BIROCRAŢIA

1. Introducere

2. Birocraţia ca raţionalitate sau modelul lui Weber

3. Principalele caracteristici ale birocraţiei

4. Disfuncţionalităţi

5. Răspunsurile umane asupra birocraţiei

6. Forme practice ale birocraţiei

7. Modelul „birou” în antiteză cu modelul „firmă”

8. Direcţii de atenuare a birocraţiei

OBIECTIVE

Însuşirea acestui capitol asigură:

• cunoaşterea unui model birocratic, cu părţile favorabile şi nefavorabile ale
acestuia;
• analiza comparativă a „modelului firmă” cu modelul „birou”;
• prezentarea disfuncţionalităţilor într-un model birocratic;
• evitarea unor forme practice ale birocraţiei;
• răspunsurile mediului uman asupra formelor de birocraţie.

1
 1. Introducere

Conceptul de birocraţie comportă în literatura de specialitate cele mai

diferite abordări, în mod invariabil, conceptul de „birocraţie” este corelat cu cel de
birou, în sensul „operaţiunii de birou”.
Varietatea tezelor în domeniul supus atenţiei poate fi redată prin
următoarele aprecieri:
1. Birocraţii sunt capabili de un înalt nivel de raţionalitate sau eficienţă
(Weber 1978).
2. Comportamentul de birou este caracterizat prin ineficientă economică, la
fel ca pierderile în administraţie (Tullock, 1965; Niskanen, 1971).
3. Logica operaţiunilor de birou este iraţionalitatea (March şi Olsen, 1976;
Hogwood şi Peters, 1985).
Următoarele abordări constituie încercări de răspuns la aprecierile de mai sus.

*
* *

Stări generale

Birocraţia face parte din limbajul curent şi avem cu toţii idee la ce se referă.
De exemplu, să ne gândim la primirea rece pe care personalul de la ghişeu ne-o face
dese ori la poştă, la bancă, la metrou, la serviciile de reclamaţii etc. Nu este oare
aceasta birocraţie? Dar dacă le-am întreba pe aceste persoane aflate la dispoziţia
cetăţeanului, acestea vor spune probabil că birocraţia este atitudinea autoritară şi
distantă a directorilor. Dacă am pune această întrebare directorilor, este sigur că ei
vor pune în evidenţă, printre cauzele birocraţiei, sistemul de personal care
bineînţeles impune convenţii colective rigide şi nu se gândeşte decât la satisfacerea
cerinţelor sindicatelor şi la apărarea strictă a intereselor lor privind cariera. În
sfârşit, dacă am împinge ancheta până la sindicate, fără îndoială, acestea vor pune
birocraţia pe seama reglementărilor apărute care demobilizează personalul şi suscită
apatia.
La prima vedere, birocraţia reprezintă indiferenţa celorlalţi, reticienţa lor de a
lua în serios problemele cotidiene pe care fiecare dintre noi le întâmpină în munca
sa sau în situaţia sa de client, utilizatori, pacient, consumator, cetăţean sau
contribuabil; indiferenţă, dar şi încetineală, pasivitate, rigiditate, inumanitate şi
autoritatarism.
Funcţionarului refugiat în spatele statutului său i se atribuie un spirit
minuţios, timorat şi marcat de lene şi limite, în timp ce administraţia ca entitate
devine un big brother răufăcător.
Cuvântul birocraţie are astfel, în sens comun, mai multe reprezentări sociale
imprecise şi difuze, dar care au toate un sens deplorabil şi nefast. Ne putem aştepta
din partea specialiştilor în ştiinţe publice la o definiţie precisă şi clară. Dar nu am
găsit nimic despre acest domeniu. Chiar şi specialiştii au sporit confuzia propunând
noi semnificaţii.

2
 Stări focalizate

Puterea birourilor. Această definiţie este conformă etimologiei cuvântului

birocraţie. Se desemnează prin această extindere a serviciilor orizontale care, în
teorie, nu există decât pentru a furniza încadrare şi o asistenţă juridică, contabilă şi
de gestiune a serviciilor operaţionale efectiv însărcinate cu realizarea obiectivelor
organizaţiilor publice sau private.
Organizaţiile de mari dimensiuni. Firme tradiţionale, mari
întreprinderi industriale, comerciale, bancare sau de servicii, mari administraţii sau
societăţi de stat. Birocraţia reprezintă, în acest sens, mari organizaţii complexe şi
moderne.
O organizaţie bazată pe reguli de raţionalitate. Impersonalitate, ierarhie,
diviziunea muncii, cu posturi legate de merite şi de carieră. Este modelul clasic de
birocraţie, acela formulat de marele sociolog Max Weber.
Reglementarea. Are un sens asemănător cu precedentul. În manualele
de gestiune se utilizează adesea cuvântul birocraţie pentru a desemna reguli
oficiale şi scrise după care sunt conduse organizaţiile. Birocraţia devine astfel un
termen juridic care înglobează tot ceea ce reprezintă cadrul formal al unei
organizaţii: organigrame, reglementări, statuturi.
Administraţia publică. Pentru numeroşi specialişti, birocraţia este pur şi
simplu sinonimă cu administraţia publică, fără ca această asimilare să aibă conotaţii.
Se poate spune de exemplu că scopul birocraţiei este a aplica politica guvernului.
Puterea funcţionarilor. Funcţionarii ocupă o poziţie de autoritate
considerabilă. Se vorbeşte adesea de birocraţie pentru a caracteriza această putere.
Când este vorba de a caracteriza puterea înalţilor funcţionari ai marilor administratori
sau a experţilor, conceptul de tehnocraţie este adesea preferat celui de birocraţie.
Creşterea puterii statului. Birocraţia este identificată uneori cu creşterea
puterii statului, a bugetelor, a efectivelor şi a ariei sale de intervenţie. Birocraţia
devine astfel sinonimă cu intervenţionismul etatic.
Dezumanizarea lumii. Într-un sens larg şi filozofic, birocraţia se referă la
complexitatea năucitoare a societăţii moderne, l a individul distrus, strivit sub
greutatea aparatelor şi uneltelor în dorinţa sa de a epata şi de a participa.
Oligarhia. Se vorbeşte de oligarhie atunci când într-o societate sau
organizaţie, puterea este concentrată în mâinilor unor conducători irevocabili. La
începutul secolului, într-o lucrare devenită celebră mai târziu, Roberto Michels
(1914) a studiat procesul conform căruia oligarhia se dezvoltă chiar şi în
organizaţiile democratice. Conform acestui autor, conducătorii aleşi reuşesc
să se sustragă controlului maselor şi să formeze o oligarhie. În tradiţia
începută de Michels, birocraţia desemnează tendinţa oligarhică a
organizaţiilor de orice fel; în organizaţiile democratice aceasta se referă la
democraţia aleşilor asupra electoratului, a delegaţiilor asupra celor care
deleagă.
Regimul comunist. După Trotsky (1963), autorii utilizează conceptul
de birocraţie pentru a analiza regimul comunist şi stalinismul. Spaţiul
birocraţiei corespunde unei autorităţi ferme şi totalitare.

3
 Iată în rezumat diferitele sensuri atribuite birocraţiei. Ea reprezintă, în
acelaşi timp, controlul abuziv cât şi proasta gestiune. Acest concept este atât
de imprecis încât anumiţi autori ne descurajează aproape de a-l mai utiliza.
Există însă un element comun al majorităţii acestor semnificaţii. La ce facem
referinţă de obicei atunci când ne plângem de birocraţie? La indiferenţa celorlalţi,
am spune noi, dar această indiferenţă nu este oare legată de aceeaşi justificare (sau
de acelaşi pretext), adică respectarea strictă a unei reguli impresionante făcută spre a
fi aceeaşi pentru toţi?
Se presupune, de exemplu, că un cetăţean se preuintă la un ghişeu de la poştă
şi că este ora 1700, regulamentul spune că este ora închiderii. Cetăţeanul, care are un
colet urgent, insistă, imploră, se supără. Nu se intervine în nici un fel, funcţionarul
închide liniştit ghişeul. Se poate ghici care va fi răspunsul cetăţeanului dacă l-am
întreba atunci care este sensul cuvântului birocraţie! Cât deste funcţionar, el se va
putea apăra spunând că nu a făcut decât să respecte regulamentul.
Cu acest exemplu, ales dintre contradicţiile cele mai banale ale vieţii
cotidiene, noi am găsit elementul comun. Birocraţia, ca principiu, este observarea
strictă a reglementărilor formale, adică srise, prestabilite, luate în litera lor, ca
problemă, ea este legată de rigiditatea indusă de aceste reguli stabilite. Vom
presupune că o organizaţie este birocratizată atunci când ea devine rigidă prin
reglementările sale până la punctul de a fi ineficientă şi incapabilă de a se adapta.
Ea nu mai poate să-şi atingă obiectivele şi trăieşte privindu-se doar pe sine.

2. Birocraţia ca raţionalitate sau modelul lui M. Weber

Birocraţia este considerată o formă de organizare structurală în care există

prescripţii formale ale relaţiilor, reguli şi un set de proceduri.
Caracteristică primelor forme de guvernământ şi organizare industrială,
birocraţia este analizată cu insistenţă în literatură, după modelul propus de Max
Weber.
Elementele de bază ale birocraţiei, potrivit concepţiei lui Weber, sunt:
1.charisma;
2.tradiţia;
3.autoritatea legal-raţională.

1. Weber utilizează cuvântul charismă pentru a caracteriza orice persoană, în

virtutea căreia liderul este considerat ca fiind deosebit, înzestrat cu puteri supranaturale
sau, cel puţin, ca având calităţi excepţionale, ieşite din comun. Acesta este cazul
profetului, al liderului politic, ale căror organizaţii constau dintr-o serie de discipoli
care joacă rolul de intermediari între lideri şi mase. Multe organizaţii au avut
fondatori charismatici cum ar fi Henry Ford, iar baza autorităţii au reprezentat-o
însuşirile unei singure persoane. Acest tip de organizaţie estcaracterizat printr-o
mare instabilitate. În aceste organizaţii apar probleme de succesiune, caz în care se
transferă şi autoritatea unei alte persoane. În cadrul : organizaţiilor politice mişcarea

4
este împărţită între acei discipoli care pretind că ar fi adevăraţii urmaşi ai liderului.
Astfel, procesul este, de obicei, unul de sciziune. Chiar dacă liderul numeşte un
succesor, acea persoană nu va fi neapărat acceptată. Este imposibil să apară un alt
lider charismatic şi astfel organizaţia îşi pierde forma charismatică. Dacă
succesiunea devine ereditară, organizaţia se transformă într-una tradiţională; dacă
succesiunea este determinată de reguli, atunci se va dezvolta o organizaţie
birocratică.
2. Bazele organizării şi autorităţii în organizaţiile de tip tradiţional sunt
prezentate de precedente şi de-obiceiuri. Drepturile şi perspectivele diverselor
grupuri sunt stabilite, considerându-se că ceea ce s-a întâmplat dintotdeauna este
sacru; marele arbitru într-un astfel de sistem este obiceiul. Managerii într-un astfel
de sistem posedă autoritate pentru că sunt moştenitori, iar măsura autorităţii este
dată de obiceiuri. Când charisma intră în tradiţie prin transmitere ereditară, ea
devine o parte a rolului managerului în loc să rămână o parte a personalităţii
fondatorului. În forma de organizare a unui sistem de autoritate de tip tradiţional
se pot distinge două modele, unul de tip patrimonial, în care demnitarii sunt
personal angajaţi, dependenţi de lider prin remuneraţie. În modelul feudal,
demnitarii au mai multă autonomie, prin sursele de venituri şi prin relaţia
tradiţională de loialitate faţă de lider. Această concepţie a lui Weber poate fi
aplicată şi organizaţiei moderne. Deseori, condiţia de manager a fost transferată de la
o generaţie la alta, când acestea şi-au stabilit propriile dinastii, bazate pe
transmitere ereditară. Selecţia şi angajarea se pot baza mai degrabă pe înrudire
decât pe calificarea profesională. De asemenea, modul de lucru în multe
organizaţii este justificat prin afirmaţia că „întotdeauna s-a procedat astfel”, ca un
motiv în sine, fără o analiză raţională.
3. Sistemul de autoritate descris de Weber, cel legal raţional, este o
formă de organizare birocratică. Pe acesta Weber îl consideră forma organizatorică
dominantă a societăţii modeme. Sistemul este denumit raţional deoarece
metodele sunt special concepute pentru a conduce la atingerea unor obective
clare şi specifice ca şi cum organizaţia ar fi o maşină bine proiectată pentru a
îndeplini o funcţie; fiecare parte a maşinii contribuie la atingerea maximei
performanţe în realizarea funcţiei. Este legală deoarece se exercită printr- un sistem
de reguli şi proceduri, prin postul pe care un individ îl ocupă la un moment
dat. Pentru o astfel de organizaţie Weber utilizează denumirea de
birocraţie. În sensul cel mai larg, birocraţia este sinonimă cu ineficienta, cu
accentul pus pe probleme minore, cu formularistica şi înregistrările în exces. Mai
concret, este identificată cu administraţia publică ineficientă. Dar, în termenii
propriei definiţii, Weber afirmă: că, din punct de vedere tehnic, organizaţia
birocratică este cea mai eficientă formă de organizare posibilă. „Precizia, viteza,
claritatea, cunoaşterea înregistrărilor, continuitatea, libertatea opţiunilor, unitatea,
stricta subodonare, reducerea neînţelegerilor, a costurilor materiale şi de personal -
acestea sunt ridicate la nivelul optim într-o administraţie strict birocratică”.
Weber însuşi utilizează analogia cu maşina atunci când spune că birocraţia
seamănă cu o maşină modernă, în timp ce alte forme de organizare seamănă cu
metode manuale de producţie.

5
 Motivul eficienţei birocraţiei stă în forma sa de organizare. Datorita
faptului că metodele utilizate sunt cele care conduc la rezultatele urmărite
birocraţiile nu sunt afectate de dispoziţia personală a administratorului.
Birocraţiile reprezintă stadiul final al depersonalizării. În asemenea organizaţii,
există o serie de funcţionari ale căror roluri sunt stabilite printr-o definire în scris a
autorităţii pe care o au. Aceste posturi sunt aranjate într-o ierarhie, fiecare treaptă
succesivă cuprinzându-le pe toate celelalte de dedesubt. Există un set de reguli şi
proceduri de urmat, care acoperă orice situaţie posibilă. Există un departament
pentru păstrarea înregistrărilor, scrierea informaţiei fiind o componentă importantă a
raţiunii unui sistem birocratic.
Într-un sistem birocratic se face o distincţie clară, netă, între problemele
personale şi cele de serviciu, separaţie susţinută şi de obligaţia contractuală de
angajare pe post, în funcţie de calificarea necesară în activităţile prevăzute.
De asemenea, important este accentul pus pe angajarea de experţi. Unul
din semnele unei birocraţii în dezvoltare este ascensiunea managerilor,
administratorilor profesionişti şi o creştere a numărului de specialişti experţi în
departamentele proprii.
Potrivit lui Weber, toate acestea constituie un sistem de control şi
coordonare de înaltă eficienţă. Raţionalitatea organizaţiei se evidenţiază în
abilitatea de a calcula cosecinţele acţiunilor sale. Datorită angajării de experţi care au
zonele lor de responsabilitate, apare o combinaţie între cunoştinţele disponibile şi
comportarea trecută a organizaţiei, care permite previziuni asupra
evenimentelor viitoare.
Majoritatea studiilor asupra caracteristicilor structurale formale ale
organizaţiilor au ca punct de plecare concepţia lui Weber, care a încercat pentru
prima oară concepte sistematice necesare în analiza organizaţională.
Weber simte că birocraţia reprezintă o tehnică a organizării eficiente,
dar în guvernare aceasta înseamnă să continui să conduci, să concentrezi puterea.
Această teorie, împreună cu cercetările în ştiinţa managementului şi cele de
raţionalizare a unor procese, întăreşte eliminarea pierderilor.
Aceste preocupări sunt asociate cu nume ca F. W. Taylor (1911), L.
Urwick (1921 ) sau H. Fayol (1916). Toate acestea au constituit, la începutul
secolului, un suport pentru un sistem birocratic al organizării, pentru eficienţă şi
stabilitate. Toţi autorii şi practicienii enumeraţi trebuie premiaţi pentru sublinierea
corectitudinii şi justiţiei pentru salariaţi.
După aceste concepţii urmează un nou „val" impus de şcoala relaţiilor
umane. Mişcarea relaţiilor umane se constituie ca o concretizare critică a
managementului clasic şi a birocraţiei. Aceasta susţine stiluri manageriale
participative şi orientate spre nevoile salariaţiilor. Critica birocraţiei insistă asupra
următoarelor aspecte:
- specializarea strictă este incompatibilă cu nevoile umane de creştere şi
realizare; acest lucru poate conduce la alienarea salariaţilor faţă de
organizaţie şi clienţi;

6
 - centralizarea puternică şi dependenţa de autoritatea formală, adesea, nu
reuşesc să utilizeze ideile creative şi cunoştinţele membrilor
organizaţiei de la nivelurile inferioare;
- regulile stricte, impersonale, determină membrii organizaţiei să adopte
nivelul minim de performanţă specificat de norme;
- specializarea puternică îl împiedică pe salariat să vadă scopurile
organizaţiei.
În prezent, instituţiile de stat, în primul rând, sunt etichetate ca birocratice.
Cuvântul birocratic are o conotaţie negativă; de asemenea, funcţionarii publici
conştiincioşi, inteligenţi, aflaţi în posturi cheie, sunt etichetaţi, în mod nejustificat, ca
birocraţi. Acelaşi termen este utilizat şi pentru aparatul administrativ al marilor
organizaţii private. Sindromul birocraţiei, tot mai prezent în actualele organizaţii, are
două puncte nevralgice.
Primul este substituirea gândirii cu disciplina; disciplina este de
neînlăturat, dar trebuie să existe o acceptare şi o urmărire conştientă a unui scop.
Cea de-a doua trăsătură, legată de prima, comună tuturor sistemelor de
organizure, este o continuă proliferare a personalului managerial şi de alte
niveluri. Există dorinţa fiecărui individ aflat într-o poziţie ierarhică superioară şi
având o oarecare responsabilitate de a se baza pe un staff suficient de numeros.
În literatura de specialitate din domeniul administraţiei publice, elemente
ale birocraţiei sunt prezentate prin conceptul ,,red tape”.
Unul dintre efectele nefavorabile este întârzierea acţiunilor, care se poate
măsura prin „cantitatea de timp” necesară unei organizaţii pentru a pregăti şi lua o
decizie într-o acţiune managerială comună, dar semnificativă. Spre exemplificare:
timpul dintre momentul apariţiei unei nevoi de angajare a unei persoane „normă
întreagă” şi angajarea efectivă a acesteia sau perioada pentru cumpărarea unui
echipament de la nevoia de capacitate suplimentară şi intrarea acestuia în
organizaţie. O alternativă a măsurării „red tape” este: „cult al procedurii
administrative” (Waldo 1946).
Potrivit concepţiei lui Baldwin (1990), „red tape” are două dimensiuni,
una formală şi una informală. Prima se poate reda sintetic prin „povara
procedurilor executate de personal”. Cea de-a doua se referă la constrângeri create de:
opinia publică, partidele politice, organizaţiile publice etc.
Potrivit unor studii, originile predominante ale „red tape” se află în cadrul
mediului extern (exemplu: controlul exercitat de guvern în cadrul organizaţiilor
publice şi private).
Perfecţionarea activităţilor din cadrul unei organizaţii poate conduce la un
„optimal red tape” şi nu la eliminarea acesteia. Pentru a stăpâni fenomenul
analizat, se prezintă, în mod rezumativ, un model predictiv pentru „red tape”.

7
 Structură Mediu

Observări
Condiţii limită directe,
măsurabile

Reguli/proceduri
Timpul de procesare
Întârziere procedurală

Măsuri
indirecte
Scop orientat Scop obstrucţionat
,,reguli rezonabile” Reguli ale ,,red tape”

Relaţia dintre mediu, structură, întârziere procedurală şi reguli „red tape”

Sursa: The enduring Challenges in Public Management
Din schema modelului prezentat rezultă că întârzierea procedurală este o
funcţie de structura organizaţională, mediu şi condiţiile limită impuse.

3. Principalele caracteristici ale birocraţiei

Birocraţia în accepţiunea lui Weber prezintă următoarele caracteristici:

formalizarea regulilor, specializarea şi ierarhia. Weber a insistat şi pe alte trei
principii suplimenatre: cariera, codificarea raporturilor cu exteriorul şi, în cazul
organizaţiilor din sectorul public, distincţia strictă între administraţie şi politică.

Formalizarea regulilor. Organizaţia birocratică presupune un ansamblu

de reguli scrise, impersonale şi clar definite care acoperă toate aspectele: definirea
rolurilor, raporturile de autoritate, planificarea carierei, modalităţi de funcţionare,
toate acestea trebuie codificate în reglementări şi legi, conform principiului
supremaţiei dreptului. Aceste reguli trebuie să fie formale, stabilite dinainte, şi
nu informale sau improvizate după circumstanţele şi dorinţele executanţilor.
Există instrucţiuni specifice pentru fiecare eveniment care se produce. O bună
birocraţie se presupune că poate să prevadă totul, ceea ce implică clasificarea
problemelor şi cauzelor individuale după criterii definite.
Specializarea. O definiţie strictă şi minuţioasă a sarcinilor ce trebuie să fie
realizate, când şi cum, de către cine şi în sfârşit ceea ce nu trebuie făcut.
Specializarea oferă două avantaje. Primul este complementaritatea angajaţilor:
trebuie ca atribuţiile fiecăruia să fie clare şi să acopere ansamblul domeniilor de

8
acţiune, astfel încât să nu existe domenii neacoperite, nici repetări inutile. Al
doilea avantaj este de a permite o utilizare eficientă a controlului sepecialiştilor:
cu cât o organizaţie pune accent pe specializarea sarcinilor, cu atât ea poate să
apeleze la calificarea înaltă a experţilor care cunosc bine munca lor, şi în plus ea şi
sporeşte eficacitatea.

Ierarhia. Organizaţia birocratică presupune o strictă dependenţă a fiecărui

nivel inferior de un nivel superior, conform unei ierarhii clare şi bine definite.
Informarea şi deciziile generale coboară pe nivelele ierarhice astfel încât fiecare
angajat să-şi exercite competenţa fără să interfereze cu aceea a altor executanţi. Cu
cât o regulă este mai generală, cu atât ea este elaborată de la un nivel ridicat, doar
nivelul superior poate avea o vedere de ansamblu a organizaţiei şi să ţină cont de
diferiţii factori care intervin în procesul de luare a decizilor.
Întreaga ierarhie se supune legitimităţii. Atât superiorul cât şi
subordonatul nu pot încalcă drepturile care sunt prevăzute în regulament. Principiul
ierarhiei aplicat într-un mod strict cuprinde avantaje majore:
a) Permite punerea sub control a ansamblului activităţilor, astfel încât
deciziile să fie clare pentru întreg eşalonul organizaţiei şi fiecare să
acţioneaze în aria sa de competenţă.
b) Se evită astfel arbitrariul din cadrul relaţiilor de autoritate şi se
creează climatul de încredere necesar muncii în comun.

Cariera. Birocraţia este organizaţia în care recrutarea, promovarea, sancţiunile

depind de criterii meritocratice şi impersonale. La angajare, criteriul „merit”
presupune ca alegerea candidatului să fie făcut în funcţie de califiacarea şi competenţa
cerute de post. Calificarea este determinată de aptitudini recunoscute public şi
verificate după o procedură impersonală (concurs, examene, diplome).
Într-o birocraţie, remunerarea se face prin salariu. Cunoscut dinainte, salariul
variază în funcţie de nivelul ierarhic: cu cât se urcă în ierarhie, cu atât creşte
responsabilitatea şi nivelul salariului.
Cariera se derulează după reguli impersonale, în interiorul fiecărei categorii de
muncă, avansarea depinde de vechime. Accelerarea avansării de la un grad la altul este
posibila doar trecând concursurile. Aceste reguli de promovare sunt garantate pentru
fiecare încă de la intrarea în organizaţie. Ea formează planul carierei.
Conform principiului carierei, salariatul (birocratul) nu este ,,proprietarul”
postului pe care-l ocupă nici a instrumentelor de care se foloseşte (materiale de birou,
rechizite). Acesta este liber şi nu este supus autorităţii organizaţiei decât pentru
îndeplinirea sarcinilor sale profesionale.
Cariera oferă garanţii care au ca efect maximizarea securităţii profesionale:
securitatea muncii, promovare şi salariu. Avantejele presupun patru elemente
importante:

a. Teoretic, se elimină arbitraritatea şi orice favoritism din cadrul evaluării

muncii fiecăruia.
b. Ştiind că este interesant a face carieră în organizaţie, aceasta atrage cei mai
buni candidaţi, cei mai bine formaţi şi cei mai calificaţi.

9
 c. Având spiritul eliberat de orice preocupare privind viitorul profesional,
participanţii pot să se concentreze pe munca lor de fiecare zi.
d. Principiul carierei conferă stabilitate şi îl leagă pe funcţionar pentru un timp
îndelungat de organizaţie, permiţâmd astfel continuitatea în acţiune.
Participantul se identifică mai uşor cu organizaţia şi îşi interiorizează
normele şi valorile legate de postul său.

Codificarea relaţiilor cu exteriorul. Orice ar produce, bunuri, servicii sau

reglementări, organizaţia birocratică acţionează cu exteriorul conform aceloraşi
norme de impersonalitate. Birocratul nu îşi tratează clienţii ca pe nişte prieteni sau
inamici, nici ca pe nişte aliaţi sau adversari, ci el acţionează neutru, „fără ură sau
pasiune”. În relaţia sa cu publicul, el nu introduce alte criterii decât pe acelea
prestabilite în regulament. În principiu, această codificare a raporturilor cu
exteriorul prezintă patru avantaje:
a. Echitatea în relaţionarea cu persoanele. Cererile fiecăruia sunt
analizate în funcţie de regulile recunoscute public. Nimeni nu se bucură
de favoruri, nici nu suferă discriminări ilegale.
b. Onestitatea. Condus de regulament în relaţia sa cu publicul, birocratul este
mai bine protejat împotriva negocierii şi presiunii exterioare care ar putea
să-l corupă sau să-l expună la practici
c. Continuitatea. Regula este separată de birocraţii însărcinaţi să o aplice şi
nu este tributară schimbării personalului.
d. Eficienţa. Clasificarea în funcţie de criterii arbitrare autorizează luarea în
considerare a unui mare număr de situaţii diferite şi permite evitarea
tratării diferite a cazurilor asemănătoare.
Distincţia dintre administraţie şi politică. Acest principiu vrea ca
administraţia să fie subordonată decidentului ultim, politic, al cărei instrument este.
Puterea politică ia asupra sa responsabilitatea deciziilor şi, în schimb, administraţia
veghează la executarea fidelă acordând avize obiective, private şi confidenţiale.
Conform modelului birocratic, administraţia nu poate să fie obiectivă şi eficientă
decât atunci când ea este un instrument pentru a elabora şi executa obiective care-i
sunt exterioare; şi reciproc, politicul nu-şi exercită în mod convenabil roulul său de
decident decât atunci când el nu perturbă sarcinile adminitraţiei.
Problemele carierei şi principiul ierarhiei sunt protejate de orice ingerinţă
politică. Aleşii evită politizarea administraţiei, adică recrutarea personalului
după criterii de alianţă politică decât după merit sau competenţă. Alesul are o atenţie
deosebită nevoile personalului administrativ fără a scurtcircuita ierarhia sau a
interveni direct în munca serviciilor. În schimb, funcţionarul se dovedeşte un
administrator loial şi discret, oricare ar fi partidul sau puterea, atâta timp cât el este
protejat împotriva politizării funcţiei sale şi cât cariera sa depinde numai de
competenţa tehnică. Pe funcţionar trebuie să-l intereseze zelul, performanţa şi
loialitatea şi nu ideologiile şi programele partidelor la putere. El acceptă să execute
decizii pe care nu le înţelege deoarece acestea reprezintă competenţe exclusive ale
parlamentarilor şi guvernanţilor.
Conform lui Weber, diferenţa dintre adminitraţie şi politică a devenit un
element esenţial pentru buna funcţioanre a statelor. Birocraţia este

10
complementul necesar autorităţii puterii politice. Acesta ar fi incapabil de a acţiona
dacă nu ar conta pe o administraţie publică condusă după principii birocratice.
Deciziile definitive pe plan politic sunt aplicate unui corp de executanţi
competenţi, eficienţi şi supuşi, organizaţi după un sistem precis şi ierarhizat. Puterea
politică se înzestrează astfel cu un instrument eficient care îi asigură o execuţie fidelă
şi rapidă eliminând întru-totul sarcinile care pot împiedica luarea decizilor.

Weber a crezut în superioritatea tehnică incontestabilă a birocraţiei asupra

oricărei alte forme de organizare, atât în ceea ce priveşte precizia, rapiditatea şi
controlul cât şi în ceea ce priveşte continuitatea în acţiune. El a prezis ca principiile
birocraţiei vor penetra în toate organizaţiile (întreprinderi, biserică, armată,
administraţie publică, sindicate, partide) şi că aceasta va deveni indispensabilă
funcţionării lumii moderne, oricare ar fi modalitatea de producţie a sistemului
economic. Această predicţie s-a realizat parţial: principiile organizării birocratice s-
au răspândit pe scară largă de-a lungul secolului XX, sub forme şi în grade diferite.

4. Disfuncţionalităţi

Schema modelului weberian poate fi startul unor noi investigaţii

interiorul administraţiei publice şi sociologiei organizaţionale.
Astfel, mulţi autori indică faptul că aceasta a fost un decalaj între teorie
realitate. Pe baza analizei „mecanismului raţional”, ulterior s-a arătat că birocraţii pot
etala alte trăsături decât cele de raţionalitate şi eficienţă. A fost un risc a ceea ce s-a
chemat disfuncţiuni în operaţiunile de birou.
Se impune o distincţie clară, potrivit concepţiei lui Robert K. Merton
(1957), între mijloace şi scopuri, care, în condiţiile modelului weberian, dispare în
operaţiunile de birou. De la „mijloc”, biroul tinde să devină „scopul” operaţiunilor
sale.
Philip Selznick (1949) are multe concluzii asemănătoare. Aparatul
birocratic tinde să se dezvolte în organizaţiile democratice.
Este necesar să se introducă o distincţie între două categorii de personal din
interiorul biroului: personalul administrativ şi profesionişti. Între profesionişti, care
posedă monopolul cunoştinţelor, expertizei, şi personalul administrativ, care conduce
biroul în baza autorităţii lui, există un conflict inerent, care produce
disfuncţionalităţile. De asemenea, în organizaţii se constituie grupuri de indivizi cu
interese şi scopuri variate, uneori diferite, ceea ce amplifică disfuncţionalităţile.
În acelaşi sens, acţionează şi organizarea informală din organizaţii, care
compensează mecanismul inuman şi mecanismul dezvoltat în multe birouri.
Stresul cotidian este un factor presant, adesea destabilizator în asumarea
unor decizii juste, cu precădere în mediul de afaceri. Deşi suntem obişnuiţi să
asociem birocraţia doar serviciilor „prestate” de instituţiile sectorului
public, ea este cvasiprezentă şi în interiorul firmelor private. Tempo-ul unei
instituţii, eficienţa acesteia derivă din fluiditatea proceselor interne şi este
măsurabil, în cea mai mare măsură, în calitatea relaţiilor pe care le dezvoltă cu
parteneri şi colaboratori, în modul în care este receptată de aceştia. Analizând în

11
detaliu aceste considerente, elementul comun este constituit de informaţie. În
fapt, de controlul informaţiei. Cu siguranţă ca uneori ne-am dori ca pur şi simplu
să avem acel timp, atât de preţios de altfel, pentru a îndeplini cu succes tot ce ne-
am propus. Lipsa timpului fizic este considerentul pentru care s-au căutat soluţii
fiabile destinate managementului de documente şi al fluxului de informaţii.
Majoritatea sistemelor software existente pe piaţă abordează această arie strict
din punct de vedere al trecerii de la sistemul clasic al stocării şi organizării
documentelor la formatul electronic de clasificare şi arhivare a acestora în baze
de date. Rezultatul imediat este evident în eficientizarea utilizării efective a
resurselor. Însă noile sisteme operaţionale ce realizează managementul informaţiei
aduc un plus de siguranţă, prin integrarea mecanismelor de semnătură digitală.
Procesarea informaţiilor prin intermediul aplicaţiilor de software are un
aport decisiv în deplasarea polului de greutate de la nivelul operaţional la nivel
strategic, impulsionând utilizarea potenţialului integral al resurselor în
transformarea acestuia în avantaj competitiv imediat.
Birocraţia este cea mai mare problemă de care se lovesc circa trei sferturi
dintre managerii firmelor din România în domeniul administrării personalului.
Persoanele care conduc diverse firme se plâng de timpul pierdut cu statul
la cozi şi formalităţile excesive pentru obţinerea unui certificat de bonitate.
Managerii companiilor mici se confruntă într-o mai mare măsură cu acest tip
de probleme decât managerii firmelor de dimensiuni medii şi mari. Mai mult de
jumătate dintre persoanele aflate în posturi de conducere întâmpină dificultăţi
importante în relaţia cu autorităţile în ceea ce priveşte administrarea
resurselor umane.
Viziunea tradiţional negativă a birocraţiei se întăreşte, pe măsură ce
serviciile publice sunt denigrate, reduse, privatizate şi restructurate (se
avansează ideea că administraţia are prea mult personal şi că intervenţiile acesteia
sunt prea frecvente). S-a încercat a se demonstra că precizia, regularitatea,
eficacitatea birocratică, care după Max Weber erau funcţii ale organizaţiei
birocratice pot produce simultan rezultate exact contrarii celor urmărite şi
anume efecte disfuncţionale, astfel că se ajunge la formalism şi ritualism
pretenţios, care sunt dincolo de respectarea regulilor, hiperconformism, care este
consecinţa disciplinei, comportamente stereotipe rezultând din depersonalizarea
relaţiilor caracteristice birocraţiei.
Mulţi susţin că, de la inventarea hârtiei încoace, lumea a început, încet dar
sigur, să se transforme într-un munte de hârtie şi că oamenii înşişi au devenit robii
hârtiilor, nişte fiinţe pierdute printre hârtii, într-un sistem care ii strânge ca o
menghină şi-i striveşte fără cruţare şi fără nici o şansă de scăpare.
În afaceri hârtiile macină nu numai nervii întreprinzătorilor, dar şi
timpul clienţilor. Cine şi-a închipuit că mai multe legi înseamnă mai putină
corupţie, şi-a făcut iluzii. Pentru că în materie de hoţie, nimeni nu-i mai inventiv
ca românul! A apărut o lege care-i îngrădeşte calea spre furt? Nici o problemă,
românul găseşte imediat soluţia care să-i anihileze efectul curativ.
Nu de azi de ieri, oamenii de afaceri se plâng de avalanşa de legi şi, în
consecinţă, de hârtiile care le fac viaţa amară. Un recent studiu trage, dacă mai era
nevoie, un nou semnal de alarmă. Aproape trei sferturi dintre managerii

12
companiilor din ţara noastră afirmă că cele mai dificile probleme în administrarea
personalului angajat sunt legate de birocraţie, de timpul pierdut cu statul la cozi,
de formalităţile pentru obţinerea unui certificat de bonitate. Cele mai mari
probleme le au firmele mici, adică tocmai acei manageri care şi-au înfiripat, de
bine de rău. o afacere şi se zbat cum pot să o scoată la liman. Managerii firmelor
mari nu par să se încurce în hârtii.

5. Răspunsurile umane asupra birocraţiei

Adepţii sistemelor birocratice, când analizează relaţiile umane şi stabilesc

efectele acestora în domeniul coordonării, motivaţiei etc., sunt mult mai reţinuţi, sunt
mai puţin entuziaşti.
Începând din anii '50 - '60 se declanşează „un lanţ de antipatii” faţă de
birocraţia formală.
Comentariile lui Merton despre personalitatea birocratică sugerează, ca o
cerinţă a încrederii, originalitatea în comportament. Aceasta este o caracteristică a
oamenilor din administraţie, care, dusă la cote înalte, poate însemna-propriul sfârşit.
De asemenea, scopurile reale ale organizaţiei pot fi uitate. Spre exemplificare,
contabilii pot fi extrem de riguroşi cu operaţiunile lor, dar mai puţin cu
interpretarea acestora. Merton descrie această stare ca „incapacitate instruită”, ca
un revers al modelului lui Weber.
Un alt domeniu, potrivit concepţiei lui Selznick (1949), delegarea
autorităţii unor grupuri specializate de funcţionari, conduce la realizarea propriilor
interese secţionale, în detrimentul sau neglijarea celor ale întregii organizaţii.
Exemplele pot continua cu regulile aplicate perioadelor îndelungate fără a fi
revizuite ca legitimitate şi controlul restrictiv, care toate pot declanşa crize
(Gouldner 1985).
Deci, modelul lui Weber poate fi nedorit de categorii însemnate de oameni şi
poate genera unele vicii. În acelaşi timp, în aceste condiţii se generează structuri
informale, care se dezvoltă în acţiuni specifice indivizilor sau grupurilor.
În cazurile prezentate mai sus apare reversul ierarhiilor şi regulilor stricte.
Concepţia cu drept de concluzii se poate contura prin poziţia lui Bennis (1966):
„Birocraţia a fost o monumentală descoperire pentru a înhăma puterea
musculară la revoluţia industrială”.
În filosofia managementului, aceasta a sugerat o concepţie mai complexă asupra
oamenilor, care nu sunt uşor de manipulat şi un nou concept al puterii cu sublinierea
colaborării, consultanţei şi a democraţiei.
O primă abordare a birocraţiei în contextul managerial al anilor '50 se face prin
intermediul a două dimensiuni, structurarea activităţilor şi concentrarea autorităţii,
folosind tabelul tip 2/2 (Fig.5.1.) Aceste abordări au fost dezvoltate de Derek Pugh şi
Grupul Aston

13
 B i r o cd r e a ţ i a B i r o c r a ţ i e
î n a l t ă p e r s o n a l d e p l i n ă

E x e :m p l u E x e :m p l u
•O r g a p n e i zn a t rţ iu i •O r g a pn ir z i sva a aţ iu t i e
s e r vp i u c b i i a l i l ce e p u b, l d i mc e ei c i
C O N C E Na dT m R i nA l i osR tc rE aa l ţ e i e şi i d i m e n s i u n i
Ac e n t r a le
A U T O R I T Ă Ţ I I

B i r o cd r e a ţ i a
N o n b i r o c r a ţ i a
f l u x

j o a s ă E x e :m p l u E x e :m p l u
•Or g a pn ir z i va aţ i t i e •O r g a m n ia z r a i ţ i i
d me id c i i m e n s iu n i

j o a s ă î n a l t ă

S T R U AC CT TU IR V A I T Ă Ţ I L O R

Fig. 5.1 Tipologia birocraţiei

Din cele prezentate rezultă variaţii ale formei de birocraţie. Pugh şi echipa sa au
identificat aceste variaţii ale birocraţiei, în funcţie de trei dimensiuni, care sunt
prezentate în figura 5.2.
Prima stabileşte nivelul controlului asupra muncii, activităţilor; acesta poate fi
exercitat într-o modalitate personală sau impersonală prin proceduri administrative sau
tehnologii de control.
Cea de-a doua dimensiune se referă la modul de structurare a
activităţilor; aceasta se desfăşoară de la un nivel standardizat, formalizat,
specializat, la unul nestructurat.
Ultima dimensiune se referă la nivelul autorităţii care ia decizii, ceea ce
exprimă maxima concentrare şi centralizare şi dispersarea şi fragmentarea acesteia (figura
5.1).
Pentru exemplificarea folosirii figurii prezentate sugerăm modul de stabilire
a „zonelor de birocraţie”. Structurarea înaltă a activităţilor, controlul impersonal al
acestora şi autoritatea concentrată desemnează cea mai avansată zonă de birocraţie,
tipică modelului weberian. Sau, nestructurarea activităţilor, controlul structurat şi
autoritatea concentrată desemnează zona birocraţiei personale etc.

14
 Control Autoritate
structurat Birocraţia de concentrată
(line) personal

Control l
tro
impersonal Con

Naşterea
Birocraţie
birocraţiei
avansată
avansate
full B.

Munca
birocra-
tică Apariţia Premunca
muncii Dispersarea
birocratică autorităţii
birocratice

Structurat Nestructurat
Structurare

Fig. 5.2. Structurarea birocraţiei

6. Formele practice ale birocraţiei

Rigiditatea constituie o primă formă în practica birocraţiei, care se

caracterizează prin inflexibilitate, birocraţii reducând munca lor la aplicarea unui set
de reguli rigide, bazate pe rutină, care, în unele cazuri, refuză asumarea răspunderii
şi a experimentului.
Rigiditatea are două forme, una de „birou”, considerată normală, şi una
peste aceasta, considerată anormală. Ambele forme reunite conduc la ceea ce
definim ca elementul de „conservatorism al biroului”, care poate avea efecte
nefavorabile acestuia.
Maximizarea este o altă formă practică a birocraţiei. Creşterea şi mărimea
sunt proprii tuturor organizaţiilor, dar birocraţii maximizează utilitatea lor, şi
propria lor utilitate este o funcţie strictă în cadrul biroului.

15
 Unele spaţii necesare muncii de birou sporesc extensiv, fără limite,
dimensiunea acestora fiind o apreciere a nivelului birocraţiei. Astfel, „Biometrics”
este primul pas în aprecierea .empirică a birocraţiei.
Necontrolul
Ierarhia (structurată) fără limite şi centralizarea puterii declanşează în
multe organizaţii, în special administrative, un proces al „birocraţiei libere”, cu o
comunicare redusă şi imposibilitatea unui control real. Comportamentul birocratic este
ineficient, în multe cazuri, deoarece nu poate fi controlat şi nici nu se instituie
autocontrolul.
Obiective private rezultă din interese şi stimulente proprii celor ce
desfăşoară activităţi de birou. Această formă a practicării birocraţiei este
alimentată de dificultatea în diferenţiere a scopurilor private şi a celor comune
organizaţiei, în cadrul acţiunilor de birou.

7. „Modelul birou” în antiteză cu „modelul firmă”

Organizaţiile private şi cele publice îşi desfăşoară activităţile după două

modele diferite.
Organizaţia privată foloseşte „modelul firmă”, care are ca raţiune de
existenţă obţinerea de profit, după acoperirea costurilor prin satisfacerea
clienţilor.
Raţiunea de a fi a biroului trebuie să fie satisfacerea cetăţeanului, prin
intermediul serviciului public, care este o funcţie de politici, structurate prin
sistemul de drept.
În teoria economică a organizaţiei, biroul public este „o soluţie superioară
pentru schimburile dintre guvern şi cei care produc servicii publice, când costul de
măsurare al acestora este ridicat”.
În esenţă, biroul este suportul implementării politicilor, în concordanţă cu
vrerea celor aleşi, care „fac politica”.
Modelul birou este corelat direct cu procesul birocraţiei, care, potrivit
„American College Dictionary”, înseamnă:
a) guvernare prin birouri;
b) structura oficialilor care administrează birourile;
c) excesiva multiplicare şi concentrare a puterii în birouri administrative;
d) excesiva guvernare, bandă roşie a rutinei.
Pentru această activitate „biroul” primeşte alocaţii guvernamentale din
cadrul bugetului, care constituie principala sursă de venit.
În „modelul birou”, guvernul ca sponsor reprezintă cererea, iar activitatea
biroului, producţia.
Echilibrul dintre „cerere” şi producţie se realizează prin procesul de
bugetare. Constrângerile bugetului se caracterizează prin acoperirea costului
ieşirilor din cadrul biroului, prin alocaţiile bugetului.
Potrivit modelului lui William Nickonen (1971), costul ieşirilor din cadrul
birourilor este mai rnare decât cel eficient. Costul ieşirilor biroului, potrivit aceluiaşi

16
nivel, sunt fixate într-o plajă, unde minimul costului marginal realizat este mult mai
mare decât valoarea marginală a sponsorului.
Concluzia este că comportamentul birocratic este fundamental ineficient,
mărimea operaţiunilor biroului nefiind determinată de beneficiile marginale egale cu
costul marginal.
Din analizele efectuate „modelului birou” rezultă că eficienţa nu constituie
principala formă de motivare în cadrul unui sistem birocratic. În acelaşi cadru,
stimulentele sunt limitate, pentru a spori eficienţa. Astfel, un nivel orientativ al
„profitului” în „modelul birou” ar fi diferenţa dintre bugetul alocat şi costul de
acoperire a serviciului public; în cele mai multe cazuri, reducerea costului nu este în
interesul public.
Întrebarea, pusă în mod frecvent, este:
„Sunt organizaţiile publice mai puţin eficiente?” Toate statisticile oficiale dau
un singur răspuns, afirmativ. Mai importante sunt cauzele acestei stări.
Dacă se porneşte de la sistemul stimulentelor organizaţionale, un răspuns îl
poate da lipsa competiţiei şi, de ce nu, a falimentului.
Posibilitatea falimentului produce o limitare a magnitudinii pierderilor, ceea
ce acţionează frecvent în organizaţiile private, dar nu şi în cele publice.
Competiţia creează oportunitatea de a alege calea cea mai eficientă de
acţiune, situaţie tipică pentru organizaţiile private.
În privinţa stimulentelor individuale, acestea sunt mult restrictive în
organizaţiile publice, de la sistemul de salarizare la posibilităţile de concediere a
angajaţilor.
Cauzele ineficientei se pot explica şi prin diferenţele dintre activităţile
administrative şi alte activităţi de producţie, care se referă la: dificultăţile în
măsurarea performanţelor, multiplicarea obiectivelor, tehnologia ambiguă etc. De
asemenea, reducerea costului nu este în interesul public.

8. Direcţii de atenuare a birocraţiei

Înainte de a formula direcţiile de reformare a birocraţiei, pentru a

amplifica unele stări favorabile ale acesteia, prezentăm, schematic, analiza critică a
raportului oficial, întocmit de Fulton (1968), asupra birocraţiei:
a) dominanţa amatorilor, a generaliştilor;
b) limitarea muncii de împărţirea sistemului în clase (în domeniul serviciilor se
identifică două clase: rutinieri, mecanicişti şi intelectuali);
c) lipsa specialiştilor de valoare în cadrul top departamentelor;
d) lipsa priceperii, îndemânărilor manageriale;
e) izolarea serviciilor în cadrul comunităţilor;
f) lipsa personalului cu pregătire managerială.
Aceste deficienţe sunt actuale şi astăzi în cadrul multor servicii publice, ceea
ce conduce la formularea unor recomandări.
Prima recomandare se referă la formele de recrutare, mai ales în
condiţiile unui sistem aflat în tranziţie şi ale apariţiei unui nou etos. Aceste forme pot
fi:

17
 a) absolvenţi de cursuri universitare şi postuniversitare;
b) specialişti în business, profesionişti, care pot aduce experienţa lor la
serviciu;
c) promovarea din sistemul propriu pe bază socială şi educaţională.
Cea de-a doua formă constă în unele extensii ale modelului firmă, care sunt
potrivite sistemului birou. Acest lucru se referă la metodologia de elaborare a
strategiilor, politicilor, metodologiilor de coordonare şi organizare, forme de
control descentralizat etc.
Cea de-a treia măsură se referă la eliminarea sau diminuarea structurării în
„clase” a administraţiei publice şi implementarea imparţială a politicilor publice.
Toate aceste recomandări se pot lua în considerare pe fundalul unui proces de
schimbare în administraţia publică, de introducere a unei noi culturi
organizaţionale, bazată pe valori, norme etc. autentice.

Soluţii IT destinate reducerii responsabilităţilor administrative

Recurgerea la inovaţiile oferite de tehnologia informaţiei (IT) a fost una dintre

forţele motrice ale programelor de simplificare a administraţiei în cea mai mare parte a
ţărilor OCDE. Studiile de ţară confirmă că exploatarea IT-ului în cadrul operaţiilor în
interiorul organelor administrative şi între acestea, precum şi între administraţie şi
administraţi, este probabil principalul elementul favorabil al punerii în practică a
procedurilor de simplificare administrativă şi aceasta în trei domeni fundamentale:
- exploatarea unor sisteme complexe în cadrul organismelor administrative, în
legătură cu protecţia socială, fiscalitatea sau eliberarea autorizaţiilor;
- conexiunea între organismele administrative; ameliorarea legăturii intre
administraţie şi administraţi.
Strategiile de simplificare administrativă bazată pe instrumentele IT sunt
numeroase. Majoritatea progreselor înregistrate datorită introducerii şi dezvoltării unor
astfel de strategii pot fi constatate pe site-urile Web ale organismelor administrative,
site-uri care s-au multiplicat în ultimii ani. Iată câteva dintre utilizările cele mai
importante oferite de tehnologia informaţiei care au fost dezvoltate pe suport electronic:
- stocare, compilare şi furnizare de informaţii;
- acces la reglementări codificate;
- comunicare în interiorul ministerelor şi între acestea, precum şi între
diferitele circumscripţii administrative (Intranetul);
- compilarea şi publicarea de statistici;
- atribuirea de numere de identificare întreprinderilor;
- colectarea datoriilor întreprinderilor către stat, fără implicarea activă a
întreprinderilor;
- relaţii cu pieţele publice, etc
Se pare că din ce în ce mai mult soluţiile IT sunt mijloace esenţiale ale
majorităţii reformelor care vizează reducerea responsabilităţilor şi simplificarea
administrativă
Progresele înregistreate în domeniul IT-ului fac posibil transferul electronic din
ce în ce mai complicat al unei palete de informaţii în creştere între organismele

18
administrative, între diferite nivele ale administraţiei, între administraţie şi cetăţeni
şi între administraţie şi întreprinderi. Programele analizate anterior privesc în acelaşi
timp difuzarea de informaţii şi realizarea operaţiunilor. Comunicarea şi editarea on-line
a informaţiilor esenţiale privind organizaţiile, ermit reducerea costurilor întreprinderilor
şi ale administraţiei. În concluzie, IT-ul oferă administraţiei un mijloc de reducere a
responsabilităţilor administrative facilitând accesul întreprinderilor şi particularilor la
informaţii pertinente şi ameliorând eficienţa şi eficacitatea procedurilor administrative.
Utilizarea IT-ului a contribuit la avansarea puternică a conceptului de ghişeu
unuic. Justificarea ofertei de servicii on-line, prin intermediul portalurilor generale sau
specializate, nu îndeplinesc doar un rol de simplificare administrativă; răspunde în
aceiaşi măsură imperativelor de transparenţă şi responsabilitate, principii fundamentale
în opticabunei guvernări. Portalurile pot conduce la economii substanţiale la costurile
determinate de căurtarea informaţiilor, atât pentru cetăţeni cât şi pentru întreprinderi, în
cadrul paletei largi de operaţiuni cu administraţia.
De asemenea, prelucrarea electronică a anumitor operaţii – de exemplu
reînnoirea certificatului de înmatriculare a unui vehicul sau autoturism de serviciu al
unei organizaţii – poate contribui la reducerea costurilor tranzacţiilor reglemetate
pentru toate părţile implicate. Aceste portaluri pot fi considerate în mare măsură
drept iniţiative de reducere a responsabilităţilor, informaţiile şi dispoziţiile fiind mai
eficace şi mai puţin costisitoare datorită noilor tehnologii. În acelaşi timp, dezvoltarea
sistemului făcând posibile operaţiile on-line, poate constitui un mijloc de reînnoire şi
simplificare a procedurilor înseşi.
Trebuie însă luate în considerare o serie de întrebări cu privire la utilizarea IT-
ului în scopul simplificării administrative. Este fundamental a se coserva o
perspectivă costuri -avantaje. Ceea ce semnifică că plusurile identificate, înţelegând
prin acestea câştigurile realizate prin folosirea acestor servicii, trebuie să fie comparate
cu costurile de dezvoltare şi mai ales de întreţinere ale soluţiilor utilizate pentru a
implementa iniţiativele fondate pe tehnologia informaţiei În această privinţă,
necesitatea unei evaluări şi a unei actualizări permanente a mijloacelor tehnice
utilizate şi chiar a conţinutului soluţiilor este adesea neglijată, în această privinţă,
programele trebuie axate pe client. Astfel se poate recurge la „buclele retroactive”,
pentru a se asigura că programele IT vor fi evaluate şi modificate în aşa fel încât să
răspundă cel mai bine necesităţilor utilizatorilor. Un puternic impuls este necesar pentru
a obţine ancorarea strategică indispensabilă şi pentru a încuraja adoptarea
mijlocirilor coerente în sânul administraţiei, provenind dintr-o operativitate maximă
a dispozitivelor create. Care sunt modalităţile unui astfel de impuls? Această
întrebare este controversată, în final, confidenţialitatea, securitatea şi arhivarea
evoluează rapid şi necesită multă atenţie.
Pe de altă parte, utilizarea crescândă şi rolul din ce în ce mai important al IT-
ului în relaţia administraţie - organizaţiişi administraţie - cetăţeni riscă să creeze
probleme de „factură numerica”. Anumite organizaţii(de exemplu IMM-urile) sau
anumiţi cetăţeni pot întâlni multe dificultăţ în privinţa accesului la serviciile
administrative electronice, fiind în imposibilitatea de a avea acces la acestea. În
această privinţă, este probabil ca administraţia bazată pe IT să intensifice diferenţele
economice şi sociale dintre întreprinderi şi dintre cetăţeni.

19
 De altfel, este din ce în ce mai mult admisă ideea că utilizarea IT-ului necesită
sau favorizează adesea profunde schimbări în reorganizarea administraţiei şi în
modul de lucru al acestora. Aşadar, introducerea serviciilor on-line integrate va
impune reevaluarea proceselor şi modurilor de lucru în cadrul tuturor organismelor
administrative implicate. Pe de o parte, aceasta înseamnă că, angajându-se în acţiuni
bazate pe IT riscă să aibă consecinţe foarte mari pentru activităţile administraţiilor
publice; aceste programe generează frecvent sarcini mult prea vaste şi prea ambiţioase
decât le pot suporta obiectivele fixate la început. Pe de altă parte, implementarea
iniţiativelor IT implică în mod absolut un studiu minuţios al proceselor şi
procedurilor în vigoare.
Determinarea nevoilor este o condiţie fundamentală pentru a putea face
accesibile noile canale. Redundanţa şi supraîncărcarea vor fi cel mai probabil
identificate. Astfel reorganizarea administrativă ar trebui în egală măsură să
răspundă mai bine nevoilor cetăţenilor şi întreprinderilor. Metodele IT destinate
reducerii responsabilităţilor administrative nu pot fi considerate numai ca un
instrument de diminuare a responsabilităţilor în cadrul dispozitivelor existente, ci şi ca
un veritabil motor de simplificare a reglementărilor administrative.
În final, punerea la dispoziţie a formularelor şi a procedurilor pe internet a
avut în numeroase ţări un efect secundar interesant şi adesea neprevăzut. Posibilitatea
consultării imediat pe Internet a formularelor exagerat de birocratice cerând
informaţii într-o manieră mai puţin clară sau redundantă a determinat adesea reacţii
negative din partea utilizatorilor şi presei, obligând autorităţile emitente să simplifice
formularele în cauză. Conştiente de aceste fenomene, organizaţiile iniţiatoare de
programe de simplificare administrativă au utilizat adesea strategii „jignitoare”
difuzând pe Internet formulare proaste şi proceduri proaste, cu scopul de a forţa mâna
reformatorilor prea exigenţi.
De asemenea, utilizarea crescândă a IT-ului nu garantează, că schimbările
pozitive ale organizării şi reglementării administrative evocată anterior se va produce.
Efectele depind mai ales de vigoarea politicilor aplicate pentru realizarea unei
administraţii electronice. Rămâne încă a se confirma în mod practic cum instrumentele
IT şi programele administraţiei electronice pot contribui la o reformă legislativă şi cum
pot stabili faptul că aceste reforme nu vor fi nici izolate de mediul juridic existent, nici
în contradicţie cu acesta.

Concepte cheie

birocraţie, birou, modelul weberian, charismă, tradiţie, autoritate legal-

raţională, „red tape", disfuncţionalităţi, răspuns uman asupra birocraţiei, formă
practică a birocraţiei, „modelul birou", „modelul firmă", cale de atenuare a
birocraţiei.

20
 Întrebări pentru autoevaluare

1. Analizaţi, în mod corelativ, următoarele concepte: raţionalitate,

birocraţie, eficienţă.
2. Care sunt elementele de bază ale modelului lui Weber?
3. Ce înţelegeţi prin „red tape” într-un sistem birocratic? Cum puteţi măsura
nivelul birocraţiei într-un astfel de sistem?
4. Ce disfuncţionalităţi prezintă un sistem birocratic?
5. Enumeraţi formele practice ale birocraţiei; ce înţelegeţi prin fiecare dintre
acestea?
6. Faceţi o analiză comparativă a modelului firmă cu cel de birou.
7. Poate fi eliminată birocraţia?

Caz pentru dezbatere

Spirit întreprinzător în administraţia publică?

Oraşul Lincoln din statul Nebraska era acum o sută treizeci de ani primul oraş din Vest care a trecut
în proprietatea municipalităţii serviciile publice: transportul public, electricitatea, gazul, apa ş.a.m.d. În
ultimii douăzeci de ani, având o femeie pe postul de primar, pe Helen Boosalis, s-a început privatizarea unor
servicii precum colectarea gunoiului, transportul elevilor şi o mulţime de alte servicii. Municipalitatea
asigura finanţarea, firmele private licitând pentru câştigarea contractelor, realizându-se astfel premize pentru
reducerea substanţială a costurilor şi îmbunătăţirii calităţii serviciilor.

Întrebări

1. În ce constă separarea între „ofertantul” de servicii şi „furnizorul” acestora, cine reprezintă fiecare
parte?
2. Care sunt fundamentele politicilor pentru valorificarea spiritului întreprinzător?

notă:
pentru punctul 2. al întrebărilor analizaţi formularea misiunii, problema SMART a obiectivelor,
eficacitatea/eşecul obiectivelor, oportunitatea/ameninţarea, toate în domeniul serviciilor publice.
Situaţie adoptată după Peter F. Drucker – „Inovaţie şi spirit întreprinzător”, Ed. Teora Bucureşti 2002.

21