You are on page 1of 149

Alkotmnyjogi Tanszk

Falusi Jzsef:

A helyi rendeletalkots elvi s gyakorlati krdsei


SZAKDOLGOZAT

Referencia (idzet a konzulensi vlemnybl):


"A szerz kell forrsanyagra tmaszkodva, j szerkezetben, j stlusban, az
alapvet krdsekre koncentrlva trgyalja vlasztott tmjt. (...) A dolgozat - cljt
tekintve - mindenkppen kiemelked sznvonalat jelent tartalmilag s formailag
egyarnt."

2003

TARTALOM
PREAMBULUM

.......5

I.

BEVEZETS

II.

A HELYI JOG FORRSA: AZ NKORMNYZATOK


A tradicionlis nkormnyzatok

11

III.

A MODERN NKORMNYZAT TRTNELMI KORSZAKAI


nkormnyzatok a dualizmus korszakban
A Tancskztrsasg helyi jogforrsai
Helyi kzigazgats a kt vilghbor kztt
Tancsrendszer a II. vilghbor utn
A helyi nkormnyzatok mai rendszere
Az nkormnyzati rendszer tovbbfejlesztse

21

IV.

A HELYI RENDELET MINT KLS JOGFORRS


31
Az Alkotmny s az nkormnyzati trvny a helyi rendeletekrl
A helyi rendelet jogforrsi jellege

V.

A HELYI JOGALKOTS MINT HATSKR


Az eredeti s a szrmazkos hatskr jogalkots
A helyi jogalkots tematikja
Honnan eredhet a felhatalmazs s honnan nem?
Egy kis kitr

47

VI.

A RENDELETALKOTS FOLYAMATA
A folyamat jogi szablyozsa
Jogalkotsi folyamat a gyakorlatban

65

VII.

A RENDELET ALAKJA
A rendelet megjellse
A rendelet szerkezete
A rendelet nyelve

87

VIII. A RENDELETEK TRVNYESSGE S ENNEK BIZTOSTKA 101


A kzigazgatsi hivatalok
Az Alkotmnybrsg
Az gyszsg
Az orszggylsi biztos
Az llami Szmvevszk
Az ellenrzs fejlesztsnek lehetsgei

IX.

A RENDELET ESZKZJELLEGE S HATKONYSGA


Egy megfigyels tanulsgai a normk hatlyosulsrl
Funkcionlis rvnytelensg s diszfunkcionalits

129

X.

DEREGULCI S JOGHARMONIZCI

141

XI.

SSZEGZS HELYETT

145

IRODALOM

147

CD MELLKLET
Tvros rendeletei, 19902002

PREAMBULUM

2003-ban az j Mandtum Knyvkiad gondozsban jelent meg H. Sas


Judit szociolgus Kzelmlt cm ktete, benne hrom esettanulmnnyal a
rendszervlts veirl. Ezek egyike egy teleplsi nkormnyzatnak s
hivatalnak, "Az j appartus"-nak els ciklusbeli (19901994 kztti)
tragikomikus mkdst s csaldtrtneteit mutatja be az oral history
eszkzeivel, Tvrosbl, Budapest XXXIII. kerletbl.
A tanulmnyban szerepl apparatcsikok egyike, Falusi Jzsef, a kvetkez
ciklusban a margra szorult, az ltala vezetett szervezeti egysget az j politikai
szn nkormnyzatban msnak szntk. Azta kisebb presztizs, de cserbe
knyelmesebb, s ami fontosabb: a majdnem kvlll pozcijbl szemllheti a
tragikomdia j s jabb fel- s levonsait. Felszabadult energiinak legalbb egy
rszt igyekezett hasznosan lektni: tanult teht. S tanulmnyainak vgn megrta
az itt kvetkez dolgozatot.
Kedves rdekldk! Olvassk haszonnal!

I. BEVEZETS

Amikor a helyi rendeletalkots elvi s gyakorlati krdseinek feldolgozst


szakdolgozatom tmjul vlasztottam, az szinte rdekldsen tl az is biztatott,
hogy egy fvrosi kerlet, Tvros nkormnyzatnak hivatalban tznl tbb v
ta dolgozvn azt gondoltam, hogy elgsges tapasztalatot szereztem a helyi
jogalkots gyakorlatrl, hiszen magam is nem egy jogszably ksztjeknt
vettem rszt az nkormnyzat munkjban, s ksrhettem aztn figyelemmel a
rendelettervezet sorst a jogalkotnl, majd az ltalam konstrult jog sikeres vagy
kudarcos hatlyosulst.
A bibliogrfiai feltrs sorn azutn knytelen voltam szembeslni azzal a
tnnyel, hogy klnsen, ha figyelembe vesszk a tma trtneti s trsadalmi,
szociolgiai begyazottsgt is igen bsges, sok szempont, br korntsem
egyenletes irodalom dolgozza fel a helyi jogalkots krdseit, a tmt
monografikus ignnyel feldolgoz m azonban nem kszlt. Kiss Lszlnak a
dolgozatomval azonos cm rvid fejezete a Fogarasi Jzsef ltal szerkesztett
nkormnyzati kziknyvben nyilvnvalan nem ilyen szndkkal rdott,
hanem leginkbb a gyakorlatot segt clzattal nhny gyakori tartalmi s
formai hiba felsorolsa utn a helyi jogalkots ideltipikus folyamatnak rvid
bemutatsra vllalkozott, teht annak lersra, hogy miknt is kell(ene)
megalkotni egy helyi rendeletet, miknt kell(ene) azutn nyomon kvetni annak
hatlyosulst, hogy ksbb a tapasztalatokbl tanulvn a szksges korrekci is
elvgezhet legyen.
Monogrfia hinyban nem jrhattam azt az egyszerbb utat, hogy annak
szerkezetn haladva mindssze a helyben (Tvrosban) szerzett tapasztalatokkal
gazdagtsam

msok

ltal

mr

megrajzolt

kpet.

Ugyanakkor

sem

felkszltsgem, sem a szakdolgozat mfaji kerete nem tette lehetv, hogy


magam vllalkozzam e hinyz sszefoglal megrsra.

A szakirodalom termszetesen nemcsak hinyossgaival, hanem emltett


bsgvel is sok gondot okozott (br minden igyekezetem ellenre sem jutottam
hozz minden, a tma szempontjbl fontosnak tartott munkhoz), hiszen tmm
kulcsfogalmainak (nkormnyzat, jog, jogalkots, jogszably, rendelet stb.) mind
jelenidejre, mind trtnetisgre tekintve sokfle megkzeltst talljuk.
Hogyan ne vesszek bele az elmletek srjbe? Hogyan kapcsolhatk ssze az
elmleti kvetkeztetsek a gyakorlattal? nehz volt, s nyilvn nem is mindig
sikerlt a helyes mdokat s arnyokat megtallni.
Essk itt nhny sz a munkamdszeremrl is! Azoknak a munkknak a
bibliogrfiai

adatait,

amelyeket

dolgozatomhoz

felhasznltam,

az

irodalomjegyzk tartalmazza. A szveg kzben e munkkra mr csak akkor


hivatkozom, ha azokbl szvegszer vagy tartalmi idzetet, esetleg konkrt adatot
vettem t. Ugyancsak jelzem, ha meghatrozhat irodalmi forrs gondolatmenett
kvettem munkm egy-egy szakaszban. Ennl azonban jellemzbb az, hogy egyegy fejezet tmjrl szlvn a szakirodalomtl mr elszakadva, de termszetesen
az abbl szerzett ismeretekre tmaszkodva s a jogszablyok elemz
megfigyelse, valamint sajt tapasztalataim (lmnyeim) alapjn fogalmaztam
meg gondolataimat, melyek kztt bizonyra tall az olvas ktelyeket
bresztket is. Nemcsak lehetetlen, hanem helytelen is lett volna e
munkamdszer mellett szakirodalmi hivatkozsokat tl gyakran berni, s ezzel
tekintlyt klcsnzni esetleg tves megllaptsaimnak.
A dolgozat cme ltal megjellt tmt termszetesen tbbfle szktssel
kellett rtelmeznem. Br trekedtem a helyi jogalkotst az nkormnyzatisg
trtnelmi keretei s az eurpai jogrendszer sszefggsei kztt bemutatni,
feladatomnak csak a mai magyar teleplsi nkormnyzatok jogalkotsnak
vizsglatt tartottam azzal, hogy konkrt pldimat tbbnyire egy fvrosi
kerlet: Tvros gyakorlatbl mertettem. Teht figyelmem krn kvl maradt a
terleti (megyei) nkormnyzatok rendeletalkot tevkenysge, s csak a
lnyegt rintem a fvros ktszint nkormnyzatisgbl fakad sajtos
kvetkezmnyeknek.
A megyei nkormnyzatok rendeletalkotsnak vizsglatrl azrt is knny
szvvel mondhattam le, mert a megye ilyen tevkenysge nem is tekinthet a sz
valdi rtelmben jogalkotsnak: csak forma s nem tartalom szemlyi hatlya

nem terjedhet tl sajt szervezetn s intzmnyein, ugyanis a megynek nincsenek


alrendelve a teleplsi nkormnyzatok, st jogi rtelemben a megynek mg
lakossga sincs, legfeljebb csak vlaszti vannak. (Erdlyi 1995. 99.)

Vgl is arra vllalkoztam, hogy egy elkpzelt, a helyi rendeletalkots elvi s


gyakorlati krdseirl szl sszefoglal munka felfogsom szerint minimlisan
szksges vzlatpontjait elgondolva erre mint keretre ptettem fl a
rendelkezsemre

ll

szakirodalom,

munkahelyi

dokumentumok

tapasztalataim (vagy inkbb: lmnyeim) alapjn a tma kifejtst, vllalva az gy


add kisebb-nagyobb arnytalansgok s hinyok miatt megfogalmazhat jogos
kritikt.
Munkmban

az

elmleti

megfontolsokat

igyekeztem

konkrt

jogszablyokkal s a jogszablyok, illetve intzmnyek mkdst konkrt


esetekkel altmasztani. Arra trekedtem, hogy a kifejts logikja e pldk s
kitrk nlkl is kvethet legyen, ezrt ezek kzl a terjedelmesebbeket, a csak
illusztrcinak szntakat tipogrfiailag is elklntettem. Ezek a dolgozat
olvassa kzben btran tugorhatk. De bzom benne, hogy e pldk s kitrk is
vannak olyan rdekesek, hogy nem frasztjk az olvast, s mltk figyelmre.

10

11

II. A HELYI JOG FORRSA: AZ NKORMNYZATOK

Az nkormnyzat fogalmt szndkunktl fggen sokflekppen lehet


meghatrozni. Ha azt szeretnnk, hogy brmely kor minden lehetsges tpus
nkormnyzata

belefrjen,

aligha

mondhatunk

tbbet,

mint

hogy

az

nkormnyzat emberek meghatrozott kzssgnek nszablyoz, szervezett


egyttmkdse. Ebben a meghatrozsban nincs benne, hogy ez az emberi
kzssg hol ltezik (meghatrozhat helyen, terleten vagy sztszrtan), mi a
szablyozs mdja (pl. megegyezs, szoks, jog), milyen szervezeti keretek
kztt (intzmnyeslten vagy anlkl), milyen clbl (pl. teleplszemeltets
vagy blyeggyjts) mkdnek egytt.
Ha ennl tbbet mondunk, akkor abban mr szerepelni fog az nkormnyzat
trtnelmi s trsadalmi meghatrozottsga, s utals az nkormnyzat
valamilyen szempont szerinti tpusra, vgl cljra. Mivel dolgozatom a helyi
nkormnyzatok rendeletalkot tevkenysgrl fog szlni, mieltt ennek az
nkormnyzati tpusnak s szablyoz tevkenysgnek elzmnyeit rviden
bemutatom, lssuk azt, hogy hov is kvnunk eljutni! A modern helyi
nkormnyzat

eurpai

ignnyel

megfogalmazott

defincija

Helyi

nkormnyzatok Eurpai Chartja szerint a kvetkez: "A helyi nkormnyzs a


helyi igazgatsi szervek jogszablyi kereteken belli jogt, effektv lehetsgt
jelenti a kzgyek jelents rsznek sajt hatskrben s a lakossg rdekben
trtn szablyozsa s igazgatsa tern." /3. cikkely, 1. pont/

A tradicionlis nkormnyzatok
Az nkormnyzatok eredetre vonatkoz nzetek kt szls pont kztt
fogalmazdnak meg. Egyik szerint az nkormnyzat nem ms, mint az llami
kzigazgats egyik szervezsi mdja, ebbl ereden az nkormnyzati jogok
forrsa az llam, s azok arra terjednek ki, amit az llam tvolrl nem tud

12

vagy nem kvn elltni (jogpozitivista megkzelts). A msik szerint az


nkormnyzatisg sibb eredet az llamnl, amely viszont ltrejttvel s
megizmosodsval fokozatosan korltok kz szortotta azt, s csak annyiban
hagyta meg, amennyiben az tovbbi llami feladatok elltst is magra
vllalta (termszetjogias felfogs). Attl fggen, hogy melyik nzethez llunk
kzelebb, gondolkozhatunk az nkormnyzatokrl gy, mint si idk ta adott,
br szntelenl vltoz tartalm s terjedelm hatskrrel rendelkez
intzmnyrl; s gondolkozhatunk gy is, hogy az nkormnyzatisg tartalma s
terjedelme a mindenkori llamberendezkeds fggvnye, teht elssorban
alkotmnyozsi krds. A trsadalmipolitikai valsg viszont az ontolgiai
szempontokra kevss van figyelemmel, s az llamnkormnyzatok valdi
erviszonyait jl megmutatja az amerikai plda, ahol "a kzsgek s politikai
intzmnyeik elbb jttek ltre, mint a szvetsgi llam, amelyhez a kzsgek
szabad elhatrozsuk alapjn csatlakozhattak." Ennek ellenre "Amerikban sem
krdjelezdtt meg az llam elsdlegessge, s az a joga, hogy feloszlathatja
brmelyik kzsget." (Pln 1990. 46.)
Flretve teht az ontolgiai krdst, biztonsggal llthatjuk azt, hogy
teleplsi nkormnyzat legfeljebb azta ltezhetik, amita teleplsekrl
beszlhetnk, s mivel emberi kzssg bels keletkezs vagy belsv tett kls
szablyok nlkl nem ltezhetik (hiszen a kzssgg vls nem egyb, mint a
szablyozs folyamata vagy a szablyelfogads folyamata), ezrt azt is
gondolnunk

kell,

hogy

amita

teleplsek

lteznek,

valamilyen

nkormnyzatisggal rendelkeznik kellett, ellenkez esetben az llamrl kellene


azt

tartanunk,

hogy

keletkezse

pillanatban

teljes

fegyverzettel

mindenhatknt llt el, s e mindenhatsgban ptolta a helyben szksges


szablyok keletkezst s mkdtetst.
Mivel az llam szksgszeren teleplseket fog ssze egy igazgatsi
egysgg (kivve a vrosllamot, ahol uralma elvben egyetlen teleplsre terjed
ki, de ily esetben llam s nkormnyzat egybeesik), s ha elfogadjuk, hogy az
llam nem omnipotens, s elfogadjuk, hogy nem elgtheti ki a teleplsi szinten
keletkez sszes igazgatsi ignyt, akkor az llami lt szksgszer
velejrjaknt kell megfogalmaznunk a teleplsi nkormnyzatok ltt.

13

Vizsgldsunkat a hazai trtnelmi folyamatokra korltozva a teleplsek


ltrejttnek trtnelmi pillanatt a nemzetsgi trsadalom bomlshoz kthetjk,
amikor is a rokonsgi alapon szervezd trsadalom alapegysgnek, a
nagycsaldnak a lakhelye, a szlls, szomszdsgi alapon szervezd
teleplss, egy j minsg kzssgg alakult t.
Ez a folyamat prhuzamosan a nomd letforma maradvnyainak fokozatos
elenysztvel a magyar honfoglalst kvet nhny szzadban lezajlott, aminek
tansgaknt most csak a puszta szemlynvi helynvadsnak a XIIXIII. szzadig
bekvetkezett megsznsre elg hivatkoznom, ugyanis e nvtani vltozs
plasztikusan tkrzi a lert trsadalmi s teleplstrtneti vltozst. E vlts eltt
ugyanis mg nem a bizonytalanul meghatrozhat (mert mozgsban lv)
teleplst kereste az idegen, hanem a csaldft; ezrt ragadt azutn rajta az immr
megszilrdul szllson immr helynvknt a csaldf (nemzetsgf, trzsf) neve
(pl. Szolnok, Szabolcs, Csenger stb.). E nvtani vltst kveten keletkezett
telepls esetn viszont mr az j teleplst kerestk, ahol tbb klnbz csald
lt szomszdsgi viszonyban, ezrt az ilyen teleplsnek mr nem az ott l
csaldf, hanem leggyakrabban fldrajzi, keletkezsi, illetve tulajdonjogi
meghatrozottsga volt a megklnbztet jegye, s ezek adtk a nvads
indtkait (pl. Ndasd, Szilvsvrad, Kutas, jfalu, rsekhalom, Olaszi,
Csicsafalva, Frigyesvgsa stb.).

A bels trsadalmi fejlds tjn s mg tbb ms mdon pl. teleptssel


ltrejttek teht azok a loklis kzssgek, melyek a helyi nkormnyzatisg
hordoziv vltak.
A feudalizmus korban azonban nem csak a helyi kzssgek (a falu, a vros)
rendelkeztek klnbz tartalm nkormnyzatisggal, hanem a trsadalmat
szmos ms metszetben is a partikularizmus s a partikulris nkormnyzatok
rendszere jellemezte, kezdve a nemesi vrmegyk, szabad kerletek, szkely
szkek autonmijnak rendszern, folytatva az egyhzi szervezetrendszer
autonmijn t egszen a chekig vagy egyb polgri trsasgokig, s ne
feledkezznk meg a sok falut magukban foglal uradalmakrl se, melyeket
ugyancsak

joggal

tekinthetnk

(magncl

zemi

jelleg)

terleti

nkormnyzatoknak.
A trsadalmat tszv autonmik gyakorlata nem valamifle demokratikus
ignybl tpllkozott hiszen ezeken az autonmikon bell korntsem
mkdtt demokrcia, a kzsgekben a tekintlyes vnek vagy mdosabb gazdk,
a vrosokban is a honorciorok kizrlagos befolysa rvnyeslt. Az
nkormnyzatisg valsgos oka s tartalma "A lass kzlekeds s a nagy

14

tvolsgok idejn az llam helyett, az llam nlkl az llampolgrok ltal val


nkiszolgls volt". (Magyary Zoltn 1942. 119. idzi Pln 1990. 45.)
A lert mdon ltrejtt elsdleges, "nkiszolgl" autonmik (nevezhetjk
ket eredeti nkormnyzatoknak is) trtnelmi mrtkkel rvid id alatt s
szksgszeren a terjeszked llam vagy ahelyett, illetve amellett egy msik,
partikulrisabb autorits befolysa al kerltek, s autonmijukbl annyit
rizhettek meg, amennyit az erviszonyok s a klcsns elnyk egyenslyba
hozsval megrizhettek. Ez az nkormnyzatisg mr nem az "nkiszolgl"
kzssg szervezete, hanem az llammal s ms kzbejv autoritsokkal
(fldesr, egyhz) kialaktott igazgatsi munkamegoszts egyik rszvevje, mely
kisebb-nagyobb nllsgt ppen azrt gyakorolhatja, mert rszt vesz ebben a
munkamegosztsban. Konkrt pldval illusztrlva: a kirlynak vagy a
fldesrnak knyelmesebb lehetett a kzsgtl egy sszegben elfogadni az adt
vagy dzsmt, mint minden portra adbeszedt kldeni; a kzsgnek ugyancsak
jobb volt nkormnyzata tjn sszegyjteni e terheket, hiszen gy megkmlte
magt az adszedk jelenltnek kltsgeitl s egyb kellemetlensgeitl. A
kzigazgatsban val ilyetn rszvtel azzal a kvetkezmnnyel is jrt, hogy az
nkormnyzat mint a lakossgtl bizonyos fokig mgis csak elklnlt s
elidegenedett szerv e rszvtel arnyban kvlrl is megerstst, legitimitst
kapott (st kzsgi br nem is mkdhetett kls, fldesri megersts nlkl),
s erre akkor is tmaszkodhatott, ha bels legitimitsa, a kzssgi jvhagys
esetleg cskkent. Ez felttlenl szksges volt az nkormnyzati rendszerek
megszilrdulshoz. Ezekre az nkormnyzatokra mr nem a spontn alakuls s
szervezds a jellemz, ha valaha volt is ilyen elzmnye nmelyiknek, az ebben
a viszonyrendszerben mr elhalvnyult, rdektelenn vlt. Jellemzbb a
teleptssel ltrejv, illetve az adomnyozott, nem si jogknt, hanem
szerzdsknt vagy kivltsgknt felfogott nkormnyzatisg (ld. soltszsgok,
vrosi kivltsgok). Ezeket nevezhetjk akr msodlagos nkormnyzatoknak,
hiszen

autonmijukat

egy

magasabb

szint

autonmitl,

autoritstl

szrmaztatjk, attl kaptk.


A helyiterleti nkormnyzatok msodlagos jellegt igazoljk azok a
trtnelmi helyzetek, amelyekben a sztes llamhatalommal egytt hullik szt e

15

szrmaztatott uralmi forma, tadva helyt egy j, elsdleges nkormnyzati


uralomnak. gy jttek ltre szksgszeren csak tmeneti idre a trk
hdoltsg terletn az elmeneklt nemesi vrmegye helyn a parasztvrmegyk,
s gy alakultak meg, s vettk t ideiglenesen a helyi igazgatst 191819-ben s
1956-ban a spontn ltrehozott nkormnyzati szervek, a klnbz (nemzeti,
munks- s katona-) tancsok.
Nem volt mindegy, hogy milyen tvol volt az autorits az nkormnyzattl,
s az sem volt mindegy, hogy az nkormnyzat milyen erforrsokkal
rendelkezett, hiszen ezek hatroztk meg az nkormnyzatisg tartalmt,
szilrdsgt. Az uralkod al tartozni mindig jobb volt, mint a fldesr al, mert
az uralkod rendre tvolabb volt, mint a partikulris rdekeltsg fldesr. Ez
megmutatkozik a kirlyi vrosok nagyobb, s rendre rsba foglalt nkormnyzati
jogain, szemben a mezvrosok s falvak sokig csak szoksjogon alapul,
szkebb nkormnyzatisgn. De nemcsak a polgrok s parasztok trekedtek az
nkormnyzatisgra,

hanem

eredmnyesen

kerestk

annak

mdjait

nemessghez tartozk is, akik a rendi nkormnyzatok rendszerben talltk meg


rdekrvnyestsi frumukat, s befolysuk al vontk a kirly ltal korbban
ltrehozott terleti igazgatsi szervezetet, a vrmegyt, mely gy vlt a nemesi
nkormnyzatok

megjelensi

formjv.

De

mg

az

egyhzi

szervezetrendszerben is megtalljuk ugyanezeket a trekvseket: jobb volt a


plbninak s a kegyrnak is, ha nem a pspksg al tartozott, hanem legalbb
az rsek al, de a legjobb volt kzvetlenl a legmesszebb lv fsg: a ppa al
tartozni. Minl messzebb volt az autorits, annl kevsb volt mdja s rdeke
beavatkozni a helyi viszonyok alaktsba, minl ersebb volt az nkormnyzat,
annl inkbb ellent tudott llni a beavatkozsi ksrleteknek.
Az

autonmiknak

prhuzamosan

rszben

lert

rendszere

elhalt,

rszben

feudalizmus

talakult.

felbomlsval

Elssorban

vrosi

nkormnyzatok szervezetrendszere s trsadalmi tapasztalata alapja lett a


modern nkormnyzati rendszer kiptsnek. Ezt a rendszert sznezte az a
hagyomny, ami a falusi, tradicionlisnak nevezett nkormnyzatok mkdsbl
tpllkozott. A nemesi vrmegye polgriasult terleti nkormnyzatt alakult.
Ezek az ltalnos hatskr, de helyi s terleti illetkessg nkormnyzatok

16

azok, amelyeknek a kzfeladatok elltsra irnyul tevkenysge kzvetlenl


llami felhatalmazson alapul, ezrt az llam rszt kpezik, feladataikat,
mkdsket kzjogi jogszablyok hatrozzk meg, teht ezek kzjogi
nkormnyzatok,

amelyek

specifikuma

az,

hogy

ktelez

szablyokat,

rendeleteket alkothatnak. Az idk folyamn felekezetileg megosztott egyhzi


szervezetrendszerek el lettek vlasztva az llamtl, kzjogi szerepk megsznt. A
harmadik tpus nem terleti,

hanem szemlyi alapon szervezd

nkormnyzatisg az n. testleti nkormnyzatisgban l tovbb. Ezek nem


ltalnos hatskr, s jellemzen nem terleti illetkessg nkormnyzatok,
hanem egy jl meghatrozhat trsadalmi cselekvssel kapcsolatban fejtik ki
tevkenysgket, melynek sorn llami megbzs alapjn bizonyos kzfeladatot
is elltnak (szakmai kamark), ezrt szablyozsuk s szerepk is kzel ll a
kzjogi

nkormnyzatokhoz.

Ezek

szerepk

alapjn

funkcionlis

nkormnyzatnak nevezhet szervezetek haznkban jogszablyt hagyomnyosan


nem statulhatnak, de ez nem annyira elvi, mint szablyozsi (alkotmnyozsi)
krds, hiszen bels szablyzatukkal kifel is hatnak akkor, ha annak alapjn
egyeseket pl. adott foglalkozs zsnek lehetsgtl megfoszthatnak (gy az
ptsz tervezsi jogosultsga a kamarai tagsgtl fgg). A funkcionlis
nkormnyzatoknak egy msik csoportja nem kzfeladatot lt el, hanem csak
kzrdek tevkenysget vgez, ezeket egyesleteknek nevezzk. Ezek
szablyozsi autonmija tvolrl sem kzjogi jelentsg, hiszen a szervezeten
kvlre hat ereje nincs (ebet az is tenyszthet, aki nem tagja az ebtenysztk
egyesletnek), de az egyesletek nkormnyzat szvetsge mr szerezhet olyan
tekintlyt, hogy az llammal kiptett kapcsolataiban a kztestletekhez hasonl
elismertsget s befolyst szerezzen.
A feudalizmus kornak bonyolult nkormnyzati struktrjt kezdetben a
szoksjogok ugyancsak bonyolult rendszere szablyozta, s az nkormnyzatok
maguk is a szoksjog rvn fejtettk ki hatsukat. E klnbz struktrkban s
helyenknt is eltr idpontban azutn trekvsek jelentkeztek a szoksjog rsba
foglalsra.
Az orszg szoksjogt (alapos jogelmleti megalapozssal ksrve, s ha
modern szakkifejezssel lhetek: egysges szerkezetben az "orszg trvnyeivel"

17

s "vgzemnyeivel") Werbczi Istvn foglalta rsba 1514-ben, s br a


Tripartitumot az orszggyls elfogadta, s a kirly is megerstette, szentestse
s kihirdetse elmaradt, s sosem emelkedett trvnyerre, de egszen a polgri
trvnykezsig l jogknt mkdtt.
Az rsba foglals irnt tapasztalhat hirtelen megnvekedett igny
elssorban nem az nkormnyzatisg bels fejldsbl fakadt, hanem nagy
nyomatkkal hatottak ms tnyezk: mindenekeltt a reformcival terjed
rsbelisg, a XVI-XVII. szzad trtnelmi viszontagsgaiban eluralkodott
jogbizonytalansg (pl. a hadi esemnyek kvetkeztben helykbl kimozdult
tmegek miatt sok helyen ktsgess vlt, hogy melyik s mi a szoksjog), majd a
XVIII. szzadban az j berendezkedskor (beteleptsek) a jogok hossz idre
trtn garantlsnak ignye.
Legelszr mg egy korbbi trtnelmi peridusban a jelentsebb
vrosok jogt foglaltk rsba, kirlyi erstssel, s ez alkalmat adott arra, hogy
ksbb ms vrosok is elnyerjk vagy megkapjk autonmijuk gyakorlshoz
annak tartalma s terjedelme garancijaknt a mintul szolgl s vgyott budai
vagy ppen szepesi jogot. Ms vrosok sajt szoksjogukat foglaltk rsba s
ismertettk el. Ennek sorn mindig a lert szablyok rgta val szoksossgra
hivatkoztak. Pldul 1525-ben II. Lajos kirlyunk jlak vros jogknyvnek
megerstsekor gy rt: "Tny, hogy az emberek termszete hajlamos a rosszra s
a visszalsre. () Ill teht, hogy minden vrosnak meglegyenek a sajt jogai,
intzmnyei s trvnyei, olyanok, amelyek leginkbb megfelelnek a polgrok
kvnsgainak. ppen ezrt () legfbb gondunk, hogy orszgunk vrosai
eldeink ltal adott megfelel szablyait mg jobbakk tegyk, vagy pedig az
elfogadottakat megvdelmezzk. Hveink () a Valk megyben fekv jlak
vrosunk polgrai, felsgnk szne el jrulva, tnyjtottak neknk egy knyvet,
amely az emltett jlak vrosunknak, a vros polgrainak s lakinak si s
elfogadott jogait, trvnyeit s szoksait tartalmazta; alzatos krssel s
knyrgssel esedezve (), hogy ezt a knyvet s annak egsz tartalmt ()
megersteni s jogerss tenni mltztassunk." (Hegeds 1983. 101.)

18

Az rsba foglalt szoksjogot jobbgyfalvak esetben a fldesrral szemben,


szabad joglls vagy kisnemesi falvak esetben ltalban a vrmegyvel
szemben kellett elismertetni. A szoksjog rsba foglalsnak ignye a falusi,
tradicionlis nkormnyzatok esetben klnsen akkor keletkezett, ha annak
rvnyeslst valami veszlyeztette. Ez a veszly legtbbszr a fldesr fell
jelentkezett. A falutrvnyek ugyanis jelents hatssal voltak az egsz termelsi
struktrra, hiszen vszzadokon t kellett a fldkzssgbl majd a nyomsos
gazdlkodsbl fakad, esetleg a szlhegy mvelsvel kapcsolatos jogokat s
ktelezettsgeket szablyozni, az egyb gazdlkodst, illetve magatartst rint
szablyok mellett. Ezrt e falutrvnyek melyek els rott emlkei a XVI.
szzadbl maradtak rnk sokszor ltenek szerzdsjelleget a fldesr s a falu
kztt. Klnsen igaz ez a trk kizse utn teleptett falvak esetben. (Imreh
1983, Nagy J. T. 2002) Rszben e szerzdses jelleg, rszben a kizrlag helyi
elismertsgre szmot tart igny miatt ezek a jogforrsok tovbbra is
megmaradtak a (most mr rott) szoksjog fogalmi krben, de alkotik nem is
tartottak szmot nagyobb legitimitsra, hiszen ppen a kzssgben val
elfogadottsguk, a napi gyakorlatban val rvnyeslsk adta ezeknek a
szablyoknak az erejt. A szoksjognak s a helyi statutumoknak a slyt nem
vletlenl becslte nagyra mr Werbczi is, elismerve a szoks trvnyront
erejt, illetve a helyi szoks vagy statutum rvnyessgt a trvnnyel szemben
(ld. Elbeszd 810. cm). Ennek oka nem ms, mint az, hogy ebben az idben a
jog mg nem kizrlag az llami szervezetrendszerben kpzdtt, hanem minden
olyan helyen s szervezetben, ahol vagy amelyben emberi kzssgek mkdtek,
s ezek kpesek voltak a sokszor nagyon is tvol lv llamtl fggetlenl a
magatartsi szablyok betartst kiknyszerteni, vagy ha a szably srlt,
bntet szankcival fellpni, akr karhatalommal (vrosok), akr a kzssg
nyomsgyakorl kpessgvel (falvak, testletek). E knyszer ereje abbl fakadt,
hogy ebben a vilgban a lakhely, a kzssg sokkal inkbb meghatrozta az
egyn letlehetsgeit, mint a modern idkben; a kzssgbl val kitaszts
fenyegetse az egyn fizikai ltt veszlyeztette, elg gondolnunk a "kborlk"
(szksgszeren tolvajok!) bntetjogi fenyegetettsgre.

19

Az nkormnyzatisg tartalmt vizsglva magtl rtetd volt, br


szerkezett, illetve terjedelmt tekintve koronknt vltozott a sajt szervezet
meghatrozsnak s a statutum (szablyrendelet) alkotsnak joga, ami
kiegszlt a kisebb gyekre vonatkoz (kihgsi) brskods ugyancsak
klnbz s vltoz terjedelm jogval. Ez jelenik meg az jlak jogknyvt
megerst idzett oklevlben ("Ill teht, hogy minden vrosnak meglegyenek a
sajt jogai, intzmnyei s trvnyei, olyanok, amelyek leginkbb megfelelnek a
polgrok kvnsgainak."), s hasonlkpp az alscserntoni ntriusnak a
falutrvny szksgessgt megindokl versezetben:
A mi j atyink, a jmbor rgiek
A trvnyt mondottk a vros lelkinek.
Anlkl fennllni nem lehet senkinek,
Szksges ht lenni falutrvnyinek.
Ehhez tartsa magt jmbor s csintalan,
Vakmer s nyakas, btor s btortalan
Ers s ertlen, gazdag s gymoltalan,
rks, jvevny, tuds, blcs s tudatlan.
Trvny s igazsg ebbl kimondassk,
Ki mire lesz mlt, considerltassk,
Vtsgtelen igaz megszabadttassk,
A vtkes s bns megbrsgoltassk.
F, fa, vets tiltva, s a falu utcja,
Falu gymlcsnek s kertjei karja.
E knyvben van rva mdja s poenja,
Itt megtallhatja a falu brja.
(Imreh 1983. 2122.)
A feudlis korszak vgvel a tradicionlis nkormnyzatok korszaka is vget
rt. Megszntek, illetve ms formban s tartalommal megjultak. Megszntek a
feudlis kivltsgokon alapul partikulris nkormnyzatok (pl. a klnbz

20

kivltsgos kerletek, szkely s ms szkek), a helyi nkormnyzatok jogllsa


is az egysgesls fel mutatott (megsznt a klnbsg pl. a kisnemesi s a
jobbgykzsgek, a kivltsgolt s fldesri joghatsg alatt ll vrosok kztt).
Ezzel prhuzamosan megsznt a szoksjog helyi uralma is, azt tvette az rott
(llami) jog, de a szoksjog rszben a helyi jogalkots rott produktumaiban,
rszben tovbbra is szoksjogknt mg sokig egyes elemeiben fennmaradt.
Olyannyira, hogy mg az 1920 : 1. tc.-kel beiktatott kormnyzi esk szvege is
nyilvnvalan a kirlyi eskszveg nyomn tartalmazza, hogy az orszg
trvnyeit, "rgi, j s helyben hagyott szoksait" megtartja.
A szoksjog szvssgt mutatja, hogy mst ne emltsek: az r 2001.
esztendejben Brennbergbnyn kisebb ribilli kerekedett abbl, hogy a
helybliek ltal emberemlkezet ta szoksjog alapjn mvelt terletet a
telekknyv szerint tulajdonos nkormnyzat/?!/ parcellzni s telkenknt
rtkesteni akarta.

21

III. A MODERN NKORMNYZAT TRTNELMI KORSZAKAI

A modern nkormnyzatnak is annyi meghatrozsa van, ahnyan rtak rla.


Helyettk a fogalmat az elengedhetetlen attribtumok felsorolsval mutatom be:
1. nll jogi szemlyisg.
2. Trvnyben biztostott s elvonhatatlan hatskrk.
3. Gazdasgi s gazdlkodsi nllsg.
4. Elvonhatatlan illetkessgi (egyttal fldrajzi) terlet.
5. nll szablyozsi s igazgatsi jog.
(A modern nkormnyzatisg t attribtumt vltoztatsokkal Kiss Lajostl
vettem t. Lnyeges mdostst tartottam indokoltnak a 4. pontban, mely Kiss
Lajosnl gy hangzik: "nllsg a terlet- s teleplsfejlesztsben". E fejezet
megrsakor elssorban a CsizmadiaKovcsAsztalos-fle Magyar llam- s
jogtrtnetre tmaszkodtam.)
Ha vgigtekintnk a dualizmus kortl napjainkig a helyi nkormnyzatisg
trtnetn, azt ltjuk, hogy ezek az attribtumok nem mindig rvnyesltek a
maguk teljessgben, st a szocialista llam idejn, az n. tancsrendszerben az
nkormnyzatisg tmenetileg oly mrtkben srlt, hogy a tancsokat e fogalom
al vonni is csak megszortsokkal lehet. Figyelmemet azonban tmmhoz
igazodva elssorban a kls s bels jogforrsokra kell irnytsam, vagyis a
jogalkot helyi nkormnyzatokra s az ltaluk alkotott jogra. Ezrt a tbbi
attribtumra a tovbbiakban csak annyiban trek ki, amennyiben az
elengedhetetlenl szksges.

22

nkormnyzatok a dualizmus korszakban


A terleti s helyi kzigazgats rendszere az 187071. v trvnykezsvel
alakult ki, nmileg mdosult 1886-ban, de az gy ltrehozott keretek lnyegben
az I. vilghbor vgig fennllottak.
Az nkormnyzatoknak kt szintjt hoztk ltre: a kzpfok szintet a
vrmegyk s a velk megkzeltleg azonos joglls trvnyhatsgi vrosok
jelentettk, az als fokon pedig kzsg nven megteremtettk a teleplsi
nkormnyzatok jogalanyisgt, mely fogalom al a teleplsek hrom csoportja
volt sorolhat: a kiskzsgek (melyek igazgatsi feladataikat csak sszefogssal,
krjegyzsgben tudtk elltni), a nagykzsgek, s az ugyancsak kzsg
joglls rendezett tancs vrosok csoportja. Az nkormnyzatok vlasztott
testleti

szerve

fvrosban

kzgyls,

trvnyhatsgoknl

trvnyhatsgi bizottsg, a kzsgeknl a kpvisel-testlet volt.


Az nkormnyzatokat megillette a szablyrendelet statulsnak joga, melyre
vonatkozan ltalnos elv volt, hogy magasabb jogszabllyal nem lehetett
ellenttes (ide rtvn kzsg esetben a megyei rendeletet is, viszont a vrmegye
rendelete nem srthette a kzsgek trvnyben biztostott nkormnyzati jogait),
s rvnyessgkhz a kihirdetsen tl kzsgi rendelet esetn a vrmegye
trvnyhatsgi bizottsgnak, trvnyhatsg s a fvros esetn a miniszter
jvhagysa (megerstse) volt szksges.
A fvros kerletekre tagozdott, de a kerleteknek csak korltozott
autonmijuk volt elljrsg nven, melynek nem volt rendeletalkotsi joga.
Az nkormnyzatok szmra trvny ktelezen is elrhatta rendelet
megalkotst, ugyanakkor e jog az nkormnyzat hatskrbe tartoz gyben
autonm mdon megillette az nkormnyzatot. E szleskr felhatalmazottsg
rvn a korszak vgre a helyi jogalkotsnak igen gazdag pldatrt mutathattk
fel, klnsen a fvros s a vrosok nkormnyzatai. A szablyrendeletek
elksrtk a lakosokat a blcstl a srig: "Szablyrendelet kszlt a kzsgi
ktelkbe val felvtelrt jr djakrl, a laksbejelentsrl s az idegenekkel
kapcsolatos rendszeti teendkrl. Ha a polgr hzat ptett, kmnyt
tisztttatta, nem seperte le a telke eltt a jrdt, vagy szemetelt az ttesten,

23

szablyrendeletek elrsai vonatkoztak r, mint ahogy akkor is, ha hzirknt


brbe adta lakhelyisgeit. Magatartsa szablyrendelet hatlya al esett, ha
cseldet fogadott fel, szrakozni a sznhzba ment, vagy szerendot adott szve
hlgynek, vagy horribile dictu a rosszlnyokhoz trt be a bordlyba. Dolgos
htkznapjait is stattumok elrsaihoz kellett igaztania, ha pldul brkocsit,
omnibuszt zemeltetett, kvhzat, srzt, kocsmt tartott fenn, vagy mint
kmvesmester legnyeket alkalmazott. Ha fradalmait szllejben pihente ki, a
szlhegy-rendtarts adta meg ennek jogi kerett, apai trelmt pedig az tehette
prbra, ha csemetjt szablyrendelet ltal tiltott srknyeregetsen kaptk a
vros belterletn. Ha megfradva az let fradalmaitl elhallozott, utols
tjra a szablyrendelet elrsai szerint rendbetartott vrosi temetbe ksrte a
gyszol csald." (Kajtr 199396.)

A Tancskztrsasg helyi jogforrsai


Az I. vilghbor vgn a kzigazgats sok helyen sztesett, a helykn
megalakul nemzeti tancsok spontn mdon kezdtek hozz a helyi gyek
intzshez, szksg szerint szablyozshoz, de a polgri demokratikus
forradalom rvid ideje alatt lnyeges jogalkoti munka nem folyt.
A Tancskztrsasg kormnya uralmnak rvid ideje ellenre ideiglenes
alkotmnyban szablyozta a teljes kzigazgatsi vertikumot, de nyilvnval, hogy
az abban megrajzolt rendszer teljes kiptsre nem kerlhetett sor, s a helyi
nkormnyzatok szintjn is sok volt a spontaneits.
Az ideiglenes alkotmny (a Forradalmi Kormnyztancs XXVI. rendelete) a
helyi-terleti kzigazgatst a demokratikus centralizmus elvnek alkalmazsval
a tancsok hierarchikus rendszerbe vonta, kezdve a budapesti kzponti tancson
s a fvrosi kerletek (megyei jog) tancsain, folytatva a megyei, a jrsi s
vrosi, vgl befejezve a falusi tancsokon. A vlasztott tancsok vgrehajt
szervei az intzbizottsgok (direktrium) voltak.
A tancsokat megillette a szablyrendelet alkotsnak joga. A rendeletet be
kellett

mutatni

felsbb

szint

tancsnak,

mert

annak,

st

mg

24

intzbizottsgnak is joga volt az alsbb szint tancs dntst megvltoztatni.


A szablyrendeletek nem lehettek ellenttesek a flttes tancsok s a
npbiztossgok (tulajdonkppeni minisztriumok) rendeleteivel.

Helyi kzigazgats a kt vilghbor kztt


A

Tancskztrsasg

buksa

utn

lnyegben

dualizmus

kori

nkormnyzati rendszer trt vissza, amin kevss vltoztatott az 1929:30. tc. s


nhny kisebb jelentsg trvnykezs a 30-as vekben. A kzsgek kzl a
rendezett tancs vros j nevet kapott, s megyei vrosknt szerepelt. A
szablyrendeleteket illeten megtartottk a jvhagys intzmnyt azzal az
eltrssel, hogy a fvros szablyrendelett, ha arrl a miniszter nem
nyilatkozott, 90 nap utn jvhagyottnak kellett tekinteni, de ezutn mg
lehetsge volt a miniszternek kollzira hivatkozssal a rendeletet hatlyon kvl
helyezni, ami ellen a fvros panasszal lhetett a kzigazgatsi brsgnl.
A valsgban azonban lnyegesebb vltozsok zajlottak, mint azt a lertakbl
gondolnnk. Mert amg az nkormnyzatok a dualizmus idejn a szakigazgats
jelents rszt is ellttk, addig a kt vilghbor kztt ezeknek egyre nagyobb
hnyadt a minisztriumoktl kzvetlenl fgg dekoncentrlt szervezetekre
bztk. Ennek indokoltsga aligha tagadhat, ha figyelembe vesszk a gyors
technikai vltozsokkal jr s a modernizcibl ered j igazgatsi feladatok
egyre nagyobb bonyolultsgt, a hozzrts fokozott kvetelmnyt, de
nyilvnvalan trsadalompolitikai megfontolsok is szerepet jtszottak ebben a
folyamatban. Ezt mutatja, hogy a kzigazgats megjulsn munklkod
Magyary Zoltn is vgs soron arra a kvetkeztetsre jutott, hogy a kzigazgats
racionalizlsra majd csak akkor kerlhet sor, "amikor az els miniszterelnk a
kormnyalaktst ahhoz a felttelhez kti, hogy a kzigazgats egszt rint
gyek vezetse az kezben sszpontosuljon". (Idzi: Csizmadia 1990. 46.)

Tancsrendszer a II. vilghbor utn

25

(Ennek a rsznek a megrsakor elssorban Szilgyi Gyrgy: Helyi


rendeletalkots Szegeden a tancsrendszer idejn c. munkjra tmaszkodtam.)
A helyi jogforrsok j trtnelmi szakaszt az 1949. vi Alkotmny s az
1950. vi I. trvny, az els tancstrvny vezette be.
Az Alkotmny rgztette a tancsokra vonatkoz legfontosabb elvek kztt a
rendeletalkots jogt, a trvny pedig a helyi jogalkots (ekkor mg
szablyrendelet nven) gyakorlsnak rszletesebb szablyait tartalmazta.
Eszerint a szablyrendelet nem lehetett ellenttes a magasabb jogforrsokkal,
kzjk sorolva a felsbb szint tancsok rendeleteit is. Megrizte az elz
korszakbl a jvhagysra felterjeszts intzmnyt. Ki kell viszont emelni azt az
jtst, hogy a tancs testlete mellett a vgrehajt bizottsg (vb.) is alkothatott
rendeletet a tancs nevben, melynek csak utlag kellett bemutatni azt. Mivel a
legtbb krdst a kzponti igazgats amgy is szablyozott, a lecserlt
llamigazgatsi appartus nem is igen rtett a feladathoz, tovbb a vgrehajt
bizottsgnak knyelmesebb volt hatrozatokkal igazgatnia, mint rendelettel, s
mert az nkormnyzatisg lnyeges elemei amgy is elvesztek vagy kiresedtek,
ez az idszak a helyi rendeletalkots aplyt jelentette.
Az nkormnyzatisg attribtumai kzl elveszett a sajt vagyon s a
gazdlkods nllsga, srltek a hatskrk, az nll jogi szemlyisg
felolddott annak a vb.-re s a szakigazgatsi szervekre trtnt kiterjesztse miatt.
A msodik tancstrvny (1954. vi X. tv.) mr rszletesebben szablyozta az
j nevkn tancsrendeletek alkotst. A helyi jogalkots jelentsgt nvelte az,
hogy a lakossg jogait s ktelessgeit rint magatartsi szablyokat immr csak
rendeletben lehetett elrni. A trvny szktette a felettes tancsok felgyeleti
jogt: az addig megkvnt jvhagys helyett csak trvnyessgi vlemnyezsre
kellett felterjeszteni a rendeletet a felettes tancshoz, amelynek azonban tovbbra
is joga volt azt kollzi esetn megsemmisteni, st mdostani is. Lnyeges
vltoztats volt a vb. jogalkotsi jognak megszntetse. A Npkztrsasg
Elnki Tancsa (NET) 1956-ban intzkedett az elavult helyi rendeletek
fellvizsglatrl, illetve hatlyon kvl helyezsrl, s a sznvonal nvelse
rdekben ktelezte a minisztriumokat, hogy adjanak ki rendeletmintkat, de ne

26

korltozzk a tancsok rendeletalkoti jogt. Ugyancsak a NET 1967-ben jra


kezdemnyezte a rendeletek fellvizsglatt, amit az eltelt idn tl az j
gazdasgi mechanizmusra val tervezett ttrs indokolt. Ekkor rta el a
tancsok szmra, hogy rendeleteikrl vezessenek nyilvntartst.
Az Elnki Tancsnak ezek a hatrozatai mind olyan jratermeld gondokrl
szlnak (jogszablyok tltermelse, avulsa, deregulcis mulasztsok, hinyos
nyilvntarts), melyek ma is megoldsra vrnak.
A harmadik tancstrvny (1971.) szelleme lnyegesen szaktott az
eldeitl, amikor deklarlta a tancsok nkormnyzatisgt, de ez lnyegben a
deklarci szintjn maradt, hiszen tovbbra is hinyzott a gazdasgi nllsg (a
helyi bevtelek csak tredkt kpeztk a kltsgvetsnek, a tancs az llami
tulajdonnak csak kezelje volt), jogi szemlyisgn tovbbra is a vb.-vel s a
szakigazgatsi szervekkel kellett osztoznia, fennmaradt a tancsi rendszer
hierarchikus felptse s a prtirnyts igaz viszont az is, hogy id haladtval,
s helyenknt is eltr mdon ezek a korltok egyre kevsb voltak rzkelhetk.
A rendeletalkots most mr a korszak vgig a vlasztott tancstestlet t
nem ruhzhat jogkre maradt. A tancsrendelet rvnyessghez a felsbb szint
tancs vgrehajt bizottsgnak/!/ jvhagysa szksgeltetett. Ez a hatskr
ksbb megsznt. E vltozsok megalapozhattk volna a helyi jogalkots j
fejldsi szakaszt, ha a kzponti igazgats kiengedte volna sajt szablyozsi
hatskrbl azokat a hagyomnyosan helyi rdek jogalkotsi trgyakat,
melyeket indokolt lett volna tancsrendeletben szablyozni (pl. piacok rendje,
kztisztasgi krdsek, zletek nyitva tartsa stb.).
A tancskorszak az 1990. vi nkormnyzati vlasztsokkal ugyan vget rt,
de szemben az elz korszakvltsok megrzkdtatsaival ezttal sok
elemben tovbblt. Sok tancselnkbl lett polgrmester, vb.-titkrbl jegyz,
hatlyban maradtak s csak fokozatosan koptak ki a tancsrendeletek, helyn
maradt vagy csak fokozatosan cserldtt ki a hivatali appartus. E bks
rendszervlts mrlegnek megvonsn kell tvlat mellett a trtnszek mg
sokat fognak dolgozni.

27

A helyi nkormnyzatok mai rendszere


A helyi nkormnyzatok mai rendszernek jogi alapjait az 1990. vi
alkotmnymdosts (1990. vi LXIII. tv.) s a helyi nkormnyzatokrl szl
1990. vi LXV. (az elfogads mdjra tekintettel alkotmnyerej) trvny
alapozta meg. Ezen a jogi alapon alakultak meg s vltottk fel a tancsokat az
1990. oktberi vlasztsok eredmnyeknt a kzsgi, vrosi, fvrosi, fvrosi
kerleti s megyei nkormnyzatok, valamint a helyi s orszgos kisebbsgi
nkormnyzatok.
A helyi nkormnyzatok rendelkeznek az nkormnyzatisg minden
attribtumval:
1. "Az nkormnyzat jogi szemly." /tv. 9. /
2. "Az nkormnyzat hatskrnek jogszer gyakorlsa brsgi vdelemben
rszesl." /Alkotmny 43. (2)/
3. "Gyakorolja az nkormnyzati tulajdon tekintetben a tulajdonost
megillet jogokat, az nkormnyzat bevteleivel nllan gazdlkodik, sajt
felelssgre vllalkozhat." /44/A. (1) b)/ "Az llam tiszteletben tartja az
nkormnyzatok tulajdont." /12. /
4. "A helyi nkormnyzatok alapjogai egyenlek." /43./
5. "nkormnyzati gyekben nllan szablyoz s igazgat, dntse
kizrlag trvnyessgi okbl vizsglhat fell". /44/A. (1) a)/ "A helyi
kpviseltestlet a feladatkrben rendeletet alkothat, amely nem lehet ellenttes
a magasabb szint jogszabllyal." /44/A. (2)/
Az Alkotmny az nkormnyzati alapjogok (44/A. ) kztt mg tbb olyant
felsorol, amelyek az elbbiek tartalmt rszletezik (pl. admegllapts joga,
jelkpalkots joga stb.); ezeknek az inkbb hatskri mint alapjogi elemeknek a
szerepeltetse az Alkotmnyban kevss indokolt, br a trtnelmi elzmnyek
alapjn rthet. A jogi szemlyisg alapjogknt trtn megfogalmazst viszont
hinyolom (kiszorult az tv.-be). Csak kzvetve jelenik meg az nkormnyzatok
illetkessgnek s terletnek vdelme, rszben abban a szablyban, mely
szerint "A helyi nkormnyzatok alapjogai egyenlek" vagyis az j rendszer
szaktott az nkormnyzati rendszer hierarchikus felptsvel, msrszt a

28

terletszervezsi eljrs trvnyi rgztse az, ami garantlja a vlasztpolgrok


helyi kzssgei ltal ltrehozott nkormnyzatok terletnek s illetkessgnek
vdelmt.

Ez

az

alapjog is

nyilvnvalbban

kellene

megjelenjk az

Alkotmnyban.
A megyei (terleti) nkormnyzatok ugyanazokkal az alapjogokkal
rendelkeznek, mint a teleplsiek, a kisebbsgi nkormnyzatok viszont br
nll jogi szemlyisggel rendelkeznek korltozott jogkrek a teleplsi
nkormnyzatokhoz kpest, amit az is kifejez, hogy rendeletet nem alkothatnak.
A fvrosnak a kerletekkel ktszint nkormnyzati rendszere van,
mindegyik nllan gyakorolja feladatait s hatskreit, egyttmkdsket a
trvny rszletesen szablyozza. Kiemelend, hogy a ktszintsg nem
hierarchikus viszonyt, hanem struktrt fejez ki. Ebben a rendszerben a fvrosi
kerleti nkormnyzatoknak is van rendeletalkotsi jogkrk.

A helyi nkormnyzatok szervezett tmren a kvetkezkpp lehet lerni:


Az nkormnyzs joga a vlasztpolgrok helyi kzssgt illeti meg, amit
npszavazs tjn, illetve elssorban vlasztott kpviselik testlete (kzgylse)
tjn gyakorolnak. Az nkormnyzati feladat- s hatskrk a kpvisel-testletet
(kzgylst) illetik meg, az nkormnyzati feladatokat a kpvisel-testlet
(kzgyls) s szervei: a polgrmester (fpolgrmester, kzgyls elnke), a
bizottsgok, a rsznkormnyzat testlete,

kpvisel-testlet hivatala

(polgrmesteri hivatal), illetve a kzgyls hivatala ltjk el. A kpviseltestletet (kzgylst) a polgrmester (fpolgrmester, kzgyls elnke)
kpviseli. A hivatalt a jegyz (fjegyz) vezeti, a polgrmester (fpolgrmester,
kzgyls elnke) pedig irnytja.
Az nkormnyzatokat megilleti az a jog, hogy a feladat- s hatskrkbe
tartoz helyi rdek kzgyekben nllan eljrjanak. A helyi kzgyek a
lakossg kzszolgltatsokkal val elltshoz, a kzhatalom nkormnyzati
tpus helyi gyakorlshoz, valamint mindezek szervezeti, szemlyi s anyagi
feltteleinek megteremtshez kapcsoldnak. Ebbl kvetkezik, hogy trvny a
helyi nkormnyzatnak ktelez feladat- s hatskrt is megllapthat. /tv. 1. /

29

Lthat teht, hogy ezek az nkormnyzatok nagy fok nllsguk mellett


sem "llamon kvli alakulatok", nem "mini kztrsasgok", hanem szervesen
illeszkednek az llami mechanizmusba, a kzigazgats rszt kpezik, rszt
vesznek annak munkamegosztsban. (Kiss L. 1996a)
Az nkormnyzatok demokratikus jellege nem a hatalmi gak klasszikus,
Montesquieu-i

felosztsban

keresend,

hiszen

"trvnyhozs"

(rendeletalkots) s a vgrehajts jogval egyarnt rendelkezik, hanem az egsz


llamszervezet demokratikus felptsbl s mkdsbl kvetkezik, aminek
a hatalmi gak egyenslyi rendszernek fontos elemeknt pp a szles
hatskr s nagy nllsg nkormnyzatok jelenlte az egyik zloga.

Az nkormnyzati rendszer tovbbfejlesztse


Hrom nkormnyzati ciklus tapasztalatai alapjn s az Eurpai Unihoz
val alkalmazkods knyszere miatt is napirendre kerlt az nkormnyzati
rendszer tovbbfejlesztse. (Belgyminisztrium 2001.) A fbb feszltsgi
pontok, melyek a tovbbfejleszts irnyt is meghatrozzk a kvetkezk:
- A helyi szint elaprzottsghoz kpest ltalnosan szles hatskr, ami
sokszor a feladatellts elgtelen minsghez s gazdasgtalansghoz vezet.
- A megyei nkormnyzatoknak a vlaszts mdjbl ered s trtnelmi
okokkal magyarzhat ers legitimitsukhoz kpest a szerepk csekly, az EU
regionlis rendszervel (kzps nkormnyzati szintknt) aligha egyeztethet
ssze.
- A kistrsgi s vroskrnyki vonzsok nem jelentdnek meg kell sllyal
a rendszerben.
- A jegyz s a kztisztviseli kar helyzetben nem fejezdik ki kellen az
llami s helyi munkamegosztsban elfoglalt szerepvllalsuk.
- Nem elgg hatkony az nkormnyzati mkds trvnyessgi, szakmai,
gazdasgi ellenrzsnek s a mkds hibinak korrekcis rendszere.
Ezek miatt a tovbbfejleszts a kvetkez irnyban vrhat:

30

- Korltozni fogjk a tovbbi sztaprzdst, jobban sztnzve, esetleg


kiknyszertve az egyttmkds formit. A fvrosi kerletek hatskre
valsznleg szklni fog.
- A megyei szint nkormnyzatisgnak megtartsa az nkormnyzat rgik
miatt ktsges, valsznbb, hogy a megye a terletn mkd teleplsi
nkormnyzatok igazgatsi, intzmnyfenntart trsulsaknt rizhet meg.
- Ltre fognak jnni a rgik, melyek a Baselban elfogadott Eurpai Rgik
nkormnyzati Kartja szerint kzvetlenl az llami szint alatt ltrehozott
nkormnyzatok.
- Vrhat, hogy a kistrsgi vonzskr vrosok a kzsgi szintrl feladat- s
hatskrket vesznek t, az nkormnyzati alapjogok gy fogalmazdnak jra,
hogy azok a legkisebb nkormnyzatok ltal is valban gyakorolhatk legyenek.
- A kztisztviseli kar, illetve a jegyz fltti munkltati joggyakorlsban az
j szablyozs ltal jobban kifejezdik majd a politikai fggetlensg ignye s az
llami feladatelltsban val rszvtel slya.
- Vrhat a kzigazgatsi hivatalok, az llami Szmvevszk, illetve a
terleti llamhztartsi hivatalok ellenrz szerepnek nvekedse, esetenknt
felgyeleti jogkrkkel bvlse.

31

IV. A HELYI RENDELET MINT KLS JOGFORRS

Az Alkotmny s az nkormnyzati trvny a helyi rendeletekrl


Az Alkotmny a helyi nkormnyzatok alapjogai kztt sorolja fel a
rendeletalkots jogt, ami rtelemszeren az nkormnyzat ugyancsak
alapjogknt meghatrozott szablyozsi jognak egyik eszkze. Ezek szerint:
"A helyi kpviseltestlet nkormnyzati gyekben nllan szablyoz s
igazgat, dntse kizrlag trvnyessgi okbl vizsglhat fell" /44/A. (1) a)/
"A helyi kpviseltestlet a feladatkrben rendeletet alkothat, amely nem
lehet ellenttes a magasabb szint jogszabllyal." /44/A. (2)/
Az Alkotmny teht nagyon szles kr de ltni fogjuk, hogy nem
problmamentes felhatalmazst adott az nkormnyzatoknak a rendeleti
szablyozsra, amely el mindssze kt korltot ltszik tmasztani: 1. a rendeletet
feladatkrben alkossa meg, (ez brmely helyi kzgy lehet), 2. nem lehet
ellenttes a magasabb szint jogszabllyal.
Az tv. az nkormnyzati rendeletalkotsrl emgy szl:
"A helyi nkormnyzat a trvny keretei kztt nllan szablyozhatja,
illetve egyedi gyekben szabadon igazgathatja a feladat- s hatskrbe tartoz
helyi kzgyeket. Dntst az Alkotmnybrsg, illetve brsg s kizrlag
jogszablysrts esetn brlhatja fell."
A hatskr cmzettje a kpvisel-testlet, mely ezt a hatskrt nem
ruhzhatja t /10. (1) a)/, csakis minstett tbbsggel gyakorolhatja, ami a
megvlasztott teleplsi kpviselk tbb mint a felnek (egybehangz) szavazatt
jelenti /15. /.
"A kpvisel-testlet a trvny ltal nem szablyozott helyi trsadalmi
viszonyok rendezsre, tovbb trvny felhatalmazsa alapjn, annak
vgrehajtsra nkormnyzati rendeletet alkot." Szl mg a trvny a kihirdets
mdjrl s a rendelet alrsrl /16. /, tbb helyen pedig rendeletalkotsi
trgykrket hatroz meg.

32

Az tv. az Alkotmnybl kiolvashat szles kr felhatalmazst valamelyest


szkteni ltszik, mert az nkormnyzatok szablyozsi jogt "a trvny keretei"
kz s a "trvny ltal nem szablyozott helyi trsadalmi viszonyok
rendezsre" korltozza.
Ha ez valban korltozs, akkor arra az Orszggylsnek alkotmnyos
felhatalmazsa volt, hiszen a 44/C. szerint a jelenlev orszggylsi kpviselk
ktharmadnak

szavazatval

elfogadott

trvnyben

korltozhatk

az

nkormnyzatok alapjogai, a helyi nkormnyzatokrl szl trvny pedig ilyen.


De tnyleg korltozs-e? A krds egyltaln nem akadmikus, amit szmos
Alkotmnybrsg el vitt gy s az AB nem felttlenl konzekvens gyakorlata
bizonyt. Azt kell ugyanis esetrl esetre eldnteni, hogy egy krds, melyet a
trvny nem szablyozott, valban helyi kzgy-e, s akkor az nkormnyzat
ltal szablyozhat; vagy nem helyi kzgy, s a trvny nem azrt nem szl
rla, mert nem kvnta szablyozni, hanem azrt nem szl rla, mert pp ez a
hallgats jelenti a szablyozst.
Konkrtan gy szokott ez a krds felmerlni, hogy valamilyen jogi trgynak
a trvnyben megfogalmazott felttelrendszere kogens, eltrst nem enged, vagy
pedig diszpozitv. Pldval illusztrlva: A helyi adrl szl 1990. vi C. tv. gy
rendelkezik, hogy a helyi adval kapcsolatos eljrsban az adzs rendjrl szl
trvnyben foglaltakat kell alkalmazni. Megengedi azonban, hogy Az
nkormnyzat a helyi adval kapcsolatban rendeletet alkothat az adzs
rendjrl szl trvnyben nem szablyozott eljrsi krdsben.
Azt jelenti-e ez a trvnyi rendelkezs, hogy az nkormnyzat enlkl a
felhatalmazs nlkl nem szablyozhatn, nem tlthetn ki az orszgos hatly
jogszably ltal hagyott, a helyi vgrehajtskor feltrul lukakat; vagy ez a
rendelkezs tulajdonkppen flsleges, s mint ilyen jogalkoti hiba, st rt a
jogbiztonsgnak, mert azt sugallja, hogy ilyen rendelkezs nlkl az
nkormnyzatnak nem is volna joga (sem ebben sem msban) a helyben
keletkezett (partikulris) joghzagok kitltsre?
A krds eldntsnek mikntje rszben szemlleti jelleg. A jog logikai
zrtsgnak hvei azt gondoljk, hogy a trvnyi szablyozs nem hagy helyet az
alsbb szint autonm jogalkotsnak, vagyis a trvny hallgatsa is szablyozs

33

az adott krdsrl, mert a trvny hzagmentes, s ha van, amit nem szablyoz,


az kvl ll a jogon. E felfogs teht az eredeti joghzagot nem ismeri el, a
trsadalom fejldsvel keletkez joghzag kitltsre a jogalkots mdszert
tartja elfogadhatnak. Msik felfogs szerint a jog logikailag nem zrt, abban
eleve is joghzagok vannak, mert elvileg kptelensg minden esetre szablyt
alkotni, a jogalkot el is feledkezhet valamilyen rszletrl, s ha vannak nem
szablyozott esetek, akkor azok nyilvn mr tipizlhatk, vagyis normatv (nem
egyedi) aktus trgyai lehetnek. Addig pedig, amg a joghzagot a jogalkot ki nem
tlti, addig a jogalkalmazs az analgia mdszervel vllalkozik erre a feladatra.
(Peschka 1995, Pokol 1998, Visegrdy 2001)
Hagyott-e a trvnyalkot a helyi nkormnyzat rszre szablyozsi
lehetsget (joghzagot)? az erre adott vlaszok az Alkotmnybrsg
legvitatottabb hatrozatai kz tartoznak, s mindig a konkrt gy alapos
vizsglatt ignylik. Ha az nkormnyzat nem kapott kifejezett felhatalmazst a
helyi vgrehajtsi rendelet megalkotsra, akkor az Alkotmnybrsg az el
kerl helyi rendelet ltal szablyozott gyrl azt kell eldntse, hogy van-e arra
magasabb szint szablyozs. Ha azt llaptja meg, hogy van (s szablyknt
foghat fel az is, hogy nincs szably), akkor a rendeletet megsemmisti. Ha ilyent
nem tall, akkor a helyi rendeletet hatlyban tartja.
Az AB a 17/1998. (V. 13.) AB hatrozatban megllaptotta, hogy "nmagban
vve az, hogy a trsadalmi viszonyok meghatrozott krt orszgos rvny
jogszably a szablyozsi krbe vonta, nem akadlya az nkormnyzati
rendeletalkotsnak. Ha ugyanis helyi kzgyrl van sz, az nkormnyzati testlet
kzvetlenl az Alkotmny 44/A. (2) bekezdsben biztostott jogkrben kln
trvnyi felhatalmazs hinyban is jogosult az orszgos szint szablyozssal
nem ellenttes, ahhoz kpest kiegszt jelleg jogalkotsra." (Erre tekintettel az
nkormnyzat egyes vezetekre a jtktermek ltestst a jvre nzve
alkotmnyosan megtilthatta, de a msklnben engedlyezett tevkenysg
generlis tiltsa mr alkotmnyellenes volna. Ld. 63/1991. (XI. 30.) AB hatrozat.)
Ms esetekben az Alkotmnybrsg konkrt vizsglata azt mutatta ki, hogy a
kzponti jogalkots a vizsglt krdsben nem hagyott szablyozsi lehetsget az
nkormnyzatnak, gy pl. a mhek tartst olyan rszletesen szablyozta, hogy a
tovbbi rszletszablyok alkotmnyellenesnek bizonyultak, az ezzel kapcsolatos
ktsgtelenl lehetsges konfliktusok azt nem emelik helyi ggy, hanem a polgri
jog szablyai szerint elintzhetk (pl. birtokvdelem). /
Hasonl mdon nem tallt az Alkotmnybrsg helyi gyet annak a
szablyozsnak a htterben, amelyben egy piac terletre vonatkozan az
nkormnyzat megtiltotta a szeszesital rustst. (39/1998. (IX. 23.) AB
hatrozat.)

34

Az AB hatrozatok indoklsnak idsoros vizsglata azt mutatja, hogy


fokozatosan finomodik a helyi kzgy fogalmnak definilsa s hatrainak
megvonsa. Klnsen mutatkozik ez az elhatrols a helyi kzgy s a polgri
jogi viszonyok kztt. Dr. Harmathy Attila a 23/2000. (VI. 28.) AB hatrozathoz
fztt prhuzamos indoklsban jogtrtneti rvekkel is altmasztotta, hogy a
helyi nkormnyzat csak kivtelesen szablyozhat a magnjog krbe es
jogviszonyokat, ezrt a trsashzakban az ebtarts lehetsgt nem ktheti a
szomszdok beleegyez nyilatkozathoz, mert az egyrszt a trsashzi kzssg
ltal megalkothat hzirendre tartoz krds, msrszt a Ptk.-ban szablyozott
szomszdjogi krds, de semmikppen nem tekinthet helyi kzgynek.

A kollzi vizsglatnak eredmnyeknt az Alkotmnybrsg nem mindig a


helyi rendeletet semmisti meg, mert adott esetben a magasabb szint jogszably
az alkotmnyellenes, s a vele tkz helyi rendelet az nkormnyzat
alkotmnyos alapjogn szablyozhatta az adott helyi trsadalmi viszonyt. /V.
Alkotmny 44/A. (1) a) s tv. 16. (1)./ Ilyenkor az Alkotmnybrsg az
"sszefggs okn" a vizsglatba vonja a magasabb jogszablyt, megllaptja
annak alkotmnyellenessgt, s megsemmisti /pl. 44/1992. (VII. 23.) AB
hatrozat/. Az Alkotmnybrsg ugyanis dntst nem pusztn a kollziban ll
kt jogszablyra s azoknak a hierarchiban elfoglalt helykre tekintettel hozza,
hanem az egsz jogrendszerrel s az Alkotmnnyal sszefggsben. A 29/1995.
(V. 25.) AB hatrozatban pldul arra a megllaptsra jutott, hogy a
termszetvdelem rdeke elrbb val, mint az egyni gazdasgi rdek, ezrt a
termszetvdelmi rdeket vd helyi rendeletet hatlyban tartotta, az egyni
rdeket preferl trvnyi rendelkezst pedig megsemmistette.
Az Alkotmny s az tv. eltr megfogalmazsai felvetik azt a krdst, hogy
mikor csak jog, vlaszthat lehetsg, s mikor ktelezettsg az nkormnyzat
szmra a helyi szablyozs. Ennek eldntshez azt kell figyelembe vennnk,
hogy a jogszably kijelent md igehasznlata ugyanolyan ktelezst tartalmaz,
mint a kifejezett utasts, mg a diszkrecionlis jogot a hat ige hasznlatval
fejezi ki. Lssuk akkor a kt trvny vonatkoz rszleteinek szhasznlatt!
Az Alkotmny szerint a kpvisel-testlet "nkormnyzati gyekben
nllan szablyoz s igazgat", "feladatkrben rendeletet alkothat". Eszerint a
szablyozs s igazgats ktelezettsg, de a rendeletalkots mint a szablyozs
s igazgats egyik mdja csak lehetsg (termszetesen csak akkor, ha egyb
okbl nem tilos vagy nem ktelez a rendeletalkots).

35

Az tv. szhasznlata viszont ezzel pp ellenttes. Ott a helyi nkormnyzat,


illetve a kpvisel-testlet "nllan szablyozhat" s "szabadon igazgathat",
ezzel szemben "rendeletet alkot". E hatigk szerint az nkormnyzat nem
kteles szablyozni s igazgatni, de a kijelent md igehasznlat alapjn kteles
rendeletet alkotni? a kvetkeztets ellentmondsra vezetett.
Nyilvnval, hogy ebben az esetben az alkotmnyi szablyozst kell
elfogadnunk, s nem csak a jogforrsi hierarchia miatt, s nem csak azrt, mert az
tv. megfogalmazsa bellrl is ellentmondsos, hanem azrt, mert a kpviseltestlet a vlasztpolgrok nkormnyzati joggyakorlsnak a szerve, ezrt
szmra nem lehetsg, hanem ktelezettsg "a helyi kzhatalomnak a lakossg
rdekben val gyakorlsa" /Alkotmny, 42. /, teht nem kerlheti meg a
szablyozs s igazgats feladatt a helyi kzrdek gyben, amihez indokolt
esetben alkalmazhatja a szablyozs egyik eszkzt, a rendeletalkotst.

A helyi rendelet jogforrsi jellege


Az eddigiekbl mr lthat volt, hogy a helyi rendelet a szablyozs s
(esetleg) az igazgats egyik eszkze, de arrl mg nem ejtettem szt, hogy hol
helyezkedik el az erre rendelt jogi eszkzk kztt.
A jogalkotsrl szl 1987. vi XI. trvny az nkormnyzati rendeletet a
jogszablyok kztt, azok hierarchikus sornak vgn emlti, amibl kvetkezik,
hogy a helyi rendelet jogi norma, mely nem lehet ellenttes a magasabb szint
jogszabllyal. E jogszablyok a hierarchia sorrendjben: a trvny (s ha mg
hatlyban van: a trvnyerej rendelet), a kormnyrendelet, valamint a
miniszterelnk s a kormny tagjainak rendelete /1. /.
A klasszikus (a francia felvilgosodsban s forradalomban gykerez)
alkotmnyjog a jogi normknak kt formjt klnbzteti meg: Egyik a trvny
(a trvnyhoz hatalmi g jogforrsa), a msik pedig a rendelet (a vgrehajt
hatalmi g jogforrsa), melynek trvny felhatalmazsn kell alapulnia. E
feloszts szerint teht a trvny az eredeti (originrius) jogforrs, a rendelet pedig
szrmazkos (derivatv). Mivel miknt arrl mr sz volt a helyi

36

nkormnyzat nem a klasszikus hatalommegoszts elve alapjn szervezdik, s


vesz rszt a kzigazgats munkamegosztsban, hanem egyszerre a vgrehajt
hatalom rsze s loklis trvnyhoz hatalom, ezrt termszetes dolog, hogy
mind eredeti, mind pedig szrmazkos jogalkotsi hatskre legyen. Az eredeti
hatskre oly mrtkben szkl, amilyen mrtkben az Orszggyls legfbb
trvnyhozknt ezt a jogkrt maga tlti be. s addig terjedhet, amennyit az
Orszggyls meghagy, vagy kifejezetten tenged belle. (Kukorelli 1994. 53.)
Attl fggen, hogy az nkormnyzati rendszert termszetjogias vagy
jogpozitivista felfogs szerint kzeltjk meg, tulajdonthatunk kisebb vagy
nagyobb fontossgot az egyik vagy a msik tpus (eredeti vagy szrmazkos)
jogforrsnak, miknt a klnbz orszgok eltr jogfejldse miatt e
klnbsgek tnylegesen meg is tapasztalhatk. (Kaltenbach 1995. 59-61.)
Ha pedig az nkormnyzati rendelet ilyen ktarc jogforrs (hol eredeti, hol
pedig szrmazkos), akkor ezt figyelembe kellene vennie a jogforrsi rendszer j
szablyozsnak is, mely a teljesen elavult 1987. vi XI. trvny helybe kell
lpjen. Az eredeti jogforrs helyi rendeletet nem szabadna a tbbi jogforrssal
egy rangsorban a hierarchia vgre helyezni, hanem el kellene hatrolni a
klnbz jogalkotk hatskreit, s kollzi esetn az azonos rang jogalkotk
kztt kellene a hatskri vitt megfelel szerv (nem felttlenl vagy nem minden
esetben az Alkotmnybrsg) ltal eldnteni. A hierarchit csak a szrmazkos
jogforrsok kztt kellene megtartani, ami abban fejezdik ki, hogy az
alacsonyabb szint jogszably nem tkzhet a magasabb szintvel. Mind az
eredeti jogalkoti hatskrket, mind a szrmazkos jog hierarchijt az
Alkotmnyban szksges jra szablyozni, megszntetve az abban jelenleg
meglv bels ellentmondst, mely abban ll, hogy egyik helyen az
nkormnyzati jogokat csak trvny ltal engedi meghatrozni, msik helyen
viszont az nkormnyzati rendeletet sszemosva annak kt fajtjt minden
ms jogszably al rendeli a hierarchiban /43. (2), 44/A. (2)/, miltal akr egy
miniszteri rendelettel is (pusztn kibocstsnak tnye s szablyozsi tartalma
okn) korltozhat az nkormnyzatnak a feladatkrben val szablyozsi joga,
hiszen meglv rendeleteit folyamatosan knytelen a kzponti jogalkots ltal
hozott j s jabb szablyokhoz igaztani, s mivel ez gyakorlatilag is nehz,

37

sokszor alakul ki utlagos kollzi. s ezt a szablyozst azrt az Alkotmnyban


kell elvgezni, mert az Alkotmny az a jogforrs, melyre az egsz jogi
normarendszer visszavezethet kell legyen (eltekintve most annak a krdsnek a
vizsglattl, hogy s mire vezethet vissza maga az alkotmny egy hipotetikus
alkotmnyra Hans Kelsen joglpcs elmlete szerint vagy nmagba
visszatren az egsz jogrendszerre mint vgs jogforrsra Alf Ross szerint).
(Kaltenbach 1995. 59., Pokol 2000. 9.)
Azrt is az Alkotmnyban kell a jogalkoti hatskrket szablyozni, mert az
nkormnyzatok eredeti jogalkoti hatskrt az nkormnyzati alapjogokra
vonatkozan mg az Orszggylssel szemben is meg kell vdeni, hiszen e
vonatkozsban az nkormnyzat nem vgrehajt, hanem helyi trvnyhoz szerv.
Ebbl kvetkezik, hogy ha az originrius nkormnyzati rendelet van kollziban
egy trvnnyel, akkor elvben a trvnyt kellene megsemmisteni, de legalbb (a
jogbiztonsg rdekben clszerbb mdon) az Orszggylst fel kellene szltani
a kollzi trvnyhozs tjn trtn megszntetsre. Derivatv nkormnyzati
rendelet esetn pedig tovbbra is az nkormnyzati rendelet megsemmistse
szksges, hiszen a vgrehajt hatalomnak legyen az akr nkormnyzat, akr a
kormny nincs a parlamenttel szemben vdett szablyozsi trgya.
Az elbbiek alapjn elmondhat, hogy a Jogalkotsrl szl trvnynek nem
a jogforrsokrl, hanem a jogalkotsrl kellene szlnia. Mgpedig gy, hogy
abban az nkormnyzati jogalkots sajtossgai tgondolt helyet kapjanak, s ne
gy szablyozzon e trvny mr a negyedik nkormnyzati ciklus idejn is fontos
jogalkotsi krdseket, hogy a korbbi "tancs" sz helybe "rtelemszeren"
beillesztettk az "nkormnyzat" szt, hiszen az nkormnyzatok kzjogi szerepe
taln mgis ms, mint a megsznt tancsok, teht nem csak nevezktani a kztk
lv klnbsg. (Brtfai 1997. 315.)
Az nkormnyzatok szablyozsi

igazgatsi joggyakorlsnak a

rendeletalkots csak az egyik eszkze, a msik nevestett eszkze pedig a


hatrozat. Ezt a Jat. "az llami irnyts egyb jogi eszkzei" kztt sorolja fel,
megllaptva azt is, hogy a hatrozat mire val volna:

38

"az

nkormnyzatok

az

nkormnyzatok

szervei

hatrozatban

szablyozzk az ltaluk irnytott szervek feladatait, a sajt mkdsket, s


llaptjk meg a feladatkrkbe tartoz terveket". /46. (1)/
A trvny a hatrozatot az irnyts jogi eszkzeknt megklnbzteti az
egyedi hatrozattl /46. (2)/, teht az idzett hely kifejezetten olyan normatv
(szablyoz) aktusrl szl, ami nem egyedi jogviszonyokat hoz ltre, mdost
vagy keletkeztet. Az mr csak rszletkrds, hogy a trvny 4748. -a mg arrl
is szl, hogy az nkormnyzat s szervei hatrozatnak elksztsre vonatkoz
szablyokat az nkormnyzat szmsz.-ben llaptja meg, tovbb a hatrozatok
az nkormnyzat hivatalos lapjban vagy a helyben szoksos mdon
kzztehetk.
Az viszont mr kevsb rszletkrds, mert nmi fnyt vet jogalkotsunk
sznvonalra, hogy mit keres egy ilyen rszletszably egy alkotmnyerej
ktharmados trvnyben, klnsen akkor, ha ezek kzenfekv helyeknt ott van
az nkormnyzatokrl szl trvny, amely ugyancsak szl ezekrl a krdsekrl,
hiszen azoknak ott a helyk. Ez a prhuzamos szablyozs nmagban is ellenttes
a Jogalkotsrl szl trvnnyel, mely szerint "A szablyozs nem lehet
prhuzamos".
A prhuzamos szablyozs tilalma nem ok nlkl val, mert nem csak
szpsghibja lehet jogalkotsunknak, miknt az mindjrt lthat lesz.

Az elbb idzettek szerint "az nkormnyzatok s az nkormnyzatok szervei


hatrozatban szablyozzk () sajt mkdsket, s llaptjk meg a
feladatkrkbe tartoz terveket". Az tv. szerint viszont "A kpvisel-testlet a
mkdsnek rszletes szablyait a szervezeti s mkdsi szablyzatrl szl
rendeletben hatrozza meg." /18. (1)/ Most akkor hatrozat vagy rendelet? A
nyilvnval jogalkotsi hiba kijavtshoz tisztzni kellene azt, hogy melyik jogi
eszkz mire val. Ez annl inkbb fontos feladat, mert nemcsak az szmsz.-t rinti
ez a bizonytalansg, hiszen szmos ms tervt is az nkormnyzat trvny
elrsa

alapjn

kteles

rendeleti

formban

megalkotni,

kezdve

teleplsrendezs tervein s befejezve a kltsgvetsen, mely szintn e fogalom


al tartozik (pnzgyi terv).
A krds eldntshez a jogszably f funkcijbl rdemes kiindulni.
A jogszablyoknak kztk a helyi rendeleteknek alapvet funkcijuk az,
hogy normatv szablyokat llaptsanak meg. Ahhoz, hogy ezek rvnyesek
legyenek, a kvetkez kvetelmnyeknek kell egyidejleg teljeslnik:

39

A jogszablyt
1. a jogalkotsra jogostott szerv
2. szablyos eljrsban
3. jogszably alakjban hozta meg,
4. s kihirdettk.
(Az rvnyessg felttele mg, hogy ne legyen ellenttes a hierarchiban fl
helyezett jogszabllyal, de a kollzi nem abszolt rvnytelensgi ok, azt
megfelel szervnek ki kell mondania.)
Vannak viszont olyan jogszablyok, amelyek semmilyen normt nem
tartalmaznak, nincs a jogviszonyokra kifejthet hatsuk, teht egyltaln nem
alkalmazhatk olyan rtelemben, hogy ltaluk jogviszonyok keletkezhetnnek,
sznhetnnek meg vagy mdosulhatnnak. Az ilyen jogszablyt pszeudo
jogszablynak nevezhetjk, melynek a jogszablyi ltszatt az adja, hogy
megfelel az elbb lert rvnyessgi kvetelmnyeknek. Rviden: ez olyan
jogszably, mely rvnyes, de elvileg nem rvnyesthet.
Msrszrl vannak olyan, jogszablynak nem minsthet aktusok, melyek
szablyt, normt tartalmaznak, de hinyzik valamelyik, a jogalkotshoz szksges
rvnyessgi kellk. Nem arrl van sz, hogy egy szerv szndkosan vagy
gyetlensgbl rvnytelen jogszablyt alkotott (vagy azrt, mert nem volt r
jogosult, vagy nem tartotta be az eljrsi szablyokat, esetleg elmulasztotta a
kihirdetst), hanem arrl van sz, hogy a szerv eleve nem jogszablyknt alkotja
meg a normt. Ennek is kt oka lehet. Egyik az, ha a szerv eleve nem jogosult a
jogalkotsra, mert nem llamhatalmi szerv, hanem trsadalmi vagy gazdlkod
szervezet. Az ilyen szervezetek szablyalkot aktusai lehetnek ugyan nagyon
fontosak az llampolgrok vagy ms szervezetek szmra (gondoljuk meg, hogy
mennyivel fontosabb lehet az llampolgrok szmra pl. egy bank hitelbrlati
szablyzata egy nkormnyzati rendeletnl, amelyik mondjuk a jelkpek
hasznlatrl

rendelkezik),

mgsem

tekinthetk

jogszablynak.

Nem

szksgkppen van gy, hanem trtnelmileg meghatrozott okokbl az llam


nem ll rendelkezsre a legitim knyszerts eszkzeivel az illet norma
rvnyeslse rdekben. A msik ok pedig az, hogy a normaalkot szerv ugyan
llamhatalmi szerv, jogosult is volna a megalkotott normt jogszablyknt

40

megjelenteni, de azt mgsem ilyen formn teszi, mert nincs szksge arra, hogy
az llam a norma rvnyestsre szksg esetn felvonultassa a legitim
knyszerts eszkzeit, mghozz azrt, mert a norma rvnyeslse msknt is
biztosthat. Ez legtbbszr akkor kvetkezik be, ha a szerv nmaga bels
szablyozst vgzi, vagy a vele irnytsi jogviszonyban ll alrendelt
szervezetre vonatkoz szablyt alkot. A bels hierarchikus viszonyok s az
irnytsi jogosultsgok (pl. az ellenrzs joga, az aktus-fellvizsglati jog, a
munkltati jog) llami knyszer nlkl is elegendk a normnak val
engedelmessgre szortsra vagy a normaszegs korriglsra, szankcionlsra.
Fentiek alapjn egyszernek ltszik eldnteni a krdst, hogy mikor
szksges jogszablyt (esetnkben nkormnyzati rendeletet) alkotni: akkor
teht, ha az llami szerv a vele nem irnytsi jogviszonyban ll kls szervek
vagy az llampolgrok jogviszonyaira hat ltalnos magatartsi szablyt alkot.
A szervezet bels viszonyaira hat, az irnytsi jogviszonyban ll szervre
hat s az egyedi jogviszonyra hat dntsekre pedig jogi eszkzknt a hatrozat
(az llami irnytsnak az egyetlen a Jogalkotsrl szl trvny
fellvizsglatakor is megtartand n. egyb eszkze) alkalmazhat.
Mi lehet az oka annak, hogy a kt jogi eszkznek a jogszablynak s a
hatrozatnak szmos esetben ezzel ellenttes hasznlatval tallkozunk? Egyik
s taln leggyakoribb oka ktsgkvl az lehet, hogy a lert elhatrols a
gyakorlatban nem mindig knny. Szlhat ugyanis rv amellett, hogy pl. az
nkormnyzat kltsgvetse a szervezeten kvlre is hat, ezrt rendeleti formt
ignyel, hiszen pldul annak elfogadsakor dl el, hogy mekkora sszeg ll
rendelkezsre pl. seglyezsre vagy tanknyvtmogatsra. Azonban szre kell
venni, hogy ez a dnts csak kzvetett hats az llampolgrokra, akik nem
alapthatnak jogot a pnzre pusztn azon az alapon, hogy arra az nkormnyzat
keretet llaptott meg. A jog akkor jog, ha annak kzvetlen joghatsa van.
(Gondoljuk meg, mi volt az Alkotmny addig, amg nem volt kzvetlenl
alkalmazhat: res deklarcik gyjtemnye.) A kltsgvetsi rendeletben
meghatrozott sszegek emltett, szocilis cl elkltshez, az ahhoz fzhet
jogok rvnyesthetsghez szksg van mg egy normacsomagra, mely a
tmogats mrtkt, feltteleit, eljrsi rendjt meghatrozza. Ezek a szablyok

41

(anyagi, eljrsi, ktelez s jogost, esetleg szankcionl szablyok) pedig mr


kzvetlenl rintik az llampolgrokat, illetve jogviszonyaikat, ezrt jogszablyi
formt kvetelnek. Jogelmleti megkzelts alapjn teht vlemnyem szerint az
nkormnyzat kltsgvetsrl szl rendelet hatrozati formt ignyelne. (A
kisebbsgi nkormnyzatok nem is msknt, hanem hatrozatknt fogadjk el
kltsgvetsket, br igaz, hogy az ezutn gymond "bepl" a teleplsi
nkormnyzat kltsgvetsbe. Ez a bepts teljesen formlis aktus, hisz arrl a
teleplsi nkormnyzat kpvisel-testlete nem nyithat vitt, azt nem
mdosthatja, nem dnthet gy, hogy nem fogadja el egyetlen rtkelhet
kvetkezmnye ennek a processzusnak, hogy a kisebbsgi nkormnyzat
kltsgvetse a rendelettel trtn kihirdetssel ktelez nyilvnossgot kap, ha
ez nyilvnossgnak nevezhet.)
Vlemnyem szerint az nkormnyzat szervezetnek s mkdsnek bels
szablyozsa ugyancsak nem rendeleti, hanem hatrozati formt ignyel.
Gondoljuk meg, hogy egy szervezet bels szablyozsa milyen mlysgekig
rszletezhet a szervezeti egysgek s feladataik meghatrozstl kezdve a
dohnyzsra szolgl helyisgek kijellsig! s hol kellene megvonni a
rendeleti (jogszablyi formtum) szablyozs hatrt? Azt gondolom, hogy ott,
ahol azt a szervezettel mr nem irnytsi jogviszonyban ll jogalkot megvonta,
teht az nkormnyzat esetben ez az Orszggyls, mely megrajzolta az
nkormnyzat szervezeti struktrjnak f vonalait. Nem mulaszthatom el br
tekintlyelvnek hat rvknt felhozni, hogy maga az Orszggyls sem trvny
formjban alkotta meg Hzszablyt. Mirt kellene eltrnie ettl a helyi
trvnyhoz hatalomnak?
Mirt akkor az eltr gyakorlat? Ennek okt abban kereshetjk, amiben a
rendelet s a normatv hatrozat "mkdse" eltr egymstl.
Mindenekeltt eltr eljrs vonatkozhat a jogszably s a hatrozat
megalkotsra. Mivel a jogszablyok jellemzen szmos kls jogviszonyra
vonatkoznak, a hatrozatok pedig tbbnyire csak egyes jogviszonyokra, illetve
bels normkat tartalmaznak, ezrt a jogszablyalkots eljrsba tbb
garancilis elemet indokolt bepteni, mint a hatrozathozatali eljrsba. Azonban
pp az nkormnyzati rendelet esetben ez nem, vagy legalbbis nem garantltan

42

valsul meg, hiszen a jogalkotsi trvny az nkormnyzati rendeletalkots


szablyozst teljes egszben a kpvisel-testlet szmsz.-be utalta. /42. /
Klnbsg az, hogy a rendeletet ki kell hirdetni, a hatrozat kihirdetse
viszont csak lehetsg. Jelenleg teht ha azt akarom, hogy egy szably felttlenl
nyilvnossgot kapjon, jogszablyi formt kell ltenie. De mi az akadlya annak,
hogy meghatrozott tartalm vagy az sszes nyilvnos hatrozat (ezltal teht az
sszes bels szablyzatnak is) legalbb "helyben szoksos" kzzttelt
trvnyben elrjk az nkormnyzatok (s ms llami s kzszolgltat
szervek!) szmra? Szerintem komoly rvet nem lehet ez ellen felhozni, a
demokrcia pedig sokat nyerne ltala.
Fontos klnbsg mg, hogy ms a jogorvoslati rend, s msok a
trvnyessgi felgyelet lehetsgei a ktfle jogi eszkz esetben. Hogy csak a
legfontosabb klnbsgeket emltsem:
Hatrozat esetn az gyfl a srelmes dnts ellen fellebbezhet, a msodfok
hatrozat ellen brsgnl kereshet jogorvoslatot. A kzigazgatsi hivatal vezetje
ha trvnyessgi felhvsa eredmnytelen volt ugyancsak brsghoz
fordulhat a hatrozat megsemmistse rdekben.
Rendelet esetn az llampolgrt nem segtik az gyfli jogok, az rdekeit
srt rendelet ellen is csak akkor s csak az Alkotmnybrsg eltt lphet fel, ha
a rendelet alkotmnyellenessge vlelmezhet. Ha ilyen nkormnyzati rendelet
alapjn hoztak rnzve srelmes hatrozatot, akkor mg ennl is hosszabb ton
keresheti igazt, ugyanis elbb brsghoz kell fordulnia, s majd a brsg keresi
meg az Alkotmnybrsgot ha alkotmnysrtst szlel a kifogsolt dntst
megalapoz rendeletben. A kzigazgatsi hivatal vezetje is csak az
Alkotmnybrsghoz fordulhat, ha a vlelmezett alkotmnysrtst a kpviseltestlet felhvs ellenre sem szntette meg. Ezek az eljrsok viszont annyira
elhzdhatnak, hogy az mr magban veszlyezteti a jogbiztonsgot. ppen ezrt
az nkormnyzat akr vissza is lhet ezzel a helyzettel, s a nehezebb
megsemmisthetsg rdekben rendeletileg szablyoz olyan (esetleg konkrt
egyedi) gyet, amelyben hatrozatot kellett volna hoznia. (E helyen bizonyra a
rendszervltskor

uralkod

alkotmnyos

aggodalmak

tkrzdnek

43

szablyozsban, mely felttlenl vdeni akarta az nkormnyzatokat a netalntn


etatista hajlam llammal szemben.)
Ezek is fontos klnbsgek, de nem ezeket a jogi termszet klnbsgeket
tartom a leglnyegesebbnek, hanem egy msikat, egy trsadalomllektani, illetve
szociolgiai termszett. A rendelethez olyan tudattartalmak tapadnak, melyek
annak a hatrozatnl sokkal nagyobb tekintlyt klcsnznek. Ennek oka az,
hogy az llampolgr vagy pp a jogalkot a jogszablyok mg odakpzeli az
llam legitim knyszert eszkzeit is, mg akkor is, ha azok a valsgban a
konkrt

szablyozsra

vonatkoztatva

nem

vehetk

is

ignybe,

vagy

ignybevtelk ms okbl (pldul a jogalkot eszkztelensge miatt mint


ksbb ltni fogjuk) nem valszn. E tudattartalmakban, az llampolgrok
jogkvetsben, tekintlytiszteletben bzva, illetve tekintlyelv motivcik
miatt a fontos dntseket szvesebben hozzk meg rendeleti formban, mint
hatrozatknt. A tekintlyelv jogalkot azt is kpzeli, hogy amit jogknt
megfogalmazott, az attl kezdve gy is van, arrl a hozadkrl a jogalkotsnak
mr nem is beszlve, hogy a jogszably tekintlye visszaramolhatik a
jogalkotra, teht aki tbb jogszablyt alkot, bizonyra tekintlyesebb.
A fentiek alapjn az nkormnyzati rendeleteket megalkotsuk indtka
alapjn a kvetkez tpusokba sorolhatjuk:
1. Valdi rendelet lehet szrmazkos s autonm, ktelez s alternatv.
Jellemzen a szervezeten kvlre hat hipotetikus normt, esetleg hozzkapcsolt
szankcit tartalmaz (pl. kzterlet-hasznlat rendje, intzmnyi trtsi djak
megllaptsa).
2. Garancilis rendelet jellemzen pszeudo jogszably, ltalban
trvnyben elrt ktelez jogalkotsi trgyra vonatkozik, f indtka nem
valamilyen hipotetikus norma s hozzkapcsolt szankci megalkotsa, hanem a
jogalkotsi folyamat viszonylagos ktttsgvel, tgondoltsgval s a ktelez
nyilvnossg biztostsval bizonyos stabilits s a dntsek megfontoltsgnak
garantlsa a cl. (E megfontoltsgra s nyilvnossgra apelll az tv., amikor
mintegy arra biztatja az nkormnyzatot, hogy alkosson rendeletet arrl, hogy
meghatrozott

vagyontrgyairl

ne

egyszer

hatrozatban,

hanem

csak

npszavazs tjn rendelkezhessen /80. (2)/). Ezeknek a rendeleteknek a

44

szablyoz elemei a jogalkotra, illetve az ltala irnytott szervezetekre


irnyulnak (pl. szmsz.), mskor a rendelet lnyegt nem normk, hanem
tnymegllaptsok s tervclok jelentik (pl. kltsgvets). Ezeknek vlemnyem
szerint nem a jogszablyok kztt volna a helyk, hanem hatrozatknt kellene
megalkotni ket, ami nem zrja ki a kell megfontoltsgot s nyilvnossgot,
ezek garancii pp gy megteremthetk, mint a rendeletek esetben.
3. Szimbolikus rendelet autonm vagy legalbb fakultatv rendelet,
jellemzen pszeudo jogszably, de ha tartalmaz is hipotetikus normt s
hozzkapcsolt szankcit, amibl arra kvetkeztethetnnk, hogy a rendeletnek
trsadalomalakt clja van, a megclzott magatarts kiknyszertst a jogalkot
nem gondolja komolyan, eszkze nincs r, meg sem prblja azt megteremteni,
f clja teht valamilyen szimbolikus (politikai) cselekvs s zenet, mely a
rendelet tekintlyvel s nyilvnossgval is hatni kvn. Vllaltan szimbolikus
pldul egy trtnelmi esemny emlknek rendeleti megrktse vagy az
nkormnyzati jelkpekrl s hasznlatukrl szl rendelet, de ide kell sorolni a
be nem vallottan szimbolikus rendeleteket, mint amilyenek pldul az elbbi
magasztos jogi trgyak utn taln blaszfmikusnak tn mdon a "kutyagumi
rendeletek", melyeket gyakran a hatlyosuls legkisebb remnye nlkl hoznak
meg nkormnyzataink, a megalkotsban tbbnyire ki is merl a cselekvs, a
jogalkots mintegy ptcselekvsknt jelenik meg, vagyis nem lesz kevesebb az
utcn az rlk, a szemetel, az engedly nlkli rus stb. Ezeket a rendeleteket
azrt sorolom a szimbolikusok csoportjba, mert a jogalkot tudvn tudja
eszkztelensgt, a rendeletet mgis meghozza, vagyis nem clorientlt, hanem
szimbolikus cselekvst vgzett. (Lawrence 1982. 263.) A szablyozsi clok
helyesek, st a szablyozs akr lehetne j is, de mert a jogalkalmaz eszkztelen
s az is marad, a jogszably mgis clt tveszt. "a jogszablyalkot a
trvnyhozi aktus rvn nmagt kvnja tehermentesteni, a trvnyhozsi
postulatum mgtt rejl politikai nyomstl nmagt megszabadtani, az gyet
mindenron elintzni, az asztalrl letudni kvnja, mit sem trdve, hogy a
jogszablyalkot aktus fog-e egyltaln s milyen hatst eredmnyezni." (Noll
1982. 283.) Kiss Lszl inkbb a tartalom, mint a motivci fell kzeltve az
ilyen s hasonl jogszablyokat nevezte "deklaratv trvnyek"-nek, amelyeknek

45

a joghoz szerinte is kevs kzk van, s amelyek "nem mennek tl a jmbor


ignyek s hajok, valamint az nneplyes manifesztumok megjelentsn.
Szablyoz erejk s hatsuk nincs, ekkppen csupn a jog elrtktelenedshez
s felhgulshoz jrulnak hozz." (Kiss L. 1996. 124.) Ehhez kpest mg a
szerencssebb eset, ha a jogszablynak valamilyen nevel funkcija van (ezt
nevezi Evan edukatv jogalkotsnak V. Bad 1997. 154.). A nevelsre azonban
nem a jogszably a legalkalmasabb mdium.
Ilyen deklaratv s edukatv norma az tv.-nek az imnt idzett passzusa,
melyben a vagyonnal val rendelkezs jognak helyi rendeletben npszavazshoz
ktst "mintegy engedlyezi". Az tletadson, a szeld noszogatson tl e
rendelkezsnek ugyanis semmi rtelme nincs, kifejezetten szimbolikus jogi
cselekmny, ugyanis ha meg sem szletik, ugyangy jogban ll az
nkormnyzatnak a hatskrbe tartoz gyben npszavazst kezdemnyezni, s
ennek nmagra nzve ktelezv tett trgyait elre rendeletben meghatrozni.
Azutn ugyancsak joga van brmikor a tett gretet persze csak rendeletben!
visszavonni. Elbbit lehet nagyobb, a msikat kisebb zajjal (nyilvnossggal)
tenni hiszen az utbbi (az gretet visszavon) jogalkots mr aligha
szimbolikus, annak valami clja van. Ott valamit konkrtan akarnak eladni.
A helyi rendeletalkotsban nemcsak arra tallunk pldkat, amikor az
nkormnyzat knyszeren vagy sajt elhatrozsbl hatrozat helyett alkot
rendeletet. Elfordul, hogy az nkormnyzat rendelet helyett hatrozatot hoz. Ez
a hatrozat lehet vglegesnek sznt s lehet rendeletptl.
A rendelet helyett vglegesnek sznt normatv hatrozathozatal oka olykor az,
hogy az elterjeszt nem tudja: a szablyozs rendeletet ignyel; oka lehet
knyelmessg is: az elterjeszt a hatrozati formt egyszerbbnek, knnyebben
elkszthetnek vagy a testlet eltt jobban keresztlvihetnek tartja.
Rendeletptl szerepe akkor lehet a hatrozatnak, ha mulaszts vagy ms ok
miatt nincs id a rendeletalkotsra, de valamilyen srget ok kiknyszerti az
azonnali dntst. E megoldssal a kpvisel-testlet kvzi legitimlni igyekszik
egy msik cselekedetet (pldul felhatalmazza a polgrmestert egy intzkedsre,
egy szerzds megktsre, amit egybknt nem tehetne), s amg a
kzigazgatsi hivatal trvnyessgi szrevtele megrkezik, fel tud kszlni a

46

rendeletalkotsra. (Pldul Tvros Kpvisel-testlete 2002. novemberi lsn


hatrozatban ktelezte el magt arra, hogy az nkormnyzati laksok eladsnak
rendeletbe foglalt, de lejr hatly feltteleit 2003-ban is fenntartja. A
polgrmesteri hivatal a polgrmester nevben ennek megfelel tartalommal
kldhette ki az eladsi ajnlatokat, a szksges rendeletmdostsra pedig a
decemberi lsen kertett sort az nkormnyzat. /44/2002. (XII. 16.) r./)
E rendeletptl vagy inkbb megellegez hatrozatok ltalban nem elgtik
ki a legalits szigoran vett kvetelmnyt, de van ezek kztt egy bevett kivtel:
ez az elirnyzatok mdostsa, melyeket elg csak negyedvenknt tvezetni a
kltsgvetsi rendeleten. Vagyis az elirnyzatokat mdost hatrozat az
tvezetsig ptolja a rendeletmdostst, ami a kltsgvetsi rendelet valdi
jellegt is leleplezni ltszik.

47

V. A HELYI JOGALKOTS MINT HATSKR

Az eredeti s a szrmazkos hatskr jogalkots


Az nkormnyzatot mint ltalnos hatskr szervet az Alkotmny a
szkebb rtelemben vett bntetjogon kvl valamennyi joggba tartoz
jogszably megalkotsra

felhatalmazza. Az Orszggyls trvnyalkot

aktivitsa, valamint a hatlyos szablyozs szerinti jogszablyi hierarchia viszont


azt eredmnyezi, hogy az nkormnyzatok eredeti felhatalmazson alapul
(originrius) jogalkotsa elenysz a szrmazkos (derivatv) jogalkots
termshez kpest, s gyakorlatilag azokra a szablyozsi trgyakra szorul vissza,
amelyeket az Alkotmny 44/A. -a felsorol. Az ott szerepl szablyozsi trgyak
az nkormnyzatok originrius szablyozsnak krbe tartoznak, s az
Alkotmny pp azrt sorolja fel ket vlemnyem szerint teht nem elvi
szksgszersgbl, viszont pldlz jelleggel -, mert ezzel kpes valamennyire
megvdeni a kzponti jogalkots eszkalcijval szemben. Az Alkotmnyra
figyelni s hivatkozni mgis csak knnyebb s eredmnyesebb, mint a
termszetjogra. Termszetesen az originrius felhatalmazottsg sem jelenthet
korltlansgot a szablyozsban, ezt fejezi ki az Alkotmny a "trvny keretei
kzt" fordulattal.
Nzzk meg a felhatalmazottsg tpust a feladat fell kzeltve!
Az nkormnyzatok ktelez s nknt vllalt feladatokat ltnak el. A feladat
elltsa szablyozsi ignyt tmaszthat. Ez a szablyozs is lehet nknt vllalt
vagy ktelez. Az nknt vllalt szablyozs lehet originrius s lehet derivatv. A
ktelez szablyozs csakis szrmazkos (derivatv) lehet, mert nehezen
kpzelhet el, hogy az adott ktelez feladat elltsnak felttelrendszert a
kzponti jogalkots olyannyira szablyozatlanul hagyja, hogy abban az
nkormnyzat mg eredeti felhatalmazson alapul szablyozshoz jogi trgyat
talljon. Az a valsznbb, hogy a feladathoz trvny ltal meghatrozott
ktelez vagy fakultatv szablyozs kapcsoldik.

48

Az nknt vllalt feladathoz viszont mind a hrom tpus jogszably


kapcsoldhat, mghozz a kvetkez mdokon:
1. Az nknt vllalt helyi kzgy kzponti szablyozsa hinyzik, ezrt az
nkormnyzat teljes egszben originrius rendeletet alkot. (Ilyenek gyakorlatilag
csak a szimbolikus trgy rendeletek lehetnek, mint amilyen a teleplsi
jelkpekrl, kitntetsekrl, emlknapokrl pl. Fvros Napja alkotott
rendeletek.)
2. Az nknt vllalt feladat elltsa esetre a trvny ktelez helyi
szablyozst r el. (Pldul nem ktelez helyi adt szedni, de ha szednek,
nyilvn nem lehet szablyozatlanul hagyni, a szablyozs kereteit pedig a trvny
llaptja meg.)
3. Az nknt vllalt feladat elltsa esetre a trvny lehetsget ad a
szablyozsra, de az nem ktelez. (Pldul szablyozhatja a kzterlet-felgyel
egyenruhzatn a telepls jelkpnek karjelzsknt viselst. /1999. vi LXIII.
tv. 4. (2)/) A plda azt illusztrlja, hogy e krben is elssorban szimbolikus
szablyozsra nylik relis lehetsg.
Kivtelesen elfordulhat olyan eset is, hogy az nkormnyzat gy kap
ktelez feladatot, hogy annak feltteleit a kzponti jogalkots nem llaptja meg,
de az nkormnyzatot sem ktelezi a szablyozs elvgzsre. E feledkenysg
ilyenkor inkbb szndkosnak gondolhat, mint vletlen mulasztsnak, ahogy azt
a klfldiek ingatlanszerzsnek engedlyezsrl szl jogszablyok mutatjk.
A termfldrl szl 1994. vi LV. tv. a cmt meghazudtolva nemcsak a
termflddel foglalkozik, s elrsa szerint a klfldi a termfldnek nem
minsl ingatlan tulajdonjogt a kzigazgatsi hivatal vezetjnek engedlyvel
szerezheti meg. /88. / A trvnyben kapott felhatalmazs alapjn a Kormny az
engedly megadsnak feltteleit rendeletben llaptotta meg, a kvetkezkpp:
"(2) Az ingatlanszerzst engedlyezni kell, ha az nkormnyzati vagy egyb
kzrdeket nem srt" "(3) A hivatal vezetje abban a krdsben, hogy az
ingatlanszerzs srt-e nkormnyzati rdeket, az ingatlan fekvse szerint illetkes
teleplsi (fvrosi kerleti) nkormnyzat polgrmesternek nyilatkozatt
kri, s annak figyelembevtelvel megtagadhatja az engedlyt." /7/1996. (I. 18.)
Korm. r. 1. /
E krltekint szablyozsbl csak az hinyzik, hogy ki s milyen eljrsban
llaptja meg, hogy mi a kzrdek, illetve mi az nkormnyzati rdek. A kzrdek
meghatrozst a trvnyben kellett volna elvgezni, s a Kormnyra mr csak az
eljrsi szablyok megalkotst szabadott volna truhzni. Az nkormnyzati rdek
meghatrozsa pedig a helyi nkormnyzatok ktelez rendeletalkotsi trgykre
kellene legyen, amire ugyancsak a trvny ktelezheti az nkormnyzatokat. Mr
az eddigiekbl is lthat, hogy ez a szablyozs tvol ll az alkotmnyossgtl.

49

Mg inkbb igaz ez, ha figyelnk az Alkotmnybrsgnak a jogllamisgrl


nagyon sokszor kifejtett nzetre, mely egyrtelmen kizrja, hogy a dntshoz a
jogszably ltal korltlan mrlegelsi jogot kapjon. "A jogbiztonsg az llamtl s
elssorban a jogalkottl azt vrja el, hogy a jog egsze, egyes rszterletei s
egyes szablyai is vilgosak, egyrtelmek, hatsukat tekintve kiszmthatak s a
norma cmzettjei szmra ... elre lthatak legyenek" /11/1992. (III. 5.) AB
hatrozat./ Amennyiben a jogalkot az egyedi mrlegels jogt fenn kvnja
magnak tartani, "a mrlegels kereteit s feltteleit is meg kell hatroznia." /
20/1996. (V. 11.) AB hatrozat./
Mivel az nkormnyzatok jogalkotknt kztk Tvros nkormnyzata is
hajlamosak rendeleteikben nmagukat felmenteni a sajt maguk ltal alkotott
szablyok all (ezek ismert fordulatai az "nkormnyzati rdekbl", "az
nkormnyzat gazdasgi rdeke"), ezrt a kzponti jogalkotsnak klnsen
gyelnie kellene arra, hogy ne szolgljon maga is erre mutat rossz pldkkal.
"A generlklauzulk (mint pl. "kzj") elharapzsa alkalmas arra, hogy a
normacl elhalvnyuljon a politikai taktika kdben." (Visegrdy 1997a 134.) Egy
vvel ezeltt a Fvrosi Kzigazgatsi Hivatal szereptvesztett vezeti mg olyan
tartalm leiratokkal trekedtek befolysolni a kerleti nkormnyzatokat, hogy
"fokozott gondossggal" vizsgljk meg, nem srt-e nkormnyzati rdeket a
klfldi ingatlanszerzse, mert annak rfelhajt szerepe van, s ezrt a fiataloknak
"kptelensg volna sszer letkorhatrig annyit sszesprolniuk", hogy lakst
tudjanak vsrolni. /Idzet dr. Lakatos Kroly fosztlyvezet levelbl./ Ha pedig
a kerleti polgrmester e noszogats ellenre sem nyilatkozott megfelelen, teht
gy, hogy a klfldi ingatlanszerzse nkormnyzati rdeket srt, akkor a
politikval megmrgezett kzigazgats addig a cinizmusig jutott, hogy a krelmet a
kvetkez indoklssal utastotta el: "a klfldi vev nem bizonytotta, hogy az
ingatlanszerzse nem srt kzrdeket". (Idzet dr. Grespik Lszl hivatalvezet
hatrozatnak indoklsbl.)

A helyi jogalkots tematikja


A

CD

Jogtrban

kzlt

nkormnyzati

hatskri

lista

vagy

Belgyminisztrium hasonl kiadvnya alapjn ttekintst lehet szerezni arrl,


hogy milyen jogalkotsi trgycsoportok s fbb jogalkotsi trgyak jellemzik a
helyi rendeleteknek a szrmazkos felhatalmazson alapul kt vlfajt, a
ktelez s a fakultatv jogalkotsi trgyakt. Ezek megklnbztetst a nyelvi
kifejezsi formk ltalban lehetv teszik. A ktelezst az ige kijelent mdja
mutatja, a lehetsget a hatige hasznlata. A rendeletalkotsi ktelezettsget a
"rendeletet

alkot",

"rendeletben

meghatrozza",

"megllaptja"

stb.

kifejezssel rjk el, a rendeletalkots lehetsgt pedig a "rendeletet alkothat",


"rendeletben meghatrozhatja", "megllapthatja" stb. fordulattal jelzik.

50

Az eredeti felhatalmazson alapul szablyozsi trgyak viszont ppen hogy


rejtve maradnak elttnk azltal, hogy nem jelennek meg felhatalmaz
jogszablyokban, hiszen ppen attl eredetiek. Ezrt csak a konkrtan
megalkotottakat lehetne kivlogatni az nkormnyzati Rendeletek Trbl (ha
volna ilyen!) azokat, amelyeknek megalkotsa kizrlag az Alkotmnyon alapul.
Vlemnyem szerint az tv 16. els fordulata ("A kpvisel-testlet a
trvny ltal nem szablyozott helyi trsadalmi viszonyok rendezsre
rendeletet alkot.") nem felhatalmaz jogszably, hanem az Alkotmnyban
meghatrozott szablyozsi autonmira utal hatskri szably (v. 17/1998. (V.
13.) AB hatrozat, Indokls 3.2. pontja). Ezrt erre a jogszablyi helyre
hivatkozni

csak

originrius

rendeletalkotskor

volna

helyes.

Derivatv

jogalkotskor pedig a felhatalmaz trvny konkrt felhatalmaz rendelkezseit


kellene hinytalanul felsorolni. De az nkormnyzatok gyakran megelgszenek a
felhatalmaz trvny megjellsvel, azon bell a felhatalmaz rendelkezs(ek)re
mr nem utalnak, hanem biztos, ami biztos, az tv. 16. -t tntetik mg fel a
hatskr forrsaknt.
Tvrosnak 2002. december 31-n 70 darab hatlyos s aktulis alaprendelete
volt. Ezek kztt kln csoportot kpeznek a szablyozsi tervek (25 db). A
fennmarad 45-bl 24 a ktelez szablyozsi trgyrl kszlt, 10 a
felhatalmazson alapul fakultatv rendelet. A maradk 11 tekinthet
originriusnak, melyek trgyuk szerint a kvetkezk:
- Tvros jelkpeirl
- a gyermekdlkben fizetend trtsi djakrl
- jtktermek ltestsnek s mkdsnek egyes feltteleirl
- a trsashzaknak nyjthat feljtsi tmogatsokrl
- a szeszesital-fogyaszts kzterleten val korltozsrl
- az nkormnyzati beruhzsok s feljtsok rendjrl
- a helyi llattarts rendjrl (Helyesen: Az llattarts helyi rendjrl!)
- az elismer cmekrl s kitntetsekrl
- a diksztndjakrl s dikjlti tmogatsokrl
- a kerleti fk, fasorok megvsrl s ptlsrl
- a szocilis elltsok egyszeri kiegsztsrl

A felsorolsra tekintve lthat, hogy ezek tbbsge olyan rendelet, melyben


az nkormnyzat egyoldalan s nknt valamilyen ktelezettsget vllal
(sztndj, tmogats nyjtsa stb.) vagy sajt tevkenysgt szablyozza
(beruhzsok rendje). Van mg szimbolikus rendelet (jelkpek, cmek), s van
nhny, mely valban kifel irnyul normatv szablyokat llapt meg. Ezek

51

kztt viszont vannak olyanok, melyek nagy valsznsggel vagy egszen


biztosan tartalmaznak trvnysrt szablyokat, teht kollzit. Ez azt mutatja,
hogy az originrius jogkr vagy eleve hinyzott, vagy ltezik ugyan, de annak
hatrait az nkormnyzat tlpte, vgl elfordulhat, hogy az eredetileg meglv
jogkr a kzponti jogalkots trhdtsa ltal idkzben elveszett, s a helyi
jogalkots mg nem kvette a vltozst.
Ezek kztt a rendeletek kztt talljuk az nkormnyzati hatskrben
megllaptott szablysrtsi tnyllsokat, melyek ("poenjukkal") a kvetkezk:
12/1997. (V. 8.) r. Tvros jelkpeirl:
"Aki Tvros jelkpeit jogosulatlanul, az engedlytl eltr vagy a kzssget
srt mdon hasznlja fel, illetve megronglja, szablysrtst kvet el, s
10.000,- Ft-ig terjed pnzbrsggal sjthat." /8. /
(A rendelet lnyeges hibja, hogy a nem jogi szemlyisg trsasgok pl. a
diknkormnyzatok! nem krhetnek engedlyt, a termszetes szemlyek
identitsnak kifejezst sem teszi lehetv. Persze azrt osztogat az
nkormnyzat cmeres trikkat, s mg senkit nem jelentettek fel jogosulatlan
hasznlatrt, azt az egy szem zlettulajdonost sem, aki cgrn szerepelteti a
cmert.)
39/2000 (XII. 29) r. a helyi llattarts rendjrl:
"Harmincezer forintig terjed pnzbrsggal sjthat, aki
a) a megengedettnl tbb llatot tart lland jelleggel,
b) llatot tiltott terleten etet, tart,
c) a tovbb tartani nem kvnt eb megfelel elhelyezsrl nem gondoskodik,
d) llatot gy tart, hogy az msok nyugalmt rendszeresen s tartsan zavarja,
anyagi javaiban, illetve egszsgben msnak krt okoz,
e) kzterleten (amennyiben az nincs kutyafuttatsra kijellve) ebet nyakrv,
prz s tmad vagy kiszmthatatlan termszet ebet szjkosr nlkl vezet,
f) ebet engedly nlkl ezen rendeletben tiltott terletre bevisz,
g) tmad vagy kiszmthatatlan termszet eb tartsa esetn nem helyez el
figyelmeztet tblt a jelen rendeletben elrt helyeken. /11. (1)/
(Tovbb a (2) bekezdsben felsorolja a 218/1999. (XII. 28.) Korm. r.
llattartssal kapcsolatos szablysrtsi tnyllsait, melyek 50.000 Ft-ig
bntethetk.)
E klnsen szerencstlen tartalm rendeletrl mg lesz sz. Itt emltend
hibja egyebek kztt, hogy a bntetni rendelt szmos magatarts kztt hibs
lersak is vannak (pldul a b) pont tiltja az llatnak kzterleten etetst, pedig
nyilvn csak a gazdtlan llat (pl. vrosi galambok) etetst szndkozik tiltani,
sajt kutymnak mrt ne adhatnk a bolt eltt egy kiflicscskt; az pedig mr
komikus, hogy a c) pontban egy szndkot, egy vgyat kvn bntetni, ahelyett,
hogy az llat elhagyst bntetn).
"A kerleti fk, fasorok megvsrl s ptlsrl" szl 19/2002. (V. 10.) r.
"Zldfelleti krokozs" nven statul szablysrtsi tnyllst:

52

"7. (1) Az engedly nlkli fakivgs, a kerlet zldfelleteinek szndkos


ronglsa, tovbb a zldfelletek megvsi ktelezettsgnek elmulasztsa
szablysrtsnek minsl, elkvetit szablysrtsi brsg terheli. A szablysrtsi
brsg a mindenkori legmagasabb sszegig terjedhet."
Mivel ez a szably magban foglalja a 218/1999. (XII. 28.) Korm. r 19. "Tilos
fakivgs" tnyllst is, mely 20.000 Ft-ig terjed bntetssel fenyeget, nehz
rtelmezni azt a megfogalmazst, hogy "A szablysrtsi brsg a mindenkori
legmagasabb sszegig terjedhet." Hiszen ugyanekkor az nkormnyzati rendelet
alapjn kiszabhat legmagasabb brsg az Sztv. alapjn 30.000 Ft. Most akkor
melyik?

Kiemelten rdemes szlni "A szeszesital-fogyaszts kzterleten val


korltozsrl" szl 17/1999. (VI. 11.) r rendeletrl. Ezt is az originrius
rendeletek

kz

sorolom,

ugyanis

kihirdetsekor

kzterleti

alkoholfogyasztsrl nem szlt kzponti jogszably, az egyes szablysrtsekrl


szl 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet megelgedett a fiatalkorak itatsnak
vagy a lerszegtsnek a bntetsvel. Tvros nkormnyzata viszont a
kzterleti alkoholfogyasztst olyan helyi kzgynek minstette, hogy rendeletet
alkotott (sok ms nkormnyzattal egytt, s valszn, hogy nem a helyi
trsadalom nyomsnak, hanem egy ilyen tartalm iratmintnak a hatsra),
melyben 10.000 Ft-ig terjeden rendelte bntetni azokat, akik a tilalmat
megszegik.
E szablyozssal kapcsolatban tbb aggly is felvethet.
Elszr is egy specilis, mgpedig az, hogy itt kitkzik a fvros ktszint
nkormnyzatisgbl add ellentmonds, hogy a kerleti nkormnyzat
terleti hatlya ugyan a kerlet egszre terjed ki, de a kzterletek egy rsze
(jellemzen a ftvonalak) a Fvrosi nkormnyzat tulajdona, s ezekre
vonatkoz szablyt a kerlet nem alkothat, az ott trtn normasrtsek ellen a
kerleti kzterlet-felgyel ltalban fel sem lphet. Ha teht polgrunk
msodmagval a Krt sarkn italozik, s egyikk a mellkutca terletn ll,
msikuk a ftvonal terletn, csak az egyikk, a mellkutchoz tartoz terleten
ll kvet el szablysrtst.
Msodszor egy ltalnosabb aggly, az elznl slyosabb. Ugyanis a lert
tnylls szablysrtss nyilvntsnak nem az az oka, hogy a potencilis
elkvetket visszatartani szndkoznak az italozs egszsgkrost hatstl.
Mg csak nem is az, hogy az utcn val alkoholfogyaszts esetleg msokbl

53

helytelentst, megtkzst, netn megbotrnkozst vlthat ki, s ket akarja a jog


megkmlni az emiatt fellp kognitv disszonancia kellemetlensgeitl (ehhez
elg volna azt tiltani, hogy az elkvet lthat mdon alkoholos italt fogyasszon
rejtse pldul a flaskt zacskba, lczza dtnek stb. miknt ez Amerikban
szably, ha jl tudom). A tilts valdi oka az eltletes gondolkods, mely szerint
az alkoholfogyaszts egyb szablysrtsek (pl. csendhborts, garzdasg)
elkvetsre hajlamost, ezrt jobb ezt csrjban elfojtani, ezt vrja a
kzvlemny is az nkormnyzattl. Csakhogy ha az nkormnyzati (s ms)
rendszeti szervek nem kpesek a kevesebb szm s tnyleg megvalsul
tnyllst (pl. a csendhbortst) szankcionlni, mirt gondolja a jogalkot, hogy
kpes lesz jabb s nagyobb szm tnylls (a kzterleti alkoholfogyaszts)
szankcionlsval elejt venni amazoknak? Mirt gondolja azt a jogalkot, hogy
az utcn lket, akiknek se tulajdonuk, se elvonhat jvedelmk nincs, e
tnylls alapjn vissza tudn tartani attl, hogy az utcn italt fogyasszanak?
vagyis attl, hogy az utcn ljenek; attl, hogy egyltaln: ljenek.
Ezt a teljesen tves jogalkoti megkzeltst rvid id mltn tvette a
kzponti jogalkots is, s az egyes szablysrtsekrl szl j rendeletben maga
is megteremtette a szeszesital kzterleten trtn fogyasztsnak szablysrtsi
tnyllst azzal, hogy aki (egyebek kztt) az erre vonatkoz trvnyben,
kormnyrendeletben, illetleg nkormnyzati rendeletben meghatrozott tilalmat
megszegi, ... tvenezer forintig terjed pnzbrsggal sjthat. /218/1999.
(XII.28.) 12. / Aminek a lert szemlleti hibn tl tovbbi baja, hogy
tbbszrsen alkotmnysrt: egyszer azrt, mert nkormnyzatnak trvnyinl
alacsonyabb szinten rendeletalkotsra ad felhatalmazst; msodszor azrt, mert
az Sztv. szerint Az nkormnyzati rendelet harmincezer forintban llapthatja
meg a pnzbrsg legmagasabb sszegt. E kollziban rldve trte is a fejt a
Tvrosi

hivatal,

hogy

akkor

mit

tegyen

az

addig

10.000

Ft-os

brsgmaximummal. Aztn megoldotta a dilemmt azzal, hogy a forrsra utalssal


tvette az 50.000 Ft-os ttelt, az elterjeszt szerint ugyanis "A mdostst
indokolja a kzterleti italfogyaszts elleni lehet legszigorbb fellps
szksgessge." Arrl az elterjesztst kszt aljegyz vagy nem tudott, vagy

54

figyelmen kvl hagyta, hogy "a lehet legszigorbb fellps" kulcseleme (errl
mg lesz sz) nem a bntets nagysga, hanem bekvetkezsnek valsznsge.
A trtnetnek csak egy megnyugtat eleme ltszik lenni: Tvrosban e
tnylls alapjn a feljelentsek szma vente kevesebb tnl, a vgrehajtott
bntetsek szma nulla. Friss jsghr szerint csak a nyugati tri aluljrban
nyolcvanra tehet szm hajlktalan l. Nyilvn nem mlnaszrpn. Szerencsre
ha mr segteni nem tudnak rajtuk a hatsgok legalbb nem vegzljk ket
megfontolatlan szablysrtsi tnylladkokkal.
Ez valban megnyugtat, de a jogszablyok rvnyeslsrl szl fejezet
majd azrt megmutatja, hogy az ennyire eltvesztett szablyozs mg akkor sem
olyan rtalmatlan dolog, ha vgrehajtst senki nem gondolja komolyan, s nem
is tesz rte semmit. Ugyanis pp ezltal ronglja az egsz jogrendszer tekintlyt.
Mg egy tanulsggal szolgl "A szeszesital-fogyaszts kzterleten val
korltozsrl" szl rendelet. Amikor az nkormnyzatok felfedeznek egy
kzponti szablyozssal nem rintett helyi kzgyet, s azt elkezdik a maguk
mdjn szablyozni, ez pp a szablyozs tnye ltal, gyakran pedig az alacsony
sznvonal, az Alkotmnybrsgot srn foglalkoztat helyi szablyozs ltal
olyan jelentsgre tesz szert, hogy az illet jogtrgyat a kzponti jogalkots is
felfedezi magnak, s szablyozni kezdi. gy azutn az nkormnyzatok
originrius szablyozsi lehetsgei egyre sszbb szorulnak.
Nem gy a derivatv szablyozs ktelezettsge! Hiszen ahogy a kzponti
jogalkots tematikja kiterjeszkedik, gy halmozza el az nkormnyzatokat
szablyozsi feladatokkal. Vagy a szubszidiarits elve alapjn trekszik
mozgsteret hagyni a helyi jogalkotsnak (pl. megllapthatja a helyi adk fajtit
s mrtkt, a mentessgek s kedvezmnyek feltteleit; vagy megllapthatja a
szocilis elltsok feltteleit, mdjt, az alapelltst meghalad fajtit; stb.), vagy
egyszeren nmagt akarja mentesteni a rszletszablyok megalkotsnak s a
szablyokbl ered ktelezettsgek terhe all, ezrt alkot n. "keretszablyokat",
melyek mint nevk is mutatja: resek funkcijuk pedig gyakran csak
szimbolikus
(Lsd pldul a sportrl szl 2000. vi CXLV. tv. 5960. -ban
meghatrozott nkormnyzati feladatokat s ehhez a 61. (4) bekezdsben

55

rdekes mdon a "Trsgi feladatok" cm alatt /?!/- a helyi nkormnyzatok


rendeletalkotsi ktelezettsgt, melyre az egyetlen normatv elrsa az, hogy
rendeletben hatrozza meg a "kltsgvetsbl sportra fordthat sszeget".
Nan!)

Honnan eredhet a felhatalmazs s honnan nem?


Arrl mr rszletesen szltam, hogy az nkormnyzat eredeti jogalkotsra
felhatalmazottsga, ha nem is a termszetjogbl, legkevesebb az Alkotmnybl
ered. De melyik jogforrs adhat szrmazkos rendeletalkotsra felhatalmazst?
A Jogalkotsrl szl trvny hatlyos szvege alapjn a krds tnyszer
megvlaszolsa egyszer: "Az nkormnyzat rendeletet ad ki a) trvny,
trvnyerej rendelet felhatalmazsa alapjn". /10. / teht a felhatalmaz a
jogllamban kizrlag az Orszggyls lehet, hiszen a trvnyerej rendelet ltal
adott felhatalmazs (ha van mg ilyen egyltaln a hatlyos jogban) egy nem
jogllami mlt rksge.
A Jat. idzett passzusa azonban nemrg mg ezzel a szveggel volt hatlyos:
"Az nkormnyzat rendeletet ad ki a) trvny, trvnyerej rendelet vagy
kormnyrendelet felhatalmazsa alapjn". Az Alkotmnybrsg azonban ebbl a
felsorolsbl a 257/B/1999 szm gyben hozott 1/2001. (I. 17.) AB
hatrozatban a "vagy kormnyrendelet" szvegrszt trlte. Mirt is talltk
alaptrvnynkkel ellenttesnek az alkotmnybrk az nkormnyzatok rendeleti
felhatalmazst a jogalkotsra? Mieltt a hatrozat indoklsbl idznk, lssunk
egy konkrt pldt arra, hogy hov vezethet az, ha a felhatalmazs joga sztoszlik
a trvnyhoz s a vgrehajt hatalmi gak kztt.
Az ptett krnyezet alaktsrl s vdelmrl szl 1997. vi LXXVIII. tv. az
nkormnyzatokat arra hatalmazta fl, hogy "az pts rendjt a helyi
sajtossgoknak megfelelen" nkormnyzati rendelettel kiadott "helyi ptsi
szablyzat"-ban llaptsa meg. /7. (3) c) s 2. 10./
Ezt kveten, mg 1997-ben, a Kormny arra adott felhatalmazst az
nkormnyzatoknak, hogy az ptkezsekkel szemben tmasztott bizonyos
kvetelmnyektl (amelyek az ptkezsekkel egyidejleg megvalstand
parkolhelyek szmra s kialaktsra vonatkoznak) "helyi nkormnyzati
parkolsi rendelet"-ben eltr szablyokat llaptsanak meg, s ezzel kapcsolatban
az pttetkkel szemben feltteleket tmaszthatnak. /253/1997. (XII. 20.) Korm. r.
42. (10)(11)/ Ezzel a rendelettel nemcsak az a baj, hogy nem felel meg a Jat. 18.
(3) bekezdsben foglalt kvetelmnyeknek ("Az azonos vagy hasonl

56

letviszonyokat ltalban ugyanabban a jogszablyban, illetleg azonos vagy


hasonl mdon kell szablyozni."), hanem az, hogy olyan tartalm felhatalmazst
adott a Kormny az nkormnyzatoknak, amely nem kvetkezik az ptsi trvny
ltal a Kormnynak, illetve az nkormnyzatoknak adott felhatalmazsbl. A
Kormny ugyanis csak arra kapott felhatalmazst, hogy "a teleplsrendezssel s
az ptmnyekkel kapcsolatos orszgos szakmai kvetelmnyeket s azoktl helyi
ptsi szablyzatban val eltrs lehetsgt rendelettel llaptsa meg." /62.
(1) g)/ Az nkormnyzat pedig arra miknt mr idztem , hogy "az pts
rendjt a helyi sajtossgoknak megfelelen" szablyozza. Ebbl pedig nem
kvetkezik, hogy az nkormnyzat az engedlyezsi eljrsban az pts rendjn
kvli szablyokat s feltteleket llaptson meg, amire viszont a kormnyrendelet
mgis felhatalmazta: arra az esetre, ha a szksges parkolhelyek a telken bell
nem megpthetk ("Ilyen esetben a vrakozhelyek (parkolk) megptse,
tovbb azok hasznlata s fenntartsa a parkolsi rendeletben rgztett
felttelekhez kthetk". /253/1997. (XII. 20.) Korm. r. 42. (11)/)
Ennek a Kormnytl ered s parttalan felhatalmazsnak az lett az eredmnye,
hogy az nkormnyzatok olyan "parkolsi rendelet"-eket alkottak, melyekben a
tervezett ptkezs vagy a funkcivlts engedlyezst ha a szksges
parkolhelyek kialaktsa nem volt lehetsges olyan felttelhez ktttk, hogy az
pttet "parkolhely megvltsi dj"-knt nem csekly sszeget fizessen be az
nkormnyzat "parkolsi alap"-jba. Ezzel nem is volna baj, ha az nkormnyzat e
befizets ellenben a trvnyes szm parkolhelyet a trvnyes hatridre sajt
kltsgre (nyilvn a "parkolsi alap" felhasznlsval) megpten. Az
nkormnyzatok azonban rendeleteikben nem vllalnak erre ktelezettsget,
hanem csak azt grik, hogy a befizetseket a "parkolsi alap"-ban tartjk, melybl
majd parkolhelyeket ltestenek (de hogy hol, mikor s hnyat, arrl nem esik
sz). De ha van is nkormnyzat (miknt mindjrt sz lesz rla), mely rendeletben
gretet tesz a szksges szm parkolhely hatridre trtn megptsre,
annak teljestse senki ltal soha nem lesz kiknyszerthet, mert az pttet a
megvltsi djrt (amelynek sszege millis nagysgrend is lehet
parkolhelyenknt) cserbe nem lesz jogosult valamely megptend parkolhely
hasznlatra, hanem kizrlag az ptsi (hasznlatbavteli) engedlyt kapja
ellenszolgltatsul.
A fentiekbl knnyen belthat, hogy az ilyen tartalm nkormnyzati
rendeletek alkotmnyellenesek, mert 1. ltaluk nem teljeslnek a meghatrozott
ptsi s krnyezetvdelmi kvetelmnyek, 2. az nkormnyzatok jogosulatlanul
igazgatsi eljrsi djat szednek, hiszen a befizetsek egyetlen ellenttelezse az
ptsi (hasznlatbavteli) engedly. Mrpedig igazgatsi eljrsi djat (illetket)
csak trvny llapthat meg. 3. Azok a szerzdsek, amelyeket az nkormnyzatok
az pttetkre knyszertenek, uzsors szerzdsek, mert a konkrt jogviszonyban
a befizetsrt semmifle ellenttelezs nem trtnik (az grt parkolhely ugyanis
nem a befizetvel, hanem a "kzsggel" szemben vllalt ktelezettsg).
Hogy mi a sorsuk Tvrosban az vek sorn szzmillis nagysgrendet elrt
megvltsi djaknak, arrl mg lesz sz. Annyit megellegezek: parkolhely egy
sem plt bellk, ami nyilvnvalan ellenkezik az ptett s termszeti krnyezet
vdelmnek cljaival.

E lert visszssgok arra ksztettek, hogy megvizsgljam: alkotmnyosan


adta-e a Jogalkotsrl szl trvny a felhatalmazst a Kormnynak, hogy az az
nkormnyzatok rszre rendeletalkotsra jogot vagy ktelezettsget llaptson

57

meg. Arra a kvetkeztetsre jutottam, hogy a Jat. kollziban ll az tv. azon


passzusval, mely szerint "A kpvisel-testlet a trvny ltal nem szablyozott
helyi trsadalmi viszonyok rendezsre, tovbb trvny felhatalmazsa alapjn,
annak vgrehajtsra nkormnyzati rendeletet alkot" /16. (1)/, s ez srti a
jogbiztonsgot. Ugyanis a Kormny

e felhatalmazssal lve nemcsak az

Orszggyls hatskrt vonja el, hanem a szablyozs mikntjnek elrsval


korltozhatja az nkormnyzatok hatskrt is, vagy pp ellenkezleg, olyan
hatskrt adhat nekik (mint az imnt lert eset is mutatja), amilyent a trvnyhoz
nem kvnt megadni.
Az

Alkotmnybrsg

egyetrtett

indtvnyom

lnyegvel,

megsemmistette a "vagy kormnyrendelet" szvegrszt a Jogalkotsrl szl


trvnyben. Indoklsa szerint "a jogllamisg elvbl nem kvetkezik, hogy az
azonos szint jogszablyok kztti normakollzi kizrt", pusztn emiatt az
alkotmnyellenessg nem llapthat meg (br a trvnyhoznak a kollzit
kerlnie kell), de az nkormnyzatok szablyozsi joga olyan alapjog, amelyet
csak trvny korltozhat. "Az alapjogok szablyozsa elssorban a Kormnnyal
s

az

llamigazgatssal

szemben

nyjt

alkotmnyos

garancit

az

nkormnyzatok szmra. () Nyilvnval ezrt az is, hogy ez a biztostk


enyszne el akkor, ha a Kormny rendelete is helyi rendeletalkotsra
felhatalmaz (ktelez) rendelkezseket tartalmazhatna."
Egyrtelm vlaszt kaptunk teht a feltett krdsre: A felhatalmazs a
rendeletalkotsra kizrlag s kzvetlenl az Orszggylstl eredhet.
Jelenleg mintegy tucatnyi rendelet van, amely nkormnyzati rendeletalkotsra
ad most mr kimondottan alkotmnysrt mdon felhatalmazst. (Ezek a
hatskri jegyzkekbl viszonylag knnyen, br nem biztos, hogy teljes kren
kigyjthetk.) Kzttk van egy olyan kormnyrendelet is, melyet
(figyelmetlensgbl?) mr az Alkotmnybrsg hatrozatnak kzzttele utn
lptettek hatlyba /12/2001. (I. 31.) Korm. r. 23. (2)/; vannak tovbb miniszteri
rendeletek, melyekre nzve mg a Jat. sem tette lehetv, hogy az
nkormnyzatoknak felhatalmazst vagy ktelezettsget adjon rendeletalkotsra.
(Taln nem vletlen, s aligha szakthat el a legutbbi idk politikatrtnettl,
hogy ezek kibocsti a fldmvelsgy s a krnyezetvdelem miniszterei voltak.)
Ezek kztt a kedvencem a 9/1998. (IV. 3.) KTM rendelet "az nkormnyzati
fptszi tevkenysg elltsnak rszletes szakmai szablyairl s feltteleirl",
mely a 6. -ban gy rendelkezik:
(4) A teleplsi fptsz illetkessgi terlett rinten helyi rendeletben
meghatrozott mdon

58

a) a feladat- s hatskrt rint rszletekre vonatkozan tjkoztatst ad a


teleplsi nkormnyzatnak az egyedi hatsgi gyekben kialaktand
vlemnyhez,
b) kzremkdik a telepls jellemz szerkezett s a teleplskpet
befolysol, illetve meghatroz egyedi ptmnyekkel sszefgg a hatsgi
dntst megelz egyeztetsi eljrsban,
c) szakmai tancsadst nyjt az pttetk s a tervezk szmra."
Ebben az a szp, hogy az nkormnyzat a sajt hivatalnak alkalmazottjra
nzve rendeletben kellene adjon munkltati utastst, felrgva minden
normaalkotsi hagyomnyt s hierarchit, mely szerint a kvetkez menetben kell
eljutni a fptsz feladatainak konkrt meghatrozsig: az nkormnyzat
szervezeti s mkdsi szablyzata (rendelet), a polgrmesteri hivatal gyrendje
(hatrozat), a polgrmester irnyti hatskrben megfogalmazott elvrsai, a
fptsz munkakri lersa (munkltati dnts), a jegyz konkrt utastsai.
De ne higgyk, hogy a KTM itt megllt a magyar jogrendszer fellrsban! Az
1. (2) bekezdsben mg az Orszggylsnek is jogalkotsra (st annak
szubdeleglsra) adott felhatalmazst, amikor ezt rta: "Egyes helyi
nkormnyzati feladat- s hatskr gyakorlst trvny vagy trvny alapjn
kormnyrendelet nkormnyzati fptsz kzremkdshez ktheti."
me, itt a nyl viszi a puskt!

A felhatalmazs tmjn bell maradva rdekes krdst vet fel az tv. a


fvrosi kzgyls s a kerleti kpvisel-testletek rendeletalkotsnak
szablyozsi mdjval. Eszerint "(1) Trvny hatrozza meg, hogy rendelkezsei
vgrehajtsra a kzgyls, illetve a kerleti kpvisel-testlet alkothat
rendeletet. (2) A kzgyls feladatkrben alkotott rendelete vgrehajtsa
rdekben felhatalmazst adhat kerleti kpvisel-testletnek rendeletalkotsra.
Az e trgykrben alkotott kerleti rendelet nem terjeszkedhet tl a fvrosi
kzgyls rendeletben foglalt felhatalmazson. A kerleti kpvisel-testlet
rendelete nem lehet ellenttes a kzgyls rendeletvel." /65/A. /
Nincs-e itt is sz kollzirl? Hiszen itt mr nem is kormnyrendelet, hanem
a Fvros szerepel felhatalmazknt. s nem srti-e ez a szably a szubdelegls
elvi erej tilalmt?
Ez

kivteles

szablyozs

fvros

klnleges,

ktszint

nkormnyzatisgbl addik. A trvnyalkot clja rthet s helyes: amikor


kifejezetten a fvroshoz telept egy feladatot, nem akarja meghatrozni a
vgrehajts mdjt, hanem tiszteletben tartva a fvros nkormnyzatisgt,
rbzza, hogy a feladatot megtartja magnak, vagy a kerletekkel kzsen vgzi.
A kzigazgatsi szerv a feladatt csak hatskr birtokban tudja elltni. A
hatskr magban foglalja a feladathoz kapcsold szablyozsi s dntsi

59

jogokat is. (Fogarasi 1995. 5960.) A fvros teht, amikor a feladatot megosztja
a kerletekkel, ezzel az aktussal a feladathoz mrt szablyozs jogt is tadja.
(Erre plda a kzterlet-hasznlat s a kzterleti parkols ktszint
szablyozsa.)
Az elbbiekbl az kvetkezik, hogy a kerleti rendelet nem azrt nem lehet
ellenttes a fvrosi rendelettel, mert az ennl alacsonyabb szint jogszably
volna. A fvrosi s a kerleti rendelet kztti hierarchikus viszonyt kizrja, hogy
mindkett a kapott nkormnyzati feladatkrhz kapcsold szablyozst vgez.
A szablyozs joga az Alkotmny szerint alapjog, az nkormnyzatok alapjogai
egyenlk, ktelezettsgeik (feladataik) viszont klnbzek lehetnek. /43. (1),
44/A. (1) a)/ Arrl van sz, hogy a fvros a feladat tadsakor a hozz tapad
szablyozsi hatskrt is a kerletre ruhzta, a megtartott feladatrszhez tartozt
viszont megtartotta.
A jogszablyok hierarchikus rendszere nem valamifle tekintlyt fejez ki,
hogy minl feljebb van a jogalkot, annl tekintlyesebb volna, hanem a jogok s
ktelessgek, illetve a trsadalom struktrjnak szablyozsi szintjeit. Az
Alkotmny az alapvet jogokat s ktelessgeket, ezek biztostsra a trsadalmi
intzmnyek alapstruktrjt hatrozza meg. A trvnyek az alapvet jogok s
ktelezettsgek rvnyeslsnek kereteit, az ezek rdekben mkdtetett
trsadalmi nagyrendszerek (pl.

kormnyzs,

igazsgszolgltats,

oktats,

trsadalombiztosts) struktrjt s alapvet mkdsi szablyait llaptjk meg.


A Kormny s a kormnytagok rendeletei a trvnyekben, illetve a Kormny
rendeleteiben meghatrozott feladatkrkben, a trvnyek vgrehajtsra
tartalmaznak szablyokat, meghatrozzk az intzmnyek mkdsnek rendjt.
Vgl a helyi nkormnyzatok feladatkrkben, a helyi sajtossgoknak
megfelel rszletes szablyok megalkotsra kaphatnak felhatalmazst. Ebben
pedig a fvros s a kerletek kztt nincs olyan fogalmi klnbsg, amibl
hierarchikus viszonyra lehetne kvetkeztetni.
Ha teht a kerleti rendelet a fvrosival ellenttbe kerlt, akkor nem
hierarchit srtett meg, hanem feladat- vagy hatskrt lpte tl. /V. 44/1992.
(VII. 23.) AB hatrozat./ Ebbl viszont az kvetkezik, hogy nem pontos a trvny
szhasznlata, hiszen nem "felhatalmazst adhat" a fvros a kerletnek, hanem

60

hatskrt ruhz t, s a flrertsek elkerlsre ekknt is kellene nevezni. s


nem ellenttes szablyozs lehetsge ll fenn a kerlet rszrl, hanem
hatskrnek tllpse. Ezrt kollzi esetn nem alkotmnyossgi, hanem
hatskri vizsglatot kell vgezni, ami az Abt. 1. f) pontja alapjn tartozik az
Alkotmnybrsg hatskrbe. A kerleti rendeleteknek pedig bevezet
rszkben nem a fvrosi rendeletet kellene felhatalmaz jogszablyknt
megjellnik, hanem a trvnyt, amelynek felhatalmazsa alapjn, a trvny s a
Fvros rendeletnek "keretei kztt" alkotjk meg a kerletek sajt rendeletket.
Ugyanis csak ez fejezi ki a fvrosi s a kerleti nkormnyzatok valsgos jogi
helyeztt: az egyenrangsgot.
Ehhez kapcsoldan meg kell vizsglni az tv.-nek mg egy szakaszt:
Az tv. a 67. -ban a fvros s a kerletek llamigazgatsi tevkenysgnek
sszehangolsa s hatkonysga rdekben 1994-ig gy rendelkezett, hogy "A
fvros sajt helyzetre figyelemmel kormnyrendelet egyes llamigazgatsi
hatsgi gyeket a fvrosi kerleti polgrmester helyett a fpolgrmester
hatskrbe

utalhat.

(3)

fvrosi

kerleti

kpvisel-testletek

megllapodhatnak abban, hogy egyes llamigazgatsi hatsgi gyfajtkat tbb


kerletre, illetleg a fvros egszre kiterjed trsulsban ltnak el." Ami
rendjn val is, hiszen llamigazgatsi gyben a Kormny adhat feladatot az
nkormnyzatoknak, s rendes dolog tle, hogy megengedi az egyttmkdsben
val megllapodst az nkormnyzatok kztt.
Csakhogy 1994-ben e szablyok (egyb, itt nem szmba jv mdosulsok
mellett) kiegszltek a kvetkezkkel: "(3) Trvny vagy kormnyrendelet
felhatalmazsa alapjn a kzgyls rendeletben tbb kerletre, illetleg a
fvros egszre kiterjed trsuls ltrehozst ktelezv teheti egyes
llamigazgatsi hatsgi gyfajtk intzsre; elrendelheti egyes hivatali
szolgltatsok (pl. gyflszolglati irodk, egymenetes s rvidtett hatridej
gyintzs) egysges s sszehangolt elltst."
Teht a Kormny a trvnyhozs tjn mr az tv.-ben is lehetsget
szerzett arra, hogy nkormnyzati rendeletalkotsra felhatalmazst adhasson, s
megszabhassa tartalmnak kereteit. Ezltal mr az tv.-n bell keletkezett ahhoz
hasonl kollzi, amilyent az Alkotmnybrsg az tv. s a Jat. kztt kiiktatott.

61

St a magyar nkormnyzati rendszer alapelveivel szembehaladva ez a mdosts


behozta az nkormnyzati rendszerbe a hierarchikus viszonyok els elemt, ami
srti az nkormnyzatok alapjogi egyenlsgnek elvt, hiszen az nll
szablyozs s igazgats joga alapjog. /Alkotmny 43. (1), 44/A. (1) a)/ Taln
indtvnyozni kellene ennek a passzusnak a megsemmistst is.

Egy kis kitr


Noha e fejezethez mr nem tartozik szorosan, mgsem hagyhatom elvarratlanul
azt a fonalat, melyet a parkolhely-megvltsi djakrl szl nkormnyzati
rendeletek vlelmezett alkotmnysrtsrl rva vettem fel.
Miutn az Alkotmnybrsg az imnt lertak szerint ltalban megfosztotta a
Kormnyt az nkormnyzati rendeletalkotsra felhatalmazs jogtl,
meglepetsemre egy konkrt parkolhely-megvltsi djrl szl rendelet (melyet
precedensteremts rdekben tmadtam) mgis killta az alkotmnyossg vagy
csak az Alkotmnybrsg? prbjt.
Az AB ugyanis elegendnek tallta a megtmadott rendeletnek /25/1997. (VII.
3.) zalaegerszegi r./ az eljrs kzben trtnt olyan mdostst, melyben az
nkormnyzat mr nem csak arra vllalt ktelezettsget, hogy a djakat elklnti,
s majd nem msra, mint parkolhelyekre klti, hanem az pttetvel kttt
szerzdsben arra ktelezi magt, hogy "a szksges szm vrakozhely
kzlekedsi terleten trtn kiptst legksbb a szerzds megktstl
szmtott legfeljebb 1 ven bell, parkolhzban trtn kipts esetn legfeljebb
5 ven bell kteles biztostani". Ezek (az idzett kormnyrendelet tartalmhoz
igazod) ktelezettsgek vlemnyem szerint sem egy, sem t v mlva nem
lesznek szmon krhetk s kiknyszerthetk. Hiszen a konkrt pttet tovbbra
sem nyert semmifle konkrt parkolhelyhez fzd jogot, teht nincs peresthet
ignye. (Hiszen ha felteszem, hogy a klnbz pttetkkel kttt
szerzdsekben sszesen vllalt 99 helyett megplt 5 parkolhely, akkor a
konkrt pttet ltal befizetett sszeg a megplt 5 parkolhelybe van-e Kmves
Kelemenn hamvaknt beptve, vagy elszllt a nem megplt 94-gyel a kdbe?) A
kzigazgatsi hivatal vezetje ugyan szlelheti s szrevtelezheti majd t v
elteltvel a trvnysrtst, de parkolhelyek megpttetsre semmifle eszkze
nem lesz, hiszen miknt volna elmarasztalhat egy tbb mint t vvel korbbi
aktusrt egy j vlasztssal legitimlt j nkormnyzat? s ha elmarasztalhat
volna is, de miknt volna knyszerthet? A kzigazgatsi hivatal nem indthat az
nkormnyzat ellen polgri pert, melynek vgn ktelezst tartalmaz tlet
llhatna.
A konkrt tapasztalatok pontosan a borltsomat igazoljk:
Tvros nkormnyzata 1996-ban kt terleti kategriban parkolhelyenknt
500.000, illetve 300.000 Ft-ban llaptotta meg a megvltsi djat. Noha a rendelet
e djak venknti inflcikvet mdostst rta el, ez 2000-ig nem trtnt meg.
Mivel a djak ellen a jellemzen tettrben kialaktand j laksok ptteti

62

berzenkedtek, ezekre 1999 mrciustl a Vrosfejlesztsi Bizottsg "egyedi


elbrls alapjn" kedvezmnyt adhat. (Az elbrls szempontjait, a kedvezmny
mrtkt a rendelet nem hatrozta meg. A bizottsg korltlan diszkrecionlis joggal
trtn alkotmnyellenes felhatalmazsa ellen, tbb ms esethez hasonlan, a
kzigazgatsi hivatal mig nem tett szrevtelt.)
A kiadott ptsi (kztk tbbnyire funkcivltsi) engedlyek alapjn 1999.
augusztus 31-ig 138,8 milli Ft sszeg megvltsi djra kttt a hivatal
szerzdst, ami kb. 300 parkolhely megptsnek ktelezettsgt jelenti. Ez mai
ron parkolhzban legkevesebb 1 millird Ft nkormnyzati forrs beruhzst
ignyelne (mlygarzsban mg tbbet). Taln a rendelet jogi hibjnak
(alkotmnyellenessgnek) megsejtse miatt, taln a parkolhelyek ptsre vllalt
ktelezettsg teljestsnek biztosra vehet elmaradsa miatt, vagy az esetleges
perek felperesi pozcibl is vrhat elvesztse miatt a hivatal nem lpett fel
azokkal az pttetkkel szemben, akik nem fizettk meg a djat. Ezrt a 138,8
milli Ft-bl 1999-ig csak 95,4 milli folyt be. Az nkormnyzat viszont ezt az
sszeget sem kezelte elklntve (leszmtva a holt bett): a kltsgvetsi
rendeletekben soha nem szerepelt elklntett cltartalkknt a parkolsi alap,
miknt a passzvk kztt sem szerepel a vllalt beruhzs rtke.
Ebben a helyzetben amikor az nkormnyzat elszr rtkelte a rendelet
hatlyosulst a Kpvisel-testlet nem azt a tanulsgot vonta le, hogy legalbb a
jvre nzve megsznteti a trvnysrt megvltsi djat, hanem azt felemelte, s
behajtsra klnbz biztostkokat keresett. A polgrmester elszr 1,8 milli,
illetve 1,5 milli forintra javasolta felemelni a djakat (2000 jniusban), de ez a
javaslat nem ment t. Majd szeptemberben sem ment t az ismt elterjesztett
javaslat, pedig akkor a polgrmester mr gretet tett annak kivizsglsra, hogy
mirt nem folyt be a djak jelents hnyada, s mit tesz ez ellen a jvben. s majd
csak 2000 novemberben sikerlt elfogadtatni a mdostott, kisebb djemelst
tartalmaz javaslatot (ekkor a djat 1,5 s 1,2 milli Ft-ra emeltk). Viszont nem
kszlt beszmol az grt vizsglatrl ha volt vizsglat egyltaln. (Kln
rdekessge a mdostsnak, hogy szerkesztsi hiba miatt a kt terleti kategria
lersa a szvegbl kiesett, br ettl mg tovbbra is alkalmaztk, mg a kvetkez
mdostssal visszatettk a szvegbe.)
Mivel az emelt sszeg figyelembe vve a tettri laksoknl adhat
kedvezmnyt is, amit ekkor kiterjesztettek a laksmegoszts miatt szksges
parkolhelyek megvltsi djra a vllalt ktelezettsgnek mg mindig csak
mintegy felre nyjtana fedezetet, azta az nkormnyzat ktelezettsgvllalsnak
fedezetlen rsze tovbb n. Radsul hiba maradt meg a szably a dj
inflcikvet emelsrl, ez mig ismt nem realizldott.
Annak rdekben, hogy a dj befizetse biztosabb legyen, a rendelet gy
mdosult, hogy az ptsi engedly megadshoz kapcsolt szerzdsktsen tl a
hasznlatbavteli engedly megadst a dj befizetsnek igazolshoz ktttk.
Ezzel az nkormnyzat a zsarolsi potenciljt megerstette, hiszen egy hatsgi
engedlyt immr nemcsak egy polgrjogi szerzds megktsvel kapcsolt ssze,
hanem a szerzds teljestst is ezen a mdon trekszik biztostani. (Hogy milyen
eredmnnyel, arra vonatkoz frissebb adatokkal nem rendelkezem.) s a
reklamcik elkerlse rdekben egy ravasz (vagy csak ravaszkod?) passzussal
is kiegsztettk a rendeletet: Ha az "pttet a hasznlatbavteli engedly
kiadstl szmtott t ven bell igazolja, hogy a pnzben megvltott
parkolhelyeket termszetben megptette, a parkolhely megvltsi sszeg
visszajr az pttetnek."
Az nkormnyzat a parkolpts megvltsrl szl rendeletnek cljt gy
hatrozta meg: "A rendelet clja, hogy biztostsa Tvros terletn a

63

gpkocsiforgalom nagysghoz igazod, megfelel szm gpkocsi-trolhely


folyamatos kialaktst" Visszatekintve a rendelet hatlyosulsrl lertakra,
megllapthat az nkormnyzat manifeszt cljnak teljes kudarca. Hogy volt-e,
van-e latens clja ennek a rendeletnek, arra jobb nem is gondolni.

64

65

VI. A RENDELETALKOTS FOLYAMATA

A jogalkots folyamata a kezdemnyezssel indul meg. A kezdemnyezs


nem azonos a rendelettervezet elterjesztsvel, teht kezdemnyezsen itt nem
jogi aktust rtek, hanem csak a jogalkots szksgessgnek a felvetst.
A kezdemnyezssel kapcsolatban el kell dnteni, hogy lehetsges-e s
szksges-e a javasolt jogi szablyozs. Lehetsges akkor, ha trvny azt nem
tiltja, szksges akkor, ha azt trvny elrja, vagy egyb okbl a helyi kzgyek
elltsa ignyli. Meg kell fontolni, hogy a krds normatv szablyozst ignyel-e
vagy inkbb egyedi aktust, esetleg nem jogi normt. A tveds kockzatos, mert
ha odig jut, az Alkotmnybrsg rdemben vizsglja s megsemmisti a
hatrozatot, ha az "olyan szablyozst is tartalmaz, amely az llampolgrok
szles krt rint ltalnos szablyokat foglal magban." /15/1999. (VI. 3.) AB
hatrozat/ Az egyedi vagy normatv aktus mrlegelsekor gyelni kell arra, hogy
a jog ne legyen taktikai eszkz, hanem stratgiai jelleggel, tarts alapja legyen az
egyedi jogviszonyoknak. Kerlni kell a jog tlpolitizltsgt, mert az a jog
hatkonysgt, befogadst rontja, s ez a hats az nkntes jogkvets "szoks"nak gyengtsvel kiterjedhet ms jogszablyokra. Ezrt a jogszably kerlje az
ideologikus elemeket, a politikai deklarcikat, s ltalban is ne szimbolikus,
hanem valdi jogi trgyakkal foglalkozzk. (Kiss 1990)

A folyamat jogi szablyozsa


Magnak a rendeletalkotsi folyamatnak az ttekintse eltt clszer
sszegyjtennk azt a joganyagot, ami erre a tevkenysgre kzvetlenl
vonatkozik.
Az Alkotmny csak az nkormnyzati rendeletalkots gyakorljt nevezi
meg, ez a helyi kpviseltestlet. /44/A. (2)/ Meg kell emlteni, hiszen a
folyamat szempontjbl lnyeges, hogy a helyi kpvisel-testlet "nkormnyzati

66

gyekben nllan szablyoz" /44/A. (1) a)/ amibl kvetkezik, hogy


rendeletnek megalkotsa nem kthet utlagos jvhagyshoz.
A Jat. nagy tartalmi hinyokkal szablyozza a helyi rendeletalkotst, de nem
azrt, mert a hzagok kitltsben az nkormnyzatokra szmt, hanem azrt,
mert ez az elavult jogszably a tancskorszak sokkal kisebb jelentsg
rendeletalkotsra figyelemmel (pontosabban a helyi jogalkots slytalansgt is
kifejez figyelmetlensggel) kszlt. Ennek elrebocstsa utn lssuk most mr,
hogy az j szablyozsig ami ktharmados jellege miatt nehezen kikzdhet
konszenzust ignyel a trvny mirl is szl:
"Jogszablyt akkor kell alkotni, ha a trsadalmi-gazdasgi viszonyok
vltozsa, az llampolgri jogok s ktelessgek rendezse, az rdeksszetkzsek feloldsa azt szksgess teszi." /17. /
"A jogszably megalkotsa eltt a tudomny eredmnyeire tmaszkodva
elemezni kell a szablyozni kvnt trsadalmi-gazdasgi viszonyokat, az
llampolgri

jogok

ktelessgek

rvnyeslst,

az

rdektkzsek

feloldsnak lehetsgt, meg kell vizsglni a szablyozs vrhat hatst s a


vgrehajts feltteleit. Errl a jogalkott tjkoztatni kell." /18. (1)/
"Az llampolgrok kzvetlenl, illetleg kpviseleti szerveik tjn
kzremkdnek az letviszonyaikat rint jogszablyok elksztsben s
megalkotsban." /19. /
"A jogalkalmaz szerveket, a trsadalmi szervezeteket s az rdekkpviseleti
szerveket be kell vonni az olyan jogszablyok tervezetnek elksztsbe, amelyek
az ltaluk kpviselt s vdett rdekeket, illetleg trsadalmi viszonyokat
rintik." /20. /
Az idzett ltalnos rendelkezsek utn a jogalkotsi program alcm
kvetkezik, amely alatt nem tallunk az nkormnyzatokra vonatkoz
rendelkezst,

tervszer

jogalkots

teht

nem

jogi

kvetelmny

az

nkormnyzatokkal szemben. Ez rthet is, hiszen az nkormnyzatok


originrius jogalkotsa elenysz, a felmerl igny ltalban nem tervezhet, a
derivatv jogalkots feladata pedig ktelez esetei mindenkpp, de tbbnyire
alternatv lehetsge is az nkormnyzatokra a kzponti jogalkots
termkeknt, befolysolsi lehetsg nlkl zdul. (Rgen a tancsok ksztettek

67

ugyan rendeletalkotsi programot, de vlelmezem, hogy az ugyanezen okokbl


meglehetsen formlis tevkenysg lehetett.)
A jogforrsokrl nem a Jat.-nak, hanem az Alkotmnynak kellene szlnia, a
Jogalkotsrl szl trvnynek viszont a jogalkotsrl kimertbben kellene
szlnia. Mgpedig gy, hogy abban az nkormnyzati jogalkots sajtossgai
tgondolt helyet kapjanak, s ne gy szablyozzon mr a negyedik
nkormnyzati ciklus idejn is fontos jogalkotsi krdseket, hogy a korbbi
"tancs" sz helybe "rtelemszeren" beillesztettk az "nkormnyzat" szt,
hiszen az nkormnyzatok kzjogi szerepe taln mgis csak ms, mint a
megsznt tancsok, teht nem csak nevezktani a klnbsg. s ne
hinyozzanak alapvet szablyok, s ne legyenek kls s bels ellentmondsok
a szablyozsban.
Emltettem, hogy a Jat. egyltaln nem szl az nkormnyzatokrl a
jogalkotsi programmal kapcsolatban. De nem azt hinyolom, hogy mirt nem
rja el a ksztst (az csak ltszat tervszersget eredmnyezne), hanem azt
hinyolom, hogy a kzponti szervek jogalkotsi programja szmra nem rja el,
hogy az nkormnyzatokat rint szablyozs esetn pl. vgrehajtsi rendelet
megalkotsnak elrsakor milyen mdon kell az nkormnyzatokat
felkszteni

arra,

hogy

feladataikra

megfelel

idben

sznvonalon

felkszlhessenek. Mire gondolok? Amikor nagyobb horderej szablyozs


kszl (pl. szocilis vagy oktatsi trvny), s az nkormnyzatoknak gyors
tempban kell majd elksztenik a vgrehajtsi rendeleteket, mr a trvny
koncepcialkotsnak idszakban foglalkozni kellene azzal, hogy milyen
mdszertani segtsget kapjanak ehhez a munkhoz. Be kellene mutatni azokat a
statisztikai sszefggseket (ehhez adatgyjtemnyeket kellene sszelltani),
amelyek felhasznlhatk a helyi koncepcik elksztshez (pl. npmozgalmi
adatok).

Segdletek,

rendeletmintk

rsra

kirt,

minsget

garantl

plyzatokkal lehetne megelzni a jogalkotsi konjunktra extraprofitjra


lecsap, a minsgre semmit nem ad vllalkozsokat. Fel lehetne hvni elre a
figyelmet arra, hogy milyen tvedsek, netn trvnysrt tletek merlhetnek fel
a szablyozskor. Termszetesen gyelni kell arra, hogy a szerzk ne legyenek

68

fgg helyzetben a jogalkotval, nehogy valamilyen kzponti direktva lefel


kanalizlsnak eszkzv vljon a mdszertani segtsg. Ezrt lehetleg tbb s
fggetlen plyztl nem ksz munkkat kellene krni, hanem a referencikat s
a technolgit (szinopszist) kellene rtkelni.
A trvny az nkormnyzati jogalkotsi eljrst abszolt keretjelleggel
szablyozza, teht egyltaln nem szablyozza, amikor gy szl:
"Az nkormnyzati rendelet elksztsnek, a tervezet trsadalmi vitjnak,
tovbb a rendelet megalkotsnak a szablyait az nkormnyzatokrl szl
trvny s vgrehajtsi rendelete /?!/, valamint az nkormnyzat szervezeti s
mkdsi szablyzata tartalmazza." /42. /
Illetve az idzetben mgis csak van egyetlen egy normatv szably: a
trsadalmi vitt szablyozni kell, teht trsadalmi vitnak lennie kell! Annak a
"trsadalmi vit"-nak, amit az sszes tbbi jogforrsra vonatkozan mr e
szablynak nkormnyzatokra alkalmazsa eltt(!!) deregulltak. /3336. /
Az nkormnyzati rendelet kihirdetsrl a Jat. a 14. -ban rendelkezik: "Az
nkormnyzat rendelett az nkormnyzat hivatalos lapjban, illetleg a helyben
szoksos mdon kell kihirdetni"
Mg egy ktelezettsg terheli az nkormnyzatot e trvny szerint jogalkoti
tevkenysgben: "A jogalkot s a jogalkalmaz szerveknek figyelemmel kell
ksrnik a jogszablyok alkalmazsnak hatst, fel kell trniuk az rvnyre
jutsukat gtl krlmnyeket, s a tapasztalatokat a jogalkotsban is
hasznostani kell." /44. /
A helyi jogalkotsrl nhny szablyt az tv.-ben is tallunk. Megtudjuk,
hogy "A kpvisel-testlet hatskrbl nem ruhzhat t a rendeletalkots" /10.
(1) a)/, dntseit (melyek egyik tpusa a rendeletalkots) nyilvnos lsen s
nylt szavazssal hozza /12. (3), (6)/. A trvny bizonyos gyek trgyalsakor
megengedi, illetve elrja zrt ls tartst, ilyenkor titkos szavazs is tarthat,
ezek az gyek azonban termszetknl fogva s titkosthatsguk miatt sem
lehetnek rendeletalkots trgyai. Teht a rendeletet mindig nylt lsen, nylt
szavazssal kell megalkotni. Az elfogadshoz minstett tbbsg szksges. /15.
(1)/ A polgrmester s a jegyz ltal alrt rendeletet a kpvisel-testlet

69

hivatalos lapjban, illetleg a helyben szoksos az szmsz.-ben meghatrozott


mdon a jegyznek kell kihirdetnie. /16. (2)-(3)/
A fvros s kerletei sajtos kapcsolatra tekintettel klnleges szablyokat
llapt meg az tv., melyben pl. lehetsges, hogy a fvros rendeletben a
teleplstervezsre vonatkozan vlemnyezsi, st egyetrtsi jogot kssn ki
magnak, s meghatrozza a tervezsi folyamatban a klcsns tjkoztats
feltteleit. /63. (3)/ Klnleges eljrs (ktelez vlemnykrs) jellemzi a
fvrosi kltsgvets elksztst is. A fvrosi nkormnyzat s a kerleti
nkormnyzat

ktelesek

klcsnsen

megkldeni

egymsnak

rendelettervezeteiket (aminek nem ltom sok rtelmt, hiszen nincs a szablyok


kzt olyan, mely meghatrozn, hogy a rendelet megalkotsig mennyi idejk
legyen az nkormnyzatoknak az szrevtelezsre). A kerlet kteles a kihirdetett
rendeletet megkldeni a fvrosnak, ha azt nem a hivatalos lapjban hirdettk ki.
A trvnyhozk teht abbl a feltevsbl indultak ki, hogy a fvrosnak van
hivatalos lapja (noha erre vonatkoz elrs nincs), a kerlet hivatalos lapja pedig
(ha van) szksgszeren eljut a fvroshoz. /tv. 65. /
Nhny ms trvnyben is van a helyi jogalkots folyamatt rint
rendelkezs. Ilyenek pldul, amelyek elzetes szakmai vlemnykrst rnak el,
esetleg lakossgi frumok megtartst (kltsgvets, teleplstervezs), a
kltsgvetsi rendelethez kapcsold tovbbi kvetelmny pedig az elzetes
koncepcialkots.
Az idzetteket meghalad minden egyb szablya a helyi jogalkotsnak a
kpvisel-testlet szervezeti s mkdsi szablyzatra tartozik, a kvetkez
kivtelekkel:
Helyi npszavazs (falugyls) eredmnye ktelezheti a kpvisel-testletet
bizonyos tartalm rendelet megalkotsra (termszetesen idertve a mdostst,
hatlyon kvl helyezst is, ami ugyancsak rendeletalkots). Npi kezdemnyezs
ltal is kteles lehet a testlet olyan napirendet trgyalni, ami rendeletalkotst
eredmnyezhet. / tv. 46., 48., 49. / A helyi kisebbsgi nkormnyzat
kezdemnyezse is rendeletalkotsi ktelezettsggel jrhat /102/B. (4)/. A
kzigazgatsi hivatal vezetje s tbb kzponti llamigazgatsi szerv is

70

felhvhatja az nkormnyzatot rendeletalkotsra. Ezek a kezdemnyezsek


azonban a jogalkotsi eljrst valjban mgsem rintik, mert az elterjeszt
ilyenkor is a polgrmester vagy ms, az szmsz.-ben meghatrozott szemly. A
npszavazs vagy npi kezdemnyezs eredmnye, a hivatalvezet felhvsa stb.
ilyenkor az elterjeszts motivcijaknt jelenik meg. Eljrsi szempontbl teht
nincs klnbsg e ktelezettsgek s felhvsok teljestse s akztt, ha egy
kpvisel valamely egyszer llampolgr javaslatt karolja fel s terjeszti a
testlet el rendelettervezet formjban. Csak a kvetkezmnyek lehetnek msok:
a jogalkotsi ktelezettsg elmulasztsa alkotmnybrsgi eljrst, illetve vgs
soron a testlet feloszlatst vonhatja maga utn.
Nhny esetben jogszably meghatrozza, hogy kinek a hatskre a
rendelettervezet elksztse, s kinek a feladata azt elterjeszteni. Az
nkormnyzati

struktrbl

addan

ilyenkor

ksztknt

jegyzt,

elterjesztknt a polgrmestert nevestik. (Pl. 1992. vi XXXVIII. tv. 71. (1) a


kltsgvets ksztsrl, 82. a zrszmadsrl.)
sszeadva a kls s bels szablyokat, amelyeket a jogalkotsi eljrs sorn
be kell tartani, ezek szma, terjedelme igazn nem sok, de azrt ezeket is meg
lehet srteni. Milyen jogorvoslati lehetsg van ilyen esetben? Errl a Jat. gy
rendelkezik:
"Ha a miniszter, a Legfelsbb Brsg elnke, a legfbb gysz, a trsadalmi
szervezet vagy az rdekkpviseleti szerv azt szleli, hogy a jogszably
elksztsre vagy a jogalkotsi eljrsra vonatkoz szablyt megszegtk,
intzkeds vgett a Kormnyhoz fordulhat." /43. /
Ez is egy jogkvlet: a szocialista rendszer ldemokratizmusa nyilvnul meg
ebben a passzusban. A jogszably kszti nem gondoltak arra, hogy a Hazafias
Npfronton kvl mg akadhat trsadalmi szervezet, mely veszi a btorsgot,
hogy

Minisztertancshoz

forduljon

helyi

tancs

rendeletalkotsi

tevkenysgben szlelt szablytalansg miatt; a tbbi felsorolt szerv meg minek


is fordult volna oda csak egy telefon a megfelel helyrl a megfelel helyre, s
a hierarchia automatizmusa mkdsbe lp. s hibk a szocializmusban klnben
sem igen fordulhatnak el, nem vletlen, hogy a Jat. nem ismeri a hibs
jogszablyt, ezrt nem is foglalkozik a hibk kijavtsa leglis feltteleinek

71

megteremtsvel. Ma meg klnsen minek fordulna brki a Kormnyhoz noha


sok oka lehetne r, hiszen hromezer nkormnyzat alkotja venknt egyenknt is
tucatjval a rendeleteket, s nem mindig tartjk be az eljrsi szablyokat ,
hiszen a Kormny nem tehet mst, mint a Kzigazgatsi Hivatalhoz kldheti az
gyet, az meg tehetetlenl szttrja a kezt, mert a jogalkotsi eljrsban
elkvetett hibt utlag nem lehet orvosolni, a rendes brsg a helyi rendeletre
akkor sincs befolyssal, ha esetleg egy perben megllaptan is a jogsrtst, az
Alkotmnybrsghoz pedig ugyancsak hiba fordulna brki is, az ugyanis
kimondta, hogy eljrsi hiba (amennyiben nem olyan sly, hogy semmissgi
oknak tekinthet, mint amilyen pl. a ktelez egyeztets a teleplsfejlesztsi
tervek megalkotsakor, vagy ha hinyzott a hatrozatkpessg, esetleg az
elgsges szavazat) nem okozza a jogszably alkotmnyellenessgt. /14/1992.
(III. 3.) AB hatrozat/ Ezzel a kr bezrult, gy pldul az rdekelt trsadalmi
szerv, ha vlemnyre nem voltak kvncsiak a jogalkotk, hiba is keresn jogi
ton srelme orvoslst.

Jogalkotsi folyamat a gyakorlatban


Tvros nkormnyzata a Szervezeti s mkdsi szablyzatrl szl
rendeletben /15/1999. (VI. 4.) r./ szablyozta jogalkotst is, de lnyegben
csak az tv.-t ismtli, kivve azt az elrst, mely szerint "Csak az elzetesen
kikldtt, rsban elterjesztett rendelettervezet trgyalhat." /38. (4), s ld.
mg 9. (4)/ Ez az elv mgis srl azltal, hogy a mdost indtvnyok
berkezsre

mdjra

nem

alkottak

hatrozati

formt

ignyl

elterjesztsektl eltr, garancilis szablyokat, gy teht a trgyals kzben,


szban is lehet mdostst indtvnyozni, amely ha az elterjeszt befogadja
az elterjeszts rsze lesz; ha pedig nem fogadja be, akkor a vgszavazst
megelzen az elhangzs sorrendjben kell szavazni rla. Ez a rgtnzhetsg
nemcsak koherenciazavarokat idz el nem is oly ritkn, hanem gyrendi
jtkteret ad a Tvrost kormnyz mindenkori tbbsgnek: fontos szablyozsi

72

elemek az utols pillanatig eltitkolhatk az ellenzk ell, ha azokat befogadott


mdostsknt teszik az elterjeszts rszv.
"Az elterjesztsben meg kell indokolni a jogalkots okt, szksgessgt, a
szablyozni kvnt trsadalmi viszonyok, illetve magatartsok krt s a
jogszably

hatsait."

tartalmi kvetelmnyeknek az

elterjesztk a

legklnbzbb fokon felelnek meg. Az egyetlen valdi kvetelmny: a testlet a


rendeletet fogadja el! A legtbb esetben a rendeletalkots oka a trvnyi
ktelezettsg. Ha a tma klnsebben nem tpolitizlt, akkor a hivatal trgykr
szerint illetkes szervezeti egysgnek vezetje kszti el a tervezetet. Ha j s
aktv a feladatkrben illetkes bizottsggal a munkakapcsolata, akkor a tervezet
elksztsben

relis

egyttmkds

valsulhat

meg

(pl.

Tvrosban

folyamatosan ez jellemezte a szocilis terletet, ahol a szakmai s a politikai


kvetelmnyek slya elgg kiegyenslyozott ahhoz, hogy ez a jogalkotsban is
kiegyenslyozott kapcsolatokat engedjen meg). Kisebb jelentsg s inkbb
szakmai rdekeket rint rendeleteket, leginkbb pedig a jogszably ltal induklt
s csak egy kimenetelnek mondhat mdostsokat a trgykr szerint illetkes
szervezeti egysg vezetje vagy a jegyzi referens ltalban nllan elkszt, s
a szksges vezeti, bizottsgi megmrettets s a jogi ellenjegyzs utn kerlhet
a testlet el (pl. kzszolglati jogviszonyt rint ktelez szablyozsok).
tpolitizltabb jogtrgyak esetn kt tipikus szlssg figyelhet meg. Egyik
esetben a politika teljesen vagy tlnyomrszt maghoz vonja a feladatot, aminek
elvgzsre vagy a terletrt felels alpolgrmester, gyakrabban a megfelel
lland bizottsg vllalkozik, vagy a testlet ideiglenes bizottsgot kld ki. (gy
mkdtt pldul az els ciklusban a Laksgyi Ad Hoc Bizottsg, mely Tvros
katasztroflis

sznvonal

els

laksrendelett

ksztette,

mig

hat

kvetkezmnyekkel, ugyancsak kpviselkbl ll munkacsoport dolgozott 1993ban a kzterlet-hasznlat szablyozsnak elksztsn). Jellemzen a politika
lelsben kszlnek a vagyongazdlkodsrl, a laksok s helyisgek brletrl,
elidegentsrl szl rendeletek, a szervezeti s mkdsi szablyzat. E
tmkban az rdekeltsget a teleplspolitikai jelentsgen tl a megszerezhet
befolys

is

motivlja

(a

vagyonfelgyelet

mindig

kapsabb

volt

az

oktatsfelgyeletnl). A msik szlssg az, amikor a msklnben politikai

73

rdek gyet a politika eltolja magtl, mert tisztban van azzal, hogy az adott
feladat

az

nkormnyzat

jogi

pnzgyi

eszkzeivel

gyakorlatilag

megoldhatatlan, ezrt a megoldst a szakmtl vrja s srgeti anlkl, hogy "a


fcsaps irnyt", a relisan megfogalmazhat kiemelt clokat s a hozzjuk
rendelhet eszkzket meghatrozn (pl. kzterletek rendje).
Ritkn, de elfordulnak egyni kpviseli kezdemnyezsek, ezek ltalban
marginalizldott (frakcin kvli) kpviselktl erednek, mert a frakcitagok az
ilyen trekvseiket a kialakult struktrba kanalizljk. Ezek a ritka egyni
akcik ltalban nem kapnak tmogatst, szakmailag sem megfelelk.
Szablyozsi trgyukat a kzvetlen rdekeltsg (pl. szmsz.-ben meghatrozott
kpviseli jogok) vagy a htkznapisg jellemzi (pl. ebtarts, kzterletek rendje,
parkols).
Meg kell mg emlteni az nkormnyzaton kvli szereplktl indul
kezdemnyezseket. Ezek vagy j rendelet megalkotsra irnyulnak, vagy az
nkormnyzat ltal alkotott jog mdostsra.
A kls kezdemnyezsek ltalban helyi szablyozsi terv elksztsre
irnyulnak, ugyanis a beruhzk csak ennek elkszlte utn nyjthatjk be ptsi
engedly irnti krelmket. Mivel e tervek elksztse nem csekly sszeget
ignyel, az a jellemz, hogy nem az nkormnyzat a kezdemnyez s
finanszroz, hanem a beruhz. Ennek persze megvan a kvetkezmnye: az "aki
fizet, az rendeli a muzsikt" elv alapjn a beruhznak befolysa van a
szablyozsi terv tartalmra, s nyilvnvalan olyan fog kszlni, amelybe az
elkpzelsei belefrnek.
Ugyancsak kls kezdemnyezst induklhat egy meglv (ltalban friss)
rendelet mdostsra a szablyozssal val elgedetlensg. A kellen szles kr
s nagysg elgedetlensg akr mozgalomm is szervezheti a lakossgot (gy jtt
ltre pldul a lakselidegentsek idejn a tilalmi lista ellen s a vteli jogrt
kzd Laksbrlk Egyeslete). A kollektv vagy az elgsgesen nagy egyni
elgedetlensg kifejezse tbbnyire puht a szablyozs szigorn: pldul az
eredetileg csak helyi lakos tulajdonban lv gpkocsi rszre ingyenes parkols
joga fokozatosan kiterjedt az egyni vllalkoz tulajdonban lv autra, majd a
lzingelt autjra, majd az intzmnyek is kaphattak kedvezmnyt, majd a

74

kzintzmnyek s kzfeladatot ellt nem kerleti szemlyek is kaptak


kedvezmnyes parkolsi lehetsget s a mg gy sem kielgtett ignyek
nyomsa tovbb ltszik puhtani a rendeletet, melynek ismtelt fellvizsglata
van napirenden, most pp a Kereskedelmi s Iparkamara helyi tagcsoportja
kezdemnyezsre.
Az szmsz. szerint elterjeszt lehet kpvisel, jegyz, de a dnt szt az
elterjeszthetsgrl a polgrmester mondja ki, aki a napirendet sszelltja. Az
egyni elterjesztst ha ragaszkodik hozz a kpvisel legksbb a benyjtst
kvet msodik ls napirendjre kell venni, addig van id a meggyzsre, hogy
ne ragaszkodjk hozz felttlenl. A tbbi elterjesztsrl nzetklnbsg
esetn egyeztetsek folynak a megoldsig. gy az elterjeszts sorsa tbbnyire
mr a Kpvisel-testlet lse eltt eldl a tbbsgi koalci frakciinak
egyeztetsn (az elz ciklusban Tvrost a "polgri koalci" irnytotta,
jelenleg a "demokratikus koalci" van hatalmon).
Ha az elterjesztsnek olyan pnzgyi kihatsa is van, amely meghaladja az
nkormnyzat elltsi felelssgnek minimumt, vagy nem vezethet le
kzvetlenl a kialakult kltsgvetsi struktrbl (a kltsgvetsi rendeletbl),
akkor elfogadsra az utbbi vekben az nkormnyzat slyos eladsodsa
miatt csak akkor van esly, ha a kvetkez telem jtktrben sikerl
megfelelen mozgatni a javaslatot: 1. megfelel vezeti tmogatst kap
(polgrmester, alpolgrmester, esetleg jegyz), 2. az illetkes bizottsg tmogatja
s rdekrvnyest kpessge is megfelel, 3. a pnzgyi igazgatsgvezet
segt a forrs megjellsben, a kltsgvetsi struktrba val beillesztsbe, 4. a
pnzgyi bizottsg szakmai vagy politikai meggyzse megtrtnt, 5. a
kpvisel-testlet tbbsgi frakcii tmogatjk. Hatodik elemknt megjellhet
mg,

hogy

tervezet

legyen

trvnyes,

vagy

legalbb

ne

annyira

jogszablyellenes, hogy az ellenzk abban tl ers fogst talljon, de ez mr a


tervezet pnzgyi kihatstl fggetlen elem.
Megfigyelhet az is, hogy a kpviselk sokkal rzkenyebbek az
elirnyzatok elkltsre, mint a bevtelek elmaradsra, klnsen, ha utbbi
nem is volt konkrtan tervezett bevtel. Vagyis sokkal nehezebben megy t egy
olyan elterjeszts, amely arrl szl, hogy vegyen az nkormnyzat pldnak

75

okrt 10 milli forintrt szmtgpet az iskolknak, mint pldul az, hogy adjon
brbe kt res lakst (melyek rtke legyen ugyancsak 10 milli forint) a VII.
kerlettel kzs kapitnysgban dolgoz rendrknek (akiket aztn nhny v
mlva tveznyelnek mshova, addigra pedig krelmkre mr igen nagy
kedvezmnnyel meg is vehettk azokat a laksokat).
Igaz persze az is, hogy a pnzgyi hatsok egzaktul a rendeleteknl nem
mindig mutathatk ki, hiszen nem arrl kell dnteni, hogy feljtsunk-e egy
iskolt meghatrozott sszegrt, hanem arrl, hogy milyen adt vessen ki az
nkormnyzat s milyen kedvezmnyeket, mentessgeket biztostson; milyen
szocilis tmogatsokat nyjtson, milyen felttelek mellett. Ezeknek a bevteli
illetve kltsghatst, bevtelkiesst s kltsgmegtakartst komoly szakmai
feladat megbecslni is. s akkor mg nem beszltem az ttteles hatsokrl.
Hogy milyen npessgmozgst eredmnyezhet a tl szk vagy tl tg lyuk
szocilis hl? (Sokszor elhangzott rv volt az elmlt vekben, hogy Tvros a
tl bkez szocilis elltsokkal sztnzi a sokgyerekes szegny csaldok
bejelentkezst ehhez kpest a npessg 12 v alatt 60.000-rl 43.000 fre
cskkent, mikzben a gyermekes csaldok arnya semmit nem ntt.) Milyen
folyamatokat indukl az, ha pldul a pinceszintet mentesti az nkormnyzat az
ingatlanad all? (Egyszer: az olcsbb, kis jvedelmezsg szolgltatsok s
kiskereskedelem lekltzik a fld al, az elregedett kerlet laki pedig reszket
lbakkal botorklnak utna.) A vrhat hatsok felmrse a rendelettervezetek
ksztsekor esetleges s egyenetlen, elssorban a hivatali egysg vezetjnek
szakmai hozzrtsn s attitdjn mlik, amit szerencss esetben sznvonalas
vagy legalbb j szndk bizottsgi httr tmogat.
A napirend megtrgyalsa az szmsz. szerint az elterjeszt felszlalsval
kezddik. Kiegsztheti a lert indoklst, ismertetheti a kisebbsgi vlemnyeket,
melyekre az elterjeszts ltalban nem tr ki (kivtel, ha elre cfolni akarja
azokat, mert szmt az lsen val megnyilvnulsukra). Ezutn vita majd
hatrozathozatal kvetkezik. Rendelettervezet esetn az szmsz. elrja a vita
ltalnos s rszletes szakaszra bontst. "Az ltalnos vita az elterjeszts
indokoltsgt, szksgessgt, vrhat hatst s egyb szempontok trgyalst
jelenti. A rszletes vita az elterjeszts konkrt tartalmra vonatkozik." /13. (2)/

76

A gyakorlatban ez ritkn jelenik meg elvlaszthat mdon, kivve ez all a


nagyobb terjedelm s horderej rendeleteket, amelyeknl elfordult, hogy
elszr a szablyozsi koncepcit trgyaltk meg, utna a tervezetet akr tbb
lsben, s csak tdolgoztatsok utn fogadtk el (ilyenek jellemzen a laks- s
helyisggazdlkodst, a vagyongazdlkodst rint rendeletek). Nha elfordul
egy-egy szakasz alternatv vltozatnak felknlsa is.
A vita a tmtl fggen a legklnbzbb mdon folyhat le, de sokszor el is
marad, klnsen ha a szablyozs mozgstert a felhatalmaz trvny szkre
szabta, vagy ha pl. olyan szakmai krdsrl van sz, amelyben a valban
hozzrtk a bizottsgban mr egyezsgre jutottak, a dntsnek pedig se
kzvetlen politikai ttje, se kzvetlen pnzgyi kockzata nincs (ilyen a
szablyozsi tervek legtbbje, br ezek kztt is lehetnek rzkenyek legyen-e
pldul benzinkt a kerletben, pljn-e mlygarzs).

Ha van vita, jobbik

esetben elvek s szakmai felfogsok mentn zajlik, pl. mely rtegnek, milyen
kltsggel, milyen tmogatst biztostson az nkormnyzat. Leggyakoribb viszont
az, hogy a vita a kormnyz tbbsg s az ellenzk kztt bontakozik ki, ilyenkor
a tbbsg az elhangzott mdostsi javaslatokat legtbbszr leszavazza, miltal
esetleg valban j javaslatok is elveszhetnek, de legalbb a tervezet koherencija
sem srl. A legrosszabb eset viszont az, amikor a vitban tjkozatlanul s
hangulati elemektl, elfogultsgoktl motivlt kpviselk is megszlalnak,
olyanok, akik az elterjesztst taln csak az lsen vettk a kezkbe, a
szablyozs bels sszefggseit nem ismerik, egyetlen mondat ragadta meg
figyelmket, azt emeltk ki a szvegbl, azt kifogsoljk, s rgtnzve mdost
indtvnyokat fogalmaznak meg. Jobb esetben ilyenkor csak elhzdik a vita,
rosszabb esetben viszont az elterjeszt hogy a frakcibke s a tbbsg biztos
legyen a szavazskor, inkbb befogadja a kevss rdemi mdost javaslatot,
miltal nemegyszer elfordul, hogy srl a szveg koherencija. A tervezetet
kszt hivatalnok mgis jobban teszi ilyenkor, ha nem szl kzbe, nem nehezti a
bks kibontakozst kodifiktori akadkoskodssal.
De ne legynk igazsgtalanok! A helyi rendeletgyrtsban a jogszablyok
minsgre a kpviselknl jval nagyobb hatssal vannak a hivatalnokok. A
jogalkots selejtjnek tbbsgrt k a felelsek. De velk sem szabad

77

igazsgtalannak lenni: Nem tehetnek rla! Magyarorszgon hinyzik a


kodifikci

oktatsa.

Klnsen

kzigazgatsban

olyanok

alkotnak

ktelessgbl jogszablyt, akik soha egy eladst nem hallgattak vagy egy
tanulmnyt nem olvastak a jogalkots tartalmi s formai kvetelmnyeirl. E
tekintetben semmit nem vltozott a helyzet 1937 ta, amikor Koncz Jnos csepeli
fjegyz azt rta a "Vrmegyei nkormnyzat" cm munkjban: "amg a
gyertyant ipar gyakorlshoz kpestst kvetelnk meg, addig semmi ilyen
nem szksgeltetik a jogot megalkotknak." (Idzi: Kiss L. 1990.)
Mivel a rendeletkszts nehz s tanulatlan mestersg, igen nagy a keletjk a
klnbz segdleteknek s iratmintatraknak. De sajnos ezeken sem csak kivl
szakemberek foglalatoskodnak, tovbb ezekben nagy zlet is fekszik, s
ksztik sokszor nem a szakmai, hanem az zleti rdekeket helyezik eltrbe.
Ilyen zleti rdek, hogy a munka minl vaskosabb legyen. Ezrt teht a
trgykrt pldul nem egy sszefoglal jogszablyban, hanem sok kicsiben s j
szellsen szablyozza (gy pldul az nkormnyzatHrlevl a Ktv. 2001. vi
mdostsbl ered szablyozshoz kln rendeletmintt ksztett az
illetmnyalaprl, az illetmnykiegsztsrl, a vezeti ptlk (helyesen: vezeti
illetmnyptlk!) megllaptsrl, az egyb juttatsokrl vagyis ngy rendelet
megalkotst javasolta egyetlenegy helyett, melyben egysgesen lehetne (a Jat.
szerint: kellene!) szablyozni a kztisztviselk jogviszonynak helyi sajtossgait.
De ezzel mg nincs vge a paprpazarlsnak: a mintatr kln-kln ajnl mintt a
kzsgi, a vrosi, a kerleti s a megyei nkormnyzatok szmra. Egyedl a
Fvrosi nkormnyzat szmra nem kszltek kln iratmintk, attl az egytl
bizonyra nem vrt a kiad tmeges zleti rdekldst. (Dvid 2001.) Teht 16 db
rendeletmintnk van mr az egyetlen helyett, holott az eltr teleplsek
nkormnyzatainl nyilvn megrtenk, ha olyan irnymutatst kapnak, hogy a
cmben s a szvegben a kipontozott helyre rtelemszeren rjk be az
nkormnyzat nevt, tpust. Flsleges teht kinyomtatni az sszes tpus
mutciit.

Az zleti rdek gyakran vezet a mintatrak tartalmi minsgnek a rovsra


is. Ezek megjelense ugyanis egy-egy kzpontilag, a trvnyhozs ltal induklt
rendeletalkotsi hullmhoz kapcsoldik, amikor a kiadnak nagyon kell sietnie,
hogy tarolhasson a piacon, megelzve msokat. Ilyenkor ketts haszon kecsegtet:
a magyarz szvegek s iratmintk mellett fggelkknt el lehet adni a
jogszably szvegt is, amely nem kr szerzi jogdjat.
A kirleletlen s lektori figyelem nlkl kzreadott mintatrak komoly
krttele az, hogy hozzjrulnak az egy helyen hirtelenjben kitallt rossz s
trvnysrt megoldsok akr orszgos elterjedshez, s azokat aztn az

78

Alkotmnybrsg s a kzigazgatsi hivatalok csak egyenknt, sok v alatt s


ktes sikerrel tudjk irtogatni. Pldul a Fvrosi Kzigazgatsi Hivatal a 22-bl
20 kerlet laksrendeletben tallta trvnysrtnek azt a megoldst, hogy a
laksbrleti szerzds megktst vadkhoz ktttk A klnbsg (az egyni
szn) csak abban volt, hogy az vadk mrtkt hny vi lakbr sszegben
hatroztk meg. (Szab 1998.)
Tvros els, a laksok s helyisgek brbeadsrl szl rendeletben /
30/1993. (XII. 27.) r./ hobbibl keresglve is tucatnyi alkotmnyellenes, illetve
trvnysrt szablyt s mulasztst lehetett tallni, ezek kzl csak hrom (az
vadk, az 5 v helyben laks megkvetelse a brbeadshoz, az unoka kizrsa a
hozzjruls nlkl befogadhatk krbl) jutott el az Alkotmnybrsg szne el /
20/2000. (VI. 16.) AB hatrozat s 51/2000. (XII. 18.) AB hatrozat/, mg vgre a
sokszorosan mdostott rendelet helyett jat alkotott az nkormnyzat. /31/2000.
(XI. 24.) r./ jat, de nem sokkal jobbat. Hogy mst ne emltsek: fenntartotta azt
az gy mr szakllasnak mondhat trvnysrtst, hogy klnbsget tesz az n.
"szocilis alapon" s a "piaci alapon" brbeadott laksok lakbre kztt. Pedig ezt
a Lakstrvny nem teszi lehetv, mert elrsa szerint a lakbr mrtkt "a laks
alapvet jellemzi" s nem "a brl jellemzi" (szocilis helyzete) alapjn kell
meghatrozni /1993. vi LXXVIII. tv. 34. (2)/. A szocilis krlmnyeket az
nkormnyzatnak nem a lakbr mrtknek megllaptsnl, hanem a
lakbrtmogats s a laksfenntarts tmogatsnak rendszerben kellett volna
figyelembe vennie, s egysges, mghozz piaci rsznvonalon egysges lakbreket
kellett volna kialaktania. Ltszlag persze eddig mindegy volt (eltekintve most a
trvnysrtstl), hogy milyen megoldst vlasztott az nkormnyzat, hiszen mi a
klnbsg, akztt, hogy keveset veszek be, s akztt, hogy tbbet veszek be, de
a klnbzetet visszaadom. (Mostantl mr ltszlag sem mindegy, mert tadtk
Tvrosban is az els j, "piaci lakbr" lakhzat.) Pedig a klnbsg lnyeges.
A Lakstrvny szerint ugyanis ha a brbead a laks elcserlshez hozzjrult,
az j brl szmra sem lehet terhesebben megllaptani a lakbrt, mint az elz
brl szmra. Ha teht az elz brl szocilisan rszorul volt is, lakscsere
rvn a helyre kltz jmdt is az nkormnyzat az olcs lakbrrel tmogatja.
Ugyangy mkdik ez, mint a szocializmusban a tmogatott r, ezrt
hinycikknek szmt hs: az elit az sszekttetsei rvn hozzjutott, sokat
fogyasztott, s tbbszrst lvezte rtmogatsknt annak, mint a rszorul
szegnyebbek. Ugyanez trtnt az Andrssy t nagy korbban sokgyermekes
csaldoknak kiutalt laksaival. A trsadalmi elit lakscserk vagy fiktv cserk
rvn olcsn megszerezte a brleti jogot, olcsn lakott veken t, aprnknt pedig
ugyancsak olcsn (a tilalmi listk elleni mozgalom lre llva) a vteli jog alapjn
megvsrolhatta a lakst.

A rendelet elfogadsa utn kvetkezik a jegyzknyv ksztse. Ez a


magnfelvtel meghallgatst, lerst jelenti. Ilyenkor kell a csak szban
elhangzott mdost indtvnyokat jl meghallva s jl rtelmezve lejegyezni,
majd a befogadott vagy megszavazott mdost indtvnyokat az elterjesztett

79

szveggel egybeszerkeszteni. Ez a jegyzknyvksztk feladata. Ha kisebb,


rtelemszeren javthat hibt tallnak, sajt hatskrben megoldjk, ha nagyobb
bajt szlelnek, koherenciazavar llott el, akkor egyeztetnek a tervezet
ksztjvel, vgs esetben a vezetsggel (az alternatvk: visszavigyk?,
trjuk?, gy hagyjuk?), akik dntenek a szvegrl, s alrjk a jvhagyott
szveget (jegyz, polgrmester).
Az a dnts, hogy visszavigyk a jogszablyt kijavtsra, gyakorlatilag
elkpzelhetetlen. A legtbb rendelet kihirdetsre a testlet "azonnal"-i hatridt
llapt meg, ehhez vannak mr hozzszoktatva az elterjesztk s ksztk is.
Ezrt a jegyz s a polgrmester nem tehetik meg, hogy vrnak az alrssal a
kvetkez lsig; a jegyz nem teheti meg, hogy nem hirdeti ki a rendeletet;
egyetlen amit tehetnnek: a polgrmester rendkvli lst hvhat ssze a krds
jratrgyalsra az tv. 35. (3) bekezdse alapjn. De nagyon slyos oknak kell
ahhoz lenni, hogy ezt megtegye. Ezrt a tnyleges kijavts ltalban csak majd
egy ksbbi mdostssal egytt trtnik, addig pedig a jogalkalmazsban szre
sem vevdik a hiba, a kzigazgatsi hivatalt sem jellemzi a szveg bels
sszefggseinek ber figyelse, s vgl is legtbbszr valban nem jrnak ezek
a hibk slyos, alkotmnysrt kvetkezmnyekkel. (Hiba, hogy teszem azt
lemaradt az truhzott hatskrt gyakorl bizottsg neve: azrt mi tudjuk, hogy
melyik bizottsg az illetkes.)
A kihirdets "helyben szoksos" mdja Tvrosban az szmsz. szerint a
Polgrmesteri Hivatal hirdettbljn trtn 15 napig tart kifggeszts.
Van ugyan a kerletnek nkormnyzati finanszrozs havilapja, de mivel
alaptvny adja ki, nem lenne nevezhet hivatalosnak. (Meg sznetel is idnknt
a kiadsa, ha nagyon sszecsapnak a szerkesztsg fltt a politikai indulatok
hullmai. Ilyenkor id kell az j szerkesztsg plyzati kivlasztshoz.)
Nha jobb is, ha nem marad a jegyzknyvn kvl nyoma a kihirdetsnek,
mert az rdg nem alszik, be-becssznak hibk a kihirdetett rendelet szvegbe
is, s akkor mg mindig egyszerbb kicserlni a kifggesztett egyetlen pldnyt,
mint helyesbteni az jsgban 30.000 pldny olvasinak figyelmtl ksrve.
Azt pedig a 25/1992. (IV. 30.) AB hatrozatbl tudjuk, hogy mg az olyan
nagy nyilvnossg eltt mkd intzmnynl, mint a hivatalos Kzlnykiad,

80

elfordulhat a jogszably kzzttelnek visszadtumozsa. Mirt hihetnnk, s


ne is higgyk, hogy a helyi jogalkotst elkerlik az ilyen jelensgek. Ha a
jogalkot mondjuk az adrendelet mdostst az utols pillanatra halasztotta, s
ezrt elksett az idben trtn kifggesztsvel, a jegyzknyv sok mindent
kibr, a januri cselekmny dtuma lehet decemberi. Ezrt is lenne garancilis
jelentsge annak, ha a helyi rendeletek (s a kzpontiak, termszetesen) a
kihirdetssel egyidejleg megjelennnek az interneten.
A

kihirdets

aktusa

magban

nem

elegend

jogszably

alkalmazhatsghoz, hatlyba is kell azt lptetni. Hatlyon ebben az


sszefggsben a jogszably idbeli hatlyt rtjk, aminek meghatrozsa a zr
rendelkezsek kztt szksges, de ritkn kln jogszably is rendelkezhet
rla (ez helyi rendeletnl nem szoks).
A trgyi s szemlyi hatlyt a jogszably bevezet rendelkezsei kztt szoks
megjellni. A terleti hatly tbbnyire magtl rtetd: orszgos jogszably
orszgos, helyi rendelet az nkormnyzat illetkessgi terletre terjed ki. /Jat.
11. (2)/ A fvrosi nkormnyzatoknl ez nem ltszik mindig ennyire
egyrtelmnek, mert a kerlet pldul, ha tulajdonosknt rendelkezik a
kzterleteirl, annak hatlya nem terjed ki a Fvrosi nkormnyzat tulajdont
kpez kzterletekre. De vegyk szre, hogy itt nem terleti hatlyrl van sz,
hanem trgyi hatlyrl, hiszen a rendelet trgya a kzterlet!
Ennl kiss bonyolultabb a rendeletek szemlyi hatlya. Az nkormnyzatok ezt
szeretik tgan rtelmezni, ha ktelezettsgrl van sz (olyankor mindenki a
rendelet hatlya al tartozik, aki az nkormnyzat terletn l s mozog). s
szeretik szken rtelmezni, ha valamilyen jogrl van sz. Npszer szkt jelzk
az "lland bejelentett lakcm" szocilis elltsnl, "tvi helyben laks"
laksvsrlsi tmogatsnl vagy brbeadsnl, "helyben fizette a slyadt"
parkolsi engedlynl stb. Ezeket a vadhajtsokat az Alkotmnybrsg s a
kzigazgatsi hivatalok lankadatlanul knytelenek nyesegetni.

Az idbeli hatlyra vonatkoz fontos kvetelmny, hogy "a jogszably a


kihirdetst megelz idre nem llapthat meg ktelezettsget, s nem
nyilvnthat valamely magatartst jogelleness." /12. (2)/ Ez annyira
egyrtelm, hogy be is szoktk tartani az nkormnyzatok. A kvetkez
szablyrl viszont mr lehet rtelmezsi vitt folytatni:
"A jogszably hatlybalpsnek idpontjt gy kell meghatrozni, hogy
kell id maradjon a jogszably alkalmazsra val felkszlsre." /12. (3)/ Mi
is az a "kell id", aminek a kihirdets s a hatlybalps kztt el kell telnie? Az
Alkotmnybrsg tbb hatrozatban foglalkozott ezzel a krdssel, s dntse

81

szerint ennek az idnek elegendnek kell lennie ahhoz, hogy a jogszably


cmzettjei felkszlhessenek a jogszably alkalmazsra. Ezrt a kihirdets
napjval trtn hatlybalptets csak kivteles lehet. /28/1992. (IV. 30.) AB
hatrozat/ Az nkormnyzati rendeleteknl mgis azt tapasztaljuk, hogy
legtbbszr a kihirdets napjval lptetik azokat hatlyba, s gyakori a visszahat
hatly is. De ez br az AB hatrozatval ltszlag ellenttes mgsem
kifogsolhat.

A helyi

rendeletek

legtbbszr

jogot

llaptanak

meg,

vgrehajtsukhoz pedig nem az llampolgroknak, hanem az nkormnyzati


szerveknek van szksgk a felkszlsre. Szmukra a "kell id" akkor is
biztostott, ha a kihirdets s a hatlybalps idpontja egybeesik, hiszen elre
felkszlhettek, vagy szervezetknt alkalmasak arra, hogy azonnal cselekedjenek.
A Jat. tovbbi kvetelmnye, hogy "A jogszablyt s vgrehajtsi
jogszablyt egy idben kell hatlyba lptetni" /12. (4)/ Ez sokszor mg a
kzponti jogalkots esetben is csak jmbor haj, tbbves csszsok is
elfordulnak, ami a trvny vgrehajthatsgt eleve megkrdjelezi. Pedig a
kzponti szervek elvben szorosan egyttmkdnek, van md az rk
egyeztetsre. A helyi jogalkots viszont szksgszeren csak kvet jelleg,
radsul a trvnyek induklta rendeletalkotsi kampnyokban mindig vannak
lemaradk. Ha ez valamirt rdeket srt, vagy a kzigazgatsi hivatal
ambicionlja, akkor azrt legtbbszr elkszl a kvnt jog, csak t kell rni
valamely mintatrbl, vagy egy szorgalmasabb szomszdtl elkrni. Ha pedig
mgsem akardzik, az ilyen gyek kerlnek "mulasztsos trvnysrts"-knt az
Alkotmnybrsg el.
A rendeletalkots folyamata a nyilvntartsba vtellel s a kzzttellel zrul.
Tvrosban eleinte a hivatal jogtancsosa tbb-kevesebb pontossggal egy
kocks fzetbe rta fel a rendeleteket, mg a mdostsok miatt ez a mdszer mr
nem volt folytathat. A rendeletek is csak papron lteztek, s nmelyik
kezelhetetlenn vlt a tbbszri mdosts miatt. Ezzel a problmval akkor
tallkoztam, amikor egy bels vizsglat miatt az addigra mr ngyszer-tszr
mdostott laksrendelet hatlyos szvegre lett volna szksgem. A paproll
ragaszt technikj, idt rabl hatlyosts sorn a feltrul koherenciazavarokbl
vilgoss vlt, hogy mr a jogalkot sem ismerte ki magt, s vltoztatni kell a
nyilvntartson. Kidolgoztam a rendeletek jegyzkbe foglalsnak rendszert,
Word formtumban szmtgpre rtam-rattam az sszes rendeletet, s elvgeztem
a mg lknek az sszes idllapot szerinti hatlyostst. A rendeletek szvegt
szksg szerint jegyzetekkel, utalsokkal lttam el. (Ezekben a jogalkotssal

82

kapcsolatos tnyekre s helyenknt az elfordul hibkra hvom fel a figyelmet.)


Vgl megfelelen rendezett szmtgpes llomnyba szerveztem a munkt,
amelyet azta folyamatosan karban tartok. Ennek a munknak az eredmnyt, a
kidolgozott nyilvntartsi rendszert a dolgozathoz mellkelt CD lemezen mutatom
be, mely a 2002. XII. 31-i llapotot tkrzi.
(A CD-n a rendeletek az vszmok szerinti knyvtrakban olvashatk, ott
megtallhatk a hatlyos rendeletek is. A rendelettr tmutatja s a rendeletek
jegyzke az "Olvass el" knyvtrban tallhat. Sajnos a "Hatlyos rendeletek"
knyvtr s a "Bels normk" knyvtr nem nyithat meg, a technikai hibrt
elnzst krek.)
Ez a "Rendelettr" hozzfrhet a hivatal mintegy szztven szmtgpes
munkallomsn az mr ms krds, hogy tjkozatlansg, nemtrdmsg,
szervezetlensg, az informatikai alapismeretek gyakran ktsgbeejt hinya miatt
hnyan hasznljk. Mert bizony gyakran elfordul, hogy a jogalkalmaz, st a
jogalkot munkban is figyelmen kvl hagyjk az ott tallhat llomnyt, s nem a
hatlyos, hanem elavult vagy hibs szveggel dolgoznak.
Ltszlag mr nem a tmnkhoz tartozik, hogy a kzponti jogalkots
legfrissebb termkei pedig pnzszke (s a feladatok taln nem megfelel
rangsorolsa) miatt Tvros Polgrmesteri Hivatalban nem vagy csak nehezen
frhetk hozz. A megrendelt kzlnyk szma egyre kisebb, a CD Jogtr frisstse
kzel egy ve nem trtnt meg. Mindez mr a helyi jogalkot s jogalkalmaz
munka trvnyessgt fenyegeti, hiszen az gyintzk munkjukat sokszor a
legfrissebb vltozsok ismerete nlkl, vagy azokrl csak vletlenszeren rteslve
vgzik. Ezt nevezem jogi vakreplsnek, s igen kellemetlen, amikor az gyfl
mondja el az gyintznek a hatlyos jogot.

Ha mg a hivatalon bell is csak a legjabb idre sikerlt hozzfrhetv


tenni a helyi joganyagot, ha mg a hivatalnak is gondot okoz a kzponti
jogszablyok elrse, akkor hogyan is vrhatjuk el a hivatsszeren nem ezzel
foglalkoz polgrtl, hogy minden gyben ismerje a hatlyos jogot. Alighanem
az a legcinikusabb jogi vlelem, mely szerint mindenkinek egyformn lehetsge
van megismerni a r vonatkoz jogszablyokat. Az a jogalkot pedig, amely nem
tesz meg mindent annak rdekben, hogy a jog tnyleg mindenki szmra a
lehet legknnyebben elrhet legyen, cinkos e cinizmusban. De amg a jog
cinizmusa ebben objektv s ezrt menthet knyszersg (klnben nem
mkdhetne), addig a hatalom cinikus hozzllsa lezsersgre vall, s nem
megbocsthat.
lltom, hogy a kzponti llamigazgatst slyos mulasztsok terhelik a
jogllamisg

alapjait

gyengt

jogi

tjkozatlansg

folyamatos

jratermeldsben. Elfogadhatatlan, hogy a jogszablyok adsvtelnek a


magnhasznot termel kereskedelmi monopliumai alakultak ki, ezrt aztn a
polgr csak nagy kltsggel vagy (ami ugyanazt jelenti) nagy fradsggal

83

ismerheti meg a hatlyos jogot. Elfogadhatatlan, hogy a hivatalos kzlnykiad


vllalkozsi

formban

nem

kzhaszn

szervezetknt

mkdik.

Meggyzdsem, hogy a teljes kdexet az interneten mindenki szmra


nyilvnos portlon hozzfrhetv kell tenni, biztostva az llomnyok ingyenes
s korltlan letlthetsgt, keressi funkcikkal s ms szolgltatsokkal
tmogatva a tjkozdst. Aligha tvedek, hogy e rendszer fellltsa nem
ignyelne tbbet nhny hnapnl, s megtrlsi ideje llamhztartsi
mretekben gondolkodva sem tbb nhny hnapnl.
Trvnyben kellene szablyozni, hogy a jogszably kihirdetsnek egyttes
felttele a kzlnyben s az interneten val megjelents. El kellene rni, hogy a
helyi

nkormnyzatok

rendeletei

ugyancsak

elektronikus

formban

(nkormnyzatok, tma stb. szerinti keres funkcikkal) egybegyjtve s


korltlanul hozzfrhetk legyenek. Az nkormnyzatok elektronizlsra kirt
plyzati pnzeket csak azzal a felttellel szabadna kiutalni, ha az nkormnyzat
vllalja, hogy internetes portlt tart fenn, s (az elektronikus gyintzs egyb
feltteleinek megteremtsn tl) vllalja, hogy rendeleteinek rvnyessgi
felttelei kz felveszi a "helyben szoksos" md mell az interneten trtn
kihirdetst. (V. Visegrdy 2002. 158.) Tovbb megyek: Egy demokratikus "etrsadalom" nem engedheti meg magnak, hogy intzmnyeinek nem titkosthat
bels szablyzatai, nem zrt lsen hozott hatrozatai, ltalban vve is a
kzrdek adatok ne legyenek hozzfrhetk utnjrs s a hivatalnokok
gncsoskodsa nlkl, vagyis elektronikus mdon, az internet tjn.
Szksgesnek tartom az nkormnyzati s ltalban az llamigazgatsi
portlok bizonyos mrtk szabvnyostst. rtelmetlen dolognak tartom, hogy
minden

nkormnyzat

kln-kln

fizet

nagy

sszegeket

portlja

arculattervezsrt s programozsrt, amivel csak azt rik el, hogy az rdekld


minden nkormnyzat esetben kln-kln is idt rabl felfedez tra kell
induljon, ha valamit meg akar tallni. Aztn vagy megtallja, vagy nem.
Tapasztalatom szerint ugyanis a legtbb nkormnyzatnl az interneten
hozzfrhet llomnyok elavultak s hinyosak, ha a rendeletek elrhetk is, az
llomnyuk hinyos, elavult. Nehezti a tjkozdst, ha a rendeletek s ez
gyakori hiba csak szmuk alapjn kereshetk.

84

Tvros portljra korbban feltettk az ltalam szerkesztett rendelettrat, ami


ugyan kicsit primitv, de knnyen kezelhet, sem ksztse, sem hasznlata nem
ignyel klnsebb ismeretet. Ezrt a naprakszsg folyamatosan biztosthat volt.
Aztn a kerlet plyzaton pnzt nyert egy fejlettebb (CD Jogtr tpus)
rendelettr ksztsre. Ennek karbantartsa, a kln e clra megfelelen
szerkesztett llomnyok ksztse, trgyszavazsa, mutatzsa viszont mr
komolyabb s szmtstechnikai ismereteket is ignyl feladat. Ezrt aztn amg a
plyzaton nyert mintegy ktmilli forintbl futotta, addig felkerltek a rendeletek
az nkormnyzat honlapjra, azutn a pnz elfogytval a frissts is elakadt, s gy
ma mr nem r semmit az egsz, hiszen nincs hatlyostva, mg jogtrtneti
kutatsokra is csak korltozottan hasznlhat.

Azt gondolom, hogy tvton s a lobbirdekek tjn jr a kormnyzat,


amikor

hardvereszkzk

megvsrlst

tmogatja,

ahelyett,

hogy

tartalomszolgltatst tmogatn, szervezn s knyszerten ki, minden erejvel.


Mert gy a kedvezmnyesen, st hovatovbb (az adjvrsnak, a klnbz
plyzatoknak ksznheten) ingyen megszerezhet szmtgpeken legfeljebb
jtszani s csetelni fognak a csald fiatalabb tagjai. De a felnttek tovbbra is
"befradnak" a hivatalba, ha valamit meg akarnak tudni, el szeretnnek intzni;
vagy tlk akar megtudni valamit a hivatal, a hivatal akar valamit elintzni velk.
Mr most sokkal elrbb jrhatnnk, elrbb kellene jrnunk, s ha mkdne
a bizalmi elv, legtbbszr mg digitlis alrsra sem volna szksg az
elektronikus gyintzsben.

85

86

VII. A RENDELET ALAKJA

Az Alkotmnybrsg a jogllamisg alkotmnyos elvbl foly jogbiztonsg


kvetelmnyeknt fogalmazta meg, hogy az llamnak s elssorban a
jogalkotnak biztostania kell, hogy "a jog egsze, egyes rszterletei s az egyes
jogszablyok is vilgosak, egyrtelmek, mkdsket tekintve kiszmthatak s
elrelthatak legyenek a norma cmzettjei szmra." /9/1992. (I. 30.) AB
hatrozat/
Ahhoz,

hogy

az

egyes

jogszablyok

megfeleljenek

ezeknek

az

alkotmnyossgi kvetelmnyeknek, arra van szksg, hogy a jogszablyt


egyrtelmen azonostani lehessen, ttekinthet legyen, megfelel rendben
tartalmazza a szksges tartalmi elemeket, megszvegezse vilgos s kzrthet
legyen, s feleljen meg a magyar nyelv szablyainak.
A Jat. nhny ltalnos kvetelmnyn tl /18. (2)/ az egyetlen erre
vonatkoz jogszably a 12/1987. (XII. 29.) IM r. a jogszablyszerkesztsrl.

A rendelet megjellse
A rendelet megjellsre vonatkoz egyetlen jogforrs szerint "A jogszably
megjellse magban foglalja a jogalkot megnevezst, nevnek rvidtst (a
trvny s a trvnyerej rendelet kivtelvel), a jogszably kihirdetsnek
idejt, a jogszably szmt, megnevezst s cmt." "A trvny szmt rmai
szmmal, a tbbi jogszablyt arab szmmal kell jellni." A szmozs venknt
1-gyel kezddik. A kihirdets idpontja nkormnyzati rendelet esetn az szmsz.ben meghatrozott mdon val kzzttel idpontja. /12/1987. (XII. 29.) IM r. 1.
/
Ez a szk terjedelm joganyag nem elgsges a kvetkezetes gyakorlat
kialaktshoz, amit a legklnbzbb megoldsok tarkasga bizonyt. Ksn
jelent meg (a jogszablyszerkesztsrl szl 7001/1988. (IK 11.) IM irnyelv

87

frisstseknt), de az nkormnyzati rendeletalkotsban nem is jl hasznlhat az


Igazsggyi Minisztrium mdszertani tmutatja (IM 1999), melynek
nkormnyzati szempontbl kt hibjt emelem ki: 1. Olyan rszletezen s
tfogan foglalkozik a jogszablyszerkeszts krdseivel majd ktszz oldalon
keresztl, amire egy kdex ksztjnek bizonyra szksge van, de egy helyi
rendelet ksztje szinte elvsz benne. 2. Ennyi tudomnyba ugyanakkor alig frt
bele valami a helyi rendeletalkotsrl, amelyrl konkrtan egyetlen helyen, a
jogszably megjellsvel kapcsolatban esik sz. Az tmutat nhny pldt
mutat be, s nhny javaslatot fogalmaz meg erre vonatkozan.
A konkrt pldk egyike megyei jog vros, egy msik pedig kzsgi
nkormnyzat rendeletre ad ajnlst, ezzel demonstrlva, hogy a kt jogalkot
rendeletnek jellsben semmi eltrs nincs, illetve ne legyen! Lssuk az egyik
pldt, a msiknak a szerkezete pontosan ilyen.
Teljes megjells: A Szegedi nkormnyzat 3/1997. (II. 20.) rendelete a
tvhszolgltatsrl
Rvid megjells: 3/1997. (II. 20.) szegedi r.
Megemltendk mg a fvrosi s a megyei nkormnyzatra adott ajnlsok,
mert azok kiss eltrnek az elztl (a fvrosi abban, hogy nem a telepls neve
szerepel):
A Fvrosi nkormnyzat 3/1997. (II. 20.) rendelete, illetve
3/1997. (II. 20.) Fv. r.
A Tolna Megyei nkormnyzat 3/1997. (II. 20.) rendelete, illetve
3/1997. (II. 20.) Tolna m.r.

Az ajnls szerint kerlni kell azt a mdszert, hogy a rendeletet a kpviseltestlet vagy a kzgyls rendeleteknt jellik, ugyanis mindkett nkormnyzati
rendeletet alkot. A gyakorlatban elfordul Fv. Kgy., Kgy., Kr., Kt., KTR.,
MJV., MK. tovbb nk.r. k. vagy t. rvidtsek teht helytelenek.
Helytelen gyakorlatknt emlti azt is, amikor a megjellsben nem a
kihirdets idpontja, hanem a kihirdet kzlny rvidtse s szma szerepel (pl.
FK 6. = Fvrosi Kzlny 6. szm).
Nem

emlti,

szerepeltetst,

de

amikor

bizonyra

hangslyozza

gondolt

az

kihirdets

tmutat

dtumnak

ksztje

arra

a
az

nkormnyzatisg kezdetn gyakori hibra, hogy a rendelet megjellsben nem


a kihirdets, hanem a megalkots (a testlet lsnek) idpontjt szerepeltettk
ez Tvrosban is eleinte megtrtnt.
A megjells tarka gyakorlatra tekintettel nem lehet csodlkozni azon, hogy
az Alkotmnybrsg is foglalkozott ezzel a krdssel, igaz csak mellkesen, mert

88

megllaptsa szerint a megjellsben elkvetett jogszablysrts orvosolhat


alaki hiba, amely nmagban nem vezet a jogszably rvnytelensghez s
megsemmistshez. Ugyanakkor garancilis jelentsg az, hogy "a rendelet
megjellse a rendelet trgyn s szmn kvl tartalmazza a jogalkot
megnevezst (illetleg a jogalkot nevnek a hivatkozsokban hasznlhat
rvidtst), valamint a kihirdets dtumt." /42/1992. (VII. 16.) AB hatrozat/
A szvsan tarka-barka gyakorlat mgis azt mutatja, hogy ez a szablyozs
nem j, hiszen nem rvnyesl. A szakirodalom, ha a helyi rendelet
megjellsrl szt ejt, legtbbszr csak a jogszablyt idzi, de nem mutat be
konkrt pldkat. Ha pedig igen, abban sincs mindig ksznet. A Fogarasi
IvancsicsKiss nevekkel fmjelzett nkormnyzati kziknyv pldul a
jogszablyszerkesztsrl szl IM rendeletre trtn hivatkozs utn attl
egszen eltr alternatvkat /!/ mutat be ajnlsknt:
"Baja Vros nkormnyzatnak 1993. vi 32. (III.22) rendelete
Baja Vros nkormnyzatnak XXXII/1993. (III. 22.) rendelete" (Fogarasi
1995. 138.)
De mg az IM mdszertani tmutatja sem kveti sz szerint a jogszablyt,
melyet jra idzek: "A jogszably megjellse magban foglalja a jogalkot
megnevezst, nevnek rvidtst (a trvny s a trvnyerej rendelet
kivtelvel)"
A gond ami miatt az let a szablyozst kivetette magbl abban
mutatkozik, hogy a jogszably teljes megjellsnek egyszerre kell tartalmaznia a
jogalkot megnevezst s nevnek rvidtst, miknt ezt a kvetkez plda
mutatja:
"Az igazsggy-miniszter 11/1994. (IX. 8.) IM rendelete a brsgi
vgrehajts szervezetrl" Rviden: 11/1994. (IX. 8.) IM r.
Ha az IM tmutat a helyi rendeletekre kvetkezetesen alkalmazn a
jogszablyt, az ltala felhozott plda gy mutatna:
"A Szegedi nkormnyzat 3/1997.

(II.

20.)

szegedi .

rendelete

tvhszolgltatsrl"
De hol itt a rvidts? s itt:
"A Balmazjvrosi nkormnyzat balmazjvrosi . rendelete"?

89

E megjellsekben nincs rvidts olyan rtelemben, mint pldul a


miniszteri rendeleteknl megszoktuk (pl. ESZCsM, EM, M, VM, lmM
melyek feloldstl s attl, hogy semmilyen helyesrsi szablynak nem felelnek
meg, most tekintsnk el), annak pedig semmi rtelmt nem ltom, hogy a rendelet
megjellsben az nkormnyzat (a telepls) nevnek rvidtse szerepeljen,
mert kptelensg 3200 eltr rvidtst (betszt) alkotni az nkormnyzatok
nevbl, s azokat semmilyen nyilvntarts nem is tartalmazza, teht a
szvegsszefggs nlkl nem azonostja a jogalkott, akkor pedig semmivel
nem mond tbbet, mint ha teljesen elhagytk volna a teleplsnvre utalst. Ki
mondja meg, hogy melyik nkormnyzat a "B-L.", a "Mkt", a "KT" rendelet?
(Az utols a Kakukk Tojs, mert az bizony a "Kpvisel-testlet" rvidtse; az
els idzett rvidts pedig Budapest V. kerlet BelvrosLiptvros, a
msodik Mak Vros nkormnyzat, ahol e formt ingadozva hasznljk
egytt a "MKT" alakkal.)
Azt gondolom, hogy a helyi nkormnyzatok rendeleteinek megjellsre
vonatkozan a szablyozst szksges jragondolni, s ha szabad letenni a voksot
az gyben, javaslataim a kvetkezk:
1. A helyi rendelet teljes megjellse (telepls esetben mint alapesetben):
A Szegedi nkormnyzat 3/1997. (II. 20.) rendelete az ebadrl (remlem,
ilyen nincs!)
2.

A rendelet

rvid

megjellsre

tbb,

az

adott

helyzettl,

szvegkrnyezettl fgg, prhuzamosan alkalmazhat megolds clszer:


a) ha a szvegkrnyezetbl egyrtelm, hogy csakis a Szegedi nkormnyzat
rendeletrl lehet sz (pl. helyi rendeleten belli hivatkozs esetn, elterjeszts
szvegben stb.), akkor 3/1997. (II. 20.) r.
b) ha a szvegkrnyezetben nem egyrtelm a jogalkot (pl. tbb
nkormnyzat rendeletrl is sz esik a szvegben), akkor 3/1997. (II. 20.)
szegedi r.
c) ha a rendelet tmjt is meg kell jellni, akkor Az ebadrl szl 3/1997.
(II. 20.) r. vagy Az ebadrl szl 3/1997. (II. 20.) szegedi r.
E javaslatok elnye, hogy rtelemszeren alkalmazhat alternatvkat knl
fel, teht nem letidegen, a rendelet tpusnak megjellse ("r.") pedig

90

kvetkezetes, s gy az ebben makacsul ltez soksznsg aprnknt taln


megsznnk.
Hasznos volna, ha az nkormnyzatok az szmsz.-kben szablyoznk a
rendelet megjellsnek mdjait. Azt gondolom, hogy a kezdet kezdetn
megjelent iratmintk erre a szablyozsi trgyra nem gondoltak, sok
nkormnyzat egyltaln nem vagy klnbzkpp szablyozta ezt a krdst, s
emiatt

alakult

ki

vltozatok

kavalkdja.

(A Fogarasi

szerkesztette

nkormnyzati kziknyv sem foglalkozik ezzel a krdssel, noha az szmsz.-nek


kln fejezetet szentel.)
Tvros szmsz.-e csak a trvnyi szablyozst kivonatolja, teht nem ad
elegend eligaztst. A gyakorlatban klnbz megoldsok fordulnak el, 12 v
ta tart ingadozsban, attl fggen, hogy a hivatalnak a tervezetet kszt
szervezeti egysgben milyen "hagyomny" alakult ki. A legtbb bizonytalansg
abban ltszik, hogy a rendelet vajon az "nkormnyzat rendelete" vagy az
"nkormnyzat Kpvisel-testletnek rendelete".

Az ember azt gondoln, hogy azzal a szabllyal csak nem lehet gond, hogy
"A jogszablyokat a jogalkot szervek szerint venknt 1-tl kezdden
folyamatosan kell szmozni." /12/1987. (XII. 29. IM 3. (1)/ Mgis: a
kzigazgatsi hivatalok szrevteleztk, hogy az nkormnyzati vlasztsokat
kveten az j testletek egy rsze (j korszak kezdeteknt rtelmezve
megalakulst) a szmozst is ellrl kezdte.

91

A rendelet szerkezete
A rendelet szerkezetrl, vagyis tartalmi egysgeirl a 12/1987. (XII. 29.) IM
r. "A jogszablyszerkeszts f szablyai" alcm alatt r. E rszek kztt vannak
ktelezk, msok nem azok. Az IM tmutatja rszletesen ismerteti a szerkezeti
egysgeket s az azokkal szemben tmasztott tartalmi kvetelmnyeket.
Termszetesen a jogszably ln a cm ll, mely a megjellssel alkot
egysget. A cm tmren kifejezi a jogszably trgyt, ha mdost jogszably,
akkor ltalban a mdostott jogszably cmt s rvidtett megjellst
tartalmazza. Flsleges szszaports, ezrt hibnak tekinthet, ha a msodik
vagy tbbedik mdost rendelet a cmben visszautal az alaprendelet mdostott
vagy

tbbszr

mdostott

voltra.

A jogszably

cme

ugyanis

nem

jogszablymutat. (Ez az elterjedt gyakorlat Tvrosban is l.)


Ennl csnybb hiba, ha a rendeletnek nincs is cme, amire szintn akadnak
pldk.
Csak bizonyos szimbolikus vagy nagy horderej jogszablyoknl indokolt az
nneplyes vagy elvi bevezets, a preambulum megalkotsa. Ez nem tartalmaz
jogot, de a jogalkot cljnak ebben trtn megfogalmazsa esetn az
rtelmezshez hozzjrulhat. Jelentktelen jogi trgy szablyozsa esetn a
preambulum nemcsak flsleges, hanem mosolyt is fakaszthat.
Tvros hatlyos rendeletei kztt kett tartalmaz preambulumot. Egyik
helynval mdon, mert "az nkormnyzat ltal adomnyozhat elismer
cmekrl s kitntetsekrl" szl. /7/2001. (III. 1.) r./ Kitntetst tadni
nmagban is nneplyes aktus, ltalban is nnephez kapcsoldik, mlt hozz a
magasztos hangvtel. A msik preambulum viszont komikus mdon emeli
nneplyes magaslatokba azt a rendeletet, melyben az nkormnyzat
diksztndjak alaptsrl s dikjlti tmogatsokrl dnttt. /28/2001. (VI.
29.)/

Tvesen szoktk preambulumnak nevezni a jogszably bevezet rszt. Erre


a rszre akkor van szksg, ha a jogszablyt felhatalmazs alapjn alkottk.
Ekkor pontosan meg kell jellni a felhatalmaz jogszablyi hely(ek)et.
Mdost jogszably esetn itt szerepel a mdostott jogszably (vagy
jogszablyok) megjellse.

92

A bevezet rsz utn kvetkeznek a rendelkez rszek, melyek sorban


elszr az ltalnos rendelkezsek, majd a rszletes szablyok kvetkeznek. Az
ltalnos rendelkezsek kztt szerepelhetnek az rtelmez rendelkezsek s
fogalommeghatrozsok, de elfordul, hogy ezeket a jogszably vgn kzlik.
Vlemnyem szerint az elbbi megolds a logikusabb.
Az ltalnos rendelkezsek kztt kell megllaptani ha az msknt nem
egyrtelm a szablyozs hatlyt is.
Ha a rszletes szablyok kztt sszetett szerkezet van, az ltalnos szably
megelzi a kivtelt. A kivtel kivtelt tartalmaz szerkezeteket lehetleg mr
kerlni kell.
Klnsen nkormnyzati rendeletekkel kapcsolatban melyek legtbbszr
vgrehajt jellegek krdsknt felmerl, hogy miknt kezeljk a magasabb
szint jogszably szveghez val viszonyt.
Taln a legrosszabb, mgis a leggyakoribb megolds, amikor a magasabb
szint jogszably szvegt beemelik a rendeletbe. Ebbl legalbb ngy kros
kvetkezmny szrmazhat:
1.

Ha

magasabb

jogszably

szvegbl

elhagynak,

esetleg

alkotmnyellenes helyzetet teremtenek, amirl tbb alkotmnybrsgi hatrozat


is tanskodik.
2. Ilyen esetben klnsen az els pontban jelzett veszly elkerlse
rdekben indokolatlanul testes jogszablyt alkotnak.
3. Sokszor kibogozhatatlanul sszekeveredik, hogy mi a helyi s mi a
kzponti jogalkotsbl szrmaz norma, ez klnsen a mdostsoknl, de a
jogalkalmazsban is hibaforrs lehet.
4.

magasabb

szint

jogszably

mdostsra

haladktalanul

rendeletmdostssal kell reaglni, s mg gy sem mindig kerlhet el


tmenetileg a kollzi.
Az elbbieknl ezrt jobb megolds, ha a helyi rendeletben csak hivatkoznak
a

magasabb

szint

jogszably

megfelel

helyeire,

csak

helyi

rszletszablyozst tartalmazza a rendelet, esetleg az rtelmezhetsg rdekben


a magasabb jogszablybl tipogrfiailag elklntve idznek annyit, amennyi a
megrtshez felttlenl szksges.

93

Clszer megolds lehet az is, ha a rendelet fggelkben sszefoglal


tjkoztatst adnak a magasabb jogszablyokkal val sszefggsekrl, jogokrl
s ktelezettsgekrl. (Klnsen javasolom ezt a sokakat rint s a bonyolult,
sok jogforrs ismerett ignyl gyekben, mint pl. a helyi szocilis gyek,
llattarts szablyai, kzterlet-hasznlat.) Ez egyfell gyflbart megolds,
msrszt a httrben lv jogszablyok mdostsa nem okoz kollzit, nincs
szksg a rendeletmdosts hosszadalmas processzusra, hanem csak a fggelk
frisstst ignyli, amit brmely hozzrt hivatalnok elvgezhet.
A zr rendelkezsek kztt ktelez a hatlyba lptet rendelkezs. A
hatlybalps idpontjnak olyannak kell lennie, hogy kell id legyen a
jogszably alkalmazsra val felkszlsre. A kell idt esett mr sz rla
tbb

alkotmnybrsgi

hatrozat

is

rtelmezte,

az

szablyozs

bonyolultsgtl, a szablyozott letviszonyokban bell vltozsoktl fgg.


Lnyeges mg, hogy visszahatan az rintettekre htrnyos (ktelezettsget vagy
magatarts jogellenessgt megllapt) szablyt tilos hatlyba lptetni.
A zr rendelkezsek kztt kapnak helyet a ms jogszablyokat hatlyon
kvl helyez, esetleg mdost rendelkezsek (ide nem rtve azt az esetet, ha a
rendelet egszben mdost rendeletnek minsl).
Ugyanitt van helyk az tmeneti rendelkezseknek.
Elfordul, hogy utoljra a helyi rendelet mg rendelkezst tartalmaz a
kihirdetsrl, amit a jegyz feladatnak mond. Mivel ezt magasabb jogszably
rendezi, teljesen flsleges, viszont a kpvisel-testlet hatrozatra szksg van,
mert joga a kihirdets idpontjnak megllaptsa (ez ltalban "azonnal").
A zr rendelkezsek utn a mellkletek s a fggelkek kvetkezhetnek.
Ezek lnyeges klnbsge, hogy a mellkletnek noha magatartsi szablyt nem
tartalmazhat a jogviszonyokra kzvetlen hatsa lehet, ezrt vltoztatsa csak a
jogalkotsi eljrsban lehetsges. (A mellkletek kztt szerepelhetnek a
ktelezen alkalmazand nyomtatvnyok minti, a jogszably terleti vagy trgyi
hatlyt rgzt felsorolsok, trkpek, hatsgi rlista pl. a kzterlet-foglalsi
djakrl stb.) Ezzel szemben a fggelkben szerepl adatok, dokumentumok csak

94

tjkoztat, kisegt jellegek, azok tartalma a jogalkot akarattl fggetlenl


vltozhatik vagy vltoztathat.
Pldul a Tvrosi nkormnyzat Szervezeti s mkdsi szablyzatrl szl
rendelet kt mellklete a kerlet hatrainak lerst, tovbb a bizottsgok
feladatkrt tartalmazza. Elbbinek vlemnyem szerint nem a mellkletek kztt
kellene szerepelni, hiszen a kerlet hatra nem az nkormnyzattl fgg jogi tny,
ezrt ha az ezt szablyoz trvny netn mdosulna, kollzi keletkezne (az ms
krds, hogy ilyen fontos jogi trgyat hogy is tehetnnek a fggelkek kz, meg a
hatrmdosts sem valszn). Az Szmsz. fggelkei kztt talljuk helyesen a
kpviselk, valamint a bizottsgi tagok nvjegyzkt, a fogadrk rendjt, a
bizottsgokra s a polgrmesterre truhzott hatskrk jegyzkt, a testleti
lsek temtervt. A fggelkek naprakszen tartsrl a jegyz kteles
gondoskodni.

Az indokls nem rsze a jogszablynak, de a jogalkalmazsban szerepet


kaphat, mint a jogalkot szndka megismersnek forrsa. Ezrt teht az
indokls is a jog rsze.
Tvrosban az els idkben kszlt a rendeletekhez indokls (ltalnos s
rszletes), de ezek ksbb elmaradtak. A jogalkots szksgessgrl s
helyessgrl szl rvek ugyanis a testleti tagok meggyzst szolgl, valamint
a hatrozati javaslatot s ms szksges kellkeket tartalmaz n. elterjeszt
rszben kaptak helyet. Az indoklsok egybknt is tbbnyire formlisak voltak,
ilyen jelleg megllaptsokkal:
"Az 1. az idegenforgalmi ad bevezetst rgzti.
A 2. az ad alanyrl rendelkezik.
A 3. felsorolja az adfizetsi ktelezettsg all mentesl magnszemlyeket.
//
A 10. a hatlybalpsrl gondoskodik." /3/1992. (IV. 28.) r./

A jogszably szerkezeti felptse, tagolsa az ttekinthetsget, a szveg


megrtst, a szvegbeli sszefggsek hatrainak kitzst s az egyrtelm
hivatkozs feltteleinek megteremtst kell szolglja. Ezrt az tmutat elrsai
szerint a jogszably terjedelmt s jellegt figyelembe vve "A jogszably
rszekre, ezen bell fejezetekre, a fejezeten bell alcmekkel megjellt egysgekre
tagolhat. A felsorolt nagyobb egysg kialaktsra akkor kerlhet sor, ha a
kisebb egysg szerinti tagols nem elegend."
Gyakori tagolsi hiba a szerkezeti rszek hierarchijnak megsrtse. Ha
pldul a rendelkez rszt sszetettsge miatt fejezetekre azon bell alcmekre
kellett tagolni, akkor tipogrfiailag is megklnbztetett fejezetcm kell legyen
a

"BEVEZET RENDELKEZSEK" s a "ZR RENDELKEZSEK" is,

95

mg ha azokon bell nincsenek is tagol alcmek. Az azonos tpusba tartoz


egysgek szmozsa folyamatos.
A tagols alapegysge a szakasz, melynek jele a . Szmozsa a jogszablyon
vgighaladan folyamatos. A szakasz zrjelben lv arab szmmal jelzett
bekezdsekre tagoldik, melyek szmozsa a -on bell folyamatos. Gyakori hiba
Tvrosban is hogy az egy bekezdsbl ll -ban is sorszmot kap a
bekezds. Elfordul az a hiba is, hogy a sorszmot ferde zrjelek kz teszik.
Mind a , mind a bekezds tagolhat az bc kisbetivel (melyek utn zrjelet
kell tenni) vagy arab sorszmokkal (a sorszm utn pont van). Gyakran elfordul,
br az tmutat nem ajnlja, a gondolatjellel trtn bekezdsekre tagols (n.
francia bekezds, helyesen: "gondolatjeles bekezds"), ezekre ugyanis nehezebb
hivatkozni. A msknt nem tagolt bekezdsen belli hivatkozs a mondatok
sorrendje szerint, illetve sszetett mondat esetn az n. "fordulat" szerint
lehetsges. Az ennl kisebb vagy ms okbl nem meghatrozhat egysget idzni
kell.
Elfordul (Tvrosban is), hogy a szveget nem a lert mdon tagoljk,
hinyosan, kvetkezetlenl vagy egyltaln nem jellik a szveg egysgeit az
emltett jelekkel. Mivel ez az eligazodst, az rtelmezst s klnsen a
hivatkozsokat nehezti, slyos jogalkoti hibnak tekinthet.
Az n. decimlis tagols a jogszablyok mellkleteiben, fggelkeiben
alkalmazhat, br ismert arra vonatkoz javaslat is, hogy a jogszablyok egysges
orszgos nyilvntartshoz, egyms kztti s bels sszefggseinek, az egy
adott krdsre adott idpillanatban hatlyos jog knnyebb feltrsa rdekben a
jogszablyok jellsnl (a kls s bels jogforrsok knnyebb azonostsra) s
a szvegegysgek tagolsnl is decimlis rendszerre kellene ttrni. (Nagy M.
1996.) Ez ktsg kvl segtsg lehet, de a jogszablyok tartalmnak ebben az
esetben

elkerlhetetlen

alrendeldse

bizonyos

szmtstechnikai

algoritmusoknak mr ma is jelentkez veszlyeket hordozhat magban. Ilyen az


pldul, ha a csak szmtgpes rendszerben trtn gyintzsnl a gp egy nem
vrt lethelyzet tnyeit nem hajland bevenni, vagy a szmtgpes feldolgozsra
sznt rlapon az lettnyek alapjn az elrt rubrika nem tlthet ki, vagy nincs
megfelel rubrika az adat szmra. Ilyenkor a nem jogszablyi formban

96

megalkotott szmtgpes algoritmus vagy rlap jogknt kezd mkdni, mert a


polgr gye elintzhetetlenn vlik. (Vitl-Eigner 2001.)
Itt kell mg szlni a rendelet klalakjrl is. A knnyebb eligazodst segti,
ha ebben is a szabvnyt (nyilvnvalan az IM tmutatjt) kvetjk. Ezrt
clszer betartani a tipogrfiai ajnlsokat: a cmek, fejezetcmek, alcmek eltr
bettpust, a paragrafusok szma s jele flkvr legyen, a bekezdseket jell
szmok velt zrjelek kztt legyenek hogy csak az ajnlstl leggyakoribb
eltrseket emltsem.
Hol zleti, hol meg valamilyen ms megfontols hzdik meg amgtt,
amikor a jogszablyt tl szellsen jelentik meg. A lnyeg az, hogy minl
testesebbnek, hosszabbnak tnjk. Ezrt a paragrafusok szmt tbb sor
kihagysval kzpre trdelik, a bekezdsek kztt sorkihagys van emiatt a
kt-hrom szakasznyi jogszablyok is tbb oldal terjedelmv hznak, s nehezen
ttekinthetk.

A rendelet nyelve
Jogalkotink nha megfeledkeznek arrl, amit pedig mr Werbczi de
sem elzmnyek nlkl tudott: ha azt akarjuk, hogy a jog rvnyesljn, olyan
nyelven kell megalkotni, ami kzrthet. "Azt vlem teht, hogy nem tettem
rosszul, midn ebben a munkmban nmely olyan szavakat hasznltam, melyek
inkbb Magyarorszgban, mint Latiumban jttek szoksba. Mert az ilyen
dolgokban (amint ezt Aristoteles is tanstja) a tbbsg mdja szerint kell
beszlnnk. () ebben a munkmban, mivel mindaz, ami benne van, az
igazsgszolgltats tisztnek teljestst, a hazai jogokat s a trvnykezst illeti,
egyszer s vilgos s haznkfiainl szltben dv mindennapi kifejezseket
kellett hasznlnom." (Tripartitum A munka befejezse.)
Hatlyos jogunk sem llt elnk nehezebb kvetelmnyt: "A jogszablyokat a
magyar nyelv szablyainak megfelelen, vilgosan s kzrtheten kell
megszvegezni." /1987. vi XI. tv. 18. (2)/

97

Taln pp ez a baj. Sokan azt gondoljk, hogy mi sem egyszerbb, mint e


hrmas kvetelmnynek megfelelni, s ezrt nem fordtanak kell figyelmet a
jogszablyok nyelvi kultrjra. Olyanok ksztik s alkotjk a jogszablyokat,
akiknek anyanyelvi kpzse az rettsgire kszlssel lezrult, s nem biztos,
hogy addigra magas szintet rt el, s bizony a felejts mg a jogalkott sem
kmli.
Azt gondolom, hogy a Jogalkotsrl szl trvny mdostsakor
gondoskodni kellene valamiknt arrl, hogy a hibs jogi szveg kiigaztsra
anlkl, hogy annak tartalmn vltoztatnnak megfelel eljrs keretben, de a
jogalkot kzremkdse nlkl is lehetsg legyen. Jelenleg ugyanis egy
alkotmnybrsgi hatrozat is tanstja erre nincs lehetsg. gy alighanem az
Alkotmnybrsg nlkl mg az a kollzi sem oldhat fel, mely a "Magyar
helyesrs szablyai" 138. szablypontja s az Alkotmny kztt feszl:
elbbinek a tbbszrs szsszettelekre vonatkoz szablya szerint a
kpvisel+testlet sszettelt ktjellel kell rni, az Alkotmny viszont
kvetkezetesen egyberja. (Vajon milyen hierarchit llaptana meg az
Alkotmnybrsg az Orszggylstl ered Alkotmny s az Akadmia
szablyzata kztt? Melyik szervet szltan fel a kollzi feloldsra?)
Nincs rtelme, hogy nkormnyzatok rendeleteibl nyelvi katasztrfval
sjtott, alanytalan s lltmny nlkli vagy ms zavart rtelm mondatok
idzsvel terheljem a dolgozatot s az olvast (tanrkpzs koromban
megtantottak, hogy a rossz plda ragads, ne azzal neveljnk), de azrt egy
pldzattal igazolnm, hogy a nyelvi megformls sznvonala s tudatossga
mennyire fontos lehet. Aki Madchot olvasta, tudja, hogy "egy i miatt" mennyi
szenveds rheti az emberisget. A jogalkot is elcsszhat, ha nem ppen egy "i"
miatt, ht akkor egy nveln, egy "a" vagy "az" miatt. Errl szl s tbb
tanulsggal is szolgl a kvetkez trtnetem:
1994 tavaszn a gyermekek napkzbeni elltsa (vodk, iskolk stb.)
keretben biztostott tkezs esetn fizetend trtsi djakrl szl
kormnyrendeletet hatlyon kvl helyeztk, s rendelkezseit mdostsokkal
beemeltk a Szocilis trvnybe. A tanulk bizonyos csoportjai addig is alanyi
jogon 50 % kedvezmnyben rszesltek. E csoportokat gy hatrozta meg a
rendelet: "a dikotthonban idertve a fogyatkos gyermekek, tanulk nevelst,
oktatst ellt intzmnyeket is elhelyezett gyermekek s ltalnos iskolai
tanulk utn az intzmnyi trtsi dj 50 %-t (...) kedvezmnyknt kell

98

biztostani." A trvnybe emels sorn a szveg gy mdosult: "a dikotthonban


idertve a fogyatkos gyermekek, tanulk nevelst, oktatst ellt
intzmnyeket is elhelyezett gyermekek s az ltalnos iskolai tanulk utn az
intzmnyi trtsi dj 50 %-t (...) kedvezmnyknt kell biztostani." /1993. vi III.
tv. 115/A. (4) a)/ Kicsit csodlkoztunk a hivatalban azon, hogy a kedvezmnyt a
jogszably a mindenfle rend s rang gyermekek mellett a kollgista ltalnos
iskolsokon tl az sszes ltalnos iskolai tanulra kiterjesztette, de ht vlasztsi
v volt, gretes, sokat cikkeztek az ltalnos iskolai tanulmnyok valban
ingyeness ttelrl... meg ht ellenriztk, hogy nem nyomdahibval llunk-e
szembe, mg az orszggylsi elterjesztst is megszereztk. Nincs tveds s
nincs mese: ez a trvny elfogadott szvege. Mit lehetett tenni, rtestettk az
iskolkat, hogy hajtsk vgre a trvnyt. Aztn kiderlt, hogy ezt nem gy
gondoltk a trvnyjavaslat kszti, csak ht valaki mg az utols simtsoknl
"nyelvhelyessgi megfontolsbl" betett egy nvelt. Nem vette szre, hogy ezzel
lnyeges jelentsvltozst okoz a szvegben.
Aztn rtesltnk arrl, hogy ms kerletekben a hivatalokban flk botjt sem
mozdtottk a trvnymdostsra, legfeljebb betelefonltak valamelyik
minisztriumba, hogy most mi van. Erre mi is telefonltunk, mondtk kedvesen,
hogy mr sokan rdekldtek, nem kell komolyan venni, tveds trtnt. Utols
simts.
Az elindtott intzkedst mr nem lehetett visszavonni, Tvros kisiskolsai
azon a tavaszon fl ron tkeztek (gondoltam n), az iskolk kltsgvetst
kiptolta az nkormnyzat, s csak szeptembertl lltunk vissza mi is a sorba. n
meg alapos fejmosst kaptam, br nem emiatt adsodott el az nkormnyzat. s
alapos tapasztalatot arrl, hogy miknt is mkdik a jog: a megszoks nagy r,
nem elg lerni valamit a trvnyben, ahhoz meg kell mozdtani egy egsz
rendszert, mintegy izgalmi llapotba kell jjjn, hogy vgigfussanak rajta az
elindtott ingerletek, s bizony sokig vagy nagyon ersen kell hatnia az ingernek,
hogy az llamszervezet idegplyin valban a legtvolabbi sarkokig eljusson az,
hogy "fent" valamit gondoltak, s komolyan is gondoljk. s az is kiderlt, hogy az
iskolk egy rsze Tvrosban sem hajtotta vgre a kikldtt rendelkezst, nem volt
elg ers az inger, a gyerekek tbbsge csak azrt sem tkezett fl ron.
Hozztartozik mg a trtnethez, hogy a bns nvelt majd csak a trvny
tdik (!) mdostsakor, 1996-ban tntettk el a szvegbl. Addig a kezdeti
izgalmak elmltval senkit nem zavart, hogy a kodifiklt jog szerint az
iskolsoknak fl ron kellene tkeznik. De ez a tapasztalat mr dolgozatomnak a
jog rvnyessgrl s hatkonysgrl szl ksbbi fejezett hivatott illusztrlni.

Azt gondolom, hogy ha lesz egyszer Magyarorszgon kodifiktorkpzs,


akkor az nem mulaszthatja el a jogksztk anyanyelvi fejlesztst sem.

99

VIII. A RENDELETEK TRVNYESSGE S ENNEK BIZTOSTKAI


Akr a termszetjogi felfogs, akr a jogpozitivizmus hveinek szegdnk is
el az nkormnyzs jognak forrsrl gondolkodvn, nem vitathatjuk az
llamnak az ellenrzsre s szksg esetn a beavatkozsra val jogt. Ugyanis
az nkormnyzatnak a helyi kzgyeket rint tevkenysge egyrszt a modern
trsadalom bonyolult sszefggsrendszerben csak a legritkbban (vagy taln
soha nem) rinti kizrlag a helyi kzssg rdekeit, msrszt a helyi
nkormnyzs jogval lk ugyanakkor mindnyjan az llamnak is polgrai,
akiket nemcsak az nkormnyzattal szemben, hanem az llammal szemben is
jogok illetnek meg, s ktelezettsgek terhelnek. Az nkormnyzatnak s a vele
munkamegosztsban tevkenyked llamnak teht kzs s megosztott a
felelssge, s az llami felelssgvllalsnak ki kell fejezdnie egyebek kztt a
trvnyessgi felgyeletben is. (Vereblyi 1996. 36.)
(A ttel fordtva is igaz, de az llam felgyeletnek alulrl ptkez
szervezetrendszervel itt nem feladatom foglalkozni.)
A helyi jogalkotssal kapcsolatban nemcsak a felgyelet, hanem az ellenrzs
fogalmval is tallkozunk. Az ellenrzs tartalma informcik szerzse az
ellenrzttrl s ennek eszkzei. A felgyelet magban foglalja az ellenrzs
jogt, de az informldson tl lehetsge van a felgyelt cselekvsnek a
befolysolsra is, aminek eszkzei kztt megemltend a kifogsols, az aktusfellvizsglat vagy ptls, a jvhagys, vgl a szervezetbe val beavatkozs
ilyen vgs eszkz az nkormnyzat feloszlatsa. (Kaltenbach 2000. 242-243.)
Az ellenrzs a vizsglt jelensghez kpest lehet elzetes, folyamatba ptett
s utlagos; a szervezethez viszonytva pedig bels s kls. A felgyeleti
cselekvs rendszerint kls s utlagos, de szlssges helyzetekben lehet
kzvetlen s folyamatos. Erre a biztosi intzmnyt hoztk ltre, amely rvn a
felgyeleti szerv kzvetlen s folyamatos ellenrzsi s beavatkozsi lehetsget
teremt magnak Ilyen beavatkoz pl. a kincstri biztos s az nkormnyzati
biztos, akit a kltsgvetsi szerv adssgkezelsnek felgyeletre kld ki a
felgyeleti szerv. (Ld. 217/1998. (XII. 30.) Korm. r. az llamhztarts mkdsi

100

rendjrl.) Hasonl cl, de sajtos felgyeleti intzmny a pnzgyi gondnok,


akinek kikldsrl nem az ltalnos felgyeletet gyakorl szerv dnt, hanem az
nkormnyzatok adssgrendezsi eljrst felgyel brsg. A pnzgyi
gondnoknak a tmnkat kzvetlenl rint felgyeleti joga, hogy feladatkrben
a dntsek (kztk a rendeletek) tervezeteit vlemnyezi, elterjesztst tehet,
melyet az nkormnyzat kteles soron kvl trgyalni, s tancskozsi joggal
rszt vehet az nkormnyzat lsein. /1996. vi XXV. tv. 14. (2)/
Az nkormnyzatok rendeletalkotsval kapcsolatos bels ellenrzs
rendszernek kereteit az tv. s a kpvisel-testlet szmsz.-e hatrozza meg. E
forrsok alapjn (figyelemmel a Tvrosi gyakorlatra is) a kvetkez kp
rajzolhat meg:
Az elterjeszt ltal ksztett rendelettervezetet mely mr esetleg tesett az
elrt ktelez vagy fakultatv kls vlemnyezsen, illetve egyeztetsen a
jegyz vagy hivatali megbzottja jogi ellenjegyzsvel lehet a kpvisel-testlet
el terjeszteni, a jegyznek ugyanis ktelessge jelezni, ha a kpvisel-testlet,
bizottsga vagy a polgrmester dntsnl jogszablysrtst szlel. /tv. 36.
(3)/ Ehhez a trvnyben meghatrozott eszkze ugyan mindssze a bizottsgi s
kpvisel-testleti lsen val rszvtele, de ha nem ismerheti meg elzetesen az
elterjesztseket, nem vrhat el tle a felkszlt vlemnyalkots. Erre
tekintettel (s mg inkbb a kpviselk idbeni tjkoztatsa rdekben) az
szmsz. elrja, hogy rendelettervezetet csak rsban lehet elterjeszteni, a rendes
elterjesztseket az ls eltt 10 nappal, a srgs elterjesztseket 6 nappal kell
leadni a jegyznek. A kivteles srgssg elterjesztsnl viszont mr ersen
gyengl a jegyz ellenrzsi lehetsge, mert azt elegend az ls megkezdsig
leadni, s tapasztalat szerint a kivteles elterjeszts korntsem kivteles, hiszen
indoklsul elg felhozni brmilyen nkormnyzati vagy szemlyi rdeket. A
korltot inkbb az jelenti, hogy kivteles elterjesztst mr csak a polgrmester
vagy a jegyz tehet, de gyakorlatilag csak a polgrmester szokta megtenni (a
jegyz gyei ritkn oly srgsek) /15/1999. (VI. 4.) r. 9. /.
A jegyz ellenrz szerept illeten nem feledkezhetnk meg arrl, hogy a
munkltati jogok gyakorlja a kpvisel-testlet, illetve a polgrmester, s ha
ezek elhatrozott szndka nem a trvnyessg mentn fogalmazdik meg,

101

bizony elvrjk a jegyztl a felttlen lojalitst, a jog megkerlsben, esetleg


kifejezett thgsban a kzremkdst. ppen ezrt vallott kudarcot az a rgebbi
szablyozs, hogy a jegyznek a felettes llamigazgatsi szerv (akkor mg
kztrsasgi megbzott) rszre szignalizcis ktelezettsge volt, mint ahogy a
kzigazgatsi hivatalvezet fegyelmi eljrst kezdemnyez jogkre sem
rvnyesl, hiszen a jegyzvel szemben pp azok jrnak majd el, akiknek a
nyomsra a trvnysrtst elkvette.
A jegyzk kiszolgltatottsgnak akr mutatszmaknt is fel lehetne
hasznlni a jegyzi szrevtelek s az nkormnyzati dntsekkel (rendeletek s
hatrozatok) szemben tmasztott kifogsok arnyt. gy pldul 1992-ben
272.074 dntsbl 6039-et kifogsolt a KMB (s ne feledkezznk meg a
latencirl sem!), a jegyzi szrevtelek szma ezzel szemben csak 113. A
"kiszolgltatottsgi index" legkevesebb 98,1 % a trvnysrtseket legalbb
ilyen arnyban "nem vettk szre" a jegyzk. De voltak terleti szrsok is:
1992-ben kt megyben, 1993-ban ngy megyben egyetlen trvnyessgi
szrevtel nem rkezett a jegyzktl a kztrsasgi megbzottakhoz. E
megykben a kiszolgltatottsgi index 100 %. (Az adatokat ld. Ivancsics 1995a.
140.)
Nehezti a jegyz helyzett, hogy mg jl elksztett rendelettervezet esetn
is ki van tve az lsen elhangz mdost javaslatokra val gyors reagls
knyszernek, ezek a szban elhangz tletek mg ha nmagukban esetleg nem
srtenek is jogszablyt aztn nem mindig illeszthetk be megfelelen a jogi
szvegbe, az el a dilemma el lltva a jegyzt: mdostva illessze-e be az
elhangzottakat, figyelemmel a jogalkot ltala gondolt szndkra, vagy ne
trdjk azzal, hogy esetleg rtelmetlen, jobb esetben csak nehezen rtelmezhet
szably kerl a rendeletbe. Ez is az is kockzatot rejt magban. Egyik azrt, mert
megtmadhatjk a rendelet "meghamistsa" miatt, utbbi azrt, mert felelssgre
vonhatjk a vgrehajts vagy a kontroll sorn kiderl hibk miatt.
Az tv. a dntsek elksztsben a testlet bizottsgainak is szerepet szn /
23. (1)/, nagyobb nkormnyzatoknl Tvrosban is gyakorlat, hogy
gyrendi s jogi krdsekkel foglalkoz bizottsg elzetes vlemnyezse nlkl
nem kerlhet elterjeszts a testlet el. Nem kifejezetten jogi szrst jelent,

102

hogy az elterjesztsek tbbsgrl legalbb egy szakmai s gyakran a pnzgyi


bizottsg is vlemnyt forml.
A polgrmesternek elsrend feladata az, hogy az ls vezetjeknt a
jogalkotsnak abban a szakaszban ne forduljon el eljrsi hiba, legalbbis ne
akkora, hogy az a rendelet rvnytelensgt okozza, biztostania kell pldul a
minstett tbbsget. (Az Alkotmnybrsg gyakorlata szerint a kisebb eljrsi
hibk nem adnak okot a jogszably megsemmistsre.)
A bels s a kls ellenrzs hatrn talljuk a knyvvizsgli ellenrzst,
amelyet az nkormnyzat megbzsbl, de az nkormnyzatok egy rsznl
trvnyi ktelezettsg alatt vgeznek. A knyvvizsgl nemcsak azt ellenrzi,
hogy a kltsgvetsi s a zrszmadsi rendelet tervezete vals s teljes kr
adatokon alapul-e, hanem azt is, hogy "megfelelnek-e a jogszablyi
elrsoknak". /tv. 92/C. (2)/
Az nkormnyzatokat illet kls ellenrzs egy kivtellel trvnyessgi
ellenrzst jelent. E kivtel nem vletlenl a pnzgyi terleten jelentkezik,
hiszen ott az llami kltsgvetsbl szrmaz forrsokkal elvben nem lehet
nyakl nlkl s feleltlenl kltekezni. Ezrt "Az llami Szmvevszk az
ellenrzseit clszersgi, eredmnyessgi s trvnyessgi szempontok szerint
vgzi." /1989. vi XXXVIII. tv. 16. (1)/ Ms krds, hogy milyen eszkzk
birtokban s milyen hatkonysggal. Ha ugyanis trvnysrts nem llapthat
meg, a kzpnzek legrosszabb gazdi is kibjhatnak a felelssg all. Az
nkormnyzati kpviselk felelssge gyakorlatilag csak politikai felelssg, k,
akik "a telepls egszrt vllalt felelssggel" kpviselik vlasztik rdekeit, a
rossz gazdlkodsrt egyltaln nem vonhatk felelssgre, legfeljebb politikai
kvetkezmnyei vannak a gazdlkods csdjnek, ezen az okon mg a feloszlats
veszlye sem fenyeget. Ha pedig a gazdlkods sorn trvnyt srtennek, el
lehet bjni a kollektv feleltlensg pajzsa mg.
Komoly kppel aligha lehet olvasni azt az j szankcionl rendelkezst az Ktv.nek, mely szerint "A munkltati jogkr gyakorlja vtkessgre tekintet nlkl
teljes krtrtsi felelssggel tartozik azrt, ha az illetmny megllaptsra
vonatkoz intzkedse jogszablyba tkzik s ezzel sszefggsben kerl sor
kifizetsre. Amennyiben a kifizetst a kpvisel-testlet jogszablysrt dntse
alapozza meg, a krtrtsi felelssg a dntst megszavaz kpvisel-testleti
tagokat egyenl arnyban terheli." /57/A. / (Csak nhny krdst errl: Feles

103

trvny szablyozhatja-e a kpviselk jogllst? Szemlyi gyben zrt lsen


hozott titkos szavazs esetn ha nem egyhang a dnts milyen eslye van a
felelssgre vonsnak? Hol hzdik a "kell gondossg" s az "ahogy ltalban
elvrhat"-sg hatra?) Ha a helyi rendeleteket ezutn mg kritikval fogom illetni,
mrpedig knytelen leszek, mindig gondoljunk erre a trvnyi rendelkezsre, s
legynk elnzek a helyi jogalkotkkal!

A kzigazgatsi hivatalok
Az nkormnyzatok kls ellenrzst a Kormny nem kzvetlenl, hanem a
belgyminiszter kzremkdsvel a kzigazgatsi hivatalok tjn vgzi. Ez az
ellenrzs a mkds s a dntsek trvnyessgre terjed ki, teht clszersgi
ellenrzst a hivatal nem vgezhet. /Alkotmny 35. (1) d), tv. 95. a)/ (A
gazdlkods clszertlensge miatt viszont kezdemnyezhet vizsglatot az llami
Szmvevszknl.) A hivatalvezet az rintettet hatrid kitzsvel felhvja a
trvnysrts megszntetsre, aki a felhvsban foglaltakat megvizsglja, s a
megadott hatridn bell a tett (elutast vagy elfogad tartalm) intzkedsrl
rtesti a hivatalt. /tv. 99. (1)/ nkormnyzati rendeletrl szlvn ez a
gyakorlatban azt jelenti, hogy krni lehet a hivatalvezet trelmt, hiszen egy
rendelet mdostsa vagy visszavonsa az szmsz. elrsainak betartsa mellett
gyakran nem fr bele a megadott hatridbe (pl. nyri "trvnykezsi sznet"-re
tekintettel), vagy ms okbl is elfordulhat kslekeds. (De tapasztalat szerint a
hivatalok krs nlkl is meglehetsen trelmesek, a hivatalok mkdsnek
1999. vi statisztikjnak lezrsakor mg a trgyvi szrevtelek 39 %-ra nem
rkezett vlasz. (Frcht 2000. 9.)
Ha a megadott hatridn bell (vagy a trelem elfogytval) intzkeds nem
trtnt, a hivatalvezet kezdemnyezheti az Alkotmnybrsgnl a rendelet
fellvizsglatt s megsemmistst, illetve a kpvisel-testlet sszehvst a
trvnysrts megszntetsre. /tv. 99. (2)/ Az csak apr pontatlansg, hogy a
trvny

az

egsz

rendelet

megsemmistsrl

szl,

szerencsre

az

Alkotmnybrsg a r irnyad jogszably alapjn ltalban elegendnek tartja


csak az alkotmnysrt rszek megsemmistst.
Mivel az alkotmnybrsgi dntsek sokszor elhzdnak, s addig az
alkotmnysrt rendelet hatlyban van, sokig kifejtheti a valamiknt felttlenl

104

kros hatst (ha mssal esetleg nem is, ht az alkotmnysrt mivoltval,


mellyel a jogrendet laztja legyen br a partikulris rdekeknek legjobb
kpviselje az adott jogszably). Ezrt majdnem egyntet a szakirodalomban az
a vlemny, hogy a kzigazgatsi hivatalok ellenrzsi jogt a felgyelet irnyba
kellene elmozdtani, a kzrdek slyos srelme esetre megadva a rendelet
felfggesztsnek jogt, mulasztsos alkotmnysrts esetn pedig a dntsptl
jogkrt.
A mulasztsos alkotmnysrts esetn klnsen eszkztelen a kzigazgatsi
hivatal, hiszen egyetlen lehetsge marad, ha a kpvisel-testlet a szksges
jogszablyt nem alkotja meg: kezdemnyezni a kpvisel-testlet feloszlatst. De
legynk gyakorlatiasak! Ez inkbb csak elvi lehetsg: fontos szablyozs
elmulasztsa pp az ers rdekeltsgek miatt nem jellemz, a kevss fontos pedig
taln szre sem vevdik, ha meg majd szksg lesz r, megalkotjk. Ma mr
bizonyra minden nkormnyzatnak van rendelete a helyi npszavazsrl, noha
ezek 99 %-a soha nem fog a gyakorlatban hatlyosulni. Ugyanakkor bizonyra sok
nkormnyzatnak nincs helyi rendelete pldul arrl, hogy a kzoktatsi intzmny
milyen adatokat kteles szolgltatni. Ennek elksztsre az 1993. vi LXXIX. tv.
40. (5) bekezdse ktelezi az nkormnyzatokat de Tvrosnak is csak azta
van, amita egy iskolaigazgat elkezdte firtatni, hogy a hivatal milyen jogon kr
annyi adatot tle. Lett erre rendelet, /22/1997. (VII. 8.) r./ s jnnek az adatok.
De nincsenek mindentt ilyen jogtudatos igazgatk.

A kzigazgatsi hivatal trvnyessgi fosztlya az ellenrzst a (gyakran


ksve kldtt) jegyzknyvek vizsglatval vgzi el. A vizsglat kiterjed a
dntshozatali eljrsra, a rendelet alaki s tartalmi (anyagi jogi s eljrsjogi)
trvnyessgre, a szablyozs teljes krsgre, s termszetesen vizsglni kell
az nkormnyzat hatskrt az eredeti vagy szrmazkos felhatalmazson alapul
jogalkotsra. Az eljrsi hibk esetben mivel azok utlag nemigen ptolhatk
ltalban nem trvnyessgi kifogssal, hanem csak rsbeli, st gyakran csak
szbeli jelzssel l a hivatal, kivve termszetesen az abszolt rvnytelensgi
okokat (nem elgsges szavazat, ktelez vlemnyezs elmaradsa).
A trvnyessgi fosztly munkaszervezetn bell a feladatot terleti elv
alapjn osztjk el, egy-egy megyben 8-10 terleti referens dolgozik, a
fvrosban ltalban kt kerlet jut egy jogszra. Vlemnyem szerint clszerbb
volna egy mtrix szervezetben elltni a feladatot, amelyben a terleti elv s a
szakmai elv keresztezn egymst. gy pldul az ptsgyek vagy laks- s
helyisggyek rendeleteit egyetlen munkatrs elmlyltebben s hatkonyabban
ellenrizhetn,

md

volna

az

egyes

nkormnyzatok

gyakorlatnak

105

sszehasonltsra, a tpushibk kigyjtsre, a jogszablyi vltozsok s az


alkotmnybrsg precedensrtk dntsei miatt indokolt kvets elvgzsre. E
kvets egyltaln nem konzekvens, a fosztly munkatrsait legtbbszr lektik
a friss gyek.
Ezzel kapcsolatban szksges megemlteni, hogy a hivatalt nem kti a
trvnyessgi szrevtelre jogveszt hatrid (mint rgen a tancsrendeleteknl a
felsbb szint tancsnak volt ilyen korltja), s elfordul, hogy tbbves
rendeletre tesz szrevtelt. Ez tbbnyire valamilyen konkrt panaszgyhz
kapcsoldik, amikor az nkormnyzat gyfele vagy zletfele fordul valamilyen
srelmesnek tartott szably miatt a hivatalhoz, esetleg ms nkormnyzat hasonl
tartalm szablynak alkotmnybrsgi megsemmistse indokolja s vltja ki a
rgta hatlyos rendelet fellvizsglatt Az ilyen megksett szrevtel miatt
berzenkedni szoktak az nkormnyzati kpviselk, s javasoljk a lehetsgt
hatridhz ktni, ami egyben azt jelenti, hogy gondolkodsuktl nem felttlenl
idegen az, hogy trvnysrt gyakorlatot tartsanak fenn. Szmukra a maguk
alkotta jog megszokottsga ersebb legitimcit jelent annl, hogysem azt
kiolthatn a rendeletk alkotmnyossgnak fogyatkozsa. Olyannyira igaz ez,
hogy Tvros nkormnyzata hrom ciklus alatt egyetlenegyszer lt felterjesztsi
jogval, mely alkalommal a kzigazgatsi hivatalvezet szrevtelezsi jognak
jogveszt hatridhz ktst javasolta. /510/1997. (IX. 16.) hatrozat/ (Hisz mr
Werbczi megrta a szoksjog trvnyront erejt!)
A

hivatalok

vknyvei

klnbz

statisztikkat

tartalmaznak

az

nkormnyzati rendeletek szmrl, a trvnyessgi kifogs al es rendeletek


arnyrl, ezek tovbbi sorsrl. Nem tagadva, hogy a nagyszmok vltozsa
bizonyos

tendencikat

jelezhet,

ezeknek

statisztikknak

klnsebb

jelentsgk nincs, a mig tbb mint szzezerre duzzadt nkormnyzati


rendeletllomnybl megllapthatatlan, hogy mennyi az l s hatlyos jog (a
mdost, valamint az aktualitsukat vesztett, egy esemnyhez vagy idszakhoz
kthet rendeletek hatlyon kvl helyezsrl szoks megfeledkezni
Tvrosban is), az sem mond sokat, hogy a hivatal a rendeletek hny szzalkt
kifogsolja meg. Ez az rtk 5 % krl mozog, de ennek igen csekly minst
rtkt mutatja egy adat, mely az tlag mgtt igen nagy szrst jelez, ami

106

minden bizonnyal nem a jogalkots sznvonalt, hanem az ellenrzsi feladatok


eltr felfogst mutatja. A szrsra hivatkozott plda szerint 199293-ban Tolna
megyben a rendeletek 19,2 %-t, Fejr megyben 0,2 %-t kifogsolta a hivatal.
(Nmeth 1995. 80.) Valsznleg egyik szlssges rtket eredmnyez hivatal
munkja sem mondhat jnak, mert a clszersg szempontjbl sem a zr
tolerancia elve, sem a tlzott engedkenysg nem elfogadhat.
Az a szm sem a rendeletek sznvonalrl beszl, mely azt mutatja meg, hogy
az szrevtelek hnyad rszt fogadjk el a testletek. Ez az arny 95 %, de ezek
kztt j nhny olyan szrevtel is akad, amelyek jogi rvekkel cfolhatk, de
knyelembl, konformizmusbl (ha egybknt rdeket nem srt) inkbb
lemondanak errl, s az elfogads mellett dntenek.
Az adatok rtelmezsi tartomnynak elbbi kijellse utn egy v termsnek
f szmait idzem: 1999-ben az nkormnyzatok 34.556 rendeletet alkottak, ezek
tbbsge mdost jogszably. Tlnyom rszk ktelez jogalkotsi trgyat
szablyozott, a helyben alakthat jogviszonyokra a rendeletalkots ugyanis
tbbnyire mr megtrtnt (pl. jelkpek, kitntet cmek), a kzponti jogalkots
pedig egyre inkbb elhdtja ezeket a terleteket is. A rendeletek szma 12 %-kal
cskkent 1998-hoz kpest, a trvnyessgi felhvsok szma 1510 db, ami 22 %-os
cskkens, a rendeletek 4,4 %-t rintettk. A felhvsok 60 %-t elfogadtk a
kpvisel-testletek, 39 %-ra mg nem reagltak (!!), 20 esetben nem fogadtk el a
felhvst. (Frcht 2000. 79.) Az alkotmnybrsgi megkeressek szmra az
adatok ellentmondsosak, a fvrosi vknyv szerint a fvrosi rendeletek ellen 12
indtvnyt terjesztettek el. (Ezek kzl egy rintette Tvrost, melynek parkolsi
rendelete terjeszkedett tl szablyozsi hatskrn, amikor a fvros ltal
engedlyezett kedvezmnyeket kiterjesztette. Az eljrs jraszablyozs s a
rendelet hatlyon kvl helyezse miatt megsznt.)

A statisztiknl tanulsgosabbak a kzigazgatsi hivatalok ltal szrevett (de


nem felttlenl szrevtelezett) tpushibk, melyeket gy csoportosthatunk:
Jogpolitikai hibk
- hatlyosuls figyelemmel ksrsnek hinya
- a jogalkots nincs elksztve
Eljrsi hibk
- rendeletet zrt lsen alkotnak
- szksges vlemnyezsek hinyoznak
- elrt egyeztetsek elmaradtak (pl. kltsgvetsnl)
- szmsz.-ben meghatrozott eljrsi kvetelmnyek be nem tartsa
Alaki hibk

107

- pontatlan, hinyos megjells


- a rendelet cme vagy trgya hinyzik
- kihirdets idpontjt nem kzlik a megjellsben
- a rendeletet hibsan szmozzk (kimarad, ismtldik, jra kezddik)
- hinyzik a rendelet szakaszokra, bekezdsekre tagolsa
- a szksges alrsok hinyoznak
Nyelvi hibk
- nem kzrthet szvegezs
- ttekinthetetlen szvegezs
- nem egyrtelm szvegezs
- helyesrsi s nyelvhelyessgi hibk
Tartalmi hibk
- a jogalkotsra felhatalmaz rendelkezsre hivatkozsnak a hinya
- visszamenleges hatly
- hatlyba helyez rendelkezs hinya
- hatlyon kvl helyezett rendeletet mdostanak
- hinyos szablyozs
- a magasabb jogszably szvegt megtveszt mdon, rszben emeli be
- nkormnyzati hatsgi gyben jegyzi hatskrt llaptanak meg
- magasabb jogszablyban meghatrozott kedvezmnyezetti krt szkt
- magasabb jogszablyban meghatrozott kedvezmnyezetti krt bvt
Rendszerbeli hibk
- a mdost rendeletet mdostjk az alaprendelet helyett
- egysges szerkezet szveg hjn a mdostsok kvethetetlenek
- tves dntsi formt vlasztanak (rendelet helyett hatrozat s viszont)
- polgri jogviszonyt rendeletben szablyoznak
- a rendelet magasabb jogszablyban szablyozott letviszonyt szablyoz
- a trvnyi felhatalmazs hinyzott vagy megsznt
Az elfordul hibk tbbsge a hivatalok tapasztalatai szerint a kodifikcis
ismeretek hinybl addik, tovbb a kzponti jogalkots produktumainak
gyakran

nehezen

tovbbkpzsekkel,

ttekinthet
egy-egy

voltbl,
nagyobb

gyakori
horderej

mdosulsbl.

Ezen

trvny

elrt

ltal

108

rendeletalkotsi ktelezettsg teljestshez tmutatk, mdszertani kiadvnyok


ksztsvel igyekeznek segteni.
A hivatalok azt tapasztaljk, hogy a jegyzt gyakran magra hagyjk a
rendelet elksztsvel, neki pedig nincs mindig lehetsge a szablyozand
trsadalmi viszonyok helyi htternek megismersre, szakszer felmrsre;
nehezti a dolgt, hogy sokszor nem hozzk tudomsra a csak a helyi politikbl
levezethet koncepcionlis megfontolsokat. Ezen az rdekeltek bevonsa a
jogszably elksztsbe sokat segthetne, de ez ha nem ktelez ugyancsak
politikai dntst ignyel.
Vgl a kifejezetten trvnyessgi krdsknt felmerl hibk eredetnek
magyarzata rszben a tudatlansg (pl. nem tudtk, hogy rendeletet kell alkotni),
rszben rtelmezsi hibk; de nem elhanyagolhat szm esetben tudatos az
elkvets, bzva abban, hogy a trvnysrts tcsszik az ellenrzsen, de ha nem
is, amg a rendelet hatlyban van, a krds megolddik.
s mivel senki sem tvedhetetlen, elfordulhat az is, hogy a hiba nem is hiba.
Lssunk erre egy konkrt pldt Tvrosi mkdsembl, amely nem csak jogi
tanulsggal szolglhat szmunkra!
Az adgyi iroda tevkenysgnek vizsglatrl ksztett jelentsemben
bemutattam, hogy az iroda nem vgez rdemi behajtsi tevkenysget, se
szorgolst, a ksedelmi ptlkokbl s mulasztsi brsgbl befoly bevtel mind
nkntes befizets, s mivel e bevtel nem jelentktelen hnyada az rdekeltsgi
alapba kerl, az adiroda dolgozi nem abban rdekeltek, hogy minl elbb
felhvjk a mulaszt figyelmt, hanem arra vrnak, hogy minl tbb legyen a brsg
s ptlk. E vrakozs alatt a nvekv terhek miatt az adzk egy rsze krt
szenved, ms rsze viszont eltnik a ltkrbl, miltal az nkormnyzat esik el
jvedelemtl.
E tapasztalatok alapjn megbzst kaptam, hogy ksztsek j rendeletet az
rdekeltsgi alap kpzsrl s felhasznlsrl. Ebben az emltett
ellenrdekeltsgeknek azzal vettem elejt, hogy az adptlknak ugyan tovbbra is
100 %-a kerlt az alapba, de az sszeg nem haladhatta meg az esetek szmnak a
100-szorost, ami praktikusan azt jelentette, hogy postzott felszltsonknt
amit a gp automatikusan kszt, csak bortkolni kell legfeljebb 100 Ft kerlt az
alapba. Nem vltoztattam viszont az adbrsgbl s a behajtsi cselekmny rvn
elrt bevtelbl az rdekeltsgi alap addigi rszesedsn (50 %, illetve 5 %).
Jelents vltoztats volt viszont az, hogy az alapbl val rszesedst az j
szablyozs nemcsak a pnzgyi osztly vezetje, az adgyi iroda vezetje s
beosztott kztisztviseli kztt tette lehetv, hanem mindazok kztt, akik az
adztatsi munka eredmnyesebb ttelhez munkjukkal kzvetlenl vagy
kzvetve, de tnylegesen (pl. rendszeres adatszolgltatssal, jogi, pnzgyi,
nyilvntartsi tevkenysggel, ellenrzsi feladatok elltsval stb.)
hozzjrultak. /1/1998. (II. 12.) r. 4. (2) c)/

109

A kzigazgatsi hivatal vezetje trvnyessgi szrevtellel illette az idzett


szablyt, mely szerinte ellenttes a Helyi adzsrl szl trvny. 45. -nak azzal
a szablyval, mely kogens mdon hatrozza meg azon kztisztviselk krt, akik
a polgrmesteri hivatalban az nkormnyzatot megillet bevtel terhre
anyagilag rdekeltt tehetk a kinnlevsgek eredmnyesebb behajtsa
rdekben, s kifogsolta a c) pontban felsoroltak juttatsban rszesthetsgt,
mert a Htv. hivatkozott helye szerint az rdekeltsgi cl juttatsbl az ad- s
illetkhatskr cmzettjei, tovbb a (...) hivatal ad- vagy illetkgyi feladatokat
ellt kztisztviseli rszeslhetnek.
Hivatalunk vlaszban felhvtam a figyelmet arra, hogy az tv. szerint A
kpvisel-testlet egysges hivatalt hoz ltre (...) az nkormnyzat mkdsvel,
valamint az llamigazgatsi gyek dntsre val elksztsvel s
vgrehajtsval kapcsolatos feladatok elltsra. /38. (1)/ Ebbl az
kvetkezik, hogy adgyi feladatot nem kizrlag az adgyi irodn lthatnak el.
Meg kell tovbb vizsglni, mi is az adgyi feladat. Az 1991. vi XX. (n.
hatskri) trvny felsorolja A jegyz adgyi feladata s hatskre-it. Ezek
kztt nemcsak olyan, az adigazgatsi eljrs fogalmi krbe tartoz feladatok s
hatskrk vannak, mint pl. az ad kivetse, kzlse, beszedse, behajtsa,
mltnyossgi jogkrk gyakorlsa stb., hanem az adgyi feladatok kztt sorolja
fel az ilyeneket: a helyi adrendelet elksztse, a helyi adrendeletek
vgrehajtsnak biztostsa, bevteli javaslatok kidolgozsa, informciszolgltats
s lakossgi tjkoztats, ellenrzsi feladatok, adatgyjts, tjkozds,
nyilvntartsok s kimutatsok ksztse.
Ezen rvek alapjn a rendelet teht jogi szempontbl jnak bizonyult, de
hatlyosulsa szempontjbl mgis mkdskptelennek. ltala semmit nem javult
a behajtsi tevkenysg, de cskkent az adgyi dolgozk jutalka, st tntetleg
vekig fel sem osztottk az alapot. Senki soha nem kapott juttatst az irodn kvli
adgyi feladatokat ellt pnzgyi dolgozk krbl, viszont nhny v mlva az
irodavezet az j hivatalvezetsnl elrte, hogy mivel rendeletnk trvnysrt
s mshol sokkal magasabb az rdekeltsg, emiatt a j szakemberek elmennek stb.
visszalljon a rgi rend s mrtk. s termszetesen az gyek gyflbart s
gyors elintzsvel szemben ll rdekeltsg is. /42/2001. (XI. 9.) r./

Az Alkotmnybrsg
Az Alkotmnybrsg felgyeleti jogkrt az nkormnyzati rendeletek
alkotmnyossgval kapcsolatban az Alkotmny 32/A. -ban lefektetett
ltalnos hatskrre tmaszkodva az Alkotmnybrsgrl szl trvny 1. b)
pontja, illetve az tv. 99. (2) a) pontja alapozza meg. Az Abt. szerint "Az
Alkotmnybrsg

hatskrbe

tartozik

()

jogszably

()

alkotmnyellenessgnek utlagos vizsglata". Az erre irnyul indtvnyt brki


beterjesztheti. Az tv. szerint viszont "a trvnysrt nkormnyzati rendelet
fellvizsglatt

megsemmistst"

kzigazgatsi

hivatal

vezetje

110

kezdemnyezheti, ha felhvsa eredmnytelen volt. Jllehet a kt jogcm kztt


lv lnyeges klnbsgre s ebbl ereden a kezdemnyezsi jogosultsg
klnbsgre is az Alkotmnybrsg hatrozatban hvta fel a figyelmet /30/1999.
(X. 13.) AB hatrozat/, ennek klnsebb gyakorlati jelentsge nincs, ugyanis
az Alkotmny 44/A. (2) bekezdsre tekintettel a trvnysrt nkormnyzati
rendelet egyttal alkotmnysrt is, de ugyanez levezethet a jogszablyok
hierarchija s a jogllamisgbl eredeztetheten a jogbiztonsg alkotmnyos
kvetelmnye alapjn is.
Az

actio

popularison

kzigazgatsi

hivatal

vezetjnek

kezdemnyezsn tl az nkormnyzati rendelet (a peres fl kezdemnyezsvel


vagy anlkl) az Alkotmnybrsg el kerlhet brsgtl is, ha a perben a br
szerint ktsges alkotmnyossg jogszablyt kellene alkalmazni, /Abt. 38. /
tovbb alkotmnyjogi panasz tjn, ha egyb felttelek mellett a jogsrelem
alkotmnyellenes jogszably alkalmazsa folytn kvetkezett be. /48. /
Az Alkotmnybrsg a br ltal felfggesztett gyben kezdemnyezett
eljrst s az alkotmnyjogi panaszt leszmtva csak hatlyos jogszably
normakontrolljt vgzi. Ezrt ha idkzben a tmadott rendelkezst hatlyon
kvl helyeztk, olyankor az eljrst megsznteti (kivve, ha msik hasonlval
ptoltk, mert abban az esetben a vizsglatot a helybe lpett hasonl
szablyozsra kiterjesztheti).
Ugyancsak

brki

az

Alkotmnybrsghoz

fordulhat,

ha

az

alkotmnyellenessg mulasztsban nyilvnul meg, /Abt. 1. e)/ pl. az


nkormnyzat rendeletalkotsi ktelezettsgt elmulasztotta, s emiatt valakinek
az alkotmnyos joga srlt, vagy ennek veszlye ll fenn. Ebben az esetben a
hangsly azon van, hogy a mulaszts alkotmnyellenes helyzetet idzzen el,
teht nem minden mulaszts miatt rdemes az Alkotmnybrsghoz fordulni
(legjellemzbb ilyen jogtrgy volt a npszavazs helyi rendje szablyozsnak
elmulasztsa). Az nkormnyzatnak pldul ktelessge szablyozni a brlaksok
elidegentsnek feltteleit, de amg egyet sem jell ki elidegentsre, az
alkotmnyellenes helyzet nyilvn nem mutathat ki. (Klnsen igaz ez akkor, ha
az nkormnyzatnak egyltaln nincs brlaksa. Az AB egy hatrozata ki is
mondta, hogy nem ltez jogtrgyra nem vonatkozik a jogalkotsi ktelezettsg.)

111

Specilis az indtvnyozsi jog akkor, ha az nkormnyzati rendelet


nemzetkzi szerzdsbe tkzik. Ilyenkor az Abt. 21. (3) bekezdsben
felsoroltak

(pl.

kztrsasgi

elnk,

orszggylsi

kpviselk

stb.)

kezdemnyezhetik az eljrst.
Msok az indtvnyozsi jogosultsgok, ha nem mulasztsrl vagy az
nkormnyzati rendelet normakontrolljrl van sz, hanem a rendeletalkotsi
eljrs trvnyessge a vitatott. A 30/1999. (X. 13.) AB hatrozat kimondta, hogy
"az nkormnyzati rendeletalkots eljrsi szablyainak megsrtsbl add
trvnyellenessg

vizsglatt

csak

kzigazgatsi

hivatal

vezetje

kezdemnyezheti", e jogosultsg kizrlag az tv. 99. (2) a) pontjn alapul. Az


Alkotmnybrsg llspontjt az alapozta meg, hogy klnbsg van a jogszably
alkotmnyellenessge s trvnyellenessge kztt. Az alkotmnyellenessgre
tekintettel mint fentebb lertuk brki tehet indtvnyt az Alkotmnybrsgnl.
A trvnysrt

tartalm

rendelet

ellen

ugyancsak,

mert

az

egyttal

alkotmnysrt is. De ha a tartalom nem, hanem csak az eljrs a trvnysrt


(pl. ha nem tartottk be mindenben az szmsz. elrsait, azltal az tv. is
szksgkppen srl), akkor erre a lertak szerint csak a kzigazgatsi hivatal
vezetje jogosult. De ezzel a jogkrvel rdemes tartzkodan bnni, mert az
Alkotmnybrsg csak akkor semmisti meg a rendeletet, ha az eljrs
megsrtse olyan sly, hogy abbl arra lehet kvetkeztetni, hogy a rendelet
ilyen formban az eljrsi szablyok betartsa mellett nem vagy ms tartalommal
szletett volna meg.
Az utlagos normakontrollal kapcsolatban tbb zavar krlmnyt ltok.
Elfordul, hogy az lethez kzelibb helyi rendeletalkots a kzponti
jogalkots eltt jr, s ezrt hoznak olyan nkormnyzati rendeleteket, amelyek a
magasabb szint jogszabllyal ellenttesek (ilyenek voltak pldul egyes
kzszolgltatsokrl szl rendeletek a helyi kzszolgltatsok ktelez
ignybevtelrl szl 1995.vi XLII. tv. hatlybalpsig). Ha az emiatt
megsemmistett rendelet utbb a jogszablyi krnyezet vltozsa miatt mr nem
volna alkotmnyellenes, vajon az nkormnyzat megalkothatja-e jra a korbban
megsemmistett szablyt? Nyilvn igen de akkor mi az akadlya annak, hogy

112

ezzel a joggal visszaljen, s az alkotmnysrt rendelkezst hamisan


hivatkozva j jogi helyzetre jra letbe lptesse, s jra tbb vig az eljrs
tlagos idejt figyelembe vve hatlyban tartsa? (Balogh 2000. 343.) Jogi
eszkz nincs ennek kivdsre, legfeljebb abban lehet bzni, hogy az
Alkotmnybrsg sszevonja szemldkt, s plds gyorsasggal semmisti
meg a hatlyba visszahelyezett alkotmnysrt szablyt. Azt kvet ismtlds
esetn pedig mr komolyan felvethet volna az nkormnyzat feloszlatsa
alkotmnysrt mkdse okn.
A kzigazgatsi hivatal munkatrsa szerzknt biztos nem vletlenl rta le,
hogy eszkztelennek rzik magukat a mulasztsos alkotmnysrtssel szemben,
mert a kpvisel-testletet mulasztsban megnyilvnul alkotmnysrts esetn
mg az alkotmnybrsgi dnts utn sem tudjk teljestsre szortani.
(Dubeczn 1997. 169.) (Br az ilyenknt alkotmnysrten mkdnek
nyilvnthat kpvisel-testlet elvben ugyancsak feloszlathat, de ez inkbb
csak a teljesen mkdskptelenn vl, sorozatos mulasztsokat elkvet
nkormnyzattal szembeni olyan vgs eszkz, melynek clja nem a kpviseltestlet

megbntetse,

hanem

vlasztpolgrok

nkormnyzatisgnak

helyrelltshoz szksges adminisztratv lps.)


A jogalkot

mulasztsa

nemcsak alkotmnysrtshez

vezet,

hanem

rendszerint egyni rdeksrelemmel, adott esetben krral is jrhat. Ezzel szemben


a krt szenvedett flnek nincsenek eszkzei, mert "a polgri brsg nem
llapthatja meg azt, hogy a jogalkot a jogalkots srelmezett elmulasztsval
jogellenessget kvetett el" /BH 2002. 264./, ezrt a felperes a krignyt nem
rvnyestheti. De a jogalkotnak nemcsak a jogalkots elmulasztsa esetn nincs
krfelelssge. Hasonlan viselkednek a jogalkotssal okozott krok is, kztk az
olyanok, amikor azltal keletkezik a kr, hogy a jogalkot alkotmnysrt mdon
llapt meg fizetsi ktelezettsget, amit azutn az eljrsok elhzdsa miatt
sokszor vekig akadlytalanul rvnyest. A jogszably utlagos megsemmistse
ugyanis a ltrejtt jogviszonyokat ltalban nem rinti /Abt. 43. 2)/, s az
Alkotmnybrsg a jogbiztonsg rdekben csak kivtelesen l a jogszably
visszamen hatly megsemmistsnek lehetsgvel. Ezrt az alkotmnyellenes
jogszablyon alapul fizetsi ktelezettsg vagy ms htrny all a mentesls

113

rendszerint csak azt a konkrt gyfelet rinti, akire nzve az Abt. 38. -a vagy 48.
-a alapjn indtott eljrsban az Alkotmnybrsg kimondta, hogy a
megsemmistett jogszably nem alkalmazhat. /43. (4)/
Az eljrsok elhzdsa
Alkotmnybrsg

dntsei

annl inkbb sajnlatra


egy-egy

tipikus

mlt,

nkormnyzati

mert az

szablyozs

alkotmnyellenessgnek kimondsrl az egsz orszg helyi jogalkotsra


kihatnak, vagy legalbb is ki kellene hassanak. Hogy nem gy van, arra plda az,
hogy az olyan tipikus s alkotmnyellenesnek bizonyult megoldsok, mint az
nkormnyzati brlaksoknl alkalmazott ignylsi lett vagy vadk (kauci),
szocilis elltsnak nem szocilis krlmnytl (pl. meghatrozott idej lland
lakcmbejelents igazolstl) val fggv ttele csak meglehetsen lassan
szorul ki a helyi rendeletalkotk repertorjbl.
(Az 1993-ban megalkotott Lakstrvnyhez kapcsold nkormnyzati
rendeletek tipikusnak bizonyult alkotmnysrt szablyairl hamar megjelentek az
els AB hatrozatok, ehhez kpest mg az 55/2002. (XI. 28.) AB hatrozatnak is a
brleti
jogviszony
ltestse
feltteleknt
megllaptott
vadk
alkotmnyellenessgrl kellett sokadszorra hatroznia, s nem egy eldugott
hely megksetten elksztett rendelete kerlt ily ksn tertkre, hanem Gyngys
vros, 1993 decemberbl.)

Ez arra mutat, hogy sok javtani val van mg az alkotmnybrsgi dntsek


kzrthet publicitsnak terletn, valamint a kzigazgatsi hivatalok kvet
jelleg normakontrolljban, mikor is a megjelen alkotmnybrsgi hatrozatok
fnyben visszamenleg kellene feltrniuk az azonos vagy hasonl tartalm,
ugyancsak alkotmnysrt rendeleteket. Ebben a nyilvntarts digitalizlsa s
kzpontostsa rvn lehetne ugrsszer javulst elrni.
Ugyancsak szvsan tovbbl megolds, amelyben a jogalkot nmagt
korltlan diszkrecionlis jog adomnyozsval szabadtja fel a maga lltotta
korltok all. Az Alkotmnybrsg mr sokszor lerta, hogy ez a jogbiztonsg
srelmvel jr /pl. 63/1995. (X. 27.) AB hatrozat/, ezrt "az nkormnyzat ha
a trvnyi szablyozs lehetv teszi szmra az egyedi dntsek megalkotst
nem mellzheti a sajt dntshozatalt megalapoz normatv szablyok
elfogadst. Meg kell hatroznia a mrlegelend krlmnyeket, illetve az ilyen
jelleg dnts megalkotsnak keretfeltteleit." /56/2002. (XI. 28.) AB hatrozat/
Termszetesen az nkormnyzatok tallkonyak a szndkaik keresztlvitelben,

114

s az AB ilyen tartalm hatrozatai nyomn kerltek el a helyi kodifiktorok


tarsolybl a dntsek keretfeltteleiknt az olyan meghatrozatlan jogfogalmak,
mint az "nkormnyzati rdek", az "nkormnyzat kltsgvetsi rdeke" (idzve
Tvrosi rendeletekbl), amivel megtlsem szerint csak nagyon picit lptnk
elre a jogllamisg fel, s j volna, ha a kzigazgatsi hivatalok az ilyen
trkkk ellen fellpve tovbb szortgatnk az nkormnyzatokat elre a
jogllamisg rgs tjn.
Az Alkotmnybrsg nkormnyzatokat illet dntseinek terjedelme mr
meghaladta a tzezer oldalt, szmtalan szablyozsi trgykrben alkottak a brk
hatrozatot. Ezek szmbavtele sztfeszten e dolgozat kereteit. Ezrt pp csak
felsorolom a legjellemzbb, sok gyet vonz gycsoportokat:
- az nkormnyzati mkdssel kapcsolatos rendeletek (szmsz., kpviselk
djazsa, npszavazs),
- ingatlantulajdonnal kapcsolatos krdsek (laks- s helyisg brbeadsa,
elidegentse, cserje),
- kzterlet-hasznlat, kzti vrakozs, kzszolgltatsok szervezse,
- szocilis elltsok felttelei,
- helyi adk (fajti, mrtke, a kedvezmnyezettek s mentestettek kre),
- kereskedelmi tevkenysgek felttelei (nyitva tarts, forgalmazhat ruk kre),
- llattarts felttelei, teleplstervezs stb. (Balogh 2000., Gyergyk 2000.)

A konkrt gyekhez kapcsoldan az Alkotmnybrsg esetenknt nagy


jelentsg elvi dntseket is hoz. Ilyen elvi krdsrl szl a 69/1995. (II. 12.)
AB hatrozat: "A helyi kzgyek intzse krben az nkormnyzatot megillet
kzhatalom nem biztost az nkormnyzat szmra hatalmi pozcit konkrt
magnjogi jogviszonyokban. A magnjogi jogviszonyokban az nkormnyzat
ugyanolyan jogi helyzetben van, mint ms jogalany." (Erre tekintettel pldul
nem nyilvnthatjk az nkormnyzatok a kzszolgltatsokrt szedett djakat ad
mdjn behajthatv, vagy a kzszolgltats djnak meg nem fizetst nem
nyilvnthatjk szablysrtsi tnyllsnak.)
Ugyancsak elvi dnts, hogy egyedi gyben az nkormnyzat sem nyltan,
sem bjtatottan nem alkothat rendeletet (pl. nem llapthat meg adt, vagy nem
vonhat meg kedvezmnyt meghatrozott gazdlkodra vonatkozan), mert ezzel a
jogorvoslat tjtl vgja el. /6/1994. (II. 18.) AB hatrozat, 39/1995. (VI. 2.) AB
hatrozat/
Az elvi dntsek kztt taln a legfontosabbak azok, amelyek az
nkormnyzat szablyozsi jognak kereteit s a helyi rendelet helyt jellik ki a

115

jogrendszerben. Az erre vonatkoz elvi megfontolsokrl korbban mr volt sz.


Hasonl sly s ugyangy sok vitt kivlt elvi krds taln csak mg egy van:
ez a (pozitv vagy negatv) diszkriminci fogalmhoz, illetve a jogegyenlsghez
(ami a kzteherviselst is magban foglalja) ktdik. Ezek a fogalmak
termszetesen a helyi szablyozs jellegbl addan nem kzvetlenl rintik az
alapvet emberi jogokat, hanem olyan helyben szablyozhat jogterleteken
jelentkeznek, mint a szocilis tmogatsok vagy az adztats. A dilemma gykere
abban rejlik, hogy a klnbsgttel tnye vitathatatlan, a jogossga (trsadalmi
igazsgossga) azonban vitathat. Az egyik oldalrl nzve a klnbsgttel
negatv megtls al es htrny, a msik oldalrl nzve pozitv megtls al es
kedvezmny lehet. Az Alkotmnybrsgnak teht mindig azt kell vizsglnia,
arrl kell dntenie, hogy a konkrt klnbsgttel alkotmnyosan igazolhat-e, s
dntsnek magyarzata nem mindig knny olvasmny (miknt nemcsak
laikusok szmra nehz elmagyarzni, hogy mirt helyi gy ezrt korltozhat
a szexulis ruk forgalmazsa, s mirt nem helyi gy ezrt nem korltozhat
a szeszesital).
Anlkl,

hogy

diszkrimincirl

folytathat

vita

rszleteibe

belebonyoldnk, azt kell mondanom, hogy vannak az Alkotmnybrsgnak


zavarba ejt dntsei.
Az 50/2000. (XII. 18.) AB hatrozat megsemmistette Szigetbecse
nkormnyzatnak azt a rendelkezst, amely az ptmnyad hatlyt gy
llaptotta meg, hogy az "a nem laks cljra szolgl dlre s htvgi hzra"
a "pihenhzra" s az "dlterleten lev laksokra" terjed ki. Ezzel szemben
ugyanennek a hatrozatnak az indoklsa szerint "nem alkotmnysrt, ha az
nkormnyzat mentesti az ptmnyad all azokat, akik az ingatlant lland
bejelentssel tnylegesen hasznljk", "nem alkotmnyellenes, ha azon
ingatlanok adalanyai, akik a birtokolt ingatlanukat laks s munkahely cljra
hasznljk, kisebb mrtk adterhet viselnek, mint az dlsre hasznlt
ingatlanok adalanyai". Szigetbecse "azonban a lakstulajdonosok szmra nem
kedvezmnyt, illetve mentessget adott, hanem az pletek e krt illeten
kizrlag az dlterleten lv laksokra llaptott meg adktelezettsget."

116

Szigetbecse teht ha jl rtem ott hibzott, hogy nem a terletn lv


sszes ingatlanra vetette ki az adt, majd ennek megfizetse all mentestette a
laks cljra (s mg az egyni vllalkozsra) hasznltakat, hanem csak a nem
laks cljra (s nem egyni vllalkozsra) hasznlt (konkrtan: az dlsre
hasznlt) pleteket adztatta meg.
Tvros rendelete az ptmnyadrl az okosabb, az "alkotmnyos"
megoldst vlasztotta: minden ingatlanra kiveti az adt, de mentesti az ad all
mindazokat a laksokat, melyeket "lland lakosknt a tulajdonos, vagyoni
rtk jog jogosultja, illetve Ptk. szerinti kzeli hozztartozja lakja, kivve, ha
gazdasgi tevkenysg vagy egyb jvedelemszerz tevkenysg cljra
hasznlja, illetve brbe adja". /35/1995. (XII. 15.) r. 4. (1) a)/
Azrt az let megmutatta, hogy ezzel a megoldssal is lehetnek problmk, ha a
szablyozs nem elg krltekint. Tvros ugyanis elmulasztotta azt, hogy
rendeletbe a mentessgeken tl kedvezmnyeket is beptsen. Ezrt aztn az a
rendelkezse a helyi adkrl szl 1990. vi C. trvnynek, mely szerint az
ingatlan adktelezettsge a trgyv janur elsejn kezddik, alapja pedig a
hasznos alapterlet (vagy a korriglt forgalmi rtk), nhny nem is ritka
lethelyzetben nem kvnt eredmnyre vezet.
Gondoljunk el egy 100 ngyzetmteres lakst, melynek 90.000 Ft ves adjt a
lakottsgra tekintettel nem kell megfizetni. Azonban a lakst augusztusban eladjk,
s az j tulajdonos szeptemberben albrlt fogad a kis szobba, havi 10.000
forintrt. Neki lesz a trgyvben 40.000 Ft jvedelme, ami utn (ha jogkvet)
szja.-t fizet, a rgi tulajdonos pedig anlkl, hogy tudn adeltitkolsba esik, s
ha a hatsg tudomst szerez az adktelezettsg keletkezsrl (mert mondjuk j
s jogkvet tulajdonosunk rdekldik az adterhek fell az nkormnyzatnl),
nemcsak a 90.000 Ft adt kell megfizetnie, hanem a ksedelmi ptlkot s brsgot
is. Ha az elad nagyon vatos volt, s az adsvteli szerzdsben kikttte, hogy
ilyen esetben az adt az j tulajdonos fizeti, annak kell a keletkezett 40.000 Ft
jvedelemmel szemben a 10 ngyzetmteres szoba brbeadsra tekintettel 90.000
Ft adt megfizetni. Ugyanez lesz a helyzet, ha pl. a tulajdonos nem albrlt tart,
hanem betti trsasgot alapt, s szkhelyl a lakst jelli meg, s onnan (a
kisszobban kialaktott irodbl) bonyoltja gyeit.
A pldk letszerek (megtrtnt esetekbl elvonatkoztatottak), a jogszably
pedig letidegen, s az ilyen ellentmonds feloldsa nem trtnhet jogllami
mdon. Leggyakoribb termszetesen az, hogy az adktelezettsget nem jelentik
be. De ha mgis, akkor az adiroda dolgozi vizsglatom tansga szerint
rendeleti felhatalmazs nlkl kedvezmnyeket adnak: az adt nem a teljes
terletre szmtjk, hanem a bevallsban szerepl (pl. a vllalkozs cljra ignybe
vett) mrtkre, az adt nem az egsz vre, hanem az admentessg megsznsnek
idpontjtl szmtjk, vagy ha v kzben sznik meg az adkivets eredeti oka
(pl. a lakst eladjk), akkor a htralkot krelemre hajlandk arnyosan
cskkenteni. De nem minden esetben! Hanem ahogy az let hozza. Ha a
bevallsban a teljes laks terlett adtk meg, az lesz az adalap. Ha csak a brbe
adott vagy vllalkozsra hasznlt rsz terlett, akkor azt szmtjk. Ha a
tulajdonos felszlal az igazsgtalansg ellen, tbbnyire elengedik vagy mrsklik a

117

htralkot, hiszen lelkileg is nehz elviselni az igazsgtalan dnts vdelmt az


gyfllel szemben. De ha az gyfl nem szlal fel, nem veri az asztalt a rajta esett
mltnytalansg miatt, hanem csak nyel egyet, akkor nincs ok a mrsklsre. Ha
felszlal is, de jogtisztel polgrknt mr befizette az adt, elutastjk. Egy Horn
Gyula parafrzissal lve elmondhat: Uraim, itt minden van, csak nem
jogbiztonsg!

Vlemnyem szerint azltal, hogy az nkormnyzat elmulasztotta az ad


bevezetsekor a mentessgek mellett a kedvezmnyeket is megllaptani,
alkotmnyellenes helyzetet idzett el, mulasztsos trvnysrtst kvetett el. A
bemutatott plda azonban engem arra is figyelmeztet, hogy magval az
ingatlanad kivetsvel is lehetnek alkotmnyossgi problmk, hiszen ha az
ingatlant kizrlag a jvedelemszerzs jogcmn adztatjk, akkor az mr nem
ingatlanad,

hanem

jvedelemad,

amelynek

statulsra

viszont

az

nkormnyzatnak nincs joga. Ezekben az esetekben, amelyekrl fentebb sz volt,


az nkormnyzatok, kztk Tvros, ingatlanad vagy kommunlis ad nven
burkoltan jvedelemadt, illetve idegenforgalmi adt vetettek ki, ami szerintem
nem az alkotmnyossg, hanem a szmgia terrnumba tartozik. ppen ezrt az
alkotmnybrk elgondolkodhatnnak eddigi llspontjuk helytllsga fltt.
Az Alkotmnybrsgrl szlvn utoljra mg essk sz arrl, hogy Tvros
rendeleteit illeten a kzigazgatsi hivatal kezdemnyezse alapjn eddig t
alkotmnybrsgi hatrozat szletett. Ezek:
....................AB hatrozat: 4/1991. (IV. 23.) r. a kzterlet-hasznlati djakrl
....................AB hatrozat: 30/1993. (XII. 27.) r. a laks- s helyisgbrletrl
....................AB hatrozat: 30/1993. (XII. 27.) r. a laks- s helyisgbrletrl
....................AB hatrozat: 11/1996. (IV. 12.) r. a szemtszlltsi djakrl
....................AB hatrozat: 14/1997. (V. 23.) r. a szocilis elltsokrl

118

Az gyszsg
Az gyszsg ltalnos trvnyessgi felgyeletet ellt szerv, feladatait az
Alkotmny a trvnyek megtartatsban val kzremkdsben, a trvnyessg
vdelmben val fellpsben hatrozza meg. /51. (2)(3)/ A hatskre azonban
szklt a rendszervlts elttihez kpest, amikor ugyanis elltta mg a tancsok
trvnyessgi felgyelett is. Ez a hatskr rtelemszeren az nkormnyzatok
vonatkozsban tkerlt a Kormnyhoz, mely ezt a belgyminiszteren
keresztl, a kzigazgatsi hivatalok rvn ltja el. (Stori 1995. 42.)
Ugyanakkor a legfbb gysznek az Alkotmnybrsgnl tbb olyan
indtvnyozsi joga van, mely rinthet nkormnyzati rendeletet. Ezek a jogkrk
a Magyar Kztrsasg gyszsgrl szl 1972. vi V. trvny (tv.) szerint
(sszhangban az Alkotmnybrsgrl szl trvnnyel): indtvnyozhatja a
jogszably

alkotmnyellenessgnek

utlagos

vizsglatt,

nemzetkzi

szerzdsbe tkzsnek vizsglatt, alkotmnyjogi panasz elbrlst, a


mulasztsban megnyilvnul alkotmnyellenessg megszntetst. /5. (2) j)/
"Az gyszsgek ltalban a hatsgi gyekben folytatott vizsglataik,
valamint a hozzjuk rkezett trvnyessgi krelmek elbrlsa sorn jutnak
informcihoz az nkormnyzatok rendeletalkotsrl, az nkormnyzati
rendeletek trvnyessgrl." (Frcht 2000. 61.) Vgeznek az gyszsgek
tematikus vizsglatokat is, ltalban egy-egy jelentsebb rendeletalkotsi
felhatalmazs vagy ktelezs vgrehajtsrl (pl. 1999-ben a Ktv. vgrehajtsra
kszlt helyi rendeleteket vizsgltk, visszatren vizsgltk a Szocilis tv.
vgrehajtst). Ha trvnysrtst tapasztalnak, akkor a kzigazgatsi hivatalnl
jelzik ezt, amelynek a felszlalsa ltalban elegend a trvnyessg
helyrelltshoz. Ha ez nem trtnik meg, akkor a kzigazgatsi hivatal
kezdemnyez eljrst az Alkotmnybrsgnl. Jogkre alapjn megtehetn ezt a
legfbb gysz is, de szervezeti szempontokat figyelembe vve helyesebb, ha
feladatkrben a kzigazgatsi hivatal jr el.

119

Az orszggylsi biztos
Az llampolgri jogok orszggylsi biztosnak (az ombudsnak) feladata az,
hogy "az alkotmnyos jogokkal kapcsolatban tudomsra jutott visszssgokat
kivizsglja vagy kivizsgltassa, s orvoslsuk rdekben ltalnos vagy egyedi
intzkedseket kezdemnyezzen". /Az llampolgri jogok orszggylsi biztosrl
szl 1993. vi LIX. tv. (Obtv.) 1. s Alkotmny 32/B. (1)/
Az orszggylsi biztoshoz brki fordulhat, de feladatkrben hivatalbl is
eljrhat. Ha a lefolytatott vizsglat az alkotmnyos jogokkal kapcsolatos
visszssgot tr fel, akkor kezdemnyezi az rintett szerv vezetjnl a sajt
hatskr intzkedst. Ha a szerv vezetje a kezdemnyezssel nem rt egyet,
kteles azt vlemnyvel a felgyeleti szervhez felterjeszteni. Ha a felgyeleti
szerv sem rt egyet az ombudsszal, az ajnlsknt fogalmazhatja meg
kezdemnyezst. Ha az erre adott vlasz is elutast, az ombuds ajnlsa
fenntartsa esetn errl az Orszggylsnek beszmol, s krheti a
kivizsglst.
Az ombuds feladata ugyan elssorban a vgrehajt hatalom s az
llampolgrok

mindennapi

kapcsolatban

jelentkez

visszssgok,

teht

elssorban egyedi dntsek vizsglata, azonban ltezhetnek olyan, az


llampolgrok jogos rdekeit srt dntsek, amelyek nem a kzigazgats
mkdsnek hibira vezethetk vissza, hanem a jogi szablyozsra. (Horvth S.
2001.) Ezrt "Ha az orszggylsi biztos llspontja szerint az alkotmnyos
jogokkal kapcsolatos visszssg valamely jogszably vagy az llami irnyts
egyb jogi eszkze flsleges, nem egyrtelm rendelkezsre, illetve az adott
krds jogi szablyozsnak hinyra (hinyossgra) vezethet vissza, a
visszssg jvbeni elkerlse rdekben javasolhatja a jogalkotsra, illetve az
llami irnyts egyb jogi eszkze kiadsra jogosult szervnl a jogszably
(llami irnyts egyb jogi eszkze) mdostst, hatlyon kvl helyezst vagy
kiadst. A megkeresett szerv llsfoglalsrl, illetve esetleges intzkedsrl
hatvan napon bell rtesti az orszggylsi biztost." /Obtv. 25. /

120

Mivel az orszggylsi biztosnak nincs a megkeresett szervre vonatkoz


irnytsi jogkre, ezrt fontos lehet, hogy lnyegben a legfbb gyszvel
azonos jogai vannak az Alkotmnybrsgnl trtn indtvnyozsra.

Az llami Szmvevszk
Mint arrl mr sz esett, az llami Szmvevszk, mely az Orszggyls
szakostott, pnzgyi-gazdasgi ellenrz szerve, az egyetlen szervezet, mely
feladatkrben az ellenrztt szervezetek kztk az nkormnyzatok
tevkenysgt nemcsak trvnyessgi, hanem clszersgi s eredmnyessgi
szempontok szerint is megtli (Alkotmny 32/C. /.
Az llami Szmvevszkrl szl 1989. vi XXXVIII. tv. 2. (4)(5)
bekezdse jelli ki az SZ-nak az nkormnyzatokra vonatkoz feladatkrt, ami
az llami kltsgvetsbl juttatott tmogatsok felhasznlsra s az adztatsi
tevkenysgre vonatkozik.
Az tv. 92. (1) bekezdse ennl szlesebb kr felhatalmazst ad:
"A helyi nkormnyzatok gazdlkodst az llami Szmvevszk ellenrzi."
Az SZ elnke kezdemnyezheti jogszably utlagos alkotmnyossgi
ellenrzst, tovbb nemzetkzi szerzdsbe tkzst is /Abtv. 21. (3) d)/, de
tevkenysgben nem ez a jellemz, hanem az nkormnyzatok gazdlkodsnak
ellenrzse, ennek keretben a gazdlkodssal sszefgg rendeletek
mindenekeltt a kltsgvets s a zrszmads trvnyessgnek (kivltkpp az
llamhztartsi

trvnynek

val

megfelelsnek)

vizsglata,

ezek

realizldsnak vizsglata a gazdlkods folyamn.


Az SZ alkotmnyosan klnlegesen ers helyzetben van, ugyanis csak az
Orszggylsnek s a trvnyeknek van alrendelve, "trvnyessgi tartalm
megllaptsai gyakorlatilag vitathatatlanok". (Frcht 1998. 423.) Mivel nem
llamigazgatsi szerv, vizsglati jelentseivel szemben jogorvoslatnak nincs
helye, s mert dntsei egyediek, nem normatvak, ezek ellen mg az
Alkotmnybrsghoz sem lehet fordulni. Ennek az a kvetkezmnye, hogy az
Alkotmnybrsg mellet az SZ az egyetlen, amely fellebbezhetetlenl bele tud

121

avatkozni egy nkormnyzati rendelet tartalmba. Ha ugyanis az SZ azt mutatja


ki, hogy az nkormnyzat jogosulatlanul ignyelt s hasznlt fel llami
tmogatst, akkor azt az sszeget a zrszmadsi trvnyben az Orszggyls
elvonja, s az nkormnyzat ezt knytelen a kltsgvetsi rendeletn tvezetni.

Az ellenrzs fejlesztsnek lehetsgei


Tudnival, hogy a bels ellenrzs mindig hatkonyabb a klsnl mr ha
mkdik! Ezrt taln a legfontosabb feladat a jegyz, s ltalban is a
kztisztviseli llomny kiszolgltatottsgnak cskkentse.
Ngyvenknt a politikai hullmzsnak megfelelen a jegyzi kar jelents rsze
kicserldik, pontosabban krbeforog, amire tall kifejezs is keletkezett a np
ajkn: jegyzkering. Mivel a jegyz munkakre nem szntethet meg a
polgrmesteri hivatal ngyvenknt szksgszeren jra s jra elkerl
tszervezse sorn vagy a testleti hatskrben ltszmcskkentsrl hozott
dntssel (amivel a rvidesen felvenni szndkozott jak helyt ksztik el, vagy
mg inkbb az j politikai garnitrt kiszolgl j szemlyzet miatt tltlttt
hivatalt karcsstjk vissza az eredeti mretre visszalve a munkajog ltal
biztostott lehetsgekkel), a jegyz fegyelmi ton trtn eltvoltsa pedig nagy
politikai s jogi, anyagi kockzatokat rejt, ezrt a jegyz elmozdtsnak ms,
csndesebb, a politika ltal elnzett, br semmivel sem kevsb trvnysrt
mdszere alakult ki: a kzs megegyezses tvozs, jelents sszeg lelpti dj
megfizetse mellett. (A kifizets jogcme admegkerlsi s kzteher-cskkentsi
clzattal krtrts szokott lenni. E jogcmen s brmely ms jogcmen trtn
kifizets a kzs megegyezs esetn srti a Kztisztviseli trvny rendelkezseit,
ami taln nemcsak a munkajog keretn bell rtkelhet, de nem hallottam mg
rla, hogy ezt az illetkes hatsgok szrevteleztk volna. gy ltszik, politikai
konszenzus van abban, hogy ngyvenknt egyszer a prtok ezen a rven is
megvalsthatjk kderpolitikjukat.)

Elrelpsnek tartanm, ha megvalsulna az a javaslat, mely szerint a


munkltati jogok megoszlannak az nkormnyzat s a Kormny kztt.
Termszetesen a Kormny e rszjogkrt a kzigazgatsi hivatalok tjn
gyakoroln. Ettl a jegyz szakmai kompetenciinak jobb rvnyeslst, a bels
ellenrzs hatkonysgnak jelents javulst, a lert trvnysrt munkltati
joggyakorls megsznst, vagy legalbb a trvnyes utak kialaktst lehetne
remlni.

122

A kls ellenrzs fejlesztsre szles krben elterjedt vlemny szerint a


kzigazgatsi hivatalok tevkenysgt a felgyeleti jelleg hatskrk bvtsvel
lehetne hatkonyabb tenni. Ezek kz tartozna a trvnysrt dnts
felfggesztsnek joga, mulaszts esetn az aktusptlsi jog. (Rtai 1999. 662.)
Akik gy rvelnek, arra a tapasztalatra hivatkoznak, mely szerint a rendszervlts
kezdetn a kedveztlen trtnelmi tapasztalatok miatt az nkormnyzatok tl ers
biztostkokat kaptak a kzponti kormnyzattal szemben, ennek eredmnyeknt
viszont pp az llampolgrok akik rdekre hivatkozva az llamot korltoztk
lettek kiszolgltatva a mini kztrsasgknt mkd nkormnyzatnak. Ezek a
javaslatok az nkormnyzati jogok megfelel garanciinak kiptse mellett
valban megfontolhatk. Ilyen garancia lehet, ha a felfggeszt dnts ellen az
nkormnyzat keresetet nyjthatna be a brsgnl, amely els fokon nem peres
eljrsban dnthetne a felfggeszts indokoltsgrl.
Mivel a szmvevszki szervezet a 3200 nkormnyzat hatkony
ellenrzsre nem elgsges, ezrt elterjedt szakmai vlemny szerint a terleti
llamhztartsi hivatalok ellenrz hatskrt ersteni kell. Ez a folyamat mr el
is indult, amit a nvcsere is jelez, hiszen a TKISZ-bl, a Szolglatbl lett a
TH, a Hivatal.
A kls ellenrzs hatkonysgnak nvelse rdekben t kell gondolni az
nkormnyzatokkal kapcsolatos brsgi hatskrket s szervezeteket, belertve
az Alkotmnybrsg hatskreit is.
Szles krben hangoztatott nzet, hogy jj kell leszteni a kzigazgatsi
brsgokat. Azt gondolom, hogy ez nem jogi, hanem gazdasgossgi s
szervezetfejlesztsi krds, hiszen meghatrozott brsgi hatskrt el lehet ltni
nll szervezetben pp gy, mint szervezeti egysgknt (bri kollgiumi
szervezetben). A hatskr-telepts jragondolsa viszont mr a jogllamisgot
rint

srget

feladat.

Az

alkotmnybrsgi

eljrsok

ugyanis

mr

elviselhetetlenl hossz ideig tartanak, klnsen ha rendes brsg is szerepet


kap az gyben (alkotmnyjogi panasz), a jogers dntsig elkpzelhetetlenl
hossz id telik el, ami a jogrvnyestsnek mg a szndktl is visszariasztja
az llampolgrokat. gy pldul a 64/2002. (XII. 3.) AB hatrozattal rintett (nem
nkormnyzati, hanem nyugdj-megllaptsi) gy tbb mint tz v utn mg csak

123

odig jutott, hogy megllaptst nyert: a kifogsolt s alkotmnyellenesnek


bizonyult jogszably az adott gyben nem alkalmazhat.
Elterjedt nzet szerint az Alkotmnybrsgot meg kellene szabadtani (egyb
hatskrein tl, mint pl. a helyi npszavazs trvnyessgnek megtlse, az
alkotmnyjogi panasz elbrlsa) az nkormnyzati rendeletek alkotmnyossgi
vizsglattl, vagy legalbb azokat az gyeket kellene ms brsgok hatskrbe
utalni, amelyekben nem alkotmnyrtelmezsre, hanem kollzi feloldsra van
szksg, vagyis nem tartalmi, hanem formai, a jogszablyi hierarchibl ered az
alkotmnysrts. Msok szerint a megkeresseket kellene megszrni azzal, hogy
a kltsgeket az indtvnyozra terhelnk, vagy gyvdknyszert vezetnnek be.
(Tilk 2002. 133-138., Bihari 1999. 210-212.)
Az Alkotmnybrsg hatskrbl az nkormnyzati rendeleteknek a
kivonsa ellen nyomatkos rv, hogy ha az Alkotmnybrsggal prhuzamosan
felllna egy msik bri frum (nevezzk kzigazgatsi brsgoknak), mely
egyb feladatok kztt a helyi nkormnyzatok rendeleteinek alkotmnyossgt
tln meg, kialakulna egy prhuzamos alkotmnyrtelmezs, ami hatatlanul
ellenkez eredmnyeket is produklna. A kollzi sem szntethet meg minden
esetben alkotmnyrtelmezs nlkl, br ktsg kvl vannak egyszer esetek (de
azok az Alkotmnybrsgot sem lltjk nehz feladat el).
Ha pedig az llampolgrok jogrvnyestse el illetkfizets vagy
gyvdknyszer elrsval jabb gtat emelnnek (jelenleg ugyanis gtnak
tartom az eljrsok elhzdst, ami az indtvnyozsra motivltsgot szerintem
pp elgg cskkenti), ezzel nemcsak a jogrvnyests tjt vgnk el sokaktl,
hanem az amgy is gyenge jogtiszttsi mechanizmusok kzl is egy igen
fontosat gyengtennek meg. Az alkotmnysrts ugyanis nem azrt baj, hogy
keletkezik s van, hanem azrt, mert hat. E hats mindig a konkrt jogviszonyok
alanyainak fj, ezrt k azok, akik a legfinomabb mszerei az alkotmnysrts
rzkelsnek s jelzsnek. E mszernek az rzkels terht meghagyni, a jelzs
jogt pedig elvenni tle nem demokratikus megolds. Jelkpes az alapeljrsi
illetkkel azonos terhet rni az indtvnyozra azonban nem lenne
kifogsolhat, de nem a megszrs, hanem az indtvny komolysgnak
biztostsa s az AB tekintlynek megrzse rdekben.

124

A szrsnek egybknt megvannak jelenleg is a kell jogi felttelei s


munkamdszerei. A nyilvnvalan alaptalan indtvnyokat az AB titkrsgnak
elterjesztse alapjn az elnknek is joga van elutastani. Kialaktotta az AB azt a
gyakorlatot is, hogy ha az indtvnyoz szerint csak azrt alkotmnyellenes a
helyi rendelet, mert magasabb jogszablyba tkzik, akkor elszr az AB
megkeresi a kzigazgatsi hivatalt, hogy prblja hatskrben (trvnyessgi
felhvs tjn) megoldani a krdst. (Balogh 2000. 342.) Ez az t persze nem
jrhat akkor, ha az indtvnyoznak vlhetleg nincs igaza, de nyilvnval
alaptalansg miatt mgsem utasthat vissza az indtvnya, vagy pedig nem
kollzi, hanem ms alkotmnyos ok miatt tmadja a helyi rendeletet. Ezrt
btorkodom felvetni annak a lehetsgt, hogy trvnymdostssal az
Alkotmnybrsg szervezetn bell tartva is tbb frumv (tbb lpcsss)
lehetne alaktani az eljrst, elkerlve gy a klnbz bri szervek eltr
alkotmnyrtelmezsnek lehetsgt. E tbblpcss eljrs els fokn az elad
br csak vgzst hozna, ami nem tartalmazhatna alkotmnyrtelmezst (ha erre
van szksg, akkor tancs el viszi az gyet), viszont llst foglal az adott
jogszably tovbbi sorsrl (hatlyon kvl helyezst vagy hatlyban tartst
javasolja). Ha az rintettek valamelyike (a jogszably kibocstja vagy az
indtvnyoz) ezt az indokolt javaslatot nem fogadja el (a jogszablyt nem
helyezi hatlyon kvl, illetve indtvnyt fenntartja), akkor az eljrst
kltsgvisels terhe s gyvdknyszer mellett vagy illetk lerovsa utn a bri
tancs el vihetn. E javaslaton bizonyra van mg mit finomtani (pl. a
klnbz szint jogforrsok eltr eljrst ignyelhetnek), bizonyra lehetnek
ms, mg jobb megoldsok. Ami biztos: valamit tenni kell, mert az
Alkotmnybrsg jelenlegi mkdse olyannyira akadlyozza a jogbiztonsg
rvnyeslst, hogy az mr magban vve is alkotmnysrt.

125

IX. A RENDELET ESZKZJELLEGE S HATKONYSGA

Egy megfigyels tanulsgai a normk hatlyosulsrl


E fejezet megrsra kszlve kora dlutn meglltam a Krton, ott, ahol
egy keskeny mellkutcval jelzlmps keresztezdst alkot. Megfigyeltem a
gyalogosokat. Amikor a Krton val thalads volt tiltva piros lmpa ltal, senki
nem srtette meg ezt a szablyt. Amikor viszont a keresztutcn val thaladst
tiltotta a lmpa, a megfigyelt 100 jrkelbl 92 azt figyelmen kvl hagyta,
vagyis amint a forgalmi helyzet lehetv tette, tkelt a tloldalra.
Milyen tanulsgokkal szolgl ez a nem tl eredeti megfigyels, melyhez
hasonlt mr nem egyet vgeztek, s rdekessgknt taln csak a normasrts
arnyt emlthetem : a 92 % azrt elgondolkodtat?
Van egy rvnyes normnk az ttesten val thaladsrl: "a piros fny az
thalads tilalmt jelzi: a gyalogos az ttestre nem lphet." (A norma rvnyes,
mert az arra jogostott szervtl szrmazik, a vonatkoz eljrsi szablyoknak
megfelelen alkottk meg, nem ellenkezik felsbb jogforrssal, s az elrt
mdon kihirdettk: ld. 1/1975. (II. 5.) KPM-BM r. 8. (2) c). Ez az rvnyes
norma azonban az adott helyen az egyik irnyban nem rvnyesl (a rendelkezst
nem kvetik), a msik irnyban viszont rvnyesl (az a jellemz, hogy nem
kelnek t a gyalogosok a piroson).
A norma betartsnak biztostsra a jogalkot ahhoz szankcit is kapcsolt:
"A kzti kzlekedsi szablyok kisebb fok megsrtse harmincezer forintig
terjed pnzbrsggal sjthat." /218/1999. (XII. 28.) Korm. r. 54. /
A gyalogosok lthatan nem a normnak megfelelen viselkednek, vagy ha
mgis, azt nem a norma tartalma s a hozz kapcsolt szankcival fenyegetettsg
okozza. A norma tartalma ugyanis az adott helyzetben nem ltszik racionlisnak
(mirt ne mehetnk t, ha nem jn semmi), a fenyegetettsg pedig elenysz,
hiszen rgen volt gyermekkorom ta nem voltam tanja annak, hogy tilosban

126

thaladsrt a rendr a szablysrtt megbntette volna. Az emberek teht,


amikor a szles s forgalmas ton nem kelnek t a pirosban, a normtl
fggetlenl, a krlmnyekre tekintettel nem kelnek t. Amikor pedig a keskeny
ton thaladnak, a normtl fggetlentve magukat, rdekeiket kvetik.
Vajon feleslegesnek mondhat ilyen krlmnyek kztt a norma? Egyltaln
nem. A jogi normnak ugyanis tbbelem a funkcija. Csak az egyik a trsadalom
normlis lethez szksges rend biztostsa (integratv funkci). Msik a
konfliktusok megoldsban val kzrehats, harmadik pedig a trsadalom
mkdsben a folyamatszervez szerep. (Visegrdy 2001. 119121.)
Attl mg, hogy normnkat (az tkels tilalmt) csak nagyon kevesen tartjk
meg (a rend nem rvnyesl), tbb funkcija megmaradhat. gy pldul ha
baleset trtnne: a lmpa szne fogja eligaztani a brsgot, hogyan kell tljen
(konfliktusmegoldsban val kzrehats). Azt is tapasztalni lehet, hogy a
gyalogosok s az autsok tlnyom tbbsge klnsebb fennakads nlkl elri
ti cljt, teht ltalban megvalsul a norma harmadik funkcija, a
folyamatszervezsben val kzrehats. A clelrs e kedvez arnynak
ppensggel nem a tmeges normasrts az oka. A norma ugyanis nem
nmagban rvnyes, hanem az egsz jogrendszerbe illeszkedve fejti ki hatst.
Ugyanakkor azt sem zrhatjuk ki, hogy a norma minden krlmnyek kztt
val betartsa mr ezek ellen a funkcik ellen hatna, htrltatn a trsadalmi
folyamatokat (pldul lasstan a kzlekedst - gondoljunk csak a szablyossgi
sztrjkokra). Ez is azt mutatja, hogy a norma nem nmagrt van, hanem
valamilyen, a jogalkot ltal ttelezett trsadalmi clt igyekszik betlteni. E cl
fell vizsglva a normt az rvnyeslsnl fontosabb kategria, hogy hatkonye. A norma hatkonysga nem ms, mint rvnyeslsnek tnyleges eredmnye
s ama trsadalmi clok kztti viszony, amelyek elrsre megalkottk. Minl
inkbb egybeesik e kett, vagyis a norma "Sollen"-je minl inkbb "Sein"-n
vlik, a normt annl hatkonyabbnak mondjuk. Ha az itt vizsglt konkrt norma
clja a balesetek megelzse, akkor meglehetsen hatkonynak ltszik, hiszen az
adott keresztezdsben sok ezer gyalogos s auts halad t naponta baleset
nlkl. Lmpa nlkl a hatkonysg jelenten romlana (a keresztezds tereszt
kpessge cskkenne, a balesetveszly nne). A lmpval kifejezett norma a

127

tmeges normasrts ellenre megrizte hatkonysgt, mert regulatv jelentse


trtelmezdtt: nem az thalads tilalmt, hanem elvrhat sorrendjt mutatja
meg, nem parancsot kzvett, hanem ajnlst. Mrmost krds: elfogadhat-e,
hogy a normt senki nem kveti, ha mgis betlti funkcijt, hisz a baleset kevs?
A vlaszhoz meg kell vizsglni a normt a nem szndkolt funkcik fell is.
Az ember termszete mr csak olyan, hogy szoksnak knnyen rabja lesz.
Ha azt szokja meg, hogy a piroson kockzat nlkl t lehet menni, legfeljebb egy
kicsit /!/ jobban kell figyelni, mint mskor, az nkntelenl is lelphet
(belehajthat) ms helyen a pirosba, ahol annak a kockzata jval nagyobb.
Azonkvl vannak ms szablyok is, s ha az egyn azt szokja meg, hogy az
egyik szably relatv, kisebb gtlsa lesz relatvnak gondolni a msik szablyt is.
Ugyancsak nem kvnt hats, hogy a figyelmen kvl hagyott norma miatt az
thalads sorrendje egyes esetekben vitatott vlik, az autk bentragadnak a
keresztezdsben, feltorldik a forgalom, a vitban az autsok rvknt
hangjelzst hasznlnak: dug, zaj s a kzlekedsi konfliktus feszltsggel telti
az embereket, ami ha esetleg nem is ezen a helyen balesethez vezethet.
Mg tovbb sorolhatnm a nem kvnt s sokszor igen tttelesen hat
kvetkezmnyeket (e norma diszfunkciit), de ehelyett a jelensg nhny a
helyi jogalkotsra is rvnyes tanulsgt fogalmazom meg. Az egyik tanulsg
az, hogy ha a norma mgtt nem ll autorits (a szankcitl val relis flelem),
akkor csak az nkntes jogkvetsre lehet szmtani, aminek felttele elssorban
az egyn ltal felfedezett rdekein tszrt racionalits, msodsorban a
hagyomny. A msik tanulsg az, hogy a normnak vannak a szndkolt funkcii
mellett nem szndkolt kvetkezmnyei (diszfunkcik), melyek lehetnek
kalkullhatk s nem lthatk. Mindezen diszfunkcik lehetnek kedvezk s
kedveztlenek egyarnt. Ezrt a jog nemcsak akkor lehet hatkonytalan, ha nem
hajtjk vgre, hanem akkor is, ha vgrehajtjk. A rossz jogszably ugyanis a
tbbsgbe kerl diszfunkcik ltal, vagyis a vgrehajtsval visz messzebb a
kvnt trsadalmi cltl.
Funkcionlis rvnytelensg s diszfunkcionalits

128

Dolgozatomban mr tbb olyan helyi rendeletrl rtam, mely a jogilag


rvnyes

jog

funkcionlis

rvnytelensgt

(hatkonytalansgt)

diszfunkcionlst pldzza. A kvetkezkben egyrszt ezekre visszautalva


illusztrlom az imnt elmondottakat, msrszt jelzsszeren (a rszletes jogi
kifejts nlkl) mutatok be mg nhny jellemz, diszfunkcionlisan mkd
vagy nem rvnyesl jogszablyt.
rtam a helyi ingatlanad rendelet slyos fogyatkossgrl, ami a
kedvezmnyek

szablyozsnak

elmulasztsbl

addott.

hibt

jogalkalmazk igyekeztek jogosulatlanul jv tenni. Hasonl hibkban


szenved a kzterlet hasznlatrl szl rendelet is, amikor tbb kategriban
havidjat llapt meg (pl. zemkptelen aut esetn ez 20.000 Ft). A
jogalkalmazk itt is a merev szablyon tlpve megengedik, hogy a tnyleges
ignybevtelnek megfelel trt idt szmoljanak el.
rtam arrl, hogy a piaci s szocilis lakbr kztti klnbsgttel miatt
Tvrosban is mindenki szocilis lakbrt lvezett, ha rszorul volt, ha nem.
Piaci lakbrt ugyanis mostanig nem alkalmazott az nkormnyzat, a
lakscserkkel teht kizrlag szocilis lakbrre val jogosultsgot lehetett
szerezni. Most azonban, hogy j brhzat ptett az nkormnyzat, az erre elrt
piaci lakbrrel kizrja a szocilisan rszorulkat, s mivel a brhzpts
rfizetses, az nkormnyzat kzpnzekbl a tehetsebbeket tmogatja.
A lakspiacnl maradva slyosan diszfunkcionlis hatsuk van azoknak a
rendelkezseknek, amelyek a brleti jogrl lemonds esetre a piaci rnl jval
alacsonyabb sszeget knlnak fel. Ezzel ugyanis az elkltzni szndkoz brlt
arra knyszertik, hogy laksn fiktv csere rvn adjon tl. Emiatt nemcsak az
nkormnyzat nem kap vissza egy brlakst, hanem a brl, a brleti jog
megvsrlja, az ebben kzremkd gyvd mind a kriminalits hatrn lv
cselekmnyben vesz rszt, nyilvn az gy minden szerepl megadja, illetve
megkapja ennek az rt, s akkor mg nem beszltem az nkormnyzat
gyintzjrl, aki nem felttlenl marad erklcsi s bntetjogi rtelemben
tiszta a tbbi rdekelt sznlelt gyletnek gyors s grdlkeny intzse kzben.
Csakis diszfunkcionlis hatsai lehetnek, ezrt durva jogi hibnak tartom azt
a szablyt, amely az nkormnyzati szocilis brlaks egy rsznek albrletbe

129

adsa esetre a brbeadi hozzjruls megadst ahhoz a felttelhez kti, hogy a


brl attl kezdve a teljes laks utn ktszeres brleti djat tartozik fizetni. /
31/2000. (XI. 24.) r. 20. (4)/ A legkevesebb az, hogy ez a szably is
normasrtsre knyszert. (Mintha az llami szervek rszre a trsadalom
kriminalizlsa premizlt cl volna!) Ha teht a szemlyi jvedelemad terhe
miatt eddig nem tette volna, most biztos eltitkolja az albrl befogadst
(nevezzk vendgnek!). Ha meg ezt nem meri (rosszindulat szomszd, becslet,
normakvets, flelem sok oka lehet), a kies jvedelmet esetleg
nkormnyzati seglybl kell kiptolni. Vagy brlnk megzvegylvn tl nagy,
de megszokott lakst knytelen elcserlni kisebbre, amely esetben belp annak a
szablynak a diszfunkcionlis hatsa is, hogy mivel az nkormnyzat nem fizeti
meg a brleti jog piaci rt, ezrt a tvozni kvn brl knytelen a
laksmaffival val zletet megkockztatni, sznlelt szerzdsek tvesztjbe
bonyoldni. Az sem jr jl, aki szeretett volna albrlknt ott lakni. Ha viszont
mgis megtrtnik az albrletbe ads, ennek tnyt el kell titkolni, teht korrekt
brleti szerzdst sem lehet ktni, ami mindkt felet kiszolgltatottabb teszi,
hiszen nem vletlenl szablyozza a Ptk. rszletesen a laksbrleti szerzdst.
Gyakoribb s nagyobb diszfunkcionlis hats az a jogalkoti hiba, mely
szocilis indttats trvnyeinkben s azok vgrehajtsra a helyi rendeletekben
a legtbb tmogatsi formt egy bizonyos jvedelmi szinthez kt (pl. a legkisebb
regsgi nyugdj mindenkori sszegnek bizonyos hnyadhoz), legyen az
intzmnyi

tkezs,

laksrezsi-tmogats,

laksfenntartsi

tmogats,

kzgygyellts, nevelsi segly, polsi dj, stb., stb. Ezek nem kellen
sszehangolva s tgondolva azt eredmnyezik, hogy akr nagyon kis
jvedelemklnbsg miatt az egyik, az alig nagyobb jvedelm csald tbbfle
tmogatstl is elesik, mg a msik tbbfle tmogatsra is jogosultt vlik.
Ezltal az utbbi "az utols pr elre fuss" mdjn jobb helyzetbe kerl az
elbbinl. Ennek elkerlsre szablyozsi alapelvnek kellene lennie, hogy a
tmogatsok kln-kln s egyttesen is egy meghatrozott szint elrst
clozzk, s ne egy bizonyos szint (jvedelemkszb) meghaladst. Ne
fordulhasson el, hogy egy munkval megszerzett sszeg kedveztlenebb
helyzetbe hozza a tmogatst krt, mint ha nem dolgozott volna. (Ezt a slyos

130

hibt mg az szja. trvnyben is elkvettk a munkavllali kedvezmny


bevezetsekor, ezt korrigltk aztn a svosan elfogy kedvezmnnyel.)
Kiemelten rdemes szlni az llattartsrl szl helyi rendelet szmos
diszfunkcionlis, s btran mondhatom: ostoba rendelkezsrl. Elre kell
bocstanom, hogy ezek nem kizrlag a helyi jogkszt hibjbl szlettek meg:
sok ms nkormnyzathoz hasonlan egy katasztroflis sznvonal iratmintbl
dolgozott. Felelssge az, hogy kritiktlanul tvette az eleve szerencstlen
tartalm iratmintk (v. Kiss. L. 1999. II. 172. skk.) nyomn ms
nkormnyzatok

rendeletalkotsban

mintegy

npkltsknt

talakult

elburjnzott torz megoldsokat.


Arrl is meg kell emlkezni, hogy tl sok s nagyon egyenetlen sznvonal
orszgos

szint

jogszably

foglalkozik

az

llattarts

legklnbzbb

aspektusaival (mg felsorolsuktl is knytelen vagyok terjedelmi okokbl


eltekinteni), s ha ezek ellentmondsait is figyelembe vesszk, elmondhat, hogy
a szablyozs szinte ttekinthetetlen, s fleg sok vonatkozsban hatstalan.
Az gy jellemzett krlmnyek kztt keletkezett llattartsrl szl helyi
rendelet az llampolgrokkal szembeni bizalmatlansgra ptkezik: azt felttelezi,
hogy egyrszt nincs jzan eszk, msrszt egymssal sszefrhetetlenek, ezrt
kvlrl kell regulzni ket. A msik felttelezs szerint pedig ha mindent jl
leszablyoz a rendelet, akkor ezzel a valban ltez problmk meg is
olddnak, a vgrehajts eszkzeit teht eleve adottnak felttelezi. Ezek
illusztrlsra csak nhny pldt hozok fel.
A rendelet kategorikusan tiltja a gazdasgi haszonllatok tartst. Egyrszt
erre nincs alkotmnyos felhatalmazsa /v. 17/1998. (V. 13.) AB hatrozat/,
msrszt a nagyllatok tartsnak tilalma rtelmetlen is, mert Tvrosban
ptszeti (s ptsrendszeti) okokbl jzan sszel fel sem vethet. Kategorikus
tilalom al esik viszont a kisllatok kz sorolt hzinyl 7 napot meghalad
tartsa is, teht a hsvti nyuszi tovbbtartsa (mg meg nem unjk, s a vidki
rokon el nem viszi) mris 30.000 Ft brsggal fenyegetett. Ugyancsak tilos a
felsorols szerint prmes llatokat, kztk grnyt tartani (pedig eskszm, hogy
aranyos llat, sokan tartanak is, brmely llatkereskedsben kaphat). Tallunk
mg hinyos felsorolst a baromfiakrl is, kztk a pva nem szerepel, a strucc

131

pedig a nagyllatokhoz kerlt. A pvt teht besorolhatom a laksban trsknt


tarthat llatok dszmadr kategrijba, ezrt az tarthat (pedig j nagy llat,
s ronda hangja is van), egy japn tyk viszont nem (pedig kicsi, csinos s
csndes).
Ezek az anomlik abbl addnak, hogy az idzett kategrik s felsorolsok
egy egszen ms cl jogszablybl, az llattoknak az lelmiszertermels s
gazdasgi haszonszerzs cljbl trtn tenysztst szablyoz 1993. vi
CXIV. tv. hatlya al tartoz kisllatfajokat meghatroz 38/1994. (VI. 28.) FM r.
1. -bl valk. Ebbl kvetkezik, hogy teljesen tves ezeket a kategrikat
hasznlni akkor, amikor ms clbl (itt: kedvtelsbl) tartott llatokrl van sz.
Ugorjunk t azon a problmn, hogy a rendelet szmos ms jogszablybl
hinyosan vesz t rendelkezseket az llatok tartsnak ltalnos szablyaibl,
gy nemcsak azt nem tudni, hogy mi itten a helyi s mi a felsbb szint szably,
hanem ltalban sem igazt el az llattarts szablyai fell. Az sem derl gy ki,
honnan eredeztethet a jegyznek az a hatskre, hogy megtiltsa az llattartst
az tv. 9. (3) bekezdsnek kogens felsorolsa rtelmben nkormnyzati
rendelet nem adhat hatskrt a jegyznek.
Lssuk a legfontosabbat: az eb- s macskatarts szablyait!
A jogalkot meg akarja egymstl vdeni a lakkat, ezrt tbblaksos
pletben laksonknt csak egy eb (alias vulgo nomine: kutya) s egy macska
tartst engedlyezi, illetve ennl tbb tartshoz mr kln engedlyt kell krni
a jegyztl (mr megint! mirt tle?). Az engedly kiadsnak trgyi feltteleirl
mlyen hallgat a jogszably (ez magban vve is alkotmnysrt), eljrsi
felttelknt viszont elrja, hogy az NTSZ s a kerleti hatsgi llatorvos
adjon elzetes szakvlemnyt (az nkormnyzat se az NTSZ-nek, se az
llatorvosnak nem llapthat meg feladat- s hatskrt jabb alkotmnysrts).
Egy megengedbb szably szerint viszont kertes hz laksaiban mr 2 kutya
s 2 macska is tarthat, ami kifejezetten diszkriminatv a nem kertes hzban lak
llatbartokkal szemben, s fordtva: a kertes hzban lak llatbartok
szomszdaival szemben. (Mrt kelljen nekem a szomszd ktszer annyi
kutyjnak ugatst s ktszer annyi macskjnak a bzt elviselnem csak azrt,

132

mert trtnetesen kertes hzban lakom? Mi kze a kert tnynek a laksban tartott
llatok szmhoz? Mifle logika alapjn lett ez kitallva?)
Azt meg a csak macskabartok tarthatjk diszkrimincinak, hogy pl. a kertes
hzban laksonknt tarthat kt kutya s kt macska helyett k mrt nem
tarthatnak ngy macskt, ha lemondanak a kutyatartsrl.
Vgl, de nem utols sorban azt meg a hsvti nyuszijt ddelget gyerek
rezheti igazsgtalannak, hogy az kedvenct mrt kellett volna 7 nap utn
elvinni az llatkertbe (lehet, hogy ott az oroszln fogja megenni?), mikzben a
szomszd kt risi doggal riogatja a krnyket, meg a nyuszija klnsen fl
tlk, meg a kertet is sszepiszktjk, ahol legeltetni szokta, de amikor apu szlt
ezrt a kutys bcsinak, az megfenyegette, hogy feljelent minket a nyuszirt az
nkormnyzatnl, s mi lesz akkor az apukmmal?
Taln mg e dolgozatban is megbocsthat, hogy a hivatkozott szablyok
kivltottk ironikus hajlamomat, legyen mindkettbl elg ennyi.
Komoly tanulsga az elmondottaknak az, hogy szemllett tekintve
elfogadhatatlan, tartalmra nzve pedig szksgkppen alkotmnysrt lesz az
olyan

szablyozs,

amely

ahelyett,

hogy

az

llampolgrok

kztti

jogviszonyokban keletkez konfliktusok megoldsra trekednk, ennek relis


jogi eszkzeit keresn, a magnszfra mlysgig belenyl ezekbe a
jogviszonyokba, s konfliktusokat gerjeszt ott is, ahol azok nem vagy kisebb
szmban s intenzitssal volnnak jelen: llampolgrok s llampolgrok kztt,
llampolgrok s a kzhatalom kztt.
Nyilvnval, hogy az ennyire torz, az igazsgrzetet, a realitsrzket s a
vgrehajts clszer eszkzeit is nlklz jogszably betarthatatlan. Mr
szletsekor a dgltt jog rszt kpezi.
Erteljesen szksges hangslyozni, hogy a betarthatatlan vagy a tmegesen
negliglt szablyok sokkal tbbet rtanak a jogrendszer mkdsnek, mint a
hinyz szablyok. Ugyanakkor arrl sem szabad megfeledkezni, hogy az n.
dgltt jog lnyeghez az is hozztartozik, hogy brmikor elvehet, s a
hatalom vagy a magnbossz eszkzl felhasznlhat. A jegyz pldul az
llattarts szablyainak betartst ellenrizni brmikor belphet laksomba, s
ehhez rendri ksretet vehet ignybe /245/1998. (XII. 31.) Korm. r. 1. c)/.

133

Elg, ha rosszakarm feljelent azzal a vddal, hogy kt macskt hallott


keservesen nyvogni a laksomban (a hz ezttal legyen kert nlkli), s alapos
okkal felttelezhet, hogy rosszul bnok velk. Igaz, nem valszn, hogy a
hatalom e bejelentsre teljes slyval fel fog lpni. De mi van akkor, ha pp a
hatalom akar behatolni a magnszfrmba, s ehhez rgyl felhasznl egy
megrendelt feljelentst? Elkpzelhetetlen ez? Mg tl frissek a trsadalomban
azok a trtnelmi emlkek, hogy elkpzelhetetlennek tekintsnk egy ilyen
kimenetelt; s elfeledkezznk arrl, hogyan viselkedhetik a dgltt jog.
Vgl a helyi jogalkotsnak egy msik aspektusrl essk sz, melynl nem
az nkormnyzat vgrehajt funkciinak elhanyagolsa a jellemz, hanem
ellenkezleg:

az

nkormnyzat

erteljes

jogrvnyestse

vezet

kros

kvetkezmnyekhez. Ezt tapasztaljuk azokban az esetekben, amelyekben az


nkormnyzat kzhatalmi szervknt erteljes tmogatst ad sajt tulajdonosi s
gazdasgi rdekeinek rvnyestshez, ezeknek az rdekeknek rendeli al
jogalkotst, s ezek vdelmben, illetve e jog vgrehajtsra egy kvzi
erszakszervezetet tart fenn kzterlet-felgyelet nven.
Tvrosban 20 fvel mkdik a kzterlet-felgyelet, melynek tevkenysge
gyakorlatilag a parkolsi djak megfizetsnek kiknyszertsben merl ki,
ennek rdekben hatsgi s jogi htteret nyjt a parkolrendszert zemeltet
gazdasgi trsasgnak az autk kerkbilinccsel trtn rgztshez. Pedig ezt a
szervet nem csak erre kellene hasznlni, hanem a kzterletek rendjt rint
szmos jogszably betartatsra, szmos gond megoldsra (pl. llattarts rendje,
a piac rendje, tiltott reklmok gye, kzterleti veszlyforrsok s hibk
feldertse). Ugyanis a kzterleti rendetlensg egyike azoknak, amik a legjobban
megkesertik a polgr lett. Ehhez kpest a Tvrosi kzterlet-felgyelet az
autsok vegzlsn tl rdemi tevkenysget nem vgez, napi statisztikiba az
sszes tbbi szablysrtsi alakzathoz intzkedsknt a "figyelmeztets"-t rjk
be, ezekrl tudhat, hogy meg sem trtntek. A nem kzlekedshez (autkhoz)
kapcsold rdemi intzkedsek szma egy v alatt nem ri el a kt tucatot! gy
teht Tvros

polgrai

hol

beletrdssel

kerlgetik

nvekv trelmetlensggel,
reklmhordoz

n.

hol

megllt

knyszer
tblkat,

kutyarlket, elviselik a nonstop nyitvatart zletek krli jszakai italozst s

134

hangoskodst, a rosszul belltott riasztk zajt, s tudomsul veszik az


zlettulajdonosok ltal szinte mr szoksjogi alapon kitett parkolsgtlk ltt.
Nincs-e abban valami cinikus, hogy az tlagpolgr auts, ha lejrt a parkoljegye,
20 perc "trelmi id" utn a "Mikuls-csomag" mell megkaphatja a 15.000 Ft-os
kerkbilincset, potens zlettulajdonosok pedig egsz vre lefoglalnak
parkolhelyeket, minden fizetsg nlkl (valban minden fizetsg nlkl?).
Az sem csak szpsghiba a kpen, hogy egy kis mulaszts miatt a kerkbilincsels
jogalapja hinyzott Tvrosban egsz 2002 vgig. Mert a vonatkoz passzust
nem a fvrosi rendeletbl, hanem a rendrsgi trvnybl vette t a helyi rendelet
ksztje. A rendrsgi trvny pedig csak "a szablytalanul elhelyezett" aut
rgztst engedi, "a djfizets nlkl vrakoz"-krl nem tesz emltst. Tvros
ezrt csak 2002-ben 4500 jogtalanul megbilincselt aut tulajdonostl vette be
jogosulatlanul a legkevesebb 12.000 Ft + fa "kltsgtrtst".

Mi lehet ennek a kzterlet-felgyeli aktivitsnak az oka az egyik rszrl


(az autsokkal szemben), s mi lehet az oka a passzivitsnak az sszes tbbi
esetben? Ha a felgyeletre mint szervezetre tekintnk, tudnunk kell, hogy minden
szervezet elsdleges clja a fennmarads, s nem valamilyen kldets teljestse.
A fennmaradshoz valamilyen tevkenysget ki kell fejtenie, ami szerencss
esetben kzelt ahhoz a kldetshez, amit az alapt megfogalmaz. Az alapt
zenetei a kldetsrl lehetnek olyanok, melyek messze esnek a trsadalmi
elvrstl. Konkrtan: az nkormnyzat a kzterlet-felgyelettl teljestmnyt
vr, a teljestmny elssorban a bevtelben mutathat ki. Az nkormnyzat azt is
vrja, hogy a szervezet fenntartsa olcs legyen. Ez is csak a bevtel
maximalizlsval teljesl. A kzterlet-felgyelk radsul emberek, akik nem
lethivatsknt felfogva kszltek a rendszeti feladatokra (akkor rendrnek
mentek volna), ezekre igazn nincsenek is kikpezve, teht kerlik a
konfliktusokat. E feltteleket sszegezve addik, hogy hatkonyan s
konfliktusok nlkl a tvol lv autson lehet azt a bevtelt elrni
(kerkbilincselssel, "tvolltben helyszni brsg"-gal), amivel a felgyelet a
fenntartnak a szervezet lthez szksges minimlis elvrsait teljesteni tudja.
Az aut nem beszl vissza, nem vitatja az intzkeds jogossgt, nem sr, nem
fenyeget, nem tagadja meg szemlyazonossgnak igazolst, nem kell
visszatartani a rendr rkezsig. (Hol is az a rendr?) St az autsrl mg
tvolltben is feltehet, hogy fizetkpes, autjt igyekszik gyorsan kivltani,
mg srgethet is a fizets az exponencilisan nvekv kerkbilincselsi djjal,
nem fizets esetn adatai a rendszm alapjn kikerestethetk.

135

Korbban, amikor mg nem volt Tvros fizet vezet, nem volt


kerkbilincsels, a konfliktusmentes bevtelszerzsnek egy ms mdjt ztk derk
kzterlet-felgyelink, amire egy fegyelmi vizsglat sorn figyeltem fel. Az utcai
kirakattal nem rendelkez zlettulajdonosoknak ltkrds, hogy megllt tblval,
molinval stb. hvjk fel magukra a figyelmet. Ezek elhelyezsre azonban nem
kaptak engedlyt. A klcsns rdekek mentn aztn hamar kialakult az a szoks,
hogy a felgyelk heti egy-kt alkalommal a lehetsghez kpest szerny
sszeggel, de vita nlkl megbrsgoltk a reklmok kihelyezit, egybknt viszont
nem jrtak el annak rdekben, hogy azok ne legyenek kint a kzterleten. A tilt
erej fellps nem is lett volna okos dolog rszkrl, hiszen ha nincs kint a tbla, a
molin, akkor bevtel sincs. Teht a kzterlet-felgyelet nem a szablysrts
megszntetsben, hanem fennmaradsban rdekelt.

E pldkon jl lthat, hogy nagyon flrertheti a lehetsgeit a jogalkot


akkor, ha nem szmol vele, hogy ha a regulzott alany (a norma cmzettje) nem
termszetes szemly, hanem szervezet, a norma egszen msknt hat. A szemly a
normt kpes megrteni, annak vgrehajtst mrlegelni, a mrlegels eredmnye
kzvetlen sszefggsben van a dntsvel, ezrt a normasrtsrt a felelssg
megllaptsa viszonylag egyszer, a szankci cmzettje egyrtelm. Szervezet
esetben viszont a norma megismerse, vgrehajtsrl a dnts, a vgrehajts
feltteleinek a megteremtse, a normasrts szankcionlsa bonyolult bels
mveletek sorozatt ignyli, a norma mint kvlrl rkez impulzus t kell
alakuljon bels szablyokk s viszonyrendszerr. (Kulcsr 1997. 296.) Ezzel a
jogalkotnak felttlenl szmolnia kell, akr kls szervezetekre vonatkoz
szablyt kszt, akr sajt vgrehajt appartusra vonatkoz normt alkot.
Abbl, hogy a helyi rendeletek szablysrtsi alakzatai tmeges elfordulsuk
ellenre gyakorlatilag nem jutnak el a jogalkalmazsig, arra lehet kvetkeztetni,
hogy a jogalkotk nem szmoltak az alkalmazs szervezeti feltteleivel.
Pldul a 39/2000. (XII. 29.) r. rendelet elrja, hogy az eb gazdja az okozott
szennyezdst haladktalanul kteles eltvoltani, ennek elmulasztst a 218/1999.
(XII. 28.) Korm. rendeletre hivatkozva 50.000 Ft-ig terjeden rendeli bntetni. A
helyzet egyszernek ltszik: a norma ha nem is e rendeletbl ltalnosan
ismertnek mondhat; a szankci elrettentnek sznt mrtkt kevesen ismerhetik,
de ltezse azrt kztudott; az egyn szmra minden lnyeges adat rendelkezsre
ll, s knnyen dnthet a szennyezds sorsrl. Nhnyan eltakartjk. Sokan
pedig gy dntenek, hogy otthagyjk. A jogalkot erre odakpzeli a kzterletfelgyelt, aki majd megbnteti a szablysrtket, aminek visszatart hatsa lesz.
Csakhogy a felgyel nem vagy csak igen ritkn bntet. Mirt? Mert a szervezet
fennmaradsa szempontjbl a kutysok vegzlsa diszfunkcionlis, nem hatkony,
a kutysnl nemhogy az elrt oltsi knyvecske nincs a stltatskor, de mg a
szemlyi igazolvnyt is letagadja, mit tegyen vele a felgyel? Krjen rendri
segtsget minden elpottyantott rlk mell? Az autsok vegzlsa viszont
lttuk sokkal egyszerbb, konfliktusmentes, szinte mr knyelmes tevkenysg, a

136

szervezet fennmaradsa szempontjbl sokkal gymlcszbb. Mszakonknt ktkt pr felgyel, aki a bilincselst vgzi, hozza az elvrt bevtelt, a tbbi pedig
"mutatja magt". Hogy a lakossg mst vrt? Kellemetlen, de tllhet, vlaszts
csak ngyvenknt van, elg ngyvenknt grni, hogy most igazn rendet
tesznk. A szervezetet viszont folyamatosan fent kell tartani.

Tvrosnak a lakossg letviszonyait rendezni hivatott rendeletei a lert


mdon mkd ellenrz s vgrehajt appartus tmogatsa nlkl teljes
egszben hatstalanok. Ezen a mg oly szigor normk s a kiltsba helyezett
mg oly szigor szankcik nem segtenek. Jogszociolgiai alapelv, hogy
visszatart

hatsa

nem

bntets

szigornak,

hanem

vrhat

elkerlhetetlensgnek van. Hiba fenyegeti teht a helyi rendelet slyos


pnzbrsggal a kutyja piszkt htrahagykat, ennek visszatart hatsa
elenyszik a bntets bekvetkezsnek alacsony kockzata miatt.
Valjban nincs is igazn sz msrl, mint szimbolikus jogalkotsrl: a
jogalkot gy tesz, mint aki a kodifiklssal mindent megtett, ami elvrhat volt
tle. Vagy taln abban a tvhitben van, hogy a jogalkots olyan panacea, ami a
szably kimondsval gygyt? (Kulcsr 1997.228.)
X. DEREGULCI S JOGHARMONIZCI
Ha a deregulci sz tkrfordtsbl indulunk ki, aligha rtjk meg, hogy
mirl is kell gondolkodnunk, mert hiszen ez a sz szablytalantst, st
rendetlentst jelent. De akarhatunk-e rendetlensgben lni, s ha nem, lhetnk-e
szablyok nlkl? Ha a vlaszunk nem, akkor a deregulci fogalmn is mst kell
rtsnk: egyrszt a jogszablyoknak a trsadalom llapotval s cljaival val
minl teljesebb megfelelst, msrszt ennek alrendelten a jogszablyok minl
nagyobb bels harmnijt. E defincibl kiindulva a deregulcinak kt nagy
terlete klnbztethet meg. Az els a tartalmi deregulci, amely a trsadalmi
cloknak nem megfelel szablyozst szri ki a jogrendszerbl, illetve a
jogalkots fell vizsglva gtolja az ilyenek jratermeldst; a msik a technikai
deregulci, amely a ltez jogbl szri ki az egymsnak ellentmond, a nem
mkd, a hatlytalan joganyagot.
Ha el tudnnk is kpzelni egy adott pillanatban tkletes jogrendszert, amikor
is deregulcira nem volna szksg, mivel a trsadalom vltozik, az

137

ellentmondsok a joggal llandan jratermeldnek, s a jog is, mely megprbl


a trsadalmi vltozsokra reaglni, st a trsadalom el clokat tzni, maga is
termeli bels s kls ellentmondsait. Ezrt ht a deregulcinak lland, a
jogalkot s jogalkalmaz szervek mkdsbe beplt feladatnak kellene lennie.
Ehhez kpest csak koronknti nekibuzdulsoknak s ezek kisebb-nagyobb
eredmnyt kvet elhalsainak vagyunk tani.
Az utols deregulcis nekibuzdulst "A jogszablyok deregulcis
kvetelmnyek szerinti fellvizsglatrl" szl 1004/1995. (I. 20.) Korm.
hatrozat jelentette. Ez a technikai deregulcin tl clul tzte ki a tlszablyozs
megszntetst, az llami beavatkozs, az adminisztrcis terhek cskkentst, az
nkntes jogkvetsre pt bizalmi elv eltrbe helyezst, az eljrsok
egyszerstst.
A Kormny

fontosnak

mondotta

hatrozatban,

hogy

"a

helyi

nkormnyzatok is megkezdjk sajt rendeleteik s szablyoz tartalm


hatrozataik fellvizsglatt", de ennek rdekben csak jmbor hajknt
fogalmazta meg, hogy "mielbb alaktsk ki sajt deregulcis programjukat, s
kezdjk meg annak vgrehajtst." A megvalsts rdekben meg is jelent egy
mdszertani tjkoztat (nkormnyzati Tjkoztat, 1996/3).
A kormnyhatrozat nyomn elssorban technikai deregulci trtnt,
melynek sorn a kzponti joganyag mintegy 10 %-t helyeztk hatlyon kvl. A
tartalmi

deregulci

"Bebizonyosodott,
hatsvizsglatokkal,

azonban

hogy

nem

mai

kltsg-haszon

rt

el

minisztriumi
elemzssel,

komoly

eredmnyeket.

szakappartus
cl-eredmny

kptelen

sszefggs

vizsglatval altmasztani egy-egy jogi rendelkezst" (Erdlyi 1996. 502.)


Ebben nyilvnvalan szerepet jtszik, hogy pp a kampnyjelleg miatt nincs
erre alkalmazott megfelel tuds s kapacits szakembergrda a kzponti
llamigazgatsban

(az

nkormnyzatokrl

nem

is

beszlve),

msrszt

hozzjrulhatott a tulajdonkppeni kudarchoz az, hogy a meglv energikat


folyamatosan lekti az unis jogharmonizci, ami voltakppen nem is baj,
hiszen a jogharmonizci defincink szerint ppen hogy deregulcis
feladat, csak most ppen nem a hazai jogon bell rtelmezve, hanem a hazai s az
unis jog kztt kell a harmnit megteremteni.

138

Az unis jogharmonizci a bels jogra erteljes tartalmi deregulcis


hatssal lesz, de ez nem jelenti azt, hogy ltala a joganyag mennyisge
cskkenne, st az acquis communautaire tvtele risi mrtkben megnveli azt.
Az llamigazgats felkszlsnek temt ltva mr sejthet, hogy ez a
nvekmny a jogalkalmazs tmeneti sznvonalcskkenshez fog vezetni. s br
a csatlakozs utn az acquis communautaire rvn a fejlettebb eurpai jogi
kultra szelleme s szablyozsi techniki akr kzvetlenl is, de mg inkbb a
trvnyhozs s egyb kzponti jogalkots rvn fokozatosan leszivrognak majd
a helyi jogalkotk attitdjei kz s eszkztrba is, mgis helyes volna ezt a
folyamatot aktvabb kormnyzati politikval gyorstani, elmlyteni. Szksges
volna ezrt a helyi jogalkotk s jogksztk szmra olyan tanfolyamokat,
trningeket szervezni, amelyek sorn az elmleti ismeretek kzlsn tl konkrt
szablyozsi trgyak feldolgozsa rvn mutatnk meg a klnbz szablyozsi
technikk elnyeit, htrnyait, mkdsk feltteleit (mint amilyen a bizalomra
pt szablyozs); rsze kellene legyen a tananyagnak a szablyozsi cl, a
kzvetlen s kzvetett kltsgek meghatrozsa, a funkcik mellett a vrhat
diszfunkcis hatsok elzetes becslse is.
Hogy mi trtnt a helyi jogharmonizci terletn, arra kzponti rendelettr
hjn vagy szles kr adatgyjts nlkl nehz volna vlaszolni, vlhetleg
kevs. Erre engednek kvetkeztetni a kzigazgatsi hivatalok ves jelentsei a
helyi

rendeletalkots

alkotmnybrsgi

jellemz

hatrozatok,

hinyossgairl,
melyek

visszatren

valamint
olyan

azok

az

szablyozsi

tartalmakrl dntenek, amilyenekrl vekkel korbban mr ms nkormnyzatok


rendeleteinl dntttek. De tl sok a puszta technikai deregulcin kvl nem
is trtnhetett volna, hiszen a helyi jog tlnyom rsze, klnsen ami a helyi
jogalkotn kvlre hat ktelezettsgeket llapt meg, a kzponti jogalkots ltal
diktlt, ezrt a deregulci is csak fentrl haladhat lefel.
Konkrt ismereteim csak Tvrosbl vannak, ahol mg a technikai
deregulci legegyszerbb lehetsgeivel sem ltek, pl. az egy esetre szl
rendeletek automatikus hatlyon kvl helyezsrl nem gondoskodtak, a
mdost rendeletek hatlyon kvl helyezsrl rendre elfeledkeznek. Hogy is

139

trtnt volna meg akkor a tartalmi deregulci? s hogy Tvros kilgna e


szempont szerint a sorbl? nem gondolnm.
Pedig rdemes volna iparkodni a jogharmonizcival s deregulcival, mert
"Az Eurpai Unihoz trtn csatlakozs idpontjtl a helyi nkormnyzatok
ltal elkvetett jogsrts megalapozhatja a tagllam felelssgt, gy llami
rdek, hogy megfelel ellenrz s kiknyszertsi eljrs segtsgvel biztostani
tudjuk a kzssgi jogba tkz nkormnyzati rendeletek vgrehajtsnak
megakadlyozst, a jogsrts megszntetst, illetve mulaszts esetn annak
ptlst. Az Eurpai Brsg eltti eljrsban a tagllam jogsrt cselekvsnek,
illetve mulasztsnak kell betudni brmely szervnek a magatartst."
(nkorkp 2002/1-2. Interj dr Szab Hajnalkval, BM.)

140

141

XI. SSZEGZS HELYETT


Dolgozatomban az nkormnyzatisg trtnelmi folyamatba s rendszerbe
gyazva igyekeztem bemutatni annak egyik alapjogi megnyilvnulst, a helyi
rendeletalkotst. Azon iparkodtam, hogy a szakirodalmi ismereteken tl a
mindennapi gyakorlatbl is tpllkozva elssorban mkdse kzben mutassam
be az nkormnyzatisgnak ezt a fontos szegmenst, miltal nemcsak az
nkormnyzati rendszerrl, hanem a magyar jogrl mint rendszerrl szerzett
tapasztalataimat is megfogalmazni trekedtem.
nmagban nem hls dolog iskolai dolgozatot kszteni. Ahhoz, hogy
kedvvel munkldjunk, valami ms cl is kell, mint a tantervi kvetelmnyeknek
val megfelels. n, a kzigazgatsban dolgozknt, ezt a clt a jobbts
remnyben lttam meg.
Kollth Gyrgy kzigazgatsunk kzllapotairl 1995-ben gy rt:
"Azt, hogy a kzigazgats (is) rossz hatsfokkal mkdik, ltja, aki ltni
kpes.

Sok

pontjn

sztess,

dezorganizci,

fsultsg,

tvlatveszts,

intellektulis s/vagy egzisztencilis megrendltsg is megfigyelhet. Politikai


vltgazdlkods van; de vele adekvt, magas sznvonal, szakmailag intakt,
stabil Alkotmny s trvnytisztel, ebben pldamutat szakkzigazgats mg
nincs mindentt. () kzrzete rossz, igazgatsi teljestmnye, eredmnyessge
krdses, jvkpe bizonytalan. Mikzben a nagy tbbsg keze tele van
munkval. A kzigazgats nem biztos, hogy beteg, de mr lzas." (Kollth 1995.
244.)
Ha megmaradok Kollth Gyrgy metaforjnl, azt gondolom, hogy
kzigazgatsunk nem beteg. A rendszervlts kezdettl tvolodva taln mr nem
is annyira lzas. Mkdik, produkl, idnknt s helyenknt egsz j
kzllapotokat mutat s teremt. De mg semmikppen sem egszsges, nem
nyilvnthat gygyultnak, tovbbi mondjuk: ambulns kezelse indokolt.
A lertak alapjn rosszabb rtkelsre lehetett tlem szmtani? Valban. De
amikor hajlamot mutatok a hibs s tves megoldsokat szrevenni s
szrevtetni, akkor az a szndk vezet, hogy kijavtsuk rdekben,

142

kzigazgatsunk

teljes

gygyulsrt

tegyek

tenni

ksztessek.

Ha

dolgozatomat olvasva valaki ehhez tleteket tall, vagy legalbb javt szndk
bred benne, mr elrtem clomat.

Budapest, 2003. janurfebrur

143

IRODALOM

1994

dm 1995
dm 1996

Bad 1997
Balogh 2000
Brtfai 1997
Bernyi 1997
Bihari 1999
BM 2001

Czeidli 1995
Czoboly 1997
Cseh 1997
Csizmadia 1975
Csizmadia 1990
Dvid 2001

Dmtr

Tjkoztat az gyszsgeknek az nkormnyzati kpviseltestletek s a polgrmesteri hivatalok mkdse trvnyessgvel


kapcsolatos tapasztalatairl. nkormnyzati Tjkoztat, 1994/6.
313.
dm Antal: A kzigazgats alkotmnyos ellenrzse. In: Fogarasi
Jzsef szerk.: A kzigazgats s ellenrzse. Uni, Bp.,1995. 15
23.
Dr. dm Antal: A jogalkots alkotmnyossga s a jogszablyok
alkotmnybrsgi ellenrzse. In: Dr. Kiss Lszl szerk.:
Vlogatott fejezetek a rendszeres alkotmnytan krbl (Egyetemi
jegyzet), Pcs, 1996. 147188.
Bad AttilaLoss SndorH. Szilgyi IstvnZombor Ferenc:
Bevezets a jogszociolgiba. Miskolc, 1997.
Balogh Zsolt: Az Alkotmnybrsg helyi nkormnyzatokat
rint dntseinek elemzse. In: Fogarasi Jzsef szerk.:
nkormnyzati kziknyv. HVGORAC, Bp. 2000. 341376.
Brtfai Zsolt: Nhny gondolat a jogforrsi rendszer egyes
krdseirl. Magyar Kzigazgats, XLVII. vf., 1997/5. 309318.
dr. Bernyi Sndor: A kzigazgats hatsgi jogalkalmaz
tevkenysge, a kzigazgatsi aktus. Rejtjel K., Bp. 1997. 86 p.
dr. Bihari Mihly: Alkotmnybrsg s alkotmnybrskods. In:
Magyar Jog, 46. vf., 1999. pr. 200214.
Belgyminisztriumnkormnyzati munkacsoport: A helyi
nkormnyzati rendszer fejlesztsnek f irnyai (munkakzi
szakmai anyag) Vita a helyi nkormnyzati rendszer
fejlesztsrl. Magyar Kzigazgats, LI. vf., 2001/3. 138145.,
2001/9. 513530.
Czeidli Istvn: A jegyz szerepe az nkormnyzati trvnyessg
biztostsban. In: Fogarasi Jzsef szerk.: A kzigazgats s
ellenrzse. Uni, Bp.,1995. 145152.
dr. Czoboly Istvndr. Walter Tibor: A trvnyessgi ellenrzs
gyakorlati tapasztalatai Baranya megyben. Magyar Kzigazgats
XLVII. vf., 1997/7. 437444.
dr. Cseh Tams:Az nkormnyzati hatsgi eljrs sajtos vonsai
s problmi. Magyar Kzigazgats, XLVII. vf., 1997/6. 366
377.
Csizmadia AndorKovcs KlmnAsztalos Lszl: Magyar
llam- s jogtrtnet, Bp. 1975. 706 p.
CsizmadiaMthNagy: Magyar kzigazgatstrtnet. Kzirat.
IF Bp., 1990. 151 p.
Dvid Pter: Mdszertani tmutat s rendeletmintk az
nkormnyzatok
kzszolglati
trgykr
norminak
fellvizsglathoz. nkormnyzatHrlevl, VII. vf. 1617. sz.
2001. szept. 233.
Dmtr Gyula: Az llami Szmvevszk szerepe az
nkormnyzatok ellenrzsben. In: Erdlyi Lszl--Fogarasi

144

Dubeczn 1996
Dubeczn 1997
Duds 1994
Duds 1999
Duds 2000
ll 1995
Erdlyi 1995
Erdlyi 1996
Ficzere 2000
Fogarasi 1995
Fogarasi 1995a
Fogarasi 1998

Fogarasi 2000
Frcht 1993
Frcht 1995
Frcht 1997
Frcht 1998
Frcht 1999
Frcht 2000

Jzsef szerk.: A korszer kzigazgats, MKK, Bp. 1995. 124-131.


dr. Dubeczn dr. Krolyi va: Az nkormnyzatokat rint
alkotmnybrsgi hatrozatokbl levonhat fbb konklzik.
Magyar Kzigazgats, XLIX. vf., 1996/6. 308316.
dr. Dubeczn Dr. Krolyi va: A helyi nkormnyzatok llami
ellenrzsrl. Magyar Kzigazgats, XLVII. vf., 1997/3. 168
177.
dr. Duds Ferenc: Mdszertan jegyzk, krjegyzk szmra.
Szervezsmdszertani BT, Bp. 1994. 287 p.
dr. Duds Ferenc: Van-e kivezet t Brokronzi-bl? IIII.
Magyar Kzigazgats, XLIX. vf., 1999/14.
j kihvsok, avagy: lesz-e kzigazgatsbl ekzigazgats? I.
Magyar Kzigazgats, L. vf., 2000/9. 552558.
dr. ll Mria: A trvnyessgi ellenrzs eszkzrendszere s
munkamdszerei. Magyar Kzigazgats, XLV. vf. 1995/78.
471476.
Erdlyi Lszl: A megyei nkormnyzati jogalkots sajtos
krdsei. In: A kzigazgats szerepe a jogalkotsban. Uni, 1995.
9799.
dr. Erdlyi Lszl: Jogllam s deregulci. Magyar Kzigazgats,
XLVI. vf., 1996/8. 495508.
Ficzere Lajos szerk.: Kzigazgatsi jog. ltalnos rsz. Osiris,
Bp., 2000. 514 p.
Fogarasi Jzsef: A szervezeti s mkdsi szablyzatok (SZMSZ)
fellvizsglatnak nhny elmleti s gyakorlati krdse. In: A
kzigazgats szerepe a jogalkotsban. Uni, 1995. 109128.
Fogarasi JzsefIvancsics ImreKiss Lszl: A helyi
nkormnyzatok kziknyve. 2. kiads, Uni, Bp., 1995. 503 p.
Fogarasi Jzsef: A szervezeti s mkdsi szablyzat (SZMSZ)
szerepe az nkormnyzati jogalkotsban. In: Fogarasi Jzsef
Galambos Kroly szerk.: Kzigazgats s trsadalom a
mkd kzigazgats. Kzlnykiad, 1998.
Fogarasi Jzsef szerk.: nkormnyzati kziknyv, 3. kiads,
HVGOrac, 2000.
Frcht Pl: nkormnyzatok s az Alkotmnybrsg. Magyar
Kzigazgats, 1993/3.
dr. Frcht Pl szerk.: A helyi nkormnyzatok 1994. vi
mkdsnek trvnyessgi helyzete. nkormnyzati Tjkoztat
klnszm, 1995.
dr. Frcht Pl szerk.: A helyi nkormnyzatok 1996. vi
mkdsnek trvnyessgi helyzete. nkormnyzati Tjkoztat
klnszm, 1997.
Frcht Pl: A helyi nkormnyzatok gazdlkodsnak pnzgyi
ellenrzsrl. Magyar Kzigazgats, XLVIII. vf. 1998/7. 422
429.
dr. Frcht Pldr. Beknyi Jzsef szerk.: A helyi nkormnyzatok
1998. vi mkdsnek trvnyessgi helyzete. nkormnyzati
Tjkoztat klnszm, 1999.
dr. Frcht Pldr. Beknyi Jzsef szerk.: A helyi nkormnyzatok
1999. vi mkdsnek trvnyessgi helyzete. nkormnyzati
Tjkoztat klnszm, 2000.

145

Gtos 1996
Gergely, A. 1993
Grespik 2001
Gyergyk 2000

Gyergyk 2001
Hegeds 1983
Hbor 1998
Horvth I. 1995
Horvth S. 2001
IM 1999
Imreh 1983
Ivancsics 1995
Ivancsics 1995a
Kajtr 199396
Kalas 1995
Kalas 1995a

Kaltenbach 1995
Kaltenbach 1995a
Kaltenbach 2000
Kany 2001

dr. Gtos Gyrgy: A kzigazgatsi brskods tjai. Magyar Jog,


43. vf., 1996 mrc., 157161.
A. Gergely Andrs: Urbanizlt mhkas, avagy a helyi trsadalom.
MTA Politikai Tudomnyok I.Akadmiai K. Bp., 1993. 128 p.
dr. Grespik Lszl szerk.: vknyv 2000. Budapest Fvros
Kzigazgatsi Hivatal, 2001.
dr. Gyergyk
Ferenc:
nkormnyzati
rendeletek
az
alkotmnybrsg hatrozatainak tkrben 19901999. I. Jgyzk
dokumentumtra 15. Kzigazgats Mdszertani BT, Pcs, 2000.
208 p.
dr. Gyergyk Ferenc: A polgr s a helyi jogalkots. Magyar
Kzigazgats, LI. vf. 2001/12. 732734.
Hegeds Antal: Nplet s jogalkots a kzpkori jlakon.
Frum, jvidk, 1983.
dr. Hbor Erzsbetdr. Varga Tibor: Az nkormnyzati
rendeletalots gyakorlata s tapasztalatai Zala megyben. Magyar
Kzigazgats, XLVIII. vf. 1998/5. 289295.
Horvth Imre: Nhny gondolat jogalkotsunk hagyatkrl. In: A
kzigazgats szerepe a jogalkotsban. Uni, 1995. 5158.
dr. Horvth Sndor Domonkos: A helyi nkormnyzatok
rendeleteinek alkotmnyossgi ellenrzse (szakdolgozat).
Szeged, 2001. www.jogiforum.hu
Mdszertani tmutat a jogszablyszerkesztshez. Magyar
Kzlny, klnszm. Igazsggyi Minisztrium, 1999. 187 p.
Imreh Istvn: A trvnyhoz szkely falu. Kriterion, Bukarest,
1983.
Az nkormnyzati jogalkots a feladatok s hatskrk tkrben.
In: A kzigazgats szerepe a jogalkotsban. Uni, 1995. 6575.
Ivancsics Imre: A hatsgi munka trvnyessgi felgyelete. In:
Erdlyi LszlFogarasi Jzsef szer.: A korszer kzigazgats,
MKK, Bp. 1995. 132140.
Dr. Kajtr Istvn: Az nkormnyzatok trtnete s kultrtrtnete.
In: dr. Kki Zoltn szerk.: Jogi beszlgetsek. Kaposvr, 1993
1996.
Kalas Tibor: A kzigazgatsi jogforrsok problmi. In: A
kzigazgats szerepe a jogalkotsban. Uni, 1995. 8996.
Kalas Tibor: A kzigazgatsi ellenrzsi rendszer s a
kzigazgatsi informcis rendszer sszefggsei. In: Fogarasi
Jzsef szerk.: A kzigazgats s ellenrzse. Uni, Bp.,1995. 129
136.
Kaltenbach Jen: Az nkormnyzati rendelet a jogforrsi
rendszerben. In: A kzigazgats szerepe a jogalkotsban. Uni,
1995. 5963.
Kaltenbach Jen: Az ombudsman szerepe a kzigazgats
ellenrzsben. In: Fogarasi Jzsef szerk.: A kzigazgats s
ellenrzse. Uni, Bp.,1995. 7175.
Kaltenbach Jen: A kzigazgats irnytsa s ellenrzse. In:
Ficzere Lajos szerk.: A kzigazgatsi jog. ltalnos rsz. Osiris,
Bp. 2000. 228245.
Kany Lrntdr. Knya Lszl: A helyi adrendeletek unis
jogharmonizcija, a helyi adtrvny legutbbi mdostsa.
nkormnyzatHrlevl, VII. vf. 2001/22. 27.

146

Kilnyi 1991
Kilnyi 1995
Kiss E. 1998

Kiss L. 1990
Kiss L. 1993
Kiss L. 1995
Kiss L. 1995a
Kiss L. 1995b
Kiss L. 1996
Kiss L. 1996a

Kiss L. 1998
Kiss L. 1999
Kiss L. 2000
Kollth 1995
Knya 2000
Kronovits 1997
Kukorelli 1994
Kulcsr 1997
Lawrence 1982

Kilnyi Gza: Az Alkotmnybrsg s a kzigazgatsi brskods.


In: dm AntalKiss Lszl szerk.: Elvek s intz,nyek az
alkotmnyos jogllamban (Tanulmnyok) Bp., 1991. 125140.
Kilnyi Gza: A kzigazgatst rint ellenrzsi fajtk rendszere.
In: Fogarasi Jzsef szerk.: A kzigazgats s ellenrzse. Uni,
Bp.,1995. 513.
Kiss Elemr: A kodifikcis bizottsgok szerepe az j tpus
jogszably-elksztsben. In: Fogarasi JzsefGalambos Kroly
szerk.: Kzigazgats s trsadalom a mkd kzigazgats.
Kzlnykiad, 1998. 126132.
dr. Kiss Lszl: Kzponti jogalkotsnkormnyzati jogalkots.
In: dr. Kiss Lszldr. Szemere Mtys szerk.: nkormnyzatok
Magyarorszgon (eladsok). Pcs, 1990. 1332.
dr.
Kiss
Lszl
szerk.:
nkormnyzati
rendelettr.
Szervezsmdszertani BT, Bp. 1993. 399 p.
Kiss Lszl: A jogalkotsi s a jogforrsi rendszer nhny idszer
krdse. In: A kzigazgats szerepe a jogalkotsban. Uni, 1995.
515.
Kiss Lszl: Az nkormnyzatok jogi megkzeltsben. In:
Erdlyi LszlFogarasi Jzsef szerk.: A korszer kzigazgats.
Magyar Kzigazgatsi Kamara, 1995. 5862.
Kiss Lszl: A jogalkots s a jogforrsi rendszer alkotmnyi
szablyozsnak lehetsgei. In: Rcz Attila szerk.: Jogforrsok az
j alkotmnyban. KJKMTA, Bp., 1995. 4172.
Dr. Kiss Lszl: Jogforrs s jogalkots. In.: Dr. Kiss Lszl
szerk.: Vlogatott fejezetek a rendszeres alkotmnytan krbl
(Egyetemi jegyzet), Pcs, 1996., 119146.
Dr. Kiss Lszl: nkormnyzatoknkormnyzs, nkormnyzati
alapjogok. In.: Dr. Kiss Lszl szerk.: Vlogatott fejezetek a
rendszeres alkotmnytan krbl (Egyetemi jegyzet), Pcs, 1996.,
381406.
dr. Kiss Lszl: Jogllam jogalkots nkormnyzatok
(rksgnkrl mai szemmel) Jegyzk Dokumentumtra 12.
Pcs, 1998. 216 p.
Kiss Lszl szerk.: nkormnyzati rendeletek mintatra I-II. Pcs
1999.
Kiss Lszl: Az nkormnyzati rendeletalkots elvi s gyakorlati
krdsei. In: Fogarasi Jzsef szerk.: nkormnyzati kziknyv.
HVGORAC, Bp. 2000. 107119.
Kollth Gyrgy: A kzigazgats alkotmnyossgrl. In: Erdlyi
LszlFogarasi Jzsef szerk.: A korszer kzigazgats.
Magyar Kzigazgatsi Kamara, 1995. 244251.
dr. Knya LszlKany Lrnt: Jogi tmutat nkormnyzati
adrendelet-alkotshoz.
nkormnyzatHrlevl, VI.
vf.
2000/24. 29.
Az nkormnyzati hatsgi gyekkel kapcsolatos nhny elvi
krds. Magyar Kzigazgats, XLVII. vf., 1997/12. 735737.
Kukorelli Istvn szerk.: Alkotmnytan, 3. kiads. Osiris
Szzadvg, 1994. 407 p.
Kulcsr Klmn: Jogszociolgia. Kulturtrade, Bp., 1997. 358 p.
Fiedmann M. Lawrence: Nhny megjegyzs a jogilag relevns
magatarts ltalnos elmlethez. In: Szilgyi Pter szerk.:

147

Lengyel 1996
Lomnici 2000
Lomnici 2000a
Maklri 1995
Mezey 1998
Molnr 1995
Molnr 1995a
Nagy J. T. 2002
Nagy M. 1996
Nagy M. 1996a
Nagy V. 2000
Nmeth 1995
Noll 1982
Pln 1990
Patyi 2001
Peschka 1995
Petrtei 1993
Petrtei 1996
Pokol 1998
Pokol 2000

Szemelvnygyjtemny a jogszociolgia tanulmnyozshoz.


TanknyvkiadELTE, Bp., 1982. 259277.
dr. Lengyel Endre: Nhny gondolat a kzigazgatsi brsgok
fellltsnak szksgessgrl. Magyar Kzigazgats, XLVI. vf.,
1996/9. 542546.
dr. Lomnici Zoltn: A bri jogorvoslat lehetsgei a kzigazgatsi
eljrsok tekintetben. Magyar Kzigazgats, L. vf., 2000/4.
193200.
Lomnici Zoltn: Az nkormnyzati perek tapasztalatai. In:
Fogarasi Jzsef szerk.: nkormnyzati kziknyv. HVGORAC,
Bp. 2000. 377391.
Maklri Ivn: A kzigazgats kontrolljnak nhny gyakorlati
krdse. In: Fogarasi Jzsef szerk.: A kzigazgats s ellenrzse.
Uni, Bp.,1995. 161174.
Mezey Barna szerk.: Magyar alkotmnytrtnet. 2. kiads. Osiris,
Bp., 1998. 433 p.
Molnr Mikls: A jogalkotsi rendszer reformjnak irnyairl. In:
A kzigazgats szerepe a jogalkotsban. Uni, 1995. 129136.
dr. Molnr Mikls: A kzigazgatsi alkotmnyozs folyamatrl.
Magyar Kzigazgats, XLV. vf. 1995/4. 203209.
Nagy Janka Teodra: A tradicionlis npi nkormnyzatok
jogtrtneti vizsglata a Dl-Dunntlon. Szekszrd, 2002. 236 p.
dr. Nagy Marianna: A jogszablynyilvntartsi rendszerek
lehetsgei s a deregulci. Magyar Kzigazgats, XLVI. vf.
1996/8. 476484.
dr. Nagy Marianna: A kzigazgatsi jogi szankcirendszer nhny
elmleti s gyakorlati problmja. Magyar Kzigazgats, XLVI.
vf., 1996/1. 110.
Nagy Viktria: Az llattarts szablyozsnak tapasztalatai a
fvrosban. Magyar Kzigazgats, L. vf., 2000/7. 437443.
Nmeth Jen: A trvnyessgi ellenrzs gyakorlati tapasztalatai a
helyi jogalkots tkrben. In: A kzigazgats szerepe a
jogalkotsban. Uni, 1995. 7787.
Peter Noll: A jogszablyok trsadalmi hatstalansgnak okai. In:
Szilgyi Pter szerk.: Szemelvnygyjtemny a jogszociolgia
tanulmnyozshoz. TanknyvkiadELTE, Bp., 1982. 278291.
A helyi politika. Terleti s Teleplsi Kutatsok 5. Akadmiai K.
Bp., 1990. 229 p.
dr. Patyi Andrs: Nhny kodifikcis szempont megjegyzs az
nkormnyzati hatsgi eljrsok szablyairl. Magyar
Kzigazgats, LI. vf., 2001/1. 1837.
Peschka Vilmos: Jogforrselmleti problmk s az Alkotmny. In:
Rcz Attila szerk.: Jogforrsok az j alkotmnyban. KJKMTA,
Bp., 1995. 1340.
dr. Petrtei Jzsef: A trvny keletkezse a bels trvnyhozsi
eljrs. Magyar Kzigazgats, XLIII. 1993/10. 588598.
Dr. Petrtei Jzsef: Jogllam s hatalommegoszts. In.: Dr. Kiss
Lszl szerk.: Vlogatott fejezetek a rendszeres alkotmnytan
krbl (Egyetemi jegyzet), Pcs, 1996., 736.
Mor gyula s Horvth Barna jogkoncepcija. Magyar Jog, 45.
vf. 1998 mjus, 257267.
Pokol Bla: Jogelmlet s joggyakorlat. Rejtjel, Bp., 2000.

148

Rcz 1990
Rcz 1995
Rtai 1999
Stori 1995
Sosn 2000
Szab L. 1995
Szab L. 1996
Szab L. 1998
Szab L. 2000
Szente 1996
Szigeti 1998
Szilgyi 1997
Szilgyi 1998
Szmetana 2002
Tams 1998
Tiba 1995
Tilk 2002
Torma 1995
Vadl 2002
Vgvlgyi 1995
Vgvlgyi 1998

A trvnyessg s a kzigazgats. Akadmiai K., Bp., 1990.


Rcz Attila: A kls ellenrzs frumrendszernek nhny
problmja a kzigazgatsi hatsgi gyekben In: Fogarasi Jzsef
szerk.: A kzigazgats s ellenrzse. Uni, Bp.,1995. 5563.
Az nkormnyzati rendeletalkots trvnyessgnek biztostsa.
Magyar Kzigazgats, XLIX. vf., 1999/11. 656662.
Stori Jnos: Az gyszi trvnyessgi felgyelet a
kzigazgatsban. In: Fogarasi Jzsef szerk.: A kzigazgats s
ellenrzse. Uni, Bp.,1995. 4146.
Sosn dr. Gspr Gabriella: Helyi jogharmonizci. Magyar
Kzigazgats, L. vf., 2000/2. 98117.
Szab Lajos: Az nkormnyzatok trvnyessgi ellenrzsnek
lehetsgei s korltai. In: Fogarasi Jzsef szerk.: A kzigazgats
s ellenrzse. Uni, Bp.,1995. 109119.
dr. Szab LajosCseh Lajosn dr.: A trvnyessgi ellenrzs
lehetsgei s korltai. Magyar Kzigazgats, XLVI. vf., 1996/6.
337
dr. Szab Lajos szerk.: vknyv 97. Bp. Fv. Kzigazgatsi
Hivatal, 1998.
dr. Szab Lajos szerk.: vknyv 99. Budapest Fvros
Kzigazgatsi Hivatal, 2000. 318 p.
dr. Szente Zoltn: A kzponti-helyi kormnyzati viszonyok
intzmnyes formi Eurpban. Magyar Kzigazgats, XLVI. vf.
1996/10. 582599.
Szigeti PterTakcs Pter: A jogllamisg jogelmlete. Napvilg,
Bp., 1998. 294 p.
Helyi rendeletalkots Szegeden a tancsrendszer idejn. In:
Blazovich Lszl szerk.: Tanulmnyok Csongrd megye
trtnetbl XXIV. Szeged, 1997. 205273.
Szilgyi Pter: Jogi alaptan. Osiris, Bp., 1998. 324 p.
Szmetana gyrgy: Kinek mi jr s mi nem? Orszgos krkp az
rdekeltsgi cl kifizetsek szablyozsrl. nkormnyzat
Hrlevl, VIII. vf., 2002/11. 1113.
Tams Andrs: llam- s jogelmlet. 2. kiads, Uni, Bp. 1998.
235 p.
A fvrosi nkormnyzat jogalkotsnak egyes krdsei. In: A
kzigazgats szerepe a jogalkotsban. Uni, 1995. 101108.
Az
nkormnyzatokkal
kapcsolatos
alkotmnybrsgi
hatskrk. Magyar Kzigazgats, LII. vf. 2002/3. 129138.
Torma Andrs: Adalkok a kontroll s a kzigazgats
kapcsolathoz. In: Fogarasi Jzsef szerk.: A kzigazgats s
ellenrzse. Uni, Bp.,1995. 137144.
Nhny megjegyzs a helyi nkormnyzatok demokratikus
mkdsnek garanciirl. Magyar Kzigazgats, LII. vf.,
2002/1. 2531.
Vgvlgyi Pter:
Gondolatok
a
jogalkotsi trvny
korszerstshez. In: A kzigazgats szerepe a jogalkotsban.
Uni, 1995. 1728.
A jogalkotsrl szl trvny tfog fellvizsglatnak cljai s f
irnyai. In: Fogarasi JzsefGalambos Kroly szerk.:
Kzigazgats s trsadalom a mkd kzigazgats.
Kzlnykiad, 1998. 133144.

149

Velkey 1993
Vereblyi 1996
Visegrdy 1997
Visegrdy 1997a
Visegrdy 2001
Visegrdy 2002
Vitl-Eigner 2001
Walter 2001
Zoltn 1998
Zsuffa 1998

nkormnyzs a helyi kormnyzatokban. Magyar Kzigazgats,


XLIII. vf., 1993/10. 599603.
Vereblyi Imre: Az nkormnyzatisg alkotmnyos alapjai. In:
Vereblyi Imre szerk.: A helyi nkormnyzatok alkotmnyi
szablyozsa. Tanulmnyok. KJKMTA, Bp., 1996. 1382.
A jog hatkonysgnak mrse. Magyar Jog, 44. vf., 1997 mjus.
278282.
Visegrdy Antal: A jog hatkonysga. Uni, Bp., 1997. 211 p.
Visegrdy Antal: A jog- s llamblcselet alapjai. Dialg Campus
K., Bp.Pcs, 2001. 256 p.
dr. Visegrdy Antaldr. Czoboly Istvn: Az nkormnyzati
rendeletek
hatkonysgnak
problematikjhoz.
Magyar
Kzigazgats, LII. vf. 2002/3. 152160.
Az okmnyellts jogi szablyozsa s annak anomlii. Magyar
Kzigazgats, LI. vf. 2001/9. 564-70.
dr. Walter Tibor: Az EU jogharmonizci kihvsai a helyi
jogalkotsban. Magyar Kzigazgats, LI. vf. 2001/8.
dr. Zoltn dn: A jogalkotsrl s gyakorlatrl. Magyar Jog, 45.
vf., 1998 jlius, 394397.
Zsuffa Istvn: Az nkormnyzati jogalkots hinyossgai, a
korszersts lehetsgei. In: Fogarasi JzsefGalambos Kroly
szerk.: Kzigazgats s trsadalom a mkd kzigazgats.
Kzlnykiad, 1998. 158166.