Organização Administrativa

Preparação para Exame

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Sumário:

1. Conceito de Administração

1.1 As necessidades colectivas e a administração Pública…………………………………………p.3

1.2 Os vários sentidos da expressão «Administração Pública»
a) Em sentido orgânico…………………………………………………………………………………….p.3
b) Em sentido material…………………………………………………………………………………….p.4
c) Administração pública e privada…………………………………………………………………p.4
d) Administração pública e funções do estado…………………………………………………p.4

2. A evolução história da Administração Pública

2.1 Introdução
2.2 Administração Pública no Estado Oriental…………………………………………………………p.5
2.3 Administração Pública no Estado Grego……………………………………………………………p.5
2.4 Administração Pública no Estado Romano…………………………………………………………p.6
2.5 Administração Pública no Estado Medieval………………………………………………………p.7
2.6 Administração Pública no Estado Moderno………………………………………………………p.8
2.7 Administração Pública no Estado de Direito Liberal………………………………………….p.9
2.8 Administração Pública no Estado Constitucional do século XX………………………….p.9

Capítulo I

1. A Administração Central do Estado

a) Estado como pessoa colectiva……………………………………………………………………p.11
b) Espécies de administração do Estado…………………………………………………………p.12
c) Administração Directa do Estado………………………………………………………………p.12
d) Atribuições do Estado……………………………………………………………………………….p.13
e) Órgãos do Estado………………………………………………………………………………………p.14

2. A Administração Periférica do Estado

a) Conceito……………………………………………………………………………………………………p.14
b) Espécies…………………………………………………………………………………………………….p.14
c) A transferência de serviços periféricos……………………………………………………p.15
d) A Administração local do Estado…………………………………………………………………….

3. A Administração Estadual Indirecta

a) Conceito………………………………………………………………………………………………………….p.15
b) Razão de ser…………………………………………………………………………………………………...p.15
c) Caracteres: aspectos materiais e orgânicos………………………………………………p. 15 e 16
d) Organismos incumbidos da administração estadual indirecta: institutos públicos e
empresas públicas……………………………………………………………………………………………p.16

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4. A Administração Autónoma
a) Conceito……………………………………………………………………………………………………………p.17
b) Entidades responsáveis pela administração autónoma: associações públicas e
autarquias locais………………………………………………………………………………………………p.18
c) A Administração Regional autónoma………………………………………………………………p.19
d) As instituições particulares de interesse público………………………………………………p.19

5. A Administração Independente……………………………………………………………………….p. 20

Capítulo II

1. Elementos da Organização Administrativa

a) Órgãos Administrativos……………………………………………………………………………………p. 21
b) Os serviços públicos…………………………………………………………………………………………p.21

2. Relações funcionais interorgânicas e intersubjectivas

a) Hierarquia administrativa…………………………………………………………………………………p.22
b) Supervisão………………………………………………………………………………………………………p.23
c) Delegação de poderes………………………………………………………………………………………p.23
d) Tutela Administrativa………………………………………………………………………………………p.23
e) Superintendência……………………………………………………………………………………………p.24
f) Princípios constitucionais sobre a organização administrativa…………………………p.24

ADENDA:
Acepções da palavra Estado………………………………………………………………………p.25
Municípios………………………………………………………………………………………………..p.26

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I. Conceito de Administração

1.1 As necessidades colectivas e a administração pública

Quando se fala em administração pública, tem-se presente todo um conjunto de
necessidades colectivas cuja satisfação é assumida como tarefa fundamental pela
colectividade, através de serviços por esta organizados e mantidos.
Por isto, onde que exista e se manifeste com intensidade suficiente uma necessidade
colectiva, surgirá um serviço público destinado a satisfazê-la, em nome e no interesse da
colectividade.
Nem todos os serviços têm a mesma fonte: uns são criados e geridos pelo Estado
(polícia e impostos), outros são entregues a organismos autónomos (correios, vias férreas) e
outros ainda são entidades de origem religiosa hoje assumidas pelo Estado (universidades).
Alguns são mantidos e administrados por comunidades locais autárquicas, outros são
assegurados por instituições públicas e particulares, outros ainda são desempenhados em
exclusivo por sociedades comerciais habilitadas para o efeito, outros são verdadeiras unidades
de produção de carácter económico, criadas com capitais públicos ou expropriadas aos seus
primitivos titulares.
Todas as necessidades colectivas reconduzem-nos a três espécies: segurança, cultura e
bem-estar. Quanto às demais necessidades colectivas, ficam entregues à esfera da
administração pública.

1.2 Os vários sentidos da expressão Administração Pública

São dois os principais sentidos em que se utiliza a expressão administração pública,
nomeadamente: em sentido orgânico/subjectivo e em sentido material/objectivo.
De um ponto técnico-jurídico, ainda é possível descobrir um terceiro sentido – o
sentido formal (modo próprio de agir da administração pública em determinado tipo de
sistemas de administração).
a) Em sentido orgânico – A ideia corrente é de que a Administração Pública consiste
fundamentalmente na organização dos serviços centrais do Estado… Só que, em
boa verdade, tudo isso não passa de uma parte – muito importante, mas apenas
uma parte – da Administração Pública no seu conjunto.
A Administração Pública não se limita ao Estado: inclui-o, mas comporta outras
entidades e organismos. Ao lado do Estado existem outras instituições
administrativas… é o caso das freguesias, municípios, empresas públicas, etc.
A noção orgânica de Administração Pública compreende duas realidades distintas:
por um lado – as pessoas colectivas públicas e serviços públicos, por outro lado –
funcionários e agentes administrativos.
As pessoas colectivas públicas e serviços públicos são constituídos por
organizações, dotadas de personalidade jurídica, não personificadas.
Os funcionários e agentes administrativos colocam a sua inteligência e vontade ao
serviço das organizações administrativas para as quais trabalham.
Chama-se vulgarmente função pública ao conjunto de indivíduos que trabalham
como profissionais especializados ao serviço da administração.

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b) Em sentido material – É a actividade de administrar.
Administrar é, em geral, tomar decisões e efectuar operações com vista à
satisfação regular de determinadas necessidades, obtendo para o efeito os
recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.
À administração cumpre-lhe executar as directrizes e opções fundamentais
traçadas pelo poder político; executar uma série de actividades de uma não
natureza executiva. São actividades que devem ser sempre realizadas com base na
lei e não podem ser consideradas uma mera execução da lei (artigo 199º, alínea c,
CRP).
O que a administração tem de garantir é a satisfação regular das necessidades
colectivas de segurança, cultura e bem-estar económico e social.
Resulta da noção de administração pública em sentido material, dois tipos comuns
de administração: pública e privada.

c) Administração pública e administração privada

Embora resultem do mesmo termo – administração – a adm. pública e privada
diferem quanto aos seus objectos, fins e meios.
Objectos – administração pública: necessidades colectivas são tarefa e
responsabilidade da própria colectividade; administração privada:
necessidades particulares, ou sendo necessidade de grupo, não atingem a
generalidade de uma colectividade inteira.
Fim Público – satisfação de necessidades colectivas qualificadas como
interesses públicos (secundários) em referência ao interesse público
primário da comunidade (paz, justiça e bem-estar). Prossecução destes
interesses é realizada por órgãos de entidades públicas.
Meios – a Adm. Privada recorre a instrumentos jurídicos de forma a
reflectir a igualdade entre as partes (contrato, por exemplo); a Adm.
Pública recorre a meios de autoridade.

d) Administração Pública e funções do Estado

Política e administração pública
A administração pública em democracia não é igual à administração pública em
ditadura; e o âmbito, as funções e meios variam conforme a opção política fundamental – tipo
conservador, liberal ou socialista.
Em regra, toda a administração pública, além de actividade administrativa, é também
execução ou desenvolvimento de uma política.
Legislação e administração pública
Enquanto a legislação define opções, objectivos e normas abstractas, a administração
executa, aplica e põe em prática o que lhe é superiormente determinado.
A administração é uma actividade totalmente subordinada à lei: a lei é o fundamento,
o critério e o limite de toda a actividade administrativa.
Justiça e administração pública
Estas duas actividades têm bastantes traços em comum:
 São secundárias
 Executivas

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 Subordinadas à lei
No entanto, a justiça JULGA, a administração GERE.
Justiça Administração
 Aplica o direito aos casos concretos  Prossegue interesses gerais da
 Aguarda que lhe tragam os conflitos colectividade
sobre que tem de pronunciar-se  Toma a iniciativa de satisfazer as
 A justiça é desinteressada (não é necessidades colectivas que lhe estão
parte dos conflitos que decide) confiadas
 A justiça é assegurada por tribunais,  A administração defende e prossegue
cujos juízes são os interesses colectivos a seu cargo (é
independentes/irresponsáveis no seu parte interessada)
julgamento e inamovíveis no seu  A administração é exercida por
cargo órgãos e agentes hierarquizados (em
 Os tribunais comuns podem praticar regra, dependem dos seus
actos materialmente administrativos superiores, devendo-lhe obediência)
(ex: processos de jurisdição  A administração pode, em certos
voluntária) casos, praticar actos
jurisdicionalizados (ex: decisões
sancionatórias)

Em síntese, resta dizer que a administração pública está submissa aos tribunais para
apreciação e fiscalização dos seus actos e comportamentos.

II. A evolução histórica da Administração Pública

2.1
2.2 A administração pública no Estado Oriental
Data do terceiro ao primeiro milénio a.C.
Os seus principais aspectos característicos são:
 Larga expansão territorial;
 Estado unitário, com monarquia teocrática, regime autoritário;
 Sem garantias face ao imperador.
É com este tipo de Estado que nascem as primeiras administrações públicas, ainda que
muito incipientes.
Civilizações como o Egipto surgiram em torno dos rios e do aproveitamento das águas
pelas populações. Os detentores do poder político compreenderam bem a necessidade vital
das obras hidráulicas: e o Estado chamou a si vastos programas de obras públicas. Surgem
assim figuras de delegados/funcionários do Estado que cobram impostos e fiscalizam… em
nome das obras do Estado. Não existe autonomia local, tudo estava sujeito ao Imperador.

2.3 A administração pública no Estado Grego

Data do século VI ao século III a.C.
Principais aspectos políticos:
 Reduzida expansão territorial;
 Povo surge como centro da vida política;
 Surge o conceito e a prática da democracia;

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 Nasce o pensamento político e o Direito Constitucional;
 Cidadãos gozam de direitos de participação política.
Surgem as magistraturas, dotadas de poderes administrativos e judiciais; no termo das
suas funções deveriam prestar contas às logistai (comissões de verificação que elaboram
relatórios sobre a gestão que fiscalizam).
O número de magistrados era reduzido, exerciam o poder por pouco tempo e não eram
profissionais, eram amadores.
À medida que as exigências da administração pública aumentam e se tornam mais
complexas, o Estado grego não consegue dar-lhe resposta. Por isso se diz que a desagregação
e a fraca administração levaram ao desmoronamento de um sistema administrativo que no
seu princípio era eficiente.

2.4 A administração pública no Estado Romano

Data do século II a.C. a IV d.C.
Tem como principais características:
 Grande extensão territorial;
 Poder político uno, pleno e forte (imperium, potestas e majestas);
Roma começa por ser uma cidade-estado, com as mesmas deficiências administrativas que
se notaram na Grécia, mas com o tempo consegue superá-las e dotar-se de um imponente
aparelho administrativo.
De um modesto conjunto de funcionários não pagos e nomeados por curtos períodos de
tempo, passou-se a um numeroso funcionalismo público, pago, profissionalizado e com
perspectivas de uma longa carreira.
No topo do Estado encontra-se o Imperador, titular dos poderes legislativo, executivo e
judicial. A maior parte das funções são por ele delegadas no pretor (praetor) que funciona para
o efeito como primeiro-ministro.
Era uma administração clara e possante, estruturada em moldes militares que resultou
muito bem na prática.
A administração romana defendia as fronteiras, mantinha a ordem e a tranquilidade
pública, cobrava impostos, administrava a justiça e executava um vasto leque de obras
públicas (estradas, pontes, hospitais…).
Eram os cinco pilares fundamentais da adm. pública:
 Defesa militar
 Polícia
 Finanças
 Justiça
 Obras públicas

Caracala (imperador) concedeu a todos o estatuto/critério de CIDADÃO, que outrora era

bastante restrito; e esta atitude leva-nos a falar de um conjunto de direitos, que por esta via se
começa a demarcar de público e privado. Para além deste legado, Roma também distinguiu:
património individual de património do imperador e bens privados de bens do imperador.

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O cristianismo surge nesta fase, mal encarada mas com força (romanos eram politeístas),
e por isto cresce a divisão da crença religiosa.
O imperador Teodoro aplica o Cristianismo a todo o território e com isto, ainda que de
forma muito rudimentar, a definição de dignidade de ser-se pessoa!

Aumenta também o funcionalismo político (público e pago), quando se mandam executar

obras no império e quando um exército cresce em expansão e em defesa do território.

Os funcionários possuem o poder conforme a hierarquia onde se encontram (não é uma

situação atípica… pois caracteriza a situação administrativa corrente).

Roma não tinha auto-administração.

2.5 A administração pública no Estado Medieval

Data do século V d.C. ao século XV
Principais aspectos políticos:
 Forte descentralização política do Estado;
 Sistema feudal (ou regime senhorial);
 Privatização do poder político;
 Forma de governo monárquica;
 Lutas entre o Papado e o Império;
 Magna Carta
Durante a Idade Média e apesar da fragmentação do poder político provocada pelo
feudalismo, existiram alguns sinais que evidenciaram a presença da Adm. Pública na vida
colectiva.
Entre eles, destaque-se a existência de órgãos centrais de delegados locais do Rei em todo
o território; e de funcionários régios cobrando impostos, abrindo estradas, construindo
edifícios públicos, etc.
Posto isto, reconhece-se o enfraquecimento do poder central e a consequente
necessidade de auto-organização das populações das aldeias e das vilas que conduzem ao
aparecimento de fórmulas de governo local ou de auto-administração.
Por esta altura, os poderes públicos – local e central – ocupavam-se ainda que não
predominantemente de funções educativas, culturais e científicas, entre outras. Umas e outras
cabiam à Igreja Católica e às suas instituições. Mas cedo se verificou que, tratando-se de
actividades de manifesto interesse colectivo, a Administração Pública não podia deixar de as
regulamentar e fiscalizar: as Misericórdias foram consideradas como corporações
administrativas.
A partir do século XIV a acção da Coroa e dos Municípios alarga-se e diversifica-se. O
fortalecimento do poder real e a aliança do Rei com o povo, conduz a uma intervenção maior
dos poderes públicos na vida corrente dos países europeus. Esta centralização do poder requer
uma complexidade de órgãos e serviços, servidos por uma autêntica burocracia de formação
jurídica romanista… Isto exige uma poderosa e numerosa administração fiscal implantada em
todo o território nacional.

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Continua, tal e qual como em fases anteriores, a existir uma indiferenciação entre
administração e justiça: é vulgar haver cumulação do poder executivo e judicial nos mesmos
órgãos! O Rei administra e julga; os corregedores, juízes de fora e delegados exercem
simultaneamente a justiça e administração.
Apesar da Magna Carta, as garantias contra o livre arbítrio do Rei são ainda muito
incipientes/deficientes. O Rei não está inteiramente submetido ao Direito. O princípio geral é o
de que o Rei não pode ser responsabilizado pelos actos que pratica, porque o monarca por
definição nunca se engana: the King can do no wrong.

2.6 A administração pública no Estado Moderno

a) O Estado Corporativo

O Estado Corporativo é o subtipo do Estado Moderno característico da fase da

Monarquia limitada pelas ordens, que data do século XV a XVI, inicio do séc. XVII.
Este mesmo Estado cresce e liquida o feudalismo no plano político e a sua
administração aumenta com as finanças, justiça e expansão colonial.
No séc. XV são postas em vigor as Ordens Afonsinas (primeira compilação escrita do
Dto. Português).
A burocracia do Estado vai crescendo.
Quanto à administração local, a representação do Rei continuava confiada aos
funcionários espalhados por todo o território; mas esta administração era totalitária, uma vez
que intervinha em todos os aspectos da sociedade sem qualquer tipo de limitação jurídica.
O Rei D. Manuel I procedeu a uma vasta reforma de toda a nossa Administração
Pública e publicou uma espécie de código administrativo – por sinal a primeira lei portuguesa
impressa em Portugal.
O Estado não era apenas uma autoridade, mas património!

b) O Estado Absoluto
Este é um subtipo do Estado moderno característico da fase da Monarquia Absoluta.
Com o absolutismo real, novos e importantes avanços têm lugar no crescimento e
aperfeiçoamento da máquina administrativa: crescem grandes serviços públicos nacionais
(nomeadamente em França) – exército, polícia, finanças, diplomacia, etc.
O maior ponto fraco deste sistema administrativo é o modo de recrutamento e
promoção dos funcionários: por favoritismo e não por mérito. O sistema foi revisto e
melhorado mais tarde por Frederico Guilherme I que criou nas universidades alemãs uma
cadeira (ciência da administração) que corresponde ao diploma como requisito de aceso à
função pública superior.
Em Portugal, as reformas pombalinas vão no mesmo sentido: aperfeiçoamento técnico
dos serviços, maior disciplina dos funcionários, etc.
Inexistente era, todavia, a garantia individual face ao Estado absoluto.

c) A Revolução Francesa
Com ela triunfam os ideais de liberdade individual contra o autoritarismo tradicional
da monarquia europeia.

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Os cidadãos passam a ser titulares de direitos subjectivos públicos, invocáveis perante
o Estado. Estabelece-se o princípio da separação de poderes (legislativo, judicial e executivo) e
o princípio da legalidade (impede que a Administração invada a esfera dos particulares ou
prejudique os seus direitos.
Administrar é sinónimo de executar as leis. Se os órgãos da Administração violarem a
lei e com isso ofenderem a esfera subjectiva dos cidadãos, estes podem recorrer a tribunal
para fazer valer os seus direitos frente à Administração. Nasce a necessidade de conferir aos
particulares um conjunto de garantias jurídicas, capazes de os proteger contra o arbítrio
administrativo cometido sob a forma de ilegalidade: surge o Direito Administrativo moderno.

Idem: A Revolução liberal em Portugal e as reformas de Mouzinho da Silveira

Convém recordar que a Constituição Portuguesa de 1822 determinou, logo no título II,
a separação dos poderes legislativo, executivo e judicial. Isto era o essencial. Mas havia que
concretizar estes princípios em legislação ordinária e pormenorizada, facilmente inteligível por
todos os funcionários da administração: coube essa tarefa a Mouzinho da Silveira. Pelas suas
mãos, ainda hoje se mantém o essencial dessas reformas: a separação entre a administração e
a justiça.

2.7 A administração pública no Estado de Direito Liberal

É o subtipo do Estado Moderno instalado com as revoluções liberais americana e
francesa, que conhece o seu apogeu no século XIX.
De inicio, a administração central continua a ser uma organização relativamente
pequena, sobretudo quando comparada com a dos nossos dias.
Logo no ano de 1851, em Portugal, é criado um novo ministério - «Ministério das
Obras Públicas, Comércio e Indústria»; aumenta gradualmente o número de funcionários e o
Estado multiplica as obras públicas e cria diversos serviços públicos no domínio dos
transportes, correios e telecomunicações (Fontes Pereira de Melo).
O poder local também enfrenta outra realidade: o número de municípios decresce
drasticamente; surgem os códigos administrativos – estatutos de administração local
facilmente inteligíveis por funcionários e cidadãos.
Lança uma estimulante política de obras públicas investindo nas redes nacionais de
comunicações. Por outro lado, o aumento da urbanização leva a considerar mais tipos de
serviços públicos, como a distribuição ao domicílio de água, gás, electricidade e transportes
colectivos urbanos. Em alguns casos, a exploração destes serviços é tomada directamente
pelas autarquias locais – é o fenómeno da municipalização dos serviços públicos.
Este é também o primeiro período da história em que as garantias dos particulares são
melhoradas e reforçadas.

2.9 A administração pública no Estado Constitucional do século XX

Este Estado é, como o nome indica, o subtipo do Estado moderno característico do
nosso século… e por isso importa distinguir três grandes modalidades que a Europa conheceu
no século XX.
O Estado Comunista

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Este é o modelo de estado nascido da revolução russa de 1917, estruturado de acordo
com o pensamento do marxismo-leninismo: partido único, controlo absoluto do partido sobre
o Estado, etc.
Características gerais:
 Completa centralização administrativa (sem autarquias locais ou
universidades);
 Obediência por parte dos funcionários;
 Grande aumento do número dos ministérios no governo central (sobretudo na
área económica – agricultura, pesca, indústria, comércio, etc.);
 Vasta rede de funcionários públicos (devido ao aumento de serviços públicos e
empresas estatais);
 A Adm. Pública estava sujeita ao princípio da legalidade (ou seja, a sua função
destinava-se a acompanhar a construção da sociedade socialista);
 Os tribunais e os juízes não eram independentes (na sua maioria, decidiam
litígios de particulares).

O Estado Fascista
É o modelo posto em prática por Mussolini em Itália a partir de 1919 e mais tarde, na
Alemanha, pela mão de Adolfo Hitler.
Características gerais:
 Sistema fortemente centralizado e concentrado: as autarquias e universidades
eram dirigidas, nomeadamente, por presidentes da câmara e reitores de livre
nomeação governamental;
 Lançam-se vastos programas de obras públicas e transportes;
 As mais importantes empresas de «interesse colectivo» eram alvo de
fiscalização por parte dos delegados do governo;
 Seguia-se a política: «nem todas as garantias, nem nenhumas» em relação aos
interesses pessoais de cada um;
 O interesse colectivo prevalece sobre os interesses pessoais;
 Os cidadãos não iam a tribunal defender os seus direitos e interesses
legítimos; vão sim ajudar o Governo a manter o respeito pelas leis que ele
próprio elabora e quer ver acatadas.

O Estado Democrático
É assente na soberania popular e caracterizado pela sua democracia política,
económica, social e cultural.
Características gerais:
 Do ponto de vista da Org. Adm.: O Estado é profundamente descentralizador e
desconcentrado, respeitador das autonomias locais e regionais e de algumas
autonomias de índole corporativa;
 O Estado democrático oferece a mais ampla panóplia de instrumentos
jurídicos de protecção que os cidadãos alguma vez conheceram na história da
Administração Pública;

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 As duas grandes guerras mundiais difundem o ideal de intervenção e dirigismo
económico, que se traduz na proliferação de organismos autónomos ligados à
administração central: os institutos públicos (que constituem a administração
indirecta do estado) e as empresas públicas (que formam o sector empresarial
do estado);
 A Adm. Pública de hoje em dia é também acção cultural e social do Estado.
Acção social porque garante a todos o Dto. à educação, promove a cultura, a
ciência, etc. Acção social porque assegura a todos o Dto. à saúde, à segurança
social, à habitação, ao trabalho, etc.
 A fórmula que retrata a passagem do século XIX para o século XX, no mundo
ocidental, é a que vê a transição do Estado Liberal de Direito para o Estado
Social de Direito: estado social porque promove o desenvolvimento
económico, o bem-estar e a justiça social; estado de direito porque reforça a
matéria de subordinação dos poderes públicos ao direito e reforça as garantias
dos particulares frente à administração pública.

Capítulo I

I. Administração Central do Estado

1.1 Estado como pessoa colectiva

Nos quadros do Direito Administrativo, a figura do Estado-administração é uma
entidade jurídica de per si, ou seja, é uma pessoa colectiva pública entre muitas outras.
Para efeitos do Dto. Adm., o Estado-administração é uma pessoa colectiva pública
autónoma, não confundível com os governantes que o dirigem, nem com os funcionários que o
servem, nem com outras entidades integrantes da administração nem com os cidadãos que
com ele estabelecem uma relação. Ou seja:
 Não se confundem: Estado e governantes – o Estado é uma organização
permanente; os funcionários são transitórios na sua função
 Não se confundem: Estado e funcionários – o Estado é uma pessoa colectiva,
com património próprio; os funcionários são indivíduos que actuam ao serviço
do Estado, mas mantém a sua individualidade humana e jurídica
 Não se confundem: Estado e outras entidades administrativas – o Estado não
se confunde com as regiões autónomas, autarquias locais, associações
públicas, etc. Todos constituem entidades distintas, cada um com a sua
personalidade jurídica, património próprio, direitos e obrigações, atribuições e
competências.
 Não se confundem: Estado e cidadãos – o Estado surge como uma figura de
autoridade e os cidadãos como figuras administradas.

A qualificação do Estado como pessoa colectiva pública decorre da própria

Constituição:
 Artigo: 3º, nº3;
 Artigo 5º, nº3;

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 Artigo 18º, nº1;
 Artigo 22º;
 Artigo 27º, nº5;
 Artigo 41º, nº4
 etc.

As principais consequências da qualificação do Estado como pessoa colectiva pública

são:
 Distinção entre Estado e restantes pessoas colectivas de Dto. (físicas ou
colectivas);
 Enumeração das atribuições do Estado;
 Estabelecimento dos órgãos do Estado;
 Definição das atribuições e competências a cargo dos diversos órgãos do
Estado;
 Existência de funcionários do Estado (diferente de funcionários de autarquias
locais ou regiões autónomas);
 Delimitação do património do Estado;
 As restantes pessoas colectivas públicas são terceiros face ao Estado.

1.2 Espécies de Administração do Estado

A administração do Estado é multiforme e por isso possui várias espécies,
nomeadamente: administração local (1) e central (2) do Estado, administração directa (3) e
indirecta do Estado (4).
Partindo do exemplo (para explicar a situação (1) e a situação (2):
Os governadores civis são órgãos locais do Estado; já os presidentes das câmaras nada
têm a ver com o Estado: são órgãos locais (sim) mas dos municípios.
Os governadores civis defendem os interesses gerais perante as populações locais, ao
passo que os presidentes da câmara defendem os interesses locais perante o governo.
O Estado tem inúmeros serviços locais seus: repartições de finanças, direcções
regionais de educação, etc. Mas estes serviços locais nada têm a ver com os serviços (locais)
das autarquias locais: obras de limpeza, água, electricidade…
Os primeiros pertencem à pessoa colectiva do Estado e dependem do termo do
governo! Os últimos pertencem aos municípios e dependem apenas das câmaras municipais
correspondentes.
Para a situação (3):
É a actividade exercida por serviços integrados na pessoa colectiva do Estado.
Para a situação (4):
É uma actividade que, embora desenvolvida para a realização dos fins do Estado, é
exercida por pessoas colectivas públicas distintas do Estado.

1.3 Administração directa do Estado

Caracteres específicos da Administração Directa:
 UNICIDADE: Ao conceito de Estado…pertence apenas um ente: ele próprio.
Nada se equivale ao próprio Estado.

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 CARÁCTER ORIGINÁRIO: A figura do Estado não foi criada pelo poder
constituído: tem natureza originária.
 TERRITORIALIDADE: O Estado faz parte de um certo território: o território
nacional.
 MULTIPLICIDADE DE ATRIBUIÇÕES: O Estado prossegue fins múltiplos e
variadas funções.
 PLURALISMO DE ÓRGÃOS E SERVIÇOS: Grande número de órgãos e serviços do
Estado para fazer frente à excessiva carga de matéria que ele deve tratar eficaz
e rapidamente.
 ORGANIZAÇÃO EM MINISTÉRIOS: Os órgãos e serviços do Estado estão
estruturados em departamentos: são os ministérios.
 PERSONALIDADE JURÍDICA UNA: Apesar dos muitos serviços e órgãos, o Estado
é sempre uno!
 INSTRUMENTALIDADE: A administração do Estado constitui um instrumento
para o desempenho dos fins do Estado.
 ESTRUTURA HIERÁRQUICA: a sua organização administrativa está estruturada
hierarquicamente por um conjunto de órgãos ligados por um vínculo jurídico:
confere ao superior o poder de direcção e ao subalterno o poder de
obediência.
 SUPREMACIA: O sujeito Estado-administração exerce poderes de supremacia
em relação aos sujeitos de direito privado mas também sobre as entidades
públicas.

1.4 Atribuições do Estado

As leis que conferem atribuições ao Estado são muito numerosas e encontram-se
dispersas. O que se pode fazer é, por um lado, arranjar classificações para as principais
atribuições do Estado e, por outro lado, determinar as suas fontes.
Segundo Bernard Gournay é possível agrupar as atribuições do Estado em 3 categorias,
nomeadamente:
 ATRIBUIÇÕES PRINCIPAIS
 ATRIBUIÇÕES AUXILIARES
 ATRIBUIÇÕES DE COMANDO

Dentro das atribuições principais temos:

 Atribuições de soberania: defesa nacional, polícia…
 Atribuições económicas, moeda, crédito, imposto…
 Atribuições sociais, saúde, trabalho, segurança social…
 Atribuições educativas e culturais, ensino, desporto, artes…

Quanto às atribuições auxiliares (funções logísticas), há a mencionar:

 Gestão do pessoal
 Gestão do material
 Gestão financeira
 Funções jurídicas e de contencioso

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 Funções de arquivo e documentação

Finalmente, quanto às atribuições de comando (preparam e acompanham as tomadas de

decisão pela chefia), surgem as seguintes:
 Estudos e planeamento
 Previsão
 Organização
 Controlo
 Relações públicas

Identificadas as atribuições do Estado… falta-nos detectar onde podemos ir à fonte de

tais atribuições?! E a resposta é: à Constituição.
Toda a Constituição de 1976 está recheada de preceitos que fixam atribuições ao
Estado, mas é essencialmente na Parte I e Parte II que eles se espelham (princípios
fundamentais).
Não podemos ficar, todavia, por aqui. Pois existem muitas outras atribuições que não
se encontram fixadas pela Constituição. E onde? Nas leis orgânicas dos diferentes ministérios e
nas leis orgânicas das direcções-gerais dos ministérios.

1.5 Órgãos do Estado

Para cumprir as atribuições que lhe estão confiadas, o Estado necessita de órgãos;
órgãos estes que vêm previstos na Constituição, nomeadamente: Presidente da República,
Assembleia da República (AR), Governo e Tribunais. Destes, o principal órgão administrativo do
Estado é o governo.

II. A Administração Periférica

2.1 Conceito
A administração periférica é o conjunto de órgãos e serviços de pessoas colectivas
públicas que dispõem de competência limitada a uma área territorial restrita e funcionam sob
a direcção dos correspondentes órgãos centrais.
Características gerais:
 Tem órgãos e serviços locais e externos;
 Esses órgãos e serviços pertencem ao Estado;
 Esta competência é limitada em função do território (nunca abrange a
totalidade do território nacional);
 Estes órgãos e serviços funcionam na dependência hierárquica dos órgãos
centrais da pessoa colectiva pública a que pertencem.

2.2 Espécies
Na sua generalidade podem ser espécies locais ou externas, de institutos públicos ou
do Estado.
Vejamos:
 Órgãos e serviços locais do Estado
 Órgãos e serviços locais de institutos públicos e de associações públicas

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 Órgãos e serviços externos do Estado
 Órgãos e serviços externos de institutos públicos e de associações públicas

2.3 A transferência dos serviços periféricos

A situação corrente consiste em os serviços periféricos estarem dependentes dos
órgãos próprios da pessoa colectiva a que pertencem.
É um sistema famoso em Inglaterra e em França, mas em Portugal, o tradicional é: as
autarquias locais ocupam-se apenas dos assuntos das suas próprias atribuições, estando
EXCEPCIONALMENTE encarregadas de gerir algum serviço periférico do Estado, pois a norma é
– a não confiança no trabalho das autarquias locais para o desempenho de tarefas estaduais.
Cumpre dizer, no entanto, que existe uma importante excepção: a transferência dos
serviços periféricos do Estado para a dependência dos órgãos de governo próprio das regiões
autónomas dos Açores e da Madeira.

III. Administração Estadual Indirecta

3.1 Conceito
Administração Estadual porque se trata de prosseguir fins do Estado; indirecta porque
não é realizada pelo próprio Estado, mas sim por outras entidades.
De um ponto de vista objectivo ou material: A adm. estadual indirecta é uma
actividade administrativa do estado, realizada para a prossecução dos fins deste, por entidades
públicas dotadas de personalidade jurídica própria e de autonomia administrativa e/ou
financeira.
De um ponto de vista subjectivo ou orgânico: A adm. estadual indirecta é o conjunto
das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia
administrativa (e/ou financeira), uma actividade administrativa destinada à realização dos fins
do Estado.

3.2 Razão de ser

1º - A administração estadual indirecta existe em resultado do constante alargamento
e da crescente complexidade das funções do Estado e da vida administrativa.
2º - Desejo ou necessidade de escapar às regras apertadas (e por vezes embaraçosas)
da contabilidade pública.
3º - Para proteger actividades em relação a interferências políticas: fugir ao controlo
político, alargar o intervencionismo do Estado, etc.

3.3 Caracteres: aspectos materiais e orgânicos

Do ponto de vista material:
 A Adm. Estadual indirecta é uma forma de Adm. Pública em sentido objectivo.
 Realiza fins do Estado.

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 É desempenhada pelas entidades a quem está confiada em nome próprio e
não em nome do estado. O estado pode nomear e demitir os dirigentes desses
organismos ou entidades; pode também dar instruções e directivas; pode
fiscalizar e controlar a forma como essa actividade é desempenhada. Está
sujeita aos poderes de superintendência e tutela do governo.
Do ponto de vista orgânico:
 Constituída por um conjunto de entidades públicas distintas do Estado.
 Cada um destes sujeitos, são sujeitos de Dto.
 A decisão de criar estas entidades cabe ao Estado.
 O financiamento destas entidades cabe também ao Estado, no todo ou em
parte.
 Estas entidades dispõem de autonomia administrativa e financeira.
 Têm competências em todo o território nacional.
 O grau de autonomia é muito variável:
Pode ter um nível máximo (sucede nas empresas públicas);
Pode ter um nível intermédio (sucede nos organismos económicos,
por ex: Instituto do Vinho do Porto);
Pode ter um nível mínimo (organismos que funcionam como
direcções-gerais do ministério, caso do Instituto Português da
Juventude).
3.4 Organismos responsáveis pela Administração estadual indirecta
No Dto. Português existem várias espécies de organismos que pertencem à Adm.
Estadual indirecta, nomeadamente: institutos públicos e empresas públicas.
Hoje e depois de algumas revisões, separou-se a figura do instituto público (de
natureza burocrática e exercendo funções de gestão pública) da figura de empresa pública (de
natureza empresarial e desempenhando funções de gestão privada).
A separação entre estas duas entidades está fundada em argumentos de ordem
jurídica e hoje, também consagrada na terminologia económica e financeira – entre o sector
público administrativo (SPA) e o sector público empresarial (SPE).
No SPA fazem parte:
Estado
Institutos públicos
Associações públicas
Autarquias locais
Regiões autónomas
No SPE faz parte:
Empresas públicas

Idem: Institutos públicos

Espécies de Institutos públicos:

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 Serviços personalizados
São serviços públicos de carácter administrativo a quem a lei dá determinada
autonomia para que possam funcionar como verdadeiras instituições independentes – ex:
Ministério das Finanças.
 Fundações públicas
É uma fundação que reveste natureza de pessoa colectiva pública, ex: Caixas de
Previdência, incluídas na Segurança Social.
 Estabelecimentos públicos
São institutos públicos de carácter cultural ou social, abertos ao público e destinados a
efectuar prestações à generalidade dos cidadãos que dela carecem. Ex: Universidades públicas.

Idem: Empresas públicas

Conceito de empresa pública:

São organizações económicas de fim lucrativo, criadas e controladas por entidades
jurídicas públicas.
Espécies de empresas públicas:
Quanto:
 À TITULARIDADE: podem ser estaduais, regionais ou municipais.
 À NATUREZA JURÍDICA: existem empresas com personalidade jurídica própria
e empresas sem personalidade jurídica.
 À FORMA: forma pública ou forma privada
 AO OBJECTO: exploração de um serviço público ou de um serviço de interesse
económico geral

IV. Administração autónoma

4.1 Conceito
Conforme o artigo 199º, al d) da Constituição, esta estabelece que compete ao
governo «dirigir os serviços e a actividade da administração directa do Estado, civil ou militar,
superintender na administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e sobre a administração
autónoma».
São três as modalidades de administração pública existentes entre nós:
Administração directa do Estado
Administração indirecta do Estado
Administração autónoma

A administração autónoma é aquela que prossegue interesses públicos próprios das

pessoas que a constituem e por isso dirige-se a ela mesma; define com independência a
orientação das suas actividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do governo.
Características:
 Esta administração prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a
constituem
 Dirige-se a si mesma (fenómeno de auto-administração)
 Não deve obediência a ordens ou instruções do governo

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 O único poder que o governo pode exercer (constitucionalmente) sobre a
administração autónoma é o poder de tutela (artigo 199º, al d), artigo 229º,
nº4 e artigo 242º da CRP) – mero poder de fiscalização ou controlo.

4.2 Entidades incumbidas da administração autónoma

São elas:
Associações públicas
Autarquias locais
E numa posição muito especial… as regiões autónomas da Madeira e dos
Açores

As associações públicas são entidades de tipo associativo; as autarquias locais e as

regiões autónomas são chamadas de pessoas colectivas de população e território.
Todas elas são agrupamentos de pessoas.
As regiões autónomas dos Açores e da Madeira integram-se na Adm. Autónoma,
embora com algumas especificidades muito próprias, que não permitem a sua integral
assimilação às associações públicas e autarquias locais.
As regiões autónomas não são apenas entidades administrativas. Além disso, não são
abrangidas pelos poderes de tutela administrativas. Apesar disso, não se pode excluir a
possibilidade de, em certas circunstâncias, o governo fiscalizar certas funções executivas
levadas a cabo pelas administrações regionais (artigo 229º da Constituição).

Idem: Associações públicas

Conceito:
Partindo dos artigos 157º e 167º do Código Civil, uma associação é uma pessoa
colectiva constituída pelo agrupamento de várias pessoas singulares ou colectivas que não
tenha por fim o lucro económico dos associados. Se o tivesse, seria uma sociedade.
A maior parte das associações são entidades privadas… mas algumas associações há
que a lei cria ou reconhece com o objectivo de assegurar a prossecução de certos interesses
colectivos, chegando a atribuir-lhe (por vezes) um conjunto de poderes públicos.
As associações públicas existem para prosseguir interesses públicos próprios das
pessoas que as constituem, pelo que, por essa razão, fazem parte da administração autónoma.
Até certo ponto…são entes independentes do Estado.
Tem sido um organismo de crescente no seio da administração pública.

Idem: Autarquia local

A constituição dá-nos uma noção de autarquia local, no seu artigo 235º, nº2…
Adaptada, pode dizer-se:
As autarquias locais são pessoas colectivas públicas de população e território,
correspondentes aos agregados de residentes em diversas circunscrições do território nacional,
e que asseguram a prossecução dos interesses comuns resultantes da vizinhança mediante
órgãos próprios, representativos dos respectivos habitantes.

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A constituição de 1976 consagra o princípio da autonomia local… E o princípio
pressupõe e exige os direitos seguintes:
 O Dto e a capacidade efectiva de as autarquias regularem e gerirem uma parte
importante dos assuntos públicos
 O Dto de participarem nas políticas que afectam os interesses próprios das
populações
 O Dto de partilharem com o Estado ou a região as decisões de interesse
comum

4.3 A administração regional autónoma

 Conceito:
As regiões autónomas dos Açores e da Madeira são pessoas colectivas de Dto público,
de população e território, que pela Constituição dispõem de um estatuto político-
administrativo privativo e de órgãos de governo próprio democraticamente legitimados, com
competências legislativas e administrativas, para a prossecução dos seus fins específicos.
À luz do artigo 6º da Constituição, Portugal constitui um Estado unitário, que respeita
na sua organização e funcionamento o regime autonómico insular. Esta definição deve ser
ainda compreendida à luz do artigo 225º da CRP… que estabelece fundamentos, fins e limites
da autonomia política-administrativa dos Açores e da Madeira. A saber:
FUNDAMENTOS DA AUTONOMIA: características geográficas, económicas,
sociais, culturais…
FINS A PROSSEGUIR: participação democrática dos cidadãos,
desenvolvimento económico-social, promoção dos interesses regionais.
LIMITES: integridade do estado e respeito à constituição.

Cada uma das regiões autónomas é dotada por força da constituição de um estatuto
político-administrativo específico (artigo 226º).
Além disso, as regiões autónomas são ainda dotadas de órgãos de governo próprio
cujos titulares são designados com a participação dos eleitores residentes nos respectivos
territórios.

O sistema de governo regional

A assembleia legislativa é eleita por sufrágio universal, directo e secreto dos cidadãos
residentes no arquipélago e de acordo com o princípio da representação proporcional.
O governo regional é politicamente responsável perante a assembleia legislativa,
efectivando-se essa responsabilidade pelos mecanismos da sujeição do programa do governo a
debate e votação na assembleia, da moção de censura e do voto de confiança.

4.4 As instituições particulares de interesse público

 Conceito
São pessoas colectivas privadas que, por prosseguirem fins de interesse público, têm o
dever de cooperar com a administração pública e ficam sujeitas, em parte, a um regime
especial de Dto Administrativo.

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Porque motivo é que este fenómeno ocorre?
1º- Por a administração não conseguir acatar com todas as tarefas, faz um apelo aos
capitais particulares (encarrega empresas privadas de desempenharem funções
administrativas)
2º- A lei considera que algumas actividades privadas são de tal forma relevantes para a
colectividade que, sem as nacionalizarem, submete-as a uma fiscalização permanente
3º- Outras vezes, a lei admite que em determinadas áreas de actividade sejam criadas
entidades privadas, por iniciativa particular, para se dedicarem unicamente à prossecução de
tarefas de interesse geral, numa base voluntária e altruísta: é o que acontece com as
instituições de assistência.

Existem quatro espécies de instituições particulares de interesse público:

As sociedades de interesse colectivo
As pessoas colectivas de mera utilidade pública
As instituições particulares de solidariedade social
As pessoas colectivas de utilidade pública administrativa

Concluindo:
As instituições particulares de interesse público se dividem basicamente em duas
espécies – SOCIEDADES DE INTERESSE COLECTIVO e
- PESSOAS COLECTIVAS DE UTILIDADE PÚBLICA.

V. A Administração Independente

A administração independente é constituída por organismos criados pelo Estado, para

realizarem tarefas administrativas que lhe competem, mas que o mesmo Estado isenta de
subordinação e controlo.
Características:
 Membros nomeados pela AR
 Os membros nomeados pelo governo não o representam nem recebem instruções
(dos titulares designados por entidades privadas)
 Não devem obediência a nenhum outro órgão
 Os titulares são inamovíveis e irresponsáveis, pelas posições ou opiniões
 Não podem ser dissolvidos nem demitidos
 As suas tomadas de posição são públicas
 Detêm uma função de legalidade e garantia dos cidadãos

Pertencem à administração independente:

O provedor de justiça
Comissão Nacional de eleições
Comissão Nacional de protecção de dados
Etc.

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Capítulo II

I. Elementos da organização administrativa

1.1 Órgãos administrativos

As pessoas colectivas são dirigidas por órgãos. A estes cabe tomar as decisões em
nome da pessoa colectiva ou manifestar a vontade imputável à pessoa colectiva.
Para que um titular de um órgão possa representá-lo necessita de um acto formal que
o ligue a ele: a investidura.
Os órgãos das pessoas colectivas públicas podem ter várias classificações:
Órgãos singulares e colegiais: têm apenas um titular (singulares); compostos
por três ou mais titulares (colegiais). Têm regras específicas de funcionamento
definidas nos artigos 14º a 28º do CPA.
Órgãos centrais e locais: têm competência sobre todo o território nacional
(centrais); têm a sua competência limitada a uma circunscrição administrativa
(locais).
Órgãos primários, secundários e vicários: dispõem de competência própria
para decidir as matérias que lhes estão confiadas (primárias); dispõem de uma
competência delegada (secundários); os vicários são os órgãos que exercem
competência por substituição de outros órgãos.
Órgãos representativos e não representativos: titulares designados por eleição
(representativos); os restantes é por delegação (não representação).
Órgãos activos, consultivos e de controlo: tomam decisões ou executam-nas
(activos); dão pareceres e esclarecem os órgãos activos (consultivos);
fiscalizam a regularidade do funcionamento de outros órgãos (controlo).
Órgãos decisórios e executivos: os decisórios tomam decisões, e os executivos
põem em prática.
Órgãos permanentes (duração indefinida) e temporários (por um tempo).
Órgãos simples (estrutura unitária, 1 titular) e complexos (estrutura
multiforme/ ex: governo).
1.2 Os serviços públicos
Os serviços públicos constituem as células que compõem internamente as pessoas
colectivas (ex: o estado é uma pessoa colectiva pública e dentro dele há direcções-gerais,
gabinetes, inspecções e repartições que fazem parte dos serviços públicos).
Levam a cabo as tarefas de preparação e execução das decisões dos órgãos das
pessoas colectivas públicas, a par do desempenho das tarefas concretas em que se traduz a
prossecução das atribuições dessas pessoas colectivas. Têm uma grande importância.
Podem ser classificados de acordo com duas perspectivas:
 Funcional (é visto de acordo com o seu FIM, ex: serviços de educação)
 Estrutural (distinguem-se segundo a actividade que desenvolvem).

Esclarecendo:
1) Serviços principais:
a) Serviços burocráticos (lidam com problemas de decisões dos órgãos da pessoa
colectiva pública a que pertencem)

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i) Serviços de apoio: estudam e preparam as decisões dos órgãos
administrativos
ii) Serviços executivos: executam as leis e os regulamentos aplicáveis
iii) Serviços de controlo: fiscalizam os restantes serviços públicos
b) Serviços operacionais (são serviços principais):
i) Serviços de prestação individual: facultam aos particulares bens ou
serviços que estes carecem para a satisfação de necessidades
colectivas
ii) Serviços de polícia: fiscalizam actividades dos particulares que possam
por em perigo interesses públicos que à administração compete
defender (GNR ou PSP)
iii) Serviços técnicos: são os restantes serviços operacionais, ex: serviços
de limpeza, serviços florestais.

2) Serviços auxiliares: tornam eficiente o funcionamento dos serviços principais.

Os serviços públicos podem ainda ser organizados segundo três critérios:

 Organização horizontal: atende à distribuição dos serviços pelas pessoas
colectivas públicas e à especialização dos serviços segundo o tipo de
actividades a desempenhar;
 Organização territorial: é distinção entre serviços centrais e periféricos,
consoante estes tenham um âmbito de actuação nacional ou localizado em
áreas menores;
 Organização vertical ou hierárquica: é a estruturação dos serviços em razão da
sua distribuição por graus ou escalões do topo à base que se relacionam entre
si em termos de supremacia e subordinação.

II. Relações funcionais interorgânicas e intersubjectivas

Nos termos do artigo 199º, al d) da CRP, compete ao governo no exercício da sua

função administrativa e como órgão superior da administração pública (art. 182º CRP), “dirigir
os serviços e a actividade da administração directa do estado, civil e militar, superintender na
administração indirecta e exercer a tutela sobre esta e a administração autónoma.”
Deste modo as relações de hierarquia, superintendência e tutela são três tipos de
relações administrativas.

2.1 Hierarquia administrativa

A hierarquia é um modelo de organização administrativa vertical constituído por dois
ou mais órgão com atribuições comuns, ligados por um vínculo jurídico que confere ao
superior o poder de direcção e ao subalterno o dever de obediência. A hierarquia pressupõe a
existência de:
 Dois ou mais órgãos;
 Atribuições comuns entre os elementos da hierarquia;

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 Um vínculo jurídico chamado relação hierárquica constituído pelo poder de
direcção e pelo dever de obediência.

2.2 Supervisão
Este é um dos poderes do superior hierárquico e consiste na faculdade de o superior
revogar ou suspender os actos administrativos praticados pelo subalterno. Este poder pode ser
exercido de duas maneiras: por iniciativa do superior ou em consequência de um recurso
hierárquico perante ele interposto pelo interessado.

2.3 Delegação de poderes

A delegação de poderes esta prevista nos artigos 35º e ss do CPA.
A delegação de poderes é, segundo Freitas do Amaral, “o acto pelo qual um órgão da
administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de
acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem actos administrativos sobre a mesma
matéria”.
Os requisitos da delegação de poderes são:
 Lei da habilitação: art. 35º, nº 3
 A existência de dois órgão ou um e um agente, dos quais um será o órgão
competente, o delegante; e o outro órgão, o delegado
 É necessária a prática do acto de delegação propriamente dito – art. 35º, nº 1,
CPA

Os poderes do delegante (art. 39º, CPA):

 Poder de avocação: o delegante chama a si casos compreendidos no âmbito da
delegação conferida: art. 39º, nº 2, CPA
 Poder de revogação: o delegante pode revogar qualquer acto praticado pelo
delegado: art. 39º, nº 2, CPA
 Poder de dar instruções: o delegante tem ainda o poder de dar directivas ao
delegado sobre o modo como deverão ser exercidos os poderes: art. 39º, nº1,
CPA

2.4 Tutela administrativa

A tutela consiste no conjunto de poderes de intervenção de uma pessoa colectiva
pública na gestão de outra pessoa colectiva pública, a fim de assegurar a legalidade
e/ou mérito da sua actuação.
Características:
 A tutela pressupõe a existência de duas pessoas colectivas públicas
distintas

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 Das duas pessoas colectivas uma tem de ser necessariamente pública
 Os poderes de tutela são poderes de intervenção na gestão de uma pessoa
colectiva
 O fim da tutela é assegurar que a entidade tutelada compra as leis em
vigor e garanta que sejam adoptadas soluções oportunas para execução do
interesse público

Tutela não se confunde com hierarquia: hierarquia organiza cada pessoa colectiva
pública, ao passo que a tutela assenta numa relação jurídica entre duas pessoas colectivas
distintas.

Quanto ao seu fim a tutela administrativa tem duas espécies:

 Tutela de legalidade: controla a legalidade das decisões da entidade tutelada,
isto é, apura-se a sua relação conforme a lei, ou não
 Tutela de mérito: controla o mérito das decisões da entidade tutelada, ou seja,
averigua se é uma decisão conveniente ou não, oportuna ou não, correcta ou
não, legal ou não do ponto de vista administrativo, técnico e financeiro

2.5 Superintendência
É o poder conferido ao estado (exercido pelo governo) ou a outra pessoa colectiva de
fins múltiplos (tal como as autarquias) de definir os objectivos e guiar a actuação das pessoas
colectivas públicas de fins singulares colocadas por lei na sua dependência (institutos públicos
e empresas públicas).
A superintendência tem a natureza de um poder de orientação: não é um poder de
direcção (como a hierarquia), nem um poder de controlo (como a tutela administrativa).

2.6 Princípios constitucionais sobre a organização administrativa

Nos termos do artigo 267º da CRP, a administração pública deve ser estruturada de
modo a evitar a burocratização, a aproximar os serviços das populações e a assegurar a
participação dos interessados na gestão afectiva (nº 1 do mesmo artigo), devendo a lei
estabelecer formas adequadas de descentralização e de desconcentração administrativa, sem
prejuízo da necessária eficácia e unidade de acção e dos poderes de direcção e
superintendência do governo (nº2).
Princípios:
 Princípio da desburocratização: a administração pública deve ser organizada
de modo a funcionar de uma forma rápida e eficiente, facilitando a vida dos
administrados; por isso mesmo deve-se renovar nas estruturas e métodos de
funcionamento.
 Princípio da aproximação dos serviços às populações: este princípio determina
a necessidade de a administração pública ser estruturada para que os seus

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serviços se localizem geograficamente mais próximas das populações que
pretendem servir.
 Os princípios da desconcentração e da descentralização administrativa:

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ADENDA:

Acepções da palavra Estado

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Municípios

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