CENTRUL INTERNATIONAL PENTRU INVATAMANT SUPERIOR “TEHNOECONOMIA EUROPEANA” UNIVERSITATEA eae NOH noe ACADEMIA i TEHNOECONOMIE HE SH | COOPERARE (OMANO - AMERICANA DREPT ADMINISTRATIV SI STIINTA ADMINISTRATIEI -Note de curs- | PROF, UNIV. DR. PAUNET DUMITRU | Doctor in drept si diplomat in stiinte filozofice_| BUCURESTIPROGRAMA ANALITICA A CURSULUL: “Drept Administrativ si Stiinta Administratiei Prof. U Dr. Piunet Dumitru Obiectivul cursului: Acest curs prezinti celui ce il studiaza elementele cele mai importante ale acestor stiinfe si rolul deosebit de important in dezvoltarea societaii si statului, pundnd accentul pe noul stat de drept democratic si principiile care stau la baza sa Lucrarea de fata este utila specialistilor in dreptul administrativ de la facultatile de drept, de la Institutul de Cerecetari Juridice, in scopul elaborarii doctrinei romane, pentru a ajunge si apoi a depasi nivelul inalt atins in perioada interbelica in dreptul administrativ roman, magistratilos- de la” sectiile de contencios administrativ si avocafilor, pentru a fundamenta jurisprudena administrativé din yara noastra; functionarilor publici’cu functii de conducere, absolventilor din facultatile de drept, de Ja instaurarea dictaturii comuniste si pan la aparitia acestui curs, care au invafat un rept administrativ alterat si incomplet si mai ales studentilor din anul If de la facultaile de drept din Romania, precum si intelectualilor din tara noastra. Sistemul de evaluare a studentilor: Evaluarea studentilor de la toate formele de invajimént se face prin examen Promovarea se face fie prin examen la sfarsitul anului pentru intregul curs.Pens a 10. nN. 12. 13, 14, 15. 16. 7. 18. 19. 20. 21. CUPRINS inainte de *Cuvant introductiv' Cuvant introductiv Capitolul 1 Capitolul 2 Capitolul 3 Capitolul 4 Capitolul 5 Capitolul 6 PARTEA iNTAIA Administratia. Stiinta administratie’. Raporturile dintre Stiinta administratiei si dreptul administrativ Raportul de drept administrativ Norma de drept, in general, norma de drept administrativ, in special Principiile care stau la baza stiinta administratiei si dreptului administrativ — - Critica principiilor care stau la baza tiinta administratiei si dreptului administrativ in statul totalitar (comunist) Principille care stau la baza administratiei si dreptului administrativ, in statul de drept, democratic PARTEA A DOUA TEORIA SI PRACTICA ACTULUI ADMINISTRATIV Capitolul 7 Capitolul 8 Capitolul 9 Capitolul 10 Capitolul 11 Capitolul 12 Capitolul 13 Capitolul 14 Anexa 1 Anexa 2 Anexa 3 in loc de "Memento" Principiul separatiei puterii Activitatea de administrare desfasurat8 de organele si organismele apartinand de aparatul administrativ de stat - Legalitatea si oportunitatea actului administrativ Consideratiuni cu privire la teoria nulitatii, anulabilitatii si inexistentei actului administrativ Postfata Fascicolul Il PARTEA A Ill-A CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV Date introductive privind Contenciosul administrativ Contenciosul administrativ in tara noastra Legea nr/29/1990 privind contenciosul administrativ. Partile in litigiu contencios administrativ-judiciar. in loc de *Concluzii finale" - 14 15 25 32 38 42 54 64 65 67 73 81 107 123 144 147 156 163 172 173 77 180inainte de "CUVANT INTRODUCTIV" 1. Efortul in ceea ce priveste elaborarea materialului _privind “Administratia", “Stiinta administratiei de stat" si "Dreptul administrativ' a fost inzecit, in virtutea a cel putin trei considerente: a) Fata de cei 45 de ani, cat disciplinele amintite s-au aflat sub presiunea comunismului (totalitarismului), cu repercusiuni in ceea ce priveste intelegerea si tratarea problemelor in cauza, am fost obligat s8 meditez mai indelung asupra conceptiei care sé reflecte, stiintific, statul de drept si, pe cale de implicatie, institutiile analizate. b) in realizarea scopului ce ne-am propus, n-am putut utiliza manualele si tratatele privind stiinfa administratiei si Dreptul administrativ Lin perioada totalitarismului decat atunci cand a fost necesar sa realizez reflectii de ordin critic - reconsideratorii - asupra unor institutii si principii compromise care, anume, in mod prejudecat, au fost compromise in trecut, fie prin situarea lor intr-o lumina necorespunzatoare, fie printr-o falsé tratare. De exemplu: respectarea legii si a legalitatii, suprematia legii, egalitatea tuturor in fata legii s.a. Pentru acest considerent, intr-un timp extrem de scurt, a fost necesar sa fac apel la vechile manuale $i tratate sau provenind din literatura internationala. ¢) Apoi - dar nu in ultimul rand - m-am ghidat de o rafiune “didactica" noua, in ce priveste modul de tratare si infelegere a problemelor. Personal, consider c& viitorul jurist, inainte de a memora lucruri, probleme, procese, scheme in continua transformare, este necesar sa invete sa "reflecteze’, si gandeasca la aceste probleme, sa infeleag’, de exemplu, cum s-a trecut de la administratia privata la administratia de stat - administratia stiintifica guvernata de legi obiective, primind astfel girul juridic al dreptului administrativ, de Stat. Sau cd, trecerea de la statul totalitar la statul de drept, nu inseamna simple operatiuni "cosmetice" cu modificari pe ici, pe colo, ci transformari radicale de concepfie, in cadrul carora legea consacra, in primul rand, prioritatea individului cu drepturile sale si subsecvent, cu obligafiile si indatoririle sale, iar dreptul administrativ, nu un aparat "orb", de aplicare neconditionata a legii, ci un drept administrativ si aparat administrativ de stat, de aplicare eficienta si creatoare a normelor de drept.2. Stiinta administratiei si Dreptul administrativ' nu pot supravietui si cu atat mai mult nu pot s se dezvolte in continuare, in afara sau in lipsa contributiei stiinfelor de varf: matematica, cibernetica, teoria reglarii automate, teoria deciziei, a logicii s.2. Urmare a faptului ca rand pe rand, stiintele, inclusiv cele biologice, sociale etc. sunt cucerite de gandirea sistemica, care deschide calea transferului metodelor de cercetare si investigare dintr-un domeniu in altul, dobandind asttel $i rafinament $i subtilitate, inclusiv capacitate de ‘reflectie" in virtutea noilor mecanisme asezate la baza metodelor stiintifice.. Studiul vechilor manuale si tratate despre Stiinta administratiei si Dreptul administrativ ne conduc la o concluzie dezolanté, infatiséndu-se cele doua discipline intr-o pozitie degradanta, de 'servitoare"; usé de intrare in templul dreptului - si justitiei - pe undeva, prin spate, lsdndu-se a se infelege ca avem de-a face cu un domeniu al faptelor empirice, rupte intre ele, ghidate de simple reguli mecanice; un soi de magazie sau depozit de bunuri si obiecte de tot felul, ce trebuie doar puse sau asezate pe locul sau la locul lor, mintea omeneasca, gandirea juridicé neavand prea multe a face. Dreptul administrativ n-ar avea decat functia de a prelua de la Stiinta administratie’ cdteva date acolo, facdnd ceva ordine, eventual lipind etichetele pe care le-ar socoti de cuviinja pentru a nu se confunda sau amesteca. Situatia este cat nu se poate de paradoxala, urmare a faptului ca, in realitate, lucrurile stau tocmai invers, pentru ca Stiinfa administrafiei este, poate, cea mai activi si dinamic& dintre toate stiintele, cea mai legaté de nevoile stringente ale societatii: de a conduce, de a trece de /a o situatie sau stare mai veche, depasitd, la alta noua, mai judicioasa $i superior rationalé. Administratia cuprinde intreaga societate civilé, care absoarbe toate celelalte date si elemente sociale, - inclusiv datele tuturor celorlalte stiinte, - incdt dreptul administrativ ne apare nu un simplu regulator al unor lucruri, fapte, situatiuni, ci acea disciplina (a dreptului) care reglementeaza “forma tuturor formelor*, posibile, prezente si viitoare la scara vietii sociale, Nu dreptul penal si nici drepul civil d& viata, face sé fiinteze: Parlamentul, Curtea Suprema de Justitie, Guvernul, ministerele si chiar stiintele, in general, ci dreptul administrativ. S-a spus c& dictatorul a incalcat grav Constitutia, principiile "vezi Anexa 13 ei, Este cu totul exact, dar trebuie precizat c&, cu totul inainte a incalcat norma si regula de drept administrativ, principille si legile dreptului administrativ. Constitutia gi principiile ei nu pot fi Incdlcate si nici macar atinse, dacé nu se inealcd, in prealabil, norma, regula de drept administrativ. Daca stiinta administratel ne indicé pulsul inimii, atunci dreptul administrativ ne indicé gradul, sau masura, in care inima si batdile sale sunt asigurate, ocrotite. De aceea, nu putem vorbi despre o stiinta a administratiei si despre un drept administrativ fard 0 gandire stiintiticé juridicd, sistematica $i, in acelasi timp, sistemicé. Acest ultim fapt ne-a determinat s& recurgem la aceastd anexa. (Stiinta administratiei si Dreptul administrativ au asigurat nu numai conditiile, dar au si creat cele mai fecunde teorii de drept pentru ocrotirea, fie a individului, fie a colectivitatii). inainte de a arata ce se intelege prin gandire sistemica, s4 vedem ce trebuie Infeles prin ‘sistem’. Ludwig von Bertalanffy, cel care a pus bazele teoriei sistemice, infelege prin sistem "un complex de elemente aflate in interactiune" (1956). Este inchis daca nu primeste si nu cedeaz& substanta si este deschis dacd prin el intré si iese continuu; nu numai energie, ci si substanta. A. Hall si R. Fragen, tot in anul 1956, precizeaz4 ca “sistemul este o multime de obiecte impreuné cu relatille dintre ele si cu atributele lor’. Dintre toate sistemele existente in natura anorganic’, organica si social’, se considera c& cel mai inalt grad de complexitate l-ar fi atins sistemele vii din mediul bios. Admiram gradul de complexitate si stabilitate al acestora, dar nu putem omite rolul si importanta sistemelor din societate, atunci cand sunt constientizate avand la baz temeiuri de ordin: stiintific, moral, material etc, Pentru a exemplifica trebuie oare s8 amintim nu numai grija individului de a se respecta regula, norma de drept administrativ, dar si acuitatea cu care pretind acelasi lucru Puterii de stat, organului Puterii executive? intr-o societate civild democratic’, in cadrul cdreia regula, norma de drept administrativ sunt patrunse de un inalt grad de rationalitate si stiintificitate, ele, regula si norma de drept, sunt aduse la indeplinirea de buna voie si in afara amenintarii oricdreisanctiuni (de pilda, regula de circulatie, regula din regulamentul interior de a fi prezent la serviciu la o anumita ord etc.). * vezi Anexa 24 Indiferent de progresul realizat de tehnologie, putem partaja sistemele in doua grupe distincte: a) acelea conduse de om, in care deciziile majore revin omului, chiar daca este ajutat de masini, a caror inteligenta s-a obfinut tot prin efortul creator al unor minti omenesti si b) acelea conduse prin calculator (este vorba de procese), in cadrul cdrora operatorul nu mai interactioneazé direct cu procesul, ci prin intermediul calculatorului (proiectarea corespunzétoare a interactiunii om-proces, directa sau indirect, constituie garantia bunei functionari a sistemului si, deopotriva, regimul de activitate al calculatorului). Sistemul presupune cel pufin urmatoarele elemente: a) timp, b) spatiu, c) ierarhizare (care implica stabilitatea si necesarul de variabilitate, precum si subordonarea}, rationalitate gi inteligenta uman& © definitie, prin simplitate, poate deveni trivialé, o de atotcuprinzatoare se poate dilua prin caractizari nesemnificative. Vom spune, asadar, ca gandirea (prin gandire intelegem retragerea tot mai avem in profunda in concret, lucrand cu concepte, idei, teorii, grupe de teorii vedere gandirea juridica - ) va fi sistemicé, daca tine seama de “o multime cvasi (relativ) ordonaté de elemente, care, impreund cu relatiile $i conexiunile lor, genereazé un tot integral, apartinand unui nivel oarecare. La acest nivel, dar numai la acest nivel, apar anumite izomorfisme, adic& anumite analogii si similitudini, fcdnd posibil s& intre in functie calculul logico- matematic (si aparatul cibernetic) in cadrul cétora opereaza "Modelul". Dar, ce este modelul ? 1. Prin model intelegem un obiect sau un dispozitiv creat artificial de om, care seaman - intr-o anumita masuré - cu altul, acesta din urma find obiectul de cercetare sau de interes practic. Nofiunea stiintificd de model are in vedere un mod de cunoastere a realitafii, care consta in reprezentarea fenomenului studiat cu ajutorul unui sistem construit artificial. in cazul Stiintei administratiei si a Dreptului administrativ este vorba de fenomene, precum: "funcfionar’, "lege", "norma", “regula de drept', “putere (de stat, public, executiva), "decizie", “organizare” etc. Nimeni nu respectd “regula” sau "norma" de drept, ci, ceea ce mental infelege cd rezulté din acestea, Modelele se impart in doua clase distincte:5 - Modele tehnice, create de om, care exista obiectiv, fiind materielizate in lemn, metal etc.; destinatia lor este a reproduce, in scopul cunoasterii obiectului studiat, pentru a reda structura sau unele proprietati ale obiectului studiat. in cadrul unor stiinte sunt folosite foarte intens unele grafisme, insemnele si semnalele de tot felul. De altfel, semnele folosite in circulatia rutiera sau cifrele, ori literele sunt elocvente in acest sens. Modelul poate pastra sau nu natura fizica a obiectului studiat, cantitatea, asem&narea geometrica, ideograficd. Dacd modelul pastreazi anumite asemanari (geometrice, cantitative, ideografice etc.) cu obiectul studiat, dar diferd prin natura sa fizicé, avem de-a face cu modele analogice, care pot fi introduse in sistemele (calculele) matematice: - Modele ideale, pe care, din punctul de vedere al formei, le putem imparfi in: - a) Modele de ordinul intéi construite din elemente intuitive avand o oarecare asemanare cu elementele corespunzitoare ale fenomenului real modelat. Asemanarea poate sé se margineasca la relatille spatiale, esenta natu si structurii, de pilda, norma de drept permisiva/prohibitiva sau Intuitivitatea se manifesta prin aceea ca, insasi elementele constitutive, percepute sensorial, sunt intuitive, apoi, prin faptul c& redau intuitiv obiectivul de cunoastere insugi. Cel mai adesea, aceste modele se fixeazé sub forma de scheme si grafisme. b) Modele de ordinul al doilea, Acestea sunt sisteme de semne, elementele lor fiind semne speciale; insasi relatiile dintre ele (care pot fi relatii logico- matematice) sunt exprimate tot prin semne speciale, Nu exist asemanare intre elementele modelului si elementele obiectului corespunzator, cercetat. Modelele de acest ordin nu poseda intuitivitate, in sensul asemanarii spatiale sau analogiei fizice. Prin natura lor, ele nu au nimic comun cu natura obiectelor modelate. Ele reflect realitatea in plan gnoseologic (cunoasterii). Ele reproduc obiectul - ca sa ne exprimam astfel - intr-o forma identic& si idealizata. in cadrul *discursului* juridic folosim cuvinte, propozitiuni, conexiuni ale acestora, diferite, dar coneretizam aceleasi idei. in Stiinfa administratiei, indeosebi in Dreptul administrativ, in principiu, operm cu modele ideale de cel al doilea ordin, fri a exclude modelele de ordinul intai sau chiar modele tehnice. Printre modelele de ordinul intai, folosite in Dreptul administrativ, putem cita: norma gsi raportul de drept, legea (actele6 normative, in general), analiza stocastica-juridicé a unor date, concluziile rezultand din acestea. Printre astfel de modele binecunoscute, putem cita si "analiza de practic& judiciara". dar se exclude intr-o societate in care accentul cade pe represivitatea le: motivatia subiectiva, efectele sunt negative. Exemplu: intarzierea la serviciu (pentru a ascunde aspectul negativ se recurge la orice fel de tertipuri). Dimpotriva, acolo unde se cultiva motivatia subiectiva (cointeresarea, interesul material si de alte ordine) si motivatia obiectiva (respectarea cerinjelor legi , prezenta la serviciu dobandeste un caracter matematic absolut si, in acelasi timp, un aspect pozitiv. Magistratul, in solutiile sale, avocatul - in pledoariile sale - , reprezentantul intereselor statului (Parchetul, prin procuror), jurisconsultul, in activitatea sa, folosesc in general modele de cel de al doilea ordin. Care sunt modelele de ordinul doi folosite de magistrat, avocat, jurisconsult? Data fiind importanta, s8 concretizim mai mult aceasta problema. Atunci cand vorbim, ne exprimam sau gandim, este vorba aici de o gandire, dar tot de ordinul intai, folosim cuvinte, semne, expresii, care reprezinté ceva, un obiect, o situatie sau stare de fapt oarecare din lumea inconjuratoare. Din cele ce stim, din ceea ce cunoastem, comunicam interlocutorului nostru idei si imagini, folosind propozitii, fraze si conexiuni de fraze, in baza a cea ce exist’ in depozitul nostru mental sau in depozitul mental al altora. Vom face judecaii si rationamente de ordine si natura diferite: inductive, deductive, interogative, pentru a explica, a convinge, a comunica. . Putem, acum, enumera cu deplin indreptatire modelele de ordinul al doilea, folosite in Stiinta administratiei si Dreptul administrativ. Acestea sunt judecatile si rationamentele noastre inductive, deductive, interogative etc., formulate si reproduse printr-un sir de propozitii si conexiuni ale acestora, inclusiv expresii de tot felul, ca, de exemplu, alocufiuni, dictoni etc., exprimand principii, teorii, idei CAteva exemplificari sunt necesare. in prezent, se elaboreaza diferite legi cu un confinut nou. in cadrul discutiilor se manipuleaza probleme si se pun intrebari: dar ce inseamné principiu constitutional nou, democratic, securitate national si internationala, stat de drept, drepturi ale individului ete.? Ce adoptim, norme si dispozitii legale noi sau "continuturi" noi, de dispozitii legale? Raspunsul este unul7 singur. Rezultatul (produsul gandirii noastre proprii) cu alte cuvinte, ‘modele" noi (echivalente cu modele de cel de-al doilea ordin). Fara ele nu este posibila o gandire sistemica si, in acelasi timp, sistematic’, moderna creatoare. 2. Am recomandat studentilor, auditori af acestui curs, metoda intocmirii - intr-un caiet aparte - a unui mic “dictionar de cuvinte" (concepte, expresii nou receptate, maxime, dictoni pentru fixarea lor - prin verificéri personale si completéri ulterioare a sensului lor - cat si pentru imbogitirea patrimoniului intelectual), puténd fi incluse si propoziti , fraze elevat formulate si rostite, sugerand idei noi, urmare a faptului ca expresiile, dictonii, alocutiunile devenite celebre, desi isi pastreaz’ permanenja (formal), totusi, pot suferi transformari in ce priveste esenfa lor, continutul lor. S& dam dou exemple: "Jura novit curia" = Instanta cunoaste legea si "Nemo censetur ignorare legem'" = Toati lumea este prezumata cA cunoaste legea si nimeni nu se poate apara invocdnd necunoasterea ei. Principiile de drept incluse in acestea au fost formulate in trecutul indepartat, acolo si atunci cand Marele preot, Marele pretor sau judecator, era unicul depozitar si cunoscator al legii. La anumite date, de dinainte fixate, legea era adusa la cunostinfa intregii cetéti, prin citirea ei in "for". Astézi, cand legea - prin efectele si consecintele ei - a dobandit extindere $i multiplicare (legi interne si internationale), fiind conditionaté de “n* factori, se pune problema - de drept - in ce masura si in ce limite, insasi "Pretoriul" cunoaste cu adevarat legea, ce sens acordam acestor expresii, in ce masur si in ce condifii un cetatean poate fi considerat “de jure", o& cunoaste legea, toate legile?CUVANT INTRODUCTIV R&mane istoriei (dreptului) s& incadreze corect epoca in care traim, Noi ne rezervaém aprecierea cé momentele pe care le traim sunt deosebite si cu siguranta caracteristice. Prin locul si rolul dreptului nostru in timp $i spatiu, intotdeauna am evoluat intr-un chip original. Descindem din dreptul roman, am trecut prin cel bizantin, iar in epoca moderna ne-am afiliat gandirii juridice de sorginte francezé. Dar, niciodata n-am abandonat modul nostru de a trai si gandi juridic. Pentru acest motiv unic, cel ce s-ar hazarda sa studieze foarte temeinic un tratat de drept italian, belgian sau chiar francez, nu ar putea pretinde c& este vorba de un specialist in dreptul roman, indiferent despre ce ramura este vorba. Explicatia este una singura. Desconsiderarea, periferizarea, mai exact spus, neglijarea modului cum mecanismele dreptului si gAndirea juridicé au evoluat in fara noastra in decursul timpului. Cel care se va angrena intr-o munc& constiincioasé va afla, fard surprindere, c& intotdeauna am receptat constiincios ceea ce era cu adevarat nou, lam respectat, kam cultivat, dar n-am incetat 0 clip’ si aducem contributia noastra, uneori stralucitoare. Am sublinia doar linia de evolutie sinuoasa, datorita istoriei, dar si faptul ci uneori ne-au lipsit protagonistii. Prin compensafie, soarta ne-a harazit, insé, un Dimitrie Cantemir, D. Miclescu, Nicolae Titulescu. Epoca moderna, pe parcursul ei, a insirat alte stele numeroase. Este o ipsa - poate aparenta - c& in portofoliul specialistilor in drept nu se afla in studiu contribufille si biografia acestora. Revenind, s& aratém cf cei 45 de ani de comunism, a pulverizat o cantitate enorma de inteligenta romaneasca in toate colfurile lumii, iar cea ramasa acasa a fost ascunsa sub obroc. Asteptam, cat mai curand, nu revirimentul, ci replica Soarta dreptului este similara cu cea a istoriei adevarate. Trebuie sa intelegem ca “reflectia juridica stiintificé, necesita timp si munca perseverenta' * Stiinta administratie’ si stiinta dreptului administrativ sunt cofunctionale si stréns interdependente, de unde legaturile, organice, dintre ele. Statul totalitar avea interese in ruperea, in negarea acestor legaturi, pentru ca, pe calea dreptului administrativ, s& legitimeze functia de nic administrator al statului in persoana sefului statului. De aici contradictia, concluzia nefireascé a unuia atoatestiutor in toate domeniile9 Acum, reasezand regulile, principiile de drept la locul lor, suntem nevoiti sa sondam mai profund in trecut, s& tratém prezentul (trecut) asa cum a fost el, dar s& avem privirea indreptata spre viitor. Ne obliga la aceasta dezvoltarea; o lume a pacii, prieteniei, a informatiei “far frontiere", cum si un nivel de gandire si de dezvoltare a stiinfei corespunzator. De asemenea, parasirea calapoadelor, dogmelor si inchistarea, cu insusirea, in schimb, a spiritului creator $i generos. Dreptul administrativ si corelata sa, Stiinta administratiei, nu sunt discipline “spectaculoase" ori deosebit de atractive si cu randament imediat, ca, de exemplu, dreptul financiar, bancar, comercial etc., dar sunt de cea mai mare intindere si amplitudine, cele mai fecunde si, totodat’, generoase - nu vom gasi nici o ramuré de drept care si nu se bucure de luminile ei, teorii si principii - si vor dainui atat cat exist societatea. Fara administrafie, fra drept administrativ nu existé o societate si, cu atét mai putin, "moderna". Stiinta administratiei si dreptul administrativ sunt cele dintai care fac apelul la logicd, matematica, informatica, cu subdisciplinele lor si prin aceasta se situeaza in primul rand. Ce am fintit ? Fiind un "curs", avand in vedere c vechile cursuri, manuale si tratate in materie nu mai pot fi utilizate decat printr-o severa restructurare si reconsiderare, c& valoroasele lucrari de mai inainte, adevarat “tezaur istoric’, totusi, sunt devansate de realitate, necesitand aducerea continutului lor la nivelul de cultura si "stiintificitate" din prezent - mi-am propus, printr-o tratare chiar mai putin didactic (cea ce, uneori, - se intelege -, indiferent de amplitudine, "tot lucrul trebuie asezat la locul lui", dar, in nici un caz, didacticist), - sa prezint principalele idei privind administratia, precum si principalele ‘constante' ale Dreptului administrativ, pentru a da posibilitatea studentilor, interesati in domeniu, nu numai s& se apropie de ele, dar si se si indraigosteasc&, in asa fel, incét orice rand citit s8 constituie un castig de cunoastere si reflectie, constituind un indemn spre studiul acestor discipline de larg orizont si de viitor. Fenomenul psihic, numit "Hallo" a fost promovat pana Ia exacerbare (fenomenul de Hallo pleaca de la ideea ca un om de stiinfé celebru, de exemplu un matematician, fizician, chimist, medic sau jurist se poate pronunfa, cu competené, $i in celelalte domenii mai mult sau mai putin apropiate. De efectele acestui fenomen n-a scépat nici statul de drept, democratic; au ajuns in organul legislativ suprem in stat, in Parlament, persoane care nu cunosc structura de stat si functille sale, ‘nu au cunostinte politice necesare intelegerii fenomenelor in fata c&rora sunt pusi, de asemenea, sunt ministri fara pregatirea de specialitate pottivit ministerului pe care Tl conduc, iar in Ministerul de Externe sunt numiti si functioneazé in calitate de diplomati oameni fara cunostintele corespunzatoare, idem, si far& practica diplomatica de rigaare.10 Fie-mi iertaté marturisirea de credinga: viitorul nu aparfine dreptului penal si nici regelui actual neincoronat, Dreptul civil, ci Stiinfe/ administratiei si Dreptului administrativ. ‘Am plecat de la 0 idee amendabila si sanctionabila stiintific. Am facut totul “tabula rasa’, scriind pe acesta un cuvant miraculos *raportul de drept pur’. Peste acesta am suprapus tot soiul de rapoarte de ordin: social, politic, moral, economic etc. in prezent, cénd privim devélmasia, nu intelegem nimic sau aproape nimic, daca - cu rabdare si pasiune - nu decriptam cea ce societate, voit sau nu, constient sau nu, a asezat peste relatia amintitaé. Vom descoperi, constructiv sau reconstructiv, o lume miraculoasé - dar nu de putine ori - urmare a sinuozitatilor - o lume rebarbativa. Am socotit ca numai aceasta munca si numai ‘in acest chip, din conglomeratul social, vom descoperi artizanul, ceea ce, detasat de amatorism, generic numim "profesionalistul". Ce am realizat ? Ca orice om onest, trebuie sa rostesc: "0 - 0, 0 - 0", daca ag mai scrie odata cursul?" in orice caz, greselile, lipsurile, scderile de nivel, imi apartin in integralitatea lor. Tuturor cititorilor ce ar binevoi sé-mi comunice sugestille si opiniile critice, cu deosebit respect $i recunostinta, le mulfumesc anticipat. Juristul trebuie s fie, prin excelenta, un om foarte bine pregatit profesional: cult, cu un spirit critic-analitic dezvoltat reflexiv si, avand ceea ce indeobste numim, vocatie, ethos profesional. jin functie de etapa sau momentul istoric dat, de deschiderea spre int si cultura, de conceptiile dominante in societate si de capacitatea de aprehendare a factorilor diriguitori, in fata institutiilor de invajamant superior privind "Dreptul, in atentie au stat - rand pe rand - alaturi de disciplinele specifice dreptului, diferite alte stiinfe apropiate: de interferenta, zonale sau de limita, spre exemplificare filosofia, istoria, economia, alte stiinte sociale’ Data fiind revolutia in gandirea tehnicd-stiintificé-culturala (R.G.S.T.C.) igi fac loc, tot mai mult, stiinte precum: matematica, informatica, cibernetica, teoria deciziei, far de care nu se mai poate avansa. De aceea, in laboratorul de studiu al juristului, sub microscop, trebuie s& se afle ‘n" stiinte si discipline ale acestora, desi, in activitatea sa, in cadrul careia"1 Daca vom deschide un tratat de drept comparat, vom afla, nu fara surprindere, c& au existat conceptii, dac& nu direct opuse, cel putin provenind din directii diferite. Astfel, unii filosofi antici au declarat cd “Dreptul este o nedreptate pentru alti. Ideea fundamental, juridicé, moral si moratorie a lui Confucius era urmatoarea: ‘Trebuie facut tot ceea ce este posibil, pentru a preveni aplicarea dreptului." La noi, aceasta idee circula frecvent sub dictonul "Mai bine o impacare stramba, decat o judecata dreapta". Vom afla o alta idee valoroasé importanté - indeosebi, in ce priveste Stiinta administratiei si Dreptul administrativ, aceea a raportului de drept "pur’. Tinand seama de aceasti idee (inclusiv propria noastra conceptie de abordare}, investigand, precum in arheologie, etnologie, prin decriptare, vom constata c intre oameni s-au ivit, in primul rnd, raporturi de ordin biofiziologic, peste care s-au suprapus, prin stratificare si sedimentare, alte raporturi de ordin: social (de ingrijire, intrajutorare, aparare etc.), material, moral, cultural. in calculele noastre nu putem s& omitem sau sa neglijim acest fenomen. ‘Acum, ins&, operational, retragandu-se in gandire, ceea ce presupune o ascensiune pe calea abstractizarii (metoda de generalizare si integrare) si idealizare (metod’ de simplificare), pornind deta "modelul" raport de drept pur, vom tine seama ca la extremele sale se afla: la unul un subject de drept activ (titularul de drepturi), la celalalt, un subject de drept pasiv (titularul de obligatii) si c& este posibil ca cele doua subiecte sa fie reciproc titulari de drepturi, dar si de obligatii, fapt ce nu modifica termenii problemei. Coborandu-ne, vom degaja, prin purgare, nu numai toate celelalte raporturi amintite (tinand seama de ele in méasura trebuintelor), dar si ansamblul concepfillor si conceptelor juridice, cum ar fi: regula de conduit, regula de drept, norma de drept, principiul juridic, legea juridica etc. Avantajul de gandire, actiune si practica este enorm fafa de cel al metodei de a pleca de la oricare alt raport social la un raport de drept, sau de la un raport de drept, de pilda, civil, la cel administrativ, incercdnd sa statuém “diferenta specifica", Vom mai afla c& pe glob sau chiar numai in Europa, conceptia despre drept - evolutia i aplicarea sa - este extrem de diferité, intre dreptul, in conceptie franco-germana, care domina aproape in toate farile din Europa si dreptul in conceptia anglo-saxona, care domina in Anglia,12 Scotia, SUA, Canada $.a., exista diferente extraordinare. in prima conceptie domneste ideea dreptului scris; in dreptul anglo-saxon legea, analogia, jurisprudenta abia isi gasesc locul (legea nescrisé ‘common law", bazaté pe cutuma si dreptul cutumiar, pe obicei si traditie (spre diferent de "statute law / legea scrisa, statuata) isi gésesc un camp larg de aplicare. Spre stupefactia noastra, in conceptia anglo-saxona nu vom gasi distinctia dintre dreptul public si privat si nici doctrina de “drept administrativ" (dupa cum nu vom gasi manuale sau tratate de pedagogie, de stiinta menajului etc., cunostingele de acest ordin “factuale" find atat de implementate, incat tratarea lor distinct apare superflua). De ce nu apare in dreptul anglo-saxon stiinta si dreptul administrativ ? S& explic’m putin aceasti problema, aparent delicaté si complicata. in sistemul anglo-saxon dreptul administrativ nu apare dintr-un motiv istoric; acela al modului cum a evoluat societatea civilé si mecanismele juridice. in Franta, de pilda, inc& din secolul al XVll-lea, sub puternica influenja a operei baronului Charles de Secundat, cunoscut sub numele de Montesquieu, avutd in vedere de Constituanta din anul 1789, dobandeste camp tot mai larg de actiune principiul separafiunii puterilor (Montesquieu le descifreazé in mana suveranului, dar le preconizeaza titulari deosebiti si, totodata, independenti unii faté de alfii). Pe cale de consecinfé se detaseazé tot mai mult distinctia dintre dreptul public si dreptul privat. Dreptul public are ca obiect asigurarea organizarii $i functiondrii puterii de stat, a organismelor si serviciilor puterii (magistratura, organul legislativ si executivul) si ocroteste interesele publice, obstesti, pe cat timp dreptul privat, interesele individului, dezvoltand si ocrotind statutul sau civil si bunurile sale, adic ‘dreptul de proprietate" cu atributele decurgand din acesta (numeroasele actiuni si variante: posesorii, succesorale etc.). Guvernul, in activitatea de executie (administrare) va dobandi atribute de decizie si dispozitie tot mai mari (el insusi putand s&-si constituie titlul si tot el s8-1 execute). Se va dezvolta un "executiv’ cu atata forfa, incat, pentru controlul actelor sale, va fi necesar un organ de jurisdictie special, dar pendent de puterea judecdtoreascd. Toate acestea au fost de natura sé creeze o doctrind jurisdictionala de drept administrativ. in sistemul anglo-saxon, nimic din toate acestea, evolutia fiind cu totul alta. Inca din timpul Marii Carti a libertatilor (Magna Charta, 1215) societatea civilé va13 lupta Impotriva abuzurilor regale (regele fiind geful executivului), pe toate caile gi cu toate mijloacele de jurisdictie de drept comun. ‘in ciuda acestei situatii si evolutii, atat in Anglia cat si in SUA exista institutii si, de asemenea, studii excelente, imbrétisind toate aspectele administratiei: privind organele de autoritate, raporturile de drept administrativ ce pot fi incheiate, metodele si procedeele ce pot fi folosite. in evolutia lor nu toate ramurile dreptului au evoluat deopotriva si, in aceeasi masur&. Stiinfa administratiei si Dreptul administrativ ne infétiseazé o curiozitate; 0 multiplicitate de reguli de conduits si legi administrative cu sinuozitati, fara sau in absenta unor "modele" expres formulate. Unii invinovatesc i se situatia in numele dinamismului si variatiei, dar motivatia nu este fondata explicd cu situarea lor departe de matematica, logicd, alte stiinte de varf, in prezent, in epoca masinilor cibernetice, situatia devenind intolerabilé, Odata cu descentralizarea administrativ-economica, consideram de prima necesitate si urgent’ aparitia unor coduri administrative, chiar si cu caracter local.Partea intaia15 Capitolul 1 ADMINISTRATIA. STIINTA ADMINISTRATIEL. RAPORTURILE DINTRE STIINTA ADMINISTRATIEI SI DREPTUL ADMINISTRATIV 1. Desi administratia si stiinta administratiei coexisté si conlucreaz’ cu dreptul administrativ, trebuie sé exceptam ideea c& administratia, stiinta despre administratie premerge dreptului administrativ, intr-un anume sens administratia constituind obiectul sau materialul asupra c&ruia actioneaza dreptul administrativ. Prin aceste operatiuni administratia se ridica la un nivel mai inalt, d.p.d.v. juridic, Conotatul administratie vine de la latinescul “administrare" (si “servir"), de unde sensul: a servi, a dirija, a guverna. Ministru (cuvantul vine tot de la un cuvant latin "serviteor"), care se traduce ins&rcinat cu conducerea unui complex de servicii sau departament (acelasi lucru se poate spune despre prefect, care conduce si raspunde de treburile unui judet) si trebuie privit ca un servitor al societatii. Administratia se caracterizeazi prin: "dinamism', "conlucrare operativé" cu datele preluate de la celelalte stiinfe si "varietate'. Transformarea, dezvoltarea administratiei are loc sub ochii nostri. Orase, localitati cu 10-20.000 de locuitori, in decurs de numai cativa ani, devin adevarate "megapolisuri', de la grecescul "Meg" (sau "Mega'), ceea ce inseamna mare (in calitate de prefix si multiplic’ de milioane de ori). in tarile cu o dezvoltare remarcabila: Franta, Japonia etc. Propunerile de imbunatétire si dezvoltare a administratiei, venind din partea cetatenilor, sunt remunerate cu sume de bani importante, ceea ce, s& recunoastem, nu se intamplé in alte domenii. Criteriile de promovare in toate domeniile, de asemenea, au in vedere cuantumul cunostintelor din domeniul administratiei. Varietatea normelor de administrare este indiscutabil, urmare a necesitatilor sociale, de tot ordinul, ce trebuie satisfacute, de unde si apelul la datele altor stiinte: matematica, statisticd, informatica, utilizarea tot mai frecvent& a aparatelor cibernetice, pedagogie, psihologie, sociologie etc.16 2. Provenind - originar - din societatea roman&, administrajia a dobandit inca din secolul al XVil-lea statutul de stiinté. Prin stiinfd intelegem un sistem inchegat de idei, concepte (si conceptii), teorii si ipoteze privitor la un obiect sau lucru oarecare, concret sau abstract, de pilda, pamant, suflet etc. sau o activitate, in cadrul careia sunt definite: a) ob/ectu/ supus cercetarii; b) principiile, regulile sau legile care-I guverneaza; c) hotarele care o limiteaza de celelalte stiinte. Se impun aici mici precizari. Foarte multi specialisti se grabesc sa stabileasca, in primul rand, granitele, hotarele unei stiinte. Ori, este rational s& cercetam, in primul rand, principiile, legile specifice si principiile ce stau la baza obiectului, urmand ca *hotarele sa cada unde vor vrea ele". in ce priveste obiectul unei stiinfe, trebuie sd tinem seama de evolutia sa si de istorie. Uni doctrinari afirma, de pild’, c& administratia si stiinta despre administratie este cu totul noua (idem dreptul administrativ). Noi sustinem c& stiinta administratiei si dreptul administrativ sunt foarte vechi, aga cum am araitat originandu-ne in dreptul roman, societate care a dat dovezi de stralucita administrare a cetétilor si provinciilor romane, teoriile despre dreptul administrativ si in general despre stiinta administratiei au fost preluate si duse la noi culmi de doctrinarii francezi, englezi, germani. Numai definitia, este noua, fapt ce se intampla si in practica altor stiinte, de pilda, in matematica, chimie 5.2. Privitor la principiile si legile ce stau la baza stiintei administratiei si a dreptului administrativ, cu cat timpul curge si cercetérile evolueaza, avanseazi, se descopera principii si legi noi, care trebuie s se bucure de atenfia noastra. Atragem atentia ca nu trebuie s& confundam legile stiintei (stiintelor) cu legile juridice {care sunt 0 creatie a omului si care pot fi schimbate, modificate, abrogate, in timp ce legile stand la baza stiintelor, apartin naturii, sunt obiective si se impun cu necesitate). Stiinta administratiei "ab initio" isi arog’ un summum de raspunderi: in primul rand s& investigheze, sé descopere si si concretizeze reguli, principii, de actionare, si impreun cu celelalte norme de conduité morala, culturala, stiintificé, materialé, s& actioneze in interesul agregarii. Cel de al doilea salt calitativ al stiintei administratiei il ca constitui cucerirea teritoriului de stat, urmare colaborsrii cu dreptul administrativ. Stiinta administratiei si Dreptul administrativ - in cadrul carora, ca titulari sau subiecte ale raportului de drept administrativ - pot apare persoane juridice,7 dar si persoane fizice, constituie domeniul de manifestare a vointei cetatenilor de a ridica la un nivel mai inalt activitatea de administrare, potrivit reglementarilor legale in vigoare la un moment istoric dat. 3. in fara noastra are loc un fenomen de mare important, trecerea /a statul de drept, care are la baza: a) legea; by principiul separatiunii puterii; c) principiul respectarii, cu rigurozitate, a capacitafii si personalitafii individului si a drepturilor sale - potrivit principiului mai intai s& fie stabilite drepturile si numai dupa aceea obligatiile, d) libertatea presei, e) pluripartidismului curn si celelalte principii: libertatea de opinie si asociere, libertatea de calatorie, fapt care schimba radical conceptia si continutul stiintei administratiei si a dreptului administrativ. Vechile principii asezate la baza administratiei si dreptului administrativ: principiul centralismului, derivand din economia planificaté, supercentralizaté si birocratizata, puterea de stat, in fond, a partidului comunist, for conducator in administratie, legalitatea socialista, principiul raspunderii colegiale (colective) din trecut trebuie inlocuiti cu noile principii: acela al descentralizarii, libertatea deplina spiritului de initiativa particulara, interventia legii numai acolo unde se produc nerespectari ori incalcéri ale ei, raspunderea individuala si altele. Consecintele administratiei comunist-totalitare au fost dezastroase - practica a demonstrat-o: un aparat administrativ birocratic, corupt, inonctuos in indeplinirea indatoririlor faté de cetateni, servilismul, nepotismul fiind doar fenomene insotitoare. Obiectul si limitele Administratiei si a dreptului administrativ s-au modificat complet, atat in structura cat si in esent&. in toate sectoarele organul investit cu atribute specific administrative trebuie si respecte imperios specificitatea i si a scopului urmérit, neingerinta in treburile altor intreprinderi, institutii organizatii, ageziminte etc., ceea ce, in fond, este echivalent si cu debirocratizarea. Pentru prevenirea oricdror greseli si erori trebuie insusite corect si exact categoriile (constantele) specifice administratie’ si dreptului administrativ: ce se ‘ntelege prin puterea de stat, prin putere executiva, act de guverndmént, act administrativ, guvernare, administrare ¢.a. Pentru a fi pe deplin intelesi, vom da un exemplu dintr-un manual de drept administrativ, care a circulat pana la Revolutie. Ni se spune ca, potrivit Constitutiei18 si principiilor generale de organizare a statului, exista patru forme de realizare a puterii de stat: 1) exercitarea puterii de stat; 2) administratia de stat; 3) justitia si 4) supravegherea respectarii legilor de catre Procuratura Generala. Rezulta din aceste randuri ca se face - voit sau nu - confuzie intre Puterea de stat si puterea executiva, dintre puterea executiva si administratia, pe de o parte, iar, pe de alta, ‘intre justitie ca form& (una din forme) sau ipostaze ale puterii de stat si atribufiunile procuraturii, care, in mod corect, trebuie sa fie si este pendenta de justitie. in acelasi curs, céteva randuri mai jos, ni se spune cA: “relafiile sociale influentate prin administratia de stat sunt atat relatii materiale, economice, cat si relatii ideologice. Afirmatiile, aparent decente si corecte, ascund doua aserfiuni grav perjudiciabile: prima, principiul unitatii puterii de stat apare diseminat, a doua, ca orice activitate administrativa desfasurata in stat este de natura politica fapt neexact si nestiintifice. 4. Dreptul si Stiinta administratiei’ deriva din stiinta dreptului, in general. Ulpian, jurisconsult roman (170-228 e.n.) considera c& dreptul se divide in doua mari ramuri: Jus publicum (dreptul public), care se ocupa si ocroteste interesele publice $i Jus privatum (dreptul privat) care se ocupa si ocroteste interesele private ale cetatenilor, luati izolat "ad singulorum utilitatem". Normele dreptului public referindu-se la organizarea statului, functionarea puteril, de pild’, exercitiul magistraturii, reprimarea incalcarilor legii s.a., norme care nu pot fi modificate de particulari, in conventiile lor. Doctrina juridicé moderna a asezat dreptul administrativ si stiinta administratiei printre disciplinele facdnd parte din dreptul public. Se considera c& dreptul public ocroteste interesele cele mai generale ale societafii, pe cand dreptul privat apara, in principal, statutul civil al cetéteanului si dreptul de proprietate, cu toate atributele derivand din acesta. Diviziunea amintité a fost, totusi, criticaté. S-a aratat ca interes.l general nu este altceva decat o reuniune a intereselor individuale, c& orice interes general, in fond, este creat pentru ocrotirea intereselor private, protectiunea acestora (Korkounov).” * Prin stiinta administratiei infelegem ridicarea gandirii la un nivel mai Inalt, pana la raportul administrativ pur. ? Ase vedea: Korkounov, Théorie générale du droit, Paris, 1903.19 Dupa Savigny, in dreptul public, Statul este scopul, individul joacé un rol secundar, ori, in dreptul privat, individul este scopul, statul servind ca mijloc. Stiinta administratiei are ca obiect: analiza, cercetarea, studierea unor concepte, principii, reguli si legi riguros formulate si practica acestora, respectiv activitatea de administrare-gestionare a unor treburi (ereccuzéri) particulare $i obstesti, temeinic stabilite (institufionalizate) $i recunoscute ca atare, activitate desfasurata de particulari in virtutea capacitatil lor juridice, recunoscute de stat inclusiv activitatea de guvernare desfésuraté de organele si organismele apartinand statului, realizaté, in principiu, de guvern (puterea executiva), cum gi studierea, cercetarea raporturilor de fapt $i de drept' ce se creeazé in cadrul acestor activitati, in destasurarea si intercondifionarea lor.” Stiinta administrafiei investigheaz4, cerceteaz’, concretizeaza reguli si legi etc., de asemenea, actiuni, fapte, acte etc. pe care le preia dreptul administrativ, * Din punet de vedere al dreptului se infelege c& simplul raport de fapt ramne, fara nici o semnificatie, atata timp cat peste acesta nu se suprapune un raport de drept: penal, civil, material etc. Este similar cu crima de omor, ramasa nepedepsita. 7 Numerosi juristi, romani si straini, de reputatie deosebité, specialisti in dreptul administrativ, consideré 8, atunci cdnd vorbim de administratie, fie ea si stiinfS, trebuie si avem in vedere doar administratia desfasurat de organele administratiei de stat. Aceeasi situatie, in ce priveste dreptul administrativ, care, implicit, trebuie subinteles "drept administrativ de stat’. Nu sunt de acord cu aceasta conceptie, deoarece, aga cum va rezulta din cele ce urmeaza, 0 serie de acte, aspecte si activitéti scapa administratiei si chiar dreptului administrativ, care, astel, rar mai putea fi tratate decat de morald. Dar, iat8 argumentele: - Este adevarat c& exist administratie si, ca atare, este posibila o stiinfa a ei, facand abstractie de existenfa statului. Etnologii, antropologii si nu numai ei, demonstreaz& ca existd si in prezent grupuri si colectivitati, carora nu le este cunoscuté nofiunea de stat” si, totusi, le este proprie regula gi principiul sau principiile administrati ~ Ipotetic, s8 admitem disparitia statului, care, aga cum insugi dreptul administrativ o propune, este principalul subiect de drept administrativ (in primul rand, cu forta sa de coercitiune, cu elaborarea conceptelor, regulilor si legilor administratiei, cu formularea si aplicarea lor in practica. 3. Acest fapt n-ar putea constitui principalul temei si rafiune, pentru disparitia stinfei administratiet Dimpotivas Absenta forfei de coercitiune a statului {in aplicarea administrate si dreptului administrativ {inc nu constituie un argument in dauna punctului nostru de vedere. Desi ne aflam in sénul imperiului forfei de coercitiune, in dreptul penal, de exemplu, nu sunt oare atatea gi atatea hotérari fara acest caracter (de pild’, incredintarea unui copil parintilor, avertismentul moral, hotararile ublicate in presa sau intr-un monitor ete. Ramurile dreptului se constituie ca atare, urmare a faptului c& au la baz un raport de drept specific, in cadrul céruia apare un subiect de drept activ (titular de drepturi) si altul pasiv (titular de obligati, Partizanii conceptiei ce combetem, atunci cand examineaza problema, dacé nu omit, cel putin negliieaza sau excamoteaza aspecte esentiale, situandu-se, in toate cazurile, numai pe pozitia i din punctul de vedere al subiectului activ, indeosebi atunci cand acesta este un organ al statului, lucru dus la absurd, in cadrul statului totalitar-comunist, viciind astfel simetria juridicd. ~ Nu toate regulile gi principiile administrative sunt de natur’ a imbraca haind juridica si, in consecinté, trebuie s& fie preluate de dreptul administrativ. Atunci cand dreptul administrativ opereazé, trebuie ins sa find seama de ele, s respecte existenta lor si s& se orienteze in functie de ele. - In fine, dreptul administrativ poate el insusi s8-si prefigureze reguli si principii de administratie, proprii lui. dem, stinta administrate’.20 transformandu-le in norme de drept, dupa care, de la caz la caz, le restituie altor stiinte sau chiar administratiei, dupa cum fiecare are nevoie. S-a afirmat de c&tre doctrinari c& obiectul, scopul general si final al administrafiei ar consta in satisfacerea in mai bune conditiuni a nevoilor sociale, colective si individuale, realizarea fericirii si prosperitat individului in cadrul colectivului in care traiesc. Suntem intrutotul de acord cu aceste precizari, dar ele sunt prea generale. Societatea moderna si omul modern se afl, zi de zi, permanent, in fata unor nevoi multiple complexe si extrem de variate. Conditia social, real’, impune nu numai preconizarea formala, ci si conditiile reale, de realizare practic’, de unde "pragma’ (cuvant grecesc, potrivit céruia, doar praxisul - practica contine criteriul adevarului) e tot ceea ce concepem, gandim, intreaga noastra activitate ideatica sa se realizeze, practic. Nevoile, necesitatile, se insira, de la prezent - cand preseaz& cu forte neb&nuite - la viitorul apropiat, in fine, la viitorul mai indepartat. Ritmul, complexitatea, natura si varietatea nevoilor sociale, presiunea acestora, nu pot fi satisfaécute oarecum. $i nici numai in chip individual. A gandi astfel ar fi rebarbativ. Este necesar efortul individual, dar si efortul colectiv-social. Aici intervine organizarea administrafiei. Administratia s-a nascut in familie, dar a evoluat, facdnd pasi in grup (hoarda}, in grupuri din ce in ce mai mari, colectivitati pe care, cu timpul, le vom numi: organizatii, asociatii, corporatii, societafi, potrivit statutului lor de fiintare si functionare, din punctul de vedere al dreptului, numite “persoane juridice’. Am vazut sensurile derivand din cuvantul “administrare": a (se) servi, a dirija, a guverna. La acestea putem adauga multe altele: a conduce, a intreprinde, a manevra, a lua masuri sau a incheia anumite acte, de natura a ‘trece de la o stare la alta‘, mai convenabilé, mai superioara, de unde si caracterul novator- dinami Ni se pare rational si firesc cuvantului administratie s&-i atasam si acela de gestionare - dar nu in sensul de gestionare de bani si bunuri, expresie familiara - ci, un capital de gandire, mult mai diferit si prospectiv; gestionare de preocupari, n&zuinfe, interese etc. Stiinta administratiei difer’ de toate celelalte stiinte prin specificul sdu: investigarea, cercetarea si concretizarea acelor reguli si legi de conduita, de241 naturé s& asigure organizarea si agregarea sociala in cadrul tuturor activitatilor istrati sociale, apte, la nevoie, sa intre sub "Imperium-ul" dreptului admit La réndul sau, dreptul administrativ difera de toate celelalte ramuri ale dreptului prin aceea cé, are /a baza raportul de drept administrativ, adicd raportul ce se creeaza intre cel ce conduce $i cei condusi $/ invers. Fara a fi exhaustiva, putem defini acum, mai complet, Stiinta administratiei ca: totalitate a conceptelor, a principiilor, a reguiilor si legilor ce stau la baza acfiunilor, faptelor si actelor $i relatiilor ce se nasc, urmare a acestora, dintre un manager (organizator) sau puterea executiva (guvern), cu autoritate public, in raport cu cei condusi si invers, in administrarea $i gestionarea tuturor sarcinilor si indrituirilor ce le revin, potrivit prevederilor legale, apte a fi sanctionate (amendate) de dreptul administrativ. 5. Dar ce este dreptul administrativ ? intr-o definitie sumara, dreptul administrativ este “totalitatea regulilor (juridice), conform carora se realizeazd activitatea administrativa, guvernand drepturile si indatoririle reciproce ale organelor administratiei_ si ale administratilor’. Caracterul dinamic al dezvoltarii vietii social-economice, al stiintei, nu ‘ingaduie o definitie daté odaté pentru totdeauna, De aceea, definitia este perfectibild. in aceste si numai in aceste condifii, putem afirma c&, prin drept administrativ infelegem totalitatea normelor de drept care reglementeazd raporturile sociale, imbracate in haina juridica, ce se creeaza in cadrul activitatii de administrare-gestionare a problemelor de ordin $i interes public, dar gi particulare, desfasurata de organele si organismele apartindnd statului, cat si de organele $i organismele constituite potrivit legii si cetéteni avand ca preocupare ocrotirea, deopotriva, a intereselor statului, dar si a intereselor si drepturilor cetafenilor.’ O trasatura a dreptului administrativ, rezultand din definitia daté mai sus, o constituie aceea cd normele de drept ce-| compun au in vedere vointa implicata in activitatea de administrare a Puterii executive (guvern) dar si a organelor si organizatiilor particulare, in realizarea intereselor lor, potrivit legii, cum si a cetétenilor. " Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, editia a 2-a22 Moleculele dreptului administrativ sunt constituite din normele de drept administrativ. Ele sunt emise de Puterea de stat, in limitele mandatului primit prin lege, dar si de organizatiile si intreprinderile particulare, in temeiul legii de constituire a lor, si autorizatia primita din partea executivului. in statul de drept, suverana si primordiala este /egea, de unde deriva si cuvantul Stat de drept, la baza careia sta Constitutia, cu principiile acolo statuate. Impulsul in constituirea lor poate proveni si din partea cetétenilor. - Normele dreptului administrativ prevad, reglementeazé $i apara raportul de dreptul administrativ ce se naste intre un subiect titular de drepturi si un subject titular de obligatil de natura administrativa. - Ele exprima puterea de stat, prin exercitiul puterii executive, precum si itatea organizatiile particulare, legal constituite si, de asemenea, prin a pr cetiitenilor, legal desfasurata. Aceeasi situatie, in cazul organizatiilor particulare, potrivit statutului lor de constituire. Nu trebuie confundate normele de drept administrativ - care sunt emise in realizarea administratiei - cu actu! normativ, care poate cuprinde 'n" norme de drept. Actele normative pot fi emise numai de anumite categorii de organe, cand normele de drept pot fi prevazute cu sancfiuni, in cazul nerespectarii lor. 6. Administratia cuprinde un domeniu foarte vast, dar, mai ales, foarte variat. De aceea, normele de dreptul administrativ pot fi clasificate dup& cum urmeaza: . - Norme reglementand infiintarea, organizarea, functionarea ori desfiinfarea unui organ al administrafiei. Referindu-ne la administratia de stat putem da ca exemplu infiinfarea *Curtii Supreme de Justitie" sau a Ministerului de Justitie (Am ales, nu intémplator, aceste exemple, ci, ca urmare a faptului c&, desi rostul lor este cu totul altul, diferit de cel al puterii executive, exercit, in fapt, si drept, “Puterea respectiv ipostaza judecdtoreasca", avand la baz regula administrativa).. Pot fi date exemple si din domeniul administratiei particulare, functionand in cadrul legal: o "Fundatie" sau “Asociatie", precum “Ideile - sau gandirea - fara frontiere", - Norme reglementand competenta teritorialé, personala sau dupa materie si raspunderile derivand din nerespectarea lor.23 - Normele reglementand procedura sau procedurile de urmat in activitatea desfasurat’ - Norme care prevad drepturile si obligatiile celorlalte organe si organizatii, cum si a persoanelor fizice, in cadrul raportului de dreptul administrativ creat. 7. Prezinta importanta si structura normei de drept administrativ, mai bogata in continut decat oricare alte norme de drept. Aceasta in functie si de conceptia dominanté in societate. De exemplu, intr-o societate domneste principiul, potrivit cdruia, “nu tot ceea ce legea nu interzice este permis", intr-un regim totalitar, principiul poate fi concretizat astfel: "Legea este vointa intregului popor’, (prin urmare, se poate legifera orice), devenind obligatoriu sa se respecte totul. in realitate, in spatele unei legi se poate afla vointa unui dictator. Este lesne de concluzionat c@, inc nu exista societate, sau stat, in care legea s exprime Vointa “intregului popor’, ci a majoritatii acestuia. Dac am avea in vedere numai contravenientii la lege si totusi am ajunge la afirmatia absurd’, c& acestia incalc’ propria lor voinga. Din punct de vedere al structurii, normele de drept, inclusiv norma administrativa, si de drept administrativ, cuprinde, in principiu, trei elemente bine distincte: - Ipoteza, acea parte a normei care determina conditiile in prezenta c&rora norma devine plaicabila. De pilda: "Functionarul public (sau muncitorul) in timpul serviciului sau are indatorirea sau poate sé...", art. 1363 din Codul civil prevede: “dacd cumparatorul nu plateste preful, vanzétorul poate cere rezolufiunea vanzéiriit, iar art. 7 din C. F. ‘interzice csatoria dintre cel care infiiazé sau ascendentii lui, de o parte si cel infiat ori descendenfii lui, de alta’. imprejurarile la care se refera norma pot fi specificate detaliat $i concret sau exprimate Intr-o forma generala. in primul caz avem de a face cu o ipotezi determinatd; in al doilea, nedeterminaté. in alte cazuri, ipoteza poate fi subinteleasa. - Dispozitia defineste conduita ce trebuie urmata in ipoteza respectivé. Ea poate fi in forma imperativa sau categoric’, confinand o obligafie “in faciendo", de a actiona intr-un anume mod concret ca, de pild’, conducatorul auto, care este obligat, in caz de accident, s& ajute victima. Existé norme, evident, si in dreptul administrativ, care prevad obligatia de a se abtine de la 0 acfiune “in abstinendo’,24 dupa cum altele pot fi permisive; prevad facultatea de a actiona sau nu, dupa voinja subiectului. Ca gi ipoteza, dispozitia poate fi riguros determinata, cand conduita prevazuta este categoric ceruté de lege sau relativ determinata, cand alegerea conduitei este lasata la apreciere. - Sancfiunea indica urmarile nerespectarii dispozitiei normelor juridice. Sanctiunea poate fi prevazuta expres sau subinfeles, de exemplu, in cazul in care actul sau actiunea poate fi lovitd de o nulitate absoluta sau relativa. Sanctiunile pot fi de natura administrativa, disciplinara, materiala, civila sau penala. Sub acest ultim aspect, s mentionam gi existenfa unor norme, cu un caracter special: norma de guvernare si norme de drept international. Aceste doua grupe de norme, desi imbraca caracter juridic si hain& juridicd nu contin niciodat& sanctiuni exprese (sanctiunea eventual, presupus’, in primul rand puténd fi denuntarea contractului), la atributille si rolul subiectului de drept in timp ce norma de drept international, (desi imbraca haina juridica), nu confine expres sancfiunea, in cazul nerespectarii ei. -25 Capitolul 2 RAPORTUL DE DREPT ADMINISTRATIV 8. Raportul de drept este esential, intim si specific oric&rei ramuri de drept: civil, penal, constitutional etc. Asisderea dreptului administrativ. El constituie enzima si laboratorul. Din pacate, de foarte multe ori - din lips& de interes didactic = raportul de drept este definit, nu prin el insusi ceea ce este, ci numai din interior sau numai din exterior (si numai de jos in sus sau numai de sus in jos), prin intermediul raportului social pe care este asezat (grevat), relevandu-se astfel, nu ceea ce este, ci numai cum aratd si cum se manifesta. De aceea, nu trebuie sa mire cé intre practicienii si teoreticienii dreptului apar deosebiri, fiecare dintre acestia venind din parti opuse. Data fiind importanta, vom insista mai mult asupra raportului de drept, in cazul nostru, administrativ. Pentru a preveni orice eroare, vom pleca, mental (rational), de la valoarea specifica a raportului de drept cea mai inaltd (pura), in cazul de fata de la conceptul de administratie si, respectiv drept, intersectand in acest mod raportul de drept administrativ. Am precizat anterior, definind, ce intelegem prin administratie: a conduce, a guverna, a trece dintr-o stare la alta. In cursul sau de drept public’, C. G. Dissescu in mod corect apreciaza ca activitatea despre care referim, cand vorbim de administratie, se exercité asupra unei sau unor materii (stéri de lucruri, situatiuni de fapt, s.a.), deoarece, in caz contrar, am avea de a face nu cu acte de administratie, ci de educatie. Situatia presupune un conducator, manager, pe de o parte, iar pe de alta, “n” subiecte (sau agenti) condusi, (guvernanti - administrafi), iar in ce priveste dreptul administrativ - care- si propune s& imbrace in haina juridicd situatii de atare naturé - raportul administrativ, de fapt, raportul privit prin conceptul "drept’. 9. Putem pleca de aici sau a ajunge aici, folosind doua tipuri de propozitii sau judecati: generice si individuale. Ce intelegem prin ele si cum le folosim sau la ce folosesc? Distinctia este importanta, deoarece judecatile generice (pe care le folosim extrem de multe ori) nu au o valoare de adevar si pot s@ nu continé nici un "CG. Dissescu, vol. il, Drept administrativ, Bucuresti, 189126 graunte de adevar - putand avea insd o valoare de adevr, dar numai atunci cand le cuplam cu 0 ocazie oarecare, astfel spus, atunci cind capaté o explicare (aplicare), pe cat timp propozitiile, judecatile individuale au o valoare de adevar, un adevar univoc determinat. 0 astfel de judecaté este sau adevarata sau falsd, dar nu amAndoud. Un exemplu de judecati generice (in regimul totalitar): "legea exprima voinfa intregului popor". in alt exemplu: "Oamenii sunt buni*. Or, unii oameni sunt buni, alfii nu sunt buni. Prin urmare, nu ne este ingaduit si nu suntem indreptatiti s8 afirm&m c& aceste judecati ale noastre, contin un singur adevar si num nul si, cu atét mai putin ca tofi camenii sunt sau buni, sau rai. Judecafile generice si cele individuale ("X este autorul operei* sau "Y a comis crima") trebuie distinse de judecatile generale, care ni se infaiseazi, de exemplu, sub forma: ‘Tofi oamenii sunt muritori* sau "Pretutindeni densitatea este maxima la 4 °C", fiecare din ele continand un adevar determinat. Stari de lucruri, procese, evenimente. Exista cel putin trei tipuri de fapte, pe care le numim: a) stari de /ucruri care ne conduc la ideea de ceva static - ceea ce este asa - de exemplu: "masina de scris sté pe biroul de lucru’, "Populatia Roméniei este de 23 milioane’, "Cele cinci cadavre, urmare a cutremurului, se afla acolo"; b) procese care ne conduc la ideea de dinamic, de modificare, schimbare. Procesele survin, se produc, se desfasoara, de exemplu: *Afaré ploua", "Oamenii lucreaz’ cu repeziciune’. Cuvintele static si dinamic sunt de natura s& ne indice diferenta; c) evenimente, de exemplu: "X |-a ucis pe Y*, "Brutus I-a injunghiat pe Cezar". Ca si procesele, evenimentele survin, sunt fapte care se produc, dar diferenta dintre ele consta c& evenimentele au loc, pe cat timp procesele se destisoaré. Asa cum am distins judecati generice, individuale, generale, tot astfel putem distinge stéri de lucruri, procese, evenimente generice, individuale, generale. A muri, a ploua este un fapt generic, care poate fi adevarat sau nu, pe cat timp, "l.G.V., au murit" este un fapt individual, contingent si, prin urmare, adevarat. Deci, putem afirma ca exist stari de fapt, procese, evenimente generice, dar atunci cand le exemplificam, concretizim, devin individuale. Trebuie sa mai precizém un lucru, ce se infelege prin transformari de stare. Pretutindeni, in jurul nostru, se afla stari de lucruri care, printr-un proces sau eveniment, se vor transforma intr-o alta stare de lucruri. Trecerea de la o stare la27 alta incepe cu o ocazie. Vom numi transformari de stare trecerea de la starea initiald la o alta stare, final’. Uneori, un eveniment nu constituie trecerea de la o stare data la alta, ci trecerea de la o stare la un proces care incepe sau de la un proces care inceteaza, la o stare. Alteori, trecerea de la un proces la altul. 10. Actu/ uman, abilitatea umand. Desi de importanté fundamentala, cuvantul "act uman', pané-n prezent in toate ramurile dreptului si, indeosebi in dreptul administrativ - locul in care se cere in med imperios deslusit - aproape n-a fost discutat (sau a fost discutat doar aspectul sau juridic’). Actul uman este asociat cu ideea de activitate, comportament, abilitatea de a actiona (de a face). Actul uman, desi este legat de schimbarile ce se produc in realitate {in lume), desi este descris ca o efectuare, sau 0 producere ‘voit’ a unei schimbari, nu este totusi o schimbare. $i actele - ca si evenimentele - pot fi generice, cand privim o categorie de acte si individuale. Sunt individuale cand referim despre el intr-o ocazie specificata, efectuate de o persoana (agent) anume. Ocazia constituie 0 posibilitate pentru producerea unui act sau eveniment, dar in mod specificat evenimentului sau actului respectiv. Se naste aici ideea unui “agent’, autorul actului sau evenimentului concret. Agentii sunt de doua feluri: a) agent personal si b) agent impersonal, prin acesta din urma infelegand o persoana juridicd: statul, Parlamentul, un tribunal, un asezamant etc. Este posibila inc o diversificare, aceea de agent individual, cand actul este savarsit de acesta si agent colectiv, de exemplu, un grup, un colectiv, agentul care savarseste actul fiind colectivul (mai mulfi oameni, in mod colectiv - agentul colectiv -, care nu trebuie confundat cu agentul individual). * Actul, in calitate de act juridic, este folosit in Codul civil in dou’ accepfii, total diferite, desemnand 0 operatiune juridicd, adic& o manifestare de voint’ exprimata in vederea realizérii nor efecte juridice "negotium’, pe de o parte, iar pe de alta, insemnand instrumentul probator, “Instrumentum probationis" al operatiei (operatiunilor) la care se refera, cénd se numeste gi ‘act scris" sau “inscris", “tilu’ etc. De exemplu, art. 1191 al. 1 Cod Civil, termenul de act juridic este utiizat in sensul primelor dou’ acceptiuni, de "negotium juris', dar si de “instrumentum probationis". Art. 1198, pet. 4 din aceeasi carte civila foloseste “Titlul” in sensul de inscris sau dovada scrisé. Pentru prevenirea oricarel erori se recomanda folosirea cuvantului ‘act juridic’, in sensul "negotium’ Deci, nici un cuvant despre actul juridic, ca act uman.28 Fiecare act savarsit de un agent individual sau colectiv are un corespondent, un eveniment, un eveniment sau o schimbare in lume. Dar actul in sine este caracterizat prin starea final, adic& prin rezultat si consecinfe. Care sunt rezultatele si care sunt consecintele si care este diferenta dintre ele (sau daca exist o atare diferenta) ? Rezultatul este intrinsec, urmare a actului, pe cat timp consecinfele sunt extrinseci, de natura cauzala. $8 dam un exemplu, un agent impersonal: statul, 0 corporatie sau un asezimant (persoana juridica) sau _un agent individual: functionarul public, managerul, conducatorul dispun printr-un ordin s& se transporte intr-un loc sau s& se aduca dintr-un loc 0 suma de bani, Rezultatul jl constituie ducerea sau aducerea sumei de bani. Consecintele pot fi mai multe: o lovituré daté de banditi si subtilizarea sumei, neluarea masurilor de depozitare corespunzatoare si, ca in precedent, subtilizarea. A nu se confunda consecintele cu conditiile. Conditiile sunt anterioare, consecintele - posterioare. Prin rezultat intelegem schimbarea corespunzatoare, urmare a acelui act, schimbarea survenita sau starea finala. Fara a se produce o schimbare ne-am afla in faa unei incercari. Concomitent, in virtutea necesitatii cauzale (naturale), urmare a actului, odata cu schimbarea despre care am vorbit, se pot produce si alte schimbéari, transformari. Cea de a doua transformare este consecinta transformarii dintai. Prima transformare s-a produs prin actul sau actiunea respectivé (rezultatul), cea de a doua transformare find consecinfa (in limbajul curent, foarte adesea, prin consecinte se infelege rezultat, iar prin rezultat, consecinfe). ‘Am afirmat mai sus ca actul uman, desi este asociat cu anumite schimbari, modificéri in lumea externa, desi este descris ca o efectuare "voit", nu este totusi o schimbare, apoi, c& au un rezultat si consecinfe, precizdnd in ce constau si cum aratd, respectiv prin ce se concretizeaza. S-ar putea afirma cé paradoxul este gata ‘incheiat. In realitate, lucrurile nu stau astfel, asa cum vom putea conchide din cele ce urmeaza. 11, Abfinerea. Actul de “voinja" - ceea ce inseamna ca actul poate fi facut - are un corelativ, abfinerea. Atunci cdnd ne abjinem de la a face ceva, inseamna c& putem face acel lucru. De pilda, nimeni nu poate afirma, in serios, ca se abjine de2 la a schimba vremea sau sé ‘sara" oceanul. De aceea, abfinerea nu poate fi consideraté ca echivalenta cu anu face ceva, Vom spune, deci, c& 0 persoand (agent), intr-o ocazie, se abtine sé facd ceva, numai dacé in fapt el poate face acel act sau lucru, dar nu-I face. Descifram aici mai multe situatii: - Agentul (subiectul sau persoana) se abtine de a face un lucru, de a intreprinde 0 actiune, dar el nu este constient cu privire la posibilitatea de a-l realiza, de a-l face; - se abtine de a face actul, de a intreprinde actiunea constient fiind c&, data fiind ocazia, poate efectua actul sau actiunea respectiva; - se abtine de a efectua un act sau actiune, pe care stie ca le poate efectua, dar decide - urmare a preferinfelor sau alegerii - sé nu efectueze actul sau actiunea respectiva; in sfarsit, o alta situatiune poate fi aceea cd, desi este inclinat sau tentat sé faca actul sau sa intreprinda actiunea, selectand-o dintre alte posibilitati, se decide sa nu le facd. in acest ultim caz, agentul s-a frénat de la actul sau actiunea respectiva. Abfinerea, ca si actiunea, are rezultat si consecinfe. Un prim rezultat este acela c& anumite schimbari, transformari nu mai au loc, nu se mai produc. Dar actul sau actiunea de la care subiectul s-a abtinut, poate fi efectuat de alta persoan’, cénd subiectul, persoana care s-a abfinut, are posibilitatea 4 se opuna. Daca cel de al doilea subiect a efectuat actul, primul subiect nu mai are posibilitatea sa se abtina. Referindu-ne la rezultatul si consecintele abjinerii, observam ca, in principiu, ele nu diferé de cele ale actului sau actiunii savarsite. intr-adevar, nu putem afirma cé neefectudnd actul sau actiunea, suntem in fata unei non- schimbéri, non-transformari. De exemplu, exist o us deschisa, fapt care duce la schimbarea temperaturii din camera in care se afla un copil mic. Ca urmare a neinchiderii usii si scderii temperaturii - ca si in cazul deschiderii ei - copilul contracteazi o pneumonie, datorité careia moare. in stiinta administratiei am putea da numeroase exemple de acest ordin. Obligafiile primarului, ale prefectului, ale functionarului public, sunt prevazute, in mod generic, in diferitele acte normative. Starile de fapt, situatiile sunt in continua schimbare. in raport de ovaziile ce se ivesc, ei au datoria fie si actioneze, fie si se abfind. Cert este si30 faptul cd, dac& vom analiza mai aménuntit si in cazul abtinerii, vom constata prezenta si a consecintelor, care pot fi numeroase si foarte variate. Este corecta aprecierea ca un sir de acte savarsite pot fi considerate ca o actiune, cea ce ne ingaduie s& consluzionam ca actele $i abtinerile sunt doud moduri de a actiona. Cand afirmam ca un agent are “abilitate", infelegem c& poate face acel lucru, act, acjiune sau se poate abtine. Cuvantul “abilitate", preluat de stiinfa dreptului, prin restrangeri, circumscrieri, limitari si delimitari, va cépata sensul de "Capacitate juridica". Dar diferenta si respectiv distanta dintre ele - abilitate si capacitate - este enorma. Sa ne imaginam fie si numai pentru un moment, cd se acorda capacitate juridicd - ceea ce se si intampla prin atribuirea diplomei - unui medic neabilitat in actele si actiunile sale. Aceeasi situafiune cand vorbim despre un “Guvern*, capacitat s& guverneze o fara, lipsit de abilitate, Rezultatele nu pot fi decat dezastruoase. A avea abilitatea de a face inseamna, in primul rand, a sti cum sa faci lucrul sau actiunea respectiva. Nu putem imputa cuiva cé a refuzat sa salveze pe cineva de la inec, atata timp cat el insusi nu stie si inoate. Dar a sti, nu este suficient. A sti trebuie insofit de posedarea unei tehnici anume, cum si de o indeménare in folosirea acestei tehnici. Nu se poate afirma cai stie s& descuie lacate, in masura in care, jucandu-se si din intamplare a descuiat un lacat. Pe baza tehnicii respective si cu indemanarea corespunzatoare, cel in cauza poate s& deschida diferite lacate, fara greseli si erori.’ Dintre actele umane, care tin de abilitate, exist’ doua tipuri de o importanté deosebita, pe care le vom numi: impiedicare si constrangere, adicé, de a sta in calea abilitéii altui agent de a savarsi un anumit lucru sau act. A sili un alt agent 8a fac ceva este tot una cu a-| impiedica sa se abtind de la acest lucru, dupa cum a-| impiedica de a face un lucru este tot una cu a-| forta sé se abtina de a-l face. Trebuie s& fim de acord cu aceea c&, actul, actiunea si abfinerea se exclud reciproc. Un agent, intr-o ocazie data, poate face un anumit lucru in alta ocazie, s& se abtind de la acest lucru, aceasta, pentru motivul c unul si acelasi agent, in una * Abilitatea implicd nu numai a sti, ci si a avea indeménare in folosirea unei anumite tehnici si capacitatea de a incerca sd faci. Nu putem incerca inainte de a avea, cat de cat, 0 idee despre modul cum se realizeaza acest lucru, Aceasta presupune cé suntem convinsi ca lucrul respectiv nu este imposibil de facut (de exemplu, nimeni nu incearc sa saré Dunarea). Un agent poate avea abilitatea s8 fac& un lucru sau abilitatea de a se abfine s& facd Iucrul respectiv. Cele doua abilitati, desi se interconditioneaza, nu sunt totusi simettice,3 si aceeasi ocazie, poate face sau poate sé se abtina, dar nici o ocazie nu constituie © posibilitate pentru efectuarea ambelor acte. Aceeasi situatie si in ce priveste starile de fapt. Exist o singura stare de fapt, nu gi o stare de fapt contradictorie, opus ei. De aceea, un agent, intr-o ocazie dat& si in acelasi timp, nu poate sa actioneze sau sa se abfind de la modificarea, schimbarea ei. Starea de fapt sau se schimba sau ramane neschimbat’, urmare a actului, actiunii sau abtinerii agentului. Descifram aici doua situatiuni: - agentul nu poate - in cazul in care starea de fapt nu exist - sé o produca; - agentul nu poate - in cazul in care starea de fapt exist - so suprime. in ambele situatiuni nu putem considera c& agentul poate fi mpiedicat sau franat. Numai atunci cand agentul poate sé produca sé mentina si numai atunci cand poate s& suprime, s& distruga starea de fapt, intr-o ocazie oarecare, putem afirma intemeiat ca el va produce sau se va abtine.’ * Analiza actului uman, a ‘abilitsti" s-a impus pentru urmatorul considerent: conceptia care a domnit si domneste inca in dreptul administrativ consta in neglijarea totalé a "administrate subiectului de drept administrativ pasiv (titularul obligatillor). Se pleacd de la ideea c& subiectul de drept administrativ pasiv este, in toate cazurile pasiv, incat intreg domeniul dreptului administrativ este frant in doua. in acelasi timp, cercetarile si analizele doctrinare apoteozeazi doar subiectul activ al administratiei si al dreptului administrativ de stat. Statul, organele de stat, alte organisme ale acestuia, functionarul public etc.32 Capitolul 3 NORMA DE DREPT, iN GENERAL, NORMA DE DREPT ADMINISTRATIV, IN SPECIAL 12. Orice raport - inclusiv raportul de drept - pentru a deveni obligatoriu, trebuie sé fie inclus intr-o norma. Vom analiza mai amanunfit continutul normei, Cuvantul norma vine de la latinescu! ‘norma’, in sensul de regula, de unde a derivat "regula de drept’. in literatura de specialitate, cuvantul a fost supus unor analize foarte amanuntite. Englezescul "norm" a dobandit sinonimie cu: model, standard, reglementare, regula, lege. Si “instructiunea’ acopera aproape intreg domeniul. Trebuie, totusi, precizat c&, chiar atunci cand definim sensul univoc al conceptului (prin concept se intelege reflectarea existentei) cuvantul se inscrie printre termenii ‘vag, similar cuvantului: tana, frumos, bun ete. Ca astfel stau lucrurile rezulta din faptul“cé atunci cand numim norma in sensul de lege, putem intelege cel putin trei soiuri de legi: a) /egi ale statului, care sunt "prescriptive"; b) /egi ale naturii, care sunt "descriptive"; c) /egi ale logicii (precum: partea este mai mica decat intregul; A este egal cu el insusi, adica tot cu A si alte legi valabile in toate lumile posibile), care nici nu descriu, nici nu prescriu, ci "determina" ceva Normele - privite de aproape si din interior - necesita unele distinctii si subimpértiri. De exemplu: a. norma ce trebuie respectaté intr-un joc. Jocul insusi impune sau determina anumite miscari sau mutari “corecte" (permise). Se infelege c& mutarile gresite nu sunt permise, de exemplu, in jocul dé sah. Sau regulile gramaticale, de morfologie si sintaxa; despre o persoana care nu vorbeste conform regulilor gramaticale spunem c&, ori vorbeste incorect, ori nu vorbeste limba respectiva. Regulile calculului matematic si a celui logic sunt caracteristice in sensul mai susmentionat; b. norme numite prescripfii sau reglementiri. Ele sunt emise de cineva, emana, au ca sursa 0 autoritate. Prescriptiile sunt comenzi sau permisiuni, date de cineva, aflat in situatiunea amintita si se adreseaza unor agenfi care vor deveni subiectele normei. Emiterea normei exprim& vointa autoritatii de a face ca33 subiectele s& se comporte ‘intr-un anume mod. Pentru a face efectiva vointa sa, autoritatea ataseaz’ normei 0 sancfiune sau o amenintare. Prin urmare, astfel de norme difera de cele de la pet. a, pe care le-am putea numi reguli, pe cat timp pe acestea din urma le numim prescriptive; ¢. un alt soi de norme sunt obiceiurile, care, in fond, nu sunt nimic altceva decat regularitati in comportamentul unui individ: o dispozitie sau o tendinté de a face lucruri aseménatoare in situatii asemanatoare. Ele pot fi considerate si deprinderi, deprinderi sociale. Ele pot fi privite ca tipare de comportament. Obiceiurile diferd esential de prescriptii, nefiind emise de o autoritate, sunt prescriptii, dar sunt anonime. Prescriptiile propriu-zise sunt promulgate, act prin care seful statului constaté c& legea a fost regulat adoptatd, votata si nu incalca principiile ‘inscrise in Constitutie si o face efectiv aplicabila prin publicarea ei oficial in Monitorul Oficial de stat (sau 0 publicatie anume prevazuta in acest sens); d. un alt tip de norme, alaturi de prescriptii si reguli, sunt normele tehnice, care se referd la mijloacele de folosit in vederea atingerii unui scop: *modul de intrebuintare’. Instructiunile sunt un exemplu de norme tehnice. in cuprinsul lor vom intalni modul de intrebuintare si mijloacele de folosit in atingerea unui scop. Ele se mai numese si norme tehnice. Nu putem s& nu amintim aici normele morale, continand prescriptii morale, de exemplu: "promisiunile facute trebuie tinute", "copiii sunt datori s&-si respecte parinji, "trebuie s& ne iubim semenii ca pe noi ingine', "nimeni nu poate fi pedepsit, nevinovat fiind” s.a. Putem sa le asemuim obiceiului, urmare a faptului c, cuvantul morala vine de la latinescul "mos', care inseamna obicei sau cu legile juridice care, de foarte multe ori in cuprinsul lor, au un caracter moral. Deci, sunt normele morale prescriptii? Normele morale nu provin de la o “autoritate umana, fizicd" si nu sunt prevazute cu o sanctiune "in concreto’. Ele pot fi gandite drept prescriptii, dar intr-un sens cu totul special, datorita autoritatii supranaturale de la care provin, care este si sursa lor. De aceea legile morale sunt "sui generis" 13. Componentele normei Analiza normei prescriptive ne conduce la concluzia existentei in cuprinsul ei a sase componente: caracterul, continutul, conditiile de aplicare, autoritatea (emitenta), subiectul (subiectele) si ocazia.34 - Caracteru/ variazé dup’ cum norma stipuleaz c& ceva trebuie facut, poate fi facut, nu trebuie facut, nu poate fi facut. Caracterul nu trebuie facut sunt norme obligafi Cand 0 norma prevede cé ceva trebuie facut, o putem asemui cu un ordin , poate fi facut norme permisive, nu trebuie facut nome prohibitive. sau o comanda. Daca stipuleazé ca un anumit lucru poate sa fie facut o numim permisiune. . - Confinutul normei, adica ceea ce trebuie, sau poate, sau este interzis 8 fie, sau, s& fie facut (comandat, permis, interzis). Tinand seama de aceasta, a) norme de actiune: acte si abtineri, b) norme de normele pot fi impartite 1 activitate. A inchide o usa este un act, a construi un gard, o activitate. Prescriptiile de activitate, in cazul nostru, apar secundare. Prescriptia ‘Nu fumafil*, "Nu fugit!" ne ordona un act; daca fugim, s8 nu mai fugim; daca fumam, actul de a arunca figara sau actul de a nu o aprinde. Confinutul normei mai poate fi impartit in pozitive, negative si mixte, cum si in norme elementare si complexe. - Conditiile de aplicare sau de efectuare, presupun posibilitatea de a efectua sau de a nu efectua actul, actiunea, abtinerea. Din acest punct de vedere normele prescriptive se impart in: categorice si ipotetice. Sunt categorice, atunci cand conditia de aplicare se afla chiar in continutul lor, conditie ce trebuie satisfacuta. Continutul normei ne asigura si conditiile de cunoastere a conditiilor de aplicat, nemaifiind nevoie de o formulare speciala. in cazul normei ipotetice, conditia de aplicare nu poate fi dedusa din continutul normei. in consecinté, in formularea normei trebuie s se facd o menfiune special, de exemplu: “Inchide usa daca va incepe ploaia!" - Autoritatea o reprezinta cel ce emite norma. Ea ordona, permite, interzice unor subiecte, in anumite ocazii, sa efectueze anumite lucruri. Prescriptiile sunt rezultatul actiunii de normare. Legile, hotararile judecdtoresti, statutele, regulamentele sunt exemple nu numai de sursa de autoritate pozitiva, dar si sursd de autoritate impersonala, deoarecea autoritatea poate fi individuala si colectiva, ‘n acest ultim caz atributul de a prescrie, conducdndu-ne la ideea de functie (de la englezescul "office"). Majoritatea normelor emise de 0 autoritate sunt eteronome, adicd este emisa de cineva pentru altcineva, nu pentru sine insusi.35 - Subiectul (subiectele) unei norme sunt agenfii cdrora se adreseazd prescriptia. Lor li se ordona, li se permite, ori sunt agenti - subiecte de drept - in cazul subiecte de drept administrativ ale normei - atatea cate persoane sunt capabile de 0 actiune umana. Ar fi eronat sé confunda subiectele unei prescriptii su "autoritatea" (acela care emite actul normativ). O norma este particulara, daca se refera la un individ specificat anume (‘inchide usa!") si este generalé, daca se adreseaz& tuturor, cu conditia ca subiectele s& satisfacd descrierea, de exemplti, ordinul de incorporare sau de inscriere la scoala, in cazul invatémantului obligator: “toti copiii de 6 ani vor. Exista inca si subiecte colective. De exemplu, comandantul unui vas, dandu-si seama c& existé o persoana in plus, care trebuie sé coboare, respectiv si paraseasc vasul pentru a nu se scufunda, ordona: "Cineva trebuie si paraseascd vasull". El avea posibilitatea sé ordone expres unei persoane, la doud sau mai multe, in acest caz, ordinul avand un caracter disjunctiv, dar el s-a adresat tuturor, in acest caz privind colectivitatea; s-a adresat unui subiect colectiv, care trebuie sé efectueze actul, potrivit céruia o singuré persoana va trebui s& paraseasca vasul. 14. De regula, confinutul prescriptiilor refera despre acte-actiuni si abtineri generice. Continutul normelor ordonate sau permise de c&tre autoritate normativa se va realiza intr-o anumita ocazie limitata in timp: la data publicarii in Monitor, la data de ... sau cu incepere de la anul ce vine etc. Aceasta este ocazia particular’, dar ocazia poate fi si generala, privind "n* oca i si obliga in toate ocaziile. O prescriptie este disjunctiv generala in raport cu ocazia daca permite (sau ordona) realizarea in cel putin una dintr-un numér mai mare de ocazii. Este cazul calatorului strain obligat sé se anunte autoritatilor in decursul unui interval de timp anume, cnd cel in cauzé se poate anunta a doua sau a treia zi, respectiv in oricare din zilele incluse in termenul prevazut. O discufie interesanté se poarté asupra normelor (prescripfiilor) jpotetice. Sunt oare prescriptii ipotetice acelea care se referd la tofi indivizii ce sufera aceeasi descriere, iar aplicarea lor necesita anumite conditiuni (ocazii)? Vom rezuma, definindu-le ca atare, in cazul in care, in cuprinsul lor, vom intalni cuvantul "daca", dupa cum prescriptia aleatorie foloseste cuvintele: "daca ... este posibil',36 15, Am vazut ca legile, de regulé, trebuie s& fie generice (a se vedea judecati generice individuale, generale, cum si acte, actiuni, stari de fapt generice) individuale, generale. ‘Am ajuns la celebrul conflict de opinii si jurisprudenta, numit Blackstone si Austin. in ce a constat conflictul? Blackstone sustinea c& legea se deosebeste de comanda particular prin faptul c& este generala in raport cu subiectele ei. O lege obliga’, in mod general, membrii unei comunitati sau membrii (persoanele) unei anumite clase. Austin considera ins& decisiv generalitatea legii ca derivand din generalitatea ocaziilor, in vederea carora legile-sunt facute si emise. Potrivit lui Austin, un ordin se poate adresa tuturor cetatenilor unui stat, faré ca prin acest fapt s8 poarte denumirea de lege, chiar daca ar prevedea o pedeapsé, urmare a faptului c& ordinul obliga la un act, precizat in mod specific, in loc de a obliga in mod general la acte sau actiuni referitoare la o intreaga clasa. in acelasi timp, sustine Austin, un act dat privind un singur subiect specificat poate determina, totusi, denumirea de lege sau reglementare, daca se are in vedere generalizarea ocaziilor pentru care a fost dat. 16. Foarte pe scurt, inc’ o problema. Normele permisive sunt ele o categorie de norme aparte, independente sau s¢ integreaza in grupul normelor de comanda si interdictie? O ipotez’ ne ofer& concluzia ci astfel de norme nu sunt altceva decdt absenta sau inexistenfa interdictiilor, cea de a doua ipoteza a le privi ca pe o interdictie de a incalca libertatea subiectului, titular de drepturi. Legea este in imposibilitatea de a prevedea si inventaria toate actele si actiunile umane posibile, cu atat mai mult cu cat viata este intr-o schimbare accelerata. De aici nevoia pentru autoritatea normativa sa imparta actele si actiunile umane in doua mari grupuri: acte care pot fi supuse activitatii de normare a unei autorititi, acte care pot fi: permise, nepermise, comandate si acte care nu pot fi supuse unei prescriptii si, prin urmare, "ipso facto’, neinterzise si, deci, permise. Daca accepté, impartirea de mai sus, vorn fi obligati la o noua distributie: a) permisiuni normate si b) permisiuni nenormate. Dar acestea nu mai sunt norme sau prescriptii de drept. Pe aceasta cale s-a ajuns, ins&, la faimosul principiu "Nullum crimen sine lege’, nici o pedeapsa fara lege. Este insé oare principiul amintit rezultatul faptului c permisiunea consta in absenta interzicerii?37. Potrivit celor mai frecvente opinii, principiul stipuleaza o regula privitor, nu la libertatea de actiune a subiectului, tez8 la care semnam, ci la dreptul de a pedepsi al autoritatii, de unde a devenit si formula "Nulla poena sine lege". Potrivit celei de a doua interpretari, principiul afirma c& tot ceea ce nu este interzis in cadrul unui ordin, in cadrul unui sistem ierarhic normativ, care provine de la una si aceeasi autoritate suprema, este permis. Nu vom incheia inainte de a preciza c& permisiunile sunt de mai multe ordine: a) permisiuni tolerate, in cadrul cérora autoritatea normativa nu intervine, dar nici nu intentioneaz’ sa protejeze subiectul in cazul interventiei posibile din partea altor factori; b) permisiunea de a face un lucru, dar insofita de interdicia de a stanjeni sau impiedica pe altul, cand permisiunea devine relativa; c) permisiunea de a face, insofita de 0 comanda, deci, cu abilitatea de a face, cand subiectul are pretentia fata de subiectele subordonate comenzii. Pretentiile, ‘in acest caz, constituie un drept subiectiv.a8 Capitolul 4 PRINCIPIILE CARE STAU LA BAZA STIINTEI ADMINISTRATIEI SI DREPTULUI ADMINISTRATIV 17. Ce se infelege prin principiu, scopul si rolul principiilor. Ar fi infructuos sé distingem aici modul cum actioneazé si cum se manifest un pricipiu in dreptul administrativ, pe de o parte, iar pe de alta, in Stiinfa administratiei si diferenta dintre ele. Este mai util s& analizam in ce constau si modul concret cum se manifesta ele in cele doua domenii, cum, si scopul lor. Cercetand, investigand in ce priveste dezvoltarea, in general, si dezvoltarea “societatii civile", in special, specialistii in domeniu descopera legile naturii anorganice, organice si sociale si principiile corespunzatoare acestora: principiile nefiind nimic altceva decat aspectele diferite ale modului in care legea se manisfesta. Trebuie mentionat cA oamenii actionand schimb&, modifica: lucruri, stari de lucruri, stari de fapt, prin aceasta schimba $i modificd insasi cmpul si modul de actionare al legilor naturli. De pild’, prin imp&duriri poate fi schimbatd directia vanturilor si, astfel, poate fi adus& ploaia: prin.desecari, realizarea unor recolte mari etc. Din acestea si din alte exemple putem concluziona ca si legile naturii, care sunt legi obiective si actioneazi cu necesitate si trebuie respectate obligatoriu, la un moment dat daorita interventiei omului, pot sa actioneze sau nu, iar atunci cand actioneaza, s& actioneaze cumva limitat. indatorire principal a oamenilor const in cunoasterea si descifrarea lor inand seama de ele, s8 formuleze propriile legi (de aceasta data, juridice) si principiile corespunzatoare (stand la baz acestor legi). Principiile exprimate in dreptul administrativ, pot si trebuie a fi considerate - ca si in alte domenii ale dreptului - reguli de conduité, reguli de comportament. Numai ca legile juridice si principiile corespunz&toare, spre diferenté de cele din natura, pot fi uneori gresite, alteori eronate si nu de putine ori subiective (subiective ‘in subiectivitatea lor). Atunci cand legile juridice si principiile corespunzatoare lor39 coincid, se suprapun legilor naturii, in cazul nostru, legilor ce guverneaz’ in societate sau trebuie sé guverneze dezvoltarea are loc uimitor de repede. Trebuie s8 mentionam aici un fapt esential: preluarea unor legi si principii apartinand naturii anorganice si organice, legi si principii in sine, si transformarea lor in legi si principii pentru ‘noi" - este vorba de o preluare teoretica - nu este un proces simplu si lesnicios, linear si transparent si cu atat mai putin ceva ce are loc potrivit unei dogme, ci, dimpotriva, un proces profund si complex, insofit de considerari si reconsiderari in ce priveste raporturile si relatiile de conexitate, atat dintre fenomenele viefii sociale, obiective existente, cat si dintre fenomenele din societate, de naturé subiectiva. De aceea, investigafiile si studiile trebuie sd priveascd nu numai realitatea sociala sau laturile acesteia ce trebuie schimbate, modificate, ci si realitatile subiective ce o insotesc. Mai clar, urm&nd a statua asupra unor principii, trebuie studiate Constitutia {arii - ca lege fundamentala -, alte legi importante privind ordinea de structura si functii, conceptiile doctrinare existente, comparativ cu alte concepfii, interne si internationale, trebuie studiate traditiile si moravurile, acea "science de moeurs" (stiinte ale moravurilor), ordinele mai vechi si mai noi de structur& si functii, cu considerarea celor mai noi date ale tehnicii si stiintelor prospective. Intreg acest proces trebuie sé se desfsoare intr-un mod deplin constientizat, pentru a nu deveni o tristé comedie. Statul totalitar absolutist a transformat dreptul administrativ, administrati de stat, intr-un instrument "orb" de aplicare in practicd a legilor (in realitate, de aplicare a vointei unui dictator). Este vorba de a schimba atat dreptul administrativ, ct si Stiinta administratiei in stiinte aplicativ-creatoare. 18. Cu privire la formularea, utilizarea si interpretarea principiilor-reguli de conduita - in statul totalitar, urmatoarea critica apare inevitabila: - Doctrinarii, adepti ai totalitarismului, prin cursurile $i tratatele elaborate au rupt complet dreptul administrativ si stiinta administraiel de trecutul si istoria lor. Simpla menfiune sau evocare a unor conceptii si norme juridice din trecut constituiau un sacrilegiu damnabil. Ori, oricat ne-am orienta spre modernitate si nou, trebuie sé se find seama de trecut, daca se doreste a se evita greselile si erorile. Istoria unei discipline stiintifice, ca si istoria, in general, la o analiza cat de40 sumard, ni se infajiseazi precum o sinusoid’, cu suisuri (ascendenfe) si coborasuri, dar niciodata ca o linie franté, intrerupta. - In intreaga natura obiectiva si, deci, in societate domnesc un numér infinit de legi si principii - cunoscute de oameni pe mésura dezvoltari stiintei - de nivele si ordine diferite, in functie de timp, loc si de modul in care oamenii isi desfasoara activitatea care actioneaza sau se pastreaza in pasivitate. Din motive de spatiu, nu toate aceste aspecte pot fi analizate, aici si acum. Oamenii, cunoscandu-le, le preiau, imbracandu-le in hain& juridica, organizandu-se si cdléuzindu-se dupa acestea. Ori, dreptul administrativ in statul totalitar si-a ing&duit s& limiteze numarul acestora, ba, mai mult, s8 le declare fundamentale si obligatoriu de respectat, ceea ce contravine faptului cd astazi sau maine o lege, un principiu, se poate afla in primplanul atentiei, ultraactivand, pentru ca, apoi, la scurt timp, s& treac& pe planul doi, trei sau s& se pastreze in total pasivitate. Pentru acest considerent nu suntem. indreptétiti sé facem diviziuni in principii fundamentale $i nefundamentale $i cu atét mai pufin s& distingem principii permanente, continui si obligatorii si nepermanente $i obligatorii - Apoi, doctrinarii dreptului administrativ in statul totalitar au ascuns faptul c& legile juridice cat si principiile pe care oamenii le fauresc drept norme, reguli de conduita au un caracter subjectiv, deoarece exprim& propria lor vointa si dorinta si sunt objective numai in masura in care concord, se suprapun legilor si principiilor obiective ce domnese in natura, Statul totalitar speculeazé aceasta eroare, prin toate mijloacele, inclusiv audiovizuala, sustinand c sunt obiective si obligand la respectarea lor neconditionata. Ele - principiile - au fost invocate si tratate ca atare pentru a deturna atentia de la problemele esentiale si, totodat’, pentru a obliga la respectarea lor. Dupa cum stim, administratia de stat in fara noastra devenise cea mai impovaratoare, dar nu in beneficiul societafii civile (cu privire la caracterul obiectiv al legilor juridice vom discuta in alta parte). - Administratia, stiinta administratiei si dreptul administrativ de tip socialist {totalitar-comunist) a apoteozat 0 contradictie pe care noi, astézi, punand-o in lumina, suntem datori s& o inléturam. in ce consté aceast contradictie? In afirmarea principiului colectivismului ta un pol, in partea de jos, in partea inferioaré a societatii si principiul conducerii unice, totalitare la celdlalt pol (aparatul de stat administrativ, partidul, seful partidului). S-a ajuns pana acolo, ‘incat s-a incercat s& se demonstreze ca, colectivismul este anterior gi prioritara individualismului, ci administratia s-a nscut nu pornind de la individ spre colectivitate, ci invers, ceea ce este nereal si nestiintific.42 Capitolul 5 CRITICA PRINCIPIILOR CARE STAU LA BAZA STIINTEI ADMINISTRATIEI $I A DREPTULUI ADMINISTRATIV IN STATUL TOTALITAR (COMUNIST) 19. Principiile’ administrafiei, stiintei administrafiei si dreptului administrativ Intr-un stat de drept, democratic, diferd profund, fiind radical opuse principiilor de drept administrativ - formulate ca atare - in statul totalitarist. Statul totalitar (comunist), desi pretinde cé pune la baza géndirii, inclusiv gandirea juridica, dialectica - ceea ce presupune trecerea fara convulsii de la o stare la alta - cade necesar in formalism, schematism si dogmatism, principiilor dandu-li-se o atare interpretare, ca si cum, in societate ar actiona (ele, principiile) implacabil si ar fi plasate inaintea 'constiinte’". - In loc de reguli de conduité subiective, in permanentaé schimbare, transformare, modificare, in functie de legile si principiile obiective ce actioneaza ‘in natura, a caror esenté doresc s& o reflecte, in loc de statuari constiente si constientizate si prin aceasta rationale, principiile, in societatea totalitarista au fost transformate in "dogme" prescrise si prestabilite, fiind declarate apoi fundamentale, date o data pentru totdeauna si a cdror respectare trebuie sd fie carba si neconditionata. * Cuvantul vine de la latinescul “principium”. Este un cuvant polisemantic, avand intelesul de: inceput, sursa, dar si infelesul de element constitutiv, stand la baza lucrurilor. De pilda, filosofia materialista afirma ca la baza lumii st& principiul materialitaii lumii si primordialitatii materiei, pe cat timp, spiritualist’ (rationalist) susfin c& la baza lumii st principiul spiritualtéqi, primordial fiind spiritul. in fizic&, principiul este considerat acel ceva, potrivit céruia, un fenomen sau un grup de fenomene se desfisoar’ sau se conforma. In socistate aceasta substituire a legii (juridice) cu principiul sau principiile ei imbraca, ins8, un caracter si consecinte chiar mai grave decat in natura (cand principiul, norma sau regula de conduité este substituit legii juridice) Se afirma, deseori, ‘om cu principii’ sau “acestea sunt principiile sale’. Atari principii au, in primul rand, 0 valoare moralé si numai sub acest aspect si numai foarte Indepartat si foarte general o *valoare juridica’, tinand seama ca prescriptia juridicé este sau poate fi prevazuta si cu sanctiune. Ne pandesc aici - in ce priveste principiile - cel putin urmatoarele pericole: ca ele nu ne aparfin gi sunt o fatalitate, pe de o parte, pe de alta, cd fiind ale noastre, nu ne putem juca cu ele. Un exemplu poate fi lmuritor. Tofi ne jucam pe strada, potrivit regulei sau principiului c& ne apartine gi ne caracterizeaza, uni vorbind tare, altii gesticuland, alii meditand. Ba, ceva mai mult, unii nerespectand regulile de circulatie pe drumuri gi gosele circula prin mijlocul strézii sau prin zone nepermise. Procedand astfel, se poate ciocni de un alt piston dezordonat sau poate fi lovit de un vehicul, suferind un accident. Tinand seama de toate aceste situatiuni gi rafionand, oamenii43 Este, neindoios, faptul fiind stiintific, pe deplin stabilit, c& si in natura si societate, legile si principiile naturii au un caracter limitat, prin aceea c& actioneaza doar asupra unui fenomen (de exemplu, paméntul are propria sa lege specifica, care-l guverneaza fata de toate celelalte planete, altcum, n-ar mai fi planeta numité pamant) sau grup de fenomene si ca aceste legi nu pot fi transportate "nolens-volens" in sanul altor fenomene. Acest lucru se intémpla si cu legile juridice si, de asemenea, cu normele de comportament pe care le-am denumit principii. Spunem aceasta, deoarece in statul totalitar aceste "principii" au fost transferate, faré nici un fel de responsabilitate, din domeniul politicului sau economicului, inclusiv a moralei, in domeniul dreptului, ceea ce, fara nici o indoiala, constituie nu numai o gregeala, ci si o mare eroare. in acelasi timp, nu putem s& nu mention’m c& administratia, stiinta administratiei de stat si in special dreptul administrativ, cuprinde o zona extrem de vasté cu aspecte diferite, cea mai vasté din zone constituind obiect de preocupare pentru disciplinele dreptului, referind despre tot soiul de interese, preocupari si activitati de la cele de ordin stiintific, spiritual la activitati material- concrete, economice. De aceea si principiile ce survin $i actioneazé sunt extrem de variate si diferit nuantate. : Unele dintre principiile folosite pot sé nu apartind in exclusivitate administratiei si dreptului administrativ, fiind imprumutate, de exemplu, principiul separatiunii puterii de stat si in dreptul administrativ, dar care apartine dreptului constitutional sau principiul “interesului privat" care poate apartine psihologie care poate aparfine teoriei stiintei, oricarei alte acela al “specificitatil" actiuni stiinte. Dreptul administrativ si stiinta administratiei, la randul lor, sunt - sau pot fi - creatoare de noi principii si teorii, pe care apoi le imprumuta altor stiinte, ramuri ale dreptului, ori discipline ale dreptului, principii pe care aceste ramuri de drept ori discipline le folosesc si, dupa imprejurari, le restituie sau nu. Principii-teorii - ori “teorii', asa cum le numim deseori -, precum cele ale "Teritorialitati, "Capacitatii de folosinta" si "Capacitatii de exercitiu*, teoria “abuzului", "Abuzului de drept’, a "Realitati® si "Fictiunii', "Persoanei morale", “Persoanei juridice” sunt numai cateva din principiile create de dreptul administrativ si stiinta administratiei, ajung la concluzia fireasca, c& trebuie sé circule potrivit unor reguli, care sunt chiar regulile noastre si coincid cu cele juridice, care, la randul lor, coincid cu cele impuse de natura.