Contribuciones de mejoras es viable su implementacin en Colima?

Resumen
En este documento se describe cmo las contribuciones de mejoras podran incrementar las
capacidades financieras de los municipios de Colima. Las contribuciones de mejoras estn previstas en
la ley de Hacienda pero son inoperables pues no existe regulacin al respecto. La experiencia mundial,
latinoamericana y mexicana ofrece un panorama sobre la pertinencia de la aplicacin de este tributo,
concluyendo que puede ser una importante fuente para el financiamiento de obra pblica siempre y
cuando se cumplan determinadas condiciones polticas y administrativas.

Las contribuciones de mejoras

Las contribuciones especiales o contribuciones de mejoras (CDM), es un tipo de carga impositiva

aplicable a los dueos de propiedades inmobiliarias cuyo valor se beneficia por el impacto de obras
pblicas. Esta contribucin se inscribe en la misma lgica que los gobiernos indemnizan afectaciones
de bienes inmuebles por obras de inversin pblico.

Por ejemplo, si el valor de una vivienda aumenta el 15% debido a la construccin o equipamiento de
una rea recreativa que se ubica frente a ella, el impuesto por contribuciones de mejoras sera aplicable
al dueo de este inmueble. En otras palabras, las CDM son una forma mediante la cual los gobiernos
financian la realizacin de obra pblica.

A pesar de su carcter controvertido, cuando se encuentra debidamente regulado y es aplicado de

manera legal y eficiente, las CDM pueden llegar a representar una parte importante de los recursos
municipales para realizar inversiones pblicas, como en el caso de Manizales (Colombia), donde se ha
llegado a recuperar la inversin en obras por hasta el 60% de su valor, y representando hasta el 50% de
los ingresos municipales1.

El famoso fuente Harbour en Australia fue construido en los aos veinte con la aplicacin de
1

Oscar Borrero Ochoa. 2011. Evaluacin de la contribucin de valorizacin en Colombia. Publicacin del Lincoln Institute
of Land Policy

contribuciones de mejoras. Colombia, Argentina y Ecuador son algunos de los pases que ms hacen
uso de este tipo de contribuciones, si bien con variaciones entre sus municipios. Hong Kong financia el
35 por ciento de su presupuesto a travs de la contribucin territorial (un tipo de CDM), manteniendo
todos los dems impuestos bajos2.

Las contribuciones de mejoras son un impuesto existente y aplicado en distintos pases del mundo y
por lo general tienen un carcter municipal. Su definicin, costo y aplicacin son ampliamente
variados. No existe un consenso terico legal y administrativo en torno a los objetos de este impuesto,
sus frmulas de clculo, la poblacin que abarca, as como las modalidades de su recaudacin.

Las acciones que pueden financiarse por este mecanismos son mltiples. Puede ser de pavimentacin,
construccin de banquetas, sistemas de alumbrado pblico, drenaje y agua potable, obras de
rehabilitacin urbana, equipamiento de espacios pblicos, remodelacin de corredores comerciales,
servicios ambientales, etc.

Dependiendo de la legislacin por pas y por gobierno local, encontramos una variedad de obras que se
financian mediante CDM. Existen pases como Honduras que establecen regmenes especiales, por
ejemplo en lo que refiere a salud o educacin, las contribuciones de mejoras tienen una cargo a la
comunidad del 20% mientras el restante corre a cargo del Estado. Hay legislaciones donde no se
contempla la renovacin o remodelacin de obras pues se argumenta que este impuesto slo debe
aplicar a obras nuevas.

Por lo regular, los sistemas que norman el clculo y el cobro establecen medidas especiales para no
utilizar las CDM en zonas de extrema pobreza, pues se considera que la poblacin no tiene la capacidad
econmica para realizar las contribuciones en tiempo y forma. En otros casos como en Rosario
(Argentina), el gobierno prev la capacidad de otorgar exenciones de pago en casos individuales.

Cmo cobrar y cmo calcular la cuota?

Probablemente este es uno de los temas ms complicados para operacionalizar las CDM. El mecanismo
2

Karl Fitzgerald. 2009. A betterment levy: a cure to current ills. https://www.prosper.org.au/2009/02/12/a-betterment-levya-cure-to-current-ills/

ms aplicado es dividir el costo de la obra, o una parte de ste entre el nmero de inmuebles
beneficiados. Pero este mecanismo grava las CDM sobre el costo de la obra y no sobre el beneficio que
tiene sta sobre las propiedades inmobiliarias. Existen propuestas ms sofisticadas que utilizan
frmulas para calcular el impacto financiero de beneficio sobre los bienes3.

Lo importante sobre el establecimiento de las cuotas es que debe existir una norma clara donde se
asegure la existencia previa de un proceso pblico y verificable de clculo. Esto conlleva la necesidad
de que alguna dependencia u rgano cuente con las atribuciones y capacidades para llevar a cabo estos
procesos.

Por lo regular el pago de esta contribucin est estipulado a travs de leyes de hacienda, de ingresos o
relacionadas con el desarrollo urbano. Las formas de pago tambin varan, podemos encontrar
modalidades de pago anticipado de la obra o un porcentaje de sta, en otros casos se establecen
sistemas de cobro a largo plazo. Como se mencionaba anteriormente, los porcentajes que la poblacin
paga tambin difieren y pueden ser del cien por ciento o slo una parte del costo.

Problemas y beneficios

Una de las primeras objeciones para la aplicacin de las CDM es su impacto sobre la economa de la
poblacin y la relacin entre gobierno y sociedad. Las Contribuciones De Mejoras se entienden como
un nuevo impuesto y una elusin de las obligaciones gubernamentales de proporcionar bienes pblicos
a la poblacin.

Pero las CDM no tienen una aplicacin universal ni peridica. La activacin de este mecanismo
depende de las autoridades y/o de la poblacin ya que se utiliza para realizar obras en especfico.
Estudios de caso en Colombia, Per y la India muestran que bajo adecuados procesos de comunicacin
entre gobierno y sociedad, la aplicacin de las CDM tienen una amplia recepcin entre los pobladores.

La comunicacin abierta entre gobierno y sociedad, as como la participacin y organizacin de los

ciudadanos, son una condicin necesaria para el buen funcionamiento de las CDM. Los beneficiarios
3

Eusebio Cleto del Rey. 2016. La contribucin de mejoras. xxxiv reunin anual asociacin argentina de economa poltica
universidad nacional de rosario.

requieren organizarse en rganos de participacin y/o representacin para decidir la orientacin de las
obras as como sus formas de prorrateo. Desde esta ptica la participacin ciudadana no slo es una
condicin sino una consecuencia positiva de las CDM en la promocin de la cooperacin entre
ciudadanos y entre stos y el Estado.

Otro impacto positivo (no verificado) es la valorizacin del costo de la obra pblica por parte de los
beneficiarios y su consecuente apropiacin. En otras palabras, la responsabilidad financiera puede
derivar en una corresponsabilidad por el buen uso y cuidado de los bienes pblicos.

Probablemente el principal problema de las CDM reside en las capacidades polticas y administrativas
para su aplicacin: establecer procesos de comunicacin y consenso con los ciudadanos, tener normas
claras e instituciones capaces de cuantificar valores de cobro, identificar beneficiarios y llevar a cabo
los procesos de cobro de manera regular4.

Las CDM en Mxico

En Mxico, los gobiernos municipales y estatales tienen la facultad constitucional de cobrar impuestos
mediante contribuciones de mejoras, sin embargo la aplicacin de este tributo y su recaudacin tiene
una incidencia muy baja en el pas. Las entidades federativas donde ms uso se hace de las CDM son
Michoacn, Estado de Mxico, Morelos, Guanajuato y Jalisco5.

Una de las causas atribuidas al poco uso de este instrumento es la inercia de los gobiernos locales para
financiarse mediante Participaciones y Aportaciones federales, as como el escaso impulso federal y
estadual para su aplicacin6. Tambin existen causas sociales, econmicas y polticas: un nuevo
impuesto generara malestar social, afectara las economas familiares y terminara por perjudicar a los
ms pobres.

Desde esta perspectiva la mayora de factores que inhiben el uso de las CDM son polticos: falta de
promocin, deficiente regulacin, poca voluntad poltica y supuestos sobre la recepcin popular de las
4

Prasanna K. Mohanty. 2016. Fiancing cities in India. Municipal reforms, fiscal accountability and urban infraestructure.
Sage publications. India.
5
Daniel E. Prez Torres. Experiencias en la Aplicacin de Contribuciones de Mejoras en Mxico. Simposio de Valorizacin
Bogot, Colombia
6
Idem.

contribuciones.

Lo que distintos estudios muestran es que bajo condiciones de eficiencia, transparencia y buena
comunicacin, las CDM son un mecanismo aceptado por la poblacin, incluso con mayor xito entre
los ms pobres que entre la poblacin de mayor ingreso7. Hay una corriente de economistas que incluso
justifican la progresiva disminucin (e incluso anulacin) de otros impuestos para financiar el
desarrollo urbano exclusivamente mediante CDM.

Los argumentos son pertinentes pues las CDM son una carga fiscal con un destino directo y
pblicamente conocido, a diferencia de diversos impuestos en donde la poblacin no tiene certeza de su
destino y utilizacin.

El caso Colima

En Colima si bien se contempla esta figura en la Ley de Hacienda, no existe una reglamentacin para
su aplicacin, por lo que ha sido imposible para el gobierno estatal planificar ingresos por esta va, y el
mismo caso aplica para los gobiernos municipales. Implementar las CDM en Colima es pertinente pues
la situacin financiera de los municipios en es debido a la baja capacidad recaudatoria y la excesiva
dependencia presupuestal de transferencias y contribuciones.

Los municipios de Colima tienen una autonoma financiera promedio del 25%, es decir, casi el 80% de
su presupuesto depende de aportaciones y participaciones federales. La capacidad de inversin en
bienes muebles, inmuebles e intangibles, inversin pblica y otros rubros de egreso con impacto
colectivo, apenas ronda en el 13% de la capacidad municipal8.

Los gobiernos municipales se encuentran limitados estructuralmente para hacer obra pblica. Los
esquemas de recaudacin de ingresos as como su estructura operativa mantienen una situacin de
desigualdad en la captacin de recursos externos y propios. Como podemos ver en las siguientes
grficas elaboradas por la direccin de anlisis econmico de la cmara de diputados, los impuestos no
slo representan un muy bajo porcentaje de los ingresos municipales, sino que su recaudacin entre
7
8

The World Bank. Betterment Levies. http://urban-regeneration.worldbank.org/node/15

INAFED

municipios es muy variable.

En este escenario se podra argumentar que la responsabilidad de la aplicacin de un nuevo tributo

estar destinada al fracaso. Esto es cierto si la regulacin de las CDM no va acompaada de un proceso
de fortalecimiento de las haciendas municipales, lo cual bien puede hacerse mediante esquemas de
colaboracin con rganos como el Instituto Tcnico Hacendario. Una de las recomendaciones para su
regulacin tambin conlleva fortalecer las capacidades institucionales de avalos depositadas en las
direcciones estatal y municipales de catastro.

Las Contribuciones de Mejoras no suplen la recaudacin de impuestos pero aumentan la capacidad de

financiar obra pblica. La poca flexibilidad de las principales fuentes de impuestos como el predial
genera un vaco que puede ser aprovechado por esquemas de Contribucin de Mejoras al ser un tributo
para necesidades especficas.

Desafortunadamente no contamos con datos sistemticos para realizar proyecciones sobre el impacto
de las CDM en las finanzas municipales y su capacidad de inversin. En una siguiente etapa de anlisis
pueden generarse modelos que permitan evaluar el posible impacto de este mecanismo, as como los
incentivos fiscales que pueden aplicarse de forma paralela para impulsar su buen funcionamiento.

Conclusiones

Las Contribuciones de Mejoras son una herramienta para el financiamiento de inversin pblica con
cargo parcial o total entre los inmuebles beneficiados de forma particular por el impacto de la obra
pblica en su plusvala. Las CDM no chocan con el principio de provisin de bienes pblicos, sino que
suman a ste la responsabilidad privada por su relativo beneficio.
Las CDM son un tributo ampliamente utilizado en el mundo. El carcter especfico de esta forma de
financiamiento deriva en una variabilidad de formas de clculo, aplicacin y cobro que dependen de los
contextos socioeconmicos y las capacidades institucionales y polticas. No existe un esquema rgido
para su implementacin.

Existen condiciones necesarias para que las Contribuciones de Mejoras impacten de manera positiva en
el desarrollo municipal y en las capacidades hacendarias. Es indispensable contar con rganos que
tengan atribuciones y capacidades para los avalos y cobros, un marco regulatorio transparente y
sencillo para derivar las cuotas, as como procedimientos institucionales para decidir en conjunto con la
poblacin, las obras a ser financiadas por sta va as como sus formas de prorrateo.

Como lo demuestra la experiencia internacional, si se cumplen stas condiciones es posible que los
altos dficits hacendarios de los municipios en Colima as como su baja capacidad de inversin, dejen
de ser un impedimento para la realizacin de determinadas obras pblicas. Mediante proyecciones
financieras y polticas, se sugiere disear esquemas de fortalecimiento institucional e incentivos
polticos que pueden asegurar la viabilidad de la regulacin de este tributo ya existente en la Ley.