You are on page 1of 23

ASPECTOS DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

DIFUSO E CONCENTRADO NO DIREITO BRASILEIRO1

Anne Caroline Silveira2


Deborah Heckert Werner3
Elder Gomes Dutra4
Fernando Horta Tavares5
Paula Borges Furtado de Mendonça6

RESUMO

O controle de constitucionalidade das leis e atos normativos é um


importante instrumento de fiscalização da adequação do ordenamento
jurídico à Constituição da República, fundamento último que atribui
validade a todo o sistema normativo. O estudo dos diversos modelos e
da evolução dos mecanismos de controle de constitucionalidade
colabora com o necessário aprimoramento dos instrumentos de
fiscalização, de modo que a supremacia da Constituição seja sempre
observada, evitando a construção de interpretações desvirtuadas e
incompatíveis com a própria norma constitucional.

PALAVRAS-CHAVE
Controle de constitucionalidade, difuso, concentrado, modelos, Supremo
Tribunal Federal.

SUMÁRIO

! " #
$ % & ' % '

1
Este artigo é fruto das pesquisas realizadas pelo Grupo de Estudos em Teoria do Direito,
Constituição e Processo, José Alfredo de Oliveira Baracho, da Faculdade Mineira de Direito da
PUC Minas, no 2º semestre de 2009.
2
Aluna do 6º período do curso de Direito da Faculdade Mineira de Direito – PUCMinas.
3
Aluna do 6º período do curso de Direito da Faculdade Mineira de Direito – PUCMinas.
4
Bacharel em Direito. Especialista em Direito Público. Mestrando em Direito Processual.
Advogado e Professor Universitário.
5
Bacharel em História e em Direito. Mestre em Direito Processual. Doutor em Direito.
Advogado e Professor Universitário.
6
Aluna do 5º período do curso de Direito da Faculdade Mineira de Direito – PUCMinas.
2

(
)* + ,

TITLE

-
! . /

ABSTRACT

&! 0 /
! 1 0 ! , 0 !
* ! 2 3 ! , 0
! /! , 0 0 &! 0
! ! 4 / ! !
0 ! 3 ! !
0 ! * / 0 3 , !
/ ! !

KEYWORDS

5 /3 3 3 3 ! % *

4 /
4 / 6 %- ' !
7 ! 0 4
/ . #2 ! % * ! % !
0 )
* + , !0

1. INTRODUÇÃO

Buscar-se-á nesta breve pesquisa estabelecer os contornos gerais do


controle de constitucionalidade no direito brasileiro, atentando para sua
condição híbrida ou mista, de convivência simultânea dos controles difuso e
concentrado.
3

Para tanto, serão feitas algumas ponderações quanto a necessária


compreensão de supremacia da constituição como fundamento maior para o
exercício do controle de constitucionalidade, bem como pontual revisitação dos
modelos de fiscalização da constitucionalidade das leis nos sistemas norte-
americano, europeu e francês.

Estabelecer-se-á ainda, alguns pontos de contato entre os modelos de


controle de constitucionalidade denominados clássicos com aquele
desenvolvido no Brasil, submetido, no presente texto, a um breve apanhado
histórico.

Serão ainda apresentadas algumas considerações a respeito dos


controles de constitucionalidade em um paradigma atual de evolução
legislativa, doutrinária e jurisprudencial, notadamente quanto ao fenômeno da
mutação constitucional no âmbito do controle difuso de constitucionalidade.

2. BREVES NOÇÕES SOBRE O CONTROLE DE


CONSTITUCIONALIDADE.

O direito visto em uma perspectiva positivista, pode ser definido por um


sistema de normas jurídicas hierarquicamente escalonadas, possuindo como
fundamento último uma norma fundamental que atribua validade a todo o
sistema (KELSEN, 1998, p. 248).

Essa norma fundamental é a Constituição que, nessa perspectiva,


encontra-se no topo da pirâmide normativa, razão pela qual todas as normas
jurídicas devem ser com ela compatíveis, circunstância que denota sua
superioridade.

Devido a essa supremacia, foi necessária a construção de um


arcabouço teórico e normativo a fim de assegurar que as normas
infraconstitucionais efetivamente sejam compatíveis com a norma superior, o
que se deu através do sistema de controle de constitucionalidade.

3
4

O controle de constitucionalidade é, pois, o mecanismo que visa


resguardar a supremacia constitucional, de forma que o sistema normativo
infraconstitucional esteja de acordo com a Constituição. Vânia Hack de Almeida
ensina que:

A superioridade normativa da Constituição Federal exige que todas


as demais normas do ordenamento jurídico estejam em situação de
compatibilidade, de conformidade com aquela. (...) Por isso exige
instrumentos que permitam apontar a presença de atos normativos
inconstitucionais, ou seja, contrários a dispositivos inseridos na
Constituição Federal. Surge, então, o que denominamos de controle
de constitucionalidade das leis e atos normativos. (ALMEIDA, 2004.
p.11)

João Aurino de Melo Filho sustenta com razão que “De nada adiantaria a
existência de uma lei superior, a Constituição, se não fosse criado um eficiente
sistema de defesa para que ela sempre prevalecesse.” (MELO FILHO, 2009,
p.2)

A Constituição é a mais alta expressão jurídica de soberania e nela se


define a estrutura e político-administrativa do Estado e a organização de seus
órgãos, bem como os direitos e deveres fundamentais do indivíduo.

Paulo Bonavides afirma que a hierarquia existente entre normas decorre


do “reconhecimento da ‘superlegalidade constitucional’, que faz da Constituição
a lei das leis, a lex legumI, ou seja, a mais alta expressão jurídica de
soberania”. (BONAVIDES, 2008, p. 235).

Desse modo é que a compreensão de “superlegalidade constitucional”


em face do restante do ordenamento jurídico está intimamente relacionada com
a idéia de controle, sendo esse um importante garantidor dos direitos
fundamentais.

A fiscalização da constitucionalidade das leis é o principal mecanismo de


defesa ou garantia da Constituição, por ela mesma prevista e estabelecida,
expressa ou implicitamente, através um órgão dotado de competência para
exercitá-la.

É necessário, pois, a criação de um órgão pela própria Constituição que


tanto pode exercer função jurisdicional, como política, fora do quadro do Poder
Judiciário, sendo imperioso, contudo, independente de sua configuração, que
5

seja capaz de promover a fiscalização da constitucionalidade dos atos


normativos do Poder Público, censurando aqueles violadores de preceitos ou
princípios constitucionais. (MELO FILHO, 2009, p.2).

O controle de constitucionalidade pode, quanto ao momento a ser


exercitado, ser preventivo, ou seja, operar antes da promulgação da norma ou
repressivo, atuar quando a norma já entrou no ordenamento jurídico e se
encontra apta a produzir efeitos.

A inconstitucionalidade pode ainda ser formal (desconformidade ligada


ao processo de elaboração) ou material (desconformidade com alguma norma
ou princípio constitucional). Nesse sentido ensina Paulo Bonavides:

O controle de constitucionalidade das leis ora se apresenta como


controle formal, ora se insere características de um controle material
(...)” o exame da diferença entre tais controles enseja a explicação
para a preferência do uso “das formas básicas de controle de
constitucionalidade; o controle por um órgão político e o controle por
7
um órgão jurisdicional. (BONAVIDES, 2008, p. 232)

O controle dito formal é estritamente jurídico, versa sobre os aspectos


técnicos da norma, não apreciando quanto ao seu conteúdo. A
inconstitucionalidade formal relaciona-se com os aspectos formais das normas,
tais como, modo de elaboração e legitimidade do órgão elaborador.

Para se obter, contudo, o controle por completo das normas é preciso,


também, o uso do controle dito material que se relaciona com o conteúdo do
ato normativo, de modo a verificar se este é ou não compatível como o texto
constitucional.

O controle de constitucionalidade, quanto a forma de exercício, pode ser


concentrado8 ou difuso9.

O controle concentrado é exercido Supremo Tribunal Federal e pode ser


exercido pelos legitimados descritos no rol do art. 103 da CR/8810. A decisão

7
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 22º edição. São Paulo: Malheiros
Editores, 2008, p. 232.
8
Também classificado como: abstrato; objetivo; direito; principal; primário; fechado; por “via de
ação”; austríaco, europeu; kelsiano.
9
Também classificado como: concreto; subjetivo; indireto; incidental; secundário; aberto; por
“via de defesa ou exceção”; americano;
5
6

do STF nessa forma de controle produz efeitos, em regra, ex tunc e erga


omnes, sendo que “uma vez declarada inconstitucional, a lei é removida da
ordem jurídica com a qual se apresenta incompatível.” (BONAVIDES, 2008, p.
198)

Já no controle difuso de constitucionalidade todos os juízes detêm


competência para, incidentalmente, declarar a inconstitucionalidade de dada
lei, sendo que tal declaração terá efeitos apenas para o caso concreto ou “inter
pars”, embora produza efeitos “ex tunc”.

3. DOS MODELOS DE CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE.

3.1. Modelo de controle norte-americano.

O modelo de controle jurisdicional teve suas origens na Suprema Corte


dos Estados Unidos, especificamente a partir do famoso caso Madison x
Marbury, no qual o Juiz Marshall, Presidente da Suprema Corte Americana,
entendeu que a ação impetrada por Marbury no referido órgão visando sua
nomeação para o cargo publico era equivocada, uma vez que, conforme a
Constituição, não era de competência daquele órgão a realização do referido
julgamento. Dessa forma, o artigo da lei que concedia essa competência para a
Suprema Corte, foi considerado inconstitucional. (MELO FILHO, 2009, p.4)

Assim, a partir desta decisão surgiu o modelo difuso de controle de


constitucionalidade norte-americano, que se caracteriza pela supremacia do
Judiciário como órgão de competência difusa e responsável pelo controle de

10 Art. 103. Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de


constitucionalidade:
I - o Presidente da República;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Câmara dos Deputados;
IV - a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;
V - o Governador de Estado ou do Distrito Federal; VI - o Procurador-Geral da República;
VII - o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
VIII - partido político com representação no Congresso Nacional;
IX - confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.
7

constitucionalidade das leis. Nesse sentido João Aurino de Melo Filho


sintetizando as idéias de Marshal aduziu:

O juiz poderia julgar com base na Constituição, e não na lei, quando


houvesse incompatibilidade entre essas. Todos os juízes poderiam
realizar o controle de constitucionalidade, aplicando, se fosse o caso,
a Constituição, e não a lei. O controle, portanto, seria difuso,
realizado por todo e qualquer juiz. (MELO FILHO, 2009, P.6)

Nestes termos, a pedido do interessado, o controle poderá ser exercido


por qualquer juiz ou tribunal e com isso, declarar nulos os atos contrários a
Constituição norte-americana.

Ademais, nesse modelo, as decisões da Suprema Corte norte-


americana são vinculatórias, de modo que vinculam os Tribunais de 2º grau, os
quais, por sua vez, têm sua jurisprudência vinculatória em relação aos juízes
que lhes são subordinados, fazendo como que seja desnecessário nesse
sistema um controle concentrado, pois basta que o caso chegue na Suprema
Corte para que a decisão dessa, mesmo em controle difuso e concreto, vincule
todos os juízes norte-americanos.

Esse sistema de controle de constitucionalidade, além de ser difuso,


caracteriza-se por ser incidental e concreto, isto é, proposto por qualquer
interessado, perante qualquer juiz ou tribunal. Esse controle pressupõe um
conflito efetivo e não potencial, delimitado em um caso concreto. A declaração
de inconstitucionalidade deve ser feita quando uma lei é invocada por uma das
partes no conflito contraria a lei fundamental.

Alexandre de Moraes sustenta que:

(...) o controle difuso caracteriza-se pela permissão a todo e qualquer


juiz ou tribunal realizar no caso concreto a analise sobre a análise
sobre a compatibilidade do ordenamento jurídico com a Constituição
Federal. Na via de exceção, a pronuncia do Judiciário, sobre a
inconstitucionalidade, não e feita enquanto manifestação sobre o
objeto principal da lide, mas sim sobre questão previa, indispensável
sobre o julgamento de mérito. (MORAES, 2002, p. 587)

7
8

Com efeito, o surgimento do controle norte-americano foi apenas um passo


inicial para questionar a inconstitucionalidade das leis ou atos normativos.
Posteriormente, com o surgimento do controle de constitucionalidade nos
outros países como a Franca, esse modelo sofreu alterações substanciais.

3.2. Modelo de controle Francês

O controle francês é bem peculiar, por ter se originado no conturbado


período da Revolução Francesa. A França possui um controle exercido por um
órgão político, idealizado por Sieyès, sendo tal órgão distinto das três funções
do Estado, em razão da desconfiança do povo francês para com o poder
judiciário.

Ensina João Aurino de Melo Filho que:

(..) os excessos dos juízes no período pré-revolucionário causaram


grande desconfiança dos franceses em relação ao Judiciário. A
soberania do parlamento simbolizava a força da vontade do povo,
que definia suas próprias leis, não cabendo ao Judiciário a
apreciação da vontade popular. (MELO FILHO, 2009, p.11)

A saída encontrada por Sieyès para contornar a desconfiança do povo


francês perante o Judiciário foi a instituição de um órgão político, distinto e
autônomo em relação aos três poderes, para o exercício do controle de
constitucionalidade. João Aurino de Melo Filho afirma, ainda, que tal panorama
gerou “a diminuição institucional do Poder Judiciário e a idéia de soberania da
lei” (FILHO, 2009. p.11), diante do fortalecimento o Parlamento.

A França ao adotar o controle político criou uma corte constitucional,


seguindo as idéias do austríaco Kelsen, conforme será visto no modelo
europeu, sendo um órgão de natureza política diverso do Poder Judiciário, com
atribuição precípua de analisar a constitucionalidade das leis.

Nesse modelo de controle, apenas algumas normas estão sujeitas ao


controle de constitucionalidade, como as Leis Orgânicas, os Regimentos da
9

Assembléia Nacional e do Senado (controle obrigatório), sendo vedado o


controle de normas resultantes de referendo (controle vedado) e, nos demais
casos, o controle é facultativo.

O controle francês, por força do art. 41 de sua Constituição é preventivo,


realizado pelo Conselho Constitucional durante o procedimento legislativo.
Assim o é porque ainda não existe espécie normativa em vigor, encontrando-se
em processo de deliberação. Poderá, neste caso, o Conselho Constitucional,
desde que provocado pelo Presidente de qualquer das Casas Legislativas,
analisar a constitucionalidade do projeto de ato normativo.

Desse modo, o controle de constitucionalidade francês é realizado de


maneira preventiva, por um órgão especial, distinto dos três poderes,
denominado Conselho Constitucional, que declara ou não a constitucionalidade
das leis antes da promulgação, vinculando as autoridades administrativas e
judiciárias.

3.3. Modelo de controle Europeu

O modelo Europeu ou Austríaco, como também é conhecido, foi


desenvolvido por Hans Kelsen e encontra raízes no controle de
constitucionalidade norte-americano, vez que fundado, igualmente, na
concepção de supremacia constitucional.

No entanto, Hans Kelsen nega esse controle aos juízes e atribui essa
tarefa a um órgão autônomo, denominado Tribunal Constitucional. Nessa
perspectiva, a fiscalização da constitucionalidade, não é tarefa do Judiciário,
mas sim de um órgão especifico que não se situaria em nenhum dos três
poderes.

Esse órgão é criado pela Constituição, com a finalidade de fazer o


controle abstrato das normas infraconstitucionais, equiparando-se a um
“legislador negativo, pois anula leis incompatíveis com a Constituição”. (MELO
FILHO, 2009, p.8)

9
10

Nesse controle, não haveria direito individual a ser defendido. O cidadão


comum não poderia propor a ação, visto que a Constituição limitava o rol de
legitimados. A decisão do Tribunal seria vinculatória a todos os juízes e o
controle efetuado produziria efeito erga omnes e ex nunc, sem eficácia
retroativa, de modo a não atingir situações já consolidadas.

A primeira Constituição Alemã a prever uma organização de controle de


constitucionalidade foi a de 1849, que nem sequer foi promulgada, mas instituía
o Tribunal do Império como organizador da jurisdição constitucional. (MENDES,
1999, p.67) Atualmente a função supracitada ficou a cargo do Tribunal
Constitucional Federal, um órgão integrante do judiciário que reúne juízes para
deliberar sobre questões constitucionais. Assim elucida José Tarcísio de
Almeida Melo:

“O Tribunal Constitucional Federal, da república Federal da


Alemanha, decide os recursos constitucionais interpostos por
cidadãos, com base em terem sido lesados pelo Poder público nos
seus direitos fundamentais ou em direitos que a Lei Fundamental
enuncia, e por distritos e comunas, com base em votação do seu
direito de auto-administração. O Tribunal que menciono intervém nos
processos em que outros tribunais constatem a inconstitucionalidade
de uma lei à Lei Fundamental e suspende tais processos. (...)”.
(MELO, 1995, p. 63)

O Tribunal Constitucional Alemão só é chamado a interferir quando um


estado federado violar preceitos da Constituição ou julgar de forma diversa de
um de seus precedentes.

4. BREVE HISTÓRICO DO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE


NO BRASIL.

A Constituição do Império de 1824 (Primeiro Império), não favoreceu o


advento do controle constitucional no Brasil, tendo em vista que era uma
constituição semi-rígida (art. 178) e que consagrava com veemência a
separação dos poderes. À época não existiam apenas os três poderes, que
11

ainda hoje coexistem, a saber, o executivo, o legislativo e o judiciário, mas um


quarto poder, o poder moderador.

O poder moderador e a semi-rigidez da carta constitucional de 1824 não


permitiram o controle de constitucionalidade no Brasil, sequer havia qualquer
tipo de previsão que permitisse tal fiscalização das leis no direito brasileiro
imperial.

Em seus quatorze curtos artigos sobre o poder judiciário, a Carta


Constitucional de 1824 se preocupou apenas em delimitar os poderes dos
juízes e a definir algumas questões de cunho meramente processual. Segundo
Álvaro Ricardo de Souza Cruz “o controle de constitucionalidade naquela
época constituía mecanismo fora do alcance do horizonte dos dezessete juízes
componentes da Corte (...).”. (CRUZ, 2004, p. 92)

Com a proclamação da República em 1889 e, conseqüentemente, com o


fim do império e do poder moderador, por óbvio, foi necessária a mudança da
Carta Constitucional.

A Constituição de 24 de fevereiro de 1891, a primeira republicana no


Brasil, revelou grandes mudanças no modelo do poder judiciário brasileiro e
inaugurou uma fase de controle por via de exceção11 por meio de recursos,
para o Supremo, contra as decisões proferidas pelas justiças estaduais em
última instância.

A então nova ordem constitucional, agora de um país republicano,


fortaleceu a figura do Supremo Tribunal Federal e “outorgou a ele a função de
guardião da Constituição e da ordem federativa, reconhecendo-lhe a
competência para aferir a constitucionalidade da aplicação do direito através do
recurso especial”. (MENDES, 1999, p. 96)

Quando a Constituição de 1934 entrou em vigor foram estabelecidos os


fundamentos de uma nova ordem democrática. De cunho bastante social, a

11
Segundo Paulo Bonavides, o controle por via de exceção é de natureza o mais apto a prover
a defesa do cidadão contra os atos normativos do Poder, porquanto a defesa do cidadão contra
os atos normativos do poder, porquanto em toda demanda que suscite controvérsia
constitucional sobre lesão de direitos individuais estará sempre aberta uma via recursal à parte
ofendida. (BONAVIDES, 2008, p. 125).
11
12

nova constituição possibilitou maior acesso, pelo menos em tese, da maior


parte da população nas decisões governamentais.

A segunda constituição da República trouxe, segundo Paulo Bonavides,


inovações que aperfeiçoaram o modelo brasileiro de controle de
constitucionalidade, principalmente tendo em vista que o controle de
constitucionalidade não se daria apenas por via de exceção (no curso de um
processo), mas “por efeito de uma provocação cujo objeto era a declaração
mesma de constitucionalidade da lei que decretara a intervenção federal.”
(BONAVIDES, 2008, p.130)

Segundo Gilmar Ferreira Mendes, essa atuação do Supremo,


denominada “representação interventiva” destinava-se à constatação de
eventual afronta através de ação ou omissão contra os princípios fundamentais
da ordem federativa. (MENDES, 1999, p. 100)

Além disso, segundo o mesmo autor, no controle incidental ou na via de


exceção, as declarações de inconstitucionalidade do STF não tinham efeito
erga omnes, o que somente passou a ocorrer com a Carta Constitucional de
1934, que conferiu esta eficácia às declarações de inconstitucionalidade.

Entretanto, o medo do avanço do comunismo em todo mundo e a luta


desenfreada para conter esse avanço, ocasionou, logo em 1937, um novo
golpe político e a instituição do Estado-Novo.

Não obstante aos grandes avanços da segunda Carta Constitucional da


República, a Constituição de 1937, conhecida como “Constituição Polaca”
porque inspirada na Constituição Polonesa, era autoritária e minou o anterior
controle de inconstitucionalidade exercido pelos Tribunais.

Nesta nova ordem o Supremo Tribunal Federal não mais detinha a


supremacia das suas decisões e as declarações de inconstitucionalidade
proferidas por este tribunal tinham que passar pelo reexame do Parlamento.
Além disso, “quando o Presidente da República julgasse a lei necessária ao
bem-estar do povo, à promoção ou defesa de interesse nacional de alta monta”
(BONAVIDES, 2008, p. 140) poderia invalidar a decisão de
inconstitucionalidade do STF, fazendo com que uma lei, declaradamente
inconstitucional, continuasse a vigorar no país.
13

O grande autoritarismo político da época mitigou a atuação do Supremo


Tribunal Federal e, por conseguinte, o controle de constitucionalidade das leis e
atos normativos de um modo geral.

O denominado Estado Novo teve seu termo em 1946 com a


promulgação de uma nova constituição elaborada por uma constituinte eleita
em 1945. Essa nova constituição deu continuidade àquela que tinha sido
revogada quando do golpe militar de 1937. Segundo Álvaro de Souza Cruz:

O controle de constitucionalidade retornava às bases da Carta de


1934, inclusive com o papel do Senado Federal de estender a
eficácia das decisões do STF consignando efeitos ‘erga omnes’.
Mais, essa Carta impunha a necessidade de manifestação favorável
da maioria absoluta dos membros dos tribunais para que fosse
decretada a inconstitucionalidade de lei. (CRUZ, 2004, p. 108)

Entretanto, no que tange ao controle de constitucionalidade, não


bastasse o resgate das bases da Constituição de 1934, surgiu ainda com a
instituição através de lei infraconstitucional a ação direta de
12
inconstitucionalidade, ou, segundo Paulo Bonavides, a via de ação.

Em 1964, com o aumento da tensão entre Estados Unidos e a antiga


União Soviética, e o grande temor do avanço do comunismo pelo mundo, fez
com que os militares brasileiros desfechassem o golpe militar.

Nesse contexto, não houve, a promulgação de uma nova constituição,


mas os diversos Atos Institucionais inseridos na Constituição de 1937 que
modificaram, em muito, o controle de constitucionalidade no Brasil,
consignando “como único legitimado à propositura da representação de
inconstitucionalidade o Procurador-Geral da República que, na época, nada
mais era que elemento institucional da ditadura” (CRUZ, 2004, 112), chegando

12
A via de ação tomou, em conseqüência, um perfil definido: toda lei de nosso ordenamento
jurídico, a partir da aplicação do novo dispositivo constitucional, poderia ser objeto de um
exame de constitucionalidade, mediante uma ação direta ou específica, destinada
exclusivamente a liquidar o ponto controverso. A lei, em tese, abstratamente, desvinculada da
via incidental, era passível, portanto, de verificação de constitucionalidade, sendo competente
para o exercício dessa ação o Procurador-Geral da República. (BONAVIDES, 2008, p. 136).
13
14

a excluir da apreciação judicial qualquer ato institucional praticado com escopo


nos Atos Institucionais.13

A Constituição de 1967 recepcionou o controle de constitucionalidade


por via de ação, mas este, como anteriormente dito, foi utilizado para reprimir
qualquer tentativa legal de democracia e justiça no país. Após longo período de
intensa repressão, um movimento constitucionalista que visava a formulação
de uma nova constituição foi introduzido no país.

Em 1985 nascia a Assembléia Constituinte que foi a precursora da então


Constituição Brasileira, moldadora de um Estado Democrático de Direito.

A Constituição da República Federativa do Brasil renovou a base da


constituição de 1946 e reintroduziu no Brasil o controle de constitucionalidade
como um “importantíssimo mecanismo de proteção da Carta Magna”
(BONAVIDES, 2008, p. 149), como a ampliação dos legitimados para o
exercício da fiscalização da constitucionalidade das leis, antes exclusivo do
Procurador-Geral da República.

A Constituição da República de 1988, conforme já dito, consagrou um


sistema de controle de constitucionalidade misto, concentrado e difuso,
combinando os três grandes modelos existentes, o Norte-Americano, o Francês
e o Europeu. É um sistema híbrido, complexo e traz consigo algumas
inovações.

Nesse sentido é a lição de João Aurino de Melo Filho:

A Constituição Federal de 1988, elaborada pela Assembléia Nacional


Constituinte convocada pela Emenda Constitucional nº 26, de 27 de
novembro de 1985, desenvolveu um sistema de controle de
constitucionalidade que combina elementos dos três modelos
analisados. Embora, historicamente, o primeiro parâmetro de
controle adotado no Brasil tenha sido o norte-americano, o controle
de constitucionalidade brasileiro, na fase atual, também adota formas
concentradas e abstratas de controle, à semelhança do europeu; e,
ainda que de forma mais sutil, possibilidade de controle prévio, no
que segue, pelo menos em uma de suas premissas, o modelo de
controle francês. (MELO FILHO, 2009, p.9)

13
Segundo o professor, Álvaro de Souza Cruz, o controle de constitucionalidade, concebido
como mecanismo de guarda da Constituição e dos direitos fundamentais, surge, no Brasil, sob
todas as suas formas, como instrumento de repressão do Estado (CRUZ, 2004).
15

O controle difuso, segundo Álvaro Ricardo da Souza Cruz “aproxima a


Jurisdição Constitucional e a sociedade” (CRUZ, 2004, p.132), estando
presente em todas as instâncias do judiciário, de modo a permitir a todos
questionar uma lei em face da Constituição. O controle difuso amplia o leque
de legitimados a argüir, nos autos do processo, a constitucionalidade de leis e
atos normativos.

O referido controle é realizado nos autos de um processo em que se


discute único caso em concreto, podendo a inconstitucionalidade ser suscitada
por todos os interessados, sejam pelas partes ou terceiros, pelo Ministério
Público, ou pelo juiz ou Tribunal que, de ofício, podem argüir a
inconstitucionalidade de determinada lei ou preceito normativo.

No entanto, nesse último caso, o art. 97 da Constituição da República de


1988 dispõe que somente pelo voto da maioria absoluta dos membros do
respectivo órgão especial poderão os tribunais declarar a inconstitucionalidade
de lei ou ato normativo do Poder Publico.

Por sua vez, o controle concentrado está assegurado no seu artigo 102,
I, a, da Constituição da República de 1988, atribuindo ao Supremo Tribunal
Federal, precipuamente, tarefa de “guarda da Constituição”, cabendo-lhe
processar e julgar, originariamente, a ação direta de inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo federal ou estadual e a ação declaratória de
constitucionalidade de lei ou ato normativo federal, além da ação direta de
inconstitucionalidade interventiva prevista no art. 34, VII da CR/88, a ação
declaratória de constitucionalidade, introduzida através da Emenda
Constitucional nº. 03, de 1993 e a argüição de descumprimento de preceito
fundamental, regulamentada pela Lei nº. 9.882/99.

Nessa modalidade de controle, o Supremo Tribunal Federal assume as


feições de verdadeira Corte Constitucional, ao feitio europeu, produzindo sua
decisão, em regra, efeitos ex tunc e erga omnes, prescindindo da atuação do
Senado para declarar a nulidade da lei que ofenda a Constituição. O Supremo
julga com efeitos que atingem todos os casos, inclusive os que estão em curso.

Esse modelo é exercido nos moldes preconizados por Hans Kelsen para
o Tribunal Constitucional austríaco, no entanto, no Brasil o STF exerce o

15
16

controle concentrado e abstrato, mas não é uma Corte Constitucional, não


tendo o monopólio da jurisdição, visto que aqui também se adotou o controle
difuso, realizado a pedido de qualquer interessado e por qualquer juiz no caso
concreto.

Através desse controle, procura-se obter a declaração de


inconstitucionalidade da lei ou ato normativo em tese, independentemente da
existência de um caso concreto, visando-se a obtenção da invalidade da lei, a
fim de garantir-se a segurança das relações jurídicas, que não podem ser
baseadas em normas inconstitucionais.

5. Papel do Supremo Tribunal Federal e do Senado Federal no


controle de constitucionalidade difuso – Mutação constitucional.

No exercício do controle de constitucionalidade brasileiro o Supremo


Tribunal Federal conjuntamente com o Senado Federal, exercem funções
consideráveis.

No controle de constitucionalidade difuso as decisões proferidas pelo


Supremo Tribunal Federal têm efeitos ex tunc e inter partes, regra geral. Para
que os efeitos possam ser estendidos a todos é preciso que o Senado Federal,
por meio de resolução, suspenda a execução da lei ou ato normativo,
atribuindo eficácia erga omnes e efeitos ex nunc às decisões, nos termos do
art. 52, X da Constituição da República de 1988.

O Supremo Tribunal Federal tem duplo papel no controle de


constitucionalidade no Brasil, visto que atua como uma espécie de Tribunal
Constitucional, produzindo decisões de efeito erga omnes, mas, ao mesmo
tempo, atua como Tribunal Recursal, proferindo decisões com efeito inter
parts.

Observa-se no controle difuso, e apenas neste, um estreito vínculo entre


o Supremo Tribunal Federal e o Senado, em face da possibilidade de mudança
17

dos efeitos das decisões acerca da constitucionalidade das leis e atos


normativos.

A decisão do STF pela inconstitucionalidade de uma lei no controle


difuso faz com que esta continue sendo válida para todos os demais casos,
limitando-se os efeitos da declaração de inconstitucionalidade ao caso
concreto. Com isso, a norma continua produzindo seus efeitos.

Isso porque, apenas o Senado Federal por meio de resolução, tem


competência para atribuir efeitos erga omnes as decisões do STF em controle
difuso, não estando, contudo, obrigado a editar a resolução suspendendo a
execução da lei tida como inconstitucional.

Nesse sentido, André Ramos Tavares:

(...) a resolução do Senado incide no plano da eficácia da lei, não em


sua validade ou existência. A resolução não se presta em
reconhecer a invalidade da lei. Ao contrário, ela deve partir da
invalidade, reconhecida em definitivo pelo Supremo Tribunal Federal,
para alcançar a lei no plano de sua eficácia (...) a resolução do
Senado só pode operar ex nunc. A lei perde a eficácia para o futuro.
(TAVARES, 2001, p. 299/300)

Dessa forma, decidindo o Senado Federal por atribuir efeitos erga


omnes as decisões, o próximo passo será a edição de resolução suspensiva,
em face da qual não poderá posteriormente, restringir os efeitos, uma vez que
sua manifestação é irrevogável.

No entanto, a necessidade de edição da resolução suspensiva pelo


Senado Federal para atribuir efeito erga omnes à decisão do Supremo no
controle difuso de constitucionalidade, tem sido flagrantemente combativa.

A discussão se iniciou pelo Ministro Gilmar Ferreira Mendes na


Reclamação 4335-5/AC, ainda em trâmite no Supremo Tribunal Federal,
instaurada pela Defensoria Pública do Estado do Acre. O Ministro presidente,
deu provimento a referida Reclamação, reconhecendo efeitos erga omnes à
decisão anteriormente prolatada pelo STF sobre a inconstitucionalidade da
vedação de progressão de regime que se deu em sede de controle difuso, nos
autos de um Habeas Corpus, portanto, vinculada a um caso concreto.
17
18

Primeiramente o mencionado Ministro aduz que, com a Constituição


Federal de 1988, o modelo concentrado de controle de constitucionalidade
sofreu grande expansão, com uma conseqüente multiplicação de decisões
dotadas de eficácia geral, passando agora a figurar como regra o controle
concentrado, superando o controle difuso de constitucionalidade.

Foi a partir dessa Reclamação e das fundamentações do Ministro Gilmar


Mendes, que se buscou apurar o sentido jurídico da norma do art. 52, X, da
Constituição da República de 1988.

Observa-se com a referida discussão a possibilidade do Supremo


Tribunal Federal realizar uma mutação constitucional do art. 52, inciso X, da
Constituição Federal, alterando a competência do Senado Federal. Se a este
cabia suspender a execução da lei declarada inconstitucional pelo STF, agora
competir-lhe-ia apenas dar publicidade às decisões, as quais já possuiriam
efeitos erga omnes e eficácia vinculante.

Assim, para dar sustentação jurídica à sua tese, Gilmar Mendes, em seu
voto, pontua que "É possível, sem qualquer exagero, falar-se aqui de uma
autêntica mutação constitucional em razão da completa reformulação do
sistema jurídico e, por conseguinte, da nova compreensão que se conferiu à
regra do art.52, X, da Constituição de 1988". Em outros termos, fala-se em
uma autêntica reforma da Constituição sem expressa modificação de texto.

Assim, defendeu que a competência atribuída ao Senado Federal no art.


52, X, da CF encontra-se ultrapassada, merecendo uma nova interpretação
nos moldes do contexto atual. Para o Ministro, a norma foi alvo de uma
mutação constitucional. A partir daí, o entendimento passou a ser o de que em
vez do Senado suspender a execução da lei declarada inconstitucional pelo
STF, propõe o Ministro que a este órgão seja atribuída a competência para,
apenas, dar publicidade às decisões do STF, as quais já possuiriam o efeito
erga omnes.

Fundamenta o entendimento do Min. Relator Gilmar Mendes o fato de


que, de acordo com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (Rcl. nº
1880, 23.05.2002), o Tribunal reconhece o cabimento de reclamações que
19

comprovem “prejuízo resultante de decisões contrárias às teses do Supremo


Tribunal Federal, em reconhecimento à eficácia vinculante erga omnes das
decisões de mérito proferidas em sede de controle concentrado”.

Sustenta Lenio Luiz Streck, Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira e


Martonio Mont’Alverne Barreto Lima, em artigo conjunto, que

“a questão envolve aspectos sobre a natureza do poder constituinte


– e do poder constituinte brasileiro – , num primeiro momento, e,
ainda, elementos acerca do caráter sofisticado do controle da
constitucionalidade no Brasil, isto é, caracterizado pela co-existência
dos modelos de controles concentrado e difuso”. (STRECK;
CATTONI DE OLIVEIRA; BARRETO LIMA, 2009, p.2)

O Ministro Eros Roberto Grau, em seu voto, concorda com Gilmar


Ferreira Mendes e admite que “passamos em verdade de um texto [pelo qual]
compete privativamente ao Senado Federal suspender a execução, no todo ou
em parte, de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo
Tribunal Federal, a outro texto: “compete privativamente ao Senado Federal dar
publicidade à suspensão da execução, operada pelo Supremo Tribunal
Federal, de lei declarada inconstitucional, no todo ou em parte, por decisão
definitiva do Supremo”.

Em outras palavras, o Senado Federal, segundo essa nova construção


normativa, passaria a ser um mero órgão chancelador das decisões do STF, ou
no dizer de Lenio Streck,

"significa reduzir as atribuições do Senado Federal à de uma


secretaria de divulgação intra-legislativa das decisões do Supremo
Tribunal Federal; significa por fim, retirar do processo de controle
difuso qualquer possibilidade de chancela dos representantes do
povo deste referido processo, o que não parece ser sequer sugerido
pela Constituição da República de 1988". (STRECK; CATTONI DE
OLIVEIRA; BARRETO LIMA, 2009, p.7)

Ademais, em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder emana


do povo que deverá exercê-lo sem limitações, não se busca uma redução da

19
20

capacidade participativa popular, mas sim um aumento contributivo para


construção de um modelo democrático.

Com essas proposições de interpretação do artigo 52, inciso X, a


decisão do STF no controle difuso, em sede de recurso extraordinário, teria os
mesmos efeitos de uma decisão proferida no controle concentrado,
caracterizando o fenômeno da mutação constitucional que, segundo Uadi
Lammêgo Bulos, citado por Pedro Lenza,

(...) é o processo informal de mudança da constituição, por meio do


qual são atribuídos novos sentidos, conteúdos até então não
ressaltados à letra da constituição, quer através da interpretação, em
suas diversas modalidades e métodos, quer por intermédio da
construção (construction), bem como dos usos e dos costumes
constitucionais”. (LENZA, 2007, p. 110)

Segundo Lenio Luiz Streck, Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira e


Martonio Mont’Alverne Barreto Lima em interpretação dada ao dispositivo do
art. 52, X, da CR/88:

“(...) está ancorada em dois pontos: primeiro, o caminho para a


decisão que equipara os efeitos do controle difuso aos do controle
concentrado, que só pode ser feito a partir do que – nos votos – foi
denominado de “mutação constitucional”, que consistiu, na verdade,
não a atribuição de uma (nova) norma a um texto (Sinngebung),
mas, sim a substituição de um texto por outro texto (construído pelo
Supremo Tribunal Federal); o segundo ponto é saber se é possível
atribuir efeito erga omnes e vinculante às decisões emanadas do
controle difuso, dispensando-se a participação do Senado Federal ou
transformando-o em uma espécie de diário oficial do Supremo
Tribunal Federal em tais questões. (STRECK; CATTONI DE
OLIVEIRA; BARRETO LIMA, 2009, p.7)

A tradição brasileira de controle da constitucionalidade está pautada no


controle difuso. Desde a Constituição de 1891 até a de 1988, o controle difuso
foi incorporado ao rol de competências do Poder Judiciário, tendo o Supremo
Tribunal Federal como a última instância neste e em todas as outras questões.
E, agora, o Ministro Gilmar Mendes sugere alteração de competências do
Senado Federal, sob o argumento de modelo difuso de controle de
constitucionalidade se tornou obsoleto.
21

Ora, desde a Constituição de 1934 até os dias atuais, permanece a


competência do Senado Federal de, por meio de resolução, suspender a
execução de lei declarada inconstitucional por decisão definitiva do Supremo
Tribunal Federal.

Além da ampla possibilidade de argüição por qualquer das partes no


processo judicial, a atribuição constitucional deixada ao Senado Federal
representa, também, uma forma de participação democrática indireta, sendo
sua supressão vedada pela própria Constituição.

Como se não bastasse reduzir a competência do Senado Federal à de


um órgão de imprensa, há também uma conseqüência grave para o sistema de
direitos e de garantias fundamentais, visto que atribuir eficácia erga onmes e
efeito vinculante às decisões do STF em sede de controle difuso de
constitucionalidade, é ferir os princípios constitucionais do devido processo
legal, da ampla defesa e do contraditório (art. 5.º, LIV e LV, da Constituição da
República), pois assim, se pretende atingir aqueles que não tiveram garantido o
seu direito constitucional de participação nos processos de tomada da decisão
que os afetará.

Como se trata de uma das Casas do Poder Legislativo, o Senado


Federal, não teria como estar vinculado ao entendimento do Supremo Tribunal,
o que também é pacificamente aceito pelo próprio STF.

Em síntese, apropriando-se das razões de Lenio Luiz Streck, Marcelo


Andrade Cattoni de Oliveira e Martonio Mont’Alverne Barreto Lima “a tese da
mutação constitucional advoga em última análise uma concepção decisionista
da jurisdição e contribui para a compreensão das cortes constitucionais como
poderes constituintes permanentes”. E continua:

“Ora, um tribunal não pode mudar a constituição; um tribunal não


pode “inventar” o direito: este não é seu legítimo papel como poder
jurisdicional, numa democracia. A atividade jurisdicional, mesmo a
das cortes constitucionais, não é legislativa, muito menos constituinte
(e assim não há o menor cabimento, diga-se de passagem, na
afirmação do Min. Francisco Rezek, quando do julgamento da ADC
n.º 1, quando este dizia que a função do STF é a de um oráculo (sic)
que “diz o que é a Constituição” (STRECK; CATTONI DE OLIVEIRA;
BARRETO LIMA, 2009, p.12).

21
22

Desse modo, o Supremo Tribunal Federal ao pretender retirar do


Senado Federal a competência de há muito atribuída pelas Constituições, viola
de forma literal a Constituição da República e exerce função que, em um
Estado Democrático de Direito que se preze, é exclusiva do Congresso
Nacional.

6. CONCLUSÃO

Buscou-se, nesta breve pesquisa, estabelecer os contornos gerais do


controle de constitucionalidade no direito brasileiro, atentando para sua
condição híbrida ou mista, de convivência simultânea dos controles difuso e
concentrado.

O controle de Constitucionalidade no Brasil recebeu nítida influência dos


modelos de fiscalização nos sistemas norte-americano, europeu e francês,
razão pela qual é caracterizado por um modelo heterogêneo, no qual convivem
simultaneamente os modelos descritos acima.

Foram feitas algumas ponderações quanto à necessária compreensão


de supremacia da Constituição, como fundamento maior para o exercício do
controle de constitucionalidade.

Estabelecidas algumas premissas básicas, abordou-se recente


polêmica iniciada no Supremo Tribunal Federal acerca de uma nova
interpretação das funções exercidas pelo Senado Federal, que segundo o
entendimento do Ministro Gilmar Mendes, passaria a ser um órgão de
imprensa, responsável por dar publicidade às decisões tomadas pelo STF.

Realizou-se, ainda, breve exposição quanto ao papel do Supremo


Tribunal Federal e do Senado Federal no controle de constitucionalidade
difuso, refutando a interpretação dada por alguns Ministros do STF ao art. 52, X
da CR/88 que reduz o Senado a verdadeiro órgão despachante, senão
imprensa oficial, bem como atribui eficácia erga onmes e efeito vinculante às
decisões do STF em sede de controle difuso de constitucionalidade, ferindo os
23

princípios constitucionais do devido processo legal e atentando contra


disposição constitucional expressa.

7. BIBLIOGRAFIA

ALMEIDA, Vânia Hack de. Controle de Constitucionalidade. Porto Alegre:


Editora Verbo Jurídico, 2004.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 22º edição. São Paulo:
Malheiros Editores, 2008.
CRUZ, Álvaro Ricardo de Souza. Jurisdição Constitucional Democrática.
Belo Horizonte: Del Rey, 2004.

FILHO, João Aurino de Melo. Modelo de Controle de Constitucionalidade no


Direito Comparado. disponível em www.jusnavegandi.com.br. Acesso em: 04
de outubro de 2009.
LENZA, Pedro Direito Constitucional Esquematizado. 11ª ed. São Paulo:
Método. 2007.
MELO, José Tarcísio de Almeida. Direito Constitucional Brasileiro. Belo
Horizonte: Del Rey, 1995.
MENDES, Gilmar Ferreira. Jurisdição Constitucional, 3. Ed, São Paulo:
Editora Saraiva, 1999.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional, 11ed. São Paulo: Editora


Atlas, 2002.

KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 1998.

STRECK, Lenio Luiz; CATTONI DE OLIVEIRA, Marcelo Andrade; BARRETO


LIMA, Martonio Mont’Alverne. A Nova Perspectiva do Supremo Tribunal
Federal sobre o Controle Difuso: Mutação constitucional e Limites da
Legitimidade da Jurisdição Constitucional. disponível em
www.jusnavegandi.com.br. Acesso em: 04 de outubro de 2009

TAVARES, André Ramos. Tratado da Argüição de Preceito Fundamental.


São Paulo: Saraiva, 2001.

23