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A ltima metade do sculo XX tem sido uma era de triunfo

democrtico. Desapareceram os mais importantes regimes


antidemocrticos (comunismo, fascismo, nazismo) e novas
democracias emergem com vigor ou hesitantemente pelo
mundo afora. Neste livro de competente autoridade e acessvel,
um dos mais proeminentes tericos polticos de nosso tempo
fornece um manual que esclarece o que , por que valiosa,
como funciona e que dificuldades a democracia ter para
enfrentar no futuro.
Robert Dahl comea com uma clara explanao da histria
dos primrdios da democracia. Depois, uma discusso das
diferenas entre as democracias, os critrios para o processo
democrtico, as instituies bsicas necessrias para a
promoo das metas da democracia e as condies sociais e
econmicas que favorecem o desenvolvimento e a manuteno
dessas instituies. Dahl ilustra seus pontos de vista com a
descrio de diferentes pases democrticos, explicando (por
exemplo) por que a ndia, que aparentemente carece da maioria
das condies para uma democracia estvel, consegue
sustentar a sua. O autor responde curiosas questes: a razo por
que o capitalismo de mercado pode ao mesmo tempo favorecer
e prejudicar a democracia. E conclui examinando os grandes
problemas que os pases democrticos enfrentaro no sculo
XXI problemas que emergiro das complexidades na ordem
econmica, da internacionalizao, da diversidade cultural e da
dificuldade de atingir-se um bom nvel de competncia do
cidado.

CDIGO EDU: 245810

Robert A. Dahi e professor de


cincia poltica Emeritus na
Universidade de Yale e autor de

Who G o v e rn s?, A fte r the


Revolution, Polyarchy, Dilem
mas of Pluralist Democracy e
Democracy and Its Critics.

Sobre a democracia

FUNDAO UNIVERSIDADE DE BRASLIA

Robert A. Dahl

Reitor
Lauro Morhy
Vice-Reitor
Timothy Martin Mulholland
Ed it o r a U n iv e r s id a d e d e B r a s l ia

Diretor
Alexandre Lima

Sobre a democracia

C o n s e l h o E d it o r ia l

Airton Lugarinho de Lima Camara.


Alexandre Lima, Elizabeth Cancelli, Estevo Chaves de
Rezende Martins, Henryk Siewierski, Jos Maria Gonalves de
Almeida Jnior, Moema Malheiros Pontes. Reinhardt Adolfo
Fuck, Srgio Paulo Rouanet e Sylvia Ficher

Traduo
Beatriz Sidou

w
40 anos
Editora Universidade de Braslia

sJh
'
EDITORA

^JL^i

UnB

E quipe editorial: A irton L ugarinho (S u p erv is o ed itorial): R ejane de


M en eses (A com panham ento editorial): W ilm a G on alves R osas Saltarelli
(Preparao de originais); G ilvam Joaquim C osm o e W ilm a G on alves
R osas Saltarelli (R eviso): E ugnio F elix Braga (E ditorao eletrnica):
C leide Passos. Rejane de M en eses e Rbia Pereira (n d ice); M aurcio
B orges (Capa)

Sumrio

Copyright 1998 by Y ale U niversity


Copyright 2001 by Editora U niversidade de Braslia, pela traduo
T tulo original: On democracy

Impresso no Brasil
A g r a d e c im e n to s ,

Direitos exclusivos para esta edio:

C a p t u l o 1
P r e c i s a m o s r e a l m e n t e d e u m g u i a ?, 11

Editora U niversidade de Braslia


SC S 0 . 0 2 B loco C N - 78 Ed. OK 22 andar
7 0 3 0 0 -5 0 0 - Braslia. DF
T el: (O x x l) 2 2 6 -6 8 7 4
Fax: (O x x l) 225-56 1 1

Parte I
C) c o m e o
C a p t u l o 2

editora@unb.br
T od os o s direitos reservados. Nenhum a parte desta publicao poder ser
arm azenada ou reproduzida por qualquer m eio sem a autorizao por e s
crito da Editora.
Ficha catalogrfica elaborada pela
B iblioteca Central da U niversidade de Braslia

D 131

D ahl, Robert A.
Sobre a dem ocracia / Robert A. Dahl; traduo de
Beatriz Sidou. - Braslia : Editora U niversidade de
Braslia. 2001
2 3 0 p.
Traduo de: On dem ocracy
ISB N : 8 5 -2 3 0 -0 6 2 1 -4
1. D em ocracia I. Sidou. Beatriz II. T tulo.
C D U 3 2 1 .7

O n d e s u r g iu e c o m o se d e s e n v o l v e u a d e m o c r a c ia ? U m a
b r e v e h is t r ia , 1 7

O Mediterrneo, 21
A Europa do Norte, 27
Democratizao: a caminho, apenas a caminho..., 32
C a p t u l o 3
O q u e h p e l a f r e n t e ?, 3 7

Objetivos democrticos e realidades, 39


Dos julgamentos de valor aos julgamentos empricos, 42
P a r t e II
A DEM OCRACIA IDEAI.
C a p t u l o 4
O QUE D EM O CR AC IA ?, 4 7

Os critrios de um processo democrtico, 49


Por que esses critrios?, 50
Algumas questes decisivas. 52
C a p t u l o 5
P O R QUE A D EM O CR AC IA ?, 5 7

As vantagens da democracia: resumo, 73

Sobre a dem ocracia

Sum rio

C a p t u l o 6
PO R QUE A IGUALDADE POLTICA I? IGUALDADE INTRNSECA,

75

A igualdade bvia?, 75
Igualdade intrnseca: um julgamento moral, 77
Por que devemos adotar este princpio, 79
C a p t u l o 7
PO R QUE IGUALDADE POLTICA I I ? COM PETNC IA CVICA, 8 3

A tutela: uma alegao em contrrio, 83


A competncia dos cidados para governar, 89
Uma quinta norma democrtica: a incluso, 91
Problemas no-resolvidos, 92
Comentrios conclusivos e apresentao. 94
Parte
A

iii

v e r d a d e ir a d e m o c r a c ia

Q u e in s t it u i e s p o l t ic a s r e q u e r a d e m o c r a c ia e m
grande escala

?, 9 7

Como podemos saber?. 98


As instituies polticas da moderna democracia
representativa, 99
As instituies polticas em perspectiva, 100
O fator tamanho , 105
Por que (e quando) a democracia exige representantes
eleitos?, 106
Por que a democracia exige eleies livres, justas e
freqentes?, 109
Por que a democracia exige a livre expresso?, 110
Por que a democracia exige a existncia de fontes alternativas
e independentes de informao?, 111
Por que a democracia exige associaes independentes?, 111
Por que a democracia exige uma cidadania inclusiva?, 112
C a p t u l o 9

I: d e m o c r a c i a e m e s c a l a s d i f e r e n t e s , 115
Em todo caso, as palavras importam, sim..., 115
Democracia: grega x moderna, 117
Democracia de assemblia x democracia representativa, 118

V a r ie d a d e s

A representao j existia, 119


Mais uma vez: tamanho e democracia. 120
Os limites democrticos do governo representativo, 124
Um dilema bsico da democracia, 125
O negcio s vezes ser pequeno, 125
As vezes o negcio ser grande, 127
O lado sombrio: a negociao entre as elites, 128
Organizaes internacionais podem ser democrticas?. 129
Uma sociedade pluralista vigorosa nos pases
democrticos, 132
C a p t u l o 10

135
Variaes constitucionais. 136
Quanta diferena fazem as diferenas?, 145

V a r ie d a d e s II: c o n s t it u i e s ,

C a p t u l o

C a p t u l o 8

11

147
Os sistemas eleitorais, 147
Algumas opes bsicas para as constituies
democrticas. 154
Algumas orientaes sobre as constituies democrticas. 156

V a r ie d a d e s III: p a r t id o s e s is t e m a s e l e it o r a is ,

Pa r te

IV

AS c o n d i e s f a v o r v e is e a s d e s f a v o r v e is
C a p t u l o 12
Q u e c o n d i e s s u b j a c e n t e s f a v o r e c e m a

161
A falha das alternativas, 162
Interveno estrangeira, 163
Controle dos militares e da Polcia, 165
Conflitos culturais fracos ou ausentes, 166
Cultura e convices democrticas, 173
Desenvolvimento econmico e economia de mercado, 175
Um resumo. 175
ndia: uma democracia improvvel, 176
Por que a democracia se espalhou pelo mundo inteiro. 180

D EM O CR AC IA ?,

Sum rio

C a p t u l o 13
P O R QUE O CAPITALISM O I)E MERCADO FAVORECE A

183
Algumas ressalvas, 186

DEM OCRACIA,

Agradecimentos

C a p t u l o 14
PO R QUE o CAPITALISM O DE M ERCADO PREJUDICA A
DEM OCRACIA,

191

C a p t u l o 15

199
a ordem econmica, 200
a internacionalizao, 202
a diversidade cultural, 202
a educao cvica, 204

VIAGEM INACABADA,

Dificuldade
Dificuldade
Dificuldade
Dificuldade

1:
2:
3:
4:

A p n d ic e A
O S SISTEMAS ELEITORAIS,

209

A p n d ic e B
A ACOMODAO POLTICA NOS PASES TNICA OU
CULTURALM ENTE DIVIDIDOS,

213

A p n d ic e C

CONTAGEM DOS PASES DEM O CRTICOS,

R e f e r n c ia s b ib l io g r f ic a s ,
n d ic e ,

227

221

217

Pelo que me lembro, foi para minha mulher. Ann Sale DahL
que mencionei que talvez estivesse interessado em escrever mais
um livro sobre a teoria e a prtica da democracia. Dessa vez. o li
vro que eu tinha em mente seria menos acadmico do que a maio
ria dos outros j publicados. Eu no escreveria o livro para outros
acadmicos nem especialmente para os norte-americanos. Eu gos
taria de ser til para qualquer pessoa, em qualquer lugar, seria
mente interessada em aprender mais sobre um assunto vasto, que
pode facilmente tornar-se to complicado que as nicas pessoas
desejando investig-lo em profundidade so os tericos polticos,
filsofos e outros estudiosos. Confesso que encontrar o estilo exato
seria dificlimo. A entusistica reao de Ann me incentivou a se
guir em frente. Ela tambm foi a primeira leitora de um esboo
quase completo; suas atiladas sugestes editoriais melhoraram
bastante a minha exposio do assunto.
Dois ocupadssimos colegas da universidade, James Fishkin
e Michael Walzer, generosamente fizeram comentrios detalhados
a meu rascunho terminado - bom, no exatamente terminado, 110
final das contas. Suas crticas e sugestes foram to im portantes
e to teis que adotei quase todas; tive de deixar algumas de lado.
pois me pareciam exigir um livro bem mais comprido do que 0
que eu tinha em mente. Tambm devo a Ilans D aalder, Arend
Lipjhart e Hans Blockland por seus importantes comentrios sobre
a Holanda.
Sou grato a Charles Hill. David Mayhew, Ian Shapiro e Norma
Thompson por responderem a meu pedido de nomes de obras que
servissem aos leitores desejosos de prosseguir estudando o tema.
Suas sugestes enriqueceram a lista intitulada Mais leituras'.

10

R obert A. Dahl

Bem antes de completar o original, mencionei-o a John Covell.


editor snior na Yale University Press, que imediatamente expres
sou grande interesse nele. Depois de lhe entregar uma cpia do
manuscrito, as perguntas e sugestes que ele ofereceu me ajudaram
a aperfeio-lo em muitos pontos.
Sinto-me feliz porque este livro a continuao de um longo
relacionamento com a Yale University Press. Para mim. especial
mente prazeroso que a Yale University Press o esteja publicando,
porque ao escrev-lo no hesitei em consultar trabalhos antigos
meus que a Yale publicou no correr de muitos anos. Tambm me
senli encantado com o diretor John Ryden, a diretora associada
Tina Weiner e a diretora administrativa Mervl Lanning, que no
apenas expressaram seu entusiasmo pela publicao do livro, mas
avalizaram energicamente minha proposta de que ele fosse rapida
mente traduzido e publicado em outros pases, de modo a torn-lo
disponvel a leitores em outros cantos do inundo.
Por fim, o trabalho de editorao de Laura Jones Dooley, edi
tora assistente, foi rpido e maravilhoso. Sua contribuio invisvel
para o leitor, mas o autor sabe muito bem que o livro est melhor por
causa desse trabalho - e espera que ela tambm saiba...

Captulo 1

Precisamos realmente de um guia?

Durante esta ltima metade do sculo XX. o mundo testemu


nhou uma extraordinria alterao poltica, sem precedentes. Todas
as principais alternativas para a democracia desapareceram, transformaram-se em sobreviventes excntricos ou recuaram, para se
abrigarem em seus ltimos basties. No incio do sculo, os inimi
gos pr-modernos da democracia - a monarquia centralizada, a
aristocracia hereditria, a oligarquia baseada no sufrgio limitado e
exclusivo - haviam perdido sua legitimidade aos olhos de boa parte
da humanidade. Os mais im portantes regim es antidem ocrticos
do sculo XX - o comunista, o fascista, o nazista - desapareceram
nas runas de uma guerra calamitosa ou, como aconteceu na Unio
Sovitica, desmoronaram internamente. As ditaduras militares fo
ram totalmente desacreditadas por suas falhas, especialmente na
Amrica Latina; onde conseguiram sobreviver, em geral adotaram
uma fachada pseudodemocrtica.
Assim, teria a democracia pelo menos conquistado o apoio dos
povos e das pessoas pelo mundo afora? No. Continuaram a existir
convices e movimentos antidemocrticos, muitas vezes associa
dos ao nacionalismo fantico ou ao fundamentalismo religioso.
Existiam governos democrticos (em variados graus de democra
cia) para menos da metade da populao do mundo. Um quinto
dos habitantes do mundo vivia na China - que, em seus ilustres 4
mil anos de histria, jamais experimentou um governo democrti
co. Na Rssia, que s fez a transio para o governo democrtico
na ltima dcada do sculo, a democracia era frgil e tinha fraco
apoio. Mesmo nos pases em que h muito a democracia fora esta

12

R obert A. Dahl

belecida e parecia segura, alguns observadores sustentavam que a


democracia estava em crise ou, no mnimo, gravemente distorcida
pela reduo na confiana dos cidados de que os lderes eleitos, os
partidos polticos e os funcionrios do governo conseguiriam ou
realmente tratariam corretamente ou pelo menos teriam algum su
cesso em questes como o persistente desemprego, os programas
de bem-estar, a imigrao, os impostos e a corrupo.
Suponha que dividamos os cerca de duzentos pases do mundo
entre os que tm governos no-democrticos, os que tm novos
governos democrticos e os que tm governos democrticos longos
e relativamente bem estabelecidos. Deve-se reconhecer que cada
um desses grupos abrange um conjunto imensamente diversificado
de pases. No obstante, essa trplice simplificao nos ajuda a per
ceber que, de uma perspectiva democrtica, cada grupo enfrenta
uma dificuldade diferente. Para os pases recentemente democrati
zados, a dificuldade saber se e como as novas instituies e as
prticas democrticas podem ser reforadas ou, como diriam al
guns cientistas polticos, consolidadas, para que venham a suportar
o teste do tempo, o conflito poltico e a crise. Para as democracias
mais antigas, o problema aperfeioar e aprofundar a sua demo
cracia.
A esta altura, pode-se muito bem perguntar: o que realmente
entendemos por democracia? O que distingue um governo democrti
co de um governo no-democrtico? Se um pas no-democrtico faz
a transio para a democracia, transio para o qu''! Com refe
rncia consolidao da democracia, o que exatamente consoli
dado? E o que significa falar de aprofundar a dem ocracia num
pas democrtico? Se um pas j uma democracia, como ele pode
r se tornar mais democrtico''! E assim por diante...
A democracia, de vez cm quando, discutida h cerca de
2.500 anos - tempo mais do que suficiente para reunir um bom
conjunto de idias sobre o qual todos ou quase todos possam con
cordar. Aqui no tratamos de saber se para o bem ou para o mal.
Os 25 sculos em que tem sido discutida, debatida, apoiada,
atacada, ignorada, estabelecida, praticada, destruda e depois s vezes
restabelecida aparentemente no resultaram em concordncia sobre
algumas das questes fundamentais sobre a democracia.

Sobre a dem ocracia

13

O prprio fato de ter uma histria to comprida ironicamente


contribuiu para a confuso e a discordncia, pois democracia tem
significados diferentes para povos diferentes em diferentes tempos
e diferentes lugares. Por longos perodos na histria humana, na
prtica, a democracia realmente desapareceu, mal sobrevivendo
como valiosa idia ou memria entre poucos. At dois sculos
atrs apenas (digamos, h dez geraes), a histria tinha pouqus
simos exemplos de verdadeiras democracias. A democracia era
mais assunto para teorizao de filsofos do que um verdadeiro
sistema a ser adotado e praticado pelos povos. Mesmo nos raros
casos em que realmente existia uma democracia ou uma rep
blica, a maioria dos adultos no estava autorizada a participar da
vida poltica.
Embora em seu sentido mais geral seja antiga, a forma da de
mocracia que discutirei neste livro um produto do sculo XX.
Ilqje, pressupe-se que a democracia assegure virtualmente a todo
cidado adulto o direito de voto. No entanto, h cerca de quatro
geraes - por volta de 1918. mais ou menos ao final da Primeira
Guerra Mundial - , em todas as democracias ou repblicas indepen
dentes que at ento existiam, uma boa metade de toda a populao
adulta sempre estivera excluda do pleno direito de cidadania: a
metade das mulheres.
Temos ento algo impressionante a pensar: se aceitssemos o
sufrgio universal como exigncia da democracia, haveria algumas
pessoas, em praticamente todos os pases democrticos, que seriam
mais velhas do que seu sistema democrtico de governo. A demo
cracia no sentido moderno talvez no seja l muito jovem , mas
tambm no to antiga...
Pode-se fazer uma objeo: os Estados Unidos no se torna
ram uma democracia da Revoluo norte-americana em diante uma democracia numa repblica, como a chamou Abraham
Lincoln? O ilustre francs Alexis de Tocqueville, depois de visitar
os Estados Unidos nos anos 1830. no chamou seu famoso livro de
A dem ocracia na Am erica1! Os atenienses no chamavam de demo
cracia seu sistema no sculo V a.C.? E o que era a repblica roma
na, se no uma espcie de democracia? Se democracia significou
diferentes coisas em pocas diferentes, como poderemos ns con
cordar sobre o que signifique hoje?

14

R obert A. Dahl

Uma vez comeado, pode-se insistir: por que, afinal, a demo


cracia desejvel? E quo democrtica a democracia nos pa
ses hoje chamados democrticos - Estados Unidos, Inglaterra.
Frana, Noruega, Austrlia e muitos outros? Alm do mais, ser
possvel explicar por que esses pases so democrticos e tantos
outros no? Poderamos fazer muitas perguntas mais.
Assim, a resposta pergunta no ttulo deste captulo est razoa
velmente clara. Quando se est interessado em procurar respostas
para as perguntas essenciais sobre democracia, um guia pode ajudar.
Nesta pequena excurso, voc no encontrar respostas para
todas as perguntas que gostaria de fazer. Para manter a nossa via
gem relativamente curta e acessvel, teremos de passar por cima de
incontveis trilhas que voc talvez preferisse explorar. Elas real
mente deveriam ser exploradas... Espero que depois desta nossa
excurso voc comece a explor-las por sua conta. Para ajud-lo
nesse empreendimento, no final deste livro darei uma rpida lista
de obras pertinentes.
Nossa viagem comea pelo comeo: as origens da democracia.

Parte I
comeo

Captulo 2

Onde surgiu e como se


desenvolveu a democracia?
Uma breve histria

Voc deve lembrar que iniciei dizendo que a democracia, de


vez em quando, discutida h 2.500 anos. Ser realmente to velha
a democracia? Muitos norte-americanos e outros acreditam que a
democracia comeou h duzentos anos, nos Estados Unidos. Ou
tros, cientes de suas razes clssicas, afirmariam que ela teria co
meado na Grcia ou na Roma antiga. Onde comeou c como teria
evoludo a democracia?
Talvez fosse agradvel vermos a democracia progredindo mais
ou menos continuamente desde sua inveno, por assim dizer, na
Grcia antiga h 2.500 anos e aos poucos se expandindo a partir
daquele nfimo comeo at os dias de hoje, quando chegou a todos
os continentes e a uma boa parte da humanidade.
Belo quadro - mas falso, no mnimo por duas razes.
Em primeiro lugar, como sabe qualquer conhecedor da histria
europia, depois de seus primeiros sculos na Grcia ou em Roma,
a ascenso do governo popular transformou-se em declnio c queda.
Ainda que nos permitssemos uma razovel liberdade para decidir
quais governos contaramos como populares, democrticos" ou
republicanos, sua ascenso e sua queda no poderiam ser descri
tas como ascenso firme at um pico distante, pontilhada aqui e ali
por breves descidas. Ao contrrio, o rumo da histria democrtica
mais parece a trilha de um viajante atravessando um deserto plano

Sobre a dem ocracia

FiGURA 1. Pases democrticos (com sufrgio masculino ou pleno sufrgio, 1850-1995)

svopv.nouiz

Nmero de pases

19

e quase interminvel, quebrada por apenas alguns morrinlios, at


finalmente iniciar a longa subida at sua altura no presente (Fig. 1).
Em segundo lugar, seria um equvoco pressupor que a demo
cracia houvesse sido inventada de uma vez por todas como, por
exemplo, foi inventada a mquina a vapor. Quando descobrem que
prticas ou ferramentas surgiram em momentos diferentes e em
diferentes lugares, antroplogos e historiadores em geral desejam
saber como esses aparecimentos isolados foram produzidos. Ser
que as ferramentas ou as prticas se espalharam por divulgao a
partir de seus inventores para outros grupos - ou teriam sido in
ventadas de maneira independente por grupos diferentes? Muitas
vezes difcil ou at impossvel encontrar uma resposta. O mesmo
acontece com o desenvolvimento da democracia no mundo. Quanto
de sua disseminao pode ser explicado simplesmente por sua di
fuso a partir das origens e quanto (se que isto aconteceu) por ter
sido criado de modo independente em diferentes pocas e diferen
tes lugares?
Embora no caso da democracia a resposta esteja sempre ro
deada por muita incerteza, minha leitura do registro da histria
essencialmente esta: parte da expanso da democracia (talvez boa
parte) pode ser atribuda difuso de idias e prticas democrti
cas. mas s a difuso no explica tudo. Como o fogo, a pintura ou a
escrita, a democracia parece ter sido inventada mais de uma vez.
em mais de um local. Afinal de contas, se houvesse condies fa
vorveis para a inveno da democracia em um momento, num s
lugar (por exemplo, em Atenas, mais ou menos 500 anos a.C.), no
poderiam ocorrer semelhantes condies favorveis em qualquer
outro lugar?
Pressuponho que a dem ocracia possa ser inventada e rein
ventada de maneira autnoma sempre que existirem as condies
adequadas. Acredito que essas condies adequadas existiram em
diferentes pocas e em lugares diferentes. Assim como uma terra
que pode ser cultivada e a devida quantidade de chuva estimularam
o desenvolvimento da agricultura, determinadas condies favor
veis, sempre apoiaram uma tendncia para o desenvolvimento de
um governo democrtico. Por exemplo, devido a condies favor
veis. bem provvel que tenha existido alguma forma de democra
cia em governos tribais muito antes da histria registrada.

20

R obert A. Dahl

Imagine esta possibilidade: pressuponhamos que certos povos


constituam um grupo bastante unido: ns e eles, ns e outros, a
minha gente e o povo deles, a minha tribo e as outras tribos. Alm
do mais, pressuponhamos que o grupo (a tribo, digamos) bastante
independente de controle exterior; os membros da tribo mais ou
menos conseguem dirigir o seu prprio espetculo, por assim dizer,
sem a interferncia de gente de fora. Por fim, suponhamos que um
bom nmero de membros do grupo, talvez os mais idosos da tribo,
vejam-se como bastante iguais, estando bem qualificados para dar
uma palavra em seu governo. Em tais circunstncias, acredito que
seja provvel emergirem tendncias democrticas. Uni impulso
para a participao democrtica desenvolve-se a partir do que po
deramos chamar de lgica chi igualdade.
Durante todo o longo perodo em que os seres humanos vive
ram juntos em pequenos grupos e sobreviveram da caa e da coleta
de razes, frutos e outras ddivas da natureza, sem a menor dvida,
s vezes - talvez habitualmente - , teriam criado um sistema em
que boa parte dos membros, animados por essa lgica da igualdade
(certam ente os mais velhos ou os mais experientes), participaria
de quaisquer decises que tivessem de tomar como grupo. Isto
realmente aconteceu, conforme est bastante com provado pelos
estudos de sociedades tribais grafas. Portanto, durante m uitos
m ilhares de anos, alguma forma prim itiva da dem ocracia pode
muito bem ter sido o sistema poltico mais natural".
Entretanto, sabemos que esse longo perodo teve um fim.
Quando os seres humanos comearam a se estabelecer por demo
rados perodos em comunidades fixas para tratar da agricultura e
do comrcio, os tipos de circunstncias favorveis participao
popular 110 governo que acabo de mencionar - a identidade do gru
po, a pouca interferncia exterior, um pressuposto de igualdade parecem ter rareado. As formas de hierarquia e dominao torna
ram-se mais naturais. Em conseqncia, os governos populares
desapareceram entre os povos estabelecidos por milhares de anos.
No entanto, eles foram substitudos por monarquias, despotismos,
aristocracias ou oligarquias, todos com base em alguma forma de
categorizao ou hierarquia.
Ento, por volta de 500 a.C., parece terem ressurgido condi
es favorveis em diversos lugares, e alguns pequenos grupos de

Sobre a dem ocracia

21

pessoas comearam a desenvolver sistemas de governo que pro


porcionavam oportunidades bastante amplas para participar em
decises de grupo. Pode-se dizer que a democracia primitiva foi
reinventada em uma forma mais avanada. Os avanos mais deci
sivos ocorreram na Europa - trs na costa do Mediterrneo, outros
na Europa do Norte.

O Mediterrneo
Os sistemas de governo que permitiam a participao popular
de um significativo nmero de cidados foram estabelecidos pela
prim eira vez na Grcia clssica e eni Roma. por volta do ano
500 a.C., em bases to slidas que resistiram por sculos, com al
gumas mudanas ocasionais.

G rcia

A Grcia clssica no era um pas no sentido moderno, um lu


gar em que todos os gregos vivessem num nico estado, com um
governo nico. Ao contrrio, a Grcia era composta por centenas
de cidades independentes, rodeadas de reas rurais. Diferente dos
Estados Unidos, da Frana, do Japo e de outros pases modernos,
os estados soberanos da Grcia eram cidades-estado. A mais famo
sa desde o perodo clssico foi Atenas. Em 507 a.C.. os atenienses
adotaram um sistema de governo popular que durou aproximada
mente dois sculos, at a cidade ser subjugada por sua vizinha mais
poderosa ao norte, a Macednia. (Depois de 321 a.C.. o governo
ateniense tropeou sob o domnio macednio por geraes; mais
tarde, a cidade foi novamente subjugada, desta vez por Roma.)
Foram os gregos - provavelmente os atenienses - que cunha
ram o termo demokratia: dem os . o povo. e kratos , governar. Por
falar nisso, interessante saber que. em Atenas, embora a palavra
dem os em geral se referisse a todo o povo ateniense, s vezes,
significava apenas a gente comum ou apenas o pobre. As vezes.
dem okratia era utilizada por seus crticos aristocrticos como uma
espcie de epteto, para mostrar seu desprezo pelas pessoas comuns

23

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

que haviam usurpado o controle que os aristocratas tinham sobre o


governo. Em quaisquer dos casos, dem okratia era aplicada pelos
atenienses e por outros gregos ao governo de Atenas e no de muitas
outras cidades gregas.1
Entre as democracias gregas, a de Atenas era de longe a mais
importante, a mais conhecida na poca e. ainda hoje, de incompa
rvel influncia na filosofia poltica, muitas vezes considerada um
exemplo primordial de participao dos cidados ou, como diriam
alguns, era uma dem ocracia participante.
O governo de Atenas era complexo - por demais complexo
para ser devidamente descrito aqui. Em seu mago havia uma as
sem blia a que todos os cidados estavam autorizados a participar.
A assemblia elegia alguns funcionrios essenciais - generais, por
exemplo, por mais estranho que parea. O principal mtodo para
selecionar os cidados para os outros deveres pblicos era uma
espcie de loteria em que os cidados que poderiam ser eleitos
detinham a mesma chance de ser escolhidos. Segundo algumas es
timativas, um cidado comum tinha uma boa chance de ser esco
lhido por essa loteria pelo menos uma vez na vida para servir como
o funcionrio mais importante a presidir o governo.
Embora algumas cidades gregas se reunissem, formando ru
dimentares governos representativos por suas alianas, ligas e con
federaes (essencialmente para defesa comum), pouco se sabe
sobre esses sistemas representativos. Praticamente no deixaram
nenhuma impresso sobre idias e prticas democrticas e. com
certeza, nenhuma sobre a forma tardia da democracia representati
va. O sistema ateniense de seleo dos cidados para os deveres
pblicos por sorteio tambm jamais se tornou uma alternativa
aceitvel para as eleies como maneira de escolher os represen
tantes.
Assim, as instituies polticas da Grcia, por mais inovadoras
que tenham sido em sua poca, foram ignoradas ou mesmo clara

mente rejeitadas durante o desenvolvimento da moderna democra


cia representativa.

22

1 Para uma descrio minuciosa da democracia em Atenas, veja Mogens Herman


Hansen. The Athenian Democracy in the Age o f Demosthenes: Structure. Prin
ciples and Ideology, traduzida para o ingls por J. A. Crook. Oxford. Blackwell.
1991.

Roma

Mais ou menos na poca em que foi introduzido na Grcia, o


governo popular apareceu na pennsula italiana na cidade de Roma.
Os romanos preferiram chamar seu sistema de repblica: res. que
em latim significa coisa ou negcios, e publicus - ou seja. a rep
blica poderia ser interpretada como a coisa pblica ou os neg
cios do povo. (Voltarei a essas duas palavras, dem ocracia e
repblica.)

O direito de participar no governo da repblica inicialmente


estava restrito aos patrcios, os aristocratas. Numa etapa da evolu
o da democracia que encontraremos mais adiante, depois de
muita luta, o povo (a plebe) tambm adquiriu esse direito. Como
em Atenas, o direito a participar restringia-se aos homens, o que
tambm aconteceu em todas as democracias que apareceram de
pois, at o sculo XX.
Desde seu incio como urbe de tamanho bastante modesto, a
repblica romana expandiu-se por meio da anexao ou da con
quista muito alm dos limites da velha cidade, chegando a dominar
toda a Itlia e regies bem mais distantes. A repblica, muitas ve
zes, conferia a valorizadssima cidadania romana aos povos con
quistados, que assim se tornavam cidados romanos no pleno gozo
dos direitos e dos privilgios de um cidado, e no simples sditos.
Ainda que esse dom parecesse generoso e sbio, se a julgar
mos da perspectiva atual, descobriremos um enorme defeito: Roma
jamais adaptou adequadamente suas instituies de governo popu
lar ao descomunal aumento no nmero de seus cidados e seu
enorme distanciamento geogrfico da cidade. Por estranho que pa
rea de nosso ponto de vista, as assemblias a que os cidados ro
manos estavam autorizados a participar continuavam se reunindo,
como antes, na cidade de Roma - exatamente nesse mesmo Frum,
hoje em runas, visitado pelos turistas. No entanto, para a maioria
dos cidados romanos que viviam no vastssimo territrio da rep

25

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

blica, a cidade era muito distante para que pudessem assistir s


assemblias, pelo menos sem esforo extraordinrio e altssimos
custos. Conseqentem ente, era negada a um nmero cada vez
maior (e mais tarde esmagador) de cidados a oportunidade de
participar das assemblias que se realizavam no centro do sistema
de governo romano. Era como se a cidadania norte-americana fosse
conferida a pessoas em diversos estados, conforme o pas se expandia,
embora a populao desses novos estados s pudesse exercer seu
direito de voto nas eleies nacionais se comparecesse a assem
blias realizadas em Washington, D. C.
Em muitos aspectos, os romanos eram um povo criativo e
pragmtico, mas no inventaram ou adotaram uma soluo que
hoje nos parece bvia: uin sistema vivel de governo representati
vo , fundamentado em representantes eleitos democraticamente.
Antes que saltemos para a concluso de que os romanos eram
menos criativos ou menos capazes do que ns, devemos nos lem
brar que as inovaes e as invenes a que nos habituamos em ge
ral nos parecem to bvias que comeamos a nos perguntar por que
nossos predecessores no as introduziram antes. Em geral, aceita
mos prontamente, sem discutir coisas que algum tempo antes esta
vam por ser descobertas. Da mesma forma, geraes que vierem mais
tarde podero tambm se perguntar com o no enxergamos deter
minadas inovaes que viro a considerar bvias... Devido ao que
ns, hoje , aceitamos sem discutir, ser que, assim como os roma
nos, seremos insuficientemente criativos na reformulao de nossas
instituies polticas?
Embora a repblica romana tenha durado consideravelmente
mais tempo do que a democracia ateniense e mais tempo do que
qualquer democracia moderna durou at hoje, por volta do ano
130 a.C., ela comeou a enfraquecer pela inquietude civil, pela mi
litarizao, pela guerra, pela corrupo e por um decrscimo 110
esprito cvico que existira entre os cidados. O que restava das
prticas republicanas autnticas terminou perecendo com a ditadu
ra de Jlio Csar. Depois de seu assassinato em 44 a.C.. uma
repblica outrora governada por seus cidados tornou-se um imp
rio, comandado por imperadores.

Com a queda da repblica, o governo popular desapareceu in


teiramente no sul da Europa. Excetuando-se os sistemas polticos
de pequenas tribos esparsas, ele desapareceu da face da terra por
cerca de mil anos.

24

Itlia

Como uma espcie extinta ressurgindo depois de uma grande


mudana climtica, o governo popular comeou a reaparecer em
muitas cidades do norte da Itlia por volta do ano 1100 d.C. Mais
uma vez, foi em cidades-estado relativam ente pequenas que se
desenvolveram os governos populares, no em grandes regies ou
em grandes pases. Num padro conhecido em Roma e mais tarde
repetido durante o surgimento dos modernos governos representa
tivos, a participao nos corpos governantes das cidades-estado foi
inicialmente restrita aos membros das famlias da classe superior:
-iiobres. grandes proprietrios e afins. Com o tempo, os residentes
nas cidades, que estavam abaixo na escala socioeconmica. come
aram a exigir o direito de participar. Membros do que hoje
chamamos classes mdias - novos ricos, pequenos mercadores,
banqueiros, pequenos artesos organizados em guildas, soldados
das infantarias comandadas por cavaleiros - no apenas eram mais
numerosos do que as classes superiores dominantes, mas tambm
capazes de se organizar. Eles ainda podiam ameaar violentas re
belies e. se necessrio, lev-las adiante. Conseqentemente, em
muitas cidades, essas pessoas - o p o p o lo , como eram chamadas ganharam o direito de participar do governo local.
Durante mais de dois sculos, essas repblicas floresceram em
uma srie de cidades italianas. Uma boa parte dessas repblicas,
como Florena e Veneza, eram centros de extraordinria prospe
ridade, refinado artesanato, arte e arquitetura soberbas, desenho
urbano incomparvel, msica e poesia magnficas, e a entusistica
redescoberta do mundo antigo da Grcia e de Roma. Encerrava-se
o que as geraes posteriores vieram a chamar Idade Mdia e
chegou aquela inacreditvel exploso de brilhante criatividade, o
Renascimento.

26

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

Infelizmente, para o desenvolvimento da democracia, entre


tanto, depois de meados do sculo XIV, os governos republicanos
de algumas das maiores cidades cada vez mais deram lugar aos
eternos inimigos do governo popular: o declnio econmico, a cor
rupo, a oligarquia, a guerra, a conquista e a tomada de poder por
governantes autoritrios, fossem prncipes, monarcas ou soldados.
Isso no foi tudo. Vista no vasto panorama das tendncias histricas, a
cidade-estado foi condenada como base para o governo popular pelo
surgimento de um rival com foras esmagadoramente superiores: o
estado nacional, ou pais. Vilas e cidades estavam destinadas a ser
incorporadas a essa entidade maior e mais poderosa, tornando-se.
na melhor das hipteses, unidades subordinadas do governo.
Por gloriosa que tenha sido. a cidade-estado estava obsoleta.

Essa distino no tinha base alguma na histria anterior: nem


em Roma nem em Veneza, por exemplo, havia um sistema de re
presentao. Para falar a verdade, todas as primeiras repblicas
cabiam muito bem na definio de Madison para dem ocracia.
Alm do mais, essas duas palavras foram usadas como sinnimos
nos Estados Unidos durante o sculo XVIII. A distino de Madison
tambm no encontrada numa obra do conhecido filsofo poltico
francs Montesquieu, a quem Madison admirava imensamente e
muitas vezes elogiou. O prprio Madison, provavelmente, sabia
que sua distino no tinha nenhuma base histrica firme; assim,
devemos concluir que ele a criou para desacreditar crticos que dis
cutiam o fato de a constituio proposta no ser suficientemente de
mocrtica.
Entretanto (a questo no est clara), talvez as palavras dem o
cracia e repblica (apesar de Madison) no designassem diferen
as nos tipos de governo popular. Elas apenas refletiam, ao preo
da confuso posterior, uma diferena entre o grego e o latim, as
lnguas de que se originaram.

Palavras sobre palavras

Voc talvez tenha notado que me referi a governos populares"


na Grcia, em Roma e na Itlia. Como vimos, para designar seus
governos populares, os gregos inventaram o termo dem ocracia. Os
romanos tiraram do latim o nome de seu governo, a repblica . e
mais tarde os italianos deram este nome para os governos popula
res de suas cidades-estado. Voc poderia muito bem lembrar que
dem ocracia e repblica se referem a tipos fundamentalmente dife
rentes de sistemas constitucionais. Ou ser que essas duas palavras
refletem justamente as diferenas nas lnguas de que vieram?
A resposta correta foi toldada em 1787, num ensaio influente
que James Madison escreveu para ganhar apoio constituio
norte-americana recentemente proposta. Um dos principais arqui
tetos dessa constituio e estadista excepcionalmente conhecedor
da cincia poltica de seu tempo, Madison fazia uma distino en
tre uma democracia pura, que uma sociedade consistindo num
nmero pequeno de cidados, que se renem e administram o go
verno pessoalmente, e uma repblica, que um governo em que
h um sistema de representao.2

James Madison. The Federalist: A Commentary on the Constitutions o f the


United States.... Nova York. Modern Library [ 1937?). n" 10. p. 59.

27

A Europa do Norte
Quer se chamassem democracias ou repblicas, os sistemas de
governo popular na Grcia, em Roma c na Itlia nao possuam
inmeras das caractersticas decisivas do moderno governo repre
sentativo. A Grcia clssica e a Itlia medieval e renascentista
compunham-se de governos populares locais, mas no possuam
um governo nacional eficaz. Por assim dizer, Roma tinha apenas
um governo local baseado na participao popular, mas nenhum
parlamento nacional de representantes eleitos.
Da perspectiva de hoje, evidentemente ausente de todos esses
sistemas, estavam pelo menos trs instituies polticas bsicas: um
parlamento nacional composto por representantes eleitos e governos
locais eleitos pelo povo que, em ltima anlise, estavam subordi
nados ao governo nacional. Um sistema combinando a democracia
em nveis locais com um parlamento eleito pelo povo no nvel mais
elevado ainda estava para ser criado.

28

Robert A. Dahl

Essa combinao de instituies polticas originou-se na In


glaterra. na Escandinvia, nos Pases Baixos, na Sua e em qual
quer outro canto ao norte do Mediterrneo.
Embora os padres do desenvolvimento poltico divergissem
amplamente entre essas regies, uma verso bastante simplificada
seria muito parecida com essa. Em vrias localidades, homens li
vres e nobres comeariam a participar diretam ente das assem
blias locais. A essas, foram acrescentadas assemblias regionais e
nacionais, consistindo em representantes a serem eleilos.

Assemblias locais
Comeo com os vikings, nao apenas por sentimentalismo, mas
porque sua experincia no muito conhecida, embora importan
tssima. Visitei algumas vezes a fazenda norueguesa a cerca de 130
quilmetros a nordeste de 1rondheim, de onde emigrou meu av
paterno (e que, para meu encanto, ainda conhecida como Dahl
Vestre, ou Dahl do Oeste). Na cidadezinha prxima, Steinkjer. ain
da se pode ver um anel de grandes pedras em forma de barco,
onde, periodicamente, se reuniam os vikings livres entre mais ou
menos o ano 600 d.C. a 1000 d.C., para uma assemblia judicial
chamada Ting, em noruegus. Lugares como esse. alguns ainda
mais antigos, podem ser encontrados por toda a vizinhana.
Por volta do ano 900 d.C.. as assemblias de vikings livres no
se encontravam apenas na regio de Trondheim. mas tambm em
muitas reas da Escandinvia. Como acontecia em Steinkjer. a
Ting caracteristicamente se reunia num campo aberto, marcado por
grandes pedras verticais. Na reunio da Ting. os homens livres re
solviam disputas; discutiam, aceitavam ou rejeitavam leis: adota
vam ou derrubavam uma proposta de mudana de religio (por
exemplo, aceitaram a religio crist em troca da antiga religio
nrdica); e at elegiam ou davam aprovao a um rei - que em ge
ral devia jurar fidelidade s leis aprovadas pela Ting.
Os vikings pouco ou nada sabiam e menos ainda se importa
vam com as prticas polticas democrticas e republicanas de mil
anos antes na Grcia e em Roma. Dentro da lgica da igualdade
que aplicavam aos homens livres, eles parecem ter criado suas pr

Sobre a dem ocracia

29

prias assemblias. Entre os vikings livres existia a idia da igual


dade. como demonstra a resposta dada por alguns vikings dinamar
queses quando um mensageiro lhes perguntou da margem do rio
que subiam na Frana: Qual nome de vosso senhor?"
- Nenhum. Somos todos iguais. '
Em todo caso, temos de resistir tentao de exagerar. A igual
dade de que se gabavam os vikings aplicava-se apenas aos homens
livres, e mesmo estes variavam em riqueza e slaus. Abaixo dos
homens livres estavam os escravos. Como os gregos e os romanos
ou. sculos depois, os europeus e os americanos, os vikings possuam
escravos: inimigos capturados em batalhas, vtimas desafortunadas
de incurses pelos povos das vizinhanas ou simplesmente pessoas
compradas no velho comrcio de escravos que havia por toda
parte. Ao contrrio dos homens nascidos livres, quando libertados,
os escravos continuavam na dependncia de seus antigos propriet
rios. Se os escravos constituam uma classe abaixo dos homens
livres, acima destes havia uma aristocracia de famlias com rique
za, geralmente em terras, e slaus hereditrio. No pice dessa pir
mide social havia um rei, cujo poder era limitado por sua eleio,
pela obrigao de obedecer s leis e pela necessidade de reter a
lealdade dos nobres e o apoio dos homens livres.
Apesar dessas graves limitaes na igualdade, a classe dos
homens livres (camponeses livres, pequenos proprietrios, agri
cultores) era grande o bastante para impor uma duradoura influn
cia democrtica nas instituies e nas tradies polticas.
Em diversas outras partes da Europa, as condies locais s
vezes tambm favoreciam o surgimento da participao popular no
governo. Os vales das altas montanhas dos Alpes, por exemplo,
proporcionavam uma medida de proteo e autonomia para os ho
mens livres empenhados em atividades pastoris. Um escritor moderno
descreve a Rcia (mais tarde, o canto suo de Graubiinden), por
volta do ano 800 d.C.:
C am poneses livres ... encontravam -se numa singular situao
igualitria. L igados pelo slaus em com um ... e p elo s direitos
com uns de uso dos pastos das m ontanhas, eles desenvolveram

Johannes Brondsted. The Vikings. Nova York. Penguin. 1960. p. 241.

30

R obert A. Dahl

um sentido de igualdade totalm ente em desacordo com o im pul


so hierrquico e voltado para o slalits do feudalism o m edieval.
Este esprito mais tarde dominaria o posterior surgim ento da
dem ocracia na repblica reciana.4

Das assemblias aos parlamentos


Quando se aventuraram a oeste, na direo da Islndia, os vikings
transplantaram suas prticas polticas e recriaram em diversos locais
uma Ting. Foram alm: prenunciando o posterior aparecimento de
parlamentos nacionais em todos os cantos, no ano 930 d.C.. cria
ram uma espcie de supra Ting, a Allhing, assemblia nacional que
permaneceu a fonte da legislao islandesa por trezentos anos. at
a Islndia scr finalmente subjugada pelos noruegueses.''
Enquanto isso, na Noruega, na Dinamarca e na Sucia, foram
criadas assem blias regionais que, depois, como aconteceu na
Islndia, se transformaram em assemblias nacionais. Embora o
subseqente aumento do poder do rei e das burocracias centraliza
das sob seu controle reduzisse a importncia dessas assemblias
nacionais, elas deixaram sua marca no que veio a acontecer mais
tarde.
Na Sucia, por exemplo, a tradio da participao popular nas
assemblias do perodo viking levou, no sculo XV. a um precur
sor do parlamento representativo moderno, quando o rei comeou a
convocar reunies de representantes de diferentes setores da socie
dade sueca: nobreza, clero, burguesia e povo. Posteriormente, essas
reunies evoluram, transformando-se no riksdag, ou parlamento/
No ambiente radicalmente diferente da Holanda e de Flandres.
a expanso da indstria, do comrcio e do setor financeiro ajudou a
criar classes mdias urbanas, compostas de indivduos que domi
navam recursos econmicos de bom tamanho. Os governantes, que
4 Benjamin R. Barber, The Death o f Communal Liberty: A History o f Freedom in
a Swiss Mountain Canton. Princeton. Princeton University Press. 1974. p. 115.
Gwyn Jones. A History o f the Vikings. 2. ed.. Oxford. Oxford University Press.
1985, p. 150, 152. 282-284.
(' Franklin D. Scott. Sweden: The Nation's History. M inneapolis. University o f
Minnesota Press, 1977. p. 111-112.

Sobre a dem ocracia

31

ansiavam eternamente por rendimentos, no podiam ignorar este


rico filo nem tax-lo sem o consentimento de seus proprietrios.
Para obter esse consentimento, convocavam reunies de represen
tantes vindos das cidadezinhas e das classes sociais mais impor
tantes. Essas assemblias, esses parlamentos ou esses estados,
como eram s vezes chamados, no resultaram diretamente nas le
gislaturas nacionais de hoje. mas estabeleceram tradies, prticas
e idias que favoreceram intensamente esse resultado.
Enquanto isso, de origens obscuras, aos poucos surgiu um
parlamento representativo, que nos sculos futuros viria a exercer,
de longe, a maior e mais importante influncia sobre a idia e a
prtica do governo representativo: o Parlamento da Inglaterra me
dieval. Menos um produto intencional e planejado do que uma
evoluo s cegas, o Parlamento emergiu das assemblias convo
cadas esporadicamente, sob a presso de necessidades, durante o
reinado de Eduardo I. de 1272 a 1307.
A evoluo do Parlamento a partir de suas origens uma his
tria muito demorada e bastante complexa para ser aqui resumida.
No obstante, mais ou menos no sculo XVIII. essa evoluo havia
levado a um sistema constitucional em que o rei e o Parlamento
eram limitados um pela autoridade do outro: no Parlamento, o poder
da aristocracia hereditria na Casa dos Lordes era contrabalan
ado pelo poder do povo na Casa dos Comuns. As leis prom ul
gadas pelo rei e pelo Parlam ento eram interpretadas por juizes
que, de modo geral (embora no sempre), independiam tanto do
rei quanto do Parlamento.
No sculo XVII, esse aparentemente maravilhoso sistema de
pesos e contrapesos entre as grandes foras sociais do pas e a se
parao dos poderes dentro do governo era amplamente admirado
na Europa. Ele foi louvado, entre outros, por Montesquieu, o famo
so filsofo poltico francs, e admirado nos Estados Unidos pelos
elaboradores da constituio, muitos dos quais esperavam criar na
Amrica do Norte uma repblica que teria as virtudes do sistema
ingls, sem os vcios da monarquia. Em seu devido tempo, a repblica
que eles ajudaram a formar proporcionaria uma espcie de modelo
para muitas outras repblicas.

32

Robert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

33

Democratizao: a caminho, apenas a cam in h o...

O que faltou realizar

Olhando para trs com todas as vantagens de uma viso pano


rmica do passado, facilmente conseguimos ver que 110 incio do
sculo XVIII j haviam surgido 11a Europa idias e prticas polti
cas que se tornariam importantes elementos nas convices e nas
instituies democrticas posteriores. Usando uma linguagem mais
moderna e abstrata do que empregariam as pessoas dessa poca,
deixem-me resumir o que seriam esses elementos.
Favorecida por condies e oportunidades locais em muitas
reas da Europa (especialmente na Escandinvia, em Flandres. na
Holanda. 11a Sua e na Inglaterra), a lgica da igualdade estimulou
a criao de assem blias locais , em que os homens livres pudes
sem participar do governo, pelo menos at certo ponto. A idia de
que os governos precisavam do consenso dos governados, que no
incio era uma reivindicao sobre 0 aumento dos impostos, aos
poucos se tornou uma reivindicao a respeito das leis em geral.
Numa rea grande demais para assemblias diretas de homens li
vres. como acontece numa cidade, numa regio ou num pas muito
grande, o consenso exigia representao 110 corpo que aumentava
os impostos e fazia as leis. Muito diferente do costume ateniense,
a representao devia ser garantida pela eleio - em vez de
sorteio ou alguma outra forma de seleo pelo acaso. Para garantir
0 consenso de cidados livres em um pas. nao ou estadonao, seriam necessrios legislativos ou parlamentos representati
vos eleitos em diversos nveis: local, nacional e talvez at provin
ciano, regional ou ainda outros nveis intermedirios.
Essas idias e essas prticas polticas europeias proporcionaram
uma base para o surgimento da democracia. Entre os proponentes
de uma democratizao maior, as descries de governos populares
11a Grcia clssica, em Roma e nas cidades italianas s vezes em
prestavam maior plausibilidade sua defesa. Essas experincias
histricas demonstraram que os governos sujeitos vontade do
povo eram mais do que esperanas ilusrias. Elas realmente acon
teceram e duraram muitos sculos; valia a pena tirar proveito delas.

Se as idias, as tradies, a histria e os costumes que acabo


de descrever continham uma promessa de democratizao... na
melhor das hipteses, seria apenas uma promessa. Ainda faltavam
peas decisivas.
Em primeiro lugar, mesmo nos pases com os mais auspiciosos
incios, imensas desigualdades impunham enormes obstculos
dem ocracia: diferenas entre direitos, deveres, influncia e a
fora de escravos e homens livres, ricos e pobres, proprietrios e
no-proprielrios de terras, senhores e servos, homens e mulheres,
trabalhadores independentes e aprendizes, artesos empregados e
donos de oficinas, burgueses e banqueiros, senhores feudais e
rendeiros, nobres e gente do povo, m onarcas e seus sditos, fun
cionrios do rei e seus subordinados. Mesmo os homens livres
eram muito desiguais em status , fortuna, trabalho, obrigaes, co
nhecimento, liberdade, influncia e poder. Em muitos lugares, a
mulher de um homem livre era considerada propriedade sua por
lei, pelo costume e na prtica. Assim, como sempre acontecia em
todos os cantos, a lgica da igualdade mergulhava de cabea na
desigualdade irracional.
Hm segundo lugar, mesmo onde existiam, as assemblias e os
parlamentos estavam muito longe de corresponder a mnimos pa
dres democrticos. Muitas vezes os parlamentos no eram preo
para um monarca; deveriam passar muitos sculos antes que o
controle sobre os ministros do rei mudasse de um monarca para um
parlamento ou que um presidente tomasse o lugar de um rei. Os
parlamentos em si eram basties de privilgio, especialmente em
cmaras reservadas para a aristocracia e o alto clero. Na melhor das
hipteses, os representantes eleitos pelo povo tinham apenas uma
influncia parcial na legislao.
Em terceiro lugar os representantes do povo, 11a verdade.
no representavam todo 0 povo. Afinal de contas, os homens livres
eram homens. Com a exceo da mulher que ocasionalmente ocu
passe 0 posto de monarca, metade da populao adulta estava ex
cluda da vida poltica. Muitos - 011 melhor, a maioria - dos

34

Sobre a dem ocracia

Robert A. Dahl

homens adultos tambm estavam excludos. Somente em 1832 o


direito de voto foi estendido a apenas 5% da populao acima dos
vinte anos de idade. Naquele ano foi preciso uma tempestuosa luta
para expandir o sufrgio a pouco mais de 7% (Fig. 2)! Na Noruega,
apesar do promissor aparecimento da participao popular nas Tings
dos tempos dos vikings, a porcentagem era um pouco melhor.
2. Eleitorado da Gr-Bretanha. 1831-1931 (dados da En
ciclopdia Britnica [1970j, verbete Parlamento)
FIGURA

1831

1832

1864

1868

188 3

1886

1914

1921

1931

Em quarto lugar, at depois do sculo VIII. as idias e as con


vices^ democrticas no eram amplamente compartilhadas nem
muito bem compreendidas. Em todos os pases, a lgica da igual
dade foi eficaz apenas entre poucos - poucos bastante privilegiados.
Mesmo a compreenso do que exigiria uma repblica democrtica
como instituio poltica absolutamente no existia. A liberdade de
D olf S ternberger c Bernhard V ogel. eds.. Die Walt! Der Parliameule, v. 1.
Europa Berlim. W alter de Gruvter, 1969. parte 1. Tabela A l. p. 632, parte 2.
p. 895, Tabela A2, p. 913.

35

expresso era seriamente restrita, especialmente se exercida para


criticar o rei. No havia legitimidade ou legalidade na oposio
poltica. A Leal Oposio a Sua Majestade era uma idia cujo
momento ainda no havia chegado. Os partidos polticos foram
amplamente condenados por ser considerados perigosos e indese
jveis. As eleies eram notoriamente corrompidas por agentes da
Coroa.
O avano das idias e dos costumes democrticos dependia da
existncia de determinadas condies favorveis ainda inexisten
tes. Enquanto somente uns poucos acreditassem na democracia e
estivessem prontos para lutar por ela, o privilgio existente se
manteria com a ajuda de governos no-democrticos. Mesmo no
momento em que muitos passaram a acreditar nas idias e nas me
tas democrticas, outras condies ainda seriam necessrias para
uma democratizao maior. Mais adiante, na Parte IV. descreverei
algumas das mais importantes dessas condies.
Entretanto, temos de lembrar que. depois do promissor incio
esboado neste captulo, a democratizao no seguiu a trilha
ascendente at o presente. Havia altos e baixos, movimentos de
resistncia, rebelies, guerras civis, revolues. Por muitos sculos,
a ascenso das monarquias centralizadas inverteu alguns dos anti
gos avanos - ainda que essas mesmas monarquias talvez tenham
ajudado a criar algumas das condies favorveis democratizao
a longo prazo.
Examinando-se a ascenso e a queda da democracia, est claro
que no podemos contar com as foras histricas para assegurar
que a democracia avanar para sempre - ou sobreviver, como
nos fazem lembrar os longos perodos em que desapareceram da
face da Terra os governos populares.
Aparentemente, a democracia um tantinho incerta. Em todo
caso, suas chances tambm dependem do que fazemos. Ainda que
no possamos contar com foras histricas benevolentes para tavorecer a democracia, no somos simples vtimas de foras cegas
sobre as quais no temos nenhum controle. Com uma boa compre
enso do que a democracia exige e a vontade para satisfazer essas
exigncias, podemos agir para preservar e levar adiante as idias e
os costumes democrticos.

Captulo 3

O que h pela frente?

Quando se discute a democracia, talvez nada proporcione con


fuso maior do que o simples fato de democracia referir-se ao
mesmo tempo a um ideal e a uma realidade. Muitas vezes essa dis
tino no muito clara. Por exemplo, Alan diz:
- Penso que a democracia a melhor forma possvel de governo.
Beth retruca:
- Voc deve estar doido, para acreditar que o chamado governo
democrtico deste pas seja o melhor que poderamos ter! A meu
ver, no chega a ser uma grande democracia...
Naturalmente, Alan fala de uma democracia ideal, e Beth se
refere a um governo de verdade, do tipo chamado democracia. At
conseguirem esclarecer o significado que cada um dos dois tem em
mente, Alan e Beth muito discutiro. De minha vasta experincia,
sei como isso pode acontecer facilmente - at mesmo (sinto ter de
acrescentar) entre acadmicos profundamente conhecedores das
idias e das prticas democrticas.
Em geral, podemos evitar esse tipo de confuso esclarecendo o
significado que tencionamos dar expresso - Alan continua:
- Ah, mas eu no falava do governo real... Quanto a isso. es
taria inclinado a concordar com voc...
E Beth replica:
- Muito bem, se voc est falando de governos ideais, creio
que est certssimo. Acredito que. no plano ideal, a democracia a
melhor forma de governo. por isso que eu gostaria que o nosso
governo fosse bem mais democrtico do que realmente .

38

39

Robert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

Os filsofos empenharam-se em interminveis discusses a


respeito das diferenas entre as nossas opinies sobre metas, fins.
valores e assim por diante, alm de nossas opinies sobre realida
de. verdade e por a afora... ternos opinies do primeiro tipo em
resposta a perguntas do tipo O que eu deveria fazer? Qual a coi
sa certa a fazer? Formamos opinies do segundo tipo em resposta
a perguntas do tipo O que posso fazer? Que opinies esto abertas
para mim? Quais sero as provveis conseqncias, se eu escolher
fazer X e no Y? As opinies do primeiro tipo so os julgamentos
de valor, ou julgamentos morais; as do segundo, so os julgamen
tos empricos.

(1) a sade um bom objetivo; (2) o governo deveria esforar-se


para atingir este objetivo; e (3) o seguro de sade universal a
melhor maneira de atingir esse objetivo. Alm do mais. fazemos
uma enorme srie de julgamentos empricos, como o (3). que re
presentam nossa melhor opinio diante de grandes incertezas. Num
sentido estrito, no so concluses cientficas. Muitas vezes ba
seiam-se num misto de evidncias concretas, evidncias subjetivas,
evidncia nenhuma e incerteza. Julgamentos desse tipo s vezes
so chamados prticos ou empricos. Por fim, um tipo impor
tante de julgamento prtico pesar os ganhos de um determinado
valor, indivduo ou grupo de indivduos em relao aos custos de
outro valor, indivduo ou grupo. Para descrever situaes dessa
espcie, s vezes tomarei de emprstimo uma expresso fre
qentemente adotada pelos economistas, para dizer que temos de
escolher entre as diversas negociaes possveis entre os nossos
objetivos. Conforme avanarmos, iremos deparando com todas
essas variantes de julgamentos de valor e julgamentos empricos.

Palavras sobre palavras

Embora os filsofos se tenham empenhado em interminveis


discusses sobre a natureza dos julgamentos de valor, dos julga
mentos empricos e sobre as diferenas entre esses dois tipos de
julgamentos, aqui no precisamos preocupar com essas questes
filosficas, pois na vida cotidiana estamos bastante habituados a
distinguir entre o real e o ideal. No obstante, devemos ter sempre
em mente que bom haver uma distino entre os julgamentos de
valor e os julgamentos empricos, desde que no forcemos demais.
Quando afirmamos que um governo deveria dedicar semelhante
considerao ao bem e aos interesses de todas as pessoas ligadas
por suas decises" ou que a felicidade o bem maior, estamos o
mais prximo possvel de julgamentos puros de valor. Um
exemplo no extremo oposto a proposio estritamente emprica
da famosa lei da gravitao universal de Newton. que afirma que a
fora entre dois corpos diretamente proporcional ao produto de
suas massas e inversamente proporcional ao quadrado da distncia
entre elas. Na prtica, muitas afirmaes contm ou implicam ele
mentos dos dois tipos de julgamentos, o que acontece quase sem
pre em relao s opinies sobre a poltica pblica. Por exemplo,
algum que diz que o governo deveria estabelecer um programa
de seguro de sade universal, na verdade, estar afirmando que:

Objetivos democrticos e realidades


Embora valha a pena distinguir entre ideais e realidades, tam
bm precisam os entender como as realidades e as metas ou os
ideais democrticos esto ligados entre si. Nos captulos mais
adiante, explicarei mais completamente essas conexes. Enquanto
isso, permitam-me usar um grfico como guia para o que teremos
frente.
Cada uma das quatro questes sobre Ideal e Realidade fun
damental:
O que democracia? O que significa a democracia? Em ouras
palavras , que critrios deveram os utilizar para determ inar se - e
at que ponto - um governo dem ocrtico?

40

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

FIGURA 3. Os elementos mais importantes


Id e a l

R e a l id a d e

M etas e id eais

G overn os d em o cr tico s reais

O que
d e m o c ra c ia

C ap tu lo 4

P o r que d em o cra cia ?

C ap tu lo s 5-7

Q u e in stitu i e s
p o ltic a s a
d e m o c ra c ia
ex ig e?
P arte III

Q ue c o n d i e s
fa v o re c e m a
d e m o c rac ia?

P arte IV

Creio que um sistema corno esse teria de satisfazer cinco crit


rios e que um sistema que satisfaa a esses critrios seria plena
mente democrtico. No Captulo 4, descrevo quatro desses critrios
e nos Captulos 6 e 7 mostro por que precisamos de um quinto cri
trio. No entanto, lembre-se de que esses critrios descrevem um
sistema democrtico ideal ou perfeito. Imagino que nenhum de ns
acredita que realmente possamos chegar a um sistema perfeita
mente democrtico, dados os inmeros limites que o mundo real
nos impe. Contudo, esses critrios nos do padres em relao aos
quais podemos comparar as realizaes e as imperfeies restantes
dos sistemas polticos existentes e suas instituies, e assim podem
nos orientar para as solues que nos aproximariam do ideal.

Por que a dem ocracia? Que razes podem os dar p a ra acreditar


que a dem ocracia o melhor sistem a p o ltico ? Oue valores so
mais bem atendidos p ela dem ocracia?

Ao responder a essas perguntas, essencial que nos lembre


mos de que no estamos apenas perguntando por que as pessoas
hoje apiam a democracia, por que a apoiaram no passado ou como
surgiram os sistemas democrticos. Pode-se preferir a democracia
por inmeras razes. Por exemplo, algumas pessoas preferem a
democracia sem pensar muito por qu; em seu tempo e lugar, fal
sos louvores democracia podem ser o mais convencional ou o
mais tradicional a fazer. Alguns preferiro a democracia por acre
ditarem que um governo democrtico lhes dar maior oportunidade

41

de enriquecer, por pensarem que a poltica democrtica poder


abrir uma promissora carreira poltica ou porque algum que admi
ram lhes diz que a democracia melhor - e assim por diante...
Existiro razes para apoiar a democracia de importncia mais
geral ou, quem sabe, mais universal? Acredito que sim. Essas ra
zes sero discutidas do Captulo 5 ao Captulo 7.
D ados os limites e as possibilidades do mundo real. que institui
es polticas so necessrias p a ra corresponder da melhor m a
neira possvel aos padres ideais?

Como veremos no prxim o captulo, em tem pos e lugares


variados, sistemas polticos dotados de instituies polticas signi
ficativamente diferentes tm sido chamados de repblicas ou d e
m ocracias. No captulo anterior, descobrimos uma razo pela qual
diferem as instituies polticas: elas foram adaptadas a enormes
diferenas no tamanho ou na escala das unidades polticas - popu
lao, territrio, ou ambas. Algumas unidades polticas, como uma
aldeia inglesa, so minsculas em rea e populao; outras, como a
China, o Brasil ou os Estados Unidos, so gigantescas em ambas.
Uma pequena cidade poder satisfazer razoavelmente bem aos cri
trios democrticos sem algumas das instituies que seriam ne
cessrias em um grande pas. por exemplo.
Entretanto, desde o sculo XVIII. a idia de democracia foi
aplicada a pases inteiros: os Estados Unidos, a Frana, a GrBretanha. a Noruega, o Japo, a ndia. Instituies polticas que
pareceriam necessrias ou desejveis para a democracia na peque
na escala de uma cidadezinha ou de uma vila mostraram ser total
mente imprprias para a escala muito maior de um pas moderno.
As instituies polticas adequadas para uma cidadezinha seriam
tambm totalmente imprprias at mesmo para pases pequenos na
escala global, como a Dinamarca ou a Holanda. Nos sculos XIX e
XX. surgiu um novo conjunto de instituies parcialmente asse
melhado s instituies polticas nas democracias e nas repblicas
antigas; mas, visto na ntegra, ele constitui um sistema poltico in
teiramente novo.
O Captulo 2 apresentou um rpido esboo desse desenvolvi
mento histrico. Na Parte IIT. descrevo mais plenamente as insti-

42

Robert A. Dahl

tuies polticas das verdadeiras democracias e como elas variam


em pontos importantes.
Uma palavra de advertncia: dizer que determinadas institui
es so necessrias no dizer que elas sejam suficientes para
atingir a democracia perfeita. Em todos os pases democrticos h
uma grande lacuna entre a democracia real e a democracia ideal.
Esta lacuna oferece uma dificuldade: poderamos encontrar manei
ras de tornar os pases democrticos mais democrticos?
Se at mesmo os pases democrticos no so totalmente
democrticos, o que poderemos dizer de pases que no dispem
das grandes instituies polticas da democracia moderna - os pa
ses no-democrticos? Como seria possvel torn-los mais demo
crticos, se que isto seria possvel? Por que razo alguns pases se
tornaram mais democrticos do que outros? Essas questes nos
levaro a outras. Que condies em um pas (ou qualquer outra
unidade poltica) favorecem o desenvolvimento e a estabilidade das
instituies democrticas? Inversamente, poderamos perguntar:
quais condies tm probabilidade de evitar ou impedir seu surgi
mento e sua estabilidade?
No mundo de hoje, essas questes tm extraordinria importn
cia. Felizmente, neste final do sculo XX. temos respostas muito
melhores do que se poderia obter h poucas geraes e muito me
lhores do que em qualquer outro momento da histria. Na Parte IV.
indicarei as respostas que temos para essas questes decisivas no
momento em que se encerra o sculo XX.
As respostas que temos no deixam de ser um tanto incertas.
No obstante, elas proporcionam um ponto de partida mais firme
do que nunca para procurarmos as solues.

Dos julgamentos de valor aos julga mentos empricos


Antes de abandonar o grfico, desejo chamar ateno para
uma importante mudana quando passamos da esquerda para a di
reita. Ao responder pergunta O que democracia?, fazemos jul
gamentos exclusivamente baseados em nossos valores ou no que
acreditamos ser um objetivo bom, correto ou desejvel. Quando
passamos para a pergunta Por que democracia?, nossos julga -

Sobre a dem ocracia

43

mentos continuam dependendo muito de valores ideais, mas tam


bm de nossas convices relacionadas a conexes causais, a limi
tes e a possibilidades no mundo real nossa volta - ou seja. em
julgamentos empricos. Comeamos a confiar bem mais nas inter
pretaes das evidncias, dos fatos e dos fatos implcitos. Quando
tentamos decidir que instituies polticas a democracia realmente
exige, confiamos ainda mais nas evidncias e nos julgamentos em
pricos. No entanto, aqui tambm o que tem importncia para ns
em parte depende de nossas opinies anteriores sobre o significado
e o valor da democracia. A razo pela qual talvez nos preocupemos
com a forma das instituies polticas no mundo real que os valo
res da democracia e seus critrios so importantes para ns.
Quando chegamos ao lado direito do grfico e procuramos
determ inar as condies que favorecem o desenvolvim ento e a
estabilidade das instituies democrticas, nossas opinies so
diretamente empricas, dependem inteiramente da maneira como
interpretamos as evidncias de que dispomos. Por exemplo: as
convices dem ocrticas contribuem ou no contribuem de m a
neira significativa para a sobrevivncia das instituies polticas
democrticas?
Assim, nossa trilha nos levar da explorao de ideais, metas c
valores, na Parte II, para as descries muito mais empricas das
instituies polticas, na Parte III. Com isso, estaremos em posio
para, na Parte IV, passarmos a uma descrio das condies favo
rveis ou desfavorveis para as instituies polticas democrticas,
em que nossas opinies sero de natureza quase exclusivamente
em prica. Por fim, no ltimo captulo, descreverei algumas das
dificuldades que as democracias tero de enfrentar nos prximos
anos.

Parte II
A democracia ideal

Captulo 4

O que democracia?

Todos ns temos objetivos que no conseguimos atingir sozi


nhos. No entanto, cooperando com outras pessoas que visam a
objetivos semelhantes, podemos atingir alguns deles.
Suponhamos ento que, para atingir certas metas em comum,
voc e muitas centenas de outras pessoas concordam em formar
uma associao. Podemos deixar de lado os objetivos especficos
dessa associao para nos concentrarmos na pergunta que serve de
ttulo para este captulo: O que democracia?
Na primeira reunio, continuaremos supondo, diversos mem
bros dizem que a associao precisar de uma constituio. A opi
nio deles bem recebida. J que voc considerada pessoa dotada
de certa habilidade em questes desse tipo. um membro prope que
seja convidado para fazer a minuta de uma constituio, que depois
levaria a uma prxima reunio para ser discutida pelos membros.
A proposta adotada por aclamao.
Ao aceitar a incumbncia, voc diz algo mais ou menos assim:
Creio que compreendo os objetivos que temos em comum,
mas no sei muito bem como deveramos tomar nossas decises.
Por exemplo: queremos uma constituio que entregue a muitos
dos mais capazes e mais instrudos entre ns a autoridade para
tomar todas as nossas decises mais importantes? Esse arranjo ga
rantiria decises mais sbias, alm de poupar muito tempo e esfor
o para os outros.
Os membros rejeitam em massa uma soluo desse tipo. Um
deles, a quem chamarei de Principal Falante, argumenta o seguinte:

48

Sobre a dem ocracia

R obert A. Dahl

Nas questes mais importantes de que esta assemblia trata


r. nenhum de ns to mais sbio do que os outros, para que
automaticamente prevaleam as idias de um ou de outro. Ainda
que alguns membros saibam mais sobre uma questo em determi
nado momento, somos todos capazes de aprender o que precisamos
saber. Naturalmente, teremos de discutir as questes e deliberar
entre ns antes de chegar a qualquer deciso. Deliberar, discutir e
depois tomar as decises polticas uma das razes pelas quais
estamos formando essa associao. Mas todos estamos igualmente
qualificados para participar da discusso das questes e discutir as
polticas que a nossa associao deve seguir. Conseqentemente, a
nossa constituio deve basear-se nesse pressuposto, ela ter de
assegurar a todos ns o direito de participar das tomadas de deci
so da associao. Para ser bem claro: porque estamos todos
igualmente qualificados, devemos nos governar democraticamente.
O prosseguimento da discusso revela que as idias apresenta
das pelo Principal Falante esto de acordo com a viso prevale
cente. Todos concordam em fazer o esboo de uma constituio,
segundo esses pressupostos.
Entretanto, ao comear a tarefa, descobre-se que diversas asso
ciaes e organizaes que se chamam democrticas adotaram
muitas constituies diferentes. Descobre-se que. mesmo entre
pases democrticos, as constituies diferem em pontos impor
tantes. Por exemplo, a Constituio dos Estados Unidos prev um
poderoso chefe executivo na presidncia e, ao mesmo tempo, um
poderoso legislativo no Congresso; cada um bastante indepen
dente do outro. Em compensao, a maioria dos pases europeus
preferiu um sistema parlamentar, em que o chefe do Executivo, o
primeiro-ministro, escolhido pelo Parlamento. Pode-se facilmente
apontar muitas outras diferenas importantes. Aparentemente, no
existe uma s constituio democrtica (voltarei a essa questo 110
Captulo 10).
Comeamos ento a nos perguntar se essas diferentes cons
tituies tm algo em comum que justifique intitularem-se democr
ticas. Talvez algumas sejam mais democrticas do que outras?
O que significa dem ocracia ? Logo os leitores aprendero que a
palavra usada de maneiras pasmosamente diferentes. Sabiamente,
voc decidir ignorar essa infinita variedade de definies, pois a

49

tarefa que tem pela frente mais especfica: criar um conjunto de


regras e princpios, uma constituio, que determinar como sero
tomadas as decises da associao. Alm disso, a sua associao
dever estar de acordo com um princpio elementar: todos os
membros devero ser tratados (sob a constituio) como se estives
sem igualmente qualificados para participar do processo de tomar
decises sobre as polticas que a associao seguir. Sejam quais
forem as outras questes, 110 governo desta associao todos os
membros sero considerados politicam ente iguais.

Os critrios de um processo democrtico


No espesso matagal das idias sobre a democracia, s vezes
impenetrvel, possvel identificar alguns critrios a que um pro
cesso para o governo de uma associao teria de corresponder, para
satisfazer a exigncia de que todos os membros estejam igualmente
capacitados a participar nas decises da associao sobre sua poltica?
Acredito que existam pelo menos cinco desses critrios (Fig. 4).

P articipao efetiva. Antes de ser adotada uma poltica pela


associao, todos os membros devem ter oportunidades iguais
e efetivas para fazer os outros membros conhecerem suas opi
nies sobre qual deveria ser esta poltica.
Igualdade de voto. Quando chegar 0 momento em que a deci
so sobre a poltica for tomada, todos os membros devem ter
oportunidades iguais e efetivas de voto e todos os votos devem
ser contados como iguais.
Entendimento esclarecido. Dentro de limites razoveis de tem
po, cada membro deve ter oportunidades iguais e efetivas de
aprender sobre as polticas alternativas importantes e suas pro
vveis conseqncias.
Controle do program a de planejamento. Os membros devem ter a
oportunidade exclusiva para decidir como e, se preferirem, quais
as questes que devem ser colocadas no planejamento. Assim, o
processo democrtico exigido pelos trs critrios anteriores jamais
encerrado. As polticas da associao esto sempre abertas
para a mudana pelos membros, se assim estes escolherem.

50

R obert A. Dahl

Incluso dos adultos. Todos ou. de qualquer maneira, a maio


ria dos adultos residentes permanentes deveriam ter o pleno
direito de cidados implcito no primeiro de nossos critrios.
Antes do sculo XX, este critrio era inaceitvel para a maioria
dos defensores da democracia. Justific-lo exigiria que exami
nssemos por que devemos tratar os outros como nossos iguais
polticos. Depois de explorarmos essa questo nos Captulos 6
e 7, voltarei ao critrio de incluso.
PlGURA 4. O que democracia?

A democracia proporciona oportunidades para:


1. Participao efetiva
2. Igualdade de voto
3. Aquisio de entendimento esclarecido
4. Exercer o controle definitivo do planejamento

5. Incluso dos adultos


Enquanto isso. voc poderia comear a se perguntar se os quatro
primeiros critrios so apenas selees muitssimo arbitrrias de
vrias possibilidades. Teremos boas razes para adotar esses pa
dres especiais para um processo democrtico?

Por que esses critrios?


A resposta mais curta simplesmente esta: cada um deles
necessrio, se os membros (por mais limitado que seja seu nmero)
forem politicamente iguais para determinar as polticas da associa
o. Em outras palavras, quando qualquer das exigncias violada,
os membros no sero politicamente iguais.
Por exemplo, se alguns membros recebem maiores oportuni
dades do que outros para expressar seus pontos cie vista, provvel
que suas polticas prevaleam. No caso extremo, restringindo as
oportunidades de discutir as propostas constantes no programa,
uma pequena minoria poder realmente determinar as polticas da

Sobre a dem ocracia

51

associao. 0 critrio da participao efetiva visa evitar que isso


acontea.
Suponhamos que os votos de diferentes membros sejam con
tados desigualmente. Por exemplo, imagine que aos votos seja
atribudo um peso proporcional quantidade de propriedades dos
membros e estes possuam quantidades imensamente diferentes de
propriedades. Se acreditamos que todos os membros esto igual
mente bem qualificados para participar das decises da associao,
por que os votos de alguns deveriam ser contados mais do que os
votos de outros?
Embora os dois primeiros critrios paream quase evidentes, o
critrio do entendimento esclarecido poderia ser questionado: ser
necessrio ou adequado? Se os membros no forem igualmente
qualificados, por que ento criar uma constituio baseada no pres
suposto de que so iguais?
Contudo, como disse o Principal Falante, o princpio da igual
dade poltica pressupe que os membros estejam todos igualmente
qualificados para participar das decises, desde que tenham iguais
oportunidades de aprender sobre as questes da associao pela
investigao, pela discusso e pela deliberao. 0 terceiro critrio
visa assegurar essas oportunidades para cada um dos membros. Sua
essncia foi apresentada no ano 431 a.C. pelo ateniense Pricles.
numa famosa orao comemorativa dos mortos da guerra da cidade:
N o sso s cidados com uns, em bora ocupados com as atividades
da indstria, ainda so bons ju izes das q u estes pblicas ... e.
em vez de ver a discusso com o um im pedim ento da ao. pen
sam os ser um preliminar indispensvel para qualquer ao ju d i
c io s a .1

Reunidos, os trs primeiros critrios pareceriam suficientes.


Imagine que alguns membros se oponham secretamente idia de
que todos devam ser tratados como iguais polticos no governo dos
negcios da associao. Os interesses dos maiores proprietrios,
dizem eles, so bem mais importantes do que os interesses dos
1 Tucdides, Complete Writings: The Peloponnesian War. traduo Crawley (para
o ingls) no-resum ida. com introduo de John II. Finley Jr.. Nova York.
Random House. 1951. p. 105.

52

Sobre a dem ocracia

R obert A. Dahl

outros. Argumentam que. embora fosse melhor se os votos dos


m aiores proprietrios recebessem maior peso, eles sempre ven
ceriam, o que parece estar fora de questo. Conseqentemente, se
ria necessrio haver um dispositivo que lhes permitisse prevalecer,
no importa o que a maioria dos associados adote em voto livre e
justo.
Eles apresentam uma soluo criativa: uma constituio que
corresponderia satisfatoriamente aos trs primeiros critrios e que.
at este ponto, pareceria plenamente democrtica. No entanto, para
anular esses critrios, propem exigir que nas reunies gerais os
membros pudessem apenas discutir e votar sobre questes j in
cludas 110 programa por uma comisso executiva; a participao
nesse comit executivo estar aberta apenas para os maiores pro
prietrios. Controlando o programa do governo, essa minscula
"igrejinha teria a certeza de que a associao jam ais atuar contra
seus interesses, porque jamais permitir qualquer proposta que se
mostre contrria a seus interesses.
Depois de refletir, voc rejeitar a proposta deles, por violar o
princpio da igualdade poltica que deveria sustentar. Em vez disso,
voc levado a buscar arranjos constitucionais que satisfaam o
quarto critrio, garantindo assim que o controle final permanea
em mos do conjunto dos associados.
Para que os membros sejam iguais polticos no governo dos
negcios da associao, seria preciso corresponder a todos os qua
tro critrios. Parece ento que descobrimos os critrios que devem
ser correspondidos por uma associao regida por princpios de
mocrticos.

Algumas questes decisivas


Ser que respondemos pergunta o que democracia? ...
Seria to fcil responder a essa pergunta! A resposta que apresentei
um bom lugar para comearmos, mas ela sugere muitas outras
perguntas.
Para comear: mesmo que os critrios sejam bem aplicados ao
governo de uma associao voluntria muito pequena, seriam apli
cveis ao governo de um estado...?

53

Palavras sobre palavras


Como a palavra estado muitas vezes utilizada de maneira li
vre e ambgua, eu gostaria de dizer rapidamente o que entendo so
bre ela. A meu ver, estado um tipo muito especial de associao
que se distingue pelo tanto que pode garantir a obedincia s regras
sobre as quais reivindica jurisdio, por seus meios superiores de
coero. Quando as pessoas falam sobre governo, normalmente
se referem ao governo do estado sob cuja jurisdio vivem. Por
toda a histria, com raras excees, os estados exerceram sua juris
dio sobre pessoas que ocupam um determinado territrio (s ve
zes incerto ou contestado). Podemos ento pensar no estado como
entidade territorial. Embora em alguns momentos ou lugares o ter
ritrio de um estado no seja maior do que uma cidade, nos ltimos
sculos em geral reclamaram jurisdio sobre pases inteiros.
Pode-se pensar que uso subterfgios em minha rpida tentativa
de transmitir o significado da palavra estado. Os textos de filsofos
conhecedores da poltica e das leis provavelmente exigiriam o con
sumo de uma pequena floresta, mas o que eu disse servir para
nossos objetivos.2
Voltemos nossa questo. Podemos aplicar os critrios ao go
verno de um estado? claro que sim! Il muito tempo, o foco es
sencial das idias democrticas o estado. Embora outros tipos de
associaes, em especial algumas organizaes religiosas, tenham
mais tarde desempenhado um papel na histria das idias e das
praticas democrticas, desde o incio da democracia na Grcia e na
Roma antiga, as instituies polticas, que normalmente conside
ramos caractersticas da democracia, foram criadas, em essncia,
como um meio de democratizar o governo dos estados.
Talvez valha a pena repetir: nenhum estado jamais possuiu um
governo que estivesse plenamente de acordo com os critrios de
um processo democrtico. provvel que isso no acontea. No
2 Os leitores norte-americanos acostumados a aplicar a expresso estado para os
estados que constituem o sistema federal tios Estados Unidos podero ad iar
confuso este uso. A expresso amplamente usada na legislao internacional,
nas cincias polticas, na filosofia, e em outros pases, incluindo diversos com
sistemas de federao, constitudos de partes chamadas provncias (como o Ca
nad), cantes (a Sua). Lande (a Alemanha), e assim por diante.

54

R obert A. Dahl

entanto, como espero demonstrar, esses critrios proporcionam


configuraes altamente vantajosas para se avaliar as realizaes e
as potencialidades do governo democrtico.
Uma segunda questo: seria realista pensar que uma associa
o poderia satisfazer plenamente a esses critrios? Em outras
palavras, poderia alguma associao verdadeira ser plenamente
democrtica? No mundo real, ser provvel que todos os membros
de uma associao tenham iguais oportunidades de participar, de
adquirir informao para compreender as questes envolvidas e
assim influenciar o programa?
No, no provvel. Se fosse, seriam teis esses critrios? Ou
sero apenas esperanas utpicas pelo impossvel? A resposta mais
simples que so to teis quanto podem ser modelos ideais e mais
importantes e teis do que muitos. Eles nos proporcionam padres
para medirmos o desempenho de associaes reais que afirmam ser
democrticas. Podem servir como orientao para a moldagem e a
remoldagem de instituies polticas, constituies, prticas e arranjos
concretos. Para todos os que aspiram democracia, eles tambm
podem gerar questes pertinentes e ajudar na busca de respostas.
Assim como se conhece o bom cozinheiro provando a comida,
espero mostrar nos prximos captulos como esses critrios podem
nos orientar para as solues de alguns dos principais problemas da
teoria e da prtica democrtica.
Uma terceira questo: considerando que nos sirvam de orien
tao, bastariam esses critrios para o planejamento de instituies
polticas democrticas? Sc. como imaginei anteriormente, houvesse
recebido o encargo de planejar uma constituio democrtica e
propor instituies verdadeiras de um governo democrtico, voc
conseguiria passar diretamente dos critrios ao plano? Evidente
mente, no. Um arquiteto munido apenas dos critrios dados pelo
cliente - localizao, tamanho, estilo geral, nmero e tipo de peas,
custo, cronograma e assim por diante - s poderia desenhar o pro
jeto depois de levar em conta uma srie enorme de fatores especfi
cos. O mesmo acontece com as instituies polticas.
No nada simples encontrarmos a melhor maneira de inter
pretar os nossos padres democrticos, aplic-los a uma associao
especfica e criar as prticas e as instituies polticas que eles exi
giriam. Para isto, devemos mergulhar de cabea nas realidades po

Sobre a dem ocracia

55

lticas, em que nossas opes exigiro incontveis julgamentos te


ricos e opinies prticas. Entre outras dificuldades, quando tenta
mos aplicar muitos critrios (neste caso, pelo menos quatro),
provvel que venhamos a descobrir que s vezes entram em conflito
uns com os outros e teremos de ponderar os valores conflitantes,
como descobriremos no exame das constituies democrticas no
Captulo 10.
Por fim, uma questo ainda mais fundamental: aparentemente,
as idias do Principal Falante foram aceitas sem discusso. Por
qu? Por que deveramos acreditar que a democracia desejvel,
especialmente no governo de uma associao importante como o
estado? Se a caracterstica desejvel da democracia pressupe a
desejvel caracterstica da igualdade poltica, por que deveramos
acreditar em algo que, diante disso, parece bastante absurdo? E se
no acreditamos em igualdade poltica, como poderemos apoiar a
democracia? Se acreditamos em igualdade poltica entre os cida
dos de um estado, isto no exigiria que adotssemos algo como o
quinto critrio - at mesmo a cidadania?
Agora nos voltaremos para essas complicadas questes.

Captulo 5

Por que a democracia?

Por que deveramos apoiar a democracia? Por que deveramos


apoiar a democracia no governo do estado? Lembremos: o estado
uma associao singular, cujo governo possui uma extraordinria
capacidade de obter obedincia a suas regras pela fora, pela coero
e pela violncia, entre outros meios. No haver melhor maneira de
governar um estado? Um sistema no-democrtico de governo no
seria melhor?

Palavras sobre palavras


Em todo esse captulo, usarei a palavra democracia livremente
para me referir a governos de verdade (no governos ideais) que
at certo ponto, mas no completamente, correspondam aos critrios
apresentados 110 ltimo captulo. s vezes, usarei tambm governo
popular como expresso abrangente, incluindo os sistemas demo
crticos do sculo XX e ainda sistemas que so democrticos de
maneira diferente, nos quais boa parte da populao adulta est
excluda do sufrgio e de outras formas de participao poltica.
At 0 sculo XX, a maior parte do mundo proclamava a supe
rioridade dos sistemas no-democrticos, 11a teoria e 11a prtica. At
bem pouco tempo, uma preponderante maioria dos seres humanos s vezes, todos - estava sujeita a governantes no-democrticos.
Os chefes dos regimes no-democrticos em geral tentaram justifi
car seu domnio recorrendo velha exigncia persistente de que.
em geral, as pessoas simplesmente no tm competncia para parti-

58

R obert A. Dahl

cipar do governo de um estado. Segundo esse argumento, a maioria


estaria bem melhor se deixasse o complicado problema do governo
nas mos dos mais sbios - 110 mximo, a minoria, s vezes apenas
uma pessoa... Na prtica, esse tipo de racionalizao nunca era
suficiente, e, assim, onde a argumentao era deixada de lado, a coer
o assumia o controle. A maioria jamais consentia em ser gover
nada pelos autonomeados superiores, era obrigada a aceit-los.
Esse tipo de viso (e prtica) ainda no terminou. Mesmo nos dias
de hoje. De uma forma ou de outra, a discusso sobre o governo
de um. de poucos ou de muitos ainda existe entre ns.

F ig ijr a

5. Por que a democracia?

A democracia apresenta conseqncias desejveis:


1. Evita a tirania
2. Direitos essenciais
3. Liberdade geral
4. Autodeterminao
5. Autonomia moral
6. Desenvolvimento humano
7. Proteo dos interesses pessoais essenciais
8. Igualdade poltica
Alm disso, as democracias modernas apresentam:
9. A busca pela paz
10. A prosperidade

Diante de tanta histria, por que acreditaramos que a democracia


a melhor maneira de governar um estado do que qualquer opo
no-democrtica? Contarei por qu. A democracia tem pelo menos
dez vantagens (Fig. 5) em relao a qualquer alternativa vivel.

Sobre a dem ocracia

59

.4 dem ocracia ajuda a evitar o governo de au tocratas


cruis e corruptos

O problema fundamental e mais persistente 11a poltica talvez


seja evitar 0 domnio autocrtico. Em toda a histria registrada,
incluindo este nosso tempo, lderes movidos por megalomania, pa
rania, interesse pessoal, ideologia, nacionalismo, f religiosa,
convices de superioridade inata, pura emoo 011 simples impulso
exploraram as excepcionais capacidades de coero e violncia do
estado para atender a seus prprios fins. Os custos humanos do go
verno desptico rivalizam com os custos da doena, da fome e da
guerra.
Pense em alguns exemplos do sculo XX. Sob o governo de
Joseph Stalin, na Unio Sovitica (1929-1953), milhes de pessoas
foram encarceradas por motivos polticos, muitas vezes devido ao
medo paranico que ele tinha de conspiraes contra si. Estima-se
que vinte milhes morreram nos campos de trabalho, foram exe
cutados por razes polticas ou morreram da fome (1932-1933) que
aconteceu quando Stalin obrigou os camponeses a se inscrever nas
fazendas administradas pelo estado. Embora outros vinte milhes
talvez tenham conseguido sobreviver ao governo de Stalin, todos
sofreram cruelmente.' Pense tambm em Adolph Hitler. o gover
nante autocrata da Alemanha nazista (1933-1945). Sem contar as
dezenas de milhes de baixas militares e civis resultantes da Se
gunda Guerra Mundial, Hitler foi diretamente responsvel pela
morte de seis milhes de judeus nos campos de concentrao, alm
de milhares de opositores, poloneses, ciganos, homossexuais e
membros de outros grupos que ele desejava exterminar. Sob o go
verno desptico de Pot Pol, 110 Cambodja (1975-1979), o Khmer
Vermelho matou um quarto da populao cambodjana: pode-se
dizer que um exemplo de genocdio auto-infligido. To grande era
o temor de Pot Pol das classes instrudas, que elas foram pratica
mente eliminadas - usar culos ou no ter calos nas mos era quase
uma sentena de morte.
1 Esses nmeros so de Robert Conquest. The Great Terror. Stalin's Purge o f the
Thirties. Nova York. MacM illan. 1968. p. 525 ss., e de uma compilao de
1989. do eminente historiador russo Roy Medvedev. New York Times. 4 de fe
vereiro de 1989, p. 1.

60

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

Sem dvida, a histria do governo popular tem suas prprias


falhas, bastante graves. Como todos os outros governos, os popula
res algumas vezes agiram injusta ou cruelmente em relao aos
povos fora de suas fronteiras, vivendo em outros estados - estran
geiros, colonizados e assim por diante. Coin estes, os governos po
pulares no se comportaram pior em relao a forasteiros do que os
governos no-democrticos, que muitas vezes se comportaram
melhor. Em alguns casos, como na ndia, o poder colonial inadver
tida ou intencionalmente, contribuiu para a criao de convices e
instituies democrticas. Mesmo assim, no deveramos tolerar as
injustias que os pases democrticos muitas vezes mostram para
os de fora, pois assim eles contradizem um princpio moral funda
mental que (veremos 110 prximo captulo) ajuda a justificar a
igualdade poltica entre os cidados de uma democracia. A nica
soluo para essa contradio poder ser um rigoroso cdigo uni
versal de direitos humanos com vigncia no mundo inteiro. Por
importantes que sejam, este problema e sua soluo esto alm dos
limites deste livrinho.
O dano infligido por governos populares a pessoas que vivem
em sua jurisdio e so foradas a obedecer suas leis, mas esto
privadas do direito de participar 110 governo, impe uma dificulda
de maior s idias e s prticas democrticas. Essas pessoas so
governadas, mas no governam. A soluo para o problema evi
dente, ainda que nem sempre fcil de levar a cabo: os direitos
democrticos devem ser estendidos aos membros dos grupos ex
cludos. Essa soluo foi amplamente adotada no sculo XIX e
incio do sculo XX, quando os limites ao sufrgio foram abolidos
e o sufrgio universal se tornou um aspecto normal do governo
democrtico.2
Espere a!... diria voc, ser que os governos populares tam
bm no prejudicam a minoria de cidados que possuem os direitos
de voto mas so derrotados pelas maiorias? No ser isto o que
chamamos de tirania da maioria?

Eu gostaria muito que a resposta fosse simples. Ah! - bem


mais complicada do que voc poderia imaginar. Surgem complica
es porque, virtualmente, toda lei ou poltica pblica, adotada por
um ditador benevolente, por maioria democrtica 011 minoria oligrquica, tende a prejudicar de alguma forma algumas pessoas. Em
palavras singelas, no se trata de uma questo de saber se um go
verno pode criar todas as suas leis de modo que nenhuma dela fira
os interesses de qualquer cidado. Nenhum governo, nem mesmo
um governo democrtico, poderia sustentar uma afirmao desse
tipo. A questo saber se a longo prazo h probabilidade de um
processo democrtico prejudicar menos os direitos e os interesses
fundamentais de seus cidados do que qualquer alternativa nodemocrtica. No mnimo, porque os governos democrticos previ
nem os desmandos de autocracias 110 governo, e assim correspondem
a essa exigncia melhor do que os governos no-democrticos.
No obstante, apenas porque as democracias sejam bem menos
tirnicas do que os regimes no-democrticos, os cidados demo
crticos no podem se perm itir o luxo da com placncia. No
razovel justificarmos a perpetrao de um crime menor porque
outros cometem crimes maiores. Quando um pas democrtico in
flige uma injustia, mesmo seguindo procedimentos democrticos,
0 resultado continuar sendo... uma injustia. O poder da maioria
no faz o direito da maioria.'
H outras razes para se acreditar que as democracias, prova
velmente, sejam mais justas e respeitem mais os interesses huma
nos bsicos do que as no-democracias.

' Uma importante exceo foram os Estados Unidos: nos estados do Sul. eram
impostos limites de facto do sufrgio pelos cidados negros at depois da assi
natura dos Atos dos Direitos Civis de 1964-1965.

61

A dem ocracia garante a seus cidados uma srie de direitos fun


dam entais que os sistem as no-dem ocrticos no concedem e no
podem conceder

A democracia no apenas um processo de governar. Como


os direitos so elementos necessrios nas instituies polticas de-

Para investigar mais profundamente o problema. ver James S. Fishkin, Tyranny


and Legitimacy: A Critique, o f Political Theories. Baltimore. Johns Hopkins
University Press. 1979.

62

Robert A. Dahl

mocrticas, a democracia tambm inerentemente um sistema de


direitos. Os direitos esto entre os blocos essenciais da construo
de um processo de governo democrtico.
Por um momento, imagine os padres democrticos descritos
no ltimo captulo. No est bvio que, para satisfazer a esses pa
dres, um sistema poltico teria necessariamente de garantir certos
direitos a seus cidados? Tome-se a participao efetiva: para cor
responder a essa norma, seus cidados no teriam necessariamente
de possuir um direiu de participar e um direito de expressar suas
idias sobre questes polticas, de ouvir o que outros cidados tm
a dizer, de discutir questes polticas com outros cidados? Veja o
que requer o critrio de igualdade de voto: os cidados devem
.ter um direito de votar e de ter seus votos contados com justia.
O mesmo acontece com as outras normas democrticas: evidente
que os cidados devem ter um direito de investigar as opes vi
veis, um direito de participar na deciso de como e o que deve en
trar no planejamento - e assim por diante.
Por definio, nenhum sistema no-democrtico permite a
seus cidados (ou sditos) esse amplo leque de direitos polticos.
Se qualquer sistema poltico o fizer, por definio se tornaria uma
democracia!
No obstante, a diferena no apenas uma questo de defini
es. Para satisfazer as exigncias da democracia, os direitos nela
inerentes devem realmente ser cumpridos e, na prtica, devem es
tar disposio dos cidados. Se no estiverem, se no forem
compulsrios, o sistema poltico no democrtico, apesar do que
digam seus governantes, e as aparncias externas" de democracia
sero apenas fachada para um governo no-democrtico.
Por causa do apelo das idias democrticas, no sculo XX os
dspotas disfararam seus governos com um espetculo de demo
cracia e eleies. Imagine que, realisticamente falando, num
pas desse tipo todos os direitos necessrios democracia, de al
guma forma, esto disposio dos cidados. Depois o pas fez a
transio para a democracia - como aconteceu com muita freqn
cia na ltima metade do sculo XX.
A essa altura, voc faria uma objeo, alegando que a liberdade
de expresso, digamos, no existe apenas por ser parte da prpria
definio de democracia. Mas quem se importa com definies?

Sobre a dem ocracia

63

Certamente, dir voc, a associao deve ser algo alm de uma dennio. E isso mesmo. Instituies que proporcionem e protejam
oportunidades e direitos democrticos essenciais so necessrias
Jemocracia: no simplesmente na qualidade de condio logica
mente necessria, mas de condio empiricamente necessria para
2 democracia existir.
Mesmo assim, voc perguntaria, tudo isso no seriam apenas
teorias, abstraes, brincadeiras de tericos, filsofos e outros in
telectuais? Certamente, acrescentar voc, seria bobagem pensar
que o apoio de meia dzia de filsofos seja o suficiente para criar e
sustentar uma democracia. Naturalmente, voc teria razo. Na
Parte IV, examinaremos algumas das condies que aumentam as
chances da manuteno da democracia. Entre elas, a existncia de
convices bastante disseminadas entre cidados e lderes, incluin
do as convices nas oportunidades e nos direitos necessrios para
a democracia.
A necessidade desses direitos e dessas oportunidades no to
obscura que esteja alm da compreenso dos cidados comuns e de
^ u s lderes polticos. Por exemplo, no sculo XVIII, estava muito
claro para americanos bastante comuns que eles no poderiam ter
uma repblica democrtica sem a liberdade de expresso. Uma das
primeiras aes de Thomas Jefferson depois de eleito para a presi
dncia, em 1800, foi dar um fim s infamantes leis dos Estrangei
ros e do Tumulto promulgadas sob o governo de seu antecessor,
John Adams, que teria reprimido a expresso poltica. Com isso.
Jefferson respondia no apenas a suas prprias convices, mas.
aparentemente, a idias amplamente disseminadas entre os cidados
norte-am ericanos comuns de seu tempo. Se e quando os cida
dos deixam de entender que a democracia exige certos direitos
fundamentais ou no apiam as instituies polticas, jurdicas e
administrativas que protegem esses direitos, sua democracia corre
algum risco.
Felizmente, esse perigo bastante reduzido por um terceiro
benefcio dos sistemas democrticos.
A Lei dos Estrangeiros (179S) permitia ao presidente prender e expulsar qual
quer estrangeiro que julgasse perigoso. Foi revogada em 1800. A Lei do Tumulto foi
uma tentativa de reprimir editores de jornais que apoiavam o Partido Republicano,
os quais, em sua maioria, eram imigrantes ou refugiados. (N. do E.)

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

A dem ocracia garante a seus cidados uma liberdade pessoal mais


am pla do que qualquer alternativa vivel a ela

mente por consenso unnime, cm geral se chega concluso de


que impossvel. A coero de algumas pessoas por outras pesso
as. grupos ou organizaes seria sempre muito parecida - por
exemplo, a de pessoas, grupos ou organizaes que pretendem
roubar o fruto do trabalho dos outros, escravizar ou dominar os
~nais fracos, impor suas regras ou at recriar um estado coercitivo
-ara assegurar seu domnio. No entanto, se a abolio do estado
causasse violncia e desordem intolervel - anarquia 110 sentido
a p u la r
claro que um bom estado seria superior ao mau estado
jue. provavelmente, viria nos calcanhares da anarquia.
Se rejeitamos o anarquismo e pressupomos a necessidade de
jm estado, c claro que um estado com um governo democrtico
proporcionar uma amplitude maior de liberdade do que qualquer
outra.

64

Alm de todos os direitos, liberdades e oportunidades rigoro


samente necessrios para um governo ser democrtico, os cidados
numa democracia, com certeza, gozam de uma srie de liberdades
ainda mais extensa. A convico de que a democracia desejvel
no existe isolada de outras convices. Para a maioria das pessoas,
parte de um feixe de convices, como a certeza de que a liberdade
de expresso desejvel em si, por exemplo. No universo de valo
res ou bens, a democracia tem um lugar decisivo mas nao o
nico bem. Como os outros direitos essenciais para um processo
democrtico, a livre expresso tem seu prprio valor, por contribuir
para a autonomia moral, para o julgamento moral e para uma vida
boa.
A democracia no poderia existir mais, a menos que seus cida
dos conseguissem criar e sustentar uma cultura poltica de apoio,
na verdade uma cultura geral de apoio a esses ideais e a essas pr
ticas. A relao entre um sistema democrtico de governo e a cul
tura democrtica que o apia complexa; voltaremos a ela 110
Captulo 12. Por enquanto, basta dizer que quase certo uma cultu
ra democrtica dar nfase ao valor da liberdade pessoal e assim
proporcionar apoio para outros direitos e outras liberdades. O que
disse Pricles, 0 estadista grego, sobre a democracia ateniense em
431 a.C. aplica-se igualmente democracia moderna: A liberdade
que gozamos em nosso governo tambm se estende vida comum
Para falar a verdade, a afirmao de que um estado democrti
co proporciona uma liberdade mais ampla do que qualquer vivel
alternativa teria problemas com a dos que acreditam que obtera
mos maior liberdade se o estado fosse inteiramente abolido - a au
daciosa reivindicao dos anarquistas/ Contudo, quando se tenta
imaginar um mundo sem nenhum estado, em que todas as pessoas
respeitam os direitos fundamentais de todas as outras e todas as
questes que exigem decises coletivas so resolvidas pacifica
4 Tucdides. The Peloponuesian JVar, Nova York. Modem Librar)', 1951. p. 105.
5 A palavra anarquia vem do grego anarchos. que significa sem governo (an. no
+ archos, governante). O anarquismo uma teoria poltica que defende a idia
de que o Estado desnecessrio e indesejvel.

65

dem ocracia ajuda as pessoas a proteger seus prprios interesses


'undamentais

Todos ou quase todos querem determinadas coisas: sobrevi


vncia, alimento, abrigo, sade, amor, respeito, segurana, famlia,
amigos, trabalho satisfatrio, lazer e outras. O que voc especifi
camente deseja provavelmente difere do que outra pessoa quer.
oc desejar exercer algum controle sobre os fatores que deter
minam se e at que ponto poder satisfazer as suas carncias - al
guma liberdade de escolha, uma oportunidade de moldar a sua vida
conforme os seus prprios objetivos, preferncias, gostos, valores,
compromissos, convices. A democracia protege essa liberdade e
essa oportunidade melhor que qualquer sistema poltico alternativo
que j tenha sido criado. Ningum exps essa discusso de maneira
mais convincente que John Stuart Mill.
Um princpio de verdade e aplicabilidade to universal
quanto quaisquer proposies que sejam apresentadas com relao
aos negcios humanos - escreveu ele - . . .
que o s direitos e o s interesses de todas as p essoas certam ente
sero levad os em conta quando a pessoa capaz e est norm al
m ente disposta a defend -los. ... O s seres hum anos s esto s e

66

Sobre a dem ocracia

R obert A. Dahl

guros do mal em m os dc outros na proporo em que tm a


fora para se proteger e se protegem.

Voc pode proteger os seus direitos e interesses dos desmandos do


governo e dos que influenciam ou controlam o governo, continuava
ele, apenas se puder participar plenamente na determinao da
conduta do governo. Portanto, conclua, nada pode ser mais dese
jvel que a admisso de todos em uma parcela no poder soberano
do estado - ou seja: um governo democrtico/
Mill estava certo. Para falar a verdade, ainda que voc faa
parte do eleitorado de um estado democrtico, no poder ter a
certeza de que todos os seus interesses sero bem protegidos - mas
se estiver excludo, pode ter a certeza de que os seus interesses
sero gravemente feridos por descuido ou por perdas completas.
Melhor estar dentro do que fora!
A democracia ainda est relacionada com a liberdade de outra
maneira.

Apenas um governo dem ocrtico po de proporcionar uma oportu


nidade m xima p a ra as p esso a s exercitarem a Uberdade d a au
todeterm inao - ou seja: viverem sob leis de sua prpria escolha

Nenhum ser humano normal pode gozar uma vida satisfatria


a no ser em associao com outras pessoas. Contudo, isto tem um
preo - nem sempre se pode fazer o que se gostaria de fazer. Assim
que deixou a infncia para trs, voc aprendeu um fato bsico da
vida: o que voc gostaria de fazer muitas vezes entra em conflito
com o que os outros gostariam de fazer. Deve ter aprendido tam
bm que o seu grupo ou grupos segue/m certas regras que. na qua
lidade de participante, voc tambm ter de obedecer. Se ningum
pode simplesmente impor as suas vontades pela fora, ser preciso
encontrar um meio de resolver pacificamente as diferenas, prefe
rivelmente pelo consenso.

(' John Stuart Mills. Considerations on Representative (lorerninenf [1S61]. Nova


York, Liberal Arts Press, 1958. p. 43. 45.

67

Surge ento uma questo que se mostrou profundamente des


concertante, tanto na teoria como na prtica. Como ser possvel
escolher as regras as quais o grupo obriga a obedecer? Devido
excepcional capacidade do estado de impor suas regras pela coero,
essa uma questo especialmente importante para a sua posio
c mo cidado ou sdito de um estado. Como se pode ao mesmo
tempo ter a liberdade para escolher as leis que o estado far res
peitar e, ainda assim, depois de escolher essas leis, no ser livre
rara desobedec-las?
Se voc e seus concidados sempre concordassem entre si, a
soluo seria fcil: todos sim plesm ente concordariam unanim e
mente a respeito das leis. Em tais circunstncias, talvez no
houvesse nenhuma necessidade de leis, a no ser para servir de
embrele: obedecendo s leis, cada um estaria obedecendo a si
mesmo. O problema realmente desapareceria e a completa harmonia
entre todos tornaria realidade o sonho do anarquismo! Que mara
vilha! A experincia mostra que a unanimidade legtima, no im
posta e duradoura rara nas questes humanas; o consenso perfeito
e duradouro um objetivo inatingvel. Assim, nossa complicada
questo perm anece...
Se no razovel esperar-se viver em perfeita harmonia com
todos os seres humanos, poderamos experimentar criar um proces
so para chegar a decises em relao a regras e a leis que satisfa
am determinados critrios razoveis.

processo garantiria que, antes de uma lei ser promulgada, todos


os cidados tenham a oportunidade de apresentar seus pontos
de vista.
Todos tero garantidas oportunidades para discutir, deliberar,
negociar e procurar solues conciliatrias, que nas melhores
circunstncias poderiam levar a uma lei que todos consideraro
satisfatria.
No mais provvel caso da impossibilidade de se atingir a una
nimidade. a lei proposta pelo maior nmero ser a promulgada.

Voc perceber que esses critrios so parte do ideal demo


crtico, descrito no captulo anterior. Embora no assegure que to
dos os membros literalmente vivero sob leis que escolheram, eles

68

R obert A. Dahl

expandem a autodeterminao at seu maior limite vivel. Ainda


que esteja entre os eleitores cuja opo preferida rejeitada pela
maioria de seus concidados, voc haver de convir que este pro
cesso mais justo que qualquer outro que razoavelmente tenha es
perana de atingir. Voc estar exercendo a sua liberdade de
autodeterminao escolhendo livremente viver sob uma constitui
o democrtica em vez de uma alternativa no-democrtica.
Somente um governo dem ocrtico pode proporcionar uma oportu
nidade mxima de exercer a responsabilidade morai

O que significa exercer a responsabilidade moral? A meu


ver. adotar os seus princpios morais e tomar decises baseadas
nesses princpios apenas depois de se empenhar num ponderado
processo de reflexo, deliberao, escrutnio e considerao das
alternativas e suas conseqncias. Ser moralmente responsvel
ter o governo de si 110 domnio das opes moralmente pertinentes.
Isso exige mais do que podemos esperar em geral. No obs
tante, at o ponto em que a sua oportunidade de viver sob as leis de
sua prpria escolha limitada, o escopo da sua responsabilidade
moral tambm est limitado. Como possvel ser responsvel por
decises que no se pode controlar? Se voc no tem como influen
ciar a conduta dos funcionrios do governo, como poder ser res
ponsvel por sua conduta? Se voc est sujeito a decises coletivas
(certamente est) e se o processo democrtico maximiza a sua
oportunidade de viver sob leis de sua prpria escolha, claro que a um ponto que nenhuma alternativa no-democrtica pode atingir ele tambm o capacita a viver como indivduo moralmente respon
svel.

Sobre a dem ocracia

69

' imos testar essa afirmao, criando uma boa maneira de medir o
"desenvolvimento humano e comparando esse desenvolvimento en
tre os povos que vivem em regimes democrticos e no-democrticos.
Tarefa complicadssima. Embora existam evidncias que apiem a
proposio, melhor consider-la uma afirmao altamente plaus
vel. mas no comprovada.
Praticamente todos tm idias a respeito das caractersticas
humanas que pensam ser desejveis ou indesejveis caractersti
cas que deveriam ser desenvolvidas se desejveis e eliminadas,
quando indesejveis. Entre as caractersticas desejveis que em
geral gostaramos de promover esto a honestidade, a justia, a co
ragem e o amor. Muitos tambm acreditam que as pessoas amadu
recidas devem ser capazes de tomar conta de si e cuidar de seus
prprios interesses, em vez de esperar que outros 0 faam. Muitos
pensam que adultos devem agir com responsabilidade, ponderar as
melhores alternativas e pesar as conseqncias de seu atos, levar
em conta os direitos e as obrigaes dos outros e os seus. Alm
iisso, deveriam saber discutir livre e abertamente com outros os
problemas que enfrentam juntos.
Ao nascer, a maioria dos seres humanos possui o potencial
nara desenvolver essas caractersticas. Esse desenvolvimento de
pende de inmeras circunstncias, entre as quais a natureza do sis
tema poltico em que vive a pessoa. Apenas sistemas democrticos
proporcionam as condies sob as quais as caractersticas mencio
nadas tm probabilidade de se desenvolver plenamente. Todos os
>utros regimes reduzem, em geral drasticamente, o campo em que
s adultos podem agir para proteger seus prprios interesses, levar
em conta os interesses dos outros, assumir a responsabilidade por
decises importantes e empenhar-se livremente com outros na bus
ca pela melhor deciso. Um governo democrtico no basta para
garantir que essas caractersticas se desenvolvam, mas essencial.

A dem ocracia prom ove o desenvolvimento humano mais plen a


mente do que qualquer opo vivel

Esta uma declarao corajosa e consideravelmente mais po


lmica que qualquer uma das outras. Voc observar que uma
afirmao emprica, algo que diz respeito a fatos. A princpio, deve-

Apenas um governo dem ocrtico p o d e prom over um grau relati


vamente elevado de igualdade polilica

Uma das razes mais importantes para se preferir um governo


democrtico que ele pode obter a igualdade poltica entre os ci

71

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

dados em maior extenso do que qualquer opo vivel. Por que


deveramos atribuir valor igualdade poltica? Como a resposta
est longe de ser bvia, nos dois prximos captulos explicarei por
que a igualdade poltica desejvel e por que ela. necessariamente,
ocorre se aceitamos diversos pressupostos razoveis nos quais em
geral acreditamos. Mostrarei tambm que, se aceitamos a igualdade
poltica, devemos acrescentar o quinto critrio dem ocrtico da
Figura 4.
As vantagens da democracia que discuti ate aqui se aplicariam
a democracias do passado e do presente. No obstante, como vimos
no Captulo 2. algumas das instituies polticas dos sistemas de
mocrticos que hoje conhecemos so produtos dos ltimos sculos;
uma delas, o sufrgio universal dos adultos, principalmente um
produto do sculo XX. Esses sistemas representativos modernos
com o pleno sufrgio adulto parecem ter duas outras vantagens que
no se poderia afirmar a respeito de todas as democracias e rep
blicas anteriores.

is direitos civis foram conferidos a boa parte da populao mascu


lina, no lutaram entre si.
Naturalmente, governos democrticos modernos guerrearam
com pases no-democrticos, como aconteceu na Primeira e na
Segunda Guerra Mundial - e. pela fora militar, tambm impuse
ram o domnio colonial aos povos conquistados. Algumas vezes,
interferiram na vida poltica de outros pases, enfraquecendo ou
ajudando a derrubar governos fracos. At a dcada de 1980. por
exemplo, os Estados Unidos tiveram um registro abismal de apoio
dado a ditaduras militares na Amrica Latina; em 1954, serviu de
instrumento no golpe militar que derrubou o recm-eleito governo
da Guatemala.
E notvel que as democracias representativas modernas no se
envolvam em guerras umas com as outras. As razes no esto in
teiramente claras - provavelmente o grande comrcio internacional
entre elas predispe as democracias modernas amizade em vez da
guerra.s Tambm verdade que os cidados e os lderes democrti
cos aprendem as artes da conciliao. Alm disso, esto inclinados
a considerar os outros pases democrticos menos ameaadores e
mais confiveis. Por fim, a prtica e a histria de tratados, alianas
e negociaes pacficas para defesa comum contra os inimigos
no-democrticos reforam a predisposio de buscar a paz. em
vez de lutar.
Assim, um mundo mais democrtico promete ser tambm um
mundo mais pacfico.

70

As dem ocracias representativas modernas no guerreiam umas


com as outras

Esta vantagem extraordinria dos governos democrticos era


amplamente imprevisvel e inesperada. Mesmo assim, na ltima
dcada do sculo XX. as evidncias se tornaram avassaladoras.
Nenhuma das 34 guerras internacionais entre 1945 e 1989 ocorreu
entre pases democrticos - e tambm houve pouca expectativa ou
preparativos para guerras entre estes. Essa observao vale para o
perodo anterior a 1945 - e, ainda no sculo XIX. pases com go
vernos representativos e outras instituies democrticas, em que

Pases com governos dem ocrticos tendem a ser mais prsperos


do que pases com governos no-dem ocrticos

At cerca de duzentos anos atrs, era comum os filsofos pol


ticos pressuporem que a democracia era mais adequada a um povo
parcimonioso: acreditava-se que a afluncia fosse a marca das
7 Esta importante descoberta fundamentada por Bruce Russett. ControUing the
Swonl: The Denwcratic Goveniance o f National Security , Cambridge. Harvard
University Press, 1990. cap. 5. p. 119-145. Extra livremente trechos da discus
so de Russett no que segue. A observao tambm parece valer para as antigas
democracias e repblicas. Veja Spencer Weart. Never at II ar: II hy Dernocracies
IVilf Never Fight One Anuther, New Haven e Londres. Yale University Press.
1998.

Altos nveis de comrcio internacional parecem predispor os pases a relaes


pacficas, independentemente de serem ou no democrticos. John Oneal e Bru
ce Russett. The Classical Liberais Were Right: Democracy. Interdependence.
and C onflict. 1950-1985, InternationaI Stndies Qnarterlv , 41. 2. iunho de
1997, p. 267-294.

72

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

aristocracias, das oligarquias e das monarquias - e no das demo


cracias. No obstante, a experincia dos sculos XIX e XX de
monstrou exatamente o contrrio: as democracias eram ricas e. em
relao a elas, em seu conjunto, os pases no-democrticos eram
pobres.
A relao entre riqueza e democracia era especialmente im
pressionante na metade final do sculo XX. Em parte, a explicao
poder estar na afinidade entre a democracia representativa e uma
economia de mercado - em que os mercados em geral no so ri
gorosamente regulados, os trabalhadores so livres para mudar de
um lugar ou um emprego para outro, em que firmas de propriedade
particular competem por vendas e por recursos, em que consumidores
podem escolher bens e servios de fornecedores rivais. Embora
nem todos os pases com economia de mercado fossem democrti
cos 110 final do sculo XX, iodos os pases com sistemas polticos
democrticos tambm tinham economia de mercado.
Nos ltimos dois sculos, a economia de mercado produziu, em
geral, mais riqueza que qualquer alternativa a ela. O velho conheci
mento foi virado dc cabea para baixo: como todos os pases de
mocrticos modernos tm economias de mercado e um pas com
economia de mercado tem probabilidade de prosperar, um pas demo
crtico moderno tambm tem a probabilidade de ser um pas rico.
Caracteristicamente, as democracias possuem outras vantagens
econmicas sobre a maioria dos sistemas no-democrticos. Os
pases democrticos promovem a educao de seu povo - e uma
fora de trabalho instruda inovadora e leva ao desenvolvimento
econmico. O governo da lei normalmente se sustenta melhor em
pases democrticos, os tribunais so mais independentes, os di
reitos de propriedade so mais seguros, os acordos contratuais so
cumpridos com maior eficcia e menos provvel haver interven
o arbitrria do governo e dos polticos. Finalmente, as economias
modernas dependem da comunicao; nos pases democrticos, as
barreiras para as comunicaes so muito baixas - mais fcil
procurar e trocar informao e bem menos arriscado do que na
maioria dos regimes no-democrticos.
Resumindo: apesar de excees notveis dos dois lados, os
pases democrticos modernos em geral proporcionam um ambiente
mais hospitaleiro, em que so obtidas as vantagens das economias
de mercado e o desenvolvimento econmico, do que os governos
de regimes no-democrticos.

Se a fuso entre a democracia moderna e as economias de


mercado tem vantagens para as duas partes, no podemos deixar
passar um custo que as economias de mercado impem a uma de
mocracia. A economia de mercado gera a desigualdade poltica,
por isso tambm pode reduzir as perspectivas de atingir a plena
igualdade poltica entre os cidados de um pas democrtico. Vol
taremos a este problema no Captulo 14.

73

As vantagens da democracia: resumo


Seria um erro grave pedir demais de qualquer governo, mesmo
de um governo democrtico. A democracia no pode assegurar que
seus cidados sejam felizes, prsperos, saudveis, sbios, pacficos
ou justos. Atingir esses fins est alm da capacidade de qualquer
governo - incluindo-se um governo democrtico. Na prtica, a demo
cracia jamais correspondeu a seus ideais. Como todas as tentativas
anteriores de atingir um governo mais democrtico, as democracias
modernas tambm sofrem de muitos defeitos.
Apesar de suas falhas, no devemos perder de vista os benef
cios que tornam a democracia mais desejvel que qualquer alterna
tiva vivel a ela:

A democracia ajuda a impedir o governo de autocratas cruis e


perversos.
A democracia garante aos cidados uma srie de direitos fun
damentais que os sistemas no-democrticos no proporcionam
(nem podem proporcionar).
A democracia assegura aos cidados uma liberdade individual
mais ampla que qualquer alternativa vivel.
A democracia ajuda a proteger os interesses fundamentais das
pessoas.
Apenas um governo democrtico pode proporcionar uma
oportunidade mxima para os indivduos exercitarem a liber
dade de autodeterminao - ou seja: viverem sob leis de sua
prpria escolha.
Somente um governo democrtico pode proporcionar uma
oportunidade mxima do exerccio da responsabilidade moral.

74

R obert A. Dahl

A democracia promove o desenvolvimento humano mais ple


namente que qualquer alternativa vivel.
Apenas um governo democrtico pode promover um grau re
lativamente alto de igualdade poltica.
As modernas democracias representativas no lutam umas
contra as outras.
Os pases com governos democrticos tendem a ser mais prs
peros que os pases com governos no-democrticos.

Com todas essas vantagens, a democracia para a maioria um


jogo bem melhor que qualquer outra alternativa vivel.

Captulo 6

Por que a igualdade poltica I?


Igualdade intrnseca

Muitos concluiro que as vantagens da democracia discutidas


no ltimo captulo podem ser suficientes (talvez mais do que sufi
cientes!) para justificar sua convico de que o governo democrti
co superior a quaisquer alternativas realistas. Mesmo assim, voc
poderia se perguntar se razovel pressupor (como parece estar
implcito nessa convico) que os cidados devam ser tratados
como iguais polticos quando participam do governo. Por que os
direitos necessrios a um processo de governo democrtico deve
riam ser igualmente estendidos aos cidados?
A resposta no nada evidente, embora seja decisiva para a f
na democracia.

A igualdade bvia?
Em palavras que se tornariam famosas pelo mundo afora, os
autores da Declarao da Independncia dos Estados Unidos escre
veram, em 1776:
C onsideram os evidentes as verdades de que tod os o s hom ens
foram criados iguais e que todos so dotados pelo Criador com
certos direitos inalienveis, entre o s quais a vida. a liberdade e a
busca pela felicidad e.

77

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

Se a igualdade bvia, no preciso mais nenhuma justificativa.


Nenhuma pode ser encontrada na Declarao. No entanto, a idia
de que todos os homens (e mulheres) foram criados iguais no
nada evidente para a maioria das pessoas. Se o pressuposto no
verdadeiramente bvio, seria razovel adot-lo? E. se no pode
mos adot-lo, como defendemos um processo de governo que pa
rece presumir que ele existe?
Os crticos muitas vezes rejeitaram afirmaes sobre a igual
dade, como a da Declarao de Independncia, considerando-as
simples retrica vazia. Uma afirmao desse tipo. que suposta
mente expressa um fato sobre os seres humanos, obviamente fal
sa, dizem eles.
A acusao de falsidade, os crticos juntam a de hipocrisia.
Como exemplo, mostram que os autores da Declarao deixavam
de lado o inconveniente fato de que uma preponderante maioria de
pessoas estava excluda dos direitos inalienveis (aparentemente,
concedidos pelo prprio Criador) nos novos estados que agora se
declaravam independentes. Desde ento e por muito tempo, mulhe
res, escravos, negros libertos e povos nativos estavam privados no
apenas dos direitos polticos, mas de inmeros outros direitos
inalienveis essenciais vida, liberdade e busca da felicidade.
A propriedade tambm era um direito inalienvel - e os escravos
eram propriedade de seus senhores... O prprioThom as Jefferson,
principal autor da Declarao de Independncia, possua escravos.
Em importantes aspectos, as mulheres eram propriedade de seus
maridos. A um grande nmero de homens livres (em algumas es
timativas, cerca de 40%) era negado o direito de voto; por todo o
sculo XIX, o direito de voto restringia-se aos proprietrios em
todos os novos estados norte-americanos.
A desigualdade no era uma caracterstica especial dos Esta
dos Unidos nesse perodo, nem posteriormente. Ao contrrio: na
dcada de 1830, o escritor francs Alexis de Tocqueville chegou
concluso de que, em relao Europa, uma das caractersticas
distintivas dos Estados Unidos era o grau de igualdade social entre
os cidados do pas.
Embora as desigualdades se tenham reduzido desde 1776,
muitas permanecem. Basta olharmos em volta para ver desigualda-

Jes por toda parte. Aparentemente, a desigualdade - no a igualda


de - uma condio natural da humanidade.
Thomas Jefferson conhecia bastante as questes humanas e
percebia que, obviamente, em muitos aspectos importantes, as capaci
dades, as vantagens e as oportunidades dos seres humanos no
eram distribudas com igualdade no nascimento e menos ainda
depois que a educao, as circunstncias e a sorte se somavam s
diferenas iniciais. Os 55 homens que assinaram a Declarao de
Independncia, indivduos de experincia prtica, advogados, co
merciantes. agricultores, no eram nada ingnuos em sua percepo
dos seres humanos. Se admitimos que no ignoravam a realidade e
que no fossem hipcritas, o que pretenderiam eles dizer com a
audaciosa afirmao de que iodos os homens foram criados iguais!
Apesar das inmeras evidncias em contrrio, a idia de que
os seres humanos sejam fundamentalmente iguais fazia tanto sentido
para Jefferson como fizera, em perodos anteriores, para os filso
fos ingleses Thomas Hobbes e John Locke.1 Da poca de Jefferson
em diante, muitas outras pessoas pelo mundo afora passaram a
aceitar, de alguma forma, a idia da igualdade humana. Para mui
tas, simplesmente um fato. Para Alexis de Tocqueville, em 1835,
a igualdade de condies cada vez maior que ele havia observa
do na Europa e na Amrica era impressionante, a ponto de consider-la um fato providencial, dotado de todas as caractersticas de
um decreto divino: universal, permanente, escapa sempre a
qualquer interferncia humana; todos os acontecimentos e todos os
homens contribuem para seu progresso.2

76

Igualdade intrnseca: uni julgamento moral


As igualdades e as desigualdades podem assumir uma varie
dade quase infinita de formas. A desigualdade na capacidade de
vencer uma corrida ou uma competio ortogrfica uma coisa.
1 Para saber mais sobre essa questo, veja Garry Mills, Inventing. Unerica: Jefferson 's
Declaration o f Independence , Garden Citv, N ova York. D oubleday, 1978.
p. 167-228.
A lexis de T ocqueville. Democracy in America, v. 1, Nova Y ork. Schocken
Books. 196J. p. Ixxi.

78

Sobre a dem ocracia

R obert A. Dahl

A desigualdade nas oportunidades de votar, de falar e de participar


no governo so outros quinhentos . . .
Para compreender por que razovel nos empenharmos na
igualdade poltica entre os cidados de um estado democrtico,
precisamos reconhecer que s vezes, quando falamos sobre igual
dade, no expressamos um julgamento concreto. No tencionamos
descrever o que acreditamos ser real no presente ou no futuro,
como acontece quando fazemos declaraes sobre os vencedores
de corridas ou os vencedores de competies. Nesse caso. estare
mos expressando um julgamento moral sobre seres humanos, ten
cionamos dizer algo sobre o que acreditamos que deveria ser. Esse
tipo de julgamento moral poderia ser dito assim: Devemos consi
derar o bem de cada ser humano intrinsecamente igual ao de qualquer
um. Empregando as palavras da Declarao de Independncia,
como julgamento moral insistimos que a vida, a liberdade e a feli
cidade de uma pessoa no so intrinsecamente superiores ou infe
riores s de qualquer outra. Conseqentemente, devemos tratar todas
as pessoas como se possussem igual direito vida. liberdade,
felicidade e a outros bens c interesses fundamentais. Chamarei esse
julgamento moral de princpio da igualdade intrnseca.
Este princpio no nos leva muito longe e, para aplic-lo ao
governo de um estado, ajuda a acrescentar um princpio suple
mentar que parece estar implcito nele: Ao chegar a decises, o
governo deve dar igual peso ao bem e aos interesses de todas as
pessoas ligadas por tais decises. Por que deveramos aplicar o
princpio da igualdade intrnseca ao governo de um estado e obri
g-lo a dar igual peso aos interesses de todos? Ao contrrio dos
autores da Declarao de Independncia norte-americana, a afir
mao de que a verdade da igualdade intrnseca seja bvia me im
pressiona (e a muita gente, sem dvida) por me parecer bastante
im plausvel... No entanto, a igualdade intrnseca abrange uma
idia to fundamental sobre os mritos dos seres humanos, que est
bem perto dos limites de maior justificao racional. Acontece com
os julgamentos morais o mesmo que ocorre aos julgamentos con
cretos: buscando-se as razes de qualquer afirmao, chegamos a
limites, alm dos quais nenhum argumento racional pode nos levar
mais adiante. Martinho Lutero disse essas memorveis palavras em
1521: No seguro nem prudente fazer qualquer coisa contra a
conscincia. Aqui me detenho - no posso fazer diferente. Deus
me ajude. Amm.

79

Embora o princpio da igualdade intrnseca esteja muito perto


desses limites finais, ainda no os alcanamos. Por diversas razes,
acredito que a igualdade intrnseca seja um princpio razovel que
deve fundamentar o governo de um estado.

Por que devemos adotar este princpio

Bases ticas e religiosas

Em primeiro lugar, para muita gente pelo mundo afora, ele


est de acordo com suas convices e seus princpios ticos essen
ciais. Que somos todos igualmente filhos de Deus dogma do ju
dasmo, da cristandade e do islamismo; o budismo contm uma
viso muito assemelhada. (Entre as grandes religies do mundo, o
hindusmo talvez seja uma exceo.) Explcita ou implicitamente, a
maioria dos argumentos morais e a maioria dos sistemas ticos
pressupem este princpio.

A fragilidade de um princpio alternativo

Em segundo lugar, seja qual for o caso em relao a outras


formas de associao, para governar um estado muitos pensaro
que. de modo geral, todas as alternativas para a igualdade intrnse
ca so implausveis e duvidosas. Imagine que o cidado Jones pro
pusesse a seguinte alternativa como princpio para governar um
estado: Ao tomar decises, o governo dever sempre tratar o meu
bem e os meus interesses como superiores aos de todos os outros.
Rejeitando implicitamente o princpio da igualdade intrnseca. Jones
est afirmando o princpio da superioridade intrnseca - ou. no
mnimo, afirmando a superioridade intrnseca de Jones... A reivin
dicao superioridade intrnseca pode ser mais inclusiva, claro,
como geralmente acontece: O bem e os interesses de meu grupo
[a famlia, a classe, a casta, a raa ou seja l o que mais de Jones]
so superiores aos de todos os outros.

81

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

A essa altura, no ser nenhum choque admitirmos que ns.


seres humanos, temos um pouco mais do que simples vestgios de
egosmo: em graus variados, tendemos a nos preocupar mais com
nossos prprios interesses do que com os dos outros. Conseqen
temente, muitos de ns poderiam sentir-se muitssimo tentados a
fazer esse tipo de reivindicao para si e para os mais prximos.
Em todo caso, a menos que possamos contar confiantemente no
controle do governo do estado, por que deveramos aceitar a supe
rioridade intrnseca de determinadas pessoas como princpio poltico
fundamental?
Para falar a verdade, uma pessoa ou um grupo com poder sufi
ciente poderia fazer valer uma reivindicao de superioridade in
trnseca sobre as objees que voc tivesse - literalmente, sobre o
seu cadver. Durante toda a histria da humanidade, muitos indiv
duos e grupos assim usaram seu poder (ou melhor, abusaram de
dito poder). No entanto, a fora pura e simples tem seus limites; os
que reivindicaram ser a encarnao de alguma superioridade intrn
seca sobre outros invariavelmente disfararam esta sua reivindica
o, alis frgil e transparente, com o mito, o mistrio, a religio, a
tradio, a ideologia, as pompas e as circunstncias.
No sendo membro do grupo privilegiado e podendo rejeitar
com segurana a reivindicao de superioridade intrnseca, voc
consentiria livre e conscientemente num princpio absurdo como
esse? Duvido m uito...

no mnimo, to incerta, que melhor insistir em que os seus interes


ses recebam peso igual aos interesses de outros...

80

Prudncia
As duas razes precedentes para se adotar um princpio de
igualdade intrnseca como base para o governo de um estado
apontam uma terceira: a prudncia. Alm de conferir grandes benef
cios, o governo de um estado tambm pode infligir grandes males;
assim, a prudncia dita uma cautelosa preocupao pela maneira
como sero empregadas suas capacidades incomuns. Um processo
de governo que privilegiasse de modo definitivo e permanente o seu
prprio bem e seus interesses sobre os de outros seria atraente - se
proporcionasse a certeza de que voc ou o seu grupo prevaleceriam
sem pre... Para muita gente essa possibilidade to improvvel ou.

Aceitabilidade
Um princpio que voc considere prudente adotar muitos outros
tambm consideraro. Assim, um processo que assegure igual peso
para todos (concluir voc razoavelmente) tem maior probabilidade
de assegurar o consenso de todos os outros cuja cooperao ne
cessria para atingir os seus objetivos. Visto nesta perspectiva, o
princpio da igualdade intrnseca faz muito sentido.
Sim. apesar da reivindicao em contrrio na Declarao de
Independncia, est realmente longe do bvio a razo pela qual
devemos nos apegar ao princpio da igualdade intrnseca e dar
igual peso aos interesses de todos 110 governo do estado.
No obstante, se interpretarmos a igualdade intrnseca como
princpio de governo justificado com base na moralidade, na pru
dncia e na aceitabilidade, parece-me fazer mais sentido do que
qualquer alternativa...

Captulo 7

Por que igualdade poltica II?


Competncia cvica

Poder parecer unia surpresa desagradvel descobrir que,


mesmo quando aceitamos a igualdade intrnseca e o peso igual nos
interesses como julgamentos morais corretos, no estamos necessa
riamente inclinados a considerar a democracia o melhor processo
para o governo de um estado.

A tutela: uma alegao em contrrio

Para ver por que assim, imaginemos que um membro de um


pequeno grupo de concidados diz para voc e os outros:
Como vocs, ns tambm acreditamos bastante na igualdade
intrnseca. No somos apenas profundamente dedicados ao bem
comum, tambm sabemos melhor do que a maioria como chegar a
ele. Portanto, estamos muito mais preparados para governar do que
a grande maioria das pessoas. Assim, se vocs nos concederem
exclusiva autoridade no governo, empenharemos nossos conheci
mentos e nosso trabalho ao servio do bem geral; com isso. dare
mos igual peso ao bem e aos interesses de todos.
A afirmao de que o governo deve ser entregue a especialis
tas profundamente empenhados em governar para o bem geral e
superiores a todos em seus conhecimentos dos meios para obt-lo os tutores, como Plato os chamava - sempre foi o mais importante
rival das idias democrticas. Os defensores da tutela atacam a
democracia num ponto aparentemente vulnervel: eles simples-

84

Robert A. Dahl

mente negam que as pessoas comuns tenham competncia para se


governar. Eles no negam, necessariamente, que os seres humanos
sejam intrinsecamente iguais no sentido que j exploramos. Como
na Repblica ideal de Plato, os tutores poderiam empenhar-se em
servir ao bem de todos e. pelo menos por implicao, sustentar que
todos sob sua proteo sejam intrinsecamente iguais em seu bem
ou seus interesses. Os defensores da tutela no sentido platnico no
afirmam que os interesses das pessoas escolhidas como tutores
sejam intrinsecamente superiores aos interesses dos outros. Eles
alegam que os especialistas em governar, os tutores, seriam su
periores em seu conhecimento do bem geral e dos melhores meios
de atingi-lo.
O argumento a favor da tutela poltica utiliza de modo persua
sivo as analogias, especialmente analogias que envolvem a com
petncia e o conhecimento especializado: o conhecimento superior
de um mdico nas questes da doena e da sade, por exemplo, ou
a competncia superior de um piloto para nos levar com segurana
ao destino. Assim, por que no permitir aos dotados de competn
cia superior no governo que tomem decises sobre a sade do esta
do? Que pilotem o governo em direo a seu devido destino, o bem
pblico? Certamente no podemos pressupor que todas as pessoas
sejam invariavelmente os melhores juizes de seus prprios interes
ses. Evidentemente, as crianas no o so - outros, em geral seus
pais. devem servir de tutores at que elas adquiram a competncia
para tomar conta de si mesmas. A experincia comum nos mostra
que adultos tambm podem equivocar-se a respeito de seus interes
ses, da melhor maneira de atingir seus objetivos: a m aioria das
pessoas algum dia se arrepende de decises tomadas no passado.
Admitimos ter estado equivocados. Alm do mais. quase todos ns
confiamos em especialistas para tomar decises importantes muito
diretamente relacionadas a nosso bem-estar, a nossa felicidade, a
nosso futuro e at a nossa sobrevivncia - no apenas mdicos,
cirurgies e pilotos, mas. em nossa sociedade cada vez mais com
plexa, uma poro de outros especialistas. Assim, se deixamos es
pecialistas tomarem decises a respeito de questes importantes
como essas, por que no entregamos o governo a especialistas?

Sobre a dem ocracia

85

Por atraente que s vezes possa parecer, a defesa da tutela,


mais do que a da democracia, deixa de levar em conta alguns dos
principais defeitos nessa analogia.

Delegar determ inadas decises secundrias a especialistas no o


mesmo que ceder o controle decisivo nas grandes questes

Como se diz popularmente, os especialistas devem ser manti


dos prontos para consumo. Os especialistas, s vezes, possuem co
nhecimentos superiores aos seus em alguns aspectos importantes.
Um bom mdico saber melhor do que voc diagnosticar a sua do
ena - que rumo ela provavelmente tomar, sua gravidade, qual
ser o melhor tratamento ou se de fato possvel trat-la. razo
vel que voc resolva seguir as recomendaes do seu mdico.
Contudo, isto no significa que deva ceder a este mdico o poder
de decidir se voc far ou no o tratamento recomendado. Da
mesma forma, uma coisa os funcionrios do governo procurarem
a ajuda de especialistas, mas outra muito diferente uma elite po
ltica deter em suas mos o poder de tomar decises sobre leis e
polticas a que voc ter de obedecer.

D ecises pessoais tomadas p o r indivduos no equivalem a d eci


ses tomadas e impostas p elo governo de um estado

A questo fundamental 110 debate sobre tutela versus democra


cia no saber se, como indivduos, s vezes temos de depositar
nossa confiana em especialistas. No se trata de saber quem ou
que grupo deveria ter a ltima palavra nas decises tomadas pelo
governo de um estado. Seria razovel desejar entregar certas deci
ses pessoais nas mos de algum mais especializado em determi
nadas questes do que voc, como um mdico, um contador, um
advogado, um piloto de avio e outros. Em todo caso, isso no
significa que automaticamente seja razovel entregar a uma elite
poltica a autoridade para controlar as decises mais importantes
do governo do estado - decises essas que, se preciso, seriam im
postas por coero, pela priso, talvez at a morte.

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

Governar ttin estado exige muito mais do que um conhecimento


rigorosamente cientifico

das decises polticas, quase sempre h uma grande incerteza e al


gum conflito em relao aos meios: como os fins seriam atingidos
de melhor maneira, o quanto seria desejvel, vivel, aceitvel as
provveis conseqncias dos meios alternativos. Quais seriam os
melhores meios de cuidar dos pobres, dos desempregados, dos
sem-teto? Como se poder proteger melhor e implementar os inte
resses das crianas? De que tamanho um oramento necessrio
para a defesa militar e para que objetivos? Creio que impossvel
demonstrar que exista ou que poderia ser criado um grupo com os
conhecimentos cientficos ou especializados que proporcionem
respostas definitivas para questes desse tipo. Entregaramos o con
serto de nosso carro a um fsico terico ou a um bom mecnico?

86

Governar no uma cincia como a fsica, a qumica ou, como


em certos aspectos, a medicina. Esta uma verdade por diversas
razes. Por um lado. virtualmente todas as decises importantes
sobre polticas, sejam pessoais ou governamentais, exigem julga
mentos ticos. Tomar uma deciso sobre os objetivos que as polti
cas do governo deveriam atingir (justia, equanimidade, probidade,
felicidade, sade, sobrevivncia, segurana, bem-estar, igualdade e
sei l mais o que) fazer um julgamento tico. Julgamentos ticos
no so cientficos 110 sentido habitual.1
Alm disso, bons objetivos muitas vezes entram em conflito
uns com os outros, e os recursos so limitados. Decises sobre po
lticas, sejam pessoais ou governamentais, quase sempre exigem
julgamentos sobre negociaes, um equilbrio entre diferentes objeti
vos. Por exemplo, obter igualdade econmica poder enfraquecer
os incentivos econmicos; os custos dos benefcios para os idosos
podero ser impostos aos jovens; as despesas para as geraes que
hoje vivem podero impor custos s geraes futuras; a preserva
o de uma rea selvagem poder custar 0 preo dos empregos de
mineiros e do pessoal que trabalha nas serrarias. Julgamentos sobre
negociaes entre objetivos diferentes no so cientficos. As com
provaes empricas so importantes e necessrias, jamais suficien
tes. Ao decidir 0 quanto se deve sacrificar para a obteno de um
fim, um bem 011 um objetivo de modo a atingir certa medida de
outro, necessariamente uitrapassamos qualquer coisa que o conheci
mento rigorosamente cientfico possa proporcionar.
H uma outra razo por que as decises sobre polticas exigem
julgamentos que no sejam rigorosamente cientficos'. Mesmo
quando se consiga chegar a um consenso geral a respeito dos fins
1 statu.s filosfico das afirmaes ticas e a maneira como diferem de afirma
es nas cincias empricas, como a fsica, a qumica e assim por diante, tm
sido tema de amplo debate. Eu no poderia esperar fazer justia a essas ques
tes aqui. Entretanto, para uma excelente discusso da importncia do argu
mento moral em decises pblicas, veja Aniv Gutman e Dennis Thompson.
Denwcracv ouci Disogvccmeiit, Cambridge, Belknap Press of Harvard U ni\crsitv Press, 1996.

87

Governar bem um estado exige mais do que o conhecimento


Exige tambm a honestidade sem corrupo, a resistncia fir
me a todas as enormes tentaes do poder, alm de uma dedicao
constante e inflexvel ao bem pblico, mais do que aos benefcios
de uma pessoa ou seu grupo.
Os especialistas podem estar capacitados para agir como re
presentantes seus, o que no significa que estejam capacitados para
servir de governantes para voc. Os defensores da tutela tm duas
reivindicaes, no apenas uma, e afirmam: pode-se criar uma elite
governante cujos membros sejam ao mesmo tempo realmente supe
riores aos outros 110 conhecimento dos fins que um bom governo
deveria buscar e nos melhores meios para atingir esses fins"- e to
profundamente dedicada busca do bem pblico, que essa elite
mereceria a autoridade soberana para governar 0 estado.
Como acabamos de verificar, a primeira reivindicao muito
duvidosa. No entanto, ainda que se mostrasse justificvel, isto em
si no suportaria a segunda reivindicao. O conhecimento uma
coisa, o poder outra. O provvel efeito do poder sobre as pessoas
que 0 detm foi resumido sucintamente, em 1887, por lorde Acton,
um baro ingls, numa famosa sentena: O poder tende a corrom
per, 0 poder absoluto corrompe absolutamente. Um sculo antes.
W illiam Pit, estadista britnico de vasta experincia na vida po
ltica, fizera semelhante observao num discurso ao Parlamento:

88

R obert A. Dahl

O poder ilimitado est apto a corrom per as mentes de quem o


possui .
Esse era tambm o ponto de vista vigente entre os membros da
Conveno Constituinte norte-americana em 1787. que tambm
possuam alguma experincia na questo:
- Sir, existem duas paixes que tm poderosa influncia nos
negcios dos homens: a ambio e a avareza, o amor pelo poder e
o amor pelo dinheiro, disse o representante mais velho, Benjamin
Franklin.
Um dos mais jovens. Alexander Hamilton, concordava:
- Os homens adoram o poder.
George Mason, um dos representantes mais experientes e de
maior influncia, tambm concordava com eles:
- Da natureza humana, podemos ter a certeza de que os que
detm o poder em suas mos ... sempre que puderem, trataro de
aument-lo.2
Por mais instrudos e confiveis que sejam inicialmente os
membros de uma elite governante dotada do poder de governar um
estado, em poucos anos ou em poucas geraes, muito provvel
que abusem dele. Se podemos dizer que a histria da humanidade
nos proporciona algumas lies, certamente uma destas o fato de
que, pela corrupo, pelo nepotismo, pela promoo dos interesses
do indivduo e seu grupo, pelo abuso de seu monoplio da fora
coercitiva do estado para reprimir a crtica, extrair riqueza dos s
ditos ou governados e garantir sua obedincia pela fora, muito
provvel que os tutores de um estado se transformem em dspotas.

Por fim, criai* uma utopia uma coisa, realiz-la so outros qui
nhentos...
Um defensor dos tutores enfrenta uma legio de tremendos
problemas prticos: como ser a investidura da tutela? Quem. por
assim dizer, planejar a constituio e quem a colocar em ao?

2 Para essas observaes na Conveno Constitucional, veja Max Farrand (ed.).


The Records o f lhe Federal Comenlion o f 1787, 4 v.. New Haven. Yale University Press. 1966. v. 1. p. 82, 284. 578.

Sobre a dem ocracia

89

Como sero escolhidos os primeiros tutores? Se a tutela de alguma


forma depender do consentimento dos governados e no da coer
o direta, como ser obtido esse consentim ento? Seja l como
forem os tutores selecionados pela primeira vez. depois eles esco
lhero seus sucessores, como os membros de um clube? Se assim
for. o sistema no correr um enorme risco de se degenerar, dei
xando de ser uma aristocracia de talento e tornando-se uma oligarquia
de nascimento? E se os tutores no escolherem seus sucessores,
quem o lar? Como sero dispensados os tutores que abusam e
exploram ...? - e assim por diante.

A competncia dos cidados para governar


A menos que os defensores da tutela sejam capazes de propor
cionar solues convincentes para os problemas que descrevi ante
riormente, a meu ver a prudncia e a razo exigem que rejeitemos
essa idia - e, com isso, podemos concluir que, entre os adultos.
no h ningum to inequivocamente mais bem preparado do que
outros para governar. a quem se possa confiar a autoridade com
pleta e decisiva no governo do estado.
Se no devemos ser governados por tutores, quem deveria nos
governar? Ns mesmos.
Tendemos a acreditar que, na maioria das questes, todos os
adultos devem ter a permisso para julgar o que melhor para seu
prprio bem ou para seus interesses - a menos que haja um bom
argumento em contrrio. Aplicamos esse pressuposto a favor da
autonomia individual apenas aos adultos, no s crianas. A partir
da experincia, presumimos que os pais devem agir como tutores
para proteger os interesses de seus filhos. Se os pais falham, outros,
o governo talvez, podero ter de intervir.
As vezes tambm rejeitamos esse pressuposto para adultos
considerados incapazes de cuidar de si mesmos. Como as crianas,
eles tambm podem precisar de tutores. No obstante, ao contrrio
das crianas, para quem o pressuposto determinado por lei e por
conveno, com os adultos esse pressuposto no pode ser superfi
cialmente desprezado. O potencial para o abuso muito evidente -

90

Robert A. Dahl

e, assim, preciso uma opinio independente, alguma espcie de


processo judicial.
Quando presumimos que, com poucas excees, os adultos
devem ter o direito de tomar decises pessoais sobre o que me
lhor para seus interesses, por que devemos rejeitar essa idia 110
governo do estado? Aqui, o essencial j no mais saber se os
adultos em geral tm competncia para tomar as decises que en
frentam 110 dia-a-dia. Agora, trata-se de saber se a maioria dos
adultos competente para governar o estado. Ser?
Para chegarmos resposta, pondere mais uma vez algumas
concluses a que chegamos nos ltimos captulos:
A democracia confere inmeras vantagens a seus cidadaos.
Os cidados esto fortemente protegidos contra governantes des
pticos, possuem direitos fundamentais e. alm do mais, tambm
gozam de uma esfera mais ampla de liberdade. Como cidados,
adquirem os meios de proteger e implementar seus interesses pes
soais mais importantes; podem ainda participar das decises sobre
as leis sob as quais vivero, so dotados de uma vasta autonom ia
moral e possuem extraordinrias oportunidades para o desenvol
vimento pessoal.
Se conclumos que a democracia proporciona essas vantagens
sobre os sistemas no-democrticos de governo, surgem diversas
questes fundam entais: por que as vantagens da dem ocracia es
tariam restritas a algumas pessoas e no a outras? Por que no
estariam elas disposio de todos os adultos?
Se o governo deve dar igual peso ao bem de cada pessoa, no
teriam todos os adultos o direito de participar na deciso de que
leis e polticas melhor atingiriam os fins buscados, estejam esses
fins estreitamente restritos a seu prprio bem ou incluindo o bem
de todos? Se ningum estiver realmente preparado para governar e
receber autoridade completa sobre o governo de um estado, quem
estar mais bem preparado para participar que todos os adultos su
jeitos s leis?
Das concluses implcitas nessas perguntas, segue-se uma ou
tra. que assim expresso: com ci exceo de uma fortssim o de
monstrao em contrrio . em raras circunstncias , protegidas p o r
legislao . todos os adultos sujeitos s leis do estado devem ser

Sobre a dem ocracia

91

considerados suficientemente bem preparados p a ra p articipar do


processo dem ocrtico de governo do estado.

I ma quinta norma democrtica: a incluso


A concluso a que agora aponta o argumento deste captulo
que h enormes chances de que os interesses das pessoas privadas
de voz igual 110 governo de um estado no recebam a mesma aten
o que os interesses dos que tm uma voz. Se no tem essa voz.
quem falar por voc? Quem defender os seus interesses, se voc
no pode? E no se trata apenas dos seus interesses como indiv
duo: se por acaso voc faz parte de todo um grupo excludo da
participao, como sero protegidos os interesses fundamentais
desse grupo?
A resposta clara: os interesses fundamentais dos adultos, a
quem so negadas as oportunidades de participar do governo, no
serao devidamente protegidos e promovidos pelos que governam.
Sobre este aspecto, a comprovao da histria avassaladora.
Como vimos em nosso rpido exame da evoluo da democracia,
insatisfeitos com a maneira arbitrria com que os monarcas impu
nham taxas sem o seu consentimento, nobres e burgueses na In
glaterra exigiram e conquistaram 0 direito de participar. Sculos
mais tarde, por sua vez. acreditando que seus interesses funda
mentais eram deixados de lado, as classes mdias exigiram e con
quistaram esse direito. L e por toda parte, a continuao da
excluso legal ou de fa c to de mulheres, escravos, pobres e traba
lhadores manuais, entre outros, deixava os membros desses grupos
mal protegidos contra a explorao e o abuso mesmo em pases
como a Gr-Bretanha e os Estados Unidos, onde o governo era
bastante democrtico.
Em 1861, John Stuart Mill afirmava que ningum no governo
falava pelos interesses das classes trabalhadoras, pois o sufrgio
lhes era negado. Embora no acreditasse que os membros do go
verno pretendessem deliberadamente sacrificar os interesses das
classes trabalhadoras aos seus, dizia ele:

92

R obert A. Dahl

Ser que o Parlamento ou qualquer um de seu s m em bros por al


gum m om enlo ter exam inado algum a questo com o s o lh o s de
um trabalhador? Quando surge um assunto em que os trabalha
dores tm uni interesse, ser ele exam inado com o lh o s outros
que no o s dos em pregadores do trabalho?

A mesma pergunta serviria para os escravos em repblicas anti


gas e modernas, para as mulheres por toda a histria at o sculo
XX. para muitas pessoas nominalmente livres mas efetivamente
privadas dos direitos democrticos, como os negros no sul dos
Estados Unidos at os anos 1960 e na frica do Sul at os anos
1990 - e outros mais, por todos os cantos.
Sim, indivduos e grupos, s vezes, podem se equivocar sobre
seu prprio bem. claro, podem, as vezes, sentir equivocadamente
o que melhor para seus interesses - mas o preponderante peso da
experincia humana nos informa que nenhum grupo de adultos
pode entregar com segurana a outros o poder de govern-lo. Isto
nos leva a uma concluso de importncia decisiva.
Voc talvez lembre que, ao discutir os critrios para a demo
cracia no Captulo 4, deixei para depois a discusso sobre o quinto,
a incluso dos adultos (veja a Figura 4, na pg. 50). Neste captulo
e no ltimo, creio que teremos muito boas razes para concluir que
o governo democrtico de um estado deve corresponder a essa
norma. Expressarei assim: Plena incluso. O corpo dos cidados
num estado democraticamente governado deve incluir todas as
pessoas sujeitas s leis desse estado. com exceo dos que esto de
passagem e dos incapazes de cuidar de si mesmos.

Problemas no-resolviilos
Rejeitar o argumento da tutela e adotar a igualdade poltica
como ideal ainda deixa algumas questes complicadas.
Cidados e funcionrios do governo no precisam da ajuda de
especialistas? claro que precisam! inegvel a importncia dos

John Stuart Mill. Considerai ions on Representative Government [1861]. Nova


York. Liberal Arts Press. 1958. p. 44.

Sobre a dem ocracia

93

especialistas e do conhecimento especializado para o bom funcio


namento dos governos democrticos.
A poltica pblica muitas vezes to complexa (e cada vez
mais!), que nenhum governo poderia tomar decises satisfatrias
sem a ajuda de especialistas de excelente formao. Assim como
cada um em suas decises pessoais s vezes depende de especia
listas para obter orientao e ter de entregar-lhes decises impor
tantes, os governos tambm devem fazer o mesmo - at mesmo os
governos democrticos. A melhor maneira de satisfazer os critrios
democrticos, de sustentar um grau satisfatrio de igualdade poltica
e continuai confiando em especialistas e no conhecimento especia
lizado na tomada das decises pblicas apresenta um grave pro
blema - um problema que seria bobagem que os defensores do
governo democrtico ignorassem.
Se devem ser competentes, os cidados no precisariam de
instituies polticas e sociais para ajud-los? indiscutvel. As
oportunidades de adquirir uma compreenso esclarecida das ques
tes pblicas no sao apenas parte da definio de democracia. So
a exigncia para se ter uma democracia.
Nada do que eu disse at aqui pretende deixar implcito que a
maioria dos cidados no cometa erros. Eles podem errar e real
mente erram. justamente por isto que os defensores da democra
cia sempre do um lugar privilegiado educao - c a educao
cvica no exige apenas a escola formal, mas tambm a discusso
pblica, a deliberao, o debate, a controvrsia, a pronta disponibi
lidade de informao confivel e outras instituies de uma socie
dade livre.
Imagine que as instituies para o desenvolvimento de cida
dos competentes sejam fracas e que muitos no sabem o bastante
para proteger seus valores e interesses fundamentais? O que deve
mos fazer? Na busca por uma resposta, vale a pena examinar mais
uma vez as concluses a que chegamos at aqui...
Adotamos o princpio da igualdade intrnseca - devemos con
siderar o bem de cada ser humano intrinsecamente igual ao de
qualquer outro ser humano. Aplicamos esse princpio ao governo
de um estado: no momento de chegar s decises, o governo deve
dar igual peso ao bem e aos interesses de todas as pessoas ligadas
por essas decises. Recusamos considerar a tutela uma boa maneira

94

R obert A. Dahl

de aplicar o princpio: entre os adultos, nenhum indivduo to


mais bem preparado do que outro para governar a ponto de poder
receber em mos autoridade total e decisiva no governo do estado.
Em vez disso, aceitamos a plena incluso: o corpo dos cida
dos num estado democraticamente governado deve incluir iodas
as pessoas sujeitas s leis desse estado, com exceo das que esti
verem de passagem e as comprovadamente incapazes de cuidar de
si mesmas.
Portanto, se as instituies destinadas educao pblica so
fracas, resta apenas uma soluo satisfatria: elas devem ser refor
adas. Iodos os que acreditam em metas democrticas so obriga
dos a buscar maneiras pelas quais os cidados possam adquirir a
competncia de que precisam.
Talvez as instituies para educao cvica criadas nos pases
democrticos durante os sculos XIX e XX j no sejam adequa
das. Se assim for, os pases democrticos tero de criar novas ins
tituies para complementar as antigas.

Comentrios conclusivos e apresentao


J exploramos cerca da metade do territrio exposto na Figura 3
(pgina 40). Contudo, mal demos uma espiadela na outra metade:
as instituies bsicas necessrias para levar adiante a meta da
democracia e as condies sociais, econmicas e outras que favo
recem o desenvolvimento e a manuteno dessas instituies pol
ticas democrticas. o que exploraremos nos prximos captulos.
Passemos agora das metas para as realidades.

Parte III
A verdadeira democracia

Captulo 8

Que instituies polticas requer a


democracia em grande escala?

0 que significa dizer que um pas dem ocraticam ente go ver


nado ?

Neste captulo, nos concentraremos nas instituies polticas


da dem ocracia em grande escala - ou seja. as instituies polticas
necessrias para um pas democrtico. No estamos aqui preocu
pados com o que poderia exigir a democracia num grupo muito
pequeno, como uma comisso. Precisamos tambm ter sempre em
mente a nossa advertncia comum: todas as verdadeiras democra
cias jamais corresponderam aos critrios democrticos descritos na
Parte II e apresentados na Figura 4 (pg. 50). Por fim, devemos ter
conscincia, neste captulo e em qualquer outro lugar, de que na
linguagem comum usamos a palavra dem ocracia tanto para nos
referirmos a um objetivo ou ideal como a uma realidade que ape
nas uma consecuo parcial desse objetivo. Portanto, contarei com
o leitor para fazer as necessrias distines quando utilizo as pala
vras dem ocracia , dem ocraticam ente , governo dem ocrtico , p as
dem ocrtico e assim por diante.
O que necessrio para que um p as seja democraticamente
governado? No mnimo, ele ter de ter determinados arranjos, pr
ticas ou instituies polticas que estariam muito distantes (seno
infinitamente distantes) de corresponder aos critrios democrticos
ideais.

98

Sobre a dem ocracia

Robert A. Dahl

Palavras sobre palavras


Arranjos polticos podem ser considerados algo muito provis
rio, que seriam razoveis em 11111 pas que acaba de sair de um go
verno no-democrtico. Costumamos pensar que prticas so mais
habituais e, assim, mais durveis. Em geral, pensamos que as ins
tituies esto estabelecidas h muito tempo, passadas de gerao a
gerao. Quando um pas passa de um governo no-democrtico
para um governo democrtico, os arranjos democrticos iniciais
aos poucos se tornam prticas e, em seu devido tempo, tornam-se
instituies. Por teis que paream essas distines, para nossos
objetivos ser mais conveniente preferirmos instituies , deixando
as outras de lado.

99

sobre as possibilidades, as tendncias, as limitaes e as experin


cias humanas, para criar um conjunto das instituies polticas ne
cessrias a uma democracia em grande escala vivel que. dentro
das limitaes das humanas, possamos atingir.
FIGURA 6 . Que instituies polticas exige a dem ocracia em grande

escala?

Uma democracia em grande escala exige:


1. Funcionrios eleitos
2. Eleies livres, justas e freqentes
3. Liberdade de expresso
4. Fontes de informao diversificadas
5. Autonomia para as associaes

Como podemos saber?


Como poderemos determinar razoavelmente quais so as ins
tituies polticas necessrias para a democracia em grande escala?
Poderamos examinar a histria dos pases que, pelo menos em
parte, mudaram suas instituies polticas em resposta s exigncias
de incluso popular mais amplas e participao efetiva no governo
e na vida poltica. Embora em pocas anteriores os que procuraram
obter a incluso e a participao no estivessem necessariamente
inspirados por idias democrticas, do sculo XVIII em diante,
tendiam a justificar suas exigncias recorrendo a idias democrti
cas e republicanas. Que instituies polticas buscavam esses pa
ses e quais eram realmente adotadas neles?
Poderamos tambm examinar os pases cujos governos so
considerados democrticos pela maioria de seus habitantes, por
muitas pessoas em outros pases, por estudiosos, por jornalistas,
etc. Em outras palavras, no discurso comum e nas discusses aca
dmicas, 0 pas chamado democracia.
Em terceiro lugar, poderamos refletir sobre um determinado
pas ou grupo de pases, talvez um pas hipottico, para imaginai mos da maneira mais realista possvel que instituies seriam ne
cessrias para atingir os objetivos democrticos num giau razovel.
Poderamos fazer uma experincia mental, refletindo atentamente

6. Cidadania inclusiva
Felizmente, todos os trs mtodos convergem para um mesmo
conjunto de instituies polticas democrticas: estas, as exigncias
mnimas para um pas democrtico (Fig. 6).

As instituies polticas da moderna democracia representativa


Resumindo, as instituies polticas do moderno governo de
mocrtico so:
Funcionrios eleitos. O controle das decises do governo sobre
a poltica investido constitucionalmente a funcionrios eleitos
pelos cidados.
Eleies livres, justas e freqentes. Funcionrios eleitos so
escolhidos cm eleies freqentes e justas em que a coero
relativamente incomum.
Liberdade de expresso. Os cidados tm 0 direito de se ex
pressar sem o risco de srias punies em questes polticas
amplamente definidas, incluindo a crtica aos funcionrios, o

100

R obert A. Dahl

governo, o regime, a ordem socioeconmica e a ideologia pre


valecente.
Fontes cie informao diversificadas. Os cidados tm o direito
de buscar fontes de informao diversificadas e independentes
de outros cidados, especialistas, jornais, revistas, livros, tele
comunicaes e atins.
Autonomia p ara as associaes. Para obter seus vrios direi
tos, at mesmo os necessrios para o funcionamento elicaz das
instituies polticas democrticas, os cidados tambm tm o
direito de formar associaes ou organizaes relativamente
independentes, como tambm partidos polticos e grupos de
interesses.
Cidadania inclusiva. A nenhum adulto com residncia perma
nente no pas e sujeito a suas leis podem ser negados os direitos
disponveis para os outros e necessrios s cinco instituies
polticas anteriormente listadas. Entre esses direitos, esto o di
reito de votar para a escolha dos funcionrios em eleies li
vres e justas; de se candidatar para os postos eletivos: de livre
expresso; de formar e participar organizaes polticas inde
pendentes; de ter acesso a fontes de informao independentes: e
de ter direitos a outras liberdades e oportunidades que sejam
necessrias para o bom funcionamento das instituies polti
cas da democracia em grande escala.

As instituies polticas em perspectiva


Normalmente, essas instituies no chegam de uma so vez
num pas. Vimos na breve histria da democracia, apresentada no
Captulo 2, que as ltimas duas claramente chegaram h pouco
tempo. At o sculo XX. o sufrgio universal era negado tanto na
teoria como na prtica do governo republicano democrtico. Mais
do que qualquer outro aspecto, o sufrgio universal distingue a
moderna democracia representativa de todas as tormas anteriores
de democracia.
O momento da chegada e a seqncia em que as instituies
foram introduzidas variaram muitssimo. Nas democracias "mais
antigas, pases em que o conjunto completo das instituies de

Sobre a dem ocracia

10]

mocrticas chegou mais cedo e resistiu at o presente, emeruem


elementos de um padro comum. As eleies para os legislativos
chegaram bem cedo - na Inglaterra, j no comeo do sculo XIII. e
nos Estados Unidos, durante o perodo colonial, nos sculos XVII e
XVIIJ. A prtica de eleger funcionrios superiores para fazer as
leis foi seguida por uma gradual expanso dos direitos dos cida
dos para se expressarem sobre questes polticas, buscando e tro
cando informao. O direito de formar associaes com objetivos
polticos explcitos tendia a aparecer em seguida. As faces po
lticas c a organizao partisan em geral eram consideradas perigo
sas, separatistas, passveis de subverter a estabilidade e a ordem
poltica, alm de ofensivas ao bem pblico. No entanto, como as
associaes polticas no poderiam ser reprimidas sem um certo
grau de coero que um nmero cada vez maior e mais influente de
cidados considerava intolervel, muitas vezes conseguiam existir
de maneira mais ou menos clandestina at emergirem das sombras
para a plena luz do dia. Nos corpos legislativos, o que haviam sido
faces se tornaram partidos polticos. A posio que servia ao
governo de momento tinha como antagonista a oposio - na
Inglaterra, ins e outs (estes, oficialmente chamados de lis ou IJer
Majest\-'s Loyal Opposifion: Leal Oposio de Sua Majestade). Na
Inglaterra do sculo XVIII, a faco que apoiava o monarca e a
faco opositora, apoiada por boa parte da g en tiy , a pequena no
breza do interior, aos poucos se transformaram em Tories e Whigs.
Nesse mesmo sculo, na Sucia, adversrios partisan no parla
mento chamavam-se um tanto jocosamente de Cartolas e Bons.1
Nos ltimos anos do sculo XVIII. na recentemente constituda
republica dos Estados Unidos, Thomas Jefferson. vice-presidente, e
James Madison. lder da Casa dos Representantes, organizaram seus
seguidores no Congresso para fazer oposio s polticas do presi
dente federalista, John Adams, e seu secretrio do tesouro, AJexandcr
Hamilton. Para obter sucesso na oposio, logo perceberam que
Os Hats [chapus] tomaram seu nome por serem como os camaradas arrojados
que usavam o tricrnio da poca ... Os Caps [bons] receberam este apelido
porque diziam que pareciam velhas tm idas em toucas de noite. Franklin
D. Scott. Sweeten: The Nation's History, Minneapolis. University of Minnesota
Press. 1977, p. 243.

Sobre a dem ocracia

Robert A. Dahl

102

teriam de fazer mais do que se oporem aos federalistas no Con


gresso e 110 gabinete: teriam de retirar seus adversrios do posto
ocupado. Para isto, precisariam vencer as eleies nacionais e. para
vencer as eleies nacionais, teriam de organizar seus seguidores
pelo pas inteiro. Em menos de uma dcada, Jefferson. Madison e
outros solidrios com suas idias criaram um partido poltico que
foi organizado de cima at os menores distritos, municipalidades e
reas eleitorais, uma organizao que reforaria a lealdade de seus
seguidores entre e durante as campanhas das eleies, para terem a
certeza de que todos compareceriam s urnas. Esse Partido Repu
blicano (cujo nome logo foi mudado para Republicano Democrtico
e, uma gerao adiante, Democrtico) tornou-se o primeiro partido
eleitoral popularmente apoiado do mundo. Assim, uma das insti
tuies polticas mais fundamentais e caractersticas da democracia
moderna, o partido poltico, explodira alm de seus confins no Par
lamento e nas legislaturas para organizar os cidados e mobilizar
os que apoiavam os partidos nas eleies nacionais.
Na poca em que o jovem aristocrata francs Alexis de ocqueville visitou os Estados Unidos em 1830. as primeiras cinco ins
tituies polticas democrticas descritas anteriormente j haviam
aparecido na Amrica do Norte. Essas instituies pareceram-lhe
to profundamente enraizadas e disseminadas que ele nao hesitou
em se referir aos Estados Unidos como uma democracia. Naquele
pas, dizia ele, o povo era soberano, a sociedade se governa por si
mesma e o poder da maioria era ilimitado.2 Tocqueville estava
assombrado com a multiplicidade de associaes em que os norteamericanos se organizavam para qualquer finalidade. Entre essas
associaes, destacavam-se dois grandes partidos polticos. Paieceu a Tocqueville que nos Estados Unidos a democracia era a mais
completa que algum poderia imaginar.
No sculo seguinte, todas as cinco instituies democrticas
bsicas observadas por Tocqueville em sua visita a Amrica do
Norte foram consolidadas em mais de uma dzia de outros pases.
2 A lexis de T ocqueville, Democracy in America, v. 1, Nova Y ork. Schocken
Books, 1961. p. 51.

103

Muitos observadores na Europa e nos Estados Unidos chegaram


concluso de que qualquer pas que tivesse a aspirao de ser civi
lizado e avanado teria necessariamente de adotar uma forma de
mocrtica de governo.
No obstante, faltava a sexta instituio fundamental - at mesmo
a cidadania. Embora Tocqueville afirmasse que o estado de
Maryland, fundado por homens de classe, foi o primeiro a procla
mar o suragio universal , como quase todos os homens (e mulheres)
de seu tempo, tacitamente pressups que universal no inclusse
as mulheres. No inclua alguns homens. O sufrgio universal"
de Maryland tambm exclua a maioria dos afro-americanos. Por
toda parte, em pases que eram mais ou menos democrticos, como
os Estados Unidos, uma boa metade de todos os adultos estava
completamente excluda da vida poltica nacional simplesmente por
serem mulheres; alm disso, o sufrgio era negado a muitos ho
mens porque no satisfaziam as exigncias de ser alfabetizados ou
ter propriedades, excluso essa apoiada por muita gente que se
considerava defensora de um governo democrtico ou republicano.
A Nova Zelndia estendeu s mulheres o sufrgio nas eleies na
cionais em 1893 e a Austrlia em 1902. mas em pases democrti
cos, em outros aspectos, as mulheres no obtiveram o sufrgio em
eleies nacionais at mais ou menos 1920. Na Blgica, na Frana
e na Sua - pases que a maioria das pessoas chamaria de alta
mente democrticos
as mulheres s puderam v o ta r depois da
Segunda Guerra Mundial.
Hoje ainda difcil para muita gente apreender o que demo
cracia significava para os que nos precederam; permita-me enfati
zar mais uma vez a diferena: durante 25 sculos, em todas as
democracias e repblicas, os direitos de se envolver plenamente na
vida poltica estavam restritos a uma minoria de adultos. O gover
no democrtico era um governo apenas de homens - e nem to
dos... Somente no sculo XX que tanto na teoria como na prtica
a democracia veio a exigir que os direitos de envolver-se plena
mente na vida poltica deveriam ser estendidos, com pouqussimas

Idem, ibidem, p. 50.

104

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

excees - se que devesse haver alguma


a ioda a populao
adulta com residncia permanente em um pas.
Tomadas integralmente, essas seis instituies polticas no
constituem apenas um novo tipo de sistema poltico, mas uma nova
espcie de governo popular, um tipo de democracia que jam ais
existira pelos 25 sculos de experincia, desde a primeira dem o
cracia em Atenas e a primeira repblica em Roma. Tomadas em
seu conjunto, as instituies do moderno governo representativo
democrtico so historicamente nicas; por isso bom que rece
bam seu prprio nome. Esse tipo moderno de governo democrtico
em grande escala s vezes chamado de poliarquia - democracia
polirquica.

nos em parte, como reao a exigncias de incluso e participao


na vida poltica. Em pases que so hoje chamados dem ocracias ,
existem todas as seis instituies. Voc poderia muito bem per
guntar: algumas dessas instituies no sero mais do que produtos
de lutas histricas do passado? Por que elas ainda so necessrias
hoje?

105

O fator /amanho
Antes de responder, tenho de chamar ateno para uma im
portante ressalva. Como adverti no incio deste captulo, estamos
ponderando as instituies necessrias para o governo de um p a s
democrtico. Por que pas? Porque iodas as instituies necess

Palavras sobre palavras

rias p a ra um p a s dem ocrtico nem sem pre seriam exigidas p a ra


uma unidade muito menor do que um pas.

Poliarquia deriva de palavras gregas que significam muitos"


e governo; assim, o governo de muitos se distingue do governo
de um, a monarquia, e do governo de poucos, a oligarquia ou a
aristocracia. Embora a expresso seja usada raramente, em 1953
um colega e eu a introduzimos, por ser uma boa maneira para usar
como referncia a uma democracia representativa moderna. Mais
precisamente, uma democracia polirquica um sistema poltico
dotado das seis instituies democrticas listadas anteriormente.
Portanto, a democracia polirquica diferente da democracia re
presentativa com o sufrgio restrito - como a do sculo XIX. Tam
bm diferente das democracias e das repblicas antigas que no
apenas tinham sufrgio restrito, mas faltavam-lhes muitas outras
caractersticas decisivas da democracia polirquica - por exemplo,
os partidos polticos, o direito de formar organizaes polticas
para influenciar ou fazer oposio ao governo existente, os grupos
de interesse organizados, e assim por diante. tambm diferente
das prticas democrticas em unidades to pequenas que os membros
podem se reunir diretamente e tomar decises polticas (ou reco
mend-las), fazer leis . (Voltarei a essa diferena daqui a pouco.)
Embora muitas vezes outros fatores contribussem, as seis ins
tituies polticas da democracia polirquica apareceram, pelo me

Imagine uma comisso democraticamente governada - ou um


clube, ou uma cidadezinha bem pequena. A igualdade no voto parece
ria necessria, mas unidades pequenas como essas poderiam resolver
seus problemas sem muitos funcionrios eleitos: talvez um moderador
para presidir as reunies, um secretrio-tesoureiro para tratar das mi
nutas e da contabilidade. Os prprios participantes poderiam decidir
praticamente tudo nessas reunies, deixando os detalhes para o secre
trio-tesoureiro. O governo de pequenas organizaes no precisaria
ser governos representativos plenamente desenvolvidos, em que os
cidados elejam representantes encarregados de promulgar leis e criar
polticas. No entanto, esses governos poderiam ser democrticos, tal
vez at bastante democrticos. Assim, embora lhes faltassem partidos
polticos ou outras associaes polticas independentes, poderiam ser
bastante democrticos. Na verdade, poderamos concordar com a
viso democrtica e republicana clssica que com pequenas aes
organizaram partidos que so no somente desnecessrios mas
completamente perniciosos. Em lugar da oposio exarcebada pelo
partidarismo, pelos conluios, pelos partidos polticos e assim por di
ante, podemos optar pela unio, pelo consenso, pelo acordo consuma
do pela discusso e pelo respeito mtuo.

106

FIGURA

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

7. Por que as instituies so necessrias

N um a unidade grande com o um pas.


essas in stitu ies p olticas da
dem ocracia polirquica ...

So necessrias para satisfazer os


seguintes critrios democrticos:
Participao efetiva

1. R epresentantes ele ito s ...

Controle do programa
Igualdade de voto

2. E le i e s livres, ju s ta s c fre q e n te s

Controle do programa
P articipao efetiva

3. Liberdade de expresso ...

E ntendim ento esclarecid o


C ontrole do programa

4. Inform ao alternativa ...

Participao efetiva

5. A utonom ia para as a sso cia es ...

C ontrole do programa

E ntendim ento esclarecid o

Participao efetiva
6. Cidadania inclusiva ...

Entendim ento esclarecid o


C ontrole do programa
Plena incluso

As instituies polticas rigorosamente exigidas para um go


verno democrtico dependem do tamanho da unidade. As seis
instituies listadas anteriormente desenvolveram-se porque so
necessrias para governar pases. no unidades menores. A demo
cracia polirquica o governo democrtico na grande escala do
pas ou estado-nao.
Voltando s nossas perguntas: as instituies da democracia
polirquica sero realmente necessrias para a democracia na gran
de escala de um pas?

Por que (e quando) a democracia exige representantes eleitos?


Conforme o foco do governo democrtico mudava para unida
des em grande escala, como naes ou pases, surgiam questes:
como os cidados podem participar efetivamente quando o nmero

107

de pessoas se tornar exageradamente grande ou geograficamente


muito disperso (ou ambos, o que pode acontecer num pas) para
que possam participar de maneira conveniente na feitura de leis.
reunindo-se em um nico lugar? Como elas podero ter a certeza
de que as questes que mais as preocupam venham a ser devida
mente ponderadas pelos funcionrios - ou seja: como os cidados
podero controlar o programa de planejamento das decises do
governo?
Naturalmente, complicadssimo satisfazer a essas exigncias
da democracia numa unidade poltica do tamanho de um pas; para
falar a verdade, at certo ponto quase impossvel. No entanto,
como acontece com outros critrios democrticos bastante exigen
tes, este pode tambm servir como padro para avaliar possibilida
des e solues alternativas. Est muito claro que as exigncias no
estaro satisfeitas se os funcionrios mais importantes do governo
fizerem o planejamento e adotarem polticas independentemente
dos desejos dos cidados. A nica soluo vivel, embora bastante
imperfeita, que os cidados elejam seus funcionrios mais im
portantes e os mantenham mais ou menos responsveis por meio
das eleies, descartando-os nas eleies seguintes.
Para ns, esta soluo parece bvia - mas o que nos parece
bvio talvez no tenha sido to bvio para nossos predecessores.
Como vimos no Captulo 2, at muito pouco tempo a possibili
dade de que os cidados pudessem escolher ou rejeitar representantes
com autoridade para legislar por meio de eleies continuava am
plamente estranha teoria e prtica da democracia. Como tambm
j vimos, a eleio de representantes desenvolveu-se principal
mente durante a Idade Mdia, quando os monarcas perceberam que
para impor taxas, levantar exrcitos e legislar precisavam obter o
consentimento da nobreza, do alto clero e de alguns annimos no
muito annimos nas maiores cidades.
At o sculo XVIII, a viso comum era a de que um governo
democrtico ou republicano significasse governo do povo e que.
para governar, o povo teria de se reunir em um nico local e votar
sobre decretos, leis ou polticas. Democracia teria de ser uma de
mocracia de assemblias populares; democracia representativa"
seria uma contradio. Explcita ou implicitamente, uma repblica
ou uma democracia s poderia existir numa pequena unidade,

R obert A. Dahl

108

como uma cidade, pequena ou grande. Au 1ores que defendiam esse


ponto de vista, como Jean-Jacques Rousseau ou Montesquieu. co
nheciam perfeitamente as desvantagens de um pequeno estado, es
pecialmente se comparado superioridade militar de um estado
bem maior, e eram muitssimo pessimistas sobre as perspectivas
futuras para a verdadeira democracia.
A viso comum foi rapidamente superada e posta de lado pela
fora da investida do estado nacional. O prprio Rousseau com
preendia claramente que, para um pas grande como a Polnia
(para o qual ele props uma constituio), seria necessria a repre
sentao. Pouco depois, essa viso comum foi rechaada do palco
da histria com a chegada da democracia nos Estados Unidos da
Amrica.
No final de 1787, quando a Conveno Constitucional se reu
niu na Filadlfia para criar uma constituio adequada para um
grande pas com uma populao cada vez maior, os delegados co
nheciam muito bem a tradio histrica. Seria possvel existir uma
repblica da gigantesca escala j atingida pelos Estados Unidos,
para no mencionar a escala ainda maior prevista pelos delegados?
Contudo, ningum questionava que uma repblica que viesse a
existir na Amrica do Norte tivesse de assumir a forma de repblica
representativa. Devido demorada experincia com a representa
o nas legislaturas coloniais e estatais no Congresso Continental,
a viabilidade do governo representativo estava praticamente alm
da discusso.
Em meados do sculo XIX, a viso tradicional era ignorada,
esquecida ou, quando lembrada, tratada como se fosse irrelevante.
Stuart Mill escreveu, em 1861:
evidente que o nico governo que pode corresponder plena
m ente a Iodas as ex ig n cias do estado social um govern o cm
que todo o povo participa: em que qualquer participao, m es
mo na menor funo pblica, til: que a participao deveria
ser por toda parte to grande quanto permita o grau geral de
m elhoria da com unidade: e que. em ltim a anlise, nada pode

A lguns delegados temerrios previram que os Estados Unidos poderiam, em


ltima anlise, cliegar a ter cem milhes de habitantes. Hste nmero foi atingido
em 1915.

Sobre a dem ocracia

109

ser m enos desejvel do que a adm isso de tod os numa parcela


do poder soberano do estado. Num a com unidade que exced a o
tamanho de uma cidadezinha. todos no podem participar p es
soalm ente de qualquer poro dos n egcios p b licos, a no ser
algum a muito pequena; portanto, o tipo ideal do governo per
feito deve ser representativo.4

Por que a democracia exige eleies livres, justas e freqentes?


Se aceitamos a convenincia da igualdade poltica, todos os
cidados devem ter uma oportunidade igual e efetiva de votar e
todos os votos devem ser contados como iguais. Para implementar
a igualdade no voto, evidente que as eleies devem ser livres e
justas. Livres quer dizer que os cidados podem ir s urnas sem
medo de represso; para serem justas, todos os votos devem ser
contados igualmente. Mesmo assim, eleies livres e justas no so
o bastante. Imagine eleger representantes para um perodo de - di
gamos - vinte anos! Se os cidados quiserem manter o controle final
sobre o planejamento, as eleies tambm devem ser freqentes.
A melhor maneira de implementar eleies livres e justas no
evidente. No final do sculo XIX. o voto secreto comeou a
substituir a mo erguida em pblico. Embora o voto aberto ainda
tenha poucos defensores, o segredo se tornou o padro geral: um
pas cm que ele amplamente violado seria considerado desprovi
do de eleies livres e justas. A discusso sobre o tipo de sistema
de voto que melhor corresponda aos padres da justia continua.
Ser um sistema de representao proporcional, como o empregado
na maioria dos pases democrticos, mais justo do que o sistema
First-Past-the-Post usado na Inglaterra e nos Estados Unidos?
Pode-se apresentar argumentos razoveis para ambos, como vere-

John Stuart Mill. Comuteratiovs ou Representa/ire Govennnetif [ J8 6 1]. Nova


York. Liberal Arts Press, 1958. p. 55.
Expresso inglesa que significa, literalmente, o primeiro a ultrapassar a linha
de chegada. Esta expresso foi tomada em prestada do jargo das corridas de
cavalos. No caso da eleio, usada porque o candidato com mais votos entre
os distritos o que representa a regio e no o mais votado da regio. (N. do E.)

R obert A. Dahl

Sobre a dem ocracia

mos ao voltarmos a essa questo no Captulo 10. No obstante, em


discusses sobre diferentes sistemas de voto. pressupe-se a neces
sidade de um sistema justo; a melhor maneira de obter a justia e
outros objetivos razoveis apenas uma questo tcnica.
Que freqncia deveriam ter as eleies? A julgar pelos mto
dos habituais em pases democrticos no sculo XX. diramos que
eleies anuais para os representantes do legislativo seriam freqentes demais e que um prazo alm de cinco anos seria muito
exagerado. Evidentemente, os democratas podem muito bem dis
cordar a respeito do intervalo especfico e de como ele poderia va
riar em diferentes postos e em diferentes tradies. O caso que.
sem eleies freqentes, os cidados perderiam um verdadeiro
controle sobre os funcionrios eleitos.

Por que a democracia exige a existncia de fontes alternativas e


independentes de informao?

110

Por que a democracia exige a livre expresso?


Para comear, a liberdade de expresso um requisito para
que os cidados realmente participem da vida poltica. Como pode
ro eles tornar conhecidos seus pontos de vista e persuadir seus
camaradas e seus representantes a adot-los, a no ser expressando-se
livremente sobre todas as questes relacionadas a conduta do go
verno? Se tiverem de levar em conta as idias de outros, ser preciso
escutar o que esses outros tenham a dizer. A livre expresso no
significa apenas ter o direito de ser ouvido, mas ter tambm o di
reito de ouvir o que os outros tm para dizer.
Para se adquirir uma com preenso esclarecida de possveis
atos e polticas do governo, tambm preciso a liberdade de ex
presso. Para adquirir a competncia cvica, os cidados precisam
de oportunidades para expressar seus pontos de vista, aprender uns
com os outros, discutir e deliberar, ler, escutar e questionar especia
listas, candidatos polticos e pessoas em cujas opinies confiem - e
aprender de outras maneiras que dependem da liberdade de expresso.
Por fim, sem a liberdade de expresso, os cidados logo perde
riam sua capacidade de influenciar o program a de planejam ento
das decises do governo. Cidados silenciosos podem ser perfeitos
para um governante autoritrio, mas seriam desastrosos para uma
democracia.

111

Como a liberdade de expresso, diversos critrios democrti


cos bsicos exigem que fontes de informao alternativas e relati
vamente independentes estejam disponveis para as pessoas. Pense
na necessidade de compreenso esclarecida. Como os cidados
podem adquirir a informao de que precisam para entender as
questes se o governo controla todas as fontes importantes de in
formao? Ou, por exemplo, se apenas um grupo goza do mono
plio de fornecer a informao? Portanto, os cidados devem ter
acesso a fontes de informao que no estejam sob o controle do
governo ou que sejam dominadas por qualquer grupo ou ponto de
vista.
Pense ainda sobre a participao efetiva e a influncia no p la
nejamento pblico. Como poderiam os cidados participar real
mente da vida poltica se toda a informao que pudessem adquirir
tosse proporcionada por uma nica fonte o governo, digamos
ou. por exemplo, um nico partido, uma s faco ou um nico
interesse?

Por que a democracia exige associaes independentes?


Como vimos anteriormente, foi preciso uma virada radical nas
maneiras de pensar para aceitar a necessidade de associaes pol
ticas: grupos de interesse, organizaes de lobby, partidos polti
cos. No entanto, se uma grande repblica exige que representantes
sejam eleitos, ento, como as eleies podero ser contestadas?
Formar uma organizao, como um partido poltico, d a um grupo
uma evidente vantagem eleitoral. Se um grupo quer obter essa
vantagem, no a desejaro tambm outros que discordem de suas
polticas? Por que a atividade poltica deveria ser interrompida en
tre as eleies? Os legisladores podem ser influenciados; as causas
podem ser apresentadas, polticas podem ser implementadas, no
meaes podem ser procuradas. Assim, ao contrrio de uma cidadezinha, a democracia na grande escala de um pas faz com que as
associaes polticas se tornem ao mesmo tempo necessrias e de-

112

Robert A. Dahl

sejveis. Seja como for. como poderiam ser evitadas sem prejudi
car o direito fundamental dos cidados de participar efetivamente
do governo? Numa grande repblica, eles no so apenas necess
rios e desejveis, mas inevitveis. Associaes independentes tam
bm so uma fonte de educao cvica e esclarecim ento cvico :
proporcionam informao aos cidados e, alm disso, oportunida
des para discutir, deliberar e adquirir habilidades polticas.

Por que a democracia exige uma cidadania inclusiva?


Naturalmente, a resposta ser encontrada nas razes que nos
levaram concluso do captulo anterior. No preciso repeti-las
aqui.
Podemos ver as instituies polticas descritas neste captulo e
resumidas na Figura 6 de vrias maneiras. Um pas que no possua
uma ou mais dessas instituies at esse ponto no est suficiente
mente democratizado; o conhecimento das instituies polticas
bsicas pode nos ajudar a criar uma estratgia para realizar uma
transio completa para a democracia representativa moderna.
Para um pas que apenas recentemente fez a transio, esse conhe
cimento pode ajudar a nos informar sobre as instituies decisivas
que precisam ser reforadas, aprofundadas e consolidadas. Como
so todas necessrias para a democracia representativa moderna (a
democracia polirquica), tambm podemos ver que elas estabele
cem utn nvel mnimo para a dem ocracia.
As pessoas que vivem em democracias mais antigas, em que a
transio para a democracia ocorreu h algumas geraes e as ins
tituies polticas listadas na Figura 6 esto hoje solidamente esta
belecidas, enfrentam hoje uma dificuldade diferente e igualmente
complicada. Ainda que necessrias para a democratizao, com
toda a certeza essas instituies no so suficientes para atingir
plenamente os critrios democrticos listados na Figura 6 e des
critos no Captulo 4. No teremos ento a liberdade, talvez at a
obrigao, de avaliar as nossas instituies democrticas em rela
o a esses critrios? Parece-me bvio, como a muita gente, que,
ponderadas em relao a critrios democrticos, as instituies po
lticas existentes apresentam muitas falhas.

Sobre a democracia

113

Assim como precisamos de estratgias para produzir uma


transio para a democracia em pases no-dem ocrticos e para
consolidar as instituies democrticas em pases recentemente
democratizados, nas democracias mais antigas necessrio pensar
se e como ultrapassar o nvel existente de democracia.
Deixe-me expor dessa maneira: em muitos pases, preciso
- ingir a democratizaao at o nvel da democracia polirquica. No
entanto, a dificuldade para os cidados nas democracias mais anti
gas descobrir como elas poderiam chegar a um nvel de demo
cratizaao alm da democracia polirquica.

Captulo 9

Variedades I:
democracia em escalas diferentes

Existem diferentes variedades de dem ocracia? Se existem ,


quais so elas? As palavras democracia e democrtico so espa
lhadas por a sem qualquer discrim inao, e, com isso, tentador
adotar as idias de H um ply Dum pty, em Alice atravs do espelho :
- Q uando uso um a p alavra, ela quer dizer exatam ente o que
eu quiser - disse Hunipty Dum pty em tom bastante zom beteiro.
- Nada mais, nada menos.
- () caso saber se voc pode mesmo fazer as palavras significa
rem tantas coisas diferentes... - disse Alice.
- O caso saber quem que m anda - disse H um pty Dumpty.
- S isso!

Em iodo caso, as palavras im portam , sim ...


Se aceitarm os o ponto de vista de Alice, qualquer um pode
cham ar de dem ocracia qualquer governo - at m esm o um governo
desptico. Isso acontece com freqncia m aior do que voc im agi
naria. Lderes autoritrios, s vezes, dizem que seu regim e um
tipo especial de dem ocracia, superior aos outros. Por exem plo,
V ladim ir llitch Lenin afirmou:

Atice 110 jm s (tas m aravilhas. obra clssica cl Lewis Carrai. (N. do E.)

Robert A. Dahl

116

A d e m o c ra c ia d o proletrio um m ilh o de v e z e s m ais d e m o


crtica d o que qu alquer d e m o c ra c ia b u rgu esa: o g o v e r n o s o v i
tico um m ilh o de v e z e s m ais d e m o c r tic o do q u e a m ais
d e m o c r tica rep b lica b u r g u e s a .1

Um a viso do homem que foi o arquiteto m ais im portante na cons


truo dos alicerces do regime totalitrio que regeu a Unio Sovi
tica por mais de sessenta anos.
Fices com o essa tambm foram inventadas por lderes e
propagandistas de dem ocracias do povo altam ente autoritiias
criadas na Europa Central e do Leste, em pases que caram sob
dom nio sovitico durante e depois da Segunda G uerra Mundial.
No entanto, por que deveram os aceitar covardem ente as d e
claraes dos dspotas de que so dem ocratas? Um a serpente ve
nenosa no se torna uma pom ba porque seu dono diz que . No
im porta o que afirmem lderes e propagandistas, um pas ser uma
dem ocracia apenas se possuir iodas as instituies polticas neces
srias dem ocracia.
Isso significaria que os critrios dem ocrticos s podero ser
correspondidos por meio de todo o conjunto de instituies polti
cas da dem ocracia polirquica no ltim o captulo? No n ec essa
riam ente.

As instituies da dem ocracia polirquica so necessrias para


a dem ocratizao do governo do estado num sistem a em gran
de escala, especificam ente um pas. C ontudo, elas poderiam ser
desnecessrias ou com pletam ente inadequadas para a dem ocra
cia em unidades em escala m enor (ou m aior?) ou em me no i es
associaes independentes do estado, que ajudam a constituir a
sociedade civil. (Falarei mais sobre isso daqui a pouco.)
No captulo anterior, as instituies da dem ocracia polirquica
foram descritas em linhas gerais; mas os pases dem ocrticos
no podem variar m uitssim o e em aspectos bastante im por
tantes de suas instituies polticas - tais com o sistem as paiti-

1 Lenin, The Proletarian Revolution anil lhe Renegade Kautsla' (novembro de


1918)1 citado em Jens A. Christophersen. The Meaning o f "Democracy as
Used in European Ideologies from the French to the Russian Revolution. O slo.
Universitetsvorlaget. 1966. p. 260.

Sobre a democracia

117

drios, m todos de votao e afins? E xam inarem os algum as


dessas variaes nos prxim os dois captulos.
O fato de serem necessrias as instituies da democracia polir
quica no im plica que sejam suficientes para a dem ocracia.
Sim, um sistem a poltico dotado dessas instituies correspon
der de modo m ais ou m enos satisfatrio aos critrios dem o
crticos descritos no Captulo 4. No ser possvel que outras
instituies, alm dessas, perm itam que um pas atinja um ou
m ais desses critrios mais plenam ente?

Dem ocracia: grega x moderna


Se as instituies polticas requeridas para a dem ocracia tm
de incluir representantes eleitos, o que direm os dos gretos, os pri
m eiros a aplicar a palavra democracia ao governo de suas cidadesestado? Se - com o Lenin, M ussolini e outros antidem ocratas do
sculo XX - conclussem os que os gregos utilizaram mal essa pa
lavra, no estaram os levando a nossa perspectiva do presente um
tanto longe, ao ponto de um absurdo anacrnico? A final de contas,
foram os gregos que inventaram e usaram a palavra democracia.
Negar que A tenas fosse uma dem ocracia seria com o afirm ar que os
irm aos W right no inventaram o avio porque a m quina deles se
parecia pouqussim o com os nossos avies de hoje.
Com o devido respeito ao uso do passado, talvez possam os
apiendei algo sobre a dem ocracia das pessoas que no apenas nos
deram a palavra, mas tam bm nos proporcionaram exem plos con
cretos de seu significado. Quando exam inam os A tenas, o m elhor
exem plo conhecido da dem ocracia grega, logo observam os duas
im portantes diferenas em relao verso atual. Por razes que j
exploram os, hoje a m aioria dos dem ocratas insistiria que um siste
ma dem ocrtico aceitvel deve satisfazer a um critrio dem ocrtico
inaceitvel para os gregos: a incluso. Tam bm acrescentam os uma
instituio poltica que os gregos no apenas consideravam desne
cessria para suas dem ocracias, mas perfeitam ente indesejvel: a
eleio de representantes com autoridade para legislar. Poderam os
dizer que o sistem a poltico inventado pelos gregos era um a dem o
cracia prim ria, uma dem ocracia de assem blia ou um a dem ocracia

R obert A. Dahl

Sobre a democracia

de c m a ra d e v e r e a d o r e s. D e c id id a m e n te , e le s n o cria ra m a d e

sentao tinham um argumento ainda mais essencial. Numa pequena


unidade poltica, como uma cidadezinha, a dem ocracia de assem
blia proporciona aos cidados boas oportunidades de se envolverem
no processo de governar a si mesmos que um governo representativo
numa grande unidade simplesmente no conseguiria proporcionar.
Leve em conta um dos critrios ideais para a dem ocracia des
ci itos no C aptulo 4: oportunidades para realm ente participar nas
decises. Num a pequena unidade governada por seus cidados reu
nidos em uma assemblia popular, os participantes podem discutir e
debater as questes consideradas im portantes; depois de ouvir os
prs e os contras, podem tom ar suas decises, votar diretam ente
sobre os assuntos em pauta sua frente e assim no tero de dele
gar uma srie de decises cruciais a representantes que poderiam
m uito bem ser influenciados por seus prprios fins c interesses em
lugar dos que teriam seus constituintes.
Dadas essas claras vantagens, por que a antiga com preenso
da dem ocracia foi alterada para abrigar uma instituio poltica
no-dem ocrtica em sua origem ?

118

m o c r a c ia r e p r ese n ta tiv a c o m o h o je a e n te n d e m o s."

D em ocracia de assem blia x dem ocracia representativa


Acostum ados com o estam os a aceitar a legitim idade da dem o
cracia representativa, talvez tenham os algum a dificuldade para en
tender por que os gregos se sentiam to apegados dem ocracia de
assem blia. No obstante, at bem pouco tem po, a m aioria dos ou
tros defensores da dem ocracia pensava com o eles at 1762. quando
foi publicado O contrato social. de Jean-Jacques Rousseau. Falvez
at depois de Rousseau, os antifederalistas nos Estados U nidos,
que se opunham nova C onstituio norte-am ericana porque acre
ditavam que, sob um governo federal, seriam incapazes de se go
vernar. At hoje, os cidados de cantes na Sua e de cidadezinhas
do estado de V erm ont, nos Estados Unidos, preservam cium entamente suas assem blias populares. Os estudantes n o r t e - a m e r ic a n o s
nos anos 1960 e 1970 exigiam furiosam ente que a dem ocracia
participativa substitusse os sistem as representativos - e m uitos
outros, que em nossos dias continuam a enfatizar as virtudes do
governo dem ocrtico por meio de assem blias de cidados.
Os defensores da dem ocracia de assem blia que conhecem sua
histria esto conscientes de que a representao, com o artifcio
dem ocrtico, tem um passado som brio. Com o vim os no C aptulo 2.
o governo representativo no se originou com o prtica dem oci ti
ca" mas com o artifcio pelo qual os governantes no-dem ocrticos
(principalm ente, os m onarcas) poderiam eniar as m os em valio
sos rendim entos e outros recursos que desejavam , especialm ente
para fazer as guerras. Em sua origem , a representao no era de
m ocrtica: era uma instituio no-dem ocrtica, m ais tarde enxer
tada na teoria e na prtica dem ocrtica.
Alm de sua m uito bem fundam entada suspeita dessa institui
o desprovida de credenciais dem ocrticas, os citicos da repie2 Conforme j m encionei no Captulo 2. os gregos no consideravam "democrti
cos' os rudimentares governos representativos formados por algumas cidades
objetivando a defesa comum que. de qualquer maneira, era relevante para o
desenvolvim ento de governos representativos posteriores.

119

A r e p r e s e n t a o j existia

Como sem pre, a histria nos responde em parte. Nos pases


em que j existia o costum e de eleger representantes, os reform adoies dem ocrticos viram uma deslum brante oportunidade. No
viam nenhum a necessidade de rejeitar o sistem a representativo,
apesar de sua duvidosa origem e do sufrgio restrito e exclusivo
em que estava baseado. Eles acreditavam que. am pliando a base
eleitoral, a legislatura ou o Parlam ento poderiam ser transform ados
em um corpo mais verdadeiram ente representativo que atenderia
aos objetivos dem ocrticos. A lguns viam na representao uma
alterao profunda e deslum brante nas perspectivas para a dem o
cracia. Um pensador francs do sculo XVIII, D estutt de Tracy.
cujas crticas a M ontesquieu, seu predecessor, influenciaram im en
sam ente a I hom as Jefferson. observou triunfante.*
A representao ou governo representativo pode scr considerada
uma inveno inovadora, desconhecida na poca de Montesquieu

120

Robert A. Dahl

. . . A d em o cra cia rep resen tativa . .. a d e m o c r a c ia v i v e l por


m u ito te m p o e so b re um territrio de grande e x te n s o ;

Em 1820, Jam es Stuart Mill descreveu o sistema de repre


sentao como a grandiosa descoberta dos tem pos m odernos".4
Inveno inovadora, grandiosa descoberta: essas palavras nos ajudam
a apreender um pouco da em oo que sentiram os reform adores
dem ocrticos ao desvendar o pensam ento dem ocrtico tradicional e
perceberam que seria possvel criar uma nova espcie de dem ocra
cia, enxertando a prtica m edieval da representao na rvore da
dem ocracia antiga.
Eles estavam certos. Em essncia, o processo de am pliao le
vou a um governo representativo baseado em um demos inclusivo,
ajudando a atingir a concepo m oderna da dem ocracia.
Dadas as vantagens relativas da representao, por que os re
form adores dem ocrticos no a rejeitaram com pletam ente e opta
ram pela dem ocracia direta sob a forma, poi exem plo. di_ uma
assem blia do povo no estilo dos gregos? Esta possibilidade tem
alguns defensores, m as em geral os defensores da dem ocracia,
com o os form adores da Constituio dos Estados U nidos, conclu
ram que a unidade poltica que desejavam dem ocratizar era grande
dem ais para uma dem ocracia de assem blia.

Mais uma vez: tam anho e dem ocracia


O tam anho tem im portncia. O nmero de pessoas num a uni
dade poltica e a extenso de seu territrio tm conseqncias para
a forma da dem ocracia. Im agine, por um m om ento, que voc um
reformador democrtico num pas com um governo no-democrtico
que quer dem ocratizar. Voc no quer que o seu pas se dilua em
dezenas ou at centenas de m iniestados, m esm o que cada um
deles fosse pequeno o bastante para que seus cidadaos se reunam
3 Destutt de Tracy. A C om m entary a n d Review o f M ontesquieu s Spirit of Laws.
Filadlfia. William Duane, 1811, p. 19. citado em Adrienne Koch. The Philosophy
o f Thomas Jefferson. Chicago. 1964, p. 152, 157.
4 Citado em George H. Sabine, A H istory o f P o litical Theory. 3. ed.. N ova York.
Holt. Rinehart and W inston. 1961, p. 695.

Sobre a democracia

121

com freqncia para exercitar sua soberania numa assem blia. Os


cidados de seu pas so por dem ais num erosos para se reunirem
numa assem blia e. alm disso, estao espalhados por um territrio
grande dem ais para todos se reunirem sem trem endas dificuldades.
O que voc deveria fazer?
Talvez hoje e cada vez m ais no futuro seja possvel resolver o
problem a territorial com o em prego dos m eios de com unicao
eletrnicos; assim, os cidadaos dissem inados por um a rea m uito
grande se encontraro para discutir variadas questes e para vo
tar. Contudo, uma coisa possibilitar reunies' eletrnicas e outra
m uito diferente resolver o problem a apresentado por nm eros
im ensos de cidados. Alm de certo limite, a tentativa de fazer com
que todos se renam e se envolvam em discusso frutfera, m esm o
por m eios eletrnicos, torna-se um disparate.
One tamanho grande demais para uma democracia de assem
blia? Que tamanho pequeno demais? Segundo estimativas recentes
de estudiosos, nas cidades-estado gregas, o corpo de cidados adultos
do sexo m asculino tipicam ente chegava a um nm ero que variava
de dois mil a dez mil este seria mais ou m enos o nm ero correto
para uma boa polis (ou uma cidade-estado autogovernada) na viso
de alguns tericos polticos gregos. No obstante, em A tenas o
corpo dos cidados era bem m aior do que isto, possivelm ente em
torno de sessenfa mil no perodo ureo da dem ocracia ateniense,
em 450 a.C. A tenas sim plesm ente tinha um nm ero exagerado de
cidados para a polis fu n cio n ar d ev id am en te , escreveu um e s
tudioso. Um sculo mais tarde, com o resultado de em igrao, de
m ortes pelas guerras e doenas e de m aiores restries cidadania,
este nm ero talvez tenha sido reduzido metade, o que ainda era
dem ais para reunir em sua assem blia mais do que uma pequena
frao dos hom ens dotados de cidadania ateniense.5
Um pouquinho de aritm tica revelar daqui a pouco as inexo
rveis conseqncias do tempo c dos nmeros. Imagine que iniciemos
A citao e as estim ativas dos nmeros de cidados atenienses so de M orgens
Herman Hansen, The Athenian Dem ocracy in the Age o f Dem osthenes: Structure.
Principles, a n d Ideology', traduzido para o ingls por J. A. Crook. Oxford.
Blackwell, 1991. p. 53-54. As estimativas para outras cidades so de John V.
Fine. The Ancient Greeks: A C ritical H istoiy, Cambridge. Belknap Press o f
Harvard University Press, 1983.

122

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

com uma unidade m inscula, um com it de apenas dez pessoas,


por exemplo. Acreditamos que seria razovel permitir a cada membro
pelo menos dez minutos para discutir a questo em pauta. A ssim , pre
cisarem os de mais ou m enos uma hora e quarenta m inutos para a
nossa reunio, o que certam ente no nenhum tem po exorbitante
para a reunio dos m em bros desse comit. Contudo, imagine que o
assunto m uito com plicado, exigindo cerca de m eia hora de cada
m em bro do com it. Ser preciso planejar uma reunio de cinco
horas ou, talvez, duas reunies - uma quantidade de tem po ainda
aceitvel.
Um com it bastante grande ainda seria uma pequena assem
blia de cidados. Imagine agora, por exem plo, uma aldeia de duzentas pessoas, das quais cem adultos, todos os quais assistem s
reunies das assem blias. Cada um deles tem o direito de falar por

a respeito das assem blias populares. O caracterstico que poucas


pessoas falem na m aior parte do tem po. Os outros se contm por
algum a razo: porque o que teriam a dizer j foi devidam ente ex
posto por algum, porque j tom aram sua deciso, porque tm
medo de falar em pblico, sentem-se mal, no tm nenhum interesse
to urgente no assunto discutido, no conhecem muito bem a questo
e assim por d ian te... Portanto, enquanto alguns discutem , o resto
escuta (ou no), e quando chega na hora de votar, vota (ou no).
Alm do mais, podem ocorrer m uitas discusses e investiga
es por outros cantos. M uitas das horas necessrias na Tabela 1
podem ser na verdade usadas na discusso de questes pblicas em
inm eros cenrios inform ais. Assim , no devem os ler a Tabela 1
de m aneira muito sim plria. Apesar de todas as restries razo
veis. a dem ocracia de assem blia tem alguns problem as srios:

TABELA 1.

O alto preo da democracia participativa

Nmero
de pessoas
10
20
50
500
1.000
5.000
10.000

123

Total do tempo exigiido se cada pesssoa tem


10 minutos
minutos horas dias de 8 horas
2
100
3
200
1
500
S
10
5.000
83
167
21
10.000
104
50.000
833
208
! 00.000
1.667

30 minutos
minutos horas dias de 8 horas
5
300
10
1
600
25
3
1.500
250
31
15.000
500
63
30.000
313
150.000 2.500
625
300.000 5.000

dez m inutos. Esse m odesto total exigiria dois dias de oito horas de
reunio - o que no im possvel, mas com toda a certeza no c
nada fcil de conseguir! Por enquanto, m antenham os o nosso pres
suposto de apenas dez m inutos para a participao de cada cidado.
Conform e aum entam os nm eros, m ais absurda se torna a situao.
Numa polis ideal de dez mil cidados com plenos direitos, o
tem po requerido ultrapassa em m uito quaisquer lim ites tolerveis.
Os dez m inutos concedidos a cada cidado exigiriam m ais de du
zentos dias de oito horas de trabalho! A concesso de m eia hora a
cada um exigiria quase dois anos de reunies constantes (Tabela 1)!
N aturalm ente, pressupor que todos os cidados queiram falar
absurdo, com o sabe qualquer um que tenha um vago conhecim ento

As oportunidades para a participao rapidam ente dim inuem


com o tam anho do corpo dos cidados.
Em bora m uito m ais gente possa participar escutando os que
falam, o nm ero m xim o de participantes num a nica reunio
com probabilidade de se expressar pela oratria m uito peque
no - bem m enos do que uma centena.
Esses m em bros com plena participao se tornam os represen
tantes dos outros, exceto no voto. (Esta exceo im portante;
voltarei a ela daqui a pouco.)
Assim , m esm o num a unidade governada pela dem ocracia de
assem blia, provvel existir uma espcie de sistem a de facto.
Nada garante que os m em bros dotados do direito de plena par
ticipao sejam representativos do resto.
Para proporcionar um sistem a satisfatrio para selecionar re
presentantes. razovel que os cidados prefiram eleger seus
representantes em eleies livres e justas.

124

Robert A. Dahl

Os limites dem ocrticos do governo representativo


A parentem ente, a vantagem est com a representao. Ser?
A ironia dessa com binao de tem po e nm eros ser uma faca de
dois gumes: ela revela num instante um enorme defeito dem ocrti
co no governo representativo. V oltando a Iabela 1 e aos nossos
exerccios de aritm tica: im agine que agora calculam os o tem po
necessrio para cada cidado ter um rapidssim o encontro com seu
representante. A Tabela 1 proporciona um argum ento devastador
contra as possibilidades de participao no governo representativo.
Im aginem os que um representante eleito separe dez m inutos de seu
tem po para discutir com cada cidado adulto as questes de seu
distrito. No levarem os em conta o tem po de viagem e outros pro
blem as pragm ticos. Faam os de conta que no distrito vivem dez
mil cidados adultos - o maior nmero mostrado na I abela 1. Ouod
erat demonstrandum (como queram os dem onstrar): o represen
tante teria de passar m ais da m etade dos dias do ano s para se
encontrar com seus constituintes! Nos Estados Unidos, os repre
sentantes do C ongresso so eleitos em distritos que em m dia con
tm mais de 400 mil cidados adultos! Um m em bro do Parlam ento
norte-am ericano que desejasse dedicar apenas dez m inutos paia
cada cidado em seu distrito no teria tem po para m ais nada em
sua v id a... Se o deputado (ou deputada) quisesse passar oito horas
por dia nessa tarefa, todos os dias do ano, precisaria de m ais de
vinte anos ou dez m andatos de dois anos - m ais tem po do que a
m aioria dos representantes costum a perm anecer no Congresso!
D em ocracia de assem blia ou dem ocracia representativa?
Dem ocracia em pequena escala ou dem ocracia em grande escala?
Qual a m elhor? Qual a m ais dem ocrtica? Cada uma delas tem
seus defensores apaixonados. Exatam ente com o acabam os de ver,
h um bom argum ento para as vantagens de cada uma delas. C on
tudo. nossos exerccios aritm ticos bastante artificiais e at absur
dos revelaram os lim ites insuperveis da participao cvica lim ites esses que se aplicam aos dois tipos com uma indiferena
cruel. Nenhum dos dois pode fugir dos lim ites inexorveis im pos
tos pela interao do tempo exigido para um ato de participao e
do nm ero de cidados autorizados a participar.

Sobre a democracia

125

A lei do /empo e dos nmeros: quanto mais cidados uma uni


dade democrtica contm, menos esses cidados podem participar
diretamente das decises do governo e mais eles tm de delegar a
outros essa autoridade.

I m dilema bsico da dem ocracia


H um dilem a fundam ental da dem ocracia espreitando nos
bastidores deste cenrio. Se nosso objetivo estabelecer um sistema
de governo democrtico que proporcione o mximo de oportunidades
para os cidados participarem das decises polticas, evidentem ente a
dem ocracia de assem blia num sistem a poltico de pequena escala
est com a vantagem . Contudo, se nossa m eta estabelecer um
sistema dem ocrtico de governo que proporcione o m aior terreno
possvel para tratar eficazm ente dos problem as de m aior im portn
cia para os cidados, ento, em geral, a vantagem estar numa uni
dade de tal tam anho que ser preciso um sistem a representativo.
Este o dilema da participaao do cidado versus a eficcia do
sistema:
Q uan to m en or a u n id ad e d e m o c r tica , m aior se u p o te n c ia l para
a p articip ao do cid a d o e m en or a n e c e s sid a d e d e q u e o s c i
d a d o s d e le g u e m

as d e c is e s do g o v e r n o

a rep resen tan tes.

Q uan to m aior a u n id a d e, m aior su a c a p a c id a d e para tratar de


p r o b le m a s im p ortan tes para se u s c id a d o s e m a io r a n e c e s s id a
de d o s c id a d o s d e leg a r em as d e c is e s a rep resen tan tes.

No vejo com o podem os fugir desse dilem a. Em todo caso,


ainda que no possam os fugir dele. podem os enfrent-lo.

O negcio s vezes c ser pequeno


Como acontece com todas as outras atividades dos seres hu
manos, os sistem as polticos no realizam necessariam ente suas
possibilidades. O ttulo de um livro apreende a essncia desse tipo

Robert A. Dahl

126

de perspectiva: O negcio ser pequeno / Indiscutivelm ente, em


teoria possvel que sistem as polticos m uito pequenos obtenham
um elevado ndice de participao do cidadao a cjue os sistem as
grandes jam ais podem corresponder. No entanto, m uitas vezes, tal
vez em geral, eles no conseguem realizar seu potencial.
As assem blias populares em algum as cidades m enores da
Nova Inglaterra, nos Estados U nidos, so um bom exem plo dos
lim ites e das possibilidades. Em bora a m aioria das assem blias po
pulares tradicionais da Nova Inglaterra tenha sido substituda no
todo ou em parte por um corpo legislativo de representantes elei
tos, elas ainda esto vivas e m uito bem em V erm ont. um estado
principalm ente rural.
Um observador solidrio e participante que estudou as assem
blias populares em Verm ont descobriu que entre 1970 e 1994 fo
ram realizadas 1.215 dessas reunies em 210 cidadezinhas do tipo
de V erm ont com m enos de 4.500 m oradores. Dos livros de registro
de 1.129 dessas assem blias, ele chegou seguinte concluso:
...o

Sobre a democracia

127

Aparentem ente, as assem blias populares no so exatam ente


m odelos da dem ocracia participativa - mas esta no toda a hist
ria. Quando sabem que as questes a tratar so com uns ou indiscu
tveis, os cidados preferem ficar em casa - e por que no? No
entanto, as questes polm icas os levam rua. M inha cidadezinha
em Connecticut abandonou em grande parte sua tradicional assem
blia popular, mas ainda me lem bro de questes em que os cida
dos se dividiam seriam ente e apareciam em tal nm ero que
apinhavam o auditrio da higli-school; para os que no haviam
conseguido entrar na prim eira, era preciso m arcar uma segunda
reunio, que se m ostrava igualm ente apinhada. Com o ainda hoje
acontece em V erm ont, as discusses nas assem blias populares no
so dom inadas pelas pessoas instrudas e ricas. As fortes co n v ic
es e a determ inao para tom ar a palavra absolutam ente no so
m onopolizadas por um nico grupo socioeconm ico.
Com todas as suas limitaes, a dem ocracia de assem blia tem
muito a seu favor.

nm ero m d io de p e ss o a s q u e a ssistia a e s s a s r e u n i e s

q u an d o a c o n ta g e m era m a is alta era d e 139. D e sta s p e s s o a s , em

As vezes o negcio ser grande

m ed ia. 4 5 participaram p e lo m e n o s um a v e z . .. E m m d ia . \9 %
d o s v o ta n te s e le g v e is d e um a d e ss a s c id a d e z in h a s e staro pre
s e n te s nu m a a ss e m b l ia pop u lar e 7% d o s v o ta n te s e le g v e is de
u m a c id a d e zin h a (3 7 % d o s a ss is te n te s ) tom aro a p alavra p elo
m e n o s um a v e z . .. A grande m aioria d as p e ss o a s que to m a m a
p alavra o faz m a is de u m a v e z . .. E m m d ia , um a reu n i o dura
a p r o x im a d a m e n te qu atro h o ra s . .. d e te m p o para d e lib e r a e s .
o tem p o su fic ie n te para dar a cad a um d o s p r e se n tes d o is m i
n u tos e 14 s e g u n d o s para falar. N a tu ra lm en te, c o m o b e m m e n o s
d as p e ss o a s que a ssiste m tom am a p alavra, em m d ia o tem p o
de cad a falan te de q u a se e x a ta m e n te c in c o m in u to s . . . A o
con trrio, c o m o h c er ca de quatro v e z e s m a is p a rticip a n tes do
q u e p a r ticip a es, em m d ia um a a ss e m b l ia p op u lai d a p en a s
um m in u to e v in te s e g u n d o s para ca d a p a rticip a o .'

6 K. F. Schu m ach er. Sm all is Beautiful: A Study o f Econom ics as If P eople

M a ttered . Londres, B longand Driggs. 1973.


7 Frank M. Bryan. Direct Democracy and Civic C om petence. G ood Society 5.
1 (outono de 1995). p. 36-44.

Como j vim os no Captulo 2, os gregos no fugiam ao dile


ma. Eles sabiam perfeitam ente que o calcanhar de A quiles do esta
do pequeno sua fragilidade diante de um grande estado. Por m ais
criativos e corajosos que fossem na preservao de sua independn
cia, os atenienses no conseguiram evitar a derrota pela superiorida
de das foras de Filipe da Macednia, em 322 a.C.. nem os sculos
de dom inao estrangeira que seguiram. Quando o estado nacional
centralizado comeou a emergir, as restantes cidades-estado estavam
condenadas. A ltima grande cidade-estado repblica, Veneza, caiu
sem resistncia para as foras de Napoleo Bonaparte em 1797: dali
em diante, jamais retomou sua independncia.
Nos ltimos sculos, especialmente no sculo XX. as limitadas
capacidades de unidades pequenas o bastante para se autogovernarem
numa democracia de assemblia apareceram muitas e muitas vezes
no apenas em questes militares, mas tratando de outras questes,
como economia, trfego, transportes, comunicaes, m ovimentos das
pessoas e dos bens, da sade, do planejamento familiar, da agricultura.

128

Robert A. Dahl

do crime, da educao, dos assuntos civis, polticos, dos direitos hu


manos e uma srie de outros interesses importantes.
Na ausncia de um ca taci is ma universal cjue reduzisse distica
e perm anentem ente a populao do mundo e elim inasse a tecnolo
gia avanada, im possvel prever um m undo em que desaparece
ram todas as grandes unidades polticas, inteiramente substitudas
por unidades polticas com pletam ente independentes, com popula
es to pequenas (digam os, no m xim o, com m enos de cinqenta
mil pessoas) que seus cidados pudessem se governar e preteririam
se governar exclusivam ente por um sistem a de dem ocracia de
assem blia. Para piorar tudo, um m undo de unidades pequenas e
com pletam ente independentes com toda a certeza seria instvel,
pois seria preciso que um as poucas unidades se ju n tassem e se
em penhassem em agresso m ilitar, tom ando uma unidade pequena
depois da outra, para estar criado um sistem a grande dem ais para o
governo de assem blia. Para dem ocratizar essa nova unidade
m aior, os reform adores (ou revolucionrios) dem ocrticos teriam
de reinventar a dem ocracia representativa.

O lado sombrio: a negociao entre as elites


Com todas as suas vantagens, o governo representativo tem
um lado som brio. A m aioria dos cidados que vivem em pases
dem ocrticos tem conscincia dele. em geral o aceitam com o paite
do preo a pagar pela representao.
O lado som brio o seguinte: sob um governo representativo,
m uitas vezes os cidados delegam im ensa autoridade arbitrria
para decises de im portncia extraordinria. No delegam autori
dade apenas a seus representantes eleitos, m as, num trajeto ainda
m ais indireto e tortuoso, a autoridade delegada a adm inistradores,
burocratas, funcionrios pblicos, juizes e, em grau ainda m aior, a
organizaes internacionais. H um processo ligado a instituies
da dem ocracia polirquica que ajuda os cidadaos a exercer influn
cia sobre a conduta e as decises de seu governo: a negociao

entre as elites polticas e burocrticas.


A negociao da elite o c o r r e dentro dos lim ites im postos pelas
instituies e pelos processos dem ocrticos. Em geral, sao lim ites

Sobre a democracia

129

m uito am plos, a participao e o controle popular nem sem pre so


vigorosos, e as elites polticas e burocrticas possuem enorm e dis
cernim ento. A pesar dos lim ites para o controle popular, as elites
polticas nos pases dem ocrticos no so dspotas sem controle.
Longe disso. As eleies peridicas obrigam -nos a m anter um olho
na opinio do povo. Alm do mais, quando chegam a decises, as
elites polticas e burocrticas so influenciadas e refreadas umas
pelas outras. A negociao das elites tem seus prprios pesos e
contrapesos. Os representantes eleitos participam da negociao at
o ponto em que so um canal atravs do qual os desejos, os o b je
tivos e os valores populares entram nas decises governam entais.
As elites polticas e burocrticas nos pases dem ocrticos so pode
rosas, bem m ais poderosas do que podem ser os cidados com uns m as elas no so dspotas.

O rganizaes internacionais podem ser dem ocrticas?


At aqui nos preocupam os com as possibilidades da dem ocra
cia em unidades de escala m enor do que um pas ou nao-esfado.
E quanto s unidades de m aior escala ou pelo m enos uma escala
m uito diferente - as organizaes internacionais?
No final do sculo XX, os pases democrticos passaram a sentir
cada vez mais as conseqncias da internacionalizao - econmica,
cultural, social, poltica, burocrtica, militar. O que reserva o futuro
para a democracia? Ainda que os governos de pases democrticos
independentes entreguem grande parte de seu poder a algum tipo de
governo internacional, o processo democrtico no passar sim ples
mente a um nvel internacional? Se assim, conforme so democrati
zados os emergentes governos internacionais, os valores democrticos
no enfraquecero e talvez at se aperfeioem.
P odem os tom ar uma analogia da histria. C om o vim os no
C aptulo 2, o locus original da idia e da prtica da dem ocracia foi
a cidade-estado. No entanto, as cidades-estado no poderiam se
opor a fora crescente dos estados nacionais. Ou as cidades-estado
deixariam de existir com identidade prpria ou, com o aconteceu
com Atenas e V eneza, tornam -se governos locais subordinados ao
governo do pas. No sculo XXI, ser que os governos nacionais

130

Robert A. Dahl

no parecero sim plesm ente governos locais subordinados a go


vernos dem ocrticos internacionais?
A tinai de contas, poderam os dizer, a subordinao de gover
nos locais m enores a um governo nacional no significou o fim da
dem ocracia. Ao contrrio, a dem ocratizao de governos nacionais
no apenas estendeu im ensam ente os dom nios da dem ocracia, mas
abriu um im portante espao para os processos dem ocrticos nas
unidades subordinadas - vilas, cidades, cantes, estados, provn
cias. regies, e assim por diante. Assim , nessa viso, a dificuldade
no est em deter a internacionalizao em suas trilhas, o que
im possvel. A dificuldade dem ocratizar as organizaes interna
cionais.
.
Para meu pesar, sou forado a concluir que essa viso exageradam ente otim ista, por m ais atraente que seja para qualquer um
que valorize a dem ocracia. M esm o nos pases em que as institui
es e as prticas dem ocrticas existem h m uito tem po e estao
consolidadas, dificlim o que os cidados exeram um controle
eficaz sobre inm eras questes essenciais nas relaes exteriores.
Esse controle bem m ais difcil em organizaes internacionais.
A Unio Europia nos oferece um bom exem plo. Ali, estrutu
ras nom inalm ente dem ocrticas, com o eleies populares e um
parlam ento, esto pro forma em seu devido lugar. N ao obstante,
virtualm ente todos os observadores concordam que perm anece um
gigantesco dficit democrtico . Decises importantes so tomadas,
principalm ente, por meio de negociaes entre as elites polticas e
burocrticas. Os limites no so im postos por meio de processos
dem ocrticos, mas, sobretudo, pela concordncia obtida pelos ne
gociadores, levando em conta as provveis conseqncias para os
m ercados nacionais e internacionais. A negociao, a hierarquia e
os m ercados determ inam os resultados. Os processos dem ocrticos
praticam ente tm apenas o papel de ratificar esses resultados.
Se as instituies dem ocrticas so em geral ineficazes no go
verno da Unio Europia, as perspectivas para a dem ocratizao de
outros sistem as internacionais parecem ainda m ais rem otas. Paia
obter um controle popular que esteja em algum ponto prxim o ao
co ntrole j existente nos pases d em ocrticos, as orgam zaoes
internacionais teriam de resolver, da m elhor m aneira, diversos pioblemas que estejam sendo tratados nesses pases. Os lderes polticos

Sobre a democracia

131

-.riam de criar instituies polticas que proporcionassem partici


pao, influncia e controle poltico de eficcia m ais ou m enos
equivalente existente em pases dem ocrticos. Para aproveitar
r>sas oportunidades, os cidados teriam de estar m ais ou m enos
cressados e inform ados sobre as decises polticas das organiza- es internacionais bem com o sobre as decises do governo de
"cus pases. Para os cidados estarem inform ados, as elites da polca e da com unicao teriam de discutir publicam ente as alternati
vas. de m aneira que envolvesse a ateno e as em oes do pblico.
Para assegurar o debate pblico, seria preciso criar um equivalente
internacional com petio poltica nacional de partidos e pessoas
tm busca do posto. Os representantes eleitos ou seus equivalentes
runcionais (sejam quais forem ) teriam de exercer controle sobre
iportantes burocracias internacionais mais ou menos to bem quanto
fazem os legislativos e os executivos nos pases democrticos.
A m aneira com o os representantes de um hipottico corpo de
cidados internacionais seriam distribudos entre povos de pases
diferentes traz m ais um problem a. Dadas as im ensas diferenas na
m agnitude das populaes de pases diferentes, nenhum sistem a de
representao conseguiria dar igual peso ao voto de todos os cida
dos, evitando que os votos dos pases grandes superassem com
antagem os pequenos - assim, todas as solues aceitveis para as
dem ocracias m enores negaro a igualdade poltica entre os m em
bros do demos maior. Como acontece nos Estados U nidos e em
utros sistem as federais, as solues aceitveis podem ser costura
das com o uma colcha de retalhos, com o a feita para a U nio E uro
pia. Em todo caso, seja qual for a soluo conciliatria alcanada,
ela facilmente poderia se tornar fonte de tenses internas, especial
mente na ausncia de uma forte identidade comum.
A tenso ainda mais provvel porque a maioria das decises nas
democracias nacionais tende a ser considerada prejudicial para os infe
r e s de algumas pessoas, o mesmo podendo acontecer nas organizaoes internacionais - como eu j disse. O peso maior de algumas
decises poder recair sobre determinados grupos, pases ou regies.
Para sobreviver a essas tenses, uma cultura poltica apoiando espec
ficas instituies ajudaria - e talvez fosse necessria. Criar e desen'Iver uma cultura poltica toma tempo, talvez geraes. Alm do
.nais. se as decises polticas forem amplamente aceitveis e vlidas

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

entre os perdedores, provavelmente teria de surgir alguma identidade


comum equivalente existente em pases democrticos.
Parece-m e altam ente im provvel que todas essas exigncias
essenciais para a dem ocratizao de organizaes internacionais
sejam satisfeitas. E. se as exigncias no forem satisfeitas, por que
processo sero tom adas as decises internacionais? Creio que por
meio de negociaes entre as elites polticas e burocrticas: superin
tendentes de grandes companhias, ministros, diplomatas, burocratas
dos governos e de organizaes no-governam entais. lderes em
presariais e afins. Em bora os processos dem ocrticos de vez em
quando consigam determ inar os lim ites exteriores dentro dos quais
as elites realizam suas negociaes, cham ar de "dem ocrticas as
prticas polticas dos sistem as internacionais seria roubar todo o
significado da expresso.

Mias unidades ou de associaes independentes numa sociedad*


civil pluralista. Os princpios dem ocrticos sugerem algum as per
guntas a fazer sobre o governo de qualquer associao:

132

Um a sociedade pluralista vigorosa nos pases dem ocrticos


im provvel que a dem ocracia passe ao nvel internacional,
mas im portante ter sem pre em m ente que todo pas dem ocrtico
precisa de unidades m enores. Num pas m oderno, essas unidades
so variadssim as. At os m enores pases dem ocrticos exigem go
vernos m unicipais. Pases m aiores podero ter outro tipo de unida
des: distritos, condados, estados, provncias, regies, e assim por
diante. Por m enor que seja o pas na escala mundial, ele precisar
de um a srie de associaes e organizaes independentes - ou
seja, uma sociedade civil pluralista.
A m elhor m aneira de governar as m enores associaes de
estado e sociedade - sindicatos, em presas econm icas, grupos de
interesses especializados, organizaes educacionais, e assim por
diante - no admite uma resposta nica. () governo dem ocrtico
pode no estar justiticado em todas as associaes, diterenas m aicadas na com petncia podem im por lim ites legtim os na extenso
a que devem ser satisfeitos os critrios dem ocrticos. M esm o onde
a dem ocracia est com provada, nenhum a forma ser necessaria
mente a melhor.
No entanto, nenhum aspecto no-dem ocrtico de qualquer go
verno deveria passar sem um questionam ento - seja do estado e

13

Ao chegar a decises, o governo da associao garante igua


peso ao bem e ao interesse de todas as pessoas ligadas por es
sas decises?

A lguns dos m em bros da associao estaro m ais bem qualifi


cados do que outros para governar, que pudessem receber auto
ridade plena e definitiva no governo da associao? Se no
ser que 110 governo da associao no deveram os considera;
os m em bros da associao como iguais polticos?
Se os m em bros tm igualdade poltica, o governo da associa
o no corresponde aos critrios dem ocrticos? Se correspon
de, at que ponto a associao proporciona a seus m em bros a
oportunidades de participao eficaz, igualdade de voto, obten
o de um entendim ento esclarecido e exercendo controle final
sobre os planos?

Em quase todas (talvez todas) as organizaes por toda parte,


h algum espao para algum a dem ocracia. Em quase todos os pa
ses dem ocrticos h bastante espao para m ais dem ocracia.

Captulo 10

Variedades II: constituies

Assim com o a dem ocracia vem em tam anhos diferentes, as


constituies dem ocrticas vm em estilos e form as variados. Voc
poderia m uito bem se perguntar se as diferenas nas constituies
de pases dem ocrticos realm ente tm im portncia... A resposta
pode ser no, sim e talvez.
Para explicar por qu, com earei, principalm ente, com a expe
rincia da constituio das dem ocracias antigas, pases em que as
instituies dem ocrticas bsicas existiram ininterruptam ente des
de 1950 - 22 ao todo (A lem anha, A ustrlia. ustria, Blgica, C a
nad. Costa Rica, D inam arca, Estados U nidos, Finlndia, Frana.
Irlanda, Islndia, Israel, Itlia, Japo, Luxem burgo, Holanda, N o
ruega. Nova Zelndia. Reino Unido, Sucia, S ua).1
As variaes entre eles so suficientes para proporcionar uma
boa idia das possibilidades. No obstante, os arranjos constitucio
nais dos pases recentem ente dem ocratizados no so menos im
portantes - talvez sejam at mais. porque podem ser decisivos para
a vitria da dem ocratizao.
Ao descrever as constituies e os arranjos constitucionais ,
desejo usar esses term os am plam ente, de modo a incluir prticas
im portantes que talvez no estejam especificadas na constituio,
com o os sistem as eleitorais e partidrios. M inha razo para isto
ser esclarecida no prxim o captulo.
Q uais so as variaes im portantes nas constituies dem o
crticas e qual sua verdadeira im portncia?
1 Veja Arend Lijphart. Democracies: Patterns o f Majoritariaii am i Consensus
Government in Twenty-One Countries , N ew Haven e Londres, Yale University
Press, 1984. Tabela 3.1. p. 38. Acrescentei a Costa Rica lista.

136

Robert A. Dahl

Variaes constitucionais

Sobre a democracia

137

M undial norm alm ente os incluem. No obstante, s vezes os di


reitos sociais e econm icos prescritos (de m aneira at bastante
prolixa) so pouco m ais do que sim blicos.

Escritas ou no-escritas?
Uma constituio no-escrita pode parecer uma contradio,
em bora em alguns pases se considere que determ inadas prticas e
instituies consolidadas abrangem um sistem a constitucional,
m esm o no estando prescritas em um nico docum ento adotado
com o constituio desse pas. Entre as dem ocracias m ais antigas
(e certam ente entre as mais novas), um a constituio no-escrita
resultado de circunstncias histricas bastante incom uns - com o
aconteceu nos trs casos excepcionais da G r-B retanha, Israel- e
Nova Zelndia. No obstante, constituies escritas tornaram -se
uma prtica habitual.

Num sistem a federal, os governos de algum as un id ad es te r


ritoriais m enores (estados, provncias, regies) tm a garantia da
perm anncia e razovel autoridade; nos sistem as unitrios, sua
existncia e sua autoridade dependem de decises tom adas pelo
governo nacional. Entre os 22 pases dem ocrticos m ais antigos,
apenas seis so estritamente federais (Alemanha, Austrlia, ustria.
Canad. Estados Unidos. Sua). Em todos estes seis pases, o fede
ralism o conseqncia de circunstncias histricas especiais.4

Carta de direitos

Legislativo unicameral ou hicameral?

A constituio inclui uma carta de direitos explcita? M ais


um a vez. em bora uma carta de direitos constitucionais explcitos
no seja universal entre as dem ocracias mais antigas, hoje a pr
tica habitual. Por razes histricas e devido ausncia de uma
constituio escrita, a notvel exceo a Inglaterra (onde, em
todo caso, a idia tem apoio significativo).

Ainda que predom ine o bicam eralism o, Israel nunca teve uma
segunda cm ara, e, desde 1950. os quatros pases escandinavos, a
Finlndia e a Nova Zelndia aboliram suas cm aras superiores.

Direitos sociais e econmicos?


Em bora a constituio norte-am ericana e as que sobrevivem
desde o sculo XIX nos pases dem ocrticos mais antigos geral
mente tenham pouco a dizer explicitam ente a respeito de direitos
sociais e econm icos, as adotadas a partir da Segunda Guerra
2 Por meio de uma srie de leis sancionadas pelo Parlamento reunido com corpo
constitucional, Israel tem transformado seus arranjos constitucionais em lima
constituio escrita.
A lsu n s direitos sociais e econm icos foram diretamente acrescentados Cons
tituio dos Estados Unidos, com o aconteceu com a dcima terceira emenda.

Federal ou unitrio?

Reviso judicial?
A corte suprem a poder declarar inconstitucionais as leis pro
m ulgadas por um legislativo nacional? C onhecida com o reviso
judicial, esta prtica tem sido um aspecto com um nos pases dem o
crticos dotados de sistemas federais, onde considerada necessria
se a constituio nacional prevalecer sobre as leis prom ulgadas
pelos estados, pelas provncias ou pelos cantes. A questo m ais

que aboliu a escravido, ou pela interpretao do Congresso e do Judicirio da


dcima quarta e dcima quinta emendas.
4 Lijpliart, Deinocracies , Tabelas 10.1 e 10.2, p. 174, 17S. Por causa da descen
tralizao regional, razovel acrescentarmos a Blgica lista. C om o acontece
com outros arranjos constitucionais, entre as categorias federal e unitrio" h
muitas variaes.

138

Robert A. Dahl

im portante saber se a Corte poder declarar inconstitucional uma


lei prom ulgada pelo Parlam ento nacional inconstitucional. A Sua
lim ita o poder da reviso judicial apenas legislao cantonal.
Entretanto, com o acabam os de ver, em geral os pases dem ocrti
cos no so federais, e, entre os sistem as unitrios, apenas cerca de
m etade tem algum a form a de reviso judicial. Alm do m ais. m es
mo entre os pases em que existe a reviso judicial, a extenso a
qual a Corte procura exercer esse poder varia do caso extrem o, os
Estados Unidos, onde a Suprema Corte s vezes exerce um poder
extraordinrio, aos pases onde o Judicirio tem grande deferncia
em relao s decises do Parlam ento. 0 Canad tem uma variante
interessante: um sistem a federal, com uma Corte suprem a dotada
de autoridade para declarar inconstitucionais tanto as leis federais
quanto as provinciais. Contudo, as legislaturas provinciais e o Par
lam ento federal podem sobrepor-se deciso da Corte, votando
uma segunda vez para fazer passar a lei em questo.

Mandato dos juizes


Vitalcio ou com prazo limitado? Nos Estados U nidos, os
m em bros do Judicirio federal (ou seja: nacional) tm m andato
vitalcio por uma proviso constitucional. A vantagem do m andato
vitalcio c assegurar aos juizes m aior independncia das presses
polticas. No entanto, se tambm tiverem o poder de reviso judicial,
seus julgam entos podero refletir a influncia de uma ideologia
mais antiga que j no mais apoiada pelas m aiorias da populao
e do Legislativo. C onseqentem ente, podero em pregar a reviso
judicial para im pedir reform as, com o fizeram algum as vezes nos
E stados U nidos - durante o grande perodo das reform as de 1933 a
1937. sob a liderana do presidente Franklin Delano Roosevelt.
Tendo em vista a experincia norte-am ericana, alguns pases de
m ocrticos que providenciaram clusulas explcitas sobre a reviso
judicial em constituies escritas depois da Segunda Guerra M un
dial rejeitaram o m andato vitalcio e preferiram m andatos lim ita
dos, em bora longos - com o aconteceu na Alem anha, na Itlia e no
Japo.

Sobre a democracia

139

Referendos?
Referendos nacionais so possveis ou. no caso de em endas
constitucionais, talvez obrigatrios? A Sua proporciona um
exem plo limite: ali, os referendos para tratar de questes nacionais
so permitidos, obrigatrios por emenda constitucional e freqentes.
No outro extrem o, a Constituio dos Estados U nidos no prev
referendos (e jam ais houve qualquer referendo nacional no pas),
embora sejam comuns em diversos estados. Por outro lado, em m ais
da m etade das dem ocracias m ais antigas houve pelo m enos um
referendo.

Presidencialismo ou parlamentarismo?
Num sistema presidencialista, o chefe do Executivo eleito inde
pendentemente do Legislativo e, pela Constituio, investido de
grande poder. Num sistema parlamentarista ou de gabinete, o chefe do
Executivo eleito e pode ser destitudo pelo Parlamento. O exemplo
clssico de governo presidencialista so os Estados Unidos: o exemplo
clssico de governo parlamentarista a Gr-Bretanha.
O governo presidencialista foi inventado pelos delegados pre
sentes na Conveno Constitucional dos Estados U nidos em 1787.
A m aioria dos delegados adm irava a C onstituio britnica (noescrita) por sua separao dos poderes em ura Judicirio inde
pendente tanto do Legislativo quanto do Executivo; um Legislativo
(o Parlam ento) independente do Executivo; e um E xecutivo (a m o
narquia) independente do Legislativo. Os delegados procuravam
em ular as virtudes da Constituio britnica, mas a m onarquia es
tava com pletam ente fora de questo: viram -se perplexos com o
problem a do Executivo. Sem nenhum m odelo histrico im portante
a utilizar com o base, lutaram com a questo por quase dois meses,
antes de encontrar a soluo.
Em bora aquela conveno tenha sido uma extraordinria reu
nio de talentos constitucionalistas, a passagem do tem po dotou os
delegados de uma viso de futuro bem m aior do que nos revelam
os registros histricos ou do que a falibilidade do ser hum ano nos
perm itiria im aginar. Com o acontece com m uitas invenes, os

140

Sobre a democracia

Robert A. Dahl

criadores do sistema presidencialista dos Estados Unidos (ou m e


lhor. do sistem a presidencialista e congressista) no poderiam
prever a evoluo de sua idia no decorrer dos duzentos anos
seguintes. Tam bm no poderiam prever que o governo parlam en
tarista se desenvolveria com o soluo alternativa e am plam ente
adotada pelo mundo afora.
Atualm ente, o governo parlam entarista im pensvel para os
norte-am ericanos; no obstante, se a Conveno C onstitucionalista
houvesse ocorrido cerca de trinta anos m ais tarde. m uito possvel
que os delegados houvessem proposto um sistem a parlam entar. Em
relao ao Parlam ento, nem eles nem os observadores britnicos
perceberam que o prprio sistema constitucional britnico passava
por uma rpida m udana: estava se transform ando num sistem a
parlam entarista em que a autoridade do Executivo estaria efetiva
mente nas m os do prim eiro-m inistro e do gabinete, nao com o
m onarca. E m bora nom inalm ente escolhido pelo m onarca, o p ri
meiro-ministro seria na verdade escolhido pela maioria 110 Parlam ento
(em seu devido tem po, na C m ara dos Com uns) e perm aneceria no
posto apenas enquanto detivesse o apoio da m aioria parlam entar.
Por sua vez, 0 prim eiro-m inistro escolheria os outros m em bros do
gabinete. Este sistem a j funcionava praticam ente assim desde
m ais ou menos 1810.
Na m aior parte dos pases dem ocrticos estveis de hoje. em
que as instituies dem ocrticas evoluram durante os sculos
XIX -XX e resistiram , variantes do governo parlam entarista ( no do
presidencialista) tornaram -se 0 arranjo constitucional aceito.

Sistema eleitoral?
Precisam ente como so distribudos os assentos no Legislativo
nacional em proporo s preferncias dos que votam nas eleies?
Por exem plo, um partido cujos candidatos obtm cerca de 30% dos
votos em uma eleio conquistar uma quantidade de assentos pr
xim a a esses 30%? C onquistariam algo em torno de 15% desses
assentos? Ainda que a rigor o sistem a eleitoral nao precise estar
especificado na constituio , com o afirmei anteriorm ente, bom
consider-lo parte do sistem a constitucional, devido a m aneira

141

como os sistem as eleitorais interagem com outras partes da C ons


tituio. M ais sobre essa questo 110 prxim o captulo.
A lista das alternativas poderia ser bem mais estendida; basta
mostrar que os arranjos constitucionais entre as antigas dem ocracias
ariam bastante. As variaes que m encionei at aqui so m uito
gerais: se passssem os para um nvel m ais concreto de observao,
descobriram os m aiores diferenas.
At aqui. voc poderia concluir que as constituies dos pases
dem ocrticos diferem em pontos im portantes. Ser que essas varia
es tornam algum as constituies melhores - ou, quem sabe. mais
democrticas...? Existir algum tipo m elhor de C onstituio dem o
crtica?
Essas questes levantam m ais uma: com o deveram os avaliar a
relativa convenincia de diferentes constituies? evidente que
precisam os ter alguns critrios.

Como as constituies fazem diferena


As constituies poderiam im portar para a dem ocracia de um
pas de m uitas m aneiras.

Estabilidade
Uma constituio poderia ajudar a proporcionar estabilidade
s instituies polticas bsicas descritas no C aptulo 8. Ela no
apenas estabeleceria uma estrutura dem ocrtica de governo, mas
tambm asseguraria todos os necessrios direitos e garantias que
exigem as instituies polticas bsicas.

Direitos fundamentais
Uma constituio protegeria os direitos da m aioria e das m ino
rias. A inda que nela esteja im plicitam ente includo esse critrio,
bom dar especial ateno aos direitos e deveres bsicos que p ro

142

Robert A. Dahl

porcionam garantias para as m aiorias e as m inorias, devido s


variaes entre as constituies dem ocrticas.

Neutralidade
Uma constituio m anteria a neutralidade entre os cidadaos do
pas. Com as garantias e os direitos fundam entais assegurados, os
arranjos constitucionais tambm assegurariam que o processo le
gislativo no favorea nem penalize as idias ou os interesses leg
timos de qualquer cidado ou grupo de cidados.

Responsab il idade
A C onstituio poderia ser planejada para habilitar os cidados
a atriburem aos lderes polticos a responsabilidade por suas deci
ses, aes e conduta dentro de um perodo razovel".

Sobre a democracia

143

Governo eficaz
Por eficcia entendo a com petncia com que so tratados os
problem as e as questes im portantes a enfrentar, para os quais os
cidados acreditem ser necessria a ao do governo. Um governo
eficaz especialm ente im portante nos m om entos de grande em er
gncia trazidos pela guerra, pela am eaa de guerra, pela grave
tenso internacional, por srias dificuldades econm icas e crises
sem elhantes. Sua com petncia tambm necessria em perodos
m ais com uns, quando im portantes questes encabeam os planos
de cidados e lderes. A curto prazo, s vezes um governo nodem ocrtico corresponder m elhor a este critrio do que um go
verno dem ocrtico, em bora isso em geral no acontea num prazo
maior. De qualquer m aneira, estam os preocupados com governos
que funcionam dentro dos confins da dem ocracia. D entro desses
lim ites, parece razovel desejar um sistem a constitucional dotado
de clusulas que deseslim ulem im passes dem orados, atraso ou
evitam ento de grandes questes, ao m esm o tem po estim ulando a
ao para resolv-las.

Representao justa
O
que constitui uma representao justa" tem a de interm i
nvel controvrsia, em parte devido aos dois critrios que apre
sento a seguir.

Consenso bem informado


Uma constituio ajudaria os cidados e os lderes a obter um
consenso baseado na boa inform ao sobre leis e polticas. Ela po
deria criar oportunidades e incentivos para os lderes polticos se
em penharem em negociaes, acertos e coalises que facilitassem
a conciliao de variados interesses. Mais sobre essa questo nos
prxim os captulos.

Decises competentes
Um governo eficaz desejvel, mas no poderam os adm irar
uma constituio que favorea a ao resoluta e decisiva, im pedin
do que o governo utilize o conhecim ento disponvel para solucio
nar os problem as urgentes do pas. A ao decisiva no substitui a
poltica inteligente.

Transparncia e abrangncia
Com este par de critrios quero dizer que a operao do go
verno deve ser suficientem ente aberta para a viso do pblico e
sim ples o bastante em sua essncia para que os cidados entendam
prontam ente o que ele faz e com o est agindo. A atuao do go
verno no deve ser to com plexa que os cidados no consigam
entender o que acontece - e, se eles no entenderem seu governo.

144

Sobre a democracia

Robert A. Dahl

no podero atribuir responsabilidades a seus lderes, especial


m ente nas eleies.

Flexibilidade
Um sistem a constitucional no precisa ser to rgido ou to
im utvel em seu texto e em sua tradio que no perm ita a adapta
o a novas situaes.

Legitimidade
Satisfazer aos dez critrios anteriores certam ente seria boa
parte do cam inho para garantir a sobrevivncia de um a constituio
de suficiente legitim idade e lealdade entre os cidados e as elites
polticas. No obstante, em um determ inado pas, certos arranjos
constitucionais seriam m ais com patveis do que em outros, com
norm as tradicionais de legitim idade m ais dissem inadas. Por exem
plo. em bora possa parecer paradoxal a m uitos republicanos, m anter
um m onarca na chefia de um estado, adaptando a m onarquia as
exigncias da poliarquia, conferiu m aior legitim idade s constitui
es dem ocrticas nos pases escandinavos, na Holanda, na B lgi
ca, no Japo, na Espanha e na Inglaterra. Em com pensao, na
m aioria dos pases dem ocrticos, qualquer tentativa de m isturar um
m onarca com a chefia do Estado provocaria um im pacto nas con
vices republicanas disseminadas. Assim, a proposta de Alexander
H am ilton, na C onveno Constitucional norte-am ericana de 1787,
a favor de um executivo com m andato vitalcio - um m onarca
eleito
foi rejeitada praticam ente sem questionam ento. Elbridge
Gerry, outro delegado presente na Conveno, observou:
N o havia um m ilsim o de nossos com patriotas que no
fosse contra qualquer idia de m onarquia/
5 Segun do as notas de M adison, num lon go discurso a 18 de junho de 1787.
Hamilton observou: Com relao ao Executivo, parecia admissvel que nenhum
bom poderia ser estabelecido sobre os princpios republicanos ... O m odelo in
gls era o nico bom nesse aspecto. Deixe-se um ramo do legislativo manter seu
posto pela vida inteira ou. pelo m enos. enquanto tiver bom comportamento.

145

Quanta diferena fazem as diferenas?


Diferenas constitucionais desse tipo tm realm ente alguma
importncia?
Para responder a essa pergunta, devem os acrescentar mais dois
: nj untos de evidncias s dos 22 pases dem ocrticos m ais anti_ s. Podem os extrair uma srie de experincias das dem ocracias
m ais novas pases em que as instituies dem ocrticas bsicas
: )ram estabelecidas e m antidas durante a segunda m etade do sculo XX. Por outro lado, tem os a histria trgica e esclarecedora de
pases em que as instituies dem ocrticas foram estabelecidas em
algum ponto no sculo XX, m as foram rom pidas, e eles se sujeitaram a um regim e autoritrio - pelo m enos por algum tempo.
Em bora essas trs abundantes fontes de com provao no enham sido plenam ente investigadas ou analisadas, acredito que
apresentem interessantes concluses.
Para com ear, cada uma das alternativas anteriorm ente enum e
radas existiu em pelo menos uma dem ocracia estvel. Portanto,
perfeitam ente razovel, e at logicam ente necessrio, concluir que
existem m uitos arranjos constitucionais com patveis com as instituies polticas bsicas da dem ocracia p o lirq u ica descrita no
Captulo 8. Parece que as instituies polticas da democracia polir
quica podem assum ir m uitas formas...
Por que isto acontece? D eterm inadas condies subjacentes
altamente favorveis estabilidade das instituies dem ocrticas
bsicas (discutidas no C aptulo 12) prevaleceram em todas essas
dem ocracias m ais antigas bastante estveis. Dadas essas condies
favorveis, as variaes constitucionais, com o as descritas, no tm
nenhum grande efeito sobre a estabilidade das instituies dem o
crticas bsicas. A julgar apenas por este critrio, as variaes que
descrevi no parecem importar muito. Assim, dentro de vastos limites,
os pases democrticos tm uma ampla escolha de constituies.
Ao contrrio, onde as condies subjacentes so altam ente
desfavorveis, im provvel que a dem ocracia venha a ser preser
vada com qualquer projeto constitucional.
Deixem os o Executivo ser tambm vitalcio. Veja Max Farrand, ed., The Records
Federal Comenion o f 1787. v. 1. N ew Haven. Yale University Press.
1966, p. 289. comentrio de Gerry do dia 26 de junho est na p. 425.

of lhe

146

Robert A. Dahl

Com um leve exagero, poderam os resum ir assim os dois pri


m eiros pontos:
Se as condies subjacentes so altam ente favorveis, a esta
bilidade provvel com praticam ente qualquer tipo de constituio
que o pas adotar. Se as condies forem altam ente desfavorveis.
nenhuma constituio salvar a dem ocracia.
No obstante, h uma terceira possibilidade mais interessante:
num pas onde as condies no so altam ente favorveis nem
altam ente desfavorveis, e sim m istas - de m odo que a dem ocracia
incerta, mas absolutamente no-impossvel
a escolha do projeto
constitucional poderia ter im portncia. Em sum a: se as condies
forem m istas em um pas - algum as favorveis e outras desfavor
veis . uma constituio bem planejada ajudaria as instituies
democrticas a sobreviver. ao passo que uma constituio mal

elaborada poderia contribuir para o rompimento das instituies


democrticas.
Por fim, por m ais decisiva que seja, a estabilidade no o ni
co critrio im portante. Se tivssem os de julg-los por outros crit
rios, os arranjos constitucionais poderiam ter graves conseqncias
m esm o nos pases em que as condies so altam ente favorveis
para a estabilidade dem ocrtica. E realm ente so... Elas m oldam as
instituies polticas concretas dos pases dem ocrticos: executi
vos. legislaturas, judicirios, sistem as partidrios, governos locais,
e assim por diante. Por sua vez, a forma dessas instituies teria
im portantes conseqncias para a justia da representao na le
gislatura ou na eficcia do governo e, com o resultado, poderia at
m esm o afetar a legitim idade do governo. Nos pases em que as
condies so mistas e as perspectivas para a estabilidade dem o
crtica um tanto incertas, essas variaes poderiam ser excepcio
nalm ente im portantes.
Exam inarem os as razes para isto 110 prxim o captulo.

Captulo 11

Variedades III:
partidos e sistemas eleitorais

Provavelm ente, nenhum a instituio poltica m olda a paisa


gem poltica de um pas dem ocrtico m ais do que seu sistem a
eleitoral e seus partidos. N enhuma apresenta variedade maior.
As variaes sao im ensas, a tal ponto que um cidado, conhe
cedor do sistem a partidrio e dos arranjos eleitorais de seu pas,
poder achar incom preensvel o panoram a poltico de outro pas
ou. se com preensvel, nada atraente. Para 0 cidado de um pas em
que apenas dois partidos polticos disputam as eleies, o pas do
tado de inm eros partidos parecer 11111 caos poltico. Para 0 cida
do de um pas m ultipartidrio ter apenas dois partidos polticos
para escolher parecer uma cam isa-de-fora. Se cada um exam inar
o sistem a partidrio do outro pas, as diferenas parecero ainda
m ais confusas.
Como podem os explicar essas variaes? A lguns sistem as
partidrios ou eleitorais sero mais dem ocrticos ou m elhores do
que outros em determ inados aspectos?
Comecemos com as principais variaes nos sistemas eleitorais.
Os sistem as eleitorais
Il infinitas variaes de sistem as eleitorais.1 Uma razo para
tanta diversidade o tato de que nenhum poder satisfazer todos os

Com o afirma um excelente estudo, as variaes so incontveis. O m esm o


estudo diz que. essencialm ente, elas se dividem em nove principais sistemas.

Sobre a democracia

R obert A. Dahl

148

critrios pelos quais seria razovel qualquer julgam ento. Como


sem pre, preciso haver negociaes. Se escolhem os um sistem a,
obterem os alguns valores - mas custa de outros.
Por que isso acontece? Para um a resposta de tolervel brevi
dade, reduzirei a frustrante srie de possibilidades a apenas duas:

Representao proporcional
Entre as dem ocracias m ais antigas, o sistem a eleitoral m ais
com um foi deliberadam ente criado para produzir uma correspon
dncia bastante aproxim ada entre a proporo do total de votos
lanados para um partido nas eleies e a proporo de assentos
que o partido obtm na legislatura. Por exem plo, um partido com
53% dos votos ganhar 53% dos assentos. Esse tipo de arranjo, em
geral, conhecido com o sistem a de representao proporcional ou RP.

First-past-the-post ou FPTP
Se os sistem as de representao proporcional foram criados
para satisfazer um teste de justia, poderam os supor que todos os
pases dem ocrticos o adotassem. Contudo, alguns no o fizeram.
Em vez disso, preferiram m anter arranjos eleitorais que podem
aum entar im ensam ente a proporo de assentos conquistados pelo
partido com o m aior nm ero de votos. Digam os, um partido com
53% dos votos poder ter 60% dos assentos. Na variante deste sis
tema utilizada na Inglaterra e nos Estados Unidos, escolhido um
s candidato de cada distrito; vence o candidato que tiver o m aior
nm ero de votos. Devido analogia com corridas de cavalos,
cham ado de sistem a first-past-the-post - ou FPTP.

que recaem em trs grandes famlias". Andrew R eynolds e Ben Reilly. eds.. The
International IDEA Hamibook q f Electoral System Design. 2. ed.. Estocolm o,
Instituto Internacional para a Democracia e A ssistncia Eleitoral. 1997, p. 17.
A s trs grandes famlias tm maioria relativa de votos, representao semiproporcional e representao proporcional. Para maiores detalhes, veja o Apndice A.

149

Pa lar ras sobre palavras


Nos Estados Unidos, em geral esse tipo de arranjo cham ado
de sistema de pluralidade, porque o candidato com um a p lu ra li
dade (no necessariam ente a m aioria) de votos o vencedor. Os
cientistas polticos m uitas vezes se referem a este com o sistem a de
"distritos de um s m em bro com uma pluralidade de eleies um ttulo m ais literal, mas excessivam ente prolixo. First-past-thepost o nom e usado na Inglaterra: o que adotarei aqui.

RP x FPTP
Como indiquei anteriorm ente, continua-se a discutir que tipo
de sistem a eleitoral satisfaz m elhor a exigncia de que as eleies
devem sei livres e justas. Os crticos do F P IP alegam que. em ge
ral, ele falha no teste da representao justa; s vezes, falha seria
mente nesse critrio. Por exem plo, nas eleies parlam entares da
Inglaterra em 1977, o P artido T rabalhista conquistou 64% dos
assentos no Parlam ento - a m aior m aioria na histria parlam entar
m oderna; no entanto, essa conquista deveu-se a apenas 44% dos
votos. O Partido Conservador, com 31% dos votos, ganhou apenas
-5% dos assentos, e os azarados dem ocratas liberais, que tiveram o
apoio de 17% dos votantes, terminaram com apenas 7% dos assentos!
Os candidatos dos outros partidos ganharam um total de 7% dos
votos e 4% dos assentos.)
Como acontece essa diferena entre a porcentagem de votos
para um partido e a porcentagem de assentos? Im agine um sistem a
dem ocrtico m insculo, com apenas mil m em bros divididos entre
dez distritos iguais; de cada um desses distritos os eleitores esco
lhem apenas um representante para o corpo legislativo. Im agine
agora que em nossa pequena dem ocracia 510 eleitores (51% do
total) votam para o Partido Azul e 490 (ou 49% ) para o Partido
Verm elho. Suponham os ento (por mais im provvel que parea)
que o apoio para cada um deles perfeitam ente uniform e em toda a
nossa m inidem ocracia: cada um dos dez distritos tem 51 eleitores
do Azul e 49 do Verm elho. Como term inaria a eleio? O Partido
Azul vence em todos os distritos e assim co nquista 100% dos

Sobre a dem ocracia

Robert A. Dahl

150

assentos c um a m aioria de dez a zero 110 Parlam ento (la b e la


Exem plo 1)! Poderam os am pliar o sistem a, incluindo um pas in
teiro. e aum entar im ensam ente o nm ero de distritos. O resultado
perm aneceria o mesmo.
razovel ter a certeza de que nenhum pas dem ocrtico
m anteria o FPTP sob tais condies. Esse resultado estranho - e
nenhum pouco dem ocrtico - no acontece porque o apoio do par
tido 11 cio uniform em ente distribudo pelo pas: em alguns distritos. os Azuis talvez tenham 65% dos votantes, em outros podem tei
apenas 40% , e os V erm elhos ali tm os 60% restantes. Os distritos
variam em torno da mdia nacional. Para um a ilustrao hipottica,
exam ine o Exem plo 2 da Tabela 2.
TABELA

2. Ilustrao hipottica do sistema eleitoral Firsl-Past-

the-Post
H dez distritos, cada um com cem votantes, divididos entre os
dois partidos (Azul e V erm elho), conform e vem os a seguir.

151

E x e m p l o 2. O apoio aos partidos no uniform e

Distrito

Nm eros de votos

Assentos conquistados

Azuis
(nm ero)

Verm elhos
(nm ero)

Azuis

55

45

60

40

40

60

45

55

52

48

51

49

53

47

45

55

46

54

10

55

45

502

498

Total

V erm elhos

EXEMPLO 1. O a p o io a o s p a r tid o s u n ifo r m e

Distrito

N m eros de votos
A zuis
(nm ero)

V erm elhos
(nm ero)

Assentos conquistados
Azuis

Vermel

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

51

49

10

51

49

510

490

10

Total

Assim , est evidente que. para que o FPTP resulte em repre


sentao aceitavelm ente ju sta. 0 apoio ao p artido no deve ser
uniform em ente distribudo pelo pas. Inversam ente, quanto m ais
uniform e a distribuio do apoio dos votos, m aior ser a divergn
cia entre os votos e os assentos conquistados. Portanto, se as dife
renas regionais dim inuem 110 pas, com o aconteceu 11a Inglaterra
em 1997, aum enta a distoro FPTP.
Se assim , ento por que os pases dem ocrticos que usam o
sistem a FPTP mudam para a RP? Por isso. no podem os ignorar o
peso da h ist ria e da tradio em p ases com o a Inglaterra e os
Estados Unidos, onde este sistem a prevaleceu desde" o incio do
governo iepresentativo. Os Estados Unidos so um exem plo de
prim eira classe. O sistem a FPTP norte-am ericano pode privar uma
boa m aioria de afro-am ericanos da representao justa nos legisla
tivos estaduais e 110 Parlam ento nacional. Para se certificarem de
que os eleitores afro-am ericanos possam conquistar pelo m enos
alguns representantes em seu Legislativo estadual 011 110 Congresso,
os juizes e os legislativos s vezes riscaram as fronteiras do distrito

152

Robert A. Dahl

dc m odo a form ar uma rea de m aioria afro-am ericana. A form a do


distrito resultante m uitas vezes no tem relao alguma com a geo
grafia, a econom ia ou a histria. Num sistem a RP, se preferirem
votar em candidatos afro-am ericanos, os afro-am ericanos seriam
representados em proporo a seus nmeros: num estado em que.
digam os, 20% dos eleitores fossem negros, eles teriam certeza de
preencher cerca de 20% dos assentos com afro-am ericanos. se fosse
esta sua preferncia.
Contudo, se assim for. por que a RP no foi adotada com o so
luo? Principalm ente porque a hostilidade RP to dissem inada
nos Estados Unidos, que nem os legislativos nem os juizes a levam
a srio, com o possvel alternativa gerrymandering* racial.

Palavras sobre palavras


Gerrymandering - ou a diviso arbitrria de distritos eleitorais
para fins estritam ente polticos - uma velha prtica usada nos
Estados Unidos. Seu nome vem de Elbridge Gerrv, que encontra
mos em captulo anterior como delegado Conveno Constitucio
nal norte-am ericana. Eleito governador de M assachussetts. em
1812. Gerry redesenhou as fronteiras do distrito para os represen
tantes ao L egislativo do estado que ajudaram os d em ocratas a
m anter a m aioria. Quando algum observou que um distrito tinha
a form a de uma salam andra (salainander, em ingls), um crtico
disse que ele parecia mais uma Geirymander (ou G errym andra").
A palavra gerrymander e sua forma verbal, o gerrymander [em
portugus, m ais ou m enos gerrym andrejar], depois entraram no
vocabulrio dos norte-am ericanos.
Preconceitos histricos a favor do sistem a FPTP so escorados
por argum entos m ais razoveis. Na viso dos que o apoiam , sua
tendncia para am plificar a m aioria do partido vencedor no Legis
lativo tem duas conseqncias desejveis.

Expresso inglesa, intraduzvel, que significa o ato de criar, arbitrariamente,


trs anos de influncia eleitoral de modo a garantir a vitria de um candidato ou
partido. (N. do E.)

Sobre a democracia

153

Sistemas bipartidrios x muitipartidrios


com um defenderem o FPTP justam ente porque ele cria obs
tculos para terceiros partidos e. com isso, ajuda a criar os sistem as
bipartidrios m uito adm irados especialm ente nas dem ocracias de
fala inglesa que tambm no gostam e denigrem os sistem as
m uitipartidrios. Qual ser o m elhor?
Um a enorme discusso gira em torno das virtudes relativas
desses dois sistem as. De m odo geral, as vantagens de cada um
refletem suas desvantagens. Por exem plo, uma vantagem do siste
ma bipartidrio dar peso m enor aos eleitores, sim plificando suas
opes, que se reduzem a duas. Contudo, do ponto de vista de
quem defende a RP, essa reduo drstica das alternativas dispon
veis debilita seriam ente a liberdade de escolha dos eleitores. As
eleies podem ser perfeitam ente livres, diriam os defensores da
RI mas com certeza no so nada justas, porque negam s m ino
rias a representao.

Governo eficaz
Os defensores dos sistem as bipartidrios tam bm apiam o
1 PTP porque h m ais uma conseqncia. Ao am plificar a m aioria
legislativa do partido vencedor, o FPTP torna mais difcil para o
partido m inoritrio a form ao de uma coaliso capaz de im pedir
que o partido da maioria concretize seu programa - ou, com o diriam
os lderes da m aioria, seu m andato popular . Com a m aioria am
plificada no Legislativo, os lderes partidrios norm alm ente tero
votos de sobra, m esm o que alguns m em bros passem para a oposi
o. Assim , diz o argum ento, o FPTP ajuda os governos a corres
ponder ao ciitiio da eiccia. Em com pensao, em alguns pases,
a RP ajudou a produzir tantos partidos e alianas rivais e confli
tantes no Parlam ento, que as coalises da m aioria so dificlim as
de form ar e m uitssim o instveis. Como resultado, a eficcia do
governo bastante reduzida. A Itlia m uito citada com o exem plo.
No obstante, os defensores do FPTP. em geral, ignoram que
em alguns pases com sistem as de RP grandes program as de refor
ma foram votados por m aiorias parlam entares estveis, m uitas ve-

154

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

zes consistindo de um a coaliso de dois ou trs partidos. M uitas


dem ocracias com sistem as de RP. com o a Holanda e os pases es
candinavos, so verdadeiros m odelos de reform a pragm tica com
binada com a estabilidade.

as novas dem ocracias tam bm a ad otaram ), eu a cham arei de


opo do continente europeu .
A opo inglesa (ou W estm insterj: governo parlamentar com
eleies FPTP. D evido a suas origens e ao fato de ser prevalecente
nas dem ocracias de fala inglesa, alm dos Estados Unidos, eu a
chamarei de opo inglesa - tamlrm chamada modelo W e s tm in s te f.
por causa da sede do governo britnico. A penas quatro das dem o
cracias antigas mantm esta soluo h muitssimo tempo: Inglaterra.
Canad, Austrlia e Nova Zelndia que a abandonou em 1993.'

A lgum as opes bsicas para as constituies dem ocrticas


A gora vem os por que a reform a de um a constituio ou a cria
o de um a nova deve ser levada muito a srio. E uma tarefa to
difcil e com plexa quanto o projeto de uma nave tripulada para a
sondagem do universo. A ssim com o nenhum a pessoa sensvel en
tregaria a um am ador o projeto de uma nave espacial, uma consti
tuio exigir os m elhores talentos de um pas. Ao contrrio das
naves espaciais, im portantes inovaes constitucionais requerem a
concordncia e o consentim ento dos governados para resistir.
As principais opes constitucionais e as diversas possibilida
des de com bin-las apresentam unia form idvel srie de alternati
vas. Por enquanto no precisarei repelir m inha advertncia de que
toda alternativa geral permite um a variedade quase ilim itada de
escolhas m ais especficas. Entretanto, exam ine com prudncia al
gum as orientaes para pensar nas alternativas constitucionais.
C om ecem os com as cinco possveis com binaes de sistem as
eleitorais e chefes do Executivo:

A opo do continente europeu: governo parlamentar com


eleies de RP. O governo parlam entar a opo dom inante das
dem ocracias mais antigas e, entre essas, predom ina sobre o gover
no presidencialista.2 A com binao favorita entre as dem ocracias
m ais antigas, com o vim os, o sistem a parlam entar em que os
m em bros so eleitos em algum sistem a de representao p ro p o r
cional. Com o esta com binao a predom inante na Europa (onde

~ A propsito, o fato de um pas ser federal ou unitrio no tem nada a ver em


especial com sua escolha entre os sistem as presidencialista ou parlamentarista.
D os sistem as federais entre as democracias mais antigas, quatro so parlamenta
ristas (Alemanha, Austrlia. ustria e Canad), enquanto apenas os Estados
Unidos presidencialista e a Sua um hbrido singular. Assim , podem os des
contar o federalismo com o fator determinante na escolha entre presidencialism o
e parlamentarismo.

155

A opo dos Estados Unidos: governo presidencialista com


eleies FPTP. Os Estados Unidos so a nica das dem ocracias
m ais antigas que ainda utiliza esla com binao, da o nom e. Meia
dzia das democracias mais novas tambm escolheram este arranjo.

A opo latino-americana: governo presidencialista com elei


es de representao proporcional. Os pases latino-am ericanos
seguiram a mesma via constitucional dos Estados Unidos, prefe
rindo o governo presid en cialista. D urante a seg u n d a m etade do
sculo XX, em geral optaram pela representao proporcional, se
guindo o sistema eleitoral europeu. Nos 15 pases latino-americanos
em que as instituies democrticas estavam mais ou menos estabele
cidas no incio do sculo, o modelo constitucional era basicamente
uma combinao de governo presidencialista e representao propor
cional4 - por isso, a chamaremos de opo latino-americana.
E im pressionante que nenhuma das dem ocracias m ais antigas
(com exceo da Costa Rica) tenha optado por essa com binao.
A inda que m ostrassem forte predisposio para a representao
proporcional, as antigas dem ocracias rejeitaram unanim em ente o
Num referendo acontecido em 1992 e 1993. os neozelandeses rejeitaram o
FPTP. No referendo obrigatrio de 1993. a maioria adotou um sistema que
combina a proporcionalidade com a eleio de alguns membros do Parlamento
de distritos e outros de listas dos partidos.
Para detalhes, veja Dieter Nolilen. Sistem as electorales v gobernabilidad". em
Dieter Nolilen, ed.. Eleccines v sistemas de partidos en America Latina. San
Jos. Costa Rica. Instituto Interamericano de D erechos Humanos. 1993. p. 391 424. Veja tambm Dieter Nolilen, ed.. Enciclopdia e lec to -jl latinoamericana
v dei ( arihe. San Jos. Costa Rica. Instituto Interamericano de Derechos Hu
manos. 1993. Sem excees, todos os 12 pases em ilhas do Caribe recente
mente independentes que haviam sido colnias britnicas adotaram o m odelo de
Constituio britnica (Westminster).

Robert A. Dahl

156

governo presidencialista. A Costa Rica. nica exceo, ao contirio


de todos os outros pases latino-am ericanos, firm em ente dem o
crtica desde por volta de 1950 por isso, eu a considero parte das
dem ocracias m ais antigas. Ao contrrio destas, a Costa Rica com
bina o presidencialism o com a representao proporcional.
A opo mista: outras combinaes. Paralelam ente, m uitas
outras dem ocracias criaram arranjos constitucionais bastante dis
tanciados desses tipos mais ou m enos puros" - visando m inim izar
as conseqncias indesejveis e aproveitar suas vantagens. A Fran
a, a A lem anha e a Sua so boas ilustraes dessa criatividade
constitucional.
A C onstituio da Quinta Repblica francesa prev um presi
dente eleito com poder considervel e um prim eiro-m inistro que
depende do Parlam ento. A Frana tam bm m odificou o sistem a
eleitoral FPTP: nas eleies em que nenhum candidato A ssem
blia Nacional recebe a m aioria dos votos, h uma segunda vota
o. N essa segunda eleio, entra qualquer candidato que tenha
obtido m ais de 12.5% dos votos registrados na prim eira. Assim , os
pequenos partidos podem tentar conquistar um assento aqui e ali no
prim eiro turno - mas no segundo turno, eles e seus eleitores podem
decidir apoiar um dos dois candidatos mais fortes.
Na A lem anha, m etade dos m em bros do Bundestag escolhida
em eleies do tipo FPTP, e a outra m etade, pela representao
proporcional. A Itlia e a Nova Zelndia adotaram verses da solu
o alem.
Para adaptar o sistem a poltico sua populao diversificada,
os suos criaram um executivo pluralista, consistindo de sete con
selheiros eleitos para o Parlam ento por quatro anos. O Executivo
plural suo permanece nico entre as dem ocracias mais antigas.

A lgum as orientaes sobre as constituies dem ocrticas


A partir das experincias das democracias mais antigas abordadas
nos dois ltimos captulos, apresento as seguintes concluses:

' E mais novas tambm. Por alguns anos, o Uruguai teve um E xecutivo plural,
que depois abandonou.

Sobre a democracia

157

A m aioria dos problem as bsicos de um pas no pode ser re


solvida com um projeto constitucional. N enhum a C onstituio
preservar a dem ocracia num pas cujas condies sejam alta
mente desfavorveis. Um pas em que as condies so altamente
favorveis pode preservar suas instituies democrticas bsicas
sob uma grande variedade de arranjos constitucionais. Entretanto,
um projeto constitucional cuidadosamente elaborado pode servir
para preservar as instituies democrticas bsicas em pases cujas
condies subjacentes sejam mistas - tanto favorveis, como des
favorveis. (Mais sobre isto no prximo captulo.)
Por mais essencial que seja. m anter a estabilidade dem ocrtica
fundamental no o nico critrio pertinente a uma boa C ons
tituio. Entre outros aspectos, representao ju sta, transparn
cia. abrangncia, sensibilidade e governo eficaz so tam bm
im portantes. Arranjos constitucionais especficos podem e pro
vavelm ente tero conseqncias para valores com o esses.
I odos os arranjos constitucionais tm algum as desvantagens,
nenhum a satisfaz a todos os critrios razoveis. De um ponto
de vista dem ocrtico, no existe a C onstituio perfeita. Alm
do mais, a introduo ou a reforma de uma C onstituio tende
a resultados um tanto incertos. Conseqentem ente, um projeto
ou uma reform a constitucional exige opinies sobre negocia
es aceitveis entre as metas, os riscos e as incertezas da m u
dana.
Os norte-am ericanos desenvolveram uma cultura, uma habili
dade e uma prtica poltica durante dois sculos que permitem
um funcionam ento satisfatrio de seu sistem a presidencialcongressista com eleies do tipo FPTP, federalism o e forte re
viso judicial. Contudo, o sistem a norte-am ericano com plica
dssim o e provavelm ente no funcionaria to bem em qualquer
outro pas. De qualquer m aneira, no foi l m uito copiado. T al
vez no devesse mesmo ser copiado.
Alguns estudiosos afirmam que a combinao latino-americana
de presidencialism o e representao proporcional contribuiu
para as quebras da dem ocracia, to freqentes entre as repbli
cas das A m ricas Central e do S u l/ Em bora seja difcil separar
os efeitos da forma constitucional das condies adversas que
Veja Juan J. Linz e Arturo Valenzuela, eds., The Failure o f Presidential Democracy.
Baltimore. Johns Hopkins University Press. 1994.

158

Robert A. Dahl

eram as causas subjacentes da polarizao e da crise poltica,


talvez fosse m ais sensato que os pases dem ocrticos evitassem
a opo latino-am ericana...
M ovido por seu otim ism o em relao Revoluo Francesa e
norte-am ericana, Thom as Jefferson uma vez disse que seria bom
haver uma revoluo em cada gerao. Essa idia rom ntica foi por
terra durante o sculo XX pelas incontveis revolues que falharam
trgica ou tristem ente - ou, pior, produziram regim es despticos.
M esm o assim, no seria m idia se um pas dem ocrtico reunisse
m ais ou m enos uma vez a cada vinte anos um grupo de estudiosos,
lderes polticos e cidados bem inform ados para avaliar sua C ons
tituio no apenas luz da experincia, mas tam bm do corpo de
conhecim entos em rpida expanso obtidos de outros pases dem o
crticos.

Parte IV

As condies favorveis e as
desfavorveis

Captulo 12

Que condies subjacentes


favorecem a democracia?

O sculo XX foi um perodo de muitos revezes dem ocrticos.


Em m ais de setenta ocasies, a dem ocracia entrou em colapso e
deu lugar a um regim e autoritrio.1 M as tambm foi um m om ento
de extraordinrio sucesso dem ocrtico. A ntes de term inar, o sculo
XX transform ou-se numa era de triunfo dem ocrtico. O alcance
global e a influncia de idias, instituies e prticas dem ocrticas
tornaram este sculo, de longe, o perodo m ais florescente para a
dem ocracia na histria do homem.
Portanto, tem os duas questes a enfrentar - ou m elhor, a
m esma questo, apresentada de duas m aneiras. Com o se pode ex
plicar o estabelecim ento de instituies dem ocrticas em tantos
pases, em tantas partes do m undo? E com o possvel explicar sua
falha? Em bora seja im possvel um a resposta com pleta, sem a m e
nor dvida li dois conjuntos de fatores inter-relacionados que tm
im portncia decisiva.

1 Criei essa estimativa juntando listas (e elim inando saltos) de dois estudos que
usaram critrios um tanto diferentes: Frank Bealey, Stability and Crisis: Fears
About Threats to D em ocracy, European .Journal o f Political Research 15
(1 9 8 7 ), p. 687 -7 1 5 - e A lfred Stepan e Cindy Skach, P residentialism and
Parliamentarism in Comparative Perspective, em Juan J. Linz e Arturo V alen
zuela. eds.. The Failure o f Presidential Government. Baltimore. Johns Hopkins
University Press, 1994. p. 119-136.

162

Robert A. Dahl

A fa lh a d a s a lt e r n a t iv a s

Em prim eiro lugar, no decorrer do sculo, as principais alter


nativas perderam -se na com petio com a dem ocracia. J pelo final
do prim eiro quarto do sculo, as form as no-dem ocrticas de go
verno que desde tem pos im em oriais dom inaram as convices c os
costum es pelo m undo afora - m onarquia, aristocracia hereditria e
oligarquia descarada - haviam fatalm ente perdido a legitim idade e
a fora ideolgica. Em bora tenham sido substitudas por alternati
vas antidem ocrticas bem m ais populares na form a do ascism o.
nazism o, leninism o e outros credos e governos autoritrios, essas
floresceram apenas brevem ente. O nazism o e o fascism o foram
m ortalm ente feridos pela derrota das foras do Eixo na Segunda
Guerra M undial. M ais tarde, no m esmo sculo, especialm ente na
A m rica Latina, as ditaduras m ilitares caram sob o peso de suas
falhas econm icas, diplom ticas e at m ilitares (como aconteceu
na Argentina). Conform e se aproxim ava a ltim a dcada do sculo,
o rem anescente rival totalitrio m ais im portante da dem ocracia - o
leninism o encarnado no com unism o sovitico - caiu abruptam ente,
debilitado de modo irreparvel pela decadncia interna e pelas
presses externas.
Com isso, estaria a dem ocracia agora segura pelo m undo aiora? O tim ista (e, com o se viu, equivocado), em 1919 o presidente
W oodrow W ilson proclam ou, depois do final da Prim eira Guerra
M undial, que afinal o m undo estava seguro para a dem ocracia .
Ser?
Infelizm ente, no. A vitria definitiva da dem ocracia no fora
obtida, nem estava perto. A China, pas mais populoso sobre a terra
e grande potncia m undial, ainda no havia sido dem ocratizada.
D urante os quatro mil anos de ilustre civilizao, o povo chins
iamais experimentou a democracia - sequer por uma unica vezinha:
as perspectivas de que o pas logo se tornasse dem ocrtico eram
muitssimo duvidosas. Da mesma forma, regimes no-democrticos
persistiam em m uitas outras partes do mundo: na lrica, no su
deste asitico, 110 Oriente M dio e em alguns dos pases rem anes
centes da dissolvida Unio Sovitica. Na m aioria desses pases, as
condies para a dem ocracia no eram altam ente favorveis, nao se
sabia se ou com o eles fariam a transio para a dem ocracia. Por

Sobre a democracia

163

fim, em m uitos pases que haviam feito a transio e introduziram


as instituies polticas bsicas da dem ocracia polirquica. as condies subjacentes no eram favorveis o bastante para garantir
que a dem ocracia sobrevivesse indefinidam ente.
Condies subjacentes? J sugeri m ais de uma vez que certas
condies subjacentes (ou histricas) em um pas so favorveis
estabilidade da dem ocracia e que onde essas condies esto fra
camente presentes ou totalmente ausentes im provvel existir a
dem ocracia - ou, se existe, provavelm ente precria.
FIGURA 8 .

One condies favorecem as instituies democrticas?

Condies essenciais para a democracia:


1. Controle dos m ilitares e da Polcia por funcionrios eleitos
2. Cultura poltica e convices dem ocrticas
3. Nenhum controle estrangeiro hostil dem ocracia
C ondies favorveis dem ocracia:
4. Uma sociedade e uma econom ia de m ercado m odernas
5. Fraco pluralism o subcultural
E agora o m om ento de perguntar: quais so essas condies?
Para responder, podem os aproveitar o vasto conjunto da expe
rincia pertinente proporcionada pelo sculo XX: os pases que
passaiam por uma transio para a dem ocracia consolidaram suas
instituies dem ocrticas e as conservaram por m uitas dcadas: os
pases em que a transio oi seguida pelo desmoronamento e os p a
ses que jam ais passaram pela transio. Esses exem plos de transi
o dem ocrtica, consolidao e rom pim ento indicam que as cinco
condies (provavelm ente h m ais) afetam bastante as oportunida
des para a dem ocracia em um pas (Fig. 8).

Interveno estrangeira
E m enos provvel que se desenvolvam as instituies dem o
crticas num pas sujeito interveno de outro hostil ao governo
dem ocrtico nesse pas.

164

Robert A. Dahl

Esta condio, s vezes, suficiente para explicar por que as


instituies dem ocrticas deixaram de se desenvolver ou por que
no persistiram num pas em que as outras condies eram bem
m ais favorveis. Por exem plo, no fosse a interveno da Unio
Sovitica depois da Segunda Guerra M undial, a C hecoslovquia
hoje provavelm ente estaria entre as antigas dem ocracias. A inter
veno sovitica tambm impediu que a Polnia e a Ilungria desen
volvessem instituies dem ocrticas.
M ais surpreendente, at as ltim as dcadas do sculo XX, os
Estados Unidos haviam com pilado um triste recorde de interveno
na Am rica Latina, onde algum as vezes atuou contra um governo
popularm ente eleito, solapando-o, para proteger em presas norteam ericanas ou (na concepo oficial) sua prpria segurana nacio
nal. Em bora esses pases latino-am ericanos, em que a dem ocracia
era podada 110 boto, nem sem pre fossem plenam ente dem ocrti
cos. se no sofressem a interveno norte-am ericana (ou. o que se
ria bem m elhor, obtivessem um forte apoio em seus prim eiros
passos em direo dem ocratizao), com 0 tem po as instituies
dem ocrticas poderiam m uito bem ter-se desenvolvido. Um exem
plo inegavelm ente pssim o foi a interveno clandestina das A gn
cias N orte-am ericanas de Inteligncia na G uatem ala em 1964. para
derrubar 0 governo eleito de um presidente populista de tendncia
esquerdista, Jacopo Arbenz.
Com o desm oronam ento da Unio Sovitica, os pases da Eu
ropa Central e do Bltico rapidam ente com earam a instalar insti
tuies dem ocrticas. Alm do mais, os Estados Unidos e, de m odo
geral, a com unidade internacional com earam a iazer oposio s
ditaduras latino-americanas e em outros lugares, e a apoiar o desen
volvim ento da instituies dem ocrticas em boa parte do mundo.
Jam ais, em toda a histria do m undo, as foras - polticas, econ
micas e culturais - internacionais deram tanto apoio s idias e s
instituies dem ocrticas. Assim , durante as ltim as dcadas do
sculo XX. ocorreu uma pica m udana no clim a poltico do m un
do, que m elhorou im ensam ente as perspectivas para o desenvolvi
m ento da dem ocracia.

Sobre a democracia

165

Controle dos militares e da Polcia


E im provvel que as instituies polticas dem ocrticas se
desenvolvam , a m enos que as foras m ilitares e a Polcia estejam
sob pleno controle de funcionrios dem ocraticam ente eleitos.
Em contraposio ameaa externa da interveno estrangei
ra. talvez a am eaa interna m ais perigosa para a dem ocracia venha
de lderes que tm acesso aos grandes meios da coero fsica: os
m ilitares e a Polcia. Se representantes dem ocraticam ente eleitos
pretendem obter e sustentar um controle eficaz sobre as foras po
liciais e m ilitares, os m em bros da Polcia e os m ilitares, especial
mente entre os oficiais, devem ceder. Sua deferncia ao controle
dos lderes eleitos deve estar profundam ente arraigada, para no ser
arrancada. A razo pela qual o controle civil se desenvolveu em
alguns pases e no em outros com plexa dem ais para ser aqui
descrita. Para nossos objetivos, 0 im portante que, sem ele. as
perspectivas para a dem ocracia so vagas.
Pensem os na histria infeliz da A m rica Central. Dos 47 go
vernos da G uatem ala, El Salvador, Honduras e Nicargua entre
1948 e 1982. mais de dois teros obtiveram o poder por meios dife
rentes de eleies livres e justas - em geral, golpes m ilitares.2
Em com pensao, a Costa Rica tem sido um farol da dem ocra
cia na regio desde 1950. Por que os costa-riquenhos conseguiram
desenvolver e m anter as instituies dem ocrticas quando todos os
seus vizinhos no conseguiam ? Parte da resposta est 11a existncia
de outras condies lavorveis. Em todo caso, m esm o essas no
sustentariam um governo dem ocrtico diante de um golpe m ilitar,
como tantas vezes aconteceu no resto da A m rica Latina. Em 1950.
a Costa Rica elim inou, de modo im pressionante, essa am eaa: em
deciso singular e audaciosa, o dem ocrtico presidente aboliu os
m ilitares!
Nenhum outro pas seguiu o exem plo da Costa Rica. nem h
m uita probabilidade de que algum 0 faa. Nada poderia ilustrar

Mark Rosenberg. Political O bstacles to Dem ocracy in Central Am erica', em


Jam es M. M alloy e M itchell S e lig so n , eds.. Authoritarians and D em ocrats:
Regime Transition in Latin America . Pittsburgh. University o f Pittsburgh Press
1987. p. 193-250.

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

mais vivam ente o quanto decisivo que os funcionrios eleitos es


tabeleam e m antenham o controle sobre os m ilitares e a Polcia,
para estabelecer e preservar as instituies dem ocrticas.

ram suas exigncias por dem ais decisivas para perm itirem uma
soluo conciliatria - no so passveis de negociao. No obs
tante, num processo dem ocrtico pacfico, a soluo de conflitos
polticos, em geral, requer negociao, conciliao, solues con
ciliatrias.

C onflitos culturais fracos ou ausentes

Assim, no de espantar a descoberta de que os pases democr


ticos mais antigos e politicamente estveis em geral conseguiram
evitar conflitos culturais graves. M esm o existindo significativas
difeienas culturais entre os cidados, em geral eles perm itiram
jue dierenas mais negociveis (em questes econm icas, por
exem plo) dominem a vida poltica.
No existiro excees a essa situao aparentem ente feliz?
Algum as. A diversidade cultural especialm ente significativa nos
Estados Unidos, na Sua, na Blgica, na H olanda e 110 Canad. No
entanto, se a diversidade am eaa gerar conflitos culturais intrat
veis, com o as in stituies dem ocrticas foram m an tid as nesses
pases?

166

Instituies polticas dem ocrticas tm m aior probabilidade de


se desenvolver e resistirem num pas culturalm ente bastante hom o
gneo e m enor probabilidade num pas com subculturas m uito dierenciadas e conflitantes.
Em geral, culturas distintas form am -se em torno de dierenas
de lngua, religio, raa, identidade etnica, regio e. s vezes, ideolo
gia. Os m em bros de uma com unidade com partilham uma identida
de e laos em ocionais, distinguem nitidam ente o ns do "eles e
entre os outros m em bros do grupo procuram seus relacionam entos
pessoais: am igos, com panheiros, parceiros de casam ento, vizinhos,
convidados. Com freqncia, empenham-se em cerimnias e rituais
que. entre outros efeitos, definem suas fronteiras de giupo. Esta c
uma das m aneiras pelas quais uma cultura se torna virtualm ente um
modo de vida para seus m em bros, um pas dentro de um pas,
um a nao dentro de nao. Neste caso, a sociedade esta vertical
mente estratificada, por assim dizer.
C onflitos culturais podem irrom per na arena poltica, com o
norm alm ente acontece: nas questes de religio, lngua e cdigos
de vestim enta nas escolas, por exem plo; na igualdade de acesso
educao; nas prticas discrim inatrias de um grupo em relao ao
outro; ou, se o governo apia a religio ou as instituies religio
sas. quais e como; ou as prticas de um grupo que outro acha pro
fundam ente ofensiva e deseja proibir, com o o aborto, o abate de
vacas ou roupas indecentes ; ou. ainda, com o e se as fronteiras
territoriais e polticas devem ser adaptadas para satisfazer a desejos
e exigncias de grupos - e assim por diante... etc.
Essas questes impem um problema especial para a democracia.
Os adeptos de uma determinada cultura muitas vezes consideram suas
exigncias polticas uma questo de princpio, de convico pro
fundam ente religiosa ou mais ou m enos religiosa, de preservao
da cultura ou sobrevivncia do grupo. Conseqentem ente, conside

167

Em bora m uito diferentes, suas experincias m ostram que as


conseqncias polticas potencialm ente adversas da diversidade
cultural s vezes podem ser m ais tratveis em pases onde todas as
outras condies so favorveis dem ocracia.

A assimilao
Esta foi a soluo dos Estados Unidos. Da dcada de 1840 aos
anos 1920. a cultura dom inante, que durante duzentos anos de go
verno colonial e independncia fora solidam ente estabelecida por
colonizadores brancos vindos principalm ente da Inglaterra, viu-se
diante de im igrantes no-britnicos provenientes da Irlanda, E s
candinvia, A lem anha, Polnia, Itlia e outros cantos - im igrantes
que em geral se distinguiam por diferenas na lngua (com a exce
o dos irlandeses), na religio, na com ida, nas roupas, nos costu
mes, no com portam ento, na vida com unitria e em outras
caractersticas. Por volta de 1910, praticam ente um em cada cinco
residentes nos Estados Unidos era pessoa que havia nascido em
outro lugar; alm do mais, os pais de m ais de um em cada quatro
brancos l nascidos haviam , por sua vez, nascido no exterior. No

168

Robert A. Dahl

obstante, em uma gerao de duas, depois que os im igrantes chega


ram aos Estados Unidos, seus descendentes j estavam assim ilados
cultura dom inante e to com pletam ente que, em bora ainda hoje
m uitos norte-am ericanos m antenham (ou criem ) certo apego
cultura ou ao pas ancestral, sua identidade e lealdade poltica do
m inante so norte-am ericanas.
A pesar do im pressionante sucesso da assim ilao na reduo
de conflitos culturais que a im igrao em m assa poderia ter provo
cado nos Estados Unidos, a experincia norte-am ericana revela
algum as falhas decisivas nesse tipo de soluo.
Para com ear, a dificuldade da assim ilao foi im ensam ente
sim plificada porque boa parte dos im igrantes adultos que foram
para os Estados U nidos para conseguir uma vida m elhor estava
bastante ansiosa em se deixar assim ilar, em se tornar "verdadeiros
norte-am ericanos . Seus descendentes mais ainda. Assim , a assi
m ilao foi principalm ente espontnea ou reforada por m ecanis
mos sociais (como a vergonha) que m inim izaram a necessidade de
coero pelo Estado.3
Se uma populao m aciam ente constituda de im igrantes foi
m uito bem assim ilada em seu todo, quando a sociedade norteam ericana viu-se diante de diferenas raciais ou culturais m ais
profundas, os lim ites dessa abordagem logo se revelaram. Nos enfrentam entos entre a populao branca e os povos nativos que h
m uito ocupavam este N ovo M undo, a assim ilao deu lugar
coero, a m udanas foradas e ao isolam ento em relao socie
dade dom inante. A sociedade norte-am ericana tam bm no conse
guiu assim ilar o grande corpo de escravos afro-am ericanos e seus
descendentes - que, ironicam ente, com o os indgenas, j viviam na
Am rica do Norte bem antes da chegada da m aioria dos outros
im igrantes. Barreiras de casta baseadas em raa e legalm ente coer
citivas im pediram a assim ilao com eficcia. Fracasso um tanto
parecido tam bm ocorreu no final do sculo XIX. quando chega
ram im igrantes asiticos para trabalho braal nas ferrovias e na
agricultura.
Embora, com o se pensava, no deixasse cie existir coero. Na escola, as crian
as eram uniformemente obrigadas a falar ingls. M uito rapidamente, perdiam a
com petncia em sua lngua ancestral. Fora de casa e das vizinhanas, o ingls
era empregado quase exclusivam ente - e ai de quem no soubesse compreender
ou responder em ingls, por pior que fosse.

Sobre a democracia

169

Houve ainda m ais uma grande divisria que a assim ilao no


conseguiu transpor. No incio do sculo XIX, desenvolveu-se no
dos Estados Unidos uma subcultura distinta, com econom ia e
- -ciedade que dependiam da escravido. Os norte-am ericanos que
iam nos estados do Sul e seus com patriotas dos estados do
rte e do Oeste estavam divididos em dois estilos de vida fundamentalmente incompatveis. O resultado foi um conflito de represso
fenpossvel que, apesar dos esforos, no poderia ser resolvido
com solues conciliatrias obtidas por m eio de negociaes pac
ficas. Houve uma guerra civil que durou quatro anos e custou
m um eras vidas. O conflito tambm no term inou depois da derrota
c* Sul e da abolio da escravatura. Em ergiram ento um a subcaltura e uma estrutura social sulistas distintas, em que a sujeio
ie cidados afro-am ericanos era reforada pela am eaa e peia rea^ ia d e da violncia e do terror.
Essas foram as falhas da assim ilao no passado. Pelo final do
^-culo XX, ainda no se sabia m uito bem se a prtica norteamericana da assim ilao funcionaria com a m inoria hispnica e
c utras m inorias conscientes, que aum entavam intensam ente. Ser
que os Estados Unidos se transform aro num a sociedade m ulticullural em que a assim ilao j no assegure o tratam ento pacfico de
. nflitos culturais sob os procedim entos dem ocrticos? Ou se tor3 _r uma sociedade em que as diferenas culturais m otivam comrreenso, tolerncia e harm onizao bem m aiores?5

A deciso pelo consenso


Subculturas distintas e potencialm ente conflitantes existiram
n i Sua, na B lgica e na Holanda. 0 que podem os aprender com
is experincias destes trs pases dem ocrticos?

M uitos volum es foram escritos sobre as causas da guerra civil nos Estados U ni
dos. Minha rpida afirmao, naturalmente, no faz justia aos com plexos
eventos e causas que levaram ao conflito.
Para uma excelente anlise comparativa, veja M ichael Walzer. On Toleration .
New Haven e Londres, Yale University Press. 1997. Num eplogo, ele oferece
"R eflexes sobre o multiculturalismo norte-americano, p. 93-112.

170

Robert A. Dahl

Cada um deles criou arranjos polticos que exigiam unanim i


dade 011 am plo consenso nas decises tom adas pelo gabinete e pelo
Parlamento. 0 princpio do governo da maioria deu lugar (em graus
variados) a um princpio de unanim idade. Assim , qualquer deciso
do governo que afetasse de modo significativo os interesses de uma
ou m ais das subculturas seria tom ada apenas com a concordncia
explcita desse grupo no gabinete ou no Parlam ento. Essa soluo
foi facilitada pela representao proporcional, que assegurava que
os representantes de cada um dos grupos estivessem representados
com justia no Parlam ento e tam bm no gabinete. Com a prtica do
consenso adotada nesses pases, os m em bros do gabinete de cada
subcultura detinham o poder de veto em relao a qualquer poltica
com a qual discordassem . (Em cada um dos trs pases, esse tipo de
arranjo - a que os cientistas polticos se referem com o dem ocracia
de associao - varia bastante nos detalhes. Para saber m ais, veja
o Apndice B.)
E videntem ente, esses sistem as consensuais no podem ser
criados ou no funcionaro bem . seno sob condies m uito espe
ciais. que incluem um talento para a conciliao: grande tolerncia
para a transigncia; lderes confiveis para negociar solues para
conflitos que ganhem o consentim ento de seus seguidores: um con
senso em relao a m etas e valores bsicos, am plo o suficiente para
tornar os acordos viveis; uma identidade nacional que desestim ule
as exigncias de um a com pleta separao e um com prom isso
relativo aos procedim entos dem ocrticos que exclui os m eios vio
lentos ou revolucionrios.
Essas condies so incom uns. Onde esto ausentes, os ar
ranjos consensuais so im provveis. Mesmo existindo de algum a
form a, com o indica o exem plo trgico do Lbano, elas podero
cair sob a presso de um conflito cultural grave. Uma vez d e s
crito pelos cientistas polticos com o dem ocracia de associao"
m uito bem -sucedida, o L bano m ergulhou num a dem orada g u e r
ra civil em 1958, quando a tenso interna se m ostrou grande
dem ais para seu sistem a consensual.

Sobre a democracia

171

Sistemas eleitorais
As diferenas culturais m uitas vezes se tornam incontrolveis
porque so alim entadas por polticos em com petio pelo apoio. Os
regim es autoritrios s vezes conseguem usar seu grande poder
coercitivo para derrotar e reprim ir os conflitos culturais, que ir
rompem com o decrscim os da coero com passos em direo
dem ocratizao. Tentados por lucros fceis proporcionados pelas
identidades culturais, os polticos podero criar, deliberadam ente,
apelos aos m em bros de seu grupo cultural e, dessa m aneira, acirrar
anim osidades latentes, transtorm ando-as em dio que culm inar
em limpeza cultural .
Para evitar esse resultado, os cientistas polticos tm dito que
os sistem as eleitorais poderiam ser planejados para m udar os in
centivos dos polticos para tornar a conciliao mais lucrativa do
que o conflito. Sob os arranjos propostos por eles, nenhum candi
dato poderia ser eleito com o apoio de apenas um grupo cultural,
teria de conquistar votos de diversos grupos grandes. O problem a,
naturalm ente, persuadir os lderes polticos a adotarem arranjos
desse tipo no incio do processo de dem ocratizao. Uma vez ins
talado um sistem a eleitoral m ais divergente, a espiral em direo
ao conflito cultural poder se tornar irreversvel.

A separao
Quando as fendas culturais so profundas dem ais para serem
superadas por quaisquer das solues anteriores, resta a soluo de
que os grupos culturais se separem em diferentes unidades polticas
dentro das quais possuam autonom ia para m anter sua identidade e
realizar os m ais im portantes objetivos de sua cultura. Em algum as
situaes, a soluo poderia ser um sistem a federalista em que as
unidades (estados, provncias, cantes) sejam suficientem ente au
tnom as para abranger os diferentes grupos. Um elem ento decisivo
na notvel sociedade m ulticultural harm oniosa criada pelos suos
o sistem a federal. A m aioria dos cantes suos culturalm ente
bastante hom ognea; por exem plo, um canto pode ser francfono

172

Robert A. Dahl

e catlico, e outro alem o e protestante. Os poderes dos cantes


so adequados para as variadas necessidades culturais.
Como as outras solues polticas democrticas para o problema
do multiculturalismo, a soluo sua tambm requer condies incom uns - neste caso, pelo m enos duas: prim eiro, os cidados de
diferen tes subculturas j devem estar separados em linhas te rri
toriais, para que a soluo no im ponha nenhum sofrim ento pro
fundo. E, segundo, em bora divididos por alguns propsitos em
unidades autnom as, os cidados devem ter identidade nacional,
metas e valores em com um fortes o bastante para sustentar a unio
federal. Ainda que essas duas condies existam na Sua, nenhu
ma delas muito comum.
Onde existe a prim eira mas no a segunda condio, prov
vel que as diferenas culturais criem exigncias para uma plena
independncia. Se um pas dem ocrtico se divide pacificam ente em
dois, a soluo parece im pecvel se julgada unicam ente segundo
padres dem ocrticos. Por exem plo, depois de quase um sculo de
sem i-independncia em uma unio com a Sucia, em 1905 a N o
ruega obteve pacificam ente a plena independncia.
No obstante, quando a prim eira condio existe de m aneira
im perfeita porque os grupos esto entrem eados, a independncia
poder im por graves sofrim entos m inoria (ou m inorias) a ser in
c lu d a ^ ) no novo pas. Por sua vez, esta(s) pode(m ) justificar suas
prprias reivindicaes por independncia ou por, de alguma forma,
perm anecer dentro do pas. Para a provncia do Quebec, esse pro
blema complicou a questo de sua independncia do Canad. Embora
m uitos cidados de fala francesa do Quebec desejem obter total
independncia, a provncia abrange um razovel nm ero de nofrancfonos - falantes do ingls, grupos indgenas e imigrantes - que
desejam continuar cidados canadenses. Em bora seja teoricam ente
possvel uma com plicada situao territorial que perm ita aos que o
desejam continuar sendo canadenses, no sabem os se isto ser uma
possibilidade p o ltica /
6 Scott J. Rei d descreve um processo de eleio em dois turnos que permitiria que
a maioria das pessoas no Quebec, no todas, permanecesse no Canad ou num
Quebec independente. Ele concorda que sua proposta e outras sem elhantes po
dem ser prticas ou no" (The Borders o f an Indcpendent Qubec: A Thought
Experiment, GooclSociely 7 [inverno de 1997]. p. 11-15.

Sobre a democracia

173

um tanto desalentador saber que todas as solues para os


p ssveis problemas do multiculturalismo em um pas democrtico
que descrevi e outras - dependem de condies especiais (mui
provavelm ente raras) para darem certo. Com o at agora a m aioria
. > pases onde vigoram as mais antigas dem ocracias apenas
~ deradam ente heterognea, em boa parte foram poupados de
. joflitos culturais graves. No obstante, neste final do sculo XX.
' ' eram incio mudanas que certamente encerraro essa feliz situa
o no decorrer do sculo XXL

Cultura e convices dem ocrticas


Mais cedo ou mais tarde, todos os pases passaro por crises
istanle proundas - crises polticas, ideolgicas, econm icas, m i
jares, internacionais. Dessa m aneira, se pretende resistir, um sis
tema poltico dem ocrtico dever ter a capacidade de sobreviver s
iificuldades e aos turbilhes que essas crises apresentam . A tingir a
estabilidade dem ocrtica no sim plesm ente navegar num mar
-m i ondas; s vezes, significa enfrentar um clim a enlouquecido e
rcrigoso.
Durante uma crise severa e prolongada, aum entam as chances
e que a dem ocracia seja derrubada por lderes autoritrios, que
prometem encerrar os problem as com m todos ditatoriais rigoro
sos. E claro, esses m todos exigem que as instituies e os proce
dimentos essenciais da dem ocracia sejam postos de lado.
Durante o sculo XX. a queda da dem ocracia foi um evento
freqente, com o atestam os tantos... exem plos m encionados no
r.cio deste captulo. No entanto, algum as dem ocracias agentaram
'cus ventos e furaces no apenas uma vez. mas inm eras. Como
.mos, m uitas dem ocracias conseguiram superar os riscos que
emergiam de srias diferenas culturais. Algum as em ergiram de
' jas crises com o navio do estado dem ocrtico em m elhores condi. es do que antes. Os sobreviventes desses perodos tem pestuosos
vio justam ente os pases que agora cham am os de m ais antigas
dem ocracias .
Por que as instituies dem ocrticas agentam as crises em al
guns pases e no em outros? s condies favorveis que j des-

174

Sobre a democracia

Robert A. Dahl

crevi, devem os acrescentar mais uma. As perspectivas para a de


mocracia estvel num pas so m elhores quando seus cidados e
seus lderes apiam vigorosam ente as prticas, as idias e os valo
res dem ocrticos. O apoio m ais confivel surge quando essas con
vices e predisposies esto incrustadas na cultura do pas e so
transm itidas, em boa parte, de um a gerao para a outra. Em outras
palavras, quando o pas possui um a cultura dem ocrtica.
Uma cultura poltica dem ocrtica ajudaria a form ar cidadaos
que acreditem no seguinte: dem ocracia e igualdade poltica so
objetivos desejveis; o controle sobre m ilitares e Polcia deve estar
inteiram ente nas mos dos lderes eleitos; as instituies dem ocr
ticas bsicas descritas no C aptulo 8 devem ser m antidas; diferen
as e desacordos polticos entre os cidados devem ser tolerados e
protegidos.
No tenho a inteno de sugerir que todos em um pas dem o
crtico devem ser m oldados com o perfeitos cidadaos dem ocrticos.
Felizm ente no - ou certam ente jam ais teria existido uma dem o
cracia! Em todo caso. a no ser que uma considervel m aioria de
cidados prefira a dem ocracia e suas instituies polticas a qual
quer possvel alternativa no-dem ocrtica e apie lderes polticos
que defendam prticas dem ocrticas, im provvel que a dem ocra
cia consiga sobreviver s inevitveis crises. Na verdade, at uma
razovel m inoria de m ilitantes antidem ocratas violentos pode ser
suficiente para destruir a capacidade de um pas para a m anutenao
de suas instituies dem ocrticas.
Como as pessoas passam a acreditar nas idias e nas prticas
dem ocrticas? Com o as idias e as prticas dem ocrticas se tornam
parte intrnseca da cultura de um pas? Q ualquer tentativa de res
ponder a essas perguntas exigiria que esm iussem os profunda
m ente os fatos histricos, alguns generalizados, outros especficos
de um determ inado pas - tarefa essa m uito alm dos lim ites deste
livro. Digo apenas o seguinte: sorte do pas cuja histria levou a
esses felizes resultados!
Nem sem pre a histria to generosa. s vezes, ela dota al
guns pases com uma cultura poltica que. na m elhor das hipteses,
apia fracam ente as instituies e as idias dem ocrticas e, na pior
das hipteses, favorece o governo autoritrio.

175

Desenvolvim ento econm ico e econom ia de mercado


H istoricam ente, o desenvolvim ento das convices dem ocrti
cas e de uma cultura dem ocrtica estava estreitam ente associado ao
- je cham aram os de economia de mercado. M ais especificam ente,
:m a condio altam ente favorvel s instituies dem ocrticas
_:na econom ia de m ercado em que as em presas econm icas so
principalm ente de propriedade privada e no estatal - ou seja. uma
economia capitalista, em vez de socialista ou estatal. No entanto, a
- atreita associao entre dem ocracia e capitalism o de m ercado esv. >nde um paradoxo: a econom ia do capitalism o de m ercado, ine
vitavelmente, gera desigualdades nos recursos polticos a que os
diferentes cidados tm acesso. Assim, uma econom ia capitalista
-e m ercado prejudica seriam ente a igualdade poltica - cidados
economicamente desiguais tm grande probabilidade de ser tambm
p liticamente desiguais. Ela aparece num pas com uma econom ia
capitalista de mercado: im possvel atingir a plena igualdade pol:ica. Conseqentem ente, h uma tenso perm anente entre a dem o
cracia e a econom ia de m ercado capitalista. Existir uma opo
:vel ao capitalism o de m ercado que seja m enos prejudicial
igualdade poltica? Nos prxim os dois captulos voltarei a esta
questo e, de modo mais geral, relao entre dem ocracia e capi
talismo de m ercado.
Enquanto isso. no podem os fugir da concluso de que uma
economia capitalista de m ercado, a sociedade e o desenvolvim ento
econmico tipicam ente gerados por ela so condies altam ente
avorveis ao desenvolvim ento e m anuteno das instituies
democrticas polticas.

l m resumo
E bem provvel que tambm ajudem outras condies - com o
1 dom nio das leis, a paz prolongada, e assim por diante. A credito
que as cinco condies que acabo de descrever sejam as m ais d eci
sivas.
Podem os resum ir o argum ento deste captulo em trs proposi- 'es gerais: em prim eiro lugar, um pas dotado de todas essas cinco

R obert A. Dahl

Sobre a democracia

principais condies ter praticam ente a certeza de desenvolver e


manter as instituies democrticas. Hm segundo lugar, m uitssimo
im provvel que um pas onde essas condies estejam ausentes
desenvolva as instituies dem ocrticas ou. se o conseguir, que as
m antenha. E um pas em que as condies so m istas - algum as
favorveis, outras desfavorveis? Retardarei um pouco a resposta e
a terceira proposio geral at ponderarm os o estranho caso da
ndia.

vasto nm ero de pessoas est excludo das quatro castas heredit


rias prescritas: o contato com essa gente - os p ria s ou in to
cveis - conspurca. Em todo caso, cada um a das castas est
dividida em in contveis subcastas h ered itrias, cujas fronteiras
sociais, residenciais e m uitas vezes ocupacionais tm lim ites b as
tante rgidos.
A ndia um dos pases mais pobres do mundo. Veja os nm e
ros: de 1981 a 1995, cerca de m etade da populao vivia com o
equivalente a m enos de um dlar norte-am ericano por dia. Por essa
m edida, apenas quatro pases eram mais pobres. Em 1993-1994.
mais de um tero da populao da ndia (m ais de 300 m ilhes de
pessoas!) viviam oficialm ente na pobreza, em pequenas aldeias,
trabalhando na agricultura. Em 1996. a ndia foi classificada em
quadragsim o stim o lugar entre 78 pases era desenvolvim ento,
num ndice de pobreza hum ana prxim o a R uanda, que estava no
quadragsim o oitavo lugar. Alm do mais, cerca da m etade de to
dos os indianos acima dos 15 anos de idade e m ais de 60% das
m ulheres acima dos seis anos so analfabetos.
A pesar de haver obtido a independncia em 1947 e adotado
uma constituio dem ocrtica em 1950, dadas as condies que
acabo de descrever, ningum se surpreender que as prticas polti
cas da ndia tenham apresentado algum as falhas chocantes de um
ponto de vista dem ocrtico. O pas sofre recorrentes violaes dos
direitos bsicos.' Os m eios em presariais consideram a ndia um
dos pases mais corruptos do m undo.9 Pior: as instituies dem o
crticas foram derrubadas e substitudas pela ditadura, quando em
1975 a prim eira-m inistra Indira Gandhi deu um golpe de Estado,
declarou estado de em ergncia, suspendeu os direitos civis e pren
deu m ilhares de lderes adversrios.

176

ndia: uma dem ocracia im provvel


Voc talvez j tenha com eado a se perguntar sobre a ndia.
No lhe faltam todas as condies favorveis? Se assim . no esta
ria contradizendo todo o meu argum ento? Bom, nem tanto...
Parece altam ente im provvel que a ndia possa m anter por
m uito tem po as instituies dem ocrticas. Com uma populao que
se aproxim a de um bilho de pessoas neste final do sculo XX. os
indianos se dividem em m ais linhas do que qualquer outro pas no
m undo. Entre essas divises esto lnguas, castas, classes, religies
e regies - e infinitas subdivises dentro de cada uma. Imagine s:
A ndia no tem uma lngua nacional. A C onstituio indiana
reconhece oficialm ente 15 lnguas. M esmo essa quantidade subes
tima a am plitude do problem a lingstico: pelo m enos um m ilho
de indianos fala uma das 35 lnguas distintas - e. m ais do que isso.
os indianos falam cerca de 22 mil dialetos distintos!
Embora 80% das pessoas sejam hindus (o restante , principal
mente, muulmano, e um estado. Kerala. contm muitos cristos), os
efeitos unificadores do hindusm o esto seriam ente com prom etidos
pelo sistem a de castas que o m esm o hindusm o prescreveu para os
indianos desde m ais ou m enos 1500 a.C. Assim com o as lnguas, o
sistem a de castas est infinitam ente dividido. Para com ear, um
7 Os dados que seguem so principalmente da revista Economist de 2 de agosto
de 1997. p. 52 -9 0 ; do programa de d esen volvim en to das N a es U nidas, o
Human Development Report. Nova York, Oxford University Press. J997. p. 51:
India's Five D ecades o f Progress and Pain". New York Times. 14 de agosto de
1997: e Shashi Tharoor, Indias Odd. Enduring Patchwork". New York Times.
8 de agosto de 1997.

177

tf
D epois da derrota eleitoral em 1977. Indira Gandhi foi eleita novamente primei
ra-ministra em 1980. Em 1984, ela ordenou que as tropas indianas atacassem o
mais importante santurio muulmano na ndia, que estava sendo ocupado por
membros da seita religiosa sikli. Pouco depois, ela foi assassinada por dois de
seus guarda-costas sikli. Os hindus ento irromperam em tumulto e mataram
milhares de sikhs. Em 1987. seu filho Rajiv Gandhi. que se tornara primeiroministro, reprimiu um movim ento de independncia de uma minoria regional,
os tamis. Em 1991. foi assassinado por um tamil.
Economist. 2 de agosto de 1997. p. 52.

178

Robert A. Dahl

Contudo, a ndia, em geral, apia as instituies dem ocrticas.


Numa ao que no seria em preendida por um povo no preparado
para a dem ocracia, dois anos depois de tom ar o poder. Indira foi
derrotada numa eleio razoavelm ente justa. A parentem ente, no
apenas as elites polticas com o todo o povo indiano eram mais
apegados s instituies e s prticas dem ocrticas do que ela pre
sum ira - e no lhe perm itiram governar com m todos autoritrios.
A vida poltica indiana m uitssim o turbulenta, m uitas vezes
violenta - mas, apesar disso, as instituies dem ocrticas bsicas,
com todas as suas falhas, continuam funcionando. Em ergindo de
um passado de colnia britnica, os m ilitares indianos criaram e
m antiveram um cdigo de obedincia aos lderes civis eleitos.
A ssim , a ndia se livrou da m aior am eaa ao governo dem ocrtico
na m aioria dos pases em desenvolvim ento. Ao contrrio da A m
rica Latina, por exem plo, as tradies m ilitares indianas pouco
apoiam golpes ou ditaduras m ilitares. Em bora bastante corrupta em
geral, a Polcia no constitui uma fora poltica independente capaz
de um golpe.
Alm do mais. todos os fundadores da ndia m oderna que a le
varam independncia e a ajudaram a m odelar sua constituio e
suas instituies polticas adotaram as convices dem ocrticas. Os
m ovim entos polticos liderados por eles defendiam seriam ente as
idias e as instituies dem ocrticas. Pode-se dizer que a dem ocra
cia a ideologia nacional da ndia. No h nenhum a outra. Por
mais frgil que seja, o senso de nacionalidade dos indianos est to
associado s idias e s convices dem ocrticas que pouqussim os
defendem qualquer alternativa no-dem ocrtica.
E mais: em bora culturalm ente diversificada, a ndia o nico
pas do m undo em que a f e a prtica do hindusm o esto am pla
mente dissem inadas. Oito em cada dez indianos so hindustas.
Ainda que o sistem a de castas seja to divisivo e os nacionalistas
hindus sejam um constante perigo para a m inoria m uulm ana,
este sistem a proporciona um a espcie de identidade com um para a
m aioria dos indianos.
No entanto, ainda que essas condies proporcionassem apoio
s instituies dem ocrticas, a dissem inada pobreza da ndia e a
sria diviso m ulticultural pareceriam solo frtil para o desenfreado
crescim ento de m ovim entos antidem ocrticos vigorosos o bastante

Sobre a democracia

179

para derrubar a dem ocracia e instalar uma ditadura autoritria. Por


que isto no aconteceu? Um exame mais de perto revela diversas
surpresas.
Em prim eiro lugar, cada indiano parte de uma m inoria cultu
ral to m inscula que seus m em bros no poderiam governar o pas
sozinhos. O nm ero absoluto de fragm entos culturais em que a nJia est dividida significa que cada um pequeno e no apenas
distante de m aioria, mas pequeno dem ais para dom inar aquele
vasto subcontinente variado. Nenhuma m inoria indiana poderia
governar sem o em prego de uma avassaladora coero por foras
m ilitares e policiais. E, como observam os, esses m ilitares e a Pol
cia no esto disponveis para esses propsitos.
Em segundo lugar, com poucas excees, os m em bros de uma
m inoria cultural no vivem juntos numa nica rea, mas tendem a
se espalhar por diferentes regies da ndia. Portanto, as m inorias
no podem ter a expectativa de form ar um pas separado, fora de
suas fronteiras. Querendo ou no, os indianos esto condenados
a perm anecer cidados da ndia. Como a desunio im possvel, a
nica alternativa a unio dentro da n d ia."1
Por fim, para a m aioria dos indianos no h nenhum a alterna
tiva realista para a dem ocracia. Em si. nenhum a das m inorias da
ndia poder derrubar as instituies dem ocrticas e estabelecer um
regime autoritrio, nem contar com o necessrio apoio dos m ilita
res e da Polcia para sustentar um governo autoritrio, esperar for
mar um pas separado ou propor uma alternativa institucional e
ideolgica atraente para a dem ocracia. A experincia indica que
qualquer coaliso de bom tam anho de m inorias diferentes estar
por dem ais dividida para sustentar uma tom ada de poder e m enos
ainda um governo autoritrio. Parece que a dem ocracia realm ente
a nica opo vivel para a m aioria dos indianos...
I o d a a histria da dem ocracia na ndia bem m ais com plexa,
como a histria de qualquer pas. No final das contas, a ndia con
firma a terceira proposio que prom eti. Num pas em que estejam
No verdade, se os membros de distintas minorias culturais vivem juntos
numa regio na fronteira da ndia. I l diversas minorias com o essa. entre as
quais se destacam os Kashmiris - cujas tentativas de obter independncia j ha
viam sido frustradas pelo governo indiano, que empregou foras militares con
tra eles.

180

Robert A. Dahl

ausentes uma ou diversas, mas no todas as cinco condies favo


rveis dem ocracia, a dem ocracia duvidosa, talvez im provvel,
mas no necessariam ente im possvel.

Por que a dem ocracia se espalhou pelo m undo inteiro


C om ecei este captulo observando quantas vezes, no decorrer
do sculo XX. a dem ocracia caiu e com o ela se havia dissem inado
pelo final do sculo. Agora podem os explicar esse triunfo: as con
dies favorveis que descrevi dispersaram -se m uito m ais am pla
mente entre os pases do mundo.

0 risco de interveno de um poder exterior hostil a dem ocra


tizao dim inuiu quando os im prios coloniais se dissolveram ,
os povos ganharam a independncia e a com unidade in tern a
cional deu amplo suporte dem ocratizao.
O fascnio da ditadura m ilitar foi reduzido quando se tornou
aparente - e no apenas para os civis, mas para os prprios l
deres m ilitares - que os governantes m ilitares norm alm ente no
eram capazes de corresponder s dificuldades de uma socieda
de m oderna. Para falar a verdade, m uitas vezes se m ostraram
grosseiram ente incom petentes. Assim , em m uitos pases, uma
das m ais antigas e m ais arriscadas am eaas dem ocracia foi
enfim elim inada ou im ensam ente reduzida.
M uitos pases em que a democratizao ocorreu eram suficien
tem ente hom ogneos para evitar srios conflitos culturais. Em
geral, os m enores pases, no grandes aglom eraes de diversas
culturas. Os arranjos consensuais funcionaram em alguns pa
ses mais divididos culturalm ente. Em pelo m enos um pas. a
ndia, nenhum a cultura de m inoria era de tam anho suticiente
para governar. Em com pensao, onde os conflitos culturais
eram srios, como em certas partes da frica e na antiga Iu
goslvia, a dem ocratizao foi um belo desastre.
Com as visveis falhas dos sistem as totalitrios, das ditaduras
m ilitares e de m uitos outros regim es totalitrios, as ideologias e
as convices antidem ocrticas perderam seu atrativo para boa
parte do mundo. Jam ais em toda a histria da hum anidade tan
tas pessoas apoiaram as idias e as instituies democrticas.

Sobre a democracia

181

As instituies do capitalism o de m ercado espalharam -se por


todos os pases. O capitalism o de m ercado no resultou apenas
em m aior desenvolvim ento econm ico e m aior bem -estar, mas
tam bm alterou de m aneira fundam ental a sociedade ao criar
uma enorme classe mdia influente solidria com as idias e as
institui es dem ocrticas.

Assim , por essas e outras razes, o sculo XX m ostrou ser o


Sculo do 7 riunfo Democrtico. No entanto, devem os encarar esse
triunfo com certa cautela. Por um lado, em muitos pases democrticns", as instituies polticas bsicas eram frgeis ou imperfeitas. Na
fig. 1 (pg. 18), considerei 65 pases democrticos, mas poderamos
dividi-los de maneira razovel em trs grupos: os mais democrticos.
35; bastante democrticos. 7: e os vestigialmente democrticos. 23
(veja as fontes no Apndice C ).n Portanto, o triunfo da democracia
-:a bem menos completo do que algumas vezes retratado.
A lm disso, razovel perguntar se o sucesso d em o crtico
sustentar no sculo XXI. A resposta depende do quanto for saisfatria a m aneira com o os pases dem ocrticos resolvam suas
dificuldades. Uma delas, com o j disse, em erge diretam ente das
- nseqiiencias contiaditorias do capitalismo de mercado: cm alguns
aspectos, ele favorvel dem ocracia, em bora seja desfavorvel
outros. E o que exam inarem os nos prxim os dois captulos.

Os critrios para as trs categorias esto descritos no Apndice C.

Captulo 13

Por que o capitalismo de mercado


favorece a democracia

Dem ocracia e capitalism o de m ercado so com o duas pessoas


ligadas por um casam ento tem pestuoso, assolado por conflitos mas que resiste, porque nenhum dos parceiros deseja separar-se do
outro. Passando o exem plo para o mundo botnico, os dois existem
num a espcie de sim biose antagnica.
Em bora seja um relacionam ento com plicadssim o, acredito
que possam os extrair cinco im portantes concluses a partir da pro
fusa e sem pre crescente srie de experincias. A presentarei duas
neste captulo e as trs restantes no prximo.
1.

A democracia polirquica resistiu apenas nos pases com uma


economia predominantemente de mercado; jamais resistiu em
algum pas com a predominncia de uma economia que no
seja de mercado.

Limitei esta concluso dem ocracia polirquica, mas ela tam


bm se aplica muito bem aos governos populares que surgiram nas
cidades-estado da Grcia, de Roma e da Itlia m edieval, e na evo
luo das instituies representativas e no desenvolvim ento da par
ticipao do cidado 110 norte da Europa. Passarei por cima dessa
histria, parte da qual j encontram os no Captulo 2, para nos con
centrarm os exclusivam ente nas instituies da m oderna dem ocra
cia representativa 011 seja, a democracia polirquica.

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

Aqui o registro no nada am bguo. A dem ocracia polirquica


existia apenas em pases com a predom inante econom ia capitalista
de m ercado e jamais (ou, no m xim o, brevem ente) em pases onde
predom inavam econom ias planificadas. Por que isto acontece?

reza intensa e m elhorar os padres de vida, o desenvolvim ento


econm ico ajuda a reduzir os conflitos sociais e polticos. Alm
disso, quando surgem grandes conflitos econm icos, o desenvolimento proporciona mais recursos, que estaro disponveis para
:m povoam ento m utuam ente satisfatrio, em que todos ganham
i.gum a coisa. (Para usar a linguagem da teoria do jogo, na ausn
cia do desenvolvim ento os conflitos econm icos tornam -se som azero : o que eu ganho, voc perde - o que voc ganha, eu perco.
Assim, a cooperao intil.) O desenvolvim ento tam bm propor
ciona aos indivduos, aos grupos e ao governo o excedente neces
srio para dar apoio educao e, desse m odo, prom over uma
cidadania instruda e educada.
O capitalism o de m ercado tam bm favorvel dem ocracia
por suas conseqncias sociais e polticas. Ele cria um grande es
trato interm edirio de proprietrios que norm alm ente buscam a
educao, a autonom ia, a liberdade pessoal, direitos de proprieda
de, a regra da lei e a participao no governo. As classes m dias.
: "mo A ristteles indicou, so os aliados naturais das idias e das
instituies democrticas. Por fim. talvez o mais importante: descen
tralizando muitas decises econmicas a indivduos e a firmas relati
vamente independentes, uma economia capitalista de mercado evita a
necessidade de um governo central forte ou mesmo autoritrio.
Um a econom ia planificada pode existir onde os recursos so
escassos e as decises econm icas poucas e bvias. Em uma socie
dade mais complexa, necessrio um substituto para a coordenao e
controle proporcionados pelos m ercados. O nico su b stitu to
vivel o governo. Seja qual for a propriedade legal formal de
em presas em uma econom ia planificada, suas decises so efeti
vamente tom adas e controladas pelo governo. Sem a coordenao
do m ercado, torna-se naturalm ente tarefa do governo a distribuio
de todos os recursos escassos - capital, trabalho, m aquinrio, ter
ras. construes, bens de consum o, residncias e os dem ais. Para
lazer isso, o governo precisa ter um plano central detalhado de
grande alcance e. portanto, funcionrios do governo encarregados
de fazer, executar e verificar o cum prim ento desse plano. So tare
fas prodigiosas que exigem trem endas quantidades de inform ao
confivel. Para conquistar a subm isso a suas diretivas, os funcion
rios do governo devem descobrir e aplicar incentivos adequados - que
podem ir de recom pensas legais (como salrios e prm ios) ou ile

184

2. Esta relao estrita existe porque certos aspectos bsicos cio

capitalismo de mercado o tornam favorvel para as instituies


democrticas. Inversamente. alguns aspectos de uma economia
predominantemente planificada a tornam prejudicial s perspecti
vas democrticas.
Num a economia capitalista de m ercado, as entidades econ
m icas ou so indivduos ou em presas (firmas, fazendas e sabe-se l
m ais o qu), que so propriedade privada de indivduos ou grupos
e. na m aior parte, no pertencem ao Estado. O principal objetivo
dessas entidades o ganho econm ico na form a de salrios, lucros,
juros e aluguis ou arrendam entos. Os dirigentes das em presas no
tm nenhum a necessidade de lutar por metas mais am plas, grandio
sas e am bguas, com o o bem -estar geral ou o bem pblico - eles
podem ser guiados unicam ente por incentivos egostas. Com o os
m ercados abastecem proprietrios, dirigentes, trabalhadores e ou
tros com boa parte da inform ao decisiva necessria, eles podem
tom ar suas decises sem uma orientao central. (Isto no significa
que possam faz-lo sem as leis e as regulam entaes assunto a
que retornarei no prxim o captulo.)
Ao contrrio do que a intuio nos diria, os m ercados servem
para coordenar e controlar as decises das entidades econm icas.
A experincia histrica dem onstra, de modo bastante conclusivo,
que um sistem a em que so tom adas incontveis decises econ
micas por inum erveis atores independentes em com petio, cada
um atuando a partir de interesses egostas m uito restritos e orienta
dos pela inform ao fornecida pelo m ercado, produz bens e servi
os de maneira bem mais eficiente do que qualquer outra alternativa
conhecida. Mais do que eficiente: com uma regularidade e uma
ordem verdadeiram ente espantosas.
Conseqentem ente, a longo prazo, o capitalism o de m ercado
levou ao desenvolvim ento econm ico - e o desenvolvim ento eco
nm ico favorvel dem ocracia. Para com ear, ao reduzir a po-

185

186

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

gais (por exem plo, o suborno), a coero e a punio (com o a con


denao por crim es econm icos). A no ser sob condies raras
e passageiras, que abordarei em seguida, nenhum governo mostrou-se
altura dessa tarefa.
E ntretanto, as ineficincias de uma econom ia de planejam ento
central no so o mais prejudicial para as perspectivas dem ocrti
cas - o pior so as conseqncias sociais e polticas da econom ia.
Uma econom ia centralm ente planejada deixa os recursos de toda a
econom ia disposio de lderes do governo. Para im aginar as
provveis conseqncias desse fantstico legado poltico, devem os
lembrar o aforismo: O poder corrompe e o poder absoluto corrompe
de m aneira absoluta . Uma econom ia centralm ente planejada lana
um convite direto aos lderes do governo, escrito em negrito: Voc
livre para usar todos esses recursos econm icos para consoli
dar e m anter o poder que tem em suas mos!
Os lderes polticos teriam de ser dotados de poderes sobre
hum anos para resistir a essa tentao. Mas o triste registro da hist
ria claro: todos os governantes que tiveram acesso aos im ensos
recursos proporcionados por uma econom ia de planejam ento cen
tral confirm aram a sabedoria do aforismo. Na verdade, os lderes
podem usar seu despotism o para bons ou maus fins. A histria re
gistra um pouco de cada um desses tipos de fins - em bora, penso
eu. de m odo geral os dspotas tenham feito bastante m ais mal do
que bem. De qualquer m aneira, econom ias de planejam ento central
sem pre estiveram estreitam ente associadas a regim es autoritrios.

Alm disso, em bora a dem ocracia s tenha existido em pases


com um a econom ia capitalista de m ercado, o cap italism o de
m ercado existiu em pases no-dem ocrticos. Em m uitos deles
(especialm ente Taiwan e a Coria do Sul), os fatores anteriorm ente
mencionados, que tendem a acompanhar o desenvolvim ento econ
mico e, por sua vez. uma economia de mercado, ajudaram a produzir
a dem ocratizao. Nesses dois pases em especial, os lderes auto
ritrios, cujas polticas ajudaram a estim ular o desenvolvim ento de
uma boa economia de mercado, indstrias de exportao, desenvol
vim ento econm ico e uma grande classe mdia educada, inadverti
damente plantaram as sem entes de sua prpria destruio. Assim ,
em bora o capitalism o de m ercado e o desenvolvim ento econm ico
sejam favorveis dem ocracia, a longo prazo eles podero ser bem
m enos favorveis e at inteiram ente desfavorveis para os regim es
no-dem ocrticos. C onseqentem ente, o desfecho de um im
pressionante drama histrico a se desenrolar no sculo XXI revela
r se o regim e no-dem ocrtico da China poder suportar as foras
dem ocratizantes geradas pelo capitalism o de m ercado.
Uma econom ia capitalista de m ercado no precisa existir ape
nas em sua conhecida form a urbano-industrial ou ps-industrial do
sculo XX. Tambm pode ser - pelo menos, j foi - agrcola. Vim os
no C aptulo 2 que. durante o sculo XIX. as instituies dem ocrti
cas bsicas (com a exceo do sufrgio fem inino) apareceram em
diversos pases predom inantem ente agrcolas: Estados U nidos, C a
nad, Nova Zelndia e Austrlia. Em 1790. prim eiro ano da rep
blica norte-am ericana sob sua nova (ainda em vigor) C onstituio,
de uma populao total de pouco m enos de quatro m ilhes de pes
soas, apenas 5% viviam em lugares com mais de 2.500 habitantes os 95% restantes viviam em reas rurais, principalm ente em stios
e fazendas. Por volta de 1820, quando as instituies polticas da
dem ocracia polirquica (de homens brancos) j estavam consoli
dadas. num a populao de m enos de dez m ilhes de pessoas, mais
de nove em cada dez ainda viviam em reas rurais. Em 1860, nas
vsperas da Guerra Civil, quando o pas tinha m ais de trinta m i
lhes de habitantes, oito em dez norte-am ericanos viviam em reas

A lgum as ressalvas
A inda que essas duas concluses sejam vlidas, elas precisam
de uma srie de ressalvas. O desenvolvim ento econm ico no
exclusivo de pases dem ocrticos, nem a estagnao econm ica
exclusiva das naes no-dem ocrticas. Na verdade, parece no
haver nenhum a correlao entre desenvolvim ento econm ico e o
tipo de governo ou regime de um p as.1
1 Para obter ind cios im pressionantes sobre este ponto, veja Bruce Russett,
A Neo-Kantian Perspective: Democracv. Interdependence. and Inlernational
Organizations in Building Security Commimities". em Emanuel Adler e Michael
Barnett. eds.. Security Commwiities in Compara tive and Histrica/ Perspective .
Cambridge, Cambridge University Press. 1998: e Adam Przeworski e Fernando

187

Limongi, Political Regimes and Econom ic Growth, Journal o f Economic


Perspectives 7. 3 (vero de 1993), p. 51-70.

188

189

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

rurais. A A m rica descrita por A lexis de Tocqueville, em A demo


cracia na Amrica, era agrcola, no industrial. E claro, as em presas

que os lderes eram fundamentalmente antidemocrticos. Assim, no


podemos desemaranhar facilmente as conseqncias no-de m oerticas
da ordem econm ica das conseqncias no-dem ocrticas das con
vices dos lderes. Lenin e Stalin eram to hostis dem ocracia
que, com ou sem um a econom ia centralm ente dirigida, eles teriam
im pedido o desenvolvim ento das instituies dem ocrticas. A eco
nomia centralm ente dirigida sim plesm ente tornava m ais fcil sua
tarefa, proporcionando-lhes m aiores recursos para im por sua von
tade aos outros.
A rigor, jam ais houve uma experincia histrica que juntasse
as instituies dem ocrticas com uma econom ia centralm ente diri
gida em tem po de paz. De m inha parte, espero que jam ais aconte
a. A credito que as provveis conseqncias sejam totalm ente
previsveis - e so um mau pressgio para a dem ocracia.
No obstante, ainda que o capitalism o de m ercado seja bem
mais favorvel s instituies dem ocrticas do que qualquer eco
nomia planificada que lenha existido at agora, ele tam bm possui
algum as conseqncias profundam ente desfavorveis. Ns as exa
m inarem os 110 prxim o captulo.

econm icas daquela sociedade agrcola eram principalm ente fa


zendas e stios, que pertenciam e eram adm inistrados por agriculto
res e suas famlias. Boa parte do que produziam era usada para seu
prprio consum o.
Contudo, essa econom ia era altam ente descentralizada (bem
m ais do que se tornaria com a industrializao), dando aos lderes
polticos muito pouco acesso a seus recursos - e criou uma grande
classe mdia de agricultores livres. Por isso, era altam ente favorvel
ao desenvolvimento democrtico. Na viso que Tliomas Jefferson
tinha da repblica, a base necessria para a dem ocracia era uma
sociedade agrcola consistindo de agricultores independentes.
Ser que as origens pr-industriais de m uitas das m ais antigas
dem ocracias nada tm a ver com os pases na era ps-industrial?
No. Esse conjunto de experincias refora um ponto decisivo: seja
qual for a atividade dom inante, uma econom ia descentralizada que
ajuda a criar uma nao de cidados independentes altam ente fa
vorvel ao desenvolvim ento e sustentao das instituies dem o
crticas.
H pouco mencionei as condies raras e passageiras sob as
quais os governos adm inistraram com eficcia o planejam ento
central. Alm disso, os governos eram dem ocrticos - eram os go
vernos da Inglaterra e dos Estados Unidos do perodo da Primeira
Guerra M undial e, m ais enfaticam ente, durante a Segunda Guerra
M undial. Nesses casos, o planejam ento e a distribuio de recursos
tinham um objetivo claram ente definido, que deveria assegurar a
satisfao das necessidades dos m ilitares e do suprim ento de bens e
servios bsicos para a populao civil. As m etas de guerra foram
am plam ente apoiadas. Em bora tenham aparecido alguns m ercados
negros, no eram extensos o bastante para reduzir a eficcia do
sistem a centralizado para distribuir os recursos e controlar os pre
os. Finalm ente, o sistem a foi desm antelado com a chegada da paz.
Em conseqncia, os lderes polticos foram privados das oportu
nidades que teriam com a explorao de seu papel econm ico do
m inante para propsitos polticos.
Se colocam os esses sistem as do tem po da guerra de um lado,
econom ias centralm ente dirigidas existiram som ente nos pases em

Captulo 14

Por que o capitalismo de mercado


prejudica a democracia

Quando abordam os o capitalism o de m ercado de um ponto de


vista dem ocrtico, exam inando bem de perto descobrim os que ele
tem dois rostos. Como a figura de Janos, o deus grego, esses dois
rostos apontam direes opostas. Um deles, um rosto am istoso,
aponta para a dem ocracia. O outro, um rosto hostil, aponta na outra
direo.

A democracia e o capitalismo de mercado esteio encerrados num


conflito permanente em que cada um modifica e limita o outro
Por volta de 1840, uma econom ia de m ercado com m ercados
auto-regulados em trabalho, terra e dinheiro estava plenam ente
instalada na Inglaterra. O capitalism o de m ercado vencera seus
inim igos em todas as frentes: no apenas na teoria e na p rtica,
m as tambm na poltica, na legislao, nas idias, na filosofia e na
ideologia. A parentem ente, seus inimigos haviam sido com pleta
mente derrotados. No entanto, num pas em que as pessoas tm
voz, com o tinham na Inglaterra at m esm o no perodo anterior
dem ocracia, uma com pleta vitria desse tipo no poderia resistir
m uito tem po.1 Como sem pre, o capitalism o de m ercado trouxe ga
nhos para uns, mas, com o sem pre, tam bm prejudicou outros.
1 A narrativa clssica The Great Transformation, de Karl Polanyi. Nova York.
Farrar and Rinehart. 1944. Polanyi foi um exilado austro-hngaro que se mudou
para a Inglaterra e posteriormente deu aulas nos Estados Unidos.

192

R obert A. Dahl

Em bora o sufrgio fosse m uitssim o reslrito, de modo geral as


outras instituies polticas do governo representativo estavam
instaladas. Em seu devido tempo - em 1867 e novamente em 1884 - o
sufrgio foi ampliado: depois de 1884. a m aioria dos hom ens podia
votar. Dessa m aneira, o sistem a poltico proporcionava oportuni
dades para a expresso eficaz da oposio ao capitalism o de m er
cado no-regulam entado. Voltando-se para os lderes polticos e do
governo para pedir ajuda, os que se sentiam prejudicados por m er
cados no-regulam entados buscaram proteo. Os que se opunham
econom ia do laisscz-faire encontraram um a expresso eficaz para
suas queixas nos m ovim entos, nos partidos, nos program as, nas
idias, nas filosofias, nas ideologias, nos livros, nos jornais e nos
lderes polticos e. o m ais im portante, nos votos e nas eleies.
O recentem ente fundado Partido Trabalhista concentrava-se na la
buta das classes trabalhadoras.
Em bora alguns adversrios propusessem apenas a regulam en
tao do capitalism o de m ercado, outros desejavam elim in-lo
com pletam ente. Alguns propunham uma soluo conciliatria:
vam os regul-lo agora, para m ais tarde elim in-lo. Os que propu
nham abolir o capitalism o jam ais realizaram suas m etas. Os que
exigiam a interveno do governo e a regulam entao m uitas vezes
conseguiam .
Isto aconteceu na Inglaterra, na Europa O cidental e em outros
pases de lngua inglesa. Em qualquer pas cujo governo podia ser
influenciado por movimentos populares de insatisfao, o laissez-faire
no tinha sustentao. O capitalism o de m ercado sem interveno e
regulam entao do governo era im possvel num pas dem ocrtico,
no mnimo por duas razes.
Em prim eiro lugar, as prprias instituies bsicas do capita
lismo de m ercado exigem regulam entao e grande interveno
governam ental. M ercados com petitivos, propriedade de entidades
econm icas, contratos legais, proibio de m onoplios, proteo
dos d ireitos de propriedade - esses e m uitos outros aspectos do
capitalismo de mercado dependem totalmente de legislaes, polti
cas, ordens e outras aes realizadas pelos governos. Uma economia
de mercado no . nem pode ser, completamente auto-regulamentada.
Em segundo lugar, sem a interveno e a regulam entao do
governo, uma econom ia de m ercado inevitavelm ente inflige srios

Sobre a democracia

193

danos a algum as pessoas - e os prejudicados ou os que esperam ser


prejudicados exigiro a interveno do governo. Os atores econ
micos m otivados por interesses egostas tm pouco incentivo para
levar em considerao o bem dos outros: ao contrrio, sentem -se
fortemente incentivados a deixar de lado o bem dos outros, se com
isso obtiverem ganhos. A conscincia facilm ente sossegada pela
sedutora justificativa para infligir mal aos outros:
S e eu no liz e r. a lg u m far. S c no perm ito q u e m in h a fbrica
d esc a r re g u e o s r esd u o s no rio e a fu m aa no ar. o u tr o s o faro.
S e no v e n d o m eu s p rod u tos m e sm o se n d o in se g u r o s, o u tr o s o
faro. S e eu n o ... o u tr o s o faro.

Num a econom ia mais ou menos com petitiva, praticam ente


seguro que. de fato, outros o faro.
Quando as decises tom adas pela com petio e pelos m erca
dos no-regulam entados resultam em prejuzos, provvel que
surjam questes. O mal pode ser elim inado ou reduzido? Se pode.
seria isso realizado sem exagerado custo em relao aos benefcios?
Quando os prejuzos aum entam para algum as pessoas e os benef
cios para outras, com o em geral acontece, com o poderem os julgar
o que desejvel? Qual a m elhor soluo? Ou, se no a m elhor,
qual seria uma soluo no m nim o aceitvel? Como e por quem
deveriam ser tom adas essas decises? C om o e m ediante que
m eios essas decises devem ser legalm ente im postas?
E evidente que essas no so apenas questes econm icas. So
tambm questes m orais e polticas. Num pas dem ocrtico, os c i
dados que buscam respostas inevitavelm ente gravitaro em torno
da poltica e do governo. O candidato m ais acessvel e m ais eficaz
para intervir numa econom ia de m ercado de modo a alterar um re
sultado que poderia ser prejudicial ... o governo do Estado.
Para obterem a interveno do governo, os cidados descon
tentes naturalm ente dependem de m uitas questes - at m esm o do
relativo poder poltico dos antagonistas. Contudo, o registro hist
rico claro: em todos os pases dem ocrticos, os prejuzos produ

E tambm em muitos pases no-democrticos - mas aqui nos preocuparemos


com a relao entre a democracia e o capitalismo de mercado.

195

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

zidos pelos m ercados no-regulam entados ou deles esperados in


duziram os governos a intervir para alterar um resultado que pode
ria causar danos a alguns cidados.
Num pas famoso por seu com prom isso relativo ao capitalism o
de m ercado, os Estados U nidos, os governos da nao, dos estados
e os locais intervm na econom ia de m aneiras inum erveis. Veja
aqui apenas alguns exemplos:

empo) sem ampla regulam entao e interveno do governo para


alterar seus efeitos nocivos.
No entanto, se a existncia em um pas de instituies polticas
dem ocrticas afeta de m aneira significativa o funcionam ento do
capitalismo de mercado, a existncia desse tipo de capitalismo afeia o
funcionamento das instituies polticas democrticas. A flecha da
causa, por assim dizer, voa nas duas direes: da poltica para a
economia e da econom ia para a poltica.

194

seguro desemprego:
anuidades para a velhice;
poltica fiscal para evitar a inflao e a recesso econmica;
segurana: alim ento, rem dios, transporte areo, ferrovirio,
estradas, ruas;
sade pblica: controle de doenas infecciosas, vacinao
com pulsria de crianas em idade escolar:
seguro de sade;
educao;
a venda de aes, ttulos e outras garantias;
zoneam ento: com ercial, residencial, e assim por diante;
estabelecim ento de norm as de construo;
garantia de com petio no m ercado, proibio de m onoplios e
outras restries ao com rcio;
im posio e reduo de tarifas e cotas de im portao;
licenciam ento de m dicos, dentistas, advogados, contadores e
outros profissionais;
im plantao e m anuteno de parques nacionais e estaduais,
reas de recreao e reas selvagens;
regulam entao de firm as em presariais para prevenir e reparar
danos ao ambiente; e, bem mais tarde,
regulam entao da venda de produtos derivados do tabaco
para reduzir a freqncia do vcio, do cncer e outros efeitos
malignos.

E assim por diante.


Resum indo: em nenhum pas dem ocrtico existe um a econo
mia capitalista de m ercado (e provavelm ente no existir por m uito

Como inevitavelmente cria desigualdades, o capitalismo de mer


cado limita o potencial democrtico da democracia polirquica ao
gerar desigualdades na distribuio dos recursos polticos

Palavras sobre palavras


Recursos polticos abrangem tudo o que uma pessoa ou um
grupo tem acesso, que pode utilizar para influenciar direta ou indi
retam ente a conduta de outras pessoas. V ariando com o tem po e o
lugar, um nm ero im enso de aspectos da sociedade hum ana pode
ser transformado em recursos polticos: fora fsica, armas, dinheiro,
riqueza, bens e servios, recursos produtivos, rendim entos, status .
honra, respeito, afeio, carisma, prestgio, informao, conhecim en
to, educao, com unicao, meios de com unicao, organizaes,
posio, estatuto jurdico, controle sobre doutrinas e convices
religiosas, votos e m uitos outros. Em determ inado limite terico,
um recurso poltico poderia ser igualmente distribudo, com o acon
tece com os votos nos pases democrticos. Em outro limite terico,
ele poderia concentrar-se nas m os dc um a pessoa ou de um g ru
po. As possveis variaes da distribuio entre a igualdade e a
concentrao total so infinitas.
A m aioria dos recursos que acabo de listar est distribuda por
todos os cantos de maneira m uitssim o desigual. Em bora no seja a
causa nica, o capitalism o dc m ercado im portante para causar
uma distribuio desigual de m uitos recursos essenciais: riqueza,
rendim entos, status . prestgio, inform ao, organizao, educao,
conhecim ento...

196

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

Devido s desigualdades nos recursos polticos, alguns cida


dos, significativam ente, adquirem m ais influncia do que outros
nas polticas, nas decises e nas aes do governo. Essas violaes
no so nada incomuns! Conseqentem ente, os cidados no so
iguais polticos - longe disso - , e assim a igualdade poltica entre
os cidados, fundamento moral da democracia, seriamente violada.

Se e como o casam ento da dem ocracia polirquica ao capita


lismo de m ercado pode se tornar mais favorvel para m aior dem o
cratizao da poliarquia uma questo profundam ente difcil para
a qual no h respostas sim ples, e. certam ente, no sero curtas.
A relao entre o sistem a poltico dem ocrtico de um pas e seu
sistema econm ico no-dem ocrtico apresentou um a dificuldade
form idvel e persistente para as m etas e as prticas dem ocrticas
por todo o sculo XX. Essa dificuldade seguram ente continuar no
sculo XXI.

O capitalismo de mercado favorece grandemente o desenvolvi


mento da democracia at o nvel da democracia polirquica. No
entanto, devido s conseqncias adversas para a igualdade pol
tica. ela desfavorvel ao desenvolvimento da democracia alm
do nvel da poliarquia
Pelas razes anteriorm ente apresentadas, o capitalism o de
m ercado um poderoso solvente de regim es autoritrios. Quando
ele transform a uma sociedade de senhores e cam poneses em em
pregadores, em pregados e trabalhadores; de m assas rurais quase
incapazes de sobreviver, e s vezes nem isso, em um pas com ha
bitantes alfabetizados, razoavelm ente seguros e urbanizados; de
m onoplio de quase todos os recursos por uma pequena elite, oli
garquia ou classe dom inante, em uma disperso bem m ais am pla
de recursos; de um sistem a em que m uitos podem fazer pouco para
evitar o dom nio do governo por poucos em um sistem a em que os
m uitos podem eficazm ente com binar seus recursos (sem falar de
seus votos) e assim influenciar o governo, de modo a que este atue
a seu favor quando ajuda a produzir essas m udanas, com o m ui
tas vezes aconteceu e continuar acontecendo em m uitos pases
com econom ias em desenvolvim ento, ele serve de veculo para
uma transform ao revolucionria da sociedade e da poltica.
Q u a n d o governos autoritrios em pases menos m odernizados
decidem criar uma econom ia de m ercado dinm ica, provvel que
estejam sem eando sua prpria elim inao.
Uma vez que sociedade e poltica so transform adas pelo ca
pitalism o de m ercado e as instituies dem ocrticas instaladas, o
panoram a muda fundam entalm ente. Agora as desigualdades nos
recursos que o capitalism o de m ercado agita produzem srias desi
gualdades polticas entre os cidados.

197

Captulo 15

A viagem inacabada

0 que tem os pela frente? Com o vim os, o sculo XX. que a
muitos contemporneos s vezes pareceu transformar-se num perodo
trgico, ao contrrio dem onstrou ser um a era de incom parvel
triunfo para a dem ocracia. Em bora pudssem os encontrar algum
conforto na crena de que o sculo XXI ser to bom para a dem o
cracia quanto o sculo XX. o registro da histria nos diz que a de
m ocracia rara na experincia da hum anidade. Ela est destinada a
ser mais uma vez substituda por sistem as no-dem ocrticos, talvez
aparecendo em alguma verso do sculo XXI da tutela pelas elites
burocrticas e polticas? Ou. quem sabe, ela continuaria sua expan
so global? Ou, em m ais uma transform ao, o que hoje cham ado
dem ocracia poder adquirir uma am plitude m aior, com m enor
profundidade - estendendo-se a m uitos outros pases, ao mesmo
tempo em que suas caractersticas enfraquecem ?
Penso que o futuro m uito incerto para obterm os respostas
firmes. Depois de com pletar nossa explorao das questes apre
sentadas no Captulo 3, agora esgotam os as nossas cartas. O mundo
conhecido m apeado da experincia deve dar lugar a um futuro em
que, na m elhor das hipteses, os m apas no so confiveis - esbo
os feitos por cartgrafos sem relatrios confiveis sobre uma terra
distante. No obstante, podem os prever, com grande confiana,
acredito eu, que certos problem as hoje enfrentados pelos pases
democrticos permanecero, e talvez at se tornem mais assustadores.
Neste ltim o captulo, apresentarei um rpido esboo de m ui
tas dificuldades. Focalizarei principalm ente as dem ocracias mais
antigas, em parte para facilitar m inha tarefa, m as tam bm porque

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

acredito que. m ais cedo ou mais tarde (provavelm ente m ais cedo),
os pases recentem ente dem ocratizados ou ainda em fase de transi
o para a dem ocracia enfrentaro problem as com o os que esto
espera das dem ocracias m ais antigas.
Dado o que aconteceu antes, nenhum dos problem as que m en
cionarei deve surpreender muito. No tenho grandes dvidas de
que haver outros. Lam entavelm ente, aqui no posso ter a esperan
a de oferecer solues, o que exigiria outro livro - ou m elhor,
m uitos outros livros. Hm todo caso, podem os ter a razovel certeza
de uma coisa: a natureza e a caracterstica da dem ocracia depende
ro grandem ente da m aneira com o os cidados e os lderes resol
vam as dificuldades que descreverei a seguir.

Em com pensao, o fato de um a econom ia em que predom ina


o m ercado exigir que as em presas econm icas sejam possudas e
controladas em suas formas capitalistas prevalecentes bem m enos
certo. Os governos internos das firm as capitalistas caracteristi
camente no so dem ocrticos; s vezes so praticam ente despo
tismos adm inistrativos. Alm do mais, a propriedade das firm as, os
lucros e outros ganhos resultantes da propriedade so distribudos
de m aneira m uitssim o desigual. A propriedade desigual e o con
trole de im portantes em presas econm icas por sua vez contribuem
em grande parte para a desigualdade nos recursos polticos m encio
nados no Captulo 14 e, assim, para considerveis violaes da
igualdade poltica entre os cidados dem ocrticos.
A pesar desses obstculos, pelo final do sculo XX as alterna
tivas histricas ao controle e propriedade capitalista perderam
boa parte de seu apoio. Os partidos trabalhistas, socialistas e socialdem ocrticos h m uito abandonaram a nacionalizao da indstria
com o objetivo. Os governos liderados por esses partidos, ou que
pelo m enos os incluem com o parceiros ansiosos, rapidam ente privatizaram as em presas estatais. A nica experincia digna de nota
de um a econom ia de m ercado socialista, em que em presas de pro
priedade social funcionando num contexto de m ercado eram in
ternam ente governadas por representantes dos trabalhadores (pelo
menos em princpio), foi extinta quando se desintegraram a Iugos
lvia e seu governo com unista hegemnico. Para falar a verdade,
nos pases capitalistas mais antigos, algum as firm as de propriedade
dos em pregados no apenas existem, mas prosperam. No obstante,
os movimentos sindicalistas, os partidos trabalhistas e os trabalhado
res em geral no defendem m uito seriam ente uma ordem econm i
ca em que predom inam firm as possudas e controladas por seus
em pregados e trabalhadores.
No fundo, quase certo que a tenso entre os objetivos dem o
crticos e uma econom ia capitalista de m ercado continue indefini
dam ente. Existir m elhor m aneira de preservar as vantagens do
capitalism o de m ercado e ao m esm o tempo reduzir seus custos para
a igualdade poltica? As respostas proporcionadas por lderes e ci
dados nos pases dem ocrticos determ inaro em grande parte a
natureza e as caractersticas de dem ocracia no novo sculo.

200

D ificuldade 1: a ordem econm ica


im provvel que o capitalism o de m ercado seja suplantado
nos pases dem ocrticos. Conseqentem ente, a coabitao antag
nica descrita nos Captulos 13 e 14 certam ente persistir em uma
ou outra forma.
Nenhum a alternativa com provadam ente superior a uma eco
nomia predom inantem ente de m ercado est vista em qualquer
lugar. Em uma m udana ssm ica nas perspectivas, pelo final do
sculo XX poucos cidados em pases dem ocrticos tinham grande
confiana na possibilidade de descobrir e introduzir um sistem a
planificado que seria mais favorvel dem ocracia e igualdade
poltica c, ainda assim, eficaz o bastante na produo de bens e
servios para ser igualm ente aceitvel. Nos dois sculos preceden
tes. socialistas, planejadores, tecnocratas e m uitos outros alim enta
ram idias de que os m ercados seriam am pla e perm anentem ente
substitudos pelo que acreditavam ser processos mais ordenados,
m ais bem planejados e m ais justos para tom ar decises econm icas
sobre a produo, a cotao de preos e a distribuio de bens e
servios. Essas idias quase caram no esquecim ento. Sejam quais
forem os seus defeitos, uma econom ia predom inantem ente de m er
cado parece ser a nica opo para os pases dem ocrticos no novo
sculo.

201

202

Robert A. Dahi

D ificuldade 2: a internacionalizao
J vimos por que provvel que a internacionalizao venha a
expandir o dom nio das decises tom adas pelas elites polticas e
burocrticas custa dos controles dem ocrticos. Como afirmei no
Captulo 9. de uma perspectiva dem ocrtica, a dificuldade im posta
pela internacionalizao garantir que os custos para a dem ocracia
sejam totalm ente levados em conta quando as decises passarem
ao nvel internacional e reforarem os meios de responsabilizar as
elites polticas e burocrticas por suas decises. A gora, se e como
esses m eios sero realizados algo que no est m uito claro.

D ificuldade 3: a diversidade cultural


Como vim os na C aptulo 12, uma hom ogeneidade cultural
m oderada foi favorvel ao desenvolvim ento e estabilidade da
dem ocracia em m uitos dos pases dem ocrticos m ais antigos. D u
rante as ltim as dcadas do sculo XX, dois fatos nesses pases
contriburam para um aum ento na diversidade cultural. Am bos,
provavelm ente, continuaro pelo sculo XXI adentro.
Em prim eiro lugar, alguns cidados que habitualm ente incor
riam em discrim inao juntaram -se em m ovim entos de identidade
cultural que buscavam proteger seus direitos e interesses. Entre esses
m ovim entos estavam os das pessoas de cor. m ulheres, goys e lsbi
cas, m inorias lingsticas, grupos tnicos vivendo cm suas regies
histricas, com o os escoceses e os galeses na G r-Bretanha, os fa
lantes do francs no Quebec e outros.
Em segundo lugar, a diversidade cultural nos pases dem ocr
ticos m ais antigos foi m agnificada por um nm ero m aior de im i
grantes, norm alm ente marcados por diferenas tnicas, lingsticas,
religiosas e culturais que os distinguiam da populao dom inante.
Por inm eras razes, provvel que a im igrao, legal ou ilegal,
contribua indefinidam ente para um aum ento significativo da diver
sidade cultural nas dem ocracias m ais antigas. Por exem plo, as dife
renas econm icas estim ulam os cidados dos pases m ais pobres a
se m udarem para os pases dem ocrticos ricos, na esperana de
fugir da pobreza. Outros apenas desejam m elhorar a qualidade de

Sobre a dem ocracia

203

suas vidas e em igram para um pas rico dotado de m aiores oportu


nidades. O nm ero de pessoas que procuram se m udar para as de
m ocracias m ais antigas aum entou ainda mais nos ltim os anos do
sculo XX. com uma inundao de refugiados aterrorizados ten
tando escapar da violncia, da represso, do genocdio, da fom e, da
limpeza tnica e de outros horrores que tiveram de enfrentar em
seus pases de origem.
As presses internas som avam -se a essas presses externas.
Em pregadores esperavam contratar im igrantes com nveis salariais
e condies de trabalho que j no atraam mais seus com patriotas.
Imigrantes recentes queriam que os parentes no exterior se juntassem
a eles. C idados m ovidos por sentim entos hum anitrios e sim ples
justia no desejavam forar esses im igrantes a perm anecer para
sem pre em cam pos de refugiados ou enfrentar a m isria, o terror e.
possivelm ente, a m orte im ediata esperando-os em seu pas.
Diante de presses externas e internas, os pases dem ocrticos
descobriram que suas fronteiras eram m ais porosas do que pressu
punham. Era im possvel prevenir a entrada ilegal por terra ou por
mar sem enorm es gastos para o policiam ento das fronteiras, de
m aneira que, parle os custos, m uitos cidados consideravam de
sagradvel ou intoleravelm ente desum ana.
Parece-me im provvel que a diversidade cultural e a dificul
dade que ela im pe dim inuam neste novo sculo. bem m ais p ro
vvel que essa diversidade aumente.
Se nem sem pre no passado trataram da diversidade cultural de
m aneira coerente em relao s prticas e aos valores dem ocrti
cos, os pases dem ocrticos podero fazer m elhor no futuro? Ser
que realm ente faro m elhor? Os variados arranjos descrito s no
Captulo 12 e no Apndice B oferecem possveis solues que se
estendem da assim ilao, num extrem o, independncia, no outro.
Talvez haja outras. De qualquer modo, m ais uma vez a natureza e a
caracterstica da dem ocracia dependero enorm em ente dos arranjos
criados pelos pases dem ocrticos para tratar da diversidade cultu
ral de seu povo.

204

Robert A. Dahl

D ificuldade 4: a educao cvica


Em bora nas pginas anteriores eu no tenha dito m uito sobre a
educao cvica, voc lem brar que um critrio essencial para o
processo dem ocrtico a com preenso esclarecida: dentro de ra
zoveis limites de tempo, cada cidado deve ter oportunidades iguais
e efetivas de aprender sobre as polticas alternativas pertinentes e
suas provveis conseqncias.
Na prtica, como que os cidados costum am adquirir a edu
cao cvica? Os pases dem ocrticos mais antigos criaram m uitas
rotas para a com preenso da poltica. Para com ear, a m aioria dos
cidados recebe uma quantidade de educao form al suficiente
para assegurar a alfabetizao. Sua com preenso da poltica au
menta mais com a ampla disponibilidade da inform ao pertinente,
que pode ser obtida a baixo custo na mdia. A com petio entre os
que desejam postos polticos acrescenta-se a este sortim ento, pois
os partidos e os candidatos ansiosam ente oferecem inform ao aos
eleitores (s vezes, entrem eada com a cies-informao\) sobre sua
histria e suas intenes. Graas aos partidos polticos e s organi
zaes de interesse, a quantidade de inform ao que os cidados
precisam para estar bem inform ados, envolvidos ativam ente na
poltica e politicam ente eficazes na verdade dim inuda para che
gar a nveis m ais acessveis. Um partido poltico norm alm ente tem
um a histria que os eleitores conhecem em linhas gerais, uma dire
o atual que, em geral, a extenso de seu passado e um futuro
bastante previsvel. Assim , os eleitores tm menos necessidade de
en tender cada um a das questes pblicas im portantes - em vez
disso, sim plesm ente votam em candidatos do partido que escolhe
ram confiando em que, se eleitos, esses representantes adotaro
polticas de acordo com seus interesses.
M uitos cidados tambm pertencem a associaes organizadas
para proteger e prom over seus interesses especficos: grupos de
interesse, organizaes lobistas, grupos de presso. Os recursos, as
habilidades polticas e o conhecim ento especializado disponvel
nesses grupos de interesse organizados proporcionam aos cidados
um tipo especial e, em geral, m uitssim o eficaz de representao na
vida poltica.

Sobre a democracia

205

Devido com petio partidria, influncia das organizaes


de interesse e s eleies competitivas, os lderes polticos presumem
que sero responsabilizados por realizar (ou pelo m enos leiilar) o
program a de seus partidos e as prom essas de cam panha. Alm do
mais, em bora de modo geral se acredite no contrrio, nos pases
dem ocrticos m ais antigos eles norm alm ente o fazem .1
Por fim, im portantes decises governam entais norm alm ente
ocorrem por increm ento, no por grandes saltos no escuro. Com o
dado um passo de cada vez. as m udanas increm entais tendem a
evitar desastres paralisantes. Cidados, especialistas e lderes apren
dem com os erros, enxergam as correes necessrias, m odificam a
poltica de ao - e assim por diante. O processo repetido tantas
vezes quantas forem necessrias. Embora cada passo parea decepcio
nantem ente pequeno, com o tem po esse avano gradual produzir
m udanas profundas, at revolucionrias. Contudo, as m udanas
ocorrem pacificam ente e adquirem um apoio pblico to vasto, que
tendem a durar.
Para alguns observadores, essa m aneira increm ental de tratar
da questo nas coxas parece totalm ente irracional, m as num exame
mais atento parece uma forma bastante racional de realizar im por
tantes m udanas em um m undo de grande incerteza.2 As decises
mais desastrosas no sculo XX foram as tom adas por lderes autoEsta essencialm ente a descoberta de diversos estudos cuidadosos. Compare o
estudo de 13 pases democrticos feito por Hans-Dieter Klingeman. Richard I.
H offerbert, lan Budge et <v/., Parties, P olicies and D em ocracy . Boulder.
W estview . 1994. Um estudo de 38 governos em 12 pases dem ocrticos tam
bm encontrou enorme congruncia entre as idias dos cidados e as dos que
tomavam as decises, embora essa congruncia fosse mais elevada em pases
com sistem as eleitorais de representao proporcional do que em pases com
sistem as FPTP; John D. Huber e G. Bingham Powell Jr.. Congruence Between
Citizens and Policy Makers in Tw o V isions o f Liberal Democracy". World Po
litics 46, 3. abril de 1994. p. 29 ss.
Charles E. Lindblom mostrou a racionalidade do pensamento obscuro" por
mtodos incrementais em artigo original. The Science o f M uddling Through".
Public Administration Review 19. 1959. p. 7S-88. Veja tambm Lindblom.
Still Muddling. Not Yet Through, Democracy and Market System. O slo.
Norwegian University Press, 1988, p. 237-262. Lindblom tambm usou a e x
presso incrementalismo desarticulado, sobre o que muito escreveu. Veja seu

The Intelligence o f Democracy: Decision Making Through Mutual Adjustment.


Nova York, Free Press. 1965.

207

Robert A. Dahl

Sobre a democracia

ritrios livres das restries democrticas. Enquanto as democracias se


vircrvam de alguma form a, lderes despticos encerrados em uma
viso de mundo estreita adotavam polticas de autodestruio.
Assim , com iodas as suas im perfeies, essa soluo conven
cional para atingir um bom nvel de com petncia cvica tem m uito
a ser dito a seu fa v o r/ No entanto, receio que ela no continuar
satisfatria 110 futuro. Trs fatos inter-relacionados me parecem ter
a probabilidade de tornar muito insuficiente a soluo convencional.

essoa pode ser esp ecialista em todas essas q u estes - em m ais


de algum as, na verdade. Por fim. as opinies sobre polticas no
c5to apenas repletas de incerteza, mas em geral exigiam difceis
julgam entos sobre as negociaes.

206

Mudanas na escala
Devido m aior internacionalizao, aes que afetam de
modo considervel a vida dos cidados abrangem reas cada vez
mais am plas e nm eros cada vez m aiores de pessoas dentro de seus
limites.

Complexidade
Em bora 0 nvel mdio da educao formal tenha subido em
todos os pases dem ocrticos (e provavelm ente continuar a subir),
a dificuldade para entender os negcios pblicos tam bm aum en
tou e pode ter superado as conquistas de nveis superiores de edu
cao. Durante os ltim os cinqenta e tantos anos. o nm ero de
questes diferentes que interessam aos polticos, ao governo e ao
E stado aum entou em todos os pases dem ocrticos. N enhum a

Por exem plo. Benjamin I. Page chega a um veredito favorvel sobre os eleitores
norte-americanos em Choices and Echoes in Presidential Elections: Rational
Man and Electoral Democracy , Chicago. University o f Chicago Press. 1978.
No obstante. Michael X. Del Ii Carpini e Scott Keeler concluem que uma das
descobertas mais importantes - e mais perturbadoras - de nossa pesquisa so as
grandes lacunas de conhecim entos encontradas entre os grupos em desvantagem
socioeconm ica e os mais privilegiados". What Americans Know About Politics
and Why It Matters. New Haven e Londres. Yale University Press. 1989. p. 287.
James Fishkin, The Voice o f the People. Public Opinion and Democracy. New
Haven e Londres. Y'ale University Press. 1995. faz uma crtica mais severa,
com recom endaes para a introduo de novas instituies para ajudar 11 a su
perao das deficincias de compreenso.

Comunicaes
Durante o sculo XX, o quadro de referncias social e tcnico
da> com unicao humana passou por extraordinrias m udanas nos
pases avanados: telefone, rdio, televiso, fax, televiso interatia. Internet, pesquisas de opinio quase sim ultneas aos eventos,
_upos tem ticos e assim por diante. Devido aos custos relativa
mente baixos da com unicao e da inform ao, a quantidade bruta
ie inform ao disponvel sobre questes polticas em todos os n; is de com plexidade aum entou im ensam ente/ No obstante, essa
disponibilidade m aior da inform ao talvez no leve a uma com
petncia m aior ou m aior com preenso - a escala, a com plexidade e
i maior quantidade de inform ao im pem exigncias sem pre m ais
T-esadas s capacidades dos cidados.
Por essa razo, uma das necessidades im perativas dos pases
democrticos m elhorar a capacidade do cidado de se envolver
5e modo inteligente na vida poltica. No pretendo sugerir que as
stituies para a educao cvica criadas nos sculos XIX e XX
cvam ser abandonadas, mas acredito que nos prxim os anos essas
ritias instituies precisaro ser m elhoradas pelos novos m eios da
educao cvica, da participao poltica, da inform ao e da deliSrrao que usam criativam ente a srie de tcnicas e tecnologias
disponvel no sculo XX. Mal com eam os a pensar a srio a res
peito dessas possibilidades, menos ainda a test-las em experi
m entos de pequena escala...
Ser que os pases dem ocrticos - novos, antigos ou em tran
sio - conseguiro corresponder a essas dificuldades e a outras
certam ente tero de enfrentar? Se falharem , a lacuna entre

Em 1930. um telefonema de trs minutos de Nova York para Londres custava


cerca de trezentos dlares (pelo dlar de 1996): em 1996. custava mais ou me- s um dlar, Economist, 18 de outubro de 1997. p. 79.

208

Robert A. Dahl

ideais e realidades dem ocrticas, j grande, aum entar bem m ais. e


a era de triunfo dem ocrtico ser seguida por uma era de decadn
cia e queda da dem ocracia.
Por todo o sculo XX. os pases dem ocrticos jam ais faltaram
para os crticos, que anunciavam confiantes que a dem ocracia esta
va em crise, em srio perigo ou m esm o condenada. M uito bem,
provavelm ente algum as vezes correu um srio perigo - mas no
esteve condenada. A contece que os pessim istas estavam prontos
para renunciar dem ocracia. D estruindo suas funestas previses, a
experincia revelou que, uma vez firm em ente estabelecidas num
pas, as instituies dem ocrticas se m ostrariam notavelm ente vi
gorosas e exuberantes. As dem ocracias revelaram um a inesperada
capacidade para tratar dos problem as que tiveram de enfrentar sem muita elegncia e sem grande perfeio, mas de modo satis
fatrio.
Se as dem ocracias mais antigas enfrentam e superam suas difi
culdades no sculo XX, elas poderiam afinal se transform ar em
dem ocracias verdadeiram ente avanadas. 0 sucesso das dem ocra
cias avanadas proporcionaria ento um farol para todos os que
acreditam na dem ocracia pelo m undo afora.

Apndice A

Os sistemas eleitorais

Se voc deseja aprender mais sobre os sistem as eleitorais, um


bom lugar para com ear The International 1DEA Hanclbook oj
Electoral System Design, editado por A ndrew R eynolds e Ben
Reilly (Estocolm o, International Institute for Dem ocracy and
Electoral A ssistance, 1997).
Ele divide o mundo dos sistem as eleitorais em trs grandes
famlias: os sistem as pluralistas de m aioria, os sistem as de repre
sentao proporcional e os sistem as de representao sem iproporcional. O sistema First-Past-the-Posl - FPTP. comparado ao sistem a
de Representao Proporcional no C aptulo 11. apenas um dos
quatro tipos dos sistem as pluralistas de m aioria. Entre os outros
esto o sistem a de voto alternativo, o VA (tam bm conhecido
com o sistem a de xoto preferencial), e o sistem a de eleies em
dois turnos usado na Frana.
Embora o sistem a de voto alternativo seja usado som ente na
Austrlia (e num a form a alterada no estado de Nauru, uma ilha do
Pacfico), alguns cientistas polticos o apiam vigorosam ente. N es
se sistem a, os candidatos podem ser escolhidos a partir de distritos
com um nico m em bro, com o acontece no F P IP . C ontudo, ao
contrrio do FPTP, os eleitores classificam os candidatos: um
com o prim eira opo, dois com o segunda, trs com o terceira, e
assim por diante. Se nenhum candidato obtm a m aioria dos votos,
o candidato com o total m ais baixo elim inado e as segundas
opes dos eleitores so contadas. Isso continua at que um candi
dato obtenha 50% dos votos. O sistem a de dois turnos dos france
ses visa a resultado sem elhante. Ambos evitam o deteito potencial

210

Sobre a democracia

Robert A. Dahl

do FPTP: se m ais de dois candidatos disputam um posto, este po


der ser conquistado por um candidato que a m aioria dos eleitores
rejeitaria, se lhes fosse dada a opo. Na verdade, o sistem a de
voto alternativo proporciona essa oportunidade.
Os sistemas de representao proporcional caem em trs grupos.
O mais com um , de longe, o sistema de lista, em que os eleitores
escolhem os candidatos de uma lista fornecida pelos partidos pol
ticos; o nm ero de candidatos eleitos est estritam ente relacionado
com a proporo de votos lanados para o partido do candidato. No
sistem a misto proporcional de participantes usado na A lem anha, na
Itlia e ultim am ente tambm na Nova Zelndia, alguns candidatos
(por exem plo, a m etade) so escolhidos de uma lista nacional de
representao proporcional e os outros de distritos com um s
m em bro. Assim , argum entam seus defensores, o sistem a de lista
fornece parte da proporcionalidade do sistem a de representao
proporcional, mas, com o o FPTP, tem m aior probabilidade de pro
duzir uma m aioria parlam entar do que um sistem a puro de repre
sentao proporcional.
Um sistem a de representao proporcional m uitas vezes de
fendido pelos cientistas polticos mas raram ente utilizado (a exce
o a Irlanda, onde em pregado desde 1921) o sistem a de voto
nico transfervel, VUT. Como acontece no sistem a de voto alter
nativo descrito anteriorm ente, os eleitores classificam os candida
tos - mas, ao contrrio do sistema VA. o VUT em pregado em
distritos com muitos participantes. Seguindo um mtodo de contagem
de votos muito com plexo para ser aqui descrito, o VU T assegura
que nos distritos com m uitos m em bros os postos sero conquista
dos pelos candidatos de classificao m ais elevada, produzindo
uma distribuio bastante proporcional dos assentos entre os parti
dos polticos. Em bora os eleitores na Irlanda paream m uito satis
feitos com o V UT, bem provvel que sua com plexidade lenha
desestim ulado seu uso em outros cantos.
O manual descreve nove sistem as e suas conseqncias. Alm
do mais, ele tambm proporciona um judicioso A conselham ento
para quem planeja um sistem a eleitoral . Seguidas de curta expli
cao, estas so algum as de suas recom endaes:

211

M antenha a sim plicidade.


No tenha medo de inovar.
Erre a favor da incluso.
Estabelea a legitim idade c a aceitao entre todos os atores

essenciais.
Procure m axim izar a influncia do eleitor.
Equilibre isto em relao ao estm ulo a partidos polticos coe
rentes.

A existncia de um nm ero razoavelm ente grande dc opoes


de sistem as eleitorais nos aponta trs observaes. Em prim eiro
lugar, se um pas dem ocrtico possui um sistem a eleitoral que nao
serve m uito bem s suas necessidades, deve substitu-lo. Em se
gundo lugar, o sistem a eleitoral de um pas pode ser talhado de
acordo com seus aspectos particulares: histricos, tradicionais,
culturais, e assim por diante. Em terceiro lugar, antes de adotar um
novo sistema eleitoral (ou decidir m anter o existente), as possveis
alternativas devem ser cuidadosam ente investigadas com a ajuda
de com petentes especialistas em sistem as eleitoiais.

Apndice B

A acomodao poltica nos pases


tnica ou culturalmente divididos

Os arranjos criados em pases dem ocrticos para assegurar 11111


grau satisfatrio de acom odao poltica entre diferentes subculturas caem m ais ou menos em dois tipos - dem ocracia de associa
o" e arranjos eleitorais.
As dem ocracias consociacionais resultam na form ao de
grandiosas coalises de lderes polticos depois de eleies sob
sistem as de representao proporcional que assegurem a cada subcultura uma parcela de assentos 110 Legislativo mais 011 m enos pro
porcional ao relativo tam anho de seu voto. A principal autoridade
nessa questo A rend L ijphart, que nos d uma boa viso p an o
rm ica em seu Democracy in Plural Socieies: A Comparafire
Exploration (New Ilaven e Londres, Yale U niversity Press, 1977,
Cap. 3, p. 53-103).
Existiram sistem as de dem ocracia consociacional na Sua, na
Blgica, na Holanda de mais ou menos 1917 aos anos 1970 e na
ustria, de 1945 a 1966. Os tipos de subculturas e os arranjos pol
ticos para a obteno do consenso eram diferentes em cada pas. Os
suios diferem entre si na lngua m aterna (alem o, francs, italiano
e rom anche), 11a religio (protestante, catlica) e no canto. As di
ferenas em lngua e religio at certo ponto se entrelaam : alguns
alem es so protestantes e alguns catlicos, ao passo que alguns
franceses so catlicos e outros protestantes. Esse entrelaam ento
das diferenas atenuou os conflitos de lngua e religio, que prati
camente no existem 11a Sua moderna. Os cantes m enores so

214

Robert A. Dahl

caracteristicam ente bastante hom ogneos em relao lngua e


religio, um resultado da histria e do planejam ento. Os arranjos
polticos consensuais do pas esto recom endados pela C onstitui
o da Confederao Sua, mas tm grande apoio nas atitudes e na
cultura poltica do povo suo.
Os belgas diferem em lngua (francs e flam engo), religio
(protestantes, agnsticos, catlicos) e regio. Duas provncias so
bastante hom ogneas. Uma, vizinha da Frana, predom inante
mente de fala francesa e protestante ou agnstica: a outra, vizinha
da H olanda, flam enga e catlica: no centro, B ruxelas m ista.
O sistema poltico consensual consiste de gabinetes multipartidrios
e governos de coaliso que norm alm ente incluem representantes do
segm ento protestante francfono e do segmento catlico e flamengo.
Durante muitas geraes, os holandeses estiveram seriam ente
divididos em quatro pilares distintos: catlico, protestante, socia
lista e liberal. Essas diferenas interpenetravam praticam ente todos
os relacionam entos e atividades, da poltica ao casam ento, vizi
nhana, clubes, sindicatos, jornais e outros. Um conflito sobre a
educao religiosa que irrom pia em escolas apoiadas pelo Estado,
em que representantes dos dois pilares religiosos eram lanados
contra os defensores dos dois grupos leigos, m ostrava-se to am ea
ador para a estabilidade da dem ocracia holandesa que depois de
1917 foi criado um sistem a consociacional em que todos os qua
tro grupos estavam representados no gabinete e as decises exieiam o
consentimento de todos os quatro. (Veja Arend Lijphart, The Politics

of Accoinodation: Plurafisni and Democracy in lhe NelheiTands


[B erkeley, U niversity of C alifrnia Press. 1968].) A soluo dos
holandeses para o conflito relativo s escolas foi providenciar o
apoio do Estado para as escolas separadas de cada um dos quatro
"pilares . Quando a intensidade das diferenas religiosas diminuiu
nos anos 1970. tambm diminuiu a necessidade de coalises para
um governo dos quatro partidos. Entretanto, o sistem a m ultiparlidrio e a representao proporcional garantiram que os governos
na H olanda continuassem a ser coalises de diversos partidos.
Sem dvida, dem ocracias consociacionais bem -sucedidas so
raras porque as condies que ajudam a torn-las viveis so raras
(em Democracy in Plural Societies, Lipjhart descreve nove dessas
condies favorveis). A convenincia da soluo consociacional

Sobre a democracia

215

para sociedades divididas tem sido contestada com essas funda


mentaes: (1) em m uitos pases culturalm ente divididos, as condi
es favorveis (e talvez necessrias) so frgeis dem ais ou nao
existem; (2) os arranjos consociacionais reduzem im ensam ente o
importante papel da oposio no governo democrtico (para esta crti
ca, veja South Africa's Negotiated Transition: Democracy, Opposition,
and the New Constitutional Order. de Courtney Young e Ian Shapiro,
Democracs Place, Shapiro, ed. | Ithaca, C ornell U niversity Press.
1996]. p. 175-219); e (3) alguns crticos preocupam -se com a pos
sibilidade de vetos mtuos e com a necessidade de consenso que
levassem a exagerado impasse. Por exem plo, em diversos m eses, a
Holanda era obrigada a criar um gabinete m ultipartidrio aceitvel
para todos os pilares . Uma vez aprovada a coalizo do gabinete,
o im passe no chegava a ser um problema.
Alguns cientistas polticos argum entam que um a alternativa
possvel seria a elaborao de arranjos eleitorais que proporcionas
sem bons incentivos para os lderes polticos form arem coalises
eleitorais antes e durante as eleies parlamentares ou presidenciais
(veja, por exemplo, Donald L. Horow itz, Ethnie Groups in Conflict
(Berkeley, University of C alifornia Press, 1985] e A Democratic

South Africa? Constitutional Engineering in a Divided Society


[Berkeley, University o f California Press. 1991]). A inda se desco
nhece a m elhor m aneira de chegar a isto. evidente que o FPTP
o menos desejvel dos sistemas, porque poderia permitir a um grupo
adquirir uma esm agadora m aioria de assentos, tornando desneces
srias a negociao, as solues conciliatrias e as coalizes. Alguns
observadores encontram m ritos no sistema do voto alternativo
descrito no A pndice A. As exigncias de distribuio poderiam
obrigar os candidatos presidncia a obter uma porcentagem m
nima de votos de mais de uma das principais subculturas ou grupos
tnicos. (No obstante, no Qunia, apesar da exigncia de que
para ser eleito presidente o candidato deve receber pelo m enos
25% dos votos em pelo m enos cin co das oito p rovncias.... em
1992. uma oposio dividida permitiu a Daniel Arap M oi tornar-se
presidente com apenas 35% da votao [The Internationa! IDEA
Handbook of Electoral System Design, editado por A ndrew
R eynolds e Ben R eillv - E stocolm o, Instituto Internacional para
a D em ocracia e A ssistn cia Eleitoral. 1997. p. 1 .0 9 0 ].)

216

Robert A. Dahl

Ou ento os principais postos poderiam ser distribudos entre


os principais grupos tnicos segundo uma frm ula fixa com a qual
todos concordaram . Entretanto, nenhum desses garante um fim
perm anente a conflitos culturais divisivos. Sob a tenso do conflito
tnico, todos os arranjos criativos que levaram a estabilidade por
algum tempo ao Lbano, a N igria e ao Sri Lanka irrom peram em
guerra civil ou governo autoritrio.
H uma concluso aparentem ente inevitvel: no existe ne
nhum a soluo geral para os problem as dos pases culturalm ente
divididos. Q ualquer soluo dever ser feita sob medida em relao
configurao apresentada por cada pas.

Apndice C

A contagem dos pases democrticos

Quantos pases dem ocrticos existem ? Em que ponto de uma


escala entre dem ocracia e autocracia entraria um a determ inada
nao - com o a do leitor, por exemplo?
Im agino eu que alguns leitores deste livro sintam m uita neces
sidade de obter uma contagem precisa, bem fundam entada e atuali
zada do nm ero de pases dem ocrticos, e que outros desejaro
encontrar uma resposta para a segunda pergunta. Para encontrar
esta resposta, preciso responder antes prim eira.
No nada fcil. Uma coisa dizer que um pas dem ocrtico
deve possuir todas as instituies da poliarquia descritas 110 C ap
tulo 8, mas outra bem diferente julgar se elas realm ente existem
num determ inado pas. C oncluir que um pas dem ocrtico. 110
sentido de possuir as instituies polticas da dem ocracia polirquica, exige pelo menos dois critrios: que as instituies real
mente existam no pas c que existam em ou acima de algum limite
011 linha , abaixo da qual diram os que o pas nao dem ocrtico.
Um vasto estoque de inform ao sobre os pases do m undo provi
denciado por observadores independentes ajuda im ensam ente a
chegar-se ao prim eiro critrio. O segundo mais com plicado e um
tanto arbitrrio. Uma soluo presum ir que a linha est m ais ou
menos 110 nvel existente nos pases europeus e nos de lngua ingle
sa - as dem ocracias mais antigas. Im plcita 011 explicitam ente, essa
a soluo comum. Julgam os que um pas dem ocrtico apenas
se as grandes instituies polticas dem ocrticas existem ali num
nvel relativo.

218

Robert A. Dahl

Nos ltim os anos, m uitos estudiosos e m uitas organizaes de


pesquisa tentaram chegar a opinies bastante bem fundam entadas
em relao a pases que correspondem satisfatoriam ente ou no aos
critrios dem ocrticos. Para isso, eles usaram m uitas vezes critrios
sem elhantes mas no idnticos. Felizm ente, os resultados tendem a
concordar, ainda que a linha exata entre dem ocracia e nodem ocracia seja um tantinho arbitrria.
M encionarei trs esforos desse tipo guisa de ilustrao.
Uma tabela em meu livro Democracy and Its Criics (New Haven e
Londres, Yale University Press, 1989) m ostra o aum ento no nm e
ro de dem ocracias polirquicas de 1850 a 1979; usei essa tabela
para a Figura 1 (pg. 18). Uma outra tabela desse m esm o livro
(Tabela 17.3, na p. 241) classifica 168 pases, circa 1981-1985, em
sete categorias, indo de poliarquias plenas, em que existem quatro
das principais instituies polticas dem ocrticas, a regim es auto
ritrios extrem os, em que no existe nenhum a. Essas duas tabelas
basearam-se no trabalho de Michael Coppedge e W olfgang Reinicke.
que usaram a m elhor inform ao disponvel para julgar o nvel re
lativo em cada pas para cada uma das quatro instituies dem o
crticas bsicas: eleies livres e justas, liberdade de expresso,
fontes alternativas e independentes de inform ao e autonom ia
associativa. Eles explicam seu m todo em M easuring Polyarchy.
Studies in Comparai ire International Deveiopment 25. 1 (Prim ave
ra de 1990), p. 51-72, que envolve uma enorm e quantidade de pes
quisa cuidadosa c nao toi repetido. (C ontudo, C oppedge descreve
rapidam ente a escala e em prega produtivam ente as velhas classifi
caes de Modei nization and Thresholds of Democracy: Evidence
for a C om m on P ath , lnequality , Democracy. and Economic
Devei opment, editado por M anus I. M idlarsky [C am bridge,
C am bridge University Press, 1977], p. 177-201.)
Uma fonte til diferente, prontamente disponvel e atualizada, a
p u b licao anual da organizao no-partidria Freedom H ouse.

Freedom in the World: Tlie Annual Sinrey ofPolitical Righfs and Civil
Liberties, 1996-1997. Se tiver acesso Internet, voc encontrar a lista
de pases em: httir/A vw w .fredom house.org/political/frtahlpI hfm
A Fieedom Ilouse classifica os pases em duas escalas, cada uma de
las indo de mais livre (1) a m enos livre (7), uma para os direitos
civis e outra para as liberdades civis. Q uando contei todos os pases

Sobre a democracia

219

com a classificao 1, m ais livre, em direitos polticos, e 1 ,2 ou 3


em liberdades civis, descobri que 56 pases correspondiam aos dois
critrios e todos, penso eu. cabiam m uito bem em outros critrios
sobre as instituies dem ocrticas nesses pases. Contudo, nem a
ndia, nem o Brasil nem a Rssia atingiram esses nveis: a Freedom
House classifica a ndia com o 2 em direitos polticos e 4 em liber
dades civis: a Rssia, 3 em direitos polticos o 4 em liberdades civis.
Se tivssem os de inclu-los, o total chegaria a 58 pases.
Outra fonte uma anlise feita pela U niversidade do Colorado
em 1994 de 157 pases, que a Polity III m antm no seguinte site da
Internet: http://iscre.colorado.edu/pub/dataset/Boljty 3 .
Os 157 pases recebem uma pontuao num a escala de 10 para
a dem ocracia (0 = baixa, 10 = alta) e em outra, tam bm de 10, para
a autocracia (0 = baixa, 10 = alta). Desses, 65 pases receberam
uma pontuao de 0 para autocracia e pontuaes de 8, 9 ou 10
para dem ocracia. Esse o total m ostrado para 1995 na Figura 1.
Em bora fosse razovel que cham ssem os de dem ocrticos todos
esses pases, ainda poderam os julg-los dem ocrticos em varia
dos graus, por assim dizer. Ento seria possvel classificarm os os
35 pases com 10 na escala dem ocracia com o os mais dem ocrti
cos . os sete com 9 pontos com o razoavelm ente dem ocrticos e
os 23 com 8 pontos com o levem ente dem ocrticos .
Contudo, a Polity III om ite a m aioria dos m icroestados, pases
com o a repblica de San M arino (com 24 m il hab itan tes) ou as
pequenas ilhas do Caribe e do Pacfico, com o B arbados (56 mil
habitantes) ou a M icronsia (123 mil habitantes). N ao obstante, na
escala da Freedom House, San M arino, B arbados e a M icronsia
esto no topo em direitos polticos e liberdades civis, m erecendo
estar entre os pases m ais dem ocrticos .
Resumindo: em bora parea no existir um a contagem com
pleta, confivel e atualizada de todos os pases dem ocrticos no
m undo, as duas fontes perm item estim ativas bastante boas. O m ais
im portante para os leitores deste livro talvez seja o tato de que
essas duas fontes perm itiro ver com o especialistas independentes
classificam um determ inado pas com m edidas diretam ente perti
nentes para a dem ocracia.

Referncias bibliogrficas

im enso o nm ero de livros e artigos que tratam direta ou


indiretam ente do assunto democracia. Eles datam desde o sculo
IV a.C., com obras de A ristteles e Plato, e no m enos de uma
centena de obras publicadas no ano passado. Evidentem ente, a lista
apresentada a seguir est incom pleta, a seleo talvez seja um tanto
arbitrria. Em todo caso, se voc quiser investigar um tpico mais
profundam ente do que permite meu breve tratam ento ou se desejar
explorar a dem ocracia a partir de outro ponto de vista, essa lista
poder ajudar. J citei algum as obras nas notas.

A origem e o desenvolvim ento da dem ocracia


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ndice

Assemblias de cidados: Dinamarca, Islndia. Noruega. Sucia. 28


Assem blias populares. Veja Representao, governo representativo
A ssociaes, necessidade. 1.1 J
Atenas: adoo do governo dem ocrtico, 21; dem ocracia em. 13:
governo de, 22; Pricles sobre. 51
A utodeterm inao: vantagem dem ocrtica, 66-67
C apitalism o de m ercado: associado dem ocracia, 184-186; efeitos
prejudiciais dem ocracia, 191-195
Carta de direitos: nas constituies dos pases dem ocrticos, 136
C idadania, inclusive. Veja Sufrgio universal
C om petncia dos cidados. Veja Igualdade poltica
Condies favorveis e desfavorveis para a dem ocracia. Veja
D em ocracia, condies para
Condies para a democracia. Veja tambm Conflitos culturais; Ca
pitalism o de m ercado
Conflitos culturais: Apndice B. 213; democracia de associao. 170:
problem a para as dem ocracias, 166: separao, 172: sistem as
eleitorais, 171; solues para a assim ilao, 167-170
C onsolidao das instituies dem ocrticas, 12
Constituies: im portncia das diferenas nas, 141-144; opes
bsicas, 154-156; orientaes sobre as, 156-158; variedades
nos pases dem ocrticos, 135-141
Critrios para um processo dem ocrtico, 49
Democracia, condies para: conflitos culturais, 166-173; controle dos
militares e da polcia. 165-166; convices democrticas e cultura,
173: desenvolvimento econmico e economia de mercado, 175;
efeitos adversos da interveno estrangeira, 163-164

228

Robert A. Dahl

Democracia: critrios, 49-52: definio de, 48-49: origens da. 17-35:


origem da palavra, 21; principais elementos da. Fig. 3. 40: razes
para sua disseminao, 180-181; repblica, 26; transio para a.
12; vantagens, 58-74
D em ocracia, dificuldades da: a diversidade cultural. 202-203; a
inform ao e a com preenso dos cidados. 204-208; a interna
cionalizao, 202; a ordem econm ica, 200-201
D em ocracia em grande escala: instituies polticas necessrias .
97-113; necessidade de representantes eleitos. 106-109; origens
e desenvolvim ento, 100-101; resum o da. Fig. 6. 99
Democracia participante. Veja Representao, governo representativo
D esenvolvim ento humano: vantagem dem ocrtica, 68-71
Direitos sociais e econmicos nas constituies dos pases dem ocr
ticos, 136-137
Direitos: vantagem dem ocrtica, 61-64
D ivises culturais, solues para: Blgica, 213-214; H olanda, 213214; Sua, 213-214
Eleies. Veja Representao, governo representativo
Escala da dem ocracia. Veja Tam anho do sistema poltico
Estado: definio, 52-53
Europa: origens das instituies dem ocrticas na, 27-31
Flandres: incio do desenvolvim ento dem ocrtico, 30-31
Florena: com o repblica. 25
Governo parlam entarista: origens do. 139-141
Governo presidencialista: origens, 139; versus sistem as parlam en
taristas em pases dem ocrticos, 139
Grcia: com posta de cidades-estado, 21
Holanda: incio do desenvolvim ento dem ocrtico, 30-31
Igualdade: lgica da. 20: restrio , 34-35; voto em igualdade como
exigncia democrtica, 49; (Veja tambm Igualdade poltica)
Igualdade poltica, justificativa para: competncia dos cidados, 8991; igualdade intrnseca, 77-81; incluso de adultos como critrio
democrtico, 90-92
Incluso de adultos: critrio democrtico, 49-50. Veja tambm Igual
dade poltica
ndia: explicaes para a dem ocracia, 176-180
Inform ao: necessidade de fontes alternativas de, 111-112

Sobre a democracia

229

Inglaterra: crescim ento do Parlam ento, 31-35; eleitorado de 18311931, Fig. 2, 34


Instituies democrticas: aprofundamento nas velhas democracias, 12;
origens no norte da Europa, 27-31
Interesses pessoais: proteo da dem ocracia, 65-66
Islndia: origens dem ocrticas, 30-31
Itlia: governo popular nas cidades-estado, 25
Julgam entos ticos: diferentes das opinies cientficas, 86-88
Legislativo unicam eral versus bicam eral nos pases dem ocrticos,
137-138
Liberdade de expresso: necessidade de. 110-111
Lijphart, Arend: sobre a dem ocracia de associao, 213-214
M adison, James: definio de repblica e de dem ocracia, 26
Mill, Jam es: sobre o sistem a de representao , 119-120
Mill, John Stuart: necessidade do governo representativo, 108-109;
sufrgio, 91
M ontesquieu. 31: sobre a representao, 119
Organizaes internacionais: aspectos no-dem ocrticos das. 128132
Pases dem ocrticos: Apndice C, 217; nm ero de, 18
Participao: critrio democrtico, 49: custos da. Tabela 1. 122-124
Partidos polticos: bipartidarism o versus sistem as m ultipartidrios,
153-154; em pases democrticos, 147-154; origens dos, 100-105
Paz, busca da: entre as dem ocracias, 70-71
Poder: tendncia a corrom per, 87-91
Poliarquia, dem ocracia polirquica: critrios para a dem ocracia,
Fig. 7, 106; definio, 104; escala, 116-117
Prosperidade: caracterstica dos pases democrticos modernos, 71-74
Referendos em pases dem ocrticos, 139
Regim es antidem ocrticos, queda, 11
Representao, governo representativo: com parao com os gregos
ou dem ocracia de assem blia, 117-120; funcionrios eleitos
como exigncia dem ocrtica, 99; Jean-Jacques Rousseau sobre,
118; lim ites da dem ocracia de assem blias populares, 125-127:
necessidade de eleies livres, justas e freqentes, 109-110;
origens no-democrticas, 100-105; os antifederalistas sobre, 118119
R esponsabilidade moral: vantagem dem ocrtica, 68

230

Robert A. Dahl

Reviso jurdica nos pases dem ocrticos, 137-138


Roma: dem ocracia em, 13; governo, 24-25; repblica, 23
R ousseau, Jean-Jacques: sobre a representao, 118
Rssia, 11
Sistem as eleitorais: Apndice A, 209; com o soluo para conflitos
culturais, 171; variaes nos, 147-158
Sistemas federais versus unitrios em pases democrticos, 136-137
Sociedades de caa e coleta: dem ocracia nas, 19-20
Sufrgio universal: excluses do, 103-104: exigncia democrtica, 13.
92, 111-112. Veja tambm Igualdade poltica, justificativa para
Sua: origens dem ocrticas, 28-31
Tam anho do sistem a poltico: conseqncias para as instituies
dem ocrticas, 104-105; lei do tempo e dos nm eros, 124-125;
um dilema democrtico, 124-125; variaes na democracia depen
dendo do tam anho, 115-118
Tirania, evitam ento da: uma vantagem dem ocrtica, 59-61
Ttulo dos juizes nos pases dem ocrticos, 138-139
Tocqueville, Alexis de: A democracia na Amrica, 13
Tracy, Destutt de: sobre a representao, 119-120
Trade-offs. Veja Valores: julgamentos de valor e julgam entos em p
ricos
Tutela: alternativa para a dem ocracia, 83; pontos fracos, 85-88
Unio Sovitica, 11
Valores: julgam entos de valor e julgam entos em pricos, 38-39. 4243; negociaes entre os, 38-39
Veneza: repblica, 25-26
Vikings: igualdade e desigualdade entre os, 29

___ Q.

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