FONDURI STRUCTURALE EUROPENE

SUPORT DE CURS
Administratie Europeana, anul 3
Semestrul I
2010 – 2011
I.Istoricul şi evoluţia dezvoltării regionale. Cercetarea experienţei privind dezvoltarea
regională în ţările Uniunii Europene.

I.1. Evoluţia politicii de dezvoltare regională

Uniunea Europeană acţionează pentru a promova „dezvoltarea armonioasă” şi ţinteşte

în particular „reducerea diferenţelor care există între diferitele regiuni“1.
Politicile europene regionale au crescut în paralel cu integrarea europeană.
Încă de la mijlocul anilor ‘80 importanţa politicilor europene de dezvoltare nu a încetat
să scadă, atât în termeni legali, cât şi bugetari. În termeni legali, problema atingerii „Coeziunii
Economice şi Sociale” în Europa a trecut de la a fi doar o menţiune în Preambulul Tratatului
de la Roma, la a deveni Titlul XIV (actual Titlul XVII)2 după adoptarea Actului Unic
European. La Tratat se adaugă Regulamentul Consiliului Nr. 1260/99, prin care sunt stabilite
prevederile generale de funcţionare a Fondurilor Structurale (şi amendat prin Regulamentul
Nr. 1447/2001). În termeni bugetari, dezvoltarea politicilor a crescut de la stadiul în care
reprezentau aproape 10% din bugetul Comunităţilor Europene şi 0,09% din PIB-ul UE-15 în
1980, la mai mult de o treime din buget şi aproximativ 0,37 din PIB-ul UE, ca o medie a
perioadei 1998-20013. Politicile de dezvoltare au devenit, după Politica Agricolă Comună, a
doua mare politică europeană, din punct de vedere al dimensiunii zonei de implementare.4
Într-o primă fază, crearea Pieţei Unice a fost precedată de Reforma Fondurilor
Structurale din 1989, reformă care presupunea nu doar coordonare celor trei Fonduri
Structurale de atunci (Fondul Social European – FSE, Fondul European pentru Orientare şi
Garantare Agricolă – FEOGA şi Fondul European de Dezvoltare Regională – FEDR), şi o
amplă restructurare a principiilor care le guvernau, dar şi dublarea banilor alocaţi dezvoltării
regionale de la 15,1% din bugetul european în 1988 la 30,2% în 19925. În al doilea rând,

1
Scopul politicii de coeziune este definit în Tratatul UE, ca find reducerea disparităţilor dintre nivelele de
dezvoltare a diferitelor regiuni şi înapoierea regiunilor şi insulelor cele mai defavorizate, inclusiv a zonelor
rurale. Conform Tratatului, cel mai important obiectiv este de a sprijini regiunile cel mai puţin dezvoltate şi
Obiectivul de convergenţă al Statelor Membre, pentru care sunt alocate trei sferturi din resursele financiare
destinate politicii de coeziune.
2
Politica de Coeziune îşi are baza legală primară în textul Tratatului UE (Titlul XVII -Coeziunea Economică si
Socială si Art. 148 despre Fondul Social European).
3
Comisia Europenă, Al doilea Raport privind Coeziunea Economică şi Socială, Bruxelles , 2001.
4
Puigcerver-Peñalver, M.C. The Impact of Structural Funds Policy on European Regions´ Growth. A Theoretical
and Empirical Approach, The European Journal of Comparative Economics Vol. 4, p. 179-208.
5
Consiliul European de la Bruxelles reformează în februarie 1988 modul de funcţionare a Fondurilor de
Solidaritate, numite “Fonduri Structurale” şi decide să le aloce 68 miliarde de ECU (la preţurile anului 1997).
decizia luată prin Tratatul de la Maastricht de a crea o monedă unică europenă era în strânsă
legatură cu decizia de creare a Fondului de Coeziune6.
Modificarea contextului economic şi social de la nivelul statelor membre a determinat
Comisia Europeană să adopte linii directoare generale7 pentru a se asigura de valoare
adăugată a intervenţiilor comunitare. Acestea au avut scopul de a stabili o politică generală şi
cadrul de priorităţi cărora le pot fi integrate modificările la Obiectivul 1 (1994–1999).
Liniile directoare au stabilit o serie de priorităţi tematice care să sprijine scopul
principal al intervenţiilor prin Fondurile Structurale: să ajute la identificarea condiţiilor care
favorizează dezvoltarea economică sustenabilă, creşterea şi competitivitatea şi prin acestea,
indirect, ocuparea forţei de muncă. Acest obiectiv general a fost fixat prin intermediul
următoarelor priorităţi specifice: infrastructura primară, mediu productiv (toate tipurile de
măsuri pentru a îmbunătăţi creşterea şi complexitatea mediului de afaceri şi a industriei),
dezvoltarea cercetării şi a tehnologiei, mediu şi dezvoltare sustenabilă, dezvoltarea resurselor
umane şi şanse egale.
După reforma de la Maastricht, mai mult de două treimi din alocarea Fondurilor
Structurale a fost concentrată în aşa numitele regiuni aflate sub Obiectivul 1. Este vorba de
regiunile al căror PIB pe cap de locuitor, calculat după standardele puterii de cumpărare, este
mai mic de 75% din media europeană.
Concentrarea politicii regionale a fost crescută ulterior prin reducerea numărului de
obiective de la 7 (perioada de programare 1994–1999) la 3 obiective (perioada de programare
2000 - 2006)8.
• Obiectivul 1 - promovează dezvoltarea şi ajustarea structurală a regiunilor a căror
dezvoltare a rămas în urmă;
• Obiectivul 2 - contribuind la conversia economică şi socială a regiunilor în dificultăţi
structurale, altele decât cele eligibile pentru Obiectivul 1 nou;
• Obiectivul 3 - serveşte ca un cadru de referinţă pentru toate măsurile de promovare a
resurselor umane în statele membre. Se ţine cont de Titlu privind ocuparea forţei de

6
Tratatul asupra Uniunii Europene, intrat în vigoare în 1993, consideră coeziunea ca fiind unul dintre obiectivele
esenţiale ale Uniunii, în paralel cu Uniunea Economică şi Monetară şi cu Piaţa Unică. Tratatul prevede şi crearea
unui Fond de Coeziune menit să sprijine proiecte favorabile mediului înconjurător, precum şi transporturile în
statele membre mai puţin prospere.
7
“Priorităţi pentru completarea programelor Fondurilor Structurale la sfârşitul anului 1999”- Ghidul Comisiei,
mai 1997. Formularea liniilor directoare a fost susţinută de Statele Membre în cadrul unei întâlniri informale a
miniştrilor responsabili de politica regională, 14-15 nov. 1996. În mod official, Statele Membre au cerut
Comisiei să formuleze liniile directoare ale politicii regionale în acord cu principiul subsidiarităţii.
8
Regulamentul Consiliului (CE) Nr. 1260/99 din 21 iunie 1999.
 muncă în Tratatul de la Amsterdam9 şi noua Strategie europeană pentru ocuparea
forţei de muncă ce promovează o politică de dezvoltare a sistemelor de educaţie,
formare şi ocupare a forţei de muncă.
De la intrarea în vigoare a Tratatului de la Maastricht privind Uniunea Europeanã în
noiembrie 1993, consolidarea coeziunii economice si sociale a devenit, din punct de vedere
oficial, unul dintre obiectivele Uniunii Europene, pe lângã înfiinţarea pietei interne şi a
Uniunii Economice şi Monetare. De-a lungul istoriei integrării europene postbelice s-a
acordat tot mai multă importanţă coeziunii. Însă, pe măsură ce Uniunea se extindea, realizarea
coeziunii economice şi sociale a devenit mai dificilă, deoarece statele membre deveneau tot
mai eterogene.10 Politicile Structurale au fost create plecând de la trei mari prezumţii: există
disparităţi între regiunile Uniunii, politicile structurale sunt capabile să reducă aceste
disparităţi, şi creşterea regională şi convergenţa duc la coeziune. De aceea, CE a realizat
evaluarea impactului Fondurilor Structurale în sprijinul elaborării viitoarelor politici şi
maximizării impactului asupra dezvoltării economice.11

I.2. Scurt istoric al fondurilor structurale şi de coeziune

Fondurile structurale au contribuit, încă de la înfiinţarea Comunităţii Oţelului şi a
Cărbunelui, la realizarea politicilor europene în domeniul economic şi social.
1957. Încă de la redactarea Tratului de la Roma, documentul care a pus bazele viitoarei
Comunităţi Europene, s-au făcut referiri precise la nevoia de eliminare a disparităţilor
economice dintre regiuni.
1958. S-au înfiinţat Fondul Social European şi Fondul European pentru Orientare şi Garantare
în Agricultură.
1975. După intrarea în Comunitate a Danemarcei, Irlandei şi a Marii Britanii s-a creat Fondul
European de Dezvoltare Regională. Este pentru prima dată când a apărut conceptul de
redistribuire între zonele bogate şi sărace ale Comunităţii.
1986-1987. S-a introdus în Tratat conceptul de Coeziune socială şi economică, care a urmărit
să ajute ultimele state intrate (Spania şi Portugalia) pentru a face faţă provocărilor pieţei
unice.

9
O dată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam, 1999, ocuparea forţei de muncă a fost consacrată
drept unul dintre obiectivele Comunităţii, căreia i-au fost conferite noi competenţe pentru ca, împreună cu Statele
Membre, să elaboreze o strategie coordonată de ocupare a forţei de muncă.
10
Fondurile Structurale ale UE dincolo de Agenda 2000: Reforma şi implicaţiile pentru actualele şi viitoarele
state membre, Institutul European de Administraţie Publică, Maastricht, Olanda.
11
Puigcerver-Peñalver, M.C. The Impact of Structural Funds Policy on European Regions´ Growth. A
Theoretical and Empirical Approach, The European Journal of Comparative Economics Vol. 4, nr. 2, p. 179-
208.
1988. La iniţiativa lui Jacques Delors, preşedintele Comisiei Europene, s-au dublat resursele
financiare pentru fondurile structurale pe următorii ani. Astfel, ţările sărace au primit în nouă
ani aproximativ 154 mld Ecu.
1989. S-a revoluţionat sistemul de acordare a fondurilor structurale, prin introducerea
principiului programării multi-anuale, stabilirea obiectivelor prioritare şi punerea la punct a
sistemului de parteneriate între statele membre.
1992. Şefii de stat au hotărât dublarea bugetelor pentru regiunile dezavantajate.
1993. „Coeziunea” a devenit obiectiv prioritar pentru Uniune.
1995. Prin accederea Suediei şi Finlandei, regiunile puţin populate au început să primească
fonduri.
1999. Şefii de state şi de guvern au hotărât la Berlin cea de-a doua reformă a fondurilor
structurale, punând accent pe ajutorarea grupurilor sociale şi a regiunilor dezavantajate.

I.3. Reforma politicii de dezvoltare regională pentru 2007-2013

De la şase membri în 1950 la douăzeci şi cinci în 2004 şi la douăzeci şi şapte în 2007,
Uniunea Europeană se poate prezenta acum, pe bună dreptate, ca un continent. Întinzându-se
de la Oceanul Atlantic până la Marea Neagră, ea reuneşte Europa Occidentală şi Europa
Orientală pentru prima dată de la separarea lor de către Războiul Rece, în urmă cu 60 de ani.
Nu toţi europenii celor 27 de state al Uniunii Europene se bucură de aceleaşi avantaje
în termeni socio-economici. Există disparităţi accentuate între statele membre şi între regiuni.
Cele mai dinamice 10 regiuni din UE au PIB-ul pe cap de locuitor de cinci ori mai mare decât
cele mai puţin prospere regiuni din UE. 12
Extinderea Uniunii Europene la 27 de state membre a generat provocări din punct de vedere
al competitivităţii sale şi a coeziunii interne. Decalajele existente între statele membre şi
regiunile din acestea s-au accentuat. Aceste decalaje provin din deficientele structurale în
factorii-cheie ai competitivităţii, şi anume dotarea inadecvată cu capital fizic şi uman (cu
infrastructuri şi forţă de muncă), insuficienţa capacităţii de inovare, a sprijinului
întreprinderilor şi a nivelului scăzut de capital de mediu (un mediu natural şi/sau urban
poluat). Implementarea politicii de coeziune la nivelul Uniunii Europene presupune reducerea
decalajelor existente între regiuni în termeni de producţie, productivitate şi ocupare. O
creştere economică puternică în special în noile State Membre, cele 10 care au aderat în mai

12
Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines, 2007-2013.
2004 plus România si Bulgaria, poate fi un impuls semnificativ pentru restul economiei
Uniunii Europene lărgite.13
Aşadar, politica de coeziune are drept scop reducerea decalajelor existente între
regiunile din Uniunea Europeană.14 Pentru atingerea ţelului politicii de coeziune, statele
membre şi regiunile au nevoie de ajutor financiar important în vederea solutionării diverselor
probleme structurale răspândite şi a realizării potenţialului lor de creştere.
Există disparităţi semnificative între statele membre ale UE şi regiunile sale, acestea în afara
diferenţelor Produsului Naţional Brut (PNB) fiind date de:
• dotările cu infrastructura,
• calitatea mediului,
• şomaj şi aptitudinile forţei de muncă necesare pentru dezvoltarea viitoare,
• mărimea şi diversitatea mediului de afaceri,
• diferenţe în ceea ce priveşte utilizarea noilor tehnologii.
Politica de coeziune economică şi socială a Uniunii Europene este, înainte de toate, o
politică a solidarităţii. Scopul acesteia este să promoveze un înalt nivel de competitivitate şi
de ocupare a forţei de muncă, oferind ajutor regiunilor mai puţin dezvoltate şi celor care se
confruntă cu probleme structurale. Se asigură astfel o dezvoltare stabilă şi durabilă a UE şi o
funcţionare optimă a Pieţei Interne. Politica regională se bazează în principal pe solidaritate
financiară, adică pe redistribuirea unei părţi din bugetul comunitar realizat prin contribuţia
Statelor Membre către regiunile şi grupurile sociale mai puţin prospere.
În acelaşi timp Uniunea se confruntă ca ansamblu cu provocarea rezultată în urma
potenţialei accelerări a restructurării economice în urma globalizării, deschiderii pieţelor,
revoluţiei tehnologice, dezvoltării economiei şi societăţii bazate pe cunoaştere, îmbătrânirii
populaţiei şi creşterii nivelului emigrărilor.
Pentru îndeplinirea obiectivelor stipulate în tratatul privind constituirea UE, acţiunile care vor
fi finanţate din bugetul UE alocat politicii de coeziune trebuie să contribuie la promovarea
creşterii sustenabile15, competitivităţii şi a gradului de ocupare. 16
Politica de coeziune are un puternic caracter instrumental, iar prin fondurile sale de
solidaritate contribuie la îndeplinirea obiectivelor altor politici sectoriale ale UE – cum ar fi
politica agricolă comună, politica socială, politica de protecţie a mediului. În plus, politica de
dezvoltare regională este corelată şi cu politica de extindere a UE, prin crearea fondurilor de

13 ibidem
14
Tratatul privind UE, art.158.
15
Strategia de la Goteborg, 2001.
16
Cohesion Policy in Support of Growth and Jobs: Community Strategic Guidelines, 2007-2013.
pre-aderare Phare, ISPA şi SAPARD, la care au acces ţările în curs de aderare şi prin care este
sprijinită tranziţia acestora la standardele UE.
Prin reducerea decalajelor existente între regiuni, politica de coeziune urmăreşte
îmbunătăţirea funcţionării Pieţei Unice Europene, precum şi oferirea de oportunităţi
economice menite să ajute persoanele să-şi folosească cunoştinţele în scopul consolidării
potenţialului de creştere economică a UE spre beneficiul tuturor. Acest lucru va genera o
creştere a bunăstării cu avantaje asupra întregii economii europene.

I.4. Baza legală a politicii de dezvoltare regională

Baza legală a politicii comunitare de dezvoltare regională este stabilită prin Titlul XVll
al Tratatului Uniunii Europene ce defineşte obiectivul politicii regionale: “reducerea
disparităţilor existente între nivelele de dezvoltare ale diferitelor regiuni şi a rămânerii în urmă
a regiunilor mai puţin dezvoltate sau a insulelor, inclusiv a regiunilor rurale”. Acesteia li se
adaugă:
• Regulamentul nr. 1080/2006 privind Fondul European pentru Dezvoltare Regională
• Regulamentul nr. 1081/2006 privind Fondul Social European
• Regulamentul nr. 1082/2006 privind cooperarea teritorială europeană
• Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European
pentru Dezvoltare Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune
• Regulamentul nr. 1084/2006 privind Fondul de Coeziune

I.5. Obiectivele politicii de coeziune pentru perioada financiară 2007-2013

Politica de coeziune este finanţată din bugetul UE prin 3 instrumente structurale:

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European (FSE) şi Fondul
de Coeziune (FC). Cele trei instrumente financiare finanţează următoarele obiective:17
Obiectivul 1. Obiectivul de convergenţă.
Vizează regiunile NUTS II cu un PIB/Capita mai mic decât 75% din media
comunitară. Alocarea financiară pentru acest obiectiv a crescut la aproximativ 81,54%,
251,163 mld. euro din alocarea pentru politica de coeziune.18 De asemenea sunt eligibile a fi

17
COUNCIL REGULATION (EC) No 1083/2006 of 11 July 2006 laying down general provisions on the
European Regional Development Fund, the European Social Fund and the Cohesion Fund.
18
ibidem
finanţate sub acest obiectiv din Fondul de Coeziune, statele membre ale căror PNB/capita este
mai mic decât 90% din media comunitară. Obiectivul urmăreşte accelerarea dezvoltării
economice în regiuni mai puţin dezvoltate prin investiţii în infrastructură, capitalul uman,
inovare şi dezvoltarea societăţii bazate pe cunoaştere, protejarea mediului.
Obiectivul 2. Competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă.
Regiunile care pot beneficia de finanţări sub acest obiectiv sunt acelea care nu sunt
eligibile pentru a primi fonduri sub obiectivul de convergenţă. Acest obiectiv este finanţat
doar din fondurile structurale, adică din FEDR şi FSE. Alocarea financiară este de 15,95% din
bugetul politicii de coeziune şi însumează 49,127 mld. euro pentru perioada financiară 2007-
2013. Acţiunile care pot fi finanţate sub acest obiectiv sunt acelea care privesc dezvoltarea
regiunilor competitive, ocuparea forţei de muncă prin anticiparea schimbărilor economice şi
sociale, prin creşterea şi îmbunătăţirea calităţii investiţiilor în capitalul uman, inovare şi
promovarea societăţii informaţionale.19
Obiectivul 3. Cooperare teritorială europeană.
Acest obiectiv urmăreşte creşterea cooperării între regiuni pe trei niveluri: cooperare
interregională – încurajarea schimbului de experienţă între zone din UE, cooperare
transfrontalieră – programe comune derulate de regiuni aflate la graniţe şi cooperare
transnaţională. Alocarea financiară pentru acest obiectiv este de 7,75 mld. Euro, reprezentând
2,52% din fondurile pentru politica de coeziune şi este finanţat integral din FEDR.
Pentru perioada financiară 2007-2013, cadrul politicii este strâns legat de îndeplinirea
obiectivelor înscrise în Agenda de la Lisabona20, dar şi de Agenda de la Göteborg.21
Figura nr. 3.6. Regiuni eligibilie 2007-2013 – politica de coeziune

19
ibidem
20
Politica de Coeziune economică şi socială a Uniunii Europene trebuie vazută ca parte integrantă a Strategiei de
la Lisabona (2000), care îsi propunea să transforme Europa pâna în anul 2010, ”în cea mai dinamică şi mai
competitivă economie bazată pe cunoastere”. Strategia de la Lisabona a fost completată în anul 2001, în cadrul
Consiliului European de la Gotheburg cu noi obiective, printre care cel mai important este asigurarea dezvoltării
durabile. Comisia europeană a prezentat la 2 februarie 2005 o strategie revizuită pentru UE în scopul stimulării
creşterii şi creării de locuri de muncă. Aceasta strategie are ca scop revitalizarea agendei Lisabona – agenda
reformei economice a UE în 2000. În alte cuvinte, politica de coeziune trebuie să cuprindă obiectivele de la
Lisabona şi de la Goteburg şi să devină un vector important al realizării acestora prin programele de dezvoltare
regională şi naţională.
21
Potrivit declaratiei de la Lisabona, economia europeană trebuie să devină până în 2010 cea mai competitivă
economie din lume. Agenda de la Goteborg adaugă obiective legate de promovarea protecţiei mediului
înconjurător şi dezvoltarea durabilă.
 Regiuni eligibile sub obiectivul de convergenŃă

Regiuni eligibile sub obiectivul de

competitivitate regională

Sursa: Comisia Europeană, 2006.

Alocare financiară Fonduri Structurale şi de Coeziune pe obiective prioritare
Repartizarea acestei sume pe cele trei obiective ale politicii reformate este următoarea:

81, 54 % pentru obiectivul „Convergenţă”, din care 24,5% sunt destinate Fondului de
Coeziune;

15,95% pentru obiectivul „competitivitate regională şi ocuparea forţei de muncă”;

2,52% pentru obiectivul „cooperare teritorială europeană”.
Fonduri Structurale şi de Zone eligibile Alocări financiare
Coeziune
Obiectiv „Convergenţă” 81,54% 251,16 Mld. Euro
FEDER Regiuni cu PIB/loc<75% din 57,04%
PIB/loc UE 25 189,6 Mld Euro
FSE

FC State membre cu VNB <90% 24,5%

din VNB/loc UE 25 61,55 Mld Euro
Obiectiv „Competitivitate şi ocuparea forţei de muncă” 15,95% 49,13 Mld. Euro
FEDER Statele membre propun o listă 15,95%
 de regiuni NUTS I sau NUTS 49,13 Mld. Euro
FSE II

Obiectiv „Cooperare teritorială europeană” 2,52 % 7,75 Mld Euro

FEDER Regiuni de graniţă şi regiuni 2,52 %
de cooperare transnaţională 7,75 Mld Euro

I.6. Instrumentele financiare ale politicii regionale

Fondul European de Dezvoltare Regională (FEDR)
FEDR contribute la finantarea interventiei care urmăreşte consolidarea coeziunii
economice şi sociale, redresând principalele dezechilibre regionale prin intermediul unei
susţineri pentru dezvoltarea şi ajustarea structurala a economiilor regionale, inclusiv
reconversia regiunilor industriale in declin şi a regiunilor mai putin dezvoltate şi susţinând
cooperarea transfrontalieră, transnationala şi interregionala.22 Baza legala:
• Regulamentul 1083/2006 care stabileste normele generale de reglementare a Fondului
European de Dezvoltare Regionala (FEDR), a Fondului Social European (FSE), precum si a
Fondului de Coeziune;
• Regulamentul (CE) NR. 1080/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului din 5 iulie
2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regională si de abrogare a Regulamentului
(CE) nr. 1783/1999.
FEDR a fost creat în 1975, devenind cea mai importantă componentă a sprijinului
structural. Decizia creării acestui fond a fost luată în contextul aderării la 1 ianuarie 1973 a
Danemarcei, Irlandei şi Regatului Unit. În urma acestei extinderi s-a simţit acut nevoia unui
instrument de sprijin pentru dezvoltarea regională. FEDR este cel mai important fond
structural în termeni de resurse, deoarece acordă ajutoare financiare substanţiale zonelor
defavorizate, reducând astfel disparităţile existente la nivelul UE. FEDR asigură ajutor
financiar în următoarele domenii23:

22
(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala şi de abrogare a Regulamentului (CE)
nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 2, alin.a.
23
RegulamentuI(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala şi de abrogare a
Regulamentului (CE) nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 3, alin.b.
• investiţiilor productive care contribuie la crearea şi mentinerea locurilor de muncă, acest
lucru realizându-se în special prin intermediul unor ajutoare directe pentru investiţiile
efectuate în IMM-uri;
• investiţii în infrastructură;
• dezvoltare regională şi locală, prin acordarea de asistenţă şi servicii pentru întreprinderi, în
special pentru IMM-uri, crearea şi dezvoltarea instrumentelor de finanţare precum capitalul de
risc, fondurile de împrumut şi de garanţie, fondurile de dezvoltare locală, subvenţiile la
dobandă, conectarea la reţea, cooperarea şi schimbul de experienţă între regiuni, oraşe şi
factorii sociali, economici şi de mediu relevanţi;
• asistenţei tehnică.
În cazul în care un program operaţional susţinut de FEDER vizează operaţiuni care pot
beneficia de o finanţare prin intermediul unui alt instrument de susţinere comunitară, statele
membre stabilesc, în fiecare program operaţional, criteriile care permit delimitarea
operaţiunilor susţinute de FEDR şi a celor finanţate de alte instrumente.24

Fondul Social European (FSE)

FSE contribuie la priorităţile Comunităţii în ceea ce priveşte intensificarea coeziunii
economice şi sociale prin imbunătăţirea ocupării forţei de muncă şi a posibilităţilor de
angajare, prin încurajarea unui nivel ridicat de ocupare a fortei de muncă şi o îmbunătăţire
cantitativă şi calitativă a ocupării forţei de muncă. Baza legală:
• Regulamentul 1083/2006 care stabileşte normele generale de reglementare a Fondului
European de Dezvoltare Regională (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum şi a
Fondului de Coeziune.
• Regulamentul nr. 1081/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului, din 5 iulie 2006,
conţine prevederile referitoare la Fondul Social European (FSE) şi abrogă Regulamentul nr.
1784/1999.
Fondul Social European este principalul instrument al politicii sociale şi a fost creat în
anul 1960 cu scopul de a preveni şi combate şomajul prin promovarea unor măsuri care să
faciliteze accesul pe piaţa muncii, să asigure egalitatea de şanse între femei şi bărbaţi.
Totodată, FSE susţine calificarea şi dezvoltarea profesională, prin sprijinirea acţiunilor de
formare25. FSE are ca sarcină îmbunătăţirea oportunităţilor de angajare pentru şomeri şi

24
Regulamentul(CE) nr. 1080/2006 privind Fondul European de Dezvoltare Regionala şi de abrogare a
Regulamentului (CE) nr. 1783/1999, J.O. nr. 210/31.07.2006, art. 9.
25
Profiroiu, M. Politici Europene, Editura Economică, Bucureşti, 2003, p. 317.
muncitori în Piaţa Unică, prin creşterea mobilităţii lor şi prin facilitarea adaptării la
schimbările industriale, în particular prin instruire vocaţională şi reinstruire, precum şi prin
sistemele de recrutare.
În cadrul obiectivelor ,,Convergenţă" şi ,,Competitivitate regională şi ocuparea forţei
de muncă”, FSE va sprijini acţiuni26 legate de:
• Creşterea adaptabilităţii lucrătorilor, a întreprinderilor şi antreprenorilor în vederea
anticipării şi aplicării unui management al schimbării economice;
• Îmbunătăţirea accesului la angajare şi incluziune sustenabilă pe piaţa muncii a persoanelor
inactive, prevenirea şomajului în rândul tinerilor, încurajarea îmbătrânirii active şi prelungirea
vieţii active şi creşterea participării pe piaţa muncii;
• Întărirea incluziunii sociale a categoriilor dezavantajate, în vederea integrării lor durabile
pe piaţa locurilor de muncă şi combaterea tuturor formelor de discriminare pe piaţa muncii;
• Consolidarea capitalului uman, prin încurajarea aplicării unor reforme ale sistemelor de
educaţie şi de formare profesională şi prin crearea unor activităţi de conectare în reţea a
unităţilor de învăţământ superior, a centrelor de cercetare şi de tehnologie şi a întreprinderilor,
în vederea eficientizării sistemului de invăţământ;
• Promovarea parteneriatelor, pactelor şi iniţiativelor prin intermediul sistemului de reţea, cu
scopul realizării unei mobilizări în favoarea reformelor din domeniul ocupării forţei de muncă
şi asimilarii pe piaţa muncii.
Domenii de finantare:27
• Promovarea includerii sociale şi a şanselor egale pentru toţi;
• Dezvoltarea educaţiei şi a formării continue;
• Promovarea unei forţe de muncă adaptabile şi calificate, sprijinirea inovaţiei în organizarea
muncii;
• Sprijinirea întreprinzătorilor şi a creării de locuri de muncă;
• Susţinerea potenţialului uman în cercetare, ştiinţă şi tehnologie;
• Îmbunătăţirea participării femeilor pe piaţa muncii.

Fondul de Coeziune (FC)

Se institute un Fond de coeziune (denumit în continuare „ Fondul'') în scopul
intensificării coeziunii economice şi sociale în cadrul Comunităţii, în perspectiva promovării
unei dezvoltări durabile28. Baza legală:

26
Regulamentul (CE) nr. 1081/2006 al Parlamentului European şi al Consiliului din 5 iulie 2006 privind Fondul
Social European şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1784/1999, J.O. nr. 210/12/31.07.2006, art.3, alin.l.
27
ibidem
• Regulamentul (CE) nr. 1083/2006 care stabileşte normele generale de reglementare a
Fondului European de Dezvoltare Regională (FEDER), a Fondului Social European (FSE),
precum şi a Fondului de Coeziune. Regulamentul defineşte cadrul legal în care se înscrie
politica de coeziune, inclusiv metoda de stabilire a liniilor directoare strategice ale
Comunităţii pentru coeziune, a cadrului strategic naţional şi a procesului de examinare la
nivelul Comunităţii.
• Regulamentul (CE) nr. 1084/2006 al Consiliului, din 11 iulie 2006, de instituire a Fondului
de coeziune şi de abrogare a Regulamentului (CE) nr. 1164/94.
Fondul de coeziune oferă sprijin financiar în următoarele domenii29:
• reţelele transeuropene de transport, în special proiectele prioritare de interes comun ce
urmează să fie realizate până în anul 2010. În Decizia nr. 1692/96/CE30 sunt enumerate
modurile de transport vizate: reţelele rutiere, feroviare şi de căi navigabile interioare,
,,autostrăzile mari”, porturi maritime şi porturi fluviale interioare, aeroporturi şi alte puncte de
legătură între reţelele modale, precum şi sistemele de gestionare a traficului şi de navigare.
• protecţia mediului, sprijinind proiecte care suţtin dezvoltarea durabilă, precum şi
eficacitatea energetică şi energiile regenerabile.
Totodată, FC susţine proiecte din domeniul transportului care nu au legatură cu
reţelele transeuropene, transportul feroviar, transportul pe căile navigabile interne, transportul
maritim, sistemele de transport intermodal şi interoperabilitatea lor, gestiunea traficului rutier,
maritim şi aerian, transporturile urbane specifice şi transporturile publice.
Spre deosebire de Fondurile Structurale, Fondul de Coeziune nu cofinanţează
programe, ci furnizează finanţare directă pentru proiecte individuale, care sunt clar
identificate de la inceput. Decizia de a finanţa un proiect este luată de Comisie, în acord cu
Statul Membru beneficiar, în timp ce proiectele sunt administrate de autorităţi naţionale şi
supervizate de un Comitet de Monitorizare. Fondul de coeziune este instrurnentul financiar
care sprijină investiţiile în domeniul infrastructurii de transport, energiei şi mediului.
Fondurile structurale şi de coeziune contribuie la realizarea obiectivelor politicii de
coeziune după cum urmează:
– obiectivul de convergenţă: FEDR, FSE şi Fondul de Coeziune;
– obiectivul de competitivitate regională şi locuri de muncă: FEDR şi FSE;

28
(CE) nr. 1084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de creare a Fondului de Coeziune şi de abrogare a
Regulamentului (CE) nr.l 164/94, J. O. nr. 210/79/31.07.2006, art. 1, alin.a.
29
Regulamentul (CE) nr.l084/2006 al Consiliului din 11 iulie 2006 de creare a Fondului de Coeziune şi de
abrogare a Regulamentului (CE) nr.l 164/94, J. O. nr. 210/79/31.07.2006, art. 2.
30
Decizia nr. 1692/96/CE a Parlamentului European şi a Consiliului din 23 iulie 1996 privind orient arile
comunitare pentru dezvoltarea retelei transeuropene de transport, J.O L 228, 09.09.1996.
 – obiectivul de cooperare teritorială europeană: FEDR.

Acţiunile complementare ale instrumentelor structurale

Fondul European pentru Agricultura şi Dezvoltare Rurală (FEADR)
FEADR contribuie la promovarea unei dezvoltări rurale durabile în intreaga
Comunitate, venind în completarea politicilor de piaţă şi de susţinere a veniturilor aplicate în
cadrul politicii agricole comune, al politicii de coeziune şi al politicii comune în domeniul
pescuitului. Baza legală:
• Regulamentul (CE) NR. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul
pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala
(FEADR);
• Regulamentul (CE) NR. 1944/2006 al Consiliului din 19 decembrie 2006 de modificare a
Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din
Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurală (FEADR).
Fondul European pentru Agricultură şi Dezvoltare Rurală este acţiunea
complementară destinată politicii agricole comune a Uniunii Europene. Acest fond este
corespondentul Fondului SAPARD, accesibil însă statelor membre ale UE. Are ca obiective31
susţinerea pieţei produselor agricole şi promovarea restructurării agriculturii comunitare. În
art. 4, alin. 132 sunt enunţate obiectivele cheie ale FEADR. Acestea sunt:
• Îmbunătăţirea competitivităţii agriculturii şi silviculturii prin sprijinirea restructurării,
dezvoltării şi inovaţiei;
• Îmbunătăţirea mediului şi a spaţiului rural, prin sprijinirea gestionării terenurilor;
• Îmbunătăţirea calităţii vieţii în mediul rural şi promovarea diversificării activităţilor
economice.
Ajutorul acordat prin FEADR este pus în aplicare în cadrul unui parteneriat între Comisie şi
statul membru în cauză, precum şi cu autorităţile şi organismele desemnate de acest stat
membru. Astfel, statul membru desemnează partenerii cei mai reprezentativi la nivel naţional,
regional şi local şi din domeniul economic, social, ecologic sau din alte domenii. În acest fel
sunt create condiţiile necesare pentru o participare largă şi eficientă a tuturor organismelor
care doresc să se implice. Toate activităţile se realizează respectând normele şi practicile
naţionale, şi au ca obiectiv promovarea egalităţii, dezvoltarea durabilă, protecţia mediului.33

31
Regulamentul (CE) NR. 1944/2006, J.O. nr. L 367, 22.12.2006, art. 1, alin. A.
32
Idem, art. 4, alin. 1.
33
Idem, art. 6, alin. 1.
 Parteneriatul are ca obiect elaborarea şi monitorizarea planului strategic naţional,
precum şi întocmirea, punerea în aplicare, monitorizarea şi evaluarea programelor de
dezvoltare rurală. Statele membre implică fiecare dintre partenerii în cauză în diverse faze ale
programării, ţinând seama în mod adecvat de termenul stabilit pentru fiecare etapă.34
Acţiunile35 care vor fi finanţate prin FEADR sunt numeroase şi sunt centrate pe câteva
măsuri, şi anume:
• măsuri pentru diseminarea cunostinţelor şi îmbunătăţirea potenţialului uman, prin
sprijinirea tinerilor fermieri, instruire profesională, sprijin pentru scheme de pensionare
anticipate, utilizarea serviciilor de consiliere de către fermieri şi deţinătorii de pădure,
instituirea unor servicii de administrare, sprijin şi consiliere a fermelor şi a sectorului
forestier;
• măsuri de restructurare şi dezvoltare a capitalului fizic, precum şi de promovare a
inovaţiei, prin modernizarea exploataţiilor agricole, îmbunătăţirea valorii economice a
pădurilor, cooperarea pentru modernizarea şi crearea unor noi produse şi tehnologii,
dezvoltarea infrastructurii necesare evoluţiei şi adaptării sectoarelor agricol şi forestier şi
constituirea unor acţiuni de prevenire a catastrofelor.
• măsuri pentru îmbunătăţirea calităţii producţiei şi a produselor agricole prin sprijinirea
fermierilor in vederea adaptării la standardele europene, încurajarea fermierilor să
îmbunătăţeasca standardele de calitate ale produselor.
Fondul European pentru Pescuit (FEP)
Fondul European pentru Pescuit (FEP) este acţiunea financiară complementară
destinată politicii comunitare din domeniul pescuitului, care sprijină măsuri pentru creşterea
competitivităţii sectorului piscicol, în condiţiile asigurării unui echilibru durabil între resurse
şi capacitatea de exploatare. Baza legală:
• Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului din 27 iulie 2006 privind Fondul
European pentru Pescuit.36
Obiectivele FEP, conform art. 4, din Regulamentul (CE) nr. 1198/2006 al Consiliului, sunt
următoarele:
• susţinerea Politicii Comune în domeniul Pescuitului prin asigurarea dezvoltării durabile a
resurselor piscicole şi a activităţilor de pescuit;

34
Idem, art. 6, alin. 3.
35
Regulamentul (CE) NR. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare
rurala acordat din Fondul European Agricol pentru Dezvoltare Rurala (FEADR), J.O.,.art. 20, alin. a, b, c.
36
COUNCIL REGULATION (EC) No 1198/200 of 27 July 2006 on the European Fisheries Fund, J.O. L 223/1-
15.8.2006.
• promovează echilibrarea balanţei dintre capacitatea flotei comunitare şi resursele marine
disponibile;
• susţine întărirea competitivităţii întreprinderilor viabile economic din sectorul de pescuit şi
dezvoltarea unor structuri competitive de exploatare a resurselor;
• favorizarea conservării şi protecţiei mediului şi resurselor marine;
• susţinerea dezvoltării durabile în zonele costiere, maritime şi lacustre unde se desfăşoară
activităţi de pescuit şi acvacultură şi îmbunătăţirea condiţiilor de muncă în aceste zone;
• Valorificarea resurselor umane şi promovarea egalităţii între bărbaţi şi femei, care îşi
desfăşoară activitatea în sectorul de pescuit.

I.7. Principiile de programare ale fondurilor structurale37

Comisia şi statele membre asigură coerenţa intervenţiilor Fondurilor împreună cu
măsurile, politicile şi priorităţile Comunităţii şi complementaritatea cu celelalte instrumente
financiare comunitare. Coerenţa şi complementaritatea respective reies în special din liniile
directoare strategice ale Comunităţii pentru coeziune, în cadrul strategic naţional de referinţă
şi în programele operaţionale.
Complementaritate: acţiunile comunitare trebuie să fie complementare cu cele
naţionale corespondente.
Parteneriat: acţiunile comunitare trebuie realizate printr-o strânsă consultare între
Comisie şi Statele Membre, împreună cu autorităţi şi organisme numite de Statele Membre,
cum ar fi autorităţi regionale şi locale, parteneri economici şi sociali. Parteneriatul trebuie să
acopere pregătirea, finanţarea, monitorizarea şi evaluarea asistenţei financiare. Statele
Membre trebuie să asigure asocierea partenerilor relevanţi la diferite stadii ale programării.
Subsidiaritate: Fondurile Structurale nu sunt direct alocate proiectelor alese de
Comisie. Principalele priorităţi ale programului de dezvoltare sunt definite de autorităţi
naţionale/regionale în cooperare cu Comisia, dar alegerea proiectelor şi managementul lor
sunt sub responsabilitatea exclusivă a autorităţilor naţionale şi regionale.
Adiţionalitate: Ajutorul Comunitar nu poate înlocui cheltuieli structurale publice sau
altele echivalente ale Statelor Membre. Bugetul programelor pot include atât fonduri UE cât şi
fonduri naţionale din surse publice sau private.
Compatibilitate: Operaţiunile finanţate de Fonduri Structurale trebuie să fie în
conformitate cu prevederile Tratatului UE, precum şi cu politicile şi acţiunile UE, inclusiv
regulile privind concurenţa, achiziţiile publice, protecţia mediului, eliminarea inegalităţilor,

37
Ministerul Economiei şi Finanţelor , http://anaf.mfinante.ro/wps/portal.
promovarea egalităţii între bărbaţi şi femei.
Multianualitate: acţiunea comună a Comunităţii şi Statelor Membre trebuie să fie
implementată pe o bază multianuală printr-un proces de organizare, luare de decizii şi
finanţare bazat pe formularea de strategii integrate şi coerente multi-anuale şi definirea de
obiective concrete.
Concentrare: Fondurile Structurale sunt concentrate pe câteva obiective prioritare; de
fapt, o mare parte a acestora acoperă un număr limitat de zone, care au nevoie de sprijin
pentru dezvoltarea lor, iar resursele rămase sunt dedicate anumitor grupuri sociale care se
confruntă cu dificultăţi în toată Uniunea Europeană, fără a satisface criterii geografice
speciale.
Documente de programare la nivel comunitar
Liniile strategice comunitare privind coeziunea reprezintă
• Liniile strategice la nivel comunitar în domeniul economic, social şi al cooperării
teritoriale
• Cadrul de intervenţie a fondurilor structurale
Modalitatea de transpunere a priorităţilor CE în vederea promovării unei dezvoltări
echilibrate, armonioase şi durabile.
Diversitatea de structuri şi abordări pentru managementul fondurilor structurale
existente în statele membre arată că acestea şi-au stabilit instituţiile şi instrumentele de lucru
necesare potrivit cu propria cultura organizaţională.

II.Cercetări privind experienţa statelor membre ale UE.

Abordăm această secţiune pornind de la unul dintre cele mai importante principii ale
politicii de coeziune, principiul programării. Conform acestui principiu, evidenţiat în cadrul
legislativ comunitar38, politica de coeziune trebuie să fie implementată pe o bază multianuală
printr-un proces de organizare, luare de decizii şi finanţare bazat pe formularea de strategii
integrate şi coerente multi-anuale şi definirea de obiective concrete. Aplicarea acestui
principiu vizează o nouă abordare în planificare de către statele membre. În decursul ultimilor
perioade financiare calitatea administraţiei publice a influenţat în mod esenţial aplicarea
acestui principiu.
De aceea, considerăm relevant pentru demersul nostru ştiinţific o sumară trecere în
revistă a experienţelor câtorva dintre statele membre ale UE, insistând asupra perioadelor
38
Regulamentul 1083/2006 care stabileste normele generale de reglementare a Fondului European de Dezvoltare
Regionala (FEDER), a Fondului Social European (FSE), precum şi a Fondului de Coeziune
financiare 2000-2006, dar aruncând o privire şi asupra principalelor schimbări din punct de
vedere instituţional ce au avut loc în perioada 1994-1999, mai ales în vechile state membre.
În această trecere în revistă, vom pune accent şi pe modul în care au fost respectate
două dintre principiile cheie ale instrumentelor structurale, şi anume: principiul parteneriatului
şi cel al disponibilităţii informaţiei. De asemenea, câteva cuvinte se impun cu privire la
greşelile frecvente identificate în gestionarea fondurilor structurale la nivelul Spaniei,
Poloniei, Cehiei, Ungariei şi Italiei, precum şi lecţiile învăţate din povestea de succes a
Irlandei.
Perioada dintre 2000 şi 2013 include două perioade de programe, prima începând din
2000 până în 2006, iar a doua din 2007 până în 2013 (cu posibilitatea de a se extinde până în
2015 în baza regulii “n+2”39).
Pentru perioada 2000 – 2006, peste 250 miliarde euro au fost alocaţi pentru Politici
Structurale şi, în mare parte, cheltuiţi în această perioadă de către cele 15 State Membre şi
pentru intervenţiile structurale în Noile State Membre care au aderat la Uniune în 200440. În
plus, o parte dintre cei 250 miliarde euro au fost folosiţi în etapa de pre-integrare. Principalii
beneficiari pentru întreaga perioadă au fost Spania, Portugalia, Italia şi Grecia, urmate de
Germania de Est şi Irlanda. Începând din 2004, noile State Membre au fost ajutate prin
includerea în regiunile Obiectivului 1. Principalii beneficiari din punct de vedere al alocărilor
financiare au fost Polonia, urmată de Ungaria şi Rebublica Cehă. Până în 2006, cifrele anuale
indică plăţile efective, iar pentru 2007 – 2008, sumele necheltuite au fost distribuite în mod
egal.
În momentul în care s-a introdus programarea fondurilor structurale, Marea Britanie,
Ţările Scandinave, Olanda erau deja obişnuite cu acest mod de planificare, având experienţa
structurilor guvernamentale în această abordare. Această procedură inovativă dezvoltată peste
ocean, ajuta la început autorităţile locale să-şi definească priorităţile de dezvoltare, pe o bază
strategică. Extinderea modelului de planificare strategică la utilizarea fondurilor structurale s-
a făcut cu unele dificultăţi, generate mai ales de suprapunerile şi necoordonările dintre
programele de dezvoltare regională şi alte politici şi programe locale precum Planurile locale

39
Angajamentul Comisiei susţine alocarea anuală a unei părţi din resursele bugetare ale Comunităţii. Această
alocare are loc în anul N şi în fiecare an următor, care, în baza regulii N+2, va deveni următorul an N. La data de
31 decembrie a anului N+2 angajamentul de plată va fi întrerupt. Aceasta înseamnă că Statul Membru care
înaintează cererile de plată pentru sume mai mici decât alocarea anuală din bugetul Comunităţii va pierde în mod
irevocabil diferenţa de sumă. Întreruperea afectează numai sumele de bani pentru care nu au fost înaintate cereri
de plată. Există câteva excepţii de la această regulă, când decizia de întrerupere poate fi retrasă. În perioada
2007-2010 se aplică regula N+3, iar în perioada 2011-2013 regula N+2.
40
Bradley, J. / Untiedt, G. /Mitze; T. Analysis of the Impact of Cohesion Policy. A note explaining the HERMIN-
based simulations, Project-No. 2006 CE.16.0.AT.035, Muenster and Dublin, May 14 th, 2007.
de acţiune pentru mediu, Agenda Locală 21, Strategiile de dezvoltare rurală, etc.41

II.1. Experienţa statelor vechi ale Uniunii Europene. Italia. Lansarea politicilor de
dezvoltare la nivel local.
În cazul Italiei mare parte a finanţării a fost alocată pentru Sud – Mezzogiorno, aflată
în urmă din punct de vedere socio-economic.42 Regiunea se confrunta cu bariere consistente
în dezvoltarea mediului de afaceri cauzate de factori socio-culturali şi dispunea de un sector
productiv slab, dependent de transferurile directe venite din Nord.
În această zonă, politicile structurale au vizat în special investiţii în infrastructura de
bază.
Programele, au facut totuşi subiectul unor întârzieri considerabile, cauzate în parte de
ineficienţa administrativă şi constrângerile instituţionale,43 fondurile care fuseseră alocate
programelor operaţionale regionale, şi care însumau jumătate din totalul fondurilor, trebuind
să fie redirecţionate către programele naţionale, regiunile dovedindu-se incapabile să utilizeze
aceste resurse. Aceste date arătau că actorii locali desemnaţi pentru a implementa fondurile
destinate dezvoltării regionale nu au făcut faţă cerinţelor impuse de procesul de implementare.
44

Situaţia s-a schimbat în bine după înfiinţarea, în 1997, a DPS – Departamentul pentru
politica de dezvoltare şi coeziune, care a direcţionat procesele administrative spre o cultură
organizaţională nouă, bazată pe performanţă şi care a preluat pregătirea şi programarea celor
22 de miliarde de euro din fondurile structurale alocate pentru perioada de programare 2000--
2006.
Strategia de dezvoltare a sudului, cu mari probleme economice comparativ cu Nordul
dezvoltat, realizată de DPS a relevat faptul că polii de creştere trebuiesc identificaţi la nivel
local şi lăsaţi să fie dezvoltaţi de către actorii locali, implicându-se astfel guvernele locale şi
regionale prin dezvoltaterea pacturilor teritoriale.
Scopul „pacturilor teritoriale” a fost să susţină şi să coordoneze proiectele de
dezvoltare economică dintr-o zonă particulară (o provincie, oraş sau vecinătate largă, de
exemplu) şi să le pună într-un cadru integrat, bazat pe negociere. Într-un pact teritorial,
partenerii sociali relevanţi definesc un set de obiective de dezvoltare pentru zona în cauză,

41
Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007.
42
Reunificarea Germaniei în 1989 a adus 5 land-uri din fosta RDG şi Berlinul de Est în cadrul Obiectivului 1
pentru prima perioadă de programare.
43
Barca, F. Regional Policy Experience in Southern Italy, European Integration, Regional Policy and Growth,
The World Bank, 2003, p. 129.
44
idem
selectează proiecte conform acestor obiective şi convin asupra măsurilor care pot facilita şi
susţine realizarea lor.
Pactul teritorial s-a remarcat ca un mijloc de a aduna împreună toate resursele prezente
la nivel local şi de a le direcţiona către realizarea obiectivelor de dezvoltare. Fiecărui membru
al pactului îi revenea o anumită sarcină în cadrul proiectului pe care îl vor realiza în comun.
De exemplu, administraţia va avea sarcina să dezvolte procedurile necesare şi cadrul de
reglementare necesar, întreprinderile vor asigura know-how, forţa de muncă necesară şi alte
input-uri specifice, sindicatele vor asigura interfaţa pentru relaţiile de muncă, iar băncile vor
facilita obţinerea creditelor necesare. Până în 2001 fuseseră încheiate 130 de Pactele care au
implicat 2000 de autorităţi municipale, acoperind 40% din teritoriul italian şi o treime din
populaţia ţării.45
Sunt doi factori principali care au făcut posibilă reforma politicilor de dezvoltare în
Italia. Primul se referă la receptivitatea faţă de inovaţiile introduse de politica de coeziune
europeană, respectiv introducerea procesului de programare a fondurilor structurale,
concentrarea pe dezvoltarea endogenă, introducerea Pactelor Teritoriale, bunele practici
privind iniţiativele locale46

II.2. Spania şi Irlanda – 2 poveşti de succes

Spania este unul dintre marii beneficiari ai asistenţei financiare acordată de UE prin
fondurile structurale şi de coeziune. O lucrare de referinţă47 privind impactul asistenţei
structurale asupra dezvoltării economico-sociale a Spaniei afirmă că politicile structurale şi-au
atins obiectivele pe care spaniolii şi le-au propus:dezvoltare şi creştere în cele mai sărace zece
regiuni ale Spaniei şi la reducerea disparităţilor regionale.
Totuşi au existat şi critici ale modului în care Spania a pus accent în implementarea
proiectelor pe respectarea criteriului eficienţei, multe voci afirmând că a existat o risipă în
utilizarea fondurilor structurale, cauzată mai ales de o abordare defectuoasă a analizelor
economice care fundamentează proiectele. Experţii spanioli consideră că dacă li s-ar fi acordat
mai multă greutate considerentelor privind eficienţa, impactul general al asistenţei comunitare
ar fi fost considerabil mai mare şi ar fi făcut mai rapidă convergenţa Spaniei faţă de media
UE. 48

45
*** Fondurile Structurale- Ghidul actorilor regionali, 2003.
46
47
Angel de la Fuente. The Effect of Structural Funds pending on the Spanish Regions: an Assessment of the 1994
- 99 Objective1 CSF, Instituto de Analisis Economico, April 2003.
48
Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007.
 După 20 de ani de dependenţă faţă de asistenţa comunitară, Irlanda a ajuns să se
situeze pe locul cinci în lume din punct de vedere al venitului pe cap de locuitor, bunăstarea
fiind evidentă şi fiind generată şi de o judicioasă prioritizare a intervenţiilor structurale în
domenii ca telecomunicaţii şi resurse umane.
O analiză49 despre experienţa irlandeză prezintă factorii cheie care explică ratele mari
de absorbţie a fondurilor structurale şi de coeziune şi efectul de antrenare foarte ridicat
rezultat din utilizarea acestei asistenţe. Astfel, conform studiului publicat de Institutul
European din România50 următorii factori au fost determinanţi în succesul gestionării
fondurilor structurale în Irlanda:

• Asistenţa structurală a fost gestionată de o administraţie capabilă, calificată,

antrenată în exerciţiul planificării şi obişnuită cu rigorile utilizării banilor
publici în realizarea de investiţii publice;
• Managementul şi implementarea fondurilor au fost realizate într-o manieră
inovativă. Fondurile structurale nu au venit să umple un gol, ci au fost dirijate
pentru a susţine diferitele planuri deja existente de investiţii publice.
Programarea fondurilor structurale, care a impus elaborarea PND şi a celorlalte
programe operaţionale, a avut meritul să unească toate planurile sub o logică
comună şi să instituie un sistem de stabilire a priorităţilor pentru investiţii, care
erau deficitare.
• Capacitatea instituţională a beneficiarilor de fonduri structurale era destul de
bine dezvoltată, prin comparaţie cu celelalte ţări beneficiare ale fondurilor
structurale şi de coeziune.
• Instituţiile irlandeze însărcinate să asigure implementarea programelor, în
majoritate agenţii guvernamentale sau organizaţii publice, au avut reţele de
birouri şi puncte de acces pe tot cuprinsul ţării, cu personal stabil şi cu o
experienţă practică în gestionarea de programe, acordarea de granturi şi
furnizarea de asistenţă.
• Efortul suplimentar generat de o creştere a resurselor financiare a fost preluat
prin angajarea mai multor persoane şi prin subcontractare. Personalul cu
experienţă a rămas însă să poarte responsabilitatea evaluării şi selecţiei
proiectelor ce urmau să fie finanţate.

49
McClements, C. The Irish Experience in Structural Funds, ADEPT Training (Ecorys), Rotterdam, 2006.
50
Impactul fondurilor structurale-aspecte calitative, IER, septembrie 2007.
 • Departamentul finanţelor, a îndeplinit rolul de coordonator general pentru
fondurile structurale şi pe cel de autoritate de plăţi.
• În Irlanda nu a existat niciodată o administraţie paralelă care să se ocupe numai
de fondurile structurale şi de coeziune. Funcţiile respective au fost preluate cât
mai mult posibil de către structurile existente şi numai acolo unde
responsabilităţile cereau o autorizare specială, au fost create departamentele
speciale în ministere.

Diseminarea informaţiilor despre fondurile structurale în Irlanda.

Instituţia responsabilă pentru publicitatea alocărilor structurale este Ministerul
Finanţelor prin unitatea de gestionare a instrumentelor structurale. Sursele relevante de
obţinere a informaţiei sunt Planul Naţional de Dezvoltare, Cadrul Strategic Comunitar şi
programele operaţionale. Informaţiile se găsesc şi online pe paginile de internet dedicate:
www.ndp.ie. Conform unui studiu, modul în care informaţia este diseminată către potenţialii
beneficiari este unul foarte bun51

II.3. Experienţe ale dezvoltării regionale în statele penultimului val de aderare. Polonia,
Ungaria şi Cehia.

În perioada de programare 2004-2006, Polonia şi Cehia au renunţat la realizarea unor

programe operaţionale regionale propriu-zise, încorporându-le în alte programe sectoriale sau
într-un singur program naţional (exemplu JROP – Joint Regional Operational Programme în
Republica Cehă)52.

II.3.1. Polonia şi politica de coeziune

Polonia, care este a şasea ţară a Uniunii Europene din punct de vedere a mărimii,
având o populaţie care ajunge la 8,5% din totalul acesteia şi va juca un rol dominant in
configurarea viitoarelor politici europene.

51
Harvey, B. EAPN – manual on the management of the EU Structural Funds, 2006, p. 24.
52
Baleanu, A. Impactul fondurilor structurale. Aspecte calitative. Colecţia de studii I.E.R. nr. 20, Bucureşti
2007.
 Conform specialiştilor, abordarea Poloniei faţă de politica regională ar trebui să se
concentreze pe53:

• dezvoltarea capitalului uman, pentru a ajuta Polonia să evolueze către o

economie bazată pe cunoaştere prin iniţiative legate de cercetare şi dezvoltare,
pe sprijinul pentru îmbunătăţirea standardelor de mediu şi a implementarii
reformelor instituţionale.
• descentralizarea finanţelor publice care poate avea efecte importante asupra
eficienţei politicii şi acţiunilor de politică regională.
• Acordarea unei mai mari importanţe programării orizontale, mai mult decât
celei sectoriale, şi competentele crescute ale administraţiilor locale în
programarea dezvoltării regionale.

Specialiştii sunt de părere că Planului Naţional de Dezvoltare îi lipseşte o viziune

transparentă asupra perspectivelor de dezvoltare ale Poloniei. PND nu conţine o definire a
priorităţilor naţionale, între care construcţia unei economii bazate pe cunoastere ar trebui să
fie scopul strategic principal pentru următorii ani.
Spre deosebire de Spania, Polonia a susţinut ideea că politica de coeziune trebuie să
rămână politica fundamentală a UE, aşa cum a fost definită prin tratate. Pentru Polonia, ca şi
pentru alte ţări unde acest domeniu are o mare importanţă, se vor ivi probleme în coordonarea
activităţilor finanţate prin fonduri europene în contextul a două politici separate, fiecare având
instrumente financiare distincte54. Astfel, apare pericolul ca două politici diferite de
dezvoltare regională vor fi implementate în Polonia în actuala perioadă de programare – una
generală, adresată zonelor urbane şi alta legată de agricultură şi dezvoltare rurală.

Principalele dificultăţi întâlnite în managementul fondurilor structurale în Polonia

Începutul experienţei Poloniei în gestionarea fondurilor structurale a fost marcat de

câteva disfuncţionalităţi:
• Stafful implicat în managementul fondurilor nu avea experienţă şi exista o
fluctuaţie continuă a personalului din cauza salariilor mici

53
idem
54
Este vorba despre politica de coeziune (FEDR, FSE,FC) şi politica agricolă comună (FEADR, FEP).
 • Structurile administrative (autorităţile publice, beneficiarii finanţărilor europene)
nu erau orientate pe proiecte (obiective, rezultate, evaluarea efectelor etc.)
• Sistemul finanţelor publice nu era pregătit pentru a se ocupa de operaţiile
financiare ale fondurilor structurale
• Sistemul de management şi implementare era „supra-reglementat”, cerând prea
multe informaţii detaliate
• Numărul staffului nu era adecvat volumului de muncă produs de procedurile
stabilite (locale).

Aceste dificultăţi au generat probleme serioase:

- Au fost elaborate multe proiecte mici, detaliate, s-au acordat foarte mulţi bani, dar pe
parcursul implementării au fost semnate multe anexe de contract şi schimbări în
proiecte, doar pentru că proiectele erau prea detaliate
- sistemul financiar era sofisticat şi întârzia plăţile – au trecut până la 6 luni de la plata
facturii la rambursare fără ca beneficiarul să fi anexat copii ale facturilor la cererea
plăţii
- procedurile erau prea detaliate şi inconsistente pe plan intern
- există o Lege sau un Regulament pentru aproape orice
- monitorizarea excesivă şi raportarea activităţilor aplicate asupra beneficiarilor au
cauzat ca beneficiarii şi Autorităţile de Management să pregatească rapoarte sau să le
verifice în permanenţă.

La începutul lui 2006, pregătindu-se de noua perioadă financiară, 2007-2013, Polonia

a simplificat sistemul de gestionare a fondurilor structurale, astfel:
Regulamentele redundante au fost anulate, procedurile modificate şi simplificate,
raportul de monitorizare a devenit mai scurt, şi pregătit doar de 2 ori pe an. Sistemul a devenit
mai puţin restrictiv, mai puţin rigid şi mult mai prietenos pentru beneficiari.
Încet, dar inevitabil, beneficiarilor li s-a acordat mai multă încredere, de vreme ce, la
urma urmei, ei sunt responsabilii pentru tot ceea ce se întâmplă în timpul implementării
proiectului.
Au fost încurajaţi beneficiarii să pregatească proiecte mai mari, generale,
implementate pe perioade mai lungi de timp. De asemenea s-a acordat flexibilitate
beneficiarilor să definească componentele proiectului într-un mod mai puţin detaliat. Acest
fapt, înlesneşte unele acţiuni în timpul proiectului, acţiuni pe care beneficiarii nu le puteau
prognoza în planificarea proiectului.
După aceste măsuri, nivelul de absorbţie al Poloniei în următoarele 15 luni a crescut
considerabil şi a fost determinat de:
• O structura mult mai bună a proiectelor, aproape toate proiectele vechi au fost
terminate si noile proiecte sunt mai usor de implementat.
• Procedurile sunt mai simple, a crescut şi gradul de expertiză la nivelul instituţiilor
care gestionează banii europeni, dar şi la nivelul beneficiarilor. Fluctuaţia
personalului este, în acest moment mult redusă.

Diseminarea informaţiilor despre fondurile structurale în Polonia.

În Polonia, instituţiile responsabile cu diseminarea informaţiilor despre fondurile

structurale şi de coeziune sunt ministerele şi organismele intermediare. Beneficiarii se
bazează pe informaţiile publicate pe site-urile oficiale (www.funduszestrukturalne.gov.pl).
Mai mult, sectorul organizaţiilor nonprofit încearcă să se substituie în acest proces de
diseminare instituţiilor publice (www.ngo.pl).55

II.3.2. Ungaria şi experienţa 2004-2006.

Din cauza lipsei de tradiţie şi de capacitate administrativă la nivelul regiunilor de tip
NUTS2, Ungaria a elaborat Programele Operationale pentru 2004-2006, la nivel naţional în
loc de regional.
Au fost astfel evitate problemele pe care Comisia Europeană le-ar fi avut dacă ar fi trebuit să
lucreze cu zeci de regiuni noi şi neexperimentate, şi în plus, se dorea un succes rapid în
absorbţia resurselor disponibile în primii ani, care erau şi cei mai critici, după aderare.

Consideraţii privind principalele dificultăţi întâlnite în managementul fondurilor

structurale în Ungaria.
În primul rând, capacitatea internă de absorbţie a Ungariei are nevoie de îmbunătăţiri
constante în administraţia publică, prin accelerarea procesului de solicitare de fonduri,
evaluare şi plată, îmbunătăţirea funcţiilor de monitorizare şi control, creşterea transparenţei şi
eliberarea funcţionarilor publici de teama de a fi implicaţi în scandaluri artificial create şi de a
fi acuzaţi de utilizarea neadecvată a banilor.

55
Harvey, B. op.cit., p.24
 De asemenea, este necesară o nouă cultură politică, bazată pe cooperare şi nu pe
conflicte, pe transparenţă şi nu pe suspiciuni, pe stabilitatea instituţiilor şi funcţionarilor
publici şi nu pe teama concedierii la începutul fiecare perioade electorale.

Diseminarea informaţiilor despre fondurile structurale în Ungaria.

Autorităţile publice responsabile cu gestionarea fondurilor structurale în Ungaria au
depus eforturi de a face cunoscute oportunităţile de finanţare în rândul beneficiarilor.
Informaţiile despre fonduri şi programele operaţionale sunt disponibile şi în engleză
(www.nfh.hu/angol/index2.htm). Totuşi există probleme la nivelul beneficiarilor din mediul
rural al căror acces la informaţia online este limitat.56

II.3.3. Lecţii învăţate din experianţa Cehiei

Într-o lucrare despre influenţa fondurilor structurale asupra programelor de investiţii
publice din Cehia57, se afirmă faptul că programele 2004-2006 reprezintă mai mult gândirea
unor birocraţi şi nu sunt expresia nevoilor reale din regiuni. Abordarea strategică a dezvoltării
a fost sacrificată pentru imperativul de „a trage” cât mai mult din fondurile alocate, fapt care a
condus la neglijarea efortului de identificare a nevoile reale de la nivel local şi regional.

Consideraţii privind principalele dificultăţi întâlnite în managementul fondurilor structurale în

Cehia.
Experienţa Cehiei în perioada 2004-2006 a relevat următoarele probleme58:
• număr scăzut de proiecte pregătite pentru finanţare. Datorită acestui fapt,
proiectele mari au demarat în general în al doilea an, primul an fiind folosit pentru
elaborarea proiectelor şi pregătirea implementării. Estimările pentru perioada de
programare 2007-2013 indică o distribuţie similară a cheltuirii fondurilor, cu o
creştere mai pronunţată din anul 2009 şi un maxim în perioada 2012-2013.
• birocraţia excesivă şi prin complicarea accesului la fonduri, mult peste cerinţele
impuse de Comisia Europeană. Calitatea procedurilor are o contribuţie importantă,
pe lângă managementul financiar, la ratele de absorpţie a fondurilor.
• Criteriile de selecţie a proiectelor au fost vagi, interpretabile şi uneori irelevante, în
circa jumătate din programele operaţionale. Evaluatorii externi angajaţi pentru

56
Idem, p.25.
57
Potluka, O. / Šumpíková, M. Structural funds programming cycle as a factor of change of the Czech public
expenditure programmes.
58
Băleanu, A. op. cit.
 evaluarea şi selecţia proiectelor au provenit din medii eterogene, având experienţe
profesionale inegale, fapt care a condus în multe cazuri la adoptarea de decizii
contradictorii ale comisiilor de evaluare a proiectelor. Evaluatorii interni, mai
omogeni şi mai bine instruiţi, au fost uneori suspectaţi de lipsă de obiectivitate.
• Managementul personalului a fost afectat de dificultăţile create prin reorganizarea
frecventă a structurilor şi modificarea cadrelor de competenţă profesională,
precum şi prin lipsa unui sistem coerent şi rezonabil de stimulare a personalului
angajat.
• Dificultăţi în managementul financiar al fondurilor structurale, în condiţiile în care
au fost aplicate în paralel procedurile a două sisteme financiare diferite, cel
european şi cel naţional.

Având în vedere disfuncţionalităţile identificate, coordonatorul asistenţei structurale

din Cehia care este Ministerul Dezvoltării Regionale, s-a angajat să simplifice circuitele
financiare pentru programarea 2007-2013, astfel încât să se evite blocaje in desfăşurarea
programelor.
Cehia a confirmat tendinţă generală constatată în noile state membre, referitoare la
dificultăţile privind gestionarea asistenţei din domeniul resurselor umane.
Au mai fost identificate şi alte probleme legate de implementarea programelor
operaţionale:
• Perioada de evaluare şi selecţie a proiectelor a durat mult mai mult decât se
previzionase (pentru unele proiecte aceasta a fost de 8-10 luni, faţă de 3 luni
preconizate);
• Probleme legate de respectarea procedurilor privind achiziţiile publice. Mulţi
dintre beneficiarii fondurilor structurale nu au ştiut că trebuie respectată
legislaţia naţională privind achiziţiile publice. Mai mult decât atât, în unele
cazuri această procedură a fost îngreunată de cerinţele solicitate de autorităţile
de management care se adăugau prevederilor generale.
• Pentru buna funcţionare a sistemului de gestionare a fondurilor structurale au
fost făcute multe angajări. Personalul nou venit în sistem a beneficiat de
instruire prin programele de preaderare, totuşi experienţa acestora a fost
redusă. Mai mult decât atât, s-a observat o lipsă a comunicării între cei nou
veniţi şi stafful vechi.
 Au fost însă şi aspecte pozitive în managementul fondurilor structurale în Cehia.
Principiul parteneriatului s-a considerat că a fost aplicat cu succes în mare parte dintre cazuri.
Ministerul Dezvoltării Regionale care a fost coordonatorul naţional al asistenţei
nerambursabile acordată Cehiei în perioada 2004-2006, a încurajat aplicarea acestui principiu
la nivel naţional, regional şi local. Foarte mulţi actori relevanţi ai dezvoltării regionale nu au
întâmpinat probleme în a deveni parteneri ai instituţiilor regionale sau locale. Procedura în
schimb, deseori, a fost nesistematică sau haotică. Pentru perioada 2007-2013, partenerii au
fost implicaţi mult mai activ în elaborarea programelor operaţionale şi a Cadrului Strategic
Naţional de Referinţă prin mese rotunde, conferinţe, buletine electronice.
Un alt aspect important care a ajutat absorbţia fondurilor structurale în Cehia este
implicarea sectorului de consultanţă. În Cehia sectorul consultanţei este foarte bine dezvoltat,
firmele lucrând doar cu „succes fee”.

Diseminarea informaţiilor despre fondurile structurale în Cehia

În Cehia, există un singur portal de informare pe care se regăsesc toate documentele

relevante şi informaţiile utile pentru beneficiarii fondurilor structurale: www.strukturalni-
fondy.cz. Programele operaţionale sunt disponibile de asemenea pe site-urile ministerelor de
profil, cu competenţă în domeniu59 Din punct de vedere al transmiterii informaţiilor către
beneficiari au existat două abordări. Prima a constat în informarea beneficiarilor de-a lungul
procesului de elaborare a procedurilor. Cea de-a doua abordare a fost una mai „tăcută”,
procedurile fiind stabilite de către instituţiile responsabile fiind doar apoi transmise către
beneficiari.

II.4. Consideraţii cu privire la gestionarea fondurilor structurale în statele membre.

Lecţii învăţate.

Câteva consideraţii se impun în acest moment analizând experienţa statelor membre în

gestionarea fondurilor structurale şi modul în care politica de coeziune a influenţat
managementul strategic la nivelul statelor membre.

După deciderea alocării resurselor între statele membre, guvernele naţionale sunt
responsabile de hotărârea distribuirii între programele naţionale şi regionale şi între regiuni

59
Harvey, B. op.cit., p.23
(cu excepţia Fondului de Coeziune, care se alocă pe baza planului naţional), ţinând cont de
alocările indicative propuse de Comisie60. Prin urmare, în perioada financiară 2007-2013,
peste 100 miliarde euro din fondurile structurale vor fi direcţionate nu spre programele
regionale, ci spre cele sectoriale, concepute şi gestionate la nivel naţional.61 Totuşi,
distribuirea programelor naţionale şi regionale variază semnificativ între state, în majoritatea
noilor state membre, cât şi în Grecia şi Portugalia, care alocă cea mai mare parte din resurse,
programelor naţionale.62
Numărul de programe operaţionale elaborate de fiecare stat membru diferă de la o ţară
63
la alta . Polonia are 21 de programe operaţionale, dintre care 16 sunt regionale şi 5 sunt
tematice sau sectoriale cu acoperire naţională. Cehia şi-a dezvoltat 17 programe operaţionale
sub obiectivul Convergentă şi două sub obiectivul Competitivitate regională şi Ocupare.
Slovacia are 11 PO dintre care unul este PO Regional. Ţările mici au 2-3 programe
operaţionale.
În majoritatea statelor membre s-a dovedit dificil de eliminat total inerţia sistemului
pentru a adapta alocarea fondurilor în funcţie de schimbările survenite la nivelul nevoilor.

Abordarea de jos în sus. Implicarea partenerilor.

Respectarea principiului parteneriatului reprezintă o provocare permanentă pentru
programele europene. Statele din penultimul val de aderare s-au confruntat cu probleme în
coordonarea programelor şi în gestionarea parteneriatelor. Aspectele cele mai importante se
referă la reticenţa ministerelor sectoriale de a colabora între ele şi datorită confuziilor în
atribuirea responsabilităţilor. Apariţia acestor probleme nu surprinde deoarece există slabe
legături între nivelul naţional şi cel regional şi local în aceste ţări.
O bună practică în aplicarea acestui principiu ne este demonstrată de Italia.
Răspândirea pactelor teritoriale64 poate conduce la declinul politicilor de dezvoltare
centralizate astfel ca politicile de dezvoltare să poată fi lăsate, la nivel local, în
responsabilitatea partenerilor sociali. În acest mod, se pot utiliza mai bine resursele prezente
la nivel local, evitând astfel risipa exagerată din trecut. Abordarea de jos în sus a pactului
teritorial a stimulat toate părţile instituţionale, sociale şi economice implicate pentru
identificarea de strategii inovative şi integrate de promovare a dezvoltării locale prin

60
Regulamentul Consiliului nr. 1083-2006 din 11 iulie 2006, trasând prevederile generale asupra Fondului
European de Dezvoltare Regională, Fondului Social European şi Fondului de Coeziune.
61
Băleanu, A. Impactul Fondurilor Structurale - aspecte calitative, Institutul European din România, Bucureşti,
2007.
62
Comisia Europenă, Al Patrulea Raport privind Coeziunea Politică şi Socială, Bruxelles, mai 2007.
63
Băleanu, A. op. cit.
64
Vezi cazul Italiei.
exploatarea resurselor locale, şi a condus la îmbunătăţirea atractivităţii şi competitivităţii
zonei.
Tabelul 3.1. Actori ai ciclului de programare al Fondurilor Structurale 2005 – 200665

Fază Actori Rolul partenerilor

Programare Plan de dezvoltare/Cadrul Comisia, statele membre Consultativ
de Sprijin Comunitar
Documentul unic de Autorităţi la nivel naţional Consultativ
programare regional şi altul, numite de către
statele membre
Programul operaţional Comisia, statele membre Consultativ
Programul complement Statele membre sau Autoritatea Rol consultativ sau
de Management, Comitetul de acţionând prin
Monitorizare, parteneri intermediul Autorităţii
de Management sau a
Comitetului de
Monitorizare
Management/ Statele membre, autorităţi de Rol consultativ sau
Implementare nivel regional şi local, organizaţii acţionând prin
publice şi private, numite de către intermediul Autorităţii
statul membru de Management
Monitorizare Statele membre, autorităţi de Participarea în cadrul
nivel regional şi local, organizaţii Comitetelor de
publice şi private, numite de către Monitorizare, dar – în
statul membru. Actori acţionând funcţie de ţară –, având
în principal prin Comitetului de putere diferită de
Monitorizare legitimitate. Rol de la
consultare la drept de
vot egal.
Evaluare Evaluare ex-ante Statele membre sau Autoritatea Rol consultativ sau
de Management, Comitetul de acţionând prin
Monitorizare, parteneri intermediul Autorităţii
de Management sau a
Comitetului de
Monitorizare
Evaluare intermediară Evaluator independent sub Rol consultativ sau
supravegherea Autorităţii de acţionând prin
Management, în cooperare cu intermediul Autorităţii
statele membre şi Comisie de Management sau a
Comitetului de
Monitorizare
Evaluare ex-post Evaluator independent sub Rol consultativ sau
supravegherea Comisiei, în acţionând prin
cooperare cu statele membre şi intermediul Autorităţii
Autoritatea de Management de Management

Prioritizarea investiţiilor. Nevoia de infrastructură.

În Spania, proiectele de infrastructură au fost dintre cele mai profitabile datorită ratelor
înalte de recuperare a investiţiilor, fapt care a indicat şi nevoia prioritară pentru acest tip de
intervenţii până când s-a constituit “stocul necesar de infrastructură”. Investiţiile în
infrastructura de transport au urmărit mai ales întărirea infrastructurii regionale interne,
aceasta pentru a pregăti regiunile mai sărace înainte. În Spania, fondurile comunitare au fost

65
Partnership in the 2000-2006 programming period, Analysis of the implementation of the partnership
principle, discussion paper of DG Regio, november 2005.
cheltuite pe trei domenii majore: infrastructură, cu o medie pe regiuni de 45% din totalul
fondurilor alocate, pentru dezvoltarea capitalului uman, cu o medie pe regiuni de 34% şi
pentru sprijinirea afacerilor,cu o medie pe regiuni de 21%.

Capacitate administrativă şi alegerea celui mai bun sistem de management.

Dacă în vechile state membre, crearea şi adaptarea structurilor administrative necesare,
a instrumentelor şi a procedurilor pentru utilizarea fondurilor structurale s-a realizat treptat, în
cazul celor zece state membre care au aderat la UE în 2004, crearea premizelor instituţionale
şi operaţionale a trebuit să se facă toate într-un singur pas.
Sistemul irlandez este opusul soluţiilor aplicate în toate noile state membre, unde
structurile necesare pentru managementul şi implementarea asistenţei structurale formează
practic mini-administraţii paralele, cu reguli şi proceduri diferite de cele naţionale.
Consecinţele au fost legate de apariţia incompatibilităţilor, a necorelărilor şi întîrzierilor, cel
mai notabil în managementul financiar. Sistemul paralel este şi mai costisitor, datorită
numărului destul de important de funcţionari publici angajaţi în plus.66

Prezentăm în continuare caracteristicile principale ale diferitelor sisteme (4) de

gestionare a fondurilor structurale în statele membre ale UE.

- modelul centralizat integrat – luarea deciziei este centralizată, programele operaţionale

acoperă întregul teritoriu al statului membru; acest sistem de administrare este
caracterizat de o birocratizare suplimentară centralizată;
- modelul centralizat non-integrat – programele operaţionale sunt centralizate dar s-au
înfiinţat noi structuri administrative pentru administrarea lor. Gestionarea centralizată
poate reduce viteza de absorbţie a fondurilor, fapt pe care îl atestă şi ratele modeste de
absorbţie realizate. În toamna anului 2006, la doi ani după lansarea programelor,
fusese cheltuită în medie doar o treime din fondurile alocate fostelor tari comuniste. 67
Rata de absorbţie mai 2004 – septembrie 2006
(plăţi totale efectuate, % din alocările naţionale)
Ţara rata de absorbţie (%)
Republica Cehă 26,0
Estonia 29,0

66
Băleanu, A. op.cit.
67
www.europa.eu/ DG Regio.
 Ungaria 32,5
Letonia 25,0
Lituania 25,5
Polonia 24,5
Slovacia 27,5
Slovenia 34,0

- modelul descentralizat integrat – aspecte ale implementării programelor operaţionale

sunt descentralizate, ca de exemplu (părţi din) asistenţa fondurilor structurale europene
este gestionată prin programele de acţiune regională şi/sau anumite
atribuţii/responsabilităţi sunt delegate instituţiilor regionale existente;
- modelul descentralizat non-integrat – atunci când programele operaţionale ale
fondurilor structurale europene sunt descentralizate în timp ce instituţiile sunt
înfiinţate pentru administrarea acestor programe.
Modele de management ale fondurilor structurale europene în statele membre UE în perioada
2000 – 2006
Centralizat integrat Centralizat non-integrat
Irlanda (pentru programul acţiunilor pe infrastructură Portugalia, majoritatea noilor state
economică şi socială) membre
Descentralizat integrat Descentralizat non-integrat
Spania, în anumite state germane, Austria, Irlanda Olanda, Suedia, Marea Britanie şi
(programe regionale) Belgia

* există anumite state membre care au primit asistenţă din fondurile structurale pentru a
administra programe individuale de fonduri structurale europene şi care aplică modele
administrative diferite (de exemplu, Finlanda, Italia şi Franţa).

Delegarea accentuată a sarcinilor de implementare de către Autorităţile de

management şi Autoritatea de plată către organismele de implementare este o altă
caracteristică a sistemului irlandez. Autoritatea de management, care se află la nivelul de sus
al lanţului de implementare, poate avea un personal minim, de doar cîteva persoane. În
schimb, la celălalt capăt al lanţului de implementare, unde se află beneficiarii fondurilor, sunt
delegate cele mai multe dintre sarcini.
Un exemplu de schemă tipic irlandeză de delegare a reponsabilităţilor este în
programul operaţional de dezvoltare a resurselor umane. Agenţia de ocupare a forţei de
muncă şi formare profesională, care desfăşoară activităţi finanţate prin FSE, numără câteva
sute de angajaţi, dintre care mulţi sunt traineri care susţin chiar ei cursurile de formare
programate, utilizând infrastructura creată prin peste 20 de centre de formare din ţară.68
Mecanism al finanţării continue69
Departamentul de finanţe, coordonatorul asistenţei structurale în Irlanda, şi-a propus să
utilizeze la nivelul maxim posibil fondurile europene şi să diminueze corespunzător presiunea
asupra finanţărilor naţionale. Pentru aceasta, a fost adoptat un principiu, potrivit căruia nici o
cheltuială publică eligibilă pentru fondurile structurale şi de coeziune nu putea să fie finanţată
exclusiv din surse naţionale. Departamentele guvernamentale care desfăşurau proiecte de
investiţii posibil de a fi finanţate din fondurile europene au fost obligate să ia în considerare
componenţa de co-finanţare.
Regula a fost relativ uşor de impus, pentru că în caz contrar, Departamentul de finanţe
avea dreptul să blocheze realizarea programelor în cauză. Principiul a funcţionat până în 2002,
când finanţele publice irlandeze au devenit suficient de puternice pentru a putea prelua
singure o parte din povara financiară pentru unele investiţii publice. Aplicarea principiului a
fost facilitată, pe de o parte, de încorporarea sistemului de implementare a fondurilor
structurale în sistemul naţional de gestiune al fondurilor publice aşa cum am arătat mai
devreme, iar pe de altă parte, de o altă decizie cu mare impact privind managementul
financiar. Toate proiectele irlandeze au fost finanţate, în primă instanţă, direct sau indirect din
sursele naţionale, urmând ca ulterior, pe măsura certificării cheltuielilor eligibile pentru
sistemul fondurilor structurale, sumele cuvenite să fie recuperate de la Comisia Europeană.
Mecanismul de finanţare din fonduri europene al proiectelor a fost simplu. Proiectele
au fost finanţate dintr-un singură sursă naţională, documentele de plată au fost transmise
departamentelor speciale din ministerele respective, iar după certificare şi în funcţie de
aceasta, fondurile eligibile pentru asistenţă structurală au fost recuperate de la Comisia
Europeană. Cheltuielile care nu au fost declarate eligibile pentru fondurile europene, au rămas
să fie suportate până la sfârşit din sursele naţionale de finanţare.
Oficialităţile irlandeze au considerat că merită să fie asumat riscul pe care îl reprezintă
necertificarea şi deci nerambursarea de la Bruxelles a unora dintre cheltuieli, pentru că
beneficiul adus de mecanismul finanţării continue şi stabile va fi mult mai mare. Graţie
acestei decizii, administraţia irlandeză a reuşit să realizeze implementarea programelor fără
întârzieri sau blocaje, cu rate foarte înalte de absorbţie a fondurilor europene.
68
Băleanu, A. op.cit.
69
idem
 Guvernul irlandez a înţeles şi a tratat fondurile structurale şi de coeziune ca o sursă de
investiţii, mai degrabă decât o sursă de finanţare a unui număr de proiecte şi programe.
Investiţiile mari de tipul construcţiilor de drumuri naţionale, staţiilor de tratare a apei,
programelor de formare profesională certificate, sau al altor investiţii sau alte proiecte publice
cu o natură repetitivă, au fost incluse de la început ca scheme de finanţare pre-definite în
programele operaţionale respective. Prin aceasta s-au scurtat sau eliminat unele etape legate
de organizarea apelurilor la propuneri de proiecte, iar executarea proiectelor nu a mai făcut
obiectul unor apeluri la propuneri, iar proiectele au intrat direct în execuţie după verificarea
calităţii acestora în raport cu un set de criterii prestabilite. În plus, faptul că activităţile legate
de certificarea cheltuielilor efectuate în proiecte şi raportările de proiect au fost încredinţate
departamentelor speciale din ministerele sectoriale respective şi autorităţii de plată, au
simplificat la maximum structurile de implementare, au clarificat responsabilităţile şi au
eficientizat în plus timpii de execuţie ai proiectelor.
Autorităţile publice locale irlandeze au deţinut în mare măsură competenţele interne
pentru întocmirea şi managementul proiectelor clasice de infrastructură staţii de tratare a apei,
drumuri naţionale, protecţia mediului. Ele au mai posedat şi expertiza necesară pentru
organizarea licitaţiilor publice, astfel că acolo unde au existat competenţele necesare, o parte
din lucrări au fost executate în regie proprie.

Planificarea strategică
Au existat dificultăţi în cazul noilor state membre de a alege direcţii de dezvoltare
strategică, de a identifica ţinte clare şi a elabora obiective pe termen lung. O mai mare
prioritate a fost acordată obiectivelor pe termen scurt şi mediu, în faţa obiectivelor pe termen
lung şi s-au preferat tipurile de intervenţii simple şi directe, în locul intervenţiilor complexe,
care să combine simultan mai multe obiective. De asemenea, au fost preferate intervenţiile la
scară naţională în detrimentul celor regionale care să stimuleze dezvoltarea locală şi regională.
Acest fapt a fost determinat, în cazul noilor state membre de administraţii regionale/locale
mai puţin performante din punct de vedere al capacităţii instituţionale.

Informare proactivă
Situaţia disponibilităţii informaţiei cu privire la finanţările europene s-a îmbunătăţit
considerabil în ultima perioadă. În timpul perioadelor anterioare de programare, beneficiarii
găseau foarte anevoios informaţiile relevante. Documentele nu erau cunoscute, senzaţia fiind
de lipsă intenţionată de transparenţă din partea instituţiilor responsabile. Situaţia s-a ameliorat,
documente ca Planul Naţional de Dezvoltare, Programele Operaţionale sau Cadrul Strategic
Naţional de Referinţă fiind acum la dispoziţia tuturor celor interesaţi să le parcurgă. Sistemul
de informare nu este axat doar pe utilizarea surselor electronice, foarte multe instituţii
diseminând informaţia prin intermediul broşurilor sau ghidurilor.
Totuşi, deşi informaţia este disponibilă, foarte puţine state membre au o abordare
proactivă. Informaţia este într-adevăr disponibilă, dar accesul nu poate fi unitar din partea
tutror beneficiarilor. Există state member care utilizează şi alte forme de diseminare a
informaţiei precum: conferinţe, spoturi TV şi radio, mese rotunde, caravane.

III. Instrumente financiare ale dezvoltării locale şi regionale adresate autorităţilor

locale. Experienţa României.

III.1. Politica de dezvoltare regională în România

În România, politica de dezvoltare regională există de la mijlocul anului 1998. Până în

acel moment, pot fi identificate doar anumite activităţi în domeniul planificării teritoriale
legate de identificarea unor zone prioritare, precum litoralul Mării Negre sau zona Canalului
Dunăre - Marea Neagră70.
Dezvoltarea regională a devenit unul dintre cele patru programe prioritare incluse în
Programul Naţional Indicativ Phare 1994-1997 aprobat, atât de Guvernul României, cât şi de
Comisia Europeană. În 1996, Guvernul României dedica, pentru prima dată, politicii de
dezvoltare regională şi locală un capitol din programul său: "programele şi fondurile pentru
finanţarea proiectelor de dezvoltare regională şi locală vor fi constituite… când principiile
descentralizării şi subsidiarităţii vor fi aplicate, caz în care autorităţile publice locale vor
deveni partenerul de dialog privilegiat. Programele naţionale de restructurare vor fi corelate
cu proiectele de dezvoltare regională şi locală… adoptarea variantelor regionale şi locale va
fi stimulată"71. Până la sfârşitul guvernării începute în 1996, o serie de programe speciale de
investiţii au fost promovate pentru zone sau judeţe cu probleme, precum: Botoşani, Vaslui,
Giurgiu, Tulcea sau Munţii Apuseni.
Cu sprijinul Uniunii Europene şi în baza legii 151/1998 privind dezvoltarea regională
în România, la sfârşitul anului 1998, s-au constituit, prin asocierea liber consimţită a judeţelor
şi a Municipiului Bucureşti, 8 regiuni de dezvoltare, care funcţionează ca instrumente de

70
Pascariu, G. (coord.) Impactul politicii de coeziune socială asupra dezvoltării economico-sociale la nivel
regional în România, Institutul European din România, Bucureşti, 2002.
71
Din Programul Guvernului României publicat în decembrie 1996.
promovare a dezvoltării economice şi sociale, şi care au devenit automat 8 regiuni statistice
afiliate la Comisia Europeană pentru Servicii Statistice (EUROSTAT)72. Aceste regiuni
reprezintă nivelul statistic NUTS II şi au constituit subiectul analizelor statistice începând cu
anul 2000. Cu toate că aceste regiuni nu se suprapun perfect regiunilor istorice, ele continuă,
într-o anumită măsură, modelul tradiţional al distribuţiei policentrice a centrelor provinciale.
Compoziţia celor 8 regiuni a urmat îndeaproape recomandările „Cartei Verzi privind
dezvoltarea regională” elaborată în 1997. Structura lor se bazează pe principiile similarităţii şi
complementarităţii, în raport cu caracteristicile economice şi sociale.
Regiunile de dezvoltare ale României nu sunt regiuni administrative şi nu au un statut
juridic. Ele sunt privite ca regiuni funcţionale şi de programare pentru implementarea politicii
de dezvoltare regională la nivel teritorial.73.
Cele 8 regiuni de dezvoltare (a se vedea figura nr. 1) care au fost create între
septembrie 1998 şi octombrie 1999 şi-au dezvoltat propriile structuri instituţionale, în
concordanţă cu prevederile legale şi au capătat o anumită experienţă, începând cu anul 2000.

Figura 4.1. Regiunile economice de dezvoltare ale României

Regiunile de dezvoltare nu sunt unităţi administrativ-teritoriale şi nu au personalitate

juridică. Ele sunt concepute să constituie un cadru de implementare a politicilor de dezvoltare
regională, o structură care să ajute comunităţi extinse în rezolvarea unor probleme care
depăşesc posibilităţile şi sfera de interes ale unui singur judeţ. „Regiunile de dezvoltare

72
Oltean, I. Politica Regională în România: Implicaţii pentru procesul de aderare la Uniunea Europeană,
Dezvoltare Euroregională, Programe de Cooperare în Europa Centrală şi de Est, Friedrich Ebert Stiftung,
Romania Office, Bucureşti, 2004.
73
Regiunile de dezvoltare din România se situează la nivelul statistic NUTS II, fiind similare cu alte niveluri
regionale ale ţărilor din UE. Judeţele din România se situează la nivelul NUTS III, iar comunele şi oraşele
corespund nivelului NUTS V.
constituie cadrul de elaborare, implementare şi evaluare a politicilor de dezvoltare regională,
precum şi de culegere a datelor statistice specifice, în conformitate cu reglementările
europene emise de EUROSTAT74 pentru nivelul al doilea de clasificare teritorială NUTS II,
existent în Uniunea Europeană”75.

III.2. Consideraţii privind disparităţile regionale în România

În România, disparităţile regionale nu au fost măsurate oficial, decât după 2000. Carta
Verde asupra Politicii de Dezvoltare Regională elaborată în 1997 de către Guvernul
României, a fost pregătită pe baza unei analize preliminare a nivelului disparităţilor în
România. Perioada următoare - 1998-2000 - a fost, de asemenea, caracterizată de analiza
76
aprofundată a zonelor rurale, care a scos la iveală disparităţi semnificative . Toate aceste
studii au demonstrat existenţa unor diferenţe semnificative între nivelurile de dezvoltare
economică şi socială între regiuni şi judeţe şi în cadrul judeţelor.
Existenţa dezechilibrelor regionale în România reprezintă o moştenire a perioadei
interbelice când, în contextul unei dezvoltării economice generale reduse, activitatea
industrială a fost concentrată într-un număr mic de zone, dependente de accesul la resursele
minerale şi energetice, cu o localizare favorabilă din perspectiva căilor importante de
transport (Bucureşti, Valea Prahovei, Braşov, Hunedoara, Valea Jiului, Reşiţa, Brăila, Galaţi,
Constanţa)77.
Din momentul creării regiunilor, în 1998, există un număr mare de indicatori care
măsoară disparităţile la acest nivel şi care au devenit compatibili cu sistemul EUROSTAT.
Deoarece cele 8 regiuni grupează judeţe şi arii cu niveluri de dezvoltare mai scăzute sau mai
ridicate, nivelul inter-regional al disparităţilor e mai mic decât acela dintre judeţe sau dintre
comune sau decât cel dintre zonele urbane şi cele rurale. Aceasta conduce la opinia generală
conform căreia, nivelul disparităţilor în România nu este unul prea ridicat şi că, mai mult sau
mai puţin, întreaga ţară poate fi considerată drept subdezvoltată, comparativ cu nivelul mediu
de dezvoltare al UE. O asemenea atitudine poate conduce la o abordare greşită în structurarea

74
EUROSTAT – Oficiul European de Statistică.
75
Legea 315 din 28 iunie 2004, privind dezvoltarea regională în România, publicată în Monitorul Oficial nr.
577/29.06.2004, capitolul II, art.5, paragraf 2.
76
Carta verde a Dezvoltării Rurale din 1998 şi Studiile BM şi PNUD asupra sărăciei rurale.
77
Pascariu, G. (coord.), Impactul politicii de coeziune socială asupra dezvoltării economico-sociale la nivel
regional în România, Institutul European din România, Bucureşti, 2002
unei politici de coeziune socială şi economică şi a unei politici regionale raţionale şi
eficiente78.
Datele privind PIB, calculate pentru intervalul 1993-199879 indicau o tendinţă de
lărgire a decalajului dintre regiunile cele mai dezvoltate şi cele mai puţin dezvoltate, o
confirmare a părerii, aproape unanime, conform căreia implementarea reformelor politice şi
adaptarea structurilor economice şi sociale la economia de piaţa conduc la mărirea
disparităţilor. Mai mult, tranziţia a scos la iveală slăbiciunile economice ale zonelor mai puţin
dezvoltate, precum puternica dependenţă de o singura industrie (zonele mono-industriale),
slaba dezvoltare a procesului de planificare spaţială, slaba atractivitate a localităţilor, utilităţi
insuficiente şi infrastructură slab dezvoltată, o structură demografică fragilă şi neadecvată
etc80.
Chiar în cazul unui mediu economic slab dezvoltat, concurenţa dintre regiuni există şi
poate fi măsurată. Dacă regiunile din prima poziţie (Bucureşti-Ilfov) şi ultima poziţie (Nord-
est) au ramas neschimbate, toate celelalte şase regiuni şi-au modificat poziţia ierarhică în
intervalul de 5 ani măsurat: regiunile Centru si Vest şi-au schimbat de patru ori poziţia între
ele, plasându-se pe locurile doi şi trei; regiunea Sud a căzut constant, de pe locul 4 pe locul 7,
în timp ce regiunea de Sud-Vest, după ce a ocupat locurile 5, respectiv 6 în 1993 şi 1994, şi-a
dobândit şi păstrat constant poziţia a patra până în 1998. Celelalte doua regiuni, Nord-Vest şi
Sud-Vest au avut o evoluţie oscilatorie (posibil datorită schimbărilor semnificative din
industria minieră) şi şi-au schimbat locul de mai multe ori în timpul acestui interval, ajungând
în cele din urma pe poziţiile 5 şi 6.
Cu toate că disparităţile în România sunt considerate de dimensiuni reduse, ele nu sunt
nici mai mici, nici mai mari decât cele din statele membre ale UE sau din celelalte ţări
candidate. La nivel de ţară însă, diferenţa dintre România în general şi celelalte ţări membre
ale UE, precum şi între regiunile României şi cele ale UE este semnificativă.
Din punct de vedere al PIB pe cap de locuitor, cele patru regiuni ale României cel mai
slab dezvoltate erau în 2004 şi ultimele patru în ierarhia regiunilor din ţările central şi est
europene. Cu toate că România pare a fi cel mai puţin dezvoltată dintre noile state membre,

78
Politica de coeziune actuală este una compensatorie pentru a asigura coeziunea economică şi socială, dar
trebuie să vizeze şi promovarea capacităţii de dezvoltare endogenă a regiunilor. Această reorientare este impusă
de accentuarea disparităţilor regionale de dezvoltare, ca urmare a evoluţiei procesului de integrare europeană.
Regiunile cu deficit de dezvoltare tind să aibă dezavantaje competitive, ceea ce nu le va permite să beneficieze
pe termen lung de acumularea de capital, de tehnologii performante şi de externalităţi pozitive generate de
aglomerarea activităţilor economice.
79
Ciupagea, C. / Turla, G. / Marinaş., L Evaluarea costurilor şi beneficiilor aderării României la UE, Editura
IER, Bucureşti, 2004.
80
Jinaru, A. / Caragea, A. / Turlea, G. Promovarea dezvoltării noii economii în România în contextul aderării la
UE, Studiu nr. 14, IER, Bucureşti, 2001.
PIB-ul singur nu este suficient pentru a caracteriza nivelul de dezvoltare economică şi socială.
România are cea mai înaltă rată a populaţiei agricole (45,2%) şi cel mai scăzut nivel de
dezvoltare al sectorului terţiar (29%). Cu toate acestea, România are încă un nivel scăzut al
şomajului, situându-se imediat dupa Slovenia, Ungaria, Malta şi Cipru.
Conform datelor statistice publicate de Comisia Europeană, în ultimii ani, România a
înregistrat o îmbunătăţire notabilă a convergenţei reale în termeni de produs intern brut pe
locuitor, exprimat la standardul puterii de cumpărare, ajungând să reprezinte, în anul 2004,
28,8% din media UE-15 şi 31,1% din media UE-25, faţă de 23% şi respectiv 25,2% în 2000.
Cu toate acestea, România continuă să se plaseze în urma tuturor noilor State Membre,
decalajul pe care trebuie să-l recupereze fiind semnificativ.
România este caracterizată de o creştere a disparitaţilor de dezvoltare între Regiunea
Bucureşti – Ilfov şi celelalte regiuni, de o dezvoltare neechilibrată între Estul şi Vestul ţării,
respectiv între Regiunile Nord – Est, Sud – Est, Sud, Sud – Vest şi Regiunile Vest, Nord –
Vest, Centru. Subdezvoltarea cronică este concentrată în regiunea Nord – Est, la graniţa cu
Moldova şi în Regiunea Sud, de-a lungul Dunării. Oraşele mici şi mijlocii, în special cele
monoindustriale, sunt în declin datorită restructurării industriale. Pe de altă parte, diferenţele
de dezvoltare din interiorul unei regiuni pot fi mai ridicate decât cele dintre regiuni.
În momentul de faţă, în conformitate cu datele statistice disponibile, la nivelul anului
2006, dintre ultimele 15 regiuni ale Uniunii Europene, 7 sunt din România, ultima regiune din
punct de vedere al PIB/locuitor fiind regiunea Nord-Est (figura.2)

Figura 4.2. Decalaje de dezvoltare regiuni din România faţă de media UE-27

Ultimele 15 regiuni din UE dpdv al PIB/locuitor:

1 Nord-Est (RO) 24 %
2 Severozapaden (BG) 26
3 Yuzhen tsentralen (BG) 26
4 Severen tsentralen (BG) 26
5 Sud-Muntenia (RO) 28
6 Sud-Vest Oltenia (RO) 29
7 Severoiztochen (BG) 29
8 Yugoiztochen (BG) 30
9 Sud-Est (RO) 31
10 Nord-Vest (RO) 33
 11 Lubelskie (PL) 35
12 Podkarpackie (PL) 35
13 Centru (RO) 35
14 Podlaskie (PL) 38
15 Vest (RO) 39

III.3. Gestionarea instrumentelor structurale în România. Cadrul programatic şi

instituţional elaborat de Romania pentru gestionarea fondurilor structurale si de
coeziune
III.3.1. Documentele strategice de implementare a fondurilor structurale si de
coeziune in Romania
Aceste documente sunt următoarele:

Planul Naţional de Dezvoltare 2007-2013

Cadrul Strategic Naţional de Referinţă 2007-2013

Programele Operaţionale 2007-2013

Documentele Cadru de Implementare 2007-2013

Ghidurile Solicitantului
Cadrul Naţional Strategic de Referinţă şi Programele Operaţionale sunt, conform
legislaţiei comnitare în domeniu, documentele obligatorii pentru statele membre, ele fiind
aprobate de Comisia Europeana la începutul perioadei financiare.81
Planul Naţional de Dezvoltare82 a României, pentru perioada financiară 2007-2013,
reprezintă documentul de planificare strategică şi programare financiară multianuală, aprobat
de Guvern şi elaborat într-un larg parteneriat, care va orienta dezvoltarea socio-economică a
României, în conformitate cu Politica de Coeziune a Uniunii Europene.
PND reprezintă documentul pe baza căruia au fost elaborate Cadrul Strategic Naţional
de Referinţă 2007-2013 (CSNR), reprezentând strategia convenită cu Comisia Europeană
pentru utilizarea instrumentelor structurale, precum şi Programele Operaţionale prin care se
vor implementa aceste fonduri.
Strategia de dezvoltare a PND 2007-2013 este o reflectare a nevoilor de dezvoltare a
României, în vederea reducerii, cât mai rapide, a decalajelor existente fata de UE. Strategia
PND 2007-2013 se axează, atât pe orientările strategice comunitare privind coeziunea, cât şi
pe priorităţile Agendei Lisabona şi obiectivele de la Göteborg.

81
Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European pentru Dezvoltare
Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune
82
http://www.fonduri-ue.ro/upload/118951881348.pdf
 PND-ul României pentru perioada 2007-2013 prevede şase priorităţi naţionale de
dezvoltare pentru perioada 2007-2013: 83
1. Creşterea competitivităţii economice şi dezvoltarea economiei bazate pe cunoaştere
2. Dezvoltarea şi modernizarea infrastructurii de transport
3. Protejarea şi îmbunătăţirea calităţii mediului
4. Dezvoltarea resurselor umane, promovarea ocupării şi incluziunii sociale şi întărirea
capacităţii administrative
5. Dezvoltarea economiei rurale şi creşterea productivităţii în sectorul agricol
6. Diminuarea disparităţilor de dezvoltare între regiunile ţării
Planul National de Dezvoltare a României 2007-2013 reprezintă:
• Instrument pentru eficientizarea prioritizării investiţiilor publice pentru dezvoltare;
• Creează condiţiile pentru îmbunătăţirea managementului cheltuielilor bugetare pe
termen mediu, cadru de investiţii stabil, vizibil şi predictibil;
• Fundamentează necesităţile strategice de finanţare a căror acoperire se va realiza cu
sprijinul UE;
• Instrument util pentru “coordonarea donatorilor” (UE, IFI).

Cadrul Strategic Naţional de Referinţă 2007-201384

Cadrului Strategic Naţional de Referinţă (CSNR) este documentul strategic de
referinţă pentru programarea Fondurilor Structurale şi de Coeziune în România. Acest tip de
document este elaborat de fiecare stat membru al UE, conform noului acquis privind Politica
de Coeziune.
Prin acest document se explică modul în care vor fi implementate Instrumentele
Structurale în România, în perioada 2007-2013.
Scopul principal al CSNR este de a consolida obiectivul strategic al politicilor
economice, de coeziune socială şi regionale ale României, precum şi de a stabili legăturile
potrivite şi corecte cu politicile Comisiei Europene, mai ales cu Strategia de la Lisabona, care
stă la baza elaborării politicilor de dezvoltare economică şi de creare a noi locuri de muncă.
CSNR a fost elaborat pe baza Planului Naţional de Dezvoltare (PND) 2007-2013.
CSNR se implementează prin Programele Operaţionale.
Programele Operationale
Programul operaţional85 este un document prezentat de un stat membru şi adoptat de
Comisie, care defineşte o strategie de dezvoltare, în conformitate cu un ansamblu coerent de
83
idem
84
http://www.fonduri-ue.ro/index.php?sectionId=172
priorităţi, pentru a cărui realizare se face apel la un Fond sau în cadrul obiectivului de
convergenţă, la Fondul de Coeziune şi la FEDR
Cele 19,7 miliarde euro care vor fi alocate României prin instrumentele structurale, în
perioada 2007-2013, vor fi implementate prin şapte programe operaţionale sectoriale şi
regionale, la care se adaugă opt programe de cooperare teritorială cu alte state.
Programele operaţionale (PO) sunt instrumentele de management, prin care se
realizeazã obiectivele CSNR 2007-2013, prin intermediul unor intervenţii specifice.
Sub obiectivul de convergenţă, România are elaborate 7 programe operaţionale86:
1. Programul operaţional dezvoltarea resurselor umane
2. Programul operaţional cresterea competitivităţii economice
3. Programul operaţional de transport
4. Programul operaţional de mediu
5. Programul operaţional dezvoltarea capacităţii administrative
6. Programul operaţional regional
7. Programul operaţional asistenţă tehnică
Fiecare program operaţional este finanţat dintr-un singur instrument, excepţia
constituind-o programele operaţionale pe mediu şi transport, care sunt finanţate din FEDR şi
FC.
PO Instrument
Competitivitate FEDR
Dezvoltarea Resurselor Umane FSE
Infrastructură Transport FEDR+FC
Protecţia mediului FEDR+FC
Dezvoltare regională FEDR
Asistenţă tehnică FEDR
Dezvoltarea capacităţii administrative FSE
Programele operaţionale sub obiectivul FEDR
Cooperare teritorială europeană

Figura 3.1. Sursele de finanţare pentru programele operaţionale

Un program operaţional are următoarea structură87:

85
http://www.fonduri-ue.ro/index.php?sectionId=190
86
http://fonduri-structurale.ro/

Analiza puncte forte/puncte slabe a situaţiei curente;

Strategia în domeniu;

Ilustrarea priorităţilor identificate în raport cu cele comunitare;

Ţinte, indicatori;

Plan financiar;

Prevederi referitoare la implementare;

Lista indicativă a proiectelor.

Proiecte Majore88
FEDR şi Fondul de Coeziune pot să finanţeze, în cadrul unui program operaţional,
cheltuieli legate de o operaţiune care include un ansamblu de lucrări, activităţi sau servicii
destinate să îndeplinească, prin ea însăşi, o funcţie indivizibilă cu caracter economic sau
tehnic clar, care urmăreşte obiective identificate clar şi al cărei cost total depăşeşte 25 de
milioane EUR pentru mediul înconjurător şi 50 de milioane EUR pentru alte domenii.

Sub obiectivul de cooperare teritorială europeană, România a elaborat următoarele

programe de cooperare89:
1. Programul de Cooperare Teritorială Ungaria - România
2. Programul de Cooperare Teritorială România - Bulgaria
3. Programul de Cooperare Teritorială România - Serbia
4. Programul de Cooperare Teritorială România - Ucraina - Moldova
5. Programul de Cooperare Teritorială Ungaria - Slovacia - România - Ucraina
6. Programul Operaţional Comun de Cooperare în Bazinul Mării Negre
7. Programul de Cooperare Transnationala în Sud-Estul Europei
8. Programele de Cooperare interregională:
• INTERREG IV C
• URBACT II
• INTEARCT 2007-2013
• ESPON 2013

87
Regulamentul nr. 1083/2006 stabilind prevederile generale privind Fondul European pentru Dezvoltare
Regională, Fondul Social European şi Fondul de Coeziune.
88
idem
89
www.fonduri-ue.ro, portalul de informaţie al Autorităţii pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale
 Documentele Cadru de Implementare
Fiecare Program Operaţional este completat de un Document Cadru de Implementare,
documente ce nu sunt supuse aprobării Comisiei Europene, dar care detaliază programele
operaţionale cu elemente practice privind proiectele şi cheltuielile eligibile, potenţialii
beneficiari, modurile de decontare, rolul autorităţilor ş.a.m.d.
Document Cadru de Implementare este documentul elaborat pentru implementarea
strategiei şi a axelor prioritare ale Programului Operaţional. DCI conţine elemente detaliate
ale Programului Operaţional, la nivel de domeniu major de intervenţie şi sunt elaborate de
Statele Membre şi revizuite, unde este cazul, de Comitetele de Monitorizare, potrivit
propunerii din partea AM.
Document Cadru de Implementare reprezintă documentul elaborat de Autoritatea de
Management pentru detalierea implementării domeniilor majore de intervenţie ale
Programului Operaţional Sectorial sau Regional.90
Documentul Cadru de Implementare (DCI) este trimis la Comisia Europeană (CE)
pentru informare.
Pentru a urgenta procedurile, DCI poate fi înaintat, în acelaşi timp, cu proiectul de
Program Operaţional. Indiferent de situaţie, Autoritatea de Management trebuie să adopte
DCI, cel mai târziu la trei luni, după decizia CE de aprobare a unui P.O.

Structura DCI
I. Introducere. Prima secţiune evidenţiază rolul şi importanţa Instrumentelor Structurale
în susţinerea dezvoltării României în perioada 2007-2013, prin intermediul
Programului Operaţional respectiv.
II. Scurtă descriere/trecere în revistă a Programului Operaţional. Reprezintă o analiză
succintă a Programului Operaţional respectiv (disparităţi de dezvoltare, puncte slabe şi
potenţial de dezvoltare).
III. Evaluarea ex-ante a Documentului Cadru de Implementare.
Evaluarea ex-ante reprezintă un proces interactive, care oferă puncte de vedere şi
recomandări ale experţilor privind DCI, separat de cele ale specialiştilor implicaţi în
planificare. Obiectivul este de a îmbunătăţi şi consolida calitatea finală a Documentului Cadru
de Implementare aflat în elaborare. Evaluarea ex-ante constituie un element-cheie în vederea
înţelegerii strategiei şi alocării resurselor finale, arătând clar motivaţia şi scopul care au stat la
baza alegerilor.
90
Conform art. 2, alin. 7 din H.G. nr. 497 din 1 aprilie 2004 cu modificările ulterioare, privind stabilirea
cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea instrumentelor structurale.
IV. Descrierea detaliată a domeniilor majore de intervenţie.
Aceasta secţiune cuprinde:
• Descriere (un acccent deosebit se pune pe relaţia cu obiectivele generale ale
Programului Operaţional, relaţia cu obiectivele specifice ale Programului Operaţional
şi relaţia cu priorităţile Cadrului Strategic Naţional de Referinţă);
• Operaţiuni orientative (tipuri de proiecte, tipuri de scheme de grant unde este cazul);
• Durata operaţiunilor;
• Clasificarea intervenţiilor include: tema prioritară, forma de finanţare şi dimensiune
teritorială;
• Folosirea finanţării comune FEDR/FSE (regulă specifică fondurilor structurale,
detaliată ulterior);
• Valoarea finanţării nerambursabile;

• Valoarea eligibilă a proiectului (EURO)

• Valoarea maximă a finanţării nerambursabile din costurile
eligibile totale
• Contribuţia minimă a solicitantului/beneficiarului

• Contribuţia comunităţii/Uniunii Europene la finanţarea

nerambursabilă
• Contribuţia publică naţională la finanţare

• Criteriile de eligibilitate şi selecţie a proiectelor;

• Organismele Intermediare:sunt indicate Organismele Intermediare aferente şi sunt
detaliate responsabilităţile acestora şi legăturile lor cu celelalte structuri instituţionale;
• Autoritatea de Plată competentă; Se indică Autoritatea de Plată competentă şi se
detaliază responsabilităţile acesteia în legătură cu Programul Operaţional respectiv şi
cu celelalte structuri instituţionale;
• Beneficiarii;
• Destinatari finali/Aplicanţi; Acolo unde este cazul, doar pentru schemele de grant, se
detaliază potenţialii destinatari finali/aplicanţi;
• Planul financiar;

Buget total (EURO)

 Contribuţia Comunităţii/Uniunii Europene
(FEDR/FSE/FC) – EURO
Contribuţie naţională - EURO
- Publică
- Privată
• Indicatori de monitorizare şi evaluare;
• Teme orizontale;
• Ajutorul de stat. Se detaliază, acolo unde va fi cazul, în ce măsură finanţarea
europeană a potenţialelor operaţiuni respectă reglementările comunitare şi naţionale în
domeniul ajutorului de stat.
V. Programare financiară; alocările financiare ale Programului Operaţional în general, pe
fiecare Axă Prioritară şi pe fiecare domeniu major de intervenţie (DMI).
VI. Sistem de implementare. Aceasta secţiune cuprinde:
• Managementul;
• Principii de aplicare, selecţie şi evaluare a proiectelor;
• Mecanisme de asigurare a cofinanţării;
• Indicatori (sinteza indicatorilor de monitorizare şi evaluare de la nivelul fiecărui
DMI);
• Plan de promovare;
• Proceduri de modificare a DCI.
VII. Anexe. Vor include tabele, indicatori, profiluri, analize SWOT, glosare de termeni,
măsuri referitoare la ajutorul de stat, scheme de implementare, hărţi etc.

III.3.2. Cadrul instituţional al gestionării instrumentelor structurale în România

Responsabilitatea principală pentru coordonarea, implementarea şi controlul

intervenţiilor, conform principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii revine statului membru,
adică României.91
Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS) din cadrul
Ministerului Finanţelor Publice îndeplineşte rolul de coordonator naţional al asistenţei în
relaţia cu UE. În calitate de coordonator naţional al asistenţei nerambursabile acordate de
Uniunea Europeană, ACIS are atribuţii şi responsabilităţi, atât în ceea ce priveşte asistenţa

91
Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006 privind aspectele generale referitoare la Fondul European pentru
Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European (FSE) şi Fondul de Coeziune (FC).
financiară de pre-aderare, cât şi în ceea ce priveşte coordonarea gestionării fondurilor
structurale şi de coeziune.
În acest sens, instituţia coordonează pregătirea şi funcţionarea cadrului legislativ,
instituţional şi procedural pentru gestionarea instrumentelor structurale, iar pe de altă
parte programează, coordonează, monitorizează şi evaluează utilizarea asistenţei financiare
nerambursabile.

ACIS coordonează:
 Asistenţa nerambursabilă acordată României de Uniunea Europeană prin Programul Phare;
 Asistenţa nerambursabilă acordată României, pe bază bilaterală, de către Statele Membre
UE;
 Elaborarea şi implementarea Planului Naţional de Dezvoltare, document strategic ce
fundamentează accesul României la Fondurile Structurale;
 Elaborarea, monitorizarea şi evaluarea cadrului strategic naţional de referinţă, a
programelor operaţionale şi a documentelor cadru de implementare corespunzătoare;
 Dezvoltarea capacităţii administrative, elaborarea şi actualizarea procedurilor structurilor
implicate în gestionarea instrumentelor structurale
 Activitatea de informare şi comunicare în domeniul instrumentelor structurale
 Programul de asistenţă tehnică JASPERS (Asistenţă comună pentru promovarea
proiectelor în regiunile europene).
Această structură de coordonare a fost constituită în martie 2004, în cadrul
Ministerului Finanţelor Publice, sub denumirea de Autoritatea de Management pentru Cadrul
de Sprijin Comunitar (AMCSC) în baza Hotărârii de Guvern nr. 403/2004 pentru modificarea
Hotărârii de Guvern nr. 1574/2003 privind reorganizarea şi funcţionarea Ministerului
Finanţelor Publice şi a Agenţiei Naţionale pentru Administraţia Fiscală.
În urma reorganizării Guvernului în martie 2007, AMCSC a devenit Autoritatea
pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS), în baza Hotărârii de Guvern nr.
386/2007 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Finanţelor Publice.
Conform HG nr. 386/2007, ACIS este organizată la nivel de direcţie generală, în
cadrul Ministerului Finanţelor Publice, în componenţa căreia funcţionează patru direcţii şi un
serviciu:
• Direcţia de Analiză şi Programare
• Direcţia Coordonare de Sistem
• Direcţia Monitorizare
 • Direcţia Asistenţă Tehnică (îndeplineşte şi rolul de Autoritate de Management
pentru Programul Operaţional Asistenţă Tehnică)
• Unitatea Centrală de Evaluare.
Guvernul României a optat pentru un proces de descentralizare în tranziţia de la
fondurile de preaderare la cele de post-aderare. Se prevede că un mecanism mai flexibil, cu
roluri şi responsabilităţi clare ale factorilor cheie implicaţi, cu menţinerea unei expertize
corespunzătoare, la fiecare nivel de competenţă, va conduce la o utilizare mai eficientă a
fondurilor europene.92
Sistemul de implementare al programelor operaţionale în România, cuprinde următorii
actori:
- Comitetul de Monitorizare al PO
- Autoritatea de Management
- Organisme Intermediare
- Autoritatea de Certificare şi Plată
- Autoritatea de Audit
Cadrul instituţional al gestionării instrumentelor structurale în România se prezintă, după
cum urmează93:

93
http://fonduri-structurale.ro/Document_Files//CSNR/00000052/afcaj_Rezumat_CSNR_final_RO.pdf
 Autoritatea de
Audit

Ministerul Finanţelor Publice Ministerul Finanţelor Publice

Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale Autoritatea de Certificare si Plata

Min. Economiei, Min. Transp. şi Min. Mediului Min. Dezv. Min. Muncii, Min. Min.
Comertului si Infrastructurii si Padurilor Regionale şi Familiei şi Administraţiei şi Finanţelor
Mediului de afaceri Turismului Protecţiei Sociale Internelor Publice

Autorit. de Autorit. de Autorit. de Autorit. de Autorit. de Autorit. de Autorit. de

Management POS Management POS Management Management PO Management Management PO Management
„Cresterea „Transport” POS „Mediu” „Regional” POS „Dezvoltarea PO
competitivităţii „Dezv resurselor capacităţii „Asistenţă
economice” umane” administrative” tehnică”

Organisme intermediare: Organisme Organisme Intermediare Organisme

Min. Comunicaţiilor şi Intermediare Intermediare
Societăţii Informaţionale; 8 Agenţii de Dezvoltare Min. Muncii,
Min. Economiei, Regională; Familiei şi
Comerţului, şi Mediului de 8 OI Regionale MDRT (Turism) Protecţiei Sociale;
Afaceri; ANOFM; Min.
Min. Educaţiei, Cercetării Educaţiei,
Tineretului si Sportului Cercetării
Tineretului si
Sportului; Centrul
Naţ de Dezv. a
Înv. Prof şi

BENEFICIARI
 Instituţii implicate în implementarea programelor operaţionale

Comisia
European
Programme Monitoring
Comitetul de monitorizare a Europeană
Commissio
programului operaŃional
Committee n

Autoritatea
Managing de Autoritatea
Certifying
Management
Authorit Authorit
Certificare/
y y PlăŃi

Autoritatea
de Audit Organisme
Intermediate Plăţile cătretobeneficiari pot fi
Payments
may be de
Făcute viacătre
a un organism
Intermediare
Bodie ‘competent– diferă
‘desemnat ’, fcţ de PO
s on the
Programme
Beneficiarie
Beneficiari
s

Project
Proiect Scheme
Scheme de grant
s s

Figura 3.2. Sistemul de implementare a programelor operaţionale

Comitetele de Monitorizare a Programelor Operaţionale

Comitetele de Monitorizare a Programelor (CMP) sunt înfiinţate în termen de trei luni
de la hotărârea de aprobare a Programelor Operaţionale. CMP-urile sunt înfiinţate de statul
membru, de comun acord cu Autorităţile de Management, după consultarea partenerilor. CMP
au responsabilitatea de a superviza întreaga coordonare a programelor operaţionale.94
Autorităţile de Management sunt responsabile cu asigurarea unui management şi a
unei implementări eficiente şi corecte a programelor finanţate din Fondurile Structurale.
În conformitate cu prevederile articolului 60 din Regulamentul Consiliului nr.
1083/2006, fiecare Autoritate de Management este responsabilă pentru managementul şi
implementarea eficientă, eficace şi corectă a Programului Operaţional.
Autoritatea de Management are următoarele atribuţii principale95:

94
Regulamentul Consiliului nr. 1083/2006 privind aspectele generale referitoare la Fondul European pentru
Dezvoltare Regională (FEDR), Fondul Social European (FSE) şi Fondul de Coeziune (FC).
95
H.G. nr. 497/2004 privind stabilirea cadrului instituţional pentru coordonarea, implementarea şi gestionarea
instrumentelor structurale (MO nr. 346/20.04.2004)
 • coordonează armonizarea cadrului instituţional şi dezvoltarea capacităţii
administrative şi urmăreşte consolidarea şi extinderea parteneriatelor în procesul de
planificare, precum şi în toate fazele de implementare a Cadrului de Sprijin
Comunitar;
• sunt responsabile pentru utilizarea eficientă, efectivă şi transparentă a fondurilor din
Programele Operaţionale, precum şi pentru îndeplinirea sarcinilor delegate
Organismelor Intermediare;
• dezvoltarea şi promovează parteneriatele la nivel central, precum şi între nivelurile
central, regional şi local, inclusiv parteneriatul public – privat;
• asigură informarea cetatenilor şi mass – media cu privire la rolul Uniunii Europene în
derularea programelor si conştientizarea potenţialilor beneficiari si a organizaţiilor
profesionale cu privire la oportunităţile generate de implementarea programelor;

Organismele Intermediare
Atribuţiile OI-urilor sunt stabilie pe baze contractuale şi sunt delegate de către
Autorităţile de Management şi/sau Autorităţile de Plată, Organismelor Intermediare, în baza
unui acord de delegare. Autorităţile de Management şi/sau Autorităţile de Plată sunt
responsabile pentru îndeplinirea corespunzătoare a sarcinilor delegate şi pentru efectivitatea şi
eficienţa operaţiunilor finanţate din fondurile structurale.
În principiu, Organismele Intermediare au ca atribuţie principală gestionarea
priorităţilor şi domeniilor de interventie din Programele Operaţionale. Delegarea de atribuţii
de la Autorităţile de Management şi/ sau de Plată la Organismele Intermediare va lua în
considerare caracterul regional de implementare al programului respectiv, capacitatea efectivă
şi experienţa Organismelor Intermediare.96

Autoritatea de Audit
În calitate de Autoritate de Audit pentru toate Programele Operaţionale a fost
desemnat un organism asociat Curţii de Conturi, în conformitate cu cerinţele articolului 59 al
Regulamentului nr. 1083/2006.
Autoritatea de Audit este independentă, din punct de vedere operaţional, faţă de
Autorităţile de Management, Autoritatea de Certificare şi Autoritatea de Plăţi.
Conform legislaţiei, aceasta are următoarele atribuţii principale:

96
http://anaf.mfinante.ro/wps/PA_1_1_15H/static/amcsc/fond_structural/fonduri_structurale/cadrul_institutional/
cadru_institutional.htm.

audit de sistem, verificarea pe bază de eşantion şi audit final;

verificări şi audit extern asupra fondurilor structurale de care va beneficia
România începând cu anul 2007;

verificarea cheltuielilor eligibile declarate, pe baza de eşantion reprezentativ;

verificarea existenţei şi corectitudinii elementului de cofinanţare.

Autoritatea de Certificare şi Plată

Ministerul Finanţelor Publice a fost desemnat să îndeplinească rolul de Autoritate de
Certificare pentru toate Programele Operaţionale, fiind responsabil de certificarea declaraţiilor
de cheltuieli şi a cererilor de plată, înainte de transmiterea acestora la Comisie, în
conformitate cu prevederile articolului 61 din Regulamentul nr. 1083/2006 privind prevederile
generale referitoare la Fondul European pentru Dezvoltare Regională, Fondul Social
European şi Fondul de Coeziune.
Autoritate de Plată este organismul responsabil cu primirea tuturor plăţilor de la
Comisia Europeană aferente FEDR, FSE şi Fondului de Coeziune, pentru toate Programele
Operaţionale, precum şi cu efectuarea plăţilor din resursele comunitare către Beneficiari (plăţi
directe) sau către Unităţile de Plată din cadrul ministerelor având rol de Autorităţi de
Management (plăţi indirecte).97

III.3.3. Fluxul financiar în cazul fondurilor structurale

Autoritatea de Plată din cadrul Ministerului Finanţelor Publice va efectua plăţi direct
către Beneficiari, pentru POS Transport şi POS Mediu (figura 3.3.). Pentru celelalte Programe
Operaţionale, va fi utilizat sistemul de plăţi indirecte, prin delegarea efectuării plăţilor de la
Ministerul Finanţelor Publice către Unităţile de Plată, din cadrul ministerelor, (figura 3.4.)
având rol de Autorităţi de Management. Acest sistem este descris în fiecare Program
Operaţional.

97
Cadrul Strategic Naţional de Referinţă, octombrie 2006.
 Comisia
Europeană

Autoritatea de Certificare/ Autoritatea de

Autoritatea competentă pt plăŃi Management
Pre-finanŃare

Co-finanŃare

Împrumuturi OI

FEDR, FSE, FC

Beneficiari

- - - - - - - Pre-finanŃare
Rec final
cereri de plată şi documente justificative

-- -- -- -- rambursare a cheltuielilor certificate

Figura 3.3. Plăţi directe către beneficiari – în cazul proiectelor

CE

AC/ACP AM

Pre-finanŃare Unitate de plată

Co-finanŃare

Împrumuturi
OI
FEDR,FSE,FC

Beneficiar final
- - - - - - - Pre-finanŃare

cereri de plată şi documente justificative

Recipient final

Figura 3.4. Plăţi indirecte către beneficiari

CE – Comisia Europeană
AC – Autoritatea de Certificare
AP – Autoritatea pentru Plăţi
OI – Organism Intermediar
 Procesul de certificare
Există patru niveluri de certificare în cazul fondurilor structurale.

Comisia Europeană
Autoritatea de
Audit

Autoritatea de Certificare
Autoritatea de Plată
nivel 4 de certificare

Autoritatea de management
nivel 3 de certificare

Orgnisme Intermediare

nivel 2 de certificare

Beneficiar
nivel 1 de certificare

Figura 3.5. Cele 4 niveluri ale certificării, în cazul fondurilor structurale şi de coeziune

Primul nivel este asigurat de beneficiar, care verifică acurateţea, corectitudinea şi

eligibilitatea cheltuielilor (evaluarea ex-ante). Beneficiarul depune apoi solicitarea de plată la
AM/OI, după caz, împreună cu documentele justificative de plată şi raportul progresului
proiectului.
Al doilea nivel al certificării este realizat la nivelul Organismelor Intermediare.
Cel de-al treilea nivel este asigurat de Autoritatea de Management.
Ultimul nivel de certificare cade în responsabilitatea Autorităţii de certificare din
cadrul Ministerului Finanţelor Publice, care depune către Comisia Europeană solicitările de
plată intermediare şi certificarea acestora de trei ori pe an, precum şi solicitarea de plată
finală.

III.3.4. Reguli specifice fondurilor structurale şi de coeziune

 Regula n+3/n+2. Este aplicabilă tuturor celor 3 instrumente: FEDR, FSE şi FC.
Angajamentul (alocarea financiară) pentru anul N trebuie să fie cheltuită şi certificată de către
statele membre până în anul N+3(N+2), inclusiv. Sumele necheltuite se pierd. Regula se
aplică la nivelul PO, nu al proiectelor şi necesită o monitorizare atentă a cheltuielilor din
partea AM şi AC pentru a se preveni pierderea banilor.
Aplicarea regulii este diferă pentru statele membre. Cele 10 state care au aderat în
2004, împreună cu România şi Bulgaria, beneficiază de N+3, în perioada 2007-2010 şi N+2,
în perioada 2011-2013, în vreme ce celelalte state membre sunt constrânse de regula n+2.
Regula flexibilităţii. Acolo unde este posibil este permisă o finanţare comună
FEDR/FSE, de până la 10%, la nivel de Program Operaţional.
Regula rambursării. Este una dintre cele mai importante reguli ale finanţărilor
structurale. Beneficiarul cheltuie, apoi solicită rambursarea cheltuielilor (diferit faţă de
PHARE, ISPA).
Criteriile pentru alocarea pre-finanţării către beneficiari sunt stabilite de AM şi MEF.
Regula prefinanţării. Comisia Europeană acordă o prefinanţare statelor membre, la
începutul perioadei de programare. Nivelul prefinanţării diferă în cazul statelor membre,
astfel:
7% din FEDR şi FSE, respectiv 10.5% din FC, pentru cele 10 state care au aderat în
2004 + Bulgaria şi România.
5% din FEDR şi FSE, respectiv 7,5% din FC, pentru restul statelor membre.
Prefinanţarea se acordă la nivelul programelor operaţionale, astfel: pentru POR,
finanţat integral din FEDR, prefinanţarea va reprezenta 8% din alocarea financiară pentru
POR pe perioada 2007-2013, împărţită pe primii trei ani, după cum urmează: 2% în 2007, 3%
în 2008 şi 3 % în 2009.
România intenţionează să folosească o parte a fondurilor de prefinanţare pentru a
prefinanţa anumite operaţiuni, având ca beneficiari, autorităţi publice centrale şi locale şi
ONG-uri. În cazul în care, prefinanţarea UE nu va fi de ajuns pentru a acoperi necesarul de
prefinanţare într-un anumit an, vor fi alocate resurse suplimentare de la bugetul de stat.
În ceea ce priveşte rata de schimb, Comisia Europeană gestionând fondurile
structurale şi de coeziune în euro, alocările pe programe operaţionale către România se vor
face tot în euro. România a decis că, contractele cu beneficiarii să fie încheiate în RON, iar
plăţile să fie efectuate tot în RON.
Fondurile structurale şi de coeziune primite de la Comisia Europeană vor fi păstrate în
conturi, din cadrul unor bănci comerciale. Resursele naţionale publice pentru cofinanţare vor
fi ţinute la nivel central, permiţând plata cofinanţării o dată cu plata aferentă fondurile UE.
Autorităţile locale vor asigura cofinanţarea direct.
În concluzie, considerăm că rolul fondurilor structurale este acela de a acorda sprijin
financiar unde, când, şi cât este nevoie de acesta, dar, pentru a putea beneficia de acest sprijin,
solicitanţii trebuie să respectate „Regula Jocului”, adica să trateze cu seriozitate toate etapele
acestui proces, începând cu ideea de proiect şi până la semnarea contractului de finnaţare şi să
respecte întocmai toate procedurile impuse de UE.
Totuşi, beneficiarii finanţărilor din fonduri structurale nu trebuie să considere
obţinerea contractului de finanţare drept un scop în sine, ci, cum scopul acestor finanţări este
acela de a ne ajuta în îndeplinirea obiectivelor strategice, acesta trebuie văzut doar ca o etapă
necesară, dar nu şi suficientă. Din multe puncte de vedere, etapele următoare ale „vieţii”
proiectului, implementarea sa, conducerea sa cu succes pâna la momentul absolut final, fiind
cu mult mai dificile decât cele anterioare.

Fondurile Structurale sunt, în primul rând, fonduri cu caracter regional, specifice

nevoilor locale. Acestea reprezintă instrumente financiare în vederea restructurării economice
şi sociale, în spaţiul comunitar.
În următorul subcapitol, ne propunem să realizăm o analiză comparativă a schemelor
de finaţare, în cazul celor două tipuri de finanţări europene, fondurile de pre-aderare şi
fondurile post-aderare, pentru a scoate în evidenţă similitudinile, dar şi deosebirile, în ceea ce
priveşte gestionarea acestora.

IV. O analiză comparativă a schemelor de finanţare în cazul fondurilor de preaderare şi

postaderare.
Principalele asemănări şi deosebiri între fondurile de pre-aderare şi cele post-aderare
Asistenţa financiară nerambursabilă primită de catre ţara noastră, pentru perioada de
programare 2007-2013, este evidenţiată în Programe Operaţionale, care, la rândul lor, sunt
finanţate cu ajutorul instrumentelor structurale.
Astfel, fondurile de pre-aderare, PHARE, ISPA şi SAPARD sunt înlocuite, după cum
urmează:
Tabel nr. 4.1. privind analiza comparativă fonduri de pre-aderare – fonduri post aderare

Pre-aderare Post- aderare

Phare – Coeziune Economică şi Fondul European de Dezvoltare
Socială Regională
 Fondul Social European
Phare – Cooperare transfrontalieră Obiectivul Cooperare teritorială
europeană –
Fondul European pentru Dezvoltare
Regională
ISPA Fondul de Coeziune

Fondul European pentru Agricultură şi Dezvoltare

SAPARD
Rurală

Analiză comparativă a celor două tipuri de fonduri (pre-aderare şi post-aderare):

Din punct de vedere al obiectivelor urmărite în acordarea fondurilor de pre-aderare şi a
celor post-aderare de către Uniunea Europeană, putem spune că cele două categorii de fonduri
urmăresc, în principal, dezvoltarea socio-economică a ţării beneficiare de astfel de ajutoare
nerambursabile, doar că aceste fonduri sunt acordate în momente diferite de timp. Aşadar:
 principalul obiectiv al fondurilor de pre-aderare este acela de ajuta un stat
candidat să devină un stat membru al Uniunii Europene, prin acordarea de ajutoare financiare
nerambursabile, pentru a se dezvolta din punct de vedere economic, pentru a-şi întări
capacitatea instituţională, pentru a instrui personalul din administraţia publică centrală şi
locală, pentru a facilita accesul la tehnologii performante şi pentru a acorda consultanţă
firmelor, în vederea certificării, pentru a reduce numărul şomerilor etc. Toate aceste acţiuni
sunt realizate de către un stat candidat pentru a se alinia la cerinţele Uniunii Europene, pentru
a armoniza legislaţia ţării cu legislaţia Uniunii Europene. Pe de altă parte:
 fondurile structurale ale Uniunii Europene au ca obiectiv global reducerea, cât
mai rapidă, a disparităţilor de dezvoltare socio-economică între România şi statele membre ale
Uniunii Europene. Aceste fonduri au ca destinaţie finanţarea măsurilor de ajutor structural la
nivel comunitar, în scopul promovării regiunilor cu întârzieri în dezvoltare, reconversia
zonelor afectate de declin industrial, combaterea şomajului de lungă durată, inserţia
profesională a tinerilor sau promovarea dezvoltării rurale.

În ceea ce priveşte acordarea finanţărilor de pre-aderare cât şi a celor structurale,
principiul cheie este cel al programării acestor fonduri.
Există totusi diferenţe în procesul de programare al acestor două forme de asistenţă
financiară. De exemplu, în cazul:
  Programului PHARE, până la sfârşitul anului 2003 (inclusiv) programarea
fondurilor s-a facut pe o bază anuală. Pentru perioada 2004-2006, s-a decis ca programarea
fondurilor să devină în linii mari multi-anuală. Opt sectoare prioritare au fost identificate
pentru programarea multi-anuală: reforma administraţiei publice, finanţe, agricultură, mediu,
justiţie, administrarea frontierelor, minorităţi şi coeziune economică şi sociala. Pentru
celelalte sectoare, programarea a continuat să se facă anual.
 Spre deosebire de fondurile de pre-aderare, Fondurile Structurale şi de
Coeziune nu finanţează proiecte individuale, ci programe de dezvoltare multianuale trasate
împreună de regiuni, State Membre şi Comisie, pe baza orientării propuse de Comisie pentru
întreaga Uniune Europeană. Alocarea lor se face pe baza principiului programării, ce implică
diagnosticarea situaţiei existente, formularea unei strategii multianuale integrate şi coerente şi
definirea de obiective concrete care să fie atinse. În concluzie, alocarea se realizează prin
programe multianuale (7 ani). Astfel, dacă pentru perioada anterioară de programare, Planul
Naţional de Dezvoltare a fost elaborat pentru perioada 2004-2006, pentru aceasta perioadă de
programare, acelaşi document a fost întocmit pentru perioada 2007-2013.

Din punct de vedere al managementului descentralizat al alocărilor financiare, adică
managementul naţional subliniem următoarele aspecte:
 În cazul fondurilor de pre-aderare, această abordare a managementului
descentralizat, poate fi remarcată doar pentru programul SAPARD, unde întreaga
responsabilitate în ceea ce priveşte gestionarea proiectelor de investiţii, începând cu etapa de
selectare şi până la efectuarea plăţilor a revenit ţării noastre. Referitor la celelalte tipuri de
fonduri de pre-aderare (PHARE şi ISPA), Delegaţia Comisiei Europene în România a
supravegheat întreg procesul de management al programului.
 Responsabilitatea managementului Fondurilor Structurale şi de Coeziune
aparţine statelor membre, Comisia asigurând doar controlul ex-post. Avem, astfel, de-a face
cu un management descentralizat al acestor fonduri. Mai mult, în timp ce priorităţile
principale ale unui program de dezvoltare sunt definite în cooperare cu Comisia, selecţia şi
managementul proiectelor sunt în responsabilitatea autorităţilor naţionale şi regionale.
Responsabilitatea elaborării şi gestionării Programelor Operaţionale aparţine instituţiilor
desemnate ca Autorităţi de Management, chiar dacă o parte din atribuţiile lor pot fi delegate
Organismelor Intermediare.
 În cazul fondurilor de post-aderare, Comisia stabileşte prin Regulamente, doar
regulile generale de alocare a fondurilor, iar ţara noastră a construit cadrul instituţional, care
este cu mult mai complex, decât în cazul fondurilor de pre-aderare şi pe cel procedural şi a
armonizat legislaţia cu Regulamentele Europene.

Din punctul de vedere al bugetelor prevăzute de cele două categorii de fonduri, putem
spune că, sumele ce vor fi primite de România, în calitatea sa de stat membru al Uniunii
Europene, vor fi semnificativ mai mari (de peste 4 ori).
O consecinţă a acestui fapt este aceea că, sumele alocate de Guvernul României pentru
co-finanţarea fondurilor post-aderare este mai mare, decât în cazul celor de pre-aderare.
Fondurile Structurale şi de Coeziune de care beneficiază ţara noastră sunt menite să
completeze şi nu să înlocuiască efortul naţional.

Referitor la principiul rambursării, putem spune că acesta este un atribut al fondurilor
post-aderare, întrucât:
 În cazul fondurilor PHARE şi ISPA, beneficiarii proiectelor primeau un avans
(aproximativ 80% din totalul finanţării nerambursabile), cu ajutorul căruia puteau să realizeze
activităţile prevăzute în proiect.
 În cadrul Fondurilor Structurale şi de Coeziune, Beneficiarii proiectelor
efectuează plata furnizorilor de lucrări sau servicii din fonduri proprii, iar ulterior, pe baza
facturilor plătite şi a ordinelor de plată, în baza cărora s-a făcut plata, se solicită rambursarea
cheltuielilor efectuate. După acelasi principiu al rambursării s-a derulat în ţara noastră şi
programul SAPARD.

Fondurile post-aderare operează după regula n+3 / n+2, unde N este anul
angajamentului, n+3 este anul până la sfârşitul căruia fondurile angajate în anul “n” trebuie
cheltuite. Sumele necheltuite în intervalul menţionat se pierd. În perioada 2007-2010 se aplică
regula n+3, astfel, sumele contractate în anul 2007 pot fi cheltuite până în anul 2010, iar în
perioada 2011-2013 se va aplica regula n+2.

Parteneriatul joacă un rol fundamental în implementarea Fondurilor Structurale.
Conform Regulamentului General privind FEDR, FSE şi FC, Statele Membre şi Comisia
trebuie să traseze acţiunile comunitare în strânsă consultare, iar în timpul tuturor fazelor
(programare, monitorizare, evaluare) trebuie să implice cele mai reprezentative organisme la
nivel naţional, regional, local. Acestea trebuie să includă parteneri economici, sociali,
sectoriali, teritoriali, inclusiv ONG-uri şi trebuie să ia în considerare principiul promovării
şanselor egale între bărbaţi şi femei şi dezvoltarea durabilă prin integrarea protecţiei mediului.
Conform Comisiei Europene, parteneriatul a generat „proiecte mai bune si mai inovatoare,
îmbunătăţirea monitorizării şi a evaluării performanţei, precum şi o mai bună diseminare a
informaţiei legate de rezultatele proiectelor”98. Principiul Parteneriatului a fost respectat şi
aplicat de regiunile europene, de-a lungul timpului, în mod variat şi cu grade de intensitate
diferite, în funcţie de nivelul de conştientizare al actorilor asupra importanţei acţionării în
comun şi de motivaţia acestora de a beneficia de un suport financiar mai mare sau mai mic.
Pentru România, un exerciţiu în acest sens l-a constituit implementarea programelor
de pre-aderare, unde aplicanţii erau stimulaţi să promoveze parteneriatul în vederea derulării
cu succes a activităţilor specifice prevăzute în proiect, primind un punctaj mai mare în timpul
evaluării proiectelor, acele propuneri care iniţiau colaborări cu diverse instituţii naţionale sau
internaţionale.
Gestiunea instrumentelor de pre-aderare este diferită de cea a fondurilor structurale.
După cum s-a putut observa, în cazul fondurilor structurale şi de coeziune avem de-a face cu
un management descentralizat al acestor programe, iar în cazul fondurilor de pre-aderare, doar
managementul programului SAPARD este mai apropiat de gestiunea fondurilor structurale.
Implementarea programelor PHARE şi ISPA mai ales, diferă substanţial de programarea
instrumentelor structurale. Din cadrul programului PHARE, poate doar componenta Coeziune
economică şi socială se aproprie de managementul fondurilor de post aderare.
Deşi dimensiunea anunţată a suportului financiar comunitar pentru România, prin
intermediul fondurilor structurale şi de coeziune este una foarte mare, totuşi, acest fapt nu
reprezintă totodată şi garanţia beneficierii efective a ţării noastre de acest sprijin. Există o
serie de alţi factori interni, care concură la capacitatea actorilor (publici şi privaţi) din
România, de a mobiliza şi valorifica o astfel de dimensiune generoasă de resurse financiare,
factori care, în cea mai mare parte din cazuri reclamă eforturi susţinute şi o schimbare de
atitudine şi mentalităţi a tuturor celor implicaţi.

98
Comisia Europeană, Al Treilea Raport de Coeziune: Un nou parteneriat pentru coeziune, (EC: Brussels, 2004).