Вы находитесь на странице: 1из 64

МОСКОВСКАЯ ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКАЯ

АКАДЕМИЯ
ФИНАНСОВО-ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
КАФЕДРА ПРАВОВЫХ ДИСЦИПЛИН

ДИПЛОМНАЯ РАБОТА
ТЕМА: Правовое регулирование опеки и попечительства

annava@yandex.ru

ВЫПОЛНИЛ СТУДЕНТ ГРУППЫ:


Ю-91Д
СПЕЦИАЛИЗАЦИЯ Гражданско-правовая
ФИО _____________________________
НАУЧНЫЙ РУКОВОДИТЕЛЬ (ФИО):
______________________________
(ученая степень, учена звание, ФИО)

ДОПУЩЕНА К ЗАЩИТЕ_______________________________
Зам.зав. кафедрой правовых дисциплин

_______________________________
(ученая степень, ученое звание, ФИО)

Москва
2008
ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ............................................................................................................3
1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ИНСТИТУТ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА....................7
1.1. ИСТОРИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА В РОССИИ.................................................7
1.2. ПРЕДМЕТ, ЗАДАЧИ, ПРИНЦИПЫ ИНСТИТУТА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА .....................................................10
1.3. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО В ПРАВОВОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.............................................16
2. ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ ПРАВООТНОШЕНИЙ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА..26
2.1. УСТАНОВЛЕНИЕ И ПРЕКРАЩЕНИЕ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА..................................................................26
2.2. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОПЕКАЕМЫХ И ПОДОПЕЧНЫХ................................................................................29
2.3. ПРАВОВОЙ СТАТУС ОПЕКУНА И ПОПЕЧИТЕЛЯ....................................................................................36
3. КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА......45
3.1. ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА.........................................................45
3.2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОДДЕРЖКА ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА..................................................................50
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.....................................................................................................56
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ......................................58
НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ.......................................................................58
АКТЫ СУДЕБНЫХ ОРГАНОВ ................................................................................61
ЛИТЕРАТУРА.......................................................................................................62

2
ВВЕДЕНИЕ

В течение вот уже почти пятнадцати лет, начиная со времени


зарождения российского демократического государства, ознаменованного
принятием 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации1, наша
страна позиционирует себя, в первую очередь, как социальное государство.
Данная характеристика основывается на содержании ст. 2 Конституции
Российской Федерации, которая говорит о том, что человек, его права и
свободы являются в России высшей ценностью, а признание, соблюдение и
защита прав и свобод человека и гражданина – прямая обязанность
государства. Вместе с тем, Конституция Российской Федерации
предусматривает и ряд дополнительных оснований для подтверждения
вышесказанного: например, п. "ж" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской
Федерации относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и
ее субъектов защиту семьи, материнства, отцовства и детства; социальную
защиту, включая социальное обеспечение. Следовательно, государство
закрепило за собой обязанность по осуществлению всесторонней защиты тех
категорий граждан, которые мы называем «социально незащищенные»2.
В общей системе общественных отношений, на любом этапе
взаимодействия человека с человеком и человека с государством возникают
определенные проблемы, связанные с неспособностью отдельных категорий
граждан самостоятельно и в полном объеме осуществлять и защищать свои
права, а также нести обязанности. Эти проблемы требуют государственного
вмешательства в форме социальной помощи и защиты.
В течение всего вышеуказанного периода в России отсутствует
полноценное, упорядоченное нормативно-правовое регулирование
немаловажной сферы общественных отношений, непосредственно связанной с

1
Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря
1993г.) // Российская газета. 1993. № 237.
2
Гулидов П.В. Объективные предпосылки изменения российского законодательства об опеке
и попечительстве // Журнал российского права. 2006. №6.С. 69.
3
общей системой социальной защиты населения и выступающей в качестве
главной ее составляющей. Речь идет об опеке и попечительстве и о связанных с
ними правоотношениях.
С помощью опеки и попечительства государство защищает как личные,
так и имущественные права, интересы граждан, которые сами сделать это не
могут, а для детей (малолетних) опека (попечительство) – еще и способ их
устройства на воспитание в семью3.
Проблемы института опеки и попечительства заслуживают внимания
юридической науки еще и потому, что длительное время данный институт
детально не исследовался.
Приведенными положениями обусловлена актуальность данной
выпускной квалификационной работы.
Объектом исследования являются нормы отечественного
законодательства, регламентирующие функционирование правового института
опеки и попечительства.
Предмет исследования составляют особенности правового
регулирования опеки и попечительства по действующему законодательству
Российской Федерации.
Цель настоящего исследования – провести комплексное научное
исследование особенностей правового регулирования института опеки и
попечительства по действующему российскому законодательству, разработать
и представить теоретические положения и практические рекомендации,
направленные на дальнейшее совершенствование исследуемого правового
института.
Достижение данной цели возможно осуществить путем
последовательного решения следующих основных задач: 1) проанализировать
историческое развитие института опеки и попечительства в России; 2)
исследовать предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства; 3)
изучить особенности структуры правоотношений опеки и попечительства по
3
Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Т. 1. 3-е изд., перераб.
и доп. / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина). – М.: Юрайт-Издат, 2006. С. 31.
4
действующему законодательству Российской Федерации; 4) изложить основные
концептуальные положения реформирования института опеки и
попечительства в отечественной правовой системе; 5) сделать обобщающие
выводы и рекомендации по проделанной работе.
Методологической основной исследования являются как общенаучные
методы научного исследования (диалектический, системный), так и частно-
научные приемы - сравнительно-правовой, конкретно-исторический,
формально-юридический и иные методы исследования.
Теоретико-методологической базой, при выполнении исследования
является: труды Суханова Е.А., Крашенинникова П.В., Малеиной М.Н.,
Михеевой Л.Ю., Гулидова П.В., Нечаевой А.М., и других авторов.
В качестве нормативно-правовой базы при выполнении данной
выпускной квалификационной работы использовались:
- международные правовые акты (Конвенция о правах ребенка,
одобренная Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989г.4);
- Конституция Российской Федерации (принята на всенародном
голосовании 12 декабря 1993г.);
- Кодексы Российской Федерации (Гражданский5, Семейный6,
Жилищный7, Налоговый8);
- Федеральные законы Российской Федерации (Федеральный закон от 16
апреля 2001 г. N 44-ФЗ "О государственном банке данных о детях, оставшихся
без попечения родителей"9);
- Постановления Правительства Российской Федерации (от 1 мая 1996 г.
N 542 "Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не

4
Сборник международных договоров СССР, выпуск XLVI, 1993.
5
Собрание законодательства Российской Федерации.1994 г. N 32. Ст. 3301; 1996. № 5. Ст.
410; 2001. № 49. Ст. 4552; 2006. N 52 (часть I). Ст. 5496.
6
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 1. Ст. 16.
7
Собрание законодательства Российской Федерации 2005 г. N 1 (часть I). Ст. 14.
8
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 г. N 31. Ст. 3824; 2000. № 32. Ст.
3340.
9
Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 17. Ст. 1643.
5
может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в
приемную семью"10);
- приказы федеральных министерств и ведомств (Приказ
Минобразования Российской Федерации от 28 июня 2002 г. №2482 "Об
организации работы по ведению государственного банка данных о детях,
оставшихся без попечения родителей"11);
- Законы субъектов Российской Федерации (Закон Приморского края от
18 июня 1998 г. N 11-КЗ "Об органах опеки и попечительства в Приморском
крае"12, Закон Республики Алтай от 3 сентября 1999 г. N 13-44 "Об органах
опеки и попечительства"13);
- материалы судебной практики и акты судебных органов14.
Структура настоящей выпускной квалификационной работы
обусловлена поставленной целью и последовательным выполнением задач
исследования. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех
разделов, заключения, списка используемых источников информации.

10
Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. N 19. Ст. 2304.
11
Российская газета. 2002. N 151.
12
Ведомости Думы Приморского края. 1998. № 9.
13
Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 1999. N 13 (38).
С. 85.
14
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. N 10
"О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием
детей" (с изменениями от 6 февраля 2007 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской
Федерации. 1998. №7.
6
1. ОПЕКА И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВО КАК ИНСТИТУТ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
1.1. Историческое развитие института опеки и попечительства в России

Нормы об опеке были систематизированы только в XVIII в. В древнем


праве нормы об опеке и попечительстве, как и нормы, регулирующие многие
другие отношения, носили фрагментарный характер и не были оформлены
институционально. Впервые у государственной власти в России возникло
намерение упорядочить эти нормы во второй половине XVIII в., когда в 1754г.
была учреждена комиссия о сочинении проектов нового уложения. Вторая
часть уложения в 6-15 главах предположительно должна была содержать ряд
правил об установлении, осуществлении и прекращении опеки.15
О появлении в отечественном праве системы норм, регулирующих опеку
(попечительство), можно говорить только с 1775г., когда Учреждением о
губерниях были установлены правила об опеке над лицами дворянского и
городского сословия. "Пополнение" норм института опеки и попечительства в
дальнейшем осуществлялось за счет указов, постановлений, имеющих
отношение к довольно частным вопросам. Официальное толкование норм
находило отражение в мнении Государственного Совета. Все вместе эти нормы
"переместились" в Свод законов, каждое последующее издание которого
содержало все более подробные "установления".16
Однако только к концу XIX в., когда назрела необходимость принятия
Гражданского Уложения, появилась надежда на систематизацию правил об
опеке и попечительстве. Нормы об опеке и попечительстве первоначально
вошли в проект специального устава об опеках и попечительствах. Здесь в пяти
разделах содержались в основном положения материально-правового
характера. Длительный процесс обсуждения этих положений ни к чему не
привел. Более того, принятие устава было отложено из-за того, что в 1882 г.
15
См.: Любавский А.Д. Юридические монографии и исследования. Т.2. СПб., 1867, С. 257.
16
См.: Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. Мананковой Р.П. – М.: Волтерс
Клувер, 2004. С. 230.
7
была создана Высочайше учрежденная Редакционная Комиссия по
составлению Гражданского Уложения. Стратегической задачей законодателя
того времени было создание качественной кодификации гражданского
законодательства, однако в то же время в силу Высочайшего повеления от 11
декабря 1884 г. проект опекунского устава должен был быть готов раньше
самого уложения, чтобы "действовать и при нынешних законах". Таким
образом, разработчики устава отмечали сложность, с которой они
сталкиваются: устав одновременно содержит в себе правила, которые "должны
найти себе место - одни в гражданском уложении, а другие - в уставе
гражданского судопроизводства". Одновременно с проектом опекунского
устава был опубликован и проект учреждения опекунских установлений. В
1904 г. увидела свет вторая редакция Гражданского Уложения, книга вторая
которого носила название "Семейственное право", а разделы III и IV
назывались "Правоспособность лиц несовершеннолетних и лиц
совершеннолетних, состоящих под опекой" и "Опека и попечительство".17
Так как принятие отдельного опекунского устава оказалось
невозможным, то все необходимые, в том числе и процедурные, нормы
получили свое закрепление во второй редакции Гражданского Уложения.
Структура проекта такова, что в нем наиболее подробно освещены
вопросы опеки над детьми. Годы подготовки, предварительный анализ сотен
опекунских дел, отчетов позволили создать чрезвычайно подробный свод
правил, состоящий из 174 статей18.
Однако "бурное время 1905-го и следующих годов поставило на очередь
более крупные задачи", и проекты так и не обрели жизнь в законодательстве.
Дальнейшая история института опеки и попечительства известна - он
"мигрировал" между гражданским и семейным законодательством. В 1918 г.
правила об опеке и попечительстве были помещены в разд. IV "Опекунское

17
История государства и права России: Учебник 2-е издание, перераб. и доп. / Под ред.
Исаева И.А. – М.: Юристъ, 2001. С. 323.
18
См.: Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права.(Классика Российской
цивилистики) М., 1998, С.73.
8
право" Кодекса законов об актах гражданского состояния, брачном, семейном и
опекунском праве РСФСР, в 1926 г. - в разд. III "Об опеке и попечительстве"
Кодекса законов о браке, семье и опеке РСФСР, причем и в том и в другом акте
устанавливались положения, касающиеся всех видов опеки и попечительства, а
не только опеки и попечительства над несовершеннолетними. Такое положение
принято объяснять почти полным отсутствием гражданского оборота, отказом
от всего частного, и как следствие, - задержкой до 1922 г. в принятии ГК
РСФСР.19 Между тем насущная необходимость в урегулировании вопросов
частной жизни лиц существовала, что повлекло принятие Кодекса законов об
актах гражданского состояния, брачном, семейном и опекунском праве 1918 г.
После этого раздельность семейного и гражданского законодательства вошла в
отечественной правовой системе в традицию, продолжившуюся и по настоящее
время, и обосновывалась, в том числе, теорией о самостоятельности семейного
права.
Говоря о понятии опеки, следует отметить, что опека длительное время
не имела легального определения и чаще всего понималась как генеральное
понятие, как институт, объединяющий в себе собственно опеку и
попечительство. Приоритетной задачей данного института всегда являлась
охрана интересов детей как наиболее значимой категории нуждающихся в
социальной заботе лиц. Актуализация этой задачи связана с появлением
"социального сиротства".
Нормы об опеке и попечительстве впервые появляются в
законодательстве лишь при установлении контроля за лицами, фактически
осуществляющими попечение, со стороны государственной власти. До этого
момента опека осуществляется семьей, общиной, родом под воздействием норм
обычного права и в управлении со стороны публичной власти не нуждается.
Такое управление требует закрепления в законодательстве не только правил о
случаях, в которых опека должна быть установлена, но и правил о ее

19
См.: Антокольская М.В. Лекции по семейному праву: Учебное пособие. – М., 1995. С. 58-
61.
9
осуществлении, процедурных норм, о контроле за ней и ее прекращении.20
Следовательно, в определенный исторический период потребность
развернутого правового регулирования отношений, связанных с опекой,
породила существование целого института опеки и попечительства,
содержащего как общие положения, так и правила об отдельных видах опеки.21
Круг лиц, над которым устанавливается опека или попечительство,
всегда различен и определяется в том числе приоритетными задачами (охрана
лица или его имущества). Отношения опеки и попечительства не всегда
строятся на альтруистических началах, они могут быть и возмездными.
Проведя краткий анализ исторического развития института опеки и
попечительства в России, перейдем к исследованию предмета, задач и
принципов правового института опеки и попечительства.

1.2. Предмет, задачи, принципы института опеки и попечительства

Правовой институт опеки и попечительства регулирует отношения по


установлению, осуществлению и прекращению опеки или попечительства.
Данную группу отношений объединяет их общая цель - осуществление на
временной основе индивидуального устройства лица, нуждающегося в
получении социальной заботы.
В то же время, в круг отношений, являющихся предметом данного
института, не могут быть включены все общественные связи по поводу
осуществления социальной заботы. С момента выявления лица, нуждающегося
в устройстве, осуществляется выбор подходящих для него видов социальной
заботы. В этот период компетентные органы должны выявить фактические
возможности предоставления ему помощи, а также определить, какая из форм
устройства лучше всего отвечает индивидуальным характеристикам
гражданина. К сожалению, именно данный этап осуществления социальной

20
См.: Михеева Л.Ю. Указ. соч. С. 232.
21
Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права, Ростов-на-Дону, 1995. С. 34.
10
заботы наименее урегулирован действующим законодательством - нет четкой
системы органов, ответственных за устройство граждан, не определены в
достаточной степени их полномочия, недостаточен контроль в этой области.
Тем не менее, данные отношения (с участием суда, органов опеки и
попечительства, органов внутренних дел, других органов государственной
власти и местного самоуправления, граждан и организаций) не входят в
предмет рассматриваемого института, поскольку их реализация может
привести не к установлению опеки (попечительства), а к устройству
нуждающегося в социальной заботе лица в иной форме, например, путем его
помещения в специальное учреждение. Непосредственно сами правоотношения
опеки и попечительства начинаются с момента, когда произведено
установление опеки или попечительства, и заканчиваются с ее прекращением.
Однако в предмет института должны входить и некоторые отношения,
предшествующие установлению опеки, поскольку в задачи правового
регулирования в данном случае входит не только упорядочение возникших
отношений, но и обеспечение их возникновения. Таким образом, в предмет
института опеки и попечительства входят три следующих группы отношений:
1) Отношения по установлению опеки и попечительства, возникающие с
того момента, как в предусмотренном законом порядке для нуждающегося в
социальной заботе лица избрана необходимая форма устройства - опека
(попечительство). Прежде всего, в этой группе присутствуют предшествующие
установлению опеки отношения, которые заключаются в отборе лиц,
желающих принять обязанности по опеке (попечительству), и установлении
соответствия этих граждан требованиям, предъявляемым законом. На данном
этапе правоотношения носят организационный характер. В них участвуют
органы опеки и попечительства, иные органы и организации, а также граждане.
В содержание правоотношений входят обязанности органа опеки и
попечительства по подбору в кратчайшие сроки кандидатуры опекуна или
попечителя, а также по проверке обстоятельств, которые могут помешать
осуществлению опеки (попечительства) конкретным лицом.

11
Неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей органа опеки
и попечительства может повлечь для лица, нуждающегося в устройстве,
неблагоприятные последствия имущественного или неимущественного
характера, что требует возмещения причиненного вреда за счет
соответствующей казны. Кроме того, в эту группу входят и отношения по
непосредственному установлению опеки (попечительства), складывающиеся
между органом опеки и попечительства и конкретным лицом, изъявившим
желание стать опекуном (попечителем). Как отмечалось, это отношения по
поводу заключения соглашения об опеке (попечительстве). Они состоят в
обмене сторонами актами волеизъявления, содержащими условия
осуществления опеки (попечительства) в будущем.22
2) Отношения по осуществлению опеки и попечительства, которые
длятся с момента установления опеки и попечительства до момента ее
прекращения. Участниками данных отношений являются органы опеки и
попечительства, опекуны (попечители), доверительные управляющие
имуществом подопечных, а в отдельных случаях и сами подопечные.
Отношения по осуществлению опеки и попечительства - центральные в
предмете института, в их рамках непосредственно осуществляется социальная
забота. Законодатель впервые в ГК Российской Федерации решил установить
специальный способ охраны имущественных прав подопечных - посредством
деятельности доверительного управляющего, а не самого опекуна (попечителя),
- добавив тем самым в число участников отношений по осуществлению опеки
(попечительства) еще один субъект. Доверительный управляющий состоит в
самостоятельном договорном обязательстве с муниципальным образованием,
от имени которого действует орган опеки и попечительства. Тем не менее цели
установления доверительного управления имуществом подопечного близки к
целям установления опеки (попечительства), что позволяет включить
специальные нормы о доверительном управлении в институт опеки и
попечительства. Еще одним аргументом в пользу этого утверждения является

22
См.: Михеева Л.Ю. Указ. соч. С. 234.
12
то, что возникновение и прекращение договорного обязательства по поводу
доверительного управления имуществом подопечного находится в зависимости
от существования опеки (попечительства). Нормы о доверительном управлении
не перенесены в институт опеки из положений главы 53 ГК Российской
Федерации механически. Доверительное управление имуществом подопечных
приспособлено к задачам института, имеет свои особенности, позволяющие
определить его как разновидность доверительного управления, обладающую
видовыми отличиями.
3) Отношения, связанные с прекращением опеки и попечительства,
которые присутствуют в институте опеки и попечительства в целях
максимальной охраны интересов подопечного. Поскольку данная форма
устройства является временной, необходимо определить те причины, по
которым она прекратится. Если они связаны с действиями или бездействием
опекуна (попечителя) или органа опеки и попечительства, то необходимо
устранить последствия такого поведения. Нормы об ответственности за вред,
причиненный подопечному, должны располагаться в рамках рассматриваемого
института, поскольку тесно связаны с осуществлением опеки, надлежащим
исполнением обязанными лицами и органами возложенных на них
обязанностей. Правовые нормы, регламентирующие прекращение опеки и
попечительства, как и ее установление, имеют непосредственное значение для
осуществления и защиты прав подопечного лица. В круг участников данной
группы отношений входят, помимо опекунов (попечителей), органов опеки и
попечительства, подопечных, также и другие органы, организации и лица,
которым в соответствии с законодательством предоставлено право
осуществлять контроль и надзор за опекой (попечительством) и инициировать
ее прекращение в необходимых случаях.
Задачи правового института опеки и попечительства обусловлены
назначением опеки (попечительства) как индивидуальной формы устройства
граждан. К задачам института опеки и попечительства относятся следующие
задачи:

13
1) Защита прав и интересов граждан, находящихся под опекой и
попечительством. Эта задача должна быть признана центральной, основной.
Все меры, предпринимаемые как опекунами (попечителями), так и органами
опеки и попечительства и другими органами и лицами, должны быть
направлены на обеспечение прав и интересов находящегося под опекой
(попечительством) гражданина. Этой задачей обусловлено содержание
комплекса прав и обязанностей опекунов (попечителей), органов опеки и
попечительства, ею предопределены и нормы об ответственности указанных
субъектов.
2) Обеспечение установления опеки и попечительства в отношении
нуждающихся в этом граждан. Эта задача носит организационный характер, и
ее выполнение состоит в выявлении нуждающихся в опеке (попечительстве)
лиц и поиске граждан, желающих принять над ними опеку (попечительство). Ее
осуществление требует усилий органов государственной власти и местного
самоуправления, поскольку недостатки в психической деятельности лица или
малолетний возраст, как правило, не позволяют ему самому обратиться за
помощью и попросить организовать его устройство.
3) Обеспечение достойного уровня жизни граждан, находящихся под
опекой или попечительством. Речь идет о мерах, направленных на
удовлетворение бытовых потребностей подопечного лица (в жилье, пище,
одежде, медицинском уходе и прочем) как основы его нормальной
жизнедеятельности. Осуществление этих мер должно производиться, прежде
всего, за счет самого подопечного, его "внутреннего ресурса", и лишь затем - за
счет третьих лиц или государства (муниципального образования).
4) Обеспечение государственной поддержки граждан, исполняющих
обязанности опекунов и попечителей. В особенности актуальна эта задача в
настоящий период, когда число лиц, нуждающихся в устройстве, значительно
превышает число граждан, имеющих возможность осуществлять социальную
заботу. Меры государственной поддержки должны быть разнообразны, а выбор
конкретной меры по отношению к тому или иному лицу должен носить

14
индивидуальный характер и зависеть от интересов, которые руководят лицом
при осуществлении опеки. Безусловно, при безвозмездном осуществлении
опеки (попечительства) в большей степени должны применяться
положительные правовые последствия как имущественного, так и
неимущественного характера. Такое поощрение может иметь и значение
стимула для установления опеки (попечительства).
5) Обеспечение исполнения органами опеки и попечительства
возложенных на них функций. Данная задача сейчас стоит перед институтом
особенно остро, однако, представляется, что она будет актуальной всегда. Ее
исполнение состоит в финансовом, кадровом и техническом обеспечении
деятельности органов опеки и попечительства.
Институт опеки и попечительства не оперирует каким-либо одним
специфическим способом правового воздействия. Предписания, дозволения и
запреты одновременно присутствуют в нормах института, что обусловлено его
особыми задачами. Среди способов правового воздействия появляется,
например, договорный. В договоре об опеке (попечительстве) проявляется
диспозитивность правового регулирования и инициативность участников
отношений.
Так, устройство ребенка может осуществляться на основании договора о
создании приемной семьи. В связи с тем, что в принятии ребенка на воспитание
со стороны "приемного родителя" должна присутствовать определенная
заинтересованность, возникновение данных правоотношений невозможно
помимо воли исполняющей стороны. В то же время их прекращение допустимо
и помимо его воли, по инициативе органа опеки и попечительства (п. 2 ст. 152
СК Российской Федерации), что вызвано необходимостью обеспечить в первую
очередь интересы подопечного лица. Институт опеки и попечительства, таким
образом, сочетает императивные и диспозитивные начала, что позволяет ему
одновременно учесть интересы подопечных, опекунов (попечителей),
государства и общества в целом.

15
В юридической литературе вопрос об основных началах или принципах
института опеки и попечительства по существу не обсуждался. К принципам
которыми должны быть проникнуты все нормы института опеки и
попечительство, представляется возможным отнести следующие: 1) свободное
принятие опеки (попечительства) и свободный отказ от исполнения опекуном
(попечителем) своих обязанностей; 2) подконтрольность деятельности
опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства; 3) обеспечение
максимальной защиты нарушенных прав и интересов подопечных;
4)государственная поддержка лиц, осуществляющих деятельность по защите
прав и законных интересов подопечных, и стимулирование такой деятельности.
Данные принципы со всей очевидностью вытекают из признаков опеки и
попечительства как индивидуальной формы устройства граждан, как вида
социальной заботы. Их законодательное закрепление будет способствовать
систематизации норм института опеки и попечительства, а также повышению
его эффективности. Представляется, что перечисленные принципы должны
отразиться и на содержании смежных с институтом норм, устанавливающих те
или иные последствия назначения опеки или попечительства.23

1.3. Опека и попечительство в правовой системе Российской Федерации

Правовое регулирование отношений, входящих в предмет института


опеки и попечительства, осуществляется в действующем российском
законодательстве нормами гражданского, семейного, административного
законодательства, а также законодательства об органах местного
самоуправления. Какое-либо специальное законодательство об опеке и
попечительстве в настоящий момент отсутствует. Прежде всего, отметим, что
нет специальных международных актов в этой сфере, в которых участвовала бы
Российская Федерация. К сожалению, в Европейской конвенции о признании и

23
См.: Гражданское право: Т.1: Учебник / Отв. ред. Суханов Е.А., 2-е изд., перераб. и доп.
М., 1998. С. 147.
16
исполнении решений относительно опеки над детьми и восстановления опеки
наше государство не участвует.
Основные положения в сфере опеки и попечительства закрепляет ГК
Российской Федерации, другие правовые акты устанавливают те или иные
отдельные положения. Гражданским законодательством устанавливается
понятие опеки и попечительства, основания ее возникновения и прекращения,
определяются основные права и обязанности опекунов и попечителей (ст. 31-40
ГК Российской Федерации). Поскольку в соответствии со ст. 2 ГК Российской
Федерации гражданское законодательство регулирует отношения, основанные
на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их
участников, то воздействию норм гражданского права подвергаются лишь
отношения опекуна (попечителя) с самим подопечным, а также с теми лицами,
которые не обладают по отношению к ним обоим властными полномочиями. К
последним, например, относятся контрагенты по сделкам подопечного, но не
относятся органы внутренних дел, осуществляющие выдачу документов для
выезда ребенка из России. В то же время отношения опекуна (попечителя) с
родителями несовершеннолетнего подопечного и иными родственниками по
поводу общения с ребенком регулируются также семейным законодательством
Российской Федерации.24
Кроме того, в ГК Российской Федерации содержатся и положения,
устанавливающие обязанности органов опеки и попечительства (по назначению
опекунов и попечителей, надзору за их деятельностью), а также основания
отстранения опекунов и попечителей от исполнения их обязанностей. Данные
отношения опекунов (попечителей) и органов опеки и попечительства
гражданско-правовыми в смысле ст. 2 ГК Российской Федерации не являются.
Однако в связи с тем, что указанные правила закреплены именно в
Гражданском кодексе, они входят в состав гражданского законодательства,
структура которого определена в ст. 3 ГК Российской Федерации. М.И.
Брагинский отмечал, что в самом гражданском законодательстве присутствуют

24
См.: Михеева Л.Ю. Указ. соч. С. 234.
17
нормы административно-правовые по природе. Такое присутствие -
необходимый элемент полноценного правового регулирования, который
оправдан "соображениями юридико-технического характера".25
Права и обязанности опекунов (попечителей) несовершеннолетних лиц,
соответствующие целям их воспитания, в соответствии со ст. 31 ГК Российской
Федерации определяются "законодательством о браке и семье" (семейным
законодательством - ст. 3 СК Российской Федерации). Это своего рода
исключение из общего правила в регулировании опекунских обязанностей,
которое вытекает из раздельности гражданского и семейного законодательства
и заключается в том, что в последней отрасли конкретизируются
воспитательные функции опекунов и попечителей. Иными словами, в нормах
семейного законодательства урегулированы только вопросы воспитания
подопечного ребенка, а все иные вопросы опеки или попечительства над
несовершеннолетними входят в предмет гражданского законодательства.
Семейно-правовые нормы об опеке могут быть закреплены и в
законодательстве субъектов Российской Федерации, при этом из п. 1 ст. 31 ГК
Российской Федерации следует, что законы субъектов Российской Федерации
должны содержать только положения о правах и обязанностях опекунов
(попечителей) над несовершеннолетними, "соответствующих целям их
воспитания".
Правовое положение органа опеки и попечительства в настоящее время
определяется законодательством о местном самоуправлении26. Данной отрасли
законодательства "подведомственны" вопросы создания органов опеки и
попечительства; распределения функций защиты различных категорий
подопечных между подразделениями органов местного самоуправления;
возложения на должностных лиц отдельных обязанностей по контролю за
опекой (попечительством) и пр. Соответствующие нормы большей частью
25
См.: Брагинский М.И. О месте гражданского права в системе «право публичное – право
частное» // Проблемы современного гражданского права. – М., 2000. С. 70.
26
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями от 8 ноября 2007 г.) //
Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
18
расположены в региональном законодательстве, что обусловлено принятой в
Российской Федерации моделью федерализма (пп. "н" п. 1. ст. 72 Конституции
Российской Федерации). В то же время содержание института опеки и
попечительства не может включать в себя абсолютно все нормы, упоминающие
об опеке. Так, например, Н.А. Киреева утверждает, что опека и попечительство
как межотраслевой институт - это еще и институт гражданского
процессуального права.27 Такая позиция представляется необоснованной. Тот
факт, что опекуны и попечители наделены полномочиями по защите интересов
своих подопечных в гражданском процессе, еще не говорит в пользу включения
отдельных норм гражданского процессуального законодательства в институт
опеки и попечительства. Отрасли и институты законодательства тесно связаны
друг с другом в силу органического единства правовой системы, однако их
взаимопроникновение тем не менее не стирает между ними границ.
Не следует включать в институт опеки и попечительства также и
коллизионные нормы, закрепляющие правила выбора права, применимого к
установлению, прекращению и осуществлению опеки и попечительства (ст.
1199 ГК Российской Федерации, а также коллизионные нормы двух- и
многосторонних соглашений Российской Федерации о правовой помощи). Эти
нормы непосредственно отношений опеки не регулируют и входят в систему
российского международного частного права.
Порядок участия в соответствующих отношениях опекунов и
попечителей предусматривают также нормы уголовно-процессуального
законодательства и законодательства о социальном обеспечении, однако от
этого институт опеки и попечительства не переходит в сферу других отраслей.
Проведенный анализ действующего законодательства показал, что в настоящее
время с фактом установления опеки или попечительства те или иные правовые
последствия связывают 563 федеральных нормативных правовых акта.
Большинство из них относится к сфере социального страхования и социального
обеспечения, законодательства о финансах и кредите, другие являются актами

27
См.: Михеева Л.Ю. Указ. соч. С. 241.
19
жилищного, трудового законодательства, законодательства об охране здоровья
населения28, об образовании, науке и культуре. В отношении лиц, состоящих
под опекой или попечительством, закреплен целый ряд социальных льгот.
Правовой статус опекуна, как законного представителя подопечного, отражен в
законодательстве об административных правонарушениях, гражданско-
процессуальном и уголовно-процессуальном. Тем не менее, в содержание
института опеки и попечительства входят далеко не все из норм, упоминающих
об опеке, а лишь те из них, которые непосредственно "обслуживают" ее
осуществление.29
В юридической литературе советского и современного периодов вопрос
о сущности опеки и попечительства как системы норм детально не
исследовался, большинство высказанных суждений не аргументировалось. В
России до 1918 г. все нормы института опеки и попечительства располагались в
гражданском законодательстве.
Принятие первой части ГК Российской Федерации, в которой
содержится десять статей, посвященных установлению, осуществлению и
прекращению опеки и попечительства, ознаменовало "уход" института из
семейного законодательства. Окончательно это перемещение состоялось со
введением в действие СК Российской Федерации, гл. 20 которого носит
название "Опека и попечительство над детьми", что соответствует п. 1 ст. 31 ГК
Российской Федерации.30
Однако во мнениях современных правоведов по вопросу о месте
системы норм об опеке и попечительстве единство не обнаруживается. Так,
И.М. Кузнецова называет опеку правовым институтом31, А.М. Нечаева, отмечая

28
Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля
1993 г. N 5487-1 (с изменениями от 18 октября 2007 г.) // Ведомости Съезда народных
депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33.
Ст. 1318.
29
См.: Антокольская М.В. Указ. соч. С. 60.
30
См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой
(постатейный). 2-е изд., испр. и доп. с использованием судебно-арбитражной практики / Рук.
авт. колл. и отв. ред. Садиков О.Н. – М., 2002. С. 99.
31
Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И.М. Кузнецова. –
М., 1996. С. 349.
20
рассредоточение норм об опеке и попечительстве в гражданском и семейном
законодательстве и не находя в этом никакого противоречия, указывает: "ГК
рассматривает опеку и попечительство как гражданско-правовой институт, а
для СК - это прежде всего форма устройства детей, оставшихся без
родительской заботы"32. Тем самым А.М. Нечаева, по-видимому, допускает
принадлежность норм об опеке и попечительстве одновременно двум отраслям
законодательства. Во всяком случае, такая позиция является неопределенной,
поскольку допускает совмещение различных понятий. Действительно, СК
Российской Федерации рассматривает опеку и попечительство как форму
устройства, но нельзя отрицать и того, что соответствующие нормы занимают
определенное место в структуре кодекса. Л.М. Пчелинцева полагает, что
институт опеки и попечительства является комплексным, поскольку "основан
на нормах не только семейного, но и гражданского права, а также
административного права"33.
Представляется, что включение всего института опеки и попечительства
в семейное законодательство нецелесообразно.
Во-первых, это связано с основным назначением опеки
(попечительства). Требуется такое устройство гражданина, которое
обеспечивает при помощи действий другого физического лица восполнение
недостающей дееспособности подопечного, а в необходимых случаях также и
защиту иных его интересов. Процесс восполнения заключается в действиях
опекуна или попечителя, а также органа опеки и попечительства, направленных
на формирование воли подопечного, наиболее отвечающей его интересам, или
замену недостатка этой воли. Юридические действия были и остаются наиболее
значимыми действиями, совершаемыми опекунами (попечителями) и органами
опеки и попечительства в интересах подопечных.34 На практике ради этих
юридических действий, направленных на достижение юридических
32
Нечаева А.М. Семейное право: Курс лекций. – М., 1998. С. 117.
33
Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации. – М., 1999.
С. 492.
34
См.: Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации. М.,
1999. С.492.
21
последствий, и инициируется оформление опеки или попечительства со
стороны тех лиц, которые и безо всякого оформления уже давно фактически
осуществляют заботу о подопечном. Безусловно, опека и попечительство - это
формы устройства лица, но устройство предполагает в первую очередь защиту
интересов, представительство. Обязанности опекуна по обеспечению условий
жизни подопечного или по воздействию на его личность вторичны. Таким
образом, установление опеки и попечительства существенно влияет на
осуществление гражданских прав и обязанностей как опекуна (попечителя), так
и подопечного, что требует признания данных отношений предметом
гражданского законодательства.35
Во-вторых, опека не должна устанавливаться только со стороны
родственников или иных членов семьи, а, напротив, как писал Г.Ф.
Шершеневич, со стороны посторонних людей можно ожидать "большее
беспристрастие", так как у родственников может присутствовать
"эгоистическое сознание наследственных прав на имущество опекаемого".36
Правда, в современных условиях подобная проблема актуальна главным
образом при осуществлении опеки над недееспособными гражданами, так как
несовершеннолетние подопечные сравнительно реже обладают каким-либо
имуществом. Таким образом, опека как явление исключительно юридическое,
но не биологическое не требует наличия между опекуном (попечителем) и
подопечным родственной связи.
В-третьих, вследствие установления опеки или попечительства
семейных правоотношений не возникает. Законодатель может лишь
воспользоваться условным термином "член семьи" и приравнять опекунов
(попечителей) и их подопечных к членам семьи в определенных случаях и для
определенных целей. По указанным причинам перемещение общих положений,
"центра тяжести" института опеки и попечительства в семейное

35
См.: Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Под. ред. П.В.
Крашенинникова, П.И. Середугина. М., 1997. С.11.
36
См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию 1907г.). – М.,
1995. С.456-457.
22
законодательство было бы необоснованным и нарушило бы целостность
системы гражданского законодательства.
В то же время, гражданско-правовая отраслевая принадлежность
основной части норм рассматриваемого института не означает, что опека
(попечительство) совпадает с институтом законного представительства.
Законное представительство в том смысле, в котором его принято понимать,
возникает в том числе у родителей и усыновителей в отношении детей, а
потому с отношениями опеки и попечительства не совпадает.
Институт опеки и попечительства невозможно определить только как
гражданско-правовой институт, поскольку значительную часть его норм
составляют (и должны составлять) положения о выявлении лиц, нуждающихся
в попечении, установлении опеки и попечительства, контроле за деятельностью
опекунов и попечителей. Функции органов государственного управления во
всех этих вопросах сводятся к организаторским. Наличие норм
административно-правового характера, обеспечивающих эти организаторские
функции посредством действий органов опеки и попечительства, не позволяет
считать весь институт опеки и попечительства гражданско-правовым.
Отдельные нормы из законодательства о местном самоуправлении,
присутствующие в институте опеки и попечительства, не могут "притянуть"
данный институт и к муниципальному праву по понятным причинам, основная
из которых - назначение института. Поэтому нормы законодательства о
местном самоуправлении могут устанавливать лишь порядок создания органов
опеки и попечительства, порядок распределения полномочий органов опеки и
попечительства между различными органами местного самоуправления,
возможность делегирования этих полномочий на постоянной или временной
основе другим органам или лицам, а также дополнительные способы и формы
контроля за деятельностью органов опеки и попечительства. И, напротив, эти
нормы не могут затрагивать вопросы объема полномочий органа опеки и
попечительства в отношении опекунов (попечителей) и их подопечных,
определять порядок установления и прекращения опеки и попечительства,

23
определять формы контроля органов опеки и попечительства за деятельностью
опекунов и попечителей. Такое ограничение вмешательства норм
законодательства о местном самоуправлении в правовое регулирование опеки и
попечительства также продиктовано задачами института и предметом его
регулирования. Большинство отношений, возникающих в связи с
установлением, осуществлением и прекращением опеки и попечительства,
складываются с участием физических лиц, и содержание норм, регулирующих
данные отношения, значительным образом влияет на правовой статус
подопечных. Так, порядок осуществления опекуном полномочий по продаже
имущества подопечного, а также правила о выдаче органом опеки и
попечительства разрешения на такое отчуждение не являются лишь
процедурными вопросами. От того, каким образом осуществляется
соответствующая процедура, в немалой степени зависит осуществление права
собственности подопечного, права на получение и сбережение его дохода,
осуществление других имущественных прав физического лица.
Данное обстоятельство не позволяет причислить опеку и попечительство
к публичным институтам законодательства, так как не опека существует для
органов государственной власти, а, напротив, соответствующие органы
учреждаются в государстве ради организации опеки, о чем свидетельствует
история института опеки. Невозможно подвергнуть административно-
правовому регулированию те отношения, которые имеют своей целью охрану
субъективных гражданских прав одного физического лица посредством
деятельности другого физического лица.
Нецелесообразность размещения института опеки и попечительства в
публичных отраслях связана и с еще одним важным моментом. Опека и
попечительство возникают только при добровольном согласии на то опекуна
или попечителя. Иначе и не может быть, иной порядок (принудительное
назначение), по моему мнению, принесет больше вреда, чем пользы делу
устройства нуждающихся в попечении лиц. Именно такое добровольное
возникновение правоотношений по опеке и попечительству не позволяет

24
считать рассматриваемый институт исключительно административно-правовым
по природе.

25
2. ОСОБЕННОСТИ СТРУКТУРЫ ПРАВООТНОШЕНИЙ
ОПЕКИ И ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
2.1. Установление и прекращение опеки и попечительства

Для защиты личных и имущественных прав и интересов частично


(ограниченно) дееспособных или полностью недееспособных граждан, для
предоставления им возможности участвовать в гражданском обороте и
осуществлять свои гражданские права и обязанности Гражданский кодекс
Российской Федерации вводит институт опеки и попечительства, который
позволяет использовать помощь определенных дееспособных лиц37.
Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются
также в целях их воспитания.
Необходимость опеки и попечительства обусловлена тем, что право, как
система норм общеобязательного поведения, непосредственно обращается
лишь к людям, наделенным сознанием и волей. Когда такая возможность
исключается недееспособностью лица, право ставит между ним дееспособного
субъекта. Опекуны и попечители являются законными представителями своих
подопечных, т.е. выступают в защиту прав и интересов в отношениях с любыми
лицами, в том числе в судах, без специального полномочия.
Опека и попечительство над несовершеннолетними устанавливаются
при отсутствии у них родителей, усыновителей, лишении судом родителей
родительских прав, а также в случаях, когда дети по иным причинам остались
без родительского попечения, в частности, когда родители уклоняются от их
воспитания либо защиты их прав и интересов. Опека устанавливается над
малолетними, а также над гражданами, признанными судом недееспособными
вследствие психического расстройства. Опекуны являются представителями

37
Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. – М.: ЗАО Юстицинформ,
2005. С. 218.
26
подопечных в силу закона и совершают от их имени и в их интересах все
необходимые сделки38.
Попечительство устанавливается над несовершеннолетними в возрасте
от 14 до 18 лет, а также над гражданами, ограниченными судом в
дееспособности вследствие злоупотребления спиртными напитками или
наркотическими средствами. Попечители дают согласие на совершение тех
сделок, которые граждане, находящиеся под попечительством, не вправе
совершать самостоятельно. Попечители оказывают подопечным содействие в
осуществлении ими своих прав и исполнении обязанностей, а также охраняют
их от злоупотреблений со стороны третьих лиц.
Разница между опекуном и попечителем состоит в том, что опекун
полностью замещает личность недееспособного в гражданском обороте и
действует хотя и от имени подопечного, но вполне самостоятельно. Попечитель
же, напротив, не замещает личности частично дееспособного, а лишь
осуществляет контроль за совершаемыми последним юридическими
действиями, соглашаясь на совершение сделок или отказывая в этом.
Опекун или попечитель назначается органом опеки и попечительства по
месту жительства лица, нуждающегося в опеке или попечительстве, в течение
месяца с момента, когда указанным органам стало известно о необходимости
установления опеки или попечительства над гражданином.
Обязанности по опеке и попечительству исполняются безвозмездно,
кроме случаев, предусмотренных законом. Опекуны и попечители
несовершеннолетних граждан обязаны проживать совместно со своими
подопечными. Раздельное проживание с подопечным, достигшим 16 лет,
допускается с разрешения органа опеки и попечительства при условии, что это
не отразится неблагоприятно на воспитании и защите прав и интересов
подопечного.
Опекуны и попечители обязаны заботиться о содержании своих
подопечных, обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и
38
Гражданское право: Учебник. Том I / Под ред. О.Н. Садикова. – М.: ИНФРА-М, 2006. С.
202.
27
интересы. Опекуны и попечители несовершеннолетних должны заботиться об
их обучении и воспитании. Опекуны и попечители обязаны извещать органы
опеки и попечительства о перемене места жительства.
Если основания, в силу которых гражданин был признан
недееспособным или ограниченно дееспособным, отпали, опекун или
попечитель обязан ходатайствовать перед судом о признании подопечного
дееспособным и о снятии с него опеки или попечительства39.
Доходы подопечного гражданина, в том числе доходы, причитающиеся
подопечному от управления его имуществом, за исключением доходов,
которыми подопечный вправе распоряжаться самостоятельно, расходуются
опекуном или попечителем исключительно в интересах подопечного и с
предварительного разрешения органа опеки и попечительства. Без
предварительного разрешения опекун или попечитель вправе производить
необходимые для содержания подопечного расходы за счет сумм,
причитающихся подопечному в качестве его дохода.
Опекун, попечитель, их супруги и близкие родственники не вправе
совершать сделки с подопечным, за исключением передачи ему имущества в
качестве дара или в безвозмездное пользование, а также представлять
подопечного при заключении сделок или ведении судебных дел между
подопечным и супругом опекуна или попечителя и их близкими
родственниками.
Опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и
попечительства совершать, а попечитель - давать согласие на совершение
сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества
подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в
залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его
имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих
уменьшение имущества подопечного. Решение органа опеки и попечительства
об отказе в даче согласия на распоряжение имуществом ребенка (подопечного)
39
Гражданское право: Учебник. Том I / Под ред. О.Н. Садикова. – М.: ИНФРА-М, 2006. С.
203.
28
может быть обжаловано в суд. При этом само по себе наличие согласия органа
опеки и попечительства на совершение сделки по отчуждению имущества
малолетнего ребенка не является достаточным подтверждением законности
совершенной сделки. В соответствии со ст. 28, 37 ГК Российской Федерации
разрешение органа опеки и попечительства должно быть получено перед
совершением сделки с целью обеспечить соблюдение законных
имущественных прав малолетнего ребенка, в связи с чем именно реальное
соблюдение этих прав - критерий законности сделки по отчуждению.
Опека и попечительство над совершеннолетними гражданами
прекращаются в случаях принятия судом решения о признании подопечного
дееспособным или отмены ограничений его дееспособности по заявлению
опекуна, попечителя или органа опеки и попечительства. По достижении
малолетним 14 лет опека над ним прекращается, а гражданин, осуществлявший
обязанности опекуна, становится попечителем несовершеннолетнего без
дополнительного решения об этом.
Попечительство над несовершеннолетним прекращается без особого
решения по достижении им 18 лет, а также при вступлении его в брак и в
других случаях приобретения им полной дееспособности до достижения
совершеннолетия (п. 2 ст. 21 и ст. 27 ГК Российской Федерации)40.

2.2. Правовой статус опекаемых и подопечных

Опека устанавливается над двумя категориями граждан: во-первых, над


малолетними, во-вторых, признанными судом недееспособными. К числу
малолетних относятся несовершеннолетние в возрасте до 14 лет.
Дееспособность малолетних определяется ст. 28 ГК Российской Федерации.
Опека устанавливается и над полностью недееспособным гражданином, не

40
Гражданское право: Учебник для вузов: Ч. 1 / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. – М.:
Проспект, 2001. С. 167.
29
способным самостоятельно осуществлять, защищать свои права. От его имени
все сделки совершает опекун.
ГК Российской Федерации, предусматривая правила, с помощью
которых малолетний гражданин становится полноценным участником
гражданских правоотношений, обеспечивает охрану его прав и возможность их
реализации. То же самое можно сказать применительно к совершеннолетним
гражданам, признанным судом недееспособными. С помощью опеки не
обладающие дееспособностью лица выступают как полноправные субъекты
различного рода правоотношений. Юридически значимые действия за них в их
интересах осуществляет опекун, восполняя отсутствующую дееспособность
своего опекаемого.
Попечительство устанавливается над двумя категориями граждан:
несовершеннолетними в возрасте от 14 до 18 лет; ограниченными судом в
дееспособности. В первом случае основанием для попечительства служит
возрастной критерий, а не состояние несовершеннолетнего. При этом
учитывается, что уже в этом возрасте он обладает достаточной психической,
социальной зрелостью для самостоятельных действий и поступков. В отличие
от опеки попечительство над несовершеннолетними касается главным образом
имущественной стороны их отношений с попечителем.
При установлении попечительства над лицами, злоупотребляющими
алкоголем, наркотиками, учитывается, что они не выполняют своих
обязанностей по отношению к лицам, которых должны содержать по закону,
разоряют семью, ставят ее в бедственное положение. Превращая заработок,
любой доход в источник удовлетворения своего болезненного пристрастия,
такие граждане наносят и тяжелый моральный ущерб членам своей семьи,
особенно престарелым и несовершеннолетним. Поэтому ГК Российской
Федерации позволяет ограничить их дееспособность. Однако ограничение
дееспособности этой категории граждан касается лишь тех, кто еще не
деградировал полностью, способен в какой-то степени управлять своими
действиями и поступками. В противном случае речь может идти об

30
установлении опеки после признания судом гражданина полностью
недееспособным.
Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе самостоятельно,
без согласия родителей совершать мелкие бытовые сделки (п. 2 ст. 26 ГК
Российской Федерации), а также сделки, направленные на безвозмездное
получение выгоды, если эти сделки не требуют нотариального удостоверения
либо государственной регистрации (п. 2 ст. 28 ГК Российской Федерации). На
все остальные сделки требуется письменное согласие попечителя (п. 1 ст. 26 ГК
Российской Федерации). В некоторых случаях суд или органы опеки и
попечительства по ходатайству попечителя могут ограничить или лишить
несовершеннолетнего, находящегося под попечительством, права
самостоятельно распоряжаться своим заработком, стипендией или иными
доходами в соответствии с п. 4 ст. 26 ГК Российской Федерации, например,
если подросток неразумно тратит получаемые им средства, использует их на
приобретение спиртных напитков, наркотиков, на азартную игру и т.п.
Подобного рода исключение из общего правила не распространяется, во-
первых, на вступивших в брак до достижения 18 лет, во-вторых, на тех, кто
объявлен эмансипированным в соответствии с п. 1 ст. 27 ГК Российской
Федерации.
Ограничение дееспособности гражданина, злоупотребляющего
спиртными напитками или наркотическими средствами, несколько иначе
сказывается на объеме его прав и обязанностей. Поскольку здесь главная задача
- предотвратить трату получаемых средств любого размера на алкоголь и
наркотики, п. 1 ст. 30 ГК Российской Федерации разрешает ограниченно
дееспособному лицу совершение мелких бытовых сделок. На все остальные
сделки, связанные с получением заработка, пенсии и иных доходов, требуется в
соответствии с п. 1 ст. 30 ГК Российской Федерации согласие его попечителя.
Однако это обстоятельство не освобождает такого гражданина от

31
самостоятельной имущественной ответственности по совершенным сделкам и
за причиненный им вред (п. 1 ст. 30 ГК Российской Федерации)41.
Предоставление подопечному, имеющему попечителя, относительной
свободы в гражданско-правовой сфере не означает, что ему вовсе не нужна
помощь в осуществлении прав, исполнении обязанностей прежде всего
имущественного порядка. Эта помощь (содействие) может заключаться в
совете, как поступить в той или иной ситуации, в посещении организаций,
способных помочь как подростку, так и ограниченно дееспособному
гражданину. Активным должно быть участие попечителя в оформлении
наследства, причитающегося подопечному, в предъявлении, рассмотрении
иска, направленного на защиту имущественных прав подопечного или против
него, а также при исполнении вынесенного судом решения. Помощь и
поддержка попечителя нужны и при защите личных прав подопечного, его
чести и достоинства, перемене имени, фамилии и т.п. Попечитель призван
также ограждать своего подопечного от всякого рода злоупотреблений со
стороны третьих лиц в самом широком смысле слова, например ограждать
подростка от плохого окружения, использующего его физическую,
психическую незрелость, вовлекающего подростка в совершение асоциальных
поступков, в нетрезвый образ жизни.
Отметим также, что категория дееспособности включает в себя такое
понятие, как деликтоспособность. Деликтоспособность – это возможность
нести самостоятельную имущественную ответственность. Ее возникновение,
так же как и возникновение дееспособности, связано с достижением
гражданином определенного возраста. Так, полностью деликтоспособными
являются лица, обладающие полной дееспособностью. В связи с этим
несовершеннолетние могут нести на общих основаниях самостоятельную
имущественную ответственность по своим обязательствам и за причинение
вреда только в двух случаях: при эмансипации, т.е. объявлении
несовершеннолетнего полностью дееспособным (ст. 27 ГК Российской
41
Гражданское право: Учебник. Том I / Под ред. О.Н. Садикова. – М.: ИНФРА-М, 2006. С.
205.
32
Федерации); при вступлении в брак до достижения возраста 18 лет (п. 2 ст. 21
ГК Российской Федерации). В остальных случаях гражданско-правовая
ответственность несовершеннолетних имеет свои особенности.
Несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет считаются деликтоспособными,
т.е. сами отвечают за имущественный вред, причиненный их действиями.
Однако если у несовершеннолетнего нет имущества или заработка,
достаточного для возмещения вреда, вред в соответствующей части должен
быть возмещен его родителями (усыновителями, попечителем), если они не
докажут, что вред возник не по их вине (ст. 1073 ГК Российской Федерации).
В судебной практике42 указывается на то, что прокурор вправе
обратиться в суд в защиту прав ребенка, находящегося под опекой, только в
случае невозможности обращения в суд опекуна ребенка.
Так, прокурор г. Советская Гавань обратился в суд с заявлением в
интересах несовершеннолетнего З. к Министерству финансов Российской
Федерации, министерству финансов Хабаровского края,
администрации г. Советская Гавань в порядке ч. 1 ст. 45 ГПК Российской
Федерации о взыскании пособия на ребенка, находящегося под опекой.
Определением судьи Советско-Гаванского городского суда от 1 марта 2004 г. в
принятии заявления было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам
Хабаровского краевого суда 15 апреля 2004 г. определение судьи Советско-
Гаванского городского суда оставила без изменения. Президиум Хабаровского
краевого суда 13 октября 2004 г. судебные постановления отменил, заявление
прокурора направил в Советско-Гаванский городской суд для рассмотрения по
существу. В надзорной жалобе Министерство финансов Российской Федерации
просило об отмене постановления президиума Хабаровского краевого суда.
Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 19 октября
2005 г. материал истребован в Верховный Суд Российской Федерации и 18
января 2006 г. передан для рассмотрения в Судебную коллегию по

42
См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации от 3 марта 2006 г. N 58-В05-109 // Бюллетень Верховного Суда Российской
Федерации. 2007. №8.
33
гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации. Судебная
коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации 3
марта 2006 г. надзорную жалобу удовлетворила, указав следующее.
В соответствии со ст. 387 ГПК Российской Федерации основаниями для
отмены или изменения судебных постановлений нижестоящих судов в порядке
надзора являются существенные нарушения норм материального или
процессуального права.
Согласно ч. 1 ст. 45 ГПК Российской Федерации прокурор вправе
обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов
граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации,
субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Заявление в
защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано
прокурором только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту,
недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться
в суд.
В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК Российской Федерации судья
отказывает в принятии заявления, если оно предъявлено в защиту прав, свобод
или законных интересов другого лица государственным органом, органом
местного самоуправления, организацией или гражданином, которым названным
Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право.
Отказывая в принятии заявления прокурора г. Советская Гавань в
интересах несовершеннолетнего З., судья правильно исходил из того, что
указанное заявление подано в нарушение ст.ст. 45, 131 ГПК Российской
Федерации, поскольку приведенные в нем причины, по которым опекун З. не
может сам обратиться в суд с иском о взыскании денежного содержания на
опекаемого, обоснованно не были расценены в качестве уважительных,
предоставляющих прокурору право на обращение в суд.
Президиум краевого суда, отменяя данное определение, ссылался на
положения ст.ст. 5, 15 Федерального закона от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об
основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации", ст.ст. 8, 56 СК

34
Российской Федерации, ст.ст. 26 и 27 Федерального закона от 17 января
1992 г. N 2202-I "О прокуратуре Российской Федерации", согласно которым
государством гарантируется защита прав, свобод и законных интересов детей,
оставшихся без попечения родителей. На основании этого он пришел к выводу
о том, что судебная защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без
попечения родителей, осуществляется по заявлению прокурора.
В надзорной жалобе указано, что выводы президиума основаны на
неправильном толковании и применении норм материального и
процессуального права, поскольку, по мнению Министерства финансов
Российской Федерации, у прокурора в силу ст. 45 ГПК Российской Федерации
отсутствуют правовые основания для подачи в суд заявления о взыскании
задолженности по выплате средств на несовершеннолетнего ребенка,
находящегося под опекой.
Гражданские права и обязанности опекуна определены в ст.ст. 36-38 ГК
Российской Федерации. В соответствии с п. 3 ст. 36 ГК Российской Федерации
опекуны и попечители обязаны заботиться о содержании своих подопечных, об
обеспечении их уходом и лечением, защищать их права и интересы.
Президиум краевого суда при отмене определения судьи городского
суда не учел, что в силу п. 5 ст. 150 СК Российской Федерации именно опекуну
на содержание ребенка ежемесячно выплачиваются денежные средства,
поэтому невыплатой в полном объеме денежных средств нарушается право
опекуна на их получение, гарантированное п. 5 ст. 150 СК Российской
Федерации.
Опекун ребенка имеет право и обязан воспитывать ребенка,
находящегося под опекой, заботиться о его здоровье, физическом,
психическом, духовном и нравственном развитии. В связи с тем, что нарушено
право опекуна на получение денежного содержания, а не права
несовершеннолетнего, то в соответствии с ч. 3 ст. 131 ГПК Российской
Федерации в исковом заявлении прокурора должна быть обоснована
невозможность обращения с иском в суд самого опекуна. Поскольку заявление

35
прокурора такого обоснования не содержит, судья правомерно на основании
п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК Российской Федерации отказал в принятии заявления.
Так как в постановлении президиума Хабаровского краевого суда
вышеуказанные положения нормативных правовых актов истолкованы неверно
и это привело к незаконной отмене определения судьи об отказе в принятии
заявления, данное постановление президиума подлежит отмене.
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации постановление президиума Хабаровского краевого суда отменила и
оставила в силе определение судьи Советско-Гаванского городского суда и
определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого
суда43.

2.3. Правовой статус опекуна и попечителя

При назначении опекунов и попечителей учитывается, что им


оказывается большое доверие - наиболее полно обеспечить интересы и
благополучие подопечных, их воспитание, заботу об их здоровье. В целях
наиболее полного учета интересов подопечных Гражданский кодекс
Российской Федерации устанавливает ряд общих требований к опекунам и
попечителям. В первую очередь должны приниматься во внимание их
нравственные и иные личные качества. Они должны быть способны к
определенному самоограничению ради принимаемого под опеку или
попечительство человека, который социально слабо защищен44.

43
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации от 3 марта 2006 г. N 58-В05-109 // Бюллетень Верховного Суда Российской
Федерации. 2007. №8. См. также: Определение Верховного Суда Российской Федерации от
27 июня 2005 г. N 58-ВПР05-76 "Обращение прокурора в суд с заявлением о взыскании
денежных средств на содержание несовершеннолетнего ребенка, находящегося под опекой, в
силу ст.ст. 45 и 131 ГПК Российской Федерации возможно лишь в случае, если в заявлении
содержится обоснование невозможности предъявления данного иска опекуном"
(Извлечение) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2006. №3.
44
Гражданское право. Том I / Под ред. Е.А.Суханова. – М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 207.
36
Важное значение имеют также требования, относящиеся к правовому
статусу лица, которое выразило согласие принять на себя обязанности и заботы
опекуна или попечителя. Согласно п. 2 ст. 35 ГК Российской Федерации
опекунами и попечителями могут назначаться только совершеннолетние и
дееспособные граждане. Следовательно, не могут быть назначены опекунами и
попечителями граждане, которые приобрели полную дееспособность в связи со
вступлением в брак до достижения 18 лет либо в порядке эмансипации,
поскольку они хотя и признаются полностью дееспособными, но не относятся
до достижения 18 лет к числу совершеннолетних. Равным образом не может
быть опекуном или попечителем совершеннолетний гражданин, если его
дееспособность ограничена судом по основаниям, предусмотренным ст. 30 ГК
Российской Федерации. По прямому указанию п. 2 ст. 35 ГК Российской
Федерации не могут быть назначены опекунами и попечителями граждане,
лишенные родительских прав. Представляется, что это относится не только к
случаям, когда опекун (попечитель) назначается к малолетнему либо
несовершеннолетнему, но и к случаям, когда он назначается к лицу,
признанному недееспособным вследствие психического расстройства.
Повышенные требования предъявляются к опекунам и попечителям
детей. Семейный кодекс Российской Федерации устанавливает, что не
назначаются опекунами и попечителями лица, больные хроническим
алкоголизмом или наркоманией; лица, отстраненные от выполнения
обязанностей опекунов (попечителей); лица, ограниченные в родительских
правах; бывшие усыновители, если усыновление было отменено по их вине, а
также лица, которые по состоянию здоровья не могут осуществлять
обязанности по воспитанию ребенка (п. 3 ст. 146 и п. 1 ст. 127 Семейного
кодекса Российской Федерации). Перечень заболеваний, при наличии которых
лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство),
взять в приемную семью, утвержден постановлением Правительства
Российской Федерации от 1 мая 1996 г. № 54245. Порядок медицинского
45
Постановление Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996 г. N 542 "Об
утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка,
37
освидетельствования граждан, желающих стать усыновителями, опекунами
(попечителями) или приемными родителями, установлен приказом Минздрава
Российской Федерации от 10 сентября 1996 г. № 33246.
При назначении опекуна и попечителя учитываются отношения между
ним и лицом, нуждающимся в опеке и попечительстве, а если это возможно, то
и желание подопечного. Опекунами и попечителями назначаются, как правило,
лица, близкие подопечному, главным образом родственники. При их
отсутствии опекун (попечитель) назначается по выбору органов опеки и
попечительства.
Опекуном или попечителем гражданин может быть назначен только с
его согласия, т.е. эти отношения основаны на принципе добровольности.
Принцип добровольности принятия на себя обязанностей опекуна или
попечителя в настоящее время содержится в ГК Российской Федерации (п. 3 ст.
35). На практике при назначении гражданина опекуном или попечителем
требуется письменное согласие его супруга и совершеннолетних членов семьи,
поскольку забота о подопечном осуществляется обычно всеми членами семьи,
если обязанности опекуна или попечителя принял на себя семейный человек.
Встречаются случаи, когда оказывается невозможным в месячный срок
подобрать опекуна или попечителя для нуждающегося в опеке
(попечительстве) лица. В такой ситуации функции опекуна (попечителя)
временно выполняют органы опеки и попечительства.
Специально регламентируется ГК Российской Федерации (п. 4 ст. 35) и
СК Российской Федерации (п. 1 ст. 147) опека и попечительство над лицами,
находящимися или помешенными в соответствующие воспитательные,
лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения или другие
аналогичные учреждения. К числу таких лиц относятся несовершеннолетние,

принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью" // Собрание


законодательства Российской Федерации.1996. N 19. Ст. 2304.
46
Приказ Минздрава Российской Федерации от 10 сентября 1996 г. N 332 "О порядке
медицинского освидетельствования граждан, желающих стать усыновителями, опекунами
(попечителями) или приемными родителями" // Бюллетень нормативных актов федеральных
органов исполнительной власти. 1996. N 8.
38
воспитание и содержание которых полностью осуществляются указанными
учреждениями, а также граждане, признанные недееспособными или
ограниченно дееспособными и помещенные в соответствующие учреждения.
Опекуны и попечители таким лицам не назначаются, поскольку их функции
осуществляют сами названные учреждения, причем они признаются опекунами
и попечителями.
Главной необходимо считать обязанность опекунов и попечителей
заботиться о содержании своих подопечных, об обеспечении их уходом и
лечением, а в отношении несовершеннолетних подопечных - также и об их
обучении и воспитании. Эта общая обязанность конкретизируется
применительно к разным сферам деятельности опекунов и попечителей.
Важнейшее место среди них занимает сфера имущественных отношений47.
Опекун, являясь законным представителем подопечного, полностью
заменяет его в имущественных отношениях и в соответствии с этим вправе
совершать от имени подопечного все сделки, которые необходимы для
обеспечения интересов подопечного и целей опеки. Попечитель имеет право
давать или не давать согласие на совершение сделок подопечным. Однако
права опекуна и попечителя в данной сфере существенно ограничены в
интересах подопечных. Это выражается в том, что опекун без
предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе
совершать, а попечитель давать согласие на совершение следующих сделок:
- по отчуждению, в том числе обмену или дарению, имущества
подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в
залог;
- сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел
его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок,
влекущих уменьшение имущества подопечного (п. 2 ст. 37 ГК Российской
Федерации).

47
Гражданское право: Учебник для вузов: Ч. 1 / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. – М.:
Проспект, 2001. С. 171.
39
В целях предупреждения возможных злоупотреблений опекуну,
попечителю, их супругам и близким родственникам запрещено совершать
сделки с подопечным. Исключение сделано для передачи имущества
подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование.
Имущественные отношения в сфере опеки и попечительства
существенно усложняются в случае передачи части имущества подопечного в
доверительное управление (ст. 38 ГК Российской Федерации). Необходимость
использования гражданско-правового института доверительного управления
возникает при следующих обстоятельствах: при наличии в собственности
подопечного недвижимого и ценного движимого имущества (например, ценных
бумаг) и потребности обеспечить постоянное управление им.
Содержание подопечного неизбежно требует определенных
материальных затрат. Как отмечено в литературе48, в данном случае действует
следующий принцип: "опекуны и попечители не обязаны содержать своих
подопечных". Источниками материального обеспечения подопечных служат
полагающиеся им пенсии, стипендии, пособия, иные социальные выплаты,
алименты, заработная плата, доходы от управления их имуществом (например,
дивиденды по акциям, проценты по вкладам и т.п.). Указанные доходы могут
расходоваться опекунами и попечителями исключительно в интересах
подопечного и с предварительного разрешения органа опеки и попечительства.
Однако если из доходов подопечного опекун (попечитель) делает необходимые
на содержание подопечного затраты - на питание, одежду, оплату услуг и
другие повседневные нужды, то получения разрешения органа опеки и
попечительства не требуется (п. 1 ст. 37 ГК Российской Федерации).
Обязанности опекуна или попечителя рассматриваются как почетные,
основанные на чувстве гражданского, а часто и родственного долга. В
соответствии с этим выплата какого-либо вознаграждения опекунам и
попечителям не предусмотрена; они, как сказано в п. 1 ст. 36 ГК Российской

48
Гражданское право: Учебник для вузов: Ч. 1 / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. – М.:
Проспект, 2001. С. 172.
40
Федерации, исполняют свои обязанности безвозмездно, кроме случаев,
предусмотренных законом.
Некоторые особые обязанности предусмотрены для опекунов и
попечителей несовершеннолетних. В частности, они обязаны проживать
совместно со своими подопечными. Раздельное проживание попечителя с
подопечным, достигшим 16 лет, допускается с разрешения органа опеки и
попечительства при условии, что это не отразится неблагоприятно на
воспитании и защите прав и интересов подопечного. Опекуны и попечители
несовершеннолетних должны заботиться об их обучении и воспитании, об их
здоровье, физическом, психическом, духовном и нравственном развитии (ч. 2 п.
3 ст. 36 ГК, п. 1 ст. 150 СК Российской Федерации).
Время нахождения гражданина под опекой или попечительством
зависит от обстоятельств, связанных с личностью подопечного и личностью
опекуна (попечителя), а также от некоторых других обстоятельств, указанных в
ГК Российской Федерации. Допускается освобождение опекуна или попечителя
от исполнения ими своих обязанностей и отстранение от их исполнения.
Освобождение происходит в силу определенных объективных
обстоятельств, при отсутствии у органов опеки и попечительства каких-либо
претензий к деятельности опекуна или попечителя. Освобождение происходит,
во-первых, если несовершеннолетний возвращается родителям или кто-либо
его усыновил и, во-вторых, если подопечный помещен для постоянного
пребывания в соответствующее воспитательное, лечебное учреждение,
учреждение социальной защиты населения или другое аналогичное
учреждение.
В указанных случаях отпадают основания для продолжения опеки или
попечительства.
Освобождение от выполнения обязанностей опекуна или попечителя
возможно по их просьбе. Однако для удовлетворения такой просьбы
необходимо доказать, что она обоснована уважительными причинами: болезнь,
изменение имущественного положения, отсутствие взаимопонимания с

41
подопечным, изменение места жительства и т.п. Решение об освобождении
принимает орган опеки и попечительства.
Наряду с освобождением, согласно ст. 39 ГК Российской Федерации,
допускается отстранение опекуна или попечителя от исполнения им своих
обязанностей и замена его другим лицом. Отстранение применяется при
ненадлежащем выполнении опекуном или попечителем лежащих на нем
обязанностей, в том числе при использовании им опеки или попечительства в
корыстных целях или при оставлении подопечного без надзора и необходимой
помощи. При этом органы опеки и попечительства могут принять необходимые
меры для привлечения виновного гражданина к установленной законом
ответственности, в том числе уголовной. Возможно отстранение опекуна или
попечителя от выполнения им своих обязанностей и при отсутствии его вины,
например, если недостатки в его деятельности обусловлены отсутствием опыта,
навыков, педагогических знаний и т.д.49
Как указано в пункте 16 Постановления Пленума Верховного Суда
Российской Федерации от 27 мая 1998 г. N 10 "О применении судами
законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием детей"50, в
случаях ненадлежащего выполнения опекуном (попечителем) лежащих на нем
обязанностей, в том числе при использовании им опеки или попечительства в
корыстных целях либо при оставлении подопечного без надзора и необходимой
помощи, указанные лица могут быть отстранены от исполнения обязанностей
опекуна (попечителя), а не лишены родительских прав. В соответствии с п.3
ст.39 ГК Российской Федерации этот вопрос решается органом опеки и
попечительства. Если лицо, отстраненное от обязанностей по опеке
(попечительству), отказывается передать ребенка органу опеки и

49
Гражданское право: Учебник для вузов: Ч. 1 / Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. – М.:
Проспект, 2001. С. 174.
50
Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая 1998 г. N 10
"О применении судами законодательства при разрешении споров, связанных с воспитанием
детей" (с изменениями от 6 февраля 2007 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской
Федерации. 1998. №7.
42
попечительства, последний вправе обратиться в суд с иском об отобрании
ребенка.
Помимо освобождения опекуна или попечителя от выполнения им своих
обязанностей или отстранения от их выполнения, опека или попечительство
прекращаются и по другим основаниям. Так, опека над совершеннолетним
гражданином, который ранее был признан недееспособным, прекращается, если
судом вынесено решение о признании подопечного дееспособным. Равным
образом и попечительство прекращается, если в отношении гражданина, ранее
ограниченного в дееспособности, судом будет отменено это ограничение.
Опека прекращается также по достижении малолетним подопечным 14
лет. В этом случае гражданин, выполняющий обязанности опекуна, становится
попечителем несовершеннолетнего без дополнительного решения об этом. По
достижении несовершеннолетним 18 лет прекращается и попечительство над
ним, причем без особого решения, в силу самого факта достижения
совершеннолетия. Если несовершеннолетний приобрел полную дееспособность
до достижения 18 лет (п. 2 ст. 21 и ст. 27 ГК Российской Федерации), то
попечительство над ним также прекращается.
Как указано в Определении Судебной коллегии по гражданским делам
Верховного Суда Российской Федерации от 24 марта 2006 г. N 58-В06-1551,
если право подопечного на получение опекунских пособий в полном объеме не
было реализовано до наступления его совершеннолетия, то именно бывший
подопечный обладает субъективным правом на получение сумм задолженности
по указанным платежам.
В ГК Российской Федерации (ст. 41) закреплена специальная форма
обеспечения интересов совершеннолетних и полностью дееспособных граждан,
которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и
защищать свои права и исполнять обязанности, - патронаж. Имеются в виду
больные, не способные передвигаться и обслуживать себя, лица с тяжелыми

51
Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской
Федерации от 24 марта 2006 г. N 58-В06-15 // Бюллетень Верховного Суда Российской
Федерации. 2006. №11.
43
увечьями, престарелые и т.п., при отсутствии лиц, обязанных осуществлять
уход за ними. Орган опеки и попечительства с согласия такого гражданина
может назначить ему попечителя (помощника), который принимает на себя
обязанность оказывать подопечному регулярную помощь.
Поскольку отношения патронажа устанавливаются с полностью
дееспособным лицом, все вопросы, связанные с осуществлением его
имущественных прав, решаются только с его согласия. Так, распоряжение
имуществом, принадлежащим такому гражданину, осуществляется
попечителем (помощником) на основании договора поручения или
доверительного управления, заключенного с подопечным. Бытовые и иные
сделки, направленные на содержание и удовлетворение бытовых потребностей
подопечного, совершаются с его согласия. Сохранение за подопечным
совершеннолетним дееспособным гражданином полной самостоятельности
проявляется также в том, что отношения патронажа могут быть в любое время
прекращены по его требованию.На отношения патронажа распространяется
действие многих правил, регулирующих опеку и попечительство, в частности
ст. 34, 35, 39 ГК Российской Федерации.

44
3. КОНЦЕПЦИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ОПЕКИ И
ПОПЕЧИТЕЛЬСТВА
3.1. Проблемы правового регулирования опеки и попечительства

На сегодняшний день российским законодательством определены лишь


самые общие принципы организации опеки и попечительства, представленные
в первой части ГК Российской Федерации, в которой данным вопросам прямо
посвящены всего десять статей (31-41), и СК Российской Федерации, в котором
вопросам организации опеки и попечительства также уделено внимание (ст.
145-150 СК Российской Федерации), но при этом положения об опеке СК
Российской Федерации зачастую перекликаются с положениями упомянутых
статей ГК Российской Федерации и несколько развивают их содержание
относительно брачно-семейных отношений. В свою очередь, Федеральный
закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации», определяя круг вопросов,
входящих в компетенцию муниципальных образований, относит к их числу
опеку и попечительство применительно к муниципальным районам и
городским округам (п. 13 ч. 1 ст. 15 и п. 21 ч. 1 ст. 16 указанного Закона) и
оказание содействия в установлении опеки и попечительства - для поселений
(п. 16 ч. 1 ст. 14 указанного Закона).
Таким образом, федеральный законодатель в качестве одного из
вопросов местного значения определил опеку и попечительство (т.е.
осуществляемые органами местного самоуправления) и установил лишь самые
общие направления их осуществления. В остальном же он самоустранился,
предоставив указанным органам, а также органам государственной власти
субъектов Российской Федерации самостоятельно определять порядок
осуществления опеки (попечительства) на каждой конкретной территории.
Анализ некоторых региональных нормативных правовых актов об опеке и
попечительстве позволяет сделать вывод, что и здесь законодатель (теперь уже
региональный) не всегда был последователен и точен. Так, например, Закон
45
Приморского края от 18 июня 1998 г. N 11-КЗ "Об органах опеки и
попечительства в Приморском крае"52 очень подробно регламентирует вопросы
опеки и попечительства (в том числе патронажа) в отношении всех
предусмотренных Законом категорий граждан, а Закон Республики Алтай от 3
сентября 1999 г. N 13-44 "Об органах опеки и попечительства"53 уделяет этому
гораздо меньше внимания. Однако упомянутый Закон Приморского края
жестко и императивно устанавливает, какой именно орган местного
самоуправления вправе заниматься тем или иным вопросом опеки
(попечительства), распределяя все обязанности между муниципальными
органами управления образованием, социальной защитой и здравоохранением,
а также главой муниципального образования. Представляется, что это является
прямым нарушением нормативного принципа самостоятельности местного
самоуправления, исходя из которого население вправе само или через органы
местного самоуправления решать, кто будет заниматься вопросами опеки
(попечительства) на территории данного муниципального образования.
Жесткая регламентация со стороны органов государственной власти в данном
случае абсолютно недопустима. В то же время Закон Республики Алтай,
дублируя нормы ГК Российской Федерации и СК Российской Федерации,
устанавливает только то, что органами опеки и попечительства на территории
Республики Алтай являются органы местного самоуправления, предоставляя
последним право самостоятельно распределять между собой полномочия по
опеке (попечительству). В этой ситуации налицо полное соблюдение гарантий
независимости и самостоятельности местного самоуправления, установленных
законом.
Самоустранение государства от нормотворчества в области опеки и
попечительства привело к весьма противоречивым результатам, порождающим
зачастую довольно неблагоприятные последствия для всех участников данных
52
Закон Приморского края от 18 июня 1998 г. N 11-КЗ "Об органах опеки и попечительства в
Приморском крае" // Ведомости Думы Приморского края. 1998. N 9.
53
Закон Республики Алтай от 3 сентября 1999 г. N 13-44 "Об органах опеки и
попечительства" // Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.
1999. N 13 (38). С. 85.
46
общественных отношений. Положение осложняется еще и тем, что на местах не
всегда основательно и продуманно подходят к регулированию вопросов
организации опеки (попечительства), а иногда попросту переписывают в
муниципальный нормативный правовой акт содержание регионального закона.
В результате гражданин сталкивается с тем, что для получения, например,
разрешения на отчуждение жилого помещения, на которое у
несовершеннолетнего имеется право собственности, в нескольких районах
одного края (области) органы опеки предъявляют различные требования к
оформлению и предоставлению документов.
Очевидно, что такая проблемная ситуация не способствует дальнейшему
развитию и совершенствованию института опеки и попечительства и
упрочению авторитета исполнительной власти.
Представляется, что еще одной весьма существенной законодательной
ошибкой явилось то, что законодатель, передав социальную защиту в ведение
органов государственной власти, по-прежнему оставил опеку и попечительство,
которые, как было упомянуто выше, являются ее составной частью, органам
местного самоуправления. В этой части также необходим существенный
пересмотр федерального законодательства, связанный с отнесением вопросов
опеки и попечительства к государственным полномочиям, которыми оно
вправе наделять органы местного самоуправления в установленном порядке.
Однако возникающая в связи с этим необходимость внесения изменений в
основополагающие нормативные правовые акты (такие как ГК Российской
Федерации и СК Российской Федерации), а также имеющаяся официальная
точка зрения, подкрепленная судебной практикой (Определение
Конституционного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2004 г. N 52-О)54,
не дают оснований надеяться на то, что данный вопрос будет решен именно
так, по крайней мере в обозримом будущем.
54
Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 февраля 2004 г. N 52-О
"Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Законодательного Собрания Республики
Карелия о проверке конституционности пункта 1 статьи 34 Гражданского кодекса
Российской Федерации и пункта 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской Федерации" //
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2004. №5.
47
Но, несмотря на то, в чьей компетенции останутся вопросы опеки и
попечительства, об одном сегодня можно говорить абсолютно уверенно - в
стране давно назрела необходимость разработки и принятия единого, общего
для всех нормативно-правового акта в форме федерального закона,
регулирующего основные принципы организации опеки и попечительства на
территории Российской Федерации. Естественно, что на практике это
предложение способно привести к появлению большого количества различных
моделей такого закона и разнообразию вариантов его названия. Однако
основным аргументом в пользу его разработки и принятия является
возможность осуществить с его помощью следующее.
1. Закрепить за органами местного самоуправления (в случае, если
полномочия по опеке и попечительству останутся в их ведении) право
самостоятельно принимать решения о создании на своей территории органов
опеки и попечительства различных типов и видов при условии исполнения в
полном объеме предусмотренных законом полномочий и наличия строгой
ответственности перед обществом и государством за их неисполнение
(ненадлежащее исполнение). При этом возможно наделение органов опеки и
попечительства статусом юридического лица, что позволит им осуществлять
свои полномочия более эффективно и независимо.
2. В случае изменения законодательства в части отнесения вопросов
опеки и попечительства к государственным полномочиям установить
специальный порядок наделения органов местного самоуправления этими
полномочиями (если возникнет необходимость такого установления).
3. Установить единый для всех муниципальных образований Российской
Федерации перечень обязанностей при осуществлении опеки и попечительства
в отношении различных категорий граждан, определенных ГК Российской
Федерации.
4. Предусмотреть создание Единого государственного реестра лиц,
находящихся под опекой и попечительством. В качестве варианта в случае
сохранения полномочий по опеке (попечительству) за муниципалитетами

48
можно предусмотреть создание на территории каждого муниципального
образования отдельного (муниципального) реестра указанных лиц с
установлением основных правил доступа к сведениям из этого реестра.
5. Четко и подробно сформулировать основные требования,
предъявляемые к лицам, претендующим на замещение должностей в органах
опеки и попечительства.
6. Расширить и конкретизировать, по сравнению с ГК Российской
Федерации, требования к претендентам на должность опекуна или попечителя.
7. Установить порядок финансирования деятельности по опеке и
попечительству (из единственного источника, совместное, дотационное и т.д.).
При этом, выражая собственное мнение, отметим, что в данном вопросе, при
любом варианте его разрешения, обязательно должно быть предусмотрено
долевое участие государства. Однако и здесь последнее слово за законодателем.
8. Определить основные гарантии надлежащего исполнения
сотрудниками органов опеки и попечительства своих обязанностей
(обязательность требований сотрудника органа опеки, меры защиты, гарантии
при получении профессионального заболевания, а также в случае гибели (к
сожалению, возможно и это) во время исполнения должностных обязанностей и
т.д.).
9. Установить общие принципы осуществления опеки и попечительства
в России (правовая основа, основные понятия и т.д.).
Это основной, но далеко не полный перечень тех задач, решить которые
мог бы нормативно-правовой акт в форме федерального закона, предметом
регулирования которого являлись бы опека и попечительство. Пока, к
сожалению, законодатель не дает повода надеяться на то, что проблема
разработки и принятия единого нормативного правового акта об опеке и
попечительстве разрешится положительно.

49
3.2. Государственная поддержка опеки и попечительства

Под термином «государственная поддержка опеки и попечительства»


понимается в широком смысле: это комплекс мероприятий органов
государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающих
эффективность института опеки и попечительства.
Как показывает история, потребности «юридического быта» всегда
ставят перед правом задачу наполнить нормы об опеке и попечительстве таким
содержанием, чтобы не только провозгласить возникновение правоотношений
по опеке, но и обеспечить их реализацию, осуществить контроль с помощью
семейной, общественной или государственной власти за соблюдением
установленных правил. При этом государству (в лице уполномоченных на то
органов) должна отводиться роль лишь организатора опеки, но не
непосредственного опекуна55.
Часть норм о государственной поддержке опеки включается в сам
институт опеки и попечительства – это положения о деятельности органов
опеки и попечительства, непосредственно связанные с установлением,
осуществлением и прекращением опеки или попечительства. Другая часть
норм, «обслуживающих» правовой институт опеки и попечительства
(положения о социальных и иных льготах, о формах стимулирования принятия
опеки и проч.), находится за пределами этого института. Необходимо, чтобы
указанные нормы гармонично сочетались и исходили из общих принципов
осуществления устройства граждан.
Исходя из сущности опеки и попечительства как вида социальной
заботы, а также из субсидиарной роли государства в предоставлении такой
заботы, можно назвать следующие задачи правового регулирования
государственной поддержки опеки и попечительства на современном этапе.
1. Совершенствование выявления и учета всех лиц, подпадающих под
категорию нуждающихся в установлении опеки или попечительства. Задача
55
Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. Р.П. Мананковой. –
М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 282.
50
выявления этих лиц продиктована заботой общества о каждом из его членов
(альтруистической или объясняемой с позиции социальной ценности
индивидуума - иной вопрос). Учет лиц, нуждающихся в установлении опеки
или попечительства, необходим для того, чтобы гарантировать каждому
человеку предоставление необходимой и возможной помощи, а также для того,
чтобы планировать расходование бюджетных средств для обеспечения той или
иной формы устройства лица.
Способствовать выявлению лиц, нуждающихся в социальной заботе,
может, во-первых, демографический учет. Проведенная всероссийская
перепись населения56 выявила одиноких граждан, граждан пожилого возраста,
несовершеннолетних граждан, проживающих не с родителями, а с иными
лицами. Во-вторых, существуют специальные виды учета граждан, например,
индивидуальный (персонифицированный) учет в системе государственного
пенсионного страхования57; учет налогоплательщиков (ст. 83 Налогового
кодекса Российской Федерации). Целям выявления нуждающихся в заботе лиц
в наибольшей степени отвечает учет детей, оставшихся без попечения
родителей. Федеральный закон "О государственном банке данных о детях,
оставшихся без попечения родителей" упорядочил отношения по поводу
"процессов сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и предоставления
гражданам, желающим принять детей на воспитание в свои семьи,
документированной информации о детях, оставшихся без попечения
родителей".
Основой для заполнения банка данных о детях является установленная
п. 1 ст. 122 СК Российской Федерации всеобщая обязанность сообщить о факте
отсутствия родительского попечения над ребенком в органы опеки и
56
См.: Федеральный закон от 25 января 2002 г. N 8-ФЗ "О Всероссийской переписи
населения" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002 N 4. Ст. 252;
Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г. N 1064 "О
Всероссийской переписи населения 2002 года" (с изменениями от 12 апреля 2002 г.) //
Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 40. Ст. 4855.
57
Федеральный закон от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном
(персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (с
изменениями от 19 июля 2007 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.
N 14. Ст. 1401.
51
попечительства по месту фактического нахождения ребенка. Исполнение
данной обязанности не подкреплено юридической санкцией, и это
обстоятельство служит одной из причин того, что тысячи должностных лиц и
рядовых граждан ежедневно проходят безучастно мимо детей, относящихся к
такой категории.
Выявление взрослых, в силу своего состояния нуждающихся в
установлении над ними опеки или попечительства, сопряжено с еще большими
трудностями. Статья 281 ГПК Российской Федерации закрепляет в отношении
указанных в ней органов и лиц право, но не обязанность подачи заявления о
признании гражданина ограниченно дееспособным или недееспособным.
Организации системы здравоохранения ведут учет психически больных
граждан, но исключительно в собственных целях. В соответствии со ст. 16
Закона Российской Федерации "О психиатрической помощи и гарантиях прав
граждан при ее оказании"58, "государством гарантируется решение вопросов
опеки", тем не менее обязанность сообщать органам опеки и попечительства о
факте нуждаемости лица в признании его недееспособным и установлении над
ним опеки ни в одном из нормативных актов не закреплена. В свою очередь,
выявление и учет лиц, нуждающихся в ограничении их дееспособности (ст. 30
ГК Российской Федерации) и установлении над ними попечительства,
практически невозможны.
В этой связи представляется возможным закрепление правила о том, что
должностные лица медицинских, социальных и других учреждений и иные
граждане, располагающие сведениями о факте нуждаемости
совершеннолетнего лица в установлении над ним опеки или попечительства,
обязаны сообщить об этом в органы опеки и попечительства (либо в
психиатрические или психоневрологические учреждения) по месту
фактического нахождения такого лица. Орган опеки и попечительства (в

58
Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-I "О психиатрической помощи и
гарантиях прав граждан при ее оказании" (с изменениями от 22 августа 2004 г.) // Ведомости
Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской
Федерации. 1992. N 33. Ст. 1913.
52
течение срока, который должен быть указан в законе) обязан провести
обследование условий жизни этого лица и при установлении соответствующих
обстоятельств подать в суд заявление о признании лица ограниченно
дееспособным или недееспособным.
Сходные положения присутствуют в статье 122 СК Российской
Федерации, но в этой статье закреплена также обязанность органа опеки и
попечительства обеспечить защиту прав и интересов ребенка до решения
вопроса о его устройстве. Подобной меры не требуется в отношении
совершеннолетних граждан, поскольку при наличии обстоятельств,
угрожающих их жизни или здоровью, законодательством предусмотрено
принятие неотложных и безвозмездных мер медицинского характера
("первичная медико-санитарная помощь" (ст. 38 Основ законодательства
Российской Федерации об охране здоровья граждан59). Неотложного принятия
мер юридической защиты на данном этапе не требуется, более того, их и
невозможно предпринять до решения судом вопроса об объеме дееспособности
гражданина.
Действие предлагаемых правил в полной мере достигнет желаемого
эффекта, если:
1) ограничение дееспособности гражданина будет преследовать цели
охраны не только материального благосостояния семьи, но и всего объема
социальных качеств самой личности. Это условие осуществления
предложенного замысла, однако, требует практически идеального состояния
социально-экономических отношений;
2) за неисполнение обязанности сообщить указанные сведения будет
установлена мера административной или дисциплинарной ответственности.
Такая же мера должна служить необходимым дополнением действующего п. 1
ст. 122 СК Российской Федерации.

59
Ст. 38 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22
июля 1993 г. N 5487-1.
53
Идея о закреплении юридической обязанности сообщить органу опеки и
попечительства о нуждающемся в устройстве гражданине выглядит в
современных условиях утопичной, однако имеет право на существование.
Особая проблема в настоящий период заключается в отсутствии правил
об учете выявленных детей непосредственно в органах опеки и попечительства.
В сущности, ни один нормативный правовой акт не обязывает сегодня орган
опеки и попечительства зафиксировать поступившие сведения о нарушении
прав ребенка, об отсутствии родительского попечения над ним. Устная
информация может остаться без реакции со стороны работников этого органа.
Законодательство устанавливает лишь обязательность заполнения
регионального и федерального банка данных о детях.
Поступающая в орган опеки и попечительства информация о
нуждающемся в устройстве гражданине должна фиксироваться.
Представляется, что оптимальным был бы следующий порядок
осуществления органами опеки и попечительства функций по устройству
граждан. При поступлении в орган опеки и попечительства информации,
например, об одиноко проживающем гражданине, страдающем психическим
расстройством, этот орган будет обязан: во-первых, произвести обследование
условий жизни гражданина и поставить его на свой внутренний учет; во-
вторых, подать в суд заявление о признании гражданина недееспособным; а в-
третьих, после вступления в законную силу решения суда о признании
гражданина недееспособным в течение одного месяца подыскать лицу опекуна
или осуществить его устройство в иной форме.
В качестве отдаленной перспективы можно высказать также следующее
предложение. Возможно закрепление в законе правила о том, что вред,
причиненный несовершеннолетним или недееспособным гражданином, над
которым своевременно не была установлена опека или попечительство,
подлежит возмещению за счет казны муниципального образования на условиях
и в порядке, предусмотренных гражданским законодательством. Кроме того,
возмещению должен подлежать и вред, причиненный личности или имуществу

54
подопечного вследствие неисполнения или несвоевременного исполнения
органом опеки и попечительства обязанности по назначению опекуна или
попечителя. Возмещение вреда в указанных случаях является следствием
нарушения органом опеки и попечительства обязанности по своевременному
устройству гражданина, нуждающегося в опеке или попечительстве, и вытекает
из положений гражданского законодательства об ответственности за
незаконные действия (бездействие) государственных органов, органов местного
самоуправления (ст. 16, 1069 ГК Российской Федерации).
Однако необходимо осознавать, что указанные предложения,
направленные на совершенствование выявления и учета граждан и организации
в их отношении социальной заботы, не совсем своевременны в силу ряда
причин, в том числе социально-экономического характера.

55
ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании вышеизложенного, представляется возможным


сформулировать следующие выводы.
В отечественной правовой системе давно назрела необходимость
разработки и принятия единого, общего для всех нормативно-правового акта в
форме федерального закона, регулирующего основные принципы организации
опеки и попечительства на территории России. Естественно, что на практике
это предложение способно привести к появлению большого количества
различных моделей такого закона и разнообразию вариантов его названия. Мой
вариант названия подобного закона: Федеральный закон «О правовом
регулировании опеки и попечительства в Российской Федерации».
Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и
прекращением опеки и попечительства, должны регулироваться Гражданским
кодексом Российской Федерации, специальным Федеральным законом «О
правовом регулировании опеки и попечительства в Российской Федерации» и
принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми
актами федерального уровня.
При этом в тексте Федерального закона «О правовом регулировании
опеки и попечительства в Российской Федерации» целесообразно было бы
указать, что задачами государственного регулирования опеки и попечительства
являются:
• обеспечение своевременного выявления лиц, нуждающихся в установлении
над ними опеки или попечительства, и их устройства;
• защита прав и законных интересов подопечных;
• обеспечение исполнения опекунами, попечителями и органами опеки и
попечительства возложенных на них полномочий;

56
• обеспечение государственной поддержки (в том числе финансовой)
физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность по защите
прав и законных интересов подопечных.
В предлагаемом Федеральном законе целесообразно также закрепить
основные принципы государственного регулирования опеки и попечительства,
которыми, на мой взгляд, должны являться:
• принцип свободного принятие обязанностей по опеке или попечительству и
свободный отказ от исполнения опекуном или попечителем своих
обязанностей;
• принцип надлежащего контроля за деятельностью по опеке и
попечительству;
• принцип обеспечения защиты прав и законных интересов подопечных.
Представляется необходимым закрепить в нормах предлагаемого
Федерального закона «О правовом регулировании опеки и попечительства в
Российской Федерации» положение, согласно которому целях получения
сведений о личности предполагаемых опекуна или попечителя орган опеки и
попечительства будет наделен правом требовать от гражданина, подавшего
заявление о назначении его опекуном или попечителем, предоставления
сведений о себе, а также запрашивать информацию о нем в органах внутренних
дел, органах записи актов гражданского состояния и иных организациях.
Это основной, но далеко не полный перечень тех задач, решить которые
мог бы решить нормативно-правовой акт в форме федерального закона «О
правовом регулировании опеки и попечительства в Российской Федерации».

57
СПИСОК ИСПОЛЬЗУЕМЫХ ИСТОЧНИКОВ ИНФОРМАЦИИ
Нормативные правовые акты

1. Конвенция о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН

20.11.1989г.) // Сборник международных договоров СССР", выпуск XLVI,


1993.
2. Соглашение стран СНГ «О гарантиях прав граждан в области выплаты
социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и
алиментов» от 09.09.1994 // Информационный вестник Совета глав
государств и Совета глав правительств СНГ "Содружество". 1994. №2.
3. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании

12 декабря 1993г.) // Российская газета. 1993. № 237.


4. Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994

г. N 51-ФЗ (с изм. и доп. от 6 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства


Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
5. Гражданский кодекс Российской Федерации: часть вторая от 26 января 1996

г. N 14-ФЗ (с изм. и доп. от 6 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства


Российской Федерации. 1996. N 5. Ст. 410.
6. Гражданский кодекс Российской Федерации: часть третья от 26 ноября 2001

г. N 146-ФЗ (с изм. и доп. от 6 декабря 2007 г.) // Собрание законодательства


Российской Федерации. 2001. N 49. Ст. 4552.
7. Гражданский кодекс Российской Федерации: часть четвертая от 18 декабря

2006 г. N 230-ФЗ (с изм. и доп. от 6 декабря 2007 г.) // Собрание


законодательства Российской Федерации. 2006. N 52 (часть I). Ст. 5496.
8. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. N 223-ФЗ (с

изм. и доп. от 21 июля 2007 г.) // Собрание законодательства Российской


Федерации. 1996. N 1. Ст. 16.

58
9. Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ (с

изм. и доп. от 18 октября 2007 г.) // Собрание законодательства Российской


Федерации. 2005 г. N 1 (часть I). Ст. 14.
10. Налоговый кодекс Российской Федерации (с изм. и доп. от 6 декабря 2007 г.)

// Собрание законодательства Российской Федерации. 1998 г. N 31. Ст. 3824;


2000. N 32. Ст. 3340.
11. Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ

"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской


Федерации" (с изменениями от 8 ноября 2007 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.
12. Федеральный закон Российской Федерации от 16 апреля 2001 г. N 44-ФЗ "О

государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения


родителей" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N
17. Ст. 1643.
13. Федеральный закон Российской Федерации от 25 января 2002 г. N 8-ФЗ "О

Всероссийской переписи населения" // Собрание законодательства


Российской Федерации. 2002. N 4. Ст. 252.
14. Федеральный закон Российской Федерации от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об

индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного


пенсионного страхования" (с изм. от 19 июля 2007 г.) // Собрание
законодательства Российской Федерации. 1996. N 14. Ст. 1401.
15. Закон Российской Федерации от 2 июля 1992 г. N 3185-I "О
психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" (с
изменениями от 22 августа 2004 г.) // Ведомости Съезда народных депутатов
Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992.
N 33. Ст. 1913.
16. Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья

граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1 (с изменениями от 18 октября 2007 г.) //


Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и
Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 33. Ст. 1318.

59
17. Постановление Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. N

217 "О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения


родителей, и осуществлении контроля за его формированием и
использованием" (с изменениями от 10 марта 2005 г., 11 апреля 2006 г.) //
Собрание законодательства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. N 15
ст. 1434.
18. Постановление Правительства Российской Федерации от 22 сентября 1999 г.

N 1064 "О Всероссийской переписи населения 2002 года" (с изменениями от


12 апреля 2002 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации.
1999. N 40. Ст. 4855.
19. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 мая 1996 г. N 542

"Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не


может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в
приемную семью" // Собрание законодательства Российской Федерации.
1996. N 19. Ст. 2304.
20. Приказ Минздрава Российской Федерации от 10 сентября 1996 г. N 332 "О

порядке медицинского освидетельствования граждан, желающих стать


усыновителями, опекунами (попечителями) или приемными родителями" //
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной
власти. 1996. N 8.
21. Приказ Минобразования Российской Федерации от 28 июня 2002 г. N 2482

"Об организации работы по ведению государственного банка данных о


детях, оставшихся без попечения родителей" // Российская газета. 2002. N
151.
22.Закон Приморского края от 18 июня 1998 г. N 11-КЗ "Об органах опеки и
попечительства в Приморском крае" // Ведомости Думы Приморского края.
1998. N 9.
23.Закон Республики Алтай от 3 сентября 1999 г. N 13-44 "Об органах опеки и
попечительства" // Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай
Республики Алтай. 1999. N 13 (38). С. 85.

60
Акты судебных органов

1. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 февраля

2004 г. N 52-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса


Законодательного Собрания Республики Карелия о проверке
конституционности пункта 1 статьи 34 Гражданского кодекса Российской
Федерации и пункта 2 статьи 121 Семейного кодекса Российской
Федерации" // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации.
2004. №5.
2. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 мая

1998 г. N 10 "О применении судами законодательства при разрешении


споров, связанных с воспитанием детей" (с изменениями от 6 февраля 2007
г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1998. №7.
3. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда

Российской Федерации от 24 марта 2006 г. N 58-В06-15 // Бюллетень


Верховного Суда Российской Федерации. 2006. №11.
4. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда

Российской Федерации от 3 марта 2006 г. N 58-В05-109 // Бюллетень


Верховного Суда Российской Федерации. 2007. №8.
5. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 27 июня 2005 г.

"Обращение прокурора в суд с заявлением о взыскании денежных средств на


содержание несовершеннолетнего ребенка, находящегося под опекой, в силу
ст.ст. 45 и 131 ГПК РФ возможно лишь в случае, если в заявлении
содержится обоснование невозможности предъявления данного иска
опекуном" N 58-ВПР05-76 // Бюллетень Верховного Суда Российской
Федерации. 2006. №3.

61
Литература

1. Антокольская М.В. Лекции по семейному праву: Учебное пособие. – М.,


1995.
2. Антонов A.M., Сорокин С.А. Судьба семьи в России XXI века. – М., 2000.
3. Бабурин С. Н., Забейворота А. И., Глисков А. Г. Справочник по

усыновлению (удочерению) и опеке в Российской Федерации. – М.:


МЦФЭР, 2004.
4. Беспалов Ю. Ф., Гордеюк Д.В. Комментарий к судебной практике по

семейным делам. – М.: Ось-89 , 2005.


5. Брагинский М.И. О месте гражданского права в системе «право публичное –
право частное» // Проблемы современного гражданского права. – М., 2000.
6. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права, Ростов-на-

Дону, 1995.
7. Гражданское право. Том I. / Под ред. Е.А.Суханова. – М.: Волтерс Клувер,

2004.
8. Гражданское право: Т.1: Учебник / Отв. ред. Суханов Е.А., 2-е изд., перераб.
и доп. М., 1998.
9. Гражданское право: Учебник. Том I / Под ред. О.Н. Садикова. – М.: ИНФРА-

М, 2006.
10.Гражданское право: Учебник для вузов: Ч. 1 / Под ред. Сергеева А.П.,
Толстого Ю.К. – М.: Проспект, 2001.
11. Губаренко Е.А. Семейные споры: Комментарии законодательства.
Адвокатская и судебная практика. – М.: Эксмо, 2005.
12.Гулидов П.В. Объективные предпосылки изменения российского
законодательства об опеке и попечительстве // Журнал российского права.
2006. №6.
13. Забарчук Е.Л. Комментарии к Гражданскому кодексу Российской Федерации

к части 1-3. – М.: Изд-во «Экзамен», 2003.

62
14.История государства и права России: Учебник 2-е издание, перераб. и доп. /
Под ред. Исаева И.А. – М.: Юристъ, 2001.
15. Комментарии к Гражданскому Кодексу Российской Федерации (части

первой) / Под ред. С.П.Гришаева, А.М.Эрделевского. – М.: «Юристъ», 2005.


16.Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации части первой
(постатейный). 2-е изд., испр. и доп. с использованием судебно-арбитражной
практики / Рук. авт. колл. и отв. ред. Садиков О.Н. – М., 2002.
17. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации: В 3 т. Т. 1. 3-

е изд., перераб. и доп. / Под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. – М.: Юрайт-
Издат, 2006.
18. Комментарий к Семейному Кодексу Российской Федерации / Под общей

редакцией П.В.Крашенинникова, П.И.Седугина. – М.: Инфра-М, 2001.


19. Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Под. ред. П.В.

Крашенинникова, П.И. Середугина. М., 1997.


20.Комментарий к Семейному кодексу Российской Федерации / Отв. ред. И.М.
Кузнецова. –М., 1996.
21. Корнеева И.Л. Семейное право Российской Федерации. Учебное пособие. –

М.: Юристъ, 2005.


22. Кружалова Л.В., Морозова И.Г. Справочник юриста по семейному праву. –

СПб.: Питер, 2007.


23. Крюков М.С. Проблемы правового регулирования опеки и попечительства. –

М., 2007.
24.Лихачев Г.Д. Гражданское право. Общая часть: Курс лекций. – М.: ЗАО
Юстицинформ, 2005.
25. Любавский А.Д. Юридические монографии и исследования. Т.2.СПб., 1867.

26. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство: Теория и практика / Под ред. Р.П.

Мананковой. – М.: Волтерс Клувер, 2004.


27. Михеева Л.Ю. Опека и попечительство. Правовое регулирование. Учебно-

практическое пособие. – М., 2002.

63
28. Муратова С.А. Семейное право: Учебное пособие. Нормативные акты. – М.:

Юриспруденция, 2001.
29. Нечаева А.М. Семейное право: Учебник. - 3-е издание., переработанное и

дополненное. – М.: Юристъ, 2005.


30.Пиляева В.В. Гражданское право России: курс лекций. – М., 2007.
31. Победоносцев К.П. Курс гражданского нрава: В трех томах. Том 1. – М.,

2003.
32. Покровский И.А. Основные проблемы гражданского права. – М., 1998.

33. Пчелинцева Л.М. Комментарий к Семейному кодексу Российской


Федерации. – М., 1999.
34. Рузакова О.А. Семейное право. – М.: Экзамен, 2007.

35. Семейное право Российской Федерации и иностранных государств: ос-

новные институты / Под ред. В.В. Залесского. – М., 2004.


36. Сергеев А.П., Толстой Ю.К. Гражданское право. Учебник. Часть 1. – М.,

2007.
37. Сергеенко Е.С. Особенности внутренних и внешний правоотношений опеки

и попечительства в Российской Федерации. – СПб., 2007.


38. Синайский В.М. Русское гражданское право. – М., 2002.

39.Уваров А.Л. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных


органов власти // Журнал российского права. 2002. №1.
40. Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права (по изданию

1907г.). – М., 1995.

64

Оценить