Центр компетенции по электронному правительству

при Американской торговой палате в России

ЭЛЕКТРОННОЕ
ПРАВИТЕЛЬСТВО
ОПЫТ США

Москва
Январь 2003 г.
УДК 351(075.8)
621.391
ББК 15.563
32.97
С56

С56 Электронное правительство. Опыт США. /Ю.В. Травкин. Под ред.

В.И. Дрожжинова. — М.: Эко-Трендз, 2003. — ххх с.

ISBN 5-88405-043-7

Обзор в основным посвящен важнейшим с зрения создания "электронного

правительства" проблемам - политической, функциональной и
административной. Обзор содержит также, где это необходимо, относительно
подробное описание самих информационных систем, являющихся частью
"электронного правительства", их функций и некоторых их технологических
особенностей.

Обзор не следует рассматривать как детальное описание конкретных

воплощений американского "электронного правительства", тем более не следует
искать в нем ответы на все вопросы о том, как организованы частные системы
"электронного правительства". Цель предлагаемого обзора - показать как на
государственном уровне, в первую очередь на уровне Закона, решаются
проблемы создания "электронного правительства".

Обзор составлен исключительно по официальным американским документам

(законам, правилам, президентским и правительственным документам). Обзор не
содержит анализа действий американских властей по созданию "электронного
правительства". По мнению составителей, сами официальные документы в
полной мере отражают мотивы и логику этих действий.

Книга адресована законодателям и государственным служащим России,

менеджерам и участникам Федеральной целевой программы «Электронная
Россия, всем, кто хочет помочь России привести в соответствие ее потенциал с
достойным местом в первой десятке стран по уровню развития в них
электронного правительства.

ББК 15.563
32.97

Настоящая книга подготовлена и напечатана при финансовой поддержке

Агентства США по Международному развитию (USAID), Американской торго-
вой палаты в России, представительств в России компаний Интел и «Майкро-
софт».

Все суждения и вопросы по книге следует направлять по адресу:

Россия, 103006, Москва, ул. Долгоруковская, д. 7,
Центр компетенции по электронному правительству
при Американской торговой палате в России.
Тел.: +7(095) 961 2136. Факс: +7(095)961 2142.
Э-почта: e-gov.office@amcham.ru. Веб-сайт: www.e-govcompetence.ru.

Разрешается использовать материалы книги для некоммерческих це-

лей с указанием на источник и данное разрешение.

Книга распространяется бесплатно.

ISBN 5-88405-043-7 © Американская торговая палата в Москве,

Россия Инк, 2002 г. Все права защищены.
Оглавление

ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................................15
1. ОБЩАЯ ПОЛИТИКА......................................................................................................18
1.1. ПОЛИТИКА АДМИНИСТРАЦИИ У.КЛИНТОНА.........................................................................19
1.2. ПОЛИТИКА АДМИНИСТРАЦИИ ДЖ.БУША..............................................................................23
IEE............................................................................................................................28
2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ
ПРАВИТЕЛЬСТВА..............................................................................................................31
2.1 УПРАВЛЕНИЕ В ОБЛАСТИ ИНФОРМАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ..........................................................32
2.2. УПРАВЛЕНИЕ ИНФОРМАЦИОННЫМИ ТЕХНОЛОГИЯМИ...............................................................38
2.3. ЗАКОН "ОБ ЭЛЕКТРОННОМ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ" 2002 ГОДА........................................................45
2.3.1. Дальнейшее совершенствование структуры исполнительной власти..........47
2.3.2. Совет начальников управлений по информатизации.......................................49
2.3.3. Финансирование работ по созданию "электронного правительства"..........50
2.3.4. Ответственность федеральных ведомств......................................................51
2.3.5. Использование электронно-цифровой подписи.................................................52
2.3.6. Федеральный Интернет-портал........................................................................53
2.3.7. Программа привлечения частного сектора в области инновационных
технологий......................................................................................................................53
2.3.8. Участие властей штатов и местных властей в закупках федеральным
Правительством информационных технологий.........................................................54
2.3.9. Пилотные проекты и проекты на основе разделения прибыли......................54
Контракты на основе разделения прибыли..............................................................55
Пилотные проекты......................................................................................................56
2.3.10. Взаимное использование людских ресурсов правительственными
ведомствами и негосударственными структурами..................................................57
2.3.11. Направления работ по строительству "электронного правительства"....58
3. СОЗДАНИЕ СИСТЕМООБРАЗУЮЩЕЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ
"ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА"......................................................................60
3.1. ФЕДЕРАЛЬНАЯ АРХИТЕКТУРА...............................................................................................64
3.1.1. Предпосылки.........................................................................................................64
3.1.2. Архитектура федеральных ведомств. История вопроса................................66
3.1.3. Практическое руководство Совета начальников по информатизации.........68
3.1.4. Доклад Управления общей бухгалтерской (финансовой) отчетности
комитетам Конгресса США.........................................................................................69
3.1.5. Разработка федеральной ведомственной архитектуры ................................73
3.1.5.1. Рабочая группа по созданию федеральной ведомственной архитектуры 74
3.1.5.2. Общая структура федеральной ведомственной архитектуры...................75
3.1.5.3. Эталонная модель функций..........................................................................76
Услуги гражданам...................................................................................................79
Обеспечение предоставления услуг......................................................................80
Внутренние действия и инфраструктура..............................................................81
3.1.5.4. Взаимосвязь эталонных моделей..................................................................82
3.2. ОБОРОТ СРЕДСТВ ЭЛЕКТРОННО-ЦИФРОВОЙ ПОДПИСИ...............................................................84
 3.2.1. Государственная политика в области инфраструктуры публичных ключей
(PKI).................................................................................................................................84
3.2.1.1. Законодательные основы..............................................................................84
3.2.2. Структура PKI с участием правительственных ведомств...........................86
3.2.3. Общие требования к PKI.....................................................................................88
3.2.4. Федеральная PKI...................................................................................................90
3.2.5. Федеральный сертификационный мост............................................................93
3.2.6. Проект ACES........................................................................................................99
3.3. ЭЛЕКТРОННЫЙ ДОКУМЕНТООБОРОТ.....................................................................................105
3.3.1. Общее законодательство, регулирующее документооборот.......................105
3.3.2. Законодательство, регулирующее электронный документооборот...........107
3.3.3. Инициативы Национального управления архивов и документации..............112
3.3.3.1. Модернизация процесса электронной обработки документов в
ведомствах.................................................................................................................112
3.3.3.2. Программа "Электронные архивы документов" (Electronic Records
Archives – ERA).........................................................................................................113
3.3.4. Получение информации от граждан...............................................................113
3.3.4.1. Законодательные основы получения информации от граждан..............113
3.3.4.2. Проект "Федеральные формы"...................................................................116
3.3.5. Система поиска информации GILS..................................................................116
3.3.5.1. Правовые основы GILS...............................................................................117
3.3.5.2. Статус GILS .................................................................................................121
3.4. ЗАКУПКИ ПРОДУКЦИИ И УСЛУГ ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД. ЭЛЕКТРОННАЯ ТОРГОВЛЯ..........122
3.4.1. Общее законодательство, посвященное закупкам продукции и услуг для
государственных нужд................................................................................................122
3.4.2. Система правил федеральных приобретений.................................................126
3.4.2.1. Общие положения........................................................................................126
3.4.2.2. Правила федеральных приобретений (Federal Acquisition Regulation
(FAR)).........................................................................................................................127
3.4.3. Информационные системы...............................................................................128
3.4.3.1. Информационные ресурсы для обеспечения процессов закупок
продукции (услуг) для государственных нужд......................................................130
Коммерческий Ежедневник (The Commerce Business Daily)............................130
The Electronic Posting System...............................................................................130
Федеральный Регистр (Federal Register).............................................................131
3.4.3.2. Информационные ресурсы сведений о заключенных контрактах для
государственных нужд.............................................................................................131
3.4.4. Развитие Системы данных по закупкам для федеральных нужд. Проект
FAMIS.............................................................................................................................132
3.4.5. Политика Правительства в области электронной торговли......................134
3.4.5.1. Стратегический план по федеральным закупкам и платежам................134
3.4.5.2. Доклад Конгрессу за 2000 год....................................................................136
В области развития системы электронных каталогов .....................................136
В области использование современных электронных средств платежей.......136
В области построение стандартизованной системы идентификации продавцов
и покупателей........................................................................................................136
В области построения системы информационного обеспечения заключения
контрактов.............................................................................................................136
 В области создание систем подписания контрактов.........................................137
3.5. ЭЛЕКТРОННЫЕ СИСТЕМЫ ПЛАТЕЖЕЙ...................................................................................138
3.5.1. Электронная система федеральных налоговых платежей EFTPS..............139
3.5.2. Использование электронных средств перевода денег. Счета ЕТА...............140
3.5.3. Автоматизированная система перевода денежных средств ASAP............142
3.5.4. Единый правительственный портал. Проект Pay.gov..................................146
3.6. ИСПОЛЬЗОВАНИЕ СМАРТ-КАРТ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫМИ ВЕДОМСТВАМИ....................................147
3.6.1. Политика Правительства в области использования смарт-карт...............147
3.6.1.1. Проблема унификации и взаимосвязанности............................................148
3.6.1.2. Проблема защиты частных интересов.......................................................149
3.6.2. Опыт применения смарт-карт правительственными ведомствами..........150
3.6.2.1. Проект MARC .............................................................................................150
3.6.2.2. Проект Eagle Cash........................................................................................151
3.6.2.3. Проект Министерства иностранных дел...................................................151
3.6.2.4. Проект Администрации служб общего назначения.................................151
3.6.2.5. Проект "Паспорт здоровья" (The Health Passport project)........................152
3.6.3. Выводы, связанные с опытом использования смарт-карт и дальнейшие
перспективы..................................................................................................................152
3.7. ПРОЕКТ "ПРАВИТЕЛЬСТВО БЕЗ ГРАНИЦ"..............................................................................154
ЗАКЛЮЧЕНИЕ...................................................................................................................157
ПРИЛОЖЕНИЕ 1. СТРУКТУРА ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В США..................................159
Конгресс Соединенных Штатов................................................................................161
Президент Соединенных Штатов.............................................................................162
Исполнительное Управление Президента.................................................................163
Кабинет Президента...................................................................................................163
Независимые агентства (ведомства) и государственные корпорации.................164
ПРИЛОЖЕНИЕ 2. ЗАКОН "О СВОБОДЕ ИНФОРМАЦИИ"..................................165
ПРИЛОЖЕНИЕ 3. ПРИОРИТЕТНЫЕ ПРОГРАММЫ ПРЕЗИДЕНТА.................174
Блок "Правительство-граждане (G2C)"...................................................................174
Отдых.........................................................................................................................174
Помощь в поиске возможностей.............................................................................175
Он-лайновый доступ к заемным средствам...........................................................175
Правительственные услуги......................................................................................175
Представление налоговых документов...................................................................176
Блок "Правительство-бизнес (G2B)".........................................................................176
Он-лайновое регулирование....................................................................................176
Расширенная электронная система налогообложения бизнеса............................176
Продажа федерального имущества.........................................................................177
Модернизация процессов в области международной торговли...........................177
Однократное (one-stop) получение информации по осуществлению
коммерческой деятельности....................................................................................178
Консолидированная информация в области здравоохранения............................178
Блок "Правительство-Правительство (G2G)".........................................................179
Однократное (one-stop) получение геопространственной информация..............179
"Электронные гранты".............................................................................................179
Управление чрезвычайными ситуациями и кризисное реагирование.................180
 Взаимоувязанные системы беспроводной коммуникации для обеспечению
общественной безопасности – проект SAFECOM.................................................180
e-Vital (критически важная информация в электронном виде )...........................180
Блок "Внутренняя эффективность и результативность (IEE)"............................181
"Электронное обучение"..........................................................................................181
Прием на работу........................................................................................................181
Интегрированные людские ресурсы и "электронные разрешения".....................182
"Электронная госслужба"/людские ресурсы..........................................................182
"Электронные поездки"............................................................................................182
Интегрированная система государственных приобретений.................................183
Управление электронным документооборотом.....................................................183
Проекты, предназначенные для устранения барьеров, мешающих созданию
"электронного правительства"..................................................................................183
"Электронная идентификация"................................................................................183
Федеральная архитектура.........................................................................................184
ПРИЛОЖЕНИЕ 4. ЗАКОН "О ЗАЩИТЕ ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ".................185
ПРИЛОЖЕНИЕ 5. СЛОВАРЬ ТЕРМИНОВ ПО АРХИТЕКТУРЕ
ФЕДЕРАЛЬНОГО ПРЕДПРИЯТИЯ..............................................................................196
Предисловие редактора
Еще при написании первых глав этой книги со стороны любопытствующих ставился вопрос:
почему именно американский опыт строительства электронного правительства (э-
правительства) заслуживает освещения в отдельном произведении и авторы затруднялись на
него отвечать в краткой форме. Но вот в 2002 году было опубликовано первое
сопоставительное исследование развитости электронных правительств в государствах-членах
ООН1 . Краткое изложение его результатов на русском языке можно найти в книге2 .
Для проведения сравнительных количественных оценок (benchmarking) в данном исследовании
был использован синтетический «Индекс э-правительства», который позволяет:
1. объективно определить количественные значения критических факторов внедрения
э-правительства и
2. установить точку отсчета для отслеживания прогресса в области развития э-
правительства в будущем.
Вот первая десятка государств-лидеров по величине Индекса э-правительства по состоянию на
2001 г.:
1. США – 3,11;
2. Австралия – 2,60;
3. Новая Зеландия – 2,59;
4. Сингапур – 2,58;
5. Норвегия – 2,55;
6. Канада – 2,52;
7. Великобритания – 2,52;
8. Голландия – 2,51;
9. Дания – 2,47;
10. Германия – 2,46.
Индекс э-правительства России равен 1,89, т.е. здесь есть еще над чем поработать. Ну, а на
вопрос, почему именно про американское электронное правительство пишется книга стало
отвечать очень легко, потому США в этом деле на первом месте в мире.
Иногда приходится сталкиваться с мнением, что "электронное правительство" - это новомодная
игрушка, и слышать вопрос: а зачем тратить государственные деньги и силы на создание того,
без чего можно обойтись?
Чаще при оценке необходимости создания "электронного правительства" можно услышать
мнение, что оно позволяет сделать деятельность правительства более прозрачной и облегчить
получение от него информации, получать ее быстрее и в более удобном виде.
Это, конечно, верно, но только отчасти.
Для того чтобы понять цели создания "электронного правительства" и его функции,
необходимо, прежде всего, решить для себя, что такое правительство само по себе, ответить
на вопрос: что первично -- власть или общество. Если принять очевидную для европейца или
американца мысль, что общество первично, а власть и правительство, которому общество
поручает исполнять необходимые ему властные полномочия, вторичны, то становиться
понятной необходимость для общества существования "электронного правительства".

1
Benchmarking E-government: A Global Perspective -- Assessing the Progress of the UN Member States. -- United Nations
Division for Public Economics and Public Administration, American Society for Public Administration, May 2002. -- 74 p.
2
Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации.
Мировой опыт / А.Г. Гиглавый, Ю.М. Горностаев, В.И. Дрожжинов, С.Н. Сериков, А.А. Штрик. Под ред. В.И.
Дрожжинова. – М.: Эко-трендз, 2002. – 264 c.
Правительство должно быть обслуживающим по отношению к обществу. Это подчеркнул и
Президент В.В.Путин при проведении переписи населения России. Поэтому с наступлением
информационной эры, эпохи создания и существования "информационного общества", как
формы осуществления членами общества своих потребностей, также должны поменяться
формы и способы осуществления правительством своих обязанностей, т.е. "электронное
правительство" становится не только необходимым, но необходимым насущно. В конце концов,
существование "электронного правительства" и выполняемые им функции можно
рассматривать как "лакмусовую бумагу" для определения того, насколько демократично само
общество и насколько совершенна система, в которой граждане, народ должны быть
источником власти.
Это и определяет в наступившей информационной эре претензии общества к государству,
которое, кроме исполнения им регулирующих функций, распоряжается также колоссальными
материальными, информационными и культурными ресурсами.
Таким образом, современное государство:
- выпускает законы и правила и в совокупности обладает всей полнотой
информации, относящейся к сфере законов и правил. Общество имеет право не
только требовать от государства предоставление ему информации о
законодательстве, но получать ее максимально быстро и в удобной для него
форме.
- исполняет законы и правила и контролирует исполнение законов и правил
гражданами. Общество имеет право требовать предоставления ему информации
о том, как государство исполняет законы и правила и, по возможности,
участвовать в их подготовке. Кроме этого, государство обязано сделать так, чтобы
нагрузка на граждан, связанная с исполнением ими принятых законов и правил,
была минимальной.
- исполняет фискальные функции. Граждане имеют право требовать от
государства, чтобы оно максимально облегчило им выполнение их обязанностей
как налогоплательщиков.
- тратит огромные средства на приобретения необходимых ему для выполнения
своих функций продукции и услуг. Граждане имеют право требовать от
государства, чтобы процесс госзакупок был не только прозрачен, но и
демократичен, учитывал законы конкуренции.
- распределяет огромные финансовые ресурсы на реализацию социальных
программ, в том числе на программы материальной помощи. Граждане имеют
право быть информированными о возможности участия в этих программах.
- владеет огромными ресурсами знаний. Граждане имеют право воспользоваться
этими знаниями. Современные информационные технологии позволяют получать
необходимые знания проще и в большем объеме.
- решает задачи, связанные со здоровьем граждан. Граждане имеют право на
получение информации, связанной с вопросами здравоохранения, и на
эффективную информационную поддержку лечения.
- обязано выполнять функции, связанные с возникновением чрезвычайных
ситуаций. Граждане имеют право быть своевременно и в полной мере
информированными о возможностях возникновения чрезвычайных ситуаций.
 - является заказчиком большого числа научных и технологических разработок.
Граждане должны иметь возможность воспользоваться результатами этих
разработок, хотя бы по той простой причине, что эти разработки финансируются
из их средств, как налогоплательщиков.
- обладает информацией, ценность которой зависит от часов и минут, потраченных
на ее получение. Доступ к этой информации может быть осуществлен только с
помощью современных информационно-технологических систем.
Наконец, деятельность всего государства и каждого его ведомства должна быть прозрачна для
граждан.
Совершенно очевидно, что реализация в полной мере и на должном уровне всех без
исключения государственных функций и возможностей, перечисление которых бесконечно,
немыслимо сегодня без привлечения современных информационно-технологических систем.
Кроме этого, очевидно, что должен быть осуществлен принцип, согласно которому граждане
для получения услуг и информации не должны искать их в недрах гигантского государственного
аппарата. Государство для гражданина должно быть едино и к нему, как к единому целому,
должны быть обращены все вопросы, относящиеся к его компетенции и обязанностям. Ответ
на любой запрос, в идеальном случае, должен быть получен в результате однократного
обращения к "электронному правительству", как сублимации государства.
Реализовать все эти функции и возможности и призвано "электронное правительство".
В процессе создания "электронного правительства" государство должно будет решить
несколько задач:
1. Принять политически важное решение о создании нового качества - "электронного
правительства"
2. Создать внутри себя необходимые административные структуры, которые призваны
реализовать на практике идею создания "электронного правительства"
3. Наделить эти структуры необходимыми властными полномочиями, создав
одновременно систему распределения обязанностей внутри правительства
4. Создать элементы новой инфраструктуры - общедоступные информационные ресурсы,
которыми распоряжаются государственные ведомства
5. Объединить эти ресурсы в единое целое - в то, что для гражданина и олицетворяет
"электронное правительство"
Попутно государству нужно будет разрешить также огромное число технологических проблем,
начиная от создания или модернизации существующих внутриведомственных информационно-
технологических систем, до унификации этих систем в рамках всего правительства и
образования единого информационно-технологического комплекса.
Наконец, в процессе этой работы, правительство, очевидно, столкнется с проблемой
модернизации деятельности самих государственных ведомств, обнаружив, что существующая
"властная технология" не отвечает в должной мере исполнению возложенных на нее новых
функций. Это весьма важное свойство "электронного правительства" позволяет использовать
его как инструмент необходимых правительственных реформ. Можно сказать, что эра
"электронного правительства" это еще и новый этап государственного строительства.
В предлагаемом обзоре на примере американского "электронного правительства" можно
увидеть, как решаются все перечисленные проблемы.
Обзор не содержит сводного перечня использованных документов. Ссылки на документы, а
также на соответствующие информационные ресурсы содержатся в самом тексте обзора.

Владимир Иванович Дрожжинов,

Кандидат Физико-математических наук
директор проекта Центр компетенции по электронному правительству при Американской
торговой палате в России
Введение

К моменту прихода к власти предыдущей администрации Соединенных Штатов (Клинтона-Гора)

начал набирать обороты процесс компьютеризации правительственных учреждений. Этот
процесс стал частью общей компьютеризации страны и был особенно стимулирован взрывным
развитием Интернета. Достаточно сказать, что число хостов или компьютеров, имеющих
уникальный Интернет-адрес, увеличилось в Соединенных Штатах с 1993 по 2000 год с 1,3 до 90
млн. За этот же период число американских граждан, пользующихся Интернетом увеличилось с
90000 до 137 млн.1

Новые информационные реалии заставили Конгресс и Президента Соединенных Штатов

пересмотреть нормы основных законов, связанных с участием властных структур в
информационном обслуживании граждан. Так, в 1996 году существенной переработке
подвергся основополагающий информационный закон "О свободе информации" (The Freedom
of Information Act)2 (сокращенный перевод см. в Приложении 1), в новой редакции которого
подробно расписаны обязанности государственных учреждений по предоставлению гражданам
информации средствами Интернета. В результате, к настоящему моменту в Интернете
существует более 20000 правительственных сайтов, содержащих более 30 млн. вэб-страниц.
Сейчас около 60% американцев, имеющих доступ в Интернет, пользуются правительственной
информацией и получают от власти разнообразные услуги с использованием Интернета.

Кроме этого, американское Правительство является крупнейшим в мире потребителем

информационных технологий (техники, программных средств и т.п.). Расходы Правительства в
этой области составляют 40-50 млрд. долларов в год. Данное обстоятельство заставляет
Правительство постоянно обращать особое внимание на эффективность использования таких
гигантских средств.

Разумеется, что для того, чтобы сделать эффективной и отвечающей потребностям общества
работу всего Правительства в целом и в отдельности каждого ведомства (учреждений
исполнительной власти США, включая ведомства, входящие в Исполнительное управление
Президента - Executive Office of the President3, департаменты Правительства, независимые
агентства, государственные корпорации и т.д., см. описание структуры власти США в
Приложении 2), необходимо было выработать и реализовать общегосударственную политику в
области информации и информационных технологий.

Результатом этой политики должно было стать возникновение того нового качества, которое
принято называть "электронным правительством". Для конкретного гражданина, "электронное
правительство", по словам Президента Дж.Буша, должно означать возможность однократного
обращения к общеправительственным порталам для получения всей полноты информации и
услуг. Он должен обратиться к Правительству, а не к отдельным ведомствам или чиновникам.

1
3rd Annual Report, 2000 on Electronic Commerce, Leadership for New Millennium, Delivering on Digital
Progress and Prosperity, The U.S. Government Working Group
2
5 USC Sec. 552 (The Freedom of Information Act)
http://www.nara.gov/nara/foia.html
3
http://www.firstgov.gov/Agencies/Federal/Executive/EOP.shtml

15
Для этого, в первую очередь, необходимо было унифицировать на уровне всех
правительственных учреждений процессы сбора и предоставления информации, приобретения
и использования информационных технологий, а также, что является основополагающим,
создать унифицированную и эффективную государственную инфраструктуру управления всеми
информационными процессами, т.е. реализовать на практике понятие "электронного
правительства".

Естественно, что в рамках американских конституционных требований, эта работа должна была
быть законодательно оформлена.

С приходом новой Администрации процесс модернизации власти и завершения создания

"электронного правительства" начал существенно ускоряться. В августе 2001 года Президент
Дж.Буш обратился к Конгрессу с посланием, содержащим Программу реформ управления, в
котором ключевое место заняла проблема "электронного правительства". Во исполнение
положений послания в конце февраля 2002 года специальная рабочая группа представила
президенту конкретный план действий под названием "Стратегия создания электронного
правительства" (E-Government Strategy)1, который должен реализовать на практике три
принципа, провозглашенных Президентом:

 ориентирование на граждан, а не на бюрократию;

 ориентирование на результат;

 рыночный подход, активное продвижение новаций.

План содержит также необходимость законодательной поддержки правительственных

инициатив. В настоящее время в Конгрессе США (одновременно в Сенате и Палате
представителей) находится на рассмотрении законопроект "Об электронном правительстве" (E-
Government Act of 2001)2, которой призван развить те законодательные акты, которые
приводятся в настоящем обзоре.

Предлагаемый обзор позволяет понять, как на практике реализуются инициативы американских

администраций.

Обзор позволяет также сделать некоторые важные выводы для тех правительств, которые
ставят перед собой задачу создания реально действующего "электронного правительства".
Несомненные успехи американских администраций основываются на том, что они в первую
очередь реформировали всю структуру государственного управления информационными
потоками и информационными технологиями, предприняв следующие шаги:

1
E-Government Strategy. Implementing the President’s Management Agenda for E-Government, Simplified
Delivery of Services to Citizens. Executive Office of the President, Office of Management and Budget,
Washington, D.C. 20503, February 27, 2002
http://egov.gov/task/EgovRpt.pdf
2
107TH CONGRESS, 1ST SESSION, S.803, ‘‘E-Government Act of 2001’’

16
  сделали задачу создания "электронного правительства" одним из национальных
приоритетов;

 максимально сконцентрировали властные полномочия по проведению политики

создания "электронного правительства", как на общефедеральном уровне, так и на
уровне государственных учреждений;

 создали систему распределения обязанностей;

 сделали политику и практику по созданию "электронного правительства" прозрачной и

подотчетной;

 унифицировали политику и практику создания "электронного правительства".

Последнее обстоятельство имеет принципиальное значение. Унификация политики и практики

позволили американскому Правительству реализовать или приблизиться к реализации таких
грандиозных по масштабам и сложности проектов, как создание федеральной инфраструктуры
публичных ключей (FPKI) и системы авторизации доступа (ACES), общеправительственной
системы федеральных форм (FedForms), системы поиска документов по всем
правительственным учреждениям (GILS), федеральной информационной системы госзакупок
(FedBizOpps) и др.

Перечисленные основные выводы, связанные с опытом создания и функционирования

американского "электронного правительства", сейчас имеют особенное значение для России в
свете выполнения Федеральной целевой программы "Электронная Россия", в которой задача
создания "электронного правительства" явным образом не поставлена, но в которой есть
направления работ, которые могут быть отнесены к ее решению, например:

- внедрение электронного документооборота в госорганах;

- реализация электронного взаимодействия граждан и хозяйствующих субъектов с

госорганами;

- создание системы электронной торговли для удовлетворения нужд

госорганизаций федерального, регионального и муниципального уровней.

17
1. Общая политика

Администрация Президента и Конгресс Соединенных Штатов с середины 90-х годов

предпринимали значительные усилия по модернизации информационной и
информационно-технологической политики Правительства и, в конечном итоге,
созданию американского "электронного правительства".

В первую очередь, была создана общеправовая база развития информационного

общества с учетом ключевой роли, которую должны играть в этом информационном
обществе государственные структуры.

В частности, в 1996 году существенной переработке подвергся закон "О свободе

информации" (The Freedom of Information Act)1, обеспечивающий доступ граждан к
правительственной информации, а в 2000 году вступил в силу закон "Об электронных
подписях в международных и внутригосударственных торговых отношениях" (Electronic
Signatures in Global and National Commerce Act)2, открывший новые перспективы в
развитии электронной торговли и электронного документооборота.

Были также подготовлены и реализованы меры по модернизации деятельности самого

Правительства в условии развивающего информационного общества. В 1995-98 годах
были приняты: закон "О снижение бумажного документооборота" (Paperwork Reduction
Act of 1995)3, закон Клинджера-Коэна (Clinger-Cohen Act of 1996)4, закон "Об
избавлении от бумажного документооборота в правительственных учреждениях"
(Government Paperwork Elimination Act of 1998)5.

Эти правовые акты законодательно обеспечили процесс создания эффективно

действующей структуры управления информационными и информационно-
технологическими процессами в Правительстве и создали основу для широко
применения современных технологий в процессе общения правительственных
ведомств с гражданами, коммерческими и некоммерческими организациями - оказания
правительственными ведомствами услуг, предписанных законодательством.

1
5 USC Sec. 552 (The Freedom of Information Act)
http://www.nara.gov/nara/foia.html
2
15 USC SUBCHAPTER I - ELECTRONIC RECORDS AND SIGNATURES IN COMMERCE (Electronic
Signatures in Global and National Commerce Act)
http://whitehouse.gov/omb/memoranda/m00-15.html
3
44 USC CHAPTER 35 - COORDINATION OF FEDERAL INFORMATION POLICY (Paperwork Reduction Act)
http://hydra.gsa.gov/aces/paperwork_reduction_act.htm
4
40 USC CHAPTER 25 - INFORMATION TECHNOLOGY MANAGEMENT (Clinger-Cohen Act of 1996)
http://www4.law.cornell.edu/uscode/40/1401.html
5
Government Paperwork Elimination Act Pub. L. No. 105-277, ''1701-1710 (1998)
http://www.cio.gov/Documents/paperwork_elimination_act.html

18
1.1. Политика Администрации У.Клинтона

Ход работ по реализации идеи "электронного правительства" находились и находятся

под постоянным контролем обеих президентских администраций, как Администрации
У.Клинтона, так и Администрации Дж.Буша.

17 декабря 1999 года Президент У.Клинтон опубликовал два меморандума,

обращенных к ведомствам и непосредственно относящихся к проблеме создания
"электронного правительства" – "Меморандум об электронном правительстве"
(Electronic Government)1 и "Меморандум об использовании информационной
технологии на пользу общества" (Use of Information Technology to Improve Our Society)2.
Эти документы определили основные направления действий Администрации Клинтона
по созданию американского "электронного правительства".

В меморандумах отмечается, что Интернет обладает огромными возможностями для

развития общественного потенциала, а также развития коммерции. При разумном
подходе Интернет способен стать мощным орудием для разрешения самых сложных
социально-экономических проблем и обеспечить значительный экономический рост.

Однако, как отмечается в меморандумах, несмотря на то, что Администрация

предпринимает все усилия для того, чтобы правительственная информация
предоставлялась посредством сетей общего пользования, ведомства продолжают
широко использовать бумажный документооборот. Правительственные ведомства
создали свои вэб-сайты, но этого недостаточно, чтобы граждане получали все
необходимые услуги от Правительства. До сих пор требуется обращение к
конкретному ведомству, а не ко всему Правительству, чтобы получить эти услуги.
Кроме этого, с увеличением потребности граждан в правительственных услугах и с
ростом Интернета, все большие требования предъявляются к упрощению и
стандартизации процесса общения, а также к защищенности информационного
взаимодействия с Правительством.

Меморандумы предписывают ведомствам предпринять конкретные шаги по:

 выработке политики по устранению барьеров, препятствующих инвестициям

частного сектора в Интернет;

1
Memorandum from the White House "Electronic Government," December 17, 1999,
http://www.cio.gov/fpkisc/documents/WhiteHouse12-99.htm

2
Memorandum from the White House "Use of Information Technology to Improve Our Society", December 17,
1999
http://www.cio.gov/fpkisc/documents/WhiteHouse12-99a.htm

19
  партнерству с частными компаниями, властями штатов и органами местного
самоуправления, а также неправительственными организациями и
университетами;

 использованию механизма инноваций в процессе общенационального

обсуждения потенциала информационного общества;

 выработке политики развития информационного общества, как

общенациональной цели.

Ведомства должны предпринять усилия к тому, чтобы к концу 2000 года 500 главных
государственных услуг были обеспечены средствами электронного документооборота
(электронными формами). Основные ответственные ведомства, в частности
Администрация служб общего назначения (General Services Administration)1 и
Министерство финансов (Department of the Treasury)2 должны обеспечить условия,
чтобы к концу 2000 года не менее 100000 американцев получили сертификаты на
использование электронной подписи в процессе общения с правительственными
ведомствами.

Ведомства должны всемерно применять средства электронной торговли в процессе

госзакупок, что снижает затраты для коммерческих партнеров Правительства.
Основные ответственные ведомства должны также обеспечить условия, чтобы поиск
гражданами правительственной информации был организован исходя из потребностей
граждан, а не ведомств.

Во исполнение программных поручений Президента Соединенных Штатов Совет

начальников управлений ведомств по информатизации (Chief Information Officers –
CIO)3 – центральная структура, определяющая политику Правительства в области
информатизации - выработал в октябре 2000 года Стратегический план действий
Правительства (Strategic Plan) на 2001-2002 финансовые годы4.

Стратегический план обозначил шесть основных направлений действий

Правительства, конкретные шаги и сроки их выполнения:

 Связь с гражданами. Стратегия создания "электронного правительства"

должна быть направлена на обеспечение возможности граждан обращаться к
Правительству и получать от него все необходимые услуги, в частности должно
быть обеспечено:

1
http://www.gsa.gov
2
http://www.ustreas.gov
3
http://www.cio.gov/index.cfm
4
Strategic Plan. Fiscal Year 2001 – 2002. CIO Council, Washington, D.C., October 2000

20
 - создание единого общеправительственного Интернет-портала для доступа
к правительственным услугам;

- улучшение качества правительственных ресурсов;

- обеспечение транзакций по всем правительственным уровням;

- обеспечение идентификации сторон транзакций.

 Взаимодействие и инновации. Должна быть обеспечена интеграция услуг

инфраструктур в целом с использованием инновационных механизмов, в
частности должно быть обеспечено:

- создание инфраструктуры публичных (открытых) ключей;

- создание необходимой системы стандартов;

- обеспечение взаимодействия Правительства с частным сектором в

области инноваций и стандартизации.

 Надежность и защищенность. Должна быть обеспечена защита частной

информации и транзакций с участием Правительства, в частности должно быть
обеспечено:

- распространение опыта по защите информации;

- разработка модельной программы для ведомств по проблеме защиты

информации;

- обеспечение защиты частной информации в правительственных

ведомствах.

 Профессиональная подготовка и кадровые ресурсы. Действия

Правительства должны быть обеспечены соответствующей программой
улучшения возможностей аппарата, в частности должно быть обеспечено:

- повышение восприимчивости правительственного аппарата к новым

информационным технологиям;

- проведение эффективной программы повышения квалификации аппарата.

 Взаимодействие и сотрудничество. Действия федерального Правительства

должны быть скоординированы и поддержаны адекватными действиями как

21
 внутри самого Правительства, так и со стороны других органов власти и
неправительственных структур, в частности должно быть обеспечено:

- внутриправительственное взаимодействие;

- более эффективное взаимодействие федерального Правительства со

всеми другими органами власти;

 Управление инвестициями. Затраты Правительства должны быть оценены с

точки зрения целей, эффективности и управляемости, в частности должны быть
обеспечены:

- интегрированный подход к бюджетному планированию, процессу

приобретений и программам управления информационными
технологиями;

- строгое выполнение политики и методологии в области приобретения и

использования информационных технологий.

22
1.2. Политика Администрации Дж.Буша

Пришедшая к власти новая Администрация (Президента Дж.Буша) посчитала, что,

несмотря на определенные успехи в области создания "электронного правительства",
работа в этом направлении должна быть резко усилена.

Летом 2001 года Президент Дж.Буш обратился к Конгрессу Соединенных Штатов с

посланием, содержащим программу расширенных реформ управления1, в которой
одно из главных мест занимали задачи создания "электронного правительства".

Основные цели, определенные в президентской инициативе "Расширенного

правительства" суть следующие:

 упростить получение гражданами правительственных услуг и общение с

федеральным Правительством;

 повысить результативность и эффективность деятельности Правительства;

 повысить способность Правительства реагировать на запросы граждан.

"Электронное правительство" должно обеспечить условия, чтобы граждане,

обратившись к единому порталу доступа или к единому телефонному адресу, знали,
что они обращаются к Правительству Соединенных Штатов.

При этом подход Президента основывается на трех важнейших принципах:

 ориентирование на граждан, а не на бюрократию;

 ориентирование на результат;

 рыночный подход, активное продвижение новаций.

Все эти требования, в конечном итоге, должны были переориентировать

Правительство на анализ эффективности его деятельности в самых широких аспектах,
в частности, использовать механизм "электронного правительства" как рычаг коренных
правительственных реформ. Это является принципиальным отличием действий
новой Администрации от предыдущей.

Во исполнение положений предложенной Президентом программы реформ

управления Административно-бюджетное управление (Office of Management and
1
The President’s Management Agenda. Executive Office of the President, Office of Management and Budget
http://www.whitehouse.gov/omb/budget

23
Budget)1, входящее в Исполнительное управление Президента (Executive Office of the
President), разработало и опубликовало 27 февраля 2002 года "Стратегию создания
электронного правительства"2.

Этот документ был подготовлен Специальной рабочей группой, созданной под

руководством Административно-бюджетного управления и включившей в себя 81
представителя от 46 правительственных ведомств.

Целями Специальной группы по реализации инициативы Президента по созданию

"электронного правительства" являлись:

 выработка рекомендаций на межведомственном уровне, которые не требуют

значительных затрат и экономят средства, а также могут быть быстро
реализованы;

 определение ключевых барьеров на пути превращения федерального

Правительства в "электронное правительство", а также предложение мер,
позволяющих преодолеть указанные барьеры;

 выработка технологической политики, которая позволила бы интегрировать

правительственные услуги и информацию.

Специальная группа обнаружила, что федеральное Правительство в течение

ближайших 18-24 месяцев способно значительно улучшить предоставляемые услуги,
опираясь на 24 конкретных инициативы. Эти инициативы способны также обеспечить
снижение затрат в размере нескольких миллиардов долларов в результате снижения
неэффективности деятельности, уменьшения избыточности затрат и лишнего
бумагооборота. Эти инициативы позволят также уменьшить время предоставления
услуг гражданам до минут и часов с нынешних стандартных дней и недель.

Эффективно реализуемая стратегия должна привести к значительному улучшению

деятельности федерального Правительства, а именно:

 упрощению предоставления услуг гражданам;

 устранению лишних уровней в ведомственном управлении;

1
http://www.whitehouse.gov/omb/
2
E-Government Strategy. Implementing the President’s Management Agenda for E-Government, Simplified
Delivery of Services to Citizens. Executive Office of the President, Office of Management and Budget,
Washington, D.C. 20503, February 27, 2002
http://egov.gov/task/EgovRpt.pdf

24
  обеспечению возможности для граждан, бизнеса, служащих других
федеральных органов быстро найти необходимую информацию и получить
услуги от федерального Правительства;

 упрощению ведение бизнеса ведомствами и снижению затрат посредством

интегрирования и исключения избыточных систем;

 обеспечению реализации других положений президентской программы реформ

управления;

 оптимизации действий Правительства для обеспечения быстрого реагирования

на запросы граждан.

Это заставляет сфокусировать внимание на четырех функциональных группах, каждая

из которых предоставляет возможности для изменения процесса предоставления
услуг гражданам:

 Граждане (физические лица): Правительство-Граждане (Government-to-

Citizens - G2C); Построение легко находимого и простого в использовании
портала с непосредственным выходом на легкодоступные и
высококачественные услуги Правительства.

 Бизнес: Правительство-Бизнес (Government-to-Business - G2B); Уменьшение

обременительных действий для бизнеса путем исключения избыточного сбора
данных и улучшения использования технологии электронной торговли.

 Межведомственные связи: Правительство-Правительство (Government-to-

Government - G2G); Упрощение для ведомств на уровне штатов и на местном
уровне получения необходимой поддержки в деле предоставления услуг
гражданам, а также улучшения управленческих функций, особенно при
предоставлении грантов.

 Внутриведомственный подход: Внутренняя эффективность и

результативность (Internal Efficiency and Effectiveness - IEE); Улучшение
использования современной технологии для снижения затрат и повышения
качества управления на уровне федеральных ведомств, что должно
достигаться распространением лучшего опыта в таких областях, как
межуровневое управление, управление финансами, повышение квалификации.

Специальная рабочая группа выделила четыре основных проблемы, которые не

позволяют федеральному Правительству в настоящее время в полной мере получить
выгоды от использования информационных технологий:

25
  Качество исполнения программ. Ведомства обычно оценивают свои
информационно-технологические системы с той точки зрения, насколько
хорошо они служат целям и работе самого ведомства, а не с точки зрения,
насколько они отвечают потребностям граждан. Системы часто оцениваются в
терминах времени их работы, а не в терминах внутренней и внешней пользы
для той деятельности и программ, для которых они существуют.

 Технологический рычаг. В 1990-х годах правительственные ведомства

использовали информационные технологии для автоматизации существующих
процессов, а не для реализации более эффективных и результативных
решений, которые стали возможны в результате накопленного опыта в области
электронной торговли.

 Острова информации. Ведомства часто покупают системы для собственных

внутренних нужд, в результате чего редкие системы оказываются
совместимыми с теми, которые находятся в других ведомствах. Получается так,
что граждане вынуждены для получения услуги осуществлять поиск по многим
ведомствам, а бизнес вынужден предоставлять одну и ту же информацию много
раз, в то время как ведомства не в состоянии работать в режиме
распределенной информации.

 Сопротивление изменениям. Бюджетные процессы и сложившаяся культура

ведомств порождают абсолютно бюрократические структуры (подразделения).
Бюджетное финансирование не предоставляет механизма для
межведомственного инвестирования в информационные технологии. Более
того, сложившаяся ведомственная культура и боязнь реорганизации порождают
сопротивление к интеграции работ и совместному использованию систем
несколькими различными ведомствами.

Фундаментальным барьером было признано внутренне присущее федеральному

Правительству сопротивление переменам. "Электронное правительство" должно
использовать информационные технологии для повышения продуктивности работы
Правительства с помощью улучшения согласованности и координации действий. Успех
будет зависеть от преодоления такого сопротивления. Необходим глобальный подход
и каждая инициатива в рамках "электронного правительства" должна включать в себя
меры, ориентированные на результат в сферах конкретной деятельности,
согласованности политики, обучения, коммуникации, организационных изменениях.

Специальная группа провела 71 опрос среди более чем 150 ответственных работников
ведомств. В дополнение, посредством электронной почты было получено около 200
предложений, посланных, в основном, федеральными служащими.

26
Наиболее важный вывод Специальная группа сделала в результате анализа
ведомственной архитектуры правительственных организаций. Ведомственная
архитектура отражает то, каким образом ведомство осуществляет свою работу,
используя кадры, рабочие процедуры, данные и технологии. В результате
Специальная группа обнаружила значительное дублирование и избыточность в
деятельности, когда многие ведомства исполняют одни и те же функции из тех 30
основных функций и рабочих процедур, которые возложены на Правительство. Анализ
показал, что каждая функция исполняется в среднем 19-ю ведомствами и каждое
ведомство вовлечено в среднем в исполнение 17-ти функций. Специальная группа
сделала вывод, что обнаруженная избыточность затрудняет получение необходимых
услуг, одновременно порождая дублирование отчетности и обременяя
документооборотом.

После рассмотрения более 350 предложений Специальная группа отобрала в

качестве приоритетных мер 24 инициативы. Эти наиболее обещающие инициативы
были отобраны исходя из степени важности для граждан, улучшений в деятельности
ведомств и реальности их воплощения в течение 18-24 месяцев. Они должны снизить
нагрузку на граждан, бизнес, власти штатов и местные органы в денежном отношении
исчисляемую выгодой более чем в 1 млрд. долларов.

В соответствии с принятым делением на четыре функциональные группы, пакет

предложений может быть суммировано выражен в следующих качественных
направлениях:

G2C
 Использование Интернета для доступа
к сайтам, предназначенным для целей
получения прибыли, заема средств,
отдыха, образования
 Ключевые направления: социальная
поддержка, отдых и природные
ресурсы, гранты/заемные средства,
налоги
G2B
 Снижение нагрузки на бизнес,
используя методы однократного сбора
данных с последующим многократным
их использованием и упрощающим
сокращением
 Ключевые направления для бизнеса:
регулирование, экономическое
развитие, торговля,
разрешения/лицензии, гранты/заемы
средств, управление имуществом

27
G2G
IEE
 Распределение и интегрирование
данных на федеральном уровне,  Применение лучших подходов в
уровне штатов и местном уровне деятельности правительственных
учреждений
 Ключевые направления:
экономическое развитие, отдых и  Ключевые направления:
природные ресурсы, общественная внутриструктурное управление,
безопасность, правоприменение, финансирование
действия в условиях чрезвычайных
ситуаций, гранты/заем средств

Краткие описания 24 первоочередных инициатив приведены в Приложении 3.

Специальная группа очертила важнейшие барьеры, которые могут встать на пути

реализации предложенных инициатив. Они включают в себя культуру ведомств,
недостатки федеральной архитектуры, доверие, ресурсы и сопротивление
участвующих сторон. Президентский Совет по управлению предложил конкретные
действия для преодоления этих хронических барьеров.

Один их барьеров заключается в необходимости обеспечения адекватной надежности

и защиты интересов. Стратегия создания "электронного правительства" должна
включать в себя обеспечение контроля защищенности в правительственных системах
и действиях. Электронное правительство должно также обеспечить защиту частных
интересов в использовании персональной информации, используемой в
распределенной системе федерального Правительства. Решению этой проблемы
посвящен проект электронной идентификации.

Барьер Устранение
Культура  Поддержка на высоком управленческом уровне и обязательность
ведомств
 Создание внутриведомственной управленческой структуры
 Предпочтение работе на межведомственном уровне
 Обмен опытом

28
Недостаток  Административно-бюджетное управление возглавляет процесс
федеральной структурного преобразования деятельности и использования данных
архитектуры
 Административно-бюджетное управление помогает в реализации
структурных межведомственных проектов
 Портал FirstGov.gov будет первоначальным онлайновым порталом
для осуществления транзакций на уровне G2C и G2B

Доверие  Посредством инициативы электронной идентификации в рамках

"электронного правительства" достигается защищенность транзакций
и установление аутентичности, что должно использоваться во всех
инициативах "электронного правительства"
 Внедрение средств надежности и защиты частных интересов в
каждый план действий
 Обеспечение широкого обучения и пропаганды

Ресурсы  Перераспределение ресурсов на программы, которые дают

наибольшую отдачу и пользу гражданам
 Меры по мониторингу исполнения
 Проведение он-лайнового обучения для повышения опыта
служащих/работников по договору.

Сопротивление  Выработка всеобъемлющей стратегии для привлечения комитетов

участвующих Конгресса
сторон
 Привлечения членов Президентского Совета к участию в активной
агитации в пользу правительственных инициатив
 Оценка межведомственных достижений
 Выработка стратегия общения с участвующими сторонами

Намеченные Специальной рабочей группой и одобренные Президентом шаги,

особенно 24 конкретные программы, возглавляемые и выполняемые ответственными
ведомствами, должны привести к тому, что к середине 2003 года процесс создания
"электронного правительства" будет в основном закончен. Граждане, коммерческие и
некоммерческие организации должны будут иметь самые широкие возможности

29
пользоваться правительственными услугами с помощью современных
информационно-технологических средств на всех уровнях:

 получения информации от ведомств;

 обмена с ведомствами электронными документами;

 заключения с ведомствами коммерческих договоров;

 осуществления платежей в электронном виде.

При этом большинство транзакций должно быть выполняемо путем однократного (one-
stop) обращения к Правительству в целом через общеправительственные порталы в
Интернете.

30
2. Законодательное обеспечение преобразования
Правительства

В 1995-96 г.г. были приняты два закона, определившие основные направления

реформирования органов государственной власти с целью коренного улучшения
использования информации и информационных технологий правительственными
учреждениями. Это закон "О снижении бумажного документооборота" (Paperwork
Reduction Act of 1995)1, составивший новую 35 главу тома 44 Свода законов
Соединенных Штатов ("Координация федеральной информационной политики" -
Coordination of Federal Information Policy), и закон Клинджера-Коэна "О реформе
использования информационных технологий" (Information Technology Management
Reform Act of 1996)2, составивший новую 25 главу тома 40 ("Управление
информационными технологиями" - Information Technology Management).

1
44 USC CHAPTER 35 - COORDINATION OF FEDERAL INFORMATION POLICY (Paperwork Reduction Act)
http://hydra.gsa.gov/aces/paperwork_reduction_act.htm
2
40 USC CHAPTER 25 - INFORMATION TECHNOLOGY MANAGEMENT (Clinger-Cohen Act of 1996)
http://www4.law.cornell.edu/uscode/40/1401.html

31
2.1 Управление в области информационной политики

Важнейшим шагом в области реформирования деятельности центрального

правительства и всех федеральных государственных учреждений стало возложение
на Административно-бюджетное управление (Office of Management and Budget - одно
из основных правительственных учреждений, входящее в Исполнительное управление
Президента) всей полноты прав и обязанностей по руководству в рамках
правительства всеми процессами сбора, обработки, защиты и распространения
информации, а также вопросов, связанных с политикой закупки и использования
информационных технологий.

Для непосредственного осуществления политики в этих областях в Административно-

бюджетном управлении было создано Управление по делам информации и
регулирования (Office of Information and Regulatory Affairs)1 с передачей всех
необходимых полномочий Администратору (начальнику) Управления по делам
информации и регулирования.

Администратор Управления назначается Президентом Соединенных Штатов по совету

и с согласия Сената2 Конгресса Соединенных Штатов и подотчетен Сенату.

Согласно закону "О снижении бумажного документооборота" целями реформ

деятельности органов власти в области координации федеральной информационной
политики являются:

 снижение до минимума бумажной нагрузки на граждан, малый бизнес,

образовательные и некоммерческие организации, стороны договоров с
Федеральным правительством, власти штатов, местные власти и других лиц;

 обеспечение в максимально возможной степени получения выгоды обществом

от использования федеральной информации;

 координация, интеграция и в практически достижимых пределах унификация

политики и практики по управлению федеральными информационными
ресурсами;

 повышение качества и улучшение использования федеральных

информационных систем;

1
http://www.whitehouse.gov/omb/inforeg/index.html
2
http://www.senate.gov

32
  снижение издержек Федерального правительства по сбору, созданию,
поддержке, использованию, распространению и размещению информации;

 предоставление общественно необходимой информации своевременно,

объективно и в удобном виде;

 обеспечение того, чтобы создание, сбор, поддержка, использование,

распространение и размещение информации проводились на основании
требований законодательства, а именно: защиты частных интересов и
конфиденциальности, защищенности информации, доступа к информации.

Основные обязанности Директора Административно-бюджетного управления и

подчиненного ему Администратора (начальника) Управления по делам информации и
регулирования показаны на схеме 1.

Во исполнение требований названного закона, на руководство федеральных ведомств

возлагаются обязанности, приведенные на схеме 2. Для обеспечения выполнения
требований, предъявляемых к федеральным ведомствам, в их рамках создаются
новые структуры - управления по информатизации - с передачей их главам
(начальникам управлений - Chief Information Officers) всех необходимых полномочий по
осуществлению информационной политики ведомств.

33
 Схема 1. Управление по делам информации и регулирования

Директор
Сенат
Административно-
бюджетного Президент
управления
Назначается
Администратор - Президентом по
совету и с
начальник
согласия Сената
Управление по делам Стимулирование использования
информации и Службы поиска информации
регулирования (GILS)
Администратор является главным советником
Директора по осуществлению политики в области Образование
управления информационными ресурсами Межведомственного совета по
политике в области статистики
Директор должен осуществлять контроль за (Interagency Council on Statistical
использованием информационных ресурсов с целью Policy)
повышения результативности и эффективности
действий правительственных учреждений. Для этого:
Координация действий с
разрабатывать, координировать и контролировать Национальным управлением
проведение политики, исполнения принципов, архивов и документации
стандартов и инструкций по отношению к (National Archives and Records
Administration) и Администрацией
Федеральным информационным ресурсам;
служб общего назначения
осуществлять руководство и контроль в области: (General Services Administration)

надзора за сбором информации и контроля за

бумажным документооборотом; Надзор совместно с
Национальным институтом
распространения информации и осуществления стандартов и технологии
доступа к ней; (National Institute of Standards and
Technology)
статистики;
управления записями (электронными документами; Контроль за осуществлением
защиты данных, обеспечения информационной политики при
конфиденциальности; консультации с Национальным
институтом стандартов и
приобретения и использования информационных технологии
технологий, включая альтернативные
информационные технологии Координация действий с
Управлением по осуществлению
политики закупок для
государственных нужд

34
 Схема 2. Ответственность федеральных ведомств
Руководитель
ведомства
Назначается
руководителем
Начальник ведомства
управления по
информатизации
Начальник Управления по информатизации
является главным советником руководителя
ведомства по осуществлению политики в области
управления информационными ресурсами
Начальник управления руководит действиями
ведомства в целях повышения результативности и
эффективности действий правительственных
учреждений. Он несет ответственность за
деятельность в области:
• управления информационными ресурсами и
снижении бремени бумажного
документооборота;
• надзора за сбором информации и контроля за
бумажным документооборотом;
• распространения информации и осуществления
доступа к ней;
• статистики;
• управления записями (электронными
документами);
• защиты данных, обеспечения
конфиденциальности;
• приобретения и использования
информационных технологий, включая
альтернативные информационные технологии
35
Под руководством руководителя
ведомства разрабатывает и осуществляет
стратегический план ведомства.
В консультации с Администратором служб
общего назначения и Главным архивистом
проводит постоянную инвентаризацию
информационных ресурсов.
В консультации с Директором Управления
кадровой службы (Office of Personnel
Management) проводит обучение
персонала ведомства.
Несет ответственность за выполнение
требований законодательства о защите
частных интересов.
Обеспечивает своевременное и полное
предоставление гражданам информации
согласно требованиям закона "О свободе
информации"
Несет ответственность за выполнение
действий по статистическому сбору и
обработке информации, а также за
исполнением требований стандартов.
Несет ответственность за проведение
необходимых действий по архивированию
и хранению информации
Несет ответственность за выполнение
требований закона "О защите
компьютеров". Оценивает и осуществляет
необходимые меры по недопущению
потерь и искажении данных и
несанкционированного доступа.
Несет ответственность за эффективность
капиталовложений в информационные
технологии, предлагает и осуществляет
действия по повышению эффективности
использования информационных
технологий
Директор Административно-бюджетного управления обязан при консультации с
Администратором служб общего назначения, Главным архивистом Соединенных
Штатов, Директором Национального института стандартов и технологии (NIST)1 и
Директором Управления кадровой службы (Office of Personnel Management)2
проводить периодические выборочные проверки деятельности ведомств по
управлению информационными ресурсами.

По результатам проверок Директор должен предоставить проверяемому ведомству

отчет. Не позже чем через 60 дней после получения отчета ведомство обязано
предоставить план действий по:

 выявлению причин, вызвавших проблемы;

 шагов по исправлению недостатков.

Для достижения целей, определенных ему законом "О снижении бумажного

документооборота", Директор Административно-бюджетного управления должен, в
консультации с Директором Национального института стандартов и технологии,
Администратором служб общего назначения, Главным архивистом Соединенных
Штатов3, а также с Директором Управления кадровой службы разработать и
реализовать общеправительственный Стратегический план действий. Этот план
действий должен содержать перечень конкретных мер и объективные предпосылки
для их осуществления.

Директор Административно-бюджетного управления обязан также предоставлять

Конгрессу и профильным комитетам Конгресса ежегодные отчеты по осуществлению
действий, предписанных законом, в котором, в частности, должен предоставить
информацию, основанную на данных, полученных от федеральных ведомств:

 о снижении бремени на граждан по сбору информации;

 об улучшении качества статистической информации;

 об улучшении доступа к правительственной информации;

 об улучшении выполнения ведомствами своих функций посредством

управления информационными ресурсами.

1
http://www.nist.gov/
2
http://www.opm.gov
3
http://www.nara.gov/

36
Закон подразумевает также, что в результате достижения поставленных целей и
осуществления конкретных действий Административно-бюджетным управлением и
ведомствами снижение нагрузки на сбор информации гражданами будет составлять,
по крайней мере, 10% в течение 1996 и1997 годов и не менее 5% ежегодно в период с
1998 по 2001 годы.

37
2.2. Управление информационными технологиями

Согласно закону Клинджера-Коэна "О реформе использования информационных

технологий" обязанности по проведению федеральной правительственной политики в
области управления информационными технологиями возлагается на Директора
Административно-бюджетного управления и Администратора (начальника) Управления
по делам информации и регулирования - структуры, созданной на основании
положений закона "О снижении бумажного документооборота".

Ответственность за проведение политики, определенной законодательством в данной

области на уровне федеральных ведомств возлагается на начальников Управлений по
информатизации.

Согласно закону, основными направлениями деятельности в области управления

информационными технологиями являются:

 управление и планирование капитальных вложений;

 управление информационными технологиями на принципах достижения

необходимых результатов;

 повышение ответственности всех должностных лиц за реализацию

государственной политики;

 межведомственная координация действий;

 отчетность должностных лиц перед Конгрессом Соединенных Штатов;

 осуществление пилотных программ по улучшению приобретения и

использования информационных технологий.

Закон подразумевает также, что в результате осуществления конкретных действий

ведомства достигнут экономии средств в области приобретения и использования
информационных технологий ежегодно в течение 5 лет с момента принятия закона в
размере не менее 5%.

Закон возлагает на Директора Административно-бюджетного управления и

Администратора (начальника) Управления по делам информации и регулирования, а
также на руководителей ведомств и начальников Управлений ведомств по
информатизации обязанности по управлению и планированию капитальных вложений
в области информационных технологий, перечисленные на схеме 3.

38
Закон также специально подчеркивает необходимость продолжения федеральной
программы "Федеральная технологическая поддержка" (Federal Technology Service)1.
Эта программа (служба) обязывает Администрацию служб общего назначения
оказывать разноплановую и всестороннюю поддержку ведомствам в процессе выбора
и приобретения информационных технологий.

1
http://fts.gsa.gov/

39
Схема 3. Полномочия и ответственность должностных лиц в области управления
и планирования капитальных вложений в информационные технологии

40
 Директор
Административно-
бюджетного
управления
Администратор - начальник
Управление по делам
информации и регулирования
Использование информационных технологий в
федеральных программах;
Использование бюджетного процесса для повышения
эффективности капиталовложений в
информационные технологии;
Контроль за разработкой и применением стандартов и
инструкций в Федеральных компьютерных системах
(совместно с Национальным институтом стандартов и
технологии);
Назначение одного или более ведомств в качестве
исполнительного агента при общеправительственных
закупках информационных технологий;
Поощрение следованию лучшим примерам проведения
закупок информационных технологий ведомствами;
Оценка моделей использования информационных
технологий ведомствами, учреждениями на уровне
штатов и на муниципальном уровне, а также
частными структурами;
Проведение работ по сравнению использования
информационных технологий различными
ведомствами;
Обеспечение процесса обучения персонала ведомств;
Информирование Конгресса о работах в этой области;
Координация процесса закупок информационных
технологий с Администратором служб общего
назначения и Управлением по осуществлению
политики закупок для государственных нужд
41
Руководитель
ведомства
Начальник
управления по
информатизации
Управление процессом инвестиций
ведомства в информационные технологии,
оценка риска и выгод от применения
приобретаемых технологий.
В процессе осуществления инвестиций
несет, в частности, ответственность за:
Выбор информационных технологий;
Сочетаемость инвестиций в
информационные технологии с общим
финансовым и бюджетным
планированием деятельности
ведомства;
Применение минимально необходимых
критериев при количественной оценке
риска, окупаемости и выгоды от
приобретаемой технологии;
Оценка выгоды приобретаемой технологии
с точки зрения взаимодействия с
другими ведомствами и правительством
в целом (на федеральном уровне и
уровне штатов);
Своевременное предоставление
ответственным сотрудникам ведомства
информации, касающейся процесса
инвестирования.
 Закон определяет все основные обязанности, возлагаемые на Директора
Административно-бюджетного управления и Администратора (начальника) Управления
по делам информации и регулирования, а также на руководителей ведомств и
начальников Управлений ведомств по информатизации по управлению
информационными технологиями (схема 4).
Схема 4. Управление информационными технологиями

Директор
Административно-
бюджетного
управления Администратор -
начальник
Управление по делам
информации и
регулирования
Оценка эффективности капиталовложений в
информационные технологии и управление
информационными технологиями ведомствами,
в частности:
• Выработка рекомендаций руководству
ведомств по выбору информационных
технологий и оценке эффективности их
использования;
• Оценка необходимости привлечения
частных компаний для выполнения работ,
связанных с исполнением ведомствами
своих функций;
• Управление межведомственными
инвестициями в информационные
технологии;
• Периодический выборочный контроль за
использованием информационных
технологий и использование механизмов
бюджетного процесса для влияния на
деятельность ведомств;
• Сбор данных по ведомствам для
формирования отчета Конгрессу
Соединенных Штатов в области
использования информационных
технологий.
Руководитель
ведомства
Начальник
управления по
информатизации
• Определение архитектуры информационно-
технологических средств ведомства;
• Осуществление контроля за использованием
информационных технологий в ведомстве;
• Выработка конкретных шагов по повышению
результативности и эффективности деятельности
*ведомства с использованием информационных
технологий;
• Составление ежегодного отчета, как части общего
бюджетного отчета Конгрессу, по достижению целей,
поставленных перед ведомством;
• В случае если существуют аналоги в общественном
или частном секторе, проведение количественного
сравнения скорости, стоимости, продуктивности и
качества деятельности ведомства по итогам и
результатам работы;
• Анализ задач ведомства и на основе этого анализа
корректировка административных действий перед
тем, как решать вопросы значительных
приобретений информационных технологий,
предназначенных для решения указанных задач;
• Обеспечение адекватной политики и действий по
обеспечению информационной защиты.

42
В соответствии с законом Управление по осуществлению политики закупок для
государственных нужд (входящее в Администрацию служб общего назначения) в
контакте с Администратором (начальником) Управления по делам информации и
регулирования может осуществлять подготовку и реализацию двух типов пилотных
проектов в рамках проведения общеправительственной политики в области
информационных технологий. Закон предоставляет право в течение пяти лет (1996-
2001 г.г.) реализовать пилотные проекты общей стоимостью до 750 млн. долларов.

Конкретные пилотные проекты должны осуществляться после предоставления

Конгрессу детального плана по их осуществлению, а после осуществления каждого
проекта Конгрессу должен быть предоставлен детальный отчет с указанием
результатов по достижению объявленных ранее целей проекта.

Ниже (схема 5) приведены основные требования, предъявляемые к типам пилотных

проектов.

Схема 5. Осуществление пилотных программ

Администратор -
начальник
Управление по Управления по делам
осуществлению политики информации и
закупок для регулирования
государственных нужд

Пилотные проекты на основе разделения Пилотные проекты на контрактной основе

прибыли
Назначение руководителей двух выбранных
ведомств для заключения контрактов (не
более пяти) с частными компаниями.
Проекты должны предусматривать
выполнение частными компаниями работ по
информационно-технологическому
обеспечению деятельности ведомств.
Назначение руководителей двух выбранных
ведомств для заключения контрактов с
частными компаниями.
Проекты должны предусматривать
выполнение частными компаниями работ по
информационно-технологическому
обеспечению выполнения агентствами
конкретных задач ведомства.

В соответствии с законом подрядчик должен Закон предоставляет возможность заключить

получить прибыль, оцениваемую из до 10 контрактов стоимостью от 1 до 5 млн.
экономии средств ведомством. долларов каждый и до 10 контрактов
стоимостью от 25 до 100 млн. долларов
каждый.

43
Для выработки скоординированной политики всех правительственных учреждений в
области информации и информационных технологий был образован также Совет
начальников управлений по информатизации1. Функции этого органа
проиллюстрированы схемой 6.

Официальный статус Совета подтвержден упомянутым выше законопроектом "Об

электронном правительстве", находящимся на рассмотрении Конгресса.
Схема 6. Совет начальников управлений по информатизации

Административно-
бюджетное Ведомства
управление

Администратор Начальники
(начальник) Управления управлений по
информатизации
по делам информации и
регулирования

Совет
Выработка рекомендаций для Администратора Управления по
делам информации и регулирования;
Помощь в разработке Стратегического плана по управлению
информационными ресурсами;
Обмен опытом;
Помощь в разработке и осуществлении межведомственных
программ;
Работа совместно с Национальным институтом стандартов и
технологии по выработке рекомендаций в области
стандартизации правительственных информационных ресурсов
и технологий;
Работа совместно с Управлением кадровой службы по подготовке
учебных, квалификационных и прочих материалов.

1
http://www.cio.gov/index.cfm

44
2.3. Закон "Об электронном правительстве" 2002 года

Усилия Президента и Конгресса Соединенных Штатов по созданию "электронного

правительства" потребовали дальнейшего совершенствования соответствующей
правовой базы.

Необходимость дальнейшей законодательной работы в данном направлении вызвано

требованиями закрепить на уровне федерального закона некоторые конкретные
инициативы Правительства (например, работы по созданию Федерального
сертификационного моста - Federal Bridge Certification Authority), обеспечить
финансирование работ по созданию "электронного правительства, привлечь к работе
над "электронным правительством" самый широкий спектр негосударственных
структур, а также, что, исходя из поставленных целей является ключевым моментом -
продолжить совершенствование структуры исполнительной власти.

Эта работа должна обеспечить реализацию следующего, завершающего этапа по

созданию полновесного "электронного правительства" – полной концентрации усилий
Правительства и унификации политики как на уровне самого Правительства, так и на
уровне отдельных ведомств.

В мае 2001 года одновременно в Сенат и в Палату представителей Конгресса

Соединенных Штатов были внесены идентичные по тексту законопроекты, имеющие
название, полностью отвечающее их целям – "Об электронном правительстве" (E-
Government Act).

После продолжительной работы над текстом закон был 15 ноября 2002 года принят
Конгрессом и после подписания Президентом 17 декабря 2002 года вступил в силу.1

В преамбуле закона отмечается, что:

"Использование компьютеров и Интернета значительно меняет

взаимоотношения между гражданами, бизнесом и Правительством.

1
Закон "Об электронном правительстве" содержит два дополнительных самостоятельных раздела,
имеющих отдельные названия – закон "О защите конфиденциальной информации и статистической
эффективности" (‘‘Confidential Information Protection and Statistical Efficiency Act of 2002’’) и закон "Об
обеспечении защиты федеральной информации" (‘‘Federal Information Security Management Act of 2002’’).
Оба этих закона имеют непосредственное отношение к вопросу создания американского "электронного
правительства", однако их анализу, а также подробному анализу данных областей следует, по мнению
составителей, посвятить отдельный обзор.

45
 Федеральное Правительство добилось определенного успеха в использовании
достижений информационных технологий для улучшения выполнения своих
функций и оказания услуг, повышении эффективности информационной
политики и доступа к правительственной информации, а также в повышении
участия граждан в деятельности Правительства.

Однако большинство правительственных услуг, ориентированных на

использование Интернета, чаще всего предоставляются в рамках
ведомственных юрисдикций, а не интегрировано в соответствии с функциями
всего Правительства.

Оказание правительственных услуг на основе межведомственной кооперации

частично затруднено из-за отсутствия бюджетного механизма,
обеспечивающего такую кооперацию.

"Электронное правительство" призвано улучшить деятельность Правительства

и повысить эффективность работы как на уровне самих ведомств, так и на
уровне межведомственного взаимодействия.

"Электронное правительство" является ключевым элементом управления

Правительством и призвано стать каркасом для таких управленческих функций,
как финансирование, госзакупки, управление людскими ресурсами и др.

Для того, чтобы извлечь все то преимущество, которое предполагает

использование Интернет-технологий, необходимо обеспечение жесткого
руководства, лучшей организации, повышения межведомственного
взаимодействия и большего статусного соответствия ведомств в рамках
управления информационными ресурсами."

Целями закона являются:

• обеспечить эффективное управление усилиями федерального Правительства

в процессе подготовки и оказания электронных правительственных услуг с
помощью учреждения нового Управления по электронному правительству
(Office of Electronic Government) в рамках Административно-бюджетного
управления (Office of Management and Budget) и должности главы Управления
(Администратора);

• способствовать использованию Интернета и других информационных

технологий для повышения возможности для граждан взаимодействия с
Правительством;

46
 • способствовать межведомственному взаимодействию при оказании
электронных правительственных услуг;

• повысить способность Правительства реализовать миссии ведомств и

достигать цели, предусмотренные конкретными программами;

• способствовать использованию Интернета и предыдущих технологий как

внутри ведомств, так и в межведомственном взаимодействии для обеспечения
граждан ориентированных на них услугами и информацией;

• снизить затраты и нагрузки для бизнеса и правительственных организаций;

• способствовать информированности тех, кто вырабатывает политику, при

принятии ими решений;

• обеспечить доступ к высококачественным правительственным услугам и

информации посредством многочисленных каналов;

• сделать федеральное Правительство более прозрачным и подотчетным;

• улучшить деятельность ведомств, применяя, где это возможно, практику,

выработанную общественным и частным сектором;

• обеспечить улучшенный доступ к правительственным услугам и информации в

соответствии с требованиями законодательства в области защиты частных
интересов, национальной безопасности, хранения документов, доступа граждан
с ограниченными возможностями и др.

2.3.1. Дальнейшее совершенствование структуры исполнительной власти

Как было сказано выше, закон в рамках совершенствования структуры исполнительной

власти учреждает новое должностное лицо – Администратора (начальника)
Управления по электронному правительству, назначаемого Президентом.

Администратор должен осуществлять помощь Директору Административно-

бюджетного управления при выполнении им функций, предписанных настоящим
законом, а также при реализации других инициатив, связанных с созданием
"электронного правительства".

Администратор должен, в частности:

47
 • подготавливать предложения Директору Административно-бюджетного
управления по ресурсам, требуемым для разработки и управления программ
"электронного правительства";

• подготавливать рекомендации по изменению общеправительственной

стратегии в области "электронного правительства";

• осуществлять общее руководство исполнительной структурой "электронного

правительства" и возглавлять Управление по электронному правительству;

• способствовать инновационному использованию ведомствами

информационных технологий, в особенности инициатив, связанных с
межведомственным взаимодействием, через механизмы пилотных проектов,
исследовательских работ и экспериментальных внедрений, связанных с
информационными инновациями;

• наблюдать за распределением средств из Фонда электронного правительства

и обеспечивать соответствующее управление этим Фондом;

• координировать свою деятельности с Администратором служб общего

назначения в тех программах, которые осуществляются в рамках "электронного
правительства" Администрацией служб общего назначения;

• управлять деятельностью Совета начальников управлений по информатизации

от имени заместителя Директора Административно-бюджетного управления,
являющего председателем этого Совета;

• оказывать помощь Директору Административно-бюджетного управления в

реализации политики в области информационно-технологических стандартов
для федерального Правительства, разрабатываемых Национальным
институтом стандартов и технологии;

• наблюдать за работой Администрации служб общего назначения и других

ведомств по разработке интегрированной Интернет-системы, предписанной
настоящим законом;

• координировать свою деятельность в области госзакупок с Администратором

по осуществлению политики закупок для государственных нужд;

• наблюдать за разработкой ведомственной архитектуры различными

ведомствами.

Администратор должен работать во взаимодействии с начальником

(Администратором) Управления по делам информации и регулирования, созданного в

48
рамках Административно-бюджетного управления в соответствии с ранее принятым
законодательством, и выполнять свои функции, согласуясь с положениями
законодательства в области:

• капитального планирования и контроля над инвестициями в информационные

технологии;

• создания ведомственной архитектуры;

• информационной безопасности;

• защиты частных интересов;

• доступа к правительственной информации, ее распространения и хранения;

• других областях, связанных с "электронным правительством".

Администратор должен также обеспечить непрерывный диалог с участием

представителей федерального Правительства, властей штатов и местных властей
всех уровней, включая исполнительную, законодательную и судебную ветви, а также
представителей бизнеса и общественного сектора для усиления взаимодействия и
обмена инновационным опытом в области приобретения, использования и управления
информационными ресурсами.

2.3.2. Совет начальников управлений по информатизации

Закон обеспечивает правовую основу деятельности Совета начальников управлений

по информатизации (Chief Information Officers Council). В соответствии с положениями
закона определен состав Совета, его руководящие лица и их функции.

Возглавлять Совет по должности поручено заместителю Директора Административно-

бюджетного управления по общим вопросам.

В состав Совета должны входить:

• Администратор (начальник) Управления по электронному правительству;

• Администратор (начальник) Управления по делам информации и

регулирования;

• начальники управлений по информатизации всех ведомств;

49
 • начальник управления по информатизации Центрального разведывательного
управления (ЦРУ);

• начальники управлений по информатизации департаментов армии, ВМФ и

ВВС, если такие должностные лица существуют.

Как было сказано выше, непосредственное руководство деятельностью Совета

осуществляет Администратор (начальник) Управления по электронному
правительству, действующий от лица заместителя Директора Административно-
бюджетного управления.

Заместитель председателя Совета избирается из числа членов Совета сроком на один

год с возможностью быть переизбранным на следующий срок.

Административную и другую необходимую поддержку деятельности Совета должен

оказывать Администратор Служб общего назначения.

Кроме функций, которые были ранее возложены на Совет (см. раздел, посвященный
законодательному обеспечению преобразований в Правительстве), ему
предписывается также обеспечение непрерывного диалога и консультаций с
представителями властей штатов, местными властями всех уровней.

2.3.3. Финансирование работ по созданию "электронного правительства"

Закон устанавливает общий источник финансирования работ по "электронному

правительству" – Фонд электронного правительства.

Фонд предназначается для финансирования межведомственных информационно-

технологических проектов, а также других новаций в области информационных
технологий. Фонд может быть использован также для финансирования
Интегрированной Интернет-системы, упомянутой выше.

Общее управление Фондом возложено на Администратора Служб общего назначения,

который должен действовать в координации с Администратором (начальником)
Управления по электронному правительству и отдавать распоряжения по
финансированию проектов, утвержденных Директором Административно-бюджетного
управления.

Использование средств Фонда должно находиться под контролем Конгресса

Соединенных Штатов. Конкретные траты за счет средств Фонда возможны только
через 15 дней после предоставления Администратором служб общего назначения на
рассмотрение соответствующими комитетами Конгресса (Сената и Палаты

50
представителей) необходимого уведомления и описание того, каким образом средства
будут затрачены и как эти траты будут способствовать достижению целей,
обозначенных в настоящем законе.

Директор Административно-бюджетного управления должен предоставлять Конгрессу

Соединенных Штатов ежегодный отчет по деятельности Фонда. Отчет должен
содержать:

• сведения обо всех проектах, которые он утвердил как объекты

финансирования за счет средств Фонда;

• сведения о результатах, достигнутых на момент составления отчета.

Расходы Фонда должны финансироваться из федерального бюджета в размере:

• 45 млн. долларов в течение 2003 финансового года;

• 50 млн. долларов в течение 2004 финансового года;

• 100 млн. долларов в течение 2005 финансового года;

• 150 млн. долларов в течение 2006 финансового года;

• необходимых сумм в течение 2007 финансового года.

2.3.4. Ответственность федеральных ведомств

Кроме обязанностей, возлагаемых законом на Директора Административно-

бюджетного управления, Администратора (начальника) управления по электронному
правитнельству, Администратора Служб общего назначения закон предусматривает
ответственность руководителей ведомств по исполнению решений, принимаемых в
рамках работ по "электронному правительству", и предписывает им участие в
соответствующих программах.

Закон, в частности, предусматривает ответственность руководителей ведомств по:

• выполнению требований политики в области управления информационными

ресурсами и руководств, выпускаемых Директором Административно-
бюджетного управления, а также требований стандартов, утвержденных
Министром торговли;

• обеспечению того, чтобы указанные требования незамедлительно доведены

до сведения соответствующих должностных лиц в рамках ведомства;

51
 • поддержке усилий Директора Административно-бюджетного управления и
Администратора Служб общего назначения, относящихся к созданию
Интегрированной Интернет-системы.

На начальников управлений по информатизации в рамках их ведомственных

полномочий возлагается надзор за соблюдением выпущенных стандартов в области
информационных технологий, в частности стандартов, относящихся к
взаимосочленяемости и взаимодействию систем, а также к категоризации
федеральной правительственной информации, эффективности и защищенности
компьютерных систем.

Каждое ведомство обязано составлять и представлять Директору Административно-

бюджетного управления ежегодный статусный отчет по работам в рамках
"электронного правительства", в котором должны быть описаны:

• состояние дел по реализации инициатив;

• выполнение требований настоящего закона;

• каким образом инициативы в рамках "электронного правительства" улучшают

процесс взаимодействия с потребителями.

2.3.5. Использование электронно-цифровой подписи

Закон дополняет правовую базу по обеспечению использования ЭЦП и закрепляет

статус Федерального сертификационного моста (см. соответствующий раздел обзора).

Закон, в частности, требует от ведомств соответствия их политики в области

использования ЭЦП требованиям, вырабатываемым Директором Административно-
бюджетного управления и предписывает Администратору Служб общего назначения
оказание поддержки Директору Административно-бюджетного управления в создании
структуры, позволяющей обеспечить эффективное межведомственное
взаимодействие с использованием ЭЦП.

В соответствии с законом Администрации служб общего назначения должно быть

выделено 8 млн. долларов в 2003 финансовом году и необходимая сумма в
следующем финансовом году на работы, связанные с разработкой и поддержанием
Федерального сертификационного моста.

52
2.3.6. Федеральный Интернет-портал

Директор Административно-бюджетного совместно с Администратором Служб общего

назначения и другими ведомствами должны создать Интегрированную Интернет-
систему для обеспечения свободного доступа к правительственной информации и
услугам.

Интегрированная система должна, по возможности, быть спроектирована и работать

на основе следующих критериев:

• предоставления правительственной информации и услуг средствами

Интернета на принципах их интегрированности по функциям, а не по
юрисдикции ведомств;

• обеспечения релевантности правительственных услуг, предоставляемых

средствами Интернета, потребностям граждан, а также их доступности с единой
точки (Интернет-портала);

• консолидации правительственных услуг и информации с услугами и

информацией, предоставляемых на уровне штатов и местном уровне
управления;

• доступ к правительственной информации, обладателем которой является одно

или более ведомство, должен быть осуществляем с выполнением требований
законодательства о защите частных интересов.

Законопроект предусматривает финансирование Интегрированной Интернет-системы

в размере 15 млн. долларов ежегодно в течении 2003-2007 годов.

2.3.7. Программа привлечения частного сектора в области инновационных

технологий

Закон возлагает на Администратора (начальника) Управления по электронному

правительству обязанность разработать и осуществить общеправительственную
программу по привлечению частного сектора к работам по улучшению электронных
правительственных услуг и развитию электронизации.

Для оценки поступающих от частного сектора предложений Администратор

(начальник) Управления по электронному правительству должен при консультации с
Администратором (начальником) Управления по осуществлению политики закупок для
государственных нужд и Советом начальников управлений по информатизации

53
создать межведомственную группу технической поддержки, состоящую из
специалистов ведомств, представленных в Совете.

Задача группы технической поддержке состоит в оценке выполнимости поступившего

предложения, его научной и технической ценности, финансовой пригодности, но не
включает предложения по закупке или анализа соответствия предложения
потребностям конкретных ведомств.

2.3.8. Участие властей штатов и местных властей в закупках федеральным

Правительством информационных технологий

Закон допускает использование механизмов закупок федеральными властями

информационных технологий (положения раздела 502 тома 40 Свода законов
Соединенных Штатов) штатами и местными образованиями. Это отражает политику
федерального Правительства по построению "электронного правительства" не только
по горизонтали, но и по вертикали.

Закон предоставляет право Администратору (начальнику) Управления по

электронному правительству включать заявки штатов и местных образований
(сделанные по их желанию) в график закупок, осуществляемых под руководством
Администрации служб общего назначения, электронного оборудования, программного
обеспечения, расходных материалов и дополнительного оборудования, а также
соответствующих услуг.

Данное положение закона является одним из пробных шагов по координации и

объединению усилий властей всех уровней. К 31 декабря 2004 года Администратор
(начальник) Управления по электронному правительству должен предоставить в
профильные комитеты Конгресса Соединенных Штатов доклад о результатах
деятельности, предусмотренной данным положением закона.

2.3.9. Пилотные проекты и проекты на основе разделения прибыли

Закон предусматривает продолжение и развитие практики сотрудничества

правительственных ведомств с негосударственными структурами в создании
информационно-технологических систем "электронного правительства", которые были
инициированы законом Клинджера-Коэна – пилотных проектов и проектов на основе
разделения прибыли.

Закон вносит также необходимые поправки в те разделы законодательства, которые

посвящены госзакупкам на основе данных типов проектов.

54
Контракты на основе разделения прибыли

Глава каждого ведомства вправе заключить контракты с частными лицами на основе

принципа разделения прибыли в случае, если результатами выполнения этих
контрактов будет улучшение деятельности этого ведомства или ускорение процесса
достижения ведомством своих законных целей.

Под прибылью, которая подлежит разделению, подразумевается:

• сэкономленные денежные средства;

• выраженная в денежном эквиваленте экономия времени или дополнительные

полученные ведомством доходы (за исключением дополнительных поступлений
в доход государства в виде налогов, платежей и т.п.).

Контракты могут быть заключены на период до 5 лет или до 10 лет. Во втором случае
глава ведомства должен в письменном виде составить обоснование того, что:

• уровень риска и величина инвестиций заставляют отдать предпочтение более

долговременному контракту;

• использование приобретаемой информационной технологии позволяет в

обозримое время Правительству получить необходимую прибыль.

Заключаемые контракты должны в возможно достижимых пределах основываться на

объективных количественных оценках улучшения деятельности ведомства,
содержащихся в ведомственных стандартах, которые отражают деятельность
ведомства. Должностное лицо ведомства, ответственное за политику госзакупок,
обязано определить базовые численные характеристики, позволяющие оценить
сэкономленные денежные средства, время и т.д.

Администрация служб общего назначения (ведомство, ответственное за проведение

общеправительственной политики госзакупок) должна:

• определить потенциальные возможности, предоставляемые данным типом

контрактов;

• после консультации с Директором Административно-бюджетного управления

составить руководство для ведомств, позволяющее сделать количественные
оценки и определить базовые характеристики выгоды (прибыли), получаемой
ведомствами и подлежащей разделу.

Вводимые законом положения, касающиеся контрактов, заключенных на основе

разделения прибыли, подлежат оценке с точки зрения их целесообразности, что

55
должно послужить основанием для Конгресса Соединенных Штатов при решения
вопроса о продолжении данного эксперимента.

Административно-бюджетное управление после консультаций с ведомствами должно

не позднее, чем через 2 года предоставить Конгрессу отчет, в котором должно
содержаться:

• подробное описание заключенных ведомствами контрактов;

• описание способности ведомств определить базовые количественные

характеристики разделяемой прибыли;

• рекомендации относительно необходимых соответствующих изменений в

законодательстве, относящемся к данной сфере.

Управление общей бухгалтерской (финансовой) отчетности (General Accounting Office -

GAO) должно, в свою очередь, не позднее, чем через 6 месяцев после представления
Административно-бюджетным управлением отчета Конгрессу, подготовить
соответствующий анализ данного отчета. Анализ должен содержать также
рекомендации Конгрессу о целесообразности продолжения практики заключения
контрактов на основе разделения прибыли.

Пилотные проекты

В отличие от пилотных проектов, предусмотренных законом Клинджера-Коэна,

пилотные проекты, предусмотренные данным законом должны предназначаться для
достижения конкретной цели – служить инструментом создания агрегатированной
системы обмена данных и получения правительственной информации и услуг. Закон
предусматривает участие в программе пилотных проектов не только частных
компаний, но в первую очередь самого широкого круга партнеров – от властей всех
уровней до общественных организаций и отдельных граждан. Программа этих
проектов должна быть основана на анализе потребностей всего общества в
эффективном получении правительственной информации и услуг.

Закон предоставляет право Директору Административно-бюджетного управления

после консультаций с ведомствами, местными образованиями, общественными
организациями и гражданами в течение трех лет осуществить программу из серий
пилотных проектов (до 5 проектов в каждой серии). Участие ведомств в данной
программе должно быть добровольным.

Целями этих проектов должны быть:

• снижение нагрузки по сбору информации путем исключения дублирования

элементов данных;

56
 • создания системы взаимодействия между общедоступными базами данных,
поддерживаемых ведомствами, использующей при этом технологии,
улучшающей доступ граждан к этой информации;

• разработка или использование программного обеспечения, позволяющего

снизить число ошибок в информации, предоставляемой в электронном виде.

По результатам реализации данной программы Директор Административно-

бюджетного управления должен не позднее чем через 3 года после вступления в силу
настоящего закона предоставить отчет профильным комитетам Конгресса
Соединенных Штатов.

2.3.10. Взаимное использование людских ресурсов правительственными

ведомствами и негосударственными структурами

Для повышения эффективности работ по созданию "электронного правительства"

закон предусматривает возможность взаимного использования людских ресурсов
правительственными ведомствами и негосударственными структурами. Этот процесс
может включать в себя как временное включение в штат ведомств специалистов
негосударственных структур (компаний, некоммерческих организаций и т.д.) –
партнеров ведомств по реализации соответствующих программ, так и временное
откомандирование в негосударственные структуры госслужащих.

Критериями для подобного обмена могут служить:

• работа данного лица в области управления информационными технологиями;

• исключительные с точки зрения текущего работодателя управленческие

качества данного лица;

• предполагаемая в будущем повышенная ответственность данного лица в

области управления информационными технологиями.

Возможность временного откомандирования госсужащего в негосударственную

структуру может предоставляться только сотрудникам, имеющим статусный уровень
не ниже определенного (уровень GS-11).

Назначение (временный перевод) сотрудников может происходить только при

взаимном согласии всех сторон и может быть прекращено в одностороннем порядке
ведомством или негосударственной структурой. Время временного найма может
составлять от 3 месяцев до 1 года и может быть продлено дополнительно на 1 год.

57
2.3.11. Направления работ по строительству "электронного правительства"

Закон предусматривает широкий спектр действий по конкретным направлениям

"электронного правительства", а также по унификации и совершенствованию
деятельности всех ведомств с целью создания "электронного правительства" как
единой структуры.

Закон охватывает следующие основные направления работ:

Освещение деятельности судов. Закон содержит положения, предписывающие

судам всех видов и инстанций публиковать материалы, относящиеся к их
деятельности - местоположение судебных зданий и контактную информацию,
существующие общие принятые правила и регламенты суда, выписки из судебных
решений по судебным процессам и т.д.

Регуляторные ведомства. Закон содержит положения, предназначенные для

улучшения деятельности регуляторных ведомств1, повышения доступности
информации о деятельности этих ведомств, решений, принимаемых ими, и правил,
издаваемых ими.

Географические информационные системы. Закон содержит положения,

позволяющие снизить избыточность сбора географической информации и улучшить
качество самой информации и доступа к ней. Закон предусматривает разработку
стандартов для правительственных географических систем, включая протоколы
обмена информацией. Размеры финансирования должны быть определены
Директором Административно-бюджетного управления.

Улучшение управляемости при ликвидации чрезвычайных ситуаций. Закон

содержит положения, направленные на совершенствование информационной и
технологической базы ведомств, ответственных за реагирование на кризисные
ситуации. Закон предусматривает реализацию пилотных программ, предназначенных
для максимального использования информационных технологий для реагирования на
кризисные ситуации и ликвидацию их последствий.

Повышение квалификации госслужащих в области информационных

технологий. Закон предусматривает создание и реализацию общеправительственной
программы повышения квалификации государственных служащих в области

1
Регуляторными ведомствами являются ведомства, регулирующие деятельность в конкретных областях
(например, торговле, налогообложении, обороте ценных бумаг и т.п.) Эти ведомства обязаны в
соответствии с процедурой, предусмотренной федеральным законодательством, выпускать необходимые
правила (конкретные разделы Свода федеральных правил - C.F.R) и контролировать их исполнение.
Некоторые из регуляторных ведомств являются подразделениями других ведомств (например,
Администрация по продовольствию и медикаментам - Food and Drug Administration - является ведомством,
входящим в состав Министерства здравоохранения и социальных служб)

58
информационных технологий и выработку соответствующих стандартов обучения.
Затраты на эту программу должны составить 15 млн. долларов в 2003 году и
сравнимые суммы в течение нескольких последующих лет.

Общественные технологические центры. Закон содержит положения, позволяющие

повысить эффективность работы общественных технологических центров, публичных
библиотек и других учреждений, предоставляющих всем желающим доступ к
Интернету, а также упорядочить финансирование этих учреждений. Закон
предусматривает финансирование этой программы в размере 2 млн. долларов
ежегодно в период с 2003 по 2007 годы.

Устранение неравенства в доступе к Интернету. В соответствии с законом в

течение 2 лет должны быть проведены исследования, имеющие целью выработку
рекомендаций Конгрессу по преодолению неравенства в доступе к Интернету.
Финансирование данных работ должно составить 950 тыс. долларов в 2003 году.

Доступность, используемость и сохранение правительственной информации.

Законопроект содержит нормы, предназначенные для совершенствования
электронного документооборота в рамках всего Правительства, создания
унифицированных ведомственных вэб-сайтов (стандарта вэб-сайта), электронных
справочников правительственных учреждений, доступности результатов научных и
научно-технических разработок, финансируемых из средств федерального бюджета.
Закон содержит также положения, позволяющие производить категоризацию
правительственной информации и выработку соответствующих стандартов.

Требования по защите частных интересов. Закон устанавливает требования,

предъявляемые к ведомствам при осуществлении деятельности в рамках
"электронного правительства" по защите частных интересов. В частности законопроект
устанавливает требования к защите частных интересов на ведомственных вэб-сайтах,
обработке "чувствительной" (sensitive) информации, работе с документами в
машиночитаемом формате.

59
3. Создание системообразующей инфраструктуры
"электронного правительства"

Основной целью создания "электронного правительства" является обеспечение

граждан быстрым и высокоэффективным доступом к правительственной информации
и услугам. Это является внешней функцией Правительства. Однако реализация этой
цели не возможно без того, что можно назвать "электронизацией" самого
Правительства.

Именно "электронизация" Правительства является той базой, на которой возможно

достижение остальных целей, которые кроме выполнения внешних функций, включают
в себя и повышение эффективности деятельности Правительства, а также
необходимое в условиях новых информационных реалий реформирование
Правительства.

Можно сказать, что для достижения всех без исключения целей "электронного
правительства" необходимо существование системообразующей инфраструктуры,
которая включает в себя как совместимые информационно-технологические системы,
упорядоченные потоки данных, так и правила, которыми должны руководствоваться
все правительственные учреждения при выполнении ими своих функций, особенно
тогда, когда эти функции выполняются несколькими ведомствами совместно.
Совершенно очевидной является также необходимость существования
системообразующей инфраструктуры для выполнения базового условия,
предъявляемого к "электронному правительству" - получение всей полноты
информации и услуг в результате однократного (one-stop) обращения к "электронному
правительству".

Данный раздел посвящен наиболее важным компонентам системообразующей

инфраструктуры, среди которых:

 Федеральная архитектура. Без упорядочения деятельности всех ведомств с

точки зрения выполнения ими своих функций, как функциональных частей всего
Правительства, невозможно вести разговор о повышении эффективности
деятельности Правительства. Более того, отсутствие прозрачной и понятной
федеральной архитектуры может поставить под сомнение создания
"электронного правительства" - невозможно упорядочение потоков данных,
создание взаимоувязанных информационно-технологических систем и т.д. Не
случайно в Стратегии создания "электронного правительства" создание
Федеральной архитектуры названо ключевой проблемой, которую необходимо
решить.

60
 Оборот средств электронно-цифровой подписи. Несмотря на кажущуюся
"технологичность" этой задачи, она в большей степени может быть отнесена к
числу внутриполитических проблем Правительства. Наличие правовых актов,
предписывающих ведомствам использовать ЭЦП в процессе своей
деятельности и общения с гражданами, само по себе не создает необходимой
инфраструктуры оборота ЭЦП. Необходимы сложные, иногда мучительные
действия, направленные на создания единого механизма, позволяющего
обеспечить надежное электронное взаимодействие как на межведомственном
уровне так и всего "электронного правительства" с гражданами. Создание
инфраструктуры оборота ЭЦП (федеральной инфраструктуры публичных
ключей) является также основой для обеспечения взаимного доверия при
взаимодействии граждан с Правительством, что является главным условием
существования "электронного правительства". Эта проблема также названа в
Стратегии создания "электронного правительства" ключевой проблемой,
которую необходимо решить.

 Электронный документооборот. Нет необходимости пояснять, что

электронный документооборот должен быть назван в числе основных
компонент системообразующей инфраструктуры "электронного правительства".
Работы по упорядочению электронного документооборота давно и успешно
проводятся в рамках совершенствования деятельности американского
Правительства. В первую очередь, создана необходимая правовая база для
осуществления электронного документооборота, включая получение
информации от граждан в электронном виде - одной из важнейших
составляющих электронного документооборота. Тем не менее, многие
проблемы остаются до конца не решенными, что нашло свое отражение в
одной из приоритетных программ в рамках Стратегии создания "электронного
правительства".

 Закупки продукции и услуг для государственных нужд. Электронная

торговля. Учитывая огромные финансовые ресурсы, которые ежегодно тратит
федеральное Правительство на закупку необходимых ему продукции и услуг,
задача создания единой системы госзакупок, в первую очередь
информационно-технологической системы, является одним из приоритетов
создания "электронного правительства". Несмотря на огромные успехи в деле
создания эффективного механизма госзакупок и наличие необходимой общей
правовой базы, работы в этом направлении далеки от полного завершения, что
также нашло отражение в Стратегии создания "электронного правительства".
Максимальное повышение эффективности госзакупок, их демократичности и
прозрачности являются далеко не полным перечнем целей совершенствования
госзакупок с помощью внедрения средств электронной торговли. Американское
Правительство справедливо расценивает наличие современной

61
 информационно-технологической системы госзакупок также как мощный рычаг
воздействия на рынок и поддержки малого предпринимательства.
Перечисленные значения электронных средств госзакупок и в целом
применение технологии электронной торговли в деятельности Правительства
позволяют отнести их к одной из важнейших компонент системообразующей
инфраструктуры.

 Электронные системы платежей. Подавляющее большинство функций

Правительства связано с получением и распоряжением колоссальными
финансовыми средствами. Это обстоятельство позволяет рассматривать
электронные системы платежей как одну из важнейших компонент
системообразующей инфраструктуры. В рамках федерального Правительства
созданы и успешно действуют несколько электронных систем платежей. Тем не
менее, работы по совершенствованию этих систем и создание необходимых
Интернет-порталов в рамках "электронного правительства" названы в числе
приоритетных программ, перечисленных в Стратегии создания "электронного
правительства".

 Использование смарт-карт правительственными ведомствами.

Современные технологии активно используются американским федеральным
Правительством в своей деятельности. Это относится также и к таким
новейшим технологиям, как смарт-карты. Как и оборот средств электронно-
цифровой подписи, использование смарт-карт не может быть названо
исключительно "технологической" проблемой. Смарт-карты не только
значительно повысят в ближайшем будущем "электронную" эффективность
деятельности Правительства и отдельных ведомств, что позволяет
рассматривать их как одну из важных компонент системообразующей
инфраструктуры "электронного правительства". Проблема применения смарт-
карт неизбежно приведет к необходимости решения сложных задач, сравнимых
по сложности и значению с задачами создания Федеральной инфраструктуры
публичных ключей.

 Проект "Правительство без границ". Несмотря на значительные успехи в

области "электронизации" федерального Правительства и создания нового
качества - "электронного правительства", завершение этих работ не может в
полной мере означать удовлетворение граждан во взаимодействии с властями.
В конце концов, федеральное Правительство не концентрирует в своих руках
всю власть. Существуют власти штатов, местные и муниципальные власти,
которые сами определяют свою политику в области обслуживания интересов
граждан средствами современных информационно-технологических систем.
Наличие этих систем, а также необходимость для всех уровней власти
взаимодействия между собой, ставит задачу создания единой властной

62
 информационной инфраструктуры. Это обстоятельство заставляет
рассматривать задачу создания "правительства без границ" в качестве одной из
важнейших компонент системообразующей инфраструктуры "электронного
правительства". Решение данной задачи находится на своей начальной стадии
и потребует скоординированных усилий всех американских властей, в первую
очередь со стороны федерального Правительства.

Следует отметить, что, несмотря на кажущуюся разноплановость приведенных

важнейших компонент, все эти компоненты теснейшим образом связаны друг с другом
и в совокупности создают (являются одними из основных) именно системообразующую
инфраструктуру "электронного правительства".

Кроме того, каждая из перечисленных компонент является базовой при реализации

приоритетных программ создания "электронного правительства", перечисленных в
Стратегии.

63
3.1. Федеральная архитектура

3.1.1. Предпосылки

Архитектура любого предприятия (в том числе и федерального ведомства) является

необходимым инструментальным средством для того, чтобы повысить
результативность и эффективность существующих в организации бизнес-процессов
(действий в зоне своей функциональной ответственности), а также для разработки и
реализации поддерживающих их технических систем обеспечения. В наиболее
простой интерпретации организация, учреждение, предприятие и т.д. представляют
собой совокупность целенаправленных операционных действий, а архитектура
предприятия дает структуру (или структурное описание) этого действия. Если более
определенно, то архитектура предприятия систематизирует и дает фиксированное
описание в виде работоспособных моделей, диаграмм и функциональных
комментариев всех режимов деятельности данного объекта. В роли такого объекта
может выступать либо отдельная автономная организация, либо функциональная или
предметная область, которая охватывает несколько организационных границ
(например, финансовое управление, управление сбором данных, управление
материального обеспечения и т.п.).

Архитектура предприятия описывает деятельность предприятия с двух позиций:

1. с позиции логических терминов, таких как взаимодействующие бизнес-процессы

и бизнес-правила, необходимая информация, структура и потоки информации,
места расположения работы и пользователей;

2. с позиции технических понятий, таких как аппаратные и компьютерные

средства, программное обеспечение, коммуникация данных, защита и
безопасность, а также используемые стандарты.

При этом обе группы понятий охватывают с одной стороны текущее состояние "как
существует" и перспективное (или целевое) состояние "как должно быть". Одна из
главных задач архитектуры предприятия состоит в том, чтобы оптимизировать
взаимные зависимости и существующие взаимоотношения и создать для этого
соответствующую ИТ-инфраструктуру и приложения, которые поддерживали бы все
эти действия. Опыт работы с федеральными правительственными агентствами
показал, что попытки определить и построить основные ИТ-системы без ориентации на
концепцию архитектуры предприятия, как правило, приводят к дублированию усилий и,
что самое главное, сопровождается трудностями взаимодействия по интерфейсам и
как следствие препятствует интеграции различных систем.

64
Начало научных разработок концепции архитектуры предприятия относится к середине
1980-х годов. В это время Джон Захман (John Zachman), широко известный специалист
в области разработки моделей организационной деятельности, констатировал
назревшую потребность в использовании логических универсальных конструкций (или,
как он ее назвал, архитектуры) для определения и управления интеграцией систем и
их компонент, поддерживающих функционирование предприятий (J. A. Zachman, “A
Framework for Information Systems Architecture,” IBM Systems Journal, vol. 26(3), 1987).
После этого Дж. Захман разработал "рамочный каркас или структуру для логического
определения и фиксации архитектуры предприятия". Используя принципы,
применяемые в классической архитектуре, а впоследствии и методы проектирования,
применяемые в самолетостроении, в которых различные виды работ (например,
архитектурные планы, планы подрядчика, торговые планы и другие, представляют
различные позиции планируемого строения или проектируемого самолета), "рамочная
структура" Дж. Захмана позволила идентифицировать все виды работ, которые
должны быть предусмотрены для организации деятельности предприятия и которые
позволяют сформировать его полную организационную и техническую структуру.
"Рамочная структура" (или модель архитектуры) Дж. Захмана в своей основе
опирается на шесть перспектив (или окон), каждое из которых отражает определенную
позицию, связанную с производственной деятельностью предприятия. Эти
перспективы (окна) отражают следующие позиции:

1. планировщик стратегии;

2. пользователь системы;

3. проектировщик системы;

4. разработчик системы;

5. субподрядчик и

6. сама система непосредственно.

В соответствии с этими перспективами Дж. Захман предложил шесть атрибутов или

моделей объекта, которые охватывают следующие аспекты деятельности:

1. как объект функционирует;

2. что объект использует для своей работы;

3. где объект работает;

4. кто использует объект;

65
 5. когда происходит деятельность объекта и

6. для чего объект работает.

Модель Дж. Захмана предоставляет удобные средства и способы идентификации и

описания существующих и планируемых к разработке компонентов, а также и
взаимоотношений между этими компонентами. Основное достоинство этих средств
заключается в том, что они требуют значительно меньше времени и усилий на
начальные периоды разработки или модернизации объекта.

3.1.2. Архитектура федеральных ведомств. История вопроса

Интерес к использованию научных механизмов при построении и модернизации

информационно-технологических систем и ведомств в целом возник в американском
Правительстве давно.

Начиная с конца 1980-х годов документы, описывающие архитектуру ведомства в

федеральных учреждениях начали разрабатываться и распространяться в различных
ведомствах федерального Правительства США. Одной из первых таких публикаций
была работа Национального Института Стандартов и Технологии в 1989 году (National
Institute of Standards and Technology, Information Management Directions: The Integration
Challenge, Special Publication 500-167 (September 1989)). Впоследствии было выпущено
руководство по архитектуре ведомства (Strategic Information Planning: Framework for
Designing and Developing System Architectures (GAO/IMTEC-92-51, June 1992)), а также
исследование конкретных примеров ее успешного использования в общественном и
частном секторе (Executive Guide: Improving Mission Performance through Strategic
Information Management and Technology (GAO/AIMD-94-15, May 1994). Главный вывод,
сформулированный в последнем исследовании состоит в том, что архитектура
ведомства является одним из критических факторов успеха рассматриваемых
предприятий.

Следует подчеркнуть, что в 1996 году необходимость разработки и использования

архитектуры ведомства была зафиксирована в Законе Клинджера-Коэна (Clinger-
Cohen Act of 1996, Public Law 104-106, section 5125, 110 Stat.684 (1996)). Этот Закон,
наряду с другими содержащимися в нем требованиями, обязывает начальников
управлений по информатизации федеральных ведомств разрабатывать,
поддерживать и обеспечивать реализацию архитектуры информационных технологий,
как основного средства интегрирования функциональных процессов и ИТ-целей
агентств.

Во исполнение этого Закона Административно-бюджетное управление, в

сотрудничество с Управлением общей бухгалтерской (финансовой) отчетности

66
(General Accounting Office - GAO), выпустил руководство по разработке и реализации
архитектуры ведомства (Information Technology Architectures, Office of Management and
Budget Memorandum M-97-16 (June 18, 1997), rescinded with the update of OMB Circular
A-130, November 30, 2000).

Некоторое время назад Административно-бюджетное управление выпустило

дополнительное руководство (Management of Federal Information Resources, Office of
Management and Budget, Circular No. A-130 (November 30, 2000)), согласно которому
инвестиции федеральных ведомств в информационные технологии должны
ориентироваться на формирование архитектуры ведомства. Аналогично Совет
начальников управлений по информатизации, в дополнение к выпущенному в 2000
году Руководству по принципам организации архитектуры федерального ведомства в
сотрудничестве с Управлением общей бухгалтерской (финансовой) отчетности
выпустил два дополнительных Руководства по архитектуре ведомства. Первое
руководство определяет порядок и условия проведения инвестиций в ИТ в
соответствии с требованиями формирования архитектуры ведомства (Chief Information
Officers Council, Architecture Alignment and Assessment Guide, October 2000). Второе
руководство ориентировано на разработку, техническое обслуживание и реализацию
архитектуры ведомства, описывая в практических определениях все необходимые и
последовательные шаги по управлению программой перехода к архитектуре
ведомства (Chief Information Officers Council, A Practical Guide to Federal Enterprise
Architecture, Version 1.0, February 2001). Последнее Руководство объясняет, каким
образом следует начать и организовать процесс перехода к архитектуре ведомства,
какие необходимы средства управления этим процессом, какие факторы следует
учитывать при формулировании разработки архитектуры ведомства, каким образом
продвигаться от текущего состояния архитектуры к целевой архитектуре ведомства и
как гарантировать, что реализованный проект архитектуры ведомства обеспечивает
выполнение всех предъявляемых требований и потребностей клиентов (потребителей
услуг).

Вслед за этим несколько других федеральных ведомств выпустили собственные

регламенты по архитектуре ведомства (в числе этих ведомств, например,
Министерство обороны (DOD C4ISR Architecture Framework, Version 2.0, December 18,
1997), Министерство финансов (Treasury Enterprise Architecture Framework, Version 1.0,
July 3, 2000) и ряд других. Хотя каждый из этих регламентов использует различную
терминологию и несколько отличающиеся структуры, они в принципе являются
непротиворечивыми в отношении своих целей и содержания и поэтому с успехом
могут быть использованы большинством федеральных ведомств.

67
3.1.3. Практическое руководство Совета начальников по информатизации

В соответствии с положениями закона Клинджера-Коэна на начальников управлений

по информатизации федеральных ведомств возлагается обязанность по разработке и
внедрению информационно-технологической архитектуры своих ведомств и контролю
за электронным документооборотом.

В сентябре 1999 года в соответствии с полномочиями, определенными

законодательством, Совет начальников управлений по информатизации подготовил
документ под названием Основы архитектуры федеральных ведомств (Federal
Enterprise Architecture Framework) и выпустил необходимое руководство по его
применению1. Подход, заложенный в концепцию Основ архитектуры, отражает
принципиально важное значение, которое имеют информационных технологии и в
частности электронный документооборот в работе федеральных ведомств и
исполнении возложенных на них обязанностей.

Основы архитектуры, как и руководство, имеют вид рекомендаций и предназначены

для оказания содействия руководителям федеральных ведомств при внедрении
информационных технологий и методов электронного оборота документов.

Согласно концепции Основ архитектуры ведомств, процесс создания и

совершенствования архитектуры должен иметь циклический характер и состоять из
следующих основных фаз:

 получение поддержки от руководства ведомства и выработка стратегического

плана разработки архитектуры;

 создание структуры управления и контроля;

 определение этапов процесса создания архитектуры;

 разработка базовой архитектуры;

 разработка конечной архитектуры;

 разработка сетевого графика;

 реализация архитектуры;

 поддержание работоспособности архитектуры.

1
A Practical Guide to Federal Enterprise Architecture, Chief Information Officer Council, Version 1.0, February
2001.
http://www.itpolicy.gsa.gov/mke/archplus/ea_guide.doc

68
Документ содержит конкретные и подробные рекомендации и критерии оценки для
каждого этапа (фазы) создания и совершенствования ведомственной архитектуры.

Словарь терминов, использующихся в материалах, посвященных архитектуре

федеральных ведомств, приведен в Приложении 5 настоящего обзора.

3.1.4. Доклад Управления общей бухгалтерской (финансовой) отчетности

комитетам Конгресса США

В соответствии со своим статусом Управлением общей бухгалтерской (финансовой)

отчетности1 провело анализ деятельности 116 правительственных ведомств на
предмет использования в ней механизмов ведомственной архитектуры.

По результатам анализа в феврале 2002 года Управлением был подготовлен и

представлен комитетам Конгресса отчет о состоянии работ в федеральном
Правительстве по разработке, внедрению и использованию архитектуры ведомств под
названием "Информационные технологии. Использование архитектуры ведомства в
федеральном Правительстве может быть улучшено", (United States General Accounting
Office. Report to Congressional Committees February 2002, Information Technology.
Enterprise Architecture Use across the Federal Government Can Be Improved).

При проведении анализа был использован стандарт, разработанный Управлением

общей бухгалтерской (финансовой) отчетности, основанный на Руководстве по
управлению разработкой архитектуры ведомства. Это Руководство основано на
базовых элементах, установленных в Руководстве Начальников управлений по
информатизации по разработке структуры федерального ведомства.

Базовые элементы определенным образом были упорядочены по пяти иерархическим

стадиям в соответствии с подразумеваемыми или существующими зависимостями
между этими элементами. С другой стороны были классифицированы группы
атрибутов, которые необходимые для того, чтобы определять эффективность
осуществления различных функций управления. Все базовые элементы распределены
по этим группам атрибутов, среди которых выделены четыре следующих группы
атрибутов:

 атрибуты, которые участвуют в демонстрации организационных обязательств,

такие как политика и утверждение решений;

1
Статус Управления общей бухгалтерской (финансовой) отчетности аналогичен статусу российской
Счетной палаты.

69
  атрибуты, которые обеспечивают возможность поддерживать выполнение
обязательств, такие как распределение организационных обязанностей и
ответственности;

 атрибуты, которые демонстрируют выполнение обязательств, включающие

планы и реальные продукты по архитектуре ведомства;

 атрибуты, которые проверяют выполнение обязательств, например, средства

проведения измерений.

Рассматриваемый стандарт получил название "Пять стадий зрелости Архитектуры

Предприятия (версия 1.0) - GAO’s Five Stages of Enterprise Architecture Maturity (version
1.0)" и предназначен для использования во всех федеральных правительственных
агентствах, департаментах и бюро. Этот стандарт полностью согласован с другими
существующими документами по архитектуре ведомства, в частности с разработанным
Управлением общей бухгалтерской (финансовой) отчетности Руководством по
поддержке и улучшению процесса управления инвестициями в информационные
технологии (Information Technology Investment Management: A Framework for Assessing
and Improving Process Maturity (Exposure Draft, GAO/AIMD-10.1.23, May 2000)). Ниже
приводится содержание каждой из пяти устанавливаемых в этом стандарте стадий
зрелости архитектуры ведомства.

Стадия 1: Создание осведомленности в области архитектуры

ведомства. Эта стадия характеризуется либо отсутствием каких либо
конкретных планов по разработке и использованию архитектуры ведомства,
либо такие планы соответствуют уровню текущего состояния осведомленности
о преимуществах, которые дает использование архитектуры ведомства.
Фактически на первой стадии правительственные ведомства проводят только
подготовительную работу, которая пока никак не структурирована и не
обеспечивает управления, необходимого для успешной разработки архитектуры
ведомства.

Стадия 2: Формирование основы управления разработкой архитектуры

ведомства. Эта стадия сосредотачивается на определении ролей,
обязанностей и ответственности, а также на утверждении планов разработки
компонентов и продуктов архитектуры ведомства. В частности, на второй
стадии ведомства назначает главного архитектора, формирует офис, который
будет отвечать за разработку архитектуры ведомства и производит его
укомплектование персоналом. Кроме того, формируется управляющий комитет
или управляющая группа, в задачу которых входит выбор направлений
разработки и последующее наблюдение за процессом разработки. В состав
управляющего комитета или группы должны быть включены представители
бизнеса и специалисты по информационным технологиям. На второй стадии

70
ведомство имеет планы разработки или даже могут развернуть разработку
некоторых наиболее ключевых и необходимых элементов архитектуры
ведомства. На этой стадии от ведомств требуется выбрать концепцию, которая
затем будет являться основой для создания структуры и содержания всех
элементов архитектуры ведомства, определенных планом работ. Наряду с
концепцией ведомство на этой стадии должно также выбрать состав
автоматизированных инструментальных средств, поддерживающих процесс
разработки архитектуры ведомства и ее элементов.

Стадия 3: Разработка элементов архитектуры ведомства. Эта стадия

сосредотачивается на фактической разработке конкретных изделий, которые
необходимы для формирования полной архитектуры ведомства. Для этого на
третьей стадии агентство определяет сферу влияния архитектуры ведомства в
масштабах всех существующих объектов своего учреждения, а также
формирует и утверждает политику, определяющую институциональные аспекты
выполнения принятых данным ведомством обязательств. Хотя на этой стадии
элементы архитектуры могут быть еще не полностью завершены, тем не менее
они уже должны использоваться для того, чтобы описывать производственную
деятельность своего ведомства в терминах бизнеса, структуры и потоков
данных, применяемых приложений и технологий, которые поддерживают эту
архитектуру ведомства. Кроме того, разработанные элементы архитектуры
ведомства должны поддерживать возможности описания текущего состояния
(то есть, среда "как есть") и будущего состояния (то есть, среды "как должно
быть"), а также планы перехода от среды текущего состояния к среде будущего
состояния. Наконец, все разрабатываемые элементы архитектуры ведомства
должны отвечать требованиям, которые предъявляются к ним со стороны
процессов конфигурационного управления.

Стадия 4: Завершение разработки элементов архитектуры ведомства.

На этой стадии все элементы архитектуры ведомства должны быть
законченными и пройти процесс одобрения. Правительственные ведомства
должны использовать разработанные элементы для того, чтобы формировать
свой портфель инвестиций в информационные технологии и управлять им. Все
разработанные элементы должны позволять полное описание деятельности
ведомства в терминах функций, структуры и потоков данных, применяемых
приложений и технологий. Законченные элементы должны также описывать
текущее и будущее состояние архитектуры и деятельности ведомства и
соответствующие планы перехода от текущего состояния к будущему. Кроме
того, на этой стадии начальник Управления по информатизации ведомства
должен завершить процесс одобрения предлагаемой архитектуры ведомства и,
исходя из принятой архитектуры, ведомство должно сформировать и принять

71
 политику, определяющую порядок проведения инвестиции в ИТ для реализации
архитектуры ведомства.

Стадия 5: Использование архитектуры ведомства для управления

изменениями. На этой стадии управляющий комитет, наблюдательный совет
по инвестициям или глава агентства одобряет архитектуру ведомства.
Правительственное ведомство начинает использовать разработанную и
утвержденную архитектуру ведомства в своей корпоративной деятельности, а
также использует различные метрики для того, чтобы проводить измерения
эффективности архитектуры ведомства.

В результате проведенной работы Управление общей бухгалтерской (финансовой)

отчетности получила результаты анализа зрелости архитектуры ведомства по всем
рассмотренным ведомствам (116 ведомств). Обобщенный результат этой работы
приведен на рис. 1.

Рис.1. Распределение федеральных правительственных

ведомств по стадиям зрелости архитектуры ведомства.

% 50

40

30

20

10

0
1 2 3 4 5
Стадии зрелости

Полученные результаты позволили Управлению общей бухгалтерской (финансовой)

отчетности сделать следующие выводы:

 Руководство ведомств, действуя в духе прошлых традиций, не

понимает цели, содержание и важность создания ведомственной
архитектуры. В результате этого данный инструментарий управления не
находит должной поддержки руководства ведомств и не является
приоритетным средством в бюджетном процессе ведомств.

72
  Ведомства в целом не обладают необходимыми ресурсами
квалифицированных специалистов в этой области. В результате
большинство ведомств не имеют необходимого механизма, позволяющего
принимать правильные решения в сфере ИТ-инвестиций, что в процессе
создания и модернизации ИТ-систем повышает риск их дублирования, слабой
интеграции, излишних расходов на поддержку и сочленение, что, в свою
очередь, снижает эффективность выполнения ведомствами своих функций.

Управление общей бухгалтерской (финансовой) отчетности ознакомило

Административно-бюджетное управление с предварительными результатами своих
исследований. Административно-бюджетное управление согласилось с выводами
Управления общей бухгалтерской (финансовой) отчетности и представило свои
соображения по улучшению положения дел.

3.1.5. Разработка федеральной ведомственной архитектуры

В Стратегии создания электронного правительства разработка и внедрение

ведомственной архитектуры отведено особое место. Эта работа названа, наряду с
разработкой федеральной инфраструктуры публичных (открытых) ключей,
определяющим звеном для обеспечения общей цели - создания американского
"электронного правительства" и, в первую очередь, для реализации 24 приоритетных
правительственных инициатив в рамках создания "электронного правительства".

Значение заявленной в Стратегии работы по созданию архитектуры федеральных

ведомств определяется следующими принципиальными обстоятельствами:

1. Несмотря на определенные успехи по разработке, внедрению и поддержанию

ведомственной архитектуры отдельными федеральными ведомствами, общие
результаты этой работы следует признать неудовлетворительными.

2. Цели, определенные в президентской Программе правительственных реформ,

т.е. создание "электронного правительства" как единого целого, требуют
централизованного проведения работ по архитектуре ведомств. Это следует
также из модели Захмана, согласно которой корпорация (в данном случае
Правительство) должна рассматриваться в целом. Другими словами, в
конечном итоге должна быть разработана архитектура всего Правительства
-федеральная архитектура.

3. Работа по созданию концепции архитектуры ведомств должна начинаться с

определения базовых функциональных характеристик ведомств,
отражающих их ролевые функции как в "электронном правительстве", так и в

73
 федеральном Правительстве в целом. Остальные компоненты архитектуры
(потоки данных, приложения, ИТ-структура) являются подчиненными.

4. Уровень ответственности за проведение всей работы должен быть выше как

уровня ответственности специалистов в области информационных технологий,
так и уровня ответственности руководителей ведомств.

3.1.5.1. Рабочая группа по созданию федеральной ведомственной архитектуры

В феврале 2002 года в рамках Административно-бюджетного управления был создано

Управление по руководству программой создания федеральной ведомственной
архитектуры (Federal Enterprise Architecture Program Management Office - FEAPMO), на
базе которого была организована Рабочая группа по разработке архитектуры (Solution
Architect Working Group - SAWG).

В рабочую группу вошли специалисты Административно-бюджетного управления,

Администрации служб общего назначения, отдельных министерств и ведомств.

Приоритетными целями работы созданного управления и рабочей группы (план

действий на ближайшие 180 дней) являются:

 поддержка реализации 24 приоритетных направлений создания "электронного

правительства";

 поддержка разработки новых программ в рамках "электронного правительства",

в первую очередь в области национальной безопасности, стимулирования
экономики, социальных услуг Правительства и улучшения работы ведомств.

План деятельность рабочей группы проиллюстрирован на рис.2

2 4 г л а в н ы х А Р Х И Т Е К Т У Р А
п р о е к т а Ф Е Д Е Р А Л Ь Н Ы Х
с о з д а н и я В Е Д О М С Т В
" э л е к т р о н н о г о
п р а в и т е л ь с т в а "

• А н а л и з с о с т о я н и е
д е л
•О п р е д е л е н и е ц е л и И н и ц и а т о р
Т е к у щ и е А р х и т е к т о р ы
• Р а з р а б о т к а п л а н а
к о н к р е т н ы х д е й с т в и й
п р о е к т ы р е ш е н и й
С ф е р а
о т в е т с т в е н н о с т и

Р а б о ч а я г р у п п а
F E - PA M O Д а н н ы е

• С б о р и н ф о р м а ц и и
п о к о н к р е т н о й
Н о в ы е
В е р х н и й с о с та ар вх и т е к т у р е П р и л о ж е н и я
п р о е к т ы F E- P A M O • А н а л и з
• К л а с с и ф и к а ц и я
• С ф е р а
д е я т е л ь н о с т и Т е х н о л о г и и

• Н а ц и о н а л ь н а я б е з о п а с н о с т ь
• С т и м у л и р о в а н и е э к о н о м и к и
• С о ц и а л ь н ы е у с л у г и
• У л у ч ш е н и е р а б о т ы в е д о м с т в

74
 Рис.2 План деятельности рабочей группы

3.1.5.2. Общая структура федеральной ведомственной архитектуры

Управление по руководству программой создания федеральной ведомственной

архитектуры и рабочая группа по разработке архитектуры предложили концепцию
создания федеральной ведомственной архитектуры, основанной на нескольких
эталонных моделях, являющихся частью общей архитектуры:

 Эталонная модель функций (Business Reference Model - BRM). Эта модель

должна описывать все основные сферы ответственности федерального
Правительства и связанные с ними услуги, оказываемые федеральным
Правительством гражданам;

 Эталонная модель деятельности (Performance Reference Model -PRM).

Модель будет содержать инструменты оценки деятельности ведомств по
достижению необходимых результатов, обозначенных в целях ведомств и
конкретных выполняемых программах;

 Эталонная модель данных (Data and Information Reference Model – DRM).

Данная модель будет описывать на агрегативном уровне данные и
информацию, которые позволяют реализоваться функциям во всех сферах
ответственности федерального Правительства. Модель позволит облегчить
описание транзакций, производимых между Правительством, гражданами и
партнерами власти;

 Эталонная модель прикладных систем (Application-Capability Reference

Model – ARM). Данная модель должна раскрыть вертикальные и
горизонтальные действия ведомственных ИТ-систем;

 Эталонная модель информационных технологий (Technical Reference

Model - TRM). Эта модель должна служить иерархической основой и показать,
каким образом технологии обеспечивают работу прикладных систем. Модель
должна содержать технологические элементы, которые в совокупности
обеспечивают остальные части архитектуры.

При этом определяющую роль в построении общей архитектуры должны играть

функции ведомств и Правительства в целом, а построение архитектуры и
соподчиненность частей должно следовать логике, проиллюстрированной на рис.3.

75
 Эталонная модель функций
Функциональные направления
Ведомства
Потребители/партнеры

Эталонная модель деятельности

Интеграция бюджета/действий
Общеправительственная оценка
деятельности и результатов
Оценка деятельности и результатов по
функциям

Эталонная модель данных

Стандартизация данных на базе функций
Межведомственный информационный
обмен

Эталонная модель прикладных систем

Работоспособность
Функциональность

Эталонная модель информационных

технологий
ИТ-службы
Стандарты

Рис 3. Логика построения федеральной ведомственной архитектуры

Этот подход является прямым следствием целей, определенных в президентской

программе реформы управления, и принципов создания "электронного правительства",
обозначенных Специальной группой в Стратегии создания "электронного
правительства".

Данный подход позволит также упорядочить весь процесс создания

правительственной архитектуры, страдавший до этого момента определенной
хаотичностью, и придать этому процессу необходимую логику.

3.1.5.3. Эталонная модель функций

Следуя заявленной логике, Управление по руководству программой создания

федеральной ведомственной архитектуры и рабочая группа разработке архитектуры
разработали и разослали всем ведомствам 24 июля 2002 года первоначальную
версию эталонной модели функций (Business Reference Model. Version 1.0. A

76
Foundation for Government-wide Improvement). Остальные эталонные модели функций
должны быть разработаны и распространены в ближайшие месяцы.

Модель разработана в соответствии с иерархией, проиллюстрированной на рис. 4.

Сферы
ответственност
и

Функциональн
ые
направления

Внутренние
функциональн
ые
направления

Подфункци
и
Рис.4. Иерархия эталонной модели функций

Сферы ответственности включают в себя:

 Сферу услуг гражданам

 Сферу обеспечения предоставления этих услуг

 Сферу необходимых внутренних действий и инфраструктуры

Все три сферы содержат 35 основных функциональных направлений и внутренних

функциональных направлений.

На нижнем уровне находятся 137 функциональных сфер деятельности (подфункций),

соотнесенных с соответствующими функциональными направлениями.

На уровне всех перечисленных сфер ответственности основные функциональные

направления перечислены и классифицированы в соответствии со схемой,
проиллюстрированной на рис.5.

77
 Услуги гражданам
Управление программами
Соответствие требованиям
Управление госимуществом dfgjhСо
Распоряжение продаваемым имуществом
Оборона и национальная безопасность
Дипломатия и международные связи
Управление в чрезвычайных ситуациях
Образование
Управление энергетикой
Страхование
Здравоохранение
Отдых и национальные ресурсы
Социальное обеспечение
НИР, ОКР, наукаСоответствие принятым правилам
Защита потребителей
Охрана окружающей среды
Правоприменение
Законность
Сбор налогов
Торговля (импорт/экспорт)
Обеспечение предоставления услуг
Транспортные средства
Управление людскими ресурсами
Законодательное регулирование
Функциональное управление информацией
Управление ИТ
Планирование и размещение ресурсов
Управление на уровне правилСредства управления и надзор
Обслуживание населения
Управление внутренними рисками и смягчение последствий
Федеральное финансовое вспомоществование

Внутренние действия/Инфраструктура
МежведомственноВнутриведомственно
Людские ресурсы
Администрирование
Управление финансами
Управление снабжениемЛюдские ресурсы
Администрирование
Управление финансами
Управление снабжением
Рис.5. Общая структура эталонной модели функций

78
 Услуги гражданам

Функциональная сфера Услуги гражданам состоит из предоставляемых и

ориентированных на граждан товаров и/или льгот в качестве услуг и/или обязательств
федерального Правительства. Эта функциональная сфера включает в себя 22
функциональных направления и 82 подфункции. Схема, приведенная на рис.6
содержит краткие характеристики этих направлений.
Услуги гражданам

Управление Распоряжение Оборона и Соответствие Защита

госимуществом продаваемым национальная принятым потребителей
имуществом безопасность правилам
Культурные архивы и
памятники Распоряжение Антитерроризм Выдача лицензий и Контроль за
материальной культуры финансовыми Пограничный контроль контроль за их огнестрельным
Общественные фонды обязательствами Сбор разведовательной исполнением оружием и ВВ
Коммунальные объекты Распоряжение информации Выдача разрешений и Антимонопольная
Распоряжение собственностью для Военные операции контроль за их деятельность
общественно- личного Контроль над исполнением Обеспечение качества
значимыми употребления вооружениями продукции
документами/данными Распоряжение Защита в сфере
недвижимостью денежного
обращения
Охрана
окружающей
Дипломатия и Управление в Образование среды
международные чрезвычайных Заочное обучение и Правоприменение
подготовка Мониторинг Задержание преступников
связи ситуациях Консультирование и окружающей среды Заключение под стражу
Разрешение конфликтов Мониторинг и предсказание помощь Улучшение окружающей преступников
Международное социо- ЧС Повышение среды Расследование
экономическое и Готовность к ЧС и квалификации Недопущение преступлений и их
политическое развитие планирование действий загрязнения профилактика
Устранение последствий ЧС окружающей среды Защита граждан
Действия в условиях ЧС Противодействие
преступности
Здравоохранение Защита интеллектуальной
Управление Профилактика собственности
энергетикой
заболеваний Законность Защита руководителей
Вакцинация Защита собственности
Энергодоставка Мониторинг Судебные слушания Защита достоинства
Энергопроизводство Страхование Юридическая защита
заболеваний
Управление Выпуск страховых Юридическое
энергоресурсами обязательств расследование
Страховое Предъявление
обслуживание НИР, ОКР, иска/возбуждение
судебного процесса
наука Помощь в разрешении Сбор налогов
Разработки в области споров Взыскание задолженностей
Отдых и данных и статистики Сбор налогов
национальные Социальное НИР Получение других сборов
ресурсы Социо-экономические
обеспечение исследования
Планирование ОКР в области технологий
заповедников Похоронные услуги
Управление землями и Коммунальное развитие Торговля
памятниками природы Снабжение
продовольствием
(импорт/экспорт)
Управление туризмом
Обеспечение жильем Расширение экспорта
Медицинская помощь
Транспортные Торговое инспектирование
Денежное средства Мониторинг тарифов/квот
Контроль за соблюдением
Управление вспомоществование Управление воздушными
торгового
перевозками
людскими Наземные транспортные законодательства
ресурсами средства
Морские транспортные
Создание рабочих мест средства
Регулирование в области Космическая деятельность
права на труд
Защита труда

Рис. 6. Услуги гражданам

79
Обеспечение предоставления услуг

Вторая функциональная область Обеспечение предоставления услуг раскрывает

средства, политику и выгоду, которые способствуют предоставлению услуг
федеральным Правительством как гражданам, так и другим федеральным
ведомствам. Эта сфера включает в себя 9 функциональных направлений и 32
подфункции. На рис. 7 приведена эта сфера с краткими характеристиками подфункций.

Обеспечение предоставления
услуг

Законодательное Функциональное Управление ИТ

регулирование управление
Разработка системы
Отслеживание информацией Постоянные изменения
законодательства системы
Опробование Сбор информации
Хранение информации Поддержание системы
законодательства
Разработка предложений Размещение информации

Планирование и
размещение ресурсов Управление на уровне Средства управления
правил и надзор
Составление бюджета
Капитальное планирование Разработка политики и Корректирующие
Ведомственная архитектура правил действия
Планирование проектов Сбор замечаний от Оценка программ
Исполнение бюджета граждан Мониторинг программ
Составление правил
Публикация правил

(Информационное)
Обслуживание Управление внутренними Федеральное
населения рисками и смягчение финансовое
последствий вспомоществование
Обслуживание потребителей (партнеров)
Средства коммуникации и Планирование на случай
доступ непредвиденных Поощрение грантами
Маркетинг продукции обстоятельств Поощрение ссудами
PR Действия в чрезвычайных Субсидии
ситуациях
Восстановление услуг

Рис.7. Обеспечение предоставления услуг

80
Внутренние действия и инфраструктура

Последняя функциональная сфера Внутренние действия и инфраструктура

относится к административным усилиям, которые должны быть предприняты с целью
обеспечения деятельности федерального Правительства. Эта функциональная сфера
содержит 4 функциональных направления и 23 подфункции и разделена на две
подобласти: внутриведомственные и межведомственные действия. Несмотря на то,
что большинство ведомственных административных усилий направлены на
непосредственное предоставление этими ведомствами услуг населению, существуют
ведомства, которые предоставляют услуги другим ведомствам или используют услуги
других ведомств для выполнения своих функций. Ниже приведен рисунок,
раскрывающий подфункции.

81
 Внутренние действия и инфраструктура

Межведомственно

Людские ресурсы Администрирование

Продвижение и вознаграждение Управление материальными ресурсами
Привилегии Служба поддержки и помощи персоналу
Общие трудовые вопросы Управление ИТ-инфраструктурой
Тарифные ставки Физическая безопасность
Обучение и развитие Поездки
Безопасность Внутренний распорядок
Формирование штата

Управление финансами Управление снабжением

Управление стоимостью Приобретение имущества
федеральных программ Инвентаризация
Финансовая отчетность Логистика
Управление фондами Приобретение услуг
Управление расходами
Управление поступлениями

Вгутриведомственно

Людские ресурсы Администрирование

Продвижение и вознаграждение Управление материальными ресурсами
Привилегии Служба поддержки и помощи персоналу
Общие трудовые вопросы Управление ИТ-инфраструктурой
Тарифные ставки Физическая безопасность
Обучение и развитие Поездки
Безопасность Внутренний распорядок
Формирование штата

Управление финансами Управление снабжением

Управление стоимостью Приобретение имущества
федеральных программ Инвентаризация
Финансовая отчетность Логистика
Управление фондами Приобретение услуг
Управление расходами
Управление поступлениями

Рис.8. Внутренние действия и инфраструктура

3.1.5.4. Взаимосвязь эталонных моделей

Общая концепция, изложенная Управлением по руководству программой создания

федеральной ведомственной архитектуры и рабочей группой по разработке
архитектуры содержит также схематичное описание взаимосвязи эталонных моделей.
Этот интегрированный подход должен послужить основанием при построении всего
архитектурного "здания" (архитектуры, содержащей компоненты). Взаимосвязи

82
эталонных моделей показаны на рис.9. В качестве эталонной модели, определяющей
взаимосвязи остальных моделей выбрана эталонная модель деятельности, которая
должна содержать механизмы и критерии оценки эффективности деятельности. Это
является прямым следствием концептуальных требований, изложенных в
президентской Программе реформ и Стратегии создания "электронного
правительства" - оценка работы федерального Правительства в целом и каждого
ведомства в отдельности "от результата".

Эталонная модель деятельности

Производительность и результаты
Производительность и результаты
Эталонная Эталонная Эталонная
модель модель модель ИТ
функций прикладных
Обеспечение систем
Публикация Управление на
предоставления правил уровне
Управление знаниями
услуг
Управление на Обеспечение
содержания
Операционные
уровне правил надежности платформы
Разработка политики Управление на Управление данными
и правил уровне содержания Функциональная логика
Сбор замечаний от Взаимодействие
граждан Исследования
Составление правил Отчетность
Публикация правил

Архитектура, построенная на принципах компонентПродукция

ведомствПродукция по функциямУслуги

Рис.9. Взаимосвязи эталонных моделей

83
3.2. Оборот средств электронно-цифровой подписи

Оборот средств электронно-цифровой подписи (ЭЦП), а также использование ЭЦП в

деятельности правительственных учреждений с самого начала работ по созданию
"электронного правительства" стали одной из главных забот тех американских
ведомств и их структур, которые ответственны за общеправительственную
информационную политику.

Создание инфраструктуры, обеспечивающей надежное (с точки зрения всех

требований безопасности и обеспеченности транзакций) информационное
функционирование и взаимодействие как самих правительственных ведомств, так и
взаимоотношения этих ведомств с гражданами, коммерческими структурами,
неправительственными учреждениями (включая органы власти штатов,
муниципальные органы и т.д.), с самого начала было расценено как краеугольный
камень в общей информационной политике Правительства. Это нашло свое
подтверждение в "Стратегии создания электронного правительства", опубликованной
27 февраля 2002 года. В этом документе программа действий по созданию
инфраструктуры оборота ЭЦП с участием правительственных учреждений
(Федеральной Инфраструктуры публичных ключей – Federal Public Key Infrastructure,
далее Федеральной PKI) названа базовой программой в рамках комплекса других
правительственных программ.

3.2.1. Государственная политика в области инфраструктуры публичных

ключей (PKI)

3.2.1.1. Законодательные основы

Общий оборот средств электронной подписи в Соединенных Штатах определяется

требованиям закона от 2000 года "Об электронных подписях в международных и
внутригосударственных торговых отношениях" (Electronic Signatures in Global and
National Commerce Act)1, который содержит весьма расширительное определение
электронной подписи:

"Электронная подпись означает электронное обозначение, символ, прием,

которые используются в контракте или логически ассоциируются с контрактом
или другим документом и исполняются или используются лицом, который имеет
цель подписать документ".

1
15 USC SUBCHAPTER I - ELECTRONIC RECORDS AND SIGNATURES IN COMMERCE (Electronic
Signatures in Global and National Commerce Act)
http://whitehouse.gov/omb/memoranda/m00-15.html

84
Очевидно, что под это определение подходит множество способов электронным
образом удостоверить подлинность документа:

 персональные идентификационные номера (PIN) или пароли;

 представленные в цифровом виде изображения собственноручной подписи;

 условные знаки;

 биометрические данные;
 ЭЦП и т.д.

Это определение электронной подписи отражает либеральный подход американских

законодателей к широкому и свободному обороту средств удостоверения подлинности
и не накладывает, прежде всего на рынок средств электронной подписи,
специфических жестких ограничений.

Разумеется, такой подход может считаться разумным и оправданным только вне рамок
государственных ведомств. Поэтому деятельность американских правительственных
ведомств с точки зрения использования электронной подписи определяется другим
законом - "Об избавлении от бумажного документооборота в правительственных
учреждениях" (Government Paperwork Elimination Act of 1998)1, дефиниции которого
резко сужают свободу применения суррогатов ЭЦП в государственном электронном
документообороте:

"Электронная подпись означает метод подписания электронного сообщения,

который –

(А) идентифицирует и устанавливает подлинность лица, как источника

электронного сообщения; и

(В) показывает (содержит) подтверждение этим лицом информации,

содержащейся в электронном сообщении."

Закон содержит требование ко всем правительственным учреждениям в течение 5 лет

(к 21 октября 2003 года) перейти к применению в качестве опции (насколько это
возможно) во всех своих действиях и процедурах электронной подписи в ее суженном
и "классическом" понимании (ЭЦП).

1
Government Paperwork Elimination Act Pub. L. No. 105-277, ''1701-1710 (1998)
http://www.cio.gov/Documents/paperwork_elimination_act.html

85
Следует отметить, однако, что закон содержит характерное исключение в отношении
указанных требований. Закон освобождает Министерство финансов (Department of the
Treasury)1 и, в частности, Налоговую службу (Internal Revenue Service)2 от требований
по обязательному применению ЭЦП. Это следует из следующих важных
обстоятельств:

 обязанности Министерства финансов и Налоговой службы принимать

документы от граждан и коммерческих структур в электронном виде;

 права граждан и коммерческих структур самим определять степень надежности

транзакций в соответствии с законом "Об электронных подписях в
международных и внутригосударственных торговых отношениях".

3.2.2. Структура PKI с участием правительственных ведомств

Известно, что базовым понятием, определяющим как общую политику, так и практику
оборота ЭЦП, является инфраструктура публичных ключей (Public Key Infrastructure -
PKI). Именно PKI является тем основным звеном, которое позволяет эффективно
применять самими правительственными ведомствами ЭЦП и участвовать всем
желающим (гражданам, коммерческим структурам и неправительственным
организациям и учреждениям) в процессе электронного документооборота с
правительственными ведомствами.

Понятие PKI включает в себя не только программное обеспечение и технику. Это

инфраструктура, т.е. сочетание продукции, услуг, средств, политики, процедур,
соглашений и людей, которые поддерживают надежные связи в первую очередь в
открытых сетях, таких, как Интернет.

Из общих соображений очевидно, что вся правительственная структура PKI может

быть выстроена либо иерархическим образом, когда выдача, а главное, учет
сертификатов может быть сосредоточено в едином уполномоченном государственном
органе, либо распределенным образом, когда каждое правительственное ведомство
само создает свой домен PKI и определяет политику оборота ЭЦП.

Соединенные Штаты (Правительство и Конгресс) пошли по второму пути – создания

распределенных доменов PKI, администрируемых конкретными правительственными
ведомствами. Этот выбор определяется следующими весьма важными
обстоятельствами3:

1
http://www.ustreas.gov/
2
http://www.irs.ustreas.gov/

86
 1. Закон "О защите частных интересов" (The Privacy Act of 1974)1 накладывает
весьма жесткие ограничения на сбор, обработку, использование и
распространение персональных данных американских граждан. Согласно этому
закону ведомства не могут свободно собирать, обмениваться или взаимно
использовать персональные данные граждан. В случае если федеральная PKI
построена иерархически, центральный (верхний в иерархии) орган,
уполномоченный выдавать или удостоверять сертификаты ключей, неизбежно
окажется обладателем сконцентрированной персональной информации, что
справедливо было расценено, как ущемление прав граждан и нарушение
Правительством закона "О защите частных интересов".

2. Вторым обстоятельством явилось сопротивление самих правительственных

ведомств, не желавших, чтобы кто-нибудь кроме них (первый среди равных)
управлял их доменом PKI.

3. Третьим обстоятельством стало давление участников рынка аппаратно-

программных средств и средств ЭЦП, посчитавших, что произойдет неизбежное
предпочтение (преимущественное использование) одной из технологий, что
будет означать нарушение принципа конкурентности, а также положений закона
"Об электронных подписях в международных и внутригосударственных
торговых отношениях".

4. Наконец, Конгресс Соединенных Штатов посчитал излишним дополнительное

финансирование программы создания иерархической общефедеральной PKI,
несмотря на то, что финансирование каждым ведомством работы по созданию
и поддержанию собственного домена PKI из своего бюджета экономят
федеральный бюджет формально, а общая сумма расходов будет существенно
увеличена.

Принятое de facto решение определило всю конкретную политику Правительства в

области Федеральной PKI, о которой пойдет речь в следующих разделах.

Основным документом, определившим политику Правительства в области

Федерального PKI (оборота и использования ЭЦП) явился доклад Вице-Президента
А.Гора "Access America", опубликованный в 1997 году, и доклад "Access With Trust"
2
Административно-бюджетного управления и Управляющего комитета по федеральной

3
The U.S. Federal PKI and the Federal Bridge Certification Authority, Peter Alterman, Ph.D., Senior Advisor to
the Chair, Federal PKI Steering Committee and Acting Director, Federal Bridge Certification Authority.
http://www.cio.gov/fbca/documents/altermanpaper.pdf
1
5 USC Sec. 552a (The Privacy Act)
http://hydra.gsa.gov/aces/privacy_act.htm
2
Access With Trust. Federal Public Key Infrastructure, Steering Committee, Government Information Technology,
Services Board, Office of Management and Budget, September 1998.

87
инфраструктуре публичных ключей (Federal Public Key Infrastructure Steering
Committee)1, опубликованный в 1998 году. Эти документы содержат основные
требования к создаваемой государственной структуре PKI, как на уровне ведомств, так
и на общеправительственном уровне, а также конкретные шаги по созданию
Федеральной PKI.

3.2.3. Общие требования к PKI

В электронной среде надежность техники должна удовлетворять каждую из сторон

взаимоотношений. Для обеспечения надежности электронных транзакций должны
быть выполнены, как минимум, следующие четыре условия:

 тот, кто посылает информацию и тот, кто ее получает, должны быть

идентифицированы, т.е. каждая сторона должна знать, откуда информация
поступила и что она послана в нужный адрес;

 стороны должны быть уверены в том, переданная информация не подверглась

искажению;

 в случае судебного исследования, можно было определить, что посылавший

информацию ее действительно послал, а получающий – получил;

 если требуется выполнение условия конфиденциальности, информация должна

быть защищена от несанкционированного доступа в процессе передачи.

Из перечисленных требований следует, что PKI посредством использования средств

электронной подписи и криптографирования должна предоставлять следующие
четыре базовые услуги:

 Идентификацию. Обеспечение того, что передача, сообщение и передающий

аутентичны;

 Целостность данных. Обеспечение того, что полученные данные не

отличаются от оригинала;

 Безотказность. Обеспечение для отправителя строгого доказательства того,

что данные были доставлены, а для получателя – аутентичности отправителя.
Это включает также способность третьей стороны удостоверить целостность
данных и источник их происхождения;

http://www.cio.gov/fpkisc/documents/AccessWithTrust.pd
1
http://www.cio.gov/fpkisc/

88
  Конфиденциальность. Обеспечение того, что информация будет прочитана
только теми, кто имеет на это право.

Имея ввиду потребности потребителей государственных услуг, PKI должна быть

надежной, защищенной, гибкой, приемлемой по стоимости и обеспечивать тот уровень
защиты, который диктуется конкретными применениями. Исходя из перечисленных
требований, федеральное Правительство должно:

 выработать требования к своим собственным действиям и сформулировать

требования, предъявляемые своими партнерами;

 выработать и применить взаимоприемлемые стандарты в кооперации с

частным сектором;

 выработать разумную практику деловых отношений по применению PKI;

 реализовать демонстрационные пилотные проекты, которые могли бы вскрыть

множество возможных путей по полезному использованию PKI ведомствами в
их взаимодействии с гражданами и компаниями;

 совместно с частным сектором определить и развить модельную практику,

контракты и другие составляющие услуг;

 разработать и внедрить механизм определения прогресса правительства в

достижении поставленных целей.

Правительство будет использовать PKI для целей:

 улучшения общественного доступа к правительственной информации и

услугам;

 улучшения информационного обмена на разных уровнях правительственных

учреждений;

 снижения операционных издержек и одновременного повышения качества

услуг;

 повышения защищенности несекретных правительственных информационных

систем.

89
3.2.4. Федеральная PKI

Базовые документы, касающиеся политики в области оборота и использования ЭЦП,

определили минимально необходимые функции будущей Федеральной PKI:

 генерирование и сертификация открытых (публичных) и закрытых ключей;

 распространение и управление сертификатами открытых (публичных) ключей

для использования в сетях в целях идентификации, удостоверения
подлинности, конфиденциальности и обеспечения безотказности;

 кросс-удостоверение сертификатов в рамках инфраструктуры (PKI) и в других

инфраструктурах

 поддержание репозитариев, которые позволяют получать информацию

относительно статуса сертификата;

 обеспечение обмена ключами стандартами (алгоритмами, протоколами и

форматами);

 обеспечение оборота ключей: создания и распространения Согласованного

списка ключей (Compromised Key Lists - CKL), и Списка отозванных
сертификатов (Certificate Revocation Lists - CRL);

 удостоверение статуса законности (действительности) ключей;

 создание и реализация надежной системы услуг по доставке ключей;

 учет и расследование случаев, связанных с проблемами надежности и бизнес-

использования;

 проведения круглосуточных и ежедневных действий по администрированию,

управлению и материально-технической поддержке Федеральной
инфраструктуры публичных ключей (FPKI).

Перечисленные базовые документы констатируют, что создаваемая Федеральная PKI

должна являться не монополистической структурой, а распределенной системой, в
которой составляющие элементы могут включать разнообразные инфраструктуры
публичных ключей ведомств, взаимодействующих и взаимосвязанных. Федеральная
PKI должна стать аналогом того, что существует и работает в частном секторе1.

1
См., например, http://www.itpapers.com, http://www.keyserver.net/en/, http://www.compinfo-
center.com/syssec/pki.htm

90
Возникающая Федеральная PKI определяется разноплановыми требованиями
различных федеральных программ. Для обеспечения решения этих задач
Правительственная комиссия по информационно-технологическим услугам
(Government Information Technology Services (GITS) Board), работавшая в рамках
Административно-бюджетного управления, образовала общеправительственный
комитет под названием Управляющий комитет по федеральной инфраструктуре
публичных ключей (Federal Public Key Infrastructure Steering Committee). Впоследствии
(в феврале 2000 года) вследствие расформирования GITS Управляющий комитет по
федеральной инфраструктуре публичных ключей был переподчинен Федеральному
совету начальников управлений по информатизации (Federal Chief Information Officers
Council)1 – одному из ключевых органов в рамках реализации общеправительственной
политики и координации действий правительственных ведомств.

Созданный Управляющий комитет должен выполнять следующие функции:

 возглавить трансформацию правительственных программ и услуг в

электронную форму;

 способствовать развитию взаимодействующих и расширяемых систем PKI,

использующих продукцию и услуги, отвечающих коммерческим стандартам;

 развивать, внедрять и способствовать воспроизведению пилотных проектов,

которые:

- демонстрируют полезность технологии публичных ключей;

- работают с общественным и частным сектором;

- отвечают требованиям надежности и продуктивности;

- отвечают требованиям взаимодействия с другими проектами, создавая

тем самым большие возможности для партнеров;

 обеспечивать поддержку и содействие федеральным ведомствам и

организациям в процессе модификаций их программ с целью реализации
преимуществ, связанных с PKI, включая обучение руководящих сотрудников
этих структур;

 поддерживать программы и проекты, которые направлены на координацию

усилий с другими национальными и международными структурами.

1
http://www.cio.gov/

91
Управляющий комитет образовал в своем составе рабочие группы по следующим
направлениям:

 Рабочую бизнес-группу (Business Working Group – BWG)1, которая занимается

определением требований пользователей и приложений, которые требуют
поддержки от PKI;

 Техническую рабочую группу (Technical Working Group – TWG)2, которая

вырабатывает требования к технологии, спецификациям, стандартам и
взаимодействию PKI;

 Рабочую группу по политике и правовым аспектам (Legal and Policy Working

Group – LPWG)3, которая вырабатывает предложения в области политики,
законодательных основ и правовой ответственности в рамках PKI

Учитывая, что в данный момент информационная политика Правительства

предоставляет правительственным ведомствам свободу выбора конкретных действий
по созданию и управлению собственными доменами PKI, в рамках Управляющего
комитета по федеральной инфраструктуре публичных ключей в 1998 году был создан
рабочий орган – Орган по реализации политики в области Федеральной PKI (Federal
PKI Policy Authority)4. Эта структура призвана обеспечить создание Федеральной PKI
на принципах самоуправления ведомств.

Одной из главных инициатив, реализуемых в рамках работы Органа, является

создание Федерального сертификационного моста (Federal Bridge Certification Authority
- FBCA)5 – системы, позволяющей структурировать существующее множество
ведомственных PKI в единую федеральную структуру (Федеральную PKI). Об этом
проекте, как и о других проектах в области PKI будет рассказано ниже.

Членство (ведомств) в Органе по реализации политики в области Федеральной PKI

является добровольным. Постоянными членами Органа с правом голоса, в
соответствии со своим внутриправительственным статусом, являются
Административно-бюджетное управление, Министерство юстиции, Министерство
финансов, Министерство обороны, Министерство торговли и Администрация служб
общего назначения.

1
http://www.cio.gov/fpkisc/business/index.htm
2
http://www.cio.gov/fpkisc/technical/index.htm
3
http://www.cio.gov/fpkisc/legal-policy/index.htm
4
http://www.cio.gov/fpkipa
5
http://www.cio.gov/fbca

92
3.2.5. Федеральный сертификационный мост

Наличие независимых доменов (структур) PKI, принадлежащих и самостоятельно

администрируемых правительственными ведомствами, способно в определенных
границах решить только задачу исполнения этими ведомствами своих отдельных
функций (в программном смысле – приложений). Эти функции могут включать в себя
внутриведомственный оборот ЭЦП, а также взаимодействие с теми внешними
субъектами (гражданами, коммерческими и иными неправительственными
структурами), которые являются "подписчиками" (обладателями сертификата) домена
PKI данного ведомства. При этом существующее законодательство и
общеправительственная политика не ставят каждое отдельное ведомство перед
необходимостью следовать жестким требованиям по надежности и защищенности
транзакций и электронных сообщений, оставляя каждому ведомству возможность
самому выбирать политику и технологию оборота и использования ЭЦП, оставаясь при
этом в рамках общих требований к этой политике и технологии.

Для того, чтобы производить транзакции, связанные с межведомственными

контактами, использующими средства ЭЦП, ведомственные органы по сертификации
(Certification Authority - CA) вынуждены будут произвести некоторые действия,
связанные с взаимным удостоверением сертификатов. Эта процедура должна, в
общем виде, состоять из трех этапов (шагов), совершаемых программными пакетами
ведомств:

1. Ведомство–получатель в транзакции должно удостовериться, что электронная

подпись, сопровождающая транзакцию, соответствует сертификату, выданному
ведомством-отправителем. Это может быть осуществлено путем наличия
между ведомствами т.н. "трастового пути" (trust path), обеспеченного
Согласованным списком ключей (Compromised Key Lists - CKL);

2. Ведомство-получатель транзакции должно определить, что сертификат,

выданный ведомством-отправителем, соответствует требованиям,
предъявляемым к типу той транзакции, которая должна осуществляться;

3. Наконец, ведомство-получатель должно удостовериться, что сертификат,

выданный ведомством-отправителем, является действующим (не содержится в
списке отозванных - Certificate Revocation Lists – CRL).

Если все произведенные шаги дают положительный результат, ведомство-получатель

может (но при этом не обязано) разрешить произвести необходимую транзакцию с
владельцем сертификата, выданного ведомством-отправителем.

Совершенно очевидно, что массовое произведение транзакций, проходящих

указанные шаги "взаимного удостоверения" могут разумно осуществляться только с

93
небольшим, ограниченным числом ведомств-партнеров. Увеличение числа ведомств, с
которыми осуществляются взаимные транзакции, увеличивает пропорционально этому
числу число связей, а значит структурных элементов (в частности списков
сертификатов), которые подлежат не только актуализации, но и постоянному обмену в
режиме on-line. Эта ситуация проиллюстрирована на рисунке 1.
Рис. 1

Очевидно также, что успешное функционирование Федеральной PKI, организованной

по этой стихийной схеме, когда число участников процесса (ведомств и их
подразделений-обладателей своих СА) исчисляется сотнями (реальное количество СА
должно значительно превысить 300), может быть поставлено под сомнение. Более
того, отсутствие общепринятой ведомствами технической и административной
политики, а также необязательность осуществлять транзакции даже при наличии
"трастового пути", снижает эффективность межведомственного взаимодействия и
потенциально разрушает идею создания "электронного правительства", главным
требованием к которому со стороны общества является однократность обращения.

В результате своей подготовительной работы Управляющий комитет по федеральной

инфраструктуре публичных ключей предложил проект по созданию т.н. Федерального

94
сертификационного моста (Federal Bridge Certification Authority - FBCA)1. Смысл
создания Моста и преимущество предлагаемого решения ясно из приведенного ниже
рисунка.

Рис 2.

1
http://www.cio.gov/fbca

95
В соответствие с предлагаемой архитектурой, число связей между ведомственными
СА ограничивается числом участников. Центральная структура – Мост – выполняет
функции своеобразной "мембраны", через которую производится взаимодействие
между ведомствами (их СА) согласно общепринятым правилам (политикой
образованного сообщества ведомств) и стандартам, удовлетворение которым
является базовым условием участия в сообществе.

Тем самым, многостороннее взаимодействие между ведомствами, определяемое

необходимостью установить степень доверия к используемым сертификатам,
заменяется на двустороннее взаимодействие между ведомством и Федеральным
сертификационным мостом.

На основании полномочий, предоставленных законодательством (ст.1412 тома 40

Свода законов Соединенных Штатов, т.н. Закона Клинджера-Коэна)1 Администрация
служб общего назначения в 1999 году заключила с Министерством финансов
соглашение о разработке, создании, тестировании и вводу в эксплуатацию
Федерального сертификационного моста. На эту работу было отведено 530 тыс.
долларов со сроком реализации проекта к 30 сентября 2000 года.

Федеральный сертификационный мост выступает в создаваемой структуре как кросс-

удостоверяющая сторона, которая поддерживает и распространяет общие списки
согласованных и отозванных ключей, осуществляет необходимые административные и
программные действия и, тем самым, не нарушая формальной автономии ведомств,
становится ключевой частью гибридной распределенно-иерархической модели
Федеральной PKI.

Административные функции в рамках Федерального сертификационного моста

осуществляет упомянутый ранее Орган по реализации политики в области
Федеральной PKI (Federal PKI Policy Authority). Операционные (программно-
технические функции) возложены на Исполнительный орган Федерального
сертификационного моста (FBCA Operational Authority), находящийся в
административном подчинении Администрации служб общего назначения.

11 февраля 2002 года был выпущен согласованный всеми участниками проекта

документ под названием "Сертификационная политика Х.509"2, соответствующий
административному стандарту Х.509, разработанному Специальной рабочей группой
по развитию Интернета (Internet Engineering Task Force (IETF) Public Key Infrastructure
X.509 (IETF) RFC 2527, Certificate Policy and Certification Practice Statement Framework).

Этот документ определяет все необходимые требования к участникам проекта,

описывает права и обязанности участников и процедуры вхождения в проект,
1
40 USC CHAPTER 25 - INFORMATION TECHNOLOGY MANAGEMENT (Clinger-Cohen Act of 1996)
http://www4.law.cornell.edu/uscode/40/1401.html
2
X.509 Certificate Policy For The Federal Bridge Certification Authority (FBCA), February 11, 2002.
http://www.cio.gov/fpkipa/documents/fbca_cp_02-11-02.pdf

96
взаимодействия участников ходе участия в проекте, обязанности и ответственность
администрации проекта.

Структурно "Сертификационная политика Х.509" включает в себя различные

комплексы требований (пять отдельных политик) в зависимости от "уровня гарантий"
(рудиментарный, базовый, средний, высокий и "тестовый"), которые должны
соотноситься с сертификатом, выданным ведомственным СА пользователю. "Уровень
гарантии" в терминах "Сертификационной политики" означает степень уверенности
удостоверяющей стороны (ответственного лица ведомства или соответствующей
ведомственной структуры, получающей сертификат третьего лица) в том, что:

 обеспечено соответствие между публичным (открытым) ключом и лицом,

указанном в сертификате;

 лицо, чье имя указано в сертификате, контролирует использование закрытого

ключа;

 система, использованная для изготовления и доставки сертификата имеет

достаточную степень защищенности.

Уровень гарантии, соответствующий конкретному приложению (функции,

осуществляемой ведомством), степени важности обмениваемой информации при
проведении транзакции и выданным ведомством сертификатом, определяется самим
ведомством и не контролируется администрацией Федерального сертификационного
моста.

В приведенной ниже таблице даны определения уровней гарантий в зависимости от

конкретных приложений.

Уровень гарантий Приложения

Тестовый Используется для отработки взаимодействия между Мостом и
СА ведомств

Рудиментарный Низший уровень идентификации конкретного лица. Основная

функция, связанная с данным уровнем – обеспечение
целостности подписанной ЭЦП информации. Этот уровень
является допустимым для выполнения тех действий, в
которых риск от наличия злого умысла минимален.

Базовый Уровень относится к тем транзакциям, где злой умысел

возможен, но им можно пренебречь. Этот уровень может
включать в себя передачу большинства персональных
данных.

Средний Уровень относится к средам, где риски и последствия от

97
 передаваемых данных могут быть значительными. Это
относится, в первую очередь, к транзакциям, связанным с
переводом денег и важных персональных данных.

Высокий Уровень относится к транзакциям, связанным с переводом

значительных денежных сумм или к ситуациям, когда
последствия от мошенничества могут иметь серьезные
последствия.

В зависимости от принятого уровня гарантий, соотносимого каждым ведомствам с

предполагаемым классом транзакций, обязательная для исполнения всеми
участниками проекта (Федерального сертификационного моста) "Сертификационная
политика Х.509" определяет конкретные требования к различным процедурам,
выполняемым СА ведомств, в частности:

 Идентификации и подтверждения подлинности имен подписчиков. Это

относится как к этапу первоначальной регистрации, так и процедурам
пролонгации, подтверждения и пр., а также к процедурам получения
сертификатов вновь после их отзыва;

 Процедурам доставки, регистрации, отзыва и т.д. сертификатов, а также

требования, предъявляемые к репозитариям сертификатов;

 Обеспечению требований защиты и надежности производимых транзакций;

 Обеспечению защиты на уровне персонала, административных мер и

физических установок (помещений, оборудования и систем снабжения);

 Процедурам и программно-технической поддержке генерации и доставки пар

ключей, а также их хранению, защите, деактивации и уничтожения закрытых
ключей;

 Уровню защищенности корпоративных сетей ведомств;

 Содержанию и форме Согласованного списка ключей и Списка отозванных

ключей.

"Сертификационная политика Х.509" определяет также стандарты, которым должны

соответствовать ключи, распространяемые и используемые ведомственными СА.

"Сертификационная политика Х.509" не предписывает удостоверяющей стороне

(ответственному лицу ведомства или соответствующей ведомственной структуры,
получающей сертификат третьего лица) безусловный учет полученного сертификата,
однако наличие описанной унифицированной и надежной системы информационного
обмена увеличивает доверие удостоверяющей стороны к получаемой информации и
сертификатам, что резко повышает устойчивость межведомственных транзакций.

98
Несмотря на формальные сложности, связанные с распределенным характером
Федеральной PKI, реализуемый проект (Федеральный сертификационный мост)
позволяет извлечь из de facto сложившейся ситуации определенные выгоды:

1. Присоединение ведомств к проекту позволяет начать реализовывать

унифицированную политику в области применения и обращения средств ЭЦП;

2. Разнообразие приложений (функций) ведомств, реализуемых в рамках проекта,

позволяет охватить широкую гамму функций федерального "электронного
правительства";

3. Свобода в выборе технологической политики и коммерческих партнеров

стимулирует инициативу рынка, участвующего в процессе создания
Федерального PKI;

4. Стимулируется разработка и применение программно-технических средств и

стандартов, позволяющих сделать работу ведомств как отдельно, так и в
совокупности более устойчивой и эффективной.

5. Такой крупнейший заказчик и потребитель информационных технологий,

связанных с использованием и оборотов средств ЭЦП, как американское
Правительство, неизбежно оказывает влияние на создание новейших
технологий в этой области, что неизбежно благотворно скажется на частном,
"бытовом" применении этих технологий.

3.2.6. Проект ACES

Параллельно с созданием Федерального сертификационного моста Администрация

служб общего назначения инициировала в 1996 году разработку и реализацию проекта
под названием Сертификаты доступа к электронным услугам (Access Certificates for
Electronic Services - ACES)1. Цель этого проекта – создать инфраструктуру
использования ЭЦП всеми американскими гражданами при их взаимоотношениях с
федеральными ведомствами, а также привлечь к процессу оборота ЭЦП
неправительственные структуры. Этот проект ориентирован исключительно на
Интернет, как среду обращения ЭЦП, и предполагает, что большинство действий,
связанных с получением и использованием ЭЦП и сертификата могут быть
осуществлены средствами Интернета.

Для реализации проекта ACES Администрация служб общего назначения в октябре

1999 года привлекла три основных подрядчика - Digital Signature Trust, Inc., Operational
Research Consultants, Inc., и AT&T, которые, в свою очередь, в качестве
субподрядчиков привлекли несколько крупнейших компаний - America On-Line,

1
http://hydra.gsa.gov/aces/index.htm

99
Microsoft, Netscape, Entrust Technologies, Baltimore Technologies, Computer Sciences
Corporation, VeriSign, и др.

Идея проекта ACES сводится к созданию системы, участником которой становятся на

основе добровольного присоединения, прежде всего, федеральные ведомства, чьи
выдаваемые сертификаты признаются всеми участниками при условии возможных
минимальных подтверждений аутентичности подписчика (владельца сертификата).

Согласно концепции проекта любой гражданин может обратиться через Интернет в

Орган по регистрации (организацию, ответственную за идентификацию и
подтверждение подлинности субъекта сертификации, но не подписывающую и не
выпускающую сертификаты) любого федерального ведомства-участника проекта
ACES за получением сертификата (и необходимой пары ключей). После успешного
окончания процедуры подтверждения запрошенных Органом по регистрации
персональных данных будущего подписчика (имени, адреса, номера телефона и др.),
подписчик получает в режиме off-line для однократного использования персональный
идентификационный номер (PIN). Подписчик генерирует необходимую пару ключей и, с
использованием средств SSL (Secure Sockets Layer) Интернет-броузера и PIN,
обращается к Органу по сертификации (СА) данного ведомства, пересылая ему
открытый ключ. Орган по сертификации ведомства выпускает сертификат и
производит необходимые действия для его опубликования. Сертификат не содержит
никаких сведений персонального характера, которые потребовались для получения
сертификата, кроме имени подписчика.

При предъявлении (ссылки) сертификата, полученного в одном ведомственном СА, в

другом ведомстве, его Орган по регистрации вправе запросить у подписчика только
некоторые уточняющие сведения, известные ведомству, но не все те персональные
данные, которые он ранее сообщал при получении сертификата. Это обстоятельство
позволяет избежать превращения сертификатов электронной подписи в национальный
"идентификационный механизм", тем самым, удерживая процесс сертификации
доступа в рамках упомянутых ранее требований Закона "О защите частных интересов"
(The Privacy Act of 1974)1.

Кроме этого, принятая в рамках проекта ACES политика позволяет подписчику, при
желании, получить несколько сертификатов (и пар ключей) у различных ведомств.

Описанный принцип позволяет также конкретному ведомству, имея в распоряжении

сертификат подписчика, первоначально отвечающий базовому уровню гарантий (в
терминах "Сертификационной политики Х.509"), при необходимости повышать уровень
гарантии, запрашивая у подписчика дополнительные сведения, конфиденциальные в
рамках общения с подписчиком, а также устанавливать необходимые требования к
программным и аппаратным средствам подписчика (например, для осуществления
электронных переводов крупных денежных средств).

1
5 USC Sec. 552a (The Privacy Act)
http://hydra.gsa.gov/aces/privacy_act.htm

100
Одним из наиболее важных свойств проекта является бесплатность для подписчика
всей процедуры получения и использования сертификата и пары ключей.

В сентябре 1999 года Управление общегосударственной политики (Office of

Governmentwide Policy - OGP)1, отвечающее в рамках Администрации служб общего
назначения за реализацию проекта ACES, выпустило руководящий документ,
определяющий принципы, заложенные в проект – "Политику сертификации ACES"
(Certificate Policy for ACES)2.

"Политика сертификации" определяет основные цели, преследуемые проектом:

1. Улучшение доступа граждан к правительственной информации;

2. Усиление потока "электронной" правительственной информации как внутри

ведомств, так и между ними;

3. Снижение затрат путем внедрения процессов, используемых при электронной

торговле.

"Политика сертификации" определяет:

1. права, обязанности и взаимоотношения

- Органов по сертификации или Уполномоченных органов по

сертификации (Органов сертификации ведомств-участников проекта,
уполномоченных Администрацией служб общего назначения по выпуску
ACES-сертификатов и оказанию услуг в рамках проекта ACES);

- Органов по регистрации (Организаций, ответственных за идентификацию

и подтверждение подлинности субъекта сертификации, но не
подписывающих и не выпускающих сертификаты);

- Органов по изготовлению сертификатов (Организаций, ответственных

за изготовление и доставку ACES-сертификатов, подписываемых
Уполномоченным органом по сертификации, но не несущих
ответственность за идентификацию и подтверждение подлинности
субъектов сертификации);

- Репозитариев (Распорядителей баз данных, содержащих информацию и

сведения, относящиеся к сертификатам и к Уполномоченным органам по
сертификации в рамках проекта ACES);

1
http://www.gsa.gov/Portal/content/orgs_content.jsp?contentOID=22887&contentType=1005
2
Certificate Policy For Access Certificates for Electronic Services. U.S. General Services Administration, Office of
Governmentwide Policy, September 3, 1999
http://csrc.nist.gov/csor/csor.html

101
 - Подписчиков - лиц:

• которые являются субъектом, поименованным или

идентифицированным в ACES-сертификате, выданном этому лицу;

• которые обладают закрытым ключом, соответствующим открытому

ключу, указанному в указанном сертификате;

• с которыми должно быть связано сообщение, подписанное

электронным образом и подлинность которого удостоверяется
ссылкой на сертификат;

- Компетентных удостоверяющих сторон (получателей подписанного

электронным образом сообщения, которые уполномочены, в рамках
проекта ACES, ссылаясь на ACES-сертификат, удостоверять электронную
подпись под сообщением);

- Органов управления (суммарно обозначенных как участники проекта).

2. Базовые обязательства участников проекта

3. Правила и требования, предъявляемые к выпуску, учету (принятию) и

использованию ACES-сертификатов с целью подтверждения ЭЦП.

Участниками проекта (органами по сертификации) могут быть организации которые:

 заключают договор на участие в проекте;

 документировано показывают соответствие своей политики и процедур

правилам, предписанным "Политикой сертификации";

 успешно проходят процедуру апробации своей системы защиты.

Одной из важнейших особенностей проекта ACES является возможность участия в

нем неправительственных организаций. В частности, участниками проекта, кроме
правительственных ведомств, могут быть уполномоченные ведомствами организации,
находящиеся с ними в договорных отношениях, финансируемые федеральным
бюджетом университеты, власти штатов, муниципальные и иные органы управления.

Возможно также, что органами по регистрации и органами по изготовлению

сертификатов могут быть третьи лица, при условии, однако, что они выполняют
требования "Политики сертификации" и что передача им соответствующих прав не
освобождает органы по сертификации от их ответственности в соответствии с
требованиями "Политики сертификации".

102
Одним из ключевых положений "Политики сертификации", которое определяет
привлекательность для американских граждан предлагаемой схемы с учетом
требований закона "О защите частных интересов", является положение о
конфиденциальности информации, предоставляемой подписчиком при прохождении
процедуры регистрации и получения сертификата. Эти положения, в частности
предписывают, что данные, предоставляемые подписчиком органу по сертификации:

 должны быть доступны ему по его первому требованию;

 могут быть скорректированы подписчиком по его желанию;

 должны быть защищены средствами органа по сертификации для обеспечения

их целостности;

 не могут быть использованы органом по сертификации в целях, отличных от

целей, предусмотренных проектом ACES.

"Политика сертификации" определяет также стандартный перечень персональных

данных, которые являются достаточным основанием (в случае их подлинности) для
выдачи ACES-сертификата. Сертификат должен быть выдан на основании
подтверждения трех выбранных данных из следующего списка (кроме обязательно
предоставляемых полного имени, адреса и телефона):

 номера действующей кредитной карточки;

 номера удостоверения на право проживания (для иностранца);

 номера паспорта;

 имени, адреса и телефонного номера работодателя;

 номера водительского удостоверения;

 номера в системе социального обеспечения;

 даты рождения;

 места рождения.

В заключение, следует отметить, что проект ACES предоставляет весьма ощутимые

выгоды для его участников:

1. Прежде всего, ACES, как отдельный домен PKI, может быть успешно
инкорпорирован в общую Федеральную PKI, что существенно с точки зрения
вовлечения американских граждан в процесс электронного документооборота с
федеральными ведомствами. В настоящее время более 100000 американских

103
 граждан уже имеют сертификаты ЭЦП, полученные посредством механизма
ACES.

2. Во-вторых, проект ACES предоставляет преимущества тем ведомствам,

которые имеют формальные отношения с большим числом граждан (например,
Администрации социального обеспечения - Social Security Administration1,
получающей более 250 млн. заполненных электронных форм от более чем 6,5
млн. работодателей).

3. Наконец, для ведомств-участников проекта участие в нем может обеспечить

экономию средств в объеме до 500 000 долларов.

1
http://www.ssa.gov/

104
3.3. Электронный документооборот

3.3.1. Общее законодательство, регулирующее документооборот

Электронный документооборот, является частью общего оборота документов. Поэтому

необходимо вначале вкратце остановиться на общих законодательных основах,
посвященных регулированию оборота документов в правительственных учреждениях
Соединенных Штатов.

Ниже приведены основные законодательные акты, относящиеся к регулированию

оборота документов, которые образуют несколько глав тома 44 ("Документы и их
опубликование") Свода законов Соединенных Штатов:

 Глава 21 – "Национальное управление архивов и документации" (National

Archives and Records Administration - NARA)1;

 Глава 29 – "Управление оборотом документов Архивистом Соединенных

Штатов и Администратором служб общего назначения" (Record Management by
Archivist of the United States and by the Administrator of the General Services)2;

 Глава 31 – "Управление оборотом документов федеральными ведомствами

(Record Management by Federal Agencies)3;

 Глава 33 – "Распоряжение документами" (Disposal of Records)4.

В соответствии с правовыми нормами, содержащимися в перечисленных разделах,

основным федеральным государственным ведомством, осуществляющим выработку
политики (правил), относящейся к документообороту, и осуществляющим контроль за
выполнением правовых норм в этой сфере является независимое федеральное
агентство Национальное управление архивов и документации.

Архивист Соединенных Штатов (глава Национального управления архивов и

документации) совместно с Администратором служб общего назначения (главой

1
National Archives and Records Administration - 44 U.S.C. Chapter 21
http://www.nara.gov/nara/nara.html
2
Records Management by the Archivist of the United States and by the Administrator of General Services - 44
U.S.C. Chapter 29.
http://www.nara.gov/nara/recmgmt.html
3
Federal Records Act - 44 U.S.C. Chapter 31 - Records Management by Federal Agencies.
http://www.nara.gov/nara/fedag.html
4
Disposal of Records - 44 U.S.C. Chapter 33.
http://www.nara.gov/nara/disrec.html

105
Администрации служб общего назначения) должен вырабатывать политику и
стандарты в области документооборота, целями которых должны быть:

 точное и полное документирование проводимых федеральным Правительством

политики и действий;

 контроль за качеством и количеством документов, вырабатываемых

федеральным Правительством;

 выработка и применение механизмов контроля в отношении создания

документов для предотвращения создания ненужных документов и повышения
эффективности и экономической целесообразности работы ведомств;

 упрощение процессов создания, обслуживания и использования документов;

 разумное сохранение и распоряжения документами;

 непрерывный контроль за оборотом документов с момента их создания до

финального размещения с целью предотвращения ненужного количества
бумажных правительственных документов.

Законодательство возлагает на главы федеральных правительственных ведомств

ответственность по:

 документированию всей деятельности ведомства в области проводимой им

политики, принимаемых решений, совершаемых действий;

 передаче документов в случаях, предписанных законодательными нормами, в

Национальное управление архивов и документации;

 применению стандартов, выработанных Архивистом Соединенных Штатов и

Администратором служб общего назначения;

 защите целостности документов и предотвращению незаконного уничтожения

или повреждения документов.

В соответствии с законодательством Национальное управление архивов и

документации выработало подробные правила, регулирующие документооборот в
правительственных учреждениях (подглава В тома 36 Свода федеральных правил).

Правила содержат:

 общие требования к обороту документов;

 требования к созданию документов и распоряжению ими;

 требования к сохранению федеральных документов;

106
  требования к обороту документов в виде микропленок и к аудиовизуальным
документам;

 требования к управлению электронным документооборотом;

 требования к управлению документооборотом, связанным с документами,

имеющими критически важное значение.

3.3.2. Законодательство, регулирующее электронный документооборот

Часть 1234 подглавы В тома 36 Свода федеральных правил1 содержит подробные

требования, предъявляемые к электронному документообороту, осуществляемому
федеральными ведомствами.

Правила возлагают на главу каждого федерального ведомства ответственность за:

 разработку и внедрение программы управления электронным

документооборотом;

 интеграцию электронного документооборота в общую систему

документооборота ведомства;

 обеспечение выполнения требований, предъявляемых к документообороту,

включая требования к хранению и передаче электронных документов, при
создании новых или модернизации старых электронных информационных
систем;

 проведение необходимого обучения сотрудников ведомства в области

использования электронных информационных систем (оборудования и
программного обеспечения);

 выполнение требований, предъявляемых Национальным управлением архивов

и документации по предоставлению ему документов на хранение;

 выполнению требований по защите секретной информации и информации,

относящейся к критической, информации, затрагивающей имущественные
интересы, а также информации, защита которой определяется положениями
закона "О защите частных интересов".

Правила содержат также общие требования, являющиеся административными

стандартами в области создания, использования, сохранения и размещения (под
размещением здесь и далее понимаются действия, предпринимаемые с теми

1
36 CFR Subchapter B - Records Management, Part 1234 - Electronic Records Management
http://www.nara.gov/nara/cfr/cfr1234.html

107
документами, которые более не используются в постоянной работе ведомства)
электронных документов, в частности:

 В области создания и использования файлов данных (текстовой, цифровой

или графической информации, организованной в соответствии с
предписанными формами и форматами)

- В структуру электронных систем, предназначенных для создания,

использования или хранения файлов данных, должны быть включены
средства размещения;

- Ведомства должны поддерживать необходимую техническую

документацию по каждой электронной системе, которая создает,
использует или хранит файлы данных. Необходим минимальный набор
описательных данных системы; физические и технические характеристики
документов, включая формат, описывающий каждое поле – его имя,
размер, начальное или относительное расположение и характеристики
формы данных и т.д.

 В области создания и использования текстовых документов

- Электронная система обработки документов (здесь и далее под

электронной системой обработки документов подразумевается
электронная система, в которой документы создаются, организуются в
необходимый порядок и каталогизируются для того, чтобы их можно было
хранить, извлекать, использовать и размещать), которая поддерживает
официальную файловую копию текстовых документов в электронных
средах, должна отвечать следующим минимально необходимым
требованиям:

• предоставлять пользователям системы способ извлечения

необходимого документа, например механизм индексирования или
текстовый поиск;

• обеспечивать необходимый уровень защиты целостности документа;

• обеспечивать преобразование формата в случае необходимости

обмена документами на электронных средах между компьютерами
ведомств, использующих различные программные/операционные
системы, и преобразование или перемещение документов в
электронных средах от одной системы к другой;

• обеспечивать размещение документов, включая, при необходимости,

выполнение требований по передачи документов постоянного
хранения в Национальное управление архивов и документации;

108
 - Должна быть обеспечена достаточная идентификация документа,
создаваемого электронным образом в электронной системе обработки
документов, необходимая для извлечения, защиты и размещения
документа. Достаточная идентификация документа может включать в себя
название подразделения, в котором документ создается, файловый код,
ключевые слова, имя адресата, имя лица, подписавшего документ, имя
автора (составителя) документа, дату, код размещения и, при
необходимости, уровень секретности. Ведомство должно обеспечить,
чтобы документы (записи), обрабатываемые в системе, коррелировали с
соответствующими бумажными документами, микроформами или другими
медийными документами.

 В области обработки почтовых документов

- Ведомства должны обрабатывать документы, созданные или полученные с

использованием электронных почтовых систем, в соответствии со всеми
требования законодательства, относящего к электронным документам.

- Ведомственные инструкции, предназначенные для идентификации и

хранения электронных сообщений, должны содержать требования,
учитывающие специфику электронной почты.

- Ведомства при разработке процедур, предназначенных для обработки

электронных сообщений в соответствующих системах обработки
документов, должны, вне зависимости от формата сообщений, учитывать
следующие требования:

• Система обработки документов, использующая электронные

сообщения, должна:

 обеспечивать группирование соответствующих документов по

классификации, используемой ведомством;

 позволять простое и своевременное извлечение как отдельного

документа, так и групп соответствующих документов;

 обеспечивать сохранность документов в необходимом формате в

соответствии с требованиями, содержащимися в инструкциях,
утвержденных Национальным управлением архивов и
документации;

 быть доступной лицам, для которых по их роду деятельности

необходим доступ к системе;

 позволять передачу и получение данных, определенных в

109
 ведомственных инструкциях;

 позволять передачу документов, предназначенных для

постоянного хранения, в Национальное управление архивов и
документации.

• Ведомства могут хранить электронные сообщения, имеющие статус

федеральных документов, в электронной почтовой системе только при
условии выполнения указанных выше требований. В случае если
электронная почтовая система не отвечает требованиям,
предъявляемым к электронным системам обработки документов,
ведомство должно разработать для своего персонала инструкцию по
копированию федеральных документов из электронной почтовой
системы в электронную систему обработки документов.

 В области юридического использования электронных документов

Электронные документы могут приниматься в качестве доказательств в

судебных процедурах в соответствии с Федеральными правилами
рассмотрения доказательств (Federal Rules of Evidence 803(8)), если
надежность доказательства установлено с помощью документирования
действий и контроля за работой системы обработки документов. Для
повышения юридической применимости электронных документов ведомства
должны:

- иметь подтверждение, что похожие документы создаются и хранятся

одним и тем же образом и стандартным образом извлекаются;

- доказать, что меры по защите предотвращают несанкционированное

дополнение, изменение или уничтожение документа и что система
защищена от таких проблем, как перебои в электропитании;

- иметь данные о средах, в которых происходит хранение документов в

течение их жизненного цикла, максимальном временном диапазоне, в
течение которого происходит их хранение в каждой среде и соответствии с
требованиями Национального управления архивов и документации по
размещению документов;

- координировать упомянутые выше действия с юрисконсультом ведомства.

 В области защиты электронных документов

Ведомства должны применять эффективную программу действий по защите

электронных документов, которая:

- обеспечивает санкционирование доступа к электронным документам;

110
 - для недопущения потери информации обеспечивает создание временных
копий и применение программных систем восстановления информации;

- обеспечивает необходимое обучение персонала по защите секретных или

критически важных электронных документов;

- минимизирует риск несанкционированного изменения или уничтожения

электронных документов;

- обеспечивает выполнение требований закона "О защите компьютеров"

(Computer Security Act of 1987)1 в части защиты электронных документов.

 В области выбора и поддержания сред хранения электронных документов

- Ведомство должно выбрать адекватные среды и системы хранения

документов, необходимые для обеспечения всего срока их жизни;

- Ведомства должны избегать использования флоппи-дисков для

длительного хранения документов;

- Ведомства должны с помощью наклеек обеспечить внешнюю

идентификацию информации, хранимой на дискетах, съемных дисках или
лентах;

- Ведомства должны обеспечить условия для недопущения потери

информации при смене технологии хранения;

- Ведомства должны на регулярной основе производить временное

копирование информации;

- При использовании магнитных лент они должны быть тестированы не

позже чем за 6 месяцев перед использованием их для хранения, а
температура и влажность хранения, а также процедуры их использования
соответствовали необходимым требованиям;

 В области хранения и размещения электронных документов

Ведомства должны выработать политику и предпринимать необходимые

действия по обеспечению хранения электронных документов в течение всего
срока потребности в них Правительства.

 В области уничтожения документов

1
Computer Security Act of 1987 (Public Law 100-235)
http://www4.law.cornell.edu/cgi-bin/usc-pl/100/235

111
 Электронные документы могут быть уничтожены только в соответствии с
правилами размещения документов, утвержденными Архивистом Соединенных
Штатов. При этом ведомства должны, как минимум, обеспечить, чтобы:

- электронные документы, предназначенные для уничтожения, были

размещены таким образом, что выполняются требования по защите
информации, относящейся к критической, информации, затрагивающей
имущественные интересы и интересы национальной безопасности;

- не использовались магнитные среды записи, использовавшиеся ранее для

записи информации, относящейся к критической, информации,
затрагивающей имущественные интересы и интересы национальной
безопасности;

- выполнялись выработанные ведомством условия, относящиеся к

уничтожению документов, созданных гражданами с использованием
средств электронной почты.

3.3.3. Инициативы Национального управления архивов и документации

В соответствии со своей компетенцией, определенной законодательством,

Национальное управление архивов и документации выступило с рядом инициатив,
направленных на:

 модернизацию процесса электронной обработки документов в ведомствах;

 создание общенационального архива документов, основанного на новейших

разработках в области архивизации и информационных технологий.

Ниже приведено краткое описание некоторых из инициатив.

3.3.3.1. Модернизация процесса электронной обработки документов в ведомствах

Проект включает в себя работы на трех основных этапах:

 анализ практики ведомств в области электронного документооборота;

 анализ общей политики в области электронного документооборота;

 выработка рекомендаций по модернизации процесса электронного

документооборота.

В январе 2001 года по заказу Национального управления архивов и документации

компания SRA International, Inc. провела анализ деятельности основных
ведомственных систем документооборота (Current Recordkeeping and Records Use in

112
the Federal Government)1 в котором деятельность ведомств оценивалась в
соответствии с предложенной шкалой соответствия требованиям существующих норм
и предлагались соответствующие сценарии действий по исправлению существующих
недостатков.

3.3.3.2. Программа "Электронные архивы документов" (Electronic Records Archives –

ERA)

Программа2 предназначена для разработки "архивов будущего" на основе новейших

разработок в области систематизации документов и не зависящих от форм и
форматов электронных документов. Разрабатываемая архивная система не должна
также быть технологически зависимой, т.е. быть связанной существующими
информационными технологиями и работать только в их рамках.

Стратегия создания ERA включает следующие главные компоненты:

 Разработка решений в области архивации, основанных на технологиях,

разработанных для "электронного правительства", электронной торговли и
исследований. Базовая технология должна поддерживать широкий спектр
приложений и основываться, в основном, на использовании семействе
стандартов XML.

 Базовая технология должна быть совместимой со всеми технологиями,

используемыми в электронных библиотеках, научных центрах, архивах и
коммерческих структурах.

 Конкретные решения должны соответствовать приведенным принципам и не

требовать значительных дополнительных разработок.

3.3.4. Получение информации от граждан

3.3.4.1. Законодательные основы получения информации от граждан

Информация в виде электронных документов, получаемая ведомствами от граждан

является одной из важнейших составляющих документооборота. Эта информация
(электронные документы) могут предоставляться ведомствам, как в интересах
ведомств, так и/или в интересах самих граждан. Например, электронные документы,
относящиеся к налогообложению. Поэтому в американском законодательстве,
относящемся к информационной политике, вопросу сбора информации
(предоставлению гражданами документов в электронном виде) уделяется особое
1
Report on Current Recordkeeping Practices, within the Federal Government, December 10, 2001, Prepared for
the NARA, Under Contract GS-23F-9806H, Task Order NAMA-00-F-0070, Task 2e, DCN: 1970031-AIAR-1.00,
Prepared by, SRA International, Inc.
http://www.nara.gov/records/rmi.html
2
Electronic Records Archives (ERA) Program.
http://www.nara.gov/era/index.html

113
внимание. Основными принципами этого законодательства являются защита частных
интересов граждан и снижение бремени (нагрузки всех видов) на них, связанных с
предоставлением необходимой информации.

Вопросам защиты частных интересов посвящен раздел 552а тома 5 Свода законов
Соединенных Штатов (закон "О защите частных интересов")1, перевод текста которого
приведен в приложении 2 к данному обзору, и несколько разделов главы 35
("Координация федеральной информационной политики" - закон "О снижении
бумажного документооборота")2 тома 44 ("Документы и их опубликование") Свода
законов Соединенных Штатов.

В соответствии с положениями закона "О снижении бумажного документооборота"

ведомство в отношении сбора информации и контроля за документооборотом обязано,
в частности:

1. Под руководством начальника Управления по информатизации ведомства:

- подготовить сводный документ по каждому типу собираемой информации,

включая:

• оценку потребности в сборе информации;

• функциональное описание собираемой информации;

• план сбора информации;

• оценку нагрузки на граждан по сбору и предоставлению информации;

• результаты проведенных текстовых пилотных работ по сбору

информации;

• план использования получаемой информации с оценкой

эффективности и результативности использования;

- обеспечивать:

• инвентаризацию собираемой информации;

• опубликование контрольного номера собираемой информации;

• информирование тех, кто предоставляет информацию:

1
5 USC Sec. 552a (The Privacy Act)
http://hydra.gsa.gov/aces/privacy_act.htm
2
44 USC CHAPTER 35 - COORDINATION OF FEDERAL INFORMATION POLICY (Paperwork Reduction Act)
http://hydra.gsa.gov/aces/paperwork_reduction_act.htm

114
  о целях сбора информации;

 о способах ее использования;

 об оценке нагрузки, если это возможно, по сбору и

предоставлению гражданами информации;

 о выгоде от предоставления информации, если это

предоставление является добровольным;

 о том, что если собираемый тип информации не имеет

контрольного номера, граждане не обязаны ее предоставлять;

2. Опубликовать в Федеральном регистре:

- в течение 60 дней уведомление для получения отзывов на процесс сбора

информации с целью:

• оценки целесообразности сбора информации с точки зрения

выполнения ведомством своих функций, включая оценку практической
пользы от ее использования;

• проверки точности оценки нагрузки на граждан, связанной со сбором и

предоставлением информации;

• повышения качества, полезности и точности собираемой информации;

- уведомление о предполагаемых административных правилах, связанных с

осуществлением сбора информации, если такие правила предполагаются
к принятию;

3. Подготовить сертификат, в котором должно быть указано, что сбор

информации:

- необходим для выполнения ведомством своих функций;

- не может быть осуществлен путем законного получения информации от

других ведомств;

- снижает в силу используемых технологий нагрузку на граждан по сбору и

предоставлению ведомству информации;

- описан логично и с использованием понятной терминологии для тех, кто

будет предоставлять информацию;

115
 - будет проводится с применением средств обработки документов,
доступных для тех, кто будет предоставлять информацию;

- будет проводится подразделением ведомства, имеющим ресурсы для

эффективного и результативного управления документооборотом;

- проводится с применением эффективной статистической методологии;

- в возможно достижимых пределах использует информационные

технологии для снижения нагрузки, повышения качества данных,
эффективности деятельности ведомства и его способности реагировать на
запросы общества.

Ведомство обязано предоставить Директору Административно-бюджетного

управления указанные сводный документ и сертификат, только после утверждения
которых, а также получения ведомством контрольного номера допускается сбор
информации.

Защищая права граждан от необоснованных требований со стороны федеральных

ведомств по предоставлению им информации (электронных документов) закон,
однако, требует от федеральных ведомств, там, где это возможно, предоставления
гражданам возможности отсылать документы в электронной форме. Так, закон "Об
избавлении от бумажного документооборота" требует от всех федеральных ведомств к
21 октября 2003 года обеспечить прием информации от граждан в электронном виде, а
также в достижимых пределах использовать для отсылки и приема документов
электронную подпись.

3.3.4.2. Проект "Федеральные формы"

В настоящее время десятки федеральных ведомств предоставляют услуги гражданам

и организациям по просмотру, заполнению и отсылке многих сотен различных типов
документов в виде электронных форм.

Администрация служб общего назначения создала и поддерживает единый портал

доступа к федеральным формам различных ведомств – www.fedforms.gov. Портал
содержит необходимые средства поиска необходимых форм, а также возможность
перехода к страницам вэб-сайтов федеральных ведомств, содержащих используемые
федеральные электронные формы.

3.3.5. Система поиска информации GILS

В первой половине 90-годов Администрация Президента У.Клинтона инициировала

большую работу по созданию системы, которая позволила бы осуществить поиск и
получение гражданами всей полноты информации, находящейся в распоряжении
правительственных учреждений (ведомств).

116
Программа действий Администрации У.Клинтона, входящая составной частью в
Программу создания национальной информационной инфраструктуры (1993 года),
содержала положение о том, что:

"Администрация будет предпринимать действия по обеспечению того, чтобы

федеральные ведомства, вкупе с органами управления на уровне штатов и
местном уровне, использовали национальную информационную
инфраструктуру для расширения возможности общественного доступа к
информации, так чтобы огромные правительственные информационные
возможности Правительства оказались легко и беспристрастно доступными."

Программа действий содержала "подсказку" решения этой задачи - создание

общеправительственного "виртуального каталога" документов, находящихся в
распоряжении федеральных ведомств.

Данный подход изначально предопределил также информационно-технологическую

базу решения задачи – применение общепринятых подходов в информационном
обслуживании разнородных баз данных, в первую очередь применение американского
стандарта Z39.501.

Z39.50 был первоначально разработан для использования в библиотечной среде и

информационных службах, однако этот стандарт предполагает, что особенно важно с
точки зрения создания национальной информационной инфраструктуры, возможность
использования различных транспортных протоколов, в частности протокола Интернета
(TCP/IP).

Необходимо было не только сделать выбранный подход унифицированным в рамках

Правительства, но и создать механизм доступа к информации на основе однократного
(one-stop) обращения граждан ко всем правительственным информационным
ресурсам.

Результатом этого обращения должно быть получение полной информации о

документе, позволяющей легко его локализовать во всем огромном массиве
ведомственных документов (ведомство, автор, атрибуты и т.п.) и, если это возможно,
получить текст этого документа on-line.

3.3.5.1. Правовые основы GILS

Создание общеправительственного "виртуального каталога" документов началось с

выпуска Циркуляра от 24 июля 1994 "Управление федеральными информационными
ресурсами" (Circular A–130, Management of Federal Information Resources)2
Административно-бюджетного управления (Office of Management and Budget),

1
Z39.50 Profile for Access to Digital Collections, Draft Seven, (Final Draft for Review), May 3, 1996, Library of
Congress
2
OMB Circular A-130, Management of Federal Information Resources.
http://www.whitehouse.gov/OMB/circulars/a130/a130.html

117
входящего в Исполнительное управление Президента (Executive Office of the
President).

Циркуляр не содержал прямых положений о создаваемой системе поиска

правительственной информации, однако он заложил основы для дальнейших действий
по созданию подобной системы

В частности, Циркуляр определил, что:

 ведомственные системы управления информационными ресурсами должны, как

минимум, проводить инвентаризацию информационной продукции,
предназначенной для открытого доступа (книг, документов, карт, машинно-
распознаваемых материалов, аудиовизуальной продукции или других
документированных материалов вне зависимости от их формы и характеристик,
которые должны предоставляться ведомством для открытого доступа);

 необходимо создание средств поиска информационной продукции,

предназначенной для открытого доступа, включая каталоги и справочники.

Совершенно очевидно, что если федеральное Правительство соорентировало

правительственные ведомства на создание унифицированных структур,
подчиняющихся архитектуре библиотечных каталогов, объединенных стандартом
Z39.50, то следующим шагом должно было стать создание общефедеральной системы
поиска информации.

В продолжение Циркуляра Административно-бюджетное управление выпустило 7

декабря 1994 года Бюллетень "Образование правительственной службы поиска
информации" – GILS (Establishment of a Government Information Locator Service OMB
Bulletin 95–01)1, в котором определило основные задачи новой структуру, а также
действия ведомств и ответственных федеральных структур.

Бюллетень, в частности, определил, что:

 GILS2 будет идентифицировать информационные ресурсы по всему комплексу

исполнительной ветви власти, описывать доступную информацию и помогать в
получении информации. GILS улучшит способности ведомств по управлению
своими комплексами документов и выполнению требований закона "О свободе
информации". GILS должна служить также для снижения нагрузки на граждан по
сбору информации в силу улучшения информационного межведомственного
взаимодействия;

1
OMB Bulletin 95-01, Establishment of Government Information Locator Service.
http://www.gils.net/omb95-01.html
2
http://www.gils.net

118
  Директор (Архивист Соединенных Штатов) Национального управления архивов
и документации (National Archives and Records Administration) должен
разработать поисковые элементы ядра GILS1;

 Министр Торговли (Secretary of Commerce) должен разработать стандарт FIPS

192 – Профиль применения стандарта Z39.50 в приложении к GILS2;

 Директор (Администратор) Администрации служб общего назначения (General

Services Administration) должен создать и распространить среди ведомств
необходимое программное обеспечение.

Бюллетень определил также, что ведомства обязаны:

 к декабрю 1995 года привести в соответствие с требованиями стандарта FIPS

192 свои информационные базы, базы данных созданные в соответствии с
требованиями закона "О защите частных интересов" (Privacy Act) и поисковые
системы;

 к 31 декабря 1995 года начать пробное функционирование поисковых систем в

архитектуре GILS;

 к 30 июня 1996 года провести ревизию всех своих информационных ресурсов,

обеспеченных средствами GILS, с точки зрения соответствия требованиям
законодательства к правительственной информации (44 U.S.C. 3301). Раздел
3301 главы 33 (Распоряжение документами) тома 44 (Открытые документы и их
опубликование) Свода законов Соединенных Штатов определяет понятие
"документы", как - книги, бумажные материалы, карты, фотографии, машинно-
распознаваемые материалы или другие документированные материалы, вне
зависимости от их физической формы или характеристик, созданные или
полученные правительственным ведомством Соединенных Штатов в
соответствии с законодательством или в результате публичных действий и
находящиеся в распоряжение данного ведомства.

Во исполнение распорядительного Бюллетеня Административно бюджетного

управления уполномоченные ведомства выпустили необходимые документы.

Административно-бюджетное управление 16 июля 1996 года распространило среди

ведомств Проект руководства для ведомств по использованию Интернета для целей
сбора, доступа, распространения и управления информационными ресурсами (Draft
Guidelines for Agency Use of the World–Wide Web for Electronic Information Collection,
Access and Dissemination, and Management), в котором указывалось, в частности, что:

1
National Archives and Records Administration, Guidelines for the Preparation of GILS Core Entries.
http://www.dtic.mil/gils/documents/naradoc/
2
Application Profile for the Government Information Locator Service (GILS).
http://www.gils.net/prof_v2.html

119
  вэб-сайты ведомств должны включать в себя возможность доступа к другим
средствам поиска информации;

 соответствие этих систем поиска стандартам, принятым в рамках GILS

обеспечивает полное удовлетворение этому требованию.

Национальное управление архивов и документации выпустило в 1995 году

необходимый документ, касающийся поисковых элементов ядра GILS (The Government
Information Locator Service: Guidelines for the Preparation of GILS Core Entries)1.

Образование GILS, было подвержено законом "О снижение бумажного

документооборота" (Paperwork Reduction Act of 1995)2, раздел 3511 которого
предписывает образование правительственной службы поиска информации, как
распределенной системы, образованной из ведомственных служб (GILS), а также
обязывает каждое ведомство создать и поддерживать свою систему поиска, как часть
общей службы поиска.

В 1996 году по инициативе Президента У.Клинтона3 были внесены изменения и

дополнения в закон "О свободе информации" (Electronic Freedom of Information
Amendments of 1996), которые, в частности, определяли, что:

 правительственные учреждения должны использовать современные технологии

для улучшения общественного доступа к документам и информации,
находящимся в их распоряжении, и обеспечить такой доступ;

 руководитель каждого ведомства обязан сделать общедоступными:

- перечень основных информационных систем ведомства;

- описание информационных поисковых систем, поддерживаемых

ведомством;

- руководство по получению доступа к различным категориям и типам

общедоступной информации.

Эти изменения и дополнения завершили создание фундаментальной правовой базы

для общедоступных информационных ведомственных ресурсов и требований по
доступу к содержащийся в них информации.

1
National Archives and Records Administration, Guidelines for the Preparation of GILS Core Entries.
http://www.dtic.mil/gils/documents/naradoc/
2
44 USC CHAPTER 35 - COORDINATION OF FEDERAL INFORMATION POLICY (Paperwork Reduction Act)
http://hydra.gsa.gov/aces/paperwork_reduction_act.htm
3
Согласно американской Конституции, президенты не обладают правом законодательной инициативы.
Тем не менее, очевидно, что многие законодательные инициативы конгрессменов являются выражением
политики, проводимой Администрацией. В данном конкретном случае (поправок к закону "О свободе
информации") Президент У.Клинтон имел полные основания назвать поправки своими.

120
3.3.5.2. Статус GILS

В результате своего развития, система GILS вышла за рамки сугубо

правительственного проекта. В настоящее время аббревиатура GILS стала означать
не столько "правительственную" (Government Information Locator Service) сколько
"глобальную" (Global Information Locator Service) систему поиска информации, так как
принятая архитектура предполагает участие в системе не только американских
правительственных учреждений, но и неправительственных структур, а также
иностранных государственных учреждений.

GILS не претендуете на роль единственной и всеобъемлющей системы поиска и

получения правительственной информации. Эта система может и должна быть равной
в ряду других информационных систем и технологий. Однако следует отметить, что
GILS прекрасно выполняет возложенную на ее задачу - функцию
общеправительственного каталога документов с возможностью, если она имеется,
непосредственного доступа к этим документов.

Кроме того, GILS выполняет не только функции, предписанные ей законодательством,

и относящиеся к реализации конституционных право граждан на получение
информации, обладателями которой являются федеральные ведомства, но и
существенно влияет на качество управления информационными ресурсами ведомств.
Это обстоятельство является особенным важным с точки зрения государственного
строительства и создания эффективно действующего "электронного правительства".

121
3.4. Закупки продукции и услуг для государственных нужд. Электронная
торговля

3.4.1. Общее законодательство, посвященное закупкам продукции и услуг для

государственных нужд

Одним из основных разделов законодательства посвященного закупкам продукции для

государственных нужд является глава 7 тома 41 (Публичные договоры) Свода законов
Соединенных Штатов (41 U.S.C. Chapter 7)1.

В этом разделе законодательства описаны основные требования, которые

предъявляются к процедуре закупок, заключению контрактов, сбору и
распространению информации о федеральных закупках, администрированию
процесса закупок и общегосударственного контроля.

С точки зрения обеспечения публичности процесса заключения контрактов и

открытости данных по всем контрактам, заключенным для государственных
(федеральных) нужд особенно важными являются разделы 405 (Полномочия и
функции Администратора), 417 (Требования к записям) и 426 (Использование
электронной коммерции в закупках для федеральных нужд) главы 7. В этих разделах
регламентируется деятельность центрального органа, уполномоченного
координировать деятельность по закупкам (Управление по осуществлению политики
закупок для государственных нужд), и его главы (Администратора), органа,
ответственного за поддержание информационного ресурса (Администрации служб
общего назначения) а также ответственность ведомств.

Ввиду важности этих разделов для целей настоящего обзора, ниже приведен текст
соответствующих разделов.

Раздел 405. Полномочия и функции Администратора

(…)

(d)(4) (А) обеспечение и управление функционированием компьютерной базы

Системы Данных Закупок для Федеральных Нужд (Federal Procurement Data
System) (включая подготовку рекомендаций для начальника Администрации
служб общего назначения в части необходимо бюджета для этих целей),
которая должна располагаться в Администрации служб общего назначения, с
целью необходимого сбора, обработки и распространения данных по закупкам;
и

1
http://www4.law.cornell.edu/uscode/41/ch7.html

122
(В) обеспечение выполнения ведомствами требований к записям,
определенным в разделе 417.
(…)

Раздел 417. Требования к записям

(а) Создание и поддержание компьютерного файла ведомством; временные

характеристики

Каждое ведомство должно создавать и поддерживать в течение пяти лет

компьютерный файл, погодично для каждого финансового года, содержащий
несекретные записи по всем закупкам, большим, чем установленный для этого
года порог.

(b) Содержание

Запись, создаваемая в соответствии с требованиями подраздела (а)

настоящего раздела должна содержать -

(1) по каждой закупке, совершенной по конкурсной процедуре -

(А) дату заключения контракта;

(В) информацию, идентифицирующую сторону, с которой был

заключен контракт;

(С) имущество или услугу, полученные Правительством по

закупке; и

(D) общую стоимость закупки;

(2) по отношению к каждой закупке, совершенной по неконкурсной

процедуре -

(А) информацию, предписанную в пунктах (1) (А)-(D);

(В) причину, по которой была использована такая процедура; и

(С) данные по организации или деятельности по осуществлению

закупки.

(с) Категории записи

Информация, включенная в запись в соответствии с подразделом (b)(1)

настоящего раздела и относящаяся к подаче предложения только одной
стороной, должна быть отделена от информации, относящейся к другим

123
закупкам. Запись такой информации должна быть помечена как "неконкурсные
закупки с использованием конкурсной процедуры".

(d) Передача и ввод информации в систему данных

Информация, включенная в запись, созданная и поддерживаемая в

соответствии с подразделом (а) настоящего раздела, должна передаваться в
Администрацию служб общего назначения и вводиться в Систему Данных
Закупок для Федеральных Нужд, обозначенную в разделе 405(d)(4).

Раздел 426. Использование электронной коммерции в закупках для

федеральных нужд

(a) В целом

Глава ведомства должен, после согласования с Администратором, в

максимально доступных по применимости и стоимости пределах использовать
для целей контактов и администрирования при проведении закупок процедуры
и приемы, основанные на применении электронной коммерции.

(b) Применимые стандарты

При использовании электронной коммерции руководитель ведомства должен

применять национальные и международные стандарты, позволяющие
расширить возможности и облегчить обмен информацией.

(с) Действия ведомств

Руководитель каждого ведомства должен обеспечить, чтобы системы,

технологии, процедуры и приемы, используемые в соответствии с данным
разделом -

(1) были применяемы максимально единообразно во всем ведомстве;

(2) были применяемы только после рассмотрения должной сочетаемости

целиком или частично с существующими системами и инфраструктурами
электронной коммерции и обмена данными (Федеральной сетевой
архитектурой обмена данными FACNET);

(3) облегчали доступ к предоставляемым возможностям закупок для

нужд Федерального Правительства, включая возможности, учитывающие
интересы малого бизнеса и бизнеса, осуществляемого преимущественно
женщинами; и

(4) обеспечивали чтобы любые требования или запрашиваемая

информация для целей заключения контракта были предоставляемы в

124
 форме, позволяющей удобный и универсальный доступ через единый
общеправительственный портал.

(d) Выполнение

Администратор должен во исполнение требований настоящего раздела -

(1) проводить до возможных пределов политику по единообразному

выполнению ведомствами требований настоящего раздела с учетом
различий положений их программ, обусловленных спецификой целей
ведомства, которые могут диктовать отклонения от единообразия
процедур и приемов;

(2) обеспечивать, чтобы руководитель каждого ведомства соблюдал

соответствие систем, технологий, приемов и процедур своего ведомства
требованиям подраздела (с) настоящего раздела; и

(3) консультироваться с проведением необходимых технических и

функциональных экспертиз с руководством соответствующих
Федеральных ведомств, включая Управление информации и
регулирования (Office of Information and Regulatory Affairs), Национальный
Институт стандартов и технологий (National Institute of Standards and
Technology), Управление служб общего назначения (General Services
Administration) и Министерство обороны (Department of Defense).

(е) Отчетность

Не позднее 1 марта 1998 года и ежегодно до 2003 года Администратор должен

предоставлять в Конгресс отчет, детализирующий действия, совершенные во
исполнение требований настоящего раздела. Данный отчет должен включать в
себя:

(1) Стратегический план применения возможностей

общеправительственных средств электронной коммерции.

(2) Сводные данные по каждому из ведомств выполнения требований

подраздела (с) настоящего раздела, включая сроки по каждому
ведомству, когда будет достигнуто полное соответствие указанным
требованиям.

(3) Выделенное отдельно соответствие требованиям подраздела (с)

настоящего раздела по обеспечению открытого доступа через единый
общеправительственный портал.

125
 (4) Начиная с марта 1999 года суммарный по каждому ведомству за
предыдущий календарный год объем и долларовое исчисление
операций, проведенных с использованием электронной коммерции.

(5) Предложения с возможной поэтапностью по изменению потенциала

электронной коммерции в соответствии с требованиями подраздела (с)
(4) настоящего раздела с целью увеличения уровня предоставляемой
частному сектору правительственной информации, включая оценку
целесообразность включения в функциональный стандарт по
электронной коммерции информации по заключению контрактов.

(f) "Электронная коммерция" для целей настоящего раздела означает

электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая
электронную почту, технологию Интернета, электронные доски объявлений,
платежные карты, электронный перевод денежных средств, электронный обмен
данными.

3.4.2. Система правил федеральных приобретений

3.4.2.1. Общие положения

Для обеспечения всей полноты законодательного регламентирования процедуры

закупки продукции и услуг для государственных (федеральных) нужд в США создана
Система правил федеральных приобретений.

Система правил федеральных приобретений создана с целью кодификации и

опубликования единообразной политики и процедур приобретений всеми
ведомствами. Система правил федеральных приобретений включает в себя сами
Правила федеральных приобретений (Federal Acquisition Regulation (FAR))1 и правила
приобретений ведомств, составленные во исполнение FAR или дополняющих FAR.

Вся система федеральных приобретений должна:

1. Удовлетворять получателя с точки зрения цены, качества, бесперебойности

поставки продукции или услуг, достигая этого:

- максимизируя использование продукции и услуг;

- привлекая стороны, которые имеют успешный предыдущий опыт или

демонстрируют свою отменную способность обеспечить условия поставки;

- обеспечивая условия конкуренции при заключении контракта.

2. Минимизировать издержки

1
http://www.arnet.gov/far/

126
 3. Осуществлять бизнес целостно, честно и открыто

4. Отвечать требованиям публичности.

3.4.2.2. Правила федеральных приобретений (Federal Acquisition Regulation (FAR))

Правила федеральных приобретений являются главой 48 тома Свода Федеральных

Правил (Code of Federal Regulations, 48 C.F.R Chapter 1).

Правила разработаны и обновляются несколькими правительственными

учреждениями (среди которых Министерство обороны, Администрация служб общего
назначения, НАСА и др.) в соответствии с полномочиями, предоставленными им
законодательством.

Правила детализировано регламентируют положения законодательства, относящиеся

к закупкам для государственных нужд (соответствующие разделы тома 41 Свода
Законов Соединенных Штатов - Публичные договоры (41 U.S.C.).

Правила состоят из следующих основных разделов:

Подглава А - Введение

Описание Системы правил федеральных приобретений. Дефиниции.

Администрирование

Подглава В - Организация конкуренции и приобретений

Оглашение контрактов. Требования к конкурентности. Организация
приобретений. Требования к источникам поставок продукции и услуг.
Требования к стороне договора. Исследование рынка. Описание
потребностей ведомства. Согласование пунктов договора.

Подглава С - Методы заключения контрактов и типы контрактов

Упрощенные процедуру приобретения. Конкурентные торги. Заключение
контрактов путем переговоров. Специальные способы заключения
контрактов.

Подглава D - Социоэкономические программы

Малый бизнес. Трудовое законодательство и приобретения Правительства.
Окружающая среда и пр. Защита частных интересов и свобода информации.
Приобретения за границей

Подглава С - Общие требования к заключению контрактов

Патенты. Данные. Защита авторских прав. Облигации и страхование.
Налоги. Управление ценовой политикой. Принципы ценовой политики и
процедуры. Финансирование контрактов. Опротестование. Споры и
обращения.

127
 Подглава F - Специальные категории контрактов
Приобретение общих систем. Контракты на разработку и развитие.
Контракты на конструирование и строительство. Контракты на оказание
услуг. Контракты на непрерывные поставки. Приобретение
информационных ресурсов. Контракты на обслуживание.

Подглава G - Обслуживание контрактов

Администрирование. Изменения условий контракта. Заключение
субконтрактов. Собственность Правительства. Обеспечение качества.
Доставка. Разработки максимально экономичных изделий. Расторжение
контрактов. Форсмажоры. Использование сторонами средств, находящихся
в собственности Правительства.

Подглава H - Пункты договоров и формы

3.4.3. Информационные системы

Информационные системы (ресурсы), существование которых предписано

законодательством США, обеспечивают реализацию обоих целей публичности
процесса закупок продукции для государственных (федеральных) нужд - обеспечение
процессов закупок и доступ к информации по заключенным контрактам.

В соответствии с требованиями законодательства, доступ к этим ресурсам в

Интернете осуществляется также через единый общеправительственный портал -
http://www.firstgov.gov/.

Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие

сведения о заключенных контрактах в США, проиллюстрированы схемой 1.

128
 том 41 (Публичные
Схема 1. Информационное обеспечение закупок для государственных (федеральных) нужд США договоры)
Свода законов
Административно- Соединенных
бюджетное управление Штатов (41 U.S.C.)
(Office of Management and Администрация
Управление по Государственного Правила
осуществлению политики Budget) федеральных
Архива и Записей Министерство
закупок для государственных (National Archives приобретений
торговли
нужд Администрация служб and Records (FAR)
(Department of
(Office of Federal общего назначения Administration) Свода
Commerce)
Procurement Policy) (General Services Федеральных
СВЕДЕНИЯ О ЗАКЛЮЧЕННЫХ Administration)
ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРОЦЕССА ЗАКУПОК Правил (CFR).
том 41
(Публичные Система Данных Федеральный Коммерческий
договоры) по Закупкам для Регистр Ежедневник
том 41
Федеральных (The Commerce
Свода (Публичные
Нужд договоры) (Federal Business Daily
законов
Соединенных
(Federal Свода законов Register) (CBD))
Штатов Procurement Data Соединенных
System) Штатов
(41 U.S.C.) (41 U.S.C.)

КОНТРАКТАХ

Исполнительные
агентства
(департаменты Правительства,
независимые и GPO Управление
квазинезависимые агентства, Acces The
общеправительстве
государственные корпорации) Government Electroni
s нной политики
c
Printing Office (Office of
Posting
(GPO) System Governmentwide
Policy)
(EPS)

Общеправительственный портал (http://www.firstgov.gov/)

Интернет
129
3.4.3.1. Информационные ресурсы для обеспечения процессов закупок продукции
(услуг) для государственных нужд

Наличие системы публичного оглашения контрактов предусмотрено в разделе 416

(Procurement Notice) главы 7 тома 41 Свода законов Соединенных Штатов (41 U.S.C.
416).

Системе опубликования условий контрактов и всей необходимой информации

посвящен раздел 5 "Оглашение контрактов" (подглава В Правил федеральных
приобретений (FAR)).

Целями, преследуемыми публичным оглашением контрактов являются:

1. Требования усиления конкуренции;

2. Требования расширенного отраслевого привлечения для удовлетворения

потребностей Правительства;

3. Помощь малому бизнесу в целом, пожилым людям, женщинам, инвалидам,

участвующим в малом бизнесе, в получении контрактов или субконтрактов.

Коммерческий Ежедневник (The Commerce Business Daily)

Информационным ресурсом, действующим во исполнение положений Правил

федеральных приобретений, является Коммерческий Ежедневник (The Commerce
Business Daily (CBD))1.

Описание CBD содержит следующие основные разделы: распространение

информации, синопсис предполагаемых контрактом действий, сипопсис контракта,
выпуск информации, платная реклама.

Ресурс The Commerce Business Daily поддерживается правительственным

Департаментом торговли (Department of Commerce). В настоящее время ресурс,
действующий со 2 декабря 1996 года, публикует 500-1000 ежедневных обновлений.

The Electronic Posting System

Системой доступа к данным The Commerce Business Daily и организации запроса

является также The Electronic Posting System (EPS), имеющая дополнительное
название Federal Business Opportunities (FedBizOpps)2. Эта система поддерживается
Управлением общеправительственной политики (Office of Governmentwide Policy)
Администрации служб общего назначения (General Services Administration), одной из
трех крупнейших правительственных административных служб.

1
http://cbdnet.gpo.gov/
2
http://www2.eps.gov/

130
Федеральный Регистр (Federal Register)

Публикование данных о заключаемых контрактах на поставку в открытой печати

предусмотрено главой 7 тома 41 Свода законов Соединенных Штатов (41 U.S.C.
Chapter 7). Официальным изданием для всей общефедеральной информации
является Федеральный Регистр.

Федеральный Регистр (Federal Register) выпускается под руководством

Администрации Государственного Архива и Записей (National Archives and Records
Administration).

Существует также электронная версия Федерального Регистра, размещенного в

информационных сетях общего доступа (Интернете)1.

Доступ к электронной версии Федерального Регистра осуществляется сетевыми

средствами Government Printing Office (GPO Access).

3.4.3.2. Информационные ресурсы сведений о заключенных контрактах для

государственных нужд

В соответствии с требованиями главы 7 тома 41 Свода законов Соединенных Штатов

(41 U.S.C. Chapter 7) под руководством руководителя Администрации служб общего
назначения создана и действует с 1 октября 1978 года Система Данных по Закупкам
для Федеральных Нужд (Federal Procurement Data System).

В настоящее время доступ к этому информационному ресурсу осуществляется также

средствами Интернета2.

Ресурс формируется данными, предоставляемыми 70 ведомствами. Структура

записей содержит около 50 полей данных, включая идентификатор ведомства,
расширенную категорию продукции (услуг) совершенных закупок, стоимость контракта,
место заключения контракта, идентификатор контрактора и др.

Ежегодный объем детальной информации по контрактам, стоимость которых

превышает законодательно установленный порог для подобного типа информации (25
000 долларов), составляет около 500 000 единиц. Ресурс содержит также обобщенную
информацию по более чем 17 млн. меньших по стоимости контрактов на поставку.

Информационный Центр Системы Данных по Закупкам для Федеральных Нужд

формирует также Отчет по Закупкам для Федеральных Нужд (Federal Procurement
Report). Этот отчет структурно оформлен срезами по более чем 60 ведомствам -
общей статистикой, данными по географии закупок и по конкретным ведомствам.

1
http://www.access.gpo.gov/
2
http://fpds.gsa.gov/

131
3.4.4. Развитие Системы данных по закупкам для федеральных нужд. Проект
FAMIS

Из статуса Системы данных по закупкам для федеральных нужд (FPDS),

определенного законодательством, следует, что эта система, в первую очередь,
предназначена для формирования базы данных по заключенным контрактам, т.е.
отчетной информации, интегрированной в единый документ и публикуемый ежегодно.
FDPS при этом является в данный момент единственной общеправительственной
системой, предоставляющей информацию по заключенным контрактам.

Совершенно очевидно, что свойства FDPS (режим сбора информации, процесс ее

интегрирования и представления) не позволяют использовать ее как источник
оперативной информации, необходимой для непрерывного мониторинга процесса
госзакупок как в интересах ведомств, так и в интересах коммерческих партнеров
Правительства.

Существующие ведомственные информационные системы, предназначенные для

обслуживания процесса госзакупок, как правило, позволяют восполнить недостаток в
непрерывном мониторинге процесса и предоставления информации в режиме он-
лайн, т.е. сразу же после заключения контракта на поставки продукции или услуг для
государственных нужд. Однако множественность этих систем и разнородность
информационно-технологических подходов при их создании делают весьма сложной
решение проблемы объединения их в единую сеть оперативной информации по
заключенным контрактам.

Решению этой проблемы посвящен проект модернизации FDPS и создания новой

информационной структуры, имеющей название Федеральной Информационной
системы управления федеральными приобретениями (Federal Acquisition Management
Information System - FAMIS).

Первоначально инициаторами создания этой системы стали члены Совета

уполномоченных по госзакупкам (Procurement Executives Council - PEC) -
ответственных чиновников ведомств, занимающихся в ведомствах госзакупками.
Впоследствии данную работу в качестве спонсирующих ведомств возглавили
Управление по осуществлению политики закупок для государственных нужд,
Администрация служб общего назначения и Министерство обороны.

В результате совместных усилий перечисленных структур в июле 2000 года был

выработан стратегический план создания системы FAMIS1, в котором определены
основные требования, предъявляемые к этой системе и намечены сроки ее создания.

Целями создания системы FAMIS названы:

 достичь согласованной межведомственной политики в области сбора

информации по госзакупкам;

 повысить точность предоставляемой информации;

1
Federal Procurement Data Systems, Public Open Forum, Information Package, The Successor to the Federal
Procurement Data System (FPDS), July 10,2000, Appendix E: System Requirements

132
  исключить для ведомств необходимость поддерживать избыточные
вспомогательные информационные системы;

 снизить издержки ведомств в процессе сбора и обработки информации путем

устранения дублирующих процедур;

 снизить общие издержки сбора информации;

 повысить доступность информации по госзакупкам как для ведомств, так и для

коммерческих партнеров Правительства, особенно малого бизнеса;

 достичь полной достоверности статистической информации по госзакупкам.

Кроме этого, создаваемая система позволит инкорпорировать в нее данные по

госзакупкам от властей штатов и местных властей, которые в данный момент не
включаются в информационные базы FPDS.

Наконец, система FAMIS должна обеспечивать своевременной, точной и значимой

информацией тех, кто проводит маркетинговые исследования и вырабатывает
стратегические бизнес-решения.

План создания системы FAMIS определил основные требования, предъявляемые к

системе, в первую очередь к процессу сбора и представления информации. Система
должна:

 использовать средства Интернета и быть "дружественной" как для тех, кто

вводит информацию, так и для тех, кто получает информацию из нее;

 минимизировать объем вводимой информации, прежде всего за счет

использования ранее введенной информации;

 иметь стандартный интерфейс;

 позволять ввод данных как вручную, так и с использованием периферийных

устройств;

 минимизировать возможность ввода неверной или дублирующей информации;

 сочленяться с другими федеральными информационными система (базами

данных по контракторам, системами электронных платежей и т.п.) и в первую
очередь с Коммерческий ежедневником (The Commerce Business Daily - CBD);

 использовать технологию ЭЦП;

 использоваться на всех уровнях ведомств с последующим агрегатированием

данных.

133
3.4.5. Политика Правительства в области электронной торговли

Правительство Соединенных Штатов является крупнейшим в мире участником

коммерческих операций. Ежегодно правительственные ведомства совершают 22
миллиона финансовых транзакций, связанных, в первую очередь с закупкой продукции
и услуг для государственных нужд, объем которых превышает 200 млрд. долларов в
год. Из этих трат более 5 млрд. долларов расходуется в режиме "микрозакупок" (т.е. в
объемах, не превышающих 2500 долларов каждая) и в большинстве случаев
производится с помощью электронных платежных средств.

Партнерами Правительства является около 300000 продавцов продукции и услуг, из

которых 20% являются малыми предприятиями.

Кроме этого внутри Правительства (между ведомствами) ежегодно производится

более 10 миллионов финансовых транзакций на сумму, превышающую 450 млрд.
долларов.

Совершенно очевидно, что осуществлять коммерческую деятельность таких

масштабов в настоящее время невозможно без использования современных
технологий электронной торговли. Все эти обстоятельства заставили Правительство
сформулировать политику в сфере электронной торговли, конкретные направления и
действия по совершенствованию Правительства, как участника рынка.

3.4.5.1. Стратегический план по федеральным закупкам и платежам

В марте 1998 года президентский Совет по управлению (Management Council)

опубликовал Стратегический план по федеральным закупкам и платежам в
электронном виде (A Strategic Plan for Electronic Purchasing and Payment)1 (далее
-Стратегический план), в котором сформулированы принципы, которыми должно
руководствоваться Правительство при осуществлении электронной торговли.

Стратегический план содержит семь принципов, содержащих критерии, на основании

которых ведомства должны строить свою политику инвестирования в средства и
методы электронной торговли. Эти критерии содержат ответы на вопросы что делать,
как делать и как управлять процессами инвестирования.

Ведомства должны:

1. Использовать средства электронной торговли для того, чтобы сделать процесс

закупок и платежей более эффективным как для покупателей, так и для
продавцов:

- упрощая процессы, связанные с осуществлением сделок и устраняя

ненужные этапы;

- уменьшая бумажный оборот документов;

1
Electronic Commerce for Buyers and Sellers. A Strategic Plan for, Electronic Federal, Purchasing and
Payment, President’s Management Council’s Electronic Processes Initiatives Committee, Washington, D.C.,
March 1998

134
 - упрощая доступ к необходимым материалам;

- улучшая доступ покупателей к информации о продукции и услугах;

- обеспечивая быстрый доступ к ресурсам, связанным с госзакупками через

единый Интернет-портал;

- уменьшая объем отчетной информации;

- предоставляя быстро и в необходимом объеме информацию о

проведении платежей и всю сопутствующую информацию;

- обеспечивая прозрачность применения существующих правил и

положений, касающихся осуществления сделок.

2. Повышать коммерческую эффективность закупок и платежей:

- помогая продавцам и покупателям осуществлять необходимые

маркетинговые исследования;

- используя электронную торговлю для повышения конкурентности рынка;

- повышая эффективность обмена информацией в процессе заключения

контрактов;

- повышая точность и эффективность процесса платежей.

3. Использовать доказавшие свои достоинства средства электронной торговли,

предлагаемые рынком

4. Ориентироваться на сотрудничество с участниками рынка, осуществляющими

коммерческие процессинговые (посреднические) услуги

5. Правильно оценивать и распределять риски в процессе осуществления

коммерческих операций

6. Контролировать результаты инвестирования

7. Управлять процессом инвестирования.

Стратегический план выделяет семь функциональных блоков, связанных с

достижением необходимой эффективности применения технологий электронной
торговли:

 развитие системы электронных каталогов;

 использование современных электронных средств платежей;

 построение стандартизованной системы идентификации продавцов и

покупателей;

135
  построение системы информационного обеспечения заключения контрактов;

 создание систем подписания контрактов;

 создание федеральных системных интерфейсов;

 развитие инфраструктуры, предназначенной для обучения.

3.4.5.2. Доклад Конгрессу за 2000 год

Во исполнение положений Стратегического плана Административно-бюджетное

управление подготовило и представило Конгрессу Соединенных Штатов доклад, в
котором содержится сводный отчет за 2000 год1 по выполнению положений
Стратегического плана, составленный на основании данных, предоставленных
правительственными ведомствами.

В отчете приводятся конкретные меры и программы, в частности:

В области развития системы электронных каталогов

Администрацией служб общего назначения создан и успешно используется

электронный каталог GSA Advantage!2. В течение 2000 года средствами каталога были
осуществлены госзакупки в размере 125 млн. долларов, что на 40% больше, чем в
1999 году.

В области использование современных электронных средств платежей

Федеральное казначейство инициировало программу Pay.gov, позволяющую всем

желающим воспользоваться средствами федеральной Автоматической клиринговой
палаты для осуществления платежей в процессе совершения сделок с федеральным
Правительством.

В области построение стандартизованной системы идентификации продавцов и

покупателей

Развернуты работы по созданию Федерального сертификационного моста (FBCA) в

рамках федеральной инфраструктуры публичных ключей (FPKI) и реализации проекта
ACES, предназначенного для обеспечения средствами ЭЦП всех граждан,
осуществляющих контакты и транзакции с федеральными ведомствами.

В области построения системы информационного обеспечения заключения контрактов

Информационная система Federal Business Opportunities (FedBizOpps) должна стать

основным единым правительственным порталом по осуществлению госзакупок,
стоимость которых превышает 25000 долларов.

1
Electronic Purchasing and Payment in the Federal Government. Update 2000, Report to Congress, United
States Office of Management and Budget
http://ec.fed.gov/
2
www.gsaadvantage.gov

136
Возможности модернизируемой системы FedBizOpps предусматривают
автоматическую рассылку уведомлений подписчикам, расширенные возможности
помещения и распространения дополнительной информации, относящейся к
предмету контракта, а также мощную систему поиска информации и представления
результатов поиска.

Силами Администрации служб общего назначения и Министерства обороны

Инициирован проект FAMIS, предназначенный для создания системы, развивающей
возможности Системы данных по закупкам для федеральных нужд (FPDS), и
предназначенный для оперативного получения информации по заключенным
контрактам по госзакупкам.

В области создание систем подписания контрактов

Семнадцать крупнейших федеральных ведомств заключили соглашение о совместной

разработке полномасштабной системы подготовки и подписания контрактов.

Прототипом этой системы является действующая в рамках Министерства внутренних

дел система IDEAS, способная комплексно обеспечить все действия, связанные с
подготовкой и размещением уведомления и сопутствующей информации в систему
FedBizOpps, подготовкой текста контракта, контроля за осуществлением платежей,
составления отчета по заключенному контракту и размещения необходимой
информации в системе FPDS.

Описание многих из приведенных программ содержится в настоящем обзоре.

137
3.5. Электронные системы платежей

Использование электронных средств платежей и создание для этого специальных

механизмов обслуживания финансовых потоков является одной из самых развитых
сфер американского "электронного правительства".

Достаточно сказать, что в 2000 году Министерство финансов с использованием

электронной системы налоговых платежей получило более 1,35 триллиона долларов
налоговых поступлений, что составляет 2/3 от всех налоговых платежей в казну. При
этом было совершено 55 млн. транзакций с участием 2,3 млн. плательщиков налогов.
Эффективность этой работы выражается не только в объемах собранных сумм и
снижении организационной нагрузки на налоговые ведомства и налогоплательщиков,
но и в повышении надежности самих операций. Так, ошибки при использовании
современных электронных средств уплаты налоговых сборов составили 0,08% или
1/18 от соответствующей ошибки при использовании "бумажной" технологии.

В 2000 году федеральное Правительство осуществило более 1 млрд. платежей

получателям федеральных средств. Из них 78% транзакций было осуществлено
электронным образом. При этом электронным образом было выплачено 96% сумм
зарплат служащих и работающих по трудовому соглашению, 81% сумм выплат
компаниям-продавцам продукции и услуг, 73% - вспомоществований. Экономия
средств федерального Правительства от внедрения электронных средств платежей
оценивается в 100 млн. долларов ежегодно.

Сотни миллиардов долларов ежегодно переводятся также федеральным

Правительством (ведомствами) организациям-исполнителям различных федеральных
программ с использованием электронной системы ASAP.

Можно обозначить три основных финансовых потока федеральных денежных средств:

1. Получение казной средств в виде налоговых поступлений

2. Выплаты федеральным Правительством денежных средств гражданам (лицам,

находящихся на государственной службе, пенсионерам, лицам, получающим
вспомоществование) и коммерческих структурам, являющихся партнерами
Правительства, в первую очередь, как поставщики продукции и услуг для
государственных нужд

3. Переводы денежных средств неправительственным организациям,

участвующим в качестве исполнителей в различных федеральных программах.

Каждый из этих финансовых потоков обслуживается соответствующими финансовыми

и электронно-технологическими системами, краткое описание которых приведено в
настоящем разделе.

138
3.5.1. Электронная система федеральных налоговых платежей EFTPS

Министерство финансов 3 февраля 1998 года опубликовало правила, касающиеся

процедуры выплаты налоговых средств в Казначейство (часть 203 тома 31 Свода
федеральных правил1, дополненные впоследствии частью 3802 и соответствующими
циркулярами Федерального резервного банка), которые обязывали
налогоплательщиков использовать при переводе средств на счета Казначейства
Электронную систему федеральных налоговых платежей (Electronic Federal Tax
Payment System - EFTPS)3.

Все налоговые суммы, превышающие 200000 долларов, с этого момента должны

были переводиться только с использованием системы EFTPS. Нарушение этого
требования грозит взысканиями в соответствии со статьей 6656 Налогового кодекса.

Система EFTPS начала свою работу в 1996 году и была создана с целью:

 снизить нагрузку на налогоплательщиков, связанную с выполнением процедур

выплаты налогов, с помощью создания удобного механизма выплат;

 увеличить скорость прохождения платежей, а также повысить эффективность и

точность платежей и бухгалтерских проводок;

 ускорить доступ Правительства к бюджетным средствам, что особенно важно

при принятии решений, связанных с инвестиционными проектами.

Кроме этого, система EFTPS позволяет:

 налоговой службе снизить бумажный документооборот, повышая при этом

достоверность обрабатываемых сведений;

 Службе управления финансами (Financial Management Service - FMS)

Казначейства ускорить получение классифицированной налоговой
информации, что необходимо для принятия своевременных и обоснованных
решений в области монетарной политики

Принцип работы системы EFTPS4 основан на использовании Автоматической

клиринговой палаты (Automated Clearing House - ACH)5 для перевода средств и
информации, относящейся к платежам.

1
31 CFR Part 203, RIN–1510–AA76, Payment of Federal Taxes and the Treasury Tax and Loan Program.
http://www.fms.treas.gov/eftps/203final.html
2
31 CFR Part 380, RIN 1535—AA00, Collateral Acceptability and Valuation
http://www.fms.treas.gov/fedreg/cfr/colvalue380.pdf
3
Financial Institution. Handbook for EFTPS, August 2000.
http://www.fms.treas.gov/eftps/eftpshandbook.pdf
4
Treasury Financial Manual (TFM) Volume IV, Part 1—Chapter 2200, Federal Tax Collection Using the
Electronic Federal Tax Payment System.
http://www.fms.treas.gov/tfm/index.html
5
31 CFR Part 210, Federal Government Participation in the Automated Clearing House (ACH).
http://www.fms.treas.gov/ach/checkconv.pdf

139
Система EFTPS предоставляет налогоплательщикам возможность воспользоваться
двумя различными механизмами, предоставляемыми Автоматической клиринговой
палатой:

 непосредственно EFTPS (т.н. дебетование ACH);

 EFTPS через финансовый институт (т.н. кредитование ACH).

В первом случае налогоплательщик уполномочивает АСН провести дебиторные

операции со своих банковских счетов.

Во втором случае налогоплательщик инициирует свои платежи через финансовый

институт, который в свою очередь начинает кредитную транзакцию через АСН от
имени налогоплательщика, переводя средства с его банковского счета на счет
Казначейства. Для проведения платежей с использованием системы EFTPS через
финансовые институты Федеральное Казначейство выбрало двух партнеров,
обслуживающих, соответственно, северные и южные штаты - Anexsys/Bank One и
Bank of America.

Финансовые институты исполняют роль интеграторов платежей и должны

предоставлять своим клиентам следующие услуги:

 получать дебетовые записи АСН и проводить их на счета клиентов;

 создавать кредитные записи АСН по указанию клиентов на счету Казначейства;

 проводить по указанию клиентов в тот же день платежи на счет Казначейства.

В процессе работы системы EFTPS в качестве финансового агента Казначейства

принимает участие Федеральный резервный банк. В его функции входит, с
применением средств Federal Reserve-Electronic Tax Application (FR-ETA) и
электронной системы подготовки отчетов FedLine:

 удостоверять информацию, относящуюся к налоговому платежу и передавать

ее в Налоговую службу;

 присваивать номер электронному платежу;

 сводить в сальдо и согласовывать полученные транзакции;

 отвечать на запросы Налоговой службы, финансовых институтов и

налогоплательщиков, относящиеся к платежам.

3.5.2. Использование электронных средств перевода денег. Счета ЕТА

В апреле 1996 года вступил в силу закон "Об улучшении сбора обязательств (долгов)"
(Debt Collection Improvement Act of 1996)1, который требует, чтобы большинство

1
Debt Collection Improvement Act of 1996 (4/26/96) Public Law 104-134
http://www.fms.treas.gov/debt/dcia.html

140
федеральных платежей производились с использованием электронных средств
платежей. Во исполнение положений закона Министерство финансов 25 сентября
1998 года ввело в действие соответствующие правила (часть 208 тома 31 Свода
федеральных правил1).

В соответствии с положениями закона и правил каждый гражданин, получающий от

федерального Правительство вспомоществование, зарплату или пенсию обязан
открыть специальный банковский счет, обслуживаемый электронным образом.
Исключение делается только для лиц, обладающих физическими недостатками,
неграмотных или испытывающих языковые трудности.

С другой стороны, все ведомства обязаны осуществлять указанные платежи (не

только в адрес физических, но и юридических лиц, если они открыли соответствующие
банковские счета) электронным образом. Исключение для ведомств предусмотрено
только в некоторых экстраординарных случаях:

 в иностранных государствах, если в силу политических, финансовых и

информационно-технологических обстоятельств это невозможно;

 если получатель платежей находится в районе, объявленном Президентом

районом бедствий;

 если осуществление платежей ставит под угрозу национальная безопасность;

 если "электронные" платежи экономически нецелесообразны;

 если потребность ведомства в продукции или услугах столько велика, или

источник получения продукции или услуг столь уникален, что отсутствие
возможности произвести платеж электронным образом (например, отсутствие
"электронного" счета у получателя) нанесет существенный вред
Правительству.

Требования законодательства и соответствующих правил основаны на существовании

и широком использовании финансовыми структурами электронных средств платежей,
ставших стандартными на рынке финансовых услуг.

Закон и правила не предусматривают для выполнения своих требований создания

уникальной финансовой структуры (как, например, EFTPS или ASAP). В качестве
финансовых партнеров Казначейства (исполнителя бюджетных поручений) может
выступать любой банк, заключивший с Казначейством соответствующий договор об
открытии и обслуживании специальных счетов (счетов электронных платежей -
Electronic Transfer Account - ETA)2, на открытие и обслуживание которых
накладываются следующие ограничения/льготы:

 Казначейство возмещает банку 12,6 долларов за каждый открытый ETA-счет;

1
31 CFR 208, Management of Federal Agency Disbursements (Final EFT Rule).
http://www.fms.treas.gov/fedreg/31cfr208.pdf
2
Department of the Treasury, Fiscal Service, RIN 1510–AA56, Electronic Transfer Account, Federal Register /
Vol. 64, No. 136 / Friday, July 16, 1999 / Notices.
http://www.fms.treas.gov/fedreg/regulations.html#48

141
  стоимость обслуживания счета для клиента не должна превышать 3 доллара в
месяц.

3.5.3. Автоматизированная система перевода денежных средств ASAP

Американское федеральное Правительство (различные государственные ведомства)

в соответствии с бюджетными поручениями финансирует огромное число программ и
проектов. Финансовые потоки, связанные с этим процессом, исчисляются многими
сотнями миллиардов долларов. Часто переводы средств со счетов Казначейства или
ответственных ведомств в адрес конкретных получателей (исполнителей программ
или подрядчиков) должны быть осуществлены в срочном, оперативном порядке.

Разумеется, проблема надежного, быстрого и, по возможности, автоматизированного

перевода необходимых средств не может не затрагивать интересы как всего
Правительства, так и отдельных ведомств, а также получателей этих средств. Кроме
этого, существуют две дополнительные проблемы, от решения которых зависит
эффективность процесса управления бюджетными средствами – прозрачность с точки
зрения контролирующих органов и снижение издержек, связанных с финансовыми
проводками.

Решение приведенных проблем было достигнуто Правительством в рамках проекта

ASAP (Automated Standard Application for Payments)1.

Первоначально работа над проектом, позволяющим повысить эффективность

финансовых потоков в рамках государственных учреждений, была инициирована
законом от 1990 года "Об улучшении управления финансовыми средствами" (Cash
Management Improvement Act), целью которого было создание условий для
эффективного продвижения федеральных бюджетных средств от федерального
Правительства на уровень штатов. Однако со временем основным направлением
работ стало создание общеправительственной электронной системы управления
финансовыми потоками, предназначенными для поддержки федеральных программ.

Проект ASAP реализован совместными усилиями Службы управления финансами

(Financial Management Service - FMS) – подразделения Казначейства Соединенных
Штатов (U.S. Treasury) и Федеральным резервным банком Ричмонда (Federal Reserve
Bank of Richmond).

Целями проекта были обозначены:

 создание стандартизованной и централизованной электронной системы для

осуществления платежей (переводов средств), инициированных получателем
средств и предназначенных для осуществления всех федеральных программ;

 своевременное предоставление федеральных средств для осуществления

затрат получателей при осуществлении программ.

1
Automated Standard Application for Payments. Federal Agency Enrollment Handbook
http://www.fms.treas.gov/asap/hndfpa.html

142
В соответствии с принятой в рамках проекта ASAP архитектурой и требованиями,
определенными законодательством к процессу использования федеральных
бюджетных средств, в процессе финансовых действий (проводок) принимают участие
следующие субъекты:

 Федеральные ведомства. Федеральные ведомства открывают и

контролируют счета в рамках проекта ASAP. Федеральные ведомства не могут,
за редким исключением, быть организаций, запрашивающей средства;

 Организации, запрашивающие средства. Организации, которые

уполномочены в рамках проекта запрашивать средства со счетов
(инициализировать транзакцию) в рамках проекта ASAP и размещать их на
определенных, соответствующих банковских счетах, доступных организации-
получателю. В соответствии с требованиями, установленными Главным
контрольно-финансовым управлением (General Accounting Office) и
Генеральным ревизором (Comptroller General) на основании полномочий,
предоставленных законодательством, организация, запрашивающая средства,
не имеет доступа к содержимому счета ASAP. Часто организацией,
запрашивающей средства, является организация – получатель средств. В
данном случае эта организация осуществляет одновременно две функции, что
соответствующим образом отражается на электронных процедурах в рамках
проекта. Однако, в общем случае, лицом, запрашивающим средства, является
Федеральный казначей или Контроллер;

 Организации – получатели средств. Организации, уполномоченные

распоряжаться средствами, полученными из бюджета, в рамках конкретных
федеральных программ или проектов.

 Региональные финансовые центры (Regional Financial Centers – RFC),

являющиеся подразделениями Службы управления финансами Казначейства
Соединенных Штатов.

Проект ASAP построен как виртуальная банковская структура, в рамках которой

создаются, существуют и обслуживаются счета ASAP. Правила, касающиеся этих
счетов, суть следующие:

 Счета ASAP открываются каждым федеральным ведомством-участником

проекта ASAP и процесса бюджетного финансирования;

 Структура каждого счета ASAP обязательно должна включать в себя

соответствующее федеральное ведомство, а также организацию-получателя
денежных средств;

 Счет ASAP является низшим уровнем, на котором федеральное ведомство

производит транзакции, представленные соответствующей программой,
группой программ или некоторой составной части программы;

 Для каждого счета ASAP может существовать только одна организация,

запрашивающая средства;

143
  Счета ASAP не являются реальными банковскими счетами. Средства,
размещенные на этих счетах, не могут быть использованы в обычных
банковских операциях;

 Средства реально покидают Казначейство после того, как:

- сделан запрос и этот запрос подтвержден структурой счета ASAP;

- платеж зачтен финансовым институтом организации, запрашивающей

денежные средства.

Финансовые проводки со счетов Казначейства на конечные счета получателей

денежных средств могут осуществляться в рамках проекта ASAP двумя способами:

 посредством системы электронного перевода денежных средств FEDWIRE в

рамках Федеральной резервной системы;

 используя возможности Автоматической клиринговой палаты (Automated

Clearing House - ACH).

Система FEDWIRE, являющаяся функциональной частью Федеральной резервной

системы Соединенных Штатов, позволяет произвести перевод денежных средств с
виртуальных счетов ASAP (на самом деле реальных счетов Казначейства) на счета
получателей денежных средств в соответствующих банках в течение нескольких
минут с момента подтверждения полномочий запрашивающей организации. Однако,
данная схема требует определенных денежных затрат, установленных в соответствии
с принятыми Федеральной резервной системой правилами. Кроме этого, существуют
жесткие ограничения на объем информации, передаваемой в качестве
сопроводительной вместе с денежным переводом. Эти обстоятельства заставляет
участников процесса перевода денег рассматривать FEDWIRE как удобное средство,
только в том случае, если:

 необходимо перевести денежные средства в кратчайшие сроки;

 объем переводимых денежных средств столь велик, что позволяет идти на

вынужденные дополнительные издержки.

Преодоление указанных ограничений возможно при использовании возможностей

Автоматической клиринговой палаты, действия которой осуществляется в
соответствии с форматом Национальной ассоциации автоматических клиринговых
палат (National Automated Clearing House Association - NACHA)1 - Corporate Trade
Exchange (CTX)2, что позволяет осуществлять банковские переводы без каких либо
ограничений.

Деятельность Автоматической клиринговой палаты (и участие в ней федеральных

ведомств) осуществляется в соответствии с положениями части 210 тома 31 Свода

1
http://www.nacha.org/
2
http://www.fms.treas.gov/ctx/index.html

144
федеральных правил ("Участие федерального правительства в Автоматической
клиринговой палате")3.

Условия (ограничения и возможности) предусмотренные Автоматической клиринговой

палатой следующие:

 перевод денежных средств может осуществляться в течение одного для на

следующий день после авторизации запроса и в любой день в течении 32 дней
с момента авторизации запроса;

 перевод денежных средств может осуществляться в результате

множественного запроса денежных средств со счетов ASAP нескольких
ведомств с последующим формированием единого пакета денежных средств;

 сопроводительный информационный файл может содержать полные сведения

относительно производимого перевода денежных средств, включая, в случае
пакетной передачи, постатейную роспись денежных средств;

 стоимость транзакции значительно ниже соответствующей транзакции с

помощью средств FEDWIRE.

Для реализации проекта ASAP разработаны соответствующие программные средства,

включающие пакеты, предназначенные для работы в DOS и в среде Windows.

Проект ASAP был запущен в августе 1995 года и в настоящее время его участниками
являются 14 ведомств (или структур, входящих в ведомства) включая такие
ведомства, как Федеральная почтовая служба, Министерство внутренних дел,
Государственный департамент, Министерство энергетики, Администрация служб
общего назначения и др.

Несмотря на формальное подчинение проекта федеральному Казначейству, активную

роль в процессе совершенствования проекта осуществляет Совет пользователей
ASAP (Customer Advisory Board - ACAB), в который входят представители основных
клиентов системы. Роль этого органа в выработке политики в рамках проекта, а также
соответствующих рекомендаций подтверждена Советом начальников управлений по
информатизации, созданного в рамках Административно-бюджетного управления.

Проект ASAP позволяет реализовать в рамках американского "электронного

правительства" одну из наиболее важных функций – автоматизацию процесса
финансирования федеральных программ и значительно повысить эффективность
контроля за использованием этих средств. Проект позволяет также устранить многие
трудности и неудобства для организаций-получателей федеральных бюджетных
средств, что благотворно сказывается на выполнении ими возложенных на них
обязанностей по реализации соответствующих федеральных программ.

3
31 CFR Part 210, Federal Government Participation in the Automated Clearing House (ACH).
http://www.fms.treas.gov/ach/checkconv.pdf

145
3.5.4. Единый правительственный портал. Проект Pay.gov

В июле 2000 года Министерство финансов приступило к реализации проекта по

созданию единого Интернет-портала Pay.gov для осуществления надежных
(защищенных) правительственных платежей и получения Правительством средств от
населения (физических и юридических лиц).

Через этот портал компании и граждане смогут осуществлять оплату сборов,

штрафов, услуг и перечисление определенных видов налогов.

Портал предназначен также для обработки соответствующих федеральных форм

(документов в электронном виде) и заказа государственной продукции (например,
памятных монет), а также для просмотра информации, связанной с оплатой счетов.

Предполагается, что через портал ежегодно будет производиться около 80 млн.

финансовых транзакций на сумму не менее чем 125 млрд. долларов.

В феврале 2001 года с участием 5 федеральных ведомств начат пилотный проект

портала, после окончания которого портал должен готов к работе до конца 2002 года.

146
3.6. Использование смарт-карт правительственными ведомствами

3.6.1. Политика Правительства в области использования смарт-карт

С конца 90-х годов многие правительственные ведомства стали активно использовать

смарт-карты в своей работе.

Разумеется, эти процессы должны были оказаться в центре внимания тех

государственных структур, которые отвечают в рамках всего Правительства за
использование современных информационных технологий.

Проблемой применения смарт-карт в правительственных учреждениях в соответствии

со свои статусом занимается Администрация служб общего назначения, под эгидой
которой был создан соответствующий комитет (Common Access ID Steering
Committee), состоящий из представителей различных ведомств, а также
представителей неправительственных структур и бизнеса. Рабочая группа этого
комитета разработала в 2000 году документ (далее - Политика федерального
Правительства), описывающий правительственную политику в области применения
идентификационных смарт-карт и рекомендации для ведомств по закупке и
использовании индентификационных смарт-карт (далее - смарт-карт) в своей
деятельности (Smart Card Policy and Administrative Guidelines)1.

Этот документ, одобренный Администрацией служб общего назначения и

выпущенный от ее имени, является сугубо рекомендательным. Ведомства должны
самостоятельно, в соответствии с принятой общей правительственной политикой,
определять области применения смарт-карт, строить свою техническую и
административную политику в этой области.

Политика федерального Правительства предполагает использование ведомствами

смарт-карт в самых различных областях, включая средства, необходимые для
передвижений (поездок), покупок (госзакупок) в рамках небольших средств,
обеспечения контроля доступа (логического и физического) государственных
чиновников.

Выбор ведомством конкретного типа смарт-карт основывается на тех возможностях

(опциях), которые предлагает рынок в данный момент:

 Визуальная идентификация. Возможность размещать на смарт-карте

визуальную информацию владельца смарт-карты;

 Контроль физического доступа. Наличие автоматизированных устройств и

информации, записанной на микросхеме (чипе) смарт-карты для контроля
доступа на различные физические объекты (здания, стоянки, офисы и т.п.);

1
Smart Card Policy and Administrative Guidelines. General Services Administration, October 20, 2000.
http://egov.gov/smartgov/101800_policy_handbook.pdf

147
  Контроль логического доступа. Наличие автоматизированных устройств и
информации, записанной на чипе смарт-карты для осуществления логического
доступа в различные информационные системы, компьютеры, базы данных и
т.п.;

 Дополнительные технические возможности. Наличие аппаратных и

программных возможностей для размещения на смарт-карте и использования
таких средств, как электронно-цифровая подпись, средств осуществления
электронных платежей (в первую очередь, т.н. "электронного кошелька"),
биометрических данных владельца смарт-карты и т.п.

Исходя из огромного разнообразия возможностей, которые могут быть реализованы с

помощью современных технологий смарт-карт и встречных потребностей ведомств
"Политика" предполагает, что в рамках федерального Правительства будут
использоваться смарт-карты, обладающие микропроцессорными возможностями. Тем
самым, определение своей политики конкретным ведомством и выбор типа
используемых смарт-карт будет в основном зависеть от цены смарт-карт и
требований, предъявляемым ведомством к функциям, исполнение которых возложено
на смарт-карты.

3.6.1.1. Проблема унификации и взаимосвязанности

Несмотря на отсутствие на уровне федерального Правительства обязательных

жестких требований к принятой ведомствами политики и используемой технологии,
ведомства должны учитывать следующие объективные соображения, порождаемые
самим статусом ведомств, как части общей государственной структуры:

 Необходимость межведомственной взаимосвязанности политики в

области смарт-карт. Каждому ведомству необходимо учитывать возможность
использования конкретных применяемых смарт-карт в межведомственном
взаимодействии, как на уровне технологических особенностей самих смарт-
карт, так и считывающих устройств, а также носимой информации (например,
финансовой информации). Это требование важно также при использовании
такой информации, как биометрические данные;

 Открытость системы смарт-карт. Использование смарт-карт, отвечающих

общепринятым отраслевым технологическим и программным стандартам, что
отвечает, в первую очередь, принципам конкурентности на рынке
изготовителей смарт-карт;

 Гибкость применяемых средств. При выборе политики и применяемых

технологических средств должны учитываться не только современные
отраслевые возможности, но и расширение этих возможностей в будущем;

 Межведомственное взаимодействие. Многие области применения смарт-

карт являются сферой межведомственной кооперации. Это относится, в
первую очередь, к такой сфере, как оборот средств ЭЦП.

148
Приведенные соображения относительно взаимосвязанности выбранных
ведомственных систем смарт-карт определяют необходимость выработки
общепринятых правительственных стандартов в следующих областях:

 Взаимосвязанности между смарт-картами и считывающими

устройствами. Это требование определяет возможность при необходимости
использовать любые стандартизованные смарт-карты и считывающие
устройства в рамках всех правительственных ведомств;

 Взаимосвязанности между смарт-картами и приложениями. Смарт-карты

должны иметь возможность исполнять различные функции (приложения),
принятые в рамках всего Правительства;

 Взаимосвязанности самих смарт-карт. Должна существовать возможность

использования различных типов промышленно изготавливаемых смарт-карт
через стандартные интерфейсы.

Тем самым, унификация, которая требуется каждому ведомству внутри самого себя и
неизбежно будет проведена Правительством, должна определять стандарты на
уровне:

 физических данных;

 электрических данных;

 коммуникационных протоколов;

 протоколов приложений (функций);

 программных интерфейсов;

 наборов команд;

 средств защиты смарт-карт.

3.6.1.2. Проблема защиты частных интересов

Одной из самых важных проблем, связанных с использованием смарт-карт

федеральными ведомствами, является проблема защиты частных интересов
государственных служащих.

Решение этой проблемы должно находиться в рамках существующих правовых норм,

относящихся к защите частных интересов – Конституции и соответствующих
федеральных законов.

Ведомство, внедряющее технологию смарт-карт, должно решить несколько задач,

вытекающих из требований закона:

 Статус служащего как "собственника" смарт-карты требует от него исполнение

обязанностей по защите информации, содержащейся на смарт-карте. Из этого
следует, что при передаче служащему смарт-карты, он должен:

149
 - пройти необходимое обучение;

- подписать соответствующее соглашение с ведомством;

 Ведомство обязано раскрыть цели использования им персональной

информации, связанной с обладанием служащим смарт-картой;

 Служащий должен иметь возможность доступа к своей персональной

информации для устранения ошибок и неточностей, содержащихся в ней;

 Ведомство должно обеспечить защиту персональных данных, хранящихся в

соответствующих базах данных, связанных с выпущенными смарт-картами.

3.6.2. Опыт применения смарт-карт правительственными ведомствами

Несмотря на то, что технологии смарт-карт стремительно развиваются и этот процесс

далек от завершения, многие правительственные ведомства уже имеют значительный
опыт в применении смарт-карт в различных сферах.

В настоящее время несколько десятков федеральных ведомств используют

технологию смарт-карт в своей работе Ниже приведены наиболее характерные
примеры такого использования смарт-карт.

3.6.2.1. Проект MARC

Министерство обороны Соединенных Штатов с августа 1994 года начало

реализовывать проект под названием MARC (The Multi-technology Automated Reader
Card), в рамках которого в частях сухопутных и военно-морских сил стали
использоваться гибридные смарт-карты, разработчиками и поставщиками которых
были компании Gemplus (поставщик смарт-карт) и 3GI (системный интегратор и
разработчик программного обеспечения).

Смарт-карты использовались для выполнения следующих функций:

 хранение медицинских данных военнослужащего в полевых условиях;

 хранение персональных данных военнослужащего в полевых условиях;

 разрешение выполнения военнослужащим определенных действий (например,

участия в полетах на самолетах);

 хранение статусных данных военнослужащего в полевых условиях (его

электронное "удостоверение личности");

 получение довольствия.

За период с октября 1994 года в рамках проекта MARC было выпущено и

использовано более 200000 смарт-карт.

150
3.6.2.2. Проект Eagle Cash

В период развертывания американского военного присутствия на Балканах в 1999

году Министерство обороны Соединенных Штатов реализовало проект по
использованию смарт-карт военнослужащими для получения денежного довольствия
в полевых условиях, который имел название Eagle Cash.

Целями проекта были:

 сократить издержки, связанные с транспортировкой огромной наличной массы

долларов (нескольких сотен миллионов) в армейские части, действовавшие в
полевых условиях;

 не допустить распыления значительной долларовой массы и, тем самым,

подрыва местных средств платежа (национальной валюты).

В рамках проекта использовалась платежная система SmartCity. За период действий

на Балканах (Боснии) было выпущено и использовано около 1250 смарт-карт.

3.6.2.3. Проект Министерства иностранных дел

С марта 2000 года Министерство иностранных дел (Department of State) инициировало

проект по использованию смарт-карт под названием The Smart Card Access Control
Project, необходимость которого была вызвана, в первую очередь, значительными
требованиями к защищенности доступа в различных структурах ведомства (как
физического, так и логического доступа).

В проекте были использованы гибридные смарт-карты, имевшие программную память

объемом 8К технологии Multiflex компании Schlumberger. Системным интегратором и
разработчиком программного обеспечения была компания 3GI.

Смарт-карты имели возможность применения PIN-кодов и электронной цифровой

подписи и использовались для:

 контроля физического доступа;

 логического доступа;

 составления и подписи документов;

 операций, связанных и использованием объектов недвижимости.

В рамках проекта было изготовлено и распространено в различных подразделениях

ведомства более 300 смарт-карт.

3.6.2.4. Проект Администрации служб общего назначения

Федеральная технологическая служба (Federal Technology Service) – структура в

рамках Администрации служб общего назначения – инициировала летом 1999 года
пилотный проект по применению многофункциональных смарт-карт.

151
Смарт-карты имеют возможность размещения различной биометрической
информации (фотографий владельца, отпечатков его пальцев), а также применения в
значительном числе приложений (физический и логический доступ, распоряжения
объектами собственности, платежными средствами и т.д.).

Проект осуществлен в рамках сотрудничества с Citibank, а также с компаниями IBM,

Sun, 3GI, GTE CyberTrust и Visa.

3.6.2.5. Проект "Паспорт здоровья" (The Health Passport project)

Проект "Паспорт здоровья" был инициирован в 1999 году Ассоциацией местных

западных властей (Western Governors’ Association), объединяющей власти 18
западных штатов и двух территорий.

Первоначально при реализации проекта было выпущено 25000 смарт-карт,

предназначенных для использования беременными женщинами, матерями и детьми в
рамках нескольких программ здравоохранения.

Смарт-карты, изготовленные компанией Siemens Information and Communication

Network, Inc., предназначены для записи самой широкой информации, касающейся
физических данных (состава крови, аллергических реакциях и пр.), состояния
здоровья ее владельца, а также для использования различным образом при
обращении в лечебные учреждения (идентификация личности, запрос данных с
помощью средств телекоммуникации и т.п.)

В настоящее время участниками проекта является большое число федеральных

ведомств, среди которых Министерство по делам ветеранов (Department of Veterans
Affairs), Министерство сельского хозяйства (Department of Agriculture), Министерство
здравоохранения и социальных служб (Department of Health and Human Services),
Администрация служб общего назначения и др.

3.6.3. Выводы, связанные с опытом использования смарт-карт и дальнейшие

перспективы

Анализ опыта использования смарт-карт различными ведомствами дает возможность

сделать определенные выводы, учет которых позволит существенно расширить
применение этих технологий в рамках федеральных ведомств:

1. Участие частного сектора в программах использования смарт-карт является

ключевым моментом;

2. Правительственные ведомства должны следовать новациям, существующим

на рынке смарт-карт, т.к. эти новации определяют возможности ведомств по
использованию смарт-карт;

3. Правительство должно принимать участие в оказании помощи ведомствам в

выборе тех или иных технологий и платформ, которые ведомства могут
использовать в соответствии со своими функциями и потребностями;

152
 4. Расширение применения смарт-карт в рамках Правительства выводит на
первое место проблему выработки стандартов в области политики и
применяемых технологий;

5. Одной из важнейших проблем, от решения которой зависит применение смарт-

карт ведомствами, является проблема защиты персональных данных
служащих (владельцев) смарт-карт.

Технология смарт-карт значительно расширяет возможности для ведомств при

выполнении ими своих функций, а также создает новое качество во
взаимоотношениях между Правительством, гражданами и бизнесом, так как:

 Создается новый мост между различными отдельными

функциональными структурами и системами. Многофункциональные смарт-
карты позволяют не только одновременно осуществлять различные действия в
рамках ведомствами и за его пределами, но и на новом качественном уровне
агрегатировать сами ведомственные системы;

 Смарт-карты позволяют значительно расширить возможности создания

общеправительственной системы идентификации и авторизации.
Современные технологии смарт-карт позволяют инкорпорировать их в
создаваемую Федеральную инфраструктуру публичных ключей (FPKI), что
значительно ускоряет процесс создания FPKI1;

 Закладывается новая основа для взаимодействия Правительства,

граждан и бизнеса. Широкое применение смарт-карт позволяет на
качественно другой основе построить процессы взаимодействия граждан и
бизнеса с Правительством. Это относится как к электронному
документообороту, так и к осуществлению коммерческих транзакций с
Правительством. Смарт-карты способны также "уравнять" граждан, бизнес и
правительственные учреждения с точки зрения инициализации своих действий,
что способствует созданию новых партнерских отношений.

1
CIO PKI/Smart Card Project , Approach for Business Case Analysis of Using PKI on Smart Cards for
Governmentwide Applications, final Deliverable #0003, General Services Administration, Order # T-03-00DS-
F002, Contract # GS00T97NSD0023, Washington, DC, Presented to CIO Council 18 April 2001

153
3.7. Проект "Правительство без границ"

Усилия федерального Правительства по модернизации своей деятельности и

созданию того нового качества, которое принято называть "электронным
правительством" были до недавнего времени построены в значительной степени по
"горизонтальному принципу", т.е. охватывали исключительно федеральный уровень.

В настоящий момент создание "электронного правительства" по горизонтальному

уровню постепенно дополняется соответствующими усилиями по формированию
информационной структуры, охватывающей все уровни власти – от федерального
уровня до уровня штатов, муниципального уровня и уровня самоуправляющихся
образований.

Необходимость такого подхода вызвана не только стремлением упростить для

граждан получение информации и услуг от властных структур различного уровня. Как
показывает анализ, огромное число функций и услуг многократно дублируется на всех
уровнях, а отсутствие информационного и административного взаимодействия
порождает дополнительную нагрузку на граждан и бизнес.

Необходимо решить также проблему широкой информационной кооперации между

самими властными учреждениями как по вертикали (федеральная власть – местная
власть), так и по горизонтали (на уровне всех местных властей), что должно принести
существенное улучшение для самих органов власти.

В сентябре 2000 года на ежегодной конференции NASIRE (National State Information

Resource Execs), с участием начальников управлений по информатизации
федеральных ведомств и органов власти на уровне штатов было принято решение
инициировать проект под названием "Правительство без границ" (Government Without
Boundaries Project Plan)1, обязанности по реализации которого в качестве
координатора взяло на себя Управление межправительственных решений (Office of
Intergovernmental Solutions) Администрации служб общего назначения.

Результатом совместной предварительной работы Управления

межправительственных решений и Управления общеправительственной политики
Администрации служб общего назначения был в августе 2001 года выработан план
действий определяющий направления работ, организационную структуру управления
проектом и конкретные сроки выполнения этапов работ.

Главная цель проекта обозначена как создание виртуального пула информации и

услуг на всех уровнях власти.

Проект, организованный и управляемый всеми участниками на принципах

добровольного, партнерства должен обеспечить:

1
Government Without Boundaries Project Plan, General Services Administration, Office of Governmentwide
Policy, Office of Intergovernmental Solutions, August 21, 2001.
http://www.gwob.gov/gwob-project-planv6.pdf

154
  Получение гражданами всей полноты информации от всех властных структур,
как единого целого;

 Интегрированность предоставляемой властями информации и услуг, а также

идентификацию этой информации и услуг с точки зрения источника их
возникновения.

Первая фаза осуществления проекта должна быть направления на создание

современной информационной инфраструктуры по предоставления гражданам
информации и услуг в сфере отдыха и посещения национальных парков.

План действий предполагает решение следующих первостепенных задач:

 Создание рамочных условий для участия в проекте властей всех юрисдикций,

для чего осуществить:

- разработку информационной архитектуры, включая определение

стандартов и инструментария конечной информационный структуры, а
также средств сбора информации и описание предполагаемого пула
данных;

- выбор стандартов информационного обмена (например, стандарта XML)

 Обеспечить межправительственное взаимодействие:

- организовать рабочую группу проекта;

- учредить подкомитеты в соответствии с направлениями (отдых, парки);

 Проводить обучение партнеров-участников проекта:

- создать необходимый вэб-ресурс;

- опубликовать обучающие материалы;

- создать библиотеку инициатив в рамках проекта;

- разработать модельный проект информационной системы участников

проекта;

 Разработать программно-технические приложения на уровне интеграции

информации и информационного взаимодействия участников проекта;

 Создать единый регистр организаций, связанных с осуществлением проекта

(бизнес-структур, властных структур), включая средства обеспечения
лицензирования, уплаты налогов, страхования и т.д.

Реализация проекта должна, по мнению его организаторов, привести к получению

следующих результатов:

155
 граждане получат интегрированные услуги;

 граждане и власти (на федеральном и местном уровне) сэкономят время и

денежные средства;

 будет получен опыт в том, каким образом можно реально решать задачи
информационного и организационного взаимодействия на разных уровнях
власти;

 будет получен опыт в том, каким образом можно реально решать задачи
создания сложных структур с участием разноплановых информационно-
технологических систем;

 будет создана модель межправительственного взаимодействия и разработана

соответствующая методология.

156
Заключение

Процесс создания американского "электронного правительства", начавшийся в 90-е

годы и вступивший в свою завершающую фазу, содержит все логические и
функциональные этапы, присущие созданию любого национального "электронного
правительства":

- Этап возникновения. Постепенно создаются вэб-сайты

правительственных ведомств, информация на которых ограничена и
статична.

- Этап развития. Информация на ведомственных вэб-сайтах начинает

постоянно обновляться.

- Этап интерактивности. Граждане могут посылать ведомствам

необходимую информацию с помощью электронных форм, связываться с
должностными лицами по электронной почте, делать запросы и получать
ответы.

- Этап проведения транзакций. Граждане могут платить за получаемые

услуги и проводить необходимые платежи (например, налоги) с
использованием средств электронных платежей.

- Этап интеграции. Полная интеграция электронных функций и услуг в

рамках всего правительства.

Одновременно, американскому Правительству пришлось преодолеть массу барьеров,

объективно стоявших на пути создания "электронного правительства" -
институционный (создание и поддержание информационных ресурсов и связанных с
ними технологических комплексов), управленческий (формирование необходимых
кадровых структур) и политический (выработка необходимых политик, стандартов и
программ). Были также созданы (или создаются сейчас) основные
системообразующие компоненты "электронного правительства" (электронные системы
платежей, система электронного документооборота, системы электронной торговли и
т.д.).

Американское Правительство вплотную подошло к завершению последнего,

интеграционного этапа создания "электронного правительства". Этот этап требует не
только максимальной унификации деятельности ведомств по созданию и
поддержанию необходимых информационных ресурсов и связанной с этим
общегосударственной (межведомственной и надведомственной) политики. Этот этап
конституализирует создание нового качества - "электронного правительства" и
неизбежно связан с принятием ряда революционных политических решений. В
истории создания американского "электронного правительства" эти решения были
сформулированы в Программе расширенных реформ управления Президента
Дж.Буша и в Стратегическом плане создания "электронного правительства". Эти
решения необходимы для создания в полном объеме того, что принято называть
"электронным правительством". Верно также и обратное - эти решения явились в

157
значительной степени логическим итогом всех предыдущих усилий по созданию
"электронного правительства".

Несомненно, что успехи американских администраций были обусловлены не только

огромными материальными и финансовыми ресурсами, находящимися в
распоряжении Правительства и общей компьютеризацией страны. Создание
американского "электронного правительства" было востребовано всей нацией и
является частью общедемократических процессов. В этом смысле "электронное
правительство" является частью того, что можно назвать "электронной властью"
(демократизации властных процессов, открытости правительства, широкого
включения граждан в процесс выработки правовых норм и т.д.).

Процесс формирования полноценной "электронной власти" объективно является

взаимной потребностью Правительства и всего американского общества. Не случайно
более 60% той части населения Соединенных Штатов, которая имеет доступ в
Интернет (более 85% от всего населения), пользуется правительственными Интернет-
ресурсами. Этот процесс нашел также отражение в двух законопроектах1,
находящихся в настоящее время на рассмотрении Сената Соединенных Штатов и
направленных на резкое усиление участия государства в развитии общедоступных
современных высокоскоростных систем передачи данных. Эти законопроекты
предполагают достижение 100%-ного охвата населения современным доступом в
Интернет и направлены не только на социальное, экономическое и культурное
развитие общества, но и на обеспечение участия всех граждан в процессе диалога с
федеральным Правительством, властями штатов, муниципальных и других
образований.

Наконец, следует отметить то важнейшее обстоятельство, что создание

американского "электронного правительства" опирается на фундаментальную
правовую базу, в первую очередь на закон "О свободе информации". Этот закон
является реализацией конституционных прав граждан на получение
правительственной информации и одновременно содержит все необходимые
основные обязанности государственных чиновников по обеспечению прав граждан.
Можно сказать, что подавляющее большинство президентских и правительственных
документов не только опираются на данный закон, но и является их конкретным
следствием.

Важно обратить внимание также на второй закон, также являющийся

фундаментальным с точки зрения "электронного правительства" - закон "О защите
частных интересов". Этот акт содержит все основные необходимые гарантии прав
граждан на неприкосновенность их частных интересов (персональной информации)
при взаимодействии с федеральными властями.

Оба этих закона, составляющих, по выражению одного из американских

конгрессменов, "две стороны одной медали", были приняты задолго до развертывания
работ по созданию американского "электронного правительства". Тем не менее,
можно сказать, что именно эти законы явились базовой основой его создания.
1
‘‘Broadband Telecommunications Deployment Act of 2002" (S.2448)
"National Broadband Strategy Act of 2002" (S.2582)

158
Приложение 1. Структура ветвей власти в США

В данном приложении приведена общая схема власти Соединенных Штатов и даны

пояснения, необходимые для того, чтобы понять логику преобразований
Правительства, исходя из целей создания американского "электронного
правительства" и обстоятельств, диктуемых американской Конституцией и
законодательством.

В приложении отражены место, функции и роль двух ветвей власти –

исполнительной и законодательной, связанных между собой сложными
соотношениями, диктуемыми принципом разделения властей.

Рис1. иллюстрирует структуру власти в Соединенных Штатах и основные

исполнительные ведомства Правительства.

159
 Рис1. Государственная власть США

КОНСТИТУЦИЯ

Законодательная ветвь Исполнительная ветвь Судебная ветвь

ПРЕЗИДЕНТ THE SUPREME COURT OF THE UNITED STATES

КОНГРЕСС
ВИЦЕ-ПРЕЗИДЕНТ
СЕНАТ ПАЛАТА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ (Верховный суд)
EXECUTIVE OFFICE OF THE PRESIDENT

(Исполнительное управление президента) UNITED STATES COURTS OF APPEALS (Апелляционные суды)

ARCHITECT OF THE CAPITOL (Архитектор Капитолия)
UNITED STATES DISTRICT COURTS (Окружные суды)
UNITED STATES BOTANIC GARDEN (Ботанический сад США)
WHITE HOUSE OFFICE (Аппарат Белого дома)
TERRITORIAL COURTS (Территориальные суды)
GENERAL ACCOUNTING OFFICE (Управление общей бухгалтерской (финансовой) отчетности)
OFFICE OF THE VICE PRESIDENT (Управление Вице-президента)
UNITED STATES COURT OF INTERNATIONAL TRADE (Суд по делам внешней торговли)
GOVERNMENT PRINTING OFFICE (Управление правительственной печати – Государственное издательство)
COUNCIL OF ECONOMIC ADVISERS (Экономический совет)
UNITED STATES COURT OF FEDERAL CLAIMS (Суд по федеральным претензиям)
LIBRARY OF CONGRESS (Библиотека Конгресса)
COUNCIL ON ENVIRONMENTAL QUALITY (Совет по качеству окружающей среды)
UNITED STATES COURT OF APPEALS FOR THE ARMED FORCES (Военно-апелляционный суд)
CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE (Бюджетное управление Конгресса)
NATIONAL SECURITY COUNCIL (Совет национальной безопасности)
UNITED STATES TAX COURT (Налоговый суд)
OFFICE OF ADMINISTRATION (Административное управление)
UNITED STATES COURT OF APPEALS FOR VETERANS CLAIMS (Апелляционный суд по делам ветеранов)
OFFICE OF MANAGEMENT AND BUDGET (Административно-бюджетное управление)
ADMINISTRATIVE OFFICE OF THE UNITED STATES COURTS (Административное управление судов)
OFFICE OF NATIONAL DRUG CONTROL POLICY (Управление национальной политики контроля за наркотиками)
FEDERAL JUDICIAL CENTER (Федеральный судебный центр)
OFFICE OF POLICY DEVELOPMENT (Управление по разработке политики)
UNITED STATES SENTENCING COMMISSION (Комиссия по приговорам)
OFFICE OF SCIENCE AND TECHNOLOGY POLICY (Управление по разработке политики в области науки и техники)
OFFICE OF THE U.S. TRADE REPRESENTATIVE (Управление представителя США на торговых переговорах)

DEPARTMENT OF AGRICULTURE DEPARTMENT OF COMMERCE DEPARTMENT OF DEFENSE DEPARTMENT OF EDUCATION DEPARTMENT OF ENERGY DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN DEPARTMENT OF HOUSING AND
SERVICES URBAN DEVELOPMENT
Министерство сельского хозяйства Министерство торговли Министерство обороны Министерство образования Министерство энергетики Министерство жилищного
Министерство зравоохранения и строительства и городского
социальных служб развития

DEPARTMENT OF THE INTERIOR DEPARTMENT OF JUSTICE DEPARTMENT OF LABOR DEPARTMENT OF STATE DEPARTMENT OF TRANSPORTATION DEPARTMENT OF THE TREASURY DEPARTMENT OF VETERANS
AFFAIRS
Министерство внутренних дел Министерство юстиции Министерство труда Министерство иностранных дел Министерство транспорта Министерство финансов
Министерство по делам ветеранов

Независимые агентства и государственные корпорации

AFRICAN DEVELOPMENT FOUNDATION

Организация африканского развития

CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY

Центральное разведывательное управление

COMMODITY FUTURES TRADING COMMISSION

Комиссия по срочной биржевой торговле

CONSUMER PRODUCT SAFETY COMMISSION

Комиссия по безопасности потребительских товаров

CORPORATION FOR NATIONAL AND COMMUNITY SERVICE

Корпорация по национальным и общественным службам

ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY

Управление по охране окружающей среды

EQUAL EMPLOYMENT OPPORTUNITY COMMISSION

Комиссия по вопросу равных возможностей занятости

EXPORT-IMPORT BANK OF THE U.S.

Экспортно-импортный банк США

FARM CREDIT ADMINISTRATION

Администрация по делам фермерского кредита

FEDERAL COMMUNICATIONS COMMISSION 160

Федеральная комиссия по связи

FEDERAL DEPOSIT INSURANCE CORPORATION

Федеральная корпорация по страхованию депозитов

FEDERAL ELECTION COMMISSION

Федеральная избирательная комиссия

Федеральное агентство по управлению страной в чрезвычайных ситуациях

FEDERAL HOUSING FINANCE BOARD

Федеральный финансовый совет по жилищным вопросамFEDERAL LABOR RELATIONS AUTHORITY

Федеральное управление по трудовым отношениям

FEDERAL MARITIME COMMISSION

Федеральная морская комиссия

FEDERAL MEDIATION AND CONCILIATION SERVICE

Федеральная служба посредничества и примирения

Конгресс Соединенных Штатов

FEDERAL MINE SAFETY AND HEALTH REVIEW COMMISSION

Федеральная комиссия по безопасности в шахтах

Законодательная власть по Конституции 1787 года принадлежит Конгрессу США,

FEDERAL RESERVE SYSTEM

Федеральная резервная система

состоящему из двух палат: Палаты представителей и Сената. Обе палаты получили
FEDERAL TRADE COMMISSION

равные права в том, что касается законодательной инициативы и принятия законов. В

Федеральная торговая комиссия

компетенцию Конгресса вошли следующие вопросы (Статья I, Раздел 8 Конституции):

GENERAL SERVICES ADMINISTRATION

Администрация служб общего назначения

INTER-AMERICAN FOUNDATION

Межамериканский фонд
 установление и взимание пошлин, налогов, акцизных сборов;
MERIT SYSTEMS PROTECTION BOARD


Совет по защите системы заслуг забота об общем благосостоянии и совместной обороне США;
NATIONAL AERONAUTICS AND SPACE ADMINISTRATION

единообразие налогов, податей и акцизных сборов на всей территории США;

Национальная администрация аэронавтики и космических исследований

NATIONAL ARCHIVES AND RECORDS ADMINISTRATION

Национальное управление архивов и документации

 производство займов за счет государства;

NATIONAL CAPITAL PLANNING COMMISSION

Комиссия по генеральному плану национальной столицы

вопросы внешней торговли;

NATIONAL CREDIT UNION ADMINISTRATION

Национальная администрация кредитных союзов

NATIONAL FOUNDATION ON THE ARTS AND THE HUMANITIES

 единообразное толкование законов на всей территории федерации;

Национальный фонд искусств и гуманитарных наукNATIONAL LABOR RELATIONS BOARD

 чеканка монеты;
Национальное управление по вопросам трудовых отношений

NATIONAL MEDIATION BOARD

Национальный совет посредничества

 почтовая служба;
NATIONAL RAILROAD PASSENGER CORPORATION (AMTRAK)

Национальная корпорация железнодорожных пассажирских перевозок


NATIONAL SCIENCE FOUNDATION учреждение судов, подчиненных Верховному суду;
Национальный научный фонд

объявление войны;
NATIONAL TRANSPORTATION SAFETY BOARD

Национальный комитет по вопросам безопасности транспорта

NUCLEAR REGULATORY COMMISSION


Ядерная регуляторная комиссиянабор и содержание армии;
OCCUPATIONAL SAFETY AND HEALTH REVIEW COMMISSION

подавление выступлений, нарушающих установленный законом порядок, и др.

Комиссия по надзору за исполнением правил техники безопасности и охраны труда

OFFICE OF GOVERNMENT ETHICS

Управление служебной этики в государственных органах

Кроме того, в полномочия Конгресса вошли утверждение государственного бюджета,

OFFICE OF PERSONNEL MANAGEMENT

ратификация международных договоров, подписанных Президентом, назначение на

Управление кадровой службы

важнейшие государственные посты.

OFFICE OF SPECIAL COUNSEL

Управление адвоката по особым делам

OVERSEAS PRIVATE INVESTMENT CORPORATION

Вся структура исполнительной власти, ее состав и функции определяются

Корпорация частных внешних инвестиций

законодательными актами Соединенных Штатов, принимаемыми Конгрессом и

PANAMA CANAL COMMISSION

утверждаемыми (подписываемыми) Президентом.

Комиссия по Панамскому каналу

PEACE CORPS

Корпус мира

Воплощая в жизнь систему взаимных сдержек и противовесов, Конституция дала

PENSION BENEFIT GUARANTY CORPORATION

Сенату полномочия утверждать назначенных Президентом глав исполнительных

Корпорация по гарантиям пенсионных пособийPOSTAL RATE COMMISSION

департаментов (министров), а также глав независимых ведомств (учреждений) и

Комиссия по почтовым тарифам
государственных корпораций. Но после того, как Сенат дает свое согласие на
RAILROAD RETIREMENT BOARD

назначение, он уже не может удалить их со своих постов выражением недоверия или

Совет по вопросам социального обеспечения железнодорожников

порицания.
SECURITIES AND EXCHANGE COMMISSION

Комиссия по ценным бумагам и биржам

SELECTIVE SERVICE SYSTEM

Служба призыва в армию при ограниченной воинской повинности

SMALL BUSINESS ADMINISTRATION

Администрация малого бизнеса

161
SOCIAL SECURITY ADMINISTRATION

Администрация социального обеспечения

TENNESSEE VALLEY AUTHORITY

Управление ресурсами бассейна Теннесси

TRADE AND DEVELOPMENT AGENCY

U.S. AGENCY FOR INTERNATIONAL DEVELOPMENT

Агентство США по международному развитию

U.S. COMMISSION ON CIVIL RIGHTS

Комиссия США по гражданским правам

U.S. INFORMATION AGENCY

Информационное агентство США

U.S. INTERNATIONAL TRADE COMMISSION

Президент Соединенных Штатов

Комиссия США по международной торговле

U.S. POSTAL SERVICE

Главой исполнительной власти США является Президент. Конституция объединила в

Почтовая служба США

его лице главу государства и Правительства. Ему же вверялось верховное

командование Вооруженными Силами. Как глава государства, Президент
представляет Соединенные Штаты на международной арене, подписывает
международные соглашения, осуществляет руководство внутренней и внешней
политикой государства.

Президент Соединенных Штатов лишен права законодательной инициативы и может

влиять на структуру исполнительной власти только с помощью полномочий,
предоставленных ему в соответствии с принятым в 1939 году законом "О
реорганизации"1.

В соответствии с этим законом Президент вправе быть инициатором

реорганизационных программ Правительства (Плана реорганизации исполнительных
структур власти). Однако эти реорганизации вступают в силу только после
утверждения Плана реорганизации Сенатом Соединенных Штатов.

План реорганизации может включать в себя:

 передачу всего ведомства2 или его части, или всех функций или их части под
юрисдикцию или контроль другого ведомства;

 упразднение всех или части функций ведомства, за исключением тех, которые

относятся к правоприменительным или относятся к статусным;

 объединение или координацию всего ведомства или его части, или всех или
части функций с другим ведомством или его частью и его функциями;

 объединение или координацию части ведомства или его функций с другой

частью того же ведомств или его функциями

 наделение должностного лица полномочиями по передаче своих функций;

 упразднение всего ведомства или его части, каковое ведомство или его часть
не обладает полномочиями или не имеет их а результате реализации плана
реорганизации.

Однако, Президент не вправе предлагать Конгрессу План реорганизации, который

направлен и включает в себя:

1
U.S.C., Title 5, Part I, Chapter 9
2
Под ведомствами здесь подразумеваются все исполнительные ведомства (структуры, входящие в
Исполнительное управление Президента, исполнительные департаменты (министерства), независимые
агентства и государственные корпорации), исключая Управление общей бухгалтерской (финансовой)
отчетности (General Accounting Office)

162
  создание новых исполнительных департаментов (министерств) или
переименование существующих, упразднение или реорганизацию
исполнительных департаментов (министерств) или независимых регуляторных
ведомств или их функций, объединение двух или более исполнительных
департаментов (министерств) или независимых регуляторных ведомств или их
функций;

 продление полномочий ведомств сверх периода их существования,

определенного законом;

 наделение ведомств функциями, которые не предписаны законом;

 создание новых ведомств, не являющихся составной частью существующих

исполнительных департаментов (министерств) или независимых ведомств;

 продление сроков полномочий управлений (подразделений) сверх тех, которые

предписаны законом.

Исполнительное Управление Президента

Исполнительное Управление Президента является руководящим подразделением

исполнительной власти, подчиненным непосредственно Президенту и оказывающим
ему помощь в исполнении им своих обязанностей.

Управление создано в 1939 году указом Президента Ф.Рузвельта (Executive Order 8248
of September 8, 1939) на основании полномочий, предоставленных Законом "О
реорганизации".

Кабинет Президента

В Кабинет Президента традиционно входят Вице-Президент и главы 14 министерств

(исполнительных департаментов).

Назначением Кабинета является совещательная поддержка Президента в его

деятельности. В Конституции Соединенных Штатов напрямую не обозначено понятие
"Кабинет", но конституционные полномочия Кабинета содержатся в Разделе 2 Статьи
II: "Президент может потребовать мнение в письменном виде от высшего
должностного лица в каждом из исполнительных департаментов по любому вопросу,
касающемуся их должностных обязанностей".

Главы министерств (исполнительных департаментов) назначаются Президентом,

Назначение должно быть поддержано большинством Сената (51 голосом). Сроки
полномочий глав министерств совпадают со сроками полномочий Администрации, но

163
Президент праве сместить с должности любого главу министерства в любое время без
согласия (одобрения) Сената.

Независимые агентства (ведомства) и государственные корпорации

Независимые агентства (ведомства) и государственные корпорации создаются

Сенатом Соединенных Штатов. Функции и структура этих учреждений определяются
законодательством. Главы учреждений назначаются Президентом по совету и с
согласия Сената Соединенных Штатов. Отстранение этих должностных лиц может
быть в соответствии с Конституцией осуществлено только в результате "импичмента"
(выражения недоверия и судебного решения).

164
Приложение 2. Закон "О свободе информации"

ЗАКОН США

О СВОБОДЕ ИНФОРМАЦИИ

(The Freedom of Information Act)1

(Сокращенный перевод)

5 USC Sec. 552

TITLE 5
PART 1
CHAPTER 5
SUBCHAPTER II

Раздел 552. Общедоступная информация; правила, мнения, распоряжения,

данные и действия федеральных ведомств

(а) Каждое ведомство должно обеспечить свободный доступ к общедоступной

информации, а именно:

(1) Каждое ведомство должно само составлять и периодически опубликовывать

в Федеральном регистре в помощь гражданам —

А) описание своих центральных и региональных организаций, а также

установленных мест, где можно, сотрудников, у которых можно и способ,
которым можно получить общедоступную информацию, сделать запросы
или получить решения;

(В) общие положения и способ их реализации, включая существо и

требования к формальным и неформальным процедурам;

(С) процедурные правила, описание документов, доступных на местах, и

требования к оглавлению и содержанию всех материалов, отчетов или
экспертиз;

(D) правила для общих толкований в соответствии с законодательством,

положений основной политики или интерпретаций, сформулированных и
принятых ведомством; и

1
5 USC Sec. 552 (The Freedom of Information Act)
http://www.nara.gov/nara/foia.html

165
 (Е) все изменения, дополнения или отмены упомянутых документов. В
целях данного параграфа документ, на который есть ссылка и в котором
заинтересована группа населения, должен быть по распоряжению
Директора Федерального регистра опубликован в Федеральном
регистре.

(2) Каждое ведомство, в соответствии с правилами опубликования, должно

сделать доступными для свободного просмотра и копирования —

(А) окончательное мнение, а также совпадающие или расходящиеся

мнения, как и приговоры по судебным процессам;

(В) те общие положения и интерпретации, которые были приняты

ведомством и не были опубликованы в Федеральном регистре;

(С) положения об администрации ведомства и инструкции для персонала

ведомства, которые затрагивают общественные интересы;

(D) копии всех документов, независимо от формы или формата, которые

были изданы для всеобщего пользования согласно параграфу (3) и
которые по своему существу, как определило ведомство, станут
предметом запроса; и

(Е) общий указатель документов согласно подпараграфа (D);

за исключением случаев, когда документы были немедленно опубликованы, а

копии поступили в продажу. Каждое ведомство обязано сделать доступными
документы, появившиеся после 1 ноября 1996 года с помощью компьютерной
телекоммуникации или, если в ведомстве не установлены телекоммуникации, с
помощью других электронных средств. С целью недопущения
несанкционированного вмешательства в частные дела, ведомство может
изъять подробности при опубликовании мнения, направленности политики,
интерпретаций или инструкций для персонала или копии документов согласно
подпараграфа (D). Однако, в каждом таком случае требуется письменное
объяснение подобных изъятий, а в оставшейся части должна быть приведена
ссылка на сделанное изъятие, кроме тех случае, которые подпадают под
действие подраздела (b). Если существует техническая возможность, должен
быть обозначен объем изъятий. Каждое ведомство обязано также сделать
доступными для свободного просмотра и копирования текущие указатели,
позволяющие найти общедоступную информацию, так или иначе выпущенную,
принятую или распространенную после 4 июля 1967 года и, на основании
данного параграфа, предназначенную для опубликования или свободного
доступа. Каждое ведомство обязано незамедлительно опубликовывать
поквартально или чаще и распространять (с помощью продажи или другим
способом) копии указателей или приложений к тому, что признано ненужным
или неразумным для опубликования в Федеральном регистре, тем не менее,

166
эти указатели должны быть доступны по запросу в копиях, цена которых не
должна превышать себестоимость изготовления. Каждое ведомство обязано
сделать указатели, указанные в подпараграфе (Е), доступными с помощью
телекоммуникации до 31 декабря 1999 года. Окончательные приговоры
(судебные решения), мнения, направленности политики, интерпретации или
инструкции для персонала ведомства, которые затрагивают интересы граждан и
на которые опирается ведомство, использует их или которые являются
прецедентами для ведомства против третьей стороны, могут быть сделаны
доступными, если только —

(i) они индексированы или, так или иначе, опубликованы или

сделаны доступными в соответствии с настоящим параграфом;
или

(ii) сторона полностью и своевременно имеет уведомление о

судебном решении.

(3)(А) За исключением требований к документам, доступным в соответствии с

параграфами (1) и (2) этого подраздела, каждое ведомство, по запросу, который
(i) объективно описывает такой документ и (ii) сделан в соответствии с
правилами опубликования, предписывающими время, место, плату (или
подобное) и процедуру, обязано сделать этот документ доступным каждому.

(В) Делая доступным документ согласно настоящему параграфу,

ведомство обязано предоставить документ в любом формате или
форме, если этот документ легко преобразуется в этот формат или
форму. Каждое ведомство обязано прилагать возможные усилия для
обеспечения поиска документа в формате или форме, который
соответствует требованиям настоящего раздела.

(С) Удовлетворяя запрос документа, ведомство должно прилагать

необходимые усилия для поиска этого документа в электронной форме
или формате, если эти усилия не встречают трудности, связанные с
автоматической информационной системой ведомства.

(D) Для целей настоящего параграфа термин «искать» означает

средства просмотра, автоматического или ручного, документов
ведомства для нахождения документа, отвечающего существу запроса.

(4)(А) (i) Во исполнение требований настоящего раздела, каждое ведомство

должно определить доступные для осознания публикой правила,
определяющие образование стоимости выполнения запросов, определяемых
настоящим разделом, и устанавливающие процедуры и руководства, которые
определяют условия, при которых уплату этой стоимости можно избежать или
ее можно уменьшить. Эти правила должны быть установлены для всех

167
ведомств Директором Административно-бюджетного управления в виде
рекомендаций по уплате.

(ii) Подобные правила ведомств должны удовлетворять

требованию,
чтобы —

(I) плата должна быть ограничена разумными пределами

для поиска, просмотра и копирования документа, когда
информация запрашивается для коммерческого
использования;

(II) плата должна быть ограничена разумными пределами

для копирования документа, когда информация
запрашивается не для коммерческого использования и
запрос сделан образовательными и некоммерческими
научными учреждениями, цель деятельности которых
является обучение или научные исследования; или
представителями СМИ; и

(III) для любого запроса, не описываемого в (I) или (П),

плата должна быть ограничена разумными пределами для
просмотра и копирования.

(iii) Документы должны быть представлены без всякой оплаты или

с оплатой, ограниченной разумными пределами, если существо
информации представляет общегражданский интерес по причине
значительного вклада в общественное понимание действий или
политики правительства и изначально не вызвано коммерческим
интересом запрашивателя.

(iv) Ценники должны существовать только для прямых издержек

поиска, просмотра или копирования. Стоимость просмотра
должна включать только прямые издержки при первоначальном
определении необходимости этого документа и в целях
удержания фрагментов документа в соответствии с требованиями
настоящего раздела. Стоимость просмотра не должна включать
стоимость извлечения документов по законодательству или
политике правительства, которые выявляются в процессе поиска.
Никакой оплаты не взимается —

(IV) если стоимость процедуры определения платы близка

или превышает величину самой платы; или

168
 (V) для запросов, описанных в (ii)(II) или (III) этого
подпараграфа для первых двух часов поиска или для
первой сотни страниц копирования.

(v) Ведомства не могут требовать авансовых платежей, за

исключением случаев, когда запрашиватель не оплатил должным
образом свой предыдущий запрос или ведомство не определило,
что стоимость запроса превысит 250 долларов.

(vi) Ничто из описанного в этом подпараграфе не должно

подменять платы, предусмотренной требованиями закона и
определяющими правила установления платы для конкретного
вида информации.

(vii) При любых действиях запрашивателя, уклоняющегося от

уплаты стоимости в соответствии с настоящим разделом, суд
обязан постановить: «Решено, что рассмотрение дела судом
ограничивается компетенцией ведомства».

(В) В случае предъявления иска, окружной суд, где находится истец или
осуществляется его основная деятельность или расположены документы
ведомства, имеет право предписать ведомству не скрывать информацию
или выдать указание ведомству передать истцу неправомочно скрытую
информацию. В таких случаях суд может рассмотреть иск и определить в
судебном помещении, была ли скрыта информация на основании
положений подраздела (b) настоящего раздела и защищать ли
ведомство в его действиях.

(С) Если в законодательстве не определено иное, ответчик обязан дать

ответ или возразить по иску в течении 30 дней, если суд не найдет
достаточного основания для иного.

(F) Исключен

(G) Суд может присудить США уплату приемлемых судебных издержек,

если истец основательно выиграл дело.

(Н) В том случае, когда суд обязал ведомство выдать скрываемую

информацию и присудил США уплату приемлемых судебных издержек,
и, когда суд вынес письменное определение, что персонал ведомства,
скрывая информацию, действовал произвольно или самовольно,
Специальный Совет должен незамедлительно начать расследование
для определения дисциплинарных действий, которые нужно предпринять
против руководителя или сотрудников, ответственных за сокрытие
информации. Специальный Совет, после расследования и рассмотрения
обстоятельств, должен представить свои выводы ведомству и переслать

169
 копии представления руководителю ведомства, сотрудникам или их
представителям. Административные власти должны предпринять
соответствующие меры, рекомендованные Специальным Советом. В
случае невыполнения решения суда, окружной суд может наказать за
неуважение к суду виновного сотрудника, а в случае самого ведомства—
ответственного сотрудника ведомства.

(5) Каждое ведомство, имеющее более одного члена, должно составлять и

предоставлять для открытого доступа материалы по окончательному
голосованию каждого члена по каждому вопросу.

(6) (А) Каждое ведомство по любому из запросов, обозначенных в параграфах

(1), (2) или (3) настоящего подраздела, должно—

(i) после получения такого запроса определить в течение 20 дней

(исключая субботу, воскресенье и официальные праздники),
отвечать ли на этот запрос и незамедлительно известить лицо,
сделавшее данный запроса, о решении по этому запросу и праве
этого лица на обращение к руководству ведомства в случае
отрицательного ответа; и

(ii) принять решение по любому обращению в течение 20 дней

(исключая субботу, воскресенье и официальные праздники) после
получения такого обращения. Если обращение сделано по поводу
отказа в удовлетворении запроса документов, в целом или в какой
либо части, ведомство должно известить запрашивателя о
возможности обращения в суд на основании параграфа (4)
настоящего подраздела.

(В) При особых обстоятельствах, как описано в этом подпараграфе,

период времени, приведенный в (i) или (ii) подпараграфа (А) может быть
увеличен с письменным уведомлением лица, сделавшего запрос с
объяснением причин такого продления и датой, когда решение
предполагается. Подобные уведомления не должны содержать срока,
превышающего 10 рабочих дней. «Особые обстоятельства»,
содержащиеся в этом подпараграфе, могут, в случае наличия разумной
необходимости для правильного исполнения запроса, означать только—

(iii) необходимость поиска и сбора документов из всего объема

или другие действия, отличные от административных процедур по
исполнению запроса;

(iv)необходимость поиска, сбора и изучения большого объема

информации, находящейся в различных документов; или

170
 (v) необходимость провести консультацию, которая должна быть
проведена с максимально возможной скоростью, с другим
ведомством ...

(С) … Если Правительство может показать существование особых

обстоятельств и показать, что ведомство исполняет свои обязанности
добросовестно, суд может вынести внесудебное решение и продлить
ведомству время на выполнение просмотра информации. При согласии
ведомства на вьшолнение запроса документов, документы должны быть
незамедлительно переданы лицу, сделавшему запрос. Любое извещение
об отказе в выполнении запроса по настоящему подразделу должно
содержать имя и положение должностного лица, ответственного за отказ
в выполнении этого запроса.

(b) Требования данного раздела не распространяются на —

(1) документы, отнесенные к перечню секретных данных в интересах

национальной безопасности и внешней политики;

(2) документы, которые относятся целиком к распорядку и правилам самого

ведомства;

(3) документы, которые определенно не подпадают под требование

законодательства (вне настоящего раздела), определяющего, что требование
законодательства (А) определяет случаи исключения по неразумности, или (В)
устанавливает особые критерии для исключения из доступа;

(4) коммерческие секреты, полученные от лица конфиденциально или от лица,

связанного обязательствами;

(5) междуведомственные или внутриведомственные документы или письма,

которые не могут быть по закону переданы другой стороне;

(6) персональные или медицинские данные, разглашение которых может

нанести ущерб частной неприкосновенности;

(7) документы или информация, собранные для целей исполнения закона, когда
эти документы и информация (А) могут нарушить процедуру исполнения закона,
(В) могут лишить граждан права на справедливое судебное расследование или
рассмотрение спора, (С) могут нарушить права на частную жизнь, (D)
раскрывают конфиденциальные источники информации, включая государство,
ведомства или власти, или частные учреждения, которые предоставляли
информацию на конфиденциальной основе, и в случае, если информация
предоставлялась должностными лицами в ходе расследования преступления
или национальным ведомством, обеспечивающим национальную безопасность,
(Е) раскрывают технику проведения следственных действий или раскрывают

171
 направление проведения расследования, что может привести к уклонению от
закона, или (F) могут явно представлять опасность для жизни и здоровья
граждан;

(8) отчеты, содержащие данные экспертизы или относящиеся к ним, сделанные

от имени ведомств или для использования ведомствами, в чью компетенцию
входит регулирование или надзор за финансовыми институтами; или

(9) геологические или геофизические данные и информация, включая карты,

содержащие шахты.

После изъятия тех фрагментов информации, которые перечислены в настоящем

подразделе, остальная информация должна быть представлена лицу, сделавшему
запрос.

(с) (1) Когда сделан запрос, содержащий доступ к информации, описанной в

подразделе (Ь)(7)(А) и —

(А) информацию о расследовании дел, в которых предполагается

уголовное преступление; и

(В) есть основание считать, что (i) в предмете расследования нет полной
ясности и (ii) раскрытие существования материалов может принести вред
расследованию, ведомство может на время существования этих
обстоятельств считать, что данные материалы не подпадают под
действие настоящего раздела.

(2) Когда затребованы документы, поступившие от информатора (агента) по

уголовному расследованию, ведомство имеет право рассматривать эти
документы, как не подпадающие под действие настоящего раздела, до того
момента, пока не раскрыт статус информатора.

(3) Когда затребованы документы, относящиеся к ведению ФБР и имеющие

отношение к иностранной разведывательной деятельности,
контрразведывательной деятельности, международному терроризму, а
существование информации классифицируется в соответствии с подразделом
(b)(1), ФБР на все время существование этой информации может расценивать
ее, как не подпадающие под действие настоящего раздела.

(d) Данный раздел не дает право не предоставлять информацию или делать изъятия
из предоставляемой информации, кроме тех случаев, которые описаны в настоящем
разделе. Этот раздел не дает право делать изъятия из информации из Конгресса
Соединенных Штатов.

(е) К первому марту каждого календарного месяца каждое ведомство должно

представить спикеру Палаты представителей и президенту Сената отчет,

172
предназначенный для передачи соответствующего комитета Конгресса. Отчет должен
содержать —

(1) количество решений, принятых ведомством по неудовлетворению запросов

согласно подразделу (а) и причины таких решений;

(2) число обращений, сделанных гражданами согласно подразделу (а)(6),

результат таких обращений и основания, по которым было отказано в
удовлетворении запросов;

(3) имена и должности каждого лица, ответственного за непредоставление

информации согласно настоящего раздела;

(4) результаты каждой обработки, произведенной согласно подразделу (a)(4)(F),

включая отчет по дисциплинарным действиям, принятым в отношении
руководителей или сотрудников или объяснение, почему такие действия
приняты не были;

(5) тексты всех правил, принятых ведомством в соответствии с настоящим

разделом;

(6) прейскуранты цен и полные суммы, полученные ведомством в уплату за

предоставление информации в соответствии с настоящим разделом; и

(7) другую информацию, показывающую выполнение в целом требований

настоящего раздела.

(8) Министр юстиции должен подписать до 1 марта годовой отчет, в котором

должны быть перечислены все случаи, возникшие при выполнении требований
настоящего раздела, исключения, сделанные в каждом случае, стоимость,
плату и наказания, произведенные согласно подразделов (а)(4)(Е), (F) и (G).
Этот отчет должен включать в себя также описание усилий, предпринятых
Департаментом юстиции для исполнения требований настоящего раздела.

(f) Для целей настоящего раздела —

(1) термин «ведомство», как определено в разделе 551(1) настоящего тома,

включает все департаменты исполнительной власти, Министерство обороны,
Правительственные корпорации, контролируемые Правительством корпорации,
другие правительственные учреждения или независимые ведомства.

(2) «документ» и все другие термины, использованные в настоящем разделе в

отношении информации, включают любую информацию, которая в
соответствии с требованиями настоящего раздела, является документом
ведомства, если он может быть представлен в любом формате или форме,
включая электронную.

173
Приложение 3. Приоритетные программы Президента

Как было сказано в разделе, посвященном осуществлению государственной политики

в области создания "электронного правительства", Специальная группа,
объединяющая экспертов основных правительственных ведомств, предложила в
рамках "Стратегии создания электронного правительства" 24 конкретных проекта,
реализация которых имеет первостепенное значения для ускорения работ по
созданию "электронного правительства" и которые могут быть завершены в течение
ближайших 18-24 месяцев1. с момента утверждения президентом.

Эти проекты были объединены в четыре функциональные группы (блока) в

зависимости от их направленности – Правительство-граждане (G2C), Правительство-
бизнес (G2B), межведомственные связи (Правительство-Правительство - G2G) и
внутренняя эффективность и результативность (IEE). К эти категориям впоследствии
была добавлена еще одна категория проектов, имеющих определяющее значение для
реализации всех правительственных инициатив – проекты, предназначенные для
устранения барьеров, мешающих созданию "электронного правительства".

Ниже приведен перечень указанных проектов с их кратким описанием.

Блок "Правительство-граждане (G2C)"

Отдых

Ответственное ведомство: Министерство внутренних дел

Данный проект будет реализован как единый портал Recreation.gov, предназначаемый

для предоставления в режиме one-stop (однократного доступа) возможности поиска и
получения данных по отдыху, включая он-лайновые карты и интегрированные услуги, в
том числе резервирование мест, покупку путевок, карт и других товаров и услуг. Проект
предполагает доступ к возможностям, предоставляемым на всех уровнях власти.

Польза для граждан: Создание единого источника информации, предоставляющего

простые и удобные в использовании возможности поиска сэкономит время и средства
граждан, а возможность производить необходимые транзакции в режиме он-лайн
значительно увеличат полезность системы.
Польза для Правительства: Снижая дублирование действий и повышая
производительность в работе служащих, различные ведомства получат экономию
средств в размере не менее 5 млн. долларов ежегодно.

1
E-Government Strategy. Implementing the President’s Management Agenda for E-Government, Simplified
Delivery of Services to Citizens. Executive Office of the President, Office of Management and Budget,
Washington, D.C. 20503, February 27, 2002.
http://egov.gov/task/EgovRpt.pdf

174
Помощь в поиске возможностей

Ответственное ведомство: Министерство труда

Через единый Интернет-портал граждане (в первую очередь относящиеся к особо

нуждающимся демографическим группам) будут иметь инструмент поиска
вспомоществований, предоставляемых федеральным Правительством в рамках
различных программ.

Польза для граждан: Граждане получат возможность сэкономить приблизительно 50

минут для получения необходимой информации, а также получат доступ к
возможностям, о которых они до этого момента не знали.
Польза для Правительства: Количество обращений к правительственным
учреждениям будет снижено приблизительно на 750000, а устранение излишней
нагрузки на ведомства сэкономит около 4 млн. долларов ежегодно.

Он-лайновый доступ к заемным средствам

Ответственное ведомство: Министерство образования

Он-лайновый доступ к программам предоставления государственных заемных средств

предоставит расширенные возможности для граждан и бизнеса получения заемных
средств от Правительства.

Польза для граждан: Граждане получат возможность быстрее и проще проводить

необходимые транзакции.
Польза для Правительства: Государственные служащие сэкономят время в процессе
оформления получения заемных средств.

Правительственные услуги

Ответственное ведомство: Администрация служб общего назначения

Проект позволит распространить наиболее удачный опыт предоставления

ведомствами правительственных услуг, сделав, тем самым, работу ведомств более
эффективной и повысив их ответственность. Граждане получат возможность в
условиях защиты их частных интересов получить интергрированные услуги от
нескольких ведомств одновременно.

Польза для граждан: Повышение своевременности и эффективности получения услуг

от различных ведомств в рамках множества существующих программ и при наличии
множества межведомственных связей.
Польза для Правительства: Снижение избыточности в действиях на
межведомственном уровне.

175
Представление налоговых документов

Ответственное ведомство: Казначейство/Налоговая служба

Проект позволит средствами Интернета упростить представление налоговых

документов.

Польза для граждан: Гражданам не нужно будет впредь платить за основные услуги
по подготовке налоговых документов. Возвратные суммы налоговых платежей будут
доставляться быстрее, защищенность он-лайновых операций возрастет, качество
услуг повысится.
Польза для Правительства: Больше информации будет получаться в электронном
виде, тем самым снизится количество ошибок. Большее число форм отчетности будет
заполняться в электронном виде. Число обращений в налоговые органы, а значит и
нагрузка на налоговых служащих снизятся.

Блок "Правительство-бизнес (G2B)"

Он-лайновое регулирование

Ответственное ведомство: Министерство финансов

Программа предоставит возможность доступа к процессам регулирования (исполнения

различных административных правил) из любого места и в любое время.
Существующая система "электронных выписок из решений" будет значительно
расширена и станет основой для общеправительственной системы, включающей
ведомственные системы регуляторных (ответственных за исполнения различных
административных правил) ведомств. Другие ведомственные системы будут обязаны
использовать предлагаемую централизованную систему для опубликования
материалов, соответствующих их юрисдикции, на основании положений закона "Об
административных действиях" (Administrative Procedures Act). Замечания, касающиеся
правоприменения, можно будет делать гражданам на основе базы знаний, что
позволит улучшить качество административных правил.

Польза для граждан: Единый портал для граждан и бизнеса, позволяющий принять
участие в процессе разработки административных правил, создаст прозрачную среду и
атмосферу сотрудничества, что благотворно повлияет на качество решений,
касающихся общественной безопасности. Участие общественности в процессе
разработки административных правил будет увеличено на 600%.
Польза для Правительства: Снижение дублирования и избыточности существующих
систем позволит снизить консолидированные издержки 75 регуляторных ведомств в
размере 9,75 млн. долларов.

Расширенная электронная система налогообложения бизнеса

Ответственное ведомство: Казначейство/Налоговая служба

176
Проект предназначен для снижения числа заполняемых работодателем форм путем
предоставления работодателю точной и своевременной информации, увеличения
числа форм, заполняемых электронным образом, а также для выработки упрощенной
системы налогообложения, связанной с занятостью, на уровне федеральных законов и
законов штатов.

Польза для граждан: Снижение нагрузки на бизнес, связанной с удовлетворением

требований налогового законодательства, даст экономию средств до 182 долларов на
каждое предприятие в год, что существенно, в первую очередь, для малого бизнеса. В
сумме малый бизнес в течение 6 лет сэкономит до 6,4 млрд. долларов.
Польза для Правительства: В результате повышения точности и надежности
налоговых данных, связанных с уменьшением бумажного документооборота,
Налоговая служба и Администрация социального обеспечения сэкономят 16 млн.
долларов. Будет достигнуто также снижение информационной нагрузки на налоговые
органы штатов в размере до 5,6%.

Продажа федерального имущества

Ответственное ведомство: Администрация служб общего назначения

Потенциальные покупатели получат возможность найти выставленное на продажу и

необходимое им федеральное имущество (финансовые обязательства, движимое и
недвижимое имущество), вне зависимости от того, какое ведомство владеет этим
имуществом, а также электронным способом участвовать в торгах и совершать
покупки.

Польза для граждан: Создание единого портала вместо 150 существующих

отдельных сайтов снизит издержки как для бизнеса в процессе заключений сделок с
Правительством.
Польза для Правительства: Прямая выгода от консолидации информационных
ресурсов оценивается в 15 млн. долларов. Кроме этого, за счет снижения затрат,
связанных с эксплуатацией необходимых помещений, может быть получена экономия
в размере 750 млн. долларов.

Модернизация процессов в области международной торговли

Ответственное ведомство: Министерство торговли

Проект предусматривает создание единого сайта, предназначенного для оказания

всеобъемлющей помощи потенциальным или существующим участникам
международной торговли в осуществлении экспортных операций. Единый сайт
объединит возможности 20 существующих сайтов.

Польза для граждан: Средняя величина транзакций предприятий малого и среднего

бизнеса, связанных с экспортными операциями, составляет 400000 долларов. Если
произойдет даже небольшое увеличение числа малых и средних предприятий,

177
участвующих в осуществлении международной торговой деятельности (их
насчитывается в настоящий момент 224000), прирост экспорта составит миллиарды
долларов.
Польза для Правительства: Проект позволит объединить усилия 19 ведомств,
деятельность которых связана с осуществлением торговли.

Однократное (one-stop) получение информации по осуществлению коммерческой

деятельности

Ответственное ведомство: Администрация малого бизнеса

Проект предназначен для предоставления информации, связанной с требованиями

законодательства, относящегося к различным сферам коммерческой деятельности.
Проект предусматривает в максимально достижимых пределах возможность заполнять
и представлять документы, связанные с оформлением разрешений на осуществление
различных видов коммерческой деятельности, а также получать оформленные
разрешения. В рамках проекта будет также предоставляться возможность получения
знаний по вопросам, связанным с законодательными требованиями к различным
сферам коммерческой деятельности.

Польза для граждан: В настоящий момент регуляторная нагрузка на малый бизнес

составляет 7000 долларов на каждого работника. Создание единого портала позволит
снизить эту нагрузку.
Польза для Правительства: Снижение общеправительственных затрат, связанных с
регулированием отдельных видов коммерческой деятельности оценивается в 10-20
млн. долларов. Кроме этого, будет получена значительная экономия средств,
полученная от он-лайновой выдачи соответствующих разрешений.

Консолидированная информация в области здравоохранения

Ответственное ведомство: Министерство здравоохранения и социальных служб

Проект создаст основу для упрощенной и унифицированной системы распространения

и использования медицинской информации среди правительственных ведомств и их
партнеров в частном секторе, в том числе страховых компаний. Это позволит создать
единый механизм по доступу к информации.

Польза для граждан: Снижение расходов администрации, связанных с частным

сектором (оцениваемым в 57 млрд. долларов) и улучшение медицинского
обслуживания половины населения Соединенных Штатов.
Польза для Правительства: На порядок (с дней до минут) можно снизить временные
издержки связанные с обработкой, передачей, копированием и обменом медицинских
документов в бумажной форме. При полной реализации проекта экономия составит до
100 млн. долларов.

178
Блок "Правительство-Правительство (G2G)"

Однократное (one-stop) получение геопространственной информация

Ответственное ведомство: Министерство внутренних дел

Проект с помощью создания единого портала доступа к геопространственной

информации позволит сделать эту информацию более доступной как для граждан, так
и для властей всех уровней. Проект позволит избежать дублирования в действиях,
связанных с созданием, получением и использованием геопространственной
информации. Стандартизация в области данных снизит издержки и позволит
многоцелевым образом использовать одну и ту же геопространственную информацию.

Польза для граждан: Стандартизованные и надежные данные позволят гражданам

сэкономить сотни миллионов долларов ежегодно. Будут снижены усилия, связанные с
получением геопространственной информации. Время, необходимое на поиск и
получение геопространственной информации, составит минуты против требуемых в
настоящее время недель. Наконец, будут снижены издержки граждан, которым
ведомства предоставляют услуги, основанные на использовании геопространственной
информации.
Польза для Правительства: Доступность и надежность получаемой ведомствами
геопространственной информации, а также устранение дублирования в их действиях и
возможность координации в области создания баз данных геопространственной
информации сэкономит средства ведомств. Консолидация усилий ведомств в области
геопространственной информации является также ключевым условием успешного
выполнения других проектов в рамках "электронного правительства" а также программ
по обеспечению безопасности граждан.

"Электронные гранты"

Ответственное ведомство: Министерство здравоохранения и социальных служб

В рамках проекта будет создан единый портал для получателей грантов и ведомств,
предоставляющих гранты, Проект позволит упростить процесс предоставления грантов
и снизить издержки, связанные с управлением грантами. В проекте будут участвовать
26 ведомств, ответственных за предоставление грантов в соответствии с
требованиями законодательства.

Польза для граждан: Единый портал упростит получение информации о

возможностях получения грантов и позволит заполнять необходимые для получения
грантов документы в электронном виде.
Польза для Правительства: Проект позволит сэкономить бюджетные средства
фондов, предназначенных для управления грантами, в размере 1 млрд. долларов.
Консолидированный портал сэкономит также 20 млн. долларов за счет устранения
бумажных почтовых пересылок.

179
Управление чрезвычайными ситуациями и кризисное реагирование

Ответственное ведомство: Федеральное агентство по управлению страной в

чрезвычайных ситуациях

Проект предусматривает создание единого портала, содержащего информацию от

уполномоченных общественных и частных структур, связанных с приготовлением к
возможным катастрофам, реагированием на чрезвычайные ситуации и ликвидацией их
последствий. Портал станет также единым ресурсом для всех программ, связанных с
катастрофами.

Польза для граждан: Своевременная и точная информация о катастрофах сохранит

человеческие жизни и снизит имущественный ущерб. Десятки миллионов долларов
будут сэкономлены на страховании и судебных издержках. Единый портал сэкономит
также средства и время для получения необходимых полномочий соответствующими
общественными и частными структурами.
Польза для Правительства: Проект снизит административные издержки и
избыточность ведомственных программ, связанных с управлением чрезвычайными
ситуациями.

Взаимоувязанные системы беспроводной коммуникации для обеспечению

общественной безопасности – проект SAFECOM

Ответственное ведомство: Федеральное казначейство (Министерство финансов)

Все ведомства, как на уровне федерального Правительства, так и на других уровнях

власти, связанные с обеспечением общественной безопасности, в своей повседневной
деятельности, а также в моменты возникновения кризисных ситуаций должны иметь
возможность взаимодействовать между собой. Данный проект предназначен для
повышения качества информационного взаимодействия между этими ведомствами, а
также для устранения избыточных инфраструктур беспроводной связи. Кроме этого,
проект будет направлен также на обеспечение взаимосвязанности защищенных сетей
на уровне властей штатов, местном уровне и федеральном уровне.

Польза для граждан: Скоординированная политика в области коммуникационных

систем позволит сохранить человеческие жизни и улучшить реагирование на
возникающие кризисные ситуации.
Польза для Правительства: Экономия средств от создания консолидированных
коммуникационных систем, устранения их избыточности, снижения затрат на их
содержание и обучение персонала должна составить миллиарды долларов.

e-Vital (критически важная информация в электронном виде )

Ответственное ведомство: Администрация социального обеспечения

180
Проект предназначен для расширения обмена данными, относящимися к критически
важным (например, информации, связанной с актами гражданского состояния), между
федеральными ведомствами и властями штатов.

Польза для граждан: Снижает нагрузку на граждан, связанную с получением и

распространением критически важной информации.
Польза для Правительства: Проект позволит сэкономить миллионы долларов от
применения компьютерных программных комплексов, предназначенных для
обнаружения фактов мошенничества, а также от снижения ущерба, связанного с
ошибочными платежами.

Блок "Внутренняя эффективность и результативность (IEE)"

"Электронное обучение"

Ответственное ведомство: Управление кадровой службы

Проект предназначен для создания репозитария государственных курсов обучения,

доступного всем властным структурам (на федеральном уровне, уровне штатов и
местном уровне).

Польза для граждан: Проект создаст возможность своевременного получения

необходимых знаний.
Польза для Правительства: Снижение затрат при одновременном повышении
эффективности обучения.

Прием на работу

Ответственное ведомство: Управление кадровой службы

Проект предназначен для повышения функциональных возможностей

автоматизированных систем вакансий госслужбы. Проект даст возможность
соискателям вакансий предоставлять необходимые документы и получать
соответствующие извещения он-лайн. Проект обеспечит также федеральных
работодателей возможностью поиска подходящих кандидатур по соответствующим
базам данных.

Польза для граждан: Проект даст возможность тем, кто ищет работу в
госучреждениях, один раз представить необходимую информацию, доступную затем
всем федеральным работодателям, и мгновенно получить информацию о статусе
(этапе прохождения) поданных документов.
Польза для Правительства: Проект обеспечит ведомствам широкий и быстрый
доступ к документам соискателей вакантных мест. Правительство получит
возможность стать полноправным конкурентом с частным сектором на рынке труда.

181
Интегрированные людские ресурсы и "электронные разрешения"

Ответственное ведомство: Управление кадровой службы

Проект позволит избавиться от необходимости содержать бумажные документы,

относящиеся к личным делам госслужащих и предоставит возможность принимать
стратегически важные решения, относящиеся к использованию людских и финансовых
ресурсов. Проект обеспечит также возможность обмена данными по людским ресурсам
между всеми федеральными ведомствами, повысит возможность проведения
общеправительственного анализа данных и составления отчетности.

Польза для граждан: Проект повысит права федеральных служащих и сократит

время, необходимое для получения доступа к защищенной информации и системам.
Польза для Правительства: Упорядочение отчетности, избавление от бумажных баз
документов с одновременным повышением эффективности использования людских
ресурсов и снижением затрат.

"Электронная госслужба"/людские ресурсы

Ответственное ведомство: Управление кадровой службы

Проект предназначен для упрощения и унификации процессов, связанных с

осуществлением госслужбы и управления людскими ресурсами путем консолидации и
интеграции различных соответствующих информационных систем в рамках всего
Правительства. Проект сэкономит миллионы долларов и снизит инвестиционные
вложения в информационную технологию.

Польза для граждан: Правительство сможет работать эффективнее, что отразится на

качестве оказываемых гражданам услуг.
Польза для Правительства: Проект позволит консолидировать усилия различных
ведомств, что приведет к значительной экономии средств и повышению качества
работы.

"Электронные поездки"

Ответственное ведомство: Администрация служб общего назначения

Федеральные ведомства получат возможность планировать и осуществлять деловые

поездки сотрудников с помощью единой общеправительственной системы, что снизит
затраты и упростит необходимые процедуры.

Польза для граждан: Госслужащие получат интегрированные услуги.

Польза для Правительства: Снизится время, необходимое для организации поездок
при одновременном снижение затрат на получение информации.

182
Интегрированная система государственных приобретений

Ответственное ведомство: Администрация служб общего назначения

Проект предназначен для создания широкой сети обмена информацией между

ведомствами, относящейся к госзакупкам.

Польза для граждан: Проект сэкономит средства налогоплательщиков и расширит

возможности коммерческого партнерства с Правительством.
Польза для Правительства: Проект снизит затраты, связанные с покупкой различных
товаров и услуг.

Управление электронным документооборотом

Ответственное ведомство: Национальное управление архивов и документации

Проект предназначен для создания необходимого инструментария, который позволит

ведомствам осуществлять оборот документов в электронном виде. Это касается, в
первую очередь, тех областей, где ведомства испытывают наибольшие трудности. В
рамках проекты должны быть разработаны инструкции для общеправительственного
применения и созданы средства передачи электронных документов в Национальное
управление архивов и документации, независимо от типа документов и их
электронного формата.

Польза для граждан: Упрощение процесса подготовки и хранения информации

отвечает требованиям закона "О федеральных документах" (Federal Records Act).
Польза для Правительства: Повышение эффективности при выполнении требований
закона "О федеральных документах".

Проекты, предназначенные для устранения барьеров, мешающих созданию

"электронного правительства"

"Электронная идентификация"

Ответственное ведомство: Администрация служб общего назначения

Проект предназначен для удовлетворения взаимной потребности в доверии и

защищенности информации при общении граждан с Правительством и в
межведомственных контактах. Без выполнения этого требования "электронное
правительство" никогда не реализует свой потенциал в полной мере. Проект
предполагает общее и взаимосвязанное решение проблем идентификации в рамках
всех проектов по созданию "электронного правительства".

Польза для граждан: Надежные современные средства идентификации,

необходимые для общения с федеральным Правительством.

183
Польза для Правительства: Устранение избыточности в технологиях, связанных с
оборотом ЭЦП и, тем самым, снижение затрат и усилий госслужащих.

Федеральная архитектура

Ответственное ведомство: Административно-бюджетное управление

Проект предназначен для поддержки всех инициатив в рамках создания "электронного

правительства" и предполагает, в частности, разработку необходимых стандартов
данных, программных приложений и интерфейсов.

Польза для граждан: Услуги, предоставляемые гражданам, станут более

эффективными.
Польза для Правительства: Совершенствование архитектуры федеральных
информационных систем и устранение их избыточности повысит эффективность
работы всего Правительства.

184
Приложение 4. Закон "О защите частных интересов"

ЗАКОН США

О ЗАЩИТЕ ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ

(The Privacy Act)1

(Сокращенный перевод)

TITLE 5 - GOVERNMENT ORGANIZATION AND EMPLOYEES

PART I - ТНЕ AGENCIES GENERALLY
CHAPTER 5 - ADMINISTRATIVE PROCEDURE
SUBCHAPTER II - ADMINISTRATIVE PROCEDURE

Раздел 552а. Документы, содержащие данные о физических лицах

(а) Определения. - Для целей настоящего раздела—

(1) термин «ведомство» означает ведомство, как использовано в разделе 552(е)

(Сноска 1);

(2) термин «индивидуум» означает гражданина Соединенных Штатов или

иностранца, на законном основании получившего вид на жительство;

(3) термин «поддерживать» включает в себя сбор, использование или

распространение;

(4) термин «документ» означает материал, свод материалов или

сгруппированную информацию об индивидууме, которые поддерживаются
ведомством и включают данные об образовании, финансовых действиях,
медицинских данных, уголовном прошлом или работе и пр., а также его имя или
идентификационный номер, символ или другие его опознавательные данные,
такие как отпечатки пальцев, данные о голосе или фотографии;

(5) термин «система документов» означает любую группу документов,

находящихся в распоряжении ведомства, из которой информация может быть

1
5 USC Sec. 552a (The Privacy Act)
http://hydra.gsa.gov/aces/privacy_act.htm

185
получена по признаку имени или идентификационного номера, символа или
других его опознавательных данных;

(6) термин «статистические данные» означает документ в системе документов,

поддерживаемый только для целей статистических исследований или отчетов,
и не используемый полностью или частично для идентификации индивидуума,
за исключением случаев, описанных в разделе 8 тома 13;

(7) термин «обычное использование» означает использование документа для

тех целей, для которых он был сделан;

(8) термин «программа сравнения»—

(А) означает любое компьютерное сравнение—

(i) двух или более автоматизированных систем документов или

систем нефедеральных документов для целей—

(I) установления или подтверждения соответствия

определенного действующими правилами статуса
просителя, получателя или выгодоприобретателя и пр. в
отношении средств, вспомоществований на детей или
выплат по федеральным программам, или

(II) компенсационных выплат или удержаний по

федеральным программам; или

(ii) двух или более федеральных автоматизированных систем

документов по государственным чиновникам или служащим или
нефедеральной системе документов по чиновникам или
служащим,

(В) но не включает—

(i) обработку, производимую с целью обобщения статистических данных

без каких либо персональных идентификаторов;

(ii) обработку, производимую для проведения статистических

исследований, данные которых не могут быть использованы для
ущемления прав и интересов отдельных индивидуумов;

(iii) обработку, производимую ведомством (или его подразделением) с

единственной целью недопущения нарушения уголовного
законодательства после того, как начато уголовное или гражданское
расследование в отношении индивидуума, для того, чтобы собрать
доказательства против данного индивидуума;

186
 (iv) обработку информации по налогообложению ..

(v) обработку—

(I) использующую документы, в основном относящиеся к

федеральным служащим и предназначенной для обычных
административных целей; или

(II) проводимую ведомством с использованием только документов

из систем документов, поддерживаемых этим ведомством;

если только эта обработка не имеет целью финансовых,

дисциплинарных и т.п. действия против федеральных служащих; или

(vi) обработку для целей контрразведывательных действий или для

проведения негласной проверки на надежность федеральных служащих;

(9) термин «ведомство-получатель» означает ведомство или сторону по

договору, получающее документы, содержащиеся в системе документов другого
ведомства для использования в программах сравнения;

(10) термин «нефедеральное ведомство» означает органы управления штата

или местные органы, которые получают документы от ведомства-источника для
программы сравнения;

(11) термин «ведомство-источник» означает ведомство или орган управления

штата или местного органа, предоставляющее документы, содержащиеся в его
системе документов для использования в программе сравнения;

(12) термин «Федеральная программа» означает программу, проводимую или

финансируемую Федеральным правительством или уполномоченным органом
штата от имени Федерального правительства, и предназначенную для
различных вьшлат, грантов, пособий и пр. для индивидуумов; и

(13) термин «государственный служащий» означает чиновника или сотрудника

Правительства Соединенных Штатов, сотрудника государственного
учреждения, физическое лицо, получающее государственную пенсию.

(b) Условия предоставления документов. — Ведомство ни каким образом не имеет

право передавать документ, содержащийся в системе документов, какому бы то ни
было лицу или ведомству, кроме как индивидууму, к которому этот документ имеет
отношение, по его письменному запросу или письменной предварительной
договоренности, за исключением—

187
 (1) тех чиновников или сотрудников ведомства, которые поддерживают
документ и которым этот документ нужен для выполнения своих служебных
обязанностей;

(2) требований, описанных в разделе 552 настоящего тома;

(3) действий, определенных в подразделе (а)(7) настоящего раздела и

описанных в подразделе (е)(4)(D) настоящего раздела;

(4) Бюро переписи населения согласно требований тома 13;

(5) получателей, которые дали адекватные письменные гарантии, что

предоставляемый документ будет использован исключительно для целей
статистических исследований и статистической отчетности, при этом документ
должен быть представлен в форме, исключающей его индивидуальную
идентификацию;

(6) Национального Архива, если документ имеет большую историческую

ценность или другую ценность, как причину для сохранения Правительством
Соединенных Штатов по решению Архивиста Соединенных Штатов или того,
кого он назначит;

(7) других ведомств или правительственных учреждений для проведение

следственных действий по уголовным преступлениям, если руководитель
ведомства или правительственного учреждения в письменном виде представил
запрос на документ, в котором указано, какая информация, содержащаяся в
документе, нужна и для проведения каких следственных действий;

(8) лицу, показавшему, что существуют обстоятельства непреодолимой силы,

касающиеся здоровья или безопасности для индивидуума, при условии, что эти
данные отправляются по адресу индивидуума;

(9) Палате представителей Конгресса или его комитету или подкомитету при
условии, что это подпадает под его юрисдикцию;

(10) Главному Контролеру или его уполномоченным представителям, если это

необходимо для исполнения их обязанностей; (11) по решению суда;

(12) ведомству по проблемам потребителей в соответствии с разделом 3711(е)

тома 31.

(с) Учет предоставления информации. — Каждое ведомство, по отношению к каждой

системе документов, находящихся под его контролем, обязано—

(1) кроме представления информации согласно подраздела (Ь)(1) или (b(2)

настоящего раздела строго вести учет—

188
 (А) даты, существа и цели подобного предоставления;

(В) имени и адреса лица или ведомства, кому предоставлена

информация;

(2) сохранять данные, имеющиеся согласно параграфа (1) настоящего

подраздела, не менее пяти лет или в течение всей жизни документа;

(3) кроме представления информации, сделанной в подразделе (b)(7)

настоящего раздела, предоставлять учетную информацию, подготовленную в
соответствии с параграфом (1) настоящего подраздела, индивидууму; и

(4) информировать лиц или ведомств обо всех изменениях и дополнениях,

сделанных ведомством в соответствии с подразделом (d) настоящего раздела в
документах, представленных лицу или ведомству.

(d) Доступ к документам. — Каждое ведомство, которое поддерживает систему

документов, обязано—

(1) по запросу, сделанному индивидуумом, предоставить ему, а при его

требовании, и лицу, ему помогающему, возможность посмотреть документ,
скопировать его целиком или его часть; при этом ведомство может потребовать
письменного заявления о допуске индивидуумом помогающего лица;

(2) позволить индивидууму предоставить изменения к документу и—

(А) не позднее 10 дней (исключая субботу, воскресенье и официальные

праздники) после получения такого представления изменения,
письменно известить об этом индивидуума; и

(В) незамедлительно—

(i) скорректировать то, что индивидуум считает неточным; или

(ii) информировать индивидуума об отказе провести

корректировку с объяснением причин такого отказа, с
разъяснением, каким образом можно обратиться к руководству
ведомства с указанием всех необходимых адресов имен и
должностей;

(3) позволить индивидууму, которому отказано в корректировке документа и

который не согласен с этим отказом, обратиться с требованием пересмотреть
этот отказ в течении 30 дней (исключая субботу, воскресенье и официальные
праздники) и, если на требование о пересмотре отказа дан отказ, поставить
индивидуума в известность о возможности пересмотреть решение ведомства в
судебном порядке в соответствии с подразделом (g)(1)(A) настоящего раздела;

189
 (4) во всех материалах, содержащих информацию, с которой не согласен
индивидуум и по которой он совершил действия, предусмотренные параграфом
(3) настоящего подраздела, ясно обозначить те фрагменты, с которыми не
согласен индивидуум; и

(е) Требования к ведомствам. — Каждое ведомство, поддерживающее систему

документов, обязано—

(1) поддерживать в этих документов только ту информацию об индивидууме,

которая релевантна и необходима для целей данного ведомства, определенных
Указом президента;

(2) собирать информацию в основном от самого субъекта, в случае, если эта

информация может задевать права индивидуума, выплаты и привилегии по
Федеральным программам;

(3) информировать каждого индивидуума о том, к кому обращаться с тем, чтобы

представить информацию и о форме, в которой эта информация собирается—

(А) о должностных лицах (в соответствии с законодательством или

Указом Президента), которые уполномочены на сбор информации и
данные о том, какая информация носит обязательный характер, а какая
предоставляется по желанию;

(В) об основных целях и специфических целях эта информация будет

использоваться;

(С) об используемых процедурах в соответствии с параграфом (4)(D)

настоящего подраздела; и

(D) о последствиях для индивидуума, если он не предоставляет всю

информацию или ее часть;

(4) в соответствии с требованиями параграфа (11) настоящего подраздела

опубликовывать данные о существовании и характере системы документов,
которые должны включать—

(А) наименование и месторасположение системы

(В) категории индивидуумов, по которым документы поддерживаются

системой;

(С) категории документов, поддерживаемых системой;

(D) принятое использование документов, включая категории

пользователей и цели такого использования;

190
 (Е) политику и практику ведомства относительно хранения, доступности,
контроля за доступом, отказа в доступе и пр. документов;

(F) имена и служебный адрес сотрудников ведомства, ответственных за

систему документов;

(G) процедуру, по которой ведомство может сообщить индивидууму по

его запросу о том, что в ее системе документов хранятся документы,
имеющие к нему отношение;

(Н) процедуру, по которой ведомство может предоставить индивидууму

по его запросу возможность получить доступ к документу, имеющему к
нему отношение; и

(I) категории источников документов в системе;

(5) поддерживать все документы точно, релевантно, своевременно и

компетентно, как того требует справедливое отношение к индивидууму;

(6) прежде чем предоставлять документы, касающиеся индивидуума, какому

либо лицу или ведомству, за исключение тех случае, которые описаны в
подразделе (b)(2) данного разделе, принять необходимые меры к
гарантированию того, что документ точен, релевантен и соответствует данному
моменту;

(7) не поддерживать документы, описывающие как индивидуум осуществляет

права, гарантируемые Первой Поправкой, за исключением случаев, когда это
предусмотрено законодательством, сделано по желанию индивидуума или
необходимо при исполнении закона;

(8) прилагать необходимые усилия для уведомления индивидуума о том, что к

документу, касающемся него, позволен доступ какого бы ни было лица на
законных основаниях, когда этот доступ имеет публичный характер;

(9) устанавливать правила поведения персонала, занятого в проектировании,

развитии, функционировании и поддержке систем документов, и
информировать каждого сотрудника персонала о правилах и ответственности за
их нарушение;

(10) принимать необходимые технические, административные и пр. меры для

обеспечения защиты и конфиденциальности документов;

(11) не менее чем за 30 дней до опубликования информации в соответствии с

параграфом (4)(D) настоящего подраздела, опубликовывать в Федеральном
Сборнике извещение о новом использовании информации и предоставить

191
 возможность заинтересованным лицам представить ведомству в письменном
виде данные, точки зрения или аргументы; и

(12) если ведомство является ведомством-получателем или ведомством-

источником для программы сравнения с нефедеральным ведомством не менее
чем за 30 дней до осуществления такой программы опубликовать в
Федеральном Сборнике извещение о подобной работе.

(f) Правила для ведомств. — Для обеспечения требований настоящего раздела,

каждое ведомство, которое поддерживает систему документов, должно установить
правила, выполняющие требования, изложенные в разделе 553 настоящего тома,
которые -

(1) устанавливают процедуру, по которой индивидуум может быть извещен по

своему запросу на наличие в системе документов того документа, который к
нему относится;

(2) определяют необходимое время, место и требования для идентификации

индивидуума, который запрашивает документ;

(3) устанавливают процедуру предоставления индивидууму документу по его

запросу, включая, если это необходимо, данных по его здоровью и
психологическим характеристикам;

(4) устанавливают процедуру рассмотрения дополнений к документу об

индивидууме по его инициативе;

(5) устанавливают плату для индивидуума, если она необходима, за

изготовление для него копии документа, исключая стоимость поиска и
просмотра документа.

Федеральный регистр должен раз в два года составлять и опубликовывать правила,

определенные в данном подразделе и ведомства, как определено в подразделе (е)(4)
настоящего раздела, в форме, доступной для широкого использования и за низкую
цену.

(g)(1) Гражданские меры. — Всякий раз, когда ведомство

(А) принимает решение согласно подразделу (d)(3) настоящего раздела

о нередактировании документа, относящегося к индивидууму, по его
запросу или неспособно совершить рассмотрение по данному вопросу в
соответствии с требованиями настоящего подраздела;

(В) отказывается выполнить запрос индивидуума в соответствии с

подразделом (d)(1) настоящего раздела;

192
 (С) не в состоянии поддерживать документ, относящийся к индивидууму
с точностью, релевантностью и своевременностью;

(D) не в состоянии обеспечить другие требования настоящего раздела

или правила, описанные ниже,

индивидуум может возбудить судебный иск против ведомства, а окружные суды

Соединенных Штатов должны принять иск к производству на основании положений
настоящего раздела.

(2)(А) На основании положений подраздела (g)(1)(A) настоящего раздела суд

может предписать ведомству исправить документ, относящийся к индивидууму
в соответствии с его запросом или другим образом по усмотрению суда.

(В) Суд может присудить Соединенным Штатам уплату соответствующих

судебных издержек.

(3)(А) На основании положений подраздела (g)(1)(B) настоящего раздела суд

может взять сторону ведомства ...

(В) Суд может присудить Соединенным Штатам уплату соответствующих

судебных издержек.

(4) Если на основании положений подраздела (g)(1)(C) или (D) настоящего

раздела суд принимает решение, что ведомство действовало сознательно и
преднамеренно, Соединенные Штаты должны выплатить индивидууму сумму—

(А) реального ущерба, нанесенного ему ведомством в результате отказа

или неспособности, в размере не менее $1000; и

(В) издержек по суду.

(5) Исполнение требований по настоящему разделу может быть произведено в

окружном суде Соединенных Штатов, где проживает истец, или где истец ведет
свой основной бизнес, или где расположено ведомство, или в округе Колумбия
в течение двух лет с момента возникновения причины требования, за
исключением того случая, когда ведомство умышленно не предоставило
индивидууму информацию, требуемую в соответствии с настоящим разделом,
или информацию об обязанности ведомства перед индивидуумом в
соответствии с настоящим разделом. В этом случае иск может быть
предъявлен в течении двух лет после обнаружения индивидуума факта
непредоставления информации.

(h) Права законных опекунов.—

193
(i)(1) Уголовная ответственность. — Должностное лицо или сотрудник ведомства,
который по своему положению или согласно должностным обязанностям имеет доступ
к документам, содержащим информацию, идентифицируемую с индивидуумом, и
раскрытие которой запрещено требованиями настоящего раздела или установленным
правилам, и который, зная о таком запрещении, преднамеренно передал эти
документы лицу или ведомству, не имеющему право на эту информацию,
наказывается штрафом в размере не более $5000.

(2) Должностное лицо или сотрудник ведомства, который преднамеренно

поддерживает систему документов, не отвечающую требованиям подраздела
(е)(4) настоящего раздела, наказывает штрафом в размере не более $5000.

(3) Лицо, которое преднамеренно запрашивает или получает документ,

касающийся индивидуума обманным путем, наказывает штрафом в размере не
более $5000.

(j) Основные исключения. — Руководитель ведомства вправе установить правила в

соответствии с требованиями раздела 553(Ь)(1), и (3), (с) и (е), в которых может
исключить систему документов ведомства из-под действия настоящего раздела, за
исключением требований подразделов (b), (с)(1) и (2), (е)(4)(А)-(F), (е)(6), (7), (9), (10) и
(11), и (i), если эта система документов—

(1) поддерживается Центральным разведывательным управлением; или

(2) поддерживается ведомством, основная деятельность которого заключается

в исполнении уголовного законодательства, включая деятельность полиции по
предупреждению преступлений и пр., а также прокуратурой, судом и пр. и
содержит

(А) информацию, которая предназначена для обнаружения преступника

и содержит только информацию для его идентификации и пр.;

(В) информацию для проведения следственных действий; или

(С) отчеты, связанные с личностью индивидуума на всех стадиях

исполнения уголовного законодательства от ареста или предъявления
обвинения до освобождения.

Если подобные правила принимаются, ведомство должно заявить в соответствии с

разделом 553(с) причины, по которым сделаны исключения из требований настоящего
раздела.

(k) Особые исключения. - Руководитель ведомства вправе установить правила в

соответствии с требованиями раздела 553(b)(1), (2) и (3), (с) и (е), в которых может
исключить систему документов ведомства из-под действия настоящего раздела, за

194
исключением требований подразделов (с)(3), (d), (е)(1), (е)(4)(G), (Н) и (I) и (f), если эта
система документов—

(1) отвечает требованиям раздела 552(Ь)(1);

(2) содержит материалы для расследования, отличные от перечисленных в

подразделе (j)(2) настоящего раздела ...;

(3) поддерживается для целей защиты Президента Соединенных Штатов;

(4) по своему существу предназначена для поддержания статистических

данных;

(5) предназначена для целей определения соответствия требованиям

квалификации, права или соответствия федеральных служащих, военных при
условии выполнения требований конфиденциальности.

(6) ...

Если подобные правила принимаются, ведомство должно заявить в соответствии с

разделом 553(с) причины, по которым сделаны исключения из требований настоящего
раздела.

(l) Архивные документы.— …

(m) Государственные чиновники.— …

(n) Почтовые списки.— …

(о) Требования к обработке.-

(р) Верификация и возможность контекстного поиска.— …

(q) Санкции.- …

(r) Отчет о новой системе и программе сравнения.- …

(s) Двухгодичный отчет.- …

(t) Воздействие на другие законы.- …

(u) Подразделения целостности данных.— …

195
Приложение 5. Словарь терминов по архитектуре
федерального предприятия

Архитектура приложений (Applications Architecture). Один из компонентов проекта

архитектуры предприятия, который определяет основные приложения, необходимые
для управления данными и для осуществления бизнес-функций.

Модели приложений (Applications Models). Один из компонентов системы моделей

проекта, которые используются для того, чтобы описывать приложения и интерфейсы
Федерального Предприятия. В текущей архитектуре модели приложений определяют
те приложения, которые существуют в данный момент времени для управления
текущими данными и поддержки выполнения бизнес-функций. В целевой архитектуре
модели приложений определяют состав приложений, которые будут необходимы для
управления данными и поддержки будущих бизнес-функций.

Описание архитектуры (Architecture Description). Представление архитектуры или

проекта, разработанное в соответствии с Руководством.

Двигатели архитектуры (Architecture Drivers). В Руководстве по разработке

архитектуры федерального предприятия под двигателями архитектуры понимаются
факторы, которые обозначают внешние стимулы, вызывающие необходимость
изменения архитектуры предприятия. Двигатели архитектуры делятся на категории:
бизнес-двигатели и технические двигатели.

Архитектурные сегменты (Architecture Segments). Самостоятельная область

архитектуры предприятия, в которой сосредоточены независимые усилия. Примерами
таких сегментов может служить архитектура общих административных систем, либо
важные общественные сферы деятельности (например, торговля или предоставление
грантов). Они охватывают в архитектуре полного Федерального предприятия
определенные специфические предприятия или группы предприятий. Каждый сегмент
архитектуры состоит из текущей и целевой архитектуры, которые отвечают сфере
действия данного сегмента.

Позиция разработчика (модель технологии) (Builder's View (Technology Model)).

Это понятие относится к модели J. Zachman и обозначает точку зрения или позицию
разработчика. В Руководстве по разработке архитектуры федерального предприятия
это понятие отражает точку зрения разработчика программ на ограничения, связанные
с инструментальными средствами, с используемыми технологиями или с иными
исходными компонентами. Эта позиция отражается в виде модели технологии, которая
затем должна адаптироваться в модель информационной системы и которая
детализирует технические подробности, такие как языки программирования, состав
устройств ввода/вывода и другие средства или технологии.

Бизнес-архитектура (Business Architecture). Бизнес-архитектура является

компонентом текущей и целевой архитектуры. Она относится к основной федеральной

196
задаче (или миссии) данного предприятия и соответствует его целям. Бизнес-
архитектура включает содержание бизнес-моделей и концентрируется на описании
федеральных бизнес-областей и бизнес-процессов, которые являются бизнес-
двигателями архитектуры. Бизнес-архитектура определяет федеральные бизнес-
процессы, федеральные информационные потоки, а также иную информацию,
необходимую для осуществления бизнес-функций предприятия.

Бизнес-двигатели (Business Drivers). Один из компонентов двигателей архитектуры,

которые являются причинами изменений (например, новые бизнес-требования,
которые не могут быть выполнены в текущей архитектуре, либо случай, когда они
могут быть улучшены изменением этой архитектуры).

Бизнес-модели (Business Models). Один из компонентов моделей архитектуры,

представляющих текущую и целевую архитектуру федерального бизнеса. Бизнес-
модели содержат определения бизнес-данных, которые используются для описания
деловых потребностей, процессов и информации.

Система логистики бизнеса (Business Logistics System). Система логистики

(система материального обеспечения) бизнеса представляет собой модель
дислокации предприятий и их связи (т.е., телефонная связь, сети передачи данных,
почтовые услуги, грузовые, железнодорожные и морские перевозки и т.д.) Сюда же
включается идентификация типов средств в узлах (например, филиалы, штаб-
квартиры, склады и т.д.).

Модель бизнес-процесса (Business Process Model). Модель бизнес-процесса

представляет собой модель фактической деятельности предприятия, которая
осуществляется независимо от системных, либо конструктивных соображений и от
каких либо организационных ограничений. Модель может быть представлена как
структурированная методо-ориентированная модель, отражающая как бизнес-
преобразования (бизнес-процессы), так и их входы и выходы.

Ячейка (Cell) – В терминах модели J.Zachman ячейкой называется пересечение строк,

содержащих категории специалистов (куда входят планировщик, владелец
предприятия, разработчик, проектировщик, субподрядчик) и столбцов, содержащих
аспекты производственной деятельности предприятия (отражающих объекты = что,
действия = как, и дислокация = где). В Руководстве по разработке архитектуры
федерального предприятия ячейки содержат названия различных видов моделей
предприятия, либо описательные представления. Для того, чтобы получить высокую
степень интероперабельности, содержание каждой ячейки должно точно описываться,
а также быть рекурсивным.

Столбец, колонка (Column). Уровень IV в Руководстве по разработке архитектуры

федерального предприятия представляется в виде матрицы. Сверху вниз по левой
стороне расположены категории специалистов, по строкам для каждой категории слева
направо идут аспекты производственной деятельности. В каждой ячейке

197
формулируется вопрос, а ответ на него описывает перспективы развития архитектуры
предприятия.

Традиционный подход к разработке архитектуры (Conventional Architecture

Approach). Такой подход требует существенных начальных финансовых инвестиций, а
также значительного времени для достижения конечной цели. В этом подходе в
первую очередь разрабатывается регламент для будущего описания архитектуры.
Затем должна быть описана текущая техническая база и после этого представлена
целевая архитектура. Лишь после того, как все эти действия закончены, начинается
проектирование и разработка необходимой архитектуры.

Текущая архитектура (Current Architecture). Представляет совокупность того, что

«сформировано сейчас», либо базис существующей федеральной архитектуры. В
рамках Руководства по разработке архитектуры федерального предприятия текущая
архитектура имеет две части:

• Текущая бизнес-архитектура, которая определяет текущие бизнес-

потребности, поддержанные существующей технологией.

• Текущая техническая архитектура, которая описывает реализованные данные,

приложения и технология, поддерживающие текущие бизнес-потребности.

Архитектура данных (Data Architecture). Один из компонентов технической

архитектуры проекта. Архитектура данных состоит, наряду с другими категориями, из
объектов данных, которые имеют атрибуты и отношения (связи) с другими объектами
данных. Все объекты, отражаемые в архитектуре данных, связаны с бизнес-функциями
предприятия.

Описание данных (Data Definition). Описание данных аналогично библиотеке или

энциклопедии, и содержит описания всех информационных объектов,
специфицированных в физической модели данных. Кроме того, сюда входит также и
язык описания данных, необходимый для разработки самих описаний данных.

Техническая архитектура (Design Architecture). Концентрируется на федеральных

данных, используемых приложениях и технологии, которые требуются для поддержки
выполнения бизнес-потребностей предприятия. Текущая техническая архитектура
определяет существующую техническую архитектуру, которая поддерживает текущие
бизнес-потребности. Целевая техническая архитектура определяет архитектуру,
которая будет необходима, чтобы поддержать перспективные деловые потребности
предприятия.

Позиция проектировщика (Модель информационных систем) (Designer's View

(Information Systems Model)). Понятие относится к модели J.Zachman . В Руководстве
по разработке архитектуры федерального предприятия строка, относящаяся к позиции
проектировщика содержит логическую модель данных, архитектуру приложений, а
также архитектуру географической дислокации системы.

198
Планирование Архитектуры Предприятия (The Enterprise Architecture Planning,
EAP). Понятие EAP относится к методу S. Spewak, поддерживающего процесс
планирования разработки архитектуры предприятия. Этот процесс направлен на
создание архитектуры с позиции полного использования информации для поддержки
бизнеса предприятия, а также на разработку плана реализации, который определяет
процесс создания этой архитектуры. Главная особенность подхода EAP в том, что
сосредоточен на определении конкретных данных, приложений и технологии, которые
наиболее полно отвечают потребностям данного предприятия.

Архитектура федерального предприятия (Federal Enterprise Architecture).

Стратегический информационный базис, который определяет:

• структуру бизнеса;

• информацию, которая необходима для проведения этого бизнеса;

• технологии, которые необходимы, чтобы поддерживать деловые операции;

• переходные (транзитивные) процессы, которые необходимы для реализации

новых технологий в ответ на появление новых изменяющихся бизнес-
потребностей.

Архитектура федерального предприятия должна рассматриваться либо как способ

задания архитектуры конкретного предприятия, либо как некоторое рамочное решение.

Основное внимание Архитектуры федерального предприятия направлено на

поддержку общефедеральных проблем разработки архитектуры, решение которых
именно на федеральном уровне имеет важное значение для всех федеральных
организаций и общества в целом.

Руководство по разработке архитектуры федерального предприятия (Federal

Enterprise Architecture Framework). Руководство по разработке архитектуры
федерального предприятия является организационным механизмом для управления
разработкой, техническим обслуживанием и для упрощения процессов принятия
решений по архитектуре федерального предприятия. Настоящее Руководство создает
организационный базис для создания и совместного использования федеральных
ресурсов, а также для поддержки процессов описания и управления, проводимых в
рамках создания архитектуры федерального предприятия.

Framework - логическая структура для классификации и организации сложной

информации.

Цели и задачи (Goals and Objectives). Часть стратегического направления,

описывающая возможность осуществить видение стратегии.

199
Перечень дислокаций бизнеса (List of Business Locations). Перечень
географических дислокаций (местоположений), в которых действует данное
предприятие. Этот перечень, как правило, имеет высокоуровневое агрегирование всех
входящих частей. Соответствующая модель описывает сферу влияния и границы
расположения предприятий, с которыми по роду своей деятельности связано данное
предприятие.

Перечень бизнес-объектов (List of Business Objects). Перечень объектов (изделий,

товаров, активов и т.д.), в которых заинтересовано данное предприятие. Также как в
предыдущем случае этот перечень имеет высокоуровневое агрегирование входящих
частей. Соответствующая модель описывает сферу влияния и состав предприятий,
которые являются важными для бизнес-деятельности данного предприятия.

Перечень бизнес-процессов (List of Business Processes). Перечень процессов или

функций, которые предприятие исполняет. Аналогично предыдущим случаям этот
перечень имеет высокоуровневое агрегирование входящих частей. Соответствующая
модель описывает сферу влияния и предприятия, которые являются важными для
осуществления бизнес-процессов данного предприятия.

Логическая модель данных (Logical Data Model). Логическая модель данных

отражает представления объектов, которые имеются в информационных записях и в
отчетах предприятия, причем эти записи и отчеты могут быть получены как в
автоматизированной, так и в не автоматизированной форме. Логическая модель
данных представляется как снабженная атрибутами и ключами нормализованная
модель сущность/связь, которая следует из семантической модели предприятия.

Модели (Models). Модели являются различными формами представления данных.

Сетевая архитектура (Network Architecture). Сетевая архитектура обозначает

конкретное определение адресов узла и идентификацию линий.

Позиция владельца предприятия (Модель предприятия или бизнес-модель)

(Owner’s View (Enterprise or Business Model) ). Данное понятие относится к модели
J.Zachman . В Руководстве по разработке архитектуры федерального предприятия
строка, относящаяся к позиции владельца предприятия включает семантическую
модель, модель бизнес-процесса, а также систему логистики бизнеса предприятия.

Физическая модель данных (Physical Data Model). Физическая модель данных

представляет структуру данных предприятия, которая определяется существующими
технологическими и иными ограничениями. При этом стиль представления данных в
физической модели зависит от выбранной технологии реализации. Если принята
реляционная технология обработки данных, соответственно физическая модель
данных имеет табличную структуру, которая используется для поддержки логической

200
модели данных в реляционной модели. В объектно-ориентированных нотациях
используются модели, относящиеся к классу иерархически/ассоциативных моделей.

Позиция планировщика (Объекты и сфера действий) (Planner’s View (Scope)).

Понятие позиции планировщика относится к модели J.Zachman . В Руководстве по
разработке архитектуры федерального предприятия строка, относящаяся к позиции
планировщика отражает перечень наиболее важных для бизнеса предприятия
объектов, процессы осуществления бизнеса, а также дислокации, в которых
производится бизнес-деятельность.

Программы « Средства поддержки функционирования программного

обеспечения (например, операционные системы)» (Programs "Supporting
Software Components (i.e., Operating Systems)" ). Программы, полученные на основе
диаграмм действий или объектно – ориентированных спецификаций. При
использовании соответствующих методологий разработки проекта такие программы
могут быть разработаны, как повторно используемые компоненты и поэтому могут
быть использованы в различных реализациях архитектур предприятий.

Принципы (Principles). Принципы являются основным компонентом стратегического

направления. В рамках архитектуры федерального предприятия принципы
рассматриваются как подтверждение того, что стратегические направления
поддерживают федеральное видение. Кроме того, они являются руководством для
принятия решения, служат средством для установления истины при урегулировании
различных разногласий и обеспечивают базу для рассредоточенного и одновременно
интегрированного принятия решения.

Реверсная инженерия (Reverse Engineering). Поддержание моделей в течение

определенного периода времени с тем, чтобы избежать необходимости «изобретать
колесо» при развертывании близких проектов, либо для обновления существующей
модели предприятия.

Строки (Rows). Уровень IV в Руководстве по разработке архитектуры федерального

предприятия представляется в виде матрицы. Каждая строка матрицы отражает одну
из категорий специалистов: планировщик (задачи и сфера действия), владелец
предприятия, разработчик (информационная система), проектировщик (технологии),
субподрядчик (детальные спецификации). Слева направо по колонкам размещены
аспекты производственной деятельности, отражающие что, как, где.

Подход архитектурных сегментов (Segment Architecture Approach). Содействует

инкрементному (постепенному) развитию общей архитектуры федерального
предприятия. В рамках архитектуры федерального предприятия этот подход позволяет
Федеральному Правительству США сосредотачиваться на главных бизнес-областях,
что является важным, поскольку размеры федеральных усилий ограничены.

Семантическая модель (Semantic Model). Модель фактических объектов и целей

предприятия, которые имеют существенное значение для деятельности предприятия.

201
Обычно семантическая модель представляется в виде реляционной модели
сущность /связь и описывает представляемую концепцию (например, понятия или
факты) в виде наиболее значимых бизнес-целей, а также бизнес-стратегии, которые
позднее реализуются в виде бизнес-правил.

Стандарты (Standards). Один из важных компонентов Руководства по разработке

архитектуры федерального предприятия. Стандарты устанавливают группы критериев
(некоторые из них могут быть принудительными), рекомендации, а также передовой
опыт. Примеры стандартов включают:

• разработка приложений;

• управление проектом;

• управление поставщиками;

• производственные операции;

• поддержка пользователя;

• управление активами;

• оценка технологии;

• руководство архитектурой;

• управление конфигурацией;

• решение проблем и др.

Стратегическое направление (Strategic Direction). Компонент Руководства по

разработке архитектуры федерального предприятия. Стратегическое направление
определяет разработку целевой архитектуры. Стратегическое направление включает
видение, как сжатое стратегическое представление, описывающее конечное состояние
целевой архитектуры на пятилетнюю перспективу; принципы, используемые для
руководства разработкой этой архитектуры, а также цели и задачи по управлению
процессом разработки и по оценке степени продвижения к конечным целям видения.
Стратегическое направление не должно противоречить с федеральному направлению,
которое определено Стратегическим Планом Совета CIO.

Позиция субподрядчика (Детальные спецификации) (Subcontractor’s View

(Detailed Specifications)). Понятие позиции субподрядчика относится к модели
J.Zachman . В Руководстве по разработке архитектуры федерального предприятия
строка, относящаяся к позиции субподрядчика содержит определение данных
(библиотеку или энциклопедию), программы (т.е., поддерживающие программные
компоненты, например, операционные системы) и сетевую архитектуру.

202
Системный проект (System Design). Системный проект фактически представляет
собой технический проект. На высоком уровне абстракции это может быть некоторая
структурная диаграмма. На более подробных уровнях детализации системный проект
представляется диаграммами действий, которые впоследствии будут переходить в
реализацию логических систем или в архитектуру приложений.

Архитектура географической дислокации системы (System Geographic

Deployment Architecture). Логическая модель, которая отражает реализацию системы
материально-технического обеспечения бизнеса предприятия. Она включет в свой
состав типы обслуживающих средств и управляющее программное обеспечение в
узлах и на линиях (например, процессоры и операционные системы, устройства
памяти и базы данных, СУБД, периферийное оборудование, линии связи и средства
управления передачей данных и т.д.).

Целевая архитектура (Target Architecture). Представляет будущее состояние

предприятия или «что должно быть сформировано» в пределах контекста
стратегического направления. Целевая архитектура состоит из двух частей.

Целевая бизнес-архитектура (Target Business Architecture) - определяет будущие

бизнес-потребности предприятия, поддержанные через новые или через
развивающиеся технологии.

Целевая техническая архитектура (Target Design Architecture) - определяет

будущие проекты, используемые для поддержки будущих бизнес-потребностей.

Архитектура технологии (Technology Architecture). Данная модель является

описанием физической технологической среды предприятия, которая показывает
фактически существующие аппаратные средства и системное программное
обеспечение в узлах и на линиях, включая операционные системы и промежуточные
связующие программные средства (middleware) для расширения функциональных
возможностей.

Технологические двигатели (Technology Drivers). Являются одним из компонентов

двигателей архитектуры, которые вызывают необходимость изменения архитектуры
предприятия. Они включают развивающиеся технологии, предлагающие новые
решения для поддержки бизнес-потребностей (например, новое или
усовершенствованное программное обеспечение, либо компьютерное оборудование и
их комбинации с разнообразными подходами к развертыванию). Введение новой
технологии позволяет такой архитектуре быстрее, эффективнее и с меньшими
затратами поддерживать существующие и будущие бизнес-требования.

Технологические модели (Technology Models). Определяют текущую и целевую

архитектуру технологии. Для текущей архитектуры технологические модели
определяют существующие в настоящее время технологии, обеспечивающие
необходимую среду для работы систем, которые управляют данными и поддерживают

203
бизнес-функции. Для целевой архитектуры технологические модели определяют
среду, которая будет управлять данными и поддерживать будущие бизнес-функции .

Переходные процессы (Transitional Processes). Один из восьми компонентов

Руководства по разработке архитектуры федерального предприятия. Переходные
процессы поддерживают перемещение от текущей архитектуры к целевой
архитектуре. Основные примеры переходных процессов включают: управление
техническими изменениями и управление конфигурацией; планирование инвестиций в
ИТ и принятие решений; обзоры инвестиционного управления; координация
сегментов; исследование рынка; управление активами; материально-техническое
снабжение и другие действия. Переходные процессы в большинстве случаев должны
отвечать на вопросы: кто, как и когда.

Видение (Vision). Сжатое стратегическое представление, описывающее конечное

состояние целевой архитектуры через пять лет. Видение является основой для
формирования стратегического направления и используется для того, чтобы
принимать решения по ресурсам, уменьшать затраты, а также повышать
эффективность деятельности.

204