Relatório Antonio Anastasia

RELATOR: Senador ANTONIO ANASTASIA
1. RELATRIO
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Da
COMISSO
ESPECIAL
DO
IMPEACHMENT,
referente
admissibilidade da DEN n 1, de 2016 [DCR

no 1, de 2015, na origem] Denncia por
crime de responsabilidade, em desfavor da
Presidente da Repblica, Dilma Vana
Rousseff, por suposta abertura de crditos
suplementares por decretos presidenciais,
sem autorizao do Congresso Nacional
(Constituio Federal, art. 85, VI e art. 167,
V; e Lei n 1.079, de 1950, art.10, item 4 e
art. 11, item 2); e da contratao ilegal de
operaes de crdito (Lei n 1.079, de 1950,
art. 11, item 3).
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PARECER N, DE 2016
86 da Constituio Federal (CF), do art. 44 da Lei no 1.079, de 10 de abril de

1950, e dos arts. 377, I, e 380, I e II, do Regimento Interno do Senado
Federal, a Denncia (DEN) no 1, de 2016, que trata da Denncia por crime
de responsabilidade, em desfavor da Presidente da Repblica, Dilma Vana
Rousseff, por suposta abertura de crditos suplementares por decretos
presidenciais, sem autorizao do Congresso Nacional (Constituio
Federal, art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079, de 1950, art.10, item 4 e
art. 11, item 2); e da contratao ilegal de operaes de crdito (Lei n
1.079, de 1950, art. 11, item 3).
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Vem a esta Comisso Especial, para anlise, nos termos do art.
Cabe a esta Comisso Especial analisar, neste momento, se

esto presentes os requisitos legais necessrios para a admissibilidade da
denncia e, assim, definir se a pea acusatria deve ou no ser objeto de
A denncia foi originalmente recebida em 02.12.2015 pela

Presidncia da Cmara dos Deputados e autuada como Denncia por Crime
de Responsabilidade (DCR) n 1, de 2015. A Comisso Especial destinada a
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deliberao no mbito do Senado Federal (art. 49 da Lei no 1.079, de 1950).
dar parecer sobre a matria naquela Casa legislativa opinou, em 11/04/2016,

pela admissibilidade da acusao e pela consequente autorizao de
instaurao, pelo Senado Federal, do respectivo processo de crime de
extraordinria realizada em 17.04.2016, autorizou a instaurao de processo

contra a Presidente da Repblica por crime de responsabilidade, atendendo
aos requisitos constitucionais.
Aps leitura da matria no Plenrio do Senado Federal, no dia
19.04.2016, a presente Comisso Especial foi eleita no dia 25.04.2016 e
instalada no dia 26.04.2016 para examinar a denncia em epgrafe.
No dia 28.04.2016, esta Comisso Especial, a ttulo de
diligncias julgadas necessrias, ouviu os denunciantes, Miguel Reale Jnior
e Janana Conceio Paschoal. No dia 29.04.2016, foi ouvida a defesa da
denunciada, com a presena do Advogado-Geral da Unio, Jos Eduardo
Cardozo (atuando nos termos do art. 22 da Lei no 9.028, de 12 de abril de
1995), o Ministro de Estado da Fazenda, Nelson Barbosa, e a Ministra da
Agricultura e Pecuria, Ktia Abreu.
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O Plenrio da Cmara dos Deputados, em sesso deliberativa
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responsabilidade.
Nos dias 02 e 03.05.2016, a Comisso ouviu especialistas

indicados por ambos os lados. No dia 02.05, o procurador do Ministrio
Pblico junto ao TCU, Jlio Marcelo de Oliveira, o presidente do Instituto
professor da USP Jos Maurcio Conti, e, no dia 03.05, o professor da UFRJ
Geraldo Prado, o professor da Uerj Ricardo Lodi Ribeiro, e o advogado
Marcelo Lavenre.
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Internacional de Estudos de Direito do Estado, Fbio Medina Osrio, e o
O Senado Federal atua como rgo julgador no processo de

impeachment, responsvel por decidir sobre a ocorrncia ou no de crime
de responsabilidade por parte da Presidente da Repblica, e na primeira fase
recebimento, tal como acontece no mbito judicirio, aplicando-se, no que
couber, o Cdigo de Processo Penal.
A Lei no 1.079, de 10 de abril de 1950, que define os crimes de
responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento, no dispe
especificamente sobre o procedimento, uma vez que, pela Constituio de
1946, em vigor data de sua edio, cabia Cmara dos Deputados proceder
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desse processo analisa os aspectos formais da denncia com vistas ao seu
responsabilidade. Ao Senado Federal cabia, to somente, o julgamento

propriamente dito.
Com o objetivo de adaptar aquele diploma legal Constituio
de 1988, o Supremo Tribunal Federal (STF), quando do processo e
julgamento do Presidente Fernando Collor por crime de responsabilidade,
em 1992, entendeu que o art. 45 da Lei n 1.079, de 1950 deveria ser aplicado
admissibilidade da denncia pelo Senado Federal. Este dispositivo trata da
admissibilidade de denncias por crime de responsabilidade dos Ministros
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pronncia do Presidente da Repblica nos processos por crime de
do STF e do Procurador-Geral da Repblica, por esta Casa. o seguinte o

texto:
se- dentro de 48 horas e, depois de eleger o seu presidente

e relator, emitir parecer no prazo de 10 dias sobre se a
denncia deve ser, ou no julgada objeto de deliberao.
Dentro desse perodo poder a comisso proceder s
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Art. 45. A comisso a que alude o artigo anterior, reunir-
diligncias que julgar necessrias.

Como se observa, o dispositivo bastante singelo, registrando
apenas o prazo para o procedimento e a possibilidade de os membros da
registrar, previso para defesa nessa primeira fase.
Assim, em relao admissibilidade ou recebimento da
denncia (expresso que utilizada pela Lei no 1.079, de 1950), cabe aplicar,
como norma subsidiria, o Cdigo de Processo Penal (CPP), por fora do
art. 38 da citada Lei n 1.079, de 1950, in verbis:
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Comisso requerer diligncias, se julgarem necessrio. No h, vale
Repblica e dos Ministros de Estado, sero subsidirios

desta lei, naquilo em que lhes forem aplicveis, assim os
regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, como o Cdigo de Processo Penal.
No mbito do processo penal, o recebimento da denncia
tambm se d antes da resposta do acusado (arts. 396 e 406 do CPP). S
depois do recebimento da pea acusatria que se forma o processo
propriamente dito, estabelecendo-se a composio triangular (juiz-acusadoracusado) para julgamento. Esse momento se d, no processo de
4
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Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da
impeachment, aps a admisso da denncia na primeira votao em Plenrio

do Senado Federal (arts. 46 a 49 da Lei no 1.079, de 1950).
presentes os requisitos legais, sem entrar no mrito. Com base nessa anlise,
o julgador decide se recebe a denncia, dando prosseguimento ao feito, ou
se a rejeita.
No estando presente qualquer das hipteses de rejeio da
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Nesta primeira fase, portanto, deve-se verificar apenas se esto
denncia, o julgador deve receb-la. Nesses termos, a anlise inicial deve

ser, a princpio, formal. o recebimento que d incio efetivo ao processo
acusatrio, aps o qual o julgador cita o ru para responder as imputaes.
49 da Lei no 1.079, de 1950). A partir da segue a primeira instruo, perante
esta Comisso Especial.
Com efeito, as anlises seguintes limitam-se ao reconhecimento
ou no de indcios suficientes para a caracterizao da justa causa do
prosseguimento do impeachment, nada mais.
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Esse o ato que inaugura a segunda fase do processo de impeachment (art.
2.1. O instituto do impeachment

O impeachment surgiu, segundo registram os
estudiosos da matria, na Inglaterra, no sculo XIV1. Visava a punir
criminalmente os Ministros do Rei, uma vez que o prprio monarca era
considerado em si mesmo impassvel de qualquer espcie de sano.
H registros de que o Parlamento Ingls, em 1376,
se valeu do instituto para condenar William Latimer, por acusaes de
corrupo e opresso2. Foi este o primeiro caso em que as casas do
Parlamento racionalizaram o impeachment, convertendo-o em processo e
1
VAN TASSEL, EMILY FIELD & FINKELMAN, PAUL. IMPEACHABLE OFFENSES. A

Documentary History from 1787 to the Present. Washington: Congressional Quarterly. p. 17.
2
Idem Ibidem.
5
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2. ANLISE
Embora o instituto tenha cado em desuso na Gr-Bretanha

durante os sculos4, tendo os ingleses se valido com maior frequncia de um
mecanismo denominado Bill of Attainder5, o impeachment veio a ser
consagrado como instrumento de controle nos Estados Unidos, a partir da
promulgao da Constituio da Virgnia, editada em 1776, e da prpria
Constituio Americana, em 17876.
Como a Constituio Americana adotou como forma de
governo a repblica e como sistema de governo o presidencialismo, era
necessrio conceber um mecanismo de controle de conduta dos homens
pblicos que exercessem funes tanto no Executivo, quanto no Judicirio.
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julgamento definitivos, tendo os Comuns como acusadores e os Lordes como

julgadores3.
O Presidente, o Vice-Presidente, e todos os agentes

polticos civis dos Estados Unidos sero afastados de suas
funes quando indiciados e condenados por traio,
suborno, ou outros delitos ou crimes graves 7.
Ao Senado foi atribuda a competncia de processar e julgar as
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A opo constitucional foi de prever a possibilidade de remoo

por meio do mecanismo de impeachment. Para o Executivo, a previso
constitucional consta do artigo 2, seo 4:
Justice da Suprema Corte preside o julgamento, sendo necessrio o voto de

dois teros dos seus membros para a condenao (artigo 1, seo 3)8:
BARROS,
Sergio
Resende.
Estudo
sobre
o
Impeachment.
Disponvel
em
http://www.srbarros.com.br/pt/estudo-sobre-o-impeachment.cont. Acessado em 1.5.2016.
4
http://www.parliament.uk/siteinformation/glossary/impeachment/.
5
Bill of Attainder era um ato legislativo que declarava uma pessoa culpada de crime, sem julgamento. Foi
abolida no Reino Unido em 1870 e foi expressamente proibida nos Estados Unidos pela Constituio
Americana (Seo 9).
6
BARROS, Sergio Resende. ob. cit.
7
Traduo livre. Redao original: The President, Vice President and all civil Officers of the United States,
shall be removed from Office on Impeachment for, and Conviction of, Treason, Bribery, or other high
Crimes and Misdemeanors.
8
Traduo livre. Redao original: The Senate shall have the sole Power to try all Impeachments. When
sitting for that Purpose, they shall be on Oath or Affirmation. When the President of the United States is
tried, the Chief Justice shall preside: And no Person shall be convicted without the Concurrence of two
thirds of the Members present.
6
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acusaes de impeachment. Quando o acusado for o Presidente, o Chief
O Senado exclusivamente deter o poder de julgar todas

as acusaes de Impeachment. Quando reunidos para esse
julgamento do Presidente dos Estados Unidos ser
presidido pelo Presidente da Suprema Corte: E nenhuma
pessoa ser condenada a no ser pelo voto de dois teros
dos membros presentes.
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fim, os Senadores prestaro juramento ou compromisso. O
Nem a linguagem da Constituio, tampouco os debates da

conveno constitucional contm uma definio conclusiva do que os
Fundadores dos Estados Unidos tinham em mente quando optaram pela
redao outros delitos ou crimes graves para o preceito constitucional10.
Alexander Hamilton, um dos membros da Conveno
Constitucional, no Federalist Papers n. 65, de 7 de maro de 1788, oferece
as melhores explicaes sobre o tema:
Uma Corte adequadamente constituda para julgar os
processos de impeachment um bem a ser desejado,
embora difcil de ser obtido num governo que
integralmente eleito. Os assuntos submetidos sua
Artigo 1, Seo 2. The House of Representatives shall choose their speaker and other officers; and shall
have the sole power of impeachment.
10
BROWN, H. Lowell. High Crimes and Misdemeanors in Presidential Impeachment. New York: Palgrave
Macmillan. P. 1. Lowell Brown aponta que "para os casos de traio, a Constituio trouxe definio no
Artico 3, Seo 3. Suborno, por outro lado, era um crime j bem delineado no common law e em leis. p.
2.
7
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Mediante a leitura do preceito da Constituio Americana acima

reproduzido fica evidente que a previso de que os agentes pblicos podero
ser indiciados e condenados por traio, suborno, ou outros delitos ou
crimes graves , em sua parte final, de textura aberta e, por tal razo, pode
gerar controvrsias interpretativas.
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Cmara dos Representantes ficou atribuda a competncia

para indiciar os acusados9.
jurisdio so as ofensas que decorrem de m-conduta

dos homens pblicos, ou, em outras palavras, do abuso
ou violao da confiana pblica. Eles so de uma
denominada POLTICA, pois esto relacionados
majoritariamente a danos cometidos imediatamente
contra a prpria sociedade. O processamento dessas
ofensas, por essa razo, raramente falhar em agitar
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natureza que com propriedade peculiar pode ser
paixes de toda a comunidade, e em dividi-la entre partes

mais ou menos amigveis ou inimigas ao acusado11.
luz do seu uso histrico, as expresses delitos e crimes

graves possuam um significado comum compreendido
pelos delegados [da Conveno Constitucional] que era
independente das palavras em si. Quando compreendidas
como parte de um debate mais amplo relacionado
natureza da presidncia em si, o que emerge desses debates
da conveno constitucional e das convenes estaduais de
ratificao [da Constituio] um entendimento de que ao
se adotar as expresses delitos e crimes graves como
fundamentos para o impeachment presidencial, o
presidente poderia ser removido por abuso dos poderes do
11
Traduo livre. Redao original: A well-constituted court for the trial of impeachments is an object not
more to be desired than difficult to be obtained in a government wholly elective. The subjects of its
jurisdiction are those offenses which proceed from the misconduct of public men, or, in other words, from
the abuse or violation of some public trust. They are of a nature which may with peculiar propriety be
denominated POLITICAL, as they relate chiefly to injuries done immediately to the society itself. The
prosecution of them, for this reason, will seldom fail to agitate the passions of the whole community, and
to divide it into parties more or less friendly or inimical to the accused.
8
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conclui que:
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com base nas explicaes de Hamilton que Lowell Brown
cargo e, daquela forma, a Repblica estaria protegida

das arbitrariedades de um monarca eleito e a ordem
constitucional seria preservada12.
emergiu dos debates de ratificao [da Constituio] tanto nas assembleias
estaduais para anlise da proposta de texto constitucional quanto nos partidos
Federalista e Antifederalista, foi a de que o impeachment servia como o
mecanismo pelo qual o Legislativo poderia manter os outros poderes do
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Em concluso, o autor destaca que a viso de impeachment que
governo em cheque para no excederem a sua autoridade e por meio do qual

os agentes pblicos federais [...] poderiam ser responsabilizados e punidos
pela prtica de delitos13.
impeachment no deve ser visto como uma duplicao do processo criminal.
Segundo Edwin Firmage e outros, o processo de impeachment no foi
designado para ser um processo criminal ou, num senso estritamente tcnico,
um julgamento criminal. Defender essa assertiva representaria dizer que o
agente teria um direito de propriedade irrevogvel frente ao cargo pblico.
Para os autores o impeachment um procedimento de pura
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Porm, em virtude da natureza poltica que detm, o
o Estado contra graves delitos estatais. Ele no toca nem a pessoa, nem a sua
propriedade, mas simplesmente priva o acusado dos seus direitos
polticos14.
No cabe avanar na evoluo e aplicao histrica do instituto
no direito comparado algo que j foi muito bem exposto pelo Senador
Fernando Bezerra Coelho na 3 Reunio desta Comisso. No entanto,
12
BROWN, H. Lowell. p. 2.
Id. p. 34.
14
FIRMAGE, E. B., MANGRUM, R. C., & PENN, W.. (1975). Removal of the President: Resignation and
the Procedural Law of Impeachment. Duke Law Journal, 1023, 1030 (1974).
13
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natureza poltica. No bem designado a punir um ofensor mas para proteger
reputamos importante situar especificamente no direito brasileiro a evoluo

do instituto.
a atingir os Ministros, mas no o Imperador (que, nos termos do art. 99 da

Constituio Imperial, no estava sujeito a responsabilidade alguma por
seus atos). Era previsto, naquela poca, como procedimento de natureza
criminal, regido pelo direito penal comum.
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No Imprio, o impeachment era um processo criminal destinado
Com a Repblica, verificaram-se duas mudanas substanciais

na natureza do instituto: a) deixava ele de atingir apenas os Ministros para
poder ser dirigido ao Chefe de Governo e de Estado (Presidente da
sob a responsabilidade do Poder Legislativo. Desde a Constituio de 1891,

portanto, o Brasil adotou, por assim dizer, a linhagem americana do
instituto do impeachment.
Em outras palavras: no impeachment, tal como aplicado nos
Estados Unidos da Amrica e no Brasil, conforme Paulo Brossard esclareceu
em sua obra clssica O Impeachment, no se apura seno a
responsabilidade poltica, atravs da destituio da autoridade e sua
eventual desqualificao para o exerccio de outro cargo (p. 37).
Justamente por isso, o STF, no julgamento do clebre Mandado
de Segurana (MS) n 21.564/DF (impetrado pelo ento Presidente Fernando
Collor), consignou os aspectos concernentes natureza marcadamente
poltica do instituto do impeachment, bem assim o carter poltico de sua
motivao e das prprias sanes que enseja e a natureza estritamente
poltico-administrativa desse instituto (conforme trechos do voto do
Ministro Celso de Mello).
10
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criminal, julgado pelo Poder Judicirio, para se configurar em juzo poltico,
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Repblica); e b) tambm deixava o impeachment de constituir processo
Em resumo, nas palavras da hoje Ministra do STF, professora

Crmen Lcia Antunes Rocha, a finalidade do impeachment a
concretizao do princpio da responsabilidade, sem a qual o prprio
do povo, se mantm (Processo de responsabilidade do Presidente da
Repblica. Renncia do Presidente aps o recebimento da denncia pelo
Senado Federal. Ininterruptibilidade do processo. Eficcia da deciso
condenatria do Presidente renunciante, in A OAB e o Impeachment, p.
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princpio democrtico no existe, nem o governo honesto, que o direito
154-155).
A defesa apresentada pela Senhora Presidente da Repblica

reconhece a natureza jurdica do crime de responsabilidade como infraes
poltico-administrativas (fl. 32, da defesa):
De incio, podemos afirmar que os crimes de
responsabilidade devem ser vistos como infraes
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2.2. Natureza jurdica dos crimes de responsabilidade
por determinados agentes polticos em razo dos mandatos

que exercem ou dos cargos pblicos que ocupam, na
conformidade do estabelecido na Constituio e na
legislao especial que os disciplina.
Todavia, contraditoriamente, em diversas passagens, a defesa
pretende aplicar normas do regime jurdico penal ao caso. Da porque, fazse necessrio, desde j, apresentar os substratos doutrinrios e
jurisprudenciais que afastam a pretenso de equiparar os crimes de
responsabilidade e por conseguinte o regime jurdico prprio aos crimes
11
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poltico-administrativas suscetveis de serem praticadas
regidos pelo Cdigo Penal e Processual Penal (este, como sabido, deve ser
aplicado apenas subsidiariamente, por fora do art. 38 da citada Lei n 1.079,
Pois bem. Muito j se discutiu sobre a natureza jurdica dos

crimes de responsabilidade, at mesmo em razo da equivocada
nomenclatura herdada do Imprio e repetida pelas Constituies
republicanas. Trata-se de questo essencial para o procedimento ora em
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de 1950).
curso nesta Comisso, e no apenas para discusses acadmicas ou

doutrinrias.
O primeiro ponto a inadequao do nome jurdico: crimes de
Nos termos do art. 1 da Lei de Introduo ao Cdigo Penal

(Decreto-Lei n 3.914, de 9 de dezembro de 1941) considera-se crime a
infrao penal que a lei comina pena de recluso ou de deteno, quer
isoladamente, quer alternativa ou cumulativamente com a pena de multa;
contraveno, a infrao penal a que a lei comina, isoladamente, pena de
priso simples ou de multa, ou ambas, alternativa ou cumulativamente.
[grifamos]
Inexiste sano caracterstica da infrao penal nos crimes de
responsabilidade. Tais crimes so mais condutas de responsabilidade
funcional do que mesmo crimes. No se apresentam dotados de ilicitude
penal especificamente, embora sejam atos ilcitos, contrrios ao direito, mas,
no necessariamente s normas penais em si.
Vrios pontos devem ser levados em considerao. No h bis
in idem na condenao por crime de responsabilidade e por crime comum no
12
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determinadas infraes polticas.
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responsabilidade. Tal expresso abrange tanto crimes funcionais como
mesmo caso, em face da distinta natureza das sanes aplicveis. O art. 3

da Lei n 1.079, de 1950, determina que a imposio da pena referida no
artigo anterior [perda do cargo, com inabilitao, at cinco anos, para o
do acusado por crime comum, na justia ordinria, nos termos das leis de
processo penal.
To marcante a natureza poltica do instituto que se a
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exerccio de qualquer funo pblica] no exclui o processo e julgamento
autoridade se desligar do cargo no se instaurar processo. Alm disso, da

deciso final, seja condenatria ou absolutria, no cabe recurso ao Poder
Judicirio que pretenda revisitar o mrito do julgamento.
julga no a pessoa, mas o desempenho da funo, a sua responsabilidade

administrativo-poltica.
Isso, contudo, no afasta o rito judicialiforme a que se referiu
o STF no julgamento do Caso Collor (MS n 21.564/DF), mesmo porque,
em se tratando de julgamento poltico e feito por rgo poltico, a garantia
do acusado est no respeito irrestrito s regras do devido processo legal.
Essa natureza jurdico-constitucional, e no penal, dos crimes
de responsabilidade foi detida e profundamente analisada no voto proferido
pelo Relator, Ministro Celso de Mello, no julgamento da Referenda Medida
Cautelar na Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4.190/RJ, no Plenrio
do STF:
Parte expressiva da doutrina, ao examinar a natureza
jurdica do crime de responsabilidade, situa-o no plano
poltico-constitucional
(PAULO
BROSSARD,
O
13
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questes tcnicas ou garantias prprias de um julgamento penal. O que se
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No se pode exigir de um julgamento poltico a identidade de
Impeachment, p. 83, item n. 56, 3 ed., 1992, Saraiva;

THEMISTOCLES BRANDO CAVALCANTI, A
Constituio Federal Comentada, vol. II/274-279, 3 ed.,
Poder Judicirio, vol. 1/40-41, item n. 2, 1943, Forense;
GILMAR
FERREIRA
MENDES,
INOCNCIO
MRTIRES COELHO e PAULO GUSTAVO GONET

BRANCO, Curso de Direito Constitucional, p. 968/969,
SF/16127.30073-35
1956, Konfino; CASTRO NUNES, Teoria e Prtica do
item n. 7.2, 4 ed., 2009, IDP/Saraiva; WALBER DE

MOURA AGRA, Curso de Direito Constitucional, p.
460/461, item 24.3.2, 4 Ed., 2008, Saraiva; DIRLEY DA
MOTTA e GUSTAVO BARCHET, Curso de Direito

Constitucional, p. 721/723, item n. 8.4, 2007, Elsevier,
v.g.).
H alguns autores, no entanto, como AURELINO LEAL
(Teoria e Prtica da Constituio Federal Brasileira,
Primeira Parte, p. 480, 1925), que qualificam o crime de
responsabilidade como instituto de direito criminal.
Por entender que a natureza jurdica do crime de
responsabilidade permite situ-lo no plano estritamente
poltico-constitucional,
revestido
de
carter
evidentemente extrapenal, no posso deixar de atribuir, a

essa
figura,
administrativo,
qualificao
desvestida,
em
de
ilcito
poltico-
conseqncia,
de
conotao criminal [...]
14
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935/939, item n. 3.6, 2 Ed., 2008, JusPodivm; SYLVIO
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CUNHA JNIOR, Curso de Direito Constitucional, p.
Com
efeito,
crime
comum
crime
de
responsabilidade so figuras jurdicas que exprimem

conceitos inconfundveis. O crime comum um aspecto
se ilicitude poltico-administrativa. O legislador
constituinte utilizou a expresso crime comum,
significando ilcito penal, em oposio a crime de
responsabilidade,
significando
infrao
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da ilicitude penal. O crime de responsabilidade refere-
poltico-
administrativa (STF, ADI 4190 MC-REF, Rel. Min.

Celso de Mello, Tribunal Pleno, j. 10/03/2010)
coisa se atribuir Unio como faz a Corte a competncia para legislar

sobre crimes de responsabilidade; outra, distinta e que no pronunciada
pela Corte, muito ao contrrio seria reconhecer nesses crimes uma
caracterstica de infraes penais propriamente ditas. Igual o entendimento
do Ministro Carlos Ayres Britto (voto proferido na citada ADI n 4.190/RJ e
tambm, na qualidade de Relator, na ADI n 2962).
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Nesse julgado, inclusive, o voto do Relator deixa claro que uma
aos crimes de responsabilidade, embora entenda ser competncia da Unio

defini-los, assim como seu processo. Essa concluso fica clarssima quando
analisamos o caso-lder da jurisprudncia da Corte sobre a competncia para
definir esses ilcitos. Na ADI-MC n 1628-8/SC, julgada em 30.06.1997, o
Relator, Ministro Nelson Jobim, reconhece a competncia federal sem,
contudo, adentrar na natureza jurdica dos crimes de responsabilidade.
No sentido, alis, de que os crimes de responsabilidade no
tm natureza criminal, colhem-se as lies de Srgio Vallado Ferraz, para
quem melhor seria denomin-los infraes constitucionais ou infraes
15
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Reitere-se: o STF jamais reconheceu natureza de ilcito penal
poltico-administrativas, para lhes ressaltar o que so: atos que atentem

contra a Constituio, e cuja natureza jurdica de Direito Constitucional e,
portanto, impregnada de consideraes polticas, e no de Direito Penal em
No diferente a lio da Ministra Crmen Lcia Antunes

Rocha, ao reconhecer que "o objetivo do processo de impeachment poltico,
sua institucionalizao constitucional, seu processamento jurdico, mas no
SF/16127.30073-35
sentido estrito (Curso de direito legislativo, p. 182).
penal". (ROCHA, Crmem Lcia Antunes. Processo de responsabilidade do

Presidente da Repblica. Renncia do Presidente aps o recebimento da
denncia pelo Senado Federal. Ininterruptibilidade do processo. Eficcia da
Impeachment. Braslia: Tipogresso, 1993, p. 156.)
Idntico o entendimento de Vidal Serrano Nunes Jnior e Luiz
Alberto David Arajo (Curso de Direito Constitucional, p. 365), Dirley da
Cunha Jnior (Curso de Direito Constitucional, p. 1040), Leo Van Holthe
(Direito Constitucional, p. 736), Alexandre de Moraes (Constituio do
Brasil Interpretada e Legislao Constitucional, p. 1263), Ren Ariel Dotti
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deciso condenatria do Presidente renunciante. In: OAB. A OAB e o
renome. Na doutrina clssica, podemos citar as lies de Themstocles

Brando Cavalcanti (A Constituio Federal Comentada, vol. 2, p. 263),
Carlos Maximiliano (Comentrios Constituio Brasileira de 1946, p.
643), Paulo Brossard (O Impeachment, p. 76), Raul Chaves (Crimes de
Responsabilidade, p. 59), Jos Afonso da Silva (Curso de Direito
Constitucional Positivo, p. 548), Jos Cretella Jnior (Natureza Jurdica do
Impeachment no Brasil, in Revista dos Tribunais, n. 355, p. 20) e Miguel
Reale o pai (Impeachment conceito jurdico, in Revista dos Tribunais, n.
355, p. 67).
16
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(Curso de Direito Penal, p. 493), entre vrios outros doutrinadores de
Depreende-se, ento, conforme Lus Regis Prado e Diego Prezzi

Santos, a necessidade de se interpretar a infrao (crime) de
responsabilidade lanando mo de regras e tcnicas que lhe so afetas, sem
do ordenamento jurdico (Infrao (crime) de responsabilidade e
impeachment, p. 10).
Esse entendimento majoritrio na doutrina. E tambm no
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buscar trasladar regras, institutos e categorias inerentes a outros ramos
nascedouro do instituto do impeachment como hoje o entendemos: os

Estados Unidos da Amrica (conferir Campell Black, Constitutional Law, p.
139, alm das lies clssicas de Alexis de Tocqueville, De La Democrati
podemos fazer o registro das principais distines entre os crimes comuns e

os crimes de responsabilidade.
Os primeiros submetem-se ao regime de tipicidade fechada,
estrita, enquanto os crimes de responsabilidade so regidos por normas
tpicas abertas, como as constantes da Lei n 1.079, de 1950, e da prpria
Constituio. Os crimes comuns so punveis com recluso, deteno ou
multa, ao passo que as infraes de responsabilidade propriamente ditas tm
a pena de impeachment e de inabilitao para o exerccio de cargo ou funo
pblica por oito anos. Em terceiro lugar, os crimes comuns so de julgamento
exclusivo pelo Poder Judicirio, enquanto os crimes de responsabilidade so
julgados, em se tratando do Presidente da Repblica, por rgo poltico, o
Senado Federal, aps a autorizao poltica da Cmara dos Deputados.
Conquanto a diferenciao de regimes jurdicos seja, a nosso
ver, questo j pacificada, no se pretende, com isso, afastar princpios caros
ao Estado Democrtico de Direito, especificamente no mbito do Direito
17
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Em resumo de todas essas lies doutrinrias e jurisprudenciais,
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em Amerique, vol. 1, p. 171).
Sancionador. Afinal, no dizer de Fbio Medina Osrio, "o impeachment

um claro exemplo de responsabilidade poltica disciplinada num processo
jurdico, em que se asseguram direitos de defesa, contraditrio e
(MEDINA OSRIO, Fbio. Teoria da improbidade administrativa: m
gesto pblica - corrupo - ineficincia. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2007, p. 103.)
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prerrogativas democrticas aos acusados, acusadores e julgadores".
tem sido observada neste rito do impeachment, especialmente a partir da

considerao do cdigo de processo penal como fonte subsidiria desse
processo, alm de apontamentos doutrinrios e jurisprudenciais.
Por fim, oportuno lembrar que a Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF (Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000) dispe que as
ofensas aos seus dispositivos so passveis de responsabilizao por crime
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Exatamente por isso, a garantia do devido processo legal deve e
Art. 73. As infraes dos dispositivos desta Lei

Complementar sero punidas segundo o Decreto-Lei
no 2.848, de 7 de dezembro de 1940 (Cdigo Penal); a Lei
no 1.079, de 10 de abril de 1950; o Decreto-Lei no201, de
27 de fevereiro de 1967; a Lei no 8.429, de 2 de junho de
1992; e demais normas da legislao pertinente. [grifamos]
Improbidade administrativa e crimes de responsabilidade so
dois regimes de responsabilizao poltico-administrativa com a mesma
finalidade de punio, mas que se dirigem a agentes diferentes. O primeiro
18
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de responsabilidade:
o regime previsto no art. 37, 4 da CF e regulado pela Lei n 8.492, de 1992.

O segundo o regime fixado nos arts. 52, I e II, 85 e 102, I, c da CF e
disciplinado pela Lei n 1.079, de 1950. O primeiro pune agentes pblicos,
Relevante, portanto, considerar tal aspecto, haja vista a

similitude das imputaes, e especialmente considerando que estamos numa
primeira fase do julgamento, qual seja, do recebimento da denncia,
SF/16127.30073-35
lato sensu; o segundo, exclusivamente agentes polticos.
oportunidade que est em pauta a justa causa para o processamento da
prtica de crimes pela Presidncia da Repblica sem o risco de ruptura

institucional
A assertiva aduzida pela defesa de que o impeachment, tal qual
vem sendo processado, configuraria um golpe de Estado absolutamente
impertinente quando se examina a estrutura de controle entre os Poderes
(da seu carter horizontal e no hierrquico) dos crimes cometidos pelo
Presidente da Repblica, estabelecida pela Constituio de 1988.
Com efeito, nos termos do art. 86 da Carta da Repblica, o
julgamento de crimes cometidos pelo Presidente da Repblica se d ou pelo
Supremo Tribunal Federal, nas infraes penais comuns, ou pelo Senado
Federal, nos crimes de responsabilidade. Em ambos os casos, o
processamento dos crimes s possvel aps admitida a acusao por dois
teros da Cmara dos Deputados.
Pela redao do referido dispositivo, fcil constatar que o
impeachment se apresenta como um mecanismo de controle e represso de
19
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2.3. Impeachment como mecanismo de controle horizontal da
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acusao.
delitos presidenciais, tendo o constituinte optado pelo exerccio desse

controle, quer pelo Senado Federal, quer pelo Supremo Tribunal Federal, a
depender da natureza do crime cometido.
check and balance entre os Poderes, o qual tem por escopo apurar a
responsabilidade do Presidente da Repblica pelo cometimento de crimes de
responsabilidade. um instrumento de horizontal accountability.
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O impeachment, assim, nada mais do que um instrumento de
E isso no sem razo.

Alguns importantes doutrinadores internacionais, como o
Professor da Universidade de Yale, Bruce Ackerman, apontam riscos ao
American Republic15, Ackerman foca nos riscos e perigos na emerso e

expanso de um regime presidencialista imperial.
Por tal razo que a necessidade de exerccio do controle
horizontal dos crimes presidenciais importantssima, pois somente assim
se assegura o cumprimento das leis e o fortalecimento das instituies, e se
evita abusos.
Nesse sentido, comungamos da afirmao da defesa (fl.3) de
que, com o advento do Estado Democrtico de Direito, o imprio absoluto
da lei e da vida democrtica passou a reger e iluminar a vida de todos os
brasileiros, fazendo-se necessrio reforar que tal ocorre sem exceo, isto
, submetendo especialmente os agentes polticos que manejam
prerrogativas pblicas adstritas finalidade cogente, qual seja, o interesse
pblico.
15
Ackerman, B. A., & Ebrary Academic Complete., 2010. The decline and fall of the American republic.
Cambridge, Mass.: Belknap Press of Harvard University Press.
20
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Poder Executivo. Na sua clssica obra The Decline and Fall of the
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regime de checks and balances por conta do fortalecimento excessivo do
Logo, no h dvidas de que o impeachment um processo

jurdico-poltico que tem, por grande virtude, preservar o regime
democrtico e prevenir a ocorrncia de rupturas institucionais.
excepcional de equilbrio e no instrumento de exceo. Supor que o sistema
presidencialista estaria em cheque pela ocorrncia do impedimento
defender um sistema de tal forma rgido e engessado que submeteria a
Repblica a arbitrariedades de um monarca eleito16.
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preciso deixar claro: o impeachment instrumento
Em outras palavras, o impeachment dialoga com a soberania

popular, mediante arranjo sbio entre as instncias polticas e jurdicas do
Pas.
golpe absolutamente descabida e desprovida de amparo ftico e legal. Pelo
contrrio, o impeachment justamente um mecanismo constitucional que
previne rupturas institucionais, repito.
Desse modo, desde j, merece contraponto a estratgia da defesa
de desqualificar o instituto do impeachment, o procedimento em curso, os
autores da denncia e os segmentos e parlamentares apoiadores da iniciativa,
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Nesse cenrio, a alegao de que o presente impeachment um
golpistas e quebra da ordem democrtica.

Na verdade, a prpria Senhora Presidente da Repblica que,
em discurso pessoal de defesa, em todas as tribunas institucionais, desde o
incio da tramitao do procedimento, vem propagando um discurso retrico
de desconstruo da legitimidade do impeachment que ora se relata.
No se trata, aqui, de contrastar o mandato da Senhora
Presidente da Repblica com ndices crticos de impopularidade; com o
sentimento de rejeio, latente ou explcito, que se alastra em redes sociais
16
BROWN, H. Lowell. p. 2.
21
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associando-os, com alarde na esfera interna e internacional, s prticas
irosas ou moderadas; com eventuais condutas veiculadas em udios e

delaes; nem com quaisquer persecues por condutas que no se
relacionem ao exerccio do seu munus presidencial.
mandatria da Nao, que a histria de cada qual se escreve com a pena da
verdade da prpria conscincia, que o discurso no (des)constri, que a mdia
no pode apropriar por inteiro, que a dimenso coletiva no capaz de
testemunhar.
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Igualmente, no se cuida de uma reviso da biografia da
Por outro lado, no se cuida, neste mister, de abonar a linha de

defesa da Senhora Chefe do Poder Executivo, que pretende, por estratgia
retrica, a ela atribuir um salvo conduto para que transite pela histria como
Diz a defesa: No h argumentos falsos ou construes
jurdicas fraudulentas que sobrevivam marcha inexorvel do tempo e s
duras pginas da histria.
Aqui, no aduzirei inverdades, no admitirei construes
jurdicas fraudulentas. Empreenderei meus esforos na anlise da matria,
fiel ao princpio republicano, fiel a democracia, fiel ao Direito e ao mnus
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a Senhora do bem, que paira alm da linha dos anjos.
rumo, e, agora, nada posso fazer que no seja servir Nao, com grandeza
de esprito e responsabilidade que a misso exige.
Se foroso compreender a delimitao objetiva da imputao
que se submeter ao crivo jurdico para fins de configurao ftica e
subsuno matriz de tipicidade constitucional, impe-se, igualmente,
compreender a inafastvel dimenso poltica que, sem prejuzo daquela,
projeta-se a partir de um pano de fundo de tessitura complexa, de uma rede
de fatores, que, intra ou extra autos, conforma o chamado contexto do
julgamento, no cabendo aqui maiores consideraes a respeito, j que este
o substrato por excelncia da atuao parlamentar.
22
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poltico que me cabe. Participarei da Histria, certo, mas ela segue o seu
Esses elementos esto nas ruas, em reiteradas e plurais

manifestaes, em diversificadas anlises internas e internacionais, em
diferenciadas mdias, em pesquisas de opinio, em anais do Congresso
processos judiciais, em acalorados debates e no silncio da reflexo de cada
qual.
Se a poltica na democracia compartilha livremente este pano de
fundo contextual ou referencial, no se revela necessrio tematizar os
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Nacional, em indicadores sociais e econmicos, em rumorosos inquritos e
elementos do contexto, salvo os diretamente vertidos aos fatos objeto da
2.4. Descabimento das hipteses de rejeio da denncia

2.4.1. Ausncia de inpcia da denncia
Foram elencados os seguintes fatos, argumentos e documentos
relevantes para o recebimento da denncia pelo Senado Federal:
a) abertura de crditos suplementares por decretos no
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anlise no bojo deste processo de impeachment.
razo do no cumprimento da meta fiscal Relatrio de Avaliao de

Receitas e Despesas Primrias do 5o Bimestre de 2014 do Tesouro Nacional
(fls. 295 e seguintes);
b) juntada dos decretos de 2015 mediante publicao no Dirio
Oficial da Unio, subscritos pela Presidente da Repblica e pelo Ministro de
Estado do Planejamento, Oramento e Gesto (fls. 169 e seguintes);
c) reduo do resultado das metas de supervit primrio pela Lei
no 13.053, de 15 de dezembro de 2014, alterando a Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) de 2014 (Lei no 12.919, de 24 de dezembro de 2013).
23
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numerados em valor superior a 95 bilhes de reais (fls. 109 e seguintes), em
Reduo da meta em at 67 bilhes de reais Mensagem ao PLN no 36/2014

(que deu origem citada lei), EM no 00206/2014 MP, de 5 de novembro de
d) conhecimento da denunciada, em perodo eleitoral, de que a

meta fiscal prevista na LDO de 2014 no vinha sendo cumprida e de que no
seria cumprida;
e) parecer do Procurador do Ministrio Pblico junto ao
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2014 (fl. 15);
Tribunal de Contas da Unio (TCU) (fls. 350 e seguintes) atestando a

irregularidade dos decretos de abertura de crditos oramentrios sem a
prvia autorizao legislativa do Congresso Nacional, em violao Lei
de 20 de janeiro de 2014);
f) listagem dos decretos de 2015 que ampliaram os gastos da
Unio com recursos suplementares, com valores artificiais Representao
do Procurador junto ao TCU (fls. 373 e seguintes) e Mensagem ao Congresso
no PLN no 5, de 2015 (projeto de LDO para 2015) (fl. 19);
g) prtica considerada ilegal pelo TCU nos autos TC005.335/2015-9 (fl. 21);
h) prticas ilegais em 2014 e reiterao em 2015. Incurso da
denunciada nos crimes previstos no art. 10, itens 4 e 6, da Lei n o 1.079, de
1950;
i) em relao ftica com os decretos de abertura de crditos
suplementares em 2015, operaes de crdito ilegais, constituindo prtica de
maquiagem contbil, dissimulativa da realidade das contas pblicas, nos
24
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art. 9o da LRF e ao art. 4o da Lei Oramentria Anual (LOA Lei no 12.952,
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Oramentria, LRF e CF. Ofensa aos arts. 167, V, e 165, 8o da CF, ao
termos dos autos TC-021.643/2014-8 (em julgamento no TCU) as

chamadas pedaladas fiscais (fls. 384 e seguintes);
do Setor Pblico valores devidos pela Unio ao Banco do Brasil (relativos a

equalizao de juros e taxas de safra agrcola; crditos a receber do Tesouro
Nacional em razo de ttulos de crdito no contabilizados; passivos da
Unio junto ao Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS em razo
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j) no registro no rol dos passivos da Unio da Dvida Lquida
do Programa Minha Casa, Minha Vida), ao Banco Nacional de

Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) (relativos equalizao de
juros do Programa de Sustentao do Investimento PSI). Incorreta
Operaes ilegais de crdito por meio da utilizao de recursos da Caixa
Econmica Federal para pagamentos no mbito do Programa Bolsa Famlia,
Seguro-Desemprego, Abono Salarial e FGTS, por meio da utilizao de
recursos do BNDES (Programa PSI). Pagamento de dvidas da Unio no
mbito do Programa Minha Casa, Minha Vida sem autorizao da Lei
Oramentria Anual (fls. 23 e 24);
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apresentao dos clculos do resultado primrio das contas pblicas.
recursos a entidades do sistema financeiro nacional controladas pela prpria

Unio. O pagamento recorrente pelas entidades financeiras com recursos
prprios constitui abertura de crdito em favor da Unio, constituindo-se
modalidade de mtuo, em ofensa aos arts. 36 e 38 da LRF;
l) dvidas da Unio que deixaram de ser computadas alcanaram
mais de 40 bilhes de reais Representao do Procurador do Ministrio
Pblico junto ao TCU nos autos TC-021.643/2014-8 (fls. 350 e seguintes);
m) continuidade ftica no ano de 2015 Demonstraes
Contbeis do Banco do Brasil do 1o Trimestre de 2015 (fls. 496 e seguintes).
25
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k) operaes de crdito ilegais com o no repasse contnuo de
As operaes de crdito ilegais se estenderam at junho de 2015 em relao

ao Plano Safra (Banco do Brasil);
2 e 3, da Lei no 1.079, de 1950;

o) em face do exposto, a denncia acusa a Presidente da
Repblica de ao e omisso dolosas.
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n) incurso da denunciada nos crimes previstos no art. 11, itens
O Presidente da Cmara, ao examinar a denncia naquilo que

entendeu passvel de prosseguimento, verificou a existncia de concatenao
lgica e clara entre os fatos, bem como a juntada de documentos que buscam
Nos termos do Parecer oferecido pela Comisso Especial

encarregada de examinar a DCR n 1, de 2015, aprovado pelo Plenrio da
Cmara dos Deputados, os atos supostamente cometidos pela Presidente da
Repblica que levariam ao enquadramento legal supracitado so os seguintes
(item 2.8 do referido Parecer):
1. decretos no numerados assinados pela Presidente da
Repblica e publicados entre 27 de julho e 20 de agosto de 2015;
2. repasses no realizados ou realizados com atrasos pelo
Tesouro Nacional ao Banco do Brasil, relativos equalizao de taxas de
juros referentes ao Plano Safra, no exerccio de 2015.
Dessa forma, um primeiro filtro foi feito quando do recebimento
poltico da denncia pela Cmara dos Deputados, cabendo ao Senado
Federal ater-se no ao inteiro teor da denncia original, mas ao que foi
autorizado pela Cmara dos Deputados. O Ofcio no 526/2016/SGM-P,
26
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crimes.
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comprovar o que narrado, indicao da autoria e classificao jurdica dos
encaminhado pelo Presidente da Cmara dos Deputados ao Presidente do

Senado Federal, prescreve o seguinte:
Deputados AUTORIZOU a instaurao de processo, por

crime de responsabilidade, em virtude da abertura de
crditos suplementares por Decreto Presidencial, sem
autorizao do Congresso Nacional (Constituio Federal
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Comunico a Vossa Excelncia que a Cmara dos
art. 85, VI e art. 167, V; e Lei n 1.079, de 1950, art. 10,

item 4 e art. 11, item 2); e da contratao ilegal de
operaes de crdito (Lei n 1.079, de 1950, art. 11, item
de 1950 e art. 218, 2 do Regimento Interno, para proferir

parecer Denncia por Crime de Responsabilidade n
1/2015, apresentada pelos cidados Hlio Pereira Bicudo,
Miguel Reale Jnior e Janana Conceio Paschoal, em
desfavor da Excelentssima Senhora Presidente da
Repblica, Dilma Vana Rousseff, mediante voto favorvel
de 367 (trezentos e sessenta e sete) de seus membros,
registrando-se, ainda, 137 (cento e trinta e sete) votos
contrrios, 7 (sete) abstenes e 2 (duas) ausncias.
Alm disso, no Mandado de Segurana n 34.130, julgado em
15/04/2016, o STF assim decidiu:
... Ao final do julgamento, submetida a questo ao
Plenrio,
pelo
Presidente,
os
Ministros
presentes
autorizaram que fosse consignado em ata que o objeto de

deliberao pela Cmara estar restrito denncia
27
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Especial, constituda nos termos do art. 19 da Lei no 1.079,
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3), aps apreciar o parecer oferecido pela Comisso
recebida pelo Presidente daquela Casa, ou seja, i) seis

Decretos assinados pela denunciada no exerccio
financeiro de 2015 em desacordo com a LDO e, portanto,
documento eletrnico n 6) e ii) reiterao da prtica das
chamadas pedaladas fiscais (fl. 19 do documento
eletrnico n 6).
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sem autorizao do Congresso Nacional (fl. 17 do
Com efeito, a compreenso do fato e de suas circunstncias

fundamental para a classificao jurdica dos crimes, que, entretanto, pode
ser alterada durante a instruo do processo, como prev o CPP (art. 383). A
fatos e no de sua capitulao.

Alm disso, a contextualizao completa do fato fundamental
para averiguar sua tipicidade material, ou seja, a ofensa ao bem jurdico
protegido pela norma constitucional (art. 85, VI).
Oportuno ressaltar ainda que as defesas preliminares feitas pelo
Ministro da Fazenda Nelson Barbosa e pelo Advogado-Geral da Unio, tanto
na Cmara dos Deputados quanto perante esta Comisso Especial,
precisaram, para justificar os fatos de 2015 narrados na denncia, tratar dos
eventos ocorridos em anos anteriores.
Foram ainda apresentados requerimentos perante esta
Comisso Especial, que solicitaram documentos, tais como: (a) memrias de
clculo referentes s fontes de excesso de arrecadao e supervit financeiros
relativas s receitas prprias de vrios rgos pblicos de anos anteriores
(Ministrios de Estado, rgos judicirios etc.) e (b) certido do TCU de que
houve edio de decretos de crditos suplementares por excesso de
28
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qualquer afronta ao devido processo legal, vez que a defesa defende-se dos
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prpria interpretao do fato, alis, pode sofrer alterao (art. 384), sem
arrecadao e supervit de exerccios de anos anteriores, bem como cpia

dos relatrios de aprovao das contas. Tais requerimentos foram indeferidos
em razo de antecipao indevida da instruo, mas a referida documentao
Nesse cenrio, inexiste qualquer mcula que possa sugerir a

inpcia da denncia.
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dever ser considerada na fase probatria.
2.4.2. Pressupostos processuais e condies da ao

A Cmara dos Deputados o rgo competente para receber a
seus membros para a admissibilidade, o Senado Federal torna-se o rgo

competente para processar e julgar o Presidente da Repblica, nos termos do
art. 52, I, da CF.
At ento no se pode falar, a rigor, em processo propriamente
dito. Este s se instaura aps o recebimento da denncia no Senado Federal.
Da que a autorizao poltica da Cmara dos Deputados configura
pressuposto processual para o recebimento da denncia, atendido nos termos
do Ofcio no 526/2016/SGM-P, encaminhado pelo Presidente da Cmara dos
Deputados ao Presidente do Senado Federal.
A denunciada, por
questionamentos
sobre
esse
meio
de sua
pressuposto
defesa,
processual.
apresentou
Trataremos
pontualmente de cada um deles a seguir.
29
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51, I, e 86, caput, da CF. Atendido o qurum qualificado de dois teros de
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denncia e realizar o juzo poltico de admissibilidade, nos termos dos arts.
2.4.2.1. Ausncia de nulidade na Cmara dos Deputados por

desvio de poder do Presidente daquela Casa
direito, por vcio em sua abertura, pelo fato de o Presidente da Cmara dos
Deputados ter sido movido por vingana e retaliao poltica,
caracterizando desvio de finalidade ou desvio de poder.
Na lio de Cretella Junior, h desvio de poder quando a
SF/16127.30073-35
A defesa arguiu que todo o procedimento seria nulo de pleno
autoridade, que tem competncia ou poder discricionrio para a prtica de

determinado ato, manifesta sua vontade, editando-o, dando-lhe nascimento,
mas nessa operao erra de alvo, afasta-se do fim previsto, para perseguir
No ato administrativo com desvio de poder, portanto, a

autoridade administrativa usa de sua competncia, de acordo com as formas
prescritas em lei, para exercer o poder que lhe atribudo no para perseguir
o fim previsto, mas fim diverso daquele que a lei lhe conferira. O desvio de
poder , em suma, um defeito do fim.
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finalidade diversa da exata.17
Deputado Eduardo Cunha, cuja motivao o ponto de partida para aferir se

houve eventual desvio no exerccio de sua competncia. Afinal, entre as
razes que impe a motivao dos atos administrativos, est exatamente a de
viabilizar o controle acerca do atendimento da finalidade pblica.
Neste ponto, o exame no de difcil operacionalizao, afinal,
o ato editado pelo Presidente da Cmara dos Deputados deflagrando o
processo de impedimento foi devidamente motivado, com destaque para
critrios tcnicos. A propsito, merece registro o fato de o Presidente da
17
CRETELLA JNIOR, 1978, p. 15.

30
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Indispensvel, portanto, avaliar o ato editado pelo Senhor
Cmara, naquela oportunidade, ter delimitado as imputaes formuladas na

denncia a apenas aos fatos ocorridos no ano de 2015, reduzindo,
E mais.
O
Senhor
Deputado
Eduardo
Cunha,
expressamente,
reconheceu a existncia de entendimentos que corroborariam o acolhimento

de todos os fatos descritos na denncia, na medida em que o surgimento da
SF/16127.30073-35
consideravelmente, a causa de pedir aduzida na pea inicial.
reeleio no cenrio constitucional admitiria a considerao de fatos

ocorridos no mandato anterior, no caso, relativos ao ano de 2014.
Entretanto, como salientado, houve o recorte substancial dos fatos descritos
apoiado na deciso do Presidente da Cmara, delimitar objeto do presente

processo de impeachment (fls. 45 e seguintes da defesa).
A ausncia de recurso ao Plenrio da Cmara contra o ato do
Senhor Presidente da Cmara dos Deputados corrobora a manifesta ausncia
de demonstrao de desvio de finalidade.
O que se percebe, na realidade, um discurso estratgico da
defesa no sentido de se valer do ato do Presidente da Cmara quando lhe
convm, isto , ao defender a delimitao do objeto da denncia nos termos
em que fundamentado por S. Exa. e, por outro lado e contraditoriamente,
tentar forar, a todo custo, a nulidade do processo, lanando, sem
comprovao consistente, a tese do desvio de finalidade.
Por outro lado, o Senado Federal recebeu a autorizao para
julgamento da Presidente da Repblica do Plenrio da Cmara dos
Deputados, com voto favorvel de mais de dois teros dos deputados
31
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Repblica, tanto assim que, ao longo da pea, abre captulo prprio para,
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na denncia, o que agradou muito a defesa da Senhora Presidente da
federais, em atendimento condio constitucional. A deciso monocrtica

do Presidente daquela Casa legislativa que recebeu a denncia, tolere-se a
repetio, no foi objeto de recurso ao Plenrio, possibilidade prevista no
instncia, convalidada pelo qurum qualificado com a votao final pelo
prosseguimento do feito em 17 de abril de 2016, com o atesto de 367
deputados federais. Qualquer questo relacionada ao vcio de abertura se
encontra, tambm nessa perspectiva, vencida.
SF/16127.30073-35
Regimento Interno da Cmara dos Deputados (art. 218, 3), e foi, em ltima
No demais lembrar que a autorizao emanada da Cmara

dos Deputados no um ato pessoal do deputado federal Eduardo Cunha,
processo de impeachment, por meio da ADPF n 378/DF, quando a deciso

do Presidente da Cmara j havia sido proferida. Ora, a ADPF, conforme a
jurisprudncia do prprio STF, tem assim como todas as aes de controle
concentrado causa de pedir aberta, isto , podem ser analisados pela Corte
quaisquer aspectos que possivelmente viciem o ato questionado, ainda que
no alegados na inicial (cf. STF, Pleno, ADI n 1749/DF, Redator para o
acrdo Ministro Nelson Jobim). Mesmo assim, por unanimidade, o Plenrio
da Corte rejeitou qualquer nulidade na deciso que remeteu parcialmente a
denncia para o Senado Federal.
2.4.2.2. Descabimento da necessidade de se aguardar o

julgamento das contas de 2015: independncia das instncias
Sustentou a defesa, em mais uma preliminar, que a denncia, na
parte em que recebida na primeira Casa Legislativa, por ser relativa a fatos
32
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Suprema Corte foi provocada a deliberar sobre o papel da Cmara no
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mas sim ato colegiado do Plenrio da Cmara dos Deputados. Por fim, a
de 2015, deveria aguardar o julgamento pelo Congresso Nacional das contas

presidenciais relativas quele exerccio.
O arcabouo jurdico brasileiro que norteia o controle dos atos

na Administrao Pblica reflete a existncia de um verdadeiro
microssistema de proteo e controle da gesto pblica.
Assim que um nico ato ou fato pode deflagrar a instaurao
SF/16127.30073-35
O equvoco manifesto.
de processos em diversas esferas autnomas de responsabilizao administrativa, de controle externo, civil, penal comum e poltico-penal
(Mandado de Segurana n 21.623-9, Rel. Ministro Carlos Velloso, 1992) -,
segundo ADPF n 348), muitas delas com repercusses no plano eleitoral

em razo da Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135, de 2010), sem
que se incorra na vedao do bis in idem.
A prpria Constituio revela o apreo pela independncia das
instncias a propsito do julgamento de ilcitos de natureza diversa, tal como
ocorre na apurao de improbidade administrativa ou de crime. Vejamos o
4 do art. 37, da CR:
4 Os atos de improbidade administrativa importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica,
a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio,
na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel.
Especificamente quanto ao julgamento de contas, o legislador
ordinrio deixou clara a autonomia das competncias ou instncias de
apurao, ao dispor no art. 21, II, da Lei n. 8.429/92, que a aplicao das
33
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cveis, criminais e poltico-penal (ou poltico-administrativo-constitucional
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possibilitando a aplicao de sanes administrativas, de controle externo,
sanes independe da aprovao ou rejeio das contas pelo rgo de

controle interno ou pelo Tribunal ou Conselho de Contas.
reconhecer a independncia das instncias administrativa, cvel e penal:

1. A jurisprudncia da Suprema Corte pacfica no
sentido da independncia entre as instncias cvel,
penal e administrativa, no havendo que se falar em
SF/16127.30073-35
E nesse sentido caminha a pacfica jurisprudncia ptria, ao
violao dos princpios da presuno de inocncia e do

devido processo legal
pela aplicao
de sano
administrativa por descumprimento de dever funcional
apurados os mesmo fatos. Precedentes. (RMS 28919

AgR, Relator(a): Min. DIAS TOFFOLI, Primeira Turma,
julgado em 16/12/2014, ACRDO ELETRNICO DJe029 DIVULG 11-02-2015 PUBLIC 12-02-2015)
2. O fato de o Tribunal de Contas eventualmente aprovar
as contas a ele submetidas, no obsta, diante do princpio
da independncia entre as instncias administrativa e
penal, a persecuo penal promovida pelo Ministrio
Pblico, bem como a responsabilizao penal dos agentes
envolvidos em delitos de malversao de dinheiros
pblicos. Precedentes desta Corte. 3. Ordem denegada.
(STJ, HC 34506/RS, 5 Turma, Rel. Ministra LAURITA
VAZ, julgado em 10.08.2004, DJ 30.08.2004 p. 314)
34
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antes de finalizado o processo cvel ou penal em que
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fixada em processo disciplinar legitimamente instaurado
A aprovao das contas pelo TCU no vincula o

Judicirio. Homenagem independncia das instncias; Ausncia de prova da apropriao dos recursos desviados,
que de se presumir que os valores desviados foram
aplicados em outros fins pblicos. Motivo, alis, do
julgamento do TCU favorvel ao chefe do executivo
municipal; - Condenao nos ilcitos dos incisos III e IV,
SF/16127.30073-35
seja em favor do prefeito, sem em favor de outrem, da por
do art. 1., do DL 201/67, com a declarao da extino da

punibilidade pela prescrio." (TRF 5 Regio, AP n
200082010036098/PB, Pleno, Rel. Des. Federal Paulo
Data: 11/06/2007, pg. 429, n 110.)
Interessante notar que o e. Advogado Geral da Unio, Dr. Jos
Eduardo Cardozo, ao responder indagao deste Relator, acabou por
reconhecer a independncia das instncias, porquanto afirmou que sendo o
Tribunal de Contas da Unio um tribunal de contas que toma decises
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Roberto de Oliveira Lima, julgado em 25/04/2007, DJ
Cabe recordar que compete privativamente ao Presidente da

Repblica prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta
dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas referentes ao exerccio
anterior (artigo 84, inciso XXIV da CR). O no cumprimento desse dever de
prestar contas constitui crime de responsabilidade contra a probidade na
administrao, de acordo com o artigo 9, item 2 da Lei n 1.079, de 1950.
Esse o primeiro ponto que precisa ser esclarecido na anlise
do processo de impeachment em questo: o julgamento da prestao anual
das contas anual da Presidente da Repblica no se processa na mesma esfera
35
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administrativas, a sua deciso no vincula o Congresso Nacional.
dos crimes de responsabilidade porventura constatados na conduo da

gesto.
A prestao de contas anual da Presidente da Repblica deve
ser avaliada de forma autnoma na esfera tambm autnoma de controle
externo.
Isso porque, ao repartir as competncias tpicas do exerccio do
controle externo sobre a gesto, o constituinte conferiu ao Tribunal de Contas
SF/16127.30073-35
refletir a gesto por ela conduzida com auxlio dos Ministros de Estado, que
da Unio (TCU) - rgo tcnico, independente e apartidrio - a competncia

para emitir o parecer prvio (artigo 71, inciso I), enquanto o julgamento
propriamente dito das contas anuais prestadas pela Presidente da Repblica
Foroso registrar para que as dvidas levantadas ao longo dos
debates realizados no mbito desta Comisso sejam sanadas que nesse caso
especfico (o de julgamento das contas anuais), sim, o parecer prvio do TCU
constitui condio de procedibilidade para o julgamento das contas
anuais da Presidente da Repblica pelo Congresso Nacional, que
completa a funo de controle externo essencial para o Estado Democrtico.
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ficou a cargo do Congresso Nacional (artigo 49, inciso IX).
prestao de contas anual da Presidente da Repblica seja competncia do

Congresso Nacional, a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) exige emisso
de parecer prvio conclusivo pelo Tribunal de Contas (artigo 57) para
subsidiar o julgamento por aquele rgo.
Alm da responsabilizao na esfera de controle externo, o
artigo 73 da LRF estabelece, de forma expressa, que o descumprimento de
suas disposies ser punido com responsabilizao na esfera jurdicopoltica (crimes
de
responsabilidade
previstos
na
Constituio
regulamentados pela Lei n 1.079, de 1950, e pelo Decreto-Lei n 201, de
36
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
Outro esclarecimento oportuno que, embora o julgamento da
1967), na esfera cvel por improbidade administrativa (Lei n 8.429, de 1992)

e na esfera penal comum (Cdigo Penal).
No mbito da esfera jurdico-poltica de responsabilizao,
considerar que no rol dos crimes de responsabilidade da Presidente da
Repblica esto inseridos os atos que atentarem contra a probidade
administrativa e a lei oramentria, consoante o disposto no artigo 85 da
Constituio da Repblica (incisos V e VI), cujos atos e fatos, em geral,
SF/16127.30073-35
que se processa de forma autnoma em relao a todas as demais, deve-se
tambm so apreciados na prestao de contas anual.

A responsabilizao por crime de responsabilidade constitui
com julgamento da gesto avaliada na prestao de contas anual da
Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos pelas Casas
Legislativas no exerccio da funo tpica de controle externo que, na Unio,
fica a cargo do Congresso Nacional e no apenas do Senado Federal.
Outra peculiaridade do processo de crime de responsabilidade
se verifica na abrangncia das disposies constitucionais. Enquanto a
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esfera sui generis de natureza de ndole constitucional, que no se confunde
responsabilidade pelo Senado Federal (artigo 52, inciso I da CR), no caso de

Governadores e Prefeitos so processados e julgados pelo Poder Judicirio,
nos termos do artigo 1 do Decreto-Lei n 201, de 1967, e da Reclamao n
2790-SC, a saber:
CONSTITUCIONAL. COMPETNCIA. AO DE
IMPROBIDADE CONTRA GOVERNADOR DE
ESTADO. DUPLO REGIME SANCIONATRIO
DOS AGENTES POLTICOS: LEGITIMIDADE.
FORO
POR
RERROGATIVA
RECONHECIMENTO.
DE
FUNO:
USURPAO
DE
37
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Presidente da Repblica processada e julgada por crime de
COMPETNCIA
DO
STJ.
PROCEDNCIA
PARCIAL DA RECLAMAO. 1. Excetuada a

hiptese de atos de improbidade praticados pelo
da
Repblica
(art.
85,
V),
cujo
julgamento se d em regime especial pelo Senado

Federal (art. 86), no h norma constitucional
alguma que imunize os agentes polticos, sujeitos a
SF/16127.30073-35
Presidente
crime de responsabilidade, de qualquer das sanes

por ato de improbidade previstas no art. 37, 4..
Seria incompatvel com a Constituio eventual preceito
normativo infraconstitucional que impusesse imunidade
No h uma s passagem constitucional que possibilite ao
intrprete confundir esferas to autnomas quanto diferentes para julgar as
contas anuais e processar e julgar as condutas da Presidente da Repblica no
exerccio de suas funes constitucionais e legais.
A distino entre as esferas de responsabilizao est positivada
no ordenamento jurdico ptrio, sendo descabidas as alegaes lanadas pela
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dessa natureza.
emisso de parecer prvio da prestao de contas de 2015 pelo TCU ou ao

julgamento das contas de 2014 pelo Congresso Nacional.
Da mesma forma que o julgamento de contas na esfera de
controle externo no interfere na ao penal comum e na ao cvel de
improbidade administrativa, neste segundo caso, como visto, por previso
expressa no artigo 21 da Lei n 8.429, de 1992, a emisso do parecer prvio
pelo TCU e o julgamento das contas anuais da Presidente da Repblica pelo
Congresso Nacional na esfera de controle externo no so condies de
procedibilidade para
se
admitir,
processar
julgar
o crime
de
38
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defesa na tentativa de vincular a conduo do processo de impeachment
responsabilidade na esfera jurdico-poltica, consoante o disposto no artigo

85 da Constituio.
No caso do crime de responsabilidade do Presidente da
dos Deputados recebe a denncia de qualquer cidado (artigo 14, da Lei n
1.079, de 1950) e faz a anlise de admissibilidade (artigos 51, inciso I, e
86, caput), enquanto o Senado Federal processa e julga o Presidente da
Repblica em sesso especial (artigo 52, inciso I), cuja presidncia fica a
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Repblica, a Constituio de 1988 prev um rito especial, em que a Cmara
cargo do Presidente do Supremo Tribunal Federal (STF).

A apreciao e julgamento da prestao de contas anual do
os mesmos pressupostos, razo pela qual se revela desprovida de lgica e
plausibilidade jurdica as ideias ventiladas no sentido de que a emisso do
parecer prvio e o julgamento das respectivas contas na esfera de controle
externo constituem requisito de procedibilidade para o processo referente a
crime de responsabilidade.
Assim sendo, no necessrio o julgamento das contas de 2014,
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Presidente da Repblica no se processam nas mesmas bases tampouco tm
pela Presidente da Repblica para os cidados e as Casas do Congresso

Nacional exercerem o controle dos atos da Presidente da Repblica e
formalizarem o processo por crime de responsabilidade se entenderem que
h fundamento para tanto.
Trata-se, como dito, de atribuies exercidas por rgos que
exercem competncias completamente distintas, sem possibilidade de
estabelecer qualquer confuso entre os papis republicanos estabelecidos
pela Carta Cidad.
Desse modo, e pelos fundamentos que balizam a deciso do STF
no MS n 21.623-9, reitera-se que a emisso de parecer prvio e julgamento
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tampouco h necessidade de apresentao da prestao de contas de 2015
das contas anuais da Presidente da Repblica relativas aos exerccios

referenciados
na
Denncia no
constituem
condio
de
procedibilidade do processo autnomo destinado a apurar crimes de

que alguns dos fatos que constam do processo de denncia tambm possam
ser tratados na prestao de contas anual.
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responsabilidade da referida autoridade submetido a esta Comisso, ainda
2.4.2.3. Ausncia de nulidade pelo fato de deputados

federais terem declarado o voto com antecedncia, fundamentado os
votos com motivos polticos e de ter havido orientao de lideranas no
A defesa alega a ocorrncia de uma srie de nulidades, todas

relacionadas votao em Plenrio da Cmara dos Deputados. Sustenta ser
nula a votao, por ter havido encaminhamento de votao pelos lderes
partidrios; por deputados terem fundamentado seus votos em motivos
polticos, o que seria vedado por aplicao da teoria dos motivos
determinantes; pelo fato de alguns deputados terem adiantado sua posio
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encaminhamento da votao
Deputado Jovair Arantes.

Em primeiro lugar, certo que a teoria dos motivos
determinantes se aplica a atos administrativos, no polticos.
Afinal, sendo a manifestao da Cmara dos Deputados
eminentemente poltica (para usar a expresso do STF), os votantes sequer
precisam motivar seus votos em Plenrio. Da mesma forma, o
encaminhamento de lideranas que, inclusive, tambm foi feito pelo
partido da Senhora Presidente no causa qualquer nulidade, j que o voto
nominal e individual.
40
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publicamente; e por ter sido dada a palavra ao Relator na Comisso Especial,
Reitere-se, por oportuno, a natureza eminentemente poltica da

deciso da Cmara dos Deputados, conforme j reconhecido pelo STF desde
No procedimento de admissibilidade da denncia, a

Cmara dos Deputados profere juzo poltico. Deve ser
concedido ao acusado prazo para defesa, defesa que
decorre do princpio inscrito no art. 5, LV, da
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o caso Collor:
Constituio, observadas, entretanto, as limitaes do fato

de a acusao somente materializar-se com a instaurao
do processo, no Senado. Neste, que a denncia ser
admissibilidade da acusao, a partir da edio de um
juzo poltico (STF, Pleno, MS n 21.564/DF, redator para
o acrdo Ministro Carlos Velloso) [grifamos].
No mesmo julgado, reconheceu ainda o STF que Cmara dos
Deputados cabe a formulao de um juzo eminentemente discricionrio
sobre a autorizao para o Senado Federal instaurar o processo contra o
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recebida, ou no, dado que, na Cmara ocorre, apenas, a
Esse entendimento, a propsito, foi reiterado pelo STF na ADPF

n 378, luz do art. 51, I, da CF. A Corte Suprema, na ementa do acrdo,
cita que a Cmara exerce, assim, um juzo eminentemente poltico sobre os
fatos narrados [grifamos]. H distino ontolgica e insofismvel entre os
parlamentares e os magistrados, como decidido pelo STF: A diferena de
disciplina se justifica, de todo modo, pela distino entre magistrados, dos
quais se deve exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que podem
exercer suas funes, inclusive de fiscalizao e julgamento, com base em
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Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade.
suas convices poltico-partidrias, devendo buscar realizar a vontade dos

representados. [grifamos].
Interamericana de Direitos Humanos sobre o tema (fls. 132 a 135 da pea

apresentada perante esta Comisso), mas que so obviamente inaplicveis ao
caso concreto e deles no se extrai a concluso do que a defesa quer fazer
crer. Tratou-se, naqueles arestos, de deciso dos Congressos do Equador e
SF/16127.30073-35
A defesa da denunciada trouxe ainda precedentes da Corte
do Peru que afastaram Ministros da Suprema Corte juzes com garantia de

inamovibilidade e agentes tcnicos , no de impeachment de agentes
polticos. Alis, o que se traz nos julgados a garantia do procedimento
declarao de voto dos parlamentares nem a orientao das bancadas
partidrias. No h, portanto, a nulidade arguida.
Finalmente, sobre a palavra conferida ao Relator na Cmara dos
Deputados, Deputado Jovair Arantes, verifica-se tratar-se de questo que no
poderia prejudicar a defesa. O relatrio j era conhecido, seus termos j
haviam sido lidos, e lderes de todos os partidos puderam usar da palavra.
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rigoroso e destitudo de pr-julgamentos, sem que tenha sido enfrentada a
ignorar a manifesta ausncia de prejuzo defesa.
2.4.2.4. Ausncia de nulidade pelo fato de a denncia ter sido

encaminhada por meio de ofcio, e no por Resoluo da Cmara dos
Deputados
No vislumbramos qual exatamente o possvel prejuzo
defesa pelo fato de a deciso do Plenrio da Cmara dos Deputados ter sido
formalizada, na comunicao ao Senado Federal, por meio do Ofcio
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Ademais, a questo precluiu, j que no alegada no momento oportuno, sem
526/2016/SGM-P, e no por intermdio de Resoluo, como entende ser

cabvel a AGU.
indispensvel para considerar a causa de nulidade. Vejamos:

2. Nos termos do art. 563 do CPP, Nenhum ato ser
declarado nulo, se da nulidade no resultar prejuzo
para a acusao ou para a defesa". Nesse mesmo
SF/16127.30073-35
A demonstrao do prejuzo, luz da jurisprudncia ptria,
sentido, a Smula 523/STF enuncia que no processo

penal, a falta da defesa constitui nulidade absoluta, mas
a sua deficincia s o anular se houver prova de
Pedidos de extenso prejudicados. (HC 101489,

Relator(a): Min. MARCO AURLIO, Relator(a) p/
Acrdo: Min. EDSON FACHIN, Primeira Turma,
2. facultado a presena de defesa tcnica no retorno de
julgamento de habeas corpus interrompido ante pedido de
vista. Assim, a nulidade do julgamento por ausncia de
intimao prvia da defesa para cincia da data de
confeco do voto-vista dependeria de inequvoca
demonstrao de concreto prejuzo. 4. Embargos de
declarao rejeitados, tornando sem efeito a deciso
proferida
no
HC
117.337.
(HC
92932
ED,
Relator(a): Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno,
43
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com revogao da liminar anteriormente concedida.
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prejuzo para o ru". 3. Habeas corpus no conhecido,
administrativo disciplinar,
segundo
princpio
da
instrumentalidade das formas (pas de nullit sans grief),

depende da efetiva demonstrao de prejuzos defesa
do investigado. (RMS 30.856/SP, Rel. Ministro
SF/16127.30073-35
5. A declarao de possveis nulidades no processo
ROGERIO SCHIETTI CRUZ, SEXTA TURMA, julgado

em 17/03/2016, DJe 31/03/2016)
Ademais, o instrumento a ser usado pela Cmara dos Deputados
corporis, que cabe quela mesma Casa decidir, luz do seu Regimento
Interno. O que importa o teor da deciso em plenrio que autorizou a
instaurao do processo e no a forma de comunicao ao Senado.
Aplicao do princpio da instrumentalidade das formas. A existncia do ato
procedimental no um fim em si mesma, mas instrumento utilizado para se
atingir determinada finalidade. No h que se discutir o ato que atinge sua
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para autorizar o Senado Federal a instaurar o processo matria interna
2.4.2.5. Descabimento da suspeio deste Relator para a

funo no mbito desta Comisso Especial
A defesa sustentou ser nula a eleio que escolheu este Senador
para relatar a DEN n 1, de 2016. Sustenta que nossa filiao partidria nos
impede de relatar com iseno e imparcialidade. Essa alegao, a rigor, nem
precisaria ser enfrentada, uma vez que j foi objeto de duas questes de
ordem uma da Senadora Gleisi Hoffman e outra da Senadora Vanessa
44
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finalidade sem causar prejuzo s partes.
Grazziotin , ambas indeferidas pelo Presidente da Comisso, em deciso

referendada pelo Plenrio deste Colegiado.
Embora o art. 38 da Lei n 1.079/50 preveja a aplicao

subsidiria do Cdigo de Processo Penal no processo e
julgamento do Presidente da Repblica por crime de
responsabilidade, o art. 36 da Lei j trata da matria,
SF/16127.30073-35
O prprio STF decidiu, na j citada ADPF n 378, que:
conferindo tratamento especial, ainda que de maneira

distinta do CPP. Portanto, no h lacuna na referida lei
acerca das hipteses de impedimento e suspeio dos
subsidiria do Cdigo. A diferena de disciplina se
justifica,
de
magistrados,
todo
dos
modo,
quais
pela
se
distino
deve
exigir
entre
plena
imparcialidade, e parlamentares, que podem exercer

suas funes, inclusive de fiscalizao e julgamento,
com base em suas convices poltico-partidrias,
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julgadores, que pudesse justificar a incidncia
[grifamos].
Afinal, como se ensina nas primeiras lies de Introduo ao
Direito, a analogia s cabvel para integrar a lacuna da lei, para caso
por ela no previsto (Maria Helena Diniz, Curso de Direito Civil Brasileiro,
vol. 1, p. 70) o que, no caso, no existe, j que a Lei n 1.079, de 1950,
regulamentou a matria suficientemente.
Finalmente, se o problema nossa filiao partidria, creio que
essa causa de suspeio, se existisse e fosse vlida, simplesmente
inviabilizaria os trabalhos desta Comisso. Afinal, todos ns temos por
45
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devendo buscar realizar a vontade dos representados.
obrigao constitucional filiao partidria, e todos os partidos j se

posicionaram politicamente sobre o processo de impeachment.
Nelson Jobim, relator do impeachment do ex-Presidente Collor: At mesmo

a mais insuspeita iseno de um magistrado no exigvel do Relator de uma
Comisso Parlamentar no poderia torn-lo alheio realidade que se
espraia pelo pas18
SF/16127.30073-35
Merece registro manifestao do ento Deputado Federal
Por fim, merece registro ainda que se trate de questo

relacionada suspeio e impedimento, a medida cautelar no MS 34.173-
(...)
Entendo
que
essa
arguio
referente
alegada
suspeio/impedimento do Senador Randolfe Rodrigues

apresenta-se
destituda
de
plausibilidade
jurdica,
considerado o magistrio jurisprudencial desta Suprema

Corte que se orienta em sentido diverso daquele pretendido
pelo ora impetrante.
Com efeito, o prprio Regimento Interno do Senado
Federal, como se sabe, somente prev uma nica hiptese
de suspeio de Senador, estabelecendo, a esse respeito,
em seu art. 306, que a incompatibilidade desse integrante
da Cmara Alta para votar dar-se- quando se tratar de
assunto em que tenha interesse pessoal (grifei).
Por tratar-se de matria de direito estrito, considerados os
efeitos excludentes que resultam do reconhecimento da
18
BRASIL. Dirio do Congresso Nacional. Seo I. Dirio da Cmara dos Deputados n. 159. 26 set. 1992.
Sesso de 25 set. 1992, p. 21952.
46
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DECISO:
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DF, relata pelo Ministro Celso de Mello:
suspeio/impedimento, no se pode admitir qualquer

interpretao extensiva ou ampliativa da matria.
J tive o ensejo de assinalar que, mesmo cuidando-se de
eletivos,
revelam-se
inaplicveis
as
regras
de
impedimento/suspeio previstas na legislao processual,

segundo
advertem
eminentes
doutrinadores
como
CARLOS MAXIMILIANO (Comentrios Constituio
SF/16127.30073-35
procedimentos parlamentares de cassao de mandatos
Brasileira, vol. II/113, nota de rodap, item n. 334, 5 ed.,

1954, Freitas Bastos), de um lado, e enfatiza a
jurisprudncia do prprio Supremo Tribunal Federal, de
Na realidade, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento
do MS 21.623/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO, j
enfatizara que os procedimentos de carter polticoadministrativo (como o de cassao de mandato eletivo)
revelam-se impregnados de forte componente poltico,
considerados os aspectos concernentes natureza
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outro.
sanes que ensejam, inviabilizando-se, em consequncia,

em relao aos Senadores da Repblica e aos Deputados
Federais,
aplicao
subsidiria
das
regras
de
impedimento / suspeio previstas no direito processual

comum:
() VI Impedimento e suspeio de Senadores:
inocorrncia. O Senado, posto investido da funo e de
julgar o Presidente da Repblica, no se transforma, s
inteiras, num tribunal judicirio submetido s rgidas
regras a que esto sujeitos os rgos do Poder Judicirio,
47
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marcadamente poltica de sua motivao e das prprias
j que o Senado um rgo poltico. Quando a Cmara

Legislativa o Senado Federal se investe de funo
judicialiforme, a fim de processar e julgar a acusao, ela
prprias, que o legislador previamente fixou e que
compem
processo
poltico-penal.
Regras
de
impedimento: artigo 36 da Lei n 1.079, de 1950.

Impossibilidade de aplicao subsidiria, no ponto, dos
SF/16127.30073-35
se submete, certo, a regras jurdicas, regras, entretanto,
motivos de impedimento e suspeio do Cd. de Processo

Penal, art. 252. Interpretao do artigo 36 em consonncia
com o artigo 63 ambos da Lei n 1.079/50. Impossibilidade
do art. 36, para fazer compreendido, nas suas alneas a e
b, o alegado impedimento dos Senadores. (MS
21.623/DF, Rel. Min. CARLOS VELLOSO grifei)
Essa mesma orientao, por sua vez, como pude destacar
no MS 34.064/DF, de que sou Relator, impetrado pelo
mesmo autor deste writ, veio a ser reafirmada pelo
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de emprestar-se interpretao extensiva ou compreensiva
da ADPF 378/DF, em que este Tribunal assinalou,

novamente, considerado o carter poltico-administrativo
que caracteriza o processo de responsabilizao poltica
dos titulares de mandatos eletivos, no se aplicarem aos
congressistas as mesmas causas de impedimento e/ou de
suspeio disciplinadas pela legislao processual comum:
(...)
Sendo assim, em face das razes expostas, e sem prejuzo
de ulterior apreciao da matria, indefiro o pedido de
medida cautelar.
48
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Plenrio desta Suprema Corte no recentssimo julgamento
Comunique-se, com urgncia, o teor da presente deciso,

transmitindo-se cpias aos Senhores Presidente e Relator
do Conselho de tica e Decoro Parlamentar do Senado
Publique-se.
Braslia, 02 de maio de 2016 (22h05).
Assim seja por qual ngulo for, a presente preliminar,
igualmente no procede.
SF/16127.30073-35
Federal (Representao n 01/2015).
2.4.2.6. Outros pressupostos processuais
conforme prev o art. 14 da Lei no 1.079, de 1950. Os denunciantes esto

devidamente qualificados nos autos, em dia com as suas obrigaes eleitorais
e com firma reconhecida (fls. 1, 2, 66, 67 e 68). A denunciada est
devidamente qualificada (fl. 2) e ocupa cargo pblico passvel de
processamento pela via eleita. Acompanham a denncia os documentos que
buscam comprovar os fatos narrados. Esto atendidos os requisitos formais
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A denncia pode ser apresentada por qualquer cidado,
Os crimes classificados constituem crimes de responsabilidade

passveis de apreciao pelo Parlamento e afetam, em tese, o bem jurdico
elencado no inciso VI do art. 85 da CF, conduta para a qual o texto
constitucional autoriza o processo de impedimento.
Tambm no incide qualquer bice de suspeio ou
impedimento deste juzo poltico-jurdico. A Lei no 1.079, de 1950,
estabelece apenas duas regras de impedimento: no ter o parlamentar
parentesco com o acusado, em linha reta ou colateral, e no ter atuado no
processo como testemunha (art. 36). O STF j se pronunciou sobre a
49
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constantes do art. 16 da Lei n 1.079, de 1950.
impossibilidade de aplicao subsidiria das hipteses de impedimento e

suspeio do CPP ao procedimento de impeachment, na ADPF n 378.
processuais exigidos pela lei. H acionamento do Congresso Nacional por

quem detm legitimidade ativa com a finalidade de buscar a
responsabilizao de agente poltico que supostamente praticou fato ilcito
indicado na Constituio. Configurados, portanto, o interesse de agir e a
SF/16127.30073-35
Portanto, encontram-se presentes e slidos os pressupostos
possibilidade jurdica do pedido. A imposio da pena, contudo, somente
2.4.3. Justa causa para a ao: da suposta no recepo do

art. 11, item 2, da Lei n. 1.079, e da inocorrente atipicidade da conduta
A denunciada, por meio de sua defesa, arguiu a atipicidade da
conduta descrita no art. 11, item 2, da Lei n 1.079, de 1950, constante da
denncia e da autorizao da Cmara dos Deputados, em razo da no
recepo do dispositivo pela Constituio Federal de 1988. A atipicidade
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poder ocorrer, por evidente, aps a observncia do devido processo legal.
H opinio doutrinria, abraada pela defesa, no sentido de que

o art. 11 da Lei n 1.079, de 1950, no teria sido recepcionado pela
Constituio de 1988. Isso porque o legislador no pode prever crimes de
responsabilidade que no se circunscrevam aos limites fixados pela
Constituio. Esta, em seu art. 85, dispe serem crimes de responsabilidade
os atos do Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio e
especialmente contra I a existncia da Unio; II o livre exerccio do Poder
Legislativo, do Poder Judicirio, do Ministrio Pblico e dos Poderes
constitucionais das unidades da Federao; III o exerccio dos direitos
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preliminar que atingiria a justa causa para a ao quando evidente.
polticos, individuais e sociais; IV a segurana interna do Pas; V a

probidade na administrao; VI a lei oramentria; VII o cumprimento
O art. 11 da Lei enumera os crimes contra a guarda e legal

emprego de dinheiros pblicos. Essa categoria era mencionada na
Constituio de 1946, sob a vigncia da qual a Lei foi editada.
Essa parte doutrinria aponta para uma reserva constitucional
SF/16127.30073-35
das leis e das decises judiciais.
estrita para os crimes de responsabilidade, o que verdadeiro. Todavia, dessa

premissa no decorre a concluso de que o art. 11 no teria sido
recepcionado. O crime previsto no art. 11, item 2, constitui conduta
verdade, tratam do mesmo bem jurdico. Todos os crimes elencados no art.

11 poderiam estar perfeitamente elencados no art. 10, e vice-versa. Os
dispositivos operam dentro de um mesmo campo axiolgico-normativo.
No se pode negar, por outro lado, que o inciso VII do art. 85,
da CR, prev o descumprimento de lei como uma das hipteses de crime de
responsabilidade, que, conjugado com o art. 73, da LRF, afasta qualquer
dificuldade, ao menos nessa fase preliminar, de subsuno dos fatos
apontados na denncia capitulao dos crimes de responsabilidade.
Alm disso, a lista de ilcitos poltico-administrativos inscritos
nas Constituies brasileiras sempre ostentou e ostenta carter meramente
exemplificativo, conforme ensina Paulo Brossard, em obra j citada. O rol
constitucional de bens jurdicos protegidos previsto no art. 85 um mnimo
a ser tipificado em lei, e no um mximo, conforme tambm j decidido pelo
STF, no julgamento do MS n 21.564/DF:
51
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e constantes da autorizao da Cmara dos Deputados. Ambos, na
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muito semelhante do art. 10, item 6 ambos capitulados na denncia
importante assinalar, neste ponto, que a referncia

constitucional a determinados valores jurdicos como o
da probidade administrativa, por exemplo gerava a
o dever de tipificar condutas que afrontassem, de algum
modo, aqueles bens postos sob a tutela imediata da
Constituio. Isso no significava, contudo, que fosse
SF/16127.30073-35
inevitvel conseqncia de impor ao Congresso Nacional
vedado ao legislador ordinrio ampliar, desde que

preservado aquele conjunto irredutvel de bens
constitucionalmente
parmetros
tutelados
axiolgicos
verdadeiros
conformadores
da
ao
hipteses
de
tipificao
de
novos
crimes
de
responsabilidade cuja prtica atentasse contra outros

valores qualificados como suscetveis de proteo pelo
Estado. [...] V-se, da, que a expanso da atividade
normativa do Poder Pblico, na configurao tpica de
outros crimes de responsabilidade ofensivos a valores
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legislativa mnima e necessria do Poder Pblico , as
revela-se
plenamente
legtima,
sem
quaisquer
restries que no sejam aquelas ditadas pelo mnimo

juridicamente
imposto
pelo
ordenamento
constitucional (voto do Ministro Celso de Mello).

A propsito da questo, em trabalho doutrinrio, Geraldo
Brindeiro reafirma tratar-se o art. 85 de rol meramente exemplificativo:
A expresso especialmente, constante do caput do artigo
85, imprime carter obrigatrio e exemplificativo aos itens
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diversos daqueles enumerados pela Carta Poltica,
I a VII, do artigo 85, e ao mesmo tempo destaca a

gravidade maior das violaes neles citadas (in Jorge
Mirandaet al. Comentrios Constituio Federal de
Caminha no mesmo sentido Srgio Vallado Ferraz, ao afirmar

que a lista do art. 85 da CF meramente exemplificativa, como denota o
vocbulo especialmente, inserido no caput, a revelar que tambm outras
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1988, p. 1131).
infraes contra a Constituio so igualmente crimes de responsabilidade

(Curso de Direito Legislativo, p. 183).
No mesmo sentido, encontramos fartos ensinamentos na
Ferreira Leoncy et al., Comentrios Constituio do Brasil, p. 1287);

Bernardo Gonalves Fernandes (Curso de Direito Constitucional, p. 900),
Gilmar Ferreira Mendes e Paulo Gustavo Gonet Branco (Curso de Direito
Constitucional, p. 956) e Alexandre de Moraes (Constituio do Brasil
Interpretada e Legislao Constitucional, p. 1263).
Como se v, a doutrina praticamente unnime reafirma que a
lista de bens jurdicos protegida pelos tipos do art. 85 da CF meramente
exemplificativa. Nada h de ilcito, portanto, na especificao de um novo
tipo pelo legislador ordinrio, como ocorreu com o art. 11. Alis, esse
argumento levaria a concluses absurdas: o legislador, a quem cabe
exclusivamente tipificar os crimes, pois se trata de hiptese de reserva legal,
no teria o poder de tipificar nenhuma conduta, a no ser as expressamente
previstas na Constituio?
H mais. Ainda seguindo o magistrio de Geraldo Brindeiro,
percebe-se que se deve considerar os tipos do art. 85 e da Lei n 1.079, de
53
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Streck, Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira e Alexandre Bahia (in Leo
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doutrina, podendo ser citados, como exemplos, as posies de Lenio Luiz
1950, como um todo e mesmo os delitos tipificados em lei constam de rol

no taxativo. Assim, por exemplo, a Lei no cita a conduta de desrespeitar a
autonomia do Ministrio Pblico, assim como a CF no cita expressamente
pblicos. Isso no impede, nem em um caso nem em outro, a
responsabilizao do Presidente pela violao a esses tipos, uma vez que a
descrio deve ser tomada em conjunto (lei e CF) (Obra Citada, p. 1138).
SF/16127.30073-35
a conduta de descumprir as regras sobre a guarda legal dos dinheiros
De mais a mais, como dito, o art. 11 pode ser considerado mero

desdobramento do art. 10. Com efeito, a violao s regras guarda e o legal
empenho dos recursos pblicos poderia, sem esforo, ser considerada um
como dissemos, ambos os dispositivos (arts. 10 e 11) tutelam o mesmo bem
jurdico (finanas pblicas). E o art. 10, alis, teve seu escopo ampliado pela
Lei n 10.028, de 2000, sem que isso tenha sofrido qualquer questionamento.
A edio da Lei n 10.028, de 2000, tambm ela um indicativo
da plena vigncia do art. 11. Ora, se o legislador quis alterar a Lei n 1.079,
de 1950, para acrescentar dispositivos ao art. 10, mas no suprimiu o art. 11,
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desrespeito s normas oramentrias, e includa no rol do art. 10. Na verdade,
destaca Inocncio Mrtires Coelho, legislador no s aquele que edita a

norma, mas tambm aquele que a mantm em vigor (Interpretao
Constitucional, p. 42).
Finalmente, preciso destacar que no julgamento da ADPF n
378/DF, o STF analisou detidamente a Lei n 1.079, de 1950, declarando
expressamente a revogao (em virtude da no-recepo) de diversos de seus
dispositivos. Nada disse, contudo, acerca do art. 11. Isso, levando em
considerao o j demonstrado carter aberto da causa de pedir na ADPF,
aliado presuno de compatibilidade com a CF de atos infraconstitucionais,
54
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tem-se mais um indicativo de que tal norma foi recepcionada. Afinal, como
faz-nos afirmar com certeza e clareza a absoluta e total recepo, pela CF de

1988, do art. 11 da Lei n 1.079, de 1950, que continua em pleno vigor e
No h, por outro lado, atipicidade evidente e manifesta das

condutas descritas na denncia.
A denncia aponta indcios de materialidade e autoria dos fatos
narrados com a vasta documentao citada e anexada (item 2.3.1). Sobre os
SF/16127.30073-35
completamente aplicvel.
indcios de autoria na parte relativa aos decretos de abertura de crditos

suplementares, esto subscritos pela Presidente da Repblica. Em relao s
supostas operaes de crdito ilegais (as chamadas pedaladas fiscais), os
Presidente apontada por essa Corte (Acrdo n 1.464/2015 Processo TC005.335/2015-9), alm de vrios e regulares alertas na imprensa sobre os
riscos da poltica fiscal em curso.
importante relembrar que os crimes de responsabilidade
julgam o exerccio da funo pblica, e ter a competncia para realizar e
controlar os atos sobre os quais recaem fundados indcios de ilegalidade o
primeiro passo imprescindvel para a imputao da responsabilidade. Os
fatos narrados encontram-se no campo de competncia polticoadministrativa e de iniciativa legislativa do Presidente da Repblica.
Nos termos do art. 84, II, da CF, compete privativamente ao
Presidente da Repblica exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a
direo superior da administrao federal. Na hiptese de configurao do
art. 36 da LRF, a prpria lei aponta como responsvel o ente da Federao,
cujo dirigente mximo, no mbito do Poder Executivo federal, o Presidente
da Repblica.
55
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Tesouro Nacional, os alertas do TCU e a irregularidade das contas da
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denunciantes mencionam reunies dirias da Presidente com o Secretrio do
A anlise mais adequada da justa causa demanda um estudo

mais pormenorizado dos fatos narrados na denncia e a sua devida
contextualizao. Portanto, os pontos relativos configurao da justa causa
relativa aos indcios de materialidade e autoria, nas sees a seguir, itens 2.5
e 2.6 deste Relatrio.
SF/16127.30073-35
para o recebimento da denncia sero retomados, especialmente a anlise
2.5. Contextualizao dos fatos narrados na denncia

contextualizao
dos
fatos
criminosos
narrados,
principalmente em condutas dotadas de complexidade tcnica,

fundamental no apenas para fins de tipicidade material ou seja, para a
perfeita identificao do bem jurdico ofendido e para a anlise da
significncia ou insignificncia da ofensa , mas tambm para delinear e
mapear todas as circunstncias importantes do crime, a cadeia de causalidade
e, em se tratando de crimes de responsabilidade, a conduo e o desempenho
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Em relao aos crditos oramentrios suplementares, informa

a denncia que 6 (seis) decretos assinados pela Presidente da Repblica, em
2015, teriam sido editados em desacordo com a legislao de regncia da
matria, tendo em vista, sobretudo, a inobservncia de condicionante fiscal
prevista no art. 4 da lei oramentria de 2015.
Quanto contratao de operaes de crdito, a suposta
ilegalidade teria decorrido, principalmente, da inobservncia do disposto no
art. 36 da LRF, o qual veda a realizao de operao de crdito entre uma
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da funo pblica pela denunciada.
instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na

qualidade de beneficirio do emprstimo.
denncia em exame se refere a matria da mais alta relevncia para o Pas,

qual seja, o da avaliao da responsabilidade na gesto fiscal e oramentria.
A importncia desse tema para a boa governana pblica de tal magnitude
que a prpria Constituio Federal tratou de explicitar, em seu art. 85, que
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Dado esse escopo, importante colocar em relevo que a
so crimes de responsabilidade, entre outros, os atos do Presidente da

Repblica que atentem contra a lei oramentria.
O tema oramentrio, com a correta gesto dos recursos
as Constituies do Brasil (exceto a Carta outorgada de 1937), conforme bem
lembrou o Deputado Jovair Arantes em seu Relatrio aprovado pela
Comisso Especial da Cmara dos Deputados, constaram disposies
expressas qualificando como crime de responsabilidade do Presidente da
Repblica os atos que atentem contra a lei oramentria, demonstrando a
relevncia do cumprimento da norma oramentria para o regime
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pblicos, to sensvel para o regime republicano brasileiro que, em todas
O oramento pblico, ademais, est na origem dos Parlamentos,

os quais, no custa lembrar, exercem duas funes precpuas: legislar e
fiscalizar. No tocante fiscalizao, nosso Poder Legislativo, por fora
expressa da Constituio, o rgo titular do controle externo. Cabe ao
Congresso Nacional, segundo o disposto no art. 70 da Lei Maior, o exerccio
da fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial
da Unio. de nosso mister, portanto, compreender a matria oramentria
com a devida profundidade.
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democrtico.
Nesse sentido, pertinente salientar que, atualmente, a lei

oramentria permeada por substanciosas condicionantes trazidas pela
LRF, voltadas gesto fiscal responsvel. Tal fato, por certo, tem uma
culturalmente cara, pois consolidamos a estabilidade monetria num passado
relativamente recente e sua manuteno nos tem cobrado significativo
esforo de disciplina fiscal.
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histria que no se deve perder de vista. Essa histria, afinal, nos
vista desse processo histrico, no h como omitir o fato de

que a presente anlise tem como pano de fundo uma discusso que no de
governo, mas de Estado. O que se deve ter em mente, sob essa perspectiva,
questo maior. Est em risco, neste momento, a preservao de um regime
de responsabilidade fiscal conquistado a duras penas.
Em nenhum momento se pode perder de vista o bem jurdico
protegido pela norma. A LRF produziu vrias consequncias no mundo
jurdico. Entre elas, o advento da Lei no 10.028, de 19 de outubro de 2000,
que adicionou os crimes contra as finanas pblicas no Cdigo Penal e
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que a matria em apreo nesta Comisso est umbilicalmente ligada a uma
no 1.079, de 1950, e no Decreto-Lei no 201, de 1967 (crimes de

responsabilidade de prefeitos e vereadores).
A exposio de motivos do projeto de lei que deu origem LRF
esclarece que a Lei objetiva uma relao sustentvel entre a dvida pblica
e o produto interno bruto da economia:
2. Este Projeto [...] tem como objetivo a drstica e veloz
reduo do dficit pblico e a estabilizao do
montante da dvida pblica em relao ao Produto
Interno Bruto da economia.
58
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
acrescentou novas modalidades de crimes de responsabilidade fiscal na Lei
[...]
6. Entendemos que a combinao desse ambiente fiscal
estabelece princpios norteadores da gesto fiscal
responsvel, que fixa limites para o endividamento pblico
e para expanso de despesas continuadas, e que institui
mecanismos prvios e necessrios para assegurar o
SF/16127.30073-35
mais favorvel com a aprovao de uma norma que
cumprimento de metas fiscais a serem atingidas pelas

trs esferas de governo, a condio necessria e
suficiente para a consolidao de um novo regime fiscal
desenvolvimento sustentvel. [grifamos]
A Lei visa a proibir que os entes da Federao gastem mais do
que arrecadam, estabelecendo limites e condies para o endividamento
pblico, com base em quatro eixos: planejamento, transparncia, controle e
responsabilizao. Os novos crimes que ingressaram no ordenamento
jurdico nacional protegem um bem jurdico claro: o equilbrio das contas
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no Pas, compatvel com a estabilidade de preos e o
ser resumido em duas admoestaes ao administrador pblico: 1) proibido

gastar mais do que se arrecada; 2) proibido comprometer o oramento mais
do que est permitido pelo Poder Legislativo.
Contextualizar os fatos narrados na denncia permite colocar na
devida perspectiva que esta Comisso no est apreciando meros
tecnicismos. Tratamos da admissibilidade de uma denncia centrada em
indcios de irregularidades que, por sua natureza, podem colocar em xeque o
prprio regime de responsabilidade fiscal. No est em evidncia,
unicamente, a discusso sobre a manuteno de um mandato presidencial.
59
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
pblicas, a sade fiscal do Estado. O sentido ltimo desses crimes poderia
Est em jogo, sobretudo, a avaliao de questes pertinentes preservao

de um patrimnio inestimavelmente caro Nao, isto , da estabilidade
Fundamental, portanto, recuperar uma breve narrativa dos

nossos avanos em matria de estabilidade e responsabilidade fiscal,
tomando como ponto de partida sua ntima relao com o processo histrico
de estabilizao da nossa moeda.
SF/16127.30073-35
fiscal e monetria do Pas.
Que a inflao no Brasil foi um problema severamente crnico

fato incontestvel. Esse trauma, certamente, ainda reside na memria
brasileira. Nem sempre lembrado, entretanto, o fato de que a superao
nossa estratgia de estabilizao monetria migrou da ncora cambial para a
ncora fiscal. A partir de 1999, quando o cmbio passa a flutuar, e, como
consequncia do Programa de Estabilidade Fiscal, d-se incio gerao de
sucessivos supervits no mbito do governo federal. Tal Programa,
importante recordar, foi apresentado pelo governo federal em 1998,
propondo um conjunto de medidas voltadas ao equilbrio das contas
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mais perene e sustentvel da inflao se deu a partir do momento em que
Complementarmente,
com
aprovao
da
Lei
de
Responsabilidade Fiscal, em 2000, reformula-se o arcabouo jurdico

nacional de tal sorte que a busca pelo equilbrio das contas pblicas passa a
ser regido por um verdadeiro cdigo de conduta fiscal, aplicvel a todos os
entes da Federao.
A efetiva consolidao monetria e fiscal, todavia, no algo
que se resuma a episdio histrico. Se em determinado momento fomos
capazes de equacionar nosso problema inflacionrio crnico, no devemos
nutrir a iluso de que essa estabilidade est imune a retrocessos. Ao
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pblicas, entre elas a poltica de gerao de supervits primrios.
contrrio, devemos estar cnscios de que nossas vitrias necessariamente

dependero da preservao de um ambiente institucional que zele pela
credibilidade e responsabilidade da gesto fiscal. H, afinal, uma verdade
pode trazer como consequncia o descontrole inflacionrio, j que dficits
fiscais persistentes tendem a ser financiados por expanso monetria. O
preo da estabilidade, em resumo, a eterna vigilncia.
SF/16127.30073-35
que no adormece: o equilbrio das contas pblicas, uma vez comprometido,
Foi o que fez a LRF. Esse diploma nos colocou em permanente

estado de diligncia fiscal. de sua essncia buscar e manter a estabilidade.
Nesse sentido, assinala-se que a responsabilidade na gesto fiscal, nos
e transparente, com a preveno de riscos e correo de desvios capazes de
afetar o equilbrio das contas pblicas.
Verificamos, desse modo, que zelo, prudncia, antecipao,
planejamento, transparncia, gesto de riscos, correo de rumos e tudo o
mais que se destinar ao alcance e preservao do equilbrio das contas
pblicas se mostra consonante com o esprito do nosso Cdigo de Conduta
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termos declarados logo em seu primeiro artigo, pressupe a ao planejada
pblicas, precariedade de controle e demais formas de negligncia fiscal no

mais encontram espao no nosso ordenamento jurdico.
Zelar pelo equilbrio das contas pblicas, desse modo, passou a
ser um dever imposto pela LRF a todo gestor pblico. Mais que isso, tal
dever foi positivado na forma de uma srie de regras e providncias
centradas: (i) na persecuo de metas de resultados entre receitas e despesas;
e (ii) na obedincia a limites e condies no tocante renncia de receita,
gerao de despesas, ao endividamento e realizao de operaes de
crdito, e aos restos a pagar.
61
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Fiscal. De outro lado, imprudncia, improviso, opacidade nas contas
Relativamente s metas de resultados entre receitas e despesas,

a LRF dotou o processo oramentrio brasileiro de uma ampla gama de
salvaguardas e condicionantes de natureza fiscal. Foi acrescido Lei de
o qual deve estabelecer metas anuais relativas a receitas, despesas, resultados
nominal e primrio e montante da dvida pblica. E, por ter a LDO a funo
de orientar a elaborao da lei oramentria, exige a LRF que a lei de meios,
desde a elaborao do seu projeto, demonstre ser compatvel com as metas
SF/16127.30073-35
Diretrizes Oramentrias (LDO), por exemplo, um Anexo de Metas Fiscais,
anuais da LDO.
As metas de resultados fiscais fixadas na LDO, e que devem ser
denncia, tendo em vista que, no tocante abertura de crditos oramentrios
suplementares por decreto presidencial, os indcios de crimes de
responsabilidade dizem respeito, justamente, a suposta inobservncia da
meta fiscal que suportaria a abertura desses crditos.
Relativamente a esse quesito, ressalta-se que a LRF no se
limitou a exigir o estabelecimento de metas anuais. Por se pautar na
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observadas pela LOA, so de elevada importncia para o exame desta
resultado primrio, conquanto sejam fixadas em bases anuais, sejam

monitoradas ao longo do ano mediante pontos de controle bimestrais e
quadrimestrais. No fosse assim, estariam as metas anuais expostas a toda
sorte de dinmicas que, no limite, poderiam dar azo a justificativas centradas
em esperanosas apostas de fim de ano.
Quanto ao ponto de controle bimestral, prev a LRF que o
desempenho do resultado primrio deve ser demonstrado em relatrio
resumido publicado a cada dois meses. Em adio, dispe que, se for
verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita poder no
62
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preveno de riscos e correo de desvios, a lei exige que as metas de
comportar o cumprimento da meta de resultado primrio, torna-se necessria

a limitao de empenho, ou contingenciamento de despesas.
de alcance de metas fiscais, a LRF ainda exige que o Poder Executivo federal
demonstre e avalie o cumprimento das metas fiscais de cada quadrimestre
perante o Congresso Nacional.
com base nesses pontos de controle que se pode apurar, por
SF/16127.30073-35
Alm disso, para conferir robustez accountability do processo
exemplo, se h ou no espao fiscal para a ampliao de despesas por meio

de crdito oramentrio adicional, valendo destacar que os resultados
primrios devem ser observados em duas dimenses: na da execuo e na
respeita o resultado programado, devendo, assim, estimar receitas e fixar

despesas de forma compatvel com a meta estipulada pela LDO.
Esse o aspecto nuclear para o entendimento da parte da
denncia concernente abertura de crditos suplementares por decreto
presidencial. Alega-se, neste caso, que a condicionante fiscal contida no art.
4 da LOA de 2015, relativa obteno da meta de resultado primrio, no
teria sido observada quando da abertura desses crditos.
Se isso ocorreu, ou no, algo que s se pode demonstrar em
instncia probatria. Para ns, neste momento, importa saber, to somente,
se h indcios suficientes do fato que aponta para suposta prtica de crime de
responsabilidade.
Sob esse prisma, relevante registrar desde j que, ao examinar
o histrico de monitoramento das metas quadrimestrais de resultado primrio
da Unio, observa-se uma clara ruptura a partir de 2014. At ento, o governo
63
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execuo se apura o resultado realizado, enquanto no da lei oramentria se
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das autorizaes oramentrias. A diferena, to somente, que no plano da
federal tinha por hbito gerar supervits primrios que excediam as metas
quadrimestrais. Nos dois primeiros quadrimestres de 2014 e 2015, contudo,
os resultados apurados se distanciaram de forma muito significativa dessas
A mencionada ruptura ilustrada no grfico a seguir, que

apresenta, em valores acumulados para cada exerccio, as diferenas entre o
resultado primrio apurado e a respectiva meta quadrimestral. Os dados
SF/16127.30073-35
metas.
abrangem todo o perodo ps-LRF.

Dito de forma menos tcnica, mas sem perda de informao, o
que as barras do grfico revelam se a economia do governo excedeu ou no
um indicador objetivo do espao fiscal disponvel para a ampliao de
despesas ao longo do ano.
Acompanhamento quadrimestral do desempenho fiscal da Unio: diferena
entre resultado primrio apurado e respectiva meta quadrimestral (R$ bilhes)
40
30
20
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a meta fixada para cada quadrimestre. Esse excedente pode ser tomado como
0
-10
-20
-30
-40
-38,9
-36,4
-50
Fonte: Tesouro Nacional. Elaborao prpria.

Notas: (1) No primeiro e segundo quadrimestres de 2001, o resultado corresponde apenas aos oramentos
fiscal e da seguridade social, pois no havia metas quadrimestrais para o oramento de investimento das
empresas estatais. (2) Nos exerccios de 2013 e 2015, no foram fixadas metas para o primeiro
quadrimestre, pois a programao oramentria desses exerccios foi estabelecida apenas no ms de maio,
em razo do atraso na aprovao da lei oramentria. Por simplificao, considerou-se, nesses casos, a
meta como equivalente ao resultado apurado no primeiro quadrimestre. (3) Para o segundo quadrimestre
de 2014 e 2015, foi considerada a meta constante da LDO vigente.
64
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10
Como se observa, desperta ateno a mudana abrupta quanto

ao alcance das metas quadrimestrais. No segundo quadrimestre de 2014, a
distncia entre o resultado apurado e a meta em vigor do perodo foi negativa
R$ 36,4 bilhes.
Tais desvios expem a recente fragilidade do controle fiscal que
deve ser exercido ao longo do exerccio. Afinal, o estabelecimento de metas
SF/16127.30073-35
em R$ 38,9 bilhes. No mesmo perodo de 2015, essa diferena foi de
quadrimestrais no resulta de mera convenincia gerencial, mas de exigncia

expressa da LRF.
De posse dessas informaes, acredito restar mais clara a razo
Enquanto nos exerccios pretritos, luz do indicador analisado, havia

espao fiscal para a ampliao de despesas, a partir de 2014 esse lastro no
mais se fazia presente. A conduta esperada na ausncia de espao fiscal, ao
invs de ampliao, seria a de limitao de despesas.
Relativamente aos significativos desvios apontados, cumpre
esclarecer que decorreram, em grande medida, pelo fato de que, nos
exerccios de 2014 e 2015, o Poder Executivo passou a pautar sua gesto
fiscal com base em metas constantes de projeto de lei. Em sntese, a meta
vigente, constante da LDO, deixa de ser referncia para o Poder Executivo.
nesse contexto que surge em 2014 um debate pblico mais
acentuado sobre responsabilidade fiscal. Imprensa, especialistas e rgos de
controle passam a dar grande visibilidade ao tema. Simultaneamente,
popularizam-se expresses como contabilidade criativa e pedaladas
fiscais, as quais representam, grosso modo, uma ampla variedade de
expedientes destinados a evidenciar, artificialmente, resultados fiscais mais
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justamente a partir de 2014. O motivo, primeira vista, parece simples.
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pela qual a edio de decretos presidenciais tenha sido questionada
favorveis que a realidade. Em linhas gerais, o que distingue as chamadas

pedaladas fiscais das demais formas de contabilizao criativa o fato
de que aquelas tm como caracterstica nuclear a postergao de pagamentos
Em que pese a ampla utilizao desses jarges, vamos nos

referir s chamadas pedaladas fiscais como suposta contratao ilegal de
operaes de crdito, empregando, assim, os mesmos termos constantes da
SF/16127.30073-35
pblicos.
denncia.
Tais operaes de crdito foram questionadas no mbito das
contas presidenciais relativas a 2014. Naquela ocasio, destacou-se o fato de
(i) pelo fato de no terem sido contabilizadas nas estatsticas fiscais oficias
relativas a dvida e dficit pblico; e (ii) por serem caracterizadas como
operaes de crdito vedadas pela LRF.
Mais especificamente, as operaes tidas como irregulares pela
Corte de Contas dizem respeito a financiamentos obtidos pela Unio junto:
(i) a instituies financeiras por ela controladas, quais sejam: Banco do
Brasil (BB), Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) e Caixa Econmica Federal (Caixa); e (ii) ao Fundo de Garantia
do Tempo de Servio (FGTS).
Para melhor compreenso da matria, importante recuperar
que, em 2014, conforme apontado pelo TCU, as operaes de crdito
contestadas teriam permitido que a dvida pblica federal fosse
subdimensionada em R$ 40,2 bilhes e o resultado primrio do exerccio em
R$ 7,1 bilhes. Demais disso, a maior parte dessas dvidas teria sido
constituda em desacordo com a LRF, na medida em que esta lei veda
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de algumas operaes dessa natureza em razo de dois motivos principais:
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que o TCU havia apontado a irregularidade, ensejadora de rejeio de contas,
operaes de crdito entre os entes da Federao e as instituies financeiras

por eles controladas.
publicada pelo Banco Central do Brasil (BCB), em atendimento ao Acrdo

3.297/2015-TCU-Plenrio, informa a evoluo do passivo da Unio junto ao
Banco do Brasil (BB), ao BNDES, Caixa Econmica Federal e ao FGTS.
SF/16127.30073-35
O grfico adiante, elaborado com base na srie histrica
PASSIVO DA UNIO JUNTO A BB, BNDES, CAIXA E FGTS (R$ bilhes)

70
58,7
60
52,2
36,1
30
19,7
20
13,0
8,4
10
1,0 0,9 1,2 1,1 1,1 0,8 1,0 2,3
11,3
4,0
dez/15
nov/15
out/15
set/15
ago/15
jul/15
jun/15
mai/15
abr/15
mar/15
fev/15
jan/15
dez/14
dez/13
dez/12
dez/11
dez/10
dez/09
dez/08
dez/07
dez/06
dez/05
dez/04
dez/03
dez/02
dez/01
Fonte: BCB. Elaborao prpria.
Esses passivos, que se situavam em valores prximos a R$ 1,0

bilho desde o advento da LRF, passam a aumentar exponencialmente a
partir de 2008, tendo alcanado o montante total de R$ 52,2 bilhes ao final
de 2014.
Em 2015 esse passivo continuou a crescer e atingiu R$ 58,7
bilhes em novembro. Depois disso, em razo das irregularidades apontadas
67
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40
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50
pelo TCU, especialmente relacionadas vedao da LRF ao financiamento

do ente da Federao por instituies financeiras controladas, a Unio
procedeu, ao final de 2015, ao equacionamento dos valores indevidamente
e FGTS foi reduzido a R$ 11,3 bilhes.
Em que pese essa reduo verificada em dezembro de 2015,
a elevao do passivo da Unio ao longo do ano refora os indcios de
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postergados. Depois disso, o valor devido pela Unio a BB, BNDES, Caixa
crime de responsabilidade narrados na denncia, tendo em vista que

essas operaes de crdito j vinham sendo questionadas pelo TCU
antes da apreciao final das contas presidenciais de 2014. O aumento
de R$ 6,5 bilhes.
igualmente importante no desconsiderar, aqui, as razes de
ordem econmica subjacentes trajetria desse passivo verificada a partir de
2008. Isso se deve, entre outros fatores, s medidas anticclicas adotadas
como resposta crise econmica internacional deflagrada no perodo. Tratase, de um ponto de vista fiscal mais geral, de polticas expansionistas que,
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do passivo entre dezembro de 2014 e novembro de 2015, registre-se, foi
agregada com vistas a conter a desacelerao econmica.

No propsito deste Relatrio questionar o mrito de polticas
fiscais anticclicas, as quais, em tese, encontram suporte na literatura
especializada em matria de finanas pblicas. Tais polticas, desde que
adotadas com os devidos amparos de sustentabilidade, podem ser
instrumentos defensveis do ponto de vista econmico.
Isso posto, registre-se que todas as parcelas que integram os
passivos totalizados no grfico, identificadas por credor (BB, BNDES, Caixa
e FGTS), cresceram em conjunto a partir de 2008. Tratou-se, portanto, de
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por intermdio do aumento das despesas pblicas, visam ampliar a demanda
um aumento sistmico do saldo dessas operaes de crdito, e no de caso

restrito a uma ou outra operao.
exerccio de 2015 foi marcado pela repetio, seno aprofundamento, de

situaes crticas verificadas em 2014.
Em relao a esse aspecto, igualmente preocupante a anlise
relativa gerao de supervits primrios no mbito da Unio. Tomando-se
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Dado o contexto, merece ser destacado o fato de que o
por base o grfico a seguir, nota-se que o desempenho fiscal do governo

central19 ao longo de 2015 seguiu padro semelhante, porm mais crtico,
Fonte: Monitor Fiscal de fevereiro de 2016. Consultoria de Oramentos do

Senado Federal e da Cmara dos Deputados.
Partindo-se de uma meta de resultado primrio de R$ 55,3
bilhes, o governo central encerrou o exerccio de 2015 com dficit primrio
de R$ 116,7 bilhes. Em 2014, esse dficit foi de R$ 20,5 bilhes.
19
Governo central exclui da Unio (governo federal) as estatais federais.

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que o observado em 2014.
evidente que a substantiva reduo das metas fiscais em 2015

foi cercada por um cenrio adverso, marcado pela queda do PIB de 3,8%.
No este, contudo, o ponto a ser destacado. O que se mostra mais essencial,
crditos suplementares objetos da denncia (editados entre julho e agosto de
2015). Ou seja, tratava-se justamente de um momento crtico em termos de
desempenho fiscal.
SF/16127.30073-35
nesta anlise, compreender o quadro geral no qual se deu a abertura dos
Esse cenrio, em resumo, revela um paradoxo fiscal digno de

ateno: de um lado, a situao econmico-fiscal do Pas trazia como
consequncia uma acentuada frustrao de receitas; de outro, promovia-se,
excesso de arrecadao.
A questo que se levanta diante desse paradoxo : como
possvel haver excesso de arrecadao em um cenrio de queda de
receitas? A resposta a essa indagao requer um exame mais aprofundado da
matria, com produo de prova. primeira vista, a alegao trazida na
denncia apresenta-se plausvel e aponta indcios de crimes de
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ao mesmo tempo, a ampliao de despesas, entre outras situaes, conta de
quais, conforme j ressaltado, se sujeitam a condicionantes fiscais gravadas

no art. 4 da lei oramentria de 2015. Voltaremos a esse ponto mais
detidamente no item 2.6 deste Relatrio.
Mostra-se pertinente recapitular ainda que, em 15 de junho de
2015, no mbito da apreciao das contas presidenciais relativas ao exerccio
de 2014, o Ministrio Pblico junto ao TCU j havia apontado a existncia
de decretos de crditos suplementares editados tambm em desacordo com a
lei oramentria anual daquele exerccio. Por meio do Despacho de
70
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responsabilidade relativos a crditos oramentrios abertos por decreto, os
12/08/2015, o Ministro Relator havia solicitado que o Poder Executivo

apresentasse suas contrarrazes referentes identificao de:
5/11/2014 e 14/12/2014, por meio dos Decretos No

Numerados 14028, 14029, 14041, 14042, 14060, 14062 e
14063, incompatveis com a obteno da meta de resultado
primrio ento vigente, em desacordo com o art. 4 da Lei
Oramentria
Anual
de
2014,
infringindo
SF/16127.30073-35
17.1.2. Abertura de crditos suplementares, entre
por
consequncia, o art. 167, inc. V da Constituio Federal, e

com a estrita vinculao dos recursos oriundos de excesso
Fiscal.
Aps recebimento das contrarrazes do Poder Executivo, a
Corte de Contas da Unio concluiu que a referida irregularidade no havia
sido afastada. Trata-se de analisar, consequentemente, a reiterao de atos,
que, ao que tudo indica, contm robustos indcios de irregularidade.
Esse contexto permite colocar alguns dos discursos da
Presidente da Repblica, ora denunciada, em perspectiva. A ttulo
exemplificativo, citaremos breves trechos do discurso feito em Boa
Vista/Roraima, no dia 09/12/2015, por ocasio da entrega de unidades do
programa Minha Casa, Minha Vida, divulgado no portal do Palcio do
Planalto, stio eletrnico do governo:
Porque o oramento de um pas, ele tem de ser olhado do
ponto de vista daquilo que voc gasta e para quem voc
gasta. O para quem mais importante do que qualquer
outra considerao.
71
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pargrafo nico do art. 8 da Lei de Responsabilidade
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de arrecadao ou de supervit financeiro, contrariando o
Uma das razes para que eu esteja sendo julgada hoje

porque uma parte ele acham que ns no gastamos, ns no
deveramos ter gastado da forma que gastamos para fazer
eles chamam de pedaladas fiscais.
A gente, o governo federal, dono da Caixa Econmica
Federal, ns somos os nicos donos, o governo federal. [...]
SF/16127.30073-35
o Minha Casa Minha Vida. Uma das razes essa. o que
O que eles levantam que muitas vezes a Caixa paga o ms

e a ns recompomos o pagamento que a Caixa fez. O que
que acontece? Quando chega no fim do ano, geralmente, a
pagamos juros para ela. Ou seja, se ela adianta o

pagamento para ns, ns pagamos juros para ela. [...] ns
pagamos para ela juros quando ela fica com o nosso
dinheiro, e ela paga para ns quando ns ficamos com o
dinheiro dela. Ocorre que, no ano, a gente sempre paga
mais do que ela paga para ns. Ento ela sempre nos deve.
Eles no concordam que isso seja uma relao. Eles acham
que isso um emprstimo. [...] Ora, por conta que ns
fomos capazes de fazer o maior programa habitacional da
histria que ns hoje somos responsabilizados.
O discurso defende uma concepo poltica de como deve ser o
relacionamento entre o Estado e os bancos pblicos que no encontra
harmonia com o que dispe a LRF. Essa mesma concepo pode ser
encontrada ainda nas linhas do Comunicado Imprensa da Presidncia da
Repblica do dia 07/10/2015, em resposta ao acrdo do TCU que props a
rejeio das contas de 2014:
72
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no ms em que ela no ficou com aquele dinheiro, ns
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Caixa fica com mais dinheiro do que era o necessrio. Mas,
2. Os rgos tcnicos e jurdicos do governo federal tm a

plena convico de que no existem motivos legais para a
rejeio das contas. Alm disso, entendem ser indevida a
visaram a manuteno de programas sociais fundamentais
para o povo brasileiro, tais como Bolsa Famlia, Minha
Casa Minha Vida.
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pretenso de penalizao de aes administrativas que
Diante desse cenrio, e sem perder de vista o estgio processual

de avaliao de indcios suficientes para o prosseguimento da denncia,
importante reiterar que a Constituio Brasileira das poucas cartas
pblicos. Este captulo engloba os artigos 163 a 169 da Constituio de 1988.

Da mesma forma, a Constituio tambm singular quando, em
seo especfica, estabelece normas relativas fiscalizao contbil,
financeira e oramentria (arts. 70 a 75).
Para auxiliar o Congresso nessa importantssima funo, a Carta
prev a existncia do Tribunal de Contas da Unio, cujos membros,
detentores de notrios conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e
financeiros ou de administrao pblica, gozam das mesmas garantias,
prerrogativas, impedimentos, vencimentos e vantagens dos Ministros do
Superior Tribunal de Justia (art. 73, 3).
Logo, mediante uma simples leitura da Constituio de 1988 j
possvel perceber a sensibilidade e seriedade com que a questo
oramentria tratada neste pas.
Afora esse aspecto, no 9 do artigo 14 da Carta da Repblica
dispe que Lei complementar estabelecer outros casos de inelegibilidade
e os prazos de sua cessao, a fim de proteger a probidade administrativa, a
73
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pblicas, com extensivo conjunto de regras a serem observadas pelos agentes
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mundiais que possui um captulo destinado ao oramento e s finanas
moralidade para exerccio de mandato considerada vida pregressa do

candidato, e a normalidade e legitimidade das eleies contra a influncia do
poder econmico ou o abuso do exerccio de funo, cargo ou emprego na
Dentre as hipteses de inelegibilidade eleitas pelo legislador
est a relativa os agentes pblicos que tiverem suas contas relativas ao
exerccio de cargos ou funes pblicas rejeitadas por irregularidade
insanvel que configure ato doloso de improbidade administrativa ( Art. 1,
SF/16127.30073-35
administrao direta ou indireta.
I, g, LC 64/90).
Tendo em conta a previso legal acima descrita, compete
Justia Eleitoral proceder ao enquadramento da conduta descrita nas
E a Justia Eleitoral tem entendimento pacificado nos sentido

de que o descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal constitui
vcio
insanvel
que
configura
ato
doloso
de
improbidade
administrativa.
Nesse sentido, precedentes do TSE:
1. O descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal

constitui vcio insanvel que configura ato doloso de
improbidade administrativa para fins da incidncia da
clusula de inelegibilidade prevista no art. 1, I, g, da Lei
Complementar n 64/90.
2. Recurso especial desprovido. (REspe n 202-96/PR, Rei.
designado Ministro DIAS TOFFOLI, publicado na sesso de
18.10.2012)
74
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de improbidade.
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decises que rejeitam as contas, para se verificar se configuram atos dolosos
3. O vcio em procedimento licitatrio e a inobservncia da

Lei de Responsabilidade Fiscal possuem natureza insanvel
e caracterizam atos dolosos de improbidade administrativa,
1, inciso I, alnea g, da Lei Complementar n 64/90.
(Agravo Regimental em Recurso Especial Eleitoral n 46613,
Acrdo de 05/02/2013, Relator(a) Min. LAURITA HILRIO
VAZ, Publicao: DJE - Dirio de justia eletrnico, Tomo 36,
SF/16127.30073-35
aptos a atrair a incidncia da inelegibilidade prevista no art.
Data 22/2/2013, Pgina 139/140 )

Inquestionvel, portanto, que o tema versado neste processo de
encaminhamento da denncia para as fases seguintes de julgamento.

Oferecido o contexto e os grandes nmeros do cenrio fiscal de
2015 da Unio, importante proceder em seguida ao exame mais particular
dos indcios de materialidade e autoria concernentes s duas partes
constituintes da DEN n 1, de 2016.
2.6. Os fatos narrados na denncia

A seguir abordaremos os fatos narrados na DEN n 1, de 2016,
que so o objeto de julgamento pelo Senado Federal, nos termos da
autorizao poltica da Cmara dos Deputados, com o devido cotejo com a
legislao pertinente e as informaes disponveis at o momento.
2.6.1. A suposta abertura de crditos suplementares por
decretos presidenciais sem autorizao do Congresso Nacional
75
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fortemente, para o reconhecimento de indcios suficientes para o
Pgina: 75/126 04/05/2016 13:55:54
impedimento atrai, per se, entendimento jurisprudencial que sinaliza,
A denncia alega a existncia de crime de responsabilidade, em

desfavor da Presidente da Repblica, em razo da suposta abertura de
crditos suplementares por decretos presidenciais, sem autorizao do
So esses os dispositivos de legislao supostamente infringida:

a)
Constituio Federal (art. 85, VI):

Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do
SF/16127.30073-35
Congresso Nacional.
Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio

Federal e, especialmente, contra:
....................................................................................
b)
Constituio Federal (art. 167, V)

Art. 167. So vedados:
......................................................................................
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem
prvia autorizao legislativa e sem indicao dos recursos
Pgina: 76/126 04/05/2016 13:55:54
VI - a lei oramentria
c)
Lei n 1.079, de 1950 (art.10, item 4)

Art. 10. So crimes de responsabilidade contra a lei
oramentria:
......................................................................................
4 - Infringir, patentemente, e de qualquer modo,
dispositivo da lei oramentria
d)
Lei n 1.079, de 1950 (art. 11, item 2)
76
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correspondentes.
Art. 11. So crimes contra a guarda e legal emprego dos

dinheiros pblicos:
.....................................................................................
formalidades legais
Para a melhor compreenso da matria, colocamos esses
dispositivos em perspectiva, para, a seguir, discorrer, em primeiro lugar,
SF/16127.30073-35
2 - Abrir crdito sem fundamento em lei ou sem as
sobre os contornos mais gerais da legislao de regncia que cerca os

crditos suplementares.
2.6.1.1. Crditos oramentrios adicionais e legislao de
Preliminarmente, importante ter em mente que a lei

oramentria, assim como as outras leis, pode ser modificada ao longo de
sua vigncia sempre que se mostrar desatualizada para o atendimento dos
fins a que se destina, desde que respeitados os limites traados pelo
arcabouo jurdico de regncia da matria.
Pgina: 77/126 04/05/2016 13:55:54
regncia
constantemente adicionados lei oramentria elementos novos. Da a razo

de ser da expresso crditos adicionais. Tais crditos funcionam, portanto,
como mecanismos retificadores da lei oramentria. Como nem todas as
despesas so identificadas de modo exaustivo e irretocvel quando da
aprovao do oramento pelo Congresso Nacional, podem ser promovidas
sucessivas atualizaes at que se expire a vigncia da lei oramentria, ou
seja, at 31 de dezembro de cada ano. Apenas excepcionalmente (por fora
do art. 167, 2, da CF), crditos especiais e extraordinrios podero ser
incorporados ao oramento do exerccio financeiro subsequente.
77
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Desse modo, atendidos os quesitos legais pertinentes, podem ser
Para que esses ajustes se concretizem, contudo, necessria a

devida aprovao pelo Poder Legislativo. Afinal, se cabe a este Poder
aprovar a proposta oramentria anualmente formulada pelo Poder
retificaes posteriormente solicitadas. Este , diga-se de passagem, um dos
elementos constituintes de sistema de freios e contrapesos do processo
oramentrio.
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Executivo, tambm de sua competncia, por simetria, aprovar as
H, porm, uma especificidade no tocante aos crditos

oramentrios classificados como suplementares, razo pela qual
passamos a cotej-los com outras espcies de crditos adicionais. Tal
presidenciais objetos da denncia ora analisada se referem justamente
abertura de crditos suplementares.
Para esse propsito, observe-se que, nos termos do art. 41 da
Lei n 4.320, de 1964, lei que estatui normas gerais de direito financeiro
para elaborao e controle dos oramentos e balanos da Unio, dos
Estados, dos Municpios e do Distrito Federal, os crditos oramentrios
Pgina: 78/126 04/05/2016 13:55:54
detalhamento imprescindvel para o presente exame porque os decretos
crditos especiais e crditos extraordinrios.

Crditos suplementares, como o prprio nome sugere, so os
destinados ao reforo da dotao (quantum monetrio) de programaes j
existentes em lei oramentria. Os crditos especiais so destinados a
despesas para as quais no haja dotao oramentria especfica. Tais
crditos, portanto, efetivamente inovam a lei oramentria, pois a ela
adicionam programao indita em determinado exerccio. Os crditos
extraordinrios, por fim, socorrem despesas imprevisveis e urgentes, como
as decorrentes de guerra, comoo interna ou calamidade pblica.
78
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adicionais comportam trs espcies, quais sejam: crditos suplementares,
Essa classificao facilita a compreenso do motivo pelo qual

os crditos suplementares recebem tratamento peculiar no tocante ao
requisito da autorizao legislativa. Por partes, vejamos como se d essa
De acordo com o art. 167, inciso V da CF, vedada a abertura

de crdito suplementar e especial sem prvia autorizao legislativa e
sem indicao dos recursos correspondentes. Apenas os crditos
SF/16127.30073-35
especificidade.
extraordinrios, por se destinarem ao atendimento de despesas imprevisveis

e urgentes, no so alcanados por essa vedao constitucional. A regra, em
sntese, que, se houver a necessidade de abertura de crditos suplementares
H, porm, uma particularidade nessa regra. Enquanto a

abertura crditos especiais sempre depende do envio ao Congresso
Nacional de projeto de lei especfico com essa finalidade, a abertura de
crditos suplementares pode receber autorizao prvia j no prprio texto
da lei oramentria anual, fato este que lhes confere maior flexibilidade. Tal
maleabilidade se justifica porque, enquanto os crditos especiais inovam a
Pgina: 79/126 04/05/2016 13:55:54
ou especiais, esse ato deve ser previamente aprovado pelo Legislativo.
programaes j previstas no oramento aprovado.

Em outras palavras, os crditos especiais, por alterarem
qualitativamente o oramento pblico, incluindo programao nova, se
sujeitam ao crivo do Poder Legislativo. A soluo para esse caso,
conseguintemente, se d pelo envio, ao Parlamento, de projeto de lei de
crditos especiais.
J os crditos suplementares, por terem efeito apenas
quantitativo, podem receber tratamento diferenciado. Como se limitam a
reforar programaes insuficientemente dotadas, porm j existentes na lei
79
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lei oramentria, os crditos suplementares apenas reforam a dotao de
oramentria, no necessariamente demandam que a autorizao legislativa

para sua abertura se d por intermdio do envio de projetos de lei. Em
resumo, se o efeito desses crditos se limita ao aumento de dotaes em
consignar sua autorizao prvia no prprio texto da lei oramentria.
Trata-se, por sinal, de excepcionalidade ao princpio
oramentrio da exclusividade gravado no art. 165, 8 da CF, o qual estatui
SF/16127.30073-35
programaes j aprovadas pelo Poder Legislativo, ento este pode
que a lei oramentria no deve conter dispositivo estranho previso da

receita e fixao da despesa. As nicas excees, previstas no citado
comando constitucional, so a possibilidade de a lei oramentria conter, em
Para melhor compreenso dessa autorizao excepcional,

resgate-se que, nos termos do art. 42 da j citada Lei n 4.320, de 1964, os
crditos suplementares e especiais sero autorizados por lei e abertos por
decreto executivo.
Essa composio de ideias facilita a extrao do significado da
expresso autorizao para abertura de crditos suplementares, contida no
art. 165, 8 da Lei Maior. Significa dizer que decreto editado pelo Chefe
do Poder Executivo pode abrir crdito suplementar com amparo em
autorizao contida no texto de lei oramentria anual, e no apenas com
fundamento em lei especialmente destinada a essa finalidade.
Em exemplo concreto, essa autorizao mais geral em texto de
lei foi dada pelo art. 4 da lei oramentria da Unio relativa a 2015 (LOA
Lei n 13.115, de 2015), cujos excertos por ora pertinentes esto transcritos
a seguir:
80
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suplementares e autorizao para contratao de operaes de crdito.
Pgina: 80/126 04/05/2016 13:55:54
seu texto, dispositivo destinado autorizao para abertura de crditos
Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos

suplementares, restritos aos valores constantes desta Lei
I - em cada subttulo, at o limite de 20% (vinte por cento)

do respectivo valor, mediante a utilizao de recursos
provenientes de:
a) anulao parcial de dotaes, limitada a 20% (vinte por
SF/16127.30073-35
[...], para o atendimento de despesas:
cento) do valor do subttulo objeto da anulao;

......................................................................................
nesse artigo da LOA 2015, as aberturas de crditos suplementares por

decreto presidencial. Para situaes nele no previstas, contrario senso, a
autorizao prvia dependeria do envio de projeto de lei ao Congresso
Nacional.
Esse artigo, antecipe-se, se refere justamente ao dispositivo da
lei oramentria que, segundo a denncia, teria sido patentemente infringido.
Passamos a examin-lo em maiores detalhes no tpico seguinte.
2.6.1.2. Dispositivo da lei oramentria supostamente

infringido
O dispositivo legal que, segundo a denncia, teria sido
infringido quando da edio dos decretos presidenciais o j citado art. 4
da LOA de 2015. Conforme elucidado no item anterior, esse dispositivo
81
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Foram previamente autorizadas, para as hipteses previstas
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[grifamos]
autoriza o Poder Executivo a abrir crditos suplementares, diretamente,

mediante decreto presidencial.
caracteriza a suposta irregularidade. Tal recurso, como visto, tem

fundamento constitucional. O que se alega, na realidade, que tais decretos
teriam sido editados em desacordo com a condicionante fiscal, adiante
realada, contida no caput do dispositivo da LOA. A seguir, o excerto
SF/16127.30073-35
No a edio de decreto presidencial em si, portanto, que
relevante, verbis:
Art. 4 Fica autorizada a abertura de crditos
suplementares [...] desde que as alteraes promovidas na
para o exerccio de 2015 [...] [grifamos]

Conforme consignado no item 2.5 deste Relatrio, a LRF trouxe
uma srie de condicionantes fiscais para o ordenamento jurdico
oramentrio nacional. A LOA, por exemplo, passou a ter que ser elaborada,
por disposio expressa da LRF (art. 5, caput, e inciso I), de forma
compatvel com as metas de resultados fiscais constantes da LDO.
Sendo assim, por extrao lgica, qualquer retificao da LOA
tambm deve ser promovida de modo compatvel com as metas fiscais do
exerccio a que se refere, tal como exigido, expressamente, pelo art. 4 da
LOA 2015.
Importante observar que a observncia da meta fiscal no se d
apenas durante a execuo financeira dos oramentos. A meta fiscal de cada
exerccio tambm deve ser obedecida no plano das autorizaes
oramentrias. Sendo assim, enquanto a meta de resultado primrio fixada
82
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obteno da meta de resultado primrio estabelecida
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programao oramentria sejam compatveis com a
pela LDO no for alterada, as modificaes oramentrias no devem

prejudicar o resultado obtido pela diferena entre receitas e despesas
Para avaliar se essa equao foi ou no respeitada pelos decretos

presidenciais constantes da denncia, importante conhecer o cenrio fiscal
de 2015 subjacente edio desses atos.
2.6.1.3. Cenrio fiscal subjacente aos decretos presidenciais
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primrias previstas na LOA.
Em 2015, a meta de resultado primrio da Unio constante do

projeto de LDO era superavitria em R$ 114,7 bilhes (2,0% do PIB).
(1,0% do PIB).
Aps o primeiro semestre, contudo, em cenrio de retrao
econmica, o Poder Executivo encaminhou ao Congresso Nacional, por
meio da Mensagem n 269, 22 de julho de 2015, o Projeto de Lei n 05/2015
(PLN n 05, de 2015), com vistas reduo do supervit de R$ 55,3 bilhes
para R$ 5,8 bilhes (0,1% do PIB). Esse expressivo decrscimo foi
Pgina: 83/126 04/05/2016 13:55:54
Quando da aprovao da lei, essa meta foi reduzida para R$ 55,3 bilhes
qual salientou, entre outros aspectos, que:

3. A reduo do ritmo de crescimento da economia
brasileira afetou as receitas oramentrias, tornando
necessrio garantir espao fiscal adicional para a
realizao das despesas obrigatrias e preservar
investimentos prioritrios. De outra parte, no obstante o
contingenciamento de despesas j realizado, houve
significativo crescimento das despesas obrigatrias
projetadas.
83
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justificado na Exposio de Motivos Interministerial n 00105/201-MP, a
4. Desse modo, considerando os efeitos de frustrao de

receitas e elevao de despesas obrigatrias, o esforo
fiscal j empreendido no ser suficiente, no momento,
setor pblico no financeiro consolidado estabelecida na
Lei de Diretrizes Oramentria.
[...]
SF/16127.30073-35
para a realizao da meta de supervit primrio para o
8. Nesse sentido, a sugesto encaminhada consiste em

propor como meta um resultado primrio do setor pblico
consolidado equivalente a R$ 8,7 bilhes, sendo R$ 5,8
Ainda assim, diante do cenrio de incerteza quanto
efetividade da arrecadao decorrente das referidas
medidas tributrias e concesses e permisses, a proposta
define que ser reduzido o resultado proposto, caso os
efeitos de arrecadao das referidas medidas, incluindo
algumas em tramitao no Congresso Nacional, se
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bilhes a cargo dos Oramentos Fiscal e da Seguridade.
Em adio, cerca de trs meses depois, ainda durante a

tramitao do PLN n 05, de 2015, em face de sucessivas redues nas
expectativas de crescimento do PIB para 2015 e o consequente impacto
negativo na arrecadao de receitas, o Poder Executivo solicitou, mediante
Ofcio n 205/MP, de 27/10/2015, nova reduo de meta de resultado
primrio, a qual, dessa vez, passaria a corresponder a dficit de R$ 51,8
bilhes.
Ao final, com a aprovao da Lei n 13.199, de 3 de dezembro
de 2015, a meta de resultado primrio da Unio para o exerccio passou a
84
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frustrem. [grifamos]
corresponder a dficit de R$ 51,8 bilhes, podendo chegar a R$ 119,9

bilhes na hiptese de frustrao da receita de concesses e permisses
relativas aos leiles das usinas hidroeltricas, bem como de pagamento de
ilegais (as chamadas pedaladas fiscais), conforme Acrdos n 825/2015
e n 3.297/2015-TCU-Plenrio. Com amparo nessa possibilidade de
ampliao de dficit, o resultado primrio realizado pela Unio, em 2015, foi
deficitrio em R$ 118,4 bilhes.
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passivos e valores apurados pelo TCU concernentes s operaes de crdito
Esse foi o panorama no qual se deu a abertura dos crditos

suplementares que integram a denncia sob anlise. Passamos agora
presidenciais com a obteno da meta de resultado primrio, tal como
requerido pelo art. 4 da LOA 2015.
2.6.1.4. Critrios de aferio de compatibilidade fiscal

Diante da exigncia constante do art. 4 da LOA 2015, de que a
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avaliao dos critrios de aferio de compatibilidade dos decretos
meta de resultado primrio estabelecida para o exerccio, levanta-se a

seguinte indagao: como aferir se um decreto de abertura de crdito
suplementar ou no compatvel com essa condicionante fiscal?
Um critrio objetivo, j informado no item 2.5, consiste na
identificao, em bases bimestrais e quadrimestrais, da existncia ou no de
espao fiscal disponvel para a abertura de crditos suplementares.
Quanto a esse critrio, h uma questo de fundo que desde j
merece ser superada. Trata-se da distino entre a vigncia de lei
oramentria e o acompanhamento peridico do cumprimento de metas
85
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
abertura de crditos por decreto deveria ser compatvel com a obteno da
anuais. Tal diferenciao se mostra essencial ao presente momento porque o

princpio oramentrio da anualidade tem sido recorrentemente apontado
como elemento impeditivo da aferio de compatibilidade com as metas
Veja-se, nesse sentido, as consideraes do Ministro Nelson

Barbosa perante esta Comisso em 29.04.2016:
[...] no h que se falar em irregularidade desses decretos em
SF/16127.30073-35
anuais quando da abertura de crditos suplementares ao longo do ano.
relao meta, porque a meta, senhoras e senhores, uma meta

anual. No existe uma meta fiscal trimestral, mensal ou
quadrimestral. O aferimento do cumprimento da meta fiscal
Trata-se, na verdade, de um sofisma simplrio. cedio, por

critrios lgicos, que premissas verdadeiras no necessariamente conduzem
a concluses vlidas. verdade que existe o princpio da anualidade. Quanto
a isso nada se contesta. O que se deve enfatizar, apenas, que desse princpio
no resulta a concluso de que a apurao do cumprimento de metas de
resultado primrio no deva ser feita em perodos inferiores a um ano. Essas
ideias, afinal, so to distintas quanto leo e gua, pois em verdade no se
misturam.
O princpio da anualidade apenas informa que o oramento
estima receita e fixa despesas para o perodo de um ano, de tal sorte que a
vigncia dos crditos oramentrios anual. Nada mais. E nem poderia
ser diferente, j que a prpria Lei Maior de 1988 explcita ao dizer que os
oramentos so anuais (art. 165, inciso III, e 5). Nesses moldes,
conforme j assinalado neste Relatrio, os crditos oramentrios, em regra,
86
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meta foi ou no cumprida.
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feito ao final do ano. ao final do exerccio que se verifica se a
expiram em 31 de dezembro de cada exerccio, a teor do que dispe, tambm,

o art. 34 da Lei n 4.320, de 1964.
fiscais, a ponto de se afirmar que tal medio no poderia ser feita em perodo
inferior a um ano, como visto, representa uma impropriedade lgica.
Ademais, depe contra os preceitos da gesto fiscal responsvel, que, no
custa reiterar, demanda a ao preventiva, dotada de medidas de gesto de
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Dizer que isso limita a sistemtica de apurao de resultados
riscos e correo de desvios. Em adio, essa linha interpretativa agrediria

os princpios mais basilares da hermenutica jurdica, na medida em que
tornaria letra morta disposio expressa da LRF, a qual, resgatamos, exige
No tocante apurao quadrimestral, o espao fiscal, conforme

j esclarecido, pode ser medido pela diferena entre a meta quadrimestral e
o resultado alcanado. Sempre que este for superior meta do quadrimestre,
surge lastro fiscal para acrscimo lquido de despesas primrias.
Em relao a 2015, com vistas ao alcance da meta de supervit
primrio anual de R$ 55,3 bilhes, o Decreto n 8.456, de 22 de maio de
2015, havia fixado meta de gerao de supervit de R$ 22,2 bilhes at
agosto, cabendo mencionar que no havia sido fixada meta at abril,
anteriormente, em razo do atraso na aprovao da LOA, que s foi
promulgada em 20 de abril de 2015.
O resultado acumulado realizado at agosto, porm, foi
deficitrio em R$ 15,2 bilhes, de modo que, naquele momento, no havia,
pela tica exposta, espao fiscal disponvel para operaes que implicassem
aumento de dficit primrio.
87
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de cada quadrimestre perante o Poder Legislativo (art. 9, 4).
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que o Poder Executivo demonstre e avalie o cumprimento das metas fiscais
Antes disso, tambm, esse espao j no se via presente, tendo

em vista tanto o resultado obtido no encerramento do terceiro bimestre do
ano, quando o dficit primrio da Unio j acumulava R$ 2,8 bilhes, como
Executivo, quando do envio do PLN n 05, de 2015, em 22/07/2015, com
vistas reduo da meta de supervit de R$ 55,3 bilhes para R$ 5,8 bilhes.
A partir dessa data, portanto, crditos adicionais que
SF/16127.30073-35
tambm o reconhecimento de ausncia de espao fiscal pelo prprio Poder
implicassem aumento do dficit primrio no mais se mostravam

compatveis com a obteno da meta de resultado do ano, j bastante
comprometida quela altura.
eles, aps o referido corte temporal (22/07/2015 data de envio do referido

PLN, com o reconhecimento pelo Poder Executivo, frise-se novamente, de
ausncia de espao fiscal), mais precisamente em 27/07/2015 e 20/08/2015.
Mais crtico ainda se mostram os decretos abertos em
20/08/2015, eis que, pouco antes, o Ministro Relator no TCU das contas
presidenciais de 2014, j havia solicitado formalmente, mediante Despacho
de 12/08/2015, que o Poder Executivo apresentasse suas contrarrazes
referentes identificao de situaes semelhantes, relativas abertura de
crditos suplementares de forma incompatvel com a obteno da meta de
resultado primrio ento vigente, em desacordo com o art. 4 da LOA de
2014.
Resta saber, agora, se os crditos abertos em 2015, constantes
da denncia, efetivamente tiveram o efeito de agravar o dficit primrio. Para
o Ministro Nelson Barbosa, a resposta seria singela: [...]um decreto de
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crdito suplementar, constantes da denncia, tenham sido editados, todos
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crtico, portanto, verificar que os seis decretos de abertura de
crdito suplementar no compromete a meta fiscal, porque a meta fiscal tem

a ver com o gasto financeiro.
no aponta para a concluso de S. Exa. que tal anlise exige que se

confrontem as origens e destinos dos recursos desses crditos, pois, para que
tenham o efeito de ampliar o dficit primrio no mbito da LOA,
necessrio, em primeiro lugar, que tenham como destino o acrscimo de
SF/16127.30073-35
Conquanto a questo seja de fato aparentemente simples, ela
despesas primrias. Afinal, o resultado primrio apurado pela diferena

entre receitas primrias e despesas primrias.
Dada a centralidade dessa equao, teo algumas breves
oramentrios. Vejamos, ento, o que so despesas classificadas como

primrias.
Despesas primrias, em apertada sntese, so as que tm o efeito
de aumentar a dvida lquida do ente pblico, excetuadas as despesas com
juros. E dvida lquida, por seu turno, equivale, grosso modo, dvida bruta
deduzida dos haveres financeiros (inclusive valores em caixa) do ente da
Federao. Assim sendo, quando a Unio incorre, por ilustrao, em
despesas com pessoal, estas so contabilizadas como despesa primria
porque tm o efeito de reduzir a disponibilidade de caixa da Unio sem que
haja acrscimo de outros haveres ou decrscimo de obrigaes financeiras.
Ou seja, se h diminuio dos haveres financeiros e a dvida bruta no se
altera, ento a dvida lquida aumenta. Em tal situao, a despesa
classificada como primria.
O contrrio ocorre com as despesas classificadas como
financeiras ou no primrias. A amortizao de um financiamento
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com as condicionantes fiscais que cercam a abertura de crditos
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consideraes de ordem conceitual a fim de dialogarmos, com maior clareza,
devido pela Unio, por exemplo, implica sada de recursos do seu caixa, com
reduo de haveres financeiros. Provoca, ao mesmo tempo, diminuio no
volume das obrigaes que compem sua dvida bruta, na mesma medida em
financeiros neutralizada pelo decrscimo, em igual valor, da dvida bruta,
de modo que no se promove aumento na dvida lquida. Por esse motivo, as
despesas com amortizao de dvida so classificadas como financeiras ou
no primrias.
SF/16127.30073-35
que se reduz o saldo de dvida a ser paga. Neste caso, a reduo dos haveres
Em complemento, devem ser examinadas as origens dos

recursos utilizados para a abertura desses crditos, a fim de se identificar
Afinal, se determinada despesa primria autorizada for neutralizada, por
exemplo, pela anulao de outra despesa primria, ento o crdito no ter
efeito deficitrio.
Passo, portanto, anlise dos efeitos fiscais resultantes da
combinao entre as origens e destinos desses crditos suplementares,
cabendo ressaltar, desde j, que despesas primrias custeadas por supervit
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quais situaes efetivamente implicam aumento lquido de dficit primrio.
tm efeito primrio negativo, enquanto o excesso de arrecadao representa

origem questionvel a depender do contexto fiscal a ele subjacente.
Recupero, de plano, que os recursos possveis para a abertura de
crditos suplementares, segundo o art. 43 da Lei n 4.320/1964, so: (i) o
supervit financeiro apurado em balano patrimonial do exerccio anterior;
(ii) os provenientes de excesso de arrecadao; (iii) os resultantes de
anulao parcial ou total de dotaes oramentrias ou de crditos
adicionais; e (iv) o produto de operaes de crdito.
90
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financeiro (apurado em balano patrimonial do exerccio anterior) sempre
Avalie-se, ento, cada uma dessas situaes, considerando-se,

como premissa, que os recursos examinados, hipoteticamente utilizados na
abertura de crditos suplementares, teriam como destino o aumento de
Vale esclarecer que, neste contexto, quando se fala em impacto

fiscal, este deve ser tomado no sentido de efeito provocado no plano das
autorizaes oramentrias, e no no da execuo financeira.
SF/16127.30073-35
despesa primria.
A comear pela situao mais evidente, relativa ao item iii supra,

quando determinada despesa primria autorizada for neutralizada por
cancelamento de despesa primria de igual monta, ento o crdito
deficitrio. Isso no impede, vale esclarecer, que despesa primria possa ser
financiada pela anulao de despesa financeira, desde que haja espao fiscal
suficiente para tanto. Em no havendo o referido espao fiscal, restaria
prejudicada a observncia da restrio fiscal contida no art. 4 da LOA 2015.
No caso da situao contida no item iv, no h que se falar em
hiptese de origem primria de recursos. Isso porque o produto de
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oramentrio adicional resultante dessa composio no ter efeito primrio
de no reduzir a dvida lquida do setor pblico. Quando a Unio contrata

uma operao de crdito, afinal, h ingresso de recursos no seu caixa e,
portanto, acrscimo de haveres financeiros. Todavia, gera-se, como
contrapartida, aumento no volume das obrigaes que compem sua dvida
bruta, j que passa a existir nova dvida a ser paga. Neste caso, o aumento
dos haveres financeiros neutralizado pelo acrscimo, em igual valor, da
dvida bruta, de modo que no se promove reduo na dvida lquida. Por
esse motivo, as receitas oriundas de operao de crdito so classificadas
como financeiras ou no primrias. Em sntese, caso seja utilizado o
produto de operaes de crdito para o financiamento de despesas primrias
91
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operaes de crdito constitui fonte financeira e no primria, pelo fato
na abertura de crdito oramentrio adicional, tal fato implica aumento do

dficit primrio e, a depender do cenrio fiscal subjacente, pode caracterizar
A previso relativa ao item i, concernente utilizao do

supervit financeiro, diz respeito, igualmente, a origem no primria de
recursos. Sendo assim, se o supervit financeiro for utilizado para o
financiamento de despesa primria, provoca-se impacto fiscal negativo e,
SF/16127.30073-35
transgresso a dispositivo de lei oramentria tal como o art. 4 da LOA.
desse modo, pode caracterizar transgresso ao art. 4 da LOA.

de suma relevncia esclarecer, contudo, que no se est a discutir
a legitimidade da utilizao do supervit financeiro para a abertura de
situao em particular, qual seja, a hiptese de o supervit financeiro ser
utilizado para financiar despesa primria. E, mesmo nesse caso, por bvio,
no se sustenta, nem se sugere, que tal hiptese seja legalmente vedada.
Pretende-se demonstrar, to somente, que essa situao, vista isoladamente,
resulta na ampliao do dficit primrio20. Da a afirmar que essa
consequncia pode ou no configurar transgresso a dispositivo de lei
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crditos adicionais em geral. O que se est a avaliar, na realidade, uma
ressaltado, a avaliao do cenrio fiscal vigente poca de abertura de cada

crdito oramentrio adicional.
Feitas essas ressalvas, explique-se, com maiores detalhes, por que
motivo tal situao deficitria. O supervit financeiro, por ser varivel
de estoque, formado por arrecadaes de exerccios pretritos, com efeito
fiscal j anteriormente contabilizado. A receita advinda de Imposto de
Renda, arrecadada em 2014, por exemplo, foi computada como receita
20
As normas de Direito Financeiro permitem, conforme realado, o financiamento de despesa primria com
fonte financeira, como o caso de operaes de crdito, mas isso deve ser compensado, na ausncia de
espao fiscal disponvel, pelo financiamento de despesa financeira com fonte primria, a fim de se obter
impacto neutro sobre o resultado primrio.
92
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oramentria, tal como o art. 4 da LOA, algo que requer, como j
primria daquele exerccio e beneficiou o resultado primrio do referido

perodo, apurado pela diferena entre receitas e despesas primrias realizadas
em 2014. Sua utilizao em 2015 no representa, por conseguinte, nova
supervit financeiro federal, em termos prticos, equivale a consumir o caixa
da Unio21, sem contrapartida de reduo de dvida ou aumento de outros
haveres financeiros. H, assim, aumento de dvida lquida, razo pela qual o
consumo do supervit financeiro classificado como origem financeira ou
SF/16127.30073-35
receita primria, sob pena de dupla contagem. Demais disso, utilizar o
no primria.
Por fim, passa-se anlise do item ii, que trata dos recursos
de despesas primrias, quando da abertura de crditos oramentrios

adicionais, no implica aumento de dficit primrio. A operao, do ponto
de vista do impacto fiscal primrio, em suma, neutra. O que se deve avaliar,
todavia, como ponto menos trivial de anlise, a forma de apurao de
excesso efetivamente disponvel. Essa anlise, por certo, requer que se avalie
o cenrio fiscal subjacente, consoante j reiteradamente preceituado neste
Relatrio, a fim de se identificar a existncia ou no de espao fiscal
disponvel.
Na situao concreta de 2015, no encerramento do terceiro
bimestre (ou primeiro semestre) do ano, o dficit primrio da Unio j
acumulava R$ 2,8 bilhes, no conceito caixa, diante de uma meta anual at
ento em vigor de supervit de R$ 55,3 bilhes. Alm disso, em 22 de julho
de 2015, o Poder Executivo passa a reconhecer a ausncia de espao fiscal,
em termos oramentrios globais, quando envia ao Congresso Nacional o
21
Conforme definido pelo art. 43, 2, da Lei n 4.320, de 1964, supervit financeiro corresponde, em
essncia, diferena positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro apurado em balano
patrimonial. Caixa do Tesouro, saliente-se, um dos componentes do ativo financeiro.
93
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for relativo a receitas primrias, ento sua utilizao para o financiamento
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provenientes de excesso de arrecadao. Neste caso, se o excesso apurado
PLN n 5/2015, com vistas a reduzir a meta de supervit primrio legalmente

definida para o ano.
vigor, o Poder Executivo havia fixado at agosto, meta de supervit primrio

de R$ 22,2 bilhes, e o resultado acumulado obtido at esse ms havia sido
deficitrio em R$ 15,2 bilhes. Nesse cenrio, constata-se que no havia
espao fiscal disponvel para operaes que implicassem aumento de dficit
SF/16127.30073-35
Complementarmente, de se notar que, luz da meta anual em
primrio. Afinal, se o desvio verificado entre o valor programado e o

realizado foi de R$ 37,4 bilhes, ento somente um excesso de arrecadao
superior a esse montante poderia caracterizar espao fiscal disponvel.
de apurao mais simples e direta. Dele s era deduzido, alm do valor

eventualmente consumido, o saldo dos crditos extraordinrios abertos sem
indicao de fonte, for fora do art. 43, 4, da prpria Lei n 4.320/1964,
verbis:
4 Para o fim de apurar os recursos utilizveis, provenientes
de excesso de arrecadao, deduzir-se- a importncia dos
crditos extraordinrios abertos no exerccio.
Aps a LRF, contudo, esse parmetro de apurao foi alterado.
Considerado o ordenamento jurdico como um todo, parece mais razovel
concluir que s passa a haver efetivo excesso de arrecadao, para efeito
de utilizao como fonte para a abertura de crditos, quando o desempenho
fiscal exceder a meta em vigor. No caso concreto de 2015, por exemplo, no
havia excesso de arrecadao luz da meta fiscal vigente. Verificava-se, ao
contrrio, frustrao de receitas ensejadora de contingenciamento de
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advento da LRF, o excesso de arrecadao consistia em origem de recursos
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Oportuno esclarecer que, poca da Lei n 4.320/1964, e antes do
despesas, tal como previsto pelo Diploma de Responsabilidade Fiscal, nestes

termos:
da receita poder no comportar o cumprimento das metas de

resultado primrio ou nominal [...]
Sob esse prisma, importa observar qual a interpretao da Lei n
4.320/1964 se mostra mais consentnea em face da LRF, considerando-se
SF/16127.30073-35
Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao
que, originalmente, referida norma assim disps:

Art. 43. A abertura dos crditos suplementares e especiais
1 Consideram-se recursos para o fim deste artigo, desde que

no comprometidos;
[...]
II os provenientes de excesso de arrecadao. [grifamos]
Desde que a LRF entrou em vigor, pode-se inferir que os recursos
disponveis e no comprometidos devem considerar, entre outras
condicionantes, a observncia das metas fiscais fixadas em lei de diretrizes
oramentrias. Se, tal como ocorrido em 2015, o desempenho da arrecadao
(bem como o supervit primrio realizado) estiver aqum da meta de
resultado fiscal, ento qualquer excesso que se apure (relativamente
LOA), deve, em primeiro lugar, compor o caixa da Unio com vistas ao
cumprimento da referida meta. Somente depois de eventualmente
ultrapassada a meta estipulada que passaria a haver efetivo excesso
disponvel para o aumento de despesas mediante crdito adicional.
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despesa e ser precedida de exposio justificativa.
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depende da existncia de recursos disponveis para ocorrer
Todos
os
seis
decretos
arrolados
na
denncia
so
recursos: supervit financeiro e excesso de arrecadao, este ltimo tido

como conjunturalmente inapto para abertura desses crditos porque, no
momento em que foram abertos, tal excedente, do ponto de vista fiscal, em
verdade no existia. Vale lembrar que, em 22/07/2015, o Poder Executivo j
SF/16127.30073-35
potencialmente deficitrios porque contam com essas duas origens de
reconhecia a ausncia de espao fiscal.

Trata-se do que, no item 2.5 deste Relatrio, foi chamado de
paradoxo fiscal: como poderia haver excesso de arrecadao em cenrio de
agora, anlise individualizada, acompanhada de clculos preliminares

sobre impacto fiscal, dos decretos de abertura de crditos suplementares
arrolados na denncia, referentes ao exerccio financeiro de 2015.
2.6.1.5. Anlise individualizada dos decretos citados na

denncia
i)
Decreto de 27/7/2015, no valor de R$ 36.759,4 milhes

As modificaes trazidas pelo crdito, em tese, no afetam o
resultado primrio, j que o acrscimo de gastos primrios igual ao

somatrio do excesso de arrecadao de receitas primrias e do
cancelamento de dotaes primrias.
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Feita essa exposio, e de posse de todos esses critrios, passo,
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recesso econmica e consequente frustrao de receitas?
Considerada, contudo, a interpretao mais restritiva no tocante

ao excesso de arrecadao, este crdito imporia dficit primrio incremental
ii)

O efeito desse decreto sobre o resultado primrio contido na lei
oramentria de 2015 se mostra ter sido negativo em R$ 56,6 milhes, pois

cancelou despesas primrias em um montante inferior ao aumento de
SF/16127.30073-35
de R$ 7,0 milhes no plano oramentrio.
despesas de mesma natureza.

iii)
cancelamento de despesas primrias, somado ao excesso de arrecadao de

receitas primrias, foi significativamente inferior suplementao de
dotaes primrias. Desse modo, o efeito fiscal deste ato, na lei oramentria
de 2015, revela-se negativo em R$ 669,9 milhes.
E se for considerado o entendimento mais restritivo no que
tange ao excesso de arrecadao, este crdito imporia efeito negativo de
R$ 1.256,9 milhes ao resultado primrio contido na LOA 2015.
iv)
Decreto de 27/7/2015, no valor de R$ 29,9 milhes

Este crdito se utiliza do cancelamento de gastos primrios e do
excesso de arrecadao de fonte primria, no exato montante da

suplementao dos gastos primrios. Em tese, portanto, neutro do ponto de
vista do resultado primrio constante da LDO.
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repercute negativamente sobre o resultado primrio. Neste caso, o
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Dentre os crditos suplementares analisados, este o que mais
Tendo em vista, entretanto, que se utiliza, tambm, de excesso

de arrecadao, a interpretao mais restritiva informa que este crdito teria
v)

Em que pese o expressivo valor do crdito, que em sua maior parte
se destina a despesas financeiras, nota-se que o acrscimo de despesas

primrias, no valor de R$ 37,0 milhes, compensado pelo cancelamento,
SF/16127.30073-35
ampliado o dficit primrio, no plano oramentrio, em R$ 365,7 mil.
no mesmo montante, de outras despesas dessa natureza. Nesses termos, o

crdito revela neutralidade em relao ao resultado primrio e no se utiliza
vi)
Decreto de 20/8/2015, no valor de R$ 600,3 milhes

O crdito em questo suplementou apenas despesas primrias
discricionrias. Como fonte de recursos, utilizou-se de cancelamento de

gastos primrios, excesso de arrecadao de receitas financeiras e primrias
e supervit financeiro. Sob essa composio, teria acarretado impacto
negativo de R$ 251,4 milhes sobre o resultado primrio constante da LOA
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de excesso de arrecadao como origem de recursos.
Alm disso, o crdito adiciona um valor expressivo de excesso de

arrecadao de receitas primrias, a saber, de R$ 242,2 milhes, montante
este que, sob interpretao mais restritiva, elevaria ainda mais o dficit
primrio resultante deste crdito, na mesma medida do referido excesso,
perfazendo-se efeito primrio negativo de R$ 493,6 milhes no mbito da lei
oramentria de 2015.
A tabela adiante consolida a demonstrao dos impactos fiscais
desses crditos.
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2015.
DECRETOS DE SUPLEMENTAO EDITADOS EM 2015 E CONSTANTES DA DENNCIA POR CRIME DE RESPONSABILIDADE (R$ 1)
Natureza da Suplementao
Data
27/07/2015
(publicado em
28/07/2015)
27/07/2015
(publicado em
28/07/2015)
27/07/2015
(publicado em
28/07/2015)
27/07/2015
(publicado em
28/07/2015)
20/08/2015
(publicado em
21/08/2015)
20/08/2015
(publicado em
21/08/2015)
rgos Beneficiados
Fazenda, MDIC, MPOG, Pesca,

EFU, Refinanciamento
Presidncia, MAPA, MCT,
Fazenda, Educao, MDIC,
Justia, Minas e Energia,
Previdncia, Sade, MTE,
Transporte, Comunicaes,
Cultura, Meio Ambiente, MPOG,
MDA, Defesa, Integrao,
Cidades, AGU, CGU, EFU,
Transferncias, demais Poderes,
MPU, DPU
Educao, Previdncia, MTE,
Cultura
Transportes, Meio Ambiente,
Integrao, Cidades
Agricultura, Fazenda, Cidades,
EFU
Despesas
Financeiras
Despesas
Primrias
Obrigatrias
36.687.241.595
61.675.935
Total
703.465.057
1.629.519.495
56.550.100
666.186.440
3.359.418
1.698.029.610
1.701.389.028
120.000
29.802.832
29.922.832
55.200.582.569
37.000.000 55.237.582.569
600.268.845
91.952.979.517
1.567.843.560
Supervit
Financeiro
72.140.925 36.759.382.520
1.567.843.560
Presidncia, MCT, Justia,

Defesa, SAE, SDH, Polticas para
as Mulheres, CGU, Poder
Judicirio
TOTAL
Origem de Recursos
Despesas
Primrias
Discricionrias
600.268.845
Excesso de
Arrecadao (Rec.
Primrias)
Excesso de
Arrecadao (Rec.
Financ.)
7.000.000
Cancelamento
Despesas
Primrias
65.140.925
1.511.293.460
587.076.355
7.037.311
365.726
37.000.000
Total
35.983.776.538 36.759.382.520
Efeito Geral
sobre o
Resultado
Primrio
Efeito com
Excluso do
Excesso de
Arrecadao
-7.000.000
1.629.519.495
-56.550.100
-56.550.100
1.701.389.028
-669.864.333
-1.256.940.688
29.922.832
-365.726
55.199.212.150 55.237.582.569
61.675.935
441.088.922
29.437.106
1.370.419
Cancelamento
Despesas
Financeiras
120.000
231.412.685
242.173.117
20.000.000
106.683.043
600.268.845
-251.412.685
-493.585.802
2.437.242.212 95.958.065.289 1.658.984.701
836.615.198
27.037.311
2.190.643.456
91.244.784.623 95.958.065.289
-977.827.118
-1.814.442.316
Fonte:Dirio Oficial da Unio. Elaborao prpria
99
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SF/16127.30073-35
Da anlise exposta, conclui-se que, tomados isoladamente, trs

dos decretos examinados se mostram neutros em relao ao resultado
primrio contido na lei oramentria e trs apresentam repercusso negativa,
primrio de 2015, tambm no plano do oramento.
Nesses termos, ao menos trs dos decretos em comento no
teriam observado a condio exigida pelo art. 4 da LOA 2015.
SF/16127.30073-35
no valor total de R$ 977,8 milhes, sobre a consecuo da meta de resultado
Deve-se destacar, contudo, que dois dos trs decretos tidos

como neutros utilizam-se de excesso de arrecadao de receitas primrias.
interpretao mais restritiva, porm adequada ao caso concreto, no apenas

trs, mas cinco decretos apresentam repercusso negativa, no valor
consolidado de R$ 1.814,4 milhes, relativamente obteno da meta de
resultado primrio, em inobservncia condicionante fiscal gravada no art.
4 da LOA 2015.
De posse desses impactos fiscais negativos, que apontam para a
existncia de transgresso restrio fiscal contida no art. 4 da LOA 2015,
e considerando que os decretos de abertura de crditos constantes da
denncia foram todos assinados pela Presidente da Repblica, esto
presentes indcios suficientemente robustos para que se conclua pelo
acolhimento da denncia no que se refere aos decretos de abertura de crditos
suplementares.
Registro, ademais, em ateno s manifestaes relativas a
eventual posicionamento do TCU sobre a matria, que em verdade a
anlise realizada pela da Corte de Contas, em 2009, se referiu a objeto
distinto.
100
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
do excesso de arrecadao merece reparos. Significa dizer que, sob
Pgina: 100/126 04/05/2016 13:55:54
Tendo sido configurada, contudo, a inexistncia de espao fiscal, a utilizao
No h que se falar, portanto, numa primeira anlise, em

mudana de entendimento do TCU, pois no foram examinados, na
ocasio, decretos de abertura de crditos suplementares. Estava em exame
primrias realizada pelo Poder Executivo como subsdio edio de decreto
de contingenciamento22. poca, a unidade tcnica do Tribunal entendeu
que tal avaliao no poderia se pautar em meta de resultado primrio ainda
no aprovada pelo Congresso Nacional.
SF/16127.30073-35
pela Corte de Contas, em 2009, a avaliao bimestral de receitas e despesas
Em razo disso, a referida unidade tcnica havia proposto ao

Tribunal determinar Secretaria de Oramento Federal que, quando da
novembro), fosse utilizada como parmetro a meta de resultado primrio
ento vigente, tendo em vista que o projeto de lei que propunha sua alterao
ainda no tinha sido aprovado.
Ocorre que a referida alterao foi aprovada pelo Congresso
Nacional ainda em outubro daquele ano. Dessa forma, concluiu o Tribunal
que a Secretaria de Oramento Federal havia se adequado legislao
Pgina: 101/126 04/05/2016 13:55:54
realizao da ltima avaliao bimestral de 2009 (prevista para o final de
mencionado, se deu em novembro. No sem razo, portanto, o Tribunal

decidiu pela perda de objeto da proposta originalmente alvitrada por sua rea
tcnica.
2.6.2. A suposta contratao ilegal de operaes de crdito
A DEN n 1, de 2016, alega a existncia de crime de
responsabilidade, em desfavor da Presidente da Repblica, em razo da
22
A anlise em comento se deu no mbito do Processo 013.707/2009-0, que resultou no Acrdo 263/2010TCU-Plenrio
101
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
vigente na ocasio da ltima avaliao bimestral de 2009, que, como
suposta contratao ilegal de operaes de crdito. Na ementa da referida

denncia, citado o seguinte dispositivo da legislao tida por infringida:
Art. 11. So crimes contra a guarda e legal emprego dos

dinheiros pblicos:
........................................................................................
3 - Contrair emprstimo, emitir moeda corrente ou
SF/16127.30073-35
e) Lei n 1.079, de 1950 (art. 11, item 3)
aplices, ou efetuar operao de crdito sem autorizao
Os contornos gerais dessas contrataes de operaes de crdito

foram delineados no item 2.5 deste Relatrio. O conjunto mais amplo dessas
operaes se refere a financiamentos obtidos pela Unio junto: (i) a
instituies financeiras por ela controladas, quais sejam: BB, BNDES e
Caixa; e (ii) ao FGTS.
O trao comum desse conjunto de operaes reside no fato de
Pgina: 102/126 04/05/2016 13:55:54
legal.
impostas pela LRF. H, contudo, o aspecto distintivo de que, no primeiro

caso, em que esto envolvidos bancos pblicos, as operaes teriam
contrariado, mais especificamente, o dispositivo expresso daquela lei que
veda operaes de crdito entre os entes da Federao e instituies
financeiras por eles controladas (art. 36).
Nesse passo, pertinente registrar, com vistas ao exame sobre a
suposta ilegalidade dessas contrataes, que, em abril de 2015, as operaes
de crdito em comento j haviam sido consideradas irregulares pelo TCU,
em auditoria que culminou no Acrdo n 825/2015-TCU-Plenrio. Naquela
102
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
terem sido supostamente realizadas sem a observncia das condies
ocasio, com efeito, foram especificamente analisados os atrasos reiterados

e crescentes dos repasses de recursos devidos pelo Tesouro a bancos pblicos
Esse Acrdo resultado da auditoria iniciada em agosto de

2014 (TCU 021.643/2014-8), a partir de representao formulada pelo
Ministrio Pblico junto Corte de Contas. poca, tais atrasos tambm j
vinham sendo noticiados pela imprensa, com o uso da expresso pedaladas
SF/16127.30073-35
e ao FGTS.
fiscais.
Conforme apontado pelo TCU, como consequncia desses
(varivel de fluxo) em R$ 7,1 bilhes.

Cabe recuperar, nessa esteira, que o motivo pelo qual a Corte de
Contas da Unio considerou irregulares essas operaes foi o fato de
distorcerem as estatsticas fiscais oficiais relativas a dvida e dficit pblico,
e, ainda, infringirem a LRF, em especial no tocante mencionada vedao
imposta pelo seu art. 36, o qual impede que a Unio, assim como os demais
entes da Federao, seja financiada por instituies financeiras por ela
controladas. In verbis:
Art. 36. proibida a operao de crdito entre uma
instituio financeira estatal e o ente da Federao que a
controle, na qualidade de beneficirio do emprstimo.
[grifamos]
Essa vedao central presente anlise porque a questo das
chamadas pedaladas fiscais diz respeito, em maior medida, justamente ao
financiamento de despesas de responsabilidade da Unio por parte de
103
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
subdimensionada em R$ 40,2 bilhes e o resultado primrio do exerccio
Pgina: 103/126 04/05/2016 13:55:54
atrasos, ao final de 2014, a dvida da Unio (varivel de estoque) estaria
instituies financeiras por ela controladas, mais especificamente BB,

BNDES e Caixa, conforme inicialmente registrado.
observada, vista desse impedimento legal, no se refere interpretao

literal da expresso operao de crdito, contida no citado art. 36 da LRF,
ou ao seu estrito enquadramento formal aos financiamentos concedidos
Unio pelos citados bancos pblicos. De maior importncia, na realidade,
SF/16127.30073-35
Acerca desse aspecto, sublinhe-se que a principal questo a ser
a compreenso do significado desse comando, extrado sob a tica das

finanas pblicas e do direito financeiro. Ou seja, a pergunta correta : qual
o esprito da lei? Por que razo tal dispositivo foi redigido? Trata-se, afinal,
bem jurdico tutelado nunca deve ser perdido de vista.
Sob essa perspectiva, preciso ter em mente que a finalidade da
proibio insculpida no art. 36 do Cdigo de Conduta Fiscal impedir o
endividamento desenfreado dos entes da Federao junto s instituies
financeiras controladas, bem como evitar que estas incorram em perdas
significativas no caso de inadimplncia daqueles. Tais prticas, comuns no
Pgina: 104/126 04/05/2016 13:55:54
de interpretar uma lei que se destina a zelar pela responsabilidade fiscal. O
na conduo das finanas pblicas. Isso ocorria porque, na ausncia de

impedimento legal, alguns bancos oficiais deixavam de adotar o
indispensvel rigor tcnico na anlise de concesso de crdito aos entes
controladores, muitos deles ento bastante endividados.
Nos casos em apreo, verifica-se que, a despeito da citada
censura legal, a Unio valeu-se de instituies financeiras por ela controladas
para, com recursos prprios dessas empresas, suportar o pagamento de
obrigaes de sua responsabilidade. Ao assim proceder, a Unio passou a ser
devedora dessas instituies financeiras.
104
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
perodo pretrito LRF, representaram uma das faces da irresponsabilidade
Cito, em reforo, que a LRF, ao conceituar as operaes de

crdito, e apenas para seus efeitos, cuidou de ofertar uma lista no exaustiva
Art. 29. Para os efeitos desta Lei Complementar, so

adotadas as seguintes definies:
....................................................................................
SF/16127.30073-35
de situaes que ensejam o enquadramento como operao de crdito:
III - operao de crdito: compromisso financeiro

assumido em razo de mtuo, abertura de crdito, emisso
e aceite de ttulo, aquisio financiada de bens,
outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso de

derivativos financeiros;
...................................................................................
[grifamos]
A incluso da expresso e outras operaes assemelhadas
torna indisfarvel a opo pela primazia do contedo sobre a forma no
tocante ao conceito de operao de crdito, para efeito de aplicao da LRF.
Assim, adentrar questes terminolgicas sobre esse conceito, socorrendo-se
de institutos tpicos de outros ramos do direito que no o financeiro e
oramentrio, tentar se desviar do que realmente interessa.
Alis, a no diferenciao na noo de operao de crdito
acabou por transparecer na abordagem do professor Ricardo Lodi (3.5.2016),
ao afirmar que a Lei de Responsabilidade Fiscal no estabelece um conceito
de operao de crdito diferente do Direito Privado. No este, contudo, o
105
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
a termo de bens e servios, arrendamento mercantil e
Pgina: 105/126 04/05/2016 13:55:54
recebimento antecipado de valores provenientes da venda
posicionamento do Dr. Jlio Marcelo de Oliveira, que destaca a diferena de

significado a partir do regime jurdico aplicvel:
seguindo trmites normais, convencionais, apresentar um

pedido de crdito a um banco, o pedido ser analisado, o banco
conceder o crdito e o crdito estar disponvel para o gasto. Essa
a operao de crdito convencional. A LRF equipara operao
SF/16127.30073-35
Operao de crdito para a LRF no apenas o governante,
de crdito a qualquer situao em que o banco passe a financiar,

que gere um compromisso financeiro do ente perante a
instituio
financeira,
sendo
que,
desse
compromisso
um conceito amplo. No , portanto, nem o conceito do

Cdigo Civil nem o conceito restrito da prtica bancria.
De fato, no cabe ignorar os efeitos decorrentes de regimes
jurdico dspares Cdigo Civil e LRF, sob pena de esvaziar a identidade de
cada qual. Afinal, se a LRF representa um cdigo de conduta que buscou
colocar sob permanente tutela a sustentabilidade fiscal, ntido que, mais
Pgina: 106/126 04/05/2016 13:55:54
financeiro, haja o efeito de financiamento das contas pblicas.
o equilbrio intertemporal das contas pblicas.

Por essa razo primordial, qual seja, a da prevalncia da
essncia sobre a forma, a de averiguar a tipicidade material, e no apenas a
tipicidade formal, que se torna indispensvel proceder a uma anlise
segregada dessas operaes, para se chegar aos fatos especficos levantados
na denncia.
Vejamos, portanto, novamente a ttulo de contextualizao, as
principais caractersticas dessas operaes, desdobradas por credor (Caixa,
FGTS, BNDES e BB), de modo que tenhamos melhores condies de avaliar
106
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
relevante do que a forma dos atos de gesto fiscal o seu efeito material para
o caso mais especfico relativo s operaes entre Unio e BB no mbito do

Plano Safra. Com esse enfoque, destaco o valor comparativo entre as
operaes da Unio com o BB e com o BNDES em razo das suas
econmicas por equalizao de taxas de juros envolvendo bancos pblicos.
Com essa abordagem, passo a discorrer, nesta ordem, sobre as
operaes relativas Caixa, ao FGTS, ao BNDES e, por fim, ao BB.
SF/16127.30073-35
similaridades, na medida em que ambas dizem respeito a subvenes
da Unio deu-se mediante utilizao da Caixa como financiadora do Abono

Salarial, Bolsa Famlia e Seguro Desemprego. Na medida em que suportou
o nus financeiro dessas polticas sociais, referida instituio financeira
oficial passou a ser credora da Unio.
Neste caso, verifica-se que a Unio se valeu de instituio
financeira por ela controlada para, com recursos prprios da empresa,
suportar o pagamento de obrigaes de responsabilidade do Tesouro
Nacional, tendo este postergado a transferncia dos valores devidos. Noutros
termos, quando a Caixa financiou despesas pblicas que deveriam ter sido
pagas com recursos da Unio, esta passou a ser devedora de instituio
financeira controlada, em desacordo com a vedao imposta pelo art. 36 do
Estatuto de Responsabilidade Fiscal.
Em razo desse expediente junto Caixa, a Unio distorceu
significativamente seus resultados fiscais at agosto de 2014, visto que
deixou de computar aumento de dvida e de despesas primrias decorrentes
107
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
Nesta situao, o diferimento de despesas de responsabilidade
Pgina: 107/126 04/05/2016 13:55:54
2.6.2.1. Financiamento de despesas da Unio pela Caixa
do Bolsa Famlia, Abono Salarial e Seguro Desemprego, as quais foram

assumidas pela Caixa com recursos prprios.
O grfico a seguir mostra a evoluo dos saldos dessas
SF/16127.30073-35
operaes entre dezembro de 2001 a dezembro de 2015.

PASSIVO DA UNIO JUNTO CAIXA (R$ bilhes)
8
7,4
7
6
5
4,4
3
1,9
dez/15
nov/15
set/15
out/15
jul/15
ago/15
jun/15
abr/15
mai/15
mar/15
jan/15
fev/15
dez/14
nov/14
set/14
out/14
jul/14
ago/14
jun/14
abr/14
mai/14
mar/14
jan/14
fev/14
dez/13
dez/12
dez/11
1,1
0,8
dez/10
dez/09
dez/08
dez/07
dez/06
dez/05
0,5 0,6 0,4 0,4 0,4 0,5
dez/04
dez/03
0,4 0,5
dez/02
0,8
dez/01
1,6
Pgina: 108/126 04/05/2016 13:55:54
acumulou um passivo de R$ 4,4 bilhes ao final de 2013 junto Caixa. Ao

longo do exerccio de 2014, esse financiamento de polticas pblicas pela
Caixa chegou a superar, em julho, o montante de R$ 7,0 bilhes.
Aps a expressiva reduo, em agosto de 2014, dos valores
devidos pela Unio, no se observa uma elevao significativa dessa dvida.
2.6.2.2. Financiamento de despesas da Unio pelo FGTS
108
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
Em que pese a vedao gravada no art. 36 da LRF, a Unio
Nesta situao, houve postergao de transferncias da Unio

ao tempo em que recursos do FGTS suportaram despesas relativas ao
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), desse modo financiando-as.
com amparo na Lei n 11.977, de 2009, s pessoas fsicas contratantes de
financiamentos habitacionais realizados no mbito do Programa.
Este caso, contudo, no envolve violao do art. 36 da LRF.
SF/16127.30073-35
Tais despesas se referem a subvenes econmicas concedidas pela Unio,
Afinal, embora a Caixa participe do PMCMV na qualidade de agente

operador, as despesas foram financiadas com recursos do FGTS, e no da
Neste caso, ao postergar o pagamento de despesas de sua

responsabilidade, valendo-se de recursos do FGTS, a Unio deixou de
contabilizar o correspondente aumento da dvida pblica e a respectiva
despesa primria a ela associada. Tal prtica teria permitido que se
evidenciassem, artificialmente, resultados fiscais mais favorveis para
Unio.
O grfico seguinte retrata a evoluo dos passivos relativos ao
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
FGTS de dezembro de 2001 a dezembro de 2015.
Pgina: 109/126 04/05/2016 13:55:54
instituio financeira.
109
PASSIVO DA UNIO JUNTO AO FGTS (R$ bilhes)

25
20,4
20
SF/16127.30073-35
19,4
15
13,0
10
7,2
3,0
0,5
0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4
1,1
0,7
O passivo da Unio junto ao FGTS cresce mais vigorosamente

a partir de 2010 e passa a se situar num elevado plat da ordem de R$ 20
bilhes ao longo de 2015. Em dezembro o saldo devedor recua
abruptamente, por fora dos pagamentos efetuados em decorrncia dos
Acrdos no 825 (14/04/2015) e no 3.297/2015-TCU-Plenrio (09/12/2015).
Cumpre recuperar, nesse sentido, que em dezembro de 2015 a
Unio procedeu ao pagamento de R$ 72,4 bilhes ao BB, BNDES, Caixa e
FGTS relativos a dbitos junto a estas instituies e a obrigaes referentes
a 2015. Deste montante, R$ 55,6 bilhes diz respeito equalizao de
passivos em atraso, conforme apurado pelo TCU no contexto dos acrdos
supracitados.
Feito esse registo, importa recuperar que o TCU ainda apontou
como irregular a no oramentao das operaes de crdito entre a Unio e
o FGTS. Entendemos, contudo, que essa matria em particular, alm de no
compor o objeto mais detido de nossa anlise, comporta discusso
110
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
Pgina: 110/126 04/05/2016 13:55:54
metodolgica que carece de estabilidade conceitual suficiente para efeito de

caracterizao de irregularidade.
As despesas financiadas, neste caso, referem-se a subvenes

econmicas concedidas no mbito do Programa de Sustentao do
Investimento (PSI). A lgica desse programa, de modo resumido, consiste
na oferta de crdito ao mercado em condies favorveis ao tomador,
SF/16127.30073-35
2.6.2.3. Financiamento de despesas da Unio pelo BNDES
especialmente mediante taxas de juros atrativas, subsidiadas pela Unio. Em

2012, por exemplo, a taxa de financiamento para aquisio de caminhes
vistas a estimular a produo, aquisio e exportao de bens de capital.
Parte
da
remunerao
que
cabe
ao
BNDES
pelos
financiamentos concedidos no mbito do PSI de responsabilidade da

Unio, a qual paga subveno econmica referida instituio financeira sob
a modalidade de equalizao de taxa de juros, em conformidade com a Lei
n 12.096, de 2009.
Pgina: 111/126 04/05/2016 13:55:54
chegou a 2,5% ao ano. A maior parte do crdito ofertada pelo BNDES com
de que os valores devidos pela Unio ao BNDES foram diferidos no tempo,

o que se fez possvel, segundo ressaltado pelo TCU, com a edio da
Portaria/MF n 122, de 2012. Tal portaria estabeleceu que os pagamentos das
equalizaes decorrentes de contratos celebrados a partir de 16/04/2012
seriam efetuados depois de 24 meses contados da apurao semestral, por
parte do BNDES, dos valores devidos pela Unio. Com isso, passou-se a
permitir que a Unio se colocasse em situao devedora em relao ao
BNDES, instituio financeira por ela controlada.
111
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
A questo que se mostra central, neste caso, diz respeito ao fato
Cumpre esclarecer que, embora as subvenes em anlise sejam

devidas ao BNDES, esses valores a receber foram registrados na
contabilidade da Agncia Especial de Financiamento Industrial (Finame),
opera com recursos repassados pelo Banco.
O grfico a seguir retrata a evoluo dos saldos dos valores
devidos pela Unio ao BNDES de dezembro de 2001 a dezembro de 2015.
SF/16127.30073-35
empresa pblica federal constituda sob a forma de sociedade annima, que
PASSIVO DA UNIO JUNTO A BNDES/FINAME (R$ bilhes)

25
21,3
20
15
11,0
10
6,5
4,2
4,3
1,8
0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,3 0,4

Em que pese a vedao imposta pelo art. 36 da LRF, a Unio
acumulou um passivo de R$ 17,5 bilhes ao final de 2014 junto ao BNDES.
Os montantes devidos continuam a crescer ao longo de 2015 at alcanarem
o valor de R$ 21,3 bilhes em novembro. Depois disso, declinam
significativamente com a quitao de passivos efetuada em dezembro de
2015, ao encontro dos Acrdos n 825 e n 3.297/2015-TCU-Plenrio.
Com o auxlio dessa exposio contextualizada, passo, agora,
ao exame das operaes entre Unio e BB, as quais, conforme j
112
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
Pgina: 112/126 04/05/2016 13:55:54
17,5
mencionado, guardam semelhana com as operaes analisadas no presente

tpico.
Trata-se, conforme antecipado, de situao similar analisada

no item anterior, uma vez que os passivos da Unio junto ao BB tiveram
origem, sobretudo, em subveno econmica concedida pela Unio sob a
modalidade de equalizao de taxas de juros em operaes de crdito
SF/16127.30073-35
2.6.2.4. Financiamento de despesas da Unio pelo BB
relativas safra agrcola (Plano Safra).

Esse caso representa, ademais, a tnica, no tocante suposta
do Impeachment da Cmara dos Deputados, aprovado em 11/04/2016 (DCR
n 1, de 2015).
A autorizao para a concesso de subvenes econmicas, ora
em anlise, foi dada pela Lei n 8.427, de 1992, a qual estatui que o Poder
Executivo fica autorizado a conceder tais subvenes a produtores rurais e
suas cooperativas sob a forma de equalizao de taxas de juros. Segundo o
Pgina: 113/126 04/05/2016 13:55:54
contratao ilegal de operaes de crdito, do Parecer da Comisso Especial
limites e normas operacionais para a concesso dessa subveno de

equalizao de juros. Nessa esteira, a Portaria n 315, de 21/07/2014, tomada
a ttulo ilustrativo, tambm definiu, semelhana do que se viu em relao
s subvenes devidas ao BNDES em razo do PSI, como semestral o
perodo de apurao dessas subvenes devidas pela Unio ao BB.
Outrossim, estabeleceu a citada Portaria que a equalizao
considerada devida no primeiro dia aps o perodo de apurao, devendo ser
atualizada at a data do efetivo pagamento pela Secretaria do Tesouro
Nacional. Note-se que, conquanto o prazo de pagamento, neste caso, tenha
113
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
art. 5 dessa lei, compete ao Ministrio da Fazenda estabelecer os critrios,
sido deixado em aberto, fato que os valores j eram considerados devidos

imediatamente aps a apurao semestral da equalizao, de modo que, deste
ponto em diante, j haveria a necessidade de registro do acrscimo da dvida
Ocorre que, conforme apontado pelo TCU, alm de no efetuar

os pagamentos em prazos exguos subsequentes, a Unio tambm deixou de
registrar o consequente endividamento junto ao BB. Ocorria, assim, a
SF/16127.30073-35
da Unio junto ao BB nas estatsticas fiscais oficiais.
evidenciao de resultados fiscais mais favorveis que a realidade, com

o subdimensionamento do dficit primrio e da dvida pblica federal.
agrcolas. Trata-se, por esse motivo, de mais um caso de inobservncia do j

citado art. 36 da LRF, que veda a realizao de operao de crdito entre
uma instituio financeira estatal e o ente da Federao que a controle, na
qualidade de beneficirio do emprstimo.
o que se colhe das consideraes do professor Jos Maurcio
Conti perante esta Comisso (2.5.2016):
Houve, portanto, endividamento entre a Unio e o Banco do
Brasil, instituio financeira por ela controlada, em desacordo
com a legislao vigente, pois expressamente vedada pelo art.
36 da Lei de Responsabilidade Fiscal, que probe operao de
crdito entre uma instituio financeira estatal e o ente da
Federao que a controle na qualidade de beneficirio do
emprstimo."
114
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
poltica pblica da Unio, qual seja, a de concesso de subsdios a produtores
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Na realidade, portanto, o BB terminava por financiar uma
O grfico adiante revela a evoluo do passivo da Unio

acumulado junto ao BB no perodo de dezembro de 2001 a dezembro de
2015.
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PASSIVO DA UNIO JUNTO A BB/SAFRA (R$ bilhes)

16
14
12,5
12
10,9
10
8
6,3
3,5 3,5 3,2
3,4
1,8
2
0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,2
0,8
dez/15
nov/15
out/15
set/15
ago/15
jul/15
jun/15
mai/15
abr/15
fev/15
mar/15
jan/15
dez/14
dez/13
dez/12
dez/11
dez/10
dez/09
dez/08
dez/07
dez/06
dez/05
dez/04
dez/03
dez/02
dez/01

A anlise do grfico confirma os indcios apontados na
denncia. A exemplo do caso do BNDES, o passivo da Unio junto ao BB,
que em dezembro de 2014 era de R$ 10,9 bilhes, continuou a crescer ao
longo de 2015, chegando em novembro a R$ 12,5 bilhes. O montante
apenas se reduz em dezembro, com a j citada quitao de passivos efetuada
em razo dos Acrdos 825 e 3.297/2015-TCU-Plenrio.
Cabe complementar que, do ponto de vista qualitativo, o que se
tem, originariamente, uma relao legal entre a Unio e o BB que em
nada deveria se assemelhar a uma operao de crdito, mas que,
especialmente a partir de 2013, parece ter sido utilizada como
instrumento de financiamento da Unio, em confronto com vedao
expressa da LRF.
115
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O presente exame, ressalte-se, no deve ser confundido com

uma avaliao da poltica pblica de crdito rural em si. Nesse aspecto, alis,
registramos apreo s manifestaes de mrito trazidas pela denunciada, por
audincia de 29.04.2016, em que destacaram o papel do apoio creditcio
agropecuria no fomento ao setor produtivo do Pas e gerao de empregos,
renda e desenvolvimento socioeconmico. Trata-se, seguramente, de
instrumento histrico de suporte a milhares de agricultores do Pas.
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intermdio do Advogado-Geral da Unio e da Ministra da Agricultura, na
No do mrito da poltica que tratamos aqui. Podemos

identificar duas relaes jurdicas distintas no mbito do Plano Safra: uma
programa); e a outra entre o BB e o tomador do crdito rural. A anlise
constante deste Relatrio trata exclusivamente da primeira dessas relaes.
O fato de que o pagamento dos valores devidos pela Unio ao
BB, a ttulo de equalizao de taxas de juros, ter tido seu prazo deixado em
aberto causa especial preocupao, ainda mais considerando que a aparente
liberalidade deu azo expressiva elevao dos passivos da Unio junto ao
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delas entre a Unio e o BB (ou demais instituies financeiras que operem o
indefinio que poderia se resolver qualquer dia, do zero ao infinito. No

se trata, por notrio, de uma situao de zelo pela responsabilidade fiscal.
Quanto a esse aspecto, medida louvvel, porm tardia, foi a
edio do Decreto n 8.535, de 01/10/2015, que vedou aos rgos e entidades
do Poder Executivo federal firmarem contrato de prestao de servios com
instituies financeiras, no interesse da execuo de polticas pblicas, que
contenha clusula que permita a ocorrncia de insuficincia de recursos por
perodo superior a cinco dias teis.
116
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Banco. Tal situao se assemelha, na esteira de Clarice Lispector, a uma
2.6.2.5. Dever de zelo compatvel com a direo superior da

Administrao Pblica Federal
Presidente da Repblica, nos termos do art. 84, II da CF, deve exercer a

direo superior da administrao federal, no razovel supor que a
Presidente da Repblica no soubesse que uma dvida da ordem de R$ 50
bilhes junto a bancos pblicos federais pairava na atmosfera fiscal da
SF/16127.30073-35
A partir do exame dessas operaes, e considerando que o
Unio, at mesmo porque esse endividamento foi utilizado como forma de

financiamento de polticas pblicas prioritrias.
Advogado-Geral da Unio perante este Colegiado.

Ocorre que foi apenas aps a interveno do TCU, rgo
autnomo de controle externo e auxiliar do Congresso Nacional, que o Poder
Executivo procedeu equalizao desses passivos, como visto, em
conformidade com os Acrdos n 825 (de 15/04/2015) e n 3.297
(09/12/2015). Tais operaes, repise-se, foram julgadas ilegais no mbito da
Corte de Contas da Unio.
Vale destacar que a matria foi alada s contas presidenciais
de 2014. Nesse contexto, o Acrdo n 1.464/2015-TCU-Plenrio, de
17/06/2015, comunicou ao Congresso Nacional que as contas presidenciais
de 2014 no estavam em condies de serem apreciadas naquele momento,
em virtude dos indcios de irregularidade apresentados no Relatrio
Preliminar, razo pela qual foi aberto o prazo de 30 dias para apresentao
de contrarrazes por parte da Presidente da Repblica. Ao final, o Acrdo
n 2.461/2015-TCU-Plenrio, de 07/10/2015, opinou pela rejeio das contas
presidenciais de 2014.
117
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impeachment, porque algum rouba um grampeador, tal como afirmou o
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No se trata, portanto, no presente caso, de se pedir um
Foroso mencionar que o pagamento dos passivos pela Unio,

ao final de 2015, no poderia ter o efeito de elidir os fortes indcios de crime
de responsabilidade. Tal interpretao, se aceita, exoneraria por completo o
determinado ato contrrio lei, ainda que descoberta, seria passvel de
correo sem a correspondente sano. O bem jurdico protegido pela lei
ficaria desprotegido.
SF/16127.30073-35
gestor da conduta fiscal responsvel, pois saberia que a prtica de
No obstante, a denunciada arguiu que o instituto da

convalidao preserva e sana os atos administrativos viciados. A Lei n
9.784, de 1999, citada pela AGU, em seu art. 55, trouxe a possibilidade da
referido dispositivo prescreve que em deciso na qual se evidencie no
acarretarem leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que
apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria
Administrao.
No o caso, portanto. Seria convalidar atos que, conforme o
exame feito neste Relatrio, (a) lesaram o interesse pblico e (b) ainda mais
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aplicao do instituto da convalidao do ato administrativo. Todavia, o
responsabilidade no podem ser convalidados.

Da mesma forma, a Presidente da Repblica deveria ter
observado a meta vigente at a aprovao do PLN n 5/2015 encaminhado
ao Congresso Nacional. Sendo assim, tambm no h falar em
convalidao das condutas perpetradas pela denunciada em razo da
aprovao do referido projeto de lei.
que, caso prevalecesse tal interpretao, estaramos admitindo
que a prpria Constituio da Repblica no seu art. 167, V, que exige, de
forma expressa, prvia autorizao legislativa, pudesse ser contrariada por
118
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importante, constituem hiptese de crime prevista em lei. Crimes de
norma infraconstitucional. Assim, trata-se de ato que no passvel de

convalidao.
meta fiscal pretendida nos termos do PLN n 5/2015, estar-se-ia conferindo

ao Projeto de Lei efeito imediato caracterstico de medida provisria para
alterar ponto fundamental da LDO-2015. Emprestar essa eficcia ao referido
projeto de lei implica violao ao disposto no art. 62, 1 I, d da
SF/16127.30073-35
Soma-se a isso o fato de que, caso se admitisse considerar a
Constituio23.
Ademais, as prticas descritas na denncia e imputadas
revelam no apenas indcios robustos no sentido de postergar o pagamento
dos dbitos assumidos perante as instituies financeiras controladas pela
Unio, neste caso, o Banco do Brasil. Isso porque, os fatos reiterados em
2015, por meio dos atrasos dos valores devidos referentes equalizao da
safra agrcola perante aquela instituio financeira, tambm praticados em
2014, revelam contexto que podem demonstrar desvio de finalidade em favor
de interesses polticos partidrios, na medida em que, em contexto eleitoral,
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Presidente da Repblica em 2015, como operaes de crditos ilegais,
relevante para apurao dos fatos praticados em 2015.

O exposto nos itens 2.5 e 2.6 deste Relatrio permite atestar com
segurana haver justa causa para a ao. A presente anlise mais do que
suficiente para reconhecer plausibilidade e verossimilhana s acusaes
trazidas na DEN n 1, de 2016. Importante destacar que a defesa no negou
os fatos, mas os justificou com o contra-argumento de que o governo adotava
23
Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias,
com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional.
1 vedada a edio de medidas provisrias sobre matria:
d) planos plurianuais, diretrizes oramentrias, oramento e crditos adicionais e suplementares, ressalvado
o previsto no art. 167, 3;
119
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sonegaram informaes sociedade brasileira, a constituir pano de fundo
diferente metodologia e diferente interpretao, que, todavia, restaram

vencidas no TCU. A concluso segura sobre a existncia ou no de omisso
ou comisso dolosa por parte da denunciada dever ser objeto de exame a
partir da fase de instruo probatria. O que se tem, na quadra processual,
SF/16127.30073-35
so indcios suficientes para o prosseguimento do impeachment.
2.7. Hipteses de absolvio sumria

A rigor, este no seria o momento apropriado para analisar as
hipteses da absolvio sumria, dado que s poderia haver absolvio se
justia e em tributo ao princpio do devido processo legal, julgamos

necessrio antecipar essa anlise pelas seguintes razes: a) o presente
procedimento de impeachment tomou um rumo sui generis, uma vez que j
temos defesa prvia escrita juntada aos autos e oral realizada perante a
Comisso; b) no processo penal, a absolvio sumria deve ser analisada
logo aps a primeira manifestao da defesa (arts. 396-A e 397 do CPP); c)
o recebimento da denncia pelo Senado Federal tem como efeito a suspenso
automtica da denunciada de suas funes (art. 86, 1o, II da CF), medida
rigorosa que se d antes de qualquer instruo probatria e que no encontra
paralelo no CPP; e d) a defesa preliminar levantou hipteses que ensejariam
absolvio sumria.
Portanto, consideramos a antecipao dessa anlise como
favorvel denunciada e tambm como manifestao de respeito ao cargo
que ocupa. Importante lembrar que, se recebida a denncia, haver novo
momento de anlise de hipteses de absolvio sumria, na oportunidade em
que esta Comisso decidir se oferecer ou no a pronncia, ao final da fase
120
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
instaurada, o que formalmente no existe ainda. Todavia, por medida de
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houvesse um processo, com a triangulao juiz-acusao-acusado
de instruo perante esta Comisso (art. 415 do CPP e art. 55 da Lei no 1.079,
de 1950).
de absolvio sumria, ou seja, anlise de mrito antes da instruo

probatria, quando manifesta ou evidente a condio que enseja a absolvio.
Considerando a defesa preliminar realizada tanto na Cmara dos Deputados
quanto perante esta Comisso Especial do Senado Federal, no vemos como
SF/16127.30073-35
O processo penal, conforme j referido, prev a possibilidade
presentes antes da necessria instruo probatria as condies que

ensejariam a absolvio sumria. No direito processual penal, o juiz dever
fato;
II - a existncia manifesta de causa excludente da culpabilidade
do agente, salvo inimputabilidade;
III - que o fato narrado evidentemente no constitui crime; ou
IV - extinta a punibilidade do agente.
No h causas manifestas de excludente de ilicitude do fato ou
da culpabilidade do agente. So aquelas previstas nos arts. 20, 21, 22, 23 e
28, 1 do Cdigo Penal (CP), como erro de tipo, erro de proibio,
obedincia hierrquica, estado de necessidade, legtima defesa, estrito
cumprimento do dever legal, entre outras.
A denunciada trouxe argumentos que podem apontar, em tese,
para erro de tipo (o elemento operao de crdito, constitutivo de um dos
tipos penais propostos na denncia, no quis ser realizado pela denunciada)
e para erro de proibio (todas as aes realizadas foram consideradas lcitas
121
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I - a existncia manifesta de causa excludente da ilicitude do
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absolver sumariamente o acusado quando verificar (art. 397 do CPP):
pela denunciada). A denunciada tambm trouxe em sua defesa perante esta

Comisso, em tributo teoria tripartida do crime, argumento de ausncia de
culpabilidade objetiva por inexigibilidade de conduta diversa. Tambm
excludentes de ilicitude, na edio de decretos de crditos suplementares de
despesas obrigatrias e discricionrias, respectivamente.
O exame feito nos itens 2.5 e 2.6 deste Relatrio permitem
SF/16127.30073-35
alegou estrito cumprimento do dever legal e exerccio regular de direito,
afastar, neste momento, qualquer vislumbre de erro de tipo ou de proibio.

Ou seja, no identificamos erro para fins de admissibilidade da denncia. A
excludente de ilicitude relativa aos crditos suplementares de despesas
Tambm carece de pronta evidncia que os fatos narrados no

constituem crime de responsabilidade. As hipteses de crime aventadas pela
denncia traz os indcios de materialidade e autoria suficientes para o
recebimento da pea acusatria, conforme analisado.
2.8. Concluso
Preliminarmente s consideraes finais deste Relatrio, cabe
refutar as insistentes e irresponsveis alegaes, por parte da denunciada, de
que este processo de impeachment configuraria um golpe. Em primeiro
lugar, nunca se viu golpe com direito a ampla defesa, contraditrio, com
reunies s claras, transmitidas ao vivo, com direito fala por membros de
todos os matizes polticos, e com procedimento ditado pela Constituio e
pelo STF.
122
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seguinte, se houver.
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obrigatrias e discricionrias, por sua vez, sero objeto de diligncia na fase
Demais disso, o que se quer deslegitimar a prpria figura do

impeachment, como se ela fosse estranha ao presidencialismo, ou sua
anttese, o que objetivamente falso. A demisso do Presidente
forma de se responsabilizar o Chefe de Estado e de Governo, que j goza, no
presidencialismo, de posio muito mais estvel e confortvel que no
parlamentarismo. Da o processo rigidamente previsto na Constituio e nas
leis, alm do qurum elevadssimo para a destituio (registre-se: o qurum
SF/16127.30073-35
irresponsvel, por meio do processo de impedimento, justamente uma
mais alto de todos os casos previstos na Carta Magna).

Na verdade, a responsabilizao faz parte da prpria ideia de
possibilidade ainda que tmida, na viso de Rui Barbosa (A Imprensa e o

Dever de Verdade, p. 21) de responsabilizao poltica do Presidente, sem
rupturas
institucionais.
Querer
defender
presidencialismo
sem
impeachment querer, mais uma vez, o melhor (para o governo) de dois

mundos: o Executivo forte do presidencialismo, mas sem a possibilidade de
retirada do poder em caso de abuso. Presidencialismo sem possibilidade de
impeachment monarquia absoluta, ditadura, por isso que o mecanismo foi
previsto em todas as nossas Constituies, e inclusive j utilizado sem
traumas institucionais.
No processo de impeachment, cabe aos senadores, na condio
de julgadores, dar a ltima palavra sobre a subsuno dos fatos narrados na
denncia norma tanto formal quanto material. Uma vez (e se) instaurado
o processo, a denunciada dever se defender dos fatos narrados, e no da
tipificao jurdica proposta na denncia e aceita pela Cmara dos
Deputados. Como j referido (item 2.3.1), durante a instruo probatria, o
123
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governante. O impeachment mecanismo que d ao presidencialismo uma
Pgina: 123/126 04/05/2016 13:55:54
Estado de Direito e de Repblica. Se no, teramos um poder absoluto do
julgador pode, conforme previso expressa do CPP (art. 383), alterar essa
tipificao, propor distinta classificao jurdica para os fatos postos.
plausibilidade na denncia, que aponta para a irresponsabilidade do Chefe

de Governo e de Estado na forma como executou a poltica fiscal. Conforme
Montesquieu, em seu clssico O Esprito das Leis, a gesto do dinheiro
pblico o ponto mais importante da legislao. No , importante repetir,
SF/16127.30073-35
Dado todo o contexto e anlise dos fatos, identificamos
apenas um problema de governo, mas de Estado, pois tem potencial para

afetar as futuras geraes.
da previso dos crimes de responsabilidade em nosso ordenamento,

repetimos, e o impeachment pode e deve ser considerado uma das maiores
expresses da Democracia. O Estado desafiado pelo cidado comum e
chamado a dar explicaes. Afinal, j escreveu Paulo Brossard: A s
eleio, ainda que isenta, peridica e lisamente apurada, no esgota a
realidade democrtica, pois, alm de mediata ou imediatamente resultante de
sufrgio popular, as autoridades designadas para exercitar o governo devem
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A possibilidade jurdica de julgamento poltico a razo de ser
embora originrio de eleio popular, pode ser tudo, menos governo

democrtico (O Impeachment, p. 9).
um mecanismo que tambm paga seu tributo ao princpio
federativo. Em suma, permite-se que a Casa Poltica que representa os
Estados da Federao, o Senado Federal, julgue a gesto pblica do Chefe
da Unio, e, se for o caso, o destitua por irresponsabilidade, uma vez
praticadas condutas ofensivas a bens jurdicos caros para a existncia e a
viabilidade do Estado, elencados na Lei Maior.
124
8454a7397c0c22e9009abcb2729c062c6b2b32cf
responder pelo uso que dele fizeram, uma vez que governo irresponsvel,
No se trata, por fim, de criminalizao da poltica fiscal,

como registrou a denunciada em sua defesa escrita apresentada a esta
Comisso, mas da forma como a poltica foi executada, mediante o uso
Em face do exposto, consideramos que os fatos criminosos

esto devidamente descritos, com indcios suficientes de autoria e
materialidade, h plausibilidade na denncia e atendimento aos pressupostos
SF/16127.30073-35
irresponsvel de instrumentos oramentrio-financeiros.
formais, restando, portanto, atendidos os requisitos exigidos pela lei para que
a denunciada responda ao processo de impeachment com base na tipificao
e aos art. 10, item 4, e art. 11, item 2 da Lei no 1.079, de

1950, pela abertura de crditos suplementares sem
autorizao do Congresso Nacional, e
b) Ofensa aos art. 85, VI e art. 11, item 3 da Lei n 1.079, de
1950, pela contratao ilegal de operaes de crdito com
instituio financeira controlada pela Unio.
3. VOTO
Em face do exposto, a denncia apresenta os requisitos formais
exigidos pela legislao de vigncia, especialmente pela Constituio
Federal, para o seu recebimento. O voto pela admissibilidade da
denncia, com a consequente instaurao do processo de impeachment, a
abertura de prazo para a denunciada responder acusao e o incio da fase
instrutria, em atendimento ao disposto no art. 49 da Lei no 1.079, de 1950.
125
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a) Ofensa aos art. 85, VI e art. 167, V da Constituio Federal,
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submetida e admitida pela Cmara dos Deputados:
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, Relator
SF/16127.30073-35
Sala da Comisso,
, Presidente
126

Relatório Antonio Anastasia

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RELATOR: Senador ANTONIO ANASTASIA

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admissibilidade da DEN n 1, de 2016 [DCR

86 da Constituio Federal (CF), do art. 44 da Lei no 1.079, de 10 de abril de

Vem a esta Comisso Especial, para anlise, nos termos do art.

Cabe a esta Comisso Especial analisar, neste momento, se

A denncia foi originalmente recebida em 02.12.2015 pela

deliberao no mbito do Senado Federal (art. 49 da Lei no 1.079, de 1950).

dar parecer sobre a matria naquela Casa legislativa opinou, em 11/04/2016,

extraordinria realizada em 17.04.2016, autorizou a instaurao de processo

O Plenrio da Cmara dos Deputados, em sesso deliberativa

Pgina: 2/126 04/05/2016 13:55:54

Nos dias 02 e 03.05.2016, a Comisso ouviu especialistas

Internacional de Estudos de Direito do Estado, Fbio Medina Osrio, e o

O Senado Federal atua como rgo julgador no processo de

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desse processo analisa os aspectos formais da denncia com vistas ao seu

responsabilidade. Ao Senado Federal cabia, to somente, o julgamento

pronncia do Presidente da Repblica nos processos por crime de

do STF e do Procurador-Geral da Repblica, por esta Casa. o seguinte o

se- dentro de 48 horas e, depois de eleger o seu presidente

Art. 45. A comisso a que alude o artigo anterior, reunir-

diligncias que julgar necessrias.

Pgina: 4/126 04/05/2016 13:55:54

Comisso requerer diligncias, se julgarem necessrio. No h, vale

Repblica e dos Ministros de Estado, sero subsidirios

Art. 38. No processo e julgamento do Presidente da

impeachment, aps a admisso da denncia na primeira votao em Plenrio

Nesta primeira fase, portanto, deve-se verificar apenas se esto

denncia, o julgador deve receb-la. Nesses termos, a anlise inicial deve

Pgina: 5/126 04/05/2016 13:55:54

Esse o ato que inaugura a segunda fase do processo de impeachment (art.

2.1. O instituto do impeachment

VAN TASSEL, EMILY FIELD & FINKELMAN, PAUL. IMPEACHABLE OFFENSES. A

Embora o instituto tenha cado em desuso na Gr-Bretanha

julgamento definitivos, tendo os Comuns como acusadores e os Lordes como

O Presidente, o Vice-Presidente, e todos os agentes

Pgina: 6/126 04/05/2016 13:55:54

A opo constitucional foi de prever a possibilidade de remoo

Justice da Suprema Corte preside o julgamento, sendo necessrio o voto de

acusaes de impeachment. Quando o acusado for o Presidente, o Chief

O Senado exclusivamente deter o poder de julgar todas

fim, os Senadores prestaro juramento ou compromisso. O

Nem a linguagem da Constituio, tampouco os debates da

Mediante a leitura do preceito da Constituio Americana acima

Pgina: 7/126 04/05/2016 13:55:54

Cmara dos Representantes ficou atribuda a competncia

jurisdio so as ofensas que decorrem de m-conduta

natureza que com propriedade peculiar pode ser

paixes de toda a comunidade, e em dividi-la entre partes

luz do seu uso histrico, as expresses delitos e crimes

Pgina: 8/126 04/05/2016 13:55:54

com base nas explicaes de Hamilton que Lowell Brown

cargo e, daquela forma, a Repblica estaria protegida

Em concluso, o autor destaca que a viso de impeachment que

governo em cheque para no excederem a sua autoridade e por meio do qual

Pgina: 9/126 04/05/2016 13:55:54

Porm, em virtude da natureza poltica que detm, o

natureza poltica. No bem designado a punir um ofensor mas para proteger

reputamos importante situar especificamente no direito brasileiro a evoluo

a atingir os Ministros, mas no o Imperador (que, nos termos do art. 99 da

No Imprio, o impeachment era um processo criminal destinado

Com a Repblica, verificaram-se duas mudanas substanciais

sob a responsabilidade do Poder Legislativo. Desde a Constituio de 1891,