radicales
afectar irremediablemente a numerosos sectores de poblacin en puntos cruciales de su existencia social;
los liderazgos tienden a ser permanentes y cuentan con asociaciones civiles y polticas poderosas a la defensa
de sus intereses vitales. En este mbito de polticas las teoras de lites y clases alcanzan su ms confiable
nivel explicativo. El lugar institucional o jurisdiccin de la autoridad formal, en el que se enfrentan estos
poderes e intereses, son las oficinas administrativas del Ejecutivo, las Comisiones del Congreso para las
polticas-arenas distributivas, el pleno del Congreso para las regulatorias, y el Poder Ejecutivo en
negociacin con organizaciones sociales fundamentales para las redistributivas.
En un artculo posterior (1972), Lowi reelabor su clasificacin, prestando mayor atencin al hecho
de que las polticas tienen la caracterstica de ser colectivamente obligatorias y, por ende, comportan actual o
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virtualmente coactividad. El enunciado bsico sigue siendo que las polticas determinan la poltica, en el
sentido de que las correlaciones de poder, los liderazgos y las autoridades formales decisorias son definidas
por la naturaleza de las cuestiones en disputa y, en consecuencia, por el tipo de respuestas (beneficiosas o
nocivas) previsibles por parte del gobierno. Lo que ahora se aade de manera clara y preponderante es que el
tipo de poltica esperable est a su vez y en el fondo determinado por el tipo de coaccin que el gobierno
podra razonablemente emplear en el tratamiento de las cuestiones. La coaccin es llamada horizontal, para
denotar su extensin y alcance: si concierne slo a las conductas o llega tambin a efectuar los contextos de
la accin. Es llamada vertical, para denotar su intensidad y fuerza: si comporta sanciones inmediatas y
directas o slo remotas. Con el nuevo criterio de la coactividad aplicable por una poltica, la clasificacin
incorpora un nuevo tipo de poltica, la constituent policy, las polticas constituyentes, que tiene que ver con
modificaciones del rgimen poltico y/o administrativo, pues amplan o disminuyen la jurisdiccin
gubernamental, alteran en mayor o menor grado el ejercicio de los derechos de los ciudadanos, restringen o
aumentan las opciones de accin privada o pblica.
En esta nueva perspectiva, las polticas distributivas y regulatorias coinciden en que sus sanciones
conciernen a los comportamientos individuales, pero difieren en que la amenaza de sanciones es remota en
las distributivas e inmediata en las regulatorias, propiciando una lucha poltica descentralizada, temtica y
hasta local. En contraste, las polticas constituyentes y las redistributivas coinciden en que sus sanciones
posibles se extienden hasta involucrar los contextos de conducta, pero difieren en la fuerza de sus sanciones
que son respectivamente remotas e inmediatas; por ello, estos dos tipos de polticas suponen, desarrollan o
refuerzan una arena de poltica ms centralizada, integral y globalizadora, que arrastra a todo el conjunto
social, aunque no con la misma carga de confrontacin. Las polticas regulatorias y redistributivas coinciden
en que ambas implican sanciones directas e inmediatas contra eventuales renitentes, pero difieren en el
aspecto de que las primeras slo afectan los comportamientos individuales y las segundas involucran
obviamente el contexto en que se desenvuelve la accin individual al modificar el contexto econmico y
social; por ello, tienden a generar una poltica pluralista proclive al conflicto y obligada a la negociacin
entre los contendientes. Asimismo las polticas distributivas y las constituyentes, aunque difieren en su
alcance, pues afectan las primeras al comportamiento y las segundas al entorno mismo de la conducta,
coinciden en que su amena de sanciones es remota y dbil; por ello, generan o suponen arenas de conflictos
blandos, susceptibles de ser superados mediante coaliciones y asignaciones oportunas de recursos.
Las dos tipologas de las polticas terminan por decir o recordar, muy correctamente, que la poltica
en un sistema y tiempo dado no es una actividad uniforme y homologadora, con un formato que se repite y
aplica de la misma manera en todos los mbitos donde hay necesidades vitales, intereses en juego y
problemas a resolver. Los problemas pueden ser atendidos de diversas maneras y con diferentes
instrumentos. No necesariamente todo tiene que ser tratado con gasto pblico, con el dinero por delante, o
todo con reglamentos, estrechando los alcances de las libertades individuales. Tampoco todo espera una
revolucin que rehaga el orden de las relaciones sociales. Pero esta diversidad (y hasta singularidad) de las
polticas no es casual, tiene una lgica, responde a las fuerzas sociales que se enfrentan o se anudan en torno
de cuestiones especficas y que, por consiguiente, amplan o recortan el margen de autonoma de la fuerza
gubernamental y, en corolario, la aplicabilidad, naturaleza y extensin de la capacidad coactiva del gobierno.
Hay demandas y cuestiones intensamente vitales para grupos particulares, pero que por su carcter
idiosincrsico, sin graves impactos en el conjunto del sistema establecido, no necesitan polticas mayores con
altas inversiones polticas de regulacin, redistribucin o reconstitucin. En contraste, emergen y se
configuran cuestiones que cruzan todo el sistema social, despiertan la insurgencia de las organizaciones
sociales ms poderosas, y que no pueden ser abordadas con medidas de asignacin abundante de recursos o
con reglamentos que prohban determinadas conductas y desalienten eventuales resistencias o infracciones
con sanciones costosas. En suma, no hay una estructura de poder nica, constante y global, que tiene en
cautiverio al poder estatal o que, en sentido contrario, hace que el gobierno sea el protagonista incontenible.
La vida poltica es diferenciada, mutable, realistamente particular. Por consiguiente, la poltica es en ltima
instancia las polticas. No hay ningn actor social, inclusive el poderoso gobierno con su indisputable
monopolio de la coaccin, que siempre y en todas partes obtenga la parte del len. Esta visin de un mundo
poltico unilateralmente homogneo, con triunfadores y perdedores constantes, es ms afn a las sociedades
tradicionales que a la dinmica plural competitiva de las sociedades abiertas.
La visin politolgica de Lowi, que ve en la elaboracin de cada poltica la contienda de las fuerzas
sociales, va a ser completada por Graham T. Allison en un artculo clsico (1969), despus libro (1971). Su
tesis central es que el anlisis y la elaboracin de las polticas no se efectan mediante algn dispositivo de
observacin transparente de los hechos que de manera directa revelan su verdad a un investigador sin
preconceptos. Al contrario, el anlisis y la elaboracin poltica suceden desde un a priori cognoscitivo que
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proyecta su orden lgico en la secuencia de los hechos observados y que selectivamente toma ciertos
componentes y establece ciertas correlaciones. Los sucesos se miran desde especficos lentes conceptuales
y toman el aspecto que los lentes conceden. Fuera de metfora, el investigador o el hacedor de las polticas
opera de entrada con supuestos y categoras relativos a la composicin y comportamiento de la realidad, que
configuran modelos conceptuales, marcos de referencia, implcitos o explcitos. stos a su vez
determinan la manera de describir los hechos en estudio, de definirlos y problematizarlos, de clasificarlos y
explicarlos, a la vez que estiman sus estados futuros. Y, ms all de la mera actividad intelectual,
condicionan las recomendaciones de las acciones a decidir para atacar los hechos indeseados y conducir los
sucesos hacia las situaciones deseadas. En uno de los momentos ms altos del conductismo, el recordatorio
de Allison de que el conocimiento es una construccin fue no slo inusitado sino heursticamente
productivo. Permita entender mejor el proceso de elaboracin de las polticas: cmo y por qu se
desarrollaba el anlisis por un cierto rumbo, dejando fuera de foco aspectos que se consideraban
importantsimos y hasta cruciales desde otros puntos de vista; cmo y por qu se construan slo ciertas
opciones de accin para atacar los sucesos problemticos y se descartaban otros abordajes posibles y
comparativamente ms eficaces; cmo y por qu se decida de esa manera y no de otra.
La ptica politolgica en la construccin de polticas no es entonces ni nica ni idnea por
antonomasia. Hay otros enfoques que ven la poltica desde otros ngulos y cuya luz conduce a otras
definiciones de la poltica y a otras formas de diseo, decisin y puesta en prctica. Adems de los ojos
polticos, existen los organizacionales de las teoras administrativas y los estrictamente racionales, a la
manera de la teora econmica. Se puede analizar la poltica desde el modelo de poltica racional (modelo
I), que ve el curso de la poltica como el resultado y desarrollo de una eleccin racional (rational choice),
que considera a decisores y operadores como actores que se comportan racionalmente maximizando valores
y minimizando costos, despus de haber examinado toda la informacin pertinente y construido las opciones
relevantes. En esta ptica, la poltica decidida es bsicamente el curso de accin eficiente para la realizacin
de los objetivos perseguidos y el curso estratgico frente a otros competidores que supuestamente proceden
tambin segn reglas de racionalidad estricta. De este modelo de anlisis y decisin ejemplar estn llenos los
textos de administracin pblica, planeacin, anlisis de poltica. Y a l se acercan las reconstrucciones
claras y limpias de la historia con sus hroes racionales y sus villanos pasionales, equivocados. Obviamente
es la visin que de la poltica tienen o que a la poltica exigen los que la quieren inspirada toda por la ciencia
y la tecnologa.
En contraste, hay otros dos modelos alternativos: el modelo del proceso organizativo (modelo II),
que ve el curso de la poltica como un producto organizacional (organizational output), y el modelo de
poltica burocrtica (modelo III), que la considera sin ms un resultado poltico (political outcome).
Desde las teoras administrativas y de las organizaciones, se considera que la poltica se origina y configura
en el marco del conjunto de las organizaciones pblicas, cada una de las cuales posee sus redes de
informacin propia, sus jerarquas, sus funciones y tecnologas, sus repertorios de respuesta y manuales de
procedimiento, sus estndares e inercias de actuacin. En esta visin la poltica que se elige es la que se
acomoda a lo que las organizaciones pblicas pueden realmente hacer. So pena del malentendido, el
conflicto y el boicot, la poltica no puede ser diseada ms all de las capacidades tcnicas, las redes de
interaccin y los rendimientos posibles de una organizacin. Los objetivos son los productos que es
razonable esperar de la maquinaria organizacional. Lo deseable es lo factible. Una poltica educativa es lo
que realmente se puede efectuar con la capacidad instalada, los recursos humanos, la tecnologa educativa en
uso, la organizacin escolar. Esta atencin a la estructura organizativa y a la gama de sus desempeos
posibles restringe el diseo de la poltica, pero le ofrece la cualidad preciosa de la viabilidad y la efectividad.
En esta perspectiva, es ms probable que las polticas elegibles sean las incrementales, las que no se
separan mucho del actual quehacer de la organizacin, que comportan reformas aceptables de procedimiento
e introducen innovaciones tecno-administrativas asimilables, sin sacudimientos y zozobras.
Otro enfoque de anlisis intelectual y decisorio de las polticas es verlas como juegos de fuerzas
entre grupos con intereses propios, con victorias y derrotas. La poltica es entonces una resultante de
enfrentamientos y compromisos, de competiciones y coaliciones, de conflictos y transacciones convenientes.
No hay tal cosa como un decisor unitario soberano, informado, capaz de estimar con precisin los costos y
beneficios de sus acciones. La poltica no resulta de un clculo desapasionado de cules son las
consecuencias ms probables y menos costosas de las acciones estratgicas que toman en consideracin y
anticipan las movidas de opositores igualmente fros, calculadores y maximizadores. Tampoco resulta de un
clculo realista acerca de la capacidad instalada de las organizaciones gubernamentales, de sus tecnologas y
su capital humano, tratando de encontrar las decisiones que puedan ser efectivamente desarrolladas conforme
a las especializaciones y habilidades que el gobierno posee en sus cuadros y operadores. Aqu la percepcin
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es ms ruda y terrenal. Una poltica plasma la confrontacin y desenlace de fuerzas en nada comunitarias y
que en ocasin de cada poltica, imaginaria o realistamente redituable, buscan obtener los mximos y
exclusivos provechos. En el fondo, policy es la vieja politics de siempre, juegos de poder, ajustes de cuentas,
correlaciones de fuerzas. La ms slida y resistente barrera al autoritarismo es la viabilidad poltica de sus
decisiones, su posibilidad de ser apoyada, respaldada y limitada por los poderes y las libertades sociales.
Pero tambin se corre el riesgo de una poltica pblica que sea capturada por los poderosos intereses
particulares que alrededor de ella tejen sus ventajas, privilegios e influencias.
Estos esquemas de interpretacin y explicacin han sido utilizados tanto en la tarea positiva como en
la normativa del anlisis de polticas. Han ayudado a saber cmo y por qu se formulan y efectan las
polticas as como de hecho ocurren. Han contribuido tambin a sugerir cmo podran ser mejoradas las
polticas en su diseo y eficacia. Obviamente los tres enfoques, en sus explicaciones y recomendaciones,
enfatizan ciertos aspectos y correlaciones. En el lmite, lo procedente sera encontrar polticas estrictamente
racionales, pero susceptibles de factibilidad administrativa y viabilidad poltica. Para muchos, algo semejante
a la bsqueda de la cuadratura del crculo. Mientras tanto, en ese interminable nterin, el anlisis conceptual
busca esforzadamente llegar a la sntesis de una decisin prctica que, explcita o implcitamente, pondere y
complemente los elementos valorativos, econmicos, administrativos y polticos que toda poltica conlleva
en lidia con problemas pblicos ingentes, complejos y cambiantes de una ciudadana no siempre somnolienta
y desconocedora.

III. El anlisis y la decisin de las polticas


Muchas son las preguntas en torno del anlisis de polticas. Averiguar cmo se efecta el anlisis,
cules son los posibles tipos de anlisis, qu cosa quiere realmente lograr el anlisis, y si es capaz de efectuar
lo que dice y pretende, son algunas de las varias cuestiones importantes. Pero la pregunta bsica es la que
concierne a la naturaleza misma del anlisis: qu es, en qu consiste. Es un anlisis econmico, cuantitativo,
preocupado slo por la asignacin eficiente de los recursos pblicos, o incluye tambin aspectos
institucionales, administrativos, ticos y polticos? Es slo un ejercicio de accin racional, que se orienta a
la maximizacin de las funciones deseadas, o incluye otras consideraciones que se pretenden tambin
racionales, aunque no sean equivalentes a la nocin de eficiencia tcnica y econmica? Una poltica pblica
correcta es la que respeta el criterio de eficiencia o la que adems incorpora y respeta otros criterios? Cules
seran stos y en qu basan su obligatoriedad, conveniencia o utilidad para el anlisis de las polticas? Las
respuestas sern diversas segn las varias concepciones y expectativas que se tengan de la poltica y, en
particular, de lo que se juzga pueden o deben ser las relaciones entre razn y poltica, entre el anlisis y la
decisin pblica. Y, vistas las cosas a fondo, el carcter de la respuesta depender mucho de las varias
concepciones y apreciaciones que se tengan acerca de las funciones, mbito y modos de intervencin del
estado.
Al revisar la vasta literatura del anlisis de polticas, se puede observar que hay dos posiciones
extremas en lo que se refiere a la naturaleza e instrumental del anlisis y al papel que puede o debe jugar en
la formulacin de la poltica. Aqu, como en otros campos, se repite la polmica mayor entre una nocin
racional y una nocin transaccional de la poltica. En un extremo, se ubica la visin racional estricta del
anlisis de polticas que puede quiz reconocer la existencia de diversas y poderosas restricciones, pero sin
renunciar por ello a la exigencia de la racionalidad mxima posible en la formulacin y decisin de la
poltica. En el extremo opuesto, se ubica la visin negociadora, concertadora, pragmtica de la poltica, que
utilizar tctica o casusticamente el anlisis, pero que lo considerar una condicin insuficiente y en ciertas
circunstancias innecesaria para la decisin y desarrollo de la poltica. Entre estos dos antpodas, se colocan
variadas posiciones intermedias plausibles e inteligentes. A lo largo de la exposicin, la polmica tomar
diversos contenidos y niveles: sinopsis versus racionalidad limitada, eleccin racional versus
incrementalismo decisional, cientifizacin (tecnocratizacin) de la poltica versus interesados arreglos
pluralistas o burocrticos...
El proyecto original de ciencias de polticas de Harold D. Lasswell, definido como conocimiento
de y conocimiento en la poltica, representa una de las variaciones contemporneas ms importantes sobre
el tema occidental del ejercicio del poder poltico. La poltica y el gobierno no son una actividad colectiva
que se basa simplemente en la fuerza, pasin, poder, arbitrariedad o veleidad. Su gua y lmite son (deben
ser) las normas y los conocimientos racionales. Sin embargo, la relacin que el proyecto lasswelliano quiso
establecer entre el conocimiento y el proceso decisorio de las polticas un proyecto interdisciplinario,
plurimetdico, orientado a problemas, contextual fue de inmediato reelaborada con un lenguaje alternativo
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que subray el enfoque disciplinario y normativo. Se dijo entonces que la tarea del conocimiento de podra
bien ser el objetivo de la ciencia poltica, de la sociologa o de la psicologa, debido a sus mtodos blandos
de descripcin, catalogacin y explicacin, pero el conocimiento en, la introduccin de normas racionales
en la decisin, poda ser slo actividad de la economa, la matemtica aplicada, la ingeniera, debido a que
cuentan con mtodos analticos y modelacin rigurosa para estructurar los problemas y disear las opciones
de poltica. Se desdibuj entonces, casi desde el comienzo, el proyecto lasswelliano, dividindose entre el
anlisis de polticas (policy analysis), orientado normativamente a la bsqueda de la mejor poltica pblica
en trminos de eficiencia y equidad, y el estudio de la elaboracin de las polticas (policy-making study,
research), orientado positivamente a describir, clasificar y explicar el patrn de decisin y operacin con el
que procede un sistema poltico-administrativo dado o un gobierno particular en sus polticas pblicas.
III.1. Las dos corrientes del anlisis: Racionalismo e Incrementalismo
Inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial, fue casi espontneo y lgico llamar
anlisis de polticas a la propuesta y/o a la actividad de mejorar las decisiones de polticas mediante la
incorporacin sistemtica de teora y mtodo cientfico, ms all de las socorridsimas razones tradicionales
de la experiencia, la intuicin, la costumbre o la ley. Durante la guerra una gran variedad de decisiones
(logsticas, blicas, econmicas, asistenciales...) haba sido diseada y llevada a cabo incorporando mtodos
cuantitativos y supuestos tericos de comportamiento racional de los sujetos. Las polticas pblicas podran
ser tal vez decisiones ms complejas y conflictivas, pero no eran esencialmente diversas en sus partes, pasos
y requerimientos. En efecto, descomponer un problema de poltica en sus componentes bsicos y
estructurarlo, determinar cules seran los componentes a alterar y establecer as los objetivos de accin,
identificar las posibles opciones de accin para efectuar los objetivos, compararlos en trminos de su
eficacia-eficiencia esperada, utilizando tcnicas de modelacin y clculo cuantitativo (es decir, entendido
positivistamente, mtodo cientfico) no poda ms que evocar el anlisis microeconmico de costobeneficio y costo-efectividad, el anlisis de sistemas y el de la investigacin de operaciones, con sus tcnicas
y procedimientos lgico-cuantitativos de maximizacin mediante la programacin lineal, teora de juegos y
colas, simulacin... Edward S. Quade, director del departamento de matemticas de la Corporacin Rand,
una de las figuras pioneras del anlisis de polticas, defensor del enfoque cuantitativo pero tambin sensible a
sus alcances y limitaciones, describe bien la situacin:
Se usan frecuentemente otros nombres investigacin de operaciones, anlisis de costo/beneficio y
costo/efectividad, anlisis de sistemas para designar los estudios que llamamos anlisis de polticas...
Se pueden caracterizar muy sucintamente las relaciones entre la investigacin de operaciones, el
anlisis de sistemas y el anlisis de polticas de la manera siguiente: la investigacin de operaciones
busca (o buscaba) contribuir a realizar un objetivo dado de la mejor manera; el anlisis de sistemas
busca lo mismo, pero trata de realizar la cosa correcta y de la manera ms econmica; el anlisis de
polticas busca realizar lo mismo que el anlisis de sistemas, pero con equidad. El anlisis de sistemas
es, entonces, una investigacin de operaciones (en su concepcin original) ms inclusiva y abarcante,
por cuanto comporta consideraciones de economa e investiga la interaccin entre los fines y los
medios. Y el anlisis de polticas puede entenderse como un anlisis de sistemas inclusivo y
comprehensivo, pero con el aadido de que se interesa por los impactos distributivos de la poltica.
Ms an, el anlisis de polticas presta mayor atencin a la implementacin y a las consideraciones
polticas y organizacionales (Quade, 1975: 22).

En la opinin de Quade no hay ni sustantiva ni propositivamente una diferencia entre el anlisis de


sistemas y el anlisis de polticas.3 En efecto, el anlisis de sistemas es un enfoque sistemtico que ayuda al
decisor a escoger un curso de accin mediante la investigacin integral de su problema, la invencin de sus
objetivos y opciones de accin, la contrastacin de las opciones a la luz de sus consecuencias, el uso de un
marco de referencia posiblemente analtico para aplicar intuicin y juicio calificado al problema en
cuestin. (Quade y Boucher, 1968: 2). Si acaso, la diferencia consiste en la magnitud y complejidad de los
problemas pblicos del estado, donde intervienen y son predominantes los factores sociales y polticos. Por
consiguiente, el anlisis de polticas se ha desarrollado en buena medida como una extensin del anlisis de
3

Para un estudio ms detallado del tema, ver Quade (1975, caps. 1 y 2, pp. 1-31), Quade y Boucher, eds. (1968). El
primer trabajo crtico sobre la extrapolacin del anlisis de sistemas al de las polticas es el de Hoos, Ida (1972).
Systems Analysis in Public Policy: A Critique. University of California Press, Berkeley. Las contrarespuestas a su libro
en aquel entonces fueron muchas. Una inmediata, muy aguda, fue la de Pollock, Stephen M. (1972), Rational
Methods, en Science, n. 178.

13

sistemas. Y, en mi opinin, el anlisis de sistemas es una forma imperfecta y especializada de anlisis de


polticas, porque no acenta las consecuencias distributivas de los costos y beneficios y no presta mucha
atencin a la implementacin de la decisin y a los efectos polticos y organizacionales (Quade, 1975: 25).
En esta visin, el anlisis de polticas es una estrategia de solucin de problemas o de realizacin de
objetivos, que procede estrictamente segn criterios racionales de eficiencia tcnica y eficiencia econmica,
aunque aborde problemas pblicos elusivos, complicados y mal estructurados, sin algoritmos para poder
superar la resistencia de la tradicin, las restricciones legales y la multitud de intereses privilegiados que
inhiben cambios radicales y hasta morfolgicos (Quade, 1975: 6). En efecto se trata de problemas en los
que el debate tiende a concentrarse en los aspectos valorativos de los fines a realizar o de los componentes
del problema a resolver en el qu hacer ms que en el cmo hacerlo y en las importantes cuestiones de
equidad: quin se beneficia con la poltica o quin pagar por la poltica exige mucha mayor atencin que la
cuestin de cul es la poltica que genera mayores beneficios netos sobre los costos ( : 7). En suma, en el
anlisis de polticas las consideraciones valorativas de equidad pblica y de viabilidad poltica son de peso,
as como las de factibilidad organizativo-administrativa. Por ello, el anlisis de polticas es perfectamente
adecuado para cuestiones tales como: eficiencia operativa, asignacin de recursos, evaluacin de
programas, planeacin y presupuestacin, eleccin estratgica ( : 14). Pero, dicho muy sensata y laicamente,
no es una ciencia exacta de las decisiones de poltica ni una panacea para todo tipo de males y problemas
pblicos. Es, sin duda, el impulso ms sistemtico a la explicacin y elaboracin racional (cientfica) del
proceso decisorio de las polticas, pero sin perder de vista que las dimensiones valorativas y polticas son
inherentes a toda decisin de gobierno.
Con estas salvedades, el anlisis de polticas dominante se caracteriza por incorporar explcitamente
el esquema de decisin racional o de solucin racional de problemas, cuyos pasos son: determinar el objetivo
a lograr y ordenar las preferencias, indicar las opciones de accin que por los medios que incorporan y el
clculo de sus consecuencias se consideran idneas para efectuar el estado de cosas-objetivo de la accin,
comparar las opciones en trminos de eficiencia tcnica y econmica, eleccin y puesta en prctica
programada de la alternativa eficiente u optima, evaluacin de resultados, aprendizaje reiterativo segn los
resultados. No hay grandes novedades; es el esquema de accin racional respecto de fines (Weber), la
racionalidad maximizadora del hombre econmico (Simon), la racionalidad formal de clculo o de
medios-fines, tambin llamada descriptiva o descalificadoramente racionalidad instrumental (Marcuse,
Adorno) o sinptica-omnicomprehensiva (Lindblom). Este esquema de anlisis es la visin aceptada de
la racionalidad prctica, la manera comn de pensar la conducta racional de un actor o la gestin racional de
una organizacin. Tambin es el blanco de muchas crticas desde muchas perspectivas: cognoscitivas
(racionalidad limitada), psicolgicas (racionalizacin), institucionales, histricas.
En primer lugar, hay que hacer una investigacin sistemtica para saber cules son los objetivos de los
que toman las decisiones y cules los criterios que emplean para decidir entre las opciones que
prometen ser capaces de realizar los objetivos. Luego se requiere identificar las opciones, examinar si
son factibles, compararlas en trminos de su eficacia y costo, sin dejar de tomar en consideracin los
tiempos y el riesgo. Finalmente, se procede a disear las mejores opciones de accin o a elegir otros
objetivos si los anteriores se demostraron deficientes (Quade y Boucher, 1968: 11).

Contra este esquema cannico de anlisis y decisin racional reaccion Charles E. Lindblom (1959,
1963, 1979). Su contrapropuesta ampliaba las tesis de racionalidad limitada de Smon (1945) y las de
sociedad abierta e ingeniera social gradual de Popper (1945). Simon haba mostrado que la soberana
racionalidad maximizadora de utilidades resultaba en la prctica imposible, debido a los insalvables lmites
cognoscitivos de informacin, teora y clculo del decisor. Por su lado, la contundente crtica de Popper a
una fundamentacin inductiva de la ciencia y, por consiguiente, su idea de la ciencia como un proceso
abierto de conocimiento, con enunciados refutables por definicin, apoyados en evidencia inconclusa, lo
haban conducido en el terreno de lo social a afirmar que ni la poltica ni las polticas, en sus fines o en sus
medios, podan pretender basarse en conocimientos de validez absoluta, como quera hacer creer el
autoritarismo de bases ideolgicas y planificaciones centrales. Lo propio de las sociedades democrticas era
la naturaleza abierta, experimental, autocorrectiva de sus decisiones; las estrategias de accin colectiva se
apoyaban en conocimientos siempre relativos, en secuencias de conjeturas y refutaciones, en enunciados
propensos al error y en procesos de aprendizaje. Si Simon insista en los lmites de la racionalidad, Popper
destacaba el carcter progresivo de la racionalidad mediante autocrtica y autocorreccin. Los dos, a su
manera, advertan sobre los riesgos de polticas majestuosas y empresas gubernamentales taumatrgicas, que
no podan descansar en un terreno cognoscitivo consistente y que, por ende, estaban ms cercanas a la
equivocacin que al acierto.
14

Lindblom recogi y rehizo estas dos posiciones, al afirmar que los gobiernos pueden decidir racional
y responsablemente frente a los problemas pblicos sin tener que comprometerse con los supuestos y
requisitos de la racionalidad omnicomprehensiva (teoras causales y modelacin matemtica del
comportamiento), que hipotecaban el anlisis de polticas dominante y la planificacin. En su opinin, el
mtodo racional-comprehensivo (racional-exhaustivo) de anlisis disea indudablemente la decisin
estrictamente racional que corresponde a un contexto de accin, pero no describe la decisin y el
comportamiento efectivo de los gobernantes de carne y hueso. Es, cuando mucho, un concepto puro de
accin racional, no un concepto emprico que describe las caractersticas del deliberar y decidir de los actores
reales. En el abordaje de problemas complejos, como suelen ser los problemas pblicos de las polticas, los
lmites de informacin, conocimiento, tiempo y recursos afectan el proceso de elaboracin de polticas.
Querer elevarse al arquetipo de la racionalidad, de hecho inalcanzable, puede ser una actitud plausible pero
inviable y quiz irresponsable. Es libresco suponer o exigir que un gobierno encare el conjunto de las
decisiones pblicas complejas y tornadizas con un ordenamiento coherente de valores conceptualizados
correctamente, que cuente oportunamente con toda la informacin requerida, que construya todas las
opciones polticas relevantes en todas las circunstancias, que haga un clculo puntilloso de las consecuencias
de sus actos y una ponderacin exhaustiva entre las opciones y cuente con un repertorio de teoras causales
capaces de guiar cualquier toma de decisin. Las decisiones siguen, ms bien, la regla pragmtica de salir
del atolladero, del lo (Muddling through) y, fuera de metfora, el mtodo de las comparaciones
sucesivas limitadas, que posteriormente dividir en anlisis de incrementalismo desarticulado (disjointed
incrementalism) y anlisis de incrementalismo simple.
Proceder a travs de comparaciones sucesivas y limitadas es una estrategia que busca simplificar el
anlisis y la toma de decisiones, sin caer en la improvisacin irracional de la decisin pblica. Dos son los
rasgos importantes del procedimiento. El primero consiste en reducir el universo de las opciones de poltica a
ponderar, limitando las comparaciones slo al conjunto de las polticas que difieren muy poco de las
polticas que se llevan actualmente a cabo... Estudiar slo los aspectos en que la opcin propuesta y sus
consecuencias difieren del statu quo. Por consiguiente, en segundo lugar, implica ignorar muchas de las
consecuencias posibles de otras muchas polticas posibles e ignorar tambin otros importantes valores,
propios de las consecuencias que se dejaron de lado y no se tomaron en consideracin (Lindblom, 1959: 8485). Este mtodo de formulacin selectiva de polticas reduce o elimina la necesidad de descansar en teoras
previas, sin por ello ir a parar en la precipitacin y veleidad de la decisin de una poltica. En efecto, una
poltica (comercial, agrcola, educativa...) no es una decisin indita, forma parte de una historia de
decisiones, de la que se conocen los logros y fracasos de sus operaciones e intentos. Es el eslabn de una
cadena de decisiones sucesivas que buscan realizar un objetivo o resolver un problema, sin lograrlo
cabalmente. Una poltica no es algo que acontece de una vez por todas. Es algo que se rehace sin cesar.
Elaborar una poltica es un proceso de aproximaciones sucesivas hacia algunos objetivos deseados que van
tambin cambiando a la luz de nuevas consideraciones (Lindblom, 1959: 86).
Cualquier poltica a decidir en un momento dado tiene precedentes cognoscitivos, memorias y
experiencias. Cuenta con un conocimiento que le permite saber cules acciones produjeron cules
consecuencias en cules circunstancias. El hecho de que para la toma de decisiones se comparen slo las
opciones polticas que se separan en el margen de las polticas actualmente en operacin (ya por introduccin
de algn nuevo factor, ya por modificacin graduable del valor de un factor causal presente), permite
calcular razonablemente las consecuencias de las nuevas opciones y reducir sus probabilidades de error y
fracaso. Este mtodo de anlisis comparativo (que podra ser enriquecido con una lgica de induccin
rigurosa) entre polticas sucesivas, apenas diferentes, no requiere teora. Y es absurdo, en su opinin,
pretender contar con un sistema de teoremas causales para todos los problemas empricos inusuales y
cambiantes que los gobiernos enfrentan. Para los propsitos de la elaboracin de polticas se requiere
conocer slo las consecuencias de los aspectos en los que cada poltica difiere. Para esta aspiracin mucho
ms modesta, no se requiere teora, aunque puede ser de gran ayuda. Se puede proceder a aislar las probables
diferencias examinando las consecuencias diversas que resultaran respecto de las consecuencias de las
polticas pasadas. Es un programa viable porque sus observaciones pueden basarse en una larga secuencia de
cambios incrementales (Lindblom, 1959: 87).
Este anlisis incremental, limitado, comparativo y sucesivo, no ofrece una solucin exhaustiva e
instantnea del problema pblico, desata ms bien un proceso sistemtico de intervenciones sucesivas y
graduales, experimentales y correctivas, teniendo como referente de comparacin las consecuencias de la
poltica inmediatamente anterior. Ms an, al tener como criterio de correccin la incrementalidad, esta
estrategia de anlisis conduce a ajustar gradual y realistamente los objetivos preferidos por sociedad y

15

gobierno. Pone a la obra un aprendizaje de lo que realistamente hay que preferir y no slo de cmo realizar
los objetivos deseados. Saber lo que se puede hacer bien.
A pesar de las precisiones posteriores de Lindblom (1979) su mtodo de anlisis para las decisiones
de gobierno se desplaz hacia una propuesta incremental, gradual, de gobernar y hacer poltica
(incremental politics). Este estilo de gobernar, que aumenta correctivamente vez por vez el margen de
maniobra de un gobierno, fue considerado por l como el estilo propio y obligado de las democracias
pluralistas, polirquicas, en sociedades con grupos de inters poderosos, bien informados, autnomos y
capaces de presin efectiva. Por otro lado, la desvalorizacin que sufre el papel de la teora en la adopcin de
decisiones lo llev a insistir, primero, en el carcter selectivo, partidario, de todo anlisis de polticas
(partisan analysis), cuya principal caracterstica es la de analizar y disear las polticas desde previos
compromisos valorativos, desde tomas de partido claras y resueltas, con el fin de defender los propios
valores e intereses ante adversarios o de persuadir (e inducir a la concertacin) a rivales polticos. De ah no
haba ms que un paso a su afirmacin de que los ajustes mutuos partidarios (mutual partisan adjustment)
juegan un papel en el anlisis y diseo de polticas tan o ms importante que el de la bsqueda y aplicacin
de una teora rigurosa para tomar decisiones racionales. Lindblom quiere decir que los problemas,
necesidades y conflictos, que inevitablemente aparecen en la vida social, encuentran su planteamiento y
desahogo gracias a los inteligentes entendimientos, arreglos y transacciones de los actores sociales, ms que
mediante los elaboradsimos anlisis y recomendaciones de analistas cerebrales pero distantes del campo de
batalla de los intereses. Para fortuna de los gobiernos, los individuos y grupos, proclives al conflicto por el
carcter exclusivista de sus intereses, tienen la capacidad y el sentido comn de resolver la mayor parte de
sus problemas con arreglos oportunos entre ellos, sin necesidad de recurrir siempre a una instancia externa de
coordinacin y control universal. El ltimo Lindblom considera entonces que los ciudadanos resuelven con
mayor frecuencia sus problemas a travs de libres competiciones y cooperaciones, ms que a travs de una
sistemtica intervencin fiscal y regulatoria del estado. El anlisis racional de las polticas debe incorporarse
a las estrategias de accin colectiva que la sociedad emprende. Difcilmente puede sustituirlas o sofocarlas,
sin pagar el precio de la prdida de consenso y la inviabilidad.
Las crticas al incrementalismo como modelo de anlisis y decisin de polticas no se hicieron
esperar. No slo fue considerado una renuncia a la racionalidad en la toma de decisiones pblicas, sino una
legitimacin conservadora del balance de poder existente en una sociedad. Decidir en el margen, con
pequeos aun si apresurados cambios, significaba coartar la innovacin, cerrar los ojos ante problemas
pblicos agudos, atacar los sntomas y no las causas. Justamente, como deca en su pionero artculo de 1959,
su mtodo era la invitacin abierta a irse por las ramas ms que ir a la raz en el tratamiento de las
cuestiones sociales. Concluir adems que este estilo incremental de gobierno era el propio de las
democracias pluralistas, resultaba para muchos escandaloso. En opinin de Lindblom, el gobierno que acta
en medio de la abierta competencia de ideas e intereses y frente a poderosas organizaciones sociales y
polticas no tiene una amplia autonoma como para poder lanzarse a grandes empresas, particularmente si sus
polticas no poseen el respaldo de teoras y tecnologas probadas y compartidas. Hacerlo es temerario y el
costo del error ser altsimo, pagadero tambin con la eventual alternancia en el poder. En contraste, corregir,
ajustar, adaptar, reformar la ltima poltica a la obra en un rea particular de problemas, disminuye la
probabilidad de catstrofe, y los errores inevitables podrn ser rpidamente absorbidos y contrabalanceados
por los grupos de inters afectados, que como perros guardianes alzarn la voz, cuestionarn y obligarn al
gobierno a reparar y compensar los daos, deteniendo o revisando sus polticas. En ausencia de un clculo
cierto de las consecuencias que desatarn las decisiones, lo realmente racional para un gobierno es corregir
limitada y sucesivamente sus pasadas decisiones incorrectas, as como fortalecer y generalizar sus pasos
exitosos. El mecanismo autocorrectivo de las democracias pluralistas y competitivas se plasma en este estilo
gradual e incansable de reelaborar las polticas. El incrementalismo es, en el fondo, una estrategia de
aprendizaje colectivo en la solucin de los problemas pblicos.
Las ideas de Lindblom alcanzaron su forma acabada, clara y sobria, en The Policy-Making Process
(1990).4 Su punto de partida es la elaboracin de las polticas y sta es planteada como la cuestin especfica
de la racionalidad en la conduccin de los asuntos pblicos de una sociedad liberal-democrtica. La tensin
entre racionalidad y democracia, entre la eficacia del gobierno y la participacin y vigilancia de la
ciudadana, acompaa entonces cualquier discusin acerca de cmo se elaboran de hecho las polticas o
cmo han normativamente de elaborarse. El tema central del libro es el conflicto entre el anlisis y la
4

En 1968 sali con el mismo ttulo la primera edicin. La segunda edicin del 80 es algo mucho ms que corregida y
aumentada. Es una entera reescritura del libro, que recapitula el recorrido intelectual de Lindblom con superior
articulacin y claridad.

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poltica en la confeccin de las polticas y la posibilidad de que ambos sean de alguna manera
complementarios ( : 12). Su posicin cae del lado de la poltica real y desde esta perspectiva reelabora el
sentido y alcance del anlisis. La novedad respecto de su produccin pasada es su idea recapituladora del
Interactive Policy-Making, junto con la centralidad del gobierno democrtico. Los individuos y las
organizaciones sociales, para abordar sus asuntos pblicos, han generado muchas estrategias de accin
colectiva, interacciones. Votan, negocian, delegan a otros su decisin, cooperan, intercambian, fuerzan a
los dems a una especfica actuacin... Cada una de estas interacciones est al origen de los intentos por
resolver problemas colectivos al origen de las polticas y cada una muestra que en mucho la interaccin
substituye al anlisis, originando polticas pertinentes y eficaces para la atencin de problemas pblicos.
En muchas reas de la vida y del gobierno, la interaccin toma el lugar del anlisis en la solucin de
los problemas. Por ejemplo, en las sociedades occidentales contemporneas, las interacciones de
mercado comprar y vender resuelven el problema de cmo y dnde asignar los recursos de la
nacin. Nadie necesita ponerse a analizar el problema, en contraste con los sistemas de estilo sovitico
en los que los planificadores se ocupan del anlisis.
Decir que la interaccin es una alternativa al anlisis no es algo sencillo a primera vista... Las
interacciones por s mismas frecuentemente resuelven o aminoran los problemas. Las interacciones
establecen o hacen las polticas. En tanto proceso de solucin de problemas y de elaboracin de
polticas, las interacciones son una alternativa al anlisis. Pueden siempre reemplazar al anlisis y
pueden con frecuencia lograr soluciones en donde falla el anlisis (Lindblom, 1980: 27).

La interaccin poltica puede sustituir al anlisis. Pero tambin lo necesita. A diferencia del anlisis
racionalista, programticamente ajeno y hostil a todo interjuego poltico particularista, en la visin
lindblomiana el anlisis es un elemento indispensable para las negociaciones polticas. Es un instrumento de
control de los dems en la interaccin poltica y un instrumento de persuasin. En efecto, los participantes
en una poltica mejoran su desempeo en las controversias y transacciones polticas, si para la exposicin y
defensa de su posicin se apoyan en anlisis de situaciones, acciones y tendencias. Los resultados y
argumentos del anlisis ayudan a sustentar ms informada y rigurosamente la propia posicin, as como a
ofrecer evidencia contraria a los opositores y debilitar sus posiciones; ayudan tambin a persuadir a
adversarios o a convencer a reticentes con correlaciones o inferencias aceptadas. Se trata, en el fondo, de su
vieja tesis del anlisis partidario, actualizada, con un mayor nfasis en lo que el anlisis puede y debe ser
en una democracia pluralista, donde los intereses son incancelablemente diferentes y, por ende, donde la
discusin y la concertacin ser obligada. En suma, el anlisis de poltica, polticamente comprometido y
condicionado, es una actividad obligada en estados donde el autoritarismo gubernamental resulta imposible o
donde su radio de discrecin es muy limitado. Es difcil en las democracias pluralistas imponer la propia
preferencia de fines y medios, sin ofrecer razones y sin debatir con grupos opositores o discrepantes. A
menos que se les silencie, la oferta recproca de razones, aun si partidarias, es tan necesaria como
constructiva.
Obviamente las crticas no se hicieron esperar. Se consider exageradamente que la propuesta
lindblomiana era la invitacin ms elaborada para justificar la renuncia a todo esfuerzo por encontrar la
poltica idnea y eficiente frente a los problemas pblicos. Su pluralismo concertador era gratificante del
sentido comn, pero indefendible ante los reclamos racionales. Una lnea crtica a esta posicin del anlisis
como ejercicio racionalizador de la poltica es la de Quade: El anlisis de polticas no es un instrumento
del analista para abogar en favor de una cierta decisin. As entendido, el anlisis puede distorsionarse y de
hecho se distorsiona. Idealmente, el anlisis de polticas es imparcial, sin predisposiciones, diseado para
tomar en consideracin la totalidad del problema y para darle a todos los factores y aspectos de la cuestin su
peso propio. Si el analista se convierte sin ms en el abogado de una causa, sus actividades de abogamiento
pueden fcilmente afectar la razn de ser del anlisis (Quade, 1975: 21). Hasta la fecha, para muchos,
Lindblom es el mximo exponente de dejar la poltica a merced del vaivn de los intereses, sin discutir su
validez. En l desapareceran el esfuerzo por el carcter pblico de las decisiones y el mal llamado anlisis
sera simplemente acomodarse bastante resignadamente a la dinmica reproductiva de un sistema poltico.
Los intereses se sobrepondran a la razn. Obviamente Lindblon debe sonrerse ante crticas y
contrapropuestas que otorgan a la razn en poltica (democrtica) una vida propia, que sobrevuela
aristocrtica por encima del juego de intereses.
Como en toda contienda significativa, las polmicas han sido a veces exageradamente elementales y
a veces rigurosas. Esta antologa ofrece muestras del debate. Pero, adems de tomas y dacas, la polmica
suscit la bsqueda de otras estrategias analticas y decisorias. Una multicitada en la literatura
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norteamericana ha sido la de Amitai Etzioni (1967), llamada Mixed Scanning, que toma salomnicamente
distancia de los dos extremos en confrontacin y los acomuna en un tercer enfoque. Su propuesta de una
exploracin mixta del problema se ubica en la dimensin de la prctica profesional del analista o del decisor,
ms que en el mbito estrictamente terico-metodolgico en busca de un solvente policy-making. Es un atajo
profesional ms que una va de solucin. Reconoce que en la poltica son ineludibles las decisiones
fundamentales, estratgicas, respecto de las cuales es impertinente y contraproducente el abordaje
incremental, pero insiste a la vez que un anlisis debe adaptarse a las situaciones especficas y a la capacidad
instalada (tiempo, recursos, apoyo...) de los decisores. Se impone entonces un estilo balanceado de los dos
abordajes. La exploracin mixta incluye elementos de ambos enfoques empleando dos cmaras por as
decir: una cmara de gran angular que cubrira todo el campo pero sin gran detalle, y una cmara que se
enfocara a aquellas reas que, reveladas por la primera, merecen un examen en profundidad. La exploracin
mixta puede tal vez dejar de lado reas cuyos problemas seran puestos de manifiesto slo con un enfoque de
detalle, pero es probable que el incrementalismo no vea los lugares ms obvios de aquellas reas que no le
son familiares (1967: 389). Una visin general y contextual de la cuestin a resolver, que despus se dedica
al estudio puntual y preciso de algunos de sus componentes particulares, sera la estrategia. En parte es una
estrategia racionalista porque no renuncia al anlisis de fondo de ciertas situaciones y componentes
considerados esenciales, pero sin llegar al extremo de exigirse examinar acabadamente todo el universo
constitutivo y etiolgico de la cuestin. En parte es tambin una estrategia incrementalista, porque no
examinar exhaustivamente todas las dimensiones que encierra la cuestin, aunque distante del
incrementalismo porque no se reducir a tomar en examen slo los componentes que le son ya conocidos y
que una vez ms manipular marginalmente. Como en otros casos, la va intermedia parece ms un arreglo
conceptual de la tensin que una solucin.
III.2. La otra racionalidad del anlisis: Majone
Las ideas de Lindblom dieron pie a dos corrientes: por un lado, la del anlisis como arte y
artesana (Majone: 1978, Wildavsky, 1979) que en su frmula ms elaborada termin en una concepcin
dialctica del anlisis de polticas (Majone, 1989); por el otro lado, la tendencia a alejarse del anlisis como
un simple ejercicio de especulacin intelectual y darle ms peso a la viva realidad de la interaccin
social (Wildavsky, 1979) cuyos resultados prcticos son tan pertinentes y efectivos en el abordaje de los
problemas pblicos como los resultados tericos del anlisis. La primera corriente retorna, depura y
enriquece la primaria intuicin del anlisis partidario como instrumento de persuasin y acuerdo frente a
rivales polticos incancelables. La segunda corriente ampla las tesis pluralistas del ajuste mutuo entre
actores polticos. Obviamente las dos corrientes van ms all de Lindblom, con preocupaciones y desarrollos
propios.
La intuicin original de Majone fue que el anlisis de polticas no escolar, que no se resigna a ser un
documento intelectualmente extraordinario pero condenado a terminar en el cajn de los directivos, poco se
parece al proceso de solucin racional de problemas y mucho al proceso de argumentacin y convencimiento
intersubjetivo. Si se quiere incidir en las decisiones de polticas, el conocimiento del analista tiene que tener
relevancia prctica, mostrar a decisores, operadores o interesados que la estrategia de accin que propone es
conducente, con objetivos a preferir y factibles. El anlisis de polticas, pueda o no cumplir
satisfactoriamente las condiciones del modelo de decisin racional respecto de fines o de solucin racional
de problemas (en su opinin, modelo inviable y metodolgicamente obsoleto), debe ofrecer razones,
explicar un cierto tipo de decisin y persuadir a los dems que la acepten. Sin uso prctico actual o
potencial, el anlisis de polticas pierde sentido. Propone entonces un anlisis retrospectivo, diverso y
complementario al anlisis prospectivo convencional (en busca de los medios eficientes para fines dados),
que despus de la decisin ofrece a la poltica su base doctrinal, busca aumentar el consenso, responde a las
crticas, descubre nuevas consecuencias, mejora su congruencia con otras polticas. En este tipo de anlisis
postdecisional, la argumentacin es fundamental, por cuanto selecciona una particular combinacin de
datos, hechos, valores y mtodos analticos que parecen ser los ms apropiados para convencer a una
audiencia particular (Majone, 1978: 116, 168). La intuicin del anlisis de polticas como un trabajo de
artesana (Policy Analysis as Craftwork) quiere sugerir la semejanza que corre entre el trabajo de un analista
y el de un artesano. El analista no utiliza materiales sino datos, tcnicas, teoremas y modelos, tal vez
generales y a todos accesibles, pero con el fin de producir evidencias y argumentos que persuadan de la
calidad y pertinencia de una poltica singular a los interesados en ella.

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Hay una semejanza innegable entre el trabajo de un analista y el de un artesano tradicional. En los dos
casos, el xito de su trabajo depende de un claro entendimiento de las posibilidades y limitaciones de
los materiales e instrumentos que utilizan, as como del tipo de relacin personal que logran establecer
entre ellos y su trabajo. Un buen trabajo analtico no puede ser producido mecnicamente, como
tampoco puede ser la artesana fina un producto en serie. El estilo importa mucho tanto para
determinar el valor y la aceptabilidad de un producto analtico, como para la elaboracin de un
producto de artesana. (Majone, 1978: 170).

El carcter artesanal del anlisis de polticas quiere decir la capacidad personal del analista de ser
convincente mediante la produccin de slidos argumentos, con buenas razones y evidencia plausible, a
partir de la informacin y teora disponibles. No hay o no bastan reglas y tcnicas generales a aplicar en
cualquier caso, como tal vez creeran algunos promotores del anlisis racionalista de polticas en tanto
mtodo cientfico de supuesta validez universal. Adems de los datos, tcnicas de procesamiento, mtodos,
modelos, a todos accesibles en principio, se exige el trabajo personal del analista que los usa y adapta de
manera singular al caso de una poltica precisa, buscando controlar o rebasar las seguras restricciones y
oposiciones, con el fin de lograr el consenso y convertir as un anlisis en poltica real: volver el ejercicio
intelectual en un proceso decisorio real. Este trabajo personal, artesanal, se realiza mediante la
argumentacin, que es el vnculo que conecta los datos y la informacin con las conclusiones del estudio
analtico en una mezcla compleja de enunciados factuales y apreciaciones subjetivas. Argumentacin que,
para su xito persuasivo, requiere evidencia relevante, no simplemente hechos y datos, sino informacin
seleccionada e introducida en puntos claves del argumento con el fin de persuadir a un auditorio particular de
la verdad o falsedad de un enunciado de hecho (Majone, 1978: 171).
La intuicin embrional de que la argumentacin puede ser la operacin crucial para que el anlisis se
vuelva poltica elegida y puesta en prctica se plasm diez aos despus en el libro que, en mi opinin, es
una de las contribuciones ms originales e inteligentes en la historia de los estudios de polticas: Evidence,
Argument, and Persuasion in the Policy Process (1989). Previo recordatorio de la improductividad de un
anlisis racionalista de polticas, entendido exclusivamente como el ejercicio intelectual orientado a
encontrar la decisin racional maximizadora de objetivos a travs de medios eficientes tcnica y
econmicamente, que l llama decisionismo, Majone ubica y discute el anlisis en el marco del gobierno
democrtico. El modelo de policy-making democrtico es el del gobierno mediante discusin y deliberacin
pblica. Central en la poltica democrtica es la argumentacin. Ms all de la visin estrecha (lindblomiana)
de la democracia como transaccin pluralista de intereses, es propio de la relacin poltica democrtica la
institucionalizacin de la discusin (factual y valorativa), la oferta recproca de razones, los argumentos
pblicos.
Dejamos de lado muchas cosas importantes, si entendemos el proceso de hechura de las polticas slo
en trminos de poder, influencia y negociacin, excluyendo el debate y el argumento. La
argumentacin es el proceso clave mediante el cual los ciudadanos y los elaboradores de las polticas
llegan a juicios morales y a elecciones de polticas. La discusin pblica moviliza el conocimiento, la
experiencia y el inters de mucha gente, y hace que concentren su atencin en un conjunto limitado de
cuestiones. En la discusin cada participante es acicateado a ajustar sus puntos de vista con la realidad
y puede llegar hasta cambiar sus valoraciones como resultado del proceso de persuasin recproca. De
esta manera la discusin puede producir resultados que van ms all de la capacidad de los mtodos
autoritarios o tecnocrticos de la elaboracin de las polticas (Majone, 1989: 2).

Las cuestiones pblicas son muy raramente fras cuestiones tcnicas o slo cuestiones
apasionadamente valorativas. Los juicios de hecho y los juicios de valor se mezclan, las evidencias pueden
ser contestadas a partir de otros datos y, sobre todo, desde otras referencias valorativas. Por consiguiente se
vuelve central el debate y la institucionalizacin de la discusin: la tcnica de discurso crtico llamada
dialctica que los griegos desarrollaron gracias a la prctica del gobierno mediante discusin de las
ciudades-estado. A diferencia de las argumentaciones lgicas y matemticas, las premisas de la dialctica
son puntos de vista plausibles, conocidos y difundidos en la comunidad, y su conclusin no es una prueba
formal sino el entendimiento compartido del asunto en discusin ( : 6). Es, clsicamente, un procedimiento
de defensa de la propia opinin y, en consecuencia, de esclarecimiento de las cuestiones en controversia y de
las razones que sustentan la propia posicin; es asimismo un proceso de aprendizaje, que obliga a depurar los
puntos de vista personales, a corregirlos y a generalizarlos. Su aspiracin o su efecto es transformar al
hombre comn en un ciudadano informado, activo en la deliberacin pblica, capaz de contribuir con sus
ideas al diseo de las polticas de la ciudad. Una concepcin dialctica del anlisis de polticas significa...
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que, en un sistema de gobierno mediante discusin, el anlisis aun el anlisis profesional poco tiene que
ver con tcnicas formales de solucin de problemas y mucho con el proceso de argumentacin ( : 7).
El trabajo del analista es producir evidencias y argumentos persuasivos, en favor de una decisin, si
es que se trata de polticas que han de desarrollarse realmente en una comunidad poltica y no slo de buenas
ideas de expertos sobre futuros sociales posibles. El anlisis convencional puede operar tal vez bajo el
supuesto de que un pequeo crculo de hombres deciden por s mismos las polticas pblicas y que procede
asesorarlos cientficamente. Pero lo ms probable en las democracias activas es que el proceso decisorio sea
ms complejo, abierto y controvertido, por lo que para llegar a decidir una poltica y sobre todo para
desarrollarla operativamente con eficacia se exigir contrastar posiciones y compatibilizar diferencias,
mediante un intenso proceso de persuasin que depure y acerque los puntos de vista factuales y valorativos
de los diversos interesados y competidores. El dilogo entre los abogados de diferentes criterios y puntos de
vista es inevitable y el toma y daca de argumentos, explicaciones y pruebas entre las partes es el nico modo
de entender y entenderse, de alcanzar puntos de conciliacin concretos y de dejar en claro las propias
reservas y objeciones, sin pasar por veleitario, testarudo o ciego.
He aqu una de las principales razones por las que el anlisis de polticas no puede reducirse en todas
las decisiones pblicas a un simple o sofisticado ejercicio de costo-beneficio entre diversas opciones de
accin en abstracto. Una idea exclusiva o exageradamente economicista del anlisis de polticas resulta
inoperante en la mayor parte de los casos. Los necesarios e imprescindibles clculos racionales de eficiencia
tcnica y/o eficiencia econmica deben ser complementados e integrados al anlisis de factibilidad de las
opciones y, particularmente, al de su factibilidad poltica. En los gobiernos democrticos, las libertades
econmicas y polticas de individuos y grupos organizados condicionan y limitan el acto decisorio de
gobierno. No toda poltica es polticamente posible ni cuenta siempre con un alto grado de elegibilidad en un
sistema poltico o en una circunstancia poltico-administrativa especfica. Las restricciones de una decisin
van ms all de la escasez de los recursos pblicos, cosa que afortunadamente obliga a emprender clculos
finos de asignacin racional y a estimar los beneficios y retornos en determinados periodos de tiempo.
Incluyen tambin limitaciones constitucionales y reglamentarias, condicionamientos polticos provenientes
de adversas correlaciones de fuerza o de reticencias e inercias administrativas. Hay polticas pensables, pero
que son constitucionalmente prohibidas, polticamente inviables o administrativamente no implementables.
Un curso de accin pensable y hasta deseable topa con varias restricciones reales, imposibles o muy costosas
de remover. El criterio de racionalidad en la formulacin de las polticas no puede operar jacobinamente en
abstracto, sin tomar seriamente en consideracin las restricciones legales, polticas, administrativas,
tecnolgicas, cognoscitivas, tal vez culturales, adems de las pesadas limitaciones fiscales y econmicas, que
son inherentes a la hechura de la poltica.
De aqu la necesidad y preponderancia del anlisis de factibilidad. No siempre lo deseable es lo
factible. Ni en la vida privada, como lo muestran nuestras biografas, ni en la vida pblica, agitada por la
oposicin, la libertad y la diferencia, aunque sean precisamente los polticos los ms inquietos en olvidar y
hasta en saltarse los lmites de la realidad en pos de sus ideales y objetivos. Las aventuras polticas se pagan
caro y las sanciones son lamentablemente para toda la sociedad y no slo para los gobernantes.
Todas las batallas de reforma social se han combatido entre los conservadores que exageran los
lmites de lo posible en las polticas pblicas y los progresistas que los desestiman. Ayudar a los
decisores y a la opinin pblica a que eviten tanto la exageracin como la subestimacin precipitada
de los lmites es una de las contribuciones ms tiles del anlisis a la deliberacin pblica. Un anlisis
competente de factibilidad busca identificar las restricciones presentes y virtuales, distinguirlas de los
obstculos ficticios, evaluar su importancia para las diferentes estrategias de implementacin y
estimar los costos y beneficios que se seguiran de removerlas, sin olvidar que las restricciones no son
magnitudes absolutas e inmutables.
Desafortunadamente, el anlisis de factibilidad no es siempre tomado en serio. Los analistas de
polticas trabajan conscientemente con pocas limitaciones y con limitaciones fcilmente
cuantificables, tales como restricciones tcnicas o presupuestarias. Tienden asimismo a considerar las
restricciones polticas e institucionales como elementos secundarios o como reflexiones precautorias a
introducir en el ltimo momento, accesorias a una estructura analtica compacta y rgida. (Majone,
1989: 69-70).

En esta inteligente perspectiva de racionalidad limitada y de eleccin limitada, el sentido del anlisis
es la construccin y ponderacin de opciones complejas de accin, que no privilegien exageradamente
(abstractamente) uno de los componentes de la poltica pblica. La norma del anlisis sera armar y examinar
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opciones de accin que, segn el problema a tratar, incluyan y jerarquicen los varios aspectos legales,
polticos, organizacionales, econmicos, administrativos, tomando en cuenta de manera sistemtica sus
respectivas caractersticas y restricciones, sin importar que varias de stas no puedan ser expresadas en
trminos cuantitativos ni ser modelsticamente procesadas. Obviamente las limitaciones con las que una
poltica choca tampoco deben ser consideradas como fatalidades insuperables. En mucho la poltica es la
estrategia de accin colectiva que permite a una sociedad recorrer las fronteras de lo socialmente posible, al
remover progresivamente obstculos y ataduras del pensar y del hacer social. Particularmente esto es propio
de la poltica democrtica que en su discusin, eleccin y revisin de posiciones es un proceso de
aprendizaje colectivo siempre abierto. Pero, al opuesto, la formulacin de polticas pblicas no puede ser, por
presiones o fantasas, la actividad de encontrarle la cuadratura al crculo, de resolver problemas que por su
composicin y dinmica son poltica y gubernamentalmente intratables. Hay problemas pblicos que no
pueden ser resueltos con los medios que un estado de derecho y un gobierno democrtico tienen a su
disposicin. Los problemas no son solubles o insolubles en general, sino con relacin a ciertas restricciones
o condiciones limitantes, que pueden ser procedurales o sustantivas ( : 72). Esta es una observacin
aleccionadora, procedente de la historia de la ciencia y la tcnica. Ciertos problemas pueden ser ciertamente
resueltos con determinados mtodos y medios, pero stos pueden ser inaccesibles para un sistema poltico o
bien existen razones, valorativas o factuales, que bloquean su empleo. Lo que puede tal vez lograr el
autoritarismo o el totalitarismo es impracticable para los regmenes democrticos.
Reconocer la existencia de restricciones, en el sentido preciso de condiciones que limitan la libertad
de eleccin del policy-maker, es algo saludable en sistemas polticos, en los que se cree que el gobierno
puede hacer y lograr todo y se llega hasta desear gobiernos fuertes con gran libertad de accin: un gobierno
libre y activo frente a una sociedad pasiva y achicada. Sin embargo, en los hechos, ni la poltica ni el
gobierno son empresas de libertad absoluta, irrestricta. La omnipotencia gubernamental es una ficcin propia
de sociedades tradicionales. Los que deciden y llevan a cabo las polticas tienen menos poder de lo que se
cree. Los gobiernos no operan en el vaco. Enfrentan lmites legales, polticos e informativos; actan con
recursos pblicos escasos y por medio de burocracias que tienen sus propias inercias e intereses; estn
sujetos a condicionamientos internacionales, a la presin de poderosos grupos de inters y al ataque de
organizaciones polticas de oposicin. Son precisamente las restricciones que pesan en la eleccin de las
polticas pblicas las que ocasionan que se valore en el anlisis de polticas la factibilidad ms que la
optimalidad: cul es la mejor opcin de accin para un problema pblico bajo las restricciones que afectan
su tratamiento?
En polmica frecuentemente improductiva con aquellos economicistas (no economistas) que en sus
anlisis desestiman los lmites constitucionales y polticos de las opciones de poltica, se discute si el anlisis
normativo de polticas deba tomar en consideracin o no la cuestin de la factibilidad poltica de una
determinada poltica pblica. Algunos insisten que el anlisis, fiel a su propsito racionalizador del gobierno,
debe reducirse a indicar la opcin de accin Pareto ptima o Pareto eficiente, descartando como digno
de estudio cualquier examen de su factibilidad poltica, porque esto significara reintroducir la irracionalidad
en el gobierno del estado. Es racionalmente injustificable, indefendible, elegir opciones de reglamentacin o
de asignacin de recursos, que sean comparativamente menos eficaces para alcanzar los resultados colectivos
esperados, pero que seran aceptados por aliados u opositores polticos. No hay modo de argumentar
plausiblemente que, debido a razones de previsible derrota electoral, afectacin de alianzas o favorecimiento
de enemigos, se descarten polticas que alcanzaran mejores resultados y ms generales en la atencin de
algn asunto pblico.
La reivindicacin de la naturaleza pblica de las polticas gubernamentales y de la necesidad del
anlisis ha sido la reaccin a una historia de decisiones errtica e inconcluyente, en la que caen los gobiernos
prisioneros de poderosos grupos de inters y rehenes de coaliciones poltico-econmicas particularistas, las
cuales puntualmente esterilizan todo diseo de poltica que afecte sus intereses y privilegios, en desmedro
del conjunto ciudadano. Por su parte, otros insisten con diversos argumentos que una visin econmica
unilateral del anlisis se basa en una idea muy optimista de los alcances reales de la eficiencia econmica
para el bienestar y la estabilidad general de la sociedad en su conjunto. La regla racional de escoger las
opciones de accin segn el orden descendente de opcin ptima, opcin eficiente y opcin factible, se basa
en el supuesto de que es posible construir una funcin de bienestar general para el asunto en cuestin. Sin
embargo, cuando esto no es posible, no se ve por qu la opcin eficiente sea considerada superior a la
factible. Ms an, como ocurre con frecuencia, muchas decisiones pblicas gubernamentales se toman con el
fin de corregir los muchos arreglos ineficientes en la distribucin de los beneficios pblicos y acercarse a una
distribucin eficiente y equitativa. Ahora bien, estas decisiones de transicin no podrn por definicin ser

21

paretianamente eficientes. Algunos miembros tendrn que ser afectados en su utilidad sin manera de
ofrecerles polticas de compensacin.
Al anlisis de polticas corresponde de pleno derecho y en nombre de la racionalidad misma la
identificacin y evaluacin de cules son actual o virtualmente las restricciones polticas (institucionales,
burocrticas, partidarias...) que limitan la capacidad de eleccin en un rea de polticas. El anlisis realista
debe partir con la aceptacin de que se acta bajo condiciones de racionalidad limitada y restringida, pero su
ejercicio racional debe ayudar a discriminar entre las restricciones reales y las falsas (o slo subjetivas) y a
expandir progresivamente el campo de la eleccin racional pblica, removiendo informativa y crticamente,
terica y prcticamente, los obstculos presentes que estrechan las posibilidades de la libertad para
ciudadanos y gobernantes. En efecto, la nocin estrecha de factibilidad poltica no es defendible si
resignadamente deja sin examen critico el origen y sentido de muchas restricciones, si las acepta sin ms
como datos incuestionables e inmutables y si no coloca el anlisis y la decisin dentro de la estrategia mayor
de expandir la libertad pblica y, en consecuencia, de aumentar la capacidad de resolver los problemas
pblicos: de eficiencia colectiva. Factibilidad poltica no puede significar entonces la actitud irracional de
aceptar sin cuestionamiento los actuales lmites de la accin pblica y adaptarse pasivamente al
establecimiento con su arreglo de fuerzas. Ni tampoco puede aceptarse como anlisis (o poltica) realista el
que se contenta con enlistar temerosamente las opciones permisibles (posibles) por el sistema, tal cual existe
de hecho. Hay una pesada literatura crtica contra el pluralismo y el (neo)corporativismo que tienen en
cautiverio al gobierno, lo convierten en guardin de sus intereses y corrompen la idea del derecho pblico y
de la poltica pblica, concentrando los beneficios en los grupos de inters activistas y distribuyendo costos y
daos entre el conjunto ciudadano (elector y contribuyente).5
Si factibilidad poltica significa entonces, muy probablemente, ahorrarse los costos de la
animadversin de las poderosas organizaciones particularistas de inters, tiene toda la razn el anlisis
econmico de acusar como ineficientes y perversas las segundas opciones mejores de naturaleza
politiquera, atadas por la transaccin poltica. En este sentido, gobernar repblicamente debe ser la empresa
de remover inteligentemente las restricciones objetivas y subjetivas que sean ficticias o indefendibles a la luz
de las normas constitucionales y los propsitos de la accin gubernamental. Recorrer las fronteras de lo
socialmente posible es el criterio del anlisis de factibilidad, que asume las condiciones limitantes pero que
trata de explicarlas y reformarlas incesantemente.
Majone distingue entre restricciones objetivas y autoimpuestas, entre metas y restricciones, entre
restricciones de largo y corto plazo, entre restricciones reales y falsas. Todas las restricciones, ya sean
imposibilidades fsicas o lgicas, limitaciones econmicas, prohibiciones legales, inviabilidades polticas,
tienen una forma lgica comn que se expresa con trminos tales como imposible, no se puede y tienen
tambin las mismas implicaciones prcticas: todas excluyen ciertos cursos de accin que seran tal vez
posibles (Majone, 1989: 91).
III.3. El anlisis como proceso social: Wildavsky
Aaron Wildavsky comparte tambin la misma preocupacin por los defectos y lmites del anlisis
convencional de polticas, que ha terminado por arrinconarse en la inviable tarea de querer encontrar los
medios ms sencillos para resolver los problemas ms complejos, los pblicos, cosechando ms fracasos que
xitos y difundiendo una idea intelectualista y tal vez tecnocratizante de la gestin pblica. En respuesta,
propondr un abordaje inverso, la creacin de los problemas pblicos, que lo conducir a un concepto del
anlisis de polticas como arte y artesana (Analysis as Art and Craft) y, ms radicalmente, a la sorpresiva
concepcin del anlisis como proceso social, una propuesta incitante pero quizs excesiva.
Considera, en primer lugar, que el anlisis no es simplemente la tarea tozuda de construir y ponderar
las mejores opciones de solucin para cualquier tipo de problema que los polticos o los ciudadanos quieran
abordar. No es cosa de insistir tesoneramente en el paradigma racional de la toma de decisiones (ordenar
los objetivos, contrastar las opciones, seleccionar la eficiente), que parece operar con la premisa equivocada
de que cualquier situacin calificada como problema puede tener respuesta o de que una vez decididos los
objetivos todo es un problema tcnico profesionalmente resoluble. Tan bien intencionada actitud, muy propia
de los que conciben taumatrgicamente la poltica y la administracin pblica, ha sido contradicha por una
5

Hago referencia a toda la literatura de eleccin pblica y accin colectiva que ha insistido en los temas de freeriding, spending coalitions, rent-seeking. Ver Olson, Mancur: The Logic of Collective Action, 1973, Harvard
University Press. The Rise and Decline of Nations, 1982, Yale University Press. Buchanan, J. M., Tollison, R. D. y
Tullock eds., Toward a Theory of the Rent-Seeking Society, 1980. Texas A and M University Press.

22

larga historia de problemas irresueltos y empeorados, a pesar de haberse puesto generosamente en prctica
toda suerte de polticas.
Wildavsky pertenece a la segunda generacin de analistas que piensan despus de las promesas
exaltadas y las esperanzas frustradas de los programas de reformas sociales de los aos sesenta (1979: 4).
Han asistido a la explosiva dilatacin de la intervencin estatal, han escuchado las mejores razones de
justicia y asistencia para fundamentarla, han visto crecer programas, empleados pblicos, regulaciones e
impuestos, pero han contemplado inesperadamente los muchos y repetidos fracasos de las polticas, que han
dejado sin respuesta a los problemas y, ms bien, los han enredado y agudizado. Es una generacin de
analistas que, a diferencia de los de la inmediata postguerra, son menos optimistas. No piensan desde la
perspectiva de los muchos problemas pblicos que hay que resolver, sino desde las muchas polticas errneas
que hay que corregir. El error y la ineficiencia decisional de las polticas son tan obvios que tiene poco
sentido repetir sustancialmente el mismo esquema de anlisis y toma de decisiones. Aprender de los errores
lleva a explorar otros caminos. Puede ser que polticos y clientelas se rehsen a hacerlo y no hayan aprendido
de los errores. Pero el anlisis debe comenzar desde lo aprendido en los xitos y muchos errores de las
pasadas decisiones. Sobre todo, debe ser una slida contribucin al aprendizaje poltico-administrativo de
una sociedad.
La primera medida a tomar es darle la vuelta al esquema analtico dominante. La formulacin del
problema no es el primer paso sino el ltimo del anlisis. No se trata de resolver problemas, sino de crear
los problemas. No se debe regresar al camino trillado de recibir ya definido y confeccionado un problema
(lo que de l piensan partidos, grupos de inters, opinin pblica y polticos...), darle una mejor organizacin,
tal vez depurarlo, pero sin cuestionar o alterar significativamente la definicin predada, y quebrarse la cabeza
buscando la mejor alternativa econmica y tcnica de su solucin. Para poder resolverlo, hay que invertir el
esquema. El anlisis debe encontrar un problema sobre el que se pueda y se deba hacer algo, crear
problemas que puedan ser resueltos, es decir, crear problemas que los decisores sean capaces de tratar con
las variables que tienen bajo su control y en el tiempo disponible (1979: 3, 17, 15). Esto significa
concretamente contrastar los objetivos deseados y los recursos (escasos) disponibles, encontrar la relacin
idnea entre las situaciones que se quieren remediar y los recursos, datos y tcnicas con los que se cuenta
para poder atacar la situacin indeseada: entre los objetivos preferidos y los medios manejables. Si los
recursos excedieran nuestros deseos, no habra ni necesidades ni problemas (pblicos o privados) ni mucho
menos necesidad del anlisis.
En este ir y venir, en busca de un acoplamiento de lo deseable y lo posible, se va perfilando y
estructurando el problema pblico que puede ser pblicamente tratado, lo que juntos sociedad y gobierno
pueden realmente remediar, modificar, resolver. No se trata de proyectar entusiastamente objetivos o
simplemente aceptarlos como la condicin previa e indiscutible del anlisis. En esta trampa cayeron, a su
pesar, los instrumentos racionalizadores de la conduccin gubernamental, el Presupuesto por Programa, el
Presupuesto Base Cero, la Gerencia por Objetivos, la Planeacin Nacional. Lo que procede es elaborar,
inventar, crear el problema pblico con componentes que sean susceptibles de ser alterados y, por ende, se
le pueda encontrar (alguna) solucin: problema pblico es, por definicin, lo que puede tener
razonablemente una solucin pblica. La primera conclusin es, entonces, que el anlisis no tiene una buena
razn para concentrarse en la pura bsqueda de los instrumentos y presuponer como dados y externos al
anlisis los objetivos, sin someterlos al examen de su factibilidad y de los costos de su efectuacin. La
eficiencia instrumental delimita el mbito de lo factible, as como lo factible implica la ms estricta
eficiencia. Definir un problema pblico es encontrar, crear, el balance operativo entre los hechos
indeseados a remover (los objetivos) y los medios que posibilitan hacerlo (los recursos).
Hay una suerte de apreciacin comn que piensa que la racionalidad inhiere a los objetivos. Pareciera
que los objetivos deben ser jerarquizados, comparados, discutidos, impuestos, aceptados, cualquier
cosa menos realizados. Un segundo pensamiento debera convencer a cualquiera que los objetivos
dependen de los recursos, pues lo que uno puede hacer depende en gran parte de los recursos que se
tienen para realizar los objetivos. Pero si el punto es tan obvio, por qu se le ha olvidado?... El
anlisis de polticas considera siempre de manera conjunta recursos y objetivos, medios y fines. El
buen analista de polticas hace sus comparaciones entre diferentes opciones de programas que
combinan recursos y objetivos de manera diversas, no separa los unos de los otros en su
consideracin (1979: 10).
Tiene el anlisis dos lados que se mueven simultneamente: definir el problema de acuerdo a los
recursos y construir la solucin que calza con el problema as planteado. A la manera de la
investigacin de operaciones, el anlisis de polticas debe ir ms all de la tarea de calcular la mejor

23

solucin, despus de tomar en consideracin el objetivo y las limitaciones o restricciones, y debe


ponerse como primera tarea la seleccin de las restricciones, formulando despus los objetivos. En la
primera posicin se requiere slo competencia tcnica; en la segunda se requiere la rara mezcla de
inteligencia, juicio y virtud (1979: 388).

La segunda conclusin, ms audaz, es que crear problemas significa propiamente crear soluciones
concebibles que propicien que los ciudadanos aprendan qu es lo que deberan querer de conformidad con lo
que cuentan para poder realizarlo ( : 386). La razn de ser del anlisis de polticas es construir una
definicin del problema, y por ende, la poltica correspondiente que indique a la comunidad poltica lo que
realmente pueden querer y desear porque es lo que razonablemente pueden alcanzar. Si se quien decir ms
drsticamente, lo que deberan aspirar porque es lo que pueden esperar a la luz de sus recursos, posibilidades
y trabajo. Menuda tarea. En esta perspectiva el anlisis deja de ser una actividad exclusiva de cavilacin
intelectual, realizada por un crculo de conocedores y expertos, y pasa a colocarse en el centro mismo de la
vida pblica como uno de los procesos claves del aprendizaje colectivo de una sociedad.
El anlisis se convierte en un recurso de pedagoga pblica que ensea a gobernantes y
organizaciones sociales a aclarar sus metas (en contra de la manera desbordada de definir los problemas, la
exageracin de las demandas, el apelmazamiento de diversos objetivos a la vez) y a tomar conciencia del
alcance real de las capacidades gubernamentales y sociales. En el fondo, el nuevo anlisis conlleva y exige,
por un lado, disciplinar el deseo, disminuir las expectativas, ordenar las preferencias y, por el otro, aumentar
la productividad y expandir la eficiencia colectiva para hacer que se recorran los lmites de lo pblicamente
posible. Ambas cosas seguramente no sern del agrado inmediato ni de los grupos sociales con su
interminable pliego de demandas ni de los polticos con sus innumerables promesas. Las reelaboraciones y
reajustes del problema, para acercar el deseo a los recursos disponibles, podrn ser desilusionantes y sern tal
vez descartadas. Las organizaciones sociales preferirn entonces seguir alzando la voz con una nocin
inmanejable de sus problemas y los gobernantes preferirn actuar segn su viejo esquema con el fin de
mantener la paz en casa. Se perdern oportunidades y se reproducirn los errores. Se desacreditar la poltica
y la administracin pblica.
Disminuir el alcance de los deseos y extender el mbito de las posibilidades es indudablemente la
direccin correcta para que una sociedad aprenda a resolver sus problemas y aumente progresivamente su
capacidad de solucin y respuesta. Pero no es un camino de trnsito fcil y ligero. En efecto, vistas las
cosas a fondo, el anlisis con su bsqueda y propuesta de fines proporcionados a los medios disponibles
sacude de hecho la estructura poltica establecida y la reorganiza de otra manera: crea cultura, en tanto
reestructura la interaccin social y los valores que expresamos en nuestra participacin ciudadana en la
poltica pblica ( : 389). En efecto, aplazar o ajustar el deseo comporta ineludiblemente un duro impacto
en los valores de las gentes, en la manera como aprecian y jerarquizan sus necesidades e intereses, en sus
expectativas y exigencias respecto del gobierno, en su idea de ley e imparcialidad, en el balance de sus
relaciones con los gobernantes y con otros grupos polticos rivales, portadores de otros valores... Lo mismo
puede decirse por el lado del imperativo de aumentar los recursos pblicos, desarrollar los procesos
productivos y eficientar la gestin pblica con el fin de extender el reino de lo posible. Todo ello
desencadena decisiones que podrn afectar intereses, imgenes, actitudes valorativas, relaciones de poder...
Los aos ochenta mexicanos y latinoamericanos con sus rpidas y radicales polticas de ajuste, que
en gran parte obedecan a la necesidad de corregir los aos alegres de una intervencin estatal
sobrerreguladora y dispendiosa, son un ejemplo del sismo que provocan en el sistema poltico decisiones de
gestin pblica realista y cuidadosa. Se perdieron aliados, crecieron las oposiciones, se fracturaron canales
de representacin, se alter la visin misma de la poltica y del estado. El anlisis no es pues un trabajo de
gabinete, protegido y acotado por el reducido crculo de los supremos decision-makers. En el momento que
quiere enviar a la sociedad una seal de racionalidad pblica, de economa, de gobiernos realistas y
responsables, el anlisis termina en el centro de la poltica. Se vuelve seguramente objeto de la polmica y,
tal vez, ocasin para que una sociedad-estado alcancen (o practiquen) su ilustrada edad de razn o mayora
de edad.
Con tal encargo de pedagoga pblica, es natural que el anlisis sea sacudido por tensiones sin fin, de
varios tipos, que deber buscar reconciliar incansablemente. Wildavsky los organiza en tres dimensiones.
Tensiones entre recursos y objetivos que se inscriben en la dimensin del programa, en la confeccin de la
poltica misma. Tensiones entre los patrones histricos de relacin social y el desarrollo de preferencias por
nuevos patrones, que se ubican en el campo de la cultura. Se trata normalmente de una tensin que se
manifiesta en la alternativa: aceptar lo que la gente piensa que quiere o decidir intervenir para que quieran
lo que nosotros pensamos que deberan querer. Un oscilante dilema que se repite bajo varias formas:
24

planificacin o poltica, cavilacin intelectual o interaccin social, tecnocracia ilustrada o participacin


ciudadana, visiones fras o calientes de la accin gubernamental... Por ltimo, en la dimensin de la
epistemologa, la tensin entre el dogma y el escepticismo, entre mantener a toda costa por las ms
diversas razones la manera como se han definido y tratado los problemas o dudar de su correccin y
experimentar nuevas opciones, en seguir sustentando la misma teora de soporte de las decisiones a pesar de
sus anomalas e ineficacias o lanzar nuevas hiptesis sobre el comportamiento de la situacin problemtica y
enunciar otros cursos de accin probablemente ms efectivos ( : 389).6
Cada problema pblico es una combinacin singular y quizs nica de esas tres lneas de tensin. Un
determinado problema genera cierto tipo de enfrentamiento que es diverso en sus razones, grupos y fuerzas a
las polmicas y agitaciones que otro problema pblico desencadena. Cada problema configura una diversa
arena, tiene una forma y contenido de conflicto diferente y est sujeto a una tirantez diferente. Segn su
percepcin y valoracin de la situacin problemtica, unas fuerzas exigen que se cuiden los recursos
pblicos y se apliquen de manera eficiente, otros quieren que se canalicen de inmediato todos los recursos
para un problema que ha sido apreciado tal vez sincera pero equivocadamente como de alta prioridad. Frente
a los hechos calificados de problema, algunos no le atribuyen gran importancia y no encuentran alguna razn
de peso para modificar las cosas; otros en cambio quieren alterar de inmediato la estructura social entera
cuyos defectos se manifiestan en el problema. Algunos quieren que el gobierno acte de la misma manera
como lo ha hecho en el pasado, reparando acaso aqu y all las cosas que no han funcionado; otros presionan
por nuevas y ms radicales medidas. En razn de este carcter singular de los problemas, el anlisis no puede
ser ms que un arte en el proceso de invencin y creacin (definicin) del problema y una artesana en el
momento de argumentar por qu se le ha dado al problema esa definicin y no otra. El anlisis no puede ser
ni exclusiva ni primordialmente un trabajo terico y tcnico que proceda siempre y en todas partes segn el
mismo esquema y produzca en serie el mismo resultado. Los problemas estn muy lejos de caber
perfectamente dentro del marco de los modelos tericos y las tecnologas administrativas. La agitacin
ciudadana que provoca el problema le da un perfil y color propio, un sello de singularidad, que no puede ser
entendido simplemente como caso de una teora general, enteramente deducible.
En efecto, la singularidad del problema no est dada por sus circunstancias o caractersticas
objetivas. Problema es una situacin referida a sujetos de carne y hueso. La singularidad est puesta por las
percepciones y valoraciones que los ciudadanos tienen frente a determinadas situaciones de su vida, por la
manera como reaccionan, piensan, sienten y aprecian su problema, por la manera de concebir y calificar su
tratamiento, por las particulares expectativas de intervencin gubernamental o cooperacin social que
alimentan y, adicionalmente, por todas las dudas, dilemas y tensiones que suscita el vivir un problema,
caracterizarlo como problema pblico, esbozar los trazos de su respuesta. Ante este hecho, el anlisis de
polticas con su funcin de crear problemas no puede ser ms que una actividad singular, particular,
idiosincrsica, en conexin con la subjetividad plural y polmica de los ciudadanos que tratan de encontrar
una salida a sus problemas. El anlisis procede entonces a la manera de la produccin artstica y artesanal de
piezas nicas, cuyo valor singular depende tanto de la pericia y creatividad del artista o artesano como de la
expectativa y juiciosa apreciacin de los sujetos que por la pieza se interesan. Es ms parecido al arte y a la
artesana que a la ciencia, como ya adverta Majone.
La creacin del problema comenzar entonces con el material vivo y particular de las ideas,
evaluaciones y expectativas de los ciudadanos. En muchos casos, su materia prima sern prejuicios, saberes
convencionales, informaciones inexactas, pasiones, fantasas, deseos desbordados, ganas de liquidar a rivales
polticos. En otros casos, el analista descubrir que la sociedad tiene igual o superior informacin y
conocimiento que el gobierno acerca del comportamiento de los hechos problemticos y la manera de
enfrentarlos. Con estos materiales y la aplicacin correspondiente de las teoras, datos, modelos y tcnicas, el
analista buscar ir configurando una definicin apropiada del problema en cuestin, que permita por lo
menos modificar sus aspectos ms indeseados y ser aceptable para los que estn interesados vivamente en
una solucin del problema. Se requiere una extraordinaria capacidad artstica para dar su forma
proporcionada a los materiales de las ideas, valores, aspiraciones y polmicas de los ciudadanos en torno de
una cuestin, y producir la definicin plausible del problema. Es un proceso muy parecido al ars
6

Esta divisin tridimensional lleva a Wildavsky a ofrecer tres conceptos de la poltica pblica segn tres criterios
diversos. Una poltica es un programa de accin, un artefacto social, una hiptesis. Realiza objetivos, modifica
relaciones sociales, causa los efectos previstos. Tenemos tambin tres criterios para juzgar su correcin. Criterios
econmico-administrativos, poltico-culturales y cognoscitivos. Sern polticas errneas las que no logran las metas,
dejan las cosas como estn y prueban ser ineficaces. El nfasis se pone en la aclaracin que la poltica pblica en su
formulacin no puede guiarse nicamente por el criterio cognoscitivo, puesto que la cultura (social y poltica) est
involucrada y a la obra.

25

inveniendi, al arte de inventar o encontrar la respuesta de un problema, la comprobacin de una teora, el


color y el trazo que plasme una emocin o una idea. Pero este proceso se contina y complementa con el ars
probandi, el arte de probar y mostrar que lo descubierto no es una fantasa sino algo real, no una buena
ocurrencia sino algo efectivo y valioso.
Acercarse a este planteamiento singular del problema, que lo hace tratable conforme a los recursos y
aceptable conforme a los deseos, va a significar revisar la supremaca del anlisis intelectualizante, como si
todo fuera un ejercicio de pizarrn o una simulacin de computadora en las oficinas del gobierno. Y
completarlo con un anlisis extrovertido, ms involucrado socialmente, que lleve a hablar con los
ciudadanos, a preguntar y escuchar a la gente ms que simplemente decirle lo que hay que hacer, conforme a
los textos. Pero si informarse de y con la gente es un componente del anlisis-arte, persuadir a la gente es el
componente de la segunda fase, la del anlisisartesana. Hay que convencer y obtener la aprobacin, quiz
el consenso, de todos los que estn interesados en el problema, demandantes, opinadores, funcionarios,
polticos. Desanudar sus tensiones. Mostrarles concretamente los costos de otras opciones de definicin y
tratamiento de sus problemas, que tal vez son ms coloridas y emocionantes pero inviables; los costos de
seguir manteniendo las mismas condiciones sociales y polticas que estn a la raz del problema o que
obligan a abordarlo tmidamente con restricciones conceptuales, valorativas y operativas de reconocida
eficacia; los costos de seguir aferrados a una idntica visin de la poltica, a un mismo esquema doctrinario,
a un mismo patrn organizacional y administrativo de tratar las cuestiones. Ms an, mostrarles las ventajas
de recortar los deseos, de jerarquizar las preferencias, de aplazar las demandas o, para poder aumentar los
recursos, justificarles la necesidad de una mayor contribucin fiscal, de una mayor regulacin de la accin,
de cambiar hbitos de conducta cvica y social, de mayor (co)responsabilidad en los asuntos pblicos, de
introducir sin contemplaciones estndares de calidad y eficiencia para los empleados pblicos o de fiscalizar
la gestin gubernamental.
Es aqu donde Wildavsky introduce su distincin entre cavilacin intelectual (intellectual
cogitation) e interaccin social (social interaction) como componentes propios e interdependientes del
anlisis de polticas. Si el anlisis busca alcanzar una poltica que, con el fin de evitar los errores
estruendosos del pasado (exageracin de objetivos, derroche de recursos, burocratizacin de los programas,
sobreintervencin gubernamental, dficit fiscal...), compatibilice lo factible y lo deseable, el anlisis deber
introducir y privilegiar en sus limpios clculos intelectuales el ruido de la interaccin social. El anlisis debe
ser el esfuerzo sistemtico por encontrar un balance entre el mundo riguroso y reflexivo de la teora, la
metodologa, la tecnologa, y el mundo ms desordenado y espontneo de la accin social y del proceso
poltico. Dar forma racional a los materiales de la vida pblica. En gran parte el ejercicio intelectual conduce
a la identificacin del reino de las causas y del mbito de lo factible en un determinado momento del
estado frente a un determinado problema pblico. En gran parte la conversacin con la sociedad y el
gobierno, la insercin en el fragor de la vida pblica, conduce a la identificacin del reino de los fines y
del mbito de lo deseable en un momento dado del estado frente a un problema. Su interdependencia es
necesaria y productiva. Claro est que, si el reto no consiste en conciliar lo factible y lo deseable, se puede
dejar a los analistas que sigan diseando cuidadosamente las polticas, econmica y tcnicamente eficientes,
pero que no sern jams aceptadas o sern guardadas gentilmente en un cajn del escritorio de los decisores.
O bien dejar a las fuerzas polticas reales, con cuotas de poder indisputables, que lleven a cabo sus
transacciones a la alta o a la baja segn la materia en cuestin. Ambos caminos no contribuyen obviamente a
que una sociedad aprenda de sus errores decisionales y aumente su capacidad de solucin de problemas
colectivos.
El balance entre cavilacin intelectual e interaccin social se carga evidentemente hacia este ltimo.
Hay un desplazamiento del criterio de correccin al criterio del acuerdo ( : 399). Sin embargo, las
actividades intelectuales de esclarecimiento mediante la crtica y el anlisis se mantienen vigilantes ante las
probables formas de concertacin entre grupos de inters que reproduzcan la triste irracionalidad de la
poltica: devorar recursos ilimitados para objetivos particularistas sin beneficios generalizables para el
conjunto social; no asignar de manera eficiente los recursos necesarios para nobles causas; perseguir
obstinadamente fantasas pblicas para las cuales no hay hacienda pblica que alcance. Mi preferencia por
la interaccin ms que por la cavilacin, por el preguntar ms que el decir, por la poltica ms que por la
planeacin, no quiere obviamente absolver de todo escrutinio a la interaccin social como si fuera un dogma.
Al contrario, hay que llevar el escepticismo a la interaccin cmo se desarrolla, qu cosa la sustenta, por
qu produce esos resultados, cules son sus inclinaciones ideolgicas y de clase, si pueden ser alteradas
precisamente por la razn de que hemos decidido confiar en ella. En una palabra, la principal tarea de una
reflexin intelectual responsable es vigilar, evaluar, modificar y de este modo consolidar la interaccin
social. ( : 12). Pero todo este importantsimo trabajo de sealar y corregir los errores de las pasadas
26

polticas, de inducir el aprendizaje colectivo y un sano escepticismo acerca de los tratamientos consagrados
(o de moda) de los problemas y, ms audazmente, el trabajo de transformar las preferencias, cuestionando las
predisposiciones cognoscitivas y valorativas que pesan sobre un gobierno o un sistema poltico, conduce
obligadamente a tomar parte en la red de las interacciones sociales y a actuar con ellas.
En conclusin, Wildavsky tiene una visin del anlisis, que ciertamente valora pero no da la
primaca a lo tcnico y especializado, sobre todo si por ello se entiende un ejercicio indiferente y hostil a la
participacin ciudadana. Por lo contrario, ve en el anlisis un proceso social. Lo considera parte sustantiva
del proceso social en la medida en que se hace cargo de sus problemas, colabora en su solucin apropiada y,
precisamente por ello, incide en las prcticas, relaciones y direccin del proceso. Cuando el anlisis se
vuelve poltica ilustrada y logra que en un estado la poltica sea inteligente y realista, es parte del proceso
social y lo conduce. Se regresa a la sonoridad y funcin clsica de la poltica. No es casual que Wildavsky
hoy estudie la cultura poltica de fondo que enmarca la opinin pblica, el anlisis y el gobierno.
... el anlisis es para aprender qu es lo que hay que querer. Busca la transformacin de las
preferencias ms que su realizacin. Aqu est la raz de mi debate con el paradigma actual de la
racionalidad, que acepta como inmutable el orden de preferencias que nuestro propsito es modificar
y, en contraste, considera como perfectamente plsticos los reacios recursos que siempre limitan su
realizacin. Los analistas en lo individual pueden aceptar los objetivos como dados y considerar que
les son inmodificables. Pero el anlisis de polticas en tanto un proceso social que relaciona los
objetivos con los recursos mediante la interaccin y la cavilacin intelectual, siendo acosado por los
dogmticos y criticado por los escpticos, cambia inevitablemente las preferencias y las posibilidades.
(1979: 404).

IV. A manera de recapitulacin


Todo este recorrido por las nociones ms influyentes del anlisis de polticas, buscando saber en qu
consiste, cul funcin y alcance se le atribuye, cules procedimientos emplea, cules los defectos y desvos a
evitar, puede haber dejado la impresin de que se trata de variaciones inteligentes sobre el tema clsico de la
relacin entre razn (ciencia) y poltica. En mucho lo son, pero son variaciones que modulan el tema en
trminos ms concretos y que se orientan a la solucin de problemas reales que tienen lugar en las
comunidades polticas. Simplificando la literatura se puede decir que hay dos tendencias extremas, la que se
inclina a intelectualizar el anlisis y la formulacin de las polticas y la que se inclina a menospreciar el
anlisis y dejar la decisin al juego y arreglo de los poderes.
La primera tendencia estara representada bsicamente por el anlisis de sistemas, el anlisis de
costo-beneficio y costo-eficiencia, la investigacin de operaciones, con todo su arsenal de modelacin y
clculo cuantitativo, y sus aplicaciones ms delimitadas a la planeacin, programacin, presupuestacin y
gestin. Con las mejores razones, particularmente vlidas para el sector pblico, su foco de atencin es la
eficiencia econmica y tcnica de las polticas y su objetivo es producir recomendaciones normativas
correctas a la luz del criterio de racionalidad y causalidad del actuar. Es una barrera contra gobiernos
activistas, fiscal y legalmente descuidados. La segunda tendencia estara representada por todo el conjunto de
politlogos que, con referencia a las teoras pluralistas, (neo)corporativistas, de lites y clases, consideran
que el anlisis es slo un elemento de entre los muchos que intervienen en el proceso de elaboracin de una
poltica. Como elemento de juicio es frecuentemente importante el anlisis en el debate de los problemas
pblicos complejos, pero ocupa un lugar secundario respecto de las transacciones entre las fuerzas. El ajuste
mutuo entre los grupos de inters gua y usa el anlisis y decide la poltica. No est de ms aadir que el
pragmatismo y el concertacionismo dejan la puerta abierta a la irracionalidad decisoria, que usualmente
cobra la forma de dispendio y bajo desempeo administrativo, adems de consagrar la poltica miscelnea de
presin como mtodo para plantear problemas y encontrar respuestas.
Conscientes de los defectos, lmites y riesgos de la posicin tcnica y poltica del anlisis, han
surgido como en otros casos buenas tesis intermedias que quieren conciliar las ventajas y bondades de los
extremos, sin caer en sus trampas. Bajo la metfora pertinente del arte y la artesana quieren integrar el
anlisis de eficiencia en el horizonte mayor de la poltica. Pero sta no es entendida resignadamente (es decir,
pluralista, corporativa, elitista o clasistamente) como la fatal situacin de relaciones de fuerza, mercado de
posiciones y ganancias o transacciones de intereses, que pueden operar, incuestionados, invencibles. Por lo
contrario, con sonoridad liberal, poltica significa discutir, ofrecer razones, argumentar, persuadir, convencer,
llegar a acuerdos aun si parciales y de carcter temporal. En conexin, consideran a la poltica como un
proceso de aprendizaje colectivo para aumentar la capacidad de resolver problemas por parte de una
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comunidad. En esta visin ilustrada y abierta de la poltica, el anlisis para la toma de decisiones recupera su
sentido, pero es integrado al proceso de la interaccin poltica. Persuadir se vuelve el componente clave del
anlisis. Hay que armar un anlisis que pueda ser convincente a los que estn interesados en resolver un
problema, pero no porque fue confeccionado a la medida de los deseos, prejuicios y gustos de los
demandantes o los gobernantes. Se trata de una actividad convincente de pedagoga pblica, que a contraluz
de los errores y extravos de las decisiones pblicas pasadas induce modificaciones en los deseos y las
percepciones, en las expectativas y los instrumentos de la ciudadana y gobierno. Por consiguiente, un
anlisis que puede transformar las relaciones sociales, instituciones, patrones culturales.
A este punto, el anlisis de polticas pierde su habitual mesura y suea su utopa social. Pero, ms
sobriamente dicho, el anlisis de polticas quiere contribuir a decisiones que hagan de la poltica y del
gobierno instituciones productivas, que ensanchen en lugar de estrechar el mbito de lo colectivamente
deseable y factible. Ello significa una visin rigurosamente terico-tcnica del anlisis, pero en
comunicacin con la ciudadana. Con un sitio en el corazn de la vida pblica, pero con buenas realistas
razones.

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