În ce priveste punerea în executare a hotarârilor judecatoresti, în actuala lege

exista dispozitii speciale, mai ample si mai detaliate decât cele din Legea nr. 29/1990. UNIVERSITATEA NICOLAE TITULESCU
Astfel, daca în urma admiterii actiunii, autoritatea publica este obligata sa DEPARTAMENTUL DE ADMINISTRAŢIE PUBLICĂ
încheie, sa înlocuiasca sau sa modifice actul administrativ, sa elibereze un
certificat, o adeverinta sau orice alt înscris, executarea hotarârii definitive si
irevocabile se va face în termenul prevazut în cuprinsul ei, iar în lipsa unui astfel de
termen, în cel mult 30 de zile de la data ramânerii irevocabile a hotarârii.
În cazul în care termenul nu este respectat, se va aplica conducatorului
autoritatii publice sau, dupa caz, persoanei obligate, o amenda de 20% din salariul
minim brut pe economie pe zi de întârziere, iar reclamantul are dreptul la
despagubiri pentru întârziere.
Un element de maxima noutate îl constituie stabilirea unei sanctiuni penale,
pentru prima data într-o lege a contenciosului administrativ, neexecutarea sau
nerespectarea hotarârilor judecatoresti definitive si irevocabile pronuntate de
instanta de contencios administrativ si dupa aplicarea amenzii, constituind
infractiune si fiind sanctionata cu închisoare de la 6 luni la 3 ani sau cu amenda de
la 25.000.000 lei la 100.000.000 lei. CONTENCIOS ADMINISTRATIV
Cea mai importanta prevedere care permite clarificarea controverselor
manifestate de-a lungul timpului în doctrina de drept public, în problema posibilitatii
introducerii unei actiuni în contencios administrativ împotriva actelor administrative PARTEA a IV-a
normative, deja evocata într-o prelegere anterioara, este cea care priveste
obligatia publicarii hotarârilor judecatoresti definitive si irevocabile, prin care
s-au anulat acte administrative cu caracter normativ, în Monitorul Oficial al
României, partea I sau, dupa caz, în monitoarele oficiale ale judetelor ori al
municipiului Bucuresti.
În plus, aceste hotarâri sunt calificate expres ca fiind general obligatorii si ca CURS PENTRU ÎNVĂŢĂMÂNTUL LA DISTANŢĂ
având putere numai pentru viitor, asemeni deciziilor Curtii Constitutionale.
Aceasta pozitie clar exprimata în textul noii legi a ridicat problema regândirii
exceptiei de ilegalitate, ceea ce s-a si întâmplat în continutul unui articol distinct. An universitar 2005 - 2006
Solutia actualei reglementari în privinta exceptiei de ilegalitate este noua,
originala, inspirata din procedura de ridicare a exceptiei de neconstitutionalitate
prevazuta de Legea de organizare si functionare a Curtii Constitutionale.
Astfel, potrivit art. 4 din lege, „(1) Legalitatea unui act administrativ unilateral
poate fi cercetata oricând în cadrul unui proces, pe cale de exceptie, din oficiu sau Lector Dr. Alexandrina ŞERBAN
la cererea partii interesate. În acest caz, instanta, constatând ca de actul
administrativ depinde solutionarea litigiului pe fond, va sesiza, prin încheiere
motivata, instanta de contencios administrativ competenta, suspendând cauza.
(2) Instanta de contencios administrativ se pronunta, dupa procedura de
urgenta, în sedinta publica, cu citarea partilor.
(3) Solutia instantei de contencios administrativ este supusa recursului, care se
declara în 48 de ore de la pronuntare ori de la comunicare si se judeca în trei zile
de la înregistrare, cu citarea partilor prin publicitate.
(4) În cazul în care instanta de contencios administrativ a constatat nelegalitatea BUCUREŞTI
actului, instanta în fata careia s-a ridicat exceptia va solutiona cauza fara a tine
seama de actul a carui nelegalitate a fost constatata”. 2005
32 1
 Noua lege a contenciosului administrativ contine o reglementare mai ampla
în ce priveste institutia suspendarii, prevazând aceleasi conditii de suspendare
Editura Cartea Studenţească (cazuri bine justificate si pentru prevenirea unei pagube iminente), dar permitând
Tel.: 031-402.95.90; Tel./Fax: 021-322.74.93
expres ca, în cazul în care reclamantul a recurs la procedura prealabila, cererea de
suspendare sa poata fi introdusa o data cu sesizarea autoritatii publice care a emis
Str. Matei Basarab nr. 106, bl. 73, et. 8, ap. 32, sect.3, Bucureşti actul, situatie de neacceptat în practica judecatoreasca, decât în foarte rare cazuri.
e-mail: cartea.studenteasca@rotex.ro Ca un element de noutate, se prevede posibilitatea ca suspendarea unui act
http://www.rotex.ro administrativ normativ sa poata fi ceruta, în aceleasi conditii, si de catre Ministerul
Public, din oficiu sau la sesizare, atunci când în cauza este un interes public major,
de natura a perturba grav functionarea unui serviciu public administrativ de importanta
Editură acreditată de C.N.C.S.I.S. nationala.
În ce priveste regulile procedurale, se precizeaza ca: „Instanta va rezolva
cererea de suspendare de urgenta, cu citarea partilor.”
Totodata, în cazul solicitarii suspendarii executarii actului administrativ, chiar
prin cererea adresata instantei competente pentru anularea în tot sau în parte a
actului atacat sau printr-o actiune separata, se prevede expres ca instanta va putea
dispune suspendarea actului administrativ atacat pâna la solutionarea definitiva si
irevocabila a cauzei.
Potrivit reglementarii actuale, se pot identifica aceleasi posibile solutii din
partea instantei de fond, cu o prevedere expresa în cazul contractelor
administrative.
„(1) Instanta solutionând cererea, poate, dupa caz, sa anuleze în tot sau în parte
actul administrativ, sa oblige autoritatea publica sa emita un act administrativ, ori sa
elaboreze un certificat, o adeverinta sau orice alt înscris.
(2) Instanta este competenta sa se pronunte si asupra legalitatii actelor sau
operatiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus judecatii.
(3) În cazul solutionarii cererii, instanta va hotârî si asupra despagubirilor pentru
daunele materiale si morale cauzate, daca reclamantul a solicitat acest lucru.
(4) Atunci când obiectul actiunii în contencios administrativ îl formeaza un
contract administrativ, în functie de starea de fapt, instanta poate dispune anularea
acestuia, în tot sau în parte, poate obliga autoritatea publica sa încheie contractul la
care reclamantul este îndrituit, poate impune uneia din parti îndeplinirea unei
anumite obligatii, poate suplini consimtamântul unei parti, când interesul public o
Tehnoredactare: Dragoş George SPĂTARU cere sau poate obliga la plata unor despagubiri pentru daunele materiale si morale.”
Copertă: Dragoş George SPĂTARU
Actuala lege a mentinut termenul de 15 zile de la pronuntare ori de la
comunicare, în care hotarârea primei instante poate fi atacata cu recurs, introducerea
acestuia suspendând executarea iar judecata urmând a se face de urgenta.
Totodata se prevede expres ca: „În cazul admiterii recursului, instanta de recurs,
casând sentinta, va rejudeca litigiul în fond, daca nu sunt motive de casare cu
trimitere. Când hotarârea primei instante a fost data cu încalcarea dispozitiilor
referitoare la competenta materiala din prezenta lege, cauza se va trimite la
instanta competenta. Când hotarârea primei instante a fost pronuntata fara a se
judeca fondul, cauza se va trimite, o singura data, la aceasta instanta.”
În plus, o serie de dispozitii privesc judecarea recursului în situatii deosebite.
ISBN-10: 973-8952-65-4 O dispozitie noua si interesanta stabileste ca hotarârile judecatoresti definitive si
ISBN-13: 978-973-8952-65-2 irevocabile, prin care s-au admis actiuni formulate potrivit dispozitiilor legii,
constituie titluri executorii.
31
 Noua lege a contenciosului administrativ stabileste, expres de data aceasta,
instanta competenta atât sub aspect material cât si sub aspect teritorial, atât în fond
cât si în recurs.
„Litigiile privind actele administrative emise sau încheiate de autoritatile publice
locale si judetene precum si cele care privesc taxele si impozitele, contributiile,
datoriile vamale, precum si accesorii ale acestora de pâna la 5 miliarde lei se
solutioneaza în fond de catre tribunalele administrativ-fiscale, iar cele privind actele
administrative emise sau încheiate de autoritatile publice centrale, precum si cele
care privesc taxele si impozitele, contributiile, datoriile vamale, precum si accesorii
ale acestora mai mari de 5 miliarde lei se solutioneaza, în fond, de sectiile de
contencios administrativ si fiscal ale curtilor de apel, daca prin lege speciala nu se
prevede altfel.”
În finalul legii se regaseste o dispozitie tranzitorie potrivit careia, „pâna la Cuprins
constituirea tribunalelor administrativ-fiscale, litigiile se solutioneaza de sectiile de
contencios administrativ ale tribunalelor”.
Aceeasi solutie se regasea si în Codul de procedura civila, cu modificarile si
completarile ulterioare, fiind consacrat principiul dupa care fondul apartine sectiei Controlul asupra administraţiei publice; controlul administrativ
de contencios administrativ a tribunalului, pentru actele autoritatilor locale si sectiei jurisdicţional
.................................................................................................... 5
de contencios administrativ a Curtilor de Apel, pentru actele autoritatilor si
institutiilor centrale (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 592).
În ce priveste instanta competenta sub aspect teritorial, fata de evolutia practicii Instituţia contenciosului administrativ: evoluţia legislaţiei şi aspecte
judecatoresti în materie, în raport cu prevederea art. 6 din Legea nr. 29/1990, de drept comparat .......................................................................................... 9
potrivit careia, judecarea actiunilor era de competenta tribunalului sau a curtii de
apel în a caror raza teritoriala îsi are domiciliul reclamantul, reglementarea actuala
este mult mai flexibila, prevazând ca „reclamantul se poate adresa instantei de la Condiţii ale acţiunii directe în contencios administrativ: să fie un act
domiciliul sau sau celei de la domiciliul pârâtului. Daca reclamantul a optat pentru administrativ; să vatăme un drept sau un interes legitim .................... 15

instanta de la domiciliul pârâtului, nu se poate invoca exceptia necompetentei

teritoriale”.
Procedura administrativa contencioasa are ca specific caracterul urgent al
judecarii cauzelor, caracterul public si caracterul accesibilitatii în ce priveste
cuantumul taxelor (V. Vedinas, op. cit., 2002, p. 225).
Astfel, sub aspectul procedurii în fata instantei de fond, Legea nr. 29/1990 a
prevazut judecata de urgenta a actiunilor, în sedinta publica, sentintele urmând a fi
redactate în cel mult cinci zile de la pronuntare.
Condiţii ale acţiunii directe în contencios administrativ: actul să
emane de la o autoritate publică; să fie îndeplinită procedura
prealabilă; acţiunea să fie introdusă în termen ....................................... 18
Actele administrative exceptate de la controlul în contencios
administrativ datorită naturii lor ................................................................ 21

Potrivit reglementarii actuale, cererile adresate instantei se judeca de urgenta si

cu precadere în sedinta publica, în completul stabilit de lege, iar hotarârile urmeaza Aspecte procedurale privind instituţia contenciosului administrativ 26

sa fie redactate si motivate de urgenta, în cel mult 10 zile de la pronuntare, fiind

cunoscut faptul ca termenul de cinci zile prevazut de vechea lege era în realitate
practic imposibil de respectat.
În ce priveste taxa de timbru care initial a fost de 1000 de lei, suma modica si
în anii 1990, iar ulterior fusese inclusa în Legea nr. 146/1997 privind taxele de
timbru, ramânând în principiu, o suma accesibila cetatenilor, în prezent, noua
reglementare precizeaza expres ca se percep taxele de timbru prevazute de Legea
nr. 146/1997 privind taxele de timbru, cu modificarile si completarile ulterioare,
cauzelor neevaluabile în bani, cu exceptia celor care au ca obiect contractele
administrative, care se vor taxa la valoare.
30
 (2) Instanta de contencios administrativ, daca apreciaza ca exceptia
îndeplineste conditiile prevazute de art. 29 alin. (1) si (3) din Legea privind
organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, republicata, sesizeaza, prin
încheiere motivata, Curtea Constitutionala si suspenda solutionarea cauzei pe fond.
(3) Instanta de contencios administrativ, dupa pronuntarea Curtii
Constitutionale, repune cauza pe rol si va da termen, cu citarea partilor, numai daca
ordonanta sau o dispozitie a acesteia a fost declarata neconstitutionala. În caz
contrar, respinge actiunea ca inadmisibila pe fond.
În ce priveste documentele necesare introducerii unei actiuni în contencios
administrativ, reclamantul va anexa la actiune copia actului administrativ pe care îl
ataca sau, dupa caz, raspunsul autoritatii publice prin care i se comunica refuzul
rezolvarii cererii sale. În situatia în care reclamantul nu a primit nici un raspuns la
cererea sa, va depune la dosar copia cererii, certificata prin numarul si data
înregistrarii la autoritatea publica, precum si orice înscris care face dovada
îndeplinirii procedurii prealabile.
Asemeni Legii nr. 29/1990, si reglementarea actuala prevede expres
posibilitatea introducerii în cauza a functionarului, a persoanei fizice care a elaborat,
emis sau încheiat actul ori, dupa caz, care se face vinovata de refuzul de a rezolva
cererea referitoare la un drept subiectiv sau la un interes legitim, daca se solicita
plata unor despagubiri pentru prejudiciul cauzat sau pentru întârziere. În cazul în
care actiunea se admite, persoana respectiva va putea fi obligata la plata
despagubirilor, solidar cu autoritatea publica respectiva.
Potrivit legii, persoana actionata astfel în justitie poate chema în garantie pe
superiorul sau ierarhic de la care a primit ordin scris sa elaboreze sau sa nu
elaboreze actul.
Din economia legii contenciosului administrativ, în trecut, ca si în prezent, reiese
potrivit doctrinei ca, în cazul unui act administrativ vatamator (tipic), reclamantul are
la îndemâna trei posibilitati de formulare a obiectului actiunii: a) de anulare a
actului; b) de anulare a actului si de obligare la plata unor despagubiri; c) de
obligare la plata unor despagubiri (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 585).
Despagubirile pot fi cerute atât pentru daune materiale cât si pentru daunele
morale cauzate.
Pentru daunele morale pe care le constata, instantele de judecata sunt
îndreptatite, conform legii, sa acorde, numai la cerere, despagubiri banesti.

Procedura administrativa contencioasa este, de regula, supusa dublului grad de

jurisdictie, fondul si recursul, reprezentând astfel o exceptie de la regula triplului grad
de jurisdictie care caracterizeaza cea mai mare parte a litigiilor civile (V. Vedinas,
op. cit., 2002, p. 224).
În ce priveste instanta competenta, Legea nr. 29/1990 stabilea expres
competenta teritoriala printr-o norma derogatorie de la dreptul comun, adica de la
dispozitiile Codului de procedura civila, urmarind protejarea particularilor, persoane
fizice si persoane juridice, iar în ce priveste competenta materiala continea o
norma de trimitere la dispozitiile art. 2 si 3 din Codul de procedura civila, Cod cu
care se completa potrivit unui prevederi exprese.
4 29
 În ce priveste cea de-a treia situatie avuta în vedere de doctrina anterior
adoptarii noii legi, vom preciza ca, în unele cazuri, poate fi vorba despre
introducerea unei actiuni de catre orice persoana care are un interes, sintagma „cei
interesati” fiind des utilizata în legi speciale care fac trimitere expresa la instanta de
contencios administrativ (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 580).
Totodata, în acest caz, sunt avute în vedere doar actele administrative pentru
controlul carora legea speciala face trimitere expresa la instantele de contencios
administrativ, nu si actele administrative pentru controlul carora legea speciala face
trimitere expresa la instanta de drept comun, cum ar fi, spre exemplu, Legea
nr. 18/1991 republicata, privind fondul funciar etc.
A patra situatie are în vedere controlul în instanta de contencios
administrativ asupra actelor administrativ-jurisdictionale, categorie de acte de
care ne-am ocupat în detaliu, într-o prelegere anterioara, în contextul analizei
controlului administrativ- jurisdictional, când am subliniat necesitatea regândirii în
raport cu continutul art. 21 alin. (4) din Constitutia republicata, care prevede
caracterul facultativ si gratuit al jurisdictiilor speciale administrative, aspect analizat
deja din perspectiva celor mai recente pozitii exprimate în doctrina.
Astfel, reluând dispozitia constitutionala mai sus mentionata, într-un articol
distinct, noua lege a contenciosului administrativ adauga urmatoarele prevederi
[art. 6 alin. (2)]:
Actele administrativ-jurisdictionale pot fi atacate, direct la instanta de contencios
administrativ competenta (potrivit regulilor pe care noua lege le stabileste), în
termen de 15 zile de la comunicare, daca partea nu exercita caile
administrativ-jurisdictionale de atac.
Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala întelege sa nu
utilizeze calea administrativ-jurisdictionala de atac, va notifica aceasta organului
administrativ-jurisdictional competent.
Daca partea care a optat pentru jurisdictia administrativa speciala întelege sa
renunte la calea administrativ-jurisdictionala în timpul solutionarii acestui litigiu, va
notifica intentia sa organului administrativ-jurisdictional sesizat, care va emite o
decizie ce atesta renuntarea la jurisdictia administrativa speciala.
În ce priveste obiectul actiunii judiciare, acesta îl poate constitui: un act
administrativ unilateral; nesolutionarea în termen a unei cereri; un raspuns
nesatisfacator sau absenta unui raspuns.
În plus, potrivit noii reglementari: „Instanta de contencios administrativ este
competenta sa solutioneze litigiile care apar în fazele premergatoare încheierii unui
contract administrativ, precum si orice litigii legate de aplicarea si executarea
contractului administrativ”, tinând cont de regula dupa care „principiul libertatii
contractuale este subordonat principiului prioritatii interesului public”.
În ce priveste noul continut al art. 126 alin. (6) teza finala din Constitutia
republicata, ce consacra expres competenta instantelor de contencios administrativ
de a solutiona conflicte bazate pe ordonante sau dispozitii din ordonante ale
Guvernului declarate neconstitutionale, prevedere deja evocata, legiuitorul organic
propune urmatoarea solutie concreta:
„(1) Persoana vatamata într-un drept al sau ori într-un interes legitim prin
ordonante sau dispozitii din ordonante introduce actiune la instanta de contencios
administrativ, însotita de exceptia de neconstitutionalitate.
28
Controlul asupra administratiei publice;
controlul administrativ jurisdictional
În sens larg, controlul este un element important al actului de conducere
sociala care urmeaza, în mod firesc, celui de aplicare a deciziei, indiferent de
natura acesteia – politica, economica, administrativa etc.
Rolul controlului este de a preveni erorile în aplicarea deciziilor, de a le
înlatura când acestea exista, de a asigura îmbunatatirea permanenta a activitatii,
pentru ca aceasta sa corespunda cât mai bine nevoilor sociale într-o etapa data.
În administratia publica, obiectul controlului îl constituie actiunile si inactiunile
(conduita) autoritatii administratiei publice sau a functionarilor sai, felul în care
acestia si-au exercitat atributiile cu care au fost învestiti.
În doctrina administrativa au fost identificate mai multe criterii de clasificare a
controlului asupra administratiei publice .
Dupa natura autoritatii publice care îl exercita se distinge: controlul exercitat de
Parlament, controlul exercitat de autoritati ale administratiei publice si controlul
exercitat de autoritati judecatoresti.
Dupa regimul procedural aplicabil se distinge un control contencios (exercitat
de instantele judecatoresti si de Curtea Constitutionala, pentru ordonantele
Guvernului) si un control necontencios (exercitat de Parlament, de autoritatile
supraordonate ierarhic si de Avocatul Poporului).
Dupa efectele pe care le determina, se distinge un control ce atrage atentionari
si sanctionari ale autoritatilor administratiei publice si functionarilor acestora,
însotite de anularea actelor si un control ce atrage numai atentionari si sanctionari.
Vom distinge astfel, având în vedere primul criteriu de clasificare, un control
parlamentar asupra administratiei publice, un control administrativ asupra
administratiei publice si un control judecatoresc asupra administratiei publice.
În ce priveste prima forma de control evocata, vom constata ca regimul
constitutional românesc actual consacra atât un control parlamentar traditional,
cât si un control parlamentar modern, exercitat prin intermediul unor autoritati
publice distincte de Parlament, dar supuse obligatiei de a prezenta anual rapoarte
acestuia, cum ar fi Avocatul Poporului.
Controlul parlamentar traditional se concretizeaza la rândul sau în obligatia
Guvernului si a celorlalte organe ale administratiei publice de a prezenta informatii si
5
documente acestuia potrivit art. 111 din Constitutie, în adresarea Guvernului de
întrebari, interpelari si motiuni simple potrivit art. 112 din Constitutie, în dezbaterea
rapoartelor si declaratiilor primului-ministru potrivit art. 107 alin. (1) din Constitutie etc.,
aspecte prezentate pe larg în prelegeri ale primului nostru volum, în contextul analizei
controlului parlamentar asupra Guvernului, respectiv a primului-ministru etc.
Controlul parlamentar modern este realizat de autoritati publice la care ne-am
referit, de asemenea, în primul nostru volum, în prelegerea consacrata relatiei
guvernare-administratie publica, rolului executivului în dreptul public contemporan,
autoritati precum Avocatul Poporului sau Curtea de Conturi, deja analizate, motiv
pentru care nu vom reveni.
Garantarea legalitatii actelor administrative prin intermediul controlului
presupune si existenta unor forme de control în cadrul autoritatilor administratiei
publice însesi.
Generic, controlul înfaptuit de administratia publica asupra ei însasi poarta
denumirea de control administrativ.
Prin urmare, controlu l administrativ poate fi caracterizat ca reprezentând
controlul înfa ptuit de administratia publica, în conformitate cu legea, asupra propriei
activitati
Controlul administrativ are ca obiective: respectarea legii în activitatea
autoritatilor administratiei publice, verificarea mijloacelor folosite pentru realizarea
scopului legii, constatarea rezultatelor pozit ive si a abaterilor de la normele
prescrise precum si stabilirea masurilor pentru înlaturarea deficientelor constatate.
Controlul administrativ poate fi organizat ca o modalitate permanenta, care
intervine la o data fixa sau ca o modalitate inopinata.
Controlul administrativ poate fi un control intern, atunci când este realizat de
persoane, compartimente etc. din interiorul organului administrativ controlat sau un
control extern, atunci când este exercitat de organe sau functionari din afara
autoritatilor controlate.
Controlul intern presupune existenta a doua subiecte: cel care controleaza
(subiectul activ) si cel controlat (subiectul pasiv). El se poate exercita fie din oficiu,
fie la cererea sau sesizarea unei persoane fizice sau juridice.
Obiectul controlului intern general îl reprezinta verificarea legalitatii, inclusiv pe
considerente de oportunitate, a întregii activitati desfasurate, a modului de utilizare
a mijloacelor materiale si financiare de care dispune organul respectiv etc.
Procedura de realizare a controlului intern general cunoaste în practica o
varietate foarte mare, în absenta unei reglementari exprese ce va trebui realizata
prin viitorul Cod de procedura administrativa.
La rândul sau, controlul extern poate fi un control ierarhic, un control de
supraveghere generala, un control de tutela administrativa sau un control
specializat.
Controlul ierarhic se exercita de autoritatile ierarhic superioare asupra celor
inferioare, în baza raportului de subordonare dintre ele, ori de câte ori este
nevoie, fara a fi necesar sa fie prevazut în vreun text de lege.
6 27
În acest caz este vorba de un contencios administrativ obiectiv, noua lege a
contenciosului administrativ consacrând expres controlul de tutela administrativa
exercitat de prefect, dispozitie care înlocuieste prevederea mai sus citata, indicând ca
termene de introducere a actiunii, termenele generale de 6 luni sau, dupa caz, de un
an, de la data când s-a cunoscut existenta actului nelegal, în cazul actelor administrative
individuale, în timp ce pentru actele administrative normative, actiunea poate fi introdusa
oricând.
La acelasi articol privitor la tutela administrativa, noua lege introduce un nou
subiect de sezina, si anume Agentia Nationala a Functionarilor Publici, care
poate ataca actele autoritatilor publice centrale si locale prin care se încalca
legislatia privind functia publica, în conditiile legii contenciosului administrativ si ale
Legii privind Statutul functionarilor publici, republicata.
În ambele cazuri, noua lege a contenciosului administrativ consacra si ea
expres suspendarea de drept a actului administrativ atacat pâna la solutionarea
cauzei.
Aceste propuneri de lege ferenda s-au concretizat în actuala lege a
contenciosului administrativ în maniera urmatoare:
Avocatul Poporului, ca urmare a controlului realizat, potrivit legii sale organice,
în baza unei sesizari a unei persoane fizice, daca apreciaza ca ilegalitatea actului
sau excesul de putere al autoritatii administrative nu poate fi înlaturata decât prin
justitie, poate sesiza instanta competenta de contencios administrativ de la
domiciliul petentului. Petitionarul dobândeste de drept calitatea de reclamant,
urmând a fi citat în aceasta calitate.
Ministerul Public, atunci când, în urma exercitarii atributiilor prevazute de legea
sa organica, apreciaza ca încalcarile drepturilor, libertatilor si intereselor legitime ale
persoanelor se datoreaza existentei unor acte administrative unilaterale individuale ale
autoritatilor publice emise cu exces de putere, sesizeaza instanta de contencios
administrativ de la domiciliul persoanei fizice sau de la sediul persoanei juridice
vatamate. Petitionarul dobândeste de drept calitatea de reclamant, urmând a fi citat în
aceasta calitate.
Mai mult decât atât, atunci cînd Ministerul Public apreciaza ca, prin excesul de
putere, concretizat în emiterea unui act administrativ normativ, se vatama un interes
public, va sesiza instanta de contencios administrativ competenta de la sediul
autoritatii publice emitente.
Un element de noutate tot în ce priveste subiectele de sezina îl reprezinta
consacrarea expresa a posibilitatii ca actiunea sa fie introdusa chiar de autoritatea
publica emitenta a actului administrativ nelegal, care poate sa solicite instantei
constatarea nulitatii acestui act, în situatia în care actul nu mai poate fi revocat
întrucât a intrat în circuitul civil si a produs efecte juridice, instanta urmând a se
pronunta la cerere si asupra legalitatii actelor civile încheiate în baza actului
administrativ nelegal precum si asupra efectelor civile produse.
Sintetizând, vom retine ca subiecte de sezina în contencios administrativ:
persoana vatamata, în conditiile prevazute de lege, prefectul, Agentia Nationala
a Functionarilor Publici, Avocatul Poporului, Ministerul Public precum si
autoritatea publica emitenta, în conditiile speciale stabilite de legiuitor.
Aspect deosebit de important, printr-o dispozitie expresa situata în partea finala
a legii, se precizeaza ca: „Actiunile introduse de Avocatul Poporului, de Ministerul
Public, de prefect si de Agentia Nationala a Functionarilor Publici precum si
cele introduse împotriva actelor administrative normative, nu mai pot fi retrase „.
 Aspecte procedurale privind institutia
contenciosului administrativ
Procedura în materia contenciosului administrativ se delimiteaza de regula
în doctrina administrativa dupa cum este vorba despre dispozitii care privesc:
- sesizarea instantei de contencios administrativ;
- judecata în fond si solutiile ce pot fi date;
- judecata în recurs si executarea hotarârii.
În ce priveste prima categorie de dispozitii, Legea nr. 29/1990 privind contenciosul
administrativ avea în vedere patru mari situatii, primele trei fiind delimitate în functie
de subiectul de sezina, si anume (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 578 si urm.):
1. sesizarea instantei de fond de catre persoana fizica sau juridica care se
considera vatamata, dupa exercitarea procedurii prealabile si în termenele
prevazute de lege (situatia tipica);
2. sesizarea instantei de fond de catre prefect, atunci când considera actul
administrativ ca fiind ilegal, în baza art. 123 alin. (5) din Constitutia republicata
(control de tutela administrativa);
3. sesizarea instantei de fond de cel care se considera vatamat sau, dupa caz,
de orice persoana interesata, în conditiile prevazute de legi speciale, de regula, fara
îndeplinirea procedurii prealabile (spre exemplu, în cazurile prevazute în Legea
nr. 67/2004 privind alegerea autoritatilor administratiei publice locale);
4. sesizarea instantei de contencios administrativ împotriva unui act
administrativ-jurisdictional, potrivit art. 4 din lege, fara îndeplinirea procedurii prealabile.
Aceste situatii trebuie regândite acum în raport cu dispozitiile noii legi.
Astfel, în prima situatie, a sesizarii instantei de fond de catre persoana vatamata, în
ce priveste subiectul care poate introduce actiunea, din dispozitiile art. 52 alin. (1)
din Constitutia republicata reiese ca acesta poate fi orice persoana fizica sau
juridica care se considera vatamata în drepturile sau în interesele sale legitime.
Mai mult decât atât, legea actuala defineste notiunea de persoana vatamata,
într-o maniera foarte extinsa ca reprezentând: „orice persoana fizica sau juridica
ori grup de persoane fizice, titulare ale unor drepturi subiective sau interese
legitime private vatamate prin acte administrative”, asimilând persoanei
vatamate si „organismele sociale care invoca vatamarea unui interes public
prin actul administrativ atacat.”
În ce priveste a doua situatie, în care subiect de sezina este prefectul, dupa
cum am mai precizat, potrivit art. 123 alin. (5) din Constitutie, acesta poate ataca
în fata instantei de contencios administrativ un act al consiliului judetean, al celui
local sau al primarului, în cazul în care considera actul ilegal, actul atacat fiind
suspendat de drept.
Aceasta dispozitie a fost preluata si dezvoltata initial în reglementarile privind
administratia publica locala, constituind obiect de analiza în primul nostru volum, în
contextul cercetarii institutiei prefectului, pentru a se regasi consacrat din vara
acestui an, în Legea nr. 340/2004 privind institutia prefectului.
Astfel, potrivit art. 26 alin. (1) din Legea nr. 340/2004: „În exercitarea atributiei
cu privire la verificarea legalitatii actelor administrative ale autoritatilor administratiei
publice locale ori judetene, prefectul poate ataca în fata instantei de contencios
administrativ aceste acte, daca le considera nelegale, cu exceptia actelor de
gestiune. Actul atacat este suspendat de drept.”
26
În cazul autoritatilor administratiei publice locale nu poate fi vorba de un astfel
de control, acestea fiind organizate si functionând potrivit Constitutiei si legislatiei în
materie pe baza autonomiei locale, efect al descentralizarii administrative.
Obiectul controlului ierarhic, care poate fi anterior, concomitent sau posterior,
cuprinde întreaga activitate a organelor subordonate, atât actele juridice cât si
faptele materiale, reprezentând un control asupra tuturor aspectelor de legalitate,
inclusiv al oportunitatii.
Controlul ierarhic poate fi efectuat din oficiu, acest gen de control reprezentând
un element component al activitatii de conducere exercitata de superior asupra
inferiorului sau la cererea unei persoane fizice sau juridice, situatie în care controlul
se numeste recurs ierarhic.administrativ ierarhic si recursul ierarhic exista un
raport de la gen la specie. Orice recurs ierarhic este si o forma de realizare a
controlului administrativ ierarhic, dar nu orice forma de exercitare a controlului
administrativ ierarhic este si un recurs ierarhic.
În raport cu autoritatea administrativa careia i se adreseaza recursul
administrativ, vom distinge între un recurs gratios, introdus la autoritatea de la
care emana actul administrativ si un recurs ierarhic, ce poate fi introdus la
autoritatea ierarhic superioara, în cazul existentei unei asemenea autoritati.
Recursul gratios, cel mai important, este calificat în doctrina ca reprezentând
plângerea adresata de un particular, persoana fizica sau juridica, autoritatii
administrative de la care emana actul administrativ prin care se solicita revocarea,
modificarea sau revenirea asupra acestuia.
Recursul gratios are ca temei dreptul autoritatilor administratiei publice de a
reveni si de a retracta actele administrative, daca acestea au fost savârsite fara
respectarea dispozitiilor legale sau daca nu mai corespund intereselor sociale .
Recursul ierarhic reprezinta plângerea adresata de un particular autoritatii
administrative ierarhic superioare, prin care solicita anularea actului emis de o
autoritate inferioara subordonata care îi vatama drepturile sau interesele, în scopul
de a o determina pe aceasta sa-si modifice actul sau sa îndeplineasca o anumita
prestatie.
La rândul sau, în functie de natura juridica si subordonarea organelor de control,
controlul specializat poate fi exercitat de: a) inspectii de stat din cadrul
ministerelor, altor organe centrale de specialitate sau autoritatilor locale autonome;
b) autoritati administrative cu caracter jurisdictional, în conditiile prevazute de lege;
c) autoritati special constituite cu atributii de control, ca de exemplu, Curtea de
Conturi, Garda Financiara etc.
Controlul specializat este exercitat de anumite persoane sau compartimente
fata de care cel controlat nu se afla în raport de subordonare ierarhica .
Controlul specializat se realizeaza numai în cazurile expres prevazute de lege,
în conditiile stabilite de aceasta si se limiteaza la aspectele care se încadreaza în
specificul activitatii organului de control.
Pentru a avea eficienta, în doctrina administrativa au fost identificate o serie de
conditii care privesc toate fazele controlului, de la conceperea, pregatirea si
efectuarea acestuia si pâna la stabilirea masurilor si valorificarea concluziilor.
7
 În primul rând, controlul trebuie sa fie efectuat de persoane competente, cu Instantele judecatoresti au interpretat ca regula, ca prin expresia „o alta actiune
experienta în domeniile controlate, persoane care trebuie sa dea dovada de jurisdictionala” (alta decât cea de contencios administrativ) trebuie evocate orice
probitate profesionala, de corectitudine si cinste, de tact si sa fie receptive la toate actiuni cu caracter jurisdictional, nu numai cele înaintate instantelor judecatoresti
explicatiile date de cel controlat. (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 566).
Eficienta controlului depinde în mare masura de formele si de metodele de
control folosite.
Concluziile trebuie sa fie bine fundamentate si argumentate, sa se desprinda ca În orice caz, teoria recursului paralel se baza pe principiile generale din
sinteza a unor practici, nu ca actiuni izolate, singulare, punându-se un accent procedura civila constând în valorificarea unui drept printr-o singura cale, la o singura
deosebit pe identificarea cauzelor si conditiilor care au determinat neajunsurile instanta competenta, cu drept de apel la instanta superioara si o singura procedura
constatate. de urmat.
În plus, concluziile trebuie aduse la cunostinta organului controlat, În consecinta, desi art. 126 alin. (6) din Constitutia republicata nu a prevazut
propunându-se în scris masuri de lichidare a problemelor existente, urmând apoi ca expres aceasta categorie de acte exceptate, asemeni legiuitorului constituant din
organul de control sa urmareasca modul în care cel controlat actioneaza pentru 1923, nu trebuie interpretat ca ea nu mai poate fi acceptata atât timp cât mentioneaza
lichidarea deficientelor constatate. doar doua categorii de acte exceptate, în conditiile garantarii controlului judecatoresc
al actelor administrative ale autoritatilor publice (exclusiv subl. ns.) pe calea
O mentiune speciala necesita evocarea controlului exercitat de Ministerul contenciosului administrativ, adica doar la nivelul instantelor de contencios
Public asupra administratiei publice, în raport cu noua conceptie asupra rolului administrativ.
procurorului. Este ratiunea pentru care art. 5 alin. (2) din actuala lege a contenciosului
Astfel, potrivit art. 131 din Constitutie, „în activitatea judiciara, Ministerul Public administrativ prevede expres ca: „Nu pot fi atacate pe calea contenciosului
reprezinta interesele generale ale societatii si apara ordinea de drept, precum si administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiintarea carora
drepturile si libertatile cetatenilor”. Desi este vorba despre o autoritate publica ce se prevede, prin lege organica, o alta procedura judiciara „.
face parte, alaturi de instantele judecatoresti si Consiliul Superior al Magistraturii, Iata cum traditionala distinctie din doctrina interbelica între fine de neprimire
din „autoritatea judecatoreasca” (titlul capitolului VI din titlul III consacrat Autoritatilor rezultate din natura actului si fine de neprimire rezultate din existenta unui
publice din Constitutie – subl. ns.), din puterea judecatoreasca în sens larg, exista recurs paralel se contopeste în prezent, în regimul constitutional si în cel legal
potrivit sistemului constitutional si legislativ actual si autoritati ale administratiei al contenciosului administrativ.
publice care realizeaza o activitate judiciara, asupra carora Ministerul Public va
avea un drept de control.
În ce priveste controlul judecatoresc asupra administratiei publice, este
vorba despre forma cea mai importanta.
Fundamentul constitutional al institutiei contenciosului administrativ se
regaseste în principal în art. 52 din Constitutia republicata, privitor la dreptul
persoanei vatamate de o autoritate publica, de asemenea analizat pe larg
într-una din primele prelegeri ale primului nostru volum, în contextul delimitarii sferei
administratiei publice.
Alaturi de acesta, analiza institutiei contenciosului administrativ presupune în
mod obisnuit evocarea altor dispozitii constitutionale precum art. 21 privitor la
accesul liber la justitie; art. 73 alin. (3) litera k), privitor la caracterul de lege
organica al legii contenciosului administrativ; art. 123 alin. (5) referitor la atributia
prefectului de a ataca, în fata instantei de contencios administrativ, actele
autoritatilor administratiei publice locale.

8 25
 În raport cu continutul art. 5 alin. (3) din noua lege, mai sus mentionat, vechile
categorii de acte exceptate – actele referitoare la siguranta nationala; actele
diplomatice referitoare la politica externa a României; actele emise în
circumstante exceptionale – urmeaza a fi reconsiderate.
Astfel, în ce priveste categoria actelor referitoare la siguranta nationala, în
optica legiuitorului din perioda interbelica, ele fusesera privite ca un gen de acte de
guvernamânt, alaturi de actele privind ordinea publica, fiind calificate ca „actele ce
vizau siguranta interna si externa a statului”, formulare având acelasi înteles.
Cu ocazia revizuirii constitutionale din 2003, sintagma siguranta nationala a fost
înlocuita cu notiunea de securitate nationala, în ideea unei simetrii terminologice,
pornind de la premisa ca sintagma „securitate nationala” este utilizata atât în
Uniunea Europeana cât si în cadrul NATO, cu un continut ce asigura compatibilitatea
tarii noastre cu standardele de aparare colectiva ale acestora (M. Constantinescu).
Prin urmare, actele privind securitatea nationala, ca acte exceptate de la
controlul instantelor judecatoresti, se regasesc la ora actuala în continutul art. 5
alin. (3) din noua lege.
De atfel, aceasta exceptie reprezenta reluarea unui fine de neprimire similar
întâlnit în Legea contenciosului administrativ din 1925, si anume „executarea si
interpretarea tratatelor si conventiilor diplomatice cu statele straine”, considerate ca
acte de guvernamânt.
Fata de dispozitiile constitutionale si legale actuale, consideram ca aceasta
categorie de acte poate fi inclusa în sfera actelor care privesc raporturile cu
Parlamentul, din dispozitiile constitutionale privind atributiile Presedintelui în
domeniul politicii externe rezultând ca în procedura complexa de negociere,
încheiere si ratificare a tratatelor internationale sunt implicate trei autoritati publice,
si anume: Parlamentul, Guvernul si Presedintele României.
În plus, în examinarea acestei exceptii trebuie avute în vedere dispozitiile
constitutionale referitoare la raportul dintre dreptul international si dreptul intern,
potrivit carora tratatele ratificate de Parlament fac parte din dreptul intern, actele
administrative emise în executarea unui tratat international putând fi atacate în
contencios administrativ.
Teoria recursului paralel nu reprezinta o teorie de justificare a unor „sustrageri”
de acte administrative de la controlul jurisdictional, ci dimpotriva, este teoria potrivit
careia, asupra acelor acte administrative se exercita un alt control jurisdictional
decât cel al instantelor de contencios administrativ, si anume controlul instantelor
de drept comun.
Problema de fond a fost aceea de a sti daca prin recurs paralel se întelege
numai actiunea la instante judecatoresti sau si actiunea la un organ administrativ cu
caracter jurisdictional.
24
Institutia contenciosului administrativ: evolutia
legislatiei si aspecte de drept comparat
Etimologic, cuvântul contencios deriva din latinescul contendere însemnând a
lupta.
Notiunea de contencios administrativ reprezinta o notiune traditionala a
dreptului administrativ, considerata neadecvata „realitatilor specifice orândurii
socialiste” si, în consecinta, utilizata în aceasta perioada mai degraba cu scopul de
evocare istorica .
Astfel, termenul de contencios exprima conflictul de interese, contradictorialitatea
intereselor .
În dreptul administrativ, termenul de contencios a început sa fie utilizat pentru a
delimita caile de atac jurisdictionale de recursurile administrative obisnuite.
Sub aspect formal s-au dezvoltat, de-a lungul vremii, trei mari sisteme de control
judiciar asupra administratiei publice
a) sistemul administratorului judecator (caracterizat prin solutionarea conflictelor
cu administratia de catre autoritati administrative cu atributii jurisdictionale);
b) sistemul francez al unei justitii administrative distincte (caracterizat prin
solutionarea conflictelor cu administratia de catre instante specializate în acest tip
de conflicte, instante distincte de justitia ordinara);
c) sistemul anglo-saxon al instantelor ordinare (caracterizat prin solutionarea
conflictelor cu administratia de catre instantele ordinare, de drept comun).
Doua principii fundamentale au caracterizat înca de la început sistemul francez
si anume: separarea activitatilor administrative de activitatile judiciare si separarea
administratiei active de justitia administrativa, ce constituie un ordin de jurisdictie
paralel, distinct de puterea judiciara.
Specific sistemului francez, caracterizat prin dualitate de jurisdictie, este faptul
ca justitia administrativa intra în sfera larga a puterii executive, consilierii ce o
compun dispunând, de regula, de o pregatire superioara în domeniul administratiei
publice, supunându-se deci unor reguli de recrutare si de cariera proprii, ce au
condus la adoptarea unor reguli de procedura distincte.
Legislatia româneasca a consacrat initial sistemul francez, apoi pe cel anglo-
saxon, cu anumite particularitati, într-o perioada sau alta, dar a mentinut de-a lungul
vremii si sistemul administratorului judecator, si deci, autoritatile cu atributii
administrativ-jurisdictionale.
În tara noastra, contenciosul administrativ a parcurs mai multe etape, delimitate
dupa accentul pus de actele normative, inclusiv de normele constitutionale, pe unul
sau altul din cele trei mari sisteme mai sus evocate.
9
 O prima mare perioada o reprezinta cea parcursa din anul 1864, care
marcheaza momentul înfiintarii institutiei si pâna în anul 1948, care dupa cum vom
vedea a reprezentat momentul desfiintarii institutiei ca urmare a noului regim politic
introdus.
Prima etapa în cadrul acestei perioade, legata de reformele legislative ale
domnitorului Alexandru Ioan Cuza a început prin înfiintarea, în februarie 1864,
dupa model francez, a Consiliului de Stat, ca organ cu caracter consultativ pe
lânga Guvern, având si atributii de solutionare a conflictelor aparute între
administratie si particulari. Consiliul de Stat era prezidat de Domn si solutiona litigii
atât în baza legii sale organice, cât si în baza unor legi speciale.
A doua etapa în cadrul aceleiasi perioade, cuprinsa între anii 1866 – 1905 a
debutat prin desfiintarea Consiliului de Stat printr-un text expres al Constitutiei
din 1866, dupa doar 2 ani de existenta, repartizarea atributiilor acestuia fiind
stabilita în sarcina unei legi ordinare, adoptata la câteva zile dupa promulgarea
Constitutiei. A fost abandonat astfel modelul francez de solutionare a conflictelor
dintre administratie si particulari, acest tip de litigii fiind încredintat tribunalelor de
drept comun, dupa modelul anglo-saxon.
Tot în aceasta perioada se înfiinteaza unele comisii cu atributii jurisdictionale în
materie fiscala, de pensii etc.
A treia etapa în aceasta prima mare perioada a fost cuprinsa între anii
1905-1948, caracteristica ei esentiala fiind existenta unor reglementari speciale cu
privire la competenta în materie de contencios administrativ. Aceste dispozitii
se regasesc în aceasta epoca în textele legale cu privire la reorganizarea Înaltei
Curti de Casatie (instanta judecatoreasca suprema).
Astfel, Legea din anul 1905 pentru reorganizarea Înaltei Curti de Casatie si
Justitie a dat dreptul particularilor sa atace printr-un recurs principal si direct actele
administrative considerate ilegale si sa ceara instantei judecatoresti sa pronunte
anularea lor, instituind astfel un control de anulare, pe de-o parte, si a înfiintat în
acest scop o a treia sectie, Sectiunea de contencios administrativ, pe de alta parte.
Legea din anul 1912 având acelasi obiect de reglementare va restabili
contenciosul de legalitate instituit de Legea din 1905, fara a mai permite însa
anularea actului administrativ.
Legea din anul 1910 pentru reorganizarea Înaltei Curti de Casatie si
Justitie a desfiintat, la rândul ei, Sectiunea de contencios administrativ creata în
1905, dând litigiile în contencios administrativ în competenta tribunalelor, care
aveau doar dreptul sa stabileasca plata unor despagubiri ca urmare a unor acte
administrative ilegale, fara a pronunta însa si anularea actelor respective .
Ideea capata însa valoarea unui principiu constitutional în Constitutia din 1923,
care consacra un text special contenciosului administrativ, pe care-l da însa în
„caderea puterii judecatoresti”, potrivit legii speciale.
10
Astfel, fata de noua prevedere constitutionala, ar urma sa mentinem în categoria
de acte exceptate mai sus evocata doar doua categorii, si anume actele care
privesc raporturile Parlamentului cu Guvernul precum si actele care privesc
raporturile Parlamentului cu Presedintele.
Desi în proiectul noii legi a contenciosului administrativ se propusese o
formulare mai larga a acestei exceptii (actele care privesc raporturile constitutionale
dintre Parlament, Presedintele României, Guvern si alte organe ale administratiei
publice), în final, art. 5 alin. (1) litera a) din legea adoptata se refera expres la
„actele administrative ale autoritatilor publice care privesc raporturile
acestora cu Parlamentul”, preluând pur si simplu dispozitia constitutionala.
Si în raport cu aceasta prevedere apreciem ca judecatorul, în baza rolului sau
activ, va trebui sa analizeze de la caz la caz daca actul atacat intra în sfera acestor
acte exceptate.
Categoria actelor de comandament cu caracter militar, categorie de acte
exceptate de la controlul în contencios administrativ, prevazuta pentru prima data în
Constitutia din 1923 si apoi în prima lege speciala a contenciosului administrativ din
1925 a fost reluata cu o formulare identica în Legea nr. 29/1990 pentru a capata cu
ocaza revizuirii Constitutiei din 1991, o consacrare constitutionala.
În doctrina interbelica se facea de regula, distinctie între actele de
comandament cu caracter militar, actele de guvernamânt cu caracter militar (cele
specifice starii de asediu, rechizitiile etc.) si actele de administratie militare. Aceasta
distinctie viza actele de autoritate, deoarece era unanim admis ca autoritatile
militare, în calitate de persoane juridice, pot face si acte de gestiune.
Nu orice act al unei autoritati militare era însa un act de comandament cu
caracter militar. În timp ce actele din prima categorie, în care intrau spre exemplu
actele de numire ale ofiterilor, de înaintare în grad, de avansare, de sanctionare, de
pensionare etc., puteau fi atacate de regula în instanta de contencios administrativ,
actele din a doua categorie, indiferent de la cine proveneau, seful statului, Guvern,
ministrul apararii etc., nu puteau fi atacate în contencios administrativ.
Astfel, potrivit art. 5 alin. (3) din noua reglementare, „actele administrative
emise pentru aplicarea regimului starii de razboi, starii de asediu sau al celei
de urgenta, cele care privesc apararea si securitatea nationala, ori cele emise
pentru restabilirea ordinii publice, precum si pentru înlaturarea consecintelor
calamitatilor naturale, a epidemiilor si epizootiilor, pot fi atacate numai pentru
exces de putere”.
Este necesar ca actele respective sa fie atacate numai pentru exces de putere,
cu respectarea conditiilor si limitelor prevazute de art. 53 din Constitutia republicata.
În articolul 2 al legii, consacrat întelesului unor termeni si expresii, excesul de
putere este definit ca reprezentând „exercitarea dreptului de apreciere, apartinând
autoritatilor administratiei publice, prin încalcarea drepturilor si libertatilor
fundamentale ale cetatenilor, prevazute de Constitutie sau de lege”.
23
executarea tratatelor internationale la care România este parte [art. 2 litera a), teza
III, partea II]; actele administrative emise în circumstante speciale, în vederea luarii
masurilor urgente de catre organele puterii executive pentru evitarea sau
înlaturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public (stare de
necesitate, combaterea calamitatilor naturale, a incendiilor de paduri, a epidemiilor,
a epizootiilor si a altor evenimente de aceeasi gravitate) [art. 2 litera a), teza IV];
actele de comandament cu caracter militar [art. 2 litera b)]; actele administrative
pentru desfiintarea sau modificarea carora se prevede, prin lege speciala, o alta
procedura judiciara [art. 2 litera c)]; actele de gestiune savârsite de stat în calitate
de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau [art. 2 litera d)] si
actele administrative adoptate în exercitarea atributiilor de control ierarhic [art. 2
litera e)].
Urmare a intrarii în vigoare a dispozitiilor constitutionale, în forma initiala, la 8
decembrie 1991, exact dupa un an de la intrarea în vigoare a legii, s-a impus
regândirea unora dintre exceptii, cel mai adesea în sensul restrângerii lor iar, într-un
anume caz, cel al actelor administrative de control ierarhic, chiar al înlaturarii.
Astfel, ulterior intrarii în vigoare a Constitutiei din 1991, în doctrina au fost
identificate si analizate urmatoarele categorii de acte exceptate: actele cu caracter
politic ale Parlamentului Presedintelui României si Guvernului; actele de
, Stat, învestite însa cu o competenta limitata la un anumit serviciu public sau la
gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului; actele referitoare
la siguranta nationala; actele diplomatice referitoare la politica externa a
României; actele emise în circumstante exceptionale; actele de comandament
cu caracter militar; actele pentru desfiintarea sau modificarea carora se
prevede, prin lege speciala, o alta procedura judiciara si actele de gestiune
savârsite de stat în calitate de persoana juridica si pentru administrarea
patrimoniului sau privat (A. Iorgovan, op. cit., 2002, p. 543).
Prin urmare, fata de actuala configuratie a normelor constitutionale, în doctrina,
dar, mai ales în practica instantelor de contencios administrativ, s-a ridicat
problema regândirii categoriilor de acte exceptate, în asteptarea noului cadru
legislativ.
Astfel, s-a impus analiza actelor exceptate prevazute de vechea Lege nr.
29/1990 raportate la dispozitiile constitutionale initiale, din perspectiva celor doua
categorii de acte exceptate prin art. 126 alin. (6) teza I, ca urmare a revizuirii
Constitutiei.
Cu alte cuvinte, dupa cum în doctrina recenta se arata, fata de redactarea
imperativa a textului constitutional, s-ar parea ca, în prezent, doar doua categorii de
acte administrative sunt exceptate de la controlul pe calea contenciosului
administrativ: actele administrative care privesc raporturile cu Parlamentul si
actele de comandament cu caracter militar.
Daca în ce priveste sintagma acte de comandament cu caracter militar nu
apar probleme de fond, din punctul de vedere al delimitarii de mai sus aceeasi
formulare existând si în lege, înca din 1990, jurisprudenta si doctrina au fost puse în
fata necesitatii de a identifica sfera primei categorii de acte exceptate, si anume a
actelor care privesc raporturile cu Parlamentul.
22
În baza dispozitiei constitutionale, a fost adoptata în decembrie 1925 Legea
contenciosului administrativ, prima lege speciala în materie, care instituie un
contencios de plina jurisdictie pentru actele de gestiune si, respectiv, un control
de anulare, pentru actele de autoritate.
Legea mentionata a învestit Curtile de Apel din circumscriptia în care domicilia
reclamantul cu competenta de a judeca cererile de contencios administrativ, iar
hotarârile pronuntate de acestea erau supuse recursului fostei Curti de Casatie.
Contenciosul reglementat prin Legea din 1925 era un contencios subiectiv, în
sensul ca reclamantul trebuia sa invoce lezarea unui drept subiectiv. Totodata, era
un contencios de plina jurisdictie, în sensul ca, cel ce se considera lezat în
drepturile sale putea cere anularea actului, putea invoca ilegalitatea actului pe cale
de exceptie si putea pretinde despagubiri.
Desi Constitutia din 1923, ca si Constitutia din 1938, a stabilit principiul judecarii
acestor litigii de catre instantele ordinare, au continuat sa fie mentinute o serie de
jurisdictii administrative speciale, unele înfiintate chiar din perioada Consiliului de
activitatea unei anumite autoritati publice.
Mai mult, în anul 1939, printr-o lege speciala, vor fi înfiintate Curti administrative.
Aceste curti reprezentau o dezvoltare a Comitetelor de revizuire, înfiintate prin
Legea administratiei publice locale din 1929, dobândind denumirea de curti
administrative prin Legea administratiei locale din 1936. În ce priveste natura lor
juridica, ele au fost calificate ca veritabile tribunale administrative. Curtile
administrative au fost instante jurisdictionale cu o competenta speciala, deoarece
ele solutionau numai litigiile cu privire la actele autoritatilor locale, fara a se face
distinctie dupa cum era vorba de acte de autoritate sau de acte de gestiune.
Astfel, începând cu anul1939, au putut fi identificate urmatoarele organe cu
atributii în domeniul contenciosului administrativ: tribunalele ordinare, care
solutionau litigii privind acte de gestiune si, respectiv, contenciosul în daune; curtile
de apel, care solutionau litigii privind acte de autoritate si, respectiv, actiunea în
daune pentru pagubele suferite prin acte de autoritate; curtile administrative, care
judecau litigii privind actele de autoritate sau actele de gestiune ale autoritatilor
locale si jurisdictiile administrative, care solutionau litigii din diferite materii
administrative speciale, potrivit unor dispozitii legale exprese.
A patra etapa de evolutie a institutiei contenciosului administrativ, cuprinsa între
anii 1948 si 1965, a fost marcata de desfiintarea institutiei ca atare prin Decretul
nr. 128/1948 care a abrogat Legea din 1925 privind contenciosul administrativ si
Legea de organizare a Curtilor administrative.
Potrivit dispozitiilor Decretului din 1948 si ale art. 120 din Codul de procedura
civila, instantele judecatoresti erau competente sa verifice pe cale de actiune
legalitatea actelor administrative individuale numai atunci când prevederi legale
exprese le autorizau sa o exercite.
11
 Astfel, din anul 1948 si pâna la adoptarea Constitutiei din 1965, regula în
legislatia româneasca a constituit-o inexistenta unui control judecatoresc direct
asupra actelor administrative, ce puteau fi puse în discutie doar pe calea exceptiei
de ilegalitate, ori de câte ori rezulta în mod neîndoielnic intentia legiuitorului, în
acest sens.
Etapa a cincea, cuprinsa între anii 1965-1990, este marcata de consacrarea
expresa în art. 35 al Constitutiei din 1965 a posibilitatii celui vatamat într-un drept al
sau printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, în
conditiile legii, anularea actului si repararea pagubei, pentru ca în art. 103 sa se
specifice: „Tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati în drepturile lor
prin acte administrative, putând sa se pronunte, în conditiile legii, si asupra legalitatii
acestor acte”.
În baza acestor dispozitii, a fost adoptata Legea nr. 1/1967 privind judecarea
de catre tribunale a cererilor celor vatamati în drepturile lor prin acte
administrative ilegale, lege care a reglementat în sistemul socialist traditionala
institutie a contenciosului administrativ, adaptând-o la specificul epocii, inclusiv prin
înlaturarea sintagmei „contencios administrativ”, cu formularea mult mai greoaie,
dificil de retinut, utilizata în titlul actului normativ.
Aceasta lege a consacrat un control judecatoresc asupra actelor administrative,
caracterizat prin urmatoarele trasaturi: generalitatea (în sensul ca era vorba de un
control de principiu); viza strict legalitatea, si deci nu oportunitatea, fiind exercitat
doar asupra actelor organelor administratiei de stat; era realizat de instantele
judecatoresti prin solutionarea de litigii; procedura folosita era procedura
judiciara; era un control de plina jurisdictie; era un control subsidiar, în sensul
ca nu putea fi exercitat decât dupa ce se încercase fara rezultat restabilirea
legalitatii pe calea plângerii prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic
superior iar exceptiile erau foarte numeroase, aspect care a condus la
restrângerea numarului de astfel de actiuni în justitie.
A patra etapa de evolutie a institutiei contenciosului administrativ, cuprinsa între
anii 1948 si 1965, a fost marcata de desfiintarea institutiei ca atare prin Decretul
nr. 128/1948 care a abrogat Legea din 1925 privind contenciosul administrativ si
Legea de organizare a Curtilor administrative.
Potrivit dispozitiilor Decretului din 1948 si ale art. 120 din Codul de procedura
civila, instantele judecatoresti erau competente sa verifice pe cale de actiune
legalitatea actelor administrative individuale numai atunci când prevederi legale
exprese le autorizau sa o exercite .
Astfel, din anul 1948 si pâna la adoptarea Constitutiei din 1965, regula în
legislatia româneasca a constituit-o inexistenta unui control judecatoresc direct
asupra actelor administrative, ce puteau fi puse în discutie doar pe calea exceptiei
de ilegalitate, ori de câte ori rezulta în mod neîndoielnic intentia legiuitorului, în
acest sens.
Etapa a cincea, cuprinsa între anii 1965-1990, este marcata de consacrarea
expresa în art. 35 al Constitutiei din 1965 a posibilitatii celui vatamat într-un drept al
sau printr-un act ilegal al unui organ de stat de a cere organelor competente, în
conditiile legii, anularea actului si repararea pagubei, pentru ca în art. 103 sa se
specifice: „Tribunalele si judecatoriile judeca cererile celor vatamati în drepturile lor
prin acte administrative, putând sa se pronunte, în conditiile legii, si asupra legalitatii
acestor acte”.
12
Actele administrative exceptate de la controlul
în contencios administrativ datorita naturii lor
Pe baza evolutiei jurisprudentei Consiliului de Stat, doctrina franceza a dezvoltat
notiunea actelor de guvernamânt, care nu a fost însa consacrata legislativ, în timp
ce, în România, ea va aparea prevazuta expres chiar în Constitutia din 1923, pentru
a fi apoi definita în Legea contenciosului administrativ din anul 1925.
Potrivit art. 107 alin. final din Constitutia din 1923, puterea judecatoreasca nu
avea caderea de a judeca actele de guvernamânt, precum si actele de
comandament cu caracter militar.
În actele de guvernamânt erau cuprinse, conform art. 2 din Legea
contenciosului administrativ din 1925, toate masurile luate pentru ocrotirea unui
interes general privitor la ordinea publica, la siguranta Statului, interna sau externa,
sau la alte cerinte de ordine superioara, cum ar fi: declararea starii de asediu,
faptele de razboi care ar rezulta dintr-o forta majora sau chiar necesitatile imediate
ale luptei, toate actele de comandament cu caracter militar, executarea si
interpretarea tratatelor si conventiilor diplomatice cu statele straine, masurile
împotriva epidemiilor, epizootiilor, inundatiilor, foametei, tulburarilor interne,
naturalizarea, actele prin care se dizolva persoanele juridice sau li se interzice
functionarea conform legii speciale, extradarea strainilor si altele de aceeasi natura.
Deciziile de expulzare a strainilor puteau fi atacate în justitie numai pentru eroare
asupra calitatii de strain.
Dupa cel de-al doilea razboi mondial, semnificatia actelor de guvernamânt a
scazut, devenind extrem de dificila delimitarea între guvernare si administrare dar
s-au dezvoltat, în schimb, teoria circumstantelor exceptionale si teoria puterii
discretionare, problema unor cauze sau fine de neprimire, cum le-a denumit
doctrina interbelica, adica a unor acte exceptate, continuând sa se mentina în
doctrina si legislatia statelor occidentale.
La rândul ei, Legea 1/1967 cu privire la judecarea de catre tribunale a cererilor
celor vatamati în drepturile lor prin acte administrative ilegale, adoptata în baza
Constitutiei din 1965, a prevazut o sfera foarte larga a actelor administrative
exceptate de la controlul judecatoresc; am mentionat deja faptul ca actele
administrative normative si actele Consiliului de Ministri, normative sau individuale
deopotriva, erau excluse în totalitatea lor.
Spre deosebire de Legea nr. 1/1967, Legea nr. 29/1990 a restrâns sfera actelor
exceptate de la controlul instantelor de contencios administrativ, renuntând la
notiunea de act de guvernamânt.
În varianta sa initiala, Legea nr. 29/1990 a prevazut urmatoarele categorii de
acte exceptate: actele care privesc raporturile dintre Parlament sau Presedintele
României si Guvern [art. 2 litera a), teza I]; actele administrative de autoritate si de
gestiune ale organelor de conducere din cadrul Parlamentului [art. 2 litera a), teza
II]; actele administrative referitoare la siguranta interna si externa a statului [art. 2
litera a), teza III, partea I]; actele administrative referitoare la interpretarea si
21
 În plus, tot ca un element de noutate, legiuitorul prevede posibilitatea
introducerii plângerii prealabile în cazul actelor administrative individuale, pentru
motive temeinice, si peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la
data emiterii actului, termenul de 6 luni fiind calificat expres ca un termen de
prescriptie.
În ce priveste cea de-a cincea conditie necesara pentru introducerea unei
actiuni în contencios administrativ, conditia ca actiunea sa fie introdusa într-un
anumit termen, ea reprezinta o consecinta logica a celei anterioare, fiind deci în
strânsa conexiune cu procedura prealabila, deoarece se refera la termenul în care
actiunea poate fi introdusa la instanta.
Articolul 11 din lege stabileste un termen general de 6 luni pentru introducerea
actiunii, termen calificat expres ca fiind un termen de prescriptie care curge de la
data primirii raspunsului la plângerea prealabila sau, dupa caz, data comunicarii
refuzului, considerat nejustificat, de solutionare a cererii; data expirarii termenului
legal de solutionare a cererii, fara a depasi termenul de un an; data încheierii
procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii, în cazul contractelor
administrative.
Totodata, ca si în vechea reglementare, este mentinut termenul de un an de la
data emiterii actului, în care poate fi introdusa cererea, pentru motive temeinice,
termen calificat expres ca fiind un termen de decadere.
Termenul de 6 luni constituie regula, de acest termen pot beneficia toate subiectele
de drept, în timp ce termenul de un an constituie o exceptie, el ramânând la
latitudinea instantei, care va aprecia asupra temeiniciei motivelor.
În cazul actiunilor formulate de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public sau
Agentia Nationala a Functionarilor Publici, termenul curge de la data când s-a
cunoscut existenta actului nelegal.
Ordonantele sau dispozitiile din ordonante care se considera a fi
neconstitutionale, precum si actele administrative cu caracter normativ, care
se considera a fi nelegale, pot fi atacate oricând.
Legat de actele administrative cu caracter normativ ignorate sub multiple
aspecte în reglementarea anterioara, noua lege precizeaza expres ca, acestea
pot fi atacate oricând, aspect care în opinia noastra prezinta o semnificatie aparte.
20
În baza acestor dispozitii, a fost adoptata Legea nr. 1/1967 privind judecarea
de catre tribunale a cererilor celor vatamati în drepturile lor prin acte
administrative ilegale, lege care a reglementat în sistemul socialist traditionala
institutie a contenciosului administrativ, adaptând-o la specificul epocii, inclusiv prin
înlaturarea sintagmei „contencios administrativ”, cu formularea mult mai greoaie,
dificil de retinut, utilizata în titlul actului normativ.
Aceasta lege a consacrat un control judecatoresc asupra actelor administrative,
caracterizat prin urmatoarele trasaturi: generalitatea (în sensul ca era vorba de un
control de principiu); viza strict legalitatea, si deci nu oportunitatea, fiind exercitat
doar asupra actelor organelor administratiei de stat; era realizat de instantele
judecatoresti prin solutionarea de litigii; procedura folosita era procedura
judiciara; era un control de plina jurisdictie; era un control subsidiar, în sensul
ca nu putea fi exercitat decât dupa ce se încercase fara rezultat restabilirea
legalitatii pe calea plângerii prealabile la organul emitent sau la organul ierarhic
superior iar exceptiile erau foarte numeroase, aspect care a condus la
restrângerea numarului de astfel de actiuni în justitie.
Legea nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ, prima lege speciala în
materie, adoptata dupa anul 1990, reia traditia din perioada interbelica, marcând
începutul unei noi etape în evolutia acestei institutii fundamentale pentru statul de
drept.
Caracteristica cea mai importanta a noii reglementari a constat, fara îndoiala, în
crearea unor sectii speciale si specializate de contencios administrativ, initial la
nivelul tribunalelor si al Curtii Supreme de Justitie, iar apoi, ca urmare a
modificarilor intervenite în anul 1993, în organizarea judecatoreasca, si la nivelul
curtilor de apel, nou înfiintate.
În esenta, Legea din 1990 a preluat o serie de elemente continute în Legea din
1925, aducând si multe elemente de noutate.
Astfel, printre trasaturile traditionale reluate prin Legea contenciosului administrativ,
nr. 29/1990 retinem urmatoarele :
- este un control de plina jurisdictie, în sensul ca instanta poate dispune
recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim încalcat (inclusiv obligând
autoritatea emitenta la emiterea unui alt act), anularea actului atacat si repararea
pagubei, aspecte prevazute ulterior si în art. 52 din Constitutia republicata (art. 48 –
în forma initiala);
- este un control direct, pe cale de actiune judiciara, ce poate viza atât un act
administrativ propriu-zis cât si acte administrative asimilate, fiind vorba despre
situatiile ce se regasesc în practica administrativa sub denumirea de tacerea
administratiei (lipsa oricarui raspuns fata de o cerere a unui petent) sau
tardivitatea (depasirea termenului legal pentru formularea raspunsului la o cerere
adresata de un petent);
- actul atacat trebuia sa apartina unei autoritati administrative, viziune
modificata o data cu intrarea în vigoare a Constitutiei, la 8 decembrie 1991;
- obligativitatea unei proceduri prealabile la autoritatea emitenta,
constând într-un recurs gratios, înaintea introducerii actiunii în instanta de
contencios administrativ, si posibilitatea unei proceduri prealabile la
autoritatea ierarhic superioara, constând într-un recurs ierarhic, în cazul
existentei unei astfel de autoritati; sunt create astfel premisele înlaturarii actului
ilegal si repararii prejudiciului suferit, prin revocarea actului vatamator de catre
autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara, aspect deja reliefat în
contextul analizei revocarii actelor administrative.
13
 Trei aspecte se cuvine a fi mentionate însa în acest context, aspecte care
vizeaza în egala masura modificari de esenta ale institutiei contenciosului
administrativ.
Astfel, spre deosebire de reglementarea anterioara în materie (Legea nr. 1/1967
– subl. ns.) care nu permitea controlul actelor administrative normative, ci doar al
actelor administrative individuale, exceptând în totalitate actele Consiliului de
Ministri (fostul organ suprem al administratiei de stat – subl. ns.), Legea nr.
29/1990 nu a mai facut o asemenea delimitare, punct de vedere mentinut prin art.
52 din Constitutia republicata.
În consecinta, în principiu, toate actele autoritatilor administratiei publice pot
fi atacate în contencios administrativ, inclusiv actele Guvernului (o discutie
speciala fiind necesara pentru ordonante – subl. ns.) fara deosebire dupa cum
acestea sunt normative sau individuale, cu exceptiile consacrate în
Constitutia republicata, la care ne vom referi pe larg în doua prelegeri ulterioare.
Potrivit Legii nr. 1/1967, actele administrative normative puteau fi controlate
doar pe calea exceptiei de ilegalitate, putând fi înlaturate, cu efecte între parti,
doar într-o cauza în care un act administrativ individual atacat se baza pe dispozitii
dintr-un asemenea act administrativ normativ.
Un alt aspect, ce a rezultat din analiza sferei administratiei publice potrivit art. 52
din Constitutia republicata, de care ne-am ocupat într-una din primele prelegeri ale
volumului întâi, actiunea în contencios administrativ poate viza nu doar acte
apartinând unor autoritati administrative, asa cum prevazuse initial Legea nr.
29/1990, lege preconstitutionala, ci si acte administrative apartinînd altor
autoritati publice învestite cu prerogative de putere publica, care realizeaza o alta
activitate fundamentala, dar subsidiar acesteia pot desfasura si actiuni de natura
administrativa, precum si acte administrative apartinînd unor structuri
organizatorice cu caracter privat asimilate autoritatilor publice deoarece
, sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral trebuie sa solicite
exercita atributii de putere publica, pentru realizarea unui interes public, prin
prestarea unor servicii publice.
În sfârsit, Legea nr. 29/1990, spre deosebire de Legea nr. 1/1967, nu a mai
facut nici o precizare expresa cu privire la caracterul ilegal al actului atacat,
lasînd instanta sa se pronunte asupra acestei chestiuni, asa cum era si firesc.
Evolutia practicii administrative, varietatea si diversitatea actiunilor introduse în
instantele de contencios administrativ, numarul tot mai mare de acte normative care
pentru solutionarea conflictelor trimit expres sau implicit la instanta de contencios
administrativ, dar, mai ales fundamentele constitutionale ale institutiei stabilite înca
prin forma initiala a acesteia, au impus în 1991 conturarea unor modificari de
substanta ale reglementarii în materie, cele introduse în principal în 1993 fiind cu
totul insuficiente si nesatisfacatoare.
S-a realizat astfel un proiect al unei noi legi, înca din anul 1999, trimis Camerei
Deputatilor, proiect care nu a intrat niciodata în dezbaterea parlamentara.
Regândirea institutiei contenciosului administrativ cu ocazia revizuirii
Constitutiei, în octombrie 2003, evocata în aspectele ei esentiale în prelegerea
anterioara, a impus regândirea vechiului proiect de lege si necesitatea
adoptarii de urgenta a unui nou act normativ în aceasta materie, Legea nr.554
din 7 decembrie 2004.
14
Fata de toate aceste observatii de doctrina, confirmate de evolutia jurisprudentei
în materie, art. 2 din noua lege a contenciosului administrativ confera un înteles
mai larg notiunii de autoritate publica, definita ca reprezentând orice organ de stat
sau al unitatilor administrativ-teritoriale care actioneaza în regim de putere publica,
pentru satisfacerea unui interes public, fiind asimilate autoritatilor publice,
persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obtinut statut de utilitate
publica sau sunt autorizate sa presteze un serviciu public.
În ce priveste cea de-a patra conditie care trebuie realizata pentru introducerea
unei actiuni în contencios administrativ, este vorba despre îndeplinirea procedurii
administrative prealabile, deja pusa în discutie în contextul cercetarii principiului
revocarii actelor administrative, precum si al controlului administrativ asupra
administratiei publice.
În raport cu toate aceste probleme aparute în practica administrativa cu efecte
în jurisprudenta administrativa, noua lege a contenciosului administrativ mentine
caracterul obligatoriu al procedurii prealabile, desi în doctrina au existat
propuneri în sens contrar si chiar proiectul legii a fost redactat în ideea consacrarii
caracterului facultativ al acesteia.
În primul rând, plângerea prealabila este definita ca reprezentând plângerea
prin care se solicita autoritatii publice emitente sau celei ierarhic superioare, dupa
caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în
sensul revocarii acestuia.
Potrivit art. 7 alin. (1) din lege, „înainte de a se adresa instantei de contencios
administrativ competente, persoana care se considera vatamata într-un drept al sau
autoritatii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicarii actului,
revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa, în egala
masura, organului ierarhic superior, daca acesta exista.”
Un element de noutate îl reprezinta posibilitatea recurgerii la procedura
prealabila si în ipoteza în care legea speciala prevede o procedura
administrativ-jurisdictionala, iar partea nu a optat pentru aceasta.
Plângerea prealabila se solutioneaza în termenul de 30 de zile de la
înregistrarea cererii, daca prin lege nu se prevede un alt termen, adica în termenul
prevazut în contextul definirii nesolutionarii în termenul legal a unei cereri.
În plus, printr-un alineat distinct, se prevede posibilitatea introducerii plângerii
prealabile si de catre persoana vatamata într-un drept al sau sau într-un interes
legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de
drept, din momentul în care a luat cunostinta, pe orice cale, de existenta acestuia,
în limitele unui termen maxim de 6 luni.
Totodata, noua reglementare precizeaza expres ca, în cazul actiunilor introduse
de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agentia Nationala a Functionarilor
Publici sau cele care privesc cererile celor vatamati prin ordonante sau dispozitii din
ordonante, precum si în cazul actiunilor care au ca obiect exceptia de nelegalitate,
nu este obligatorie procedura prealabila.
19
 Conditii ale actiunii directe în contencios administrativ:
actul sa emane de la o autoritate publica; sa fie îndeplinita procedura
prealabila; actiunea sa fie introdusa în termen
O a treia conditie a actiunii directe în contencios administrativ se refera la
necesitatea ca actul administrativ atacat sa provina de la o autoritate publica,
chestiune pusa în discutie într-una din primele prelegeri ale primului nostru volum si
evocata deja în repetate rânduri în contextul analizei institutiei contenciosului
administrativ.
Astfel, dupa cum doctrina actuala a sesizat pe deplin întemeiat, spre deosebire
de reglementarea dinainte de decembrie 1989 în materie – Legea nr. 1/1967 – care
concepea actul administrativ ca fiind opera exclusiva a organelor administratiei de
stat, Legea nr. 29/1990 a folosit expresia de „autoritate administrativa” si nu pe cea
de organ al administratiei de stat, pentru a se referi la structurile administrative ale
caror acte puteau fi atacate în instanta.
Au fost incluse astfel în aceasta categorie atât autoritatile administratiei publice
centrale, cât si autoritatile administratiei publice locale, precum si regiile autonome,
institutiile sau, dupa caz, societatile comerciale cu capital de stat, în masura în care,
potrivit normelor de organizare si functionare, aceste organe dispuneau si de
capacitatea de a emite acte administrative.
În esenta, notiunea de autoritate administrativa, consacrata printr-o lege
anterioara Constitutiei, a urmarit sa evoce doar autoritatile administratiei publice,
fara a fi avute în vedere, si alte autoritati publice, precum cele care exercita
clasicele functii ale statului, mai putin functia executiva.
Un an mai târziu, art. 48 din Constitutie, în forma initiala, va consacra dreptul
persoanei vatamate de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin
nesolutionarea în termenul legal a unei cereri, largind considerabil sfera autoritatilor
emitente si transând astfel, vechea disputa teoretica din doctrina administrativa,
aceea de a sti, daca acte administrative pot emite si alte organe ale statului decât
cele ale administratiei de stat.
În baza acestei dispozitii, care modifica implicit art. 1 din Legea nr. 29/1990, prin
aplicarea art. 150 alin. (1) din Constitutie, consacrat conflictului dintre lege si
dispozitiile constitutionale, în vigoare în acea vreme, puteau fi atacate în contencios
administrativ, atât actele administrative ale autoritatilor administratiei publice,
cât si actele administrative ale altor autoritati publice, din afara puterii
executive, apartinând puterii legislative sau puterii judecatoresti.
De altfel, Curtea Constitutionala, prin Decizia nr. 97/1997 a prevazut expres, ca,
întelesul notiunii de autoritate administrativa din art. 1 din Legea nr. 29/1990
urmeaza sa se stabileasca prin raportare la notiunea de autoritate publica avuta în
vedere de art. 48 alin. (1) din Constitutie.
La rândul sau, art. 52 din Constitutia republicata va mentine formularea din art.
48, referindu-se la autoritati publice în general.
18
Conditii ale actiunii directe în contencios administrativ:
sa fie un act administrativ; sa vatame un drept
sau un interes legitim
În mod traditional, în doctrina administrativa au fost identificate o serie de
conditii ale actiunii directe la instanta de contencios administrativ calificate de
unii autori, mai ales dupa modelul doctrinei franceze, drept conditii de
admisibilitate ale actiunii în instanta.
Conditiile de admisibilitate sunt privite în doctrina ca reprezentând cerintele
legale si de fapt ce trebuie îndeplinite la momentul promovarii actiunii în justitie.
Din perspectiva fundamentelor constitutionale si legale actuale ale institutiei pot
fi identificate urmatoarele conditii ce trebuie îndeplinite pentru introducerea actiunii
- actul atacat sa fie un act administrativ;
- actul sa vatame un drept sau un interes legitim;
- actul sa emane de la o autoritate publica;
- sa fie îndeplinita procedura administrativa prealabila;
- actiunea sa fie introdusa într-un anumit termen;
- actul sa nu fie emis anterior intrarii în vigoare a legii contenciosului
administrativ.
În ce priveste însa ultima conditie enuntata, ea nu mai prezinta la ora actuala
decât un interes istoric, având semnificatia ei în perioada imediat ulterioara intrarii în
vigoare a Legii nr. 29/1990, care a stabilit de altfel unele dispozitii tranzitorii aplicabile
în astfel de situatii. E motivul pentru care nu o vom mai include în analiza noastra.
În ce priveste însa ultima conditie enuntata, ea nu mai prezinta la ora actuala
decât un interes istoric, având semnificatia ei în perioada imediat ulterioara intrarii în
vigoare a Legii nr. 29/1990, care a stabilit de altfel unele dispozitii tranzitorii aplicabile
în astfel de situatii. E motivul pentru care nu o vom mai include în analiza noastra.
În ce priveste prima conditie a actiunii directe în instanta de contencios
administrativ pe care o supunem analizei, conditia ca actul atacat sa fie un act
administrativ, cercetarea porneste tot de la continutul art. 52 alin. (1) din Constitutia
republicata.
Astfel, potrivit acestei dispozitii constitutionale, actiunea în justitie poate fi
introdusa atât împotriva unui act administrativ cât si împotriva nesolutionarii în
termenul legal a unei cereri, care se subîntelege ca poate sa intervina fie ca
urmare a refuzului de a solutiona, fie ca urmare a tardivitatii în solutionare, ceea ce
echivaleaza cu tacerea administratiei .
Potrivit actualei reglementari, se asimileaza actelor administrative unilaterale
si refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes
legitim sau, dupa caz, faptul de a nu raspunde solicitantului în termenul legal, adica
situatia cunoscuta în doctrina sub denumirea de tacerea administratiei.
În ce priveste refuzul nejustificat de a solutiona o cerere, acesta este calificat
ca reprezentând exprimarea explicita, cu exces de putere, a vointei de a nu rezolva
cererea iar nesolutionarea în termenul legal a unei cereri este definita ca faptul
de a nu raspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii,
daca prin lege nu se prevede alt termen.
15
 Legea noua a contenciosului administrativ, Legea nr.554/2004, în art. 1 alin. În ce priveste cea de-a doua conditie a actiunii directe în contencios
(1) preia sub aspectele sale esentiale, continutul art. 52 alin. (1) din Constitutia administrativ, conditia ca actul sa vatame un drept sau un interes legitim,
republicata, potrivit unei tehnici legislative des utilizate. pâna la revizuirea Constitutiei din octombrie 2003, analiza sub aspect doctrinar
Întelesul notiunii de act administrativ este însa stabilit într-un articol distinct, s-a facut din perspectiva coroborarii art. 48 referitor la dreptul persoanei vatamate
imediat urmator, destinat prezentarii semnificatiei unor termeni. de o autoritate publica cu art. 21 referitor la accesul liber la justitie, situat în
Astfel, actul administrativ reprezinta actul unilateral cu caracter individual Capitolul I (Dispozitii comune) din Titlul II consacrat drepturilor, libertatilor si
sau normativ, emis de o autoritate publica în vederea executarii sau a îndatoririlor fundamentale.
organizarii executarii legii, dând nastere, modificând sau stingând raporturi Dupa cum am aratat si în primul nostru volum, în contextul analizei art. 52 din
juridice. Constitutia republicata (fostul art. 48, în forma initiala), una din completarile aduse
Aspect foarte important de semnalat, care va deschide o bresa în practica alin. (1) al acestuia a fost tocmai consacrarea expresa alaturi de criteriul încalcarii
judecatoreasca privitoare la solutionarea conflictelor vizând, spre exemplu, unui drept pentru introducerea actiunii si a criteriului interesului legitim, mult mai
contractele de concesiune, legea asimileaza actelor administrative contractele usor de demonstrat, sfera intereselor legitime fiind mai larga.
încheiate de autoritatile publice care au ca obiect: punerea în valoare a Din perspectiva evolutiei reglementarii vom retine ca, pentru prima data, Legea
bunurilor proprietate publica; executarea lucrarilor de interes public; prestarea pentru înfiintarea Consiliului de Stat din 1864 a stabilit conditia vatamarii unor
serviciilor publice si achizitiile publice. simple interese ale particularilor, inclusiv contra hotarârilor ministrilor date cu
exces de puter.
În mod evident de-acum, acesta este si sensul în care trebuie interpretata
semnificatia notiunii de act administrativ din art. 52 alin. (1) al Constitutiei Legea actuala preia practic fundamentul constitutional al institutiei
republicate. contenciosului administrativ continut în art. 52 alin. (1), pe care îl dezvolta
O alta problema controversata, deja evocata, se refera la posibilitatea atacarii în corespunzator.
contencios administrativ nu doar a actelor administrative individuale, ci si a O actiune contra unui act administrativ pe ideea vatamarii unui drept
actelor administrative normative. recunoscut de lege reprezinta, în subsidiar, si o actiune pe ideea vatamarii unui
interes legitim, chiar daca acest lucru nu este mentionat expres în actiune.
În consecinta, spre deosebire de Legea nr. 1/1967, Legea nr. 29/1990 nu a mai
facut nici o diferentiere între actul administrativ normativ si actul administrativ
individual, de unde concluzia ca puteau fi atacate în instanta, în egala masura, Interesul legitim poate fi atât personal, cât si public, fundamentul
orice acte administrative, indiferent în care din aceste doua categorii ar fi intrat. constitutional al interesului public reprezentându-l dispozitiile Constitutiei cu privire
Constitutia din 1991, în varianta sa initiala, a consacrat aceasta formula, la îndatoririle fundamentale ale cetateanului român.
referindu-se în general la actul administrativ iar dupa revizuire continutul art. 48,
devenit art. 52, a ramas neschimbat sub acest aspect.
Noua lege a contenciosului administrativ a rezolvat însa o serie de aspecte
ignorate de Legea nr. 29/1990, care, desi nu facea diferentiere între cele doua
categorii de acte administrative mai sus evocate, sub aspect procedural a avut în
vedere de cele mai multe ori, doar actul administrativ individual, daca ar fi sa
mentionam, cu titlu de exemplu, termenul de 30 de zile stabilit pentru procedura
prealabila, care curgea din momentul comunicarii actului vatamator, stiut fiind
faptul ca, doar actele administrative individuale intra în vigoare din momentul
comunicarii celor carora li se adreseaza.
Punctul de vedere conform caruia si actele administrative normative pot fi
atacate cu actiune directa la instanta de contencios administrativ a fost
sustinut si de Curtea Constitutionala si de Curtea Suprema de Justitie.
În consecinta, judecatorul va trebui sa constate daca actiunea are în vedere: un
act administrativ extern, un act administrativ intern, un act preparator al unui
act administrativ sau pur si simplu, adrese si note cu caracter pur
tehnic administrativ.
-
Primele doua categorii pot fi atacate direct, actele preparatorii pot fi atacate o
data cu primele categorii iar adresele, notele etc. nu pot face obiectul controlului
judecatoresc.
16 17