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ORELHA: PAULO BONAVIDES Doutor honoris causa pela Faculdade de Direito da Univer sidade de Lisboa; Professor Emrito da faculdade

e de Direito da Universidade Federa l do Cear; Professor Visitante nas Universidades de Colonia (1982), Tennessee (19 84) e Coimbra (1989); Lente no Seminrio Romnico da Universidade de Heidelberg (195 21953); Membro Correspondente da Academia de Cincia da Rennia do Norte-Westflia (Al emanha); Membro Correspondente do Instituto de Derecho Constitucional y Poltico, da faculdade de Cincias Jurdicas e Sociais da Universidade Nacional de La Plata, na Argentina; Membro Correspondente do Grande Colgio de Doutores da Catalunha (Espan ha); Membro do Comit de Iniciativa que fundou a Associao Internacional de Direito C onstitucional (Belgrado); Membro da Association Internationale de Science Politiq ue (Frana), da Internationale Vereinigung fuer Rechtsund Sozialphilosophie (Wiesbade n, Alemanha), da Academia Brasileira de Letras Jurdicas, do Instituto Ibero-ameri cano de Direito Constitucional, da Ordem dos Advogados do Brasil e do Instituto dos Advogados Brasileiros; Niemann fellow-Associate da Universidade de Harvard (19 44-1945); prmio Carlos de Laet da Academia Brasileira de Letras (1948) e Prmio Med alha Rui Barbosa da Ordem dos Advogados do Brasil (1996). Dentre suas obras cabe destacar: Curso de Direito Constitucional (10a ed., 2000); Teoria do Estado (3a ed., 1995); Reflexes - Poltica e Direito (3a ed., 1998); A Constituio Aberta (2 e 1996); e Do Estado Liberal ao Estado Social (6a ed., 1996), todas por esta Edit ora, alm de Poltica e Constituio: os Caminhos da Democracia (1985) e Constituinte e Constituio (2a ed., 1987). CONTRA CAPA: CINCIA POLTICA - Paulo Bonavides: Esta edio, revista e atualizada, um a contecimento de relevo na bibliografia poltica do Pas. Raramente uma obra desse gne ro, versando a temtico da cincia do governo, teve to vasta aceitao no meio

universitrio brasileiro quanto esta do Professor Paulo Bonavides. Desde muito, el a se tornou uma espcie de vade mecum dos estudantes de Cincia Poltica. Vazado em li nguagem lmpida e elegante,

transcendeu as estantes de toda uma gerao de alunos das nossas Universidades at log rar, com igual xito e abrangncia, a familiaridade de um crculo cada vez mais amplo de leitores, em todos os meios cultos, onde o interesse pelo fenmeno poltico e pel o destino das instituies que nos governam preocupao de cada dia. Clssica, didtica e raente, esta obra faz jus ao prestgio e influncia de que desfruta, tanto nas esfer as acadmicas como noutras faixas do pblico volvido para essa matria, sem dvida fasci nante. Quanto ao Autor, trata-se de um publicista consagrado, nacional e interna cionalmente, figurando, sem favor, como disse o Ministro Oswaldo Trigueiro, entr e os precursores da Cincia Poltica em nosso Pas. http://groups.google.com/group/digitalsource

CINCIA POLTICA

PAULO BONAVIDES CINCIA POLTICA 10 edio (revista, atualizada) 9a tiragem

CINCIA POLTICA PAULO BONAVIDES 3a

1 ed. 1967; 2a edio 1972; 2a edio, 2 tiragem, 1974; edio, 1976; 4a edio, 1978; 5a ; 6a edio, 1986; 7 edio, 1988; 8a edio, 1992; 9a edio, 1993; (todas pela Companhia a Forense) a edio, 1a tiragem, 1994; 2 tiragem, 06.1995; 10 3a tiragem, 04.1996; 4a tiragem, 02.1997; 5a tiragem, 07.1997; 6a tiragem, 01.1998; 7a tiragem, 02.1999 ; 8a tiragem, 01.2000. ISBN 85-7420-023-9 Direitos reservados desta edio por MALHEIROS EDITORES LTDA. Rua Paes de Arajo, 29, conjunto 171 CEP 04531-940 So Paulo SP Tel.: (0xx11) 3842-9205 Fax: (0xx11) 38492495 URL: www.malheiroseditores.com.br e-mail: malheiroseditores@zaz.com.br Composio Helvtica Editorial Ltda. Capa Vnia Lcia Amato Impresso no Brasil Printed in Brazil 04-2000

A Yeda, a presena de sempre, no sofrimento e nas alegrias A Raimundo Pascoal Barb osa Paulo Lopo Saraiva Demcrito Rocha Dummar Hildebrando Espnola Roberto tila Amara l Vieira Willys Santiago Guerra Ciro Gomes memria de Annibal Fernandes Bonavides

EDIO, PREFCIO DA 2 EDIO, PREFCIO DA 3 EDIO, PREFCIO

CAPTULO I CINCIA POLTICA 1. Conceito de Cincia 2. Naturalistas versus idealistas (e piritualistas, historicistas e culturalistas) 3. A Cincia Poltica e as dificuldade s terminolgicas 4. Prisma filosfico 5. Prisma sociolgico 6. Prisma jurdico 7. T as contemporneas para o tridimensionalismo.

CAPTULO 2 A CINCIA POLTICA E AS DEMAIS CINCIAS SOCIAIS 1. A Cincia Poltica e o Dire Constitucional 2. A Cincia Poltica e a Economia 3. A Cincia Poltica e a Histria Cincia Poltica e a Psicologia 5. A Sociologia Poltica, uma nova ameaa Cincia Pol . CAPTULO 3 A SOCIEDADE E O ESTADO 1. Conceito de Sociedade 2. A interpretao organici sta da Sociedade 3. A rplica mecanicista ao organicismo social 4. Sociedade e Com unidade 5. A Sociedade e o Estado 6. Conceito de Estado; 6.1 Acepo filosfica; 6.2 A cepo jurdica; 6.3 Acepo sociolgica 7. Elementos constitutivos do Estado.

CAPTULO 4 POPULAO E POVO 1. Conceito de populao 2. Desafio do fantasma malthusiano Estado Moderno 3. A exploso demogrfica ameaa o futuro da humanidade 4. O pesadelo dos subdesenvolvidos 5. O pessimismo das estatsticas 6. A posio privilegiada dos pa es desenvolvidos 7. Conceito poltico de povo 8. Conceito jurdico 9. Conceito socio lgico.

CAPTULO 5 A NAO 1. Nao: um conceito equvoco? 2. O erro de tomar insuladamente ele s formadores do conceito de nao: raa, religio e lngua 3. O conceito voluntarismo de ao 4. O conceito naturalstico de nao 5. Passos notveis da obra de Renan fixando o eito de nao 6. A nao organizada como Estado: o princpio das

SUMRIO APRESENTAO, PREFCIO DA 1

nacionalidades e a soberania nacional.

CAPTULO 6 DO TERRITRIO DO ESTADO 1. Conceito de Territrio 2. O problema do mar terr itorial 3. Os limites do mar territorial brasileiro 4. Subsolo e plataforma cont inental; 4.1 A ONU e a plataforma continental; 4.2 O Brasil e a plataforma conti nental 5. O espao areo 6. O espao csmico 7. Excees ao poder de imprio do Estad epo poltica do Territrio 9. Concepo jurdica do Territrio; 9.1 A teoria do Territ mnio; 9.2 A teoria do Territrio-Objeto; 9.3 A teoria do Territrio-Espao; 9.4 A teori a do Territrio-Competncia. CAPTULO 7 O PODER DO ESTADO 1. Do conceito de poder 2. Imperatividade e natureza integrativa do poder estatal 3. A capacidade de auto-organizao 4. A unidade e indi visibilidade do poder 5. O princpio de legalidade e legitimidade, 6. A soberania, 110.

CAPTULO 8 LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DO PODER POLTICO 1. O princpio da legalidade 2. O princpio da legitimidade 3. Como se formou o princpio da legalidade e a espcie d e legitimidade que esse princpio procurou estabelecer 4. A crise histrica da legal idade e legitimidade do poder 5. A considerao filosfica do problema da legitimidade 6. Os fundamentos sociolgicos da legitimidade; 6.1 A legitimidade como represent ao de uma teoria dominante do poder; 6.2 As trs formas bsicas de manifestao da legiti idade: a carismtica, a tradicional e a legal ou racional 7. O aspecto jurdico da l egitimidade 8. A legitimidade no exerccio do poder 9. A legalidade e a legitimida de do poder como temas da Cincia Poltica. CAPTULO 9 A SOBERANIA 1. O problema da soberania 2. Formao histrica do conceito de oberania 3. Afirmao absoluta, afirmao relativa e negao do princpio de soberania caractersticos da soberania 5. O titular do direito de soberania: as doutrinas t eocrticas e as doutrinas democrticas 6. Doutrinas teocrticas; 6.1 Doutrina da natur eza divina dos governantes; 6.2 Doutrina da investidura divina; 6.3 Doutrina da investidura providencial 7. As doutrinas democrticas; 7.1 A doutrina da soberania popular; 7.2 A doutrina da soberania nacional 8. Reviso do conceito de soberania .

CAPTULO 10 A SEPARAO DE PODERES 1. Origem histrica do princpio: soberania e separa poderes 2.

Os precursores da separao de poderes 3. A doutrina da separao de poderes na obra de Montesquieu 4. Os trs poderes: legislativo, executivo e judicirio 5. As tcnicas de controle como corretivo para o rigor e rigidez da separao de poderes 6. Primado da separao de poderes na doutrina constitucional do liberalismo 7. Em busca de um qu arto poder: o moderador 8. Declnio e reavaliao do princpio da separao de poderes.

CAPTULO 11 O ESTADO UNITRIO 1. Do Estado unitrio 2. O Estado unitrio centralizado e as formas de centralizao; 2.1 Centralizao poltica; 2.2 Centralizao administrativa; 2 Centralizao territorial e centralizao material; 2.4 Centralizao concentrada; 2.5 Cent alizao desconcentrada 3. Vantagens e desvantagens da centralizao 4. O Estado unitr descentralizado: a descentralizao administrativa 5. O Estado unitrio descentralizad o e o Estado federal.

CAPTULO 12 AS UNIES DE ESTADOS 1. As Unies de Estados; 1.1 Unies partidrias e Unies siguais; 1.2 Unies de Direito Internacional e Unies de Direito Constitucional; 1.3 Unies simples e Unies institucionais 2. A Unio Pessoal 3. A Unio Real; 3.1 Teoria urdica da Unio Real; 3.2 Do conceito de Unio Real; 3.3 Aspectos jurdicos, polticos e administrativos de Unio Real; 3.4 Exemplos histricos de Unio Real 4. A Confederao A Commonwealth 6. As Unies desiguais: o Estado protegido e as modalidades de Protet orados 7. Outras formas de Unies desiguais; 7.1 O Estado vassalo; 7.2 O Estado so b mandato e administrao fiduciria 8. Do Protetorado imperialista ao Protetorado ide co (e imperialista).

CAPTULO 13 O ESTADO FEDERAL 1. Conceito de Estado federal 2. O Estado federal com o Federao; 2.1 Distino entre Federao e Confederao; 2.2 A lei da participao e a le nomia 3. O Estado federal em si mesmo frente aos Estados-membros; 3.1 O lado uni trio da organizao federal; 3.2 A supremacia jurdica do Estado federal sobre os Estad os federados 4. Os Estados-membros como unidades constitutivas do sistema federa tivo 5. A crise do federalismo: ocaso ou transformao da ordem federativa e sua rep ercusso no Brasil.

CAPTULO 14 AS FORMAS DE GOVERNO 1. Formas de governo e formas de Estado 2. A clas sificao de Aristteles: monarquia, aristocracia e democracia 3. O acrscimo romano cl ssificao de Aristteles: o governo misto (Ccero) 4. As modernas classificaes das for de governo: de Maquiavel e

Montesquieu 5. Formas fundamentais e formas secundrias de governo (Bluntschli) 6. As formas de governo segundo o critrio da separao de poderes: governo parlamentar, governo presidencial e governo convencional 7. A crise da concepo governativa e a s duas modalidades bsicas de governo: governos pelo consentimento e governos pela coao.

CAPTULO 15 O SISTEMA REPRESENTATIVO 1. O sistema representativo e as doutrinas po lticas da representao 2. A doutrina da duplicidade, alicerce do antigo sistema repre entativo da poca do liberalismo 3. A Revoluo francesa consolida a doutrina da duplic idade 4. Apogeu na aplicao constitucional da doutrina da duplicidade 5. Declnio d icidade no sculo XX 6. A crtica de Rousseau ao sistema representativo 7. A doutrina da identidade: governantes e governados, uma s vontade 8. A doutrina da identidade upe o pluralismo da sociedade de grupos 9. O princpio democrtico da identidade uma va iluso do sistema representativo 10. Na dinmica dos grupos e das categorias inte rmedirias se acha a nova realidade do princpio representativo 11. A decomposio da vo ntade popular determinou a crise do sistema representativo: do princpio da repres entao profissional aos grupos de presso no Estado contemporneo 12. Uma nova teoria d a representao poltica, de fundamento marxista: a representao como simples relao entr overnantes e governados (Sobolewsky).

CAPTULO 16 0 SUFRGIO 1. O sufrgio 2. o sufrgio direito ou funo? 3. O sufrgio o de funo (doutrina italiana) 4. O sufrgio restrito 5. O sufrgio universal 6. Re ao sufrgio universal; 6.1 Nacionalidade; 6.2 Residncia; 6.3 Sexo; 6.4 Idade; 6.5 C apacidade fsica ou mental; 6.6 Grau de instruo; 6.7 A indignidade; 6.8 O servio mili tar; 6.9 O alistamento 7. A propagao do sufrgio universal 8. Sufrgio pblico e sufr secreto 9. Sufrgio igual e sufrgio plural 10. Modalidades de sufrgio plural; 10.1 S ufrgio mltiplo; 10.2 Sufrgio familiar 11. Sufrgio direto e sufrgio indireto 12. A ticipao do analfabeto.

CAPTULO 17 OS SISTEMAS ELEITORAIS 1. Da importncia dos sistemas eleitorais 2. O si stema majoritrio de representao 3. As vantagens do sistema majoritrio 4. Os inconve ientes do sistema majoritrio 5. O sistema de representao proporcional 6. Efeitos po sitivos da representao proporcional 7. Efeitos negativos da representao proporcional 8. Problemas da representao proporcional: a determinao do nmero de candidatos eleit s (sistemas adotados) 9. O problema das sobras eleitorais e os mtodos empregados pa ra resolv-lo 10. O problema da eleio dos

candidatos nas listas partidrias 11. As clusulas de bloqueio (Sperrklauseln) e a ame aa repressiva que pesa sobre os pequenos partidos 12. O sistema eleitoral brasile iro: princpio majoritrio e princpio de representao proporcional. CAPTULO 18 0 MANDATO 1. Da natureza do mandato 2. O mandato representativo 3. Trao s caractersticos do mandato representativo; 3.1 A generalidade; 3.2 A liberdade; 3.3 A irrevogabilidade; 3.4 A independncia 4. O mandato imperativo; 4.1 Ascenso co ntempornea do mandato imperativo. CAPTULO 19 A DEMOCRACIA 1. Do conceito de democracia 2. A democracia direta: sua prtica tradicional no Estado-cidade da Grcia; 2.1 As bases da democracia grega: a isonomia, a isotimia e a isagoria; 2.2 O elogio histrico da democracia na antigida de clssica 3. A democracia indireta (representativa) e a impossibilidade do retor no democracia direta; 3.1 Os traos caractersticos da democracia indireta; 3.2 A de mocracia semidireta 4. A democracia semidireta no sculo XX. Apogeu e declnio de se us institutos 5. A democracia e os partidos polticos: a realidade contempornea do Estado partidrio. CAPTULO 20 OS INSTITUTOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA 1. Os institutos da democracia semidireta 2. O referendum; 2.1 Modalidades de referendum; 2.2 O critrio da class ificao do referendum; 2.3 O referendum consultivo; 2.4 O referendum arbitral; 2.5 As vantagens do referendum; 2.6 Os inconvenientes do referendum; 2.7 Sntese dos r esultados do referendum no constitucionalismo contemporneo 3. O plebiscito 4. A i niciativa 5. O direito de revogao; 5.1 O recall; 5.2 O recall dos juizes e das dec ises judicirias; 5.3 O Abberufungsrecht 6. O veto.

CAPTULO 21 O PRESIDENCIALISMO 1. As origens americanas do sistema presidencial de governo 2. Os princpios bsicos do presidencialismo 3. Relaes entre Executivo e Leg slativo na forma presidencial de governo 4. Os poderes do Presidente da Repblica 5. O poder presidencial nos Estados Unidos 6. O poder presidencial no Brasil (as atribuies do Presidente da Repblica) 7. A modernizao do poder Executivo e o perigo as ditaduras constitucionais 8. O Ministrio 9. O Ministrio no presidencialismo bras leiro 10. A figura constitucional do VicePresidente; 10.1 A inutilidade do cargo ; 10.2 Um Vice-Presidente para ser ouvido e no apenas visto; 10.3 O Vice-Presiden te nas crises da sucesso presidencial; 10.4 A valorao deliberada da Vice-Presidncia nos Estados Unidos; 10.5 A substituio do Presidente em caso de

incapacidade 11. A Vice-Presidncia no presidencialismo brasileiro 12. O Congresso e a competncia das Cmaras no sistema presidencial 13. O presidencialismo, tcnica d a democracia representativa 14. Os vcios do presidencialismo 15. O impeachment e a ausncia de responsabilidade presidencial 16. A eleio do Presidente da Repblica e o impeachment no sistema presidencial brasileiro 17. Elogio do sistema presidenci al de governo 18. O presidencialismo no Brasil: surpresa e intempestividade de s ua adoo 19. O malogro da experincia presidencial e o testemunho idneo de Rui Barbosa . CAPTULO 22 O PARLAMENTARISMO 1. A formao histrica do sistema parlamentar: o governo representativo e a monarquia limitada como ponto de partida 2. O parlamentarismo dualista (monrquico-aristocrtico) ou parlamentarismo clssico; 2.1 A igualdade entr e o executivo e o legislativo; 2.2 A colaborao dos dois poderes entre si; 2.3 A ex istncia de meios de ao recproca no funcionamento do executivo e do legislativo 3. O parlamentarismo monista (democrtico), caracterstico do sculo XX 4. Do governo parla mentar ao governo de assemblia (governo convencional) 5. Crise e transformao do par lamentarismo: as tendncias racionalizadoras contemporneas 6. Do pseudoparlamentarism o do Imprio (um parlamentarismo bastardo) ao Ato Adicional de 1961, com o malogro da nova tentativa de implantao do sistema parlamentar no Brasil.

CAPTULO 23 OS PARTIDOS POLTICOS 1. Da definio do partido poltico 2. O conceito de tido do sculo XX 3. A impugnao doutrinria dos partidos polticos 4. Partidos e fac O elogio do partido poltico e a compreenso de sua importncia essencial para o Estad o moderno 6. Omisso e presena dos partidos na literatura poltica e jurdica 7. Os pa tidos polticos como realidade sociolgica: sua ausncia dos textos constitucionais 8. Os partidos polticos como realidade jurdica: tendncia contempornea para inseri-los nas Constituies 9. As modalidades de partidos: partidos pessoais e partidos reais (Hume), partidos de patronagem e partidos ideolgicos (Weber), partidos de opinio e partidos de massas (Burdeau), partidos do movimento e partidos da conservao (Nawi asky).

CAPITULO 24 OS SISTEMAS DE PARTIDOS 1. Sistema bipartidrio 2. O sistema multipart idrio 3. O partido nico 4. A teoria marxista do partido poltico 5. A representao issional e os partidos polticos 6. O partido poltico na Inglaterra 7. O partido po ltico nos Estados Unidos.

CAPTULO 25 O PARTIDO POLTICO NO BRASIL 1. A escassez de estudos sobre o partido po ltico no Brasil 2. Conservadores e liberais, no Imprio, reduzidos a um s partido: o do poder 3. Mentalidade antipartidria e estadualismo dos partidos na Repblica Vel ha 4. A reforma eleitoral e o partido poltico depois da Revoluo de 1930 5. O retroc esso do Estado Novo: extino dos partidos polticos e malogro do partido nico 6. A ins titucionalizao jurdica dos partidos polticos no Brasil (o avano da Constituio de 194 e a crise do partido nacional 7. Requisitos para a formao dos partidos e evoluo do s istema partidrio nas constituies brasileiras 8. O novo Estado partidrio do Constituc ionalismo brasileiro; 8.1 O regime representativo e democrtico; 8.2 A personalida de jurdica; 8.3 A atuao permanente; 8.4 A fiscalizao financeira; 8.5 A disciplina par tidria; 8.6 O mbito nacional; 8.7 A vedao de coligaes partidrias 9. A dimenso soc do partido poltico brasileiro.

CAPTULO 26 REVOLUO E GOLPE DE ESTADO 1. Controvrsias em torno do conceito de revolu . Conceito histrico-cultural 3. Conceito sociolgico 4. Conceito jurdico 5. Conceit poltico 6. Origem e causa das revolues 7. As distintas fases da ao revolucionria crtica da Revoluo 9. A reforma 10. A contra-revoluo 11. O golpe de Estado 12. a do golpe de Estado 13. Golpe de Estado e revoluo.

CAPTULO 27 OS GRUPOS DE PRESSO E A TECNOCRACIA 1. Conceito e importncia dos grupos de presso 2. Os grupos de presso e os partidos polticos 3. Modalidades dos grupos e sua organizao 4. A tcnica de ao e combate dos grupos de presso 5. A instituciona os grupos de presso 6. O aspecto negativo 7. O aspecto positivo 8. Corretivos ao s grupos 9. Na tecnocracia, a terceira ameaa?.

CAPTULO 28 A OPINIO PUBLICA 1. A opinio pblica, um dos temas de mais difcil caracter zao na Cincia Poltica 2. Do conceito de opinio pblica 3. A opinio pblica e sua ensamento poltico 4. Pensadores polticos e estadistas proclamam o poder da opinio pb lica 5. O Estado liberal e o dogma da opinio pblica 6. O Estado autoritrio e a opin io pblica 7. A sociedade de massas e a natureza irracional da opinio pblica 8. Poss l restaurao do prestgio da opinio pblica no Estado democrtico de massas 9. A opini ca e os meios de propaganda. BIBLIOGRAFIA

APRESENTAO

O Professor Paulo Bonavides, da Faculdade de Direito da Universidade do Cear, fig ura, sem favor, entre os precursores da Cincia Poltica em nosso pas. Os vrios trabal hos que tem publicado, principalmente esta Cincia Poltica, so brilhante atestado de ntida vocao universitria, a servio de uma especialidade acadmica que, cada dia, se t rna mais importante no plano do ensino superior. Desde os gregos, os fatos relat ivos ao governo da sociedade humana vm sendo objeto de estudos, em que se destaca ram filsofos e pensadores que exerceram influncia profunda e duradoura na cultura ocidental. Mas a concepo de uma cincia particular, nesse campo, de data recente. ao s anglo-saxes que devemos a prioridade na fixao de seu contedo e na definio de seus p opsitos. Tanto na Gr-Bretanha como nos Estados Unidos, os fatos relacionados com a formao e o funcionamento do governo as ideologias, os partidos, as eleies, os siste mas de organizao do Estado vm sendo, desde o sculo passado, objeto do ensino e pesqu isa, em numerosas universidades. O empirismo do ensino jurdico naqueles pases, certamente ter concorr ido para o desenvolvimento desses estudos, fora do mbito das escolas de direito. Nos pases latinos, a comear naturalmente pela Frana, somente a partir da ltima guerr a que se vm retirando os estudos sobre o Estado e o governo da rbita do direito co nstitucional, a que estiveram por longo tempo relegados. Como observa Maurice Du verger, a nova orientao do ensino universitrio produziu duas conseqncias fundamentais . Por um lado, j no se estudam apenas as relaes polticas disciplinadas pelo direito p ositivo, mas tambm as que como os partidos, a opinio pblica, a propaganda, os grupo s de presso existem, como at h pouco ocorria, inteiramente margem da lei. Por outro lado, operou-se sensvel modificao no prprio campo do ensino tradicional, de vez que

as instituies de governo j no so apreciadas apenas sob o ngulo jurdico. Tornou-se ne srio verificar em que medida elas funcionam de conformidade com o direito estabel ecido, e at que ponto seu funcionamento transcorre fora do quadro legal. Passou-s e, sem dvida, a dar mais importncia aos fatos do que a textos artificiais, freqente mente divorciados da realidade poltica. O objeto da Cincia Poltica, de certo modo, ainda o de Aristteles. Mas a configurao de uma disciplina universitria, para o nosso tempo, pressupe orientao metodolgica e objetividade de pesquisa compatveis com as ex igncias da cincia moderna. Decerto, a Cincia Poltica opera sobre terreno que, alm de movedio, ainda no est perfeitamente delimitado. Como assinala o Professor Bonavides , ela ainda assenta em conceitos polmicos no s quanto ao mtodo como tambm quanto def nio de seu objetivo. O livro que ele agora publica representa valiosa contribuio par a o desenvolvimento da Cincia Poltica em nosso pas, onde o ensino da especialidade, ainda preso ao currculo jurdico, prejudicado por deficincias notrias. D-nos o Profe sor Bonavides, neste seu excelente livro, uma segura viso do progresso da Cincia P oltica nos pases onde ela est mais adiantada, particularmente quanto doutrina alem, que , para ns, a menos acessvel. Pela clareza expositiva e pelo seguro domnio da matr ia, o novo livro do Professor Bonavides parece-me destinado a ampla aceitao e larg a influncia nos meios universitrios brasileiros. , assim, um livro que honra a Univ ersidade do Cear, conhecida por seu esprito renovador e que conta com professores da mais alta qualificao como o Professor Bonavides, para o adequado desempenho de sua misso cientfica e cultural. OSWALDO TRIGUEIRO

PREFCIO DA 1

A presente Cincia Poltica livro que se destina ao estudante das nossas Universidad es e escolas avulsas de ensino superior, nas quais h disciplinas relacionadas com o estudo doutrinrio das instituies polticas fundamentais. ademais trabalho que pode ser lido e meditado com possvel interesse pelo pblico em geral, preocupado com os temas polticos de nossa poca, de cujas nascentes tericas e constante evolver busca mos dar conta, mostrando igualmente o perfil de certas idias e sistemas de elabor ao institucional do Estado moderno, em sua feio contempornea. O captulo primeiro expe, largamente, o problema da

caracterizao da Cincia Poltica e sua vinculao com a Filosofia, a Sociologia e a Cinc do Direito. A determinao conceitual da Cincia Poltica, a fixao de seu objeto, as rela com a Teoria Geral do Estado que se estendem, de maneira polmica, desde a dilignci a identificadora at um claro delimitar de rbitas, intransigente postulado por algu ns publicistas a tudo isso passamos revista, num pas como o Brasil, onde, nos ltim os anos, uma gerao de brilhantes escritores polticos vem abrindo novos horizontes a tais estudos, e dando, no raro, contributos de excepcional valia. Na parte respe itante ao territrio, acreditamos haver suprido uma lacuna expositiva dos nossos c ompndios de Teoria Geral do Estado, que, usualmente, omitem o captulo acerca das d outrinas que fixam a natureza jurdica da base territorial do Estado. A mesma afir mativa procede no tocante largueza e desenvolvimento com que nos reportamos ao regime representativo, fundamento inst itucional de limitao do poder dos governantes, bem como princpio peculiar de organi zao da autoridade no Estado moderno, e sobretudo aos partidos polticos instrumentos estes essenciais participao organizada das massas no processo poltico do

EDIO

sculo XX, e a que, alis, consagramos trs vastos captulos, um dos quais votado exclus ivamente ao exame e interpretao da realidade partidria em nosso Pas. Sempre que possv el, debatemos como o no parlamentarismo poltico das e no presidencialismo, curso instituies

brasileiras, a cujo comentrio e reflexo no ficamos estranhos. E temas, como a legal idade e legitimidade do poder, cujo conhecimento histrico e doutrinrio se nos afig ura de gritante contemporaneidade para julgamento e avaliao das transformaes institu cionais havidas no Brasil, aps os extraordinrios sucessos de 1964, aparecem aqui v ersados de maneira larga e minudente, com indicao das fontes bibliogrficas fundamen tais. Em suma, o modo de encarar os fenmenos e as instituies polticas no pde fugir ao trao pessoal do autor, manifestada no livro Do Estado Liberal ao Estado Social, e em mais escritos, que se acham esparsos em publicaes especializadas. Conseguintem ente, as formas polticas do nosso sculo, ao serem aqui expostas, vm marcadas pela n ota social que as destacam de seu antecedente cunho individualista, nos quadros do Estado liberal. PAULO BONAVIDES

PREFCIO DA 2

A favorvel e excepcional acolhida dada a este livro no meio universitrio brasileir o animou-se presente edio, que vai bastante ampliada, e em alguns pontos sensivelm ente modificada, em busca de feio definitiva. Cuidado especial e constante do Auto r tem sido o de oferecer sobre a matria deste compndio viso imediata dos problemas sobre os quais procura a Cincia Poltica assentar sua ordem de indagaes bsicas. Abrang em os acrscimos a insero de captulos como os dedicados aos grupos de presso e a tecno cracia, a revoluo e o golpe de Estado, a opinio pblica, os sistemas eleitorais, e a cincia poltica e as demais cincias sociais. Reformulou-se por completo o captulo sob re sistema representativo e emprestou-se tratamento autnomo ao tema nao. Considervei s ampliaes se fizeram tambm tocante aos assuntos povo e populao, com atento exame das dificuldades polticas e sociais que a exploso demogrfica da segunda metade do sculo XX suscitou de forma angustiante e ameaadora. Enfim, os desenvolvimentos mais recentes dos temas polticos na esfera da teoria e dos conce itos foram levados em conta, tendo em vista a atualizao da obra e sua possibilidad e de atendimento s exigncias curriculares, para preparao adequada daqueles que se in troduzem nesses estudos de importncia cada vez mais alta. Afigura-se-nos assim ha ver melhorado a qualidade dessa contribuio despretensiosa. Almejamos unicamente dar ao estudante e ao pblico brasil eiro um instrumento de iniciao que, sem perder de vista o progresso da Cincia Poltic a, tenha por principal ponto de apoio a parte constitutiva menos exposta s objees d e quantos produzem argumentos com que negar quela disciplina a autonomia penosame nte propugnada. Autonomia diga-se sem temor longe ainda de vencer a tempestade d e contestao e incertezas que desde muito rodeia o

EDIO

objeto da Cincia Poltica. PAULO BONAVIDES

PREFCIO DA 3

Temos qualificadas razes para exprimir, ao ensejo da terceira edio desta Cincia Polti ca, a firme convico de haver entregue ao nosso estudante universitrio um instrument o til de iniciao e orientao pertinente aos temas polticos fundamentais. A rapidez com que, em menos de dez anos, vimos se sucederem vrios lanamentos desta obra, adotada desde muito como livro-texto nas principais Universidades e casas isoladas de e nsino superior do Pas, comprova o alto grau de penetrao que vem logrando nos meios acadmicos e culturais. A Cincia Poltica, ainda h pouco uma disciplina balbuciante ou semidesconhecida no Brasil, deita de ltimo profundas razes na cultura nacional, i ndicativas do reconhecimento cada vez mais largo da importncia atribuda aos estudo s sobre o Poder e o Estado. A precedente edio confirmara, alis, nosso livro como re almente prestante, por atender no campo da teoria e da informao poltica a necessida des atualizadoras indeclinveis. Os acrscimos substanciais introduzidos emprestaram -lhe uma unidade temtica, volvida tanto para aspectos tericos como para o desenvol vimento da realidade poltica brasileira, conforme havamos assinalado j no Prefcio. R ecebeu a crtica competente as modificaes feitas de uma forma que nos anima a conser var a obra dentro da estrutura estabelecida, sem necessidade de alteraes mais ampl as. No exclui isso, todavia, a possibilidade futura de eventuais alargamentos, me dida que a reflexo assim o aconselhe ou a dilatao do progresso cientfico na esfera p oltica faa da mudana de mtodo ou da insero de novos temas uma exigncia indispensvel ervao dos padres a que sempre aspiramos. Demais, observamos que a aceitao deste livro no se cingiu rbita universitria nem disciplina especfica da Cincia Poltica nos c os acadmicos, mas alcanou matrias afins e reas menos

EDIO

especializadas, em que entram distintas categorias de um pblico vido de inteirar-s e dos fundamentos da ao poltica relativa a uma sociedade gravemente vulnerada por c rises e abalos no sistema de convivncia humana traado dentro do quadro da civilizao contempornea. Daqui se infere, portanto, que o raio de interesse dos assuntos ven tilados transcende a destinao notoriamente didtica do presente texto. PAULO BONAVIDES

PREFCIO DA 4

O estudo da Cincia Poltica, como sempre o entendemos, preparao terica indispensvel ifrao da realidade poltica num determinado indiferente, meio social. na No h Cincia p ra Poltica ou no neutra nem insulada teorizao conhecimento exclusivamente tcnico das variaes de comportamento, fora da finalidade que lhe empr estam os valores da vida, da doutrina ou da ideologia. O fenmeno do poder, as com peties de grupos e indivduos para lograr influxo sobre a formao da vontade oficial ou apoderar-se dos instrumentos estatais de deciso, bem como as instituies existentes e os canais abertos ao curso dessa ao, constituem o substrato de toda a matria polt ica, cujo entendimento requer e impe exigncias de fundo terico que, a nosso ver, es ta obra satisfaz. Prova sobeja e plena do que acabamos de afirmar a presente edio, veculo, mais uma vez, dum texto que ministra, em bom nvel universitrio, ao estudan te brasileiro, os princpios fundamentais sobre os quais assenta a Cincia Poltica. PAULO BONAVIDES

EDIO

1 CINCIA POLTICA

1. Conceito de Cincia 2. Naturalistas versus idealistas (espiritualistas, histori cistas e culturalistas) 3. A Cincia Poltica e as dificuldades terminolgicas 4. Pris ma filosfico 5. Prisma sociolgico 6. Prisma jurdico 7. Tendncias contemporneas p tridimensionalismo. 1. Conceito de Cincia De Aristteles a Kant no se faz atenta discriminao entre os conceitos de cincia e filo sofia. E quase se pode dizer que a separao conceitual pertence idade moderna. S se vai tornar consciente na medida em que aumenta o hiato entre as posies metafsica e naturalista, por conseqncia da crise havida nos estudos filosficos, desde o Renasci mento, quando Bacon e Aristteles se definiam como plos opostos da reflexo filosfica. De um lado, a atitude escolstica, espiritualista, de razes crists, aristotlicas e p latnicas. De outro, o comeo da atitude que seculariza o pensamento filosfico em esc olas recentes, as quais s chegam, no entanto, ao pleno amadurecimento de suas tes es mais professadamente antiespiritualistas depois da abertura de horizontes pela filosofia kantista. Co m efeito, foi a filosofia crtica que, embora confessadamente idealista, determino u, pela ambigidade de interpretaes a que deu lugar, os impulsos e sugestes indispensv eis de onde saram concepes de todo opostas ao idealismo. A cincia, segundo Aristteles , tinha por objeto os princpios e as causas. Santo Toms de Aquino, por sua vez, a definiu como assimilao

da mente dirigida ao conhecimento da coisa (Summa contra Gentiles, 1 II, cap. 60 ). Viu Bacon na mesma a imagem da essncia e Wolff declarou que por cincia cumpre e ntender o hbito de demonstrar assertos, isto , de inferi-los, por conseqncia legtima, de princpios certos e imutveis. Tudo que possa ser objeto de certeza apodtica cincia para Kant. A este conceito acrescentou outro, mais em voga, j de todo desembaraado de implicao filosfica, e a que no haviam chegado, com mxima clareza, os seus predece ssores. Com efeito, diz Kant nos Elementos Metafsicos das Cincias da Natureza que por cincia se h de tomar toda srie de conhecimentos sistematizados ou coordenados m ediante princpios.1 Depois de Kant, com a ao intelectual dos positivistas e evoluci onistas, torna-se cada vez mais preciso o conceito de cincia, ficando quase todos acordes em design-la como o conhecimento das relaes entre coisas, fatos ou fenmenos , quando ocorre identidade ou semelhana, diferena ou contraste, coexistncia ou suce sso nessa ordem de relaes.2 A caracterizao da cincia implica, segundo inumerveis aut s, a tomada de determinada ordem de fenmenos, em cuja pluralidade se busca um pri ncpio de unidade, investigando-se o processo evolutivo, as causas, as circunstncia s, as regularidades observadas no campo fenomenolgico. Com Spencer baqueiam todas as vacilaes e dificuldades porventura ainda existentes. Sua frmula de caracterizao as mais perfeitas, simples e ntidas que se conhecem. H, segundo ele, trs variantes do conhecimento: conhecimento emprico cientfico, ou vulgar, conhecimento no unifica do; e conhecimento conhecimento conhecimento parcialmente unificado filosfico, conhecimento totalmente unificado. Com Littr a reduo conceitual de Spence r acerca dos distintos

ramos do conhecimento reaparece na bela frase que os compndios usualmente reprodu zem: a cincia a generalizao da experincia, e a filosofia, a generalizao da cincia tro cincias fundamentais que a inspirao positivista, evolucionista e pragmatista do sculo XIX aponta como classificao inabalvel seriam: a Fsico-Qumica, que estuda os fe enos do mundo inorgnico; a Biologia, que se ocupa dos fenmenos do mundo orgnico; a Psicologia, que abrange os fenmenos do mundo psquico, e a Sociologia, que trata do s fenmenos do mundo social. Separada a cincia da filosofia, sem graves atritos, ap arecendo a primeira como ordem de conhecimentos parcialmente unificados e a segu nda como conhecimento completamente unificado dos fenmenos que servem de objeto a toda atividade cognoscitiva, resta saber se ponto pacfico a classificao das cincias da resultante. Aqui temos outra vez o cisma entre espiritualistas e positivistas , pois ao lado da classificao de Comte Pai do Positivismo concorre outra, no menos difundida, que a classificao dos filsofos neokantistas, da escola de Baden. Segundo Comte, as cincias so abstratas e concretas. As abstratas, na explicao de Stuart Mil l, referida pelo professor Joaquim Pimenta,3 so aquelas que se ocupam das leis que governam os fatos elementares da natureza, ao passo que as concretas, como cincia s tributrias, ou secundrias, se referem a aspectos particulares dos fenmenos, por ex emplo, a geologia, a mineralogia em relao fsica e qumica, a botnica e a zoologia, relao biologia, e assim por diante.4 No Curso de Filosofia Positiva as cincias abstr atas so apresentadas de forma hierrquica, segundo a ordem de generalidade e simplicidade decrescente e a ordem da complexidade e especializao crescente. As cincias, do modo como as disps Comte, vm seriadas de tal sorte que a cincia seguinte depende da ant ecedente, no sendo porm a recproca verdadeira. ordem lgica se acrescenta a ordem val orativa, isto , das cincias inferiores se passa s cincias

superiores, segundo o grau de importncia humana progressiva.5 A unidade das cincias do mundo com as cincias do homem perfeita, figurando as ltimas no grau mais elevad o de dignidade do conhecimento, onde os fenmenos fenmenos da sociedade so, pelo se imo teor de complexidade, os mais difceis de prever e os mais fceis de modificar, obrigando o cientista verdadeiro ao estudo prvio das primeiras cincias da srie, at q ue lhe permita o acesso ao ramo mais nobre da cincia a Sociologia, cincia da human idade, Coroamento de toda a formao cientfica. As seis cincias fundamentais do Curso de Filosofia Positiva de Comte so a Matemtica, a Astronomia, a Fsica, a Qumica, a Bi ologia e a Sociologia. Por volta de 1850, acrescentou Comte uma stima cincia funda mental a Moral. Com respeito a esse prolongamento da srie por Comte, escreve Laub ier: Tendo por objeto o estudo do indivduo, como a Sociologia o da Humanidade, a M oral considera no homem, no somente a inteligncia e a atividade, como a Sociologia , mas tambm o sentimento. Desta sorte a cincia mais complexa, a nica completa, porq uanto verdadeiramente concreta: considera seu objeto, o indivduo humano, em sua t otalidade, ao passo que as demais no conservam seno certas propriedades dos seres com abstrao dos demais.6 A cincia, tomada pela valorao positivista, est acima da fil fia, na medida em que esta se confunde com a metafsica. A lei dos trs estados ou l ei da evoluo, que Augusto Comte exps no tomo III do Sistema de Poltica Positiva, col oca a humanidade e o conhecimento em trs fases sucessivas de desdobramento: o est ado teolgico, temporrio e propedutico, em que o homem busca as causas e tudo explic a, na nsia de conhecimento absoluto ou supremo, pela interveno de divindades, nele imperando os telogos e militares, com o sentimento de conquista dominante em toda a sociedade; o estado metafsico, de transio, em que entidades abstratas explicam o s fenmenos ou os fatos se ligam a idias, que j no so completamente preternaturais, ne m simplesmente naturais, mas abstraes

personificadas, dominando nesse estado intermedirio os filsofos e juristas com a so ciedade animada por um sentimento de defesa; enfim, chega-se ao estado cientfico, que o estado positivo ou fsico, ponto final da escala do conhecimento e grau sup erior de formao definitiva da cincia, com o imprio dos sbios, cientistas e tcnicos, c m o abandono das antigas preocupaes de conhecimento absoluto pela investigao das cau sas, to caracterstica dos dois perodos

antecedentes, com a limitao da inteligncia ao conhecimento relativo, que permite a formao da cincia e a verificao das leis. A a razo humana, tendo deixado de parte a f os telogos, do estado inicial, e desprezado a abstrao dos metafsicos, do estado inte rmedirio, se entrega de todo aos processos de demonstrao. O emprego desses processo s fez possvel a apario da cincia, isso ocorreu no estado positivo. A classificao das incias de Augusto Comte, estabelecendo a unidade do campo cientfico, no foi acolhid a com entusiasmo pelas esferas idealistas da Alemanha, onde os neokantistas de M arburgo e de Baden renovaram a discusso do problema, tais as dvidas que se erguiam acerca da natureza das cincias do homem, nomeadamente as cincias histricas, do espr ito, da sociedade e da cultura. Windelband, Rickert, Stammler, e fora daquele crc ulo, mas navegando tambm na corrente do idealismo, Dilthey, certificaram-se sobre tudo da importncia que toma para a relao social, objeto daquelas cincias, certos dad os que no entram no campo da fenomenologia da natureza e portanto das cincias natu rais. Estes dados, operando corte dicotmico entre cincias da natureza e cincias da sociedade, vm separ-las em duas rbitas distintas e autnomas, que alguns, exagerando as implicaes da oposio idealista, tomam por irredutveis: o desenvolvimento em Windelb and, a finalidade em Stammler, a vontade em Dilthey, elementos com que o homem e mpresta ao fenmeno social e s relaes entre esses fenmenos certa estrutura de que care ce a ordem fenomnica da natureza.

2. Naturalistas versus Idealistas (espiritualistas, historicistas e culturalista s) Essa reviravolta metodolgica na classificao das cincias, que trouxe por resultado fecundo e imediato a retomada de prestgio das correntes idealistas, foi obra sob retudo dos filsofos j referidos: Dilthey, Windelband e Rickert. Logrou Dilthey na Alemanha quase o mesmo destino que Krause, fundador de escola entre estrangeiros , sagrado como mestre de juristas na Espanha e na Amrica Latina, e, no entanto, f ilsofo semidesconhecido e obscuro no seio de seus patrcios. A glria de Dilthey comeou sing ularmente ao enveredar ele pelos caminhos da crtica, ocupando-se, dentre outros, de Goethe e Hoelderlin. J septuagenrio deu estampa Vivncia e Poesia, obra que logro u extraordinrio xito literrio. O filsofo trabalhava silenciosamente na Universidade de Berlim, preso intimidade de reduzido crculo de discpulos. Lastima-se Ortega y G asset que, tendo freqentado por aqueles anos do comeo do sculo referida Universidad e, hajam as

circunstncias concorrido para que jamais se aproximasse da obra do mestre, a quem tantas afinidades de pensamento vieram depois prendlo e em cujas idias confessada mente descobriu o seu alter ego filosfico. Passara Dilthey por algo parecido com o que aconteceu a Nietzsche, tomado a princpio pelos seus contemporneos como simpl es poeta-filsofo. A arrogante ctedra universitria da Alemanha por pouco no o ignorou totalmente. Envolveu a Nietzsche naquele gelado desprezo que s a grandeza do gnio poderia um dia romper, para da fixar-se na imortalidade e no assombro das geraes s ubseqentes, rendidas venerao do filsofo, do estilista, do poeta. V Ortega y Gasset e Dilthey o mais importante vulto da filosofia na segunda metade do sculo XIX.

Acontece, porm, que a obra de Dilthey, graas influncia que exerceu, aos debates que provocou, intensidade com que suas teses so a cada passo reexaminadas e onde cad a fragmento concentra como que um micro-mundo de idias, permitindo em toda linha e

profundidade a mais ampla reaveriguao da histria, faz que ele pertena, indubitavelme nte, ao quadro dos pensadores mais vivos que agitaram a primeira metade deste scu lo. Naquela obra inacabada, alteia-se, sobretudo, o livro que Dilthey no pde concl uir e que tantas preocupaes lhe causou no curso da vida, como espinho de frustrao, p restes sempre a mago-lo: a Introduo s Cincias do Esprito, que alis, no dizer de Or sua obra capital, sua nica obra. De efeito, toda a fora da originalidade de Dilthey se representa naquelas pginas inconclusas, naquela obra apenas esboada, que lembr a uma catedral gigantesca, cuja abbada no se fez, certo, mas cujo perfil basta j pa ra encher-nos distncia do mais grato assombro e da mais consoladora admirao. O pens ador filho de um sculo historicista, onde se completam imperecveis monumentos de a nlise, investigao e restituio do passado, em termos de alta probidade e rigoroso labo r cientfico. Berlim se torna o centro da cincia histrica e Dilthey, no dizer elegan te de Ortega y Gasset, ouve ou trata a Bopp, o fundador da lingstica comparada; a B oechk, o arquifillogo; a Jacob Grimm, a Mommsen, ao gegrafo Ritter, a Ranke, a Tre itschke. Com a gerao anterior dos Humboldt, Savigny, Nieburh, Eichhorn, formam est es gigantes a formidvel falange da chamada escola histrica.7 Respirando essas idias, fez-se ele historiador. Mas o que impressiona em sua obra menos o filsofo da his tria que o iniciador da reviso crtica da teoria da cincia. Aqui nos apartamos de Ort ega y Gasset, que viu em Dilthey principalmente o historiador. A dimenso dos tema s que ele versou do idia da envergadura necessria para um filsofo tornar-se a atual, novo, original, fecundo.

Tudo isso Ortega y Gasset encontrou com imperfeies no pensador nervoso de idias e c opioso de conceitos que foi o insigne Dilthey. A nosso ver porm maior ainda que o intrprete da histria o autor da nova agrupao das cincias. A profunda vocao dos es histricos f-lo ir alm dos conceitos positivistas sobre a natureza das cincias. Se u ma idia mxima consente alis dizer desse crtico da razo histrica: aqui temos um gni idia no foi outra seno a que separou em duas esferas distintas as cincias do esprito das cincias da natureza. Dilthey aparece a para os idealistas como o valente eman cipador. de estranhar que Ortega y Gasset, tendo reconhecido a importncia capital da Introduo s Cincias do Esprito, no se haja fixado nesse ponto, para nele firmar os crditos do historiador-filsofo s glrias da imortalidade. Que fez Dilthey sob esse as pecto? Que passo deu ele para iniciar e encorajar o vigoroso processo de reabili tao ulterior dos movimentos idealistas? Nada mais que tomar as cincias histricas, cin cias do homem, da sociedade e do Estado, j ento sem arrimo filosfico, por se afront arem, desde Hegel, com aquela crise de estrutura decorrente da enormidade do pre domnio naturalista e dar-lhes ento os cimentos de nova solidez, referindo-as todas a essa categoria, que, tomando a designao ainda rstica de Cincias do Esprito, foi so bremodo aperfeioada com as correes e acrscimos de Windelband e Rickert, filsofos neok antistas da escola de Baden. Em discurso de posse na Academia de Cincias de Berli m, assim compendiou Dilthey as aspiraes intelectuais de sua obra: Comecei a fundame ntar as cincias particulares do homem, da sociedade e da histria. Busco-lhes o fun damento e a conexo na experincia, independente da metafsica; pois os sistemas dos m etafsicos decaram, e apesar disso continua a vontade a exigir como sempre que props itos

firmes guiem a vida dos indivduos e presidam direo da sociedade. O sculo filosfico s transformar a vida atravs de uma teoria abstrata e geral da natureza humana. Es ta teoria mostrou-se ao mesmo tempo triunfante e insuficiente e at certo ponto ev ersiva na sua arrogncia. Nosso sculo reconheceu, com a escola histrica, a historici dade do homem e de toda a ordem social. Cumpre todavia levar a cabo a fundamenta da explicao das novas concepes. Exige-se o emprego de conceitos e mtodos mais apurada mente psicolgicos, que acompanhem o crescimento da vida histrica; deve-se sobretud o patentear e tomar na devida conta, em todas as realizaes humanas, como tambm nas da inteligncia, a totalidade da vida da alma, a ao do homem completo, volitivo, sen sitivo, intelectivo.8 teoria do conhecimento de Dilthey, como observou Glockner, se depara esse problema bsico, de cuja soluo tudo o mais depende: o do entrelaamento do mundo da experincia externa (natural) com o mundo da conscincia interna (espiritu l). Pondera aquele moderno historiador da filosofia: Tanto do ponto de vista exte rno das cincias naturais como da polaridade interna das cincias do esprito possvel e xplicar esse entrosamento. O propsito de Dilthey assenta em demonstrar que se pod e seguir este ou aquele caminho e empreender em bases empricas a anlise dos fatos da conscincia. Reside tambm no mago de sua posio que tanto se h-de proceder no assun por via de sistematizao construtiva como da reflexo histrica.9 A experincia exprime mesmo autor tem para o cientista da natureza, s voltas sempre com realidades ext ernas, significado inteiramente distinto daquele que toma na regio das cincias do esprito. Aqui, fala-nos Dilthey em palavras que Glockner transcreve textualmente: Indivduos e fatos compem os elementos desta experincia, sua natureza submerso, no objeto, de todas as foras afetivas; o prprio o bjeto s se constri paulatinamente sob as vistas da

cincia em progresso.10 O aforismo de Dilthey de que no vasto crculo das coisas s o ho mem compreensvel ao homem denota que o princpio fundamental das cincias do esprito n se confunde com o princpio que rege as cincias da natureza. Naquelas, que tm por es copo, segundo Dilthey, a realidade histrico-social, h compreenso; ns as compreendemos no seu objeto a alma vive, as foras emocionais operam, a auto-reflexo como que do mina. De seu contedo lgico, de suas funes racionais, quase no h que falar, pois o que importa, tocante matria social e histrica, captar-lhe o sentido. Nas cincias da nat ureza, ao contrrio, toma o cientista o fenmeno para explic-lo, ordenando-a habitual mente segundo a causalidade da lei que o governa. Clebre historiador da filosofia e fundador de uma das correntes mais fecundas da filosofia neokantista, Windelb and, quando reitor da Universidade de Estrasburgo, proferiu ali o clebre discurso de 1894 intitulado Histria e Cincia da Natureza, enaltecido como captulo dos mais ce lebrados de sua clssica e afamada obra Preldios, onde o eminente filsofo da escola de Baden, quase em concomitncia com Dilthey, interveio na questo metodolgica das cin cias. O sentido antinmico da filosofia de Kant, filsofo de quem j se disse que depoi s dele nenhum princpio novo se criara, reponta na obra de Windelband ostentando aq uela nitidez, que alis jamais faltou a alguns neokantistas de altssimo merecimento filosfico, como, por exemplo, no campo das letras jurdicas o insigne Gustavo Radb ruch. A primeira antinomia de Windelband consiste no corte entre as cincias racio nais filosofia e matemtica e as cincias da experincia. Estas, que nos interessam pa rticularmente, so aquelas, segundo Windelband, cuja misso se cifra no conhecer det erminada realidade, quando esta se faz acessvel experincia.11 Com as palavras do f ilsofo, podemos dizer que nas cincias da

experincia o que se busca pelo conhecimento do real a generalizao sob a forma de le i natural, ou o particular debaixo de determinada forma histrica.12 Chega assim W indelband a nomear as primeiras, cincias das leis, as segundas, cincias dos aconte cimentos; aquelas se ocupam do que sempre existe, estas daquilo que alguma vez j existiu.13 Cunha Windelband para o pensamento cientfico novas

expresses: cincias nomotticas e cincias idiogrficas. Mas ambas adverte sempre guar invariavelmente esse ponto comum de contato: so cincias da experincia, o que faz q ue tanto o naturalista como o cientista social ou historiador venham das mesmas premissas, do mesmo ponto lgico de partida: as experincias, os fatos da percepo.14 E se distanciam, por outra parte, na considerao gnosiolgica e axiolgica dos fatos. Um , o naturalista, vai, segundo a linguagem de Windelband, procura de leis; o outr o, o historiador, de acontecimentos. O primeiro no se contenta com o fenmeno insul adamente, que carece ainda de valor cientfico; o segundo toma o fato como realida de j valorada em si mesma; aquele inclina o pensamento abstrao, este contemplao; a se pedem teorias e leis, aqui valores e verdades. Faz ainda Windelband a ressalv a de que aceitaria as designaes tradicionais de cincias naturais e cincias histricas, contanto que nessas perspectivas metodolgicas se inclusse a psicologia entre as c incias da natureza.15 Assinala o filsofo que o dualismo por ele estabelecido puram ente formal, entende com os fins do conhecimento, que num caso procura a lei ger al, noutro o acontecimento histrico, particular, nada tendo pois que ver com o co ntedo do conhecimento em si. O mesmo objeto pode sujeitar-se licitamente tanto in vestigao nomottica como idiogrfica, sendo, por conseqncia, relativo o contraste entre o que sempre idntico e o que nico e individual. Tal acontece por exemplo com deter minado idioma que, atravs

de todas as variaes de expresso, permanece formalmente o mesmo. A despeito porm de t oda sua unidade formal, esse idioma na vida da linguagem algo singular e transitr io.16 Depois que Schopenhauer negara histria o valor de cincia autntica, por ocupar -se sempre do particular e nunca do geral, era de todo compreensvel o empenho do grupo neokantista em investigar o carter cientfico daquela ordem de estudos para c hegar a concluses afirmativas e animadoras, pertinentes a chamada parte idiogrfica das cincias da experincia. As antinomias de Windelband, que o estimularam busca d e nova fundamentao cientfica, so quase as mesmas de Kant: realidade e valor, fato e idia, causalidade e finalidade, o ser e o dever ser, com o problema j de sua respe ctiva conexo. Toda essa reao idealista contra o positivismo, o empirismo e o cetici smo, tocante ao mtodo e aos fundamentos das cincias do esprito, encontra por fim se u ponto culminante na obra de Rickert, antigo discpulo e sucessor de Windelband n a ctedra de Heidelberg. O idealismo alemo que acometera, com Dilthey, a preponderncia naturalista no pensamento cientfico, se comportara de incio, com tal timidez, que aquele filsofo se vira compelido a sacrificar a metafsica na fundamen tao da cincia. Rickert idealista kantiano. Mas idealista que no ignora a dimenso de uas foras, com plena conscincia da consolidao que seu trabalho intelectual h-de empre star aos esforos antecedentes de Dilthey e Windelband. Conservando a mesma linha de combate ao emprego do mtodo naturalista como nico exclusivamente cientfico, entr a Rickert na querela filosfica para aprofundar o debate em torno da autonomia, mto dos e fundamentos das cincias do esprito. Deparamo-nos j com nova nomenclatura em s ua obra. Plenamente capacitado da delicadeza e das dificuldades de classificar as cincias, Rickert as distribui tambm em dois ramos fundamentais: cincias da natureza e cinci as da cultura.

Depois de apontar os equvocos que poderiam decorrer da terminologia de Windelband cincias nomotticas e cincias

idiogrficas aquelas ocupando-se do geral e estas do particular ou do especial, as sinala Rickert que antes lhe apraz referir-se a um mtodo individualizador e a out ro generalizador, no se estabelecendo a esse respeito diferena absoluta, mas to-som ente relativa, sem o que ningum jamais poder compreender-lhe o pensamento.17 O mtod o generalizador se aplica diz ele s cincias da natureza e o individualizador s cinc as da cultura. Sua teoria da cincia puramente formal e no destri, ao contrrio das ob jees que se lhe fizeram, a unidade da cincia. A nfase de seus trabalhos, adverte o m esmo Rickert, no foi posta na distino entre o mtodo generalizador e o mtodo

individualizador. Mas em demonstrar os fundamentos que impem a considerao da vida c ultural no apenas por via genrica seno tambm por via especfica, pelos caminhos da ind ividualizao. E como a toda cultura aderem valores, fora empregar combinada-mente as formas de tratamento da realidade cultural, a saber, a individualizadora, e a d ecorrente de um processo de investigao das relaes de valores. S a esta altura que se perde a possibilidade de unificar lgica e formalmente a realidade estudada.18 As disciplinas se separam em campos distintos, quanto aos mtodos empregados, na medi da em que tenhamos, de um lado, cincias avalorativas, doutro, cincias cujo objeto implique valores ou relaes de valores tornando-se, por conseqncia, decisivo o proble ma de valor para a teoria do mtodo nas cincias. A mesma realidade pode ser objeto, segundo Rickert, de dois pontos de vista distintos: a realidade natureza quando a tomamos com referncia ao geral, e histria, se nos detivermos no exame do especi al e particular. das Emprega-se da no primeiro no caso o o mtodo mtodo generalizador cincias natureza; segundo individualizador da histria.19

Com essa distino acrescenta Rickert possumos o almejado princpio formal da diviso cincias e quem quiser logicamente chegar a uma teoria cientfica h de tomar por base indispensvel essa distino formal.20 Lugares h na obra de Rickert onde suas idias ace ca do carter das cincias da natureza so expostas com rara transparncia e limpidez. H aja vista quando ele acentua o contraste das mesmas com as cincias histrico-cultur ais. Diz Rickert ento que na mais ampla acepo da palavra nenhum objeto em princpio p ode furtar-se ao tratamento natural-cientfico, pois natureza a realidade conjunta psquico-corporal, valores.21 O cientista da natureza neutraliza-se perante os valo res e as valorizaes dos objetos. Toma-os livres do que neles h de individual. O esp ecial, tanto na fsica como na psicologia, apenas um exemplar e a cincia comea, para le, quando esses exemplares reunidos permitem a inferncia de leis de relaes conceitua s ou gerais.22 A concluso que tomamos de autores que to longe conduziram o debate m etodolgico para salvar as chamadas cincias do esprito ou da cultura que da por diant e j se pode falar com mais segurana em dois mundos distintos: o da natureza e o da sociedade. No primeiro, h leis naturais, fixas, permanentes, eternas, imutveis co m toda a inviolabilidade do determinismo fsico-mecnico; no segundo imperam as muda nas, as diferenciaes, o tomada genericamente, com indiferena aos desenvolvimento. O primeiro o mundo da homogeneidade, o segundo, o da heterogene idade. No primeiro h conservao, certeza, uniformidade, repetio. No segundo rege a inf inita diversidade, a probabilidade, o desenvolvimento, a teleologia. No primeiro , basta um fenmeno para levar lei geral, basta um exemplar da srie para conhecer-s e toda a espcie; no segundo, tudo se

passa de modo distinto e cada fenmeno , em si mesmo, uma espcie, algo irreversvel qu e, segundo Jellinek, existiu uma s vez e nunca se reproduzir em condies idnticas, sen , no melhor dos casos, em condies anlogas, da mesma forma que na infinita massa dos seres humanos nunca reaparecer o mesmo indivduo (Jellinek). 3. A cincia poltica e as dificuldades terminolgicas O reexame da teoria da cincia pelas escolas neo-idealistas da Alemanha a que nos reportamos, tem capital importncia para aclarar as dificuldades metodolgicas, quas e intransponveis, com que se defronta toda a cincia social, sobretudo, no caso ver tente, a cincia poltica. Abriu caminho esse reexame ao reconhecimento dos obstculos levantados ao investigador. F-lo alis com tal vigor que hoje raro cientista socia l hesita em confessar os embaraos com que se depara para chegar a apreciveis resul tados na rbita de sua disciplina. A cincia poltica indiscutivelmente aquela onde as incertezas mais afligem o estudioso, por decorrncia de razes que a crtica de abali zados publicistas tem apontado reflexo dos investigadores, levando alguns a duvid ar se se trata aqui realmente de cincia. Quais so essas razes? O professor Orlando Carvalho enumerou em seu prestantssimo ensaio Caracterizao da Teoria Geral do Estad o algumas dessas dvidas com que se afrontam os estudiosos da matria social, os qua is, desde Sumner Maine a Orlando, haviam assinalado j o carter movedio e oscilante do vocabulrio poltico, as variaes semnticas dos termos de que se serve o cientista so cial de pas para pas, com as mesmas palavras valendo para os investigadores do mes mo tema, coisas inteiramente distintas, como, por exemplo, a palavra democracia, a que se emprestam variadssimas acepes, ameaando imergir num caos sem sada os mais c ompetentes e idneos esforos de fixao

conceitual. At mesmo a expresso Estado, ao redor da qual se levanta vastssima e res peitvel literatura j centenria, trazendo o selo de contribuio monumental de afamados pensadores e filsofos, no pde forrar-se ao crculo vicioso de incertezas e objees, qua to determinao exata do significado de que se reveste. Compilam-se da antigidade aos nossos dias, nos textos mais autorizados da reflexo filosfica e jurdica, copiosos conceitos que servem apenas de atestar quo longe nos achamos ainda da caracterizao satisfatria. Da porque Bastiat, com fina ironia, anunciava em meados do sculo XIX, prmio de 50.000 francos a quem lhe respondesse a contento a interrogao q ue ele fizera ao pedir que lhe definissem o Estado. Esse esmorecimento de Bastia t corrobora o que Hegel dissera da cincia do Estado, tomando-a por primeira das c incias, pela

importncia e pelas complicaes que a envolvem. O reitor Lowell de Harvard, citado pe lo professor Carvalho, interveio tambm com pessimismo no debate, para lembrar que falta cincia poltica esse requisito indispensvel cincia moderna: a nomenclatura in nteligvel ao homem educado, o que permite a todo leigo ocupar-se, com a mais sant a e incorrigvel leviandade, daquilo onde se detm ou naufragam em dificuldades amar gas, cientistas e filsofos insignes, ao versarem conceitos como os de governo, nao, liberdade, democracia, socialismo, etc. Tem-se sobretudo referido que o trabalh o do cientista da natureza extraordinariamente facilitado pela circunstncia de os fenmenos terem a exterioridade parte do observador ou as substncias de que trata, por exemplo, o qumico, no seu laboratrio, poderem ser pesadas ou medidas, ou ainda a experincia do fsico, como assinalou Lord Bryce, no ter mais requisito de renovao q ue a vontade do investigador, fazendo que este, sempre por via da experincia e da observao, possa chegar ao conhecimento de leis perfeitamente exatas

e uniformes. Mas se o oxignio, o enxofre e o hidrognio se comportam da mesma maneir a na Europa, na Austrlia ou em Srius, se qualquer mudana na composio do elemento qum encontra no cientista condies fceis e seguras de exame e esclarecimento, o mesmo no se d com o fenmeno social e poltico. Fica este sujeito a imperceptveis variaes, de u para outro pas, at mesmo na prtica do mesmo regime; ou de um a outro sculo, de uma a outra gerao. As instituies, conservando por vezes o mesmo nome, j passaram todavia pelas mais caprichosas alteraes. O material de que se serve assim o cientista soci al cria pela extrema mutabilidade de sua natureza, no somente bices quase invencvei s ao estudioso, como torna penosssimo seno impossvel o reconhecimento, invariveis. O bstculo igualmente srio, que se soma aos demais j referidos e de feio no menos desale tadora, decorre da impossibilidade em que fica o observador de neutralizar-se pe rante o fenmeno que estuda, para da alcanar concluses vlidas, lcitas, imparciais, obj tivas, que no sejam fruto de inclinaes emocionais passageiras ou de juzos preformado s na mente do observador. A conscincia de quem observa no raro se liga ao fenmeno o u processo. Sua aderncia a determinado Estado, seu lastro ideolgico, sua vivncia em certa poca, suas reaes psicolgicas em presena dos mais distintos grupos, desde a igr eja, o sindicato e a comunidade at famlia e escola, fazem desse observador unidade irredutvel, capaz de emprestar ao fenmeno observado todo o feixe de peculiaridade s que o acompanham, recebidas ou inatas. Por mais que forceje no chegar ele nunca a captar o fenmeno social imparcialmente, emancipado do crculo vicioso ou da camad a densa de preconceitos que o rodeiam. Com essas ponderaes pessimistas, mas acaute ladoras, h de na Cincia Poltica, de leis fixas, uniformes,

atuar pois o estudioso da sociedade, que, com o mnimo de dogmatismo inconsciente, se proponha a versar o contedo dificlimo das cincias sociais, rigorosamente advert ido j de seus embaraos. Onde entram atos e sentimentos humanos, s a considerao despre tensiosa dos aspectos histricos, jurdicos, sociolgicos e filosficos, ontem e hoje, neste ou naquele Estado, dar problemtica poltica da socied ade o aproximado teor de certeza que vir um dia galardoar o esforo do cientista so cial, honesto e incansvel, cujo trabalho, antes da frutificao, sempre tomou em cont a a medida contingente das verdades que se extraem do comportamento dos grupos e da dinmica das relaes sociais. 4. Prisma filosfico

A Cincia Poltica, em sentido lato, tem por objeto o estudo dos acontecimentos, das instituies e das idias polticas, tanto em sentido terico (doutrina) como em sentido prtico (arte), referido ao passado, ao presente e s possibilidades futuras. Tanto os fatos como as instituies e as idias, matrias desse conhecimento, podem ser tomado s como foram ou deveriam ter sido (considerao do passado), como so ou devem ser (co mpreenso do presente) e como sero ou devero ser (horizontes do futuro). H sempre, em face dos problemas dessa investigao, pertinente a fatos, instituies e idias, no impo ta o tempo histrico ontem, hoje, amanh em que os tomemos, aquilo que os alemes cham am sein ou sollen, o primeiro designando a realidade que , o segundo a realidade do dever ser. Nessa mesma e larga acepo, cabe o exame das instituies, dos fatos e da s idias referidas aos ordenamentos polticos da sociedade debaixo do trplice aspecto : filosfico, jurdico ou poltico propriamente dito e sociolgico. Mas nem todos os aut ores, tratadistas e publicistas que versam

temas de Cincia Poltica, se pem de acordo com fixar, de maneira to ampla, como vimos acima, o contedo e a conformao desta disciplina. Parte toda a Cincia Poltica de conc eitos polmicos, quanto ao mtodo, quanto extenso de seus limites, quanto ao nome que se hde eleger para essa categoria de estudos, conforme teremos mais adiante ense jo de patentear. Passemos no entanto revista aos distintos aspectos que permitem acentuar com mais nfase o carter transitrio da disciplina, ao qual se h preponderan temente reduzido, consoante o tratamento que lhe ministra o filsofo, o socilogo ou o jurista. Desde a mais alta antigidade clssica, principalmente desde Scrates, Pla to e Aristteles, os assuntos polticos impressionam o gnero humano, sequioso de conhe c-los e aprofund-los. Aristteles conclui na Grcia um ciclo de estudos polticos consci entemente especulativos. Mas nos fragmentos das constituies que o filsofo estagirit a analisa, assim como nas ltimas pginas polticas de Plato, seu predecessor, que no L ivro das Leis passara j do Estado ideal e hipottico ao Estado real e histrico, avul tam consideraes de ndole sociolgica, antecipaes que deixam de ser puramente filosfic Na Europa medieva a filosofia se enlaa com a teologia ao ocuparse de temas poltic os. E quando estes se definem, moderna e contemporaneamente, numa cincia j organiz ada e autnoma, conservam alguns de seus cultores a posio tradicional de prestgio de anlise filosfica, dando nos manuais, tratados e compndios de cincia poltica lugar sem pre honroso e destacado, seno por vezes predominante, ao aspecto estritamente fil osfico dos problemas. Entre os pensadores de lngua inglesa, Field, Laski e Bertran d Russel tomaram posio de tericos ou teorizantes, impulsionando a cincia poltica, sob inspirao filosfica. Na Alemanha, Carl Schmitt e Rudolf Smend. Nos pases de lngua fra ncesa, Dabin, Marcel de La Bigne de

Villeneuve e outros. A Filosofia conduz para os livros de Cincia Poltica a discusso de proposies respeitantes origem, essncia, justificao e aos fins do Estado, com demais instituies sociais geradoras do fenmeno do poder, visto que nem todos aceit am circunscrev-lo apenas clula mater, embriognica, que no caso seria naturalmente o Estado, acrescentando-lhe os partidos, os sindicatos, a igreja, as associaes inte rnacionais, os grupos econmicos, etc. Convive o debate filosfico ademais com a inv estigao sociolgica e com a fixao jurdica dos fatos, normas e instituies polticas, do assim a possibilidade de ousadamente afirmarmos a existncia de um monismo filo sfico entre autores polticos de nosso sculo, que rotulam seus livros com o nome de Cincia Poltica ou Teoria Geral do Estado. 5. Prisma sociolgico

Outra dimenso importantssima que toma a Cincia Poltica a de cunho sociolgico. O estu o do Estado, fenmeno poltico por excelncia, se constitui um dos pontos altos e culm inantes da obra genial de Max Weber. O profundo socilogo fez com o Estado aquilo que Ehrlich fizera j com a sociologia jurdica. Deu-lhe a consistncia do tratamento autnomo. Com efeito, na sociologia poltica de Max Weber, abre-se o captulo de fecun dos estudos pertinentes poltica cientfica, racionalizao do poder, legitimao das sociais em que o poder repousa: inquire-se ali da influncia e da natureza do apar elho burocrtico; investiga-se o regime poltico, a essncia dos partidos, sua organiz ao, sua tcnica de combate e proselitismo, sua liderana, seus programas; interrogam-s e as formas legtimas de autoridade, como autoridade legal, tradicional e carismtic a; indaga-se da administrao

pblica, como nela influem os atos legislativos, ou como a fora dos parlamentos, so b a gide de grupos socio-econmicos poderosssimos, empresta democracia algumas de su as peculiaridades mais

flagrantes.23 A Cincia Poltica, na sua constante sociolgica, no pode tampouco ignora r as razes histricas da evoluo poltica. Esse retrato retrospectivo, esse mergulho no passado das instituies devem-se com mais nitidez e originalidade a Gumplowicz e Op penheimer. Traou este ltimo o penoso roteiro que se estende, atravs dos mais agudos transes e das mais amargas vicissitudes, do Estado de conquista ao Estado de ci dadania livre. Como forma de coao sobre os homens, o Estado se acha fadado a desap arecer, desde que a escravido antiga e a escravido capitalista, outrora forosas, se tornavam doravante suprfluas. Se em Atenas, observa Oppenheimer, ao lado de cada cidado livre trabalhavam cinco homens escravos, na sociedade contempornea a cada cidado livre corresponde o dobro de escravos, mas escravos doutra espcie, doutro c ativeiro, escravos de ao que no tm de padecer ou suar quando trabalham! E o fim do Estado, segundo o mesmo socilogo, inspirado decerto na profecia marxista, ser sua diluio no automatismo da sociedade futura.24 Outro escritor poltico no menos digno e autorizado pela excelncia de sua orientao sociolgica Vierkandt, que contribui fixa os quadros da Cincia Poltica, em seus vnculos com a sociologia, ao estudar principa lmente o moderno Estado nacional. Acentua ele o carter classista do Estado e da s ociedade, a dinmica da luta pelo poder na sociedade moderna, os partidos como rep resentao de interesses e as tendncias e movimentos reformistas que se operam este sc ulo, com respeito s relaes de trabalho, educao, sade espiritual da juventude, e o l da igreja, etc.25 Seguindo igual trajetria, aparece a verso sociolgica da obra de

Stier-Somlo, inclinado sobretudo ao estudo da poltica cientfica, seus problemas, s ua significao, suas tarefas, sua possvel sistematizao. Desse elenco de primeira ordem faz parte ainda um pensador da fina estirpe de Mannheim. Sua Ideologia e Utopia desses livros que assinalam a fisionomia intelectual de determinada poca. Sentese nele toda a vibrao mental da sociedade. A sociologia tomada por base da Cincia P oltica, cava ali suas razes mais profundas. Os temas de reconstruo social, de diagno se e interpretao dos momentos crticos da democracia, de anlise dos conceitos polticos , de estimativas acerca da planificao, da liberdade e do poder tecem a matria socio lgica que serve de substrato a alguns dos captulos mais fascinantes de nossa Cincia . Ao dado jurdico de sua obra, o professor alemo Georg Jellinek, outro clssico da C incia Poltica, acrescenta com nfase no menos rigorosa o aspecto sociolgico. Sua teori a do Estado se revela predominantemente social, situando-o na esfera metodolgica dos dualistas, ou seja, dos que tomam a Cincia Poltica segundo o binmio Direito e S ociedade. A estante clssica da sociologia inclui, por ltimo, esse nome glorioso pa ra a Cincia Poltica que foi o de Hermann Heller, cuja obra inacabada tem todos os primores de esquematizao genial. Lanou cimentos indestrutveis compreenso da doutrina do Estado como sociologia, como cincia da realidade, como teoria das estruturas. Estudou, com rigor, no seu monumental Staatslehre, o mtodo e a misso da teoria do Estado, a realidade social, o Estado propriamente dito, com seus pressupostos hi stricos, bem como as condies culturais e naturais da unidade estatal, sua essncia e finalidade, lastimando-se no haja concludo o plano da obra, que todavia um fragmen to de grandeza e imortalidade. Honra as alturas a que pode chegar o raciocnio polt ico de um pensador.

6. Prisma jurdico

Tem sido tambm a Cincia Poltica objeto de estudo que a reduz ao Direito Poltico, a s imples corpo de normas. Tendncia de cunho exclusivamente jurdico vem representada por Kelsen, que constri uma Teoria Geral do Estado, onde leva s ltimas conseqncias, n o estudo da principal instituio geradora de fenmenos polticos, o seu formalismo de i nspirao kantista e funda em bases estritamente monistas, de feio jurdica, a nova teor ia que assimilou o Estado ao Direito e tantos protestos arrancou de filsofos e pe nsadores durante as ltimas dcadas. O Estado, segundo Kelsen, pertencendo ao mundo do dever ser, do sollen, se explica pela unidade das normas de direito de determ inado sistema, do qual ele apenas nome ou sinnimo. Quem elucidar o direito como n orma elucidar o Estado. A fora coercitiva deste nada mais significa que o grau de eficcia da regra de direito, ou seja, da norma jurdica. O Estado, organizao de poder , para Kelsen, se esvazia de toda a substantividade. Os elementos materiais que o compem territrio e populao se convertem, respectivamente, na tpica e revolucion inguagem do antigo professor vienense, em mbito espacial e mbito pessoal de valida de do ordenamento jurdico. A doutrina de Kelsen tem sua originalidade em banir do Estado todas as implicaes de ordem moral, tica, histrica, sociolgica, criando o Esta do como puro conceito, agigantando-lhe o aspecto formal, retinta-mente jurdico, e scurecendo a realidade estatal com seus elementos constitutivos, materiais, conf orme vimos. Chega hipertrofia, j descomunal, do elemento formal o poder, posto qu e dissimulado este na santidade inviolvel de normas concebidas como direito puro. Essa teoria, que faz de todo Estado Estado de Direito, por situar Direito e Est ado em relao de identidade, uma vez aceita apagaria na conscincia do jurista o sent ido dos valores e na sentena do magistrado os escrpulos normais de eqidade, do mesm o modo que

favoreceria o despotismo das ditaduras totalitrias, por emprestar base jurdica a t odos os atos do poder, at mesmo os mais inconcebveis contra a vida e a moral dos p ovos. O exemplo e experincia da Alemanha nazista recente para mostrar at onde pode m chegar as conseqncias de um positivismo normativista, maneira kelseniana. Critic ou-se a Kelsen, e com razo, o haver criado uma Teoria do Estado sem Estado e uma Teoria do Direito sem Direito. Entre os publicistas clebres da Frana, no sculo XX, encontramos autores mais preocupados com o aspecto jurdico da Cincia Poltica do que propriamente com as suas razes na filosofia e nos estudos sociais. No so to radicai s quanto Kelsen, que reduziu o Estado a consideraes exclusivamente jurdicas. Mas fa zem da Teoria Geral do Estado um apndice ou introduo ao Direito Pblico, nomeadamente ao Direito Constitucional, no hesitando em versar temas pertinentes ao Estado em livros de Direito Constitucional, segundo velha tradio, ilustrada, dentre outros, por Duguit, com o seu monumental tratado, cuja primeira parte, votada ao Estado , abrange certas anlises onde a cada passo toma o socilogo o lugar do jurista. Em Carr de Malberg, depara-se-nos outro clssico dessa orientao, que se inclina mais par a o Direito do que para a Sociologia ou a Filosofia. 7. Tendncias contemporneas para o tridimensionalismo A orientao que toma na Cincia Poltica a Filosofia, a Sociologia e o Direito com pred ominncia ou exclusividade vem cedendo lugar ao emprego da anlise tridimensional, q ue abrange a teoria social jurdica e a teoria filosfica dos fatos, das instituies e das idias, expostas em ordem enciclopdica, de modo a dar inteira e unificada viso d aquilo que objeto desta disciplina. Fez o publicista alemo Hans Nawiasky, da Bavi era, o esforo

mais competente e e idneo que se dos conhece cientistas por ultrapassar que o o unilateralismo bilateralismo polticos antecederam, dando sua Teoria Geral do Estado tratamento tridimensional, ao estu dar o Estado como idia, como fato social e como fenmeno jurdico. Os autores frances es que publicaram obras mais recentes de Cincia Poltica esto fugindo tambm estreitez a de seus predecessores, e apesar da impopularidade dos nomes de Teoria Geral do Estado e Cincia Poltica na sua literatura especializada, j fizeram todavia a esse respeito c onsiderveis concesses epgrafe desta disciplina, inclinando-se mais para a expresso C incia Poltica, com a qual batizou Georges Burdeau seu excelente tratado sobre a ma tria. No somente passou o pensamento francs a acatar a

denominao de Cincia Poltica, consagrada j no meio cultural anglosaxnico, como emprest u nos ltimos anos a esses estudos significado mais sociolgico e filosfico do que, e m verdade, jurdico, como preconizava a tradio ora proscrita. Juristas da envergadur a de Duverger, Vedel, Marcel de La Bigne de Villeneuve acompanham a tendncia univ ersalizada de adotar o estudo da Cincia Poltica sob o trplice aspecto tantas vezes aqui referido, a saber, o aspecto tridimensional, abrangendo por conseguinte a c onsiderao jurdica, sociolgica e filosfica. Como se v, no reina acordo entre os escri es polticos dos principais pases ocidentais acerca dos limites da disciplina de qu e nos ocupamos. Nem sequer a respeito do nome pelo qual possamos todos reconhec-l a. No mundo anglo-americano, a Cincia Poltica ou versa a experincia poltica vivida e acumulada nas instituies (onde as foras polticas competitivas impem os interesses em jogo), com feio de estudo pragmtico, ou despreza fortemente o lado terico. Na Alema nha, os juristas que cresceram no culto e superstio do poder, deram-lhe o nome da Teoria Geral do Estado, com variaes de mtodo e contedo e s nas ltimas dcadas se inic am numa Cincia

Poltica propriamente dita com independncia do condicionamento jurdico, com contribu ies prprias, mas debaixo de um visvel influxo das correntes americanas, cujo pragmat ismo excessivo, todavia, no perfilhavam. A designao de Teoria Geral do Estado entro u enfraquecida em Frana e s chegou ao Brasil em 1940, durante a ditadura. Teve ing resso no currculo das Faculdades de Direito por convenincia ditatorial e no por imp erativos pedaggicos ou prescrio didtica. Com efeito, a Constituio de 1937 deparava re istncia nas escolas, por parte de velhos professores de formao democrtica, que se re cusavam a interpret-la. Que fez pois a ditadura? Criou a Cadeia de Teoria Geral d o Estado, para a qual removeu a parte mais obstinada do magistrio, ficando com lu gares vagos destinados ao preenchimento de confiana por mestres acomodados a leci onar o constitucionalismo dos autores do golpe de Estado de 1937. No Brasil, vin gam irmmente os termos Cincia Poltica e Teoria Geral do Estado. Tem este ltimo maior acolhida no meio jurdico. Por Cincia Poltica, estudiosos h porm neste Pas que entend m a considerao do fenmeno poltico em sua mxima amplitude, qual se manifesta na plural idade das fontes geradoras. Outros se abraam tradicionalmente ao Estado como font e primria, no enxergando nos demais grupos sociais, nacionais ou internacionais, s eno fontes secundrias, cuja autonomia, direta ou indiretamente, deriva do ordename nto estatal, que permanece, em ltima anlise, matriz de toda a fenomenologia poltica . Estes no vem razo para sustentar por conseqncia a sutileza daqueles que do prefern , por mais lata, expresso Cincia Poltica, e ignoram ou negam pois a suposta larguez a de mbito da Cincia Poltica, cuja circunferncia para eles coincide com a da Teoria Geral do Estado. Por haver equivalncia de reas e de objeto, seria a mesma matria, a penas com nomes distintos.

A simpatia na escolha, para os que raciocinam dessa forma, recai naturalmente so bre a Teoria Geral do Estado, cujas razes, a despeito da origem, se aprofundaram com mais fora que as da Cincia Poltica. O nome desta, soprado ultimamente com inten sidade, atravs da leitura e influncia de autores americanos e ingleses, ganha toda via largussimo terreno. 1. Kant, Metaphysische Anfangsgruende der Naturwissenschaft. Prefcio, 2 e 3. 2. J oaquim Pimenta, Enciclopdia de Cultura. 3. Idem, ibidem, p. 45. 4. Idem, ibidem, pp. 45-46. 5. Augusto Comte, Sociologie. 6. Jean Laubier, apud Augusto Comte, ob . cit., p. XI. 7. Ortega y Gasset, apud Kant, Hegel, Dilthey, p. 144. 8. Wilheim Dilthey, Gesammelte Schriften, V, p. 11. 9. Hermann Glockner, Die europaeische Philosophie, von Anfangen bis zur Gegenwart, pp. 1.063-1.064. 10. W. Dilthey, Ge sammelte Schriften I, 2 ed., p. 109 da Einleitung in die Geisteswisseschaften I, Erstes einleitendes Buch, XVI. 11. Wilhelm Windelband, Praeludien, V. I/II, p. 1 41. 12. Wilhelm Windelband, ob. cit., p. 141. 13. Idem, ibidem, p. 145. 14. Idem , ibidem, p. 145. 15. Idem, ibidem, p. 148. 16. Wilhelm Windelband, ob. cit., p. 145. 17. Heinrich Rickert, Kulturwissenschaft und Naturwissenschaft sechste und siebente Auflage, pp. VII e VIII. 18. Idem, ibidem. 19. Heinrich Rickert, ob. c it., p. IX. 20. Idem, ibidem, pp. 55-56. 21. Idem, ibidem, p. 56. 22. Idem, ibid em, p. 97. 23. Heinrich Rickert, ob. cit., p. 97. 24. Max Weber, Staatssoziologi e. 25. Franz Oppenheimer, Der Staat, pp. 8, 126-133.

2 A CIENCIA POLTICA E AS DEMAIS CINCIAS SOCIAIS

1. A Cincia Poltica e o Direito Constitucional 2. A Cincia Poltica e a Economia 3. Cincia Poltica e a Histria 4. A Cincia Poltica e a Psicologia 5. A Sociologia Pol , uma nova ameaa Cincia Poltica? 1. A Cincia Poltica e o Direito Constitucional

So apertadssimos os laos que prendem a Cincia Poltica ao Direito Constitucional. Entr e os publicistas clebres da Frana, no sculo XX, autores h que se preocuparam menos c om o aspecto jurdico da Cincia Poltica do que propriamente com suas razes na filosof ia e nos estudos sociais. Naquele pas, a Cincia Poltica, antes de chegar maioridade como disciplina autnoma, esteve quase toda contida no Direito, mormente no Direi to Constitucional. A despeito do cisma operado, este ainda o ramo da Cincia Jurdic a cujo influxo mais pesa sobre a Cincia Poltica. Alguns dentre os melhores politicl ogos da ctedra universitria na Frana so constitucionalistas, o mesmo ocorrendo no Br asil. Com efeito, Burdeau, Vedei e Prlot, antes de aderirem Cincia Poltica tinham j nomeada de mestres do Direito Constitucional, onde conservam inalterveis o prestgi o e a autoridade de sempre. Demais, antes da apario da Cincia Poltica (cincia de snte e), j o Direito Constitucional fora uma das Cincias Polticas. Seu influxo sobre o d esenvolvimento da Cincia Poltica, poder eventualmente diminuir, jamais extinguir-se , porquanto o Direito Constitucional abrange larga rea da coisa poltica as institu ies do Estado, em cujo mbito, como se sabe, costumam desenrolar-se os principais fe nmenos do poder poltico, constitucionalmente organizado.

A maior ou menor coincidncia de reas da Cincia Poltica com o Direito Constitucional, ditando o grau de profundidade das relaes entre ambos, se acha, segundo a perspic az observao de Burdeau, na dependncia da estabilidade ou instabilidade do meio polti co e social.1 Daqui se pode extrair tambm a fecunda deduo de que, quanto menos dese nvolvida a sociedade, quanto mais grave seu atraso econmico, mais instveis e oscil antes as instituies polticas. Do mesmo passo, menos amplo e eficaz ser ento o Direito Constitucional em sua capacidade de organizar instituies que abranjam de modo efe tivo toda a esfera de comportamento e deciso do grupo poltico. Daqui decorre pois um crescente hiato entre a ordem constitucional estabelecida e a realidade poltic a. Enfim, diminui com isso a possibilidade de toda a vida poltica inclusive o com portamento e o poder de deciso de indivduos e grupos recair na rbita do direito reg ulamentado e das instituies criadas. Em pases subdesenvolvidos, nominalmente democrt icos, h um crculo minimum constitucional, onde operam as instituies que o poder ofic ializou, ao passo que nos pases desenvolvidos esse minimum se converte em maximum . Aqui, segundo a linguagem de Burdeau, vida poltica real e vida poltica juridicame nte institucionalizada tendem a coincidir.2 Dessa situao emerge em conseqncia um camp o mais amplo, mais arejado, mais desimpedido ao Direito Constitucional, que ser o direito das instituies. Ali, na sociedade subdesenvolvida, ao contrrio, a vida polt ica gera um teor elevadssimo de controvrsias e impe menos uma oposio ao governo do qu e s instituies, fazendo com que a parte mais importante do comportamento poltico e d o funcionamento do poder transcorra fora das regies oficiais ou do direito pblico legislado. A eficcia do sistema fica nesse caso preponderantemente sujeita imprev isvel ao de grupos de presso, lideranas polticas ocultas e ostensivas, organizaes p ias lcitas e clandestinas, elites influentes, que produzem ou manipulam uma opinio pblica dcil e suspeita em sua aute nticidade.

Observa-se ademais que nos pases subdesenvolvidos, os golpes de Estado, a violao co ntumaz do Direito Constitucional, o fermento revolucionrio oriundo da insatisfao so cial, a luta de classes, brutalmente exacerbada pelo privilgio ou por violentas d iscrepncias econmicas, compem um quadro onde o processo poltico e a realidade do pod er escapam no raro aos limites modestos da autoridade institucionalizada. ento nes sas circunstncias que o Direito Constitucional pode ser tomado ou interpretado co mo um conjunto formal de regras das quais a vida se ausentou, conforme disse Burde au, e a Cincia Poltica aparece como disciplina apta a prestar contas da realidade,3 pois sua promoo se faz concomitante ao declnio do Direito Constitucional.4 No procede por outra parte, e em concluso, a afirmativa de Robson, de que o vnculo da Cincia Poltica com o Direito Constitucional conduziria inevitavelmente a uma concepo estreita, falsa e deformada dessa disciplina.5 Tal ocorreria com efeito se a Cincia Poltica resultasse totalme nte absorvida pelo Direito, que apenas uma de suas faces. Com o jurdico, mormente com o Direito Constitucional, a Cincia Poltica, at mesmo para efeito de facilidade e segurana dos estudos e formao de conceitos, deve manter estreitas relaes, fazendo do sistema institucional, sancionado pela ordem jurdica, o ponto de apoio mais fi rme com que estender a outras esferas sociais todas as indagaes de cunho caracteri sticamente poltico. 2. A Cincia Poltica e a Economia

Sem o conhecimento dos aspectos econmicos em que se baseia a estrutura social, di ficilmente se poderia chegar compreenso dos fenmenos polticos e das instituies pelas quais uma sociedade se governa. Reputa-se pacfico o entendimento de cientistas po lticos como Burdeau, que no precisam de ser marxistas, para reconhecer no fato eco nmico o fato fundamental de politizao da sociedade.6

Admitida essa tese, perceber-se- sem dificuldade a importncia capital que tem para a Cincia Poltica toda a matria de que se ocupa a Economia Poltica, ela mesma, em ou tras pocas, considerada uma das Cincias Polticas. Assinalando o grau prximo de paren tesco entre as duas disciplinas, Burdeau assevera que esto unidas por laos de

consanginidade e constituem uma nica cincia. Segundo se l no mesmo autor, o fato de a Economia Poltica haver transitado de sua velha acepo de cincia das riquezas para a m oderna acepo de cincia dos comportamentos econmicos, em nada alterou a conexidade do s dois ramos, podendo-se, em verdade, passar da anlise econmica a uma poltica econmi ca, e da poltica econmica para uma ao poltica, racionalmente apoiada num programa de sustentao de metas econmicas, traadas de antemo, com o propsito de promover por exemp o fins desenvolvimentistas, ou combater o atraso de estruturas sociais e econmica s, reconhecidamente arcaicas. Democracia e socialismo, formas polticas de organiz ao do poder, no prescindem, no Estado moderno, de planificao. O conhecimento econmico se faz cada vez mais interessado e o Estado no o emprega unicamente para explicar ou conhecer o modo por que se satisfazem as necessidades materiais de uma socie dade, seno que os emprega cada vez mais, para criar instrumentos novos e diretos de ao, vinculando-os a um programa de governo ou a uma poltica econmica especfica. A corrente de idias de que resulta talvez o mais forte acento na identidade da Cinci a Poltica com a Economia Poltica sem dvida a dos pensadores marxistas. Deduz-se do marxismo que todas as instituies sociais e polticas formam uma superestrutura, tend o por base de sustentao uma infra-estrutura econmica. Essa infra-estrutura determin ante, em ltima anlise, de tudo quanto se passa em cima, sendo a funo econmica decisiv a, bem que no seja exclusiva, no influxo exercido sobre as instituies integrantes d a chamada superestrutura social.

Numa objeo queles que conferem demasiada importncia aos fatores econmicos, o professo r Xifra Heras pondera que existem esferas polticas de todo alheias a interesses e conmicos, mencionando aquelas que se relacionam com a manuteno da paz e a administr ao da justia.7 Verifica-se porm que at a paz guarda implicaes econmicas profundas, a paz externa, entre Estados, quer a paz interna, a paz social, a paz poltica, cu jos reflexos psicolgicos incidem com a mxima intensidade sobre o comportamento eco nmico e financeiro de um pas. Basta leve comoo ou crise para que se comprove, sobret udo em sociedades de estrutura econmica frgil, quanto a paz necessria ao bom curso dos negcios e como seu transtorno poder refletir-se de modo negativo, com fora quas e instantnea, sobre o conjunto das operaes econmicas e financeiras. Demais, paz soci al fundamentalmente aquela que resulta da atenuao da luta de classes e da distribuio ma is equitativa do poder econmico numa sociedade, mediante a prtica da justia social. 3. A Cincia Poltica e a Histria

Quando se toma a Histria como acumulao crtica de fatos e experincias vividas, fcil se torna perceber a importncia de seu estudo para a Cincia Poltica e a contribuio essenc ial que o historiador poder oferecer nesse domnio. Se o filsofo, o economista, o so cilogo e o jurista quiseram, em outras pocas, monopolizar a Cincia Poltica ou imprim ir-lhe uma diretriz que traduzisse exclusividade de perspectiva, tambm o historiador no foi insensvel a essa orientao, querendo igualmente apropriar-se daque la disciplina, para reduzi-la a mera investigao acerca da origem e do desdobrament o dos sistemas, das idias e das doutrinas polticas, conhecidas e praticadas pelo gn ero humano no decurso de tantos sculos.

Dessas investigaes seriam extradas generalizaes com o valor de leis histricas, no ido outro, conforme ressalta Burdeau, o trabalho de Hegel e Marx, conferindo His tria um surpreendente teor cientfico, um valor de certeza, empregado para sustentao d ideologias, das quais aquelas leis constituiriam uma espcie de matria-prima.8 A Cinc ia Poltica dos idelogos marxistas se serve da Histria como se houvesse ali decifrad o o segredo de evoluo dialtica das instituies polticas e sociais. Prognosticam assim m futuro

necessrio que alimenta a ideologia e a converte em mquina de guerra. Rodeados de d escrdito ou de um complexo de inferioridade, segundo assinala Burdeau, ficariam poi s os sistemas sociais no-marxistas. Haja vista o liberalismo, o capitalismo, a de mocracia burguesa, objeto de inapelvel sentena de morte lavrada pela Histria.9 De lt imo, com o incremento das investigaes sociolgicas e com o maior espao concedido a ce rtas cincias do comportamento, como a Psicologia Social e a Antropologia, arrefec eu o interesse por uma Cincia Poltica fundamentada unicamente na Histria. Como as d emais concepes j examinadas filosfica, jurdica e econmica padeceria esta tambm o el vcio da unilateralidade. Se os aspectos histricos tm passado em alguns casos a s egundo plano, recaindo sobre a posio historicista pelo menos, a no dialtica a nota e anacronismo, e se j no possvel fazer da Histria nas Cincias Sociais o que se fez d Matemtica nas Cincias da Natureza, a verdade est com Haettich quando continua acen tuando a indeclinvel importncia dos estudos histricos. Assim procede ele ao afirmar que determinadas proposies da Cincia Poltica nada mais so do que generalizaes da e cia histrica, ou ao advertir que o que no pode ser compreendido sem o conhecimento do que h sido.10 A autoridade da Histria, como cincia de base, mantenedora de apert adas conexes com a Cincia Poltica, fica do mesmo passo comprovada pelo esquema dos cientistas da UNESCO, que abriram

quase toda uma rubrica para acolher no mbito dessa cincia a Histria das Idias Poltica s. Sendo ademais a Cincia Poltica co-artfice ou co-constitutiva da realidade mesma que investiga, faz-se vlida a afirmativa de Burdeau, segundo a qual as idias sobre os fatos so mais importantes que os fatos mesmos,11 razo por que cumpre ter sempre presente s indagaes da Cincia Poltica, para faz-las de todo fecundas e compreensveis histria das idias. 4. A Cincia Poltica e a Psicologia

Temos visto como a Filosofia, o Direito e a Economia reclamaram j um elevadssimo g rau de participao no moldar a ndole da Cincia Poltica. Houve pocas em que o pensament crtico se inclinou fortemente a anexar aquela cincia a cada um daqueles distintos ramos do conhecimento. Cada fase histrica exps o seu figurino de influncia dominan te. Este sculo, chegou a vez dos psiclogos e socilogos, os mais recentes em querere m apropriar-se da Cincia Poltica, fazendo hoje o que ontem fizeram os filsofos, os juristas, os economistas, os historiadores. Trava a Psicologia com a Sociologia um duelo reivindicatrio, que vai da simples pretenso de hegemonia impertinncia de u ma eventual absoro. Se h esfera de modernidade ou atualidade no problema de relaes da Cincia Poltica com outras cincias sociais, essa esfera pertence agora a psiclogos p olticos, que intentam impor suas tcnicas de investigao e operar uma reduo sistemtica Cincia Poltica disciplina da qual procedem e pela qual sempre se orientaram. A esto os behavioristas para atest-lo, formando j escola e fundando a chamada nova Cincia P oltica, to em voga nos Estados Unidos. O irracionalismo, no raro observado em ativi dades de governos ou relaes de Estados, fortalece por igual a convico dos psiclogos

sociais de que fora das motivaes psicolgicas no possvel lograr uma compreenso plena te satisfatria do processo poltico. Com efeito, segundo afirma Xifra Heras, de for ma lapidar, a Cincia Poltica opera com material humano e os fundamentos do poder e da obedincia so de natureza psicolgica.12 Se erro existe entre os que adotam essa po sio, decorre isso em larga parte do empenho de alguns em quererem reduzir a Cincia Poltica a simples captulo da Psicologia Social, o que inevitavelmente resultaria n um encurtamento intolervel do seu campo. Este, queiram ou no os behavioristas, h-de s er sempre mais vasto do que seria se adotssemos apenas aquela dimenso exclusiva. 5. A Sociologia Poltica, uma nova ameaa Cincia Poltica? Desde que se constituiu cincia autnoma, a Sociologia passou a representar um obstcu lo ao desenvolvimento da Cincia Poltica. Basta atentar-se para o fato de que suas indagaes se concentravam na unicidade do social (excluso conseqente da autonomia do poltico) e na investigao da sociedade como totalidade, obsesso que em Augusto Comte desembocara no conceito de humanidade. Numa segunda fase porm os positivistas, pa is da Sociologia, fazendo mais fecunda a investigao sociolgica, volveram de

preferncia suas vistas menos para o unitarismo da sociedade do que para o seu plu ralismo, menos para a investigao da sociedade do que das sociedades, menos para o conhecimento do todo do que das partes (os agregados sociais). A esta altura, um a preocupao terica cedeu lugar a uma preocupao emprica. Grupos, classes sociais, rela intergrupais entraram a compor o foco dominante de ateno da Sociologia, cujo inter esse pela vida poltica se apresentava ainda secundrio. O influxo que o fator poltic o pode exercer sobre o social e viceversa forma o ncleo de uma Sociologia Poltica. Mas esta nem sequer

se constitura, ficando deveras retardada sua formao em presena de outros ramos j adul tos da Sociologia. Somente aps vencer certas relutncias foi que a Sociologia se vo lveu para a sociedade poltica do nosso tempo, deixando de lado o exclusivismo com que se consagrara ao exame do fenmeno do poder nas sociedades primitivas. Essa r eviravolta para a contemporaneizao ou atualizao de seu objeto fez a Sociologia Polti progredir assombrosamente nos ltimos vinte anos, at comprometer, como ora acontece , segundo entendem alguns, a autonomia da Cincia Poltica. Em verdade, autores do p restgio de Duverger, Catlin, Aron e Bertrand de Juvenel fazem a Sociologia Poltica coincidir com a Cincia Poltica ou empregam critrios rigorosamente sociolgicos para anlise de todos os fenmenos que se prendem realidade poltica. O ponto de vista em q ue se colocam poder redundar, conforme j redundou em Duverger, na inteira identida de entre ambas as cincias, com a resultante absoro da Cincia Poltica pela Sociologia Poltica. Afigura-se-nos porm inaceitvel essa reduo. A Cincia Poltica possui mbito m argo que a Sociologia Poltica. Posto que conservem inumerveis pontos de contato ou partilhem ambas um terreno comum e vasto, verdade que se no confundem as duas di sciplinas. Aquele campo comum grupos, classes sociais, instituies, comportamentos, opinio pblica faz difcil e problemtica a delimitao. Mas a Cincia Poltica toma ru a sociologia ignora, e que, admitidos, favorecem o traado de fronteiras: a direo n ormativa. Uma Sociologia Poltica no poderia, sem descrdito, entrar na esfera do deve r ser, do sollen, ser uma cincia dos valores, segundo trs sentidos que a valorao com ta: o emprico, o normativo e o subjetivo, ganhando aquela amplitude que a Cincia P oltica tem ostentado, atravs de suas tendncias mais recentes. Se o mbito material da Cincia Poltica fosse unicamente o da Sociologia Poltica, como esta vem sendo de lti mo cultivada, ou se este mbito pudesse servir de critrio a uma nica perspectiva de indagao, e essa indagao emprestasse Cincia Poltica to-somente carter

pragmtico e exclusivo de Cincia aplicada e prtica, e no de Cincia normativa, que ela tambm possui, ento toda essa tese de anexao da Cincia Poltica pela Sociologia encontr ria ressonncia, a par de legtima base de apoio. Onde ambas as disciplinas operam s obre o mesmo terreno e com idnticas preocupaes pragmticas, a reflexo dificilmente dep ara limites certos com que distingui-las. A o melhor que lhe cumpre admitir nessa esfera a identidade dos dois ramos. Em rigor, a Sociologia Poltica que constitui parte da Cincia Poltica, no o inverso. A Cincia Poltica o todo, a Sociologia Polti a parte; ali o gnero, aqui, a espcie. Fora dessa compreenso, seria falso, vindo em dano da Cincia Poltica, falar de identidade ou coincidncia das duas disciplinas. No a Cincia Poltica que est dentro da Sociologia Poltica, mas a Sociologia Poltica que f ica no interior da Cincia Poltica. Todo socilogo do poder ou do comportamento poltic o , com sua contribuio, cientista poltico, mas acontece que nem todo cientista poltic o to-somente socilogo. Vejamos enfim, de modo sumrio, os principais temas da Sociol ogia Poltica, que so tambm temas integrantes e inseparveis do contedo da Cincia Polt : a) o poder poltico, o comportamento poltico (indivduos e grupos), as manifestaes de autoridade

(carismtica, tradicional e legal, segundo Max Weber), a legalidade e legitimidade do poder poltico; b) os fatores materiais do poder poltico: o territrio e a populao; c) as origens sociais do Estado e sua penosa evoluo, consagrando institutos que s e desdobram historicamente, da escravido liberdade, do Estado de conquista ao Est ado de cidadania livre (Oppenheimer); d) a poltica cientfica, volvida basicamente para a racionalizao do poder (a funo poltica, econmica e social das burocracias no Es ado moderno), a tecnocracia; e) os grupos de presso de todo o gnero, lcitos e ilcito s, que atuam sombra dos parlamentos e dos ministrios, e influem nos atos legislat ivos e medidas do poder executivo; f) a luta de classes e seus efeitos polticos, as tenses sociais, os antagonismos polticos de toda espcie; g) a crise dos sistemas de governo, os regimes polticos, as ideologias, as utopias, a liberdade e a

autoridade e h) o inconformismo social, as reformas, as revolues e os golpes de Es tado. 1. Georges Burdeau, Mthode de la Science Politique, p. 141. 2. Idem, ibidem, p. 1 41. 3. Idem, ibidem, p. 141. 4. W. A. Robson, Science Politique, p. 17. 5. Georg es Burdeau, ob. cit., p. 130. 6. Georges Burdeau, ob. cit., pp. 129-130. 7. Jorg e Xifra Heras, Introduccin a la Poltica, p. 51. 8. Georges Burdeau, ob. cit., p. 1 25. 9. Idem, ibidem, p. 129. 10. Manfred Haettich, Lehrbuch der Politikwissensch aft, Grundlegung und Systematik, v. 1, p. 90. 11. Georges Burdeau, ob. cit., p. 33. 12. Jorge Xifras Heras, ob. cit., p. 52.

3 A SOCIEDADE E O ESTADO

1. Conceito de Sociedade 2. A interpretao organicista da Sociedade 3. A rplica meca nicista ao organicismo social 4. Sociedade e Comunidade 5. A Sociedade e o Estad o 6. Conceito de Estado: 6.1 Acepo filosfica 6.2 Acepo jurdica 6.3 Acepo soci ementos constitutivos do Estado. 1. Conceito de Sociedade Quando nos deparamos com essa palavra em busca de um conceito que possa esclarecla satisfatoriamente, a reflexo crtica nos compele de imediato a fazer meno dos auto res que se insurgem contra aquilo que em geral se denomina Sociedade. Sanchez Ag esta e Maurras pertencem a essa categoria. O primeiro assevera com nfase que no h S ociedade, termo abstrato e impreciso, mas Sociedades, uma pluralidade de grupos d a mais diversa espcie e coeso e o segundo, Sociedade de sociedades e no Sociedades d e indivduos. Em verdade porm o vocbulo Sociedade tem sido empregado, conforme assin ala um socilogo americano, como a palavra mais genrica que existe para referir todo o complexo de relaes do homem com seus semelhantes.1 Sendo o mecanicismo e o organ icismo as duas formulaes histricas mais importantes sobre os fundamentos da Socieda de, todo conceito que se der de Sociedade traduzir na essncia o influxo de uma ou de outra concepo. Quando Toennies diz que a Sociedade o grupo derivado de um acord o de vontades, de membros que buscam, mediante o vnculo associativo, um interesse comum impossvel de obter-se pelos esforos isolados dos indivduos, esse conceito ir repreensivelmente mecanicista.

No entanto, quando Del Vecchio entende por Sociedade o conjunto de relaes mediante as quais vrios indivduos vivem e atuam solidariamente em ordem a formar uma entid ade nova e superior, oferece-nos ele um conceito de Sociedade basicamente organi cista. 2. A interpretao organicista da Sociedade

Duas teorias principais disputam a explicao correta dos fundamentos da Sociedade: a teoria orgnica e a teoria mecnica. Os organicistas procedem do tronco milenar da filosofia grega. Descendem de Aristteles e Plato. Na doutrina aristotlica assinala -se, com efeito, o carter social do homem. A natureza fez do homem o ser poltico, qu e no pode viver fora da Sociedade. Para viver margem dos laos de sociabilidade, pr ecisaria o ente humano de ser um Deus ou um bruto, algo mais ou algo menos do qu e um homem. Os instintos egocntricos e altrustas que governam a condio humana, o ins tinto de preservao da espcie, fazem porm que o homem seja eminentemente social. Grot ius, que no foi organicista, acompanhou o pensamento de Aristteles e falou de um a ppetitus societatis, como vocao inata do homem para a vida social. Situou Del Vecc hio muito bem o problema. Dizer que o homem social ou precisa da Sociedade para viver no significa que j se haja caracterizado uma posio organicista ou mecanicista. Esta posio s se define quando o pensador inquire da maneira por que se deve organi zar ou governar a Sociedade. Se a Sociedade o valor primrio ou fundamental, se a sua existncia importa numa realidade nova e superior, subsistente por si mesma, t emos o organicismo. Alis, de organicismo Del Vecchio nos d o seguinte conceito: Reu nio de vrias partes, que preenchem funes distintas e que, por sua ao combinada, conco rem para manter a vida do todo.2

Se, ao contrrio, o indivduo a unidade embriognica, o centro irredutvel a toda assimi lao coletiva, o sujeito da ordem social, a unidade que no criou nem h-de criar nenhu ma realidade mais, que lhe seja superior, o ponto primrio e bsico que vale por si mesmo e do qual todos os ordenamentos sociais emanam como derivaes

secundrias, como variaes que podem reconduzir-se sempre ao ponto de partida: a ele, ao indivduo, aqui estamos fora de toda a dvida em presena de uma posio mecanicista. Os primeiros, por se abraarem ao valor Sociedade, so organicistas; os segundos, po r no reconhecerem na Sociedade mais que mera soma de partes, que no gera nenhuma r ealidade suscetvel de subsistir fora ou acima dos indivduos, so mecanicistas. Os or ganicistas, na teoria da Sociedade e do Estado, se vem arrastados quase sempre, p or conseqncia lgica, s posies direitistas e antidemocrticas, ao autoritarismo, s ju caes

reacionrias do poder, autocracia, at mesmo quando se dissimulam em concepes de democ racia orgnica (concepo que sempre a dos governos e idelogos predispostos j ditadur Nem sequer um doutrinrio da democracia como Rousseau, com a concepo

organicista e genial da volont gnrale, princpio novo to aplaudido por Hegel, pde forr r-se a essa increpao uma vez que o poder popular assim concebido sob a divisa da vo ntade geral acabaria gerando o chamado despotismo das multides. Aqui teramos a exceo radical de um organicismo democrtico desembocando todavia no mesmo esturio que j re ferimos: o autoritarismo do poder, a ditadura dos ordenamentos polticos. Se Rouss eau chega porm quela conseqncia, segundo alguns de seus intrpretes, a mesma dos organ icistas mais conhecidos: uma certa concepo autoritria do poder ainda que se trate d a verso mais extremada do poder democrtico deles todavia se aparta fundamentalment e quando abre as pginas do Contrato Social com a proposio de que os homens nascem l ivres e iguais, em antagonismo com quase toda a doutrina organicista, que afirma precisamente o

contrrio. Entende esta que o homem jamais nasceu na liberdade e, invocando o fato biolgico do nascimento, mostra que desde o bero o princpio de autoridade o toma no s braos, rodeando-o, amparando-o, governando-o. Vinte e quatro horas fora da prot eo dos pais bastariam para acabar com o ser que chega ao mundo to frgil e desprotegi do. Dependncia, autoridade, hierarquia, desamparo, debilidade, eis j em o ncleo fam ilial os vnculos primeiros que envolvem a criatura humana e dos quais jamais logr ar desatar-se inteiramente. Fazem os organicistas a apologia da autoridade. Estimam o social porque vem na Sociedade o fato permanente, a realidade que sobrevive, a organizao superior, o ordenamento q ue, desfalcado dos indivduos na sucesso dos tempos, no lento desdobrar das geraes, s empre persiste, nunca desaparece, atravessando o tempo e as idades. Os indivduos passam, a Sociedade fica. Demais, a teoria organicista se impressiona com o fato de que a Sociedade grava no indivduo uma segunda natureza, verdadeira massa de c onceitos, de noes e de vnculos nos quais se forma a melhor, a mais real, a mais autn tica parte de seu ser. Tomando porm a Sociedade como organismo, ficam

deslembrados de que s arbitrariamente podem as analogias porventura existentes co nduzir a essa equiparao, a legitimar tal identidade que ps em inteiro descrdito o or ganicismo j desvairado. Distinguem alguns autores duas modalidades de organicismo : o materialista e o idealista. No primeiro entra a concepo organicista de Augusto Comte, juntamente com o organicismo biolgico de Spencer, Bluntschli e Schaeffle, chegando os dois ltimos porm, no paralelo entre organismo e sociedade, aos mais a bsurdos exageros, s comparaes mais excntricas, a verdadeiros desatinos lgicos, que co briram de ridculo a doutrina organicista. O organicismo tico e idealista, cultivou -o a escola histrica, sobretudo desde a concepo de Savigny, acerca do esprito popular (o

Volksgeist) tomado por fonte histrica, costumeira, tradicional, geradora de regra s e valores sociais e jurdicos. Alis, o esprito popular como conceito no dos que pr m pela clareza. Tem-se afigurado a alguns publicistas obscuro e abstrato, levand o W. Arnold a essa ponderao extremamente irnica: Aquilo que ns no sabemos ou no comp ndemos, denominamos esprito popular (Was wir nicht wissen oder nicht verstehen, ne nnen wir Volksgeist). A essa corrente tica do idealismo alemo na doutrina dos fund amentos da Sociedade, aderem, entre outros, Trendelenburg, Krause e Ahrens. 3. A rplica mecanicista ao organismo social

Os mecanicistas acometem impiedosamente a teoria organicista, mostrando que no h a propalada identificao entre o organismo biolgico e a Sociedade. Nesta ocorrem fenme nos que no acham equivalente naquele: as migraes, a mobilidade social, o suicdio. As partes, no organismo, no vivem por si mesmas, sendo inconcebvel, como adverte Del Vecchio, imagin-las fora do ser que integram.3 Tampouco podemos admiti-las noutr a posio que no seja a que a natureza lhes indicou. Com o indivduo j isso no acontece. Tem este a sua mesma vida, seus fins autnomos, a capacidade de deslocao espacial e a no menos importante aptido de mover-se no interior dos grupos de que faz parte. Ora, essa mobilidade o conduz ora ascenso, ora ao descenso de categoria social, e conmica ou profissional. O publicista da Baviera, na Alemanha, von Seydel, que co mbateu energicamente a doutrina organicista, costumava dizer que assim como a som a de 100 homens no d 101, da mesma forma a adio de 100 vontades no pode produzir a 10 1 vontade, no caso, a vontade social

ou a vontade poltica, como realidade nova, com vida fora e acima das vontades ind ividuais.4 A teoria mecnica predominantemente filosfica e no

sociolgica. Seus representantes mais tpicos foram alguns filsofos do direito natura l desde o comeo da idade moderna. Seus corolrios, com rara exceo, e Hobbes aqui uma dessas excees, acabam, sob o aspecto poltico, na explicao e legitimao do poder democ o. Das teses contratualistas, da postulao que estas fazem, inferese que a base da Sociedade o assentimento e no o princpio de autoridade. A democracia liberal e a d emocracia social partem desse postulado nico e essencial de organizao social, de fu ndamento a toda a vida poltica: a razo, como guia da convivncia humana, com apoio n a vontade livre e criadora dos indivduos. Como a constante do contratualismo soci al o problema da melhor forma de organizao da Sociedade, da melhor maneira de gove rnar os homens e de achar na razo valores que legitimem, com mais fora e invulnera bilidade, o princpio da autoridade, partiram todos os contratualistas do clssico e clebre confronto do estado de natureza com o estado de sociedade. Pouco importa que o contraste estado de naturezaestado de sociedade haja suscitado to severas crt icas, por parte dos que se empenharam em demonstrar o que havia de irreal e anti -histrico nessas concepes contratualistas. Mas raro foram os filsofos do direito nat ural que se serviram do estado de natureza para emprestar-lhe cunho de historici dade, como se ele realmente acontecera, como se fora fase atravessada pela socie dade humana em algum perodo imemorial. 4. Sociedade e comunidade Tomando a Sociedade como dado sociolgico, eminentes

estudiosos da Cincia Social tm, por outro lado, posto mais nfase na distino conceitua l entre Sociedade e Comunidade. Haja vista, por exemplo, o caso de Toennies. Em 1799, Schleiermacher distinguira, pela primeira vez, a Sociedade da Comunidade e Wundt falara depois numa vontade impulsiva frente a uma vontade intencional, como s e j antecipassem ambos algumas bases da clssica elaborao conceitual de Toennies. Em Sociedade e Comunidade (Gesellschaft und Gemeinschaft), estuda Toennies essas du as formas bsicas de convivncia humana, diametralmente opostas. A Sociedade supe, se gundo aquele socilogo, a ao conjunta e racional dos indivduos no seio da ordem jurdic a e econmica; nela, os homens, a despeito de todos os laos, permanecem separados. J a Comunidade implica a existncia de formas de vida e organizao social, onde impera e ssencialmente uma solidariedade feita de vnculos psquicos entre os componentes do grupo. A Comunidade dotada de carter irracional, primitivo, munida e fortalecida de solidariedade inconsciente, feita de afetos, simpatias, emoes, confiana, laos de dependncia direta e mtua do

individual e do social. Afirma Toennies que, sendo a Comunidade um todo valorado, cad indivduo tomado insuladamente algo falso e artificial. Bobbio, no Dicionrio de Fi losofia (Dizionario di Filosofia) escreve com clareza que a comunidade um grupo oriundo da prpria natureza, independente da vontade dos membros que o compem a Faml ia, por exemplo.5 Na Comunidade a vontade se torna essencial, substancial, orgnic a. Na Sociedade, arbitrria. A Comunidade surgiu primeiro, a Sociedade apareceu de pois. A Comunidade matria e substncia, a Sociedade forma e ordem. Na Sociedade, h s olidariedade mecnica, na Comunidade, orgnica. A Sociedade se governa pela razo, a C omunidade pela vida e pelos instintos. A Comunidade um organismo, a Sociedade, u ma organizao (Berdeaeff) ou segundo Poch, citado por Agesta, na

Comunidade (a Famlia, por exemplo) a gente , na Sociedade (uma sociedade mercantil , por exemplo) a gente est . Diz Agesta que simblica ou alegoricamente a Comunidade um organismo, a Sociedade um contrato.6 Tendo a Comunidade antecedido a Sociedad e, que um estdio mais adiantado da vida social, esta no eliminou aquela. No interi or da Sociedade, que se acha provida de um querer autnomo, que busca fins raciona is, previamente estatudos e ordenados, convivem as formas comunitrias, com seus vnc ulos tributrios de dependncia e complementao, com suas formas espontneas de vida intensiva, com seus laos de estreit amento e comunicao entre os homens, no plano do inconsciente e do irracional. Ao l ado do conceito de Comunidade surge modernamente o de Massa. Vierkandt encontra a a que forma se mais significativa das manifestaes fenomenolgicas prendem composio estrutural da sociedade contempornea. 5. A Sociedade e o Estado Os conceitos de Sociedade e Estado, na linguagem dos filsofos e estadistas, tm sid o empregados ora indistintamente, ora em contraste, aparecendo ento a Sociedade c omo crculo mais amplo e o Estado como crculo mais restrito. A Sociedade vem primei ro; o Estado, depois. Com o declnio e dissoluo do corporativismo medievo e conseqent e advento da burguesia, instaura-se no pensamento poltico do Ocidente, do ponto d e vista histrico e sociolgico, o dualismo Sociedade-Estado. A burguesia triunfante abraa-se acariciadora a esse conceito que faz do Estado a ordem jurdica, o corpo normativo, a mquina do poder poltico, exterior Sociedade, compreendida esta como e sfera mais dilatada, de substrato materialmente econmico, onde os indivduos dinami zam sua ao e expandem seu trabalho.

A Sociedade, algo interposto entre o indivduo e o Estado, a realidade intermediria , mais larga e externa, superior ao Estado, porm inferior ainda ao indivduo, enqua nto medida de valor. A expresso Sociedade, depois de haver sido usada pela primei ra vez por Ferguson com o nome de sociedade civil (civil Society), se firma no u so poltico graas ao aparecimento da burguesia. De todos os filsofos, consoante assi nala Jellinek, foi Rousseau o que distinguiu com mais acuidade a Sociedade do Es tado. Por Sociedade, entendeu ele o conjunto daqueles grupos fragmentrios, daquelas sociedades parciais, onde, do conflito de interesses reinant es s se pode recolher a vontade de todos (volont de tous), ao passo que o Estado v ale como algo que se exprime numa vontade geral (volont gnrale), a nica autntica, cap tada diretamente da relao indivduo-Estado, sem nenhuma interposio ou

desvirtuamento por parte dos interesses representados nos grupos sociais interpo stos.7 Foi Rousseau a esse respeito genial. Confessa-se Hegel grato quele conceit o, que veio completar o elo ainda por descobrir entre a Famlia e o Estado. A Soci edade colocada pois na filosofia hegeliana como anttese, como parte do movimento dialtico do esprito objetivo (esprito subjetivo tese, esprito objetivo anttese, e ito absoluto sntese, segundo a dialtica geral do esprito), cuja tese a Famlia e cuj sntese o Estado.8 O conceito de Sociedade tomou sucessivamente trs coloraes no curs o de sua caminhada histrica. Foi primeiro jurdico (privatista e publicstico) com Ro usseau, conforme vimos; depois econmico, com Ferguson, Smith, Saint-Simon e Marx, e enfim, sociolgico, desde Comte, Spencer e Toennies. No socialismo utpico, nomea damente com Saint-Simon, a Sociedade se define pelo seu teor econmico, pela existn cia de classes. Proudhon, resvalando j para o anarquismo, v no Estado a opresso org anizada e na Sociedade a liberdade difusa. Marx e Engels conservam a distino conce itual entre Estado e

Sociedade, deixando porm de tomar o Estado como se fora algo separado da Sociedad e, que tivesse existncia parte, autnoma, como realidade externa, cujo exame j no lem brasse o que em si h de profundamente social, pois o Estado advertem os marxistas produto da Sociedade, instrumento das contradies sociais, e s se explica como fase histrica, luz do desenvolvimento da Sociedade e dos antagonismos de classe. O Es tado no est fora da Sociedade, mas dentro, posto que se distinga da mesma. A Socio logia, desde Comte e Spencer, forceja por apagar a antinomia Estado e Sociedade. Fazendo da Sociologia o estudo de toda a vida social, tanto da esttica corno da dinmica da Sociedade, reduz o socilogo o Estado a uma das formas de Sociedade, car acterizada pela especificidade de seu fim a promoo da ordem poltica, a organizao coe citiva dos poderes sociais de deciso, em concomitncia com outras sociedades, como as de natureza econmica, religiosa, educacional, lingstica, etc. A Sociedade, segun do Bobbio, tanto pode aparecer em oposio ao Estado como debaixo de sua gide. Daqui portanto esse conceito de Sociedade: Conjunto de relaes humanas intersubjetivas, an teriores, exteriores e contrrias ao Estado ou sujeitas a este.9 O direito alemo des de que caiu sob o influxo de Hegel, segundo observou v. d. Gablentz, ps nfase no c ontraste dos dois conceitos, vendo na Sociedade a reunio de todos os fenmenos de c onvivncia humana que se desenrolam fora do Estado.10 6. Conceito de Estado Houve no sculo XIX um publicista do liberalismo Bastiat que se disps com a mais su til ironia a pagar o prmio de cinqenta mil francos a quem lhe proporcionasse uma d efinio satisfatria de Estado. Continuava ele aquela atitude pessimista e amarga de Hegel,

quando o filsofo mximo do idealismo alemo confessou que entre a natureza e seus mis trios e a sociedade humana e seus problemas, no havia que hesitar quanto ao conhec imento mais fcil da natureza. O mesmo pessimismo perpassa nas palavras de Kelsen, quando adverte que as copiosas acepes emprestadas expresso Estado embaraam a precis do termo, exposto a converter-se num juzo de valor.11 O Estado como ordem poltica da Sociedade conhecido desde a antigidade aos nossos dias. Todavia nem sempre te ve essa

denominao, nem tampouco encobriu a mesma realidade. A polis dos gregos ou a civita s e a respublica dos romanos eram vozes que traduziam a idia de Estado, principal mente pelo aspecto de personificao do vnculo comunitrio, de aderncia imediata ordem oltica e de cidadania. No Imprio Romano, durante o apogeu da expanso, e mais tarde entre os germnicos invasores, os vocbulos Imperium e Regnum, ento de uso corrente, passaram a exprimir a idia de Estado, nomeadamente como organizao de domnio e poder. Da se chega Idade Mdia, que, empregando o termo Laender (Pases) traz na idia de Es o sobretudo a reminiscncia do territrio.12 O emprego moderno do nome Estado remont a a Maquiavel, quando este inaugurou O Prncipe com a frase clebre: Todos os Estados , todos os domnios que tm tido ou tm imprio sobre os homens so Estados, e so repblic ou principados.13 Apesar do uso que fez Bodin, depois, do termo Repblica na mesma acepo, o que ficou com a obra do escritor florentino foi a palavra Estado, univers almente consagrada pela terminologia dos tempos modernos e da idade contempornea. H pensadores que intentam caracterizar o Estado segundo posio predominantemente fi losfica; outros realam o lado jurdico e, por ltimo, no faltam aqueles que levam mais em conta a formulao sociolgica de seu conceito.

6.1 Acepo filosfica

Aos primeiros pertence Hegel, que definiu o Estado como a realidade da idia moral, a substncia tica consciente de si mesma, a manifestao visvel da divindade, colocan rotao de seu princpio dialtico da Idia como a sntese do esprito objetivo, o valor s al mais alto, que concilia a contradio Famlia e Sociedade, como instituio acima da qu al sobrepaira to-somente o absoluto, em exteriorizaes dialticas, que abrangem a arte , a religio e a filosofia. 6.2 Acepo jurdica

Em Kant colhe-se acerca do Estado conceito deveras lacunoso, inferior definio clssi ca que nos deu do Direito. Com seu formalismo invarivel, viu Kant no Estado apena s o ngulo jurdico, ao conceb-lo como a reunio de uma multido de homens vivendo sob as leis do Direito.14 Sem embargo de suas razes kantistas, no poupou Del Vecchio a def inio de Kant, que ele reputa inexata. Diz que se poderia aplicar tanto a um municpi o como a uma provncia e at mesmo a uma penitenciria! Todavia no soube esse jurista-f ilsofo ir muito alm da estreiteza jurdica do kantismo formalista, ao conceituar o E stado. Tanto assim que sua definio de Estado como o sujeito da ordem jurdica na qual se realiza a comunidade de vida de um povo ou a expresso potestativa da Sociedade, posto que ressalte, como ele afirma, a distino entre Sociedade e Estado, despreza contudo elementos concretos da realidade estatal, partes constitutivas do Estado , que s vo aparecer com toda a inteireza e preciso naquele conceito sociolgico de Du guit, que o mesmo Del Vecchio j antes reproduzira e

de que nos ocuparemos mais adiante. A definio de Del Vecchio, do ponto de vista ex clusivamente jurdico, satisfaz, principalmente quando ele, separando o Estado da Sociedade, nota, com toda a lucidez que o Estado o lao jurdico ou poltico ao passo que a Sociedade uma pluralidade de laos.15 Vale a pena de referir sua noo de que a Sociedade o gnero, o Estado, a espcie; de que a organizao estatal representa uma for ma de Sociedade apenas, em concorrncia e contraste com outras, mais vastas, como as religies e as nacionalidades, cujos laos, embora de maior extenso e abrangendo p or vezes efetivos humanos mais numerosos, carecem todavia de envergadura e da so lidez do lao poltico, de suprema influncia sobre os demais. De igual teor jurdico ta mbm o conceito de Estado de Burdeau, que assinala sobretudo o aspecto institucion al do poder. Diz esse autor que o Estado se forma quando o poder assenta numa ins tituio e no num homem. Chega-se a esse resultado mediante uma operao jurdica que eu c amo a institucionalizao do Poder.16 Jean-Yves Calvez, inspirado em Burdeau e aps com entar-lhe a concepo de Estado, conclui: O Estado a generalizao da sujeio do poder reito: por uma certa despersonalizao. Desenvolvendo as idias de Burdeau, intenta ento demonstrar que o Estado s existir onde for concebido como um poder independente d a pessoa dos governantes.17 6.3 Acepo sociolgica Com Oswaldo Spengler, Oppenheimer, Duguit e outros o conceito de Estado toma col orao marcadamente sociolgica. Ao passo que Spengler surpreende no Estado a Histria e m repouso e na Histria o Estado em marcha, Oppenheimer considera errneas todas as definies at ento conhecidas de Estado, desde Ccero a Jellinek. O abalizado pensador c onfessa que o pessimismo sociolgico

domina os espritos. O conceito de Estado que elabora est vazado nas influncias marx istas de seu pensamento. O Estado, pela origem e pela essncia, no passa daquela ins tituio social, que um grupo vitorioso imps a um grupo vencido, com o nico fim de org anizar o domnio do primeiro sobre o segundo e resguardar-se contra rebelies intest inas e agresses estrangeiras.18 O Estado constitucional moderno no se desvinculou n a teoria de Oppenheimer de sua ndole de organizao da violncia e do jugo econmico a qu e uma classe submete outra. Clebre a passagem em que ele sustenta que, pela forma , esse Estado coao e pelo contedo explorao econmica.19 A posio sociolgica de Dug espeito ao Estado no varia consideravelmente da de Oppenheimer. Considera o Estad o coletividade que se caracteriza apenas por assinalada e duradoura diferenciao en tre fortes e fracos, onde os fortes monopolizam a fora, de modo concentrado e org anizado.20 Define o Estado, em sentido geral, como toda sociedade humana na qual h diferenciao entre governantes e governados, e em sentido restrito como grupo huma no fixado em determinado territrio, onde os mais fortes impem aos mais fracos sua vontade.21 Outro jurista-socilogo do tomo de von Jehring destaca tambm no Estado o aspecto coercitivo. Com efeito, diz esse autor que o Estado simplesmente a organi zao social do poder de coero ou a organizao da coao social ou a sociedade como poder coercitivo regulado e disciplinado, sendo o Direito por sua vez a disciplin a da coao.22 Do mesmo cunho sociolgico, o conceito marxista de Estado. Marx e Engels explicam o Estado como fenmeno histrico passageiro, oriundo da apario da luta de cl asses na Sociedade, desde que, da propriedade coletiva se passou apropriao individ ual dos meios de produo. Instituio portanto que nem sempre existiu e que nem sempre existir. Fadado a desaparecer, o poder poltico, como Marx o definiu, o poder organi zado de uma classe para opresso de outra.23

Da mesma forma, assinala Engels que a presente Sociedade, enquanto Sociedade de classes, no pode dispensar o Estado, isto , uma organizao da respectiva classe explor adora para manuteno de suas condies externas de produo, a saber, para a opresso das sses exploradas.24 O conceito de Estado repousa, por conseguinte, na organizao ou i nstitucionalizao da violncia, segundo as anlises mais profundas da sociologia poltica . Esse conceito, j examinado em tantos cientistas sociais, reaparece por igual nu m socilogo da envergadura de Max Weber. S um instrumento consente definir sociolog icamente o Estado moderno, bem como toda associao poltica: a fora diz aquele pensado r e no o seu contedo.25 Todas as formaes polticas so formaes de fora, prossegue socilogo, de tal maneira que se existissem somente agregaes sociais sem meios coer citivos, j no haveria lugar para o conceito do Estado.26 Todo Estado se fundamenta na fora, disse Trotsky em BrestLitowsk, e Max Weber, citando-o de forma literal, l he d inteira razo, embora ache que a violncia no o instrumento normal e nico do Est mas aquele que lhe especfico.27 No passado, sim, fora a violncia, desde a horda, um meio inteiramente normal entre os mais distintos grupos.28 O Estado moderno rac ionalizou, porm, o emprego da violncia, ao mesmo passo que o fez legtimo. De modo q ue, valendo-se de tais reflexes, chega Max Weber, enfim, ao seu clebre conceito de Estado: aquela comunidade humana que, dentro de um determinado territrio, reivin dica para si, de maneira bem sucedida, o monoplio da violncia fsica legtima.29 Algo caracteriza assim o presente, por esse aspecto, segundo ele: os grupos e os indi vduos s tero direito ao emprego material da fora com o assentimento do Estado. De so rte que este se converte na nica fonte do direito violncia, conforme expresses textu is do abalizado socilogo.30

O conceito de uma ordem jurdica legtima racionalizou, por sua vez, as regras conce rnentes aplicao da fora, monopolizada pelo Estado. Em suma, reconhece Max Weber o E stado como a derradeira fonte de toda a legitimidade, tocante utilizao da fora fsica ou material.31 7. Elementos constitutivos do Estado

De todos os conceitos j referidos, o de Duguit o que melhor revela os elementos c onstitutivos que a teoria poltica ordinariamente reconhece no Estado. So esses ele mentos de ordem formal e de ordem material. De ordem formal, h o poder poltico na Sociedade, que, segundo Duguit, surge do domnio dos mais fortes sobre os mais fra cos. E de ordem material, o elemento humano, que se qualifica em graus distintos , como populao, povo e nao, isto , em termos demogrficos, jurdicos e culturais, bem o o elemento territrio, compreendidos estes, conforme vimos, naquela parte da def inio em que Duguit expende sua apreciao sociolgica do Estado como grupo humano fixado num determinado territrio. Nossa nica objeo ao conceito de Estado de Duguit prende-se a um possvel juzo de valor contido na afirmativa daquele jurista, segundo a qual o poder implica sempre a dominao dos mais fracos pelos mais fortes. Admitir essa d ominao por inerente a todo ordenamento estatal, isto , por fato sociolgico incontras tvel, equivaleria decerto a excluir a possibilidade de um Estado eventualmente ac ima das classes sociais e dotado de caractersticas neutrais que pudessem em deter minadas circunstncias convert-lo no juiz ou disciplinador correto e insuspeito de arrogantes interesses rivais. A presena por conseguinte dessa conotao subjetivista (a crena do autor de que o Estado exprime a dominao dos mais fortes sobre os

mais fracos) obriga-nos a rejeitar o conceito de Duguit. Gostaramos pois de subst itu-lo por um outro, que se nos afigura to completo quanto aquele em enumerar tambm os elementos constitutivos do Estado. Formulou-o Jellinek quando disse que o Es tado a corporao de um povo, assentada num determinado territrio e dotada de um poder originrio de mando.32 Conceito este irrepreensvel, digno sem dvida de fazer jus ao prmio sugerido por Bastiat. 1. Talcott Parsons, Encyclopaedia of Social Sciences, t. 13-14, p. 225. 2. Georg io Del Vecchio, Philosophie du Droit, p. 346. 3. Georgio Del Vecchio, ob. cit., p. 351. 4. Gustav Seidler, Grundzuege des Allgemeinen Staatsrechtes, p. 32. 5. N orberto Bobbio, Societ, in: Dizionario di Filosofia, pp. 611-613. 6. Lus Sanchez Age sta, Princpios de Teoria Poltica, p. 120. 7. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 ed., pp. 86-88. 8. Hegel, Grundlinien der Philosophie des Rechts. 9. Norberto B obbio, ob. cit., p. 611. 10. Otto Heinrich Gablentz, v. d. Gesellschaft und Gesel lschaftslehre, in: Staat und Politik, pp. 108-109. 11. Hans Kelsen, Teoria Genera l del Estado, pp. 3-4. 12. Guenther Kuechenhoff, & Erich Kuechenhoff, Allgemeine Staatslehre, 2 ed., p. 15. 13. Niccolo Machiavelli, Il Prncipe, 13 ed., p. 37. 14. Kant, Metaphysik der Sitten, p. 135. 15. Georgio Del Vecchio, ob. cit., pp. 351 -352. 16. Georges Burdeau, Trait de Science Politique, t. II, p. 128. 17. Jean-Yv es Calvez, Introduction la Vie Politique, p. 67. 18. Franz Oppenheimer, Der Staa t, 4 ed., p. 5. 19. Idem, ibidem, p. 119. 20. Duguit, Ltat, I, pp. 615-619. 21. Dug uit, Manuel de Droit Constitutionnel, 4 ed., pp. 14-15. 22. R. von Jehring, Der Z weck im Recht, 4 ed., I, pp. 239-401. 23. Marx, Das Kommunistisches Manifest, in: D ie Fhruehscrhiften. p. 548. 24. Engels, Die Entwicklung des Sozialismus von der Utopie zur Wissenschaft, p. 41. 25. Max Weber, Wirtschaft und Gesellschaft, vierte , neu herausgegebene Auflage, besorget von Johannes Winckelman, I, Halbband, p. 29 e 2. Halbband, p. 829. 26. Max Weber, ob. cit. II, pp. 520 e 830. 27. Max Web er, ibidem, pp. 829 e 830.

28. Idem, ibidem, p. 830. 29. Idem, ibidem, pp. 519 e 830. 30. Idem, ibidem, p. 830. 31. Idem, ibidem, p. 519. 32. G. Jellinek, Allegemeine Staatslehre, 3 ed., p p. 180, 181, 183.

4 POPULAO E POVO

1. Conceito de populao 2. Desafio do fantasma malthusiano ao Estado moderno 3. A e xploso demogrfica ameaa o futuro da humanidade 4. O pesadelo dos subdesenvolvidos 5 . O pessimismo das estatsticas 6. A posio privilegiada dos pases desenvolvidos 7. C nceito poltico de povo 8. Conceito jurdico 9. Conceito sociolgico. 1. Conceito de populao

Todas as pessoas presentes no territrio do Estado, num determinado momento, inclu sive estrangeiros e aptridas, fazem parte da populao. por conseguinte a populao sob sse aspecto um dado essencialmente quantitativo, que independe de qualquer lao ju rdico de sujeio ao poder estatal. No se confunde com a noo de povo, porquanto nesta, undamental o vnculo do indivduo ao Estado atravs da nacionalidade ou cidadania. A p opulao conceito puramente demogrfico e estatstico. Seu estudo cientfico tem sido fei o pela demografia, uma das disciplinas auxiliares da Cincia Poltica e que se ocupa tanto dos aspectos quantitativos como qualitativos do elemento populacional. Do ponto de vista econmico, a populao tanto pode significar fator de pujana, poderio e engrandecimento como tambm causa de debilidade para o ordenamento estatal. O asp ecto econmico solidrio com o aspecto poltico, de modo que o maior ou menor coeficie nte populacional, a maior ou menor extenso dos ndices de crescimento demogrfico ho i gualmente de valer como dado varivel de grandeza ou misria do Estado. Caberia aqui reflexes acerca da importncia poltica e econmica que assume, por exemplo, a populao e um Estado como a China, de

um bilho de habitantes. Se ponderarmos que a quantidade de habitantes referida a um s Estado representa potencialmente considervel fora de reserva, tal no exclui todavia o lado de fragilidade implcito em quadros demogrficos transbordantes. Naturalmente, o significado poltico da populao vai depender do correlato significado econmico da mesma populao no Estado. Problema idntico oferece a ndia. Os Estados do mundo antigo no ostentavam as dificuldades d o Estado moderno. Eram Estados que se constituam nas raias da comunidade, dentro de uma cidade, a polis, Estado-cidade. Entre os pensadores polticos da Grcia, houv e quem pretendesse determinar o quantum mnimo desde o qual existiria o Estado, fi xando-o arbitrariamente em vinte, trinta ou quarenta mil habitantes. Mas a fixao d o mnimo populacional para o reconhecimento da ordem estatal hoje na Cincia Poltica inteiramente destitudo de importncia. 2. Desafio do fantasma malthusiano ao Estado moderno

O problema poltico-econmico mais curioso que o incremento populacional levanta con temporaneamente continua sendo, a despeito de tudo, aquele que a teoria malthusi ana ps de manifesto h cerca de duzentos anos. Dizia Malthus que a populao crescia em proporo geomtrica, ao passo que os gneros alimentcios aumentavam segundo regra aritm ica, de modo que na linha do tempo, a constante, a tendncia permanente vinha a se r a de alargar a brecha entre a capacidade de manter as populaes e a taxa de cresc imento dessas mesmas populaes. Quando esse fosso se alarga demasiado, surgem ento, segundo Malthus, as guerras, as revolues, as epidemias, as fomes devastadoras, para restaurarem, com a violncia do sacrifcio imposto, o

equilbrio rompido. Desaparecem os excedentes populacionais. As guerras, consoante a tese malthusiana, acarretando como se v a destruio peridica dos efetivos populaci onais excedentes, para os quais no chega o po da subsistncia, constituem fatalidade social. Apresentou Malthus sua tese, de fins do sculo XVIII para o comeo do sculo XIX. Se aceitamos o princpio malthusiano do crescimento das populaes, estamos aceit ando as enfermidades sociais como oriundas de um determinismo social, das leis d a natureza, contra as quais nada pode o homem em sociedade. Malthus lanou sua teo ria com todo o aparato e ostentao de tese cientfica, verdica, comprovada, intocvel. M as vieram os crticos das concepes malthusianas, e entre os que investiram com mais m peto contra esta doutrina implacvel das populaes sobressaem precisamente os corifeu s das correntes socialistas. Professaram

hostilidade aberta e absoluta a Malthus, intentando demonstrar-lhe a falsidade d a tese. Em que se apia fundamentalmente a crtica antimalthusiana? Num otimismo que no vacila acerca das possibilidades da tcnica e da cincia, no seu desenvolvimento, no seu contnuo progresso, de criarem para o homem as mais ricas e promissoras pe rspectivas de libertao econmica. Em conseqncia, dizem os socialistas, a resposta da c incia clara e otimista: a cincia, por meio da tcnica adiantada e racional, tcnica al tamente aprimorada, pode produzir, com capacidade ilimitada, quase infinita, os bens necessrios existncia humana. Basta que se atente na libertao de foras podeross as decorrentes, por exemplo, da desintegrao do tomo. A era nuclear, que j se est ofer ecendo por realidade, na antemanh de suas melhores promessas, daria resposta irre torquvel aos que vem cobertas de cinza as idades vindouras da humanidade. Temos co ndies de vencer a fome. Temos meios de tornar verdadeiramente ridculo e destitudo de toda a base cientfica o sombrio prognstico malthusiano. Mas surge o problema capi tal, que a reflexo j anteviu: que no basta haver cincia desenvolvida ou

tcnica de produo excepcionalmente avanada. O problema

malthusiano reaparecer, porquanto no cabe apenas cincia dispor de recursos e meios potenciais com que debelar ou obviar venha a consumar-se atravs dos tempos a prof ecia malthusiana. O grande enigma consiste em criar na sociedade as formas poltic as e sociais de aplicao da cincia e da tcnica. Em princpio, as sociedades no tm o qu emer das conseqncias da progresso geomtrica, com que o terror demogrfico de Malthus a s ameaa. Se no houver porm dentro da sociedade humana uma utilizao da tcnica e da ci a, em ordem a modificar, pelo mximo incremento produtivo, os dados contidos na pr oposio do pastor protestante, naturalmente Malthus despontar sempre sombrio. Com ef eito, o que vemos ainda em nossos dias, a cada passo, a presena do fantasma da fo me nos pases subdesenvolvidos, como a ndia, e os seus 536 milhes de habitantes, dos quais 30 a 40 milhes so prias que morrem mngua em plena idade dos progressos nuclea res. 3. A exploso demogrfica ameaa o futuro da humanidade

A dimenso malthusiana do problema das populaes constitura simplesmente uma reflexo pe ssimista sobre a escassez de gneros alimentcios, e sobre a fome, com suas implicaes polticas e sociais. O tema populacional volveu porm a preocupar os cientistas soci ais de nossa poca numa perspectiva que agora imensamente mais ampla: no se trata u nicamente de saber se haver gneros bastantes para alimentar a humanidade, mas de c onhecer ou prever a natureza ou mdia do padro de vida que aguardar a sociedade huma na, mormente os povos subdesenvolvidos, em face da exploso populacional na idade da industrializao. Estamos diante do maior fenmeno demogrfico da histria universal.1 terminar a qualidade da vida humana para conter sua eventual deteriorao, eis o int eresse que a investigao cientfica do

crescimento vertiginoso das populaes deve produzir em primeiro lugar no nimo de qua ntos se empenham em solucionar a questo demogrfica. A Cincia Poltica no pode por cons eguinte ficar indiferente, de braos cruzados, a esse problema que abala o sculo XX e merecedor de largo desenvolvimento. Estamos em presena de um crescimento sem p aradeiro, mormente nos pases subdesenvolvidos. O professor Eynern, da Universidad e de Berlim, distinguiu quatro fases no quadro dessa impressionante crise.2 A pr imeira fase aquela em que as taxas de natalidade e mortalidade se equiparam, a s aber, nascem e morrem em mdia 35 ou 40 pessoas por 1.000 habitantes anualmente. A segunda fase ocorre quando se d a queda da taxa de mortalidade que desce para ce rca de 20, em virtude dos progressos espetaculares da medicina, mediante o empre go de antibiticos, vacinas, sulfanilamidas, a adoo generalizada de regras elementar es de higiene preventiva, uso de inseticidas em larga escala com saneamento comp leto de reas dantes sujeitas a grandes molstias endmicas e outras medidas gerais de sade pblica que praticamente eliminaram o perigo das epidemias devastadoras. Ness a segunda fase a taxa de nascimento permanece alta e uma vez rompido o equilbrio anterior verifica-se em conseqncia rpido incremento populacional. Na terceira fase, a taxa de nascimento entra em declnio, conforme Eynern, no por efeito de impotncia biolgica, mas exclusivamente em decorrncia, segundo ele, de uma limitao racional do n ero de filhos no casamento. Faz-se ento a poltica da paternidade responsvel ou consci ente, com a planificao da famlia, de acordo com os recursos de que dispem os pais pa ra a subsistncia, sem quebra do respectivo padro de vida, que a famlia numerosa aca rretaria. Como a taxa de mortalidade continua todavia a diminuir, permanece aind a alto o excedente de natalidade posto que j se esteja de volta ao equilbrio.

A quarta fase testemunha a reaproximao das duas taxas: a da natalidade se situa, s egundo Eynern, ao nmero de 10/1000, um pouco acima da de mortalidade e a tendncia de crescimento se manifesta ligeiramente atenuada, a baixo nvel, restaurando-se p or conseguinte uma situao que se assemelha da primeira fase e que significar decert o a travessia vitoriosa da crise. Nessa quarta fase se acham os pases desenvolvid os, onde a exploso demogrfica j foi posta debaixo de controle; na terceira fase no i ngressou ainda nenhum pas subdesenvolvido. Dos pases orientais, onde o crescimento demogrfico se manifesta com mais violncia, a nica exceo o Japo, ora j na terceira . Na segunda fase aquela que registra o desequilbrio mais agudo se acham os povos da sia, frica e da maior parte da Amrica Latina. 4. O pesadelo dos subdesenvolvidos O drama dos pases subdesenvolvidos em presena do problema populacional decorre do fato de que o aumento da produo econmica no acompanha o aumento muito mais veloz da populao, produzindo assim um fosso onde se despenham todas as esperanas de uma part ida efetiva para o desenvolvimento. A taxa de incremento demogrfico absorve toda a taxa de acrscimo da produtividade. contnuo das As conseqncias de dolorosas vida do s so o rebaixamento condies povos subdesenvolvidos, impotentes para satisfazer sequer as necessidades primrias de po , roupa e teto, do mesmo passo que as demais necessidades secundrias do conforto proporcionado pela sociedade tecnolgica ficam para eles como uma quimera ou esper ana cada vez mais remota. Os economistas brasileiros Roberto Campos e Glycon de P aiva tm demonstrado viva preocupao com esse problema, colocando-o na pauta dos mais urgentes. Referem-se insistentemente chamada infra-

estrutura onerosa que faria ftil todo esforo de elevar os nveis de conforto e bem-est ar da populao viva, caso permanea o desnvel entre o aumento maior da populao e o aum o menor da produo. Essa infra-estrutura que pesa sobre o errio reclama recursos par a construo de mais escolas primrias, secundrias e superiores, servios pblicos de abas ecimento dgua, eletricidade, esgotos e transportes, bem como produo suficiente de gne ros alimentcios bsicos. Todo o esforo que o poder pblico fizesse naqueles domnios nun ca seria bastante a produzir uma soluo, porquanto os recursos limitados acabariam rapidamente absorvidos, restando sempre vastos excedentes humanos a impetrar o a tendimento daquelas necessidades mnimas de habitao, educao e sade, excedentes criados pela taxa maior de natalidade abundante. Concluso poltica: as chamas do dio social crepita-riam com mais fora e mais acesa ficaria a luta de classes conduzida ao pa roxismo e a eventual tragdia ideolgica. Quantos contestam a ordem capitalista nos pases

subdesenvolvidos esperam contar com um aliado potencial: as futuras massas famin tas e impacientes, cujo descontentamento seria o combustvel da fogueira revolucio nria. Daqui o silncio com que muitos cobrem o aspecto despolitizado da questo demogrf ca, ou seja, evitam sua mensurao pelo crescimento quantitativo, em termos econmicos puros, subtrados a toda inferncia ou implicao polticoideolgica, tendo em vista no q se apoderar do poder, mas quem amanh, debaixo de no importa que regime poltico, se achar em condies de corrigir ou tolher os catastrficos efeitos da bomba populacional. 5. O pessimismo das estatsticas A linguagem estatstica entra na matria falando com a frieza dos nmeros palavras de pessimismo. Dados divulgados pela Organizao

das Naes Unidas mostram que o incremento maior ocorre nos pases subdesenvolvidos . Em 1970 para 3,5 bilhes de habitantes, havia na faixa subdesenvolvida 2,5 bilhes, mais da metade do gnero humano. No ano 2.000, o quadro no se apresentar modificado, mas ao contrrio muito mais sombrio: a 6,6 bilhes de seres humanos sobre a Terra c orrespondero 5,4 bilhes de subdesenvolvidos, mais de 80 por cento de toda a humani dade! Numa conferncia proferida em 1969 na Universidade Catlica de Notre Dame, em South Bend, no Estado de Indiana, Roberto Mac Namara, Presidente do Banco Mundia l e poltico norte-americano de renome em questes estratgicas fez prognsticos aterrad ores acerca do incremento demogrfico, revelando os seguintes fatos que o futuro c onfirmar diz ele se a humanidade no adotar conscientemente urna nova poltica popula cional: a) a populao do mundo dobrar no curto espao de 35 anos; b) uma criana nascida em nossos dias viver aos 70 anos, curto prazo de uma gerao, num planeta habitado p or 15 bilhes de seres humanos; c) seus netos vivero entre 60 bilhes de seres humano s; d) um quadro dantesco, pior talvez que o inferno do poeta, aguardar a humanida de nos prximos 6 sculos e meio: um ser humano para cada polegada quadrada de terra ! O Estado de S. Paulo, que comentou em sua edio de 4 de maio de 1969 a orao de Mac Namara e de onde extramos os dados acima reproduzidos tambm se referiu a um docume nto da ONU no qual se lia: Se foram necessrios 200.000 anos para atingir 2,5 bilhes de seres humanos sobre a Terra, eis que vo ser suficientes trinta anos para acre scentar mais dois bilhes. 6. A posio privilegiada dos pases desenvolvidos A situao dos pases desenvolvidos privilegiada, com todas as previses indicando um ve rtiginoso aumento do padro de vida nas prximas dcadas. O resultado ser porm o aprofun damento do

abismo que os separa j das naes subdesenvolvidas. Ocorre com eles precisamente o co ntrrio: o aumento da populao inferior ao aumento da produo econmica. Cria-se assim sociedade de abundncia, cada vez mais opulenta, servida de impressionante progre sso tecnolgico que eleva rapidamente os nveis de bem-estar geral das populaes afortu nadas. Nessas sociedades, segundo Hauriou, ao invs da penria de pessoal qualificad o, observada nos pases subdesenvolvidos, so numerosos e de excelente nvel os quadro s polticos, tcnicos, administrativos e cientficos. Os povos desenvolvidos dispem no s de larga experincia como de um know-how superior no domnio tecnolgico. Investindo m aciamente na pesquisa cientfica, rasgam horizontes novos de prosperidade material e preparam uma civilizao de conforto que a elevadssima renda per capita lhes propor cionar. Do ponto de vista poltico, prev-se nesse quadro de otimismo um declnio maior da luta de classes, uma acomodao cooperativa mais estreita da classe obreira com a classe patronal, uma perspectiva de paz social favorvel definitiva consolidao dos princpios democrticos e enfim uma despolitizao crescente da questo ideolgica, que ar er com menos intensidade do que nas reas do subdesenvolvimento, expostas ao atraso que a exploso populacional poder tornar irremedivel. Mas a coexistncia com o subdes envolvimento no desenha todavia uma paisagem to risonha para os desenvolvidos. O c lima de apreenso j domina hoje o sentimento das elites ocidentais,

conscientes da tempestade que o futuro vai aparelhando. Sitiados pela misria da p eriferia, sabem os povos desenvolvidos que ali se forjam armas revolucionrias a s ervio de sistemas autocrticos que revogam o regime democrtico das liberdades humana s, obstruindo-lhe o exerccio e confiando o poder ao partido nico da ideologia tota litria, cuja misso messinica consistir numa inflexvel poltica de holocaustos sociais, em nome de uma eventual e incerta eliminao do subdesenvolvimento.

7. Conceito poltico de povo

O conceito de povo pode ser estabelecido do ponto de vista poltico, jurdico e soci olgico. A antigidade j o conhecera, dando-nos disso testemunho a obra de Ccero. Com efeito, segundo o escritor romano, povo a reunio da multido associada pelo consenso do direito e pela comunho da utilidade e no simplesmente todo conjunto de homens c ongregados de qualquer maneira.3 A modernidade do conceito porm afirmada por algu ns autores, que vo buscar-lhe a nascente nas idias da Revoluo francesa. Fora desconh ecido Idade Mdia, cuja teoria do Estado partia do territrio, da organizao feudal, on de o poder se assentava em relaes de propriedade. A nova teoria do Estado que comea com a implantao da sociedade liberal-burguesa, na segunda metade do sculo XVIII, p arte do povo. No absolutismo o povo fora objeto, com a democracia ele se transfo rma em sujeito.4 Teve incio esse princpio com o Estado liberal, constitucional e r epresentativo. A histria que vai do sufrgio restrito ao sufrgio universal a prpria h istria da implantao do princpio democrtico e da formao poltica do conceito de povo. ra restrito, o sufrgio inaugura a participao dos governados, sua presena oficial no poder mediante o sistema representativo, elegendo representantes que interviro na elaborao das leis e que exprimiro pela primeira vez na sociedade modern a uma vontade poltica nova e distinta da vontade dos reis absolutos. Povo ento o q uadro humano sufragante, que se politizou (quer dizer, que assumiu capacidade de cisria), ou seja, o corpo eleitoral. O conceito de povo traduz por conseguinte um a formao histrica recente, sendo estranho ao direito pblico das realezas absolutas, que conheciam sditos e dinastias, mas no conheciam povos e naes.

Esse conceito poltico de povo prende-se evidentemente a uma concepo ideolgica: a das burguesias ocidentais que implantaram o sistema representativo e impuseram a pa rticipao dos governados, desencadeando o processo que converteria estes de objeto em sujeito da ordem poltica. Sem a compreenso desse confinamento do conceito s suas razes histricas, poderia parecer absurdo o conceito de povo do professor Afonso A rinos, povo poltico, porquanto, tomado fora da qualificao poltica, no seriam povo os menores, os analfabetos, os que por este ou aquele motivo, de ordem particular o u de ordem geral, estivessem excludos do direito de sufrgio, nem tampouco haveria povo nos pases totalitrios, onde a livre participao dos governados na criao da vontad estatal se achasse sufocada ou interditada. Com efeito, escreveu com brilho e e legncia o nosso Afonso Arinos: nossa Constituio diz que todo poder emana do povo e e m seu nome ser exercido. Vejamos o que isto quer dizer. Em primeiro lugar, o que povo? Os constitucionalistas no hesitam. Povo, no sentido jurdico, no o mesmo que p opulao, no sentido demogrfico. Povo aquela parte da populao capaz de participar, atr vs de eleies, do processo democrtico, dentro de um sistema varivel de limitaes, que ende de cada pas e de cada poca. Visivelmente, no nosso Pas e na poca atual, certas l imitaes impostas pela Constituio de 1946 esto obsoletas. Por exemplo, no caso dos sar gentos. Daqui a algum tempo possvel que outras limitaes precisem desaparecer, como, por exemplo, a dos analfabetos, que votam em pases como a Itlia e j votaram no Bra sil imperial.5 De acordo com Aurelino Leal povo indica a massa geral dos habitante s de um pas e a parte dela a que se atribui capacidade de concorrer para a invest idura do poder pblico.6 Afonso Arinos foi muito mais preciso do que Aurelino Leal. Este, buscando exprimir o mesmo conceito poltico de povo, somou duas quantidades heterogneas: a populao e o quadro eleitoral. Na populao podem figurar estrangeiros q ue no fazem parte do povo e

todavia entram naquela massa geral dos habitantes de um pas a que se reportou Aurel ino Leal. Com efeito, a incorreta formulao de Aurelino Leal s tem vlida a segunda pa rte que, destacada da primeira, encerra o conceito poltico de povo na acepo em que ele se formou para a sociedade moderna, at que tomasse ulteriormente, como j ocorr e em nossos dias, sua perfeita e inobjetvel caracterizao jurdica, a nica, a nosso ver , colocada fora de todo mbito de controvrsia e de aplicao universal a qualquer subst rato humano, no importa os laos polticos e ideolgicos a que esteja vinculado. 8. Conceito Jurdico

S o direito pode explicar plenamente o conceito de povo. Se h um trao que o caracte riza, esse trao sobretudo jurdico e onde ele estiver presente, as objees no prevalec ro. Com efeito, o povo exprime o conjunto de pessoas vinculadas de forma instituc ional e estvel a um determinado ordenamento jurdico, ou, segundo Raneletti, o conju nto de indivduos que pertencem ao Estado, isto , o conjunto de cidados.7 Diz Ospital i que povo o conjunto de pessoas que pertencem ao Estado pela relao de cidadania,8 o u no dizer de Virga o conjunto de indivduos vinculados pela cidadania a um determi nado ordenamento jurdico.9 semelhante vnculo de cidadania que prende os indivduos ao Estado e os constitui como povo. A est, no entender de Orlando e Gropalli o quid novi desse conceito. Fazem parte do povo tanto os que se acham no territrio como fora deste, no estrangeiro, mas presos a um determinado sistema de poder ou orde namento normativo, pelo vnculo de cidadania. No basta dizer conforme fazem aqueles dois autores que povo o elemento humano como sujeito de direitos e obrigaes. A af irmativa no incorreta, mas demasiado lata. Um grupo social tambm pode

abranger o elemento humano elevado a categoria de sujeito de direitos e obrigaes e no constituir um povo. Urge por conseguinte dar nfase ao lao de cidadania, ao vncul o particular ou especfico que une o indivduo a um certo sistema de leis, a um dete rminado ordenamento estatal. A cidadania a prova de identidade que mostra a relao ou vnculo do indivduo com o Estado. mediante essa relao que uma pessoa constitui fra ou parte de um povo. O status de cidadania, segundo Chiarelli, implica numa situ ao jurdica subjetiva, consistente num complexo de direitos e deveres de carter pblico . O status civitatis ou estado de cidadania define basicamente a capacidade pblic a do indivduo, a soma dos direitos polticos e deveres que ele tem perante o Estado . Orlando foi demasiado longe na latitude do conceito quando abrangeu nesse stat us tambm os direitos e deveres de natureza privada.10 Da cidadania, que uma esfer a de capacidade, derivam direitos, quais o direito de votar e ser votado (status activae civitatis) ou deveres, como os de fidelidade Ptria, prestao de servio milit ar e observncia das leis do Estado. Sendo a cidadania um crculo de capacidade conf erido pelo Estado aos cidados, este poder traar-lhe limites, caso em que o status c ivitatis apresentar no seu exerccio certa variao ou mudana de grau. De qualquer manei ra um status que define o vnculo nacional da pessoa, os seus direitos e deveres e m presena do Estado e que normalmente acompanha cada indivduo por toda a vida. Trs sistemas determinam a cidadania: o jus sanguinis (determinao da cidadania pelo vnculo pessoal), o jus soli (a cidadania se determina pelo vnculo territorial) e o sistema misto (admite ambos os vnculos). Na terminol ogia do direito constitucional brasileiro ao invs da palavra cidadania, que tem u ma acepo mais restrita, emprega-se com o mesmo sentido o vocbulo nacionalidade. A m atria se acha regulada no artigo 12 da Constituio federal,

que define quem brasileiro e por conseguinte, em face das nossas leis, quem cons titui o nosso povo. 9. Conceito sociolgico

Tido tambm como conceito naturalista ou tnico, decorre porm com muito mais freqncia d e dados culturais, que uma considerao unilateralmente jurdica no poderia exprimir. D esse ponto de vista o sociolgico h equivalncia do conceito de povo com o de nao. O vo compreendido como toda a continuidade do elemento humano, projetado historica mente no

decurso de vrias geraes e dotado de valores e aspiraes comuns. Compreende vivos e mor tos, as geraes presentes e as geraes passadas, os que vivem e os que ho de viver. en im aquele mesmo povo poltico concebido, conforme vimos, de acordo com as

caractersticas jurdicas que num determinado territrio lhe conferem a organizao de Est ado, mas ao mesmo tempo colocado numa dimenso histrica que liga o passado ao futur o e assim transcende o momento da contemporaneidade de sua existncia concreta. O povo nesse sentido a nao, e ainda debaixo desse aspecto pode tomar uma acepo to lata que para sobreviver basta conservar acesa a chama da conscincia nacional. Os jude us sem territrio e sem Estado prprio, disseminados no corpo poltico de sociedades q ue ora os acolhiam, ora os expeliam, nem por isso deixaram nunca de ser povo e n ao, tendo as duas expresses aqui igual significado.11 1. Gert von Eynern, Bevoelkerungspolitik, in: Staat und Politik, p. 43. 2. Idem, i bidem, p. 43. 3. M. Tullius Cicero, De Re Publica, livro I, 25, p. 31. (Res publi ca res populi, populus autem non omnis hominum coetus quoquo modo congregatus, s ed coetus multitudinis juris consensu et utilitatis communione sociatus.) 4. Salo mon-Delatour, Politische Soziologie, p. 41.

5. Afonso Arinos de Melo Franco, Jornal do Brasil, edio de 22.8.1963. 6. Aurelino Leal, Teoria e Prtica da Constituio Federal Brasileira, p. 18. 7. Oreste Raneletti, Istituzioni di Diritto Pubblico, 13 ed., p. 18. 8. Giancarlo Ospitali, Istituzio ni di Diritto Pubblico, 5 ed., p. 31. 9. Veja-se Pietro Virga, Diritto Costituzio nale, 6 ed., pp. 43-44. 10. V. E. Orlando, Principii di Diritto Costituzionale, 5 . ed., p. 26. 11. Inclinando-se a separar os dois conceitos, povo e nao, Aurelino L eal afirmou que a nao comporta no seu conceito uma subjetividade que escapa concepo o termo povo (A. Leal. Ob. cit., p. 18). No entanto, nunca faltaram autores antig os e modernos para reputar idnticos aqueles conceitos. Orban, constitucionalista belga, citado por Aurelino, professava o propsito deliberado de adotar a sinonmia do s dois termos, da mesma maneira que Battaglia e Maggiore, autores mais modernos. Em verdade, a expresso povo s fica devidamente esclarecida face ao seu uso vulgar e cientfico, se atentarmos sempre para as distintas acepes que abrange, conforme j expusemos.

5 A NAO

1. A Nao: um conceito equvoco? 2. O erro de tomar insuladamente alguns elementos fo rmadores do conceito de nao: raa, religio e lngua 3. O conceito voluntarstico de na O conceito naturalstico de nao 5. Passos notveis da obra de Renan fixando o conceito de nao 6. A nao organizada como Estado: o princpio das nacionalidades e a soberania nacional. 1. A Nao: um conceito equvoco? Como tantos outros conceitos que entram na Cincia Poltica, o de nao tem sido incrimi nado de ostentar carter fugaz,

plurisignificante e at equvoco (Sestan). Uma das boas noes que esclarecem porm o sign ficado da palavra nao pertence a Hauriou, quando o autor francs assinala o crculo fe chado que a conscincia nacional representa e a diferenciao refletida que a separa d e outras conscincias nacionais. Seno vejamos: A nao, segundo ele, um grupo humano no qual os indivduos se sentem mutuamente unidos, por laos tanto materiais como espir ituais, bem como conscientes daquilo que os distingue dos indivduos componentes d e outros grupos nacionais.1 Aldo Bozzi por sua vez repete outros publicistas ao a centuar no conceito de nao o idem sentire (o mesmo sentimento) derivado da comunho d e tradio, de histria, de lngua, de religio, de literatura e de arte, que so todos fat res agregativos prejurdicos.2 Sua formulao equivale evidentemente a patentear com clareza que o elemento humano pode constituir-se em bases nacionais, antes de tomar qualquer figura de organizao est atal. Alis desde vrios sculos j Bodin conceituara o Estado deixando de parte os aspe ctos culturais de ordem nacional, hoje os mais competentes a definir a modalidad e predileta de organizao estatal.

Com a propagao do princpio das nacionalidades, a vocao dominante tem sido a de estabe lecer o Estado sobre bases nacionais. O Estado de Bodin porm prescindia dessas ba ses: De muitos cidados... faz-se um Estado (rpublique), quando eles so governados pe la potncia soberana de um ou diversos senhores, ainda que sejam diversificados em leis, lnguas, costumes, religies e naes.3 Bodin, definindo assim o Estado, cometeu o mesmo pecado de Maquiavel e Hobbes, ou seja, silenciou, segundo observao de DEntrve s, acerca do elemento nacionalidade, j to importante no sculo em que escrevia.4 Contr ibuio importantssima ao conceito de nao, anterior sem dvida de Renan, deu-nos Manci ao proclamar os fatores naturais (territrio, raa e lngua), histricos (tradio, costume , leis e religio) e psicolgico (conscincia nacional) que servem de fundamento nao. S u conceito de nao conserva a modernidade da poca em que foi enunciado na ctedra de M ilo. Em meados do sculo XIX afirmava Mancini que a nao uma sociedade natural de home s, com unidade de territrio, costumes e lngua, estruturados numa comunho de vida e conscincia social,5

2. O erro de tomar insuladamente alguns elementos formadores do conceito de Nao: r aa, religio e lngua Vrios elementos ho sido empregados como resposta seguinte indaga que a nao? Feita alis, sabiamente, por Ernesto Renan no clebre opsculo que leva por ulo essa mesma interrogao. Um desses elementos tomados em conta vem a ser o elemen to tnico: a raa. O nacional-socialismo de Hitler, pouco antes da Segunda Guerra Mu ndial, quis fundar todo o ideal nacional e resumir todo o conceito de nao e nacion alidade em bases tnicas, na raa alem, tomada precisamente por valor superior s demai s raas, numa linha de pureza racial em que os alemes cuidavam apresentar-se como o ramo mais nobre da famlia ariana.

A tese racista tem sido, e com razo, violentamente impugnada por cientistas e soc ilogos, que entendem no haver raa capaz de definir nenhum povo, nenhuma nao. As guerr as, as revolues, as convulses sociais que se abatem sobre os povos, os vastssimos mo vimentos migratrios que a histria nos oferece, a par de

movimentos de intercmbio comercial, movimentos de contato entre povos, desde idad es imemoriais concorrem na verdade para tornar suspeita qualquer pretenso de grup os humanos a uma linhagem incontroversa de unidade racial sem mescla. Todos os p ovos tero conhecido misturas em pocas recentes ou em pocas recuadas, principalmente nos perodos apagados da histria, dos quais nenhum registro se conserva. Os judeus , por exemplo, formaram um dos casos singulares de povo que conservou relativa i nteireza tnica. Mas j diz a Bblia que este povo no em verdade raa pura, sendo porm raras coletividades humanas cujo evolver atravs da Histria podemos acompanhar at d ois ou trs mil anos antes de Cristo. Se nos volvemos para outros povos contemporne os, fcil seria averiguar-lhe a origem histrica no encontro de muitas estirpes, no caldeamento do sangue de muitas raas. Confirma-se, por conseqncia, a tese de que no existe a pretendida pureza racial. E, por conseguinte, no a raa elemento bastante para dar-nos os traos configurantes do que seja uma nao. Renan fora deveras claro e incisivo a esse respeito, quando afirmou: A verdade que no h raa pura e assentar a poltica na anlise etnogrfica mont-la sobre uma quimera.6 Deixemos portanto de lado o antecedentes tnicos de cada povo e busquemos outro dado que possa melhor caracte riz-la. Ser porventura o princpio de confisso religiosa o elemento explicativo do co nceito de Nao? A resposta mais uma vez negativa. Evidentemente, podemos ter uma s r eligio referida a vrios Estados, como temos Estados nos quais se professa mais de um credo religioso. Haja vista a Alemanha, metade protestante, metade catlica.

No entanto ningum h-de negar ao povo alemo os atributos nacionais, ningum lhe recusa r a unidade cultural e sentimental que o distingue dos demais povos. Por outra pa rte, ocorre o caso de uma s religio abranger vrias naes, distintos povos; o catolicis mo em toda a Amrica Latina, o protestantismo na Europa ocidental. Sem dvida no seri a o fator religioso aquele que nos proporcionaria o conceito de Nao. So rigorosamen te legtimas pois as seguintes observaes de Ernesto Renan: J no h religio de Estado; -se ser francs, ingls, alemo, sendo catlico, protestante, israelita ou no praticando nenhum culto. A religio se tornou uma coisa individual, contempla a conscincia de cada um. No existe j diviso de naes em catlicas e protestantes.7 E a seguir, quando evera que a religio passou ao foro interno de cada qual e j no conta entre as razes traam os limites dos povos.8 Ser ento a lngua o agente determinante da nacionalidade ? No. Por uma razo bastante simples: a histria est repleta, no apenas a histria, mas oda a vida contempornea, de Estados ou comunidades nacionais onde se falam vrios i diomas. Na Sua, por exemplo, fala-se o italiano, o francs, o alemo. E quem recusar ao povo suo sua condio nacional? Quem dir que esse povo carece de atributos que o disti nguem dos mais povos formando uma Nao? Ironicamente, Ernesto Renan escreveu a resp eito do idioma, com assaz de razo: No se podem ter os mesmos sentimentos e pensamen tos e amar as mesmas coisas em lnguas diferentes? Acabamos de referir-nos inconve nincia de fazer depender a poltica internacional da etnografia. Inconveniente no me nor seria faz-la depender da filologia comparada.9 A indagao sobre o conceito de Nao resce de vulto quando se retoma aquela perplexidade com que Ernesto Renan interr ogava: Como a Sua que tem trs lnguas, trs religies, e no sei quantas raas um no o , por exemplo, a Toscana, to homognea? Por que a ustria um Estado e no uma na Fica

portanto de p aquela interrogao do ponto de partida: Que uma Nao? Ser porventura a a religio? o idioma? tudo isto, podendo ser algo mais ou algo menos que tudo ist o. Em verdade, exprime a Nao conceito sobretudo de ordem moral, cultural e psicolgi ca, em que se somam aqueles fatores

antecedentemente enunciados, podendo cada um deles entrar ou deixar de entrar em seu teor constitutivo. A nao existir sempre que tivermos sntese espiritual ou psico lgica, concentrando os sobreditos fatores, ainda que falte um ou outro dentre os mesmos. Qual desses elementos lngua, religio, raa se afigura de maior importncia? A lngua. Porque a lngua instrumento de comunicao, na verdade o meio de que o homem mel hor se serve para comunicar idias, sentimentos e formas de pensar, estabelecendo o dilogo, e, atravs do dilogo, dando resposta e soluo aos problemas do presente. 3. O conceito voluntarstico de nao

O conceito voluntarstico de nao o que decorre de todas as reflexes anteriores. Resul ta da interveno convergente daqueles fatores morais, culturais e psicolgicos, frisa dos sistematicamente por Mancini e Ernesto Renan. A presena de tais fatores const itui o tecido de que se forma a chamada conscincia nacional. O pensamento poltico francs e italiano exprimiu essa concepo nos melhores termos, emprestando-lhe do mes mo passo um teor de idealismo que resultou por igual no conceito de ptria, aquele conceito mediador que, segundo DEntrves une a nao ao Estado. A nao aparece nessa con como ato de vontade coletiva, inspirado em sentimentos histricos, que trazem a le mbrana tanto das pocas felizes como das provaes nas guerras, em revolues e calamidade . Suscita tambm a comunicao de interesses econmicos e aviva os laos de parentesco esp iritual, formando aquela plataforma

de unio e solidariedade onde a conscincia do povo toma um trao irrevogvel de permannc ia e destinao comum. Essa continuidade, cujas bases se esto renovando a cada passo, no acordo tcito da convivncia, foi bem expressa com a imagem de Renan quando diss e que a nao um plebiscito de todos os dias. Exprimindo a concepo voluntarstica de uriou a apresentou como fruto da sociedade francesa, traduzindo-a sob a denominao de nao-solidariedade, um vouloir vivre collectif. A nao concebida por Hauriou como g upo fechado, um todo, diz o autor francs, oposto s demais formaes nacionais. Mas a op osio s se exprimir naturalmente em termos de fora quando objeto de

contestao externa. O desenvolvimento pela nao de uma conscincia exaltada de grupo fec ado caracterizaria porm a anomalia do sentimento nacional e produziria internament e a distoro nacional. Pelo ngulo histrico redundou alis na apario do conceito

naturalstico de nao, cujas bases vamos adiante expor. O grupo fechado que a nao cons ui se atenua no conceito voluntarstico adverso a toda clausura intolerante e exclu sivista. Esse conceito, acrescenta DEntrves, postula o florescimento da ptria livre n uma civilizao superior.11 4. O conceito naturalstico de nao

Diretamente influenciado pelas concepes racistas, formou-se na Alemanha um conceit o de nao que teve para aquele pas as mais funestas conseqncias. O conceito naturalsti o de raa no foi a rigor criao original do nacional-socialismo alemo, porquanto j no s lo passado seus fundamentos se achavam implcitos em teorias defendidas por Lapoug e, Gobineau e Houston Stewart, os dois primeiros franceses e o terceiro ingls. Te orizaram eles acerca de uma suposta hierarquia das raas humanas, em cuja extremid ade mais alta colocaram os povos

germnicos, portadores de traos tnicos privilegiados em pureza de sangue e superiori dade biolgica, que lhes assegurava a supremacia na classificao das raas. A politizao a teoria racista em bases ideolgicas, servindo de esteio de toda uma concepo de vid a e ncleo de um novo conceito de nao, resultou fcil ao nacional-socialismo, que prov ocou a Segunda Grande Guerra Mundial. O culto da nao recebeu logo o indumento mstic o. Festejou-se, segundo Hornung, a descoberta do princpio racista como o feito cop ernicano dos tempos modernos.12 A ideologia nacional-socialista fazia de povo, nao e raa uma totalidade viva, exprimindo a unidade bioespiritual do sangue e do solo, uma comunidade tribal, fundada, segundo os idelogos nazistas, exclusivamente nos el ementos tnicos. O Volkstum ou seja o povo-raa resumia a nao, identificada no sangue e no solo, sendo o Fuehrer a personificao da vontade nacional. Daqui o princpio polt ico da ideologia nacional-socialista que no admitia se contestasse a autoridade c arismtica do Chefe. O Fuehrer tem sempre razo era o lema arvorado pelos adeptos de H itler (der Fuehrer hat immer recht). O conceito naturalstico em verdade consistiu numa deformao patolgica da concepo de nao como grupo fechado, produzindo a modali is insana de nacionalismo o da raa, em moldes polticos. 5. Passos notveis da obra de Renart fixando o conceito de nao

A nao no se compe apenas da populao viva e militante, dos quadros humanos que fazem a histria em curso. Deita a nao suas razes espirituais na tradio, vive as glrias que i traram o passado, professa o culto e chamamento dos mortos, reverencia a memria d os heris e descobre com a viso do passado as foras morais de permanncia histrica, que ho de gui-la nos dias de glria e luz como

nas noites de infortnio e amargas vicissitudes. Mais do que o povo, que resume ap enas a responsabilidade e o destino de uma hora que flui, a nao soma e herana de va lores tem compromisso com a histria; porque afirma em seu nome o presente e o pas sado, do mesmo passo que prepara o porvir, repartido este entre apreenses e esper anas, aspiraes e sobressaltos. Sendo, com efeito, aquela idia clara na aparncia, mas ue se presta aos mais perigosos equvocos, 13 a nao representa, segundo o

mesmo Ernesto Renan, na imortal conferncia da Sorbonne, de 1882, uma alma, um espri to, uma famlia espiritual.14 Ao pr de parte a lngua e a raa, declarou Renan que o que constitui uma nao haver feito grandes coisas no passado e querer faz-las no porvir.1 5 Com igual brilho, o mesmo autor afirma: A existncia de uma nao (perdoai-me esta me tfora) um plebiscito de todos os dias, como a existncia do indivduo uma afirmao perp a da vida.16 Definindo a essncia espiritual da nao, escreve Renan em termos de inexc edvel clareza: Uma nao ua alma, um princpio espiritual. Duas coisas que, em verdade onstituem uma s, fazem esta alma, este princpio espiritual. Uma est no passado, out ra no presente. Uma a posse em comum de um rico legado de recordaes, a outra o con sentimento atual, o desejo de viver juntos, a vontade de continuar fazendo valer a herana que se recebeu indivisa. O homem, senhores, no se improvisa. A nao, como o indivduo, o esturio de um largo passado de esforos, de sacrifcios e de abnegaes. O lto dos antepassados o mais legtimo de todos; os antepassados nos fizeram o que s omos. Um passado herico, grandes homens, glria entenda-se a verdadeira glria eis aq ui o capital social sobre que assenta uma idia nacional. Ter glrias comuns no pass ado, uma vontade comum no presente; haver feito grandes coisas juntas, querer ai nda faz-las; eis a as condies essenciais para ser um povo. Ama-se a casa que se cons truiu e se transmite. O canto espartano: Somos o que fostes; seremos o que sois; , em sua simplicidade, o hino abreviado de toda

ptria.17 Em suma, com a simplicidade genial de seu estilo, o mesmo Renan: O homem no escravo nem de sua raa, nem de sua lngua, nem de sua religio, nem do curso dos rio s, nem da direo das cadeias de montanhas. Uma grande agregao de homens, s de esprito clida de corao, cria uma conscincia moral que se chama a nao.18 6. A nao organizada como Estado: nacionalidades e a soberania nacional Os aspectos histricos, tnicos, o princpio das psicolgicos e sociolgicos dominam o conceito de nao que tambm aspira ordinariamente a revestir-se de teor polt ico. Com a politizao reclamada, o grupo nacional busca seu Coroamento no princpio d a autodeterminao, organizando-se sob a forma de ordenamento estatal. E o Estado se converte assim na organizao jurdica da nao ou, segundo Esmein, em sua

personificao jurdica. No confronto Estado-nao, cabe o primado nao, segundo Manci ui ele valor jurdico s nacionalidades, e desenvolve aquela posio doutrinria que prete ndia fazer das naes os

verdadeiros sujeitos de direito internacional. O patriota da unificao italiana ent endia que as naes so obra de Deus e os Estados, entidades arbitrrias e artificiais, c riadas freqentemente pela violncia e pela fraude. Foi Mancini o principal artfice do chamado princpio das nacionalidades, que tanta influncia exerceu na carta poltica da Europa, durante o sculo passado e ainda ao comeo deste sculo, quando da celebrao d o Tratado de Versailles. Basicamente o princpio significa que toda nao tem o direito de tornar-se um Estado ou a toda nao deve corresponder um Estado. Mazzini alis afir mou que as naes so os indivduos da humanidade. Do ponto de vista da doutrina que se f rmou na Itlia durante o sculo passado, a nao o valor maior, e o Estado forma purame te

poltica s se justifica quando representa o termo poltico e lgico do desdobramento na cional, o ponto de chegada necessrio de toda nao que completa sua evoluo ao organizar -se como Estado. No entanto, conforme assinala Biscaretti di Ruffia, a nao no somen te pode subsistir fora de todo reconhecimento jurdico, seno tambm em contraste com a vontade dos Estados. Exemplo de anterioridade e exterioridade da existncia naci onal em relao ao Estado foi o da nao judaica depois que Tito destruiu Jerusalm ao ano 70 da era crist. Os judeus sobreviveram como nao, apesar de politicamente destrudos como Estado. E o mais curioso, sobreviveram tambm contra a vontade dos Estados q ue os perseguiam. A doutrina poltica das nacionalidades experimentou seu apogeu c om a chamada escola italiana do direito internacional, inspirando juridicamente os movimentos de unificao nacional na Itlia e Alemanha. Esposava-se nessa doutrina o princpio de autodeterminao dos povos, to em voga no sistema de relaes internacionai , desde o sculo passado. Ao lado da repercusso externa do princpio nacional, de ass inalar o aspecto poltico interno da mesma tese que fez da nao o primeiro valor mora l da sociedade politicamente organizada. O valor da nao na ordem interna antecedeu a proclamao de sua importncia no domnio internacional. Serviu alis de base doutrinri a todo o constitucionalismo liberal desde a Revoluo Francesa. Constituiu-se de ma neira revolucionria durante aquela poca, ficando consubstanciado na doutrina da so berania nacional, que postulava a origem de todo o poder em a nao, nica fonte capaz de legitimar o exerccio da autoridade poltica. 1. Andr Hauriou, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 90. 2. Aldo Bozzi, Istituzioni di Diritto Pubblico, p. 24. 3. J. Bodin, De la Rpublique, I, 6. 4. Alessandro Passerin DEntrves, La Dottrina dello Stato, p. 244.

5. Nazione una societ naturale di uomini, per unit di territorio, di origini, di co stumi, di lingua conformata a comunanza di coscienza sociale (Mancini apud Lea Me irigi, in: Nuovo Digesto, pp. 929-962). 6. Ernest Renan, Quest-ce quune Nation, in: Oeuvres Compltes, t. I, p. 896. 7. Idem, ibidem, p. 902. 8. Idem, ibidem, p. 902. 9. Idem, ibidem, pp. 899-900. 10. Idem, ibidem, p. 893. 11. A. P. DEntrves, ob. c it., p. 251. 12. Klaus Hornung, Etappen politischer Paedagogik in Deutschland, Sch riftenreihe der Bundeszentrale fuer politische Bildung, caderno 60, p. 75. 13. E . Renan, ob. cit., p. 887. 14. Idem, ibidem, p. 903. 15. Idem, ibidem, p. 904. 1 6. Idem, ibidem, p. 904. 17. Idem, ibidem, p. 904. 18. Idem, ibidem, pp. 905-906 . in:

6 DO TERRITRIO DO ESTADO

1. Conceito de Territrio 2. O problema do mar territorial 3. Os limites do mar te rritorial brasileiro 4. Subsolo e plataforma continental: 4.1 A ONU e a platafor ma continental 4.2 O Brasil e a plataforma continental 5. O espao areo 6. O espao mico 7. Excees ao poder de imprio do Estado 8. Concepo poltica do territrio 9. rdica do territrio: 9.1 A teoria do territrio-patrimnio 9.2 A teoria do territrio-ob eto 9.3 A teoria do territrio-espao 9.4 A teoria do territrio-competncia 1. Conceito de territrio Constituindo a base geogrfica do poder, o territrio do Estado definido de maneira mais ou menos uniforme pelos tratadistas. A matria oferece, conforme veremos, pou cos pontos de controvrsia, salvo aqueles ocorridos com mais freqncia no domnio da

fundamentao jurdica do vnculo do Territrio com o Estado. Definiu Pergolesi o territri como a parte do globo terrestre na qual se acha efetivamente fixado o elemento p opulacional, com excluso da soberania de qualquer outro Estado.1 Alguns autores se tm limitado todavia a dizer que o territrio simplesmente o espao dentro do qual o Estado exercita seu poder de imprio (soberania). Tem-se verificado todavia dvidas quando se trata de indagar se o territrio ou no elemento constitutivo do Estado. R esponde Donati negativamente. Entende que o territrio deve ser considerado como c ondio necessria mas exterior ao Estado. Do mesmo modo os discpulos que o seguem. Ach am que se trata de um pressuposto e que a todo indivduo resulta indispensvel uma p oro do solo onde pr os ps. Esse solo porm no constitui parte do ser humano e lhe ex ior, embora imprescindvel. Da mesma forma o territrio em relao ao Estado.

Mas no faltam autores e alis em maior nmero que esposam a tese oposta, a saber, o t erritrio faz parte do Estado, elemento constitutivo e essencial, e sem ele o Estado inexistiria. O territrio estaria para o Estado assim como o corpo para a pessoa humana. Criticando a posio de Donati, um jurista italiano fez essa curiosa observao: suponhamos que todos os habitantes do principado de Liechtenstein emigrassem pa ra o estrangeiro. Acaso levariam eles consigo o Estado?2 A reflexo acerca da impo rtncia do territrio se estende tambm hiptese j formulada por alguns juristas que pro uram determinar se uma tribo nmade poderia ou no constituir um Estado, faltando-lh e como lhe falta aquela caracterstica de fixao estvel que entra no conceito de terri trio, conforme vimos. A resposta de Anschuetz afirmativa, desde que cumpridas cer tas exigncias. A primeira seria o grupo nmade possuir a inteno de ter como seu o ter ritrio objeto de uma ocupao mvel e fugaz. A segunda, a capacidade material de exclui r pelo emprego da fora a presena de outras tribos nmades no espao geogrfico reservado s incurses do grupo. Atendidos esses requisitos, Anschuetz de parecer que a tribo nmade pode apresentar normalmente caractersticas de ordenamento estatal.3 Indagase ainda se a ocupao blica do territrio provoca ou no a extino imediata do Estado. S e trata de ocupao temporria, os juristas se inclinam a responder negativamente, opi nando que s o tratado de paz decidir da sorte do Estado, tanto da sua conservao como da debellatio ou desaparecimento total. claro que a ocupao importa numa sensvel su spenso ou at mesmo ab-rogao da maior parte das normas de direito poltico. A ordem jur ica civil do Estado ocupado talvez a que menos restries padece debaixo de um regim e de ocupao, salvo naturalmente aquelas impostas pelas necessidades da potncia ocup ante. So partes do territrio a terra firme, com as guas a compreendidas, o mar terri torial, o subsolo e a plataforma continental,

bem como o espao areo. 2. O problema do mar territorial* * Ver, a respeito, nota da p. 130.

No domnio das relaes internacionais figura como um dos problemas mais delicados e c omplexos a delimitao das guas territoriais ou seja o chamado mar territorial, em vi rtude da reviso de limites que numerosos Estados tm feito recentemente, ampliando sua faixa sobre a qual recai o poder de imprio do Estado. At mesmo uma doutrina j s e estaria formando na Amrica Latina com que justificar a ampliao do mar territorial por alguns pases, aos quais o Brasil aderiu tambm em 1970, quando aumentou para 2 00 milhas o limite de suas guas territoriais. Compreende-se por mar territorial a quela faixa varivel de guas que banham as costas de um Estado e sobre as quais exe rce ele direitos de soberania. Zona adjacente ou contgua ao territrio continental do Estado, alcana uma certa distncia da costa, sujeita porm a variaes impostas pelos critrios nem sempre uniformes de estabelecimento de seus limites, por parte dos d iversos Estados. A extenso ou largura do mar territorial, segundo Monaco e Consac chi, se calcula a partir da linha de baixa mar, acompanhando sempre a sinuosidade da costa.4 Desde alguns sculos, as guas territoriais despertaram a ateno dos jurist as, que buscaram fix-las. No chegaram contudo os Estados adoo de um critrio nico. D doutrinas antigas a primeira foi a do limite visual sem dvida a mais rudimentar e p recria, porquanto estabelecia a largura das guas territoriais em funo do alcance da vista. Veio depois a chamada doutrina do critrio defensivo, explicada pelos broca rdos latinos terrae potestas finitur ubi finitur armorum vis (o

poder de terra acaba onde acaba o poder das armas) ou ub vis, ibi ius (onde a fo ra, a o direito), resultando na adoo do limite tradicional de trs milhas, que um cost ume internacional fez genericamente vlido durante vrios sculos. Ocorre porm que esse critrio, sugerido pelo alcance das peas de artilharia na poca em que os juristas d a escola do direito natural o conceberam se acha hoje ultrapassado em razo do exc epcional incremento da indstria blica. De modo que se os Estados fossem observ-lo n a idade dos msseis, ou todos os oceanos seriam guas territoriais (um absurdo) ou s implesmente j no existiriam tais guas. Verifica-se ademais crise no limite de trs mi lhas, que se acentuou desde o trmino da Segunda Guerra Mundial, tendo se agravado consideravelmente nos ltimos dez anos provocada sobretudo por motivo de ordem ec onmica. Todos os Estados tm atentado para os copiosos recursos que as regies martima s contguas oferecem nos trs reinos da natureza. A soberania sobre uma faixa amplssi ma de mar adjacente proporcionaria proteo segura e eficaz aos interesses econmicos que o Estado precisa de resguardar. A relevncia da tutela se faz mais significati va ainda quando se trata de pases subdesenvolvidos, cujas costas desguarnecidas permanecem expostas presena de frotas pesqueiras de pases estrangeiros entregues a uma indesejvel e at certo ponto espoliativa explorao daqueles recursos. Em geral, p rocedem de pases

desenvolvidos, ou seja, economicamente poderosos. A poltica latino-americana adot ada j por nove pases Chile, Peru, Equador, Argentina, Panam, Nicargua, El Salvador, Uruguai e Brasil que ampliaram para 200 milhas o limite de seu mar territorial, inspirou-se decerto no reconhecimento dessa realidade. Pesaram tambm na adoo da med ida consideraes da seguinte ordem: a) segurana nacional; b) represso ao contrabando; c) controle de navegao para evitar a poluio das guas, etc. Alis aqueles pases celeb am em maio de 1970, em

Montevidu, a Primeira Conferncia Latino-Americana sobre Direito Martimo, ratificand o nesse ensejo o direito dos Estados de estender os limites do mar territorial p ara 200 milhas. Subscreveram nesse sentido um documento de justificao, assinalando em primeiro lugar a importncia dos recursos naturais da zona martima territorial para o desenvolvimento econmico dos Estados ribeirinhos. Formou-se por conseguint e na Amrica Latina slida frente de inspirao nacionalista em defesa da faixa de 200 m ilhas de soberania sobre o mar territorial, em oposio aos Estados Unidos e Unio Sov itica, que patrocinam um acordo internacional para fixao dos limites daquele mar ap enas em 12 milhas. A Declarao de Montevidu conclui com estas palavras: Animados pelo s resultados desta reunio, os Estados signatrios expressam seu propsito de coordena r sua ao futura com a finalidade de assegurar a defesa efetiva dos princpios enunci ados na presente declarao. A ampliao unilateral do mar territorial tem provocado cont udo dificuldades que no foram ainda removidas. Apesar de que a Organizao das Naes Uni das tenha diligenciado para lograr acordo sobre o emprego de critrio que possa ac omodar as diversas posies antagnicas a questo permanece aberta. Os Estados Unidos, a 25 de fevereiro de 1970, emitiram nota de apoio ao limite de 12 milhas, ressalv ando que enquanto esse limite no for fixado no so obrigados a reconhecer guas territo riais de mais de 3 milhas. Da Conferncia sobre o Direito do Mar, celebrada em Gene bra a 29 de abril de 1958, por iniciativa daquela organizao internacional, resulta ram quatro convenes sobre matria distinta porm correlata: a) mar territorial e zona contgua; b) alto-mar; c) pesca e conservao dos recursos biolgicos do alto-mar; e d) plataforma continental. Com respeito ao mar territorial ficou assentado que a so berania do Estado se prolonga at uma zona de mar adjacente s suas costas, designada sob o nome de mar territorial. No se fixou todavia limite especfico, deixando-se a critrio de cada Estado determinar a extenso do mar territorial numa faixa varivel de 3 a 12 milhas, mas que em

hiptese alguma dever exceder a 12 milhas. A Conferncia de Genebra de 1964 reiterou essa posio. O argumento contrrio s 200 milhas partia das grandes potncias, nomeadamen te dos Estados Unidos e Unio Sovitica. Entendiam que tal limite atentava contra um princpio bsico do Direito Internacional o da liberdade dos mares e uma vez aplica do em alguns mares, como o Mediterrneo, excluiria a existncia de guas internacionai s,

suprimindo o conceito de alto-mar como espao livre. Quanto ao limite de 3 milhas, vem sendo o nico consagrado pelo Direito Internacional, a que nenhum Estado ofer ece objeo. Mas tem sido alterado por vrios pases, que manifestam tendncia j irreprim para instituir faixa mais larga de mar territorial, em alguns casos com descump rimento daquelas recomendaes do rgo internacional. No presente, so apenas 32 os pases que continuam conservando o tradicional limite de 3 milhas, incluindo-se entre e stes os Estados Unidos, a Gr-Bretanha, o Japo, a Alemanha e Pases Baixos. Com limit e de 6 milhas h 14 pases, com o de 10 milhas 12 e com o de 12 milhas nada menos de 36. O Peru e o Equador foram os primeiros Estados da Amrica Latina que dilataram para 200 milhas a largura das guas territoriais. Disposio semelhante adotaram-na o utras repblicas do hemisfrio, entre as quais Nicargua, Panam, Uruguai, Argentina e B rasil. 3. Os limites do mar territorial brasileiro* * Ver, a respeito, nota da p. 130. O Brasil consagra presentemente o limite de 200 milhas de mar territorial. Tomou essa posio atravs de ato presidencial de 25 de maro de 1970, alterando o limite de 12 milhas, cuja vigncia fora inferior a um ano, porquanto fixado a 20 de abril de 1969. Antes, a 18 de novembro de 1966, verificava-se nossa primeira mudana de li mite

de guas territoriais, quando passamos das 3 milhas clssicas para 6 milhas. Com a n ova posio, o Brasil aderiu poltica de soberania martima que j vinha sendo perfilhada por outras naes do continente. Justificando a distinta orientao, assinalou o Governo brasileiro que alm do problema de ordem econmica, representado pela necessidade de defesa do potencial biolgico brasileiro, foi dada especial nfase ao aspecto poltic o da questo. O decreto que disps acerca do novo limite de 200 milhas ressalvou o di reito de passagem inocente para os navios de todas as nacionalidades. E foi adia nte, definindo a passagem inocente: O simples trnsito pelo mar territorial, sem o exerccio de quaisquer atividades estranhas navegao e sem outras paradas que no as in cidentes mesma navegao. 4. Subsolo e plataforma continental

A seguinte mxima latina de teor jurdico exprime a exata concepo fsica do territrio: c ius est solum eius est usque ad coelum et ad inferos ou seja usque ad sidera e u sque ad inferos. Incluem-se a portanto como parte do territrio o subsolo e o espao areo. Alis a concepo poltica e jurdica do territrio j o apresenta modernamente como spao concebido de maneira geomtrica em trs dimenses, sob a forma de um cone cujo vrti e se acha no centro da terra e cujos limites percorrem os confins do Estado, ele vando-se da para o infinito, no se podendo precisar at que ponto se estenda o inter esse jurdico do Estado sobre a atmosfera e sem que se possa admitir a poder divers o daquele do Estado.5 Ainda com respeito s partes do territrio, a plataforma contin ental tem sido desde as ltimas dcadas reclamada por vrios Estados como sendo consti tutiva do territrio do Estado. Recebeu por igual a denominao de plataforma litornea ou Continental Shelf.

O uso oficial da expresso ocorreu em duas clebres proclamaes de Truman, a 28 de setembro de 1945, quando o Presidente dos Estados Un idos afirmou direitos sobre a plataforma continental para fins especficos e limit ados, considerando os recursos naturais do subsolo e do fundo do mar da plataform a continental, abaixo do alto-mar prximo s costas dos Estados Unidos como pertence ntes a estes e submetidos sua jurisdio e controle. As ressalvas feitas ao exerccio d a soberania entendiam com o reconhecimento do carter de alto-mar das guas superjacentes plataforma continental e o direito sua navegao, livre e

desembaraado. As duas proclamaes versavam respectivamente sobre zonas de conservao de pescaria e recursos naturais da plataforma submarina. Na declarao americana afirma va-se que a plataforma continental pode ser considerada como uma extenso da massa terrestre do pas ribeirinho e como formando parte dela naturalmente. 4.1 A ONU e a plataforma continental A relevncia que o assunto vem alcanando, dado o vulto dos interesses polticos e eco nmicos envolvidos, no podia deixar

indiferente a essa matria a Organizao das Naes Unidas. Com efeito, j em julho de 1951 a Comisso de Direito Internacional da ONU admitia a plataforma continental como su jeita ao controle e jurisdio do Estado ribeirinho, mas somente para os fins de exp lorar e aproveitar seus recursos naturais. Uma posio pois que se acercava bastante da doutrina americana da plataforma continental, j enunciada por Truman, e que al is sob certo aspecto a reproduzia. Em 1953, a mesma Comisso se ocupava novamente d o tema, definindo desta feita a plataforma continental como o leito do mar e o su bsolo das regies submarinas contguas s costas, mas situadas fora da zona do mar ter ritorial, at uma profundidade de 200 metros.

Nas reunies celebradas em 1953, a Comisso reiterou tambm o ponto de vista j firmado anteriormente, explicitando ento que o Estado ribeirinho exerce direitos sobre a p lataforma continental para os fins de explorao e aproveitamento de seus recursos. C om a posio jurdica assumida pela ONU, o organismo internacional deixou bem claro qu e os poderes do Estado ribeirinho sobre a plataforma continental importam numa j urisdio limitada, no devendo de maneira alguma confundir-se com a natureza e extenso dos poderes de soberania que aquele Estado exerce quer sobre seu territrio propr iamente dito, quer sobre o mar territorial. As guas que cobrem a plataforma conti nental se sujeitam no entendimento da ONU ao regime de alto-mar, resguardadas pe los princpios de liberdade e inapropriabilidade dominantes na boa doutrina intern acional. 4.2 O Brasil e a plataforma continental

Nossa posio em torno da matria foi fixada pelo Decreto n. 28.840, de 8 de novembro de 1950, que declarou integrada ao territrio nacional a plataforma submarina na pa rte correspondente a esse territrio. A justificao do decreto se apoiava, entre outro s, nos seguintes argumentos: a. a plataforma continental um verdadeiro territrio s ubmerso e constitui com as terras a que adjacente uma s unidade geogrfica; b. a poss ibilidade, cada vez maior, da explorao ou do aproveitamento das riquezas a encontra das; c. o zelo pela integridade nacional e pela segurana interna do pas. bvio que a cente medida do Governo brasileiro ampliando para 200 milhas o mar territorial t rouxe considervel alento s pretenses do Pas tocantes a sua plataforma continental, s obre a qual j no recai uma jurisdio limitada mas poderes de soberania, em toda

a sua amplitude, numa integrao jurdica total do territrio submerso correspondente plataforma, dentro do limite das 200 milhas mencionadas. Afastamo-nos porm do entendimento sobre a matria, dominante na ONU, tanto a respei to do mar territorial como da plataforma continental. Seguimos porm uma posio abraad a no continente por diversas repblicas irms conscientes da importncia poltica e econm ica que tem para os destinos da emancipao nacional o aproveitamento potencial dos recursos eventuais existentes tanto nas guas territoriais como no fundo do mar. 5. O espao areo

O critrio defensivo que inspirou a delimitao do mar territorial nos limites usuais de 3 milhas hoje em declnio de certo modo tambm por analogia se aplicou ao espao ar o, para efeito de determinao dos limites dentro dos quais se exerce incontrastavelmente a soberania do Estado. Mediante um raciocnio negativo pode-se pelo menos chegar a essa possvel concluso. Haja vista o caso curioso da dcada de 6 0 quando os avies U-2 norte-americanos sobrevoavam o espao areo da Unio Sovitica em m isses de espionagem, sem provocar o protesto russo de violao do espao areo territoria l, embora o Governo daquele Estado estivesse perfeitamente informado do que se e stava passando com a intromisso estrangeira nos cus do pas. S quando pde com a artilh aria anti-area abater o aparelho pilotado por Power, a URSS deu o escndalo interna cional da violao do espao areo, oferecendo o protesto que politicamente torpedeou a reunio de cpula programada para Viena entre Kruschev e Kennedy. Como no existe uma altitude exata, reconhecida internacionalmente e que possa responder questo de saber at onde vai a soberania t erritorial sobre o espao areo, de presumir, ilustrado pelo exemplo anterior, que o s Estados viessem adotando um critrio

anlogo ao terrae potestas finitur ubi finitur armorum vis. J esse critrio se tornou porm incompatvel com a poca dos satlites e dos foguetes que projetam artefatos a di stncias csmicas em disparos que podem conduzir a outros corpos celestes, fazendo p or conseqncia invivel todo sistema de soberania calcado sobre o poder das armas. le gtimo porm admitir, como alguns juristas o fazem, que a soberania do Estado sobre o espao areo estende-se em altitude at onde haja um interesse pblico que possa reclam ar a ao ou proteo do Estado.6 A questo no entanto continua em debate, visto que nem limites superiores do espao areo, nem os limites inferiores do espao extra-atmosfric o foram objeto de uma definio geral, conforme ressalta Taubenfeld. Com efeito, opin a este que a extenso da soberania territorial se limita no espao a aproximadamente cem milhas no mximo.7 Com respeito ao espao areo, distinguiu Huber quatro camadas so bre a superfcie da terra: a troposfera (de 10 a 12 quilmetros de altitude), a estr atosfera (at cerca de 100 quilmetros) a ionosfera (de 100 a cerca de 600 quilmetros ) e a exosfera (zona, segundo ele, de transio para o espao csmico, que comea onde aca ba a fora de atrao da Terra).8 Tem-se a pelo menos um ensaio de delimitao da altitude do espao areo, que no deve ser confundido com o espao csmico, a despeito da impreciso jurdica em estabelecer o exato ponto que separa as duas modalidades de espao. A Co nveno de Paris de 13 de outubro de 1919 acolheu o princpio da soberania completa e exclusiva do Estado sobre o seu espao areo, numa poca evidentemente em que o progre sso tecnolgico no permitia ainda vislumbrar possibilidades totais na explorao desse espao , descurando portanto a fixao dos limites de altitude ao exerccio da soberania da t erritorial, bem como a ou regulamentao jurdica navegao extra-atmosfrica astronutica, em virtude naturalmente do atraso dos fatos ainda reinantes em relao a essa hiptese.

A Conferncia de Chicago, celebrada a 7 de dezembro de 1944, produziu regras funda mentais observadas pela aviao civil

internacional, tais como as relativas liberdade de vo ou trnsito inofensivo de aer onaves civis, pelo territrio de um Estado, exceto o sobrevo de reas eventualmente i nterditadas por motivos de segurana nacional ou presena de instalaes e fortificaes mi itares. 6. O espao csmico Tem sido aprecivel nas ltimas dcadas o empenho dos juristas em fundar um novo direi to acerca de cuja denominao no se pem eles todavia de acordo: o chamado direito astr onutico, interestelar, interplanetrio, espacial ou csmico.9 O princpio consagrado ex clui a dominao do espao csmico pela soberania estatal. Com essa rea acontece algo que lembra o entendimento dominante acerca do alto-mar. Quer dos encontros internac ionais de juristas, quer das manifestaes da Assemblia-Geral da ONU e dos acordos ce lebrados entre os Estado Unidos e a Unio Sovitica resultou o reconhecimento da ina propriabilidade do espao csmico, bem como outros postulados do maior interesse com que assegurar a presena livre de todos os Estados na explorao espacial. Em 1958, a Assemblia-Geral da ONU criou a Comisso para o Uso Pacfico do Espao Extra-atmosfrico, datando da a primeira interveno diplomtica do organismo internacional no esforo conj unto de regulamentao jurdica do cosmos. Trs anos depois, a 20 de dezembro de 1961, a mesma Assemblia adotava a Resoluo n. 1.721 sobre Cooperao Internacional Relativa Utilizao Pacfica do Espao Exterior, que proclamava: a) a exte nso ao espao exterior e aos corpos celestes dos princpios do Direito Internacional e da Carta das Naes Unidas; b) o direito de todos os pases de levar a cabo exploraes no espao csmico; e c) a inapropriabilidade jurdica dos corpos celestes, no

podendo estes, por conseguinte, ficar debaixo da soberania de nenhum pas. Em 1962 , a Assemblia-Geral da ONU fez um apelo a todos os Estados membros para que envid assem esforos no sentido de uma codificao de normas pertinentes ao espao csmico. No a no seguinte, a 8 de junho de 1962, foi celebrado em Roma o acordo entre a Academ ia de Cincias da URSS e a Administrao Nacional de Aeronutica e Espao dos Estados Unid os, relativo cooperao cientfica entre as duas corporaes para utilizao pacfica do A 5 de agosto de 1963 celebrou-se o Tratado de Moscou entre a Unio Sovitica, os Es tados Unidos e a Inglaterra, inaugurando-se ento um novo ramo do direito positivo : o direito internacional espacial. Esse Tratado proscreveu experincias com armas nucleares na atmosfera, no espao csmico e debaixo dgua, sendo de durao ilimitada. Su bscreveram-no mais de 100 Estados, membros da ONU. Finalmente, remonta a 1963 a D eclarao dos princpios de base da atividade dos Estados para o descobrimento e a uti lizao do espao csmico, adotada pela Assemblia-Geral da ONU. Trata-se da

Resoluo n. 1.962 (XVIII) sobre o espao extra-atmosfrico, na qual se dispe que o espa xtra-atmosfrico, compreendendo a lua e os demais corpos celestes, no pode ser obje to de apropriao nacional atravs de proclamao de soberania, utilizao, ou ocupao, ne enhum outro meio. Da mesma Resoluo, aprovada por unanimidade a 13 de dezembro de 19 63, consta que as atividades dos Estados relativas explorao e utilizao do espao ext atmosfrico se efetuaro de acordo com o Direito Internacional e a Carta das Naes Unid as. De ltimo, um novo tratado foi assinado, em 1967, com adeso de numerosos pases me mbros da ONU, interditando a colocao de armas de destruio em massa numa rbita ao redo r da Terra, bem como a instalao de bases ou fortificaes militares nos corpos celeste s. Podemos, em suma, referir as seguintes disposies como parte do direito csmico po sitivo que a ONU intenta estabelecer: a) extenso

ao domnio csmico dos princpios e normas de direito internacional gravados na Carta daquele organismo: b) interdio de experincias nucleares no espao csmico; c) proibio envio ao cosmos de artefatos portadores de cargas nucleares ou armas de destruio e m massa, e d) proibio de propaganda de guerra no espao csmico. 7. Excees ao poder de imprio do Estado Admitem-se duas excees ao poder de imprio do Estado sobre o territrio: a extraterrit orialidade e a imunidade dos agentes diplomticos. Segundo Ranelletti, a extraterritorialidade significa o seguinte: uma coisa que se encontra no territrio de um Estado de direito considerada como se e stivesse situada no territrio de outro Estado. Por exemplo: os navios de guerra. A inda em guas territoriais estrangeiras so eles considerados parte do territrio naci onal. Em alto-mar ou no espao areo livre os navios e avies de um pas so tidos como pa rtes de seus territrios e sujeitos por conseguinte s leis desse pas, salvo se houve r princpio de direito internacional que os faa dependentes de uma lei estrangeira (Pergolesi). Tocante imunidade, os agentes diplomticos, em termos de reciprocidad e, se acham isentos do poder de imprio do Estado onde quer que venham ser acredit ados. Essa imunidade, de carter pessoal, decorre da convenincia de afianar ao diplo mata condies mnimas necessrias ao bom desempenho de sua misso. 8. Concepo poltica do territrio Quando se trata do exame poltico que a realidade territorial oferece, os problema s que da decorrem giram ao redor de elementos pertinentes dimenso, forma, relevo e limites do territrio, cuja

significao logo passa do mbito geogrfico para a esfera poltica, mormente quando esses dados importantssimos se prendem ao fator humano, populacional, exercendo sobre o poder, os destinos, a vida e o desenvolvimento do Estado papel relevantssimo, q ue nem sempre h sido assinalado devidamente pelos tratadistas usuais da matria. Es tes, via de regra, com raras excees, descuram sempre o lado poltico e se forram ao debate de suas implicaes, fazendo por vezes remisso do assunto Geopoltica, em cujo m ito caberia tal estudo. H tambm os que entendem que basta confinar o territrio ao ng ulo jurdico. Poucos dedicam matria a ateno que lhe concedeu

merecidamente o conspcuo publicista Hermann Heller na sua Teoria do Estado (Staat slehre), onde se ocupou da importncia bsica que assumem para a ao do Estado as condie geogrficas. Caiu Heller porm no erro oposto: cingiu-se apenas ao momento poltico d a influncia do territrio, menosprezando por sua vez a inquirio jurdica. Na antigidade filsofos da categoria de Plato e Aristteles pressentiram a extraordinria importncia d os efeitos da ambincia fsica sobre as instituies polticas. Suas preocupaes ainda vag se repetem subseqentemente no comeo dos tempos modernos com Maquiavel, Bodin e Hum e. Maquiavel, de modo mais preciso, depois de cunhar em sua obra poltica a expres so Estado, que a cincia consagrou, representa no pensamento poltico a perfeita toma da de conscincia da passagem do antigo Estado-Cidade ao Estado nacional. Com este se alarga decisivamente a dimenso do territrio, ganhando a o Estado moderno um de seus traos caractersticos. Foi contudo em Do Esprito das Leis de Montesquieu que o pensamento moderno de maneira mais coordenada refletiu sobre as relaes entre o mei o fsico e a natureza das instituies polticas. Herder e Hegel, do lado alemo no perder m de vista essa ordem de problemas que decaiu de forma considervel na segunda met ade do sculo passado, s se renovando de modo fecundo, este sculo, graas

aos reparos de Hatzel e Kjellen, compendiados hoje num ramo inteiramente distint o de estudos sociais: a Geopoltica. 9. Concepo jurdica do territrio O primeiro tema que aqui se oferece o de saber se o territrio entra por elemento constitutivo do Estado, como algo que lhe seja de todo indispensvel ou como eleme nto meramente condicionante da existncia do Estado. J Jellinek ressaltara que as d efinies de Estado, de Bodin a Kant, no mencionavam sequer o territrio. Deixara assim de prevalecer a concepo medieva do Estado patrimonial, que cedia lugar concepo jusnaturalista do Estado produto da razo, noo

puramente abstrata. Corre porm entre os tratadistas mais modernos que escreveram desde o sculo XIX a mxima de que nenhum Estado h sem territrio a fim de significar co isso que todo Estado supe necessariamente rea fixa de populao sedentria. Acham em su a maioria os publicistas que devendo preencher os fins que lhe so atribudos, preci sa o Estado daquela parte de espao geogrfico que ordinariamente recebe a designao de territrio, onde o grupo humano elege habitao fixa e certa. A populao, privada dessa base fsica e permanente que o territrio, poderia constituir uma horda de nmades, nu nca, porm, uma comunidade estatal. Observa-se que a doutrina de mais peso se incl ina para a considerao do territrio como elemento essencial ao conceito de Estado, a despeito das teses contrrias propugnadas por Kelsen, Heinrich e Smend, tidas j po r invlidas. As principais teorias que intentam determinar a natureza jurdica do te rritrio so: a Teoria do Territrio-Patrimnio, a Teoria do Territrio-Objeto, a Teoria d o Territrio-Espao e a Teoria do Territrio-

Competncia. 9.1 A teoria do territrio-patrimnio

Temos aqui a teoria mais antiga, de grande voga na Idade Mdia, quando no se distin guia nitidamente o direito pblico do direito privado e se explicava a noo do territr io atravs do direito das coisas, confundindo-se o territrio com a propriedade ou c om outros direitos reais. Chegou essa teoria patrimonial at aos tempos modernos e derivou precisamente da concepo que se tinha do territrio como propriedade dos sen hores feudais e da concepo de seus habitantes como coisas, servos hereditrios da gl eba, acessrios da terra e do solo. A Idade Mdia no separava as noes distintas de impe rium e de dominium, antes as punha num s titular, na pessoa do senhor feudal. A d istino todavia antiga. Sneca j a conhecera, segundo o apotegma clebre de Grotius: Ad reges potestas omnium pertinet, ad singulos proprietas.10 Cumpre portanto destacar, consoante assinala Bluntschli, no direito de soberania do Estado sobre o territri o, o imperium, como soberania territorial, do dominium, como propriedade do Esta do. Tem o domnio, segundo esse autor, teor jusprivatista, ainda que seja o Estado o sujeito jurdico, ao passo que o imperium conserva carter essencialmente poltico e por sua natureza s pode competir ao Estado.11 A teoria me dieva do territrio-patrimnio ignorava o imperium e o dominium como conceitos essen cialmente desconformes, de efeitos jurdicos dotados de eventual coincidncia em pon tos isolados, mas provindo de fontes que todavia restam inequivocamente autnomas. 12 Naquela concepo era o poder do Estado sobre o territrio da mesma natureza do dir eito do proprietrio sobre o imvel. Da os pactos, as concesses, os litgios sucessrios m matria territorial, que

avultam durante toda a Idade Mdia como perodo de confuso entre o direito pblico e o direito privado. At o comeo do sculo XIX nota Helfritz no se perguntava a que Esta pertences tu, seno que se inquiria de quem s sdito?, do mesmo modo que houve, segundo Bluntschli, considervel progresso do pensamento poltico e no sinal de barbaria, con forme pretendeu o jurista-filsofo alemo Stahl, quando os franceses, reagindo contr a a concepo da Frana como patrimonium regis, mudaram no calor da Revoluo, o ttulo dos reis franceses de Rei de Frana para o de Rei dos Franceses.13 Em suma, a teoria m edieva de cunho patrimonial toma o territrio por objeto da propriedade eminente d os senhores feudais e, depois, como propriedade do Estado, comunicando sua influn cia ao direito pblico alemo at ao sculo XIX, quando nova teoria se forma, que repres enta j para a poca algum progresso no direito poltico: a teoria do territrio-objeto. Esta todavia, consoante veremos, jamais logrou desatar-se de todo dos resqucios e sobrevivncias da teoria patrimonial. 9.2 A teoria do territrio-objeto Deparamo-nos a seguir com a teoria dos juristas que vislumbram no territrio o obj eto de um direito das coisas pblico ou de um direito real de carter pblico. Segundo os adeptos dessa corrente o direito do Estado sobre o seu territrio direito espe cial, eminente, soberano. Toma-se o territrio como coisa no do ponto de vista do d ireito privado, qual se fazia na antiga concepo puramente patrimonial mas do ponto de vista do direito pblico. Fala-se de um direito do Estado sobre o territrio e p or este se entendem principalmente as terras, numa noo de evidente estreiteza. o t erritrio posto na sua exterioridade, sobretudo na sua acepo corporal, como coisa, c omo objeto frente ao Estado, que seria o titular, a pessoa do qual aquele estava desmembrado, mas a cuja

vontade ficava sujeito. O territrio estaria assim para o Estado do mesmo modo que a coisa para o proprietrio, e a soberania territorial seria no direito pblico aqu ilo que no direito civil o direito de propriedade.14 Toda essa concepo do territrio -objeto significa o traslado para o direito pblico, por analogia, de uma noo purame nte jusprivatista, a saber, a de dominium, o poder sobre coisas, sobre algo que prprio, que pertinente a algum, que envolve exclusividade, ao contrrio da de imperi um poder sobre pessoas. Na propriedade, fica a coisa substancialmente submetida vontade do proprietrio, que sobre ela se exerce atravs de trs momentos essenciais: a) pela excluso dos demais ao gozo da coisa; b) pela admisso do titular a esse goz o da coisa; e c) pela segurana de que a fruio da coisa no ser turbada por terceiros. Acolhida a teoria do territrio-objeto, teramos todas aquelas implicaes que foram luc idamente expostas por Fricker na sua crtica posio terica assumida por Laband, bem fc is alis de resumir. Considerando coisa o territrio do Estado, a soberania territor ial se decompe em duas partes: uma negativa, outra positiva. A parte positiva enc erra a competncia do Estado de empregar as terras ou o territrio para atender a fi ns estatais. A parte negativa, tambm chamada face do direito internacional da sob erania estatal, importa na excluso do poder de qualquer outro Estado sobre o mesm o territrio. Do ponto de vista do Direito Internacional assevera Laband trata-se na verdade o territrio de um Estado com respeito a outros Estados de modo inteira mente equivalente propriedade nas relaes de direito privado. Se nas relaes dos Estad os entre si a soberania territorial, segundo Laband, tem carter de direito das co isas

publicstico, a conseqncia que da decorre necessariamente que na relao de direito p o mesmo tambm se observa, isto , cada Estado tem sobre seu territrio um direito de soberania. Esse poder jurdico exclusivo do Estado sobre seu territrio vem a ser p recisamente a base daquele tratamento do territrio do Estado pelo Direito

Internacional. Tudo ocorre, conclui aquele jurista, como na esfera do direito pr ivado, relativamente propriedade, a qual significa um poder jurdico reconhecido s obre determinada coisa e conseqentemente um jus excludendi alios.15 A doutrina do territrio-objeto, que empresta, conforme vimos, carter de direito das coisas s rel aes do Estado com seu territrio, foi largamente professada na Alemanha, com algumas modificaes, por Gerber, Laband, von Seydel, Bornhak, Ullmann e Heilborn. Combateram-na tenazmente Radnitzky, Haenel e Zorn, at ficar ultrapassada com o en saio monumental e polmico de Carl Victor Fricker, intitulado Territrio e Soberania Territorial (1901). Fez essa doutrina adeptos entre autores latinos e conta inumerveis parciais entre os internacionalistas no-alemes, conforme salientou Jelli nek, os quais se abraam a rudimentos da antiga teoria patrimonial para explicar c ertos aspectos do direito internacional, como separao e perda de territrios, anexaes, servides, ocupao, etc.16 9.3 A teoria do territrio-espao Das objees suscitadas por Fricker teoria do territrio objeto resultou aplainado o t erreno para o advento da teoria mais em voga na moderna cincia jurdica, que inques tionavelmente a teoria do territrio-espao. Com efeito, em 1901, vinha a lume na Al emanha, de autoria daquele publicista de Leipzig, dois ensaios que se tornaram c lssicos na literatura poltica deste sculo, intitulados respectivamente Territrio e S oberania Territorial e Do Territrio do Estado (este ltimo escrito em 1868, mas est ampado pela primeira vez aquele ano), nos quais Fricker, superando definitivamen te a doutrina de Gerber e Laband, mostrava que a soberania no se podia exercer so bre coisas, mas sobre pessoas, e que o territrio no exprime um prolongamento do Est ado, seno um momento em sua essncia.17

Segundo essa doutrina, logo abraada por G. Meyer, Jellinek, Anschuetz, Otto Mayer , Stammler e outros clssicos da literatura jurdica alem, o territrio do Estado nada mais significa que a extenso espacial da soberania do Estado. Consoante a teoria de Fricker a relao do Estado com o territrio deixa de ser uma relao jurdica, visto que sendo o territrio objeto do Estado como sujeito, no pode haver nenhum direito do Estado sobre seu territrio. A essa concluso de Fricker, acrescentava-se outra de q ue o poder do Estado no poder sobre o territrio, mas poder no territrio c qualquer modificao do territrio do Estado implica a modificao mesma do Estado.18 Zitelmann, vi ndo depois de Fricker, cunhou aquela expresso doravante consagrada, segundo a qua l o territrio o palco da soberania estatal, o mbito espacial onde, ao lado da ao so ana, se desenrolam tambm as atividades econmicas, sociais e culturais do Estado.19 A doutrina alem do sculo XX quase toda se inclina para a concepo do territrio-espao, que na terminologia de seus autores conhece diversas designaes, sem que estas toda via impliquem variaes considerveis de fundo. As frmulas empregadas, conforme assinal a Marcel de la Bigne de Villeneuve, compreendem nessa nova direo o territrio, ora p or limite material ao efetiva do Estado, ora por substrato da coletividade estatal , j como zona geogrfica que serve para designar e circunscrever a populao, j como aqu ela parte da superfcie do globo sobre a qual s o Estado tem o direito de organizar e pr em funcionamento os diversos servios pblicos, ou ento como palco do poder pblic o, ou ainda como permetro no qual exerce o Estado o direito de comandar pessoas.2 0 A doutrina do territrio-espao, que derroga a velha concepo de direito real de Gerb er e Laband, tampouco se embaraa com os bices que poderiam derivar da relao entre o ordenamento estatal e o territrio na figura do estado federal, nem sequer com os direitos reais que possui o Estado sobre certas partes de seu territrio.

Como a autoridade do Estado com respeito ao territrio de teor pessoal, no havendo aqui que falar de dominium, poder sobre coisas, seno de imperium, poder sobre pes soas, o poder do Estado de obrigar as pessoas no territrio se faz de maneira excl usiva, se se trata de Estado soberano e unitrio; ou, na hiptese federativa, de Est ado composto, em colaborao com o Estado soberano, ao qual se acha sujeito o Estado -membro, conforme adverte Jellinek.21 O poder que o Estado exerce sobre o territr io, quando impe limitaes aos indivduos com respeito ao direito de propriedade do sol o, quando expropria, ou quando institui servides de utilidade pblica, no se eleva j amais categoria de um direito com existncia autnoma, um direito sobre o solo, um d ireito real, mas se cinge, segundo a doutrina espacial, a um poder que invariave lmente se refere a pessoas ou se aplica por intermdio de pessoas como imperium, n unca como dominium, sendo no pensamento daquele jurista alemo a relao entre o Estad o e o territrio, em qualquer hiptese, relao de direito pessoal, jamais relao de direi o real. Conseqncia clara que se depreende ademais dessa moderna teoria germnica a d e que o territrio, ao contrrio do que sustenta pondervel corrente de juristas franc eses, ainda contemporaneamente filiados na antiga doutrina de Gerber e Laband (e mprestam-lhe todavia colorao institucional e falam perante a relao Estado e territrio de um direito pblico real institucional), longe de ser apenas aquela condio de exi stncia do Estado a que se reporta Carr de Malberg, efetivamente elemento essencial , constitutivo do Estado, parte de seu ser e de sua pessoa, estando para ele, se se permite a comparao antropomrfica, assim como o corpo est para o homem. De modo q ue toda ofensa ao territrio ofensa ao prprio Estado, como ficou claro nas lies de Fr icker e Jellinek a esse respeito. Vo to longe esses juristas em fazer do Estado um composto de homens e territrio, ou em pr o territrio como parte constitutiva da pe rsonalidade mesma do Estado, que em alguns tratadistas aparece aquela teoria com a designao de teoria do territrio-sujeito em contraposio antiga

teoria do territrio-objeto. Apesar de que Jellinek haja reputado a relao jurdica ent re o Estado e o territrio nos termos da nova doutrina como das mais preciosas con quistas do direito pblico, no faltaram do lado francs e da corrente dos internacion alistas pesadas objees teoria do territrio-espao, territrio-limite ou territrio-dir o pessoal do Estado. D Villeneuve a lembrar, entre outras, as seguintes, de mais peso: como explicar o direito do Estado de praticar certos atos, alguns at de sum a importncia, fora de seu territrio propriamente dito, tais por exemplo os que oco rrem em alto-mar, em navios nacionais ou no estrangeiro, mediante convenes com out ros Estados? Como justificar o poder de polcia ou a ao dos tribunais instalados no territrio de potncia estrangeira, qual se verificava no caso dos pases de capitulao? Como admitir com outro Estado a formao de um condominium sobre determinada extenso territorial, maneira haja vista do que se passou no Sudo Anglo-Egpcio? Como aclara r a coexistncia do poder espiritual com o poder temporal na mesma rea? Como aceita r as cesses territoriais freqentes entre Estados, aps as guerras ou por mais razes e ventuais? Como conciliar a autoridade do Estado federal coexistindo com a dos Es tados federados no mesmo permetro?22 Resumidamente, so estes os principais pontos que a crtica levantou para invalidar a doutrina que se estende desde Fricker a Je llinek com o propsito de caracterizar a uma nova luz a relao entre o Estado e o ter ritrio. 9.4 A teoria do territrio-competncia A teoria do territrio-espao acabou por desembocar na teoria do territrio-competncia, obra dos juristas austracos da chamada Escola de Viena, que passaram a ver no te rritrio simplesmente um elemento

determinante da validez da norma, sobretudo um meio de localizao da validez da reg ra jurdica. A teoria do territrio-competncia, ardentemente patrocinada por Kelsen, chama logo a ateno do estudioso, como adverte Giese, por admitir de modo especial um conceito jurdico de competncia e de modo geral um conceito de validade do direi to.23 Toda a porfia doutrinria do grupo vienense, como

ponderadamente assinala aquele autor, tem por principal escopo arredar do campo terico a primitiva concepo cientfica, geogrfica e naturalista do territrio, tomando contrapartida, a soberania territorial por dado primrio e o territrio propriamente dito por dado secundrio. Essa teoria se desdobra em duas acepes de territrio. A pri meira, mais restrita, faz do territrio a esfera de competncia local, a diocese do p oder estatal, segundo a linguagem de Radnitzky. A segunda encara o territrio de ma neira significativamente ampla, nos termos anlogos da teoria do territrio-espao, a saber, como mbito da validez da ordem estatal, como delimitao espacial da validez d as normas jurdicas.24 Quando Giese coteja as duas teorias a teoria do espao e a te oria da competncia chega ele plausvel concluso de que ambas se aproximam, de que no intransponvel o fosso que as separa, pois a nica distino essencial repousa na importn cia porventura atribuda ao territrio e soberania territorial. Na teoria do territri o-espao a importncia fundamental pertence ao territrio, ao passo que na teoria do t erritrio-competncia de capital relevncia a soberania territorial.25 1. Ferruccio Pergolesi, Diritto Costituzionale, 15 ed., v. 1, p. 94. 2. Pietro Vi rga, Diritto Costituzionale, 6 ed., p. 57. 3. Gerhard Anschuetz, Deutsches Staatsr echt, in: Holtzendorff & Kohler (ed.) Enzyklopaedie der Rechtswissenschaft im sys tematischer Bearbeitung, v. 4, p. 7. 4. Riccardo Monaco & Giorgio Cansacchi, Lo Stato e il suo Ordinamento Giurdico, 7

ed., p. 125. 5. E. Crosa, Diritto Costituzionale, 4 ed., p. 174, apud Pergolesi, ob. cit., p. 101. 6. Oreste Ranelletti, Istituzioni di Diritto Pubblico. 13 ed., p. 28. 7. Howard J. Taubenfeld, LEspace Extra-Atmosphrique: Evolucion du Droit Inte rnational, Revue de la Commission Internationale de Juristes, (4): 39, 1969. 8. E rich Huber, Recht und Weltraum, v. 77, caderno 1. 9. F. Pergolesi, ob. cit., p. 105. Dentre os primeiros trabalhos de anlise ao novo direito em lngua portuguesa so de ressaltar os de autoria do professor Haroldo Vallado. Veja-se tambm o ensaio d e sistematizao contido na monografia precursora de C. A. Dunschee de Abranches, Es pao Exterior e Responsabilidade Internacional. 10. Hugo Grotius, De Jure Belli ac Pacis, II, 3, 4. 11. J. C. Bluntschli, Allgemeine Staatslehre, p. 280. 12. Poez l, In: Bluntschli Brater (ed.), Deutsches Staats-Woerterbuch, v. 9, p. 723. 13. Hans Helfritz, Allgemeine Staatsrecht, 5 ed. rev. e aum., p. 108. e Bluntschli, A llgemeine Staatslehre, 6 ed., p. 283. 14. Von Seydel, Bayerisches Staatsrecht, 2 e d., v. I, p. 334. 15. Laband, apud Fricker, Gebiet und Gebietshoheit, p. 15. 16. Jellinek, G. Allgemeine Staatslehre, pp. 405-406. 17. Fricker, Vom Staatsgebiet, in: Gebiet und Gebietshoheit, p. 107. 18. Idem, ibidem, pp. 111-112. 19. F. Gies e, Das Staatsgebiet, in: Anschuetz & Thoma (ed.) Handbuch des Deutschen Staatsrech ts, 1 ed., 1930, p. 225. 20. Marcel de la Bigne De Villeneuve, Trait Gnral de ltat, p 245. 21. G. Jellinek, apud M. de la Bigne De Villeneuve, ob. cit., p. 245. 22. M. de la Bigne De Villeneuve, ob. cit., pp. 245-247. 23. Giese, ob. cit., p. 226 . 24. Idem, ibidem, p. 226. 25. Idem, ibidem, p. 226. Mar territorial: pela Lei n. 8.617, de 4.1.93, as guas externas brasileiras compreendem trs faixas distintas : a) o mar territorial, que a faixa de 12 milhas martimas medidas a partir da lin ha de baixa-mar do litoral continental e insular brasileiro (art. 1 ); b) a zona c ontgua, compreendendo uma faixa que vai das 12 s 24 milhas martimas, a partir das li nhas de base que servem para medir a largura do mar territorial (art. 4 ); e c) a z ona econmica exclusiva, que a faixa que se estende das 12 milhas do mar territori al at 200 milhas. No mar territorial, ainda segundo a Lei n. 8.617, arts. 2. e 3 , i nclusive em seu leito, subsolo e espao areo, o Brasil exerce sua soberania, admiti da a passagem inocente de navios de qualquer nacionalidade o que se define como a passagem contnua e rpida, alm de no prejudicial paz, boa ordem ou segurana d contgua o Brasil exerce fiscalizao para evitar infraes s leis e aos regulamentos adu neiros, fiscais, de imigrao ou sanitrios, podendo mesmo reprimir quaisquer dessas i nfraes, no seu territrio ou no seu mar territorial. Na zona econmica exclusiva o Bra sil exerce direitos de soberania para fins de explorao e aproveitamento, conservao e gesto de recursos naturais, vivos ou no vivos, das guas sobrejacentes ao leito do m ar, do leito do mar e seu subsolo (art. 6).

Os arts. 8 a 10 dessa Lei estabelecem normas sobre proteo, investigao e preservao do io marinho, construo e operao de instalaes e ilhas artificiais, exerccios e manobras litares, navegao e sobrevo dessa zona do mar.

7 O PODER DO ESTADO 1. Do conceito de poder 2. Imperatividade e natureza integrativa do poder estata l 3. A capacidade de auto-organizao 4. A unidade e indivisibilidade do poder 5.0 p rincpio de legalidade e legitimidade 6. A soberania. 1. Do conceito de poder Elemento essencial constitutivo do Estado, o poder representa sumariamente aquel a energia bsica que anima a existncia de uma comunidade humana num determinado ter ritrio, conservando-a unida, coesa e solidria. Autores h que preferem defini-lo com o a faculdade de tomar decises em nome da coletividade (Afonso Arinos). Com o poder se entrelaam a fora e a competncia, compreendida esta ltima como a legitimidade ori unda do consentimento. Se o poder repousa unicamente na fora, e a Sociedade, onde ele se exerce, exterioriza em primeiro lugar o aspecto coercitivo com a nota da dominao material e o emprego freqente de meios violentos para impor a obedincia, es se poder, no importa sua aparente solidez ou estabilidade, ser sempre um poder de fato. Se, todavia, busca o poder sua base de apoio menos na fora do que na competn cia, menos na coero do que no consentimento dos governados, converter-se- ento num p oder de direito. O Estado moderno resume basicamente o processo de despersonaliz ao do poder, a saber, a passagem de um poder de pessoa a um poder de instituies, de poder imposto pela fora a um poder fundado na aprovao do grupo, de um poder de fato a um poder de direito. No vocabulrio poltico ocorre com freqncia o emprego indistinto das palavras fora, poder e autoridade. Exigncias de clareza

porm recomendam a correo dos abusos aqui perpetrados. A nosso ver, a fora exprime a capacidade material de comandar interna e externamente; o poder significa a orga nizao ou disciplina jurdica da fora e a autoridade enfim traduz o poder quando ele s e explica pelo consentimento, tcito ou expresso, dos governados (quanto mais cons entimento mais legitimidade e quanto mais legitimidade mais autoridade). O poder com autoridade o poder em toda sua plenitude, apto a dar solues aos problemas soc iais. Quanto menor a contestao e quanto maior a base de consentimento e adeso do gr upo, mais estvel se apresentar o ordenamento estatal, unindo a fora ao poder e o po der autoridade. Onde porm o consentimento social for fraco, a autoridade refletir essa fraqueza; onde for forte, a autoridade se achar robustecida. Com respeito ao poder do Estado, urge consider-lo atravs dos traos que lhe emprestam a fisionomia costumeira, alguns dos quais comportam interminveis debates relativos ao seu carte r contingente ou absoluto. Esses traos so: a imperatividade e natureza integrativa do poder estatal, a capacidade de auto-organizao, a unidade e indivisibilidade do poder, o princpio de legalidade e legitimidade e a soberania. 2. Imperatividade e natureza integrativa do poder estatal A Sociedade, termo genrico, abrange formas especficas de organizao social, cuja dist ino se faz pelos objetivos, pela extenso e pelo grau de intensidade dos laos que pre ndem os indivduos aos diversos tipos de associao conhecidos, que vo desde as socieda des religiosas at aquelas de cunho meramente recreativo. O Estado, posto que seja uma forma de sociedade, no a nica, nem a mais vasta, conforme lembra Del Vecchio, pois coexiste com outras que lhe so anteriores no plano histrico, como a Famlia, o u o ultrapassam na dimenso geogrfica e nos quadros de participao,

como si acontecer com algumas confisses religiosas: o cristianismo, por exemplo, n o qual se filiam povos de vrios Estados. Que trao essencial resta assim para separ ar o Estado, como organizao do poder, das demais sociedades que exercem tambm influn cia e ao sobre o comportamento de seus membros? Inquestionavelmente, esse trao fund amental se cifra no carter inabdicvel, obrigatrio ou necessrio da participao de todo ndivduo numa sociedade estatal. Nascemos no Estado e ao menos

contemporaneamente inconcebvel a vida fora do Estado. Ao passo que as demais asso ciaes so de participao voluntria, conservando sempre livre aos seus membros a porta d entrada e sada, o Estado, que possui o monoplio da coao organizada e incondicionada , no somente emite regras de comportamento seno que dispe dos meios materiais imprescindveis com que impor a obs ervncia dos princpios porventura estatudos de conduta social. Atua o Estado por con seguinte na ambincia coletiva, quando necessrio, com a mxima imperatividade e firme za, formando aquele vasto crculo de segurana e ao no qual se movem outros crculos men ores dele dependentes ou a ele acomodados, que so os grupos e indivduos, cuja exis tncia ganha ali certeza e personificao jurdica. Examinada atentamente a natureza do poder estatal, verifica-se que todo Estado, comunidade territorial, implica uma diferenciao entre governantes e governados, entre homens que mandam e homens que o bedecem, entre os que detm o poder e os que a ele se sujeitam. A minoria dos que impem maioria a sua vontade por persuaso, consentimento ou imposio material forma o governo que, tendo a prerrogativa exclusiva do emprego da fora, exerce o poder es tatal atravs de leis que obrigam, no porque sejam boas, justas ou sbias, mas simplesm ente porque so leis, pautas de convivncia, imperativos de conduta. Dispe a autorida de governativa da capacidade unilateral de ditar massa dos governados, se necessr io pela compulso, o cumprimento irresistvel de suas ordens, preceitos e

determinaes de comportamento social. Ao poder do Estado aderem certos traos ou qual idades fundamentais. O primeiro a natureza integrativa ou associativa do poder e statal, j em parte compreendida nas consideraes antecedentes e que faz que o portad or do poder do Estado, do ponto de vista jurdico, no seja uma pessoa fsica nem vrias pessoas fsicas, mas sempre e indispensavelmente a pessoa jurdica, o Estado.1 3. A capacidade de auto-organizao O segundo trao essencial que deriva da existncia do poder estatal a sua capacidade de auto-organizao. O carter estatal de uma organizao social decorre precisamente da circunstncia de proceder de um direito prprio, de uma faculdade autodeterminativa, de uma autonomia constitucional o poder que essa organizao exerce sobre os seus c omponentes. H Estado desde que o poder social esteja em condies de elaborar ou modi ficar por direito prprio e originrio uma ordem constitucional. Pouco monta que pre scries jurdicas venham embaraar ou circunscrever a extenso dessa capacidade ou tirar-lhe o princpio de exc lusividade como acontece por exemplo no caso das organizaes federativas. Existindo instrumento autnomo de poder financeiro, policial e militar com capacidade organ izadora e regulativa a existir o Estado.2 4. A unidade e indivisibilidade do poder A indivisibilidade do poder configura outra nota caracterstica do poder estatal. Significa que somente pode haver um nico titular desse poder, que ser sempre o Est ado como pessoa jurdica ou aquele poder

social que em ltima instncia se exprime, segundo querem alguns publicistas, pela v ontade do monarca, da classe ou do povo. O princpio de unidade ou indivisibilidad e do poder do Estado resulta historicamente da superao do dualismo medievo que rep artia o poder entre o prncipe e as corporaes, dotadas estas por vezes de um poder d e polcia e jurisdio, que bem exprimia a concepo jusprivatista e patrimonial imperante na sociedade ocidental at o sculo XVI. Com a noo de unidade e indivisibilidade do p oder, aufere o Estado moderno um de seus postulados essenciais que, desprendendo o poder do Estado do poder pessoal do governante, permite compreender a comunid ade regida fora das concepes civilistas do direito de propriedade, dominantes no p erodo medievo. Cumpre distinguir a titularidade do poder estatal do exerccio desse mesmo poder, conforme adverte Kuechenhoff. Titulares do poder so aquelas pessoas cuja vontade se toma como vontade estatal. Essa vontade, expressando o poder do Estado, se manifesta atravs de rgos estatais, que determinam em seus atos e decises o carter e os fins do ordenamento poltico. D o citado autor alemo a esse respeito c laro e persuasivo exemplo com o que se passa no Estado democrtico contemporneo. A titularidade do poder estatal pertence aqui ao povo; o seu exerccio, porm, aos rgos atravs dos quais o poder se concretiza, quais sejam o corpo eleitoral, o Parlamen to, o Ministrio, o chefe de Estado, etc.3 A distino acima enunciada faculta compree nder a contradio aparente que resultaria do postulado essencial da unidade do pode r contraposto ao princpio da chamada separao de poderes consagrado pela teoria cons titucional e elaborado por Montesquieu em Do Esprito das Leis (1748). O poder do Estado na pessoa de seu titular indivisvel: a diviso s se faz quanto ao exerccio do poder, quanto s formas bsicas de atividade estatal. Distribuem-se atravs de trs tipo s fundamentais para efeito

desse mesmo exerccio as mltiplas funes do Estado uno: a funo legislativa, a funo ju a e a funo executiva, que so cometidas a rgos ou pessoas distintas, com o propsito de evitar a concentrao de seu exerccio numa nica pessoa. No menos falaz vem a ser a pret endida quebra do axioma da unidade do poder do Estado em face da existncia do Est ado federal. A Unio e os Estados-membros no compem subjetivamente duas vontades dis tintas, portadoras do poder estatal, o qual se conserva referido a uma s pessoa, a um nico titular. Houve to-somente diviso do objeto, das tarefas, dos trabalhos e assuntos pertinentes ao do Estado, em suma, na boa linguagem jurdica, diviso de comp etncia e no do poder do Estado propriamente dito. 5. O principio de legalidade e legitimidade Autores h que fazem da legalidade e legitimidade condies essenciais do poder do Est ado tanto quanto da capacidade

constitucional e da indivisibilidade desse mesmo poder. Outros porm trilhando via oposta, entendem que a noo de legalidade e legitimidade no pertence caracterizao do poder, nem constitui sequer trao do poder estatal. 6. A Soberania A soberania, que exprime o mais alto poder do Estado, a qualidade de poder supre mo (suprema potestas), apresenta duas faces distintas: a interna e a externa. A soberania interna significa o imperium que o Estado tem sobre o territrio e a pop ulao, bem como a superioridade do poder poltico frente aos demais poderes sociais, que lhe ficam sujeitos, de forma

mediata ou imediata. A soberania externa a manifestao independente do poder do Est ado perante outros Estados. 1. Friedrich Giese, Allgemeines Staatsrecht, p. 20. 2. G. Jellinek, Allgemeine S taatslehre, 3 ed., pp. 427-504. 3. Guenther e Erich Kuechenhoff, Allgemeine Staat slehre, pp. 42-43.

8 LEGALIDADE E LEGITIMIDADE DO PODER POLTICO 1. O princpio da legalidade 2. O princpio da legitimidade 3. Como se formou o prin cpio e a espcie de legitimidade que esse princpio procurou estabelecer 4. A crise h istrica da legalidade e legitimidade do poder 5. A considerao filosfica do problema da legitimidade 6. Os fundamentos sociolgicos da legitimidade: 6.1 A legitimidade como representao de uma teoria dominante do poder 6.2 As trs formas bsicas de manif estao da legitimidade: a carismtica, a tradicional e a legal ou racional 7. O aspec to jurdico da legitimidade 8. A legitimidade no exerccio do poder 9. A legalidade e a legitimidade do poder como temas da Cincia Poltica. 1. O princpio da legalidade A legalidade nos sistemas polticos exprime basicamente a observncia das leis, isto , o procedimento da autoridade em consonncia estrita com o direito estabelecido. Ou em outras palavras traduz a noo de que todo poder estatal dever atuar sempre de conformidade com as regras jurdicas vigentes. Em suma, a acomodao do poder que se exerce ao direito que o regula. Cumpre pois discernir no termo legalidade aquilo que exprime inteira conformidade com a ordem jurdica vige nte. Nessa acepo ampla, o funcionamento do regime e a autoridade investida nos gov ernantes devem reger-se segundo as linhas-mestras traadas pela Constituio, cujos pr eceitos so a base sobre a qual assenta tanto o exerccio do poder como a competncia dos rgos estatais. A legalidade supe por conseguinte o livre e desembaraado mecanism o das instituies e dos atos da autoridade, movendo-se em consonncia com os preceito s jurdicos vigentes ou respeitando rigorosamente a hierarquia das normas, que vo d os regulamentos,

decretos e leis ordinrias at a lei mxima e superior, que a Constituio. O poder legal representa por conseqncia o poder em harmonia com os princpios jurdicos, que servem de esteio ordem estatal. O conceito de legalidade se situa assim num domnio exclu sivamente formal, tcnico e jurdico. 2. O princpio da legitimidade J a legitimidade tem exigncias mais delicadas, visto que levanta o problema de fun do, questionando acerca da justificao e dos valores do poder legal. A legitimidade a legalidade acrescida de sua valorao. o critrio que se busca menos para compreend er e aplicar do que para aceitar ou negar a adequao do poder s situaes da vida social que ele chamado a disciplinar. No conceito de legitimidade entram as crenas de d eterminada poca, que presidem manifestao do consentimento e da obedincia. A legalida de de um regime democrtico, por exemplo, o seu enquadramento nos moldes de uma co nstituio observada e praticada; sua legitimidade ser sempre o poder contido naquela constituio, exercendo-se de conformidade com as crenas, os valores e os princpios d a ideologia dominante, no caso a ideologia democrtica. 3. Como se formou o princpio da legalidade e a espcie de legitimidade que esse pri ncpio procurou estabelecer O princpio de legalidade nasceu do anseio de estabelece r na sociedade humana regras permanentes e vlidas, que fossem obras da razo, e pud essem abrigar os indivduos de uma conduta arbitrria e imprevisvel da parte dos gove rnantes. Tinha-se em vista alcanar um estado geral de confiana e certeza na ao dos t itulares do poder, evitando-se assim a dvida, a intranqilidade, a desconfiana e a

suspeio, to usuais onde o poder absoluto, onde o governo se acha dotado de uma vont ade pessoal soberana ou se reputa legibus solutus e onde, enfim, as regras de co nvivncia no foram previamente

elaboradas nem reconhecidas. A legalidade, compreendida pois como a certeza que tm os governados de que a lei os protege ou de que nenhum mal portanto lhes poder advir do comportamento dos governantes, ser ento sob esse aspecto, como queria Mon tesquieu, sinnimo de liberdade. Autores que escreveram durante o ancien regime, e m Frana, tiveram a intuio desse princpio. Haja vista Fenelon com respeito ao poder d o rei: Ele pode tudo sobre as pessoas, mas as leis podem tudo sobre ele (Il peut t out sur les peuples, mais les lois peuvent tout sur lui). Mas foi o sculo raciona lista e filosfico o sculo XVIII que desenvolvendo as teses do contratualismo socia l aprofundou na Frana a justificao doutrinria do princpio da legalidade. Sua explicit ao poltica se fez por via revolucionria, quando a legalidade se converteu em matria c onstitucional. Assim no texto de 1791: No h em Frana autoridade superior da lei; o r ei no reina seno em virtude dela e unicamente em nome da lei que poder ele exigir o bedincia (Art. 32, do Captulo II da Constituio Francesa de 1791). Alguns anos antes, os ex-colonos de Massachussets, emancipados da dominao inglesa, gravaram em sua Co nstituio (Art. 30) o princpio da separao de poderes a fim de que pudesse haver um gov rno de leis e no de homens. Enfim, o princpio da legalidade atende aquele ideal jef fersoniano de estabelecer um governo da lei em substituio do governo dos homens e de certo modo reproduz tambm aquela mxima de Michelet sobre o governo do homem por si mesmo, ou seja, le gouvernement de lhomme par lui mme.

4. A crise histrica da legalidade e legitimidade do poder

So quatro os dados que se nos afiguram altamente elucidativos e indispensveis para a considerao da legalidade e legitimidade como temas da teoria poltica: o histrico, o filosfico, o sociolgico e o jurdico. Do ponto de vista histrico, partimos das rel aes entre legalidade e legitimidade, cuja distino a antigidade romana e o direito Can ico ignoraram por completo. No Codex Juris Canonici, segundo anota Schmitt, a pa lavra legitimus aparece com freqncia, ao passo que legalis somente ocorre em quatr o lugares e assim mesmo invariavelmente referida ao direito civil. A ciso legalidade e legitimidade torno u-se patente ao pensamento europeu desde 1815, quando se fez vivo e agudo, conforme lembra aquel e jurista, o antagonismo que a Frana monrquica passou a testemunhar entre a legiti midade histrica de uma dinastia restaurada e a legalidade vigente do Cdigo napolenico. Liberais e conservadores, p rogressistas moderados com filiao espiritual na Revoluo Francesa e realistas restaur adores, de obstinada convico monrquica, se repartiam em posies adversas, sustentando os liberais a legalidade da monarquia constitucional e os conservadores o requisito de legi timidade da mesma, como forma de poder. O auge da crise se situa na deposio de Car los X e no advento de Lus Felipe, quando a tese da legalidade se impe da legitimid ade, nos termos histricos e tradicionais em que esta ltima sempre fora tomada. Os dois conceitos da por diante andam relativamente desacompanhados. A corrente raci onalista, proveniente da Revoluo Francesa, que transitara do racionalismo filosfico , abstrato e jusnaturalista para o racionalismo positivista, emprico e relativist a operou uma sutil transposio de termos, fazendo toda a legitimidade repousar dora vante na legalidade e no como dantes a legalidade na legitimidade.

A lei, segundo a expectativa confiante do sculo, representava o mximo poder da Razo emancipadora. Os juristas de ndole liberal fazem-lhe o culto do antipaternalismo , da f mais ardente na sua capacidade de exprimir o princpio civilizador, o govern o do homem por si mesmo (le gouvernement de lhomme par lui mme), como refere Miche let, citado por Schmitt. A lei, que principia como autntica deusa das crenas

revolucionrias, acaba, segundo Schmitt e Bert Brecht, prostituda nos lbios dos gang sters americanos, quando esses ironicamente do a palavra de ordem de que o trabalh o deve ser legal.1 Igualmente legal, conforme referiremos adiante, foi tambm a ascen so de Hitler ao poder na Alemanha e a implantao da ditadura socialista na Tchecoslo vquia pelo Partido Comunista. E, no entanto, a lei axiologicamente fundara h pouco mais de um sculo o prestgio de uma nova ordem social exageradamente confiante nos poderes da Razo abstrata e libertadora. Com a lei dos cdigos burgueses, verdadeir os talisms jurdicos da exaltao revolucionria de 1789, fora possvel banir da jovem soc edade burguesa o culto incmodo e respeitoso do passado, a inviolabilidade dos cos tumes, a soberania da tradio, o acatamento dogmtico de toda a autoridade, bases sob re as quais assentava alis o poder das antigas ordens privilegiadas sob a gide das realezas onipotentes. Mas duas crises histricas de considerveis propores vieram ain da abater-se sobre o princpio da legalidade e legitimidade. Com o Manifesto de Ma rx e os desenvolvimentos ulteriores da teorizao de Lnin, Trotski e Lukcs, a lei, que fora o Coroamento doutrinrio do racionalismo europeu, aparece agora degradada a instrumento da sociedade de classes, como a superestrutura social da opresso burg uesa, como rgo de permanncia dos privilgios econmicos, no sendo bons revolucionrios, gundo o conselho de Lnin, reproduzido por Schmitt, aqueles que no souberem unir os meios ilegais de luta a todas as formas legais de tomada do poder. Despreza-se a lei como fim e dela se serve como meio.

A legitimidade do ordenamento jurdico burgus atacada a fundo nessa tomada de posio d os pensadores revolucionrios marxistas, que alargam cada vez mais o hiato separan do a legalidade da legitimidade, cuja ruptura tem exemplos de antecedncia histrica na polmica dos liberais com os tradicionalistas conservadores do sculo XIX. Duran te o nacional-socialismo a crise chega ao mximo grau de intensidade. Aqui temos c oncretizado o exemplo histrico supremo de uma corrente de opinio, de uma ideologia , de um partido poltico, cujos chefes, sem quebra da legalidade, tomaram o poder sombra do regime estabelecido e dele se serviram do modo que se nos afigura mais ominoso em toda a histria do gnero humano, e cuja legitimidade, vista ou apreciad a pelos critrios do racionalismo imperante na doutrina jurdica dos movimentos libe rais e positivistas do sculo XIX, pareceria irrepreensvel. O mesmo se passou na Tc hecoslovquia com a tomada do poder por uma revoluo aparentemente pacfica, de teor pa rlamentar, que instaurou ali a nova legalidade proletria. 5. A considerao filosfica do problema da legitimidade

Exemplos como aqueles que acabamos de citar nos convidam de imediato a retomar o problema mediante um segundo ponto de partida: o filosfico. Do ponto de vista fi losfico, a legitimidade repousa no plano das crenas pessoais, no terreno das convi ces individuais de sabor ideolgico, das valoraes subjetivas, dos critrios axiolgicos riveis segundo as pessoas, tomando os contornos de uma mxima de carter absoluto, de princpio inabalvel, fundado em noo puramente metafsica que se venha a eleger por bas e do poder. A legitimidade assim considerada no responde aos fatos, ordem estabel ecida, aos dados correntes da vida poltica e social, segundo o mecanismo em que e stes se desenrolam o que seria j do

mbito da legalidade mas inquire acerca dos preceitos fundamentais que justificam ou invalidam a existncia do ttulo e do exerccio do poder, da regra moral, mediante a qual se h de mover o poder dos governantes para receber e merecer o assentiment o dos governados. Quando entramos a fazer reflexes acerca das razes que regem a ne cessidade ou inevitabilidade do poder poltico na sociedade, e indagamos por que u ns obedecem e outros mandam, ou figuramos o carter de permanncia ou temporariedade do poder estatal como ordem coativa, estamos na verdade levantando proposies de c unho filosfico pertinentes legitimidade do poder no seu aspecto de finalismo soci al. Formula-se determinada doutrina acerca do fundamento do poder e da obedincia, e, mediante o critrio perfilhado nessa doutrina, medese a seguir a legitimidade de uma ordem poltica qualquer, seu teor de veracidade ou erro, que h de variar con soante a tbua dos valores estabelecidos subjetivamente. Busca-se ento menos o pode r que do que propriamente o poder que deveria ser. 6. Os fundamentos sociolgicos da legitimidade O conceito de legitimidade expresso por Vedei, segundo o qual chama-se princpio de legitimidade o fundamento do poder numa determinada sociedade, a regra em virtu de da qual se julga que um poder deve ou no ser obedecido nos leva assim sem nenhu ma intermitncia compreenso sociolgica do termo.2 A esse respeito, vale ressaltar a importncia que tem o entendimento sociolgico da legitimidade, a qual implica sempr e numa teoria dominante do poder. Suscitando o problema da autoridade, em termos sociolgicos, distingue Max Weber, conforme veremos, trs formas bsicas de manifestao da legitimidade, que so capitais para a explicao de todos os fenmenos do poder obser vados em qualquer tipo de organizao social: a carismtica, a tradicional e a legal o u

racional. 6.1 A legitimidade como representao de uma teoria dominante do poder A observao nos mostra, segundo Duverger, que numa certa poca e num certo pas, h sempr e uma teoria dominante do poder, qual adere a massa dos governados. O governo, e rguido base dessa doutrina, que impera no assentimento da populao, ser do ponto de vista sociolgico o governo legtimo. No cabem aqui, assevera o jurista francs, as dig resses ideolgicas, metafsicas e doutrinrias relativamente natureza do poder. Em cons eqncia, desde que o estudioso nada afirma de falso ou verdadeiro sobre o carter do princpio de legitimidade socialmente imperante e apenas considera as doutrinas pr opagadas atravs dos povos e das pocas como meros fatos sociolgicos, que cumpre ter em conta e averiguar, pela adeso neles refletida de parte das conscincias individu ais, pondera e conclui o publicista francs que assim considerada, a legitimidade se torna uma noo puramente relativa e contingente, cujo contedo depende das crenas efetivamente espalhadas num certo momento, em determinado pas.3 Graas a esse critrio, fez-se possv el, segundo o mesmo autor, compreender os pontos de transio histrica por que h passa do no curso da civilizao poltica ocidental o princpio da legitimidade, o conflito tr avado entre o direito divino dos reis e o direito dos povos, entre a legitimidad e teocrtica e a legitimidade democrtica, do mesmo modo que hoje se contrape, num du elo de preponderncia, a legitimidade burguesa do povo encarnada no abstrato conce ito de nao e a legitimidade proletria com assento no dogma de classe soberana e pre destinada que o proletariado resume.4

6.2 As trs formas bsicas de manifestao da legitimidade: a carismtica, a tradicional e a legal ou racional Debaixo do mesmo prisma sociolgico, Max Weber faz que a lega lidade repouse sobre trs formas bsicas de manifestao da legitimidade: a carismtica, a tradicional e a legal ou racional. Esses trs tipos de poder legtimo abrangido no clssico esquema de Max Weber tm resumidamente a explicao que se segue, segundo as pa lavras mesmas do celebrado socilogo. A autoridade carismtica assenta sobre as crenas havidas em profetas, sobre o reconhecimento que pessoalmente alcanam os heris e os d emagogos, durante as guerras e as sedies, nas ruas e nas tribunas, convertendo a f e o reconhecimento em deveres inviolveis que lhes so devidos pelos governados. O p oder carismtico se baseia, segundo o socilogo, na direta lealdade pessoal dos segu idores. A autoridade carismtica, acrescenta Max Weber, a despeito de haver sido u ma das potncias mais revolucionrias da Histria, transformadora dos sentimentos e de stinos de povos e civilizaes inteiras conserva nas suas formas mais puras o carter autoritrio e imperativo.5 J a autoridade tradicional se apia na crena de que os orde namentos existentes e os poderes de mando e direo comportam a virtude da santidade . O tipo mais puro, prossegue Max Weber, o da autoridade patriarcal, onde o gove rnante o senhor; o governado, o sdito e o funcionrio, o servidor. Afirma o socil ta-se obedincia pessoa por respeito, em virtude da tradio de uma dignidade pessoal que se reputa sagrada. Todo o comando se prende intrinsecamente tradio, cuja violao brutal por parte do chefe poder eventualmente pr em perigo seu prprio poder, cuja l egitimidade se alicera to-somente na crena acerca de sua santidade. A criao de um nov o direito em face das normas oriundas da tradio em princpio impossvel.6 Conseqentemente, a direo poltica do meio social goza de uma solidez e estabilidade q ue se acha sob a dependncia imediata e direta

do aprofundamento da tradio na conscincia coletiva. Quanto ao ltimo tipo, o da autor idade legal, que informa toda a poca do racionalismo ocidental, temos o poder funda do no estatuto, na regulamentao da autoridade. Aqui assevera Max Weber: o tipo mai s puro o da autoridade burocrtica. Sua concepo fundamental se resume na postulao de ue qualquer direito pode ser modificado e criado ad libitum, por elaborao voluntria , desde que essa elaborao seja formalmente correta. A obedincia se presta no pessoa, em virtude de direito prprio, mas regra, que se reconhece competente para design ar a quem e em que extenso se h de obedecer.7 Demais, o poder racional ou legal cr ia ademais em suas manifestaes de legitimidade a noo de competncia, o poder tradicion al a de privilgio e o carismtico, desconhecendo esses conceitos, dilata a legitimao at onde alcance a misso do chefe, na medida de seus atributos carismticos pessoais, conforme observa aquele pensador.8 7. O aspecto jurdico da legitimidade Ultimando a transio do sociolgico ao jurdico, Carl Schmitt, o mais conspcuo jurista d a Alemanha comprometido com o nacionalsocialismo, intenta demonstrar que a posse do poder legal em termos de legitimidade requer e sempre uma presuno e de de juri dicidade, de de exeqibilidade obedincia condicional preenchimento clusulas gerais, cuja importncia prtica e terica no deve ser ignorada pela teoria con stitucional nem pela filosofia do direito, visto que tanto servem de critrio de c ontrole da constitucionalidade da legislao como de ponto de partida a uma doutrina do direito de resistncia.9 Foi justamente a falta de tal conscincia alimentada na formao do povo alemo, cultivada entre os seus magistrados, disseminada na massa de servidores pblicos, implantada no esprito da direo poltica

do pas, referida tambm aos partidos polticos de liderana democrtica e republicana, aquilo que na hora fatal da conspirao nazista entregou a ordem jurdica da Alemanha ditadura

inescrupulosa, desarmando depois o sentimento de resistncia da nao s prticas criminos as e violentas do nacional-socialismo. Schmitt mesmo foi vtima dessa emboscada hi strica da legalidade hitlerista, tendo razes pessoais de sobra, por experincia dout rinria, para acrescentar como corretivo democrtico e constitucional a postulao de li mites jurdicos eficazes legitimidade invocada pelos titulares do poder legal. A d outrina mais recente dos autores franceses, j em parte examinada, conforme vimos, se distribui, quanto ao problema da legalidade e legitimidade dos governos, nas seguintes posies: 1) a legalidade to-somente questo de forma; a legitimidade, quest de fundo, substancial, relativa consonncia do poder com a opinio pblica, de cujo a poio depende (Burdeau); 2) a legitimidade noo ideolgica, a legalidade, noo jurdica; ponto de vista, porm, da ordem constitucional positiva as duas noes coincidem ou s e confundem: um governo legal,

conseqentemente legtimo, sob o aspecto do direito, desde que se estabelea de modo r egular, conforme as regras da ordem estatutria nacional, a saber, ao instituir-se de acordo com a Constituio em vigor;10 caso porm venha a contrariar essas regras, q ue devero presidir igualmente ao seu funcionamento, semelhante governo deixar de s er legal, perdendo tambm sua condio de legtimo;11 3) legalidade a conformao do gove com as disposies de um texto constitucional precedente, ao passo que a legitimida de significa a fiel observncia dos princpios da nova ordem jurdica proclamada; a le galidade ser assim um conceito formal, a legitimidade, um conceito material, de m aneira que, segundo essa posio, um governo de fato far-se- eventualmente legtimo se proceder segundo as regras por ele mesmo estabelecidas, fundamentando uma nova o rdem poltica ou constitucional (Duverger).

De acordo porm com a doutrina de Hauriou, mais antiga, o princpio de legitimidade no em si outra coisa seno o princpio da transmisso do poder conforme a lei.12 Alude o publicista francs aos governos como meros depositrios de um poder, cuja sede legtim a se acha na lei, na autoridade, na competncia juridicamente definida, da qual so instrumentos ou servidores obedientes, sendo a legitimidade a fiel observncia dos mecanismos de transmisso do poder.13 Quanto ao poder de fato, o poder revolucionr io, o poder que emerge das crises ou rupturas violentas da ordem legal vigente, a doutrina de Hauriou conserva o mesmo carter jurdico formal, recusando a esses po deres legitimidade, que s se adquire eventualmente na medida em que os mesmos, uma vez estabelecidos, faam a autoridade e a competncia prevalecerem sobre o poder de dominao. A observncia e adoo da ordem ica a via aberta para a legitimao dos governos ou poderes de fato.14 8. A legitimidade no exerccio do poder A legitimidade abrange por ltimo duas categorias de problemas distintos. O primei ro problema se relaciona com a necessidade e a finalidade mesma do poder poltico que se exerce na sociedade atravs principalmente de uma obedincia consentida e esp ontnea, e no apenas em virtude da compulso efetiva ou potencial de que dispe o Estad o instrumento mximo de institucionalizao de todo o poder poltico. Vista debaixo dess e aspecto, a legitimidade do poder s aparece contestada nas doutrinas anrquicas, n omeadamente no marxismo, ao passo que as demais escolas conhecidas se empenham e m dar-lhe por fundamento ora os impulsos naturais, orgnicos e biolgicos do homem, ora o consentimento livremente expresso por uma associao de vontades, como nas teo rias do contrato social, reconhecendo-se em

qualquer das ltimas posies mencionadas, por legtima, a existncia na sociedade de um p oder poltico imposto s vontades individuais. Se a existncia do poder poltico na soci edade se acha legitimada com rara ou nenhuma discrepncia (sendo a nica exceo a dos a narquistas) o problema da legitimidade, ao contrrio, se complica quando a questo v ersada entra a ser a do exerccio legtimo do poder. Trata-se aqui de indicar o fund amento de legitimidade do governo ou dos governantes, manifestado como um dado h istrico e relativo, consoante as doutrinas ou as crenas geralmente aceitas e que l hes servem de esteio, modificveis conforme a poca ou o pas. Na Idade Mdia, essa crena -suporte da legitimidade foi Deus, a religio, o sobrenatural, ao passo que contem poraneamente ela vem sendo o povo, a democracia, o consentimento dos cidados e a adeso dos governados. Mas no se exaure nisso o problema da legitimidade governativ a. Cumpre passar ao segundo problema, o de saber se todo governo legal e legtimo ao mesmo tempo e quais as hipteses configurativas de desencontro desses dois elem entos: legalidade e legitimidade. Com efeito, concebe-se perfeitamente um govern o legal que seja ilegtimo. Haja vista o exemplo francs, muito citado, do governo d e Petain, que, investido legalmente no poder, cedo patenteou seu inteiro desacor do com os sentimentos e esperanas e votos do povo francs. Da resultou negar-lhe o p as adeso e consentimento, bases da legitimidade poltica. J o governo francs de De Gau lle no exlio, que emergira das lutas da libertao nacional, foi em 1944, como govern o provisrio da Repblica francesa, o governo ilegal porm legtimo do povo francs. Via d e regra, os governos que nascem das situaes revolucionrias, dos golpes de Estado, das conspiraes triunfantes, so governos ilegai s mas eventualmente legtimos, se abraados logo pelo sentimento nacional de aprovao a o exerccio do seu poder. Confirmada a viabilidade desses governos, a legitimidade fundar ento com o tempo a nova legalidade. E esta h de perdurar, conciliada no

binmio legalidade-legitimidade, at que ulteriores comoes da conscincia nacional tragam com a interveno sbita de crises imprevistas e profundas p ara a conservao do poder a perda do equilbrio poltico dos sistemas legais e sua cons eqente destruio. 9. A legalidade e legitimidade do poder como temas da cincia poltica O espinhoso t ema legalidade e legitimidade do poder poltico abrange uma literatura jurdica dimi nuta, apesar de tratar-se de matria controvertida, que sempre reponta na conscinci a dos legisladores, dos polticos e dos pensadores sociais nas horas de crise do poder, quando se abre o inqurito das revolues, das ditaduras e dos golpes de Estado, quand o se questiona acerca de estremecimentos no princpio de autoridade, de quebra e a frouxamento dos laos de obedincia que prendem os governados aos governantes. Dentr e os estudos esparsos que compem a pequena contribuio clssica sobre o assunto, faz-s e mister ressaltar o livro de Ferrero, pertinente ao antigo princpio de legitimid ade15 e o de Lnin (Esquerdismo, Doena Infantil do Comunismo), obra capital cujo desconhecimento tor naria anacrnica toda a discusso acerca do problema da legalidade, conforme j advertiu um constitucionalista alemo, bem como os estudos de Max Weber16 e a interveno de C arl Schmitt sobre o assunto, em 1932, no ano crucial de sua polmica com os consti tucionalistas da Repblica de Weimar.17 Dos escritos mais antigos ainda conserva a lgum interesse nos dias presentes o de autoria de Benjamin Constant sobre o espri to de conquista e usurpao18 e mais alguns discursos polticos de Wilson, quando o Pr esidente dos Estados Unidos sustentou a doutrina americana da legitimidade democ rtica. 1. Carl Schmitt, Legalitaet und Legitimitaet, e Das Problem der Legalitaet.

2. Georges Vedei, Introduction aux tudes Politiques, Fascculo I, p. 28. 3. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 39. 4. Idem, ibi dem, p. 39. 5. Max Weber, Staatssoziologie, p. 106. 6. Idem, ibidem, p. 101. 7. Max Weber, ob. cit., p. 9. 8. Idem, ibidem, p. 105. 9. Carl Schmitt, Das Problem der Legalitaet, in: Verfassungsrechtliche Aufsaetze, pp. 440-451. 10. Julien Lafe rrire, Manuel de Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 838. 11. Idem, ibidem, p. 838. 1 2. Maurice Hauriou, Princpios de Derecho Publico y Constitucional, traduo espanhola , 2 ed., s/d, p. 198. 13. Idem, ibidem, p. 198. 14. Idem, ibidem, p. 200. 15. G. Ferrero, Potere. 16. Max Weber. No clebre captulo IX Wirtschaft und Gesellschaft par te segunda, sobre sociologia do poder, da obra Economia e Sociedade. 4 ed., pp. 5 51-558. 17. Carl Schmitt, ob. cit. 18. Benjamin Constant. De 1espirit de Conqute et de lusurpation, in: Ouevres, p. 983 e s.

9 A SOBERANIA

1. O problema da soberania 2. Formao histrica do conceito de soberania 3. Afirmao oluta, afirmao relativa e negao do princpio de soberania 4. Traos caractersticos d erania 5. O titular do direito de soberania: as doutrinas teocrticas e as doutrin as democrticas 6. Doutrinas teocrticas: 6.1 A doutrina da natureza divina dos gove rnantes 6.2 A doutrina da investidura divina 6.3 A doutrina da investidura provi dencial 7. As doutrinas democrticas: 7.1 A doutrina da soberania popular 7.2 A do utrina da soberania nacional S. Reviso do conceito de soberania. 1. O problema da soberania Considervel nmero de publicistas compreende nos dias presentes a soberania como um conceito histrico e relativo. Histrico, porquanto a antigidade o desconheceu em suas formas de organizao poltica. Haja vista o exemplo d a polis grega, do Estado-cidade na Grcia clssica. A soberania surge apenas com o a dvento do Estado moderno, sem que nada por outra parte lhe assegure, de futuro, a continuidade. Relativo, uma vez que tomado de incio por elemento essencial do E stado conforme sucedeu ainda entre juristas do sculo XIX raro o autor hoje que aps os trabalhos exaustivos de Jellinek ainda se ocupa da soberania sob o prisma do direito internacional, como de um dado essencial constitutivo do Estado. H Estad os soberanos e Estados no soberanos. Do ponto de vista externo, a soberania apena s qualidade do poder, que a organizao estatal poder ostentar ou deixar de ostentar. Do ponto de vista interno, porm, a soberania, como conceito jurdico e social, se apresenta menos controvertida, visto que da essncia do ordenamento estatal uma su perioridade e supremacia, a

qual, resumindo j a noo de soberania, faz que o poder do Estado se sobreponha incon trastavelmente aos demais poderes sociais, que lhes ficam subordinados. A sobera nia assim entendida como soberania interna fixa a noo de predomnio que o ordenament o estatal exerce num certo territrio e numa determinada populao sobre os demais ord enamentos sociais. Aparece ento o Estado como portador de uma vontade suprema e s oberana a suprema potestas que deflui de seu papel privilegiado de ordenamento p oltico monopolizador da coao incondicionada na sociedade. Estado ou poder estatal e soberania assim concebidos, debaixo desse pressuposto, coincidem amplamente. On de houver Estado haver pois soberania. A crise contempornea desse conceito envolve aspectos fundamentais: de uma parte, a dificuldade de conciliar a noo de soberania do Estad o com a ordem internacional, de modo que a nfase na soberania do Estado implica s acrifcio maior ou menor do ordenamento internacional e, vice-versa, a nfase neste se faz com restries de grau varivel aos limites da soberania, h algum tempo tomada a inda em termos absolutos; doutra parte, a crise se manifesta sob o aspecto e a e vidncia de correntes doutrinrias ou fatos que ameaadoramente patenteiam a existncia de grupos e instituies sociais concorrentes, as quais disputam ao Estado sua quali ficao de ordenamento poltico supremo, enfraquecendo e desvalorizando por conseqncia a idia mesma de Estado. Em verdade, do ponto de vista interno, a negao da soberania do Estado, sendo a negao do prprio Estado, ocorre mais nas teorias polticas do anarq uismo e do marxismo. Na ordem dos fatos que se desenrolam num determinado Estado , acomete-se menos a idia do Estado, da soberania do poder poltico, do que uma for ma de Estado, de poder poltico, de regime vigente. A porfia pelo poder por parte de partidos, rgos sindicais, ideologias, grupos compactos de opinio e presso, arreba tando ao Estado propriamente dito autonomia e iniciativa, criam centros militant es e concorrentes de poder, que antes de sujeitarem o Estado, atuam j paralelamen te a este, diminuindo-lhe

a autoridade e supremacia, questionando-lhe a soberania, tornando enfim crtico e problemtico o desempenho daquilo que compe a essncia da estatalidade, a saber, o mo noplio social da coao organizada, o poder incontrastvel de dit-la e imp-la indistinta e irresistivelmente a todos os grupos sociais. 2. Formao histrica do conceito de soberania O Estado antigo na concepo grega era uma comunidade social perfeita, a nica organiz ao poltica, aquela que abrangia o homem em toda a exteriorizao e largueza de sua vida social, caracterizando-se, segundo Aristteles, como autarquia, noo inteiramente di versa da moderna soberania e que permitia distinguir o Estado das demais formas de sociedade. Representava o Estado para os antigos gregos aquela ambincia social onde todas as necessidades humanas se pudessem prover ou satisfazer plenamente, aquela esfera dotada, em suma, de indispensvel auto-suficincia na qual se desenro lava o plano de vida do cidado grego. O Estado-cidade desconhecia assim o conflit o interno dos poderes sociais, a rivalidade intestina de instituies, grupos, faces o u partidos polticos, intentando quebrar a unidade monoltica do Estado. A sociedade poltica que ignorava conflitos desta ordem compunha na polis um todo de tamanha homogeneidade que a nenhum pensador ou jurista romano ocorreu a distino entre Esta do e mais comunidades polticas, quer do ponto de vista externo, quer do ponto de vista interno. A Idade Mdia copiou to-somente em certa maneira o modelo imperial d e organizao poltica do povo romano. O Santo Imprio Romano-Germnico foi em grande part e abstrao, nome pomposo, reminiscncia saudosa, mais que realidade viva e operante, justificando assim a frase de quem afirmou que pouco tinha ele de santo e quase nada de romano e muito menos de germnico.

Com efeito, aquela organizao imperial, que se estendera a quase toda a cristandade , abrangia entre o Imprio e o indivduo vasta camada de poderes intermedirios, de in stituies providas de competncia, de comunidades propiciando o desenvolvimento inter ior de uma vida social autnoma. A idade do meio se revela historicamente como o l ongo perodo em que a idia de Estado se apresenta amortecida em face da multiplicid ade e competio de poderes rivais. A frouxa unidade do poder poltico centralizado si mbolicamente na pessoa do Imperador padece em sua rbita mais larga o desafio da I greja. A cria romana e o Imprio lutam entre si, pela supremacia do poder poltico. D ois gldios se defrontam, duas ordens se hostilizam: a ordem temporal e a ordem es piritual, a coroa e o sacerdcio, Cristo e Csar. Os poderes autnomos das ordens inte rmedirias j mencionadas estavam nominalmente sujeitos autoridade superior do Imprio. Somente este, a cuja testa se achava o Imperador, no ficara sujeito a nenhuma jurisdio. O p rincpio da soberania comea historicamente por exprimir a superioridade de um poder , desembaraado de quaisquer laos de sujeio. Tomava-se a soberania pelo mais alto poder , a supremitas, que constava j na linguagem latina da Idade Mdia, por trao essencia l com que distinguir o Estado dos demais poderes rivais, que lhe disputavam a su premacia no curso do perodo medievo. Ilustra a Frana, mais que qualquer outro pas, o drama histrico que gerou o conceito de soberania. Esse drama teve ali seu palco principal. A expresso souverainet (soberania) francesa. O grande terico da soberan ia vem a ser Bodin, cujos olhos estiveram sempre presos realidade histrica de sua ptria. O rei de Frana afirmava externamente nas lutas com o Imprio e o sacerdcio su a independncia poltica. Esse fato passa a traduzir para o publicista um pensamento q ue se lhe afigura essencial ao conceito de Estado: o de soberania. Ao definir a Repblica na acepo de Estado, Bodin fizera da soberania seu elemento inseparvel. Seno, vejamos: Rpublique est un

droit gouvernement de plusieurs menages et de ce qui leur est commun avec puissa nce souveraine,1 a saber, a Repblica o justo governo de muitas famlias, e do que lh es comum, com poder soberano. A soberania se converte, conseqentemente, num concei to polmico, uma vez que partindo da premissa de Bodin, segundo a qual no h Estado s em soberania, os publicistas, acordes com tal ponto de vista, deixam de trat-la c omo categoria histrica e passam a reput-la categoria absoluta, dogma do direito pbl ico, o que falso; segundo a concluso da doutrina dominante desde Jellinek aos dia s presentes.

3. Afirmao absoluta, afirmao relativa e negao do princpio de soberania A corrente ma copiosa dos publicistas contemporneos entende que a soberania dado histrico e repr esenta apenas determinada qualidade do poder do Estado, qualidade que nem sequer constitui elemento essencial ao conceito de Estado, podendo haver Estados com o u sem soberania. O contrrio seria deixar fora de explicao a existncia de comunidades polticas vassalas, que a Histria conheceu sob a designao de Estado, bem como recusa r carter de Estado s comunidades componentes de uma Federao. Aceitar porm a soberania como qualidade do poder, elemento relativo no essencial, ou categoria histrica, a rredando-se portanto das posies rgidas dos que costumam tom-la em termos absolutos, no deve por outro lado significar se professe a mesma opinio de Preuss, Duguit e K elsen que, com maior ou menor intensidade, buscam eliminar por inteiro da teoria do Estado o conceito de soberania. Considerando o aspecto histrico-relativista d a soberania, adotou Jellinek a posio mais seguida na doutrina contempornea do direi to pblico e que o coloca a igual distncia de Bodin e Duguit, ao conceituar a sober ania como capacidade do Estado a uma

autovinculao e autodeterminao jurdica exclusiva.2 Corrigiu Jellinek o abuso contido n concepo de Bodin e

removeu o principal obstculo da velha doutrina francesa, que fazia da soberania u m poder absoluto, ilimitado, incontrastvel. J vimos, em parte, as dificuldades que concorrem para fazer obscuro e controverso o conceito de soberania, desde que o aceitemos como categoria absoluta nos termos da velha concepo de Bodin. Essas dif iculdades so resumidamente a impraticabilidade que da decorreria para explicar a e xistncia do direito internacional e a impossibilidade ademais de atribuir carter d e Estado a certos ordenamentos polticos como os que fazem parte de uma Federao. Mas no param aqui os embaraos levantados a esse conceito, aos quais se vm somar de mod o no menos tormentoso os que dizem respeito sede do poder soberano, a saber, se a soberania do rei, da nao, do povo ou de uma classe na sociedade. 4. Traos caractersticos da soberania A soberania una e indivisvel, no se delega a soberania, a soberania irrevogvel, a s oberania perptua, a soberania um poder supremo, eis os principais pontos de carac terizao com que Bodin fez da soberania no sculo XVII um elemento essencial do Estad o. Na linha de pensamento do grande jurista da monarquia francesa h logo uma cons tante visvel: firmar a soberania como poder incontrastvel. Por que a necessidade d e afirmar a soberania como poder incontrastvel? Por motivos sobretudo de ordem hi strica. O Estado moderno, cujo nascimento testemunharam teoristas polticos da enve rgadura de Bodin, precisava de impor-se. Sua formao vinha precedida dos antagonism os da Idade Mdia entre o poder espiritual e o poder temporal, entre o imperador g ermnico-romano e os novos reis que surgiam da decomposio dos feudos. Sobre essa dec omposio se levantava nova ordem de agregaes polticas mais prestigiosas. De modo que u m poder novo se firmou no Estado moderno e este poder foi o poder dos monarcas i ndependentes; poder absoluto,

que precisava de justificativa terica. A teoria da soberania como poder supremo, com sede na monarquia, surge ento como a mais fascinante das teorias, a que vence , a que mais proselitismo faz na sua poca. Bodin assenta a doutrina desse poder s upremo tendo em vista sobretudo suas implicaes nas relaes com outros Estados. Hobbes , por sua vez, procede teorizao do poder soberano para legitimar internamente a su premacia do monarca sobre os sditos.

5. O titular do direito de soberania: as doutrinas teocrticas e as doutrinas demo crticas Tem-se feito distino entre a soberania do Estado e a soberania no Estado. C om a expresso soberania do Estado busca-se sobretudo assinalar a preeminncia do gr upo poltico o Estado, seu ascendente hierrquico sobre os demais grupos sociais int ernos ou externos com os quais se defronta e afirma a cada passo, e que so do pon to de vista interno comunidades humanas como a igreja, a escola, a famlia, etc, e do ponto de vista externo, a comunidade internacional. A soberania no Estado di z respeito por conseqncia questo dos elementos e caractersticos do poder estatal que o distinguem, consoante assinalamos, dos demais poderes e instituies sociais. A s oberania no Estado formaria ao revs outra categoria de problemas de relevante imp ortncia, concentrados sumariamente na determinao da autoridade suprema no interior do Estado, na verificao hierrquica dos rgos da comunidade poltica e sobretudo na just ficao da autoridade conferida ao sujeito ou titular do poder supremo. Autores h com o Duguit que reputam insolvel esse teorema poltico de subjetivao do direito de sober ania. O problema de saber quem o sujeito do direito de soberania se complica alis desde as origens histricas da soberania, quando nenhuma distino rigorosa se

fazia entre a pessoa do Estado e a dos governantes, conduzindo assim ao emprego indiferente da palavra soberania para designar, como ainda acontece nos dias pre sentes, ora determinada propriedade do Estado nas suas relaes com outros sujeitos da ordem jurdica, ora a posio jurdica de certas pessoas no Estado.3 As vrias doutrina s pertinentes justificao do sujeito do direito de soberania no Estado, do titular no qual se acha investida a soberania, tm uma seqncia histrica e uma raiz poltica e s ociolgica patente, desdobrando-se desde a soberania do monarca, na aurora do Esta do moderno, s concepes mais prximas e recentes da soberania da nao, do organismo esta al e da classe, podendo ser apreciadas de um ponto de vista histrico, jurdico, fil osfico e sociolgico. O problema portanto de legitimar a soberania na pessoa de seu titular e do mesmo passo explicar a origem do poder soberano tem suscitado hist oricamente vrias doutrinas, comeando com as que sustentam o direito divino dos rei s at as que assentam no povo a sede da soberania. Dividem-se portanto em dois gru pos: doutrinas

teocrticas e doutrinas democrticas. As doutrinas teocrticas tm um ponto comum: a bas e divina que emprestam ao poder. Apresentam todavia considerveis variaes, que assin alam o desenvolvimento da concepo teocrtica da soberania, com respeito ao papel dos governantes no desempenho do poder. Quanto s doutrinas democrticas, so estas mais um capitulo da obra criadora do gnio poltico europeu, cuja influncia foi to grande n a formao do Estado moderno. Os princpios que assentam no povo a fonte incontroversa de todo o poder poltico haviam germinado na obra de telogos catlicos medievais, na teoria contratual de Hobbes e na doutrina dos reformadores protestantes do sculo XVII, logo seguidos pelos juristas da Escola do Direito Natural e das Gentes, p or Jean-Jacques Rousseau, bem como pelos enciclopedistas e pelos constituintes f ranceses da Revoluo, em cujas reflexes e mximas de comportamento e organizao poltica sociedade amadurecem doutrinas capitais e de

todo distintas em seus efeitos: a doutrina da soberania popular e a doutrina da soberania nacional. 6. A doutrinas teocrticas 6.1 A doutrina da natureza divina dos governantes A mais exagerada e rigorosa dessas doutrinas a que faz dos governantes deuses vi vos, reconhecendo-lhes atributos e carter de divindade. Os monarcas como titulare s do poder soberano so seres divinos, objeto de culto e venerao. A histria anda chei a de exemplos de reis que fielmente professavam essa doutrina e se reputavam div indades, como os faras do Egito, os imperadores romanos, os prncipes orientais e a t mesmo o Imperador do Japo at ao fim da Segunda Guerra Mundial.4 Na Frana do ancien rgime, anterior portanto Revoluo Francesa, havia quem abraasse com ardor essa mesma crena no teor divino dos reis, como consta da seguinte declarao do clero galicano, segundo a qual os reis no existem apenas pela vontade de Deus seno que eles mesmos so Deus: ningum poder negar ou tergiversar essa evidncia sem incorrer em blasfmia ou cometer sacrilgio.5 O mesmo pensamento reaparece na saudao que em nome do Parlament o Omer Talon fazia a Lus XIV, comemorando o advento do novo rei: O assento de Voss a Majestade nos figura o trono de Deus vivo... As ordens do reino vos tributam h onra e respeito como a uma divindade visvel.6 6.2 A doutrina da investidura divina Saindo porm dessa extremidade da concepo teocrtica, depara-se- nos a doutrina crist d a investidura divina dos reis, os

quais, conservando embora o grau mais alto de eminncia e majestade, no se supem for a da condio humana, como partcipes na divindade. Reputam-se todavia delegados diret os e imediatos de Deus, recebendo deste a investidura para o exerccio de um poder que por sua natureza se concebe como divino. So os monarcas na terra os executor es irresistveis da vontade de Deus. Cumpre aos povos prestar-lhes cega obedincia d ada a origem divina do poder. Os monarcas so responsveis unicamente perante Deus, jamais perante os homens. Quando Lus XIV, esc revendo suas Memrias, expressa rigorosamente a mesma idia e Lus XV, num clebre edito , afirma que sua coroa no deriva de ningum seno de Deus e que o direito de fazer as leis lhe compete com exclusividade, temos a segundo Duguit, citado por Villeneuv e, a mais completa e acabada imagem da pura doutrina do direito divino sobrenatura l.7 Em suma, essa variante do pensamento teocrtico no somente entende o poder como institudo por Deus para conservao da sociedade, seno que faz da escolha deste ou da quele governante, neste ou naquele pas, um ato da vontade divina. Designadas por Deus para os exerccios da autoridade as dinastias revestem carter sagrado. A doutr ina do direito divino sobrenatural esteve grandemente em voga no sculo de Lus XIV e se propagou do mesmo modo entre os reformadores protestantes que, desde Calvin o, a empregavam para lisonjear o favor monrquico e eliminar ou diminuir a influnci a e o prestgio temporal da corte pontifcia.8 6.3 A doutrina da investidura providencial A fundamentao religiosa da soberania, que dantes j se fizera com a teoria da nature za divina dos governantes e a seguir com a teoria da investidura divina, se conv erte por ltimo na teoria da investidura providencial, que se assinala por admitir apenas a origem divina do poder, tornando cada vez mais branda a interveno da div indade em

matria poltica, cuja legitimidade se resume na observncia escrupulosa do bem comum. Essa doutrina, que se pode reputar representativa do v erdadeiro esprito da igreja crist, vem dos antigos apstolos e toma seus contornos m ais definidos no pensamento de Santo Toms de Aquino, quando este distingue o prin cpio do poder, de direito divino, segundo o apstolo Paulo, do modo consoante o qua l se adquire esse poder e o uso que dele faz o prncipe, os quais so de direito hum ano.9 Fazendo da designao dos governantes obra dos homens e no da divindade, a teor ia da investidura providencial alcana de imediato um resultado cabal e visvel que a separa das duas posies antecedentes do pensamento teocrtico: o da eventual partic ipao dos governados na escolha dos governantes. Quebrou-se assim a rigidez das imp licaes autocrticas decorrentes das teorias monrquicas do direito divino e tornou-se possvel conciliar os princpios teolgicos da soberania com os postulados democrticos pertinentes sede e ao exerccio do poder poltico. As doutrinas do direito divino providencial conta m entre seus mais conspcuos adeptos no sculo passado os pensadores da reao romntica f rancesa Joseph de Maistre e Bonald, que viam em Deus o guia providencial da soci edade humana. 7. As doutrinas democrticas 7.1 A doutrina da soberania popular A doutrina da soberania popular, a primeira e inconfundivelmente a mais democrtic a das doutrinas em exame no postula necessariamente uma forma republicana de governo, tanto que Hobbes a desenvolveu para derivar da vontade popular na sua teoria do contrato social a justificao do poder monrquico e Rousseau, com maior desabuso e no menos rigor, f-la compatvel com todas as

formas de governo, como se precatadamente quisesse corrigir j o erro dos que no sc ulo passado e ainda nos dias presentes fizeram a democracia inseparvel do liberal ismo, quando este o liberalismo significa apenas uma de suas variantes e incontr astavelmente aquela que com menos fidelidade reproduz a imagem e expresso da vont ade popular e a plenitude portanto do princpio democrtico. A soberania popular, se gundo o autor do Contrato Social e seus discpulos, to-somente a soma das distintas fraes de soberania, que pertencem como atributo a cada indivduo, o qual, membro da comunidade estatal e detentor dessa parcela do poder soberano fragmentado, part icipa ativamente na escolha dos governantes. Essa doutrina funda o processo demo crtico sobre a igualdade poltica dos cidados e o sufrgio universal, conseqncia necess a a que chega Rousseau, quando afirma que se o Estado for composto de dez mil ci dados, cada um deles ter a dcima milsima parte da autoridade soberana.10 A concepo da soberania popular, posto que se apie em reflexes contraditrias e insustentveis daque le filsofo poltico, teve a mxima influncia no desdobramento ulterior das idias democr icas, nomeadamente no que diz respeito progressiva universalizao do sufrgio, tomado este nas lutas constitucionais do sculo passado e deste sculo, por parte dos refo rmadores mais radicais e progressistas, como a verdadeira espinha dorsal do sist ema democrtico. 7.2 A doutrina da soberania nacional

Os publicistas franceses da primeira fase da Revoluo a que vai de 1789 a 1791 no fi caram indiferentes s conseqncias que em boa lgica derivariam daquela posio rousseauni na, com a qual se conduziria o elemento popular plenitude do poder poltico e ao e ventual despotismo e onipotncia das multides. Cumpria dar ao problema da soberania soluo jurdica, poltica e

social, concebida em termos de participao limitada da vontade popular, que evitass e de uma parte a continuao do regime monrquico autocrtico e de outra parte coibisse os excessos em que se despenharia a autoridade popular, caso lhe fosse conferido o pleno exerccio do poder. Os iniciadores do movimento revolucionrio contra o anc ien rgime se fizeram instrumentos conscientes de uma burguesia

deliberada a pleitear o domnio poltico da sociedade francesa, depois de haver alca nado a mxima preponderncia econmica em trs sculos de florescente desenvolvimento mate ial, de profundas transformaes nas relaes da produo, de intensificao nunca vista do io e da indstria, movidos por foras que sepultavam nas suas mesmas runas a antiga s ociedade feudal, cerrando para sempre seus

estreitssimos horizontes econmicos. Essas foras faziam a Revoluo em nome do terceiro estado a ordem burguesa embora arvorassem a bandeira de um poder que inculcava e xtrair do povo toda a sua legitimidade. A doutrina democrtica da soberania que os poderes da Revoluo fundaram e fizeram prevalecer na Assemblia Constituinte foi a d outrina da soberania nacional. A Nao surge nessa concepo como depositria nica e exclu iva da autoridade soberana. Aquela imagem do indivduo titular de uma frao da sobera nia, com milhes de soberanos em cada coletividade, cede lugar concepo de uma pessoa privilegiadamente soberana: a Nao. Povo e Nao formam uma s entidade, compreendida or ganicamente como ser novo, distinto e abstratamente personificado, dotado de von tade prpria, superior s vontades individuais que o compem. A Nao, assim constituda, s apresenta nessa doutrina como um corpo poltico vivo, real, atuante, que detm a so berania e a exerce atravs de seus representantes. A distino sensvel e capital entre as duas doutrinas democrticas da soberania se faz sentir sobretudo quanto aos efeitos da faculdade de participao poltica do eleitorado, que aqui se limita,

circunscrito queles que a Nao investir na funo de escolha dos governantes e ali, na d outrina da soberania popular, se universaliza a todos os cidados com o direito qu e lhes cabe por ser cada indivduo portador ou titular de uma parcela da soberania . A doutrina da soberania nacional dominou quase todo o direito poltico da Frana ps -revolucionria na idade liberal de seu

constitucionalismo. A Revoluo proclamou esse princpio com toda a solenidade de suas leis em dois artigos clebres dos Direitos do Homem de 1789 e da Constituio de 1791 , respectivamente. Com efeito, o artigo 3 da Declarao assevera que o princpio de toda a soberania reside essencialmente em a Nao e que nenhuma corporao, nenhum indivduo e exercer autoridade que dela no emane expressamente. A essa ardente profisso de f n a soberania nacional sucede o artigo 1, ttulo terceiro da Constituio de 1791, que re itera o mesmo pensamento, aps precisar os caracteres essenciais da soberania: A so berania una, indivisvel, inalienvel e imprescritvel. Pertence nao; nenhuma seo d nenhum indivduo pode atribuir-se-lhe o exerccio (Art. 1 do Ttulo III da Constituio ncesa de 1791). 8. Reviso do conceito de soberania Como todo conceito de cincia poltica a doutrina da soberania passou por largo desd obramento e tambm por minuciosa reviso. H juristas, socilogos e pensadores polticos q ue entendem tratar-se de um conceito j em declnio. Hoje, por exemplo, conforme alg uns publicistas, as ideologias pesam mais nas relaes entre os Estados do que o sen timento nacional de soberania. Produzem as ideologias tamanha solidariedade entr e indivduos de pases diferentes que acabam por estreit-los num vnculo de conscincia m ais apertado que o lao de nacionalidade. Muitas vezes, contemporaneamente, diz Du verger, exprimindo essa mesma idia,

numa anlise de surpreendente acuidade, indivduos de Estados distintos atuam com ma is compreenso e entendimento, base de convices polticas idnticas, do que tangidos po motivos de ordem ptria.11 Diz isso o pensador da francs para ho mostrar sido como os e fundamentos nacionais soberania acometidos enfraquecidos por fatores diversos na hora presente. Outro motivo que concorre f ortemente para abater o princpio de soberania a necessidade de criar uma ordem in ternacional, vindo essa ordem a ter um primado sobre a ordem nacional. Os intern acionalistas so homens que vem sempre com

suspeio o princpio de soberania. No apenas com suspeio, seno como se fora ele obstc ealizao da comunidade internacional, positivao do direito internacional, passagem d direito internacional, de um direito de bases meramente contratuais, apoiado em princpios de direito natural, de fundamentos to-somente ticos ou racionais, a um direito qu e coercitivamente se pudesse impor a todos os Estados. 1. A definio abre o captulo I do Livro Primeiro da obra de Jean Bodin, Les six Livr es de la Rpublique. Veja-se a edio de 1961, fac-similada, da Sciencia Aalen, que re produz o texto da edio de 1583, aparecida em Paris. 2. G. Jellinek, Allgemeine Sta atslehre, 3 ed., p. 495. 3. Georg Meyer, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts, 3 ed ., p. 15. 4. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, Paris, p. 33. 5. M. Lacourt-Gavet, Apud Marcel de la Bigne de Villeneuve, Trait Gnrale de ltat, 1929, p. 280. 6. Funck-Brentano, Apud Marcel de la Bigne de Villeneu ve, ob. cit., p. 280. 7. Duguit, apud M. de la Bigne de Villeneuve, ob. cit., p. 27. 8. Georges Burdeau, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, 7 ed., p. 94. 9. M. de la Bigne de Villeneuve, ob. cit., p. 281. 10. J. J. Rousseau, D u Contrat Social, liv. III, cap. I, p. 274. 11. Maurice Duverger, Droit Constitu tionnel et Institutions Politiques, 2 ed., pp. 72-73.

10 A SEPARAO DE PODERES

l. Origem histrica do princpio: soberania e separao de poderes 2. Os precursores da separao de poderes 3. A doutrina da separao de poderes na obra de Montesquieu 4. Os trs poderes: legislativo, executivo e judicirio 5. As tcnicas de controle como corr etivo para o rigor e rigidez da separao de poderes 6. Primado da separao de poderes na doutrina constitucional do liberalismo 7. Em busca de um quarto poder: o mode rador 8. Declnio e reavaliao do princpio da separao de poderes.

1. Origem histrica do princpio: soberania e separao de poderes O princpio da separao poderes, tanto quanto o da soberania, demanda do cientista poltico o indispensvel exame da ambincia histrica em que se gerou, fora da qual se faz de todo incompree nsvel, quer na idade em que se elevou altura de dogma constitucional o sculo XIX , quer nos dias presentes, que testemunham j o declnio da influncia auferida nas pass adas quadras do liberalismo. Essa dimenso da historicidade do princpio vlida porque nos ajuda a explicar sua apario no sculo XVIII e seu ulterior desdobramento e impl antao nos textos constitucionais de inumerveis Estados do orbe poltico ocidental. Com efeito, observava-se em quase to da a Europa continental, sobretudo em Frana, a fadiga resultante do poder poltico excessivo da monarquia absoluta, que pesava sobre todas as camadas sociais inter postas entre o monarca e a massa de sditos. Arrolavam essas camadas em seus efeti vos a burguesia comercial e industrial ascendente, a par da nobreza, que por seu turno se repartia entre nobres submissos ao trono e escassa minoria de fidalgos inconformados com a rigidez e os abusos do sistema poltico vigente, j

inclinado ao exerccio de prticas semidespticas. O sculo XVII servira de apogeu justi ficao, propagao e consolidao da doutrina da soberania. Esta doutrina extraiu-se de um imposio casusta edificado e do poder e o poder do no monarca, curso das gradativamente ampliado afirmado dissenses e antinomias medievas, como absoluto e supremo, quer do ponto de vista interno, quer do ponto de vista externo. Externamente, fundava-se a independncia do Estado moderno, favorecido pelos antigos combates do Imperador germnico com o pontfice romano e internamente erguia-se um centro de autoridade incontrastvel na cabea visvel do monarca de direito divino ou de poderes absolutos. Com a soberania se chegara pois soluo poltica da existncia do Estado moderno, distinto do antigo Es tado medievo. A soberania de incio a monarquia e a monarquia o Estado, a saber, u ma certa massa de poderes concentrados, que no lograram todavia inaugurar ainda a fase de impessoalidade, caracterizadora do moderno poder poltico em suas bases i nstitucionais. Tal fase s se vem a alcanar, na parte continental da Europa, com as doutrinas e as revolues donde surge subseqentemente o chamado Estado de direito. A soberania se faz dogma. A autoridade do monarca esplende. O Estado moderno se c onverte em realidade. Mas a sociedade se acha longe de todo o repouso. O poder a bsoluto unificara em termos polticos a nova sociedade, dando fulminante rplica ant iga disperso medieva. A ordem econmica da burguesia se implanta no Ocidente e os r eis conferem-lhe toda sorte de proteo. O mercantilismo como poltica econmica do sculo corre paralelo idade de apogeu da monarquia absoluta. Com a prtica mercantilista , os monarcas fazem o primeiro intervencionismo estatal dos tempos modernos: sub sidiam empresas e companhias de navegao, fomentam o comrcio e a indstria, amparam a classe empresarial, robustecem o patronato, conhecem o capital mas ignoram ainda o trabalho, fazem a legislao industrial do empresrio burgus, e nem de leve suspeita m que o Estado contrai ao mesmo passo a suprema dvida de fazer um dia tambm a legi slao

social do proletariado que vai despontar, ajudam enfim o privilgio econmico da bur guesia a crescer e prosperar, at aos dias em que se volve ele, arrogante, contra a decrepitude poltica da velha realeza. Isto se passar no sculo XVIII. Do ponto de vista interno, a antiga doutrina da soberania, em termos pessoais, se converte n um anacronismo. Por que razes? Vamos intentar explic-las. O poder soberano do mona rca se extraviara dos fins requeridos pelas necessidades sociais, polticas e econm icas correntes, com os quais perdera toda a identificao legitimativa. Mudaram aque les fins por imperativo de necessidades novas e todavia a monarquia permanecera em seu carter habitual de poder cerrado, poder pessoal, poder absolut o da coroa governante. Como tal, vai esse poder pesar sobre os sditos. Invalidado historicamente, serve to-somente aos abusos pessoais da autoridade monoltica do r ei. A empresa capitalista, com a burguesia economicamente vitoriosa, dispensava os reis, nomeadamente os monarcas da verso autocrtica. O rei era o Estado. O Estado, intervencionista. O intervencionismo fora um bem e uma necessidade, mas de sbito aparecer transfeito num fantasma que o prncipe em delrio d e absolutismo poderia improvisamente soltar, enfreando o desenvolvimento de uma economia j consolidada, de um sistema, como o da economia capitalista, que, quela altura, antes de mais nada demandava o mximo de liberdade para alcanar o mximo de expanso; demandava portanto menos o paternalismo de um pode r obseqente mas cioso de suas prerrogativas de mando, do que a garantia impessoal da lei, em cuja formao participasse ativa e criadoramente. Todos os pressupostos estavam formados pois na ordem social, poltica e econmica a fim de mudar o eixo do Estado moderno, da concepo doravante retrgrada de um rei que se confundia com o Es tado no exerccio do poder absoluto, para a postulao de um ordenamento poltico impess oal, concebido segundo as doutrinas de limitao do poder, mediante as formas libera is de conteno da

autoridade e as garantias jurdicas da iniciativa econmica. 2. Os precursores da separao de poderes O princpio da separao de poderes, de tanta influncia sobre o moderno Estado de direi to, embora tenha tido sua sistematizao na obra de Montesquieu, que o empregou clar amente como tcnica de salvaguarda da liberdade, conheceu todavia precursores, j na antigidade, j na Idade Mdia e tempos modernos. Distinguira Aristteles a assemblia-ger al, o corpo de magistrados e o corpo judicirio; Marslio de Pdua no Defensor Pacis j percebera a natureza das distintas funes estatais e por fim a Escola de Direito Na tural e das Gentes, com Grotius, Wolf e Puffendorf, ao falar em partes potential es summi imperii, se aproximara bastante da distino estabelecida por Montesquieu. Em Bodin, Swift e Bolingbroke a concepo de poderes q ue se contrabalanam no interior do ordenamento estatal j se acha presente, mostran do quo prximo estiveram de uma teorizao definida a esse respeito. Locke, menos afama do que Montesquieu, quase to moderno quanto este, no tocante separao de poderes. As sinala o pensador ingls a distino entre os trs poderes executivo, legislativo e judi cirio e reporta-se tambm a um quarto poder: a prerrogativa. Ao faz-lo, seu pensamen to mais autenticamente vinculado Constituio inglesa do que o do autor de Do Esprito das Leis. A prerrogativa, como p oder estatal, compete ao prncipe, que ter tambm a atribuio de promover o bem comum on de a lei for omissa ou lacunosa.1

3. A doutrina da separao de poderes na obra de Montesquieu Assim como a Inglaterra conhecera Locke por pensador poltico do contra-absolutism o, vazado na inspirao individualista dos direitos naturais oponveis ao Estado, a Fr ana vai conhecer, com o gnio de Montesquieu, a criao na obra Do Espirito das Leis da tcnica de separao de poderes, que resume o princpio constitucional de maior voga e prestgio de toda a idade liberal. Consta haver Montesquieu cometido equvoco fundam ental quando props a Constituio da Inglaterra por exemplo vivo relativo prtica daquele pri ncpio de organizao poltica, porquanto na ilha vizinha o que efetivamente se passava era o comeo da experincia parlamentar de governo, esbatendo toda a distino de podere s. Mas ressaltam os bons tratadistas que se erro houve, esse erro h de ter sido f ecundo, visto que enriqueceu o constitucionalismo europeu de seu instrumento mai s poderoso e mais rgido de proteo e garantia das liberdades individuais, a saber, a separao de poderes. A mesma tese sobre o equvoco de Montesquieu, vmo-la professada por Mirkine Guetzvitch, conforme lembra o professor Orlando Bittar. Nas conferncia s do bicentenrio da obra Do Esprito das Leis (1948), diz Guetzvitch que a Inglaterr a para Montesquieu uma utopia, semelhante s de Plato, Morus e Campanella. Ressalta ainda Bittar, arrimado em Bagehot, que de 1729 a 1731, poca da visita de Montesq uieu Inglaterra, o pas j se inclinava para o regime de gabinete, com a ascenso parl amentar do gro-vizir Sir Robert Walpole. Montesquieu mesmo hesitante. Sua dvida tran sparece nos ltimos trechos do celebrado captulo 6 do livro XI, relativo Constituio d a Inglaterra, quando escreve: No me cabe examinar se fruem ou no os ingleses presen temente esta liberdade. Contento-me com assinalar e encontr-la estabelecida nas l eis e nada mais busco.2 Duguit j pensa porm de modo distinto, segundo Barthelmy, ent endendo que Montesquieu a respeito da separao de poderes teria

sido menos terico do que Locke. As palavras de Madison no Federalista pem a questo em melhores termos, quando pondera aquele estadista o merecimento de Montesquieu , em resposta aos que achavam no haver sido a Constituio americana explcita e irreto rquvel em patentear sua adeso formal mxima do pensador francs. Escreve Madison: O or lo que sempre se consulta e cita a esse respeito o celebrado Montesquieu. Se no f oi ele o autor deste valioso preceito da cincia poltica, teve ao menos o mrito de e xp-lo e recomend-lo do modo mais eficaz ateno da humanidade. E para logo, recorrendo fonte de onde Montesquieu extraiu aquele teorema, a saber, a Constituio da Inglate rra, modelo ou conforme as palavras mesmas do filsofo, espelho de liberdade poltica, firma Madison: O mais leve vislumbre da Constituio Inglesa mostra que nenhum dos de partamentos legislativo, executivo ou judicirio se acha de maneira alguma totalme nte separado ou distinto entre si.3 A grande reflexo poltica de Montesquieu que con duz ao mencionado princpio gira ao redor do conceito de liberdade, cujas distinta s acepes o autor de Do Esprito das Leis investiga, fixando-se naquela de sua autori a, segundo a qual consiste a liberdade no direito de fazer-se tudo quanto permit em as leis. Depois de referir a liberdade poltica aos governos moderados, afirma Montesquieu que uma experincia eterna atesta que todo homem que detm o poder tende a abusar do mesmo.4 Vai o abuso at onde se lhe deparem limites.5 E para que no se possa abusar desse poder, faz-se mister organizar a sociedade poltica de tal for ma que o poder seja um freio ao poder, limitando o poder pelo prprio poder.6 A se guir, confessa que h um pas no mundo que fez da liberdade poltica objeto de sua Con stituio. E de imediato se prope estudar os princpios sobre os quais assenta nesse si stema a garantia da liberdade. Essa nao a Inglaterra com sua Constituio e esse princ io a separao de poderes com seus corolrios.7

4. Os trs poderes: legislativo, executivo e judicirio

Distingue Montesquieu em cada Estado trs sortes de poderes: o poder legislativo, o poder executivo (poder executivo das coisas que dependem do direito das gentes , segundo sua terminologia) e o poder judicirio (poder executivo das coisas que d ependem do direito civil). A cada um desses poderes correspondem, segundo o pens ador francs, determinadas funes. Atravs do poder legislativo fazem-se leis para semp re ou para determinada poca, bem como se aperfeioam ou ab-rogam as que j se acham f eitas. Com o poder executivo, ocupa-se o prncipe ou magistrado (os termos so de Mo ntesquieu) da paz e da guerra, envia e recebe embaixadores, estabelece a segurana e previne as invases. O terceiro poder o judicirio d ao prncipe ou magistrado a fa uldade de punir os crimes ou julgar os dissdios da ordem civil. Discriminados ass im os poderes nessa linha terica de separao, segundo os fins a que se propem, entra Montesquieu a conceituar a liberdade poltica, definindo-a como aquela tranqilidade de esprito, decorrente do juzo de segurana que cada qual faa acerca de seu estado n o plano da convivncia social. A liberdade estar sempre presente, segundo o notvel f ilsofo, toda vez que haja um governo em face do qual os cidados no abriguem nenhum temor recproco. A liberdade poltica exprimir sempre o sentimento de segurana, de gar antia e de certeza que o ordenamento jurdico proporcione s relaes de indivduo para in divduo, sob a gide da autoridade governativa. Daqui passa Montesquieu a explicar c omo se extingue ou desaparece a liberdade nas hipteses que ele configura de unio d os poderes num s titular. Quando uma nica pessoa, singular ou coletiva, detm o pode r legislativo e o poder executivo, j deixou de

haver liberdade, porquanto persiste, segundo Montesquieu, o temor da elaborao de l eis tirnicas, sujeitas a uma no menos tirnica aplicao. Se se trata do poder judicirio duas conseqncias deriva o mesmo pensador da nociva conjugao dos poderes numa s pesso a ou rgo. Ambas as conseqncias importam na destruio da liberdade poltica. O poder ju irio mais o poder legislativo so iguais ao arbtrio, porque tal soma de poderes faz do juiz legislador, emprestandolhe poder arbitrrio sobre a vida e a liberdade dos cidados. O poder judicirio ao lado do poder legislativo, em mos de um titular excl usivo, confere ao juiz a fora de um opressor. A opresso se manifesta pela ausncia o u privao da liberdade poltica. Por ltimo, assevera o afamado publicista no captulo VI do livro XI do De lEsprit des Lois, tudo estaria perdido se aqueles trs poderes o de fazer as leis, o de executar as resolues pblicas e o de punir crimes ou solver pendncias entre particulares se reunissem num s homem ou associao de homens. Redunda ria irremissivelmente essa mxima concentrao de poderes no despotismo, implicando a total abolio da liberdade poltica. Tal se deu na Turquia, onde, segundo observa Mon tesquieu, reinava atroz despotismo, com os trs poderes concentrados na pessoa do sulto.8 O gnio poltico de Montesquieu no se cingiu a teorizar acerca da natureza dos trs poderes seno que engendrou do mesmo passo a tcnica que conduziria ao equilbrio dos mesmos poderes, distinguindo a faculdade de estatuir (facult de statuer) da f aculdade de impedir (facult dempcher). Como a natureza das coisas no permite a imobi lidade dos poderes, mas o seu constante movimento lembra o profundo pensador so e les compelidos a atuar de concerto, harmnicos, e as faculdades enunciadas de estatu ir e de impedir antecipam j a chamada tcnica dos checks and balances, dos pesos e contrapesos, desenvolvida posteriormente por Bolingbroke, na Inglaterra, durante o

sculo XVIII. Com efeito, quando o executivo emprega o veto para enfrear determina da medida legislativa no fez uso da faculdade de estatuir mas da faculdade de imp edir, faculdade que se insere no quadro dos mecanismos de controle recproco da ao d os poderes. O princpio da separao de poderes teve tambm excelente acolhida na obra d o filsofo alemo Kant, que enalteceu sobretudo o aspecto tico, elevando os poderes c ategoria de dignidades, pessoas morais, em relao de coordenao (potestas coordinatae m sacrifcio da vontade geral una. A trias poltica de Kant reproduz a de Montesquie u: poder legislativo soberano (potestas legislatoria), poder executivo (potestas rectoria) e poder judicirio (potestas iudiciaria). Estabeleceu Kant um silogismo da ordem estatal em que o legislativo se apresenta como a premissa maior, o exe cutivo, a premissa menor e o judicirio, a concluso. Insistindo na majestade dos trs p oderes, sempre postos numa alta esfera de valorao tica, Kant afirma que o legislati vo irrepreensvel, o executivo irresistvel e o judicirio inapelvel. 5. As tcnicas de controle como corretivos para o rigor e rigidez da separao de pode res As tcnicas de controle que medraram no constitucionalismo moderno constituem corretivos eficazes ao rigor de uma separao rgida de poderes, que se pretendeu impl antar na doutrina do liberalismo, em nome do princpio de Montesquieu. Consideremo s a seguir na prtica constitucional do Estado moderno as mais conhecidas formas d e equilbrio e interferncia, resultantes da teoria de pesos e contrapesos. Dessa tcn ica resulta a presena do executivo na rbita legislativa por via do veto e da mensa gem, e excepcionalmente, segundo alguns, da delegao de poderes, que o princpio a ri gor interdita, por decorrncia

da prpria lgica da separao. Com o veto dispe o executivo de uma possibilidade de impe dir resolues legislativas e com a mensagem recomenda, prope e eventualmente inicia a lei, mormente naqueles sistemas constitucionais que conferem a esse poder o ex ecutivo toda a iniciativa em questes oramentrias e de ordem financeira em geral. J a participao do executivo na esfera do poder judicirio se exprime mediante o indulto , faculdade com que ele modifica efeitos de ato proveniente de outro poder. Igua l participao se d atravs da atribuio reconhecida ao executivo de nomear membros do po er judicirio. Do legislativo, por sua vez, partem laos vinculando o executivo e o judicirio dependncia das cmaras. So pontos de controle parlamentar sobre a ao execu a: a rejeio do veto, o processo de impeachment contra a autoridade executiva, apro vao de tratado e a apreciao de indicaes oriundas do poder executivo para o

desempenho de altos cargos da pblica administrao. Com respeito ao judicirio, a compe tncia legislativa de controle possui, em distintos sistemas constitucionais, entr e outros poderes eventuais ou variveis, os de determinar o nmero de membros do jud icirio, limitar-lhe a jurisdio, fixar a despesa dos tribunais, majorar vencimentos, organizar o poder judicirio e proceder a julgamento poltico (de ordinrio pela cham ada cmara alta), tomando assim o lugar dos tribunais no desempenho de funes de carter estritamente judicirio. Enfim, quando se trata do judicirio, verificamos que esse poder exerce tambm atribuies fora do centro usual de sua competncia, quando por excl uso de outros poderes e maneira legislativa estatui as regras do respectivo funci onamento ou maneira executiva, organiza o quadro de servidores, deixando assim d istncia os poderes que normalmente desempenham funes dessa natureza. Sua faculdade de impedir porm s se manifesta concretamente quando esse poder o judicirio frente s cmaras decide sobre

inconstitucionalidade de atos do legislativo e frente ao ramo do poder executivo Profere a ilegalidade de certas medidas administrativas. 6. Primado da separao de poderes na doutrina constitucional do liberalismo Todo o prestgio que o princpio da separao de poderes auferiu na doutrina constitucional do liberalismo decorre da crena no seu emprego como garantia das liberdades individu ais ou mais precisamente como penhor dos recm-adquiridos direitos polticos da burguesia frente ao antigo poder das realezas absolutas. O princpio se inaugura no moderno Estado de direito como tcnica predileta dos convergentes esforos de limitao do poder absol uto e onipotente de um executivo pessoal, que resumia at ento toda a forma bsica de Estado. Os edificadores do Estado constitucional aderem mais doutrina do libera lismo acentuando o princpio da liberdade individual do que mesmo doutrina da demo cracia, que firmava com maior nfase o princpio da igualdade. Duas tcnicas se lhes o ferecem para conservar o Estado distncia, quer o Estado da monarquia absoluta, ve ncido pelas revolues da nobreza (caso ingls) e da burguesia (caso francs), quer o Es tado da democracia social, que se desenha como uma ameaa deitando sombras ao futu ro da democracia liberal: a tcnica horizontal da separao de poderes e a tcnica verti cal do federalismo. De uma parte, a tcnica da separao de poderes desemboca no siste ma parlamentar, onde as prerrogativas do poder poltico so compromissadamente repar tidas entre o rei constitucional, de competncia limitada, legitimado pelo princpio monrquico hereditrio e o parlamento, q ue busca sua fonte de autoridade na legitimao do mandato representativo de fundo r elativamente democrtico. Doutra parte, conflui a mesma tcnica para o presidenciali smo que, ao invs da separao atenuada, professa de incio uma separao mais rgida de

poderes, visto que surge historicamente associado forma republicana de governo, no tendo, tanto quanto o parlamentarismo, que estatuir nenhum equilbrio poltico de competncia com as foras vencidas do passado absolutista, de que a monarquia limita da no regime

parlamentar se fizera sempre representativa. Sobre a separao de poderes, convertid a em dogma do Estado liberal, assentavam os constituintes liberais a esperana de tolher ou imobilizar a progressiva democratizao do poder, sua inevitvel e total tra nsferncia para o brao popular. A adoo mais clebre da separao porquanto mais eficaz o reu na Constituio federal americana de 1787. O texto constitucional no menciona o p rincpio uma nica vez e no entanto a Constituio seria ininteligvel se omitssemos a pre ena da separao de poderes que a tcnica de repartio da competncia soberana naquele ento pblico. So ardentes e fceis os entusiasmos com que o liberalismo cerca o axiom a da separao de poderes, cuja primeira sagrao efetiva e formal no corpo das constitu ies dos Estados americanos se deu durante o ltimo quartel do sculo XVIII. Seguiam es sas Constituies a linha traada j desde 1776 pela celebrada Declarao de Direitos da Vi gnia (Virginia Bill of Rights), de 12 de junho daquele ano, quando a mxima de Mont esquieu entrou explicitamente pela vez primeira nos documentos polticos da liberd ade moderna. O teor programtico das clusulas distributivas dos poderes, qual os en umera a autoridade oracular de Montesquieu, ressalta patente no texto das ditas Constituies, que no se cingem, como a Constituio federal americana, a montar todo o e squema do poder estatal naquele princpio, apenas estruturalmente perfilhado, seno que exprimem aderncia ao mesmo em artigos precisos e solenes, proibindo a um pode r exercer jamais as atribuies de outro poder (Constituio de Massachussetts, Parte I, rt. 30), ou inserindo pomposamente que os poderes devem ser para sempre separados e distintos (constituies de Maryland, Virgnia e Carolina do Norte), num verbalismo caudaloso, de efeito mais doutrinrio que efetivo, como pressentiu Madison em sua

crtica e comentrio obra da Constituio, nas pginas do

Federalista.9 Mas onde a exaltao passional do princpio alcana o mais alto grau de in tensidade na letra das Constituies francesas inspiradas pelas mximas do liberalismo . Com efeito, veja-se o artigo 16 da Constituio Francesa de 3 de setembro de 1791, na parte relativa Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado: Toda sociedade na qua l no esteja assegurada a garantia dos direitos do homem nem determinada a separao d e poderes, no possui constituio. Reaparece essa doutrina no artigo 22 da Constituio d 5 do Frutidor do ano III: Existe to-somente a garantia social quando assegurada p elo estabelecimento da diviso de poderes, pela fixao de seus poderes e pela respons abilidade dos funcionrios pblicos. Por ltimo, a Constituio de 4 de novembro de 1848, ujo artigo 19 reza: A separao de poderes a primeira condio de um governo livre. O B il, ao decidir-se pela forma republicana de governo, aderiu ao princpio da separao de poderes na melhor tradio francesa a de Montesquieu com explicitao formal. O Imp se abraara porm a uma separao inspirada em Benjamin Constant, onde os poderes so qua tro ao invs de trs, conforme veremos noutro lugar. A Constituio republicana de 1891 dispunha no artigo 15: So rgos da soberania nacional o poder legislativo, o executiv o e o judicirio, harmnicos e independentes. A Constituio de 16 de julho de 1934 mante ve o princpio nos seguintes termos: Art. 30. So rgos da soberania nacional, dentro do s limites constitucionais, os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, independentes e coordenados entre si. A Constituio de 18 de setembro de 1 964 no se afasta da tradio republicana: Art. 36. So Poderes da Unio o Legislativo, o xecutivo e o Judicirio, independentes e harmnicos entre si. O artigo 60 da Constitu io de 24 de janeiro de 1967 reproduz o

princpio: So Poderes da Unio, independentes e harmnicos, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio. A Constituio de 5 de outubro de 1988 tem redao quase idntica: Art. 2 res da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Ju dicirio. 7. Em busca de um quarto poder: o moderador A sociedade poltica contempornea patenteia uma angustiante crise nas relaes dos pode res tradicionais, do mesmo passo que a interferncia ostensiva de novos poderes pa rece alterar aquele quadro habitual do equilbrio mantido formalmente pelos textos das Constituies, cada vez mais irreais em espelhar o verdadeiro estado das foras atuant es. Os novos poderes so principalmente o poder partidrio, o poder politizado das cat egorias intermedirias (grupos de interesses que logo se convertem em grupos de pr esso), o poder militar, o poder burocrtico, o poder das elites cientficas, etc. Ess a crise sugere a necessidade de restaurar o equilbrio atravs de um poder mediador, poder neutro, que seria menos uma corrente de interesses, como so os novos poder es acima mencionados do que uma instituio desinteressada, volvida unicamente para as superiores motivaes de ordem geral, capaz de uma arbitragem serena toda vez que as competies instituies. Teorizando na poca da s monarquias constitucionais, Benjamin Constant escrevia: O vcio de todas as Const ituies h sido o de no haver criado um poder neutro, mas o de ter colocado o cume da autoridade de que ele devia achar-se investido num desses poderes ativos. E poltic as pusessem em perigo o fundamento das acrescentava: Quando os poderes pblicos se dividem e esto prestes a prejudicar-se, faz-se mister uma autoridade neutra, que faa com eles o

que o poder judicirio faz com os indivduos. Esse poder, juiz dos demais poderes, se ria o poder real, que segundo Benjamin Constant, deveria existir ao lado do pode r executivo, do poder representativo (legislativo) e do poder judicirio. O poder legislativo ou representativo, segundo Constant, reside nas assemblias representa tivas, com a sano do rei e sua funo consiste em elaborar as leis. O poder executivo fica com os ministros, tendo por objeto prover a execuo geral das leis. O poder ju dicirio pertence aos tribunais, cuja misso se consubstancia em aplicar a lei aos c asos particulares. Enfim o poder real (verdadeiro poder moderador) assenta no re i que, posto entre os trs poderes, deve exercer uma autoridade neutra e intermedir ia, porquanto argumenta Benjamin Constant no tem ele nenhum interesse em perturba r o equilbrio, mas ao contrrio todo o empenho em mant-lo. O poder real conclui Benj amin Constant de certo modo o poder judicirio dos demais poderes. Estava assim la nada a teoria do Poder Moderador, da qual o Brasil serviria de laboratrio, sendo o primeiro e talvez o nico pas no mundo a fazer, como fez na Carta poltica do Imprio, aplicao constitucional do novo sistema preconizado por Benjamin Constant. Com efe ito, a figura do quarto poder aparece na Constituio brasileira do Imprio, outorgada por D. Pedro I, a 25 de maro de 1824. A Carta imperial no artigo 98 dispunha: A d iviso e harmonia dos poderes polticos o princpio conservador dos direitos dos cidado s e o mais seguro meio de fazer efetivas as garantias que a Constituio oferece. No artigo seguinte asseverava que os poderes polticos reconhecidos pela Constituio do Imprio do Brasil eram quatro: o poder legislativo, o poder moderador, o poder executivo e o poder judicial. No artigo 12 declarava qu e todos os poderes constituam delegao da Nao depois de haver assinalado que os repres entantes da Nao brasileira eram o Imperador e a Assemblia-Geral.

A Constituio explicava mais adiante que o poder moderador constitua a chave de toda a organizao poltica, e delegado privativamente ao Imperador, como chefe supremo da Nao e seu primeiro representante, para que incessantemente vele sobre a manuteno, eq uilbrio e harmonia dos demais poderes polticos (art. 98). A Constituio outorgada proc lamava enfim sagrada e inviolvel a Pessoa do Imperador, afirmando que ele no estav a sujeito a responsabilidade alguma. H publicistas no Brasil, ao contrrio de Rui e Tobias Barreto, que louvam o poder moderador, achando que graas a sua presena for a possvel manter a estabilidade das instituies nascentes ao tempo do Imprio e do mes mo passo consolidar a unidade nacional, num continente politicamente flagelado p or dios civis e pulverizado em repblicas fracas e rivais. Entendem alguns que o po der moderador, embora houvesse formalmente desaparecido com as Constituies republi canas, continuou em verdade a existir, de 1891 a 1964, tendo por titular no um rei mas a s foras armadas. O papel do Exrcito brasileiro naquele largo perodo de nossa histria republicana, salvo a poca do Estado Novo, fora o de um quarto poder, restaurador das normas do jogo democrtico, mediante vrias e passageiras intervenes na vida polti ca do Pas. 8. Declnio e reavaliao do princpio da separao de poderes

Numa idade em que o povo organizado se fez o nico e verdadeiro poder e o Estado c ontraiu na ordem social responsabilidades que o Estado liberal jamais conheceu, no h lugar para a prtica de um princpio rigoroso de separao. Os valores polticos car is que inspiraram semelhante tcnica ou desapareceram ou esto em vias de desapareci mento.

A separao foi historicamente necessria quando o poder pendia entre governantes que buscavam recobrar suas prerrogativas absolutas e pessoais e o povo que, represen tado nos parlamentos, intentava dilatar sua esfera de mando e participao na gerncia dos negcios pblicos. Quando se preconizava a separao de poderes como o melhor remdio para garantia das liberdades individuais, estas liberdades alcanavam na organizao do Estado constitucional uma amplitude de valores absolutos, inviolavelmente sup eriores coletividade poltica, acastelados nas Declaraes de Direitos, que ideologica mente eram a parte de fundo das Constituies, sua pea bsica, a que a discriminao de co petncia entre poderes deliberadamente divididos e enfraquecidos servia to-somente de meio, de moldura, de couraa. As Constituies viam menos a sociedade e mais o indi vduo, menos o Estado e mais o cidado. Desde porm que se desfez a ameaa de volver o E stado ao absolutismo da realeza e a valorao poltica passou do plano individualista ao plano social, cessaram as razes de sustentar, em termos absolutos, um princpio que logicamente paralisava a ao do poder estatal e criara considerveis contra-senso s na vida de instituies que se renovam e no podem conter-se, seno contrafeitas, nos estreitssimos lindes de uma tcnica j obsoleta e ultrapassada. O princpio perdeu pois autoridade, decaiu de vigor e prestgio. Vemo-lo presente na doutrina e nas Constituies, mas amp arado com raro proselitismo, constituindo um desses pontos mortos do pensamento poltico, incompatveis com as formas mais adiantadas do progresso democrt ico contemporneo, quando, erroneamente interpretado, conduz a uma separao extrema, rigorosa e absurda. Demos porm algumas razes crticas que contriburam apreciavelmente a expungi-lo da cincia poltica, tornando-o em sua aplicao radical um a extravagncia, uma reminiscncia, um anacronismo do passado irreversvel. Percuciente anlise demonstra inevitavelmente q ue a razo estava

com Hegel quando este filsofo poltico da Alemanha asseverou que a literal separao de poderes destruiria a unidade do poder estatal, por sua natureza indivisvel. Como conciliar a noo de soberania com a de poderes divididos e separados? O princpio va le unicamente por tcnica distributiva de funes distintas entre rgos relativamente sep arados, nunca porm valer em termos de incomunicabilidade, antes sim de ntima cooper ao, harmonia e equilbrio, sem nenhuma linha que marque separao absoluta ou intranspon el. Coste-Floret, relator de um projeto constitucional na Frana, resume muito bem o estado presente da doutrina de separao de poderes, quando escreve: Pois que indu bitvel que a soberania una, impossvel admitir com o sistema presidencial que exist em trs poderes separados. Mas porque a soberania una, no preciso concluir que toda s as funes do Estado devem ser necessariamente confundidas. Para realizar uma orga nizao harmnica dos poderes pblicos, preciso ao contrrio constru-los sobre o princp diferenciao das trs funes do Estado: legislativa, executiva, judiciria. Para tomar d emprstimo uma comparao simples ordem biolgica, exato por exemplo que o corpo human uno e todavia o homem no faz com os olhos o que tem o hbito de fazer com as mos. p reciso que ao princpio da unidade orgnica se junte a regra da diferenciao das funes. muito tempo que a regra da separao dos poderes, imaginada por Monstesquieu como um meio de lutar contra o absolutismo, perdeu toda a razo de ser.10 No temos dvida por conseguinte em afirmar que a separao de poderes expirou desde muito como dogma da cincia. Foi dos mais valiosos instrumentos de que se serviu o liberalismo para c onservar na sociedade seu esquema de organizao do poder. Como arma dos conservador es, teve larga aplicao na salvaguarda de interesses individuais privilegiados pela ordem social. Contemporaneamente, bem compreendido, ou cautelosamente institudo, com os corretivos j

impostos pela mudana dos tempos e das idias, o velho princpio haurido nas geniais r eflexes polticas de Montesquieu poderia, segundo alguns pensadores, contra-arresta r outra forma de poder absoluto para o qual caminha o Estado moderno: a onipotnci a sem freio das multides polticas. Convertido numa tcnica substancialmente jurdica, o princpio que se empregou contra o absolutismo dos reis, o absolutismo dos parla mentos e o absolutismo reacionrio dos tribunais, segundo demonstra, atravs da Supr ema Corte, a experincia americana em matria de controle da constitucionalidade das leis, no ficaria definitivamente posposto. Competiria pois a esse princpio desemp enhar ainda, conforme entendem alguns de seus adeptos, misso moderadora contra os excessos desnecessrios de poderes eventualmente usurpadores, como o das burocrac ias executivas, que por vezes atalham com seus vcios e erros a adequao social do po der poltico, do mesmo passo que denegam e oprimem os mais legtimos interesses da l iberdade humana. 1. Prerogative is nothing but the power of doing public good without a rule. Joh n Locke, The Second Treatise of Government, cap. XIV, p. 160. 2. Montesquieu, De lEsprit des Lois, in: Oeuvres Compltes. t. II, p. 407. 3. Madison, in: The Federali st, p. 246. 4. Idem, ibidem, p. 395. 5. Idem, ibidem, p. 395. 6. Idem, ibidem, p . 395. 7. Idem, ibidem, pp. 396-407. 8. Montesquieu, ob. cit., p. 397. 9. Madiso n, ob. cit., pp. 245-252. 10. Coste-Floret, Les Projets Constitutionnels Franais, pp. 13-15, apud Jos Augusto, Presidencialismo versus Parlamentarismo, p. 44.

11 O ESTADO UNITRIO

1. Do Estado unitrio 2. O Estado unitrio centralizado e as formas de centralizao: 2. 1 Centralizao poltica 2.2 Centralizao administrativa 2.3 Centralizao territorial ralizao material 2.4 Centralizao concentrada 2.5 Centralizao desconcentrada 3. ns e desvantagens da centralizao 4. O Estado unitrio descentralizado: a descentrali zao administrativa 5.0 Estado unitrio descentralizado e o Estado federal 1. Do Estado unitrio

Das formas de Estado, a forma unitria a mais simples, a mais lgica, a mais homognea . A ordem jurdica, a ordem poltica e a ordem administrativa se acham a conjugadas e m perfeita unidade orgnica, referidas a um s povo, um s territrio, um s titular do po der pblico de imprio. No Estado unitrio poder constituinte e poder constitudo se exp rimem por meio de instituies que representam slido conjunto, bloco nico, como se res pondessem j nessa imagem concretizao daquele princpio de homogeneizao das antigas c tividades sociais governantes, a cuja sombra nasceu e prosperou o Estado moderno , desde que este pde com boa fortuna suceder disperso dos ordenamentos medievos. C om efeito, o unitarismo do poder ainda dos mais fortes sopros que animam a vida dos ordenamentos estatais nestes tempos, exprimindo tendncia manifesta em inumerve is corpos vivos de sociedades polticas. assim contemporaneamente. Foi assim, cons oante dissemos, quando se deu a apario do Estado moderno, cujo aspecto centralizador e tendncia unitarista ressalta desde logo em presena da vontade polti ca soberana, que a vontade do Estado, congraando,

fundindo ou subordinando os ordenamentos sociais concorrentes, doravante convert idos em ordenamentos inferiores e secundrios. Corresponde esse momento centraliza dor plena afirmao do Estado como organizao do poder. Todo um sistema de autoridade m anifestamente absoluta assinala essa fase inicial e preparatria, cujo unitarismo se define merc de um centro de direo histrica, posto no poder da realeza absoluta, t endo por sustentculo legitimador a doutrina coerente da soberania. O Estado centr alizador cede e decai historicamente quando prepara as modalidades descentraliza doras e at mesmo federativas; quando as concepes mais democrticas e menos autoritrias do poder, fundadas nos postulados do consentimento, de algumas doutrinas contra tuais (no todas, porquanto Hobbes constitui aqui exceo das mais conhecidas) abalam todo o eixo do autoritarismo estatal, contrapem a supremacia individual hegemonia do ordenamento poltico, fazem o Estado meio e no fim, rebaixam-lhe a valorizao social, democratizam a concepo do poder, nas suas origens, no seu exerccio e nos seus titul ares, separam o Estado da pessoa do soberano. Graas a essa transpersonalizao do pri ncpio poltico, ou com mais propriedade, mediante essa exteriorizao institucional ou constitucional, segundo linguagem cara ao liberalismo , acaba o Estado por objetivar-se socialmente como produto do consens o das vontades individuais. Da se chega depois ao Estado-nao, da nomenclatura dos p ublicistas franceses. E com esse Estado-nao a centralizao, que esteia ou caracteriza o Estado unitrio, entra a ser apenas uma relao de equilbrio, um sistema de acomodao ocial, um princpio mvel, racionalmente mantido, por consideraes menos de autoridade que de convenincia ou utilidade. Os Estados unitrios, historicamente conhecidos, t iveram sua formao na mxima parte resultante, segundo Ranelletti, do consrcio poltico de vrios Estados, cuja primitiva autonomia se perdeu em decorrncia da exacerbao polti ca do sentimento nacional unificador

de distintos povos.1 Deu-se, segundo o mesmo autor, a ocorrncia de vrias razes histr icas, que conduziram igualmente ao Estado unitrio: a)

preponderncia poltica de um Estado sobre os demais, da resultando incorporao ou absor b) fuso dos Estados-membros, passando o Estado composto a Estado unitrio, e c) di ssoluo do Estado composto, que se parte em vrios Estados unitrios.2 Tem o Estado uni trio seu trao capital, segundo Charles Durand, na inteira ausncia de coletividades inferiores, providas de rgos prprios. Mas a figura desse Estado, que consumaria a m ais perfeita imagem das aspiraes centralizadoras, jamais existiu, conforme o mesmo Durand. Igual ordem de idias desenvolve o jurista Prlot, quando diz que tanto a n atureza das coisas como a vontade dos legisladores tem feito incompleta a centra lizao, introduzindo no Estado unitrio dois importantes corretivos: a desconcentrao e descentralizao. Tocante desconcentrao, deslembrado ficou porm o autor francs de que ta j se inclui no mbito da centralizao.3 2. O Estado unitrio centralizado e as formas de centralizao

Referida ao Estado unitrio, a centralizao abrange as seguintes formas: centralizao po ltica e centralizao administrativa, segundo Burdeau; centralizao territorial e centra lizao material, no dizer de Dabin; centralizao concentrada e centralizao desconcentra a, na terminologia mais usual dos modernos publicistas. 2.1 Centralizao poltica A centralizao poltica em determinado Estado se exprime pela

unidade do sistema jurdico, comportando o pas um s direito e uma s lei. Em se tratan do de Estado unitrio, essa centralizao se faz rigorosa, sem coexistncia de ordenamen tos juriferantes menores. Aqui no h pois o ordenamento geral superpondo-se a orden amentos particulares, que criem tambm originariamente sistemas jurdicos prprios, co mo seria possvel no Estado federal. Unidade e exclusividade da ordem poltica e jurd ica, bem como excluso conseqente de toda a normatividade plural so notas dominantes da centralizao poltica, na medida em que esta caracteriza o Estado unitrio. 2.2 Centralizao administrativa

A centralizao administrativa compe evidentemente uma das caractersticas mais familia res ao Estado unitrio: segundo Prlot, constitui verdadeira condio de reforo dessa mod alidade de Estado, cuja unidade poltica fica assim vantajosamente complementada.4 Implica semelhante forma de centralizao o estabelecimento coerente da mais ampla u nidade quanto execuo das leis e quanto gesto dos servios (Burdeau). No Estado unit a centralizao administrativa conduz via de regra a uma aplicao da lei ou a uma gesto dos servios, atravs de agentes do poder, de todo independente do meio que as leis regem ou do grupo a quem interessam os servios (Burdeau). 2.3 Centralizao territorial e centralizao material Distingue Dabin historicamente duas formas de centralizao: a centralizao territorial e a centralizao material. Com a primeira, o poder do Estado, segundo ele, se este nde a pores cada vez mais largas do territrio; com a segunda, observa-se dilatao da competncia do Estado a assuntos ou interesses que dantes gravitavam

na rbita de poderes menores e particulares, providos de certa autonomia. A tais i nteresses fora at ento alheio o ordenamento estatal.5 2.4 Centralizao concentrada

Temos centralizao concentrada quando as ordens emanadas de cima, do centro de deci so poltica, circulam para baixo, atravs dos canais administrativos, at as coletivida des inferiores, onde os agentes do poder atuam como meros instrumentos de execuo e controle, em obedincia estrita s ordens recebidas. Cabe a aos servidores do Estado o papel de cumpridores de decises, que no so suas, mas se fazem to-somente por seu intermdio. Como se v, a centralizao concentrada mantm intacto o poder jurdico normati o dos governantes, bem como todo o aparelho material de coero (fora pblica), que min istra os meios indispensveis aplicao das medidas administrativas ou legislativas, t omadas pela autoridade estatal nica. Essa modalidade de centralizao combina a um te mpo um s centro de deciso e um instrumento igualmente nico de execuo, que a burocrac a hierarquicamente organizada qual corpo de servidores, sob dependncia direta e i mediata da autoridade central dirigente. 2.5 Centralizao desconcentrada A centralizao desconcentrada importa no reconhecimento de pequena parcela de compe tncia aos agentes do Estado, que se investem de um poder de deciso cujo exerccio lh es pertence; poder, todavia, parcial, delegado pela autoridade superior, qual co ntinuam presos por todos os laos de dependncia hierrquica.

Com efeito, quando medidas de interesse local da coletividade centralizada se im pem, ditadas por convenincia administrativa, faculta-se autoridade secundria o pode r de empregar prerrogativas de governo, tomando decises e fazendo execut-las (Burdea u). Cumpre porm observar que essa autoridade exerce to-somente uma parcela de pode r pblico delegado e no autnomo; funciona como rgo do poder central e no como titular e direito prprio. Ficou clebre alis na citao dos tratadistas a palavra de advertncia e Barret, desfazendo maiores iluses quanto extenso dessas prerrogativas, ao afirma r que sempre o mesmo martelo que bate, apenas encurtou-se-lhe o cabo. No se deve po r outra parte confundir centralizao desconcentrada, como inadvertidamente fazem alguns autores, com descentralizao, ha vendo entre ambas as formas significativas

diferenas, como a que assinala Prlot, quando assevera que a desconcentrao no cria age tes administrativos independentes .6 Razo principal desse equvoco, no entender de B urdeau, foi a existncia de um quadro local de competncia. Contudo, diz o mesmo autor , tal semelhana aparente e superficial, porquanto os agentes desconcentrados coman dam em nome do Estado, ao passo que os rgos descentralizados estatuem em nome da col etividade secundria da qual procedem.7 Urge todavia ressaltar que essa coletividad e secundria, em nome da qual estatuem os rgos descentralizados, no se acha provida d e nenhum poder inicial, prprio, mas de prerrogativas delegadas, conferidas pelo p oder central nico, aquele que detm o monoplio da titularidade poltica, que faz subor dinada, e conseqentemente administrativa, a competncia que referidas coletividades comunicam ou exercem atr avs de seus rgos. Com essa observao, pertinente ao carter delegado da competncia enfeixada pela coletividade secundria, cai por terra o teor ambguo que a inda perpassa no comentrio de Burdeau encaminhado justamente a solver um erro e q ue acabaria praticando outro no menos

grave: o da confuso no mais entre centralizao desconcentrada e descentralizao, descen ralizao por ele oportunamente aquela corrigida, ali mas entre e administrativa implcita descentralizao poltica. 3. Vantagens e desvantagens da centralizao Da centralizao resultam vantagens, que o Estado unitrio aufere tanto no campo poltic o como principalmente no campo administrativo. So partes positivas da centralizao: a) a extenso de uma s ordem jurdica, poltica e administrativa a todo o pas; b) o cons idervel fortalecimento da autoridade, que tanto se implanta como se mantm com mais facilidade onde ocorre a unidade do poder; c) o reforo que da decorre para o prin cpio da unidade nacional; d) as facilidades conducentes organizao de um corpo buroc rtico nico, com menos dispndio para os cofres pblicos e mais eficcia e racionalizao a os servios prestados; e) a impessoalidade e imparcialidade que se observam, toc ante ao exerccio das prerrogativas de governo. A centralizao rene porm conhecidas des vantagens. Dentre estas cumpre ressaltar em primeiro lugar a ameaa que faz pesar sobre a autonomia criadora das coletividades particulares, sufocadas ou suprimid as, consoante o grau da poltica centralizadora. Ao desaparecerem os grupos intermedirios, cava-se um fosso entre o indivduo e o Estad o, que a histria poltica mais recente consigna via de regra obstrudo com o freqente sacrifcio da liberdade humana, com a destruio dos anteparos sociais que eram aquela s coletividades intermedirias, nas quais se abrigava contra a onipotncia do Estado a j circunscrita faixa de arbtrio individual; coletividades que deixaram de ser d esde a queda do feudalismo aqueles crculos da mais estreita e

intolervel tirania, processada sombra de um Estado a servio do privilgio aristocrtic o, at se converterem, desde a revoluo burguesa vitoriosa, em asilos para as liberda des individuais desamparadas e inermes como decorrncia do desvirtuamento dos fins que o Estado busca socialmente prover e que materialmente o vm compelindo s opes in tervencionistas, cujo abuso, repetimos, constitui evidente ameaa ao homem e sua l iberdade. A seguir, a excessiva centralizao sobrecarrega o poder central de respon sabilidades administrativas de somenos importncia, que os agentes do poder pblico numa esfera local de competncia, munidos de um poder de deciso, oriundo do organis mo social interessado do qual proviessem tambm esses mesmos agentes estariam

capacitados a levar a cabo com mais vantagens para o bem comum da coletividade r espectiva. A centralizao rigorosa conduz ordinariamente paralisao dos direitos de se lf-government de reconhecido proveito administrativo, poltico e social para os gr upos envolvidos, do mesmo passo que diminui nesses grupos o interesse por tudo q uanto concerne matria pblica, atrofiando conseqentemente todo o esforo de iniciativa local. Enfim, oferece a centralizao este ltimo lance negativo: promove ao plano da legislao nacional copiosa matria de interesse meramente local e retarda a deciso de assuntos administrativos, que, na esfera das comunidades interessadas, encontra riam rpida ou instantnea soluo, porquanto no ficariam tais comunidades espera que os agentes superiores do poder se familiarizassem com os temas pendentes, para dar-lhe muitas vezes a resposta mais inconveniente ou inadequada s exigncias de cada caso concreto e particular. 4. O Estado administrativa unitrio descentralizado: a descentralizao A descentralizao de todo compatvel com o Estado unitrio. Mas unicamente a descentral izao administrativa, visto que a

descentralizao poltica j se desloca conceitualmente para a esfera do Estado federal. H descentralizao administrativa quando se admitem rgos locais de deciso sujeitos a a toridades que a prpria comuna, departamento, circunscrio ou provncia (pouco importa que nome tenha a diviso territorial do Estado unitrio) venham a instituir, com o p ropsito de solver ou ordenar matria de seu respectivo interesse. Essa descentraliz ao caracteristicamente administrativa, porquanto se trata de faculdades derivadas, delegadas, oriundas do poder central , que faz subsistir sem nenhuma quebra a unidade do sistema jurdico. O poder cent ral apenas transmite determinada parcela de poderes s coletividades territoriais, conservando porm intacta e permanente a tutela sobre os quadros locais de competn cia. Trao por conseguinte definidor da descentralizao administrativa vem a ser essa ausncia precisa de autonomia ou independncia. No se institui aqui, com a autoridad e que decide, um poder originrio de arbtrio, um instrumento soberano de comando, v isto que assim, ao invs de administrativa, se converteria em poltica tal modalidad e de descentralizao. Do Estado unitrio teramos passado j ao Estado federal. Significa , como se v, a descentralizao administrativa to-somente o exerccio de prerrogativas p or parte de grupos que, ao exercit-las, no cortam todavia os laos de dependncia que os prendem ao poder central, quanto atividade exercida, nem fraturam tampouco a unidade desse mesmo poder. Em verdade, no o volume das atividades nem a rigor a d iscriminao da matria, quando esta, por sua natureza poltica ou administrativa, decisr ia ou instrumental, se converte em objeto de ao da autoridade descentralizada aqui lo que configura incontrastavelmente o teor administrativo da descentralizao. Faz-se mister buscar o princpio distintivo menos na repartio material das competncias, que se inserem num campo controverso quanto ao carter dos atos promovidos pela autoridade local ou regional, nos quais dificilmente se determina a respectiva feio poltica

ou administrativa, do que no ttulo jurdico, mediante o qual essa mesma autoridade se desincumbe das aludidas prerrogativas. Com efeito, decisivo para esse fim a q ualificao jurdica do sujeito ou da comunidade que outorgou as regras debaixo das qu ais ele ou ela deve reger-se, ou que encetou atividades de interesse prprio. Se t al competncia originria, se se prende a um princpio de livre determinao, de autogest primria da comunidade, sem quaisquer laos de hierarquia a um aparelho coercitivo s uperior, provido portanto de autonomia ou independncia o titular, estamos agora e m presena no de funes de uma coletividade administrativamente

descentralizada, mas em face de um poder poltico devidamente constitudo. Composto e no simples ou unitrio seria o Estado a que semelhante poder se referisse. Estabe lecer-se-ia ademais por esse caminho a pluralidade das ordens jurdicas, desta fei ta concomitantes, concorrentes, paralelas. Suprimir-se-ia do mesmo passo a existn cia no Estado da exclusividade ou unidade da idia de direito, politicamente posit ivada atravs de um poder inicial nico e emancipado. Elevar-se-ia enfim a comunidad e condio de poder poltico. Mas as coletividades descentralizadas, por mais extenso que seja o campo material de sua competncia no exerccio de atividades que lhe dize m respeito, por mais fecunda a fonte sociologicamente geradora de normas jurdicas , tm a prevalncia, a afirmao e a observncia de suas normas sob a dependncia todavia d consagrao que venham elas a receber do ordenamento poltico nico, que o Estado unitr o. Faz este sempre limitada, revogvel, condicionada, dependente e derivada aquela capacidade j referida que possuem os organismos descentralizados de editar norma s ou exercer atividades. Todo exerccio de prerrogativas, sujeito pois a laos de

dependncia, patenteia, nesse aspecto de filiao, subordinao ou derivao, j o carter trativo e no poltico da descentralizao. o que ocorre evidentemente no Estado unitrio

5. O Estado unitrio descentralizado e o Estado federal

De uma parte, a descentralizao cada vez mais assinalada em determinados Estado uni trios, como no caso da Itlia, com a figura jurdica das Regies (criao constitucional d ps-guerra), e doutra parte os progressivos movimentos centralizadores que se obs ervam contemporaneamente em todas as formas conhecidas de Estado federal, vm acar retando considerveis dificuldades doutrinrias fixao dos critrios distintivos entre o Estado unitrio descentralizado e o Estado federal de tendncias centralizadoras. Te mos que o melhor critrio ainda aquele referido, quando caracterizamos a descentra lizao administrativa, a saber, a

dependncia dos rgos descentralizados quanto ao Estado unitrio dependncia que emprest por conseguinte carter administrativo a essa descentralizao e a independncia desses mesmos rgos, em se tratando de Estado federal. Em ordem a evitar qualquer equvoco, ao suscitar-se o problema das Regies italianas, dotadas de competncia legislativa , tanto quanto o Estado-membro da composio federativa, bastaria lembrar ou adverti r que ali a competncia a rigor no equivale a autonomia poltica, visto que as faculd ades legislativas da Regio exprimem to-somente os princpios de uma mesma ordem jurdi ca, no ocorrendo nenhuma leso, quebra ou secesso do ordenamento estatal, que subsis te assim unitrio e consagra soberanamente a validade das regras editadas pelos rgos regionais, sujeitando-os ademais nessa mesma competncia aparentemente poltica int erveno eventual de rgos estatais superiores. No Estado-membro da Federao, ao contrri ocorre dualidade efetiva de poderes polticos, de sistemas jurdicos distintos, autno mos e correlatos. O publicista francs Charles Durand, to abalizado em matria federa tiva, despreza por fatores distintivos entre o Estado unitrio descentralizado e o Estado-membro do Estado federal a extenso das

autonomias respectivas, a origem histrica das coletividades em questo, bem como o critrio que ele reputa correto para o federalismo do sculo XIX, e j hoje imprestvel, da participao dos Estadosmembros na formao da vontade federal, entendendo mais segu ro tomar por ponto de apoio a seguinte base diversificadora: no Estado unitrio des centralizado a lei ordinria basta para fixar e modificar o regime jurdico das cole tividades internas, ao passo que no Estado federal, cabe esse papel no lei ordinria, mas a uma constituio rgida, a qual, posto que no seja intangvel, todavia muito mais difcil de modificar que a lei ordinria.8 Daqui se conclui, segundo a pauta de idias expostas pelo mesmo autor, que as garantias da ordem poltica ao status jurdico dos organismos internos no Estado unitrio descentralizado menos firmes, no Estado fe deral, mais aprofundadas pela proteo que o formalismo constitucional confere so com efeito o dado menos controverso com que distinguir o Estado unitrio do Estado fe deral, em presena das surpreendentes variaes descentralizadoras e centralizadoras, respectivamente observadas de ltimo com relao a essas distintas fo rmas de organizao do Estado. 1. Oreste Ranelletti, Istituzioni di Diritto Pubblico, 13 ed., atualizada, p. 147 . 2. Idem, ibidem, p. 147. 3. Marcel Prlot, Istitutions Politiques et Droit Const itutionnel, 2 ed., pp. 225-226. 4. Marcel Prlot, ob. cit., p. 224. 5. Jean Dabin, Doctrine Gnrale de ltat, p. 304. 6. Marcel Prlot, ob. cit., p. 226. 7. Georges Burdea u, Trait de Science Politique, t. II, pp. 326-327. 8. Charles Durand, La technique du Fdralisme, in: Le Fdralisme, pp. 180-181.

12 AS UNIES DE ESTADOS

l. As Unies de Estados: 1.1 Unies paritrias e Unies desiguais 1.2 Unies de Direito I ternacional e Unies de Direito Constitucional 1.3 Unies simples e Unies institucion ais 2. A Unio pessoal 3. A Unio Real: 3.1 Teoria jurdica da Unio Real 3.2 Do conc o de Unio Real 3.3 Aspectos jurdicos, polticos e administrativos de Unio Real 3.4 E emplos histricos de Unio Real 4. A Confederao 5. A Commonwealth 6. As Unies de o Estado protegido e as modalidades de Protetorados 7. Outras formas de Unies des iguais: 7.1 O Estado Vassalo 7.2 O Estado sob mandato e administrao fiduciria 8. Do Protetorado imperialista ao Protetorado ideolgico (e imperialista). 1. As Unies de Estados

As Unies de Estados (Staatenverbindungen) so objeto de classificaes diversas, que en tremostram sobretudo as incertezas e dificuldades presentes aos diversos critrios seguidos. Ocorre alis no campo do Direito Constitucional tendncia para tom-las seg undo a mais ampla acepo possvel. Quando dois ou mais Estados se unem, as relaes da de orrentes se processam ora em termos de dependncia e

desigualdade, ora de paridade e independncia. Na evoluo poltica mais recente, as ltim as relaes de paridade e independncia so as formas dominantes, ao passo que as prime ras relaes de dependncia e de desigualdade se vo tornando relativamente raras; tend m at a tomar na existncia dos Estados carter excepcional ou pelo menos transitrio, c onstituindo fase intermediria que prepara ou a incorporao total ou a inteira separao (Nawiasky).

1.1 Unies paritrias e Unies desiguais

Segundo a classificao do professor Nawiasky, as Unies paritrias abrangem duas modali dades distintas: as Unies desprovidas de organizao e as Unies organizadas. As primei ras as Unies desprovidas de organizao que Prlot insiste em no conferir-lhes sequer grau de Unio de Estados,1 excluindo-as de toda a classificao, compreendem as comuni dades administrativas, que regulamentam assuntos estritamente tcnicos ou administ rativos, quais os de navegao e aduana, bem como as alianas, com fins polticos ou mil itares. As segundas a saber, as Unies organizadas dispem de rgos comuns e abrangem, segundo aquele publicista alemo, as comunidades administrativas permanentes ou or ganizadas, como as que entendem com matrias de peso, moeda, trfego, correio, etc, e as Confederaes ou Federaes de Estados (Staatenbund) e as Unies (Unio Pessoal e Uni eal). Admite ainda Nawiasky entre as Unies organizadas o Estado Federal (Bundesst aat), que, segundo ele, pode ser concebido como uma Confederao qualificada, na qual, ao lado dos Estados-membros inicialmente presentes se acrescenta o Estado centr al, como membro ulterior da comunidade de Estados.2 As Unies desiguais implicam s empre laos de sujeio

hierrquica da parte de um ou mais Estados postos numa esfera inferior de proteo e v assalagem em face do Estado protetor ou suserano, cuja superioridade manifesta c omunica relao estatal notrio carter de dependncia. So formas de Unio desigual: o E vassalo, o Estado protegido ou Protetorado e o Estado sob mandato ou administrao fiduciria.

1.2 Unies de Direito Internacional e Unies de Direito Constitucional

A classificao que j enunciamos e vamos adotar para efeito didtico no desenvolvimento deste captulo distingue, como vimos, as Unies iguais ou Unies paritrias das Unies de siguais, isto , na linguagem de Del Vecchio, as sociedades entre iguais das sociedad es entre desiguais. Deve-se porm fazer meno de outras classificaes igualmente lcidas m as de Giese e Biscaretti di Ruffia, que sero objeto a seguir de exposio sumria. As Unies de Estados, segundo Giese, so de Direito Internacional ou direito externo e de Direito Constitucional ou direito interno. As primeiras Unies de Direito Inte rnacional podem tomar tanto a forma comunitria (comunidade) como a forma societria (sociedade). Apresentam, consoante aquele autor, a forma comunitria quando criam rgos comuns de natureza administrativa ou judiciria, consistindo ento a Unio na pres ena de um mesmo chefe para os Estados-membros. Tal se d no caso da Unio Real, model o comunitrio de unio de Estados. Traduzem-se pela forma societria (sociedade) toda vez que o pacto ou acordo engendra organizaes interestatais. A Confederao pertence f orma societria, a par de certas organizaes internacionais, tais como a Unio Postal I nternacional, o Fundo Monetrio Internacional, a Organizao das Naes Unidas e suas agncias especializadas, a exemplo d a UNESCO (United Nations Educational and Scientific Organization), e as unies aduan eiras, semelhana do BENELUX (Blgica, Holanda Luxemburgo), o Mercado Comum Europeu, etc. As ltimas Unies de Direito Constitucional so aquelas que se fundam no ordenam ento interno estatal, ressaltando dentre as mesmas, como principal, nos tempos e m curso, a Federao.

1.3 Unies simples e Unies institucionais

O constitucionalista italiano Biscaretti di Ruffia distingue as Unies simples das Unies institucionais.3 As Unies simples no do origem a uma comunidade de Estados, m as implicam apenas ao coordenada de vrios Estados para a obteno de fins comuns. Abran gem as alianas, as Unies de Protetorado, e as Unies de tutela, estas ltimas, segundo a concepo do antigo mandato institudo pela velha Sociedade das Naes, e renovado nos termos da moderna administrao fiduciria, estabelecida pela Carta das Naes Unidas. As Unies institucionais j produzem verdadeiras Unies de Estado em sua acepo prpria. Comp eendem as Unies gerais, as Unies particulares e as Unies do Estado complexo ou comp osto (os chamados Estados de Estados). As Unies gerais, no dizer do publicista peni nsular, so unies abertas e abrangem toda a comunidade internacional, a Organizao das Naes Unidas e as Unies administrativas internacionais. As Unies particulares, unies mais fechadas, incluem formas clssicas e formas contemporneas. Entre as formas clss icas figuram a Confederao ou Federao de Estados (Staatenbund), as Unies monrquicas (U io Real e Unio Pessoal) e os Protetorados coloniais. Quanto s formas contemporneas, temos as Unies regionais (a Organizao dos Estados Americanos, a Liga rabe, por exemp lo) e as Unies supranacionais (a Commonwealth e a Unio Francesa). As Unies do Estad o complexo ou composto (Estados de Estados) so as Unies de vassalagem, outrora con hecidas tambm como Estados de Estados (Staatenstaat) e o Estado Federal (Bundesst aat). Cumpre assinalar, concluindo, que a expresso Unies de Estados na linguagem m ais antiga dos publicistas designava em sentido genrico o fenmeno do federalismo e em sentido restrito as Unies monrquicas (Unio Real e Unio Pessoal). Compreende-se a ssim a razo por que Georges Scelle afirma que

a doutrina clssica distingue trs fenmenos de federalismo entre os Estados: as Unies d e Estados, as Confederaes de Estado e os Estados federais.4 2. A Unio pessoal D-se a Unio Pessoal quando, acidental e involuntariamente, as leis de sucesso da co roa fazem por coincidncia que um s prncipe ocupe dois tronos, tornando-se assim o t itular comum do poder em Estados que se conservam todavia independentes. So exemp los histricos de Unio Pessoal: Inglaterra e Hanover (1714-1837), Prssia e Neurenbur g, (1707-1837), Pases Baixos e Luxemburgo (1815-1890), Dinamarca e Islndia (1918-1 941), Saxnia e Polnia (1697-1763), a Alemanha e Espanha, sob Carlos V (1519-1556), etc. Na Unio Pessoal deparam-se-nos os seguintes traos dominantes: a) a Unio casual ou fortuita, decorrente de mera coincidncia na ordem sucessria dinstica (Stier-Somlo); b) tem carter transitrio, visto que cessa o vnculo com a extino da dinastia ou a apario de impedimentos jurdicos, quais os que puseram t ermo unio pessoal da Inglaterra com Hanover, ao tempo da Rainha Vitria, pois neste ltimo reino, com a lei Slica, as mulheres ficavam excludas da sucesso ao trono; c) no se forma nenhum fundamento jurdico unitrio entre os Estados participantes, que m antm intacta sua soberania, sendo a Unio destituda de personalidade jurdica internacional, de sorte que o monarca atua como chefe de governos separados e di stintos: d) inexistem requisitos especiais para a dissoluo da Unio Pessoal, que se desfaz por si mesma, bastando por exemplo se venha a substituir a pessoa do mona rca por um regente, ainda que este exera o poder em nome daquele (Nawiasky e Seid ler); e) o nico trao de unio entre os Estados fica sendo a pessoa do monarca comum, que simultaneamente pode presidir a instituies distintas e

at mesmo opostas, como no caso da Unio pessoal da Blgica com o Estado Livre do Cong o (1885-1908), quando o mesmo rei num Estado era monarca constitucional, noutro monarca absoluto (Prlot), conforme se deu com Leopoldo II, cuja morte ocasionou o fim da referida Unio, volvendo-se o Congo em simples colnia da Blgica. A Unio Pesso al torna-se cada vez mais rara, medida que se observa o declnio universal do sist ema monrquico. Contra essa forma de unio de Estados, de que so tantos os exemplos h istricos, sempre houve justificada desconfiana. Fez-se objeto de abusos como meio preparatrio destinado a gerar unio mais firme ou at mesmo fuso de Estados originaria mente distintos. Tal ocorreu no caso de Castela e Arago, com Isabel e Ferdinando, da Inglaterra e da Esccia com os Stuarts, e da ustria e Hungria, consoante assina lam Jellinek e Max Seydel. Alguns acauteladoras Estados contra monrquicos essa fo rma chegam de Unio a tomar medidas que, juridicamente

irrelevante ou inexistente (Santi Romano), tem todavia considervel importncia polti ca. Sob esse ltimo aspecto, por exemplo o poltico, a Unio Pessoal faz impossvel, ou pelo menos absurda, a guerra dos Estados participantes, que levaria um monarca a encetar a guerra contra si mesmo. O paralelismo dos dois ordenamentos jurdicos d istintos no exclui todavia a celebrao de tratados e alianas entre os Estados admitin do-se politicamente a hiptese de um estar em paz e o outro em guerra com terceiro s. Os autores alemes e italianos ordinariamente do toda a nfase Unio Pessoal como fo rma associativa de cunho estritamente monrquico. O publicista francs Marcel Prlot, todavia, em posio contrria a de Jellinek, entende a este respeito que possvel encont rar tambm a Unio Pessoal nos sistemas republicanos, com a eleio de um s Presidente pa ra vrios Estados. Segundo ele, assim aconteceu com Bolvar, Presidente simultaneame nte de trs Repblicas: o Peru, em 1813; a Colmbia em 1814, e a Venezuela, em 1816.5

3. A Unio Real Com a Unio Real verifica-se associao de Estados em que o vnculo resulta proposital e deliberado, fundado na vontade unnime e convergente dos Estados-membros. Ao cont rrio, pois, da Unio Pessoal, caracterizada pela ausncia de intencionalidade e ocorr ente por mero efeito do acaso, conforme vimos. Trao inseparvel da Unio Real a prese na do mesmo monarca, em cuja pessoa se resume a noo dessa forma de pluralidade esta tal, que admite de modo apenas acidental e no bsico a existncia de instituies comuns aos Estados participantes, como parlamentos e ministrios. Ressalta Jellinek que a Unio Real forma de associao um tanto rara no passado, com poucos exemplos no prese nte e de reapario problemtica e difcil no futuro. Sendo tpica dos tempos modernos sur ge apenas quando as monarquias, alcanando grau mais alto de desenvolvimento opera m a consolidao da unidade estatal, mediante o triunfo da realeza sobre a velha ord em das corporaes. Do ponto de vista poltico, entende aquele autor alemo, nessa mesma seqncia de reflexes, que na Unio Real est a receita de que se valeram as monarquias quando impotentes e malogradas se viram em suas diligncias por fundar um Estado u nitrio. Como as diferenas nacionais impediam eventualmente esse resultado, fez-se uso de referida forma de compromisso.6 3.1 A Teoria jurdica da Unio Real Vrias teorias buscam explicar a natureza jurdica da Unio Real. Segundo Santi Romano as principais so: a) a teoria que considera a Unio Real como ordenamento internac ional; b) a que reputa referida modalidade de Unio verdadeiro ordenamento estatal , formado pelas leis

constitucionais comuns dos dois Estados; c) a teoria do paralelismo, que nega ao ordenamento carter jurdico, mas o supe resultante do paralelismo estabelecido entr e os dois Estados componentes da Unio, quando estes, mediante legislao corresponden te ou recproca,

resolvem, por conta prpria, instituir o mesmo monarca, ensejando assim a apario de um conjunto de normas to-somente sociais, destitudas porm de carter jurdico.7 O consp uo jurista italiano entende ainda que referidas teorias so errneas e insustentveis, achando que a Unio Real, embora originria de uma situao de fato, pode todavia adqui rir carter plenamente jurdico. Tomando por incorreta a segunda daquelas teorias menc ionadas, que assenta a base da Unio Real sobre lei constitucional, afirma Jelline k como fundamento jurdico nico de referida Unio o acordo, ou seja, a vontade comum dos Estados.8 O internacionalista francs Georges Scelle no faz grande cabedal da r igorosa caracterizao jurdica da Unio Real qual a que se contm nas teorias precedentes . Preso mais observao e evidncia dos fatos do que certeza doutrinria, assevera ele, um tanto ecltico, que o federalismo unionista pode indiferentemente ter por base u ma Constituio (Sucia e Noruega, Ato de Carlos XIII, 1815) a saber, um ato regulamen tar, na aparncia unilateral; um tratado entre governos interessados, isto , uma re gulamentao convencional ou at legislaes paralelas, nos Estados interessados de (na us ria-Hungria, cuja elaborao por haja exemplo, sido pelo porm compromisso 1867), necessariamente negociada.9 3.2 Do conceito de Unio Real A maior parte dos autores acha que a inteno de estabelecer de modo duradouro e sob quaisquer circunstncias um monarca comum

para dois Estados define essencialmente a Unio Real. De todo irrelevante que tal vontade se contenha de modo expresso num acordo ou se exera implicitamente (Ansch uetz). A esse respeito, o que importa o contedo de vontade, ou seja, a inteno de as sentar sobre dois tronos diferentes o mesmo monarca. Juristas como Anschuetz, Ma x von Seydel, Jellinek, Mortatita e Biscaretti di Ruffia vem a a parte fundamental do conceito. No entanto, o real que d nome a essa modalidade de Unio, no deriva de rex, rei, mas de res, coisa, em contraposio idia de pessoa, que qualifica a Unio Pe ssoal. Essa comunho de coisas, interesses ou negcios serviu de batismo a tal modal idade de Unio e impeliu os Estados ao lao associativo; no chega porm a ser elemento constitutivo essencial, mas to-somente pressuposto do vnculo estabelecido. O fundamento sobre o qual assenta o conceito da Unio Real para aque la corrente de autores a determinao voluntria de estabelecer a Unio de modo instituc ional na pessoa do monarca comum. Os rgos gerais que promovem a gesto dos interesse s comuns so dados apenas acessrios, de existncia ocasional, no tendo ademais, segund o G. Meyer, o carter de rgos de uma comunidade maior e superior aos Estados, seno qu e existem to-somente como rgos de cada Estado particular e associado.10 De modo dis tinto, todavia, parecem pensar juristas da envergadura de Hauriou, Pilotti e Ranelletti. Com efeito, escreve este ltimo que a Unio Real consiste na unio de dois ou mais Estados para prover em comum e com rgos comuns determinadas

matrias.11 Mais explcito a esse respeito vem a ser sobretudo Pilotti, quando nos d o seguinte conceito de Unio Real: Por oposio aos Estados que no esto unidos seno na p oa de seu chefe, a Unio Real associa os Estados relativamente ao objeto, res de s ua atividade comum. Como se v, tais juristas fazem da comunho dos interesses parte

necessria do conceito de Unio Real. 3.3 Aspectos jurdicos, polticos e administrativos da Unio Real Dentre os aspectos jurdicos, polticos e administrativos da Unio Real cumpre ressalt ar os seguintes: a) a Unio Real, a despeito de seu carter monrquico se assemelha ma is Confederao do que Unio Pessoal; b) entre os Estados participantes nenhuma guerra possvel; c) a defesa comum coobriga os Estados-membros da Unio em face dos demais Estados; d) a Unio Real no chega a constituir novo sujeito de direito: cinge-se a uma relao jurdica, no cria portanto novo Estado mas apenas uma unio de Estados; e) a Unio Real, no sendo Estado, no engendra nenhum poder dotado de soberania, a cuja v ontade se dobrem os Estados participantes da Unio (Jellinek); f) a Unio Real abran ge via de regra Estados territorialmente contguos (Georges Scelle); g) a soberani a dos Estados-membros permanece intacta, conservando-se eles independentes entre si, a despeito do acordo que institu a Unio Real; h) a Unio por si mesma no elabora leis (Jellinek); i) a Unio Real exclui administrao unitria, nacionalidade prpria, te rritrio unitrio e economia corporativa, mas admite

administrao comum e economia societria (Jellinek); j) a Unio Real, quanto sua durao e supe permanente ou transitria, cingindo-se neste ltimo caso existncia de uma dinas tia ou ao perodo de poder de um governante (von Seydel); k) dissolve-se a Unio Rea l por acordo dos Estados membros ou pela extino dos tratados, como freqente aps o tr ino de uma guerra (Ranelletti); 1) com a Unio Real os Estados usualmente estabele cem exrcito e marinha comuns, adotam a mesma poltica externa e tanto enviam como r ecebem diplomatas comuns (Ranelletti); m) o soberano, assim como os ministros co muns e os diplomatas no atuam na categoria de representantes de um s poder, um tod o jurdico nico, orgnico, acima dos Estados, seno que representam os Estados-membros na unidade da comunho

(Ranelletti); n) as relaes entre os dois Estados componentes da Unio so relaes intern cionais (Georges Scelle). 3.4 Exemplos histricos de Unio Real O Imprio Austro-Hngaro oferece o exemplo mais idneo e significativo de Unio Real. O compromisso de 1867, de que resultou essa formao poltica, h suscitado algumas dvidas de juristas, que admitem haja a Unio, at 1907, gozado de personalidade internacion al, furtando-se assim de certo modo quele quadro j visto de

caracterizao dessa forma de vinculao de Estados. Depois de 1907 at 1918, quando a Uni se dissolveu aps a Primeira Guerra Mundial, essa aparncia de sujeito da ordem int ernacional conferida por muitos ao imprio Austro-Hngaro, como que se extingue. No caso vertente, observa-se ademais que a mesma personalidade era a um tempo Imper ador da ustria e Rei da Hungria: como Imperador da ustria, chamava-se Carlos I e c omo Rei da Hungria, Carlos IV (Kuechenhoff), ali, portanto, coroa imperial, aqui , coroa real, ficando assim a Unio estritamente reduzida pessoa do monarca. A com unho por conseqncia se fez apenas na pessoa do soberano, permanecendo todavia disti ntos e separados os rgos ou ttulos da direo suprema. Exemplo tambm de Unio Real na E pa foi a que se estabeleceu entre a Sucia e a Noruega, em 1815, com durao at 1905. A Dinamarca e a Islndia, segundo certos autores, constituram por igual exemplo de U nio Real, desde 1918 at a Segunda Guerra Mundial.

4. A Confederao

Sem perda das respectivas soberanias, podem vrios Estados associar-se debaixo de forma estvel de unio, que lhes consente seguir poltica comum de defesa externa e se gurana interna, mediante rgos interestatais, cujos poderes variam quanto espcie e ao nmero, conforme delegao cometida. Essa forma tomou historicamente a denominao de Con federao. Encontramo-la nos seguintes exemplos: a Confederao dos Pases Baixos (1579), a Confederao dos Estados Unidos (1778-1787), a Confederao Sua (1815-1848), a Confeder do Reno (18061813) e a Confederao Alem (1815-1866). Das Confederaes, algumas se disso lveram, outras se converteram em Estados federais, e uma at passou a Estado unitri o, como foi o singular caso da Holanda, referido por Prlot e Le Fur. Presentement e, h diversos movimentos internacionais que

podero de modo eventual conduzir reapario dessa espcie de unio, cuja fora agregativ ermanece viva e inexausta. A observao histrica nos ensina que o sistema confederati vo oferece quase sempre um remdio para a ausncia de unidade poltica ou estatal de u m povo, uma soluo provisria ou intermediria para Estados distintos, mas culturalment e irmanados pela homogeneidade das bases nacionais como os Estados rabes, por exe mplo; um primeiro passo na preparao de unio mais ntima, como a Federao, da qual o sis ema confederativo se faz precursor; um meio, enfim, de melhor salvaguardar inter esses que desta sorte ficam mais seguramente resguardados com a unio do que com a separao dos Estados. Da Confederao resultam determinados elementos de identificao, consoante entramos a enumerar: a) A Confederao, como sociedade de Estad os juridicamente iguais, que se conservam autnomos e soberanos, repousa num trata do e no numa Constituio. b) A Confederao no cria nenhum poder estatal, nenhum

ordenamento provido de imperium sobre os Estados participantes da comunho (Jellin ek), nenhum sujeito de direito, nenhum corpo dotado de rgos e funes prprias, nenhum v culo de direito pblico interno entre os Estados; criou-se to-somente mediante a Co nfederao uma relao jurdica internacional, um sistema de coordenao de vontades polti cuja base contratual assenta visivelmente sobre uma limitao consentida da soberani a de cada Estado-membro para consecuo de fins comuns. Os laos confederativos so por conseqncia de Direito Internacional e as relaes entre os Estados de ordem diplomtica. c) O poder da Confederao lida com Estados e no com cidados. Nenhuma atribuio exercem sobre os indivduos os rgos institudos, visto que a Confederao no engendra uma cidada , no possui territrio prprio, no constitui sequer um poder estatal, mas simplesmente , como vimos, uma Unio, um composto de Estados e no um Estado composto (Prlot). d) R nhece-se Confederao o direito de secesso. Como os poderes consentidos ou delegados para prover fins comuns de ordem militar e diplomtica so especficos e limitados, a presuno em matria controversa favorvel aos Estados confederados. Conservando intacta a soberania, podem estes denunciar o tratado e retirar-se da Confederao. e) O cor po deliberante que serve de instrumento comum aos Estados confederados se chama Dieta. Compe-se de Chefes de Estados ou embaixadores, que tomam por maioria de vo tos as decises enquadradas na competncia da Confederao, cujos poderes todavia s se al argam por unanimidade. Via de regra aquelas decises se adotam ad referendum dos g overnos dos Estados componentes. f) A ao unitria da Confederao se projeta ordinariame nte para fora e no para dentro, ditada principalmente pelas razes imperiosas que j ustificam a existncia dessa associao de Estados, a qual, em tempos de guerra, por e xemplo, demanda identidade absoluta de comando e poltica externa. g) Como a ativi dade confederativa se faz nomeadamente para fora,

no mbito das relaes entre Estados, o Direito das Gentes reconhece Confederao persona idade internacional. A rigor, trata-se de

impropriedade, porquanto a Confederao no constitui Estado, por minguar-lhe, conform e assevera Jellinek, o trao essencial de todo ordenamento estatal, a saber, o pod er de impor uma vontade que no fique condicionada pela vontade de quem quer que s eja.12 h) Na Confederao, ao contrrio do que se passa nas Federaes, a tnica do poder r cai sobre os Estados singulares, formando estes a variedade de associao, que, segu ndo Prlot, mais atende ao ideal proud-honiano. Esse ideal se acha cifrado naquela forma de federalismo preconizada pelo autor da obra Do Princpio Federativo, e qu e consiste precisamente num contrato em que os contratantes ressalvam mais direit os, liberdades, autoridade e bens do que aqueles de que se despojam ao formarem o pacto.13 5. A Commonwealth O gnio poltico do povo ingls, de carter to acentuadamente anti-federalista, de ndole predominantemente unitarista,

desenvolveu, no obstante, certa forma tpica de associao de Estados a Commonwealth o omunidade de Estados que no se coaduna com os sistemas conhecidos de unio estatal. A Commonwealth representa de modo aparente o ponto de chegada da evoluo poltica e co nceitual do antigo Imprio Britnico, em cuja histria lemos, segundo Zimmern, trs fase s distintas de compassado desdobramento: colonialismo, autonomia ou selfgovernment e soberania. O Primeiro Imprio Britnico pertence ao sculo XVIII. A GrBret anha segue ento uma poltica que em nada se distingue daquela seguida pelas demais potncias coloniais. A metrpole, base de um poder central e absoluto, rege suas coln ias com a mesma mo-de-ferro de todas as coroas que desfrutavam o antigo sistema c olonial, fundado

no monoplio do comrcio e na espoliao econmica das populaes de Ultramar. Em algumas p es porm a colonizao pelo elemento anglosaxnico, qual o caso das 13 colnias americanas , trouxe desde o princpio acentuado sentimento autonomista, concomitante prpria fi xao da populao colonial, sentimento posto desde logo em antagonismo e contradio com o mais empenhados interesses da metrpole. O Segundo Imprio Britnico, de Zimmern, com ea quando a conscincia dirigente do Imprio descobre que a sua poltica colonial de in teira ignorncia e supresso brutal do sentimento autonomista conduziria inevitavelm ente ao colapso da unidade imperial. Passa assim a extrair dos acontecimentos qu e culminaram com a emancipao americana a lio de que viria a resultar a reviso da anti ga poltica colonial. Desta feita, com o sculo XIX, a Gr-Bretanha inaugura plenament e em seus domnios a prtica do self-government ou autogoverno local, atribuindo, de sde 1791, alis, representao ao Alto e Baixo Canad. O Relatrio de Lord Durham, em 1849 , firma de maneira inequvoca o princpio do governo responsvel nas possesses de Ultra mar, que entram a dispor de Constituies verdadeiras e prprias. O Parlamento de Lond res, liberando competncia constitucional aos Domnios, concorreu para que estes gra dativamente instaurassem governos do tipo parlamentar, como os do Canad, em 1867, da Austrlia, em 1900, e da Nova Zelndia, de 1852 a 1907 e da frica do Sul em 1909 (Biscaretti di Ruffia). O Terceiro Imprio Britnico testemunha o Coroamento da lent a caminhada que trouxe as antigas possesses do status colonial plenitude do poder poltico soberano. A essa plenitude se chega depois de progressiva transio autonomi sta, sem que todavia se desatassem a esta altura os laos de unio imperial, agora a ssentados sobre o princpio bsico da cooperao e da solidariedade dos povos

participantes. As razes da unio mergulham na tradio da convivncia poltica, cultural e civilizadora da metrpole britnica. a fase corrente, que resultou na instituio da Commonwealth, forma singular e privilegiada de unio de Estados, que todos vacilam e m classificar de Unio Real ou Confederao. Principiou essa fase desde a Conferncia Im perial de 1916, que reconheceu, de logo, a independncia dos Domnios no trato de as suntos internos e externos e confirmou a existncia de uma sociedade de comunidades autnomas, as quais, inspiradas j pelas mximas de liberdade dos povos, invocadas dur ante a Primeira Guerra Mundial, puderam facilmente reivindicar participao ativa na s

estipulaes do Tratado de Versailles. Estava assim assegurada a personalidade inter nacional dos Domnios, que se transformaram ento em verdadeiros Estados. Completara -se j o ciclo interno de diferenciao e autonomia dos trs ramos bsicos do poder: o leg islativo, o executivo e o judicirio. Da por diante alarga-se e consolida-se em ter mos de confirmao universal a presena soberana dos Domnios nas relaes internacionais c mo Estados autnticos, cuja autonomia o Relatrio Balfour de 1926 e o Estatuto de We stminster de 1931 tornam inequivocamente explcita. Temos ento de todo formada e de lineada a Comunidade britnica de naes livres e independentes, a British Commonwealth rovida de rgos polticos e tcnicas de cooperao, a qual chega aos nossos dias fundada composio heterognea de Estados, onde a forma monrquica convive com a forma republic ana, mediante um vnculo de recproca cooperao e colaborao de todos os Estadosmembros o ingresso de Estados de populaes estranhas origem anglo-saxnica, a Comunidade bri tnica (British Commonwealth) deixou de ser britnica na qualificao e passou a ter nome simplesmente consonncia de com Comunidade seu carter (Commonwealth), multirracial, e streita a multicultural multilingstico, formando uma Unio livre e paritria de Estados

soberanos. Faltam Commonwealth rgos prprios e definidos de natureza estatal. Tampou nos deparamos ali com um ordenamento federativo, dotado de Constituio comum, provi do de poder executivo central, nem sequer com foras militares unidas para prover fins comuns de defesa e segurana coletiva da Comunidade. Desta sorte o trao de unio se vai tornando aparentemente o mais frouxo possvel mngua de instituies concretas, que sirvam de instrumento ao princpio da Commonwealth, a saber, aquela idia de colab orao voluntria, da qual se fez smbolo exterior e formal a Coroa Britnica, e rgo de c ecuo a chamada Conferncia de Primeiros-Ministros, reunida porm a intervalos irregula res, em Londres, com fins

meramente consultivos, a despeito de todos os esforos empregados no sentido de co nvert-la em Gabinete da Commonwealth. O chamado Terceiro Imprio Britnico est por cons guinte reduzido nova concepo da Commonwealth, de todo infiel para traduzir sequer a reminiscncia imperial. Muitos entendem e com razo que o Imprio Britnico chegou ao f m; a Commonwealth apenas nome saudoso e sentimental com que evocar ou historiar a caminhada paulatina de povos que, sem rompimento formal, alcanaram na paz e no co nsentimento comum a plena soberania, conservando de sua unio apenas a fraternidad e das origens, o apelo aos interesses comuns, a convergncia de sentimentos, o smbo lo da boa-vontade, os manifestos propsitos de cooperao. A Commonwealth mesma, de orde namento intraimperial se converteu definitivamente em ordenamento da comunidade

internacional, desde que se tm observado dissdios de seus Estadosmembros, levados no raro ao plenrio das Naes Unidas, como no caso das controvrsias fronteirias entre a dia e o Paquisto, sobre o Cashemir, ou das disputas raciais da frica do Sul (expul sa da Comunidade) com a ndia e mais Estados da Commonwealth, pertencentes irmandade afro-asistica.

A Commonwealth, nos correntes dias, abrange duas camadas distintas de Estados. A p rimeira, mais concntrica, dos componentes antigos e que adotam dentro da Unio, sal vo a dissidncia representada pela frica do Sul, o smbolo monrquico unificador, que a coroa da rainha exprime. So estes a Gr-Bretanha e Irlanda do Norte, o Canad, a Aus trlia e a Nova Zelndia. O segundo grupo, que fica j na periferia da Organizao, se com pe principalmente de membros mais recentes, quase todos sob a forma republicana, exceo do Estado Federal da Malsia (1957), com sua monarquia parlamentar. Compreende esta camada, entre outros, os seguintes Estados: ndia, Paquisto, Ceilo (1947-1948) e Gana (1957), este ltimo o primeiro Estado de raa negra que entrou na composio da C ommonwealth. O Eire (Irlanda do Sul), que segue tambm a forma republicana, afastou -se da Comunidade em 1949. 6. As Unies desiguais: o Estado protegido e as modalidades de Protetorados Design ando o Protetorado como a vassalagem moderna, assinalando suas bases contratuais, referindo o grau varivel de sujeio que semelhan te forma de sociedade desigual de Estados comporta, o conspcuo internacionalista francs Georges Scelle exprime a natureza dessa relao de tutela segundo a maneira co mo foi concebida, justificada e praticada na ordem internacional pelas grandes p otncias comprometidas com tal sistema. Afirma a esse respeito: O fim do Protetorad o guiar e proteger uma coletividade estatal muito mal organizada ou muito fraca para dirigir-se politicamente por si mesma ou para prover sua segurana. Esta prot eo deve ser ento assegurada pelo governo de um Estado a um tempo culturalmente mais adiantado e materialmente mais forte.14 O Protetorado, fase jurdica temporria na v ida de algumas coletividades territoriais sujeitas ao extinto imperialismo colon ialista, que dissimulava as realidades mais brutais da tutela poltica e

econmica atravs de um paternalismo aparente, como se houvera sempre coincidncia e s olidariedade de interesses do Estado protetor com os do Estado protegido, chegou praticamente ao fim por efeito dos movimentos de emancipao e autodeterminao dos pov os, oriundos das duas guerras mundiais deste sculo. Os laos de dependncia a que fic a submetido o Estado protegido arrebatam-lhe toda a autonomia em assuntos de ord em poltica e econmica. Fora do consentimento e arbtrio do Estado protetor, nenhuma r ea de ao se lhe concede. Sua iniciativa na esfera internacional se acha igualmente paralisada. Toda a capacidade para a gesto dos negcios internacionais cabe ao Est ado protetor. Este, no desempenho das obrigaes de tutor, com que prover a segurana do Estado protegido, vai ao extremo da ocupao militar, se razes de autoconvenincia a ssim o ditarem. Distinguem os internacionalistas trs modalidades de Protetorado: os Protetorados coloniais, os Semiprotetorados americanos e os Prot eto-internacionais. Os Protetorados coloniais, que Scelle reputa o tipo clssico de Protetorado, supem, segundo o mesmo autor, no somente uma diferena de poder, mas um contraste total de cultura, de raa e de vocao internacional entre o governo proteto r e o governo protegido.15 O colonialismo dessa fase intenta legitimar-se pela mi sso civilizadora que desempenha respeitante s populaes dos territrios dominados. Ao c ontrrio dos interesses econmicos unilaterais, jamais dissimulados, dos perodos ante riores emancipao das colnicas inglesas e ibricas do continente americano, o colonial ismo do sculo XIX e de comeos do sculo XX buscava apoiar sua presena nas reas de expl orao colonial sobre a base de interesses comuns e bilaterais, contribuindo as potnc ias colonizadoras, segundo o pretexto imperialista, com os elementos da tcnica e da civilizao para o gradual desenvolvime nto das populaes desses territrios. Os protetorados ingleses e franceses na frica e na sia foram exemplos vivos dessa mod alidade.

Os Semiprotetorados americanos tiveram apario histrica com os sucessivos episdios da interveno armada dos fuzileiros navais dos Estados Unidos, cujos desembarques nas Repblicas do Caribe se fizeram sempre em nome da proteo dos interesses americanos e da apregoada convenincia de manter nos Estados da Amrica Central uma situao poltica estvel. Conheceram o contato e a presena das armas americanas em seu solo, instit uindo ali por algum tempo formas de semiprotetorado, os seguintes Estados: Cuba (1903), Repblica Dominicana (1907), Honduras e Nicargua (1911) e o Haiti (1915). P or ltimo, com o Protetorado internacional ou de Direito das Gentes so postos face a face Estados do mesmo nvel de civilizao e cultura, mas consideravelmente desiguais pelos ndices de riqueza e fora material, servindo a relao de garantia segurana do Es ado mais fraco, que passa a receber a proteo essencial do Estado mais forte, o Est ado tutor. Citam os tratadistas como exemplos de Protetorado internacional os es tabelecidos pela Frana no Mnaco, pela Inglaterra nas Ilhas Jnicas, de 1815 a 1863, e no Transvaal, em 1881, bem como aquele que o Japo estendeu sobre a Coria, desde 1905 at a ltima Guerra Mundial. 7. Outras formas de Unies desiguais As chamadas Unies desiguais abrangem um perodo poltico j ultrapassado na Histria. Seu s restos se acham em liquidao. Modernamente correspondem em larga parte fase que s e estende da runa do Pacto Colonial at a expanso no sculo XIX do imperialismo europe u e seu subseqente declnio e extino por efeito das guerras mundiais travadas este scu lo. Vo desde a antiga relao colonial, difcil de enquadrar-se no esquema vertente, po rquanto no estamos ainda em presena de coletividades territoriais com nveis polticos que lhes confiram j carter estatal, at as formas intermedirias, que exprimem distin tas

relaes de subordinao, diferentes graus de amadurecimento poltico, e constituem os mod elos mais vlidos e autnticos dessa modalidade histrica, conhecida sob a designao de s ociedades desiguais. Abrangem estas o Estado vassalo, o Estado protegido ou Prot etorado (j examinado), e o Estado sob mandato e administrao fiduciria. 7.1 O Estado vassalo

As relaes de vassalagem no Estado moderno resultam ainda da Idade Mdia, quando teve grande voga o sistema dos vnculos pessoais entre o senhor feudal e as coletivida des rurais servas. Na vassalagem temos o Estado vassalo em face de um Estado sob erano, dependendo o primeiro formalmente do segundo por uma relao de subordinao. A e ssncia dessa categoria jurdica, segundo Del Vecchio, consiste no vnculo de fidelidad e ao Estado soberano, dever de cooperao militar, obrigao de pagar tributo e ausncia d e capacidade internacional, sem perda dos poderes sobre os sditos.16 So traos que co nfiguram a vassalagem poltica: a) sua origem num ato unilateral; b) os ordenament os estatais, posto que sujeitos ao vnculo de subordinao, correm paralelos, sem nenh uma conexo poltica necessria entre ambos, que implique comunho instituda atravs de r comuns; c) sujeio indireta do territrio e dos habitantes do Estado vassalo ao Estad o suserano (Jellinek); d) o carter protecionista, paternalista e feudal da instit uio; e) historicamente, oscila entre a emancipao e a absoro (Prlot); f) no gera vas em a simples hegemonia poltica, econmica e religiosa, porquanto a vassalagem s se d eclara com a existncia do lao jurdico de dependncia (Prlot); g) a unio de vassalagem Staatstaaten ou Herrschaftsverband, segundo Otto von Gierke) pertence esfera do direito pblico interno, posto que haja autores entendendo situ-la na rbita do Direi to Internacional; h) desprovido de capacidade ou personalidade internacional, o Estado vassalo tem a soberania interna

consideravelmente amputada pelo reconhecimento feito ao Estado suserano para ala rgar a prpria competncia. O movimento anticolonialista e antiimperialista do sculo XX arruinou todo o sistema de dependncia jurdica que sancionava a supremacia de un s Estados sobre outros, ficando definitivamente ultrapassada a vassalagem, dorav ante um anacronismo, uma

instituio fssil, que pertence ao passado. Os ltimos exemplos conhecidos de vassalage m foram os 550 Estados da ndia, at a independncia de 1947, quando quebraram os derr adeiros vnculos com o Imprio Britnico. No sculo XIX, os Estados cristos dos Balcs M ia e Valacchia (Romnia), a Srvia e a Bulgria foram vassalos do Imprio Otomano, bem c omo o Egito muulmano. 7.2 O Estado sob mandato e administrao fiduciria Ao cabo de duas guerras mundiais, reacendeu-se com toda a crueza o debate contra ditrio acerca da soluo do problema colonial na idade de decadncia do imperialismo. O s lemas liberdade e autodeterminao dos povos nunca estiveram mais vivos do que no curso das guerras, quando as potncias aliadas alimentavam naqueles princpios as ba ses morais e jurdicas de sua causa. Fizeram-se ento dramticos apelos solidariedade universal das naes e solenes declaraes de f no direito de todos os povos. Cessados os dois conflitos, criaram-se porm situaes

embaraosas e irrevogveis no campo das reivindicaes autonomistas das populaes mantidas at ento sob status poltico inferior e dispostas j s solues de fora e violncia, par r de vez o sistema colonial. Suscitou-se ento aps a Primeira Guerra Mundial a ques to do destino que se daria s colnias dos Estados vencidos no conflito armado. Trans feri-las pura e simplesmente ainda sob a forma clssica

de Protetorado s potncias vitoriosas, equivaleria a confirmar as suspeitas de que os largos e generosos princpios apregoados na guerra ficariam deslembrados na paz . Concebeu-se pois a destinao das colnias aos Estados vencedores, mas sob o regime de mandatos. A organizao poltica internacional, no caso a antiga Sociedade das Naes, vestiria determinados governos na tutela das populaes coloniais para reg-las no int eresse de sua progressiva emancipao, at que ali as condies materiais, morais e cultur ais estivessem suficientemente amadurecidas, em ordem a capacit-las plena fruio da liberdade e soberania. As grandes potncias recebiam desta sorte o esplio colonial como um nus e se prestavam humanitariamente a administrar aquelas coletividades terri toriais, como lembra Georges Scelle, nas condies particularmente difceis do mundo mo derno (Art. 22 do Pacto). Estava, como disse esse autor, instituda uma forma de Pro tetorado, internacional, Naes.17 Pertinente natureza do mandato so ainda insubstitu s as palavras do insigne internacionalista francs ao asseverar: O regime comportav a certa flexibilidade. Seu carter variava segundo o grau de desenvolvimento do po vo, a situao geogrfica do territrio, as condies econmicas, e diversas outras circuns as.18 Em suma, e na essncia, o mandato se distingue do Protetorado por ser uma adm inistrao colonial vinculada ao organismo jurdico internacional e estar plenamente e xplcita e confessada nos artigos do pacto da sociedade mundial a idia do carter tra nsitrio da instituio. Exercem os Estados mandatrios um magistrio poltico colimando a ubseqente emancipao das populaes coloniais. Cumpre enfim referir as trs espcies de m atos: A, B e C, variando os respectivos graus de dependncia, de tal sorte que na srie estabelecida o mandato C implicava j, segundo Scelle, uma anexao colonial pura e simples.19 sob regulamentao na e controle pela da comunidade das representada ocorrncia Sociedade

Mandatos do tipo A foram os de Frana sobre a Sria e da Inglaterra sobre a Palestin a, o Iraque e a Transjordnia. Os mandatos B abrangeram vastas sees da frica Central, como o Camares e Togo, debaixo da autoridade francesa e inglesa, Tanganica, sob gesto inglesa e Urungi-Ruanda, em poder da Blgica. So exemplos do mandato C aqueles que se estenderam a algumas possesses do Pacfico, como a Nova Guin, entregue Austrl ia e Samoa, Nova Zelndia. A frica do Sul exerceu tambm mandato C sobre a regio do su doeste da frica. As unies de tutela no desapareceram com a extino oficial da antiga S ociedade das Naes, ocorrida em 1946, e substituda pela Organizao das Naes Unidas, qu riou instituto anlogo ao dos mandatos: o trusteeship ou administrao fiduciria. Segun do Scelle, do ponto de vista jurdico, a mudana de nome no foi das mais afortunadas e proveitosas e a rigor o mandato levava vantagem sobre o novo instrumento criad o pela comunidade internacional. Com o sistema de administrao fiduciria, uma determinada potncia recebe poderes para administrar um Estado, privado do exerccio, mas no da titularidade d a soberania, ou um territrio no autnomo (quase um Estado in fieri), para promover a o progresso poltico, econmico, social e educativo do respectivo povo.20 De conformi dade com a Carta das Naes Unidas, de 26 de julho de 1945, a instituio do trusteeship (administrao fiduciria) se fez no interesse da paz e da segurana internacionais, co m o propsito de preparar e abreviar a independncia das populaes dos territrios admini strados, desenvolvendo em todos o sentimento da cooperao, das liberdades essenciai s, dos direitos humanos e das garantias sociais. As antigas colnias alems na frica foram postas sob

administrao fiduciria com a inovao da Carta, bem como a exSomlia italiana, at que se u relativamente a esta ltima a proclamao de sua independncia. A Organizao das Naes s mantm em funcionamento um Conselho de Administrao Fiduciria,

rgo investido nas responsabilidades j mencionadas.

8. Do Protetorado Imperialista ao Protetorado Ideolgico (e Imperialista) Extinta na a parncia a forma clssica de Protetorado, que habitualmente entrava no Direito Pblico Internacional, e ainda ali se conserva segundo alguns publicistas como simples anacronismo das relaes entre Estados, processadas numa certa fase de existncia polti ca dos povos ocidentais nem por isso se h-de considerar aquela figura de ltimo ban ida das indagaes cientficas e das lucubraes doutrinrias. Verdade que a esta altura sculo, com os progressos logrados pelo princpio de autodeterminao dos povos, o Prote torado significa indubitavelmente forma cuja institucionalizao jurdica se apresenta e m crise ou j de todo anda proscrita. Mas o conceito no desapareceu das relaes entre Estados. Acha-se subjacente a toda explicitao jurdica, rebuado em formas polticas mai s sutis. Transitou do Direito Pblico Internacional para a Cincia Poltica. Cabe ao c ientista das instituies, das relaes e dos fatos polticos determinar sua presena na vi a e comunho dos Estados contemporneos. Aquele Protetorado, j dantes objeto de estud o, exposio e anlise, prendia-se via de regra a uma expresso de teor poltico e jurdico s possvel, como a Histria est a corroborar, nos lineamentos do imperialismo. Decado e ste aps decompor-se o sistema de expanso colonial e postos em conflito no sculo XX o Ocidente capitalista com o Oriente socialista, foram as ideologias que entrara m a dominar por inteiro a cena das relaes interestaduais, determinando a conseqente agrupao dos Estados em duas rbitas polticas e militares, que pareciam ditar o curso das relaes internacionais; os Estados Unidos, com sua rede de Estados tributrios, duma parte;

doutra, a Unio Sovitica, com os chamados satlites da Cortina de Ferro. Entre essas te nazes medeava um terceiro mundo, de

configurao ainda indecisa, forcejando por abrir uma porta de evaso e segurana para a colher em campo neutro aqueles Estados que pudessem com bom xito alis, improvvel se desgarrar da satelitizao poltica, econmica e financeira que os prendiam, dissimulada ou ostensivamente, quelas rbitas maiores. Com efeito, os Estados Unidos e a Unio So vitica estadeavam duas posies de fora a se medirem em termos absolutos de competio id olgica. Dois centros pois de influxo e polarizao da vida poltica universal se erguia m como eixos ao redor dos quais gravitavam Estados de soberania juridicamente irre preensvel. No entanto a repartio ideolgica de posies agrupou volta daqueles

potentssimos ncleos pequenos Estados cuja inteira independncia se afigurava duvidos a, estimada em termos polticos, econmicos e militares. Como se um novo Tratado das Tordesilhas estivesse dividindo o mundo entre os dois mencionados gigantes, era sombra dos Estados Unidos e da Unio Sovitica que medravam Estados sujeitos a um s tatus poltico de fato, altamente caracterstico de uma modalidade nova de Protetora do: o Protetorado ideolgico. Haja vista o caso de vrias Repblicas da Amrica Central e relao aos Estados Unidos ou de outras da Europa Oriental com respeito antiga Unio Sovitica. Comprovao irretorquvel dessa tese, a interveno americana na Repblica Domin na e a invaso da Tcheco-Eslovquia pelos exrcitos do extinto Pacto de Varsvia. Onde a caba a soberania do Estado de independncia nominal e onde comea sua respectiva sujeio como Estado protegido, s o analista poltico alcanar traar a a competente linha demarc tria, ainda agora fluida. Diz o Direito Internacional que so livres e independente s aqueles Estados. Chegam eles, com efeito, a integrar a Organizao das Naes Unidas e a Organizao dos Estados

Americanos (os da rbita ocidental). Todavia uma eventual infrao dos princpios poltico s que amparavam os interesses essenciais do respectivo bloco a que estavam acorr entados poderia de sbito acarretar, como j acarretou nos casos supra mencionados ( Repblica Dominicana e Tcheco-Eslovquia), a quebra da soberania, patenteandose ento de maneira desabrida, rude e inequvoca os liames de Protetorado. Emerge pois a no va categoria de Estado protegido atada ao novo tipo de Estado protetor a superpo tncia, na qual se enfeuda a guarda da ideologia e a conservao de sua pureza, conforme do exemplo a esse respeito, e exemplo clarssimo, os Estados Unidos e a antiga Unio das Repblicas Socialistas Soviticas. O Protetorado ideolgico encobre ou disfara na r alidade supremas motivaes imperialistas. Adoou-se a forma colonialista do passado. Juridicamente porm no se firmaram conceitos com que institucionalizar essa servido poltica, que o Direito Internacional alis ignora. Nada de nomes estigmatizados e s uspeitos como o de Protetorado. Mas ao Protetorado que as alianas militares e ide olgicas contemporneas conduzem de ordinrio os Estados mais fracos. Da OTAN (Organiz ao do Tratado do Atlntico Norte) e do Pacto de Varsvia no se extraem distintos corolr os. A fidelidade

democrtica e a solidariedade socialista so frases feitas, suscetveis de converso em omas fceis de uma pretendida e falsa coerncia ideolgica. A ideologia se fez, por co nseguinte, sustentculo do Protetorado, pretexto cmodo e seguro com que apoiar inte rvenes armadas e intolerveis, contra as regras clssicas do Direito Internacional e d o princpio de autodeterminao dos povos, to penosamente propugnado pela conscincia jur ica universal. Engana-se ademais quem cuidar que o Protetorado ideolgico da segunda metade do sculo XX assenta sobre massa de interesses distinta daquela que movia os egosticos interesses estatais, outrora condicionantes do Protetorado imperialis ta. Acerca deste j nenhuma

concluso se pode tirar seno a de que o Protetorado imperialista no se extinguiu. Ele apenas se transformou e continua ainda imperialista. Sucedeu-lhe o Protetorado id eolgico, eufemismo que desonra alis o progresso das instituies polticas e das idias iais neste sculo. 1. Marcel Prlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 254. 2. Hans Nawiasky, Allgemeine Staatslehre, 2/II, p. 206. 3. Paolo Biscaretti Di R uffia, Diritto Costituzionale, 5 ed., p. 517. 4. Georges Scelle, Manuel de Droit International Public, p. 261. 5. Marcel Prlot, ob. cit., p. 258. 6. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 ed., pp. 755-761. 7. Santi Romano, Principii di Diritto Costituzionale Generale, 2 ed. rev., p. 135. 8. G. Jellinek, ob. cit., p. 754. 9 . Georges Scelle, ob. cit., p. 263. 10. Georg Meyer, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechtes, 3 ed., p. 28. 11. Oreste R anelletti, Istituzioni di Diritto Publico, 13 ed. ampliada, p. 156. 12. G. Jellin ek, ob. cit., p. 767. 13. P. J. Proudhon, Du Prncipe Fdratif, apud, Marcel Prlot, In stitutions Politiques et Droit Constitutionnel, p. 256. 14. Georges Scelle. Ob. cit., p. 198. 15. Idem, ibidem, p. 205. 16. Giorgio Del Vecchio, Teoria del Esta do, pp. 180-181. 17. Georges Scelle. Ob. cit., p. 222. 18. Idem, ibidem, p. 223. 19. Idem, ibidem, p. 225. 20. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 520.

13 O ESTADO FEDERAL

1. Conceito de Estado federal 2. O Estado federal como Federao: 2.1 Distino entre Fe derao e Confederao 2.2 A lei da participao e a lei da autonomia 3. O Estado feder si mesmo frente aos Estados-membros: 3.1 O lado unitrio da organizao federal 3.2 A supremacia jurdica do Estado federal sobre os Estados federados 4. Os Estados-me mbros como unidades constitutivas do sistema federativo 5. A crise do federalism o: ocaso ou transformao da ordem federativa e sua repercusso no Brasil 1. Conceito de Estado federal

Com referncia ao Estado federal, disse Jellinek tratar-se de Estado soberano, form ado por uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana dos Estadosmembros, ligados numa unidade estatal.1 Dando comeo enunciao dos principais traos ju icos que nos permitem conhecer a natureza do Estado federal, tomaremos para efei to didtico primeiro o Estado federal como Federao, a seguir o Estado federal em si mesmo frente aos Estados-membros e por ltimo os Estados-membros como unidades con stitutivas do sistema federativo. 2. O Estado federal como Federao Numa contribuio que ficou inolvidvel, o jurista alemo Karl Strupp distinguiu a unio d e direito constitucional das unies de direito internacional. O Estado federal per tence primeira categoria. A lei constitucional e no o tratado que nos fornece o critrio dessa

modalidade de unio de Estados. No h por conseguinte que temer as ambigidades de ling uagem, como no caso da Sua, quando o vocabulrio poltico oficialmente emprega ali a e xpresso Confederao, em se tratando na realidade de Federao ou usa o termo canto, sign ficando em verdade o mesmo que Estado-membro. A antigidade a rigor no conheceu o f enmeno federativo com os caractersticos usualmente ostentados no Estado moderno. O que os gregos por exemplo denominavam Federao aquilo que os modernos chamam Confe derao. A Federao propriamente dita no a conheceram nem praticaram os antigos, visto que a mesma, tanto quanto o sistema representativo ou a separao de poderes, das poucas idias novas que a moderna cincia poltica inseriu em suas pginas nos trs ltimos sculos de desenvolvimento. 2.1 A distino entre Federao e Confederao

Conforme anotou proficientemente o constitucionalista alemo Nawiasky, vrios foram os critrios distintivos buscados para fixar os conceitos de Federao e Confederao. Pro punham uns a firmeza, solidez ou profundidade da relao entre os Estados, alcanando essa relao seu grau mais alto na Federao e seu ponto mais baixo na Confederao. Outros se volveriam para a considerao da indissolubilidade do lao federativo, face a possi bilidade jurdica da secesso dos Estados, admissvel em se tratando de organizao confed erativa; em verdade porm nada obsta a que uma Federao venha eventualmente a dissolv er-se, a despeito da profisso de f constitucional em sua perpetuidade, feita por e xemplo no caso do 4 do artigo 60 da Constituio brasileira, que no admite por objeto de deliberao projetos tendentes a abolir a Federao. Demais, houve quem visse como ex presso distintiva das duas formas de unio de Estados a ausncia de um poder poltico ni co da

Confederao, ao contrrio do que se d na Federao, dentetora de poder soberano no crcul as relaes internacionais; ocorre todavia, segundo aquele eminente constitucionalis ta, que em caso de guerra nada impede se forme nas Confederaes um centro nico de co mando e autoridade, a servio da poltica externa uniforme dos Estados participantes . Enfim, quis-se tomar por critrio bsico o fato de a atividade unitria da Confederao projetar-se em sentido externo e no em sentido interno, para fora e no para dentro ; ainda aqui h excees, quando em determinadas Confederaes se acham estatudas garantia de ordem e segurana pblica ou regras destinadas a estrita observncia da igualdade dos direitos polticos dos cidados, se bem que o mecanismo regulador do controle de sses princpios caiba individualmente aos Estados-membros. Invalidados pois pelas objees j referidas os vrios critrios propostos, resta, segundo Nawiasky, por trao ver adeiramente

distintivo a inexistncia nas Confederaes, ao revs do que se passa nas Federaes, de le islao unitria ou comum, criando indiferentemente direitos e obrigaes imediatas para os cidados dos diversos Estados . No Estado federal deparam-se vrios Estados que se associam com vistas a uma int egrao harmnica de seus destinos. No possuem esses Estados soberania externa e do pon to de vista da soberania interna se acham em parte sujeitos a um poder nico, que o poder federal, e em parte conservam sua independncia, movendo-se livremente na esfera da competncia constitucional que lhes for atribuda para efeit o de auto-organizao. Como dispem dessa capacidade de auto-organizao, que implica o po der de fundar uma ordem constitucional prpria, os Estado-membros, atuando a fora d e toda a submisso a um poder superior e podendo no quadro das relaes federativas ex igir do Estado Federal o cumprimento de determinadas obrigaes, se convertem em org anizaes polticas incontestavelmente portadoras de carter estatal.

2.2 A lei da participao e a lei da autonomia

H, segundo Georges Scelle, dois princpios capitais que so a chave de todo o sistema federativo: a lei da participao e a lei da autonomia. Mediante a lei de participao, tomam os Estados-membros parte no processo de elaborao da vontade poltica vlida par a toda a organizao federal, intervm com voz ativa nas deliberaes de conjunto, contrib uem para formar as peas do aparelho institucional da Federao e so no dizer de Le Fur partes tanto na criao como no exerccio da substncia mesma da soberania, traos estes e bastam j para configur-los inteiramente distintos das provncias ou

coletividades simplesmente descentralizadas que compem o Estado unitrio. Atravs da lei da autonomia manifesta-se com toda a clareza o carter estatal das unidades fe deradas. Podem estas livremente estatuir uma ordem constitucional prpria, estabel ecer a competncia dos trs poderes que habitualmente integram o Estado (executivo, legislativo e judicirio) e exercer desembaraadamente todos aqueles poderes que dec orrem da natureza mesma do sistema federativo, desde que tudo se faa na estrita o bservncia dos princpios bsicos da Constituio federal. A participao e a autonomia so essos que se inserem na ampla moldura da Federao, envolvidos pelas garantias e pel a certeza do ordenamento constitucional superior a Constituio federal, cimento de todo o sistema federativo. Tanto a participao como a autonomia existem em funo das r egras constitucionais supremas, que permitem ver na Federao, como viu Tocqueville no sculo XIX, duas sociedades distintas, encaixadas uma na outra, a saber, o Estado federal e os Estados federados harmonicamente superpostos e conexos.

3. O Estado federal em si mesmo frente aos Estados-membros

Como vimos, as bases do Estado federal assentam no direito constitucional e no no direito internacional. H Estado federal quando um poder constituinte, plenamente soberano, dispe na Constituio federal os lineamentos bsicos da organizao federal, tr ali o raio de competncia do Estado federal, d forma s suas instituies e estatui rgo egislativos com ampla competncia para elaborar regras jurdicas de amplitude nacion al, cujos destinatrios diretos e imediatos no so os Estados-membros, mas as pessoas que vivem nestes, cidados sujeitos observncia tanto das leis especficas dos Estado s-membros a que pertencem, como da legislao federal. A presena do Estado federal em todos os Estados, segundo os termos que lhe faculta a Constituio federal, no se fa z to-somente por via legislativa. A Constituio confere tambm ao Estado federal compe tncia para o exerccio de atribuies administrativas mediante sistemas que variam segu ndo o modelo da organizao federal: no Brasil e nos Estados Unidos, por via executi va direta; na Alemanha, em associao com os Estados-membros, caindo sob controle e superviso do poder federal o aparelho administrativo do Estado-membro, e na ustria , pelo emprego combinado dos dois sistemas. Por ltimo, dispe o Estado federal de u m terceiro poder prprio o poder judicirio, com seus tribunais e sobretudo com uma Corte de justia federal, de carter supremo, destinada a dirimir os litgios da Feder ao com os Estados-membros e destes entre si, convertendo-se num dos rgos fundamentai s do sistema federativo, aquele que chamado a operar o equilbrio de toda a ordem, a estrita conformidade dos poderes da Unio e dos Estados com os princpios bsicos d a Constituio.

3.1 O lado unitrio da organizao federal O Estado federal, sede da summa potestas, a saber, da soberania, aparece por nico sujeito de direito na ordem internacional, toda a vez que se trate de atos que impliquem exteriorizao originria da vontade soberana. esse grau na qualidade de um poder que se move externamente com absoluta independncia o trao mais visvel com que distinguir o Estado federal das coletividades estatais associadas. Dotados de a utonomia, poder que lhes consente organizao prpria, organizao portanto de Estado, uma vez que o poder de que so titulares da mesma natureza, da mesma espcie e da mesma substncia daquele de que se compe o poder do Estado federal, os Estados-membros no possuem todavia aquele trao de superioridade, aquele grau mximo que faz privilegi ado o poder do Estado federal, que o qualifica, pela razo mesma de ser um poder s oberano. O monoplio da personalidade internacional por parte do Estado federal po rquanto somente ele, segundo Kunz, comparece perante o forum do Direito das Gent es, tornando mediata e de segundo plano a ao internacional dos Estados federados, de presena externa sempre acobertada ou afianada pelo poder soberano da organizao fe deral induziu a Kelsen, Kunz e alguns internacionalistas da chamada Escola de Vi ena a tomarem o Estado federal como dotado da mesma natureza ou estrutura do Est ado unitrio, havendo entre ambos to-somente diferena de grau e no de fundamento. Ver ifica-se todavia que o direito e os fatos na ordem internacional esto por vezes a refutar o rigor daquele monoplio. Assim ocorre no caso da participao de unidades f ederadas em rgos internacionais, providas tais unidades de personalidade jurdica. H aja vista a Ucrnia e a Rssia Branca, com representao diplomtica e direito de voto em as Naes Unidas, quando se sabe que a URSS entrava habitualmente na classificao jurdic a dos tratadistas como um dos exemplos contemporneos de Federao.

A par da unidade de poder externo, ordinariamente exclusivo, possui o Estado fed eral tambm unidade relativa a todo o espao geogrfico sobre o qual assenta seu siste ma de organizao jurdica. Mas do ponto de vista interno, h, paralelamente distribudas pela maior parte da rea geogrfica da Federao ou por toda essa rea (se no houver terri ios federais), diversas unidades de poder, que so os Estados-membros, servidos de elementos constitutivos, como territrio e povo, os quais tomados conglobadamente vm a formar um s territrio, e um s povo: o territrio e o povo do Estado federal, suj eitos, pelo aspecto nacional, jurisdio nica do poder central. Todos esses dados aci ma considerados patenteiam incontrastavelmente o lado unitrio da organizao federal, resumido por conseqncia na d eterminao da nacionalidade, na existncia de rgos federais capazes de atuar sobre toda a coletividade estatal, e no territrio, que, tomado de conjunto s conhece, em matr ia de competncia federal, um nico poder: o da Federao que sobre o mesmo incide sober anamente. 3.2 A supremacia jurdica do Estado federal sobre os Estados federados

A superioridade do Estado federal sobre os Estados federados fica patente naquel es preceitos da Constituio federal que ordinariamente impem limites aos ordenamento s polticos dos Estados-membros, em matria constitucional, pertinentes forma de gov erno, s relaes entre os poderes, ideologia, competncia legislativa, soluo dos l a esfera judiciria, etc. Considerando o Estado federal em face do Estado federado , como sucintamente acabamos de faz-lo, deve sobretudo impressionar-nos a superio ridade marcante da organizao do Estado federal sobre a organizao dos Estados federad os. A Constituio Federal o cimento jurdico dessa supremacia imposta atravs das regra s limitativas do ordenamento poltico das

unidades componentes. Vejamos exemplos concretos de tais disposies restritivas. To memos para logo a Constituio brasileira nas alneas constantes do inciso VII do arti go 34, que estabelece a observncia dos seguintes princpios constitucionais: a) for ma republicana, sistema representativo e regime

democrtico; b) direitos da pessoa humana; c) autonomia municipal; d) prestao de con tas da administrao pblica, direta e indireta. Qualquer violao desses princpios faz l o o emprego da tcnica de salvaguarda do sistema federativo: a interveno federal. A prevalncia do ordenamento constitucional federal torna a fazer-se sentir em matria de competncia legislativa, quando a Constituio Federal, discriminando as competncia s entre o governo federal e os governos dos Estados-membros, tende a cortar ou d iminuir a esfera de competncia das organizaes federais, mediante sistemas que nas F ederaes usualmente se reduzem a trs modalidades bsicas de discriminao: enumerao das etncias respectivas do Estado federal e dos Estados federados; enumerao das competnc ias federais e enumerao das competncias dos Estados-membros. No segundo caso, presu me-se que as matrias no discriminadas so da competncia dos Estados federados ao pass o que no terceiro caso vale a presuno oposta. Por ltimo, o predomnio do ordenamento constitucional do Estado federal se manifesta quando determinados sistemas feder ativos, assentados sobre o sistema das Constituies rgidas, erigem em boa lgica jurdic a um tribunal supremo, cujos juizes se tornam guardies da Constituio, servindo tal corte de justia para dirimir, em julgamento final, as pendncias porventura suscita das entre o Estado federal e os Estados federados. Na Constituio brasileira semelh ante rgo o Supremo Tribunal Federal institudo no inciso I do artigo 92, e exercita o

controle de constitucionalidade nos termos do artigo 97. Em suma, a supremacia d o Estado federal sobre o Estado federado, objeto das presentes vimos, cogitaes, me diante os se manifesta trs de pontos certos indeclinavelmente, fundamentais j conforme enumerados: observncia obrigatria

princpios bsicos ou mnimos da organizao federal pelos Estadosmembros, adoo de um sis a de competncia pela Constituio Federal, que as reparte no seio da ordem federativa e, por ltimo, instituio de um tribunal supremo, guardio da Constituio Federal. 4. Os Estados-membros como unidades constitutivas do sistema federativo Na Feder ao, os Estados federados, dispondo do poder

constituinte, decorrente de sua condio mesma de Estado, podem livremente erigir um ordenamento constitucional autnomo e alter-lo a seu talante, desde que a criao orig inria da ordem constitucional e sua eventual reforma subseqente se faam com inteira obedincia s disposies da Constituio Federal. Essa competncia do Estado federado pre e pluralidade e variedade de formas de organizao poltica que se observam em toda a Federao, as quais, porm, ao lado da mxima diversificao possvel, ostentam por igual c a constncia, visvel precisamente na sua adequao s mximas federativas fundamentais, da quais decorre por inteiro a harmonia do sistema. So as unidades federadas Estado s verdadeiros na medida em que atuam como sistema completo de poder, com legislao, governo e jurisdio prpria, nada tolhendo o exerccio das faculdades de organizao e co petncia atribudas pela Constituio Federal. Mas a posio dos Estados-membros no quadro ederativo no se cifra apenas no desempenho de sua autonomia constitucional em matr ia legislativa, executiva ou judiciria, seno que cumpre ver ao lado dessa autonomi a essencial, diga-se de passagem, identificao

de toda unio estatal federativa, cujos Estados participantes venham a distinguirse do Estado unitrio aqueles pontos da organizao federal em que os Estados federado s aparecem por sua vez tomando parte ativa e indispensvel na elaborao e no mecanism o da Constituio Federal. Aqui os Estados-membros esto mais a dar do que a receber. Fixa-se com esse aspecto a importncia capital da participao do Estado na Federao, ace ntuando-se a por excelncia outro ngulo verdadeiramente federativo do sistema o ngulo da participao o qual se acrescenta ao j examinado da livre competncia dos Estadosme mbros de estaturem acerca de matria que a Constituio Federal porventura lhes haja re servado. Temos ento a organizao federal implicando a dualidade do poder legislativo , repartido em duas Casas, uma representantiva do conjunto dos cidados, com parti cipao varivel dos Estados, segundo ndices populacionais, e outra, que ao invs de repr esentar o povo da Federao em sua totalidade, se toma por representativa dos Estado s, a chamada Cmara Alta ou Senado, onde, segundo afirma Prlot, os Estados-membros recebem representao como tais, na qualidade de elementos constitutivos e no por cons iderao a sua respectiva importncia. Tanto assim que esse aspecto da Federao como soc ade entre iguais, como democracia de Estados, como igualdade de Estados participante s se acha de todo preservado pelo sistema federativo brasileiro e norte-americano , observando-se a esse respeito que nos Estados Unidos, Estados como Nevada e Al asca, de populao inferior a 200.000 habitantes, elegem dois senadores cada um, nmer o igual ao do Estado de Nova Iorque, com seus 24 milhes de habitantes. Algo idntic o se passa no Brasil com o Estado do Acre de populao relativamente nfima e que eleg e a mesma quantidade de senadores que o Estado de So Paulo, no obstante a maior ex tenso territorial, o maior nvel de riqueza, a mais ampla concentrao demogrfica deste timo. A despeito de exemplos contrrios, quais os

que se deparavam no antigo Reich alemo, com a Prssia constitucionalmente privilegiada sobre as demais unidades federativas, a boa reg ra ou princpio de organizao federal manda, segundo Le Fur, que cada Estado particul ar tenha o mesmo nmero de representantes dos demais Estados-membros, qualquer que seja a diferena entre eles existente, tanto do ponto de vista da extenso territori al como do nmero de habitantes.2 O bicameralismo ou legislativo dual confere ao Esta do-membro atravs da cmara representativa dos Estados ingerncia ativa em matria de re viso constitucional, tornando-se ponto dos mais caractersticos do sistema federativo. O sistema de duas Cmaras, da essncia da ordem federativa, testemunha precisamente uma tcnica vertical de separao de poderes. Um ramo do poder legislativo o Senado exprime a vontade dos Estados, mas o poder po ltico soberano se manifesta tambm atravs da segunda casa legislativa: a Cmara de Dep utados ou Casa de Representantes por onde se filtra a vontade dos cidados, vontad e democrtica, vontade popular, que expressa, na produo da ordem jurdica, o sentiment o nacional unificado. Mas , conforme vimos, mediante a Cmara Alta, que o poder con stituinte federal para exercer-se em matria de reforma ou reviso constitucional ca i na dependncia da aprovao dos Estados, visto que as modificaes constitucionais ficam sujeitas, no federalismo

autntico, aprovao da Casa de representantes dos Estados federados, por maioria variv el de seus componentes: em algumas Constituies por maioria absoluta; noutras e o c aso da Constituio brasileira por maioria de trs quintos ( 2 do artigo 60). A rigidez constitucional norte-americana acentua esse aspecto federativo da participao dos E stados com o requisito de aprovao da reviso ou amendment por trs quartas partes pelo menos dos Estados integrantes da Federao. A vontade dos Estados-membros , por cons eqncia, bsica para a formao da vontade federal tocante a qualquer reforma da Constitu io.

5. A crise do federalismo: ocaso ou transformao da ordem federativa e sua repercus so no Brasil No so raros os que entendem que o federalismo se acha irremissivelment e condenado a desaparecer na crise do Estado contemporneo, cuja concentrao de poder tende cada vez mais a anular o que ainda resta de autonomia nas coletividades p olticas participantes da composio federativa, mal permitindo distingui-las das unid ades que integram o Estado unitrio descentralizado. Afigura-se-nos todavia que no tanto o federalismo como fenmeno poltico associativo que est em crise seno uma forma doutrinria do federalismo, aquela a que se prende desde as origens e que gerou d eterminada moldura jurdica aparentemente intocvel, ainda agora subsistente e no in terior da qual porm se vo processando as inevitveis transformaes do sistema, ditadas pela mudana dos tempos e por imperativo das necessidades polticas e sociais, mais poderosas talvez que a vontade dos propugnadores das teses federalistas rigorosas do sculo XIX. Houve por conseqncia, como no seria de estranha r, considervel alterao de contedo e forma, obrigando o sistema federativo a dar as mxima s provas de seu poder adaptativo. Dessas transformaes resultou um federalismo novo , elstico, quase irreconhecvel queles que ainda sustentam com entono as mximas do fe deralismo clssico, e se recusam terminantemente a aceitar o que ocorreu como vari ao necessria, decorrente do desenvolvimento das prticas federativas, segundo novos t empos e novas circunstncias. Bem ao contrrio, cuidam essas vozes defrontarse em de finitivo com a runa da idia federalista, tal a extenso e profundidade das mudanas j v erificadas. Afigura-se-nos todavia, insistindo em ponto de vista enunciado, que a crise envolve menos o federalismo que uma forma de federalismo: a que traz em certa maneira a marca do Estado liberal e sua decadente

ideologia. Era natural que nos primeiros tempos do federalismo houvesse coincidnc ia quase perfeita e harmnica entre forma e contedo, entre a moldura jurdica e a idia interna viva e propulsora de todo o sistema. Trs pocas distintas assinalam pois o caminho j percorrido pela organizao do Estado federal. Na primeira poca, que corres ponde adoo desse originalssimo princpio, das duas leis que regem a Federao (autonom e participao), era a lei da autonomia aquela que se mostrava mais dominadora, com os Estados participantes entrincheirados numa posio de fora, imperante tanto nos fa tos como na doutrina. Foi o perodo em que Tocqueville, inversamente ao que agora sucede, escrevia seus pressgios sombrios acerca do futuro do sistema federativo, com a Federao posta debaixo da ameaa de eventual disperso ou desapario, decorrente do excesso de competncia dos Estados-membros. O segundo perodo vem a ser aquele em qu e se alcana o perfeito equilbrio entre a Unio e os Estados federados, entre a doutr ina federalista e as instituies criadas e praticadas em nome dessa doutrina. Nessa fase histrica havia chegado j ao fim o tormentoso debate dos juristas e polticos q ue interrogavam com alguma perplexidade doutrinria se a Constituio Federal era lei ou contrato; se era lei lei constitucional rgida dava ao governo central, como su jeito de direito, inteira, direta e imediata autoridade poltica sobre todo o povo da Unio; se era apenas contrato, haveria to-somente , entre a Unio e os Estados pa rticipantes, mera relao jurdica com o governo central, exercendo este uma jure dele gationis, delegao de poderes de Estados livres e soberanos, providos do direito de secesso, face a temporariedade e dissolubilidade do lao federativo. A poca historicamente marcada pelo dissdio doutrinrio dos autonomistas Calhoun, da Carolina do Norte (Estados Un idos) e Max von Seydel, da Baviera (Alemanha) contra os publicistas e

jurisconsultos da tradio dos autores do Federalista, como pretendiam ser Webster, Story, e outros, vitoriosos com a guerra da secesso, tanto no pleito das armas co mo das idias, ficara definitivamente para trs, suplantada pela fase de apogeu no e quilbrio do sistema federal, em que os princpios sustentados por aqueles ltimos se tornaram imperantes tanto na doutrina como na praxe. Verificou-se Conseguintemen te o equilbrio das tendncias unionistas com as tendncias particularistas, das corre ntes unitaristas com as correntes federalistas, das chamadas foras centrpetas com as foras centrfugas. A terceira fase, que podemos nomear fase contempornea do feder alismo, assistiu rotura do equilbrio observado no perodo anterior entre os dois da dos fundamentais da autonomia e da participao, com amplo predomnio desta feita da p articipao e considervel atenuao e declnio da autonomia. Aqui o investigador poltico sculo XX chegar decerto a concluso diametralmente oposta quela de Tocqueville; o exc esso de poderes federais e no de poderes estaduais, conforme estava no pensamento do autor francs, seria a causa do debilitamento da Federao e de seu iminente perig o de vida. Com o terceiro perodo se desenrola evidente crise do federalismo, de p ropores comparveis que se observou na transio da primeira para a segunda fase, quand se deu o debate contraditrio acerca da extenso da competncia dos Estados, com o po der federal ainda em defensiva terica. Tendo havido desequilbrio, agora em detrime nto dos Estadosmembros, h quem diga que o federalismo est morto. Todavia se nos po mos a observar acuradamente o curso dos sucessos polticos internacionais, vamos v erificar que o princpio federativo no se acha de todo exausto, reaparecendo nas so lues propostas para a unificao do campo ocidental europeu, animando por exemplo a ve lha idia da criao dos Estados Unidos da Europa e tendo a mesma voga em continentes como a frica e a sia, onde muitos Estados vem no lao federativo a chave de seus dest inos, e onde o

federalismo ou surge como remdio j aplicado a populaes que se emancipam politicament e ou est sendo preconizado para a salvao futura dos Estados dbeis e recm-formados, at ravessando penosas condies de existncia. Mas nos Estados federais mais antigos h efe tivamente crise do federalismo, e essa crise enche de apreenses o velho sentiment o federalista. Este se acha voltado mais para a conservao das bases jurdicas tradic ionais do sistema, cerrando pois suas vistas a qualquer exame interpretativo dos fatores determinantes da mudana havida, a esta altura realmente irreversvel. A ex panso industrial do sculo XX, o considervel alargamento das vias de comrcio entre os Estados, o imenso progresso tecnolgico de carter unificador, a propagao das ideolog ias que apagam e crestam as variaes do particularismo poltico, erigindo camadas mac ias e uniformes de opinio, o conseqente incremento da legislao social apaziguadora do conflito entre o trabalho e o capital e o excesso de dirigismo econmico se apres entam como fatores principais da transformao j operada. Tal transformao, sacrificando a

competncia efetiva dos Estados-membros, deixou quase revogada a lei da autonomia, fez do intervencionismo estatal necessidade indeclinvel subsistncia mesma do Esta do federal, tornou o poder central mais sensvel e sujeito ao influxo maior da mas sa nacional dos cidados que ao influxo dos Estados-membros, colocou os Estados, e m face da deficincia de seus recursos, debaixo da servido financeira do poder fede ral (de sorte que j no podem estes sobreviver fora das subvenes do errio da Unio) e d senvolveu em suma nos cidados mesmos certo sentimento de menoscabo ou de ruinosa indiferena s prerrogativas autonomistas das unidades componentes, o que, em alguma s Federaes, como o Brasil e os Estados Unidos, veio avolumar as correntes de opinio m ais favorveis aos interesses da Unio, identificados portanto com o interesse nacional, contraposto ao dos Estados, o q ual se principiou a condenar por representativo de formas de egosmo e particulari smo.

Todos esses agentes atuaram decisivamente, valendo destacar dentre os mesmos sob retudo os de ordem financeira e econmica. No Brasil, a inflao galopante h sido causa atuante no processo de desagregao do velho federalismo. Os Estados com oramentos s ujeitos a vertiginosos dficits caam sob a interveno permanente das ajudas federais, q e, politizadas, criavam dependncia e lhes arrebatavam, perdida j a autonomia finan ceira e econmica, o que ainda restava efetivamente da antiga autonomia poltica. De mais, esta autonomia nunca desfrutou o prestgio de uma tradio histrica, nunca deitou razes nas origens da comunho nacional: o Imprio unitrio a reprimia, a Repblica, fede rativa, s veio a produzi-la artificialmente. Nos Estados Unidos, segundo refere D urand, ocorre o mesmo desequilbrio entre os recursos federais e os recursos estad uais, estimando-se que dos 55 bilhes de dlares de despesas pblicas, em 1948, 48 bil hes foram empregados pelo Estado federal.3 Quando se traa pois esse inarredvel quad ro da esmagadora superioridade econmica e financeira do Estado federal sobre as u nidades federadas e se observa a dependncia efetiva a que estas ficam sujeitas, a primeira impresso que se tem de negar a existncia contempornea do sistema federal, o qual teria j transitado para uma frmula de mera descentralizao administrativa. As sim que alguns autores acham mais prudente e verdico falar de Estado unitrio de mxi ma descentralizao do que propriamente de Estado federal. As correntes federalistas que descendem da tradio clssica do federalismo pensam desse modo e chegam a essa a marga concluso, porquanto vem mais participao com dependncia do que autonomia com par ticipao nos moldes do Estado federal contemporneo. Entendemos ao contrrio que o fede ralismo no desapareceu, mas se transformou. Na terceira fase, o finalismo social dos poderes pblicos se tornou mais agudo do que nunca. No tanto porque o Estado o quisesse, mas porque as necessidades e reclamos dos governados assim o obrigaram . Onde o Estado entendeu por mero voluntarismo de poder

abusar dos meios materiais sua disposio, houve efetivo desvirtuamento de seu intervencionismo, visto que a ficava politizado ou instrume ntalizado em proveito pessoal dos titulares do poder aquela imperiosa e indeclinv el necessidade de empregar recursos estatais para o conseguimento de fins de int eresse pblico. Assim considerado, o intervencionismo malso. Arruna qualquer estrutura federativa. Mas quando os problemas de governo se situam em nv el elevado, quando o poder central na organizao federativa chamado a empregar recu rsos que no estariam ao alcance dos Estados-membros para a consecuo de obras pblicas , tanto do interesse regional como nacional, quais, nos Estados Unidos, o Projet o do Vale do Tennessee e no Brasil o petrleo da Bahia, a audagem e a eletrificao do Nordeste, bem como os planos regionais de

desenvolvimento (SUDENE, SUDAM etc), seria rematada insensatez impugnar a presena do poder federal e seus auxlios financeiros em nome de preconceitos federalistas de todo suplantados. Ser trabalho de juristas retocar a velha e imobilizada estr utura jurdica do antigo federalismo, acomodando-a s condies novas do sistema, que ir revogavelmente se mover agora e de futuro no mbito de um Estado eudemonistico, o Wel fare State, realidade primeira, que trouxe j para o Estado presente a poltica do sa lrio-mnimo, da previdncia, das reformas sociais profundas na idade das massas e da socializao do poder e da riqueza. Quem no puder compreender ou admitir as razes por que a lei da participao j prepondera sobre o velho dogma das autonomias estaduais i ntangveis no ter mais sada seno pr o epitfio sobre o federalismo, que eles, os feder stas contemporneos descontentes, jamais voltaro a encontrar moda do sculo XIX. Se t ivermos porm a viso aberta e a sensibilidade bastante apurada com que acompanhar o curso da vida no laboratrio social, nenhuma dificuldade defrontaremos ento para p roclamar em fase de florescente desenvolvimento o neofederalismo do sculo XX. Mas entendido este qual o fizemos, a saber, acrescido daquelas emendas que

pom o direito em dia com os fatos, previnem os desvirtuamentos do intervencionism o estatal, cortam os elementos de fundo da crise federativa na estrutura do Esta do contemporneo, alhanam obstculos e conduzem a uma possvel soluo do problema federat ivo.

1. G. Jellinek, Allgemeine Staatslehre, 3 ed., p. 769. 2. Le Fur, L. tat Fderal et Confdration Dtats, p. 621. 3. Charles Durand, Ltat Fderal, in Le Fdralisme, p. 2

14 AS FORMAS DE GOVERNO

1. Formas de governo e formas de Estado 2. A classificao de Aristteles: monarquia, aristocracia e democracia 3. O acrscimo romano classificao de Aristteles: o governo misto (Ccero) 4. As modernas classificaes das formas de governo: de Maquiavel a Mon tesquieu 5. Formas fundamentais e formas secundrias de governo (Bluntschli) 6. As formas de governo segundo o critrio da separao de poderes: governo parlamentar, go verno presidencial e governo convencional 7. A crise da concepo governativa e as d uas modalidades bsicas de governo: governos pelo consentimento e governos pela co ao. 1. Formas de governo e formas de Estado Entre autores estrangeiros reina confuso quanto ao emprego das expresses formas de Governo e formas de Estado. O vocabulrio poltico alemo denomina formas de Estado ( Staatsformen) aquilo que os franceses conhecem sob a designao de formas de Governo , como, por exemplo, nas classificaes mais antigas e tradicionais, a monarquia, a aristocracia e a democracia. Afigura-se-nos que a nomenclatura fran cesa mais precisa porquanto deixa clara a distino entre formas de Estado e formas de Governo. Como formas de Estado, temos a unidade ou pluralidade dos ordenament os estatais, a saber, a forma plural e a forma singular; a sociedade de Estados (o Estado Federal, a Confederao, etc.) e o Estado simples ou Estado unitrio. Como f ormas de Governo, temos a organizao e o funcionamento do poder estatal, consoante os critrios adotados para a determinao de sua natureza. Os critrios mais em voga so p rincipalmente trs: a) o do nmero de titulares do poder soberano; b) o da separao de poderes, com rigoroso estabelecimento ou fixao de suas respectivas relaes; e c) o do s princpios essenciais que animam as prticas

governativas e conseqente exerccio limitado ou absoluto do poder estatal. O primei ro critrio tem o prestgio do nome de Aristteles e de quantos adotaram subseqentement e, com algumas variaes, a sua afamada classificao das formas de Governo. Os dois ltim os so mais recentes, traduzindo melhor a compreenso contempornea do fenmeno gevernat ivo e sua

institucionalizao social. O segundo, relativo separao de poderes, dominou durante to da a idade do Estado liberal, representando uma das faces do formalismo constitu cional do sculo passado, apoiado na teoria de Montesquieu, sem que este de modo a lgum pressentisse essa eventual aplicao, extrada alis como conseqncia lgica de sua d rina. O terceiro, voltado para os princpios bsicos que animam a vida poltica, de to do contemporneo, representando uma reao contra a rigidez do critrio anterior, o qual tinha mais em vista a forma do que o fundo das instituies. As classificaes mais cleb res so porm aquelas que obedecem ao primeiro critrio j referido. Abrangem, por exemp lo, a classificao de Aristteles, de Maquiavel e de Montesquieu, levando em conta, p rincipalmente, o nmero de pessoas que exercem o poder soberano.

2. A classificao de Aristteles: monarquia, aristocracia e democracia A monarquia, a primeira dessas formas, representa, segundo Aristteles, o governo de um s. Atende o sistema monrquico exigncia unitria na organizao do poder poltico, exprimindo uma rma de governo na qual se faz mister o respeito das leis. A aristocracia, como s egunda forma, na classificao de Aristteles, significa o governo de alguns, o governo dos melhores. Na etimologia da palavra aristocracia deparamo-nos j com a idia de fora. Essa raiz evolve naturalme nte para a acepo de fora da cultura,

fora da inteligncia, fora entendida de modo qualitativo, fora, por conseguinte, dos melhores, dos que tomam as rdeas do governo. A exigncia de todo governo aristocrtic o deve ser, segundo Aristteles, a de selecionar os mais capazes, os melhores. Qua nto ao terceiro tipo de governo, contido nessa classificao, Aristteles f-lo correspo nder Democracia, governo que deve atender na sociedade aos reclamos de conservao e observncia dos princpios de liberdade e de igualdade. Os que repreendem Aristteles por haver procedido na classificao das formas de governo com critrio quantitativo, esto todavia deslembrado s de que o insigne filsofo poltico da Grcia distinguira as chamadas formas de gover no puro das formas de governo impuro. Governos puros so, no pensamento aristotlico , aqueles em que os titulares da soberania, quer se trate de um, de alguns ou de todos, exercem o poder soberano tendo invariavelmente em vista o interesse comu m, ao passo que os governos impuros so aqueles em que, ao invs do bem comum, preva lece o interesse pessoal, o interesse particular dos governantes contra o intere sse geral da coletividade. Quando esses interesses pessoais se sobrepem, na gesto dos negcios pblicos, aos interesses da sociedade, aquelas formas de governo j menci onadas degeneram por completo. Desvirtuada de seu significado essencial de gover no que respeita as leis, a monarquia se converte em tirania, a saber, governo de um s, que vota o desprezo da ordem jurdica. A aristocracia depravada se transmuda em oligarquia, plutocracia ou despotismo, como governo do dinheiro, da riqueza desonesta, dos interesses econmicos anti-sociais. A democracia decada se transfaz em demagogia, governo das multides rudes, ignaras e despticas.

3. O acrscimo romano classificao de Aristteles: o governo misto (Ccero) Os escritore polticos da sociedade romana acolheram com reservas a classificao de Aristteles. Al guns, como Ccero, acrescentaram s formas j conhecidas da classificao aristotlica um quarto tipo: a form a mista de governo. Essa forma, segundo Ccero, existia no Estado romano mesmo e v inha a ser a melhor de todas. O governo misto aparece, via de regra, por mera li mitao ou reduo dos poderes da monarquia, da aristocracia e da democracia, mediante d eterminadas instituies polticas, tais como um Senado aristocrtico ou uma Cmara democrtica. Autores modernos que admitem a existncia da forma mista de governo, en tendem que a Inglaterra oferece contemporaneamente o mais persuasivo exemplo des sa modalidade de organizao do governo. Com efeito, h na Inglaterra um sistema monrqu ico no qual o Rei, a Cmara Alta (Cmara dos Lordes) e a Cmara Baixa (Cmara dos Comuns ) formam conjuntamente o Parlamento. Como se v, esse pas apresenta um quadro poltic o onde o poder real combina trs elementos institucionais, que so as peas bsicas do s istema: a Coroa monrquica, a Cmara aristocrtica e a Cmara democrtica ou popular. Dos publicistas modernos, que no aderem ao sistema de classificao de Aristteles e susten tam a modalidade mista de organizao do governo, destaca-se Mirabeau, insigne orado r poltico da Revoluo Francesa, que, em discurso proferido por volta de 1790, j decla rava que num certo sentido as repblicas so monarquias, e num certo sentido tambm as monarquias so repblicas. Com respeito ao governo misto, to fervorosamente preconiz ado por Ccero, cumpre advertir na censura e crtica que lhe faz Tcito nos Anais, ao negar valor, at mesmo existncia a semelhante modelo de Estado. Disse Tcito naquela obra, que nenhum Estado misto h na realidade, ou se houver, ser sempre de durao efmer a.

4. As modernas classificaes Maquiavel a Montesquieu das formas de governo: de De Aristteles e Ccero, passemos a Maquiavel, o secretrio florentino, que tanto se i mortalizou na cincia poltica, e que abre o captulo primeiro de O Prncipe, sua obra-p rima, com aquela afirmativa de que todos os Estados, todos os domnios que exercera m e exercem poder sobre os homens, foram e so ou Repblicas ou Principados.1 Com ess a afirmao, classifica Maquiavel as formas de governo em termos dualistas: de uma p arte, a monarquia, o poder singular; e, de outra parte, a Repblica, ou poder plur al. A repblica, segundo Maquiavel, abrange a aristocracia e a democracia. De Maqu iavel vamos a Montesquieu, cuja classificao a mais afamada dos tempos modernos. Em toda forma de governo distingue Montesquieu a natureza e o princpio desse govern o. A natureza do governo se exprime naquilo que faz com que ele seja o que . O pr incpio do governo, por sua vez, vem a ser aquilo que o faz atuar, que anima e exc ita o exerccio do poder: as paixes humanas, por exemplo.2 So formas de governo: a r epblica, a monarquia e o despotismo, conforme a enumerao que consta do Esprito das L eis. A repblica compreende a democracia e a aristocracia. A natureza de todo gove rno democrtico consiste, segundo Montesquieu, em a soberania residir nas mos do po vo. Quanto ao princpio da democracia, temos a virtude, que se traduz no amor da pt ria, na igualdade, na compreenso dos deveres cvicos. Com relao aristocracia, sua nat ureza a soberania pertencer a alguns e seu princpio a moderao dos governantes.3 Qua nto monarquia, diz Montesquieu que se trata do regime das distines, das separaes, da s variaes e dos equilbrios sociais. Sua natureza decorre de ser o governo de um s. C umpre aqui ao soberano governar mediante leis fixas e estabelecidas. A organizao p oltica da

monarquia toma por trao caracterstico a presena de poderes ou corpos intermedirios n a sociedade. Essas organizaes privilegiadas e hereditrias so o clero, a justia e a no breza, que atuam em presena do trono como poderes subordinados e dependentes.4 O princpio da monarquia se cifra no sentimento da honra, no amor das distines, no cul to das prerrogativas. Interpretando o pensamento de Montesquieu, assevera Emlio F aguet que esse princpio monrquico no o sentimento exaltado da dignidade pessoal, ne m tampouco o orgulho feudal, mas o desejo de ser distinguido numa corte brilhant e, a satisfao do amor prprio numa posio, num grau, num ttulo, numa dignidade. A honra como princpio monrquico, desperta nos servidores da Coroa a paixo da fidelidade pe ssoal, a dedicao, o altrusmo, a abnegao, o desapego e o sacrifcio.5 Por fim, o despot smo. Sua natureza se resume na ignorncia ou transgresso da lei. O monarca reina fo ra da ordem jurdica, sob o impulso da vontade e dos caprichos pessoais. O princpio de todo o despotismo reside no medo: onde h desconfiana, onde h insegurana, onde h incerteza, onde as relaes entre governantes e governados se fazem base do temor recproco, no h, segundo Montesquieu, governo legtimo, mas governo des ptico, governo que nega a liberdade, governo que teme o povo.6 Segundo esse mesmo clssico da democracia liberal no chega sequer o despotismo a ser uma forma de gov erno, porquanto diz o filsofo poltico: o governo o lavrador que semeia e colhe; o d espotismo o selvagem que corta a rvore para colher os frutos.7 E, de modo mais con clusivo: o despotismo no outra coisa seno uma multido de iguais e um chefe.8 5. Formas fundamentais (Bluntschli) Das classificaes e formas secundrias de governo de formas de governo aparecidas modernamente, depois da de Montesquieu, de ressaltar a de autoria

do jurista alemo Bluntschli, que distinguiu as formas fundamentais ou primrias de governo das formas secundrias.9 Ao distinguir as formas fundamentais, afirmou o e grgio publicista que a o princpio de sua classificao atendia qualidade do regente, ao pass o que nas formas secundrias o critrio a que obedeceu era o da participao que tm no go verno os governados. So formas fundamentais: a monarquia, a aristocracia, a democ racia e a ideocracia ou teocracia.10 Como se v, Bluntschli enumera as formas j con hecidas da antiga classificao aristotlica, acrescentando porm uma quarta forma: a id eocracia ou teocracia. Com efeito, assevera esse pensador que h sociedades poltica s organizadas onde a concepo do poder soberano no reside em nenhuma entidade tempor al, em nenhum ser humano, singular ou plural, seno que se afirma ter a soberania por sede uma divindade. Conseqentemente, em determinadas formas de sociedade impe ra uma doutrina teolgica da soberania. No se deve por conseguinte menosprezar semelhantes modelos de sociedade, onde a teoria do poder poltico, deb aixo da inspirao sobrenatural, funda um sistema governativo de teor sacerdotal, qu e se no amolda rigorosamente s trs formas j conhecidas e mencionadas. A teocracia, c omo forma de governo, segundo Bluntschli, degenera na idolocracia: a venerao dos do los, a prtica de baixos princpios religiosos extensivos ordem poltica, que conseqent emente se perverte. Quanto s formas secundrias, referidas ao grau de participao dos governados no governo, tomam, conforme o mesmo Bluntschli, a seguinte discriminao: governos despticos ou servis, governos semilivres, e governos livres, que so os compreendidos na forma dos chamados Esta dos populares (Volksstaat) ou Estados democrticos.11

6. As formas de governo segundo o critrio da separao de poderes: governo parlamenta r, governo presidencial e governo convencional Quando o critrio que se segue o da separao de poderes, que h sido alis o mais freqente desde o sculo passado, face ao d clnio das classificaes de cunho aristotlico, j examinadas, deparamo-nos com as seguin tes formas de governo: governo parlamentar, governo presidencial e governo conve ncional ou governo de assemblia. O governo parlamentar, sob a legtima inspirao do pr incpio da separao de poderes, aquela forma que assenta fundamentalmente na igualdad e e colaborao entre o executivo e o legislativo, e como tal foi concebido e pratic ado na fase urea do compromisso liberal entre a monarquia, presa ao saudosismo da idade absolutista, e a aristocracia burguesa da revoluo industrial, ligada mais t erica que efetivamente s novas idias democrticas. O governo presidencial, segundo as regras tcnicas do rito constitucional resulta num sistema de separao rgida dos trs p oderes: o executivo, o legislativo e o judicirio, ao passo que o regime convencio nal se toma como um sistema de preponderncia da assemblia representativa, em matria de governo. Da a designao que tambm recebeu de governo de assemblia. Quando essas t ormas apareceram em substituio usual das velhas classificaes pertinentes ao nmero de titulares do poder soberano, fez-se j considervel progresso tocante superao histrica desse dualismo monarquia-repblica, que em sculos anteriores tanto apaixonara os pu blicistas. Mas o formalismo das classificaes perdurou o mesmo, mostrando-se de tod o inaltervel, com o critrio novo de caracterizao dos governos, mediante a adoo do pri cpio da separao de poderes.

7. A crise da concepo governativa e as duas modalidades bsicas de governo: governos pelo consentimento e governos pela coao A mudana verdadeira s se opera quando entra em crise o conceito de governo empregado por Rousseau. Fora merecimento indiscu tvel de Rousseau o haver distinguido com clareza jamais excedida soberania e gove rno. Diz Rousseau: Chamo governo ou suprema administrao o exerccio legtimo do poder e xecutivo e prncipe ou magistrado, o homem ou corpo incumbido dessa administrao,12 de pois de haver afirmado que o governo um corpo intermedirio estabelecido entre os sd itos e o soberano para sua mtua correspondncia, encarregado da execuo das leis e da manuteno da liberdade, tanto civil como poltica.13 A soberania, como poder criador, elabora a lei; o governo a aplica. A vontade soberana aquele poder a que j se ref eria Bodin no sculo XVI: O poder de fazer e de revogar as leis, ao passo que o gove rno o instrumento e agente daquela vontade, o rgo por excelncia de aplicao da norma. Quando apareceu na linguagem dos modernos publicistas a nova classificao das forma s de governo em governo parlamentar, governo presidencial e governo de assemblia, a concepo de governo, ainda imperante, era a mesma de Rousseau. No causa por conse guinte estranheza que Bagehot haja definido o governo parlamentar ou seja o gove rno de gabinete como um comit executivo da Assemblia. Quando porm a questo de fundo v io a preponderar sobre a questo de forma, quando se passou do Estado liberal ao E stado social ou ao Estado socialista contemporneo, quando o antagonismo ideolgico sucedeu calmaria do sculo XIX, rompendo as estruturas liberais da sociedade burgu esa, quando ao Estado neutro sucedeu o Estado intervencionista, quando os fins d a ordem estatal cresceram e se multiplicaram, todo o formalismo antecedente entr ou em crise e o

conceito de governo, como simples brao executivo, como um poder parte, meramente aplicador de leis, ingressou definitivamente no museu das idias polticas, tangido por um imperativo histrico e social inelutvel. Comenta Guetzvitch o declnio da velha proposio rousseauniana, que pertence ao Rousseau do liberalismo, escrevendo: A expresso eliz. Governar no somente executar. A idia demasiado simplista de execuo lo XVIII; Rousseau, que no pode observar nenhuma democracia existente, ensinava olenemente que o poder executivo... no consiste seno em atos particulares.14 o monumental malogro da Constituio

no f nos vem do s Alude a

Francesa de 1793, a Constituio girondina, que ficou inaplicada, e cujo artigo 65 v ertia fielmente a mxima de Rousseau: O Conselho (executivo) no pode agir seno pela e xecuo das leis e dos decretos do corpo legislativo. Com efeito, governar... no somen e executar ou aplicar as leis; governar dar impulso vida pblica, tomar iniciativa, preparar as leis, nomear, revogar, punir, atuar. Atuar sobretudo.15 Quando os fat os impuseram essa modalidade nova de

compreenso do governo vimos do mesmo passo o governo parlamentar caracterizar-se, por efeito dessa transformao, como governo de preponderncia da assemblia; o governo presidencial transformar-se em governo de hegemonia do executivo e o governo co nvencional se converter num governo de confuso de poderes. Vimos igualmente o gov erno forte das ditaduras surgir nesse sistema de relaes de poderes como a forma tpi ca do governo de concentrao de poderes. Chegava-se dessa maneira ao terceiro critri o na classificao das formas de governo, em que estas, ou abrangem os governos do m odo acima enunciado, onde a questo de fundo sobreleva a questo de forma, ditando a s alteraes vistas nas relaes entre os poderes, ou, atendendo ainda inspirao dos pri os fundamentais que regem a organizao do poder poltico, reduziramos todas as formas de governo

a duas modalidades bsicas: governos pelo consentimento ou governos pela coao, gover nos limitados ou governos absolutos, governos livres ou governos totalitrios, gov ernos da liberdade ou governos da ditadura. A idia de governo se entrelaa pois com a de regime, com a ideologia dominante. A questo de fundo envolve idias e princpio s, que animam decisivamente a ao dos governos. Mediante as idias explicar-se-iam as formas de governo. A questo de forma, por sua vez, se faz de todo secundria. As tc nicas e os mecanismos de organizao do governo s teriam importncia na medida em que e fetivamente contribussem observncia das idias. Estas, sim, forneceriam o padro vlido e rigoroso, atravs do qua l se aquilataria melhor da natureza, da essncia e do esprito de cada governo ou si stema de autoridade. 1. Niccolo Machiavelli, Il Prncipe, p. 37. 2. Montesquieu, De LEsprit des Lois, in: Oeuvres Compltes, pp. 250-251. 3. Idem, ibidem, pp. 244-247-254. 4. Idem, ibidem, pp. 247-248-257. 5. Montesquieu, ob. cit., p. 257. 6. Idem, ibidem, pp. 249-250 -258. 7. Idem, ibidem, p. 292. 8. Idem, ibidem, pp. 292-297. 9. J. C. Bluntschli , Allgemeine Staatslehre, 6 ed., pp. 384-385. 10. Bluntschli, ob. cit., pp. 385-3 87. 11. Idem, ibidem, pp. 551-557. 12. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 116 . 13. Rousseau, ob. cit., liv. 3, cap. 1, p. 115. 14. Rousseau, ob. cit., pp. 11 4-122. 15. Boris Mirkine-Guetzvitch, Les Constitutions Europennes, pp. 19-20.

15 O SISTEMA REPRESENTATIVO

I. O sistema representativo e as doutrinas polticas da representao 2. A doutrina da duplicidade alicerce do antigo sistema representativo na poca do liberalismo 3. A Revoluo Francesa consolida a doutrina da duplicidade 4. Apogeu na aplicao constituc al da doutrina da duplicidade 5. Declnio da duplicidade no sculo XX 6. A crtica seau ao sistema representativo 7. A doutrina da identidade: governantes e governad os, uma s vontade 8. A doutrina da identidade supe o pluralismo da sociedade de grup os 9. O princpio democrtico da identidade uma nova iluso do sistema representativo . Na dinmica dos grupos e das categorias intermedirias se acha a nova realidade do princpio representativo 11. A decomposio da vontade popular determinou a crise do sistema representativo: do princpio da representao profissional aos grupos de presso no Estado contemporneo 12. Uma nova teoria da representao poltica, de fundamento ma rxista: a representao como simples relao entre governantes e governados (Sobolewsky) . 1. O sistema representao representativo e as doutrinas polticas da O sistema representativo na mais ampla acepo refere-se sempre a um conjunto de ins tituies que definem uma certa maneira de ser ou de organizao do Estado.1 Tocante ao termo representao, ocorrem reiteradas rixas

tericas, em geral decorrentes de posies doutrinrias ou ideolgicas que reduzem aquela expresso a um juzo de valor. Com o propsito de alcanarmos a clareza possvel na matria partiremos de uma breve aluso ao teor lingstico da palavra representao. Os dicionari stas e publicistas quando se ocupam desse vocbulo coincidem em indicar que median te a representao se faz com que algo que no esteja presente se ache de novo presente. 2 As indagaes que de ordinrio conduzem a discrepncias resultam porm na mxima parte de saber se h duplicidade ou identidade com a presena e ao do representante, com a int incia de sua vontade.3

A duplicidade foi o ponto de partida para a elaborao de todo o moderno sistema repre sentativo, nas suas razes constitucionais, que assinalam o advento do Estado libe ral e a supremacia histrica, por largo perodo, da classe burguesa na sociedade do Ocidente. Com efeito, toma-se a o representante politicamente por nova pessoa, po rtadora de uma vontade distinta daquela do representado, e do mesmo passo, frtil de iniciativa e reflexo e poder criador. Senhor absoluto de sua capacidade decisri a, volvido de maneira permanente na fico dos instituidores da moderna idia represen tativa para o bem comum, faz-se ele rgo de um corpo poltico espiritual a nao, cujo erer simboliza e interpreta, quando exprime sua vontade pessoal de representante . Dessa concepo se extraem com invejvel perfeio lgica todos os corolrios do sistema resentativo que tem acompanhado as formas polticas consagradas ou chanceladas pel o velho

constitucionalismo liberal: a total independncia do representante, o sufrgio restr ito, a ndole manifestamente adversa do liberalismo aos partidos polticos, a essncia do chamado mandato representativo ou mandato livre, a separao de poderes, a modera governos, o consentimento dos governados. Tudo isso em contraste com as tendncia s contemporneas da sociedade de massas, que se inclina a cercear as faculdades do representante, jungi-las a organizaes partidrias e profissionais ou aos grupos de interesses e fazer o mandato cada vez mais imperativo. Essas tendncias tm apoio ter ico nos fundamentos da representao concebida segundo a regra da identidade, que em b oa lgica retira ao representante todo o poder prprio de interveno poltica animada pel os estmulos de sua vontade autnoma e o acorrenta sem remdio vontade dos governados, escravizando-o por inteiro a um escrpulo de fidelidade ao mandante. a vontade dest e que ele em primeiro lugar se acha no dever de reproduzir, como se fora fita magnt ica ou simples folha de papel carbono. A fico da identidade impregnou todo o siste ma representativo

durante o sculo XX. Essa identidade, posto que impossvel, conforme veremos em digres ses subseqentes com apoio terico na obra de Rousseau, pode todavia ser tomada como um smbolo ou juzo de valor, j para excluir o sistema representativo, consoante faz aquele publicista, j para autorizar e autenticar e legitimar as mudanas que se vo o perando no mago das instituies representativas, desde sua implantao. 2. A doutrina da duplicidade, alicerce do antigo sistema representativo na poca do liberalismo A ttulo de recurso ou expediente didtico na explanao tanto das origens c omo do advento do sistema representativo, qual ele h sido praticado desde o sculo XVIII, compendiaremos, debaixo da designao genrica de doutrina da duplicidade, todas aquelas posies tericas que em Frana e na Inglaterra tiveram por desfecho a implantao e uma organizao liberal da sociedade. Nessa organizao, os

representantes se fizeram depositrios da soberania, exercida em nome da nao ou do p ovo e puderam, livremente, com slido respaldo nas regies da doutrina, exprimir idia s ou convices, fazendo-as valer, sem a preocupao necessria de saber se seus atos e pr incpios estavam ou no em proporo exata de correspondncia com a vontade dos representa dos. Vejamos naqueles pases as reflexes de alguns escritores polticos, dentre os me lhores nomes portadores de contribuio terica edificao do moderno sistema representat vo. Atendendo aos moldes doutrinrios que eles ofereceram, esse sistema se apresen ta como criao tipicamente moderna, distinta de tudo quanto dantes conheceu a socie dade clssica e depois a sociedade medieva. Insiste pois toda a velha doutrina do sistema representativo numa idia capital: a independncia do representante em face do eleitor. Dentre os autores polticos de lngua inglesa, John Milton dos primeiros que batalham por semelhante posio, quando entende que,

depois das eleies, os deputados j no so responsveis perante os eleitores. Exps Milto tese, segundo Fairlie, em 1660, no seu projeto de instituio de um parlamento contn uo.4 Em 1698, Algernon Sidney, na obra Discourses on Government desenvolveu igua l ponto de vista, afirmando que os membros do Parlamento no so simples emissrios de sta ou daquela circunscrio eleitoral, mas se acham dotados de competncia para atuar em nome de todo o reino. No sculo XVIII a tese se robusteceu, conforme anota Fai rlie, com o reforo que lhe deram pensadores da envergadura, de Blackstone e Burke . Os membros do Parlamento, segundo Blackstone, representam o reino inteiro e no um distrito eleitoral particular. Afirmou Burke que seriam coisas extremamente de sconhecidas ao direito do nosso pas, e resultantes de um erro fundamental acerca de n ossa Constituio, admitir que do eleitor derivassem instrues imperativas e

mandatos, bastantes para compelir o deputado a segui-los cegamente, dando-lhes obe dincia, voto e argumento, ainda que contrrios s mais claras convices de seu juzo e co scincia.5 Vs escolheis um deputado, mas ao escolherdes, deixa ele de ser o deputado do parlamento.6 Dos franceses, foi Montesquieu sem dvida o primeiro que apresento u na Europa a verso continental do sistema representativo, doutrinando que a maio r vantagem dos representantes que eles, em substituio do povo, so aptos a discutir os negcios. Dos eleitores, no entender de Montesquieu, bastava o representante tr azer uma orientao geral. Nada de instrues particulares acerca de cada assunto, como se pratic ava nas dietas da Alemanha. A incapacidade do povo para debater a coisa pblica ou gerir os negcios coletivos, atuando como poder executivo, foi ressaltada de modo vigoroso por Montesquieu em vrios lugares de sua obra capital Do Esprito das Leis . No sistema representativo cabe ao povo tosomente escolher os representantes, at ribuio para a qual o reputa sobejamente qualificado.7

3. A Revoluo Francesa consolida a doutrina da duplicidade Com a Revoluo Francesa a doutrina do sistema representativo se aperfeioou tocante a sua essncia, a saber, a absoluta

independncia poltica do representante, capacitado a querer em nome da nao e sem mais vnculos ou compromissos com os colgios eleitorais. A funo desses colgios se esvaziav a de todo com a operao eleitoral, simples instrumento de designao. Pondo nfase nos po deres constituintes de que se cuidavam investidos e na inteira independncia com q ue entrariam no debate da matria constitucional, os primeiros nomes da famosa ass emblia revolucionria deixaram claros testemunhos dessa disposio, que se lhes afigura va inabdicvel. Palavras de Mounier, segundo Prlot, uma das vozes mais acatadas do terceiro estado: Os deputados so convocados a estabelecer a Constituio francesa em v irtude dos poderes que lhes foram cometidos pelos cidados de todas as classes.8 Na sesso de 10 de agosto de 1791, Barnave assim se exprimia: Na ordem e nos limites das funes constitucionais, o que distingue o representante daquele que no seno um fu ncionrio pblico ser ele incumbido, em certos casos, de querer em nome da nao, ao pas so que o mero funcionrio tem apenas a incumbncia de servi-la.9 Igual seqncia de idias depara-se-nos neste excerto oratrio de Sieys, em presena da mesma Assemblia constitu inte: para a utilidade comum que os cidados nomeiam representantes, bem mais aptos que eles prprios a conhecerem o interesse geral e a interpretar sua prpria vontad e. Tempo e instruo, so as deficincias que o abalizado tribuno do terceiro estado v no cidados, inabilitando-os ao exerccio imediato do poder e justificando a adoo das fo rmas representativas. Falta-lhes portanto segundo Sieys instruo para compreender os projetos de lei e lazer para estud-los. Depois de afirmar que o povo s tem que gan har metendo em

representao todos os gneros de poder inerentes instituio pblica, insurge-se Sieys a mxima restritiva dos que entendem que o povo somente deve delegar aqueles pode res que ele mesmo no capaz de exerc-los. Veemente, diz a esse respeito: Vincula-se a esse pretenso sistema a salvaguarda da liberdade: como se se quisesse, por exe mplo, provar aos cidados que tm necessidade de escrever para Bordus, que guardariam melhor sua liberdade, se reservassem o direito de levar eles mesmos suas cartas , visto que poderiam faz-lo, ao invs de comet-las repartio pblica competente.10 Es smo Sieys asseverava ademais, incisivo: Se os cidados ditassem sua vontade, j no se t rataria de Estado representativo, mas de Estado democrtico. Em palavras de igual e nergia, a mesma tese desponta nos discursos polticos de Mirabeau: Se fssemos vincul ados por

instrues, bastaria que deixssemos nossos cadernos sobre as mesas e volvsssemos s noss as casas. De modo idntico, Condorcet, na Conveno: Mandatrio do povo, farei o que cuid r mais consentneo com seus interesses. Mandou-me ele expor minhas idias, no as suas : a absoluta independncia das minhas opinies o primeiro de meus deveres para com o povo. No sculo seguinte, passada a tormenta revolucionria, o sistema representativ o se institucionaliza. Benjamim Constant, expoente da doutrina liberal, escreve: O sistema representativo outra coisa no seno uma organizao, mediante a qual a nao mbe alguns indivduos de fazerem aquilo que ela no pode ou no quer fazer por si mesm a. E prossegue, aclarando o conceito desse sistema: O sistema representativo uma p rocurao dada a certo nmero de pessoas pela massa do povo, que deseja que seus inter esses sejam defendidos e que nem sempre tm tempo de defend-los por si mesma.11 A do utrina francesa que preconizou o sistema representativo da idade liberal teve en fim com Guizot um de seus mais altos e abalizados corifeus. A propsito de represe ntantes, escreveu Guizot que eles

recebem de seus eleitores a misso de examinar e de decidir conforme a sua razo. Acen tua que os eleitores devem confiar-se s luzes daqueles que foram escolhidos.12 De lt imo, a doutrina de um sistema representativo sem laos com a imperatividade do man dato, nos moldes do Estado liberal, embora j ultrapassada pela doutrina e pelos f atos, conforme veremos, aparece ainda com toda a clareza na obra de Carl Schmitt Teoria da Constituio. Expondo esse constitucionalista alemo seu entendimento sobre a matria, ponderou: Assim que, de um acordo to universal e sistemtico como a repres entao, o que enfim parece haver ficado na conscincia da Teoria do Estado que o repr esentante no se acha sujeito s instrues e diretrizes de seus eleitores.13 Afigura-se a Schmitt que o representante independente, e por conseguinte no se trata de func ionrio, agente ou comissrio. Ressalta, alis, a clareza da Constituio francesa de 1791 a esse respeito. E assinala em abono dessa tese a mesma das velhas concepes repre sentativas perfilhadas pelo liberalismo que, se o representante fosse tratado ap enas como agente, que cuidasse dos interesses dos eleitores por fundamentos prtic os (impossvel, diz Schmitt, todos os eleitores sempre e simultaneamente se congre garem num determinado lugar) nenhuma representao a existiria.14 4. Apogeu na duplicidade aplicao constitucional da doutrina da Est claro que pela doutrina da duplicidade, conforme a expusemos, duas vontades legt imas e distintas atuavam no sistema representativo e lhe emprestavam o matiz car acterstico. E assim aconteceu desde que esse sistema pde na idade moderna identifi car-se por forma de todo nova e genuna de organizao do poder poltico: a vontade meno r e fugaz do eleitor, restrita operao eleitoral, e a vontade autnoma e politicament e criadora do eleito ou representante,

oriunda alis daquela operao. A independncia do representante o conceito-chave da dou trina dualista, doutrina ao redor da qual gravitam teses que o liberalismo ao es tabelecer-se, do sculo XVIII ao sculo XIX, forcejou por tornar vlidas: a publicidad e, o livre debate no plenrio das assemblias, o bem comum fortalecido pelas inspiraes da razo, o culto da verdade, o princpio de justia. Do ponto de vista das classes s ociais, esse sistema representativo afina admiravelmente com uma ordem poltica ar istocrtica

(aristocracia das luzes e da razo). O teor aristocrtico da representao ressalta daqu elas mximas de sabor platnico e Socrtico que mandam entregar o governo aos mais cap azes e dotados de mais luzes no discernir o verdadeiro bem comum. O mesmo af sele tivo se observa na firmeza e determinao com que os teoristas desse sistema se empe nham em arredar o povo do exerccio imediato do poder, mediante justificaes copiosas acerca de sua incapacidade para governar. O sistema representantivo traduzia a n dole das instituies nascentes. A institucionalizao rpida da idia representativa nos m ldes da doutrina a da duplicidade, do que to bem atendia e da resguardava autonomia representante, se propagou Constituio Francesa de 1791 a outras Constituies, na Frana como nos demais Estados po stos sob o influxo revolucionrio. Com efeito, o artigo 2 daquela Constituio dispunha : A Constituio Francesa representativa e representantes so o corpo legislativo e o r ei. A seguir: Os representantes designados nos departamentos no sero representantes de um departamento

particular, mas da nao inteira e nenhum mandato lhes poder ser dado (Ttulo III, Cap. I, Seco III do art. 7 ). Os publicistas tm chamado a ateno para o modo como o constitu nte disse: os representantes designados nos departamentos e no pelos departamentos, como se at nesse pormenor de redao quisesse assinalar o lao que prend e o representante nao e no ao departamento.

A Constituio do Ano III (calendrio da Revoluo) se manteve rigorosamente fiel quele pr ncpio: Os membros da Assemblia Nacional so representantes, no do departamento que os escolhe, mas de toda a Frana (Les membres de lAssemble nationale sont les reprsentant s, non du dpartement qui les nomme, mais de la France entire). A mesma distino na Co nstituio belga, artigo 32: Os membros das duas Cmaras representam a nao e no unicame a provncia ou a subdiviso da provncia que os designou (Les membres des deux Chambre s reprsentent la nation et non uniquement la province ou le subdivision de provin ce qui les a nomms). Aqui h uma pequena variao, conforme se infere do texto: o repre sentante no o s da nao, segundo o entendimento da doutrina francesa, mas tambm da re io que o escolheu. De idntico teor, o Estatuto Fundamental Italiano, de 1848, arti go 41: Os deputados representam a nao em geral, e no apenas as provncias pelas quais foram eleitos e, ainda este sculo, a Constituio de Weimar, de 1919, artigo 21, quando afirmava que os deputados so os rep resentantes de todo o povo. Essa autonomia do representante se completava do pont o de vista jurdico com as provises constitucionais contrrias ao mandato imperativo, havendo como houve Constituies que, de forma taxativa, vedaram essa forma de mand ato, no que andaram alis em louvvel harmonia com os princpios liberais, inspiradore s da nova organizao poltica da sociedade. J no era a doutrina unicamente que se volvi a contra o mandato imperativo, solapador da autonomia do representante, mas os t extos jurdicos produzidos debaixo da inspirao revolucionria, No regulamento de convocao dos Estados Gerais, em Frana, o rei, cedendo talvez aos rec lamos do terceiro estado, declarava que os deputados cuja eleio se pretendia no pod eriam receber nenhum mandato ou instruo. Em reforo dessas disposies regulamentares, e mitiu-se a

declarao do trono, de 23 de junho de 1789, que tinha por inconstitucionais as clusula s imperativas dos Cahiers, simples instrues cometidas conscincia e livre opinio do eputados. No tardou pois que a Assemblia mesma declarasse nulos todos os mandatos, o que fez a 8 de julho do mesmo ano. Enumeram ainda vrios historiadores polticos d aquele pas outros atos, mediante os quais a Assemblia constituinte da Revoluo patent eou sua averso ao mandato imperativo, vinculado na memria dos representantes a rec ordaes atrozes do perodo absolutista. Assim, por exemplo, a 8 de janeiro de 1790, n a instruo acerca da formao das assemblias legislativas e a 13 de junho de 1791, na le i da organizao do poder legislativo. Conforme vimos, o artigo 7 do ttulo terceiro, c aptulo I e seo 3 da Constituio de 1791 interditava o mandato imperativo, o mesmo ocor endo tocante Constituio do Ano III, no seu artigo 52 (Les membres du corps lgislati f ne sont pas reprsentants du dpartment qui les a nomms, mais de la nation entire, e t il ne peut leur tre donn aucun mandat). A proibio se repete no artigo 35 da Consti tuio de 1848, onde se diz que os representantes da Assemblia Nacional no podem receb er mandato imperativo (Ils ne peuvent recevoir de mandat impratif). Sem embargo do silncio guardado pela Constituio de 1875, tivemos no sculo passado, em consonncia com a tradio poltica de Frana, a lei orgnica de 20 de novembro de 1875, cujo artigo 13 d eclarava: Todo mandato imperativo nulo e de nenhum efeito (Tout mandai impratif est nul et de nul effet). Anota Laferrire que essa lei recebeu 582 votos contra 41, tendo Naguet significativamente declarado, na sesso de 30 de novembro, que o artigo 13 se lhe afigurava a negao fun damental da democracia. No direito constitucional europeu, influenciado ainda pe la doutrina francesa do sistema representativo, a regra dominante a interdio do manda to imperativo. Assim, a Constituio Federal da Sua, de 1874: Os membros dos dois Conse lhos votam sem

instrues (art. 91). De modo mais categrico, a Constituio Alem de 1919: Os deputados representantes de todo o povo, no obedecem seno a sua conscincia e no se acham pres os a nenhum mandato (art. 21). A mesma nfase vamos deparar na Constituio Portuguesa de 1911, cujo artigo 15 asseverava que o voto dos deputados livre e independente de toda instruo ou injuno, no importa qual seja. 5. Declnio da duplicidade no sculo XX

Observa-se que no sculo XX, vrias Constituies continuam ainda abraadas doutrina da licidade, atravs de adeso formal autonomia plena do representante ou mediante vedao constitucional do mandato imperativo. de notar contudo que desde a Constituio de W eimar j disposies contraditrias e conflitantes comeam a abalar e debilitar aquela dou trina. As Constituies se mostram cada vez mais hbridas, acolhendo princpios que ofer ecem claros indcios da mudana processada no mago da representao. A Constituio Alem de 1919, que proibira o mandato mperativo, era a mesma que relutante trazia a sensvel novidade dos instrumentos d a democracia semidireta. Sabe-se quo alta a dose de imperatividade inerente a ess a forma de organizao do poder democrtico. Do mesmo passo, a democracia semidireta s e aparta de um sistema de governo autenticamente representativo, pelo menos segu ndo os moldes habituais do liberalismo, semente doutrinria das modernas instituies representativas. No vamos longe. Vejamos o exemplo de casa, que atesta por igual o declnio contemporneo da duplicidade no sistema representativo. A Constituio Brasileira de 1967 e sua emenda constitucional de 196 9 golpearam fundo a tradio representativa das Constituies antecedentes, todas pautad as na doutrina da duplicidade. Com efeito, abriu-se ali largo espao adoo eventual

do Estado partidrio e seus anexos plebiscitrios. Haja vista, de uma parte, a intro duo do princpio da disciplina partidria, munido da sano de perda de mandato do repres ntante trnsfuga, e doutra, o estreitamento das imunidades parlamentares, que reti rou ao representante aquela tradicional esfera de autonomia de palavra e expresso no uso das prerrogativas de seu mandato, deixando-o daqui avante merc de uma imp eratividade, menos dos eleitores talvez do que das organizaes partidrias e dos pode res oficiais (o Estado); estes ltimos, sim, foram efetivamente dotados de meios c onstitucionais com que moldar ou enfrear, segundo seus interesses, o comportamen to do representante. Para falar verdade, a doutrina da plena autonomia represent ativa parece haver entrado j no cemitrio das noes constitucionais de direito positiv o. Uma raridade portanto ver ainda no sculo XX, conforme vimos, constitucionalist as do peso de Schmitt atados ao dogma da independncia do representante. 6. A crtica de Rousseau ao sistema representativo

No possvel compreender a doutrina da identidade, que to profundas alteraes imprimi sistema representativo na idade contempornea, se no fizermos meno pormenorizada das idias polticas expostas por Rousseau, tocantes democracia e

representao. Desse celebrado filsofo poltico deriva talvez a justificao ou, pelo meno , a inspirao mais coerente para os princpios que de ltimo se impuseram, e, conforme j dissemos, resultaram em alterao substancial da ordem representativa qual se gerou no seio do demoliberalismo. Quanto democracia, Rousseau parte do ceticismo, num a daquelas reflexes paradoxais, que deixam o leitor do Contrato Social de todo pe rplexo. Com efeito, diz ele: A tomar o termo em sua acepo

rigorosa, jamais houve, jamais haver verdadeira democracia. Essa passagem se compl ementa nesse fecho de extremo pessimismo: Se houvesse um povo de deuses, esse pov o se governaria

democraticamente. Um governo to perfeito no convm a seres humanos.15 Se a democracia lhe parece to remota, muito mais longe se lhe afigura a forma representativa de governo. Com ambas, porm, Rousseau transigir quando, de um ponto de vista utilitrio , busca fazer aplicao desses princpios, em ordem a alcanar-se na sociedade poltica o menor teor possvel de imperfeies, com o governo mais convizinho da observncia da vont ade geral. A soluo democrtica no limite do possvel a frmula cujo segredo Rousseau i ntar desvelar no Contrato Social, sem embargo daquela proposio to amarga e contraditr ia, da democracia, governo de deuses. Escreve o filsofo: Achar uma forma de associ ao que defenda e proteja com toda a fora coletiva a pessoa e os bens de cada membro , e pela qual cada um, unindo-se a todos, no obedea todavia seno a si mesmo e perma nea ademais to livre quanto antes o problema fundamental a que o Contrato Social t raz soluo.16 Essa forma de associao resultar num corpo moral e coletivo, numa pessoa lica, numa cidade, segundo a linguagem dos antigos, numa repblica ou Estado, ou c orpo poltico, ou soberania, no dizer dos modernos, com os seus membros formando c oletivamente o povo e, particularmente, na medida em que participam da autoridad e soberana, os cidados, e na medida em que se sujeitam s leis do Estado, os sditos. 17 A seguir, Rousseau se reporta a uma vontade geral, nica capaz de fazer com que o Estado atenda ao fim para o qual foi institudo, a saber, o bem comum. Dando j o s traos essenciais de uma soberania que ele reputa inalienvel e indivisvel, Roussea u faz no Contrato Social sua primeira acometida contra o sistema representativo: O soberano pode com efeito dizer: Quero ao presente o que aquele homem quer, ou p elo menos o que ele diz querer, mas no pode

dizer: O que aquele homem quiser amanh, eu tambm hei de querer, porquanto absurdo qu e a vontade se encarcere a si mesma tocante ao futuro. No depende de nenhuma outr a vontade consentir em algo contrrio ao bem da pessoa que quer. Se o povo pois pr omete simplesmente obedecer, ele se dissolve mediante esse ato, perdendo sua qua lidade de povo; no instante mesmo em que toma um senhor, deixa de ser soberano, e desde ento o corpo poltico se destri.18 Mas a veemncia com que Rousseau fulmina os deputados ou representantes e, em conseqncia, todo o sistema representativo em seu s fundamentos, aparece noutro lugar, num captulo completo daquela obra, onde se le m excertos como este: Tanto que os servios pblicos deixam de ser o principal negcio dos cidados e entram estes a prezar mais a bolsa que a si mesmos, j o Estado se ac ha beira da runa. Faz-se mister combater? Ei-los que pagam tropas e ficam em casa ; urge deliberar? Ei-los que nomeiam deputados e permanecem em casa. A poder de preguia e dinheiro, tm enfim soldados para escravizar a ptria e representantes para vend-la.19 Do mesmo pensador: A soberania no pode ser representada pela mesma razo q ue no pode ser alienada; consiste ela essencialmente na vontade geral e a vontade no se representa: ou ela mesma ou algo diferente; no h meio termo. Os deputados do povo no so nem podem ser seus representantes, eles no so seno comissrios; nada podem concluir em definitivo. Toda lei que o povo no haja pessoalmente ratificado nula; no lei. O povo ingls cuida que livre, mas se engana bastante, pois unicamente o q uando elege os membros do parlamento: tanto que os elege, escravo, no nada. Nos b reves momentos de liberdade, o emprego que dela faz bem merece que a perca.20 Pro sseguindo, assinala Rousseau o carter de novidade que o moderno sistema represent ativo significa: A idia de representantes, afirma ele, moderna; deriva do governo feudal, desse inquo e absurdo governo no qual a espcie humana foi degradada e que tanto fez cair em desonra o nome do ser humano. Nas antigas repblicas, e at nas

monarquias, jamais teve o povo representantes; ignorava-se tal palavra.21 Com igu al nfase: Limito-me apenas a dizer as razes por que os povos modernos, que se crem l ivres tm representantes e por que os povos antigos no os tinham. Seja como for, na ocasio em que um povo institui representantes, ele j no livre; deixa de existir.22 Se na regio da doutrina Rousseau to severo contra o princpio da representao, veremos no entanto que o seu pensamento antirepresentativo se abranda em presena das nece ssidades de autoorganizao que o Estado moderno produziu, daqui nascendo transigncias que doutra forma no se explicariam. uma distino entre o poder legislativo e o poder que no primeiro, relativo lei e declarao da esentado, ao passo que no segundo, que outra coisa ovo no somente pode como deve ser representado.23 overno da Polnia Em primeiro lugar, estabelece ele executivo, tocante representao. Diz vontade geral, o povo no pode ser repr no seno a fora aplicada lei, o p Mas foi nas Consideraes sobre o G

(Considrations sur le Gouvernement de Pologne) que Rousseau, em face de uma forma positiva de organizao constitucional, exarou parecer, com os remdios concretos apo ntados soluo ou atenuao dos inconvenientes que as instituies representativas acarre

plenitude de um poder soberano, esteado no princpio daquela volont gnrale, indivisvel e inalienvel. Querendo, como sempre, guardar coerncia com suas teses, no obstante o enorme teor de contradies em que se enredam, Rousseau lastima que nos grandes Es tados, um de seus piores inconvenientes seja o poder legislativo no manifestar-se por si mesmo. Da resultaria a corrupo presente aos corpos representativos. Contra e sse mal terrvel da corrupo, que faz do rgo da liberdade um instrumento de servido, Rousseau dois meios eficazes de atalh-lo: a renovao freqente das assemblias, encurtando-se o mandato dos representantes e a submisso destes s instrues de seus co nstituintes, a quem devem prestar estreitas contas

de seu procedimento nas assemblias (mandato imperativo). Seno vejamos toda essa pr ogresso do pensamento rousseauniano, em que as teses expostas no Contrato Social acerca da impossibili dade do sistema representativo se apresentam agora mais atenuadas ou menos rgidas : Um dos maiores inconvenientes dos grandes Estados, de todos aqueles o que faz m ais difcil conservar a liberdade, que o poder legislativo no pode manifestar-se po r si mesmo e somente pode atuar mediante deputado. Isso encerra vantagens e defe itos, mais defeitos do que vantagens. Uma assemblia toda impossvel de corromper-se , porm fcil de enganar-se. Seus representantes dificilmente se

enganam, mas se corrompem com facilidade e raro que se no corrompam. Tendes debai xo de vossas vistas o exemplo do parlamento da Inglaterra e pelo liberum veto o de vossa nao mesma. Em seguida: Vejo dois meios de conjurar esse terrvel mal da corru po, que faz do rgo da liberdade o instrumento da servido. Consiste o primeiro, como j isse, na freqncia de dietas, que amide variem de representantes, fazendo mais difcil e custosa sua seduo. O segundo meio o de sujeitar os representantes a seguirem exa tamente suas instrues e a prestar contas severas a seus constituintes do procedime nto que tiveram na dieta. No posso aqui deixar de manifestar meu espanto ante a n egligncia, a incria e, ouso dizer, a estupidez da nao inglesa que, aps haver armado s eus deputados com o supremo poder, no lhes acresceu nenhum freio com que regular o uso que dele podero fazer nos sete anos totais de durao de sua comisso.25 24 7. A doutrina da identidade: governantes e governados, uma s vontade Com o declnio da doutrina da soberania nacional, com o

amolecimento do poder poltico da burguesia, com a queda de prestgio das instituies p arlamentares organizadas em moldes aristocrticos, com a ascenso poltica e social da classe obreira, a crise cada vez mais intensa deflagrada nas relaes entre o Capit al e o Trabalho, a propagao paralela e no menos influente das teses do igualitarism o democrtico da Revoluo Francesa, o iderio novo da participao aberta de todos fora quaisquer requisitos de bero, fazenda, capacidade e sexo a presso reivindicante da s massas operrias, e a expansiva catequese dos idelogos socialistas, minou-se lent a e irremediavelmente o sistema representativo de feio liberal. Arrancado de um im obilismo crnico, onde intentou resistir s transformaes impostas, veio ele todavia a perecer. Mas onde acolheu as mudanas ditadas pela necessidade, sobreviveu debaixo de novo semblante poltico. Todas as variaes que se prendem ao sistema representati vo e aos novos moldes que ele ostenta ao presente podem, sem grave fratura de un idade e congruncia, resumir-se num feixe de doutrinas, cuja aspirao bsica consiste e ssencialmente em estabelecer a identidade e suprema harmonia da vontade dos gove rnantes com a vontade dos governados. Consiste tambm em fazer, com mximo acatament o dos princpios democrticos, que aquelas vontades coincidentes venham a rigor apag ar traos distintivos entre o sujeito e o objeto do poder poltico, entre povo e gov erno. De modo que a soberania popular, tanto na titularidade como no exerccio, se ja pea nica e monoltica, sem a contradio e contraste dos que na sociedade mandam e do s que nessa mesma sociedade so mandados. O otimismo dessa doutrina patente. Com o advento do sufrgio universal ela teria que surgir, de maneira inevitvel. O estado presente da representao poltica o seguinte: a duplicidade sobrevive de maneira for mal na linguagem dos textos constitucionais, em alguns pases; noutros as Constitu ies vo enxertando no corpo hbrido os instrumentos identidade plebiscitrios fiscaliza ue supostamente estendida acarretariam o a pela severa sobre mandato

representativo, com quase todos os polticos procedendo de forma um tanto hipcrita, abraados fico imperante da identidade. A identidade, todavia, antes de colher sua institucionalizao no idioma constitucional j se acha ultrapassada nos fatos pela pu lverizao daquela suposta vontade popular, canalizada e comunicada oficialmente sociedade atravs de grupos de presso, e estes, por sua vez, se aliena ndo na fechadssima minoria tecnocrtica, titular em ltima instncia de vastos poderes de representao, dos quais se investe de maneira no raro usurpatria. 8. A doutrina da identidade supe o pluralismo da sociedade de grupos O nmero de es foros tendentes a acomodar o sistema representativo ao Estado social na idade das massas se faz mais fcil de conhecer e explicar mediante a doutrina da identidade, termo de uma aspirao e um procedimen to democrtico completos. A identidade no se concilia por exemplo com a doutrina fr ancesa da soberania nacional (doutrina dos constituintes de 1791). Chega a ser i ncompatvel at com seus corolrios; um dos principais, com respeito representao, fora de proclamar a essencial independncia do representante. Mas se harmoniza de modo admirvel com a doutrina rousseauniana da soberania popular. Quando Rousseau afirmou que a soberania est p ara o cidado assim como dez mil para um e que admitida essa proporo (a ttulo ilustra tivo), cada membro do Estado no possui, por sua parte, seno a dcima milsima parte da autoridade soberana, sua doutrina da soberania popular abriria logicamente a po rta ao advento de um sufrgio universal, que o liberalismo, com no menos congruncia, iria tenazmente opugnar. Sufrgio universal e mandato imperativo, sementes colhid as no Contrato Social e nas Consideraes sobre o Governo da Polnia, e plantadas nas charnecas do liberalismo iriam dar rvores de frutos

amargos para a velha doutrina do sistema representativo. A adoo constitucional des ses institutos cedo desmascarou uma das escamoteaes tericas do liberalismo: o seu c onsrcio com a democracia, a liberal-democracia, como verdade nica de um governo co nstitucional e democrtico. A crtica de juristas e socilogos polticos mostrou com cla reza que longe de idnticos ou pelo menos anlogos, o liberalismo e a democracia na essncia eram distintos, seno opostos, oposio mais sentida e identificada na medida e m que os princpios liberais buscavam por objeto supremo atender sustentao de privilg ios de classe, numa sociedade classista, onde a burguesia empalmara o poder polti co desde a Revoluo Francesa. O novo sistema representativo, qual o vemos na sua fi sionomia contempornea, s se faz inteligvel, por conseguinte, se conservarmos as vis tas voltadas para a crise que determinou a passagem de uma concepo aristocrtica, vi gente no sculo XIX e tocante s instituies representativas, para uma concepo democrti Ali se punha toda a nfase no bem comum com sacrifcio freqente e at algumas vezes pr ofessado do ideal de fazer coincidir sempre a vontade e interesse dos representa ntes com a vontade e interesse de seus eleitores. A vontade popular, a par de to das suas conseqncias, comeou de ser valorada em termos absolutos, mas o curioso e i rnico que essa vontade no se imps representao como um todo, qual seria de desejar omo ocorreria com a vontade da nao, pelo seu rgo o representante, nos melhores tempo s do liberalismo. A imperatividade do mandato entrou nos seus efeitos em paradox al contradio com o sufrgio universal. A vontade una e soberana do povo, que deveria resultar de um sistema representativo de ndole e inspirao totalmente popular, se d ecomps em nossos dias na vontade antagnica e disputante de partidos e grupos de pr esso. Na sociedade de massas abala-se de maneira violenta a acomodao dos interesses econmicos, polticos e sociais, cada vez menos interesses globais do povo e cada v ez mais interesses parcelados de grupos e classes conflitantes. Por isso mesmo t radutores de um antagonismo que se vai tornando

irremedivel, sujeitos a um equilbrio precrio e que jamais poder ser adequadamente re presentativo. At mesmo o cidado que Rousseau fizera rei na ordem poltica, como titu lar de um poder soberano e inalienvel, acabou se alienando no partido ou no grupo , a que vinculou seus interesses. Dessa abdicao de vontade, imposta pelas condies di ferentes da sociedade industrial de nosso sculo, resultou enorme predomnio das cat egorias intermedirias, aquelas precisamente que Rousseau talvez com genial intuio p recursora se aporfiara obstinado por eliminar de toda interferncia na organizao de um poder democrtico. Vendo neles a volont de tous, o genebrs percebia com acuidade a contradio bsica em que se achavam com a volont gnrale. Mas, com toda a ironia que a ompanha essa transformao, aflige-nos ver de uma parte como o sistema representativ o se socorre da inspirao democrtica e eleva a democracia ao primeiro de seus valore s, buscando, do ponto de vista terico e tambm das tcnicas que institui, fazer efica z ao mximo a vontade popular e como, doutra parte, essa vontade todavia se falsei a, conforme possvel averiguar quando se presta atento exame ao usurpatria dos grupo de presso. Em alguns sistemas so estes mais importantes que os partidos polticos e se fazem portadores verdadeiros e inevitveis daquela vontade, convertida, atravs de atos legislativos, em suposta expresso do bem comum, da vontade popular, do intere se geral. atendido pelas velhas estruturas do sistema 9. O princpio democrtico da identidade uma nova iluso do sistema representativo Bus ca-se portanto a identidade, proclama-se sua importncia para atestar o legtimo carter democrtico das instituies

representativas, mas quando se pe em movimento a operao poltica que h de capt-la, o q e se colhe frustrativo desse empenho. No fala a vontade popular, no falam os cidado s soberanos de Rousseau; fala,

sim, a vontade dos grupos, falam seus interesses, falam suas reivindicaes. Com a p resena inarredvel dos grupos, o antigo sistema representativo padeceu severo e pro fundo golpe. Golpe que fere de morte tambm o corao dos sentimentos democrticos, volv idos para o anseio de uma vontade geral, cada vez mais distante e fugaz. Daqui pod er resultar pois o colapso total e frustrao inevitvel de todas as instituies represen ativas da velha tradio ocidental. Os grupos no pertencem a uma s classe. Exprimem, s e a sociedade for democrtica, um pluralismo de classes. Em conseqncia acarretam tam bm um pluralismo de interesses, perturbador do carter representativo das instituies herdadas nossa sociedade pelo liberalismo e seus rgos de representao, que serviam preponderantemente a uma classe nica. O que resta da identidade, concebida em termo s metafsicos e contemplada do mesmo passo como expresso de unidade da vontade popu lar, to-somente o contnuo esforo que se vem operando para fazer a vontade dos repres entantes no sistema representativo contemporneo de equivalncia fiel vontade dos gru pos, de que esses representantes so meros agentes. Em suma, o princpio da - identid ade, to caro doutrina democrtica, foi instrumentalizado aqui com mxima eficcia er vivos e sem deformaes os interesses prevalentes dos grupos que esto governando a chamada sociedade de massas e lhe negam a vocao democrtica. O termo representao pass ou pois por aquela depravao ideolgica a que se refere Hans J. Wolff26 e o sistema rep resentativo da culmina do logicamente numa cada depreciao vez mais progressiva independncia representante,

comissrio, cada vez menos representante. Hoje toda anlise do sistema representativo a astada dos aspectos histricos e sociolgicos que acompanham a mudana das instituies no s parlamentos, em seus laos com os colgios eleitorais e com as foras dominantes nes ses colgios, nunca chegar a um completo e satisfatrio reconhecimento da natureza da forma de governo.

A representao e os governos so apenas a superfcie que oculta as foras vivas e condici onantes do processo governativo, foras que jazem quase sempre invisveis ao observa dor desatento. Toda razo tem Charles E. Gilbert quando sustenta que de ltimo os ma is importantes problemas da representao provavelmente se acham no interior dos gru pos e no dos governos. Tm sede portanto nos chamados grupos de presso.

10. Na dinmica dos grupos e das categorias intermedirias se acha a nova realidade do princpio representativo A doutrina constitucional pouco progresso fez com relao ao reconhecimento consumado da sociedade de grupos. Politicamente essa sociedade p luralista a forma imposta pelas necessidades e problemas oriundos da civilizao tec nolgica, onde esta j se implantou ou peleja por implantar-se. Esse manifesto atras o com os fatos ocasiona o pouco caso que os juristas tm feito dessa exploso nos fu ndamentos do sistema representativo. Continuam eles a valer-se de categorias tra dicionais e obsoletas de raciocnio, sem nenhuma diligncia aprecivel em prol da cria tividade, em ordem a elaborar nova linguagem que melhor sirva compreenso do proce sso de mudana em curso. Como reflexo talvez da lentido dos juristas, verifica-se i gual atraso tocante institucionalizao da realidade representativa nos termos do pl uralismo de grupos, dentro do quadro constitucional. Quando os partidos comeam na s cartas polticas a receber certido de maioridade e a ter sua participao explicitada em atos jurdicos, j eles mesmos se acham em parte obsoletos, em virtude do avano q ue fazem os grupos de interesses, estes naturalmente ainda mais distantes de alc anarem o reconhecimento formal do legislador. A representao s concebvel e explicvel je se a vincularmos com a dinmica daqueles grupos, com os interesses polticos, econmicos e sociais que eles agitam tenazmente, buscando-lhe a

prevalncia, via de regra em nome de posies ideolgicas, cuja profunda anlise o constit ucionalista jamais poder eximir-se de levar a cabo. Tendo passado j a poca de indif erena constitucional aos partidos, de esperar que no futuro toda reforma da Const ituio volva tambm suas vistas para a disciplina dos grupos de interesses. A ao poltic desses grupos incide de modo decisivo na feio dos governos e no comportamento dos governantes, sendo eles, sob o aspecto da importncia de ltimo granjeada, um dado sem dvida fundamental ao bom entendimento do sistema representativo. Em vrios pases , do ponto de vista das instituies

representativas, a linguagem constitucional quase no varia quando se refere aos rgo s representativos e ao seu funcionamento. Deixa-nos a falsa impresso pelo texto d e que os mecanismos parlamentares atuam da mesma maneira que atuaram na era do E stado liberal. A verdade que eles se encontram presos a uma realidade poltica e s ocial de todo distinta, cujos efeitos modificaram basicamente a ndole dos rgos legi slativos. A mesma mquina funciona para fins diferentes, eis em suma o que ocorre. A reforma constitucional que se fez h vinte anos no Brasil trouxe Carta de 1967 um acrscimo da mxima relevncia e que no deve passar despercebido pelas necessrias rep ercusses na ndole do nosso sistema representativo. Com efeito, ao modificar-se o a rtigo 149, referente aos partidos polticos, estabeleceu-se, como reforo fidelidade partidria, que perderia o mandato de deputado o representante que se desviasse d a linha desses deveres, com a mudana de legenda, to usual nas prticas antecedentes de nossa vida poltica. Alis, a Constituio de 1967, conforme temos acentuado em outro s trabalhos, foi a que mais enrgica se decidiu, de maneira formal, pela instituio d e um Estado partidrio, servindo seu captulo sobre os partidos polticos de excelente documento comprovao das mudanas j entre ns operadas no carter do sistema represent vo.

Aquela Constituio, estabelecendo pela Emenda Constitucional de outubro de 1969 aqu ilo que, salvo melhor qualificao, chamaramos recall partidrio para o representante q ue mudasse de partido, adotou com toda a clareza uma tcnica mais compatvel com a d emocracia semidireta e plebiscitria do que com a democracia representativa tradic ional. Enfim, optou claramente por aquelas novas formas polticas de representao, cu jo empenho mximo o de estabelecer a identidade de vistas do eleito com o eleitor, propiciando a este os meios eficazes de aproximar-se tanto quanto possvel daquel e alvo.27 Com a Constituio de 1988, houve um retrocesso a esse respeito: em matria de sistema representativo, a duplicidade voltou a prevalecer sobre a identidade. Ess as reflexes sobre as alteraes havidas no sistema

representativo com o advento da sociedade de grupos pedem enfim que se faa meno do trabalho terico de Hegel, admiravelmente precursor das tendncias de idias mais em v oga este sculo e que compeliram o Estado constitucional a transitar da representao de indivduos para a representao de grupos. Com efeito, j no pargrafo 311 dos Fundamen tos da Filosofia do Direito o insigne pensador asseverava que a representao no devi a ser do indivduo com seus interesses, mas antes das esferas essenciais da socieda de e seus grandes interesses.28 Nota-se ademais que os pontos de vista dos autores polticos quando entram no tema da representao em face da realidade dos partidos e d as categorias intermedirias comeam a arredar-se da tradio ortodoxa do liberalismo do sculo XIX. Forcejam ento por conciliar a autonomia do representante com a obedinci a s causas partidrias, poltica das agremiaes que aspiram ao poder ou nele intentam c nservar-se. Fazer a vinculao do representante ao seu partido sem dvida o primeiro p asso que se d para assentar a imperatividade definitiva do mandato. Toda uma ques to fundamental se reabre desde esse ponto: a quem deve o representante fidelidade ? Ao povo, nao, ao partido,

circunscrio eleitoral? At onde deve ir sua independncia e

conseqente capacidade de divergir de seus eleitores e de sua agremiao partidria?29 A qui desponta no horizonte poltico a frmula da democracia semidireta, um novo grau na evoluo das instituies democrticas e representativas. com essa modalidade nova das tcnicas de organizao do poder poltico pelo consentimento que se intenta cotejar o an tigo sistema representativo e assinalar-lhe as profundas transformaes experimentad as este sculo. A dialtica democracia-representao atravessa agora a fase histrica mais aguda, em que os componentes plebiscitrios se introduzem no organismo das instit uies representativas e alteram o equilbrio e o quadro das relaes de poder entre o ele ito e o eleitor (este entendido menos como o eleitor individual do que coletivo, a saber, o eleitor no partido ou no grupo de presso funcionando como mquina eleit oral). Daqui resultam todas as variaes observadas no mandato quando de representat ivo passa a imperativo e no sufrgio que de restrito passa a universalizar-se irre primivelmente. 11. A decomposio da vontade popular determinou a crise do sistema representativo: do princpio da representao profissional aos grupos de presso no Estado contemporneo D isse o publicista alemo Carl J. Friedrich que a representao profissional foi a nica idia nova e significativa que apareceu no domnio da representao poltica desde a intro duo, h mais de cem anos, do sistema de representao proporcional.30 Assinalando a impo rtncia dessa mesma representao, afirmou Friedrich que a despeito do emprego abusivo feito pelos fascistas com suas cmaras corporativas, subsiste inaltervel a verdade de que as organizaes profissionais e os sindicatos constituem a mais efetiva form a de comunidade de que o homem moderno participa, mormente nas grandes cidades.3 1 A representao profissional como idia e como tcnica tem sido

largamente preconizada por meio nico de debelar a crise do governo representativo que, no entender de vrios autores, seria em primeiro lugar a crise da representao poltica, fundada na repartio territorial ou geogrfica do eleitorado, com evidente sa crifcio da corrente de interesses sociais e econmicos mais relevantes no interior da sociedade. Outros como Prlot so de parecer que o que entrou em crise no foi o si stema representativo como tal, mas uma modalidade de representao. Em virtude do ma logro da representao profissional, v Friedrich por nica sada para os esforos empregad s na reforma ou renovao do sistema representativo de governo a descoberta de novas e satisfatrias formas de representao. Mas, acrescenta com manifesto pessimismo: At a gora, nem a teoria nem a prtica trouxeram na Europa uma s idia nova e relevante ou uma descoberta nesse importante domnio.32 A decomposio da vontade popular em vontade de grupos, frustrando assim a implantao plena de uma vontade geral (volont gnrale) s oberana, e em estreita harmonia com os interesses coletivos, experimentou j do po nto de vista histrico trs fases consecutivas. A primeira se revelou com a adoo da tcn ica do sistema de representao proporcional, mediante a qual o Estado partidrio da s ociedade de massas se apresentou com todo o seu mosaico de tendncias polticas fiel mente retratadas num espelho verdico. Nenhuma tcnica eleitoral permite identificar melhor a sociedade de classes em sua exteriorizao poltica do que a representao

proporcional. Reconhecida a presena de interesses e de grupos, fazia-se mister ap elar para sua prevalncia. A representao proporcional atada base geogrfica no lhes da a plena satisfao. Passou-se segunda fase: a da representao profissional. Teoristas a rdentes dessa modalidade de representao logo surgiram com longas e copiosas justif icaes doutrinrias. A Idade Mdia, com seu sistema de organizao corporativa, se lhes no oferecia subsdios diretos, pelo menos lhes

ministrava uma fonte de inspirao, e como fonte de inspirao trazia toda a fora que as tradies ressuscitadas podem porventura inspirar ou proporcionar. O argumento doutr inrio ponderava, por exemplo, que a diviso geogrfica no podia jamais identificar-se com uma opinio ou interesse particular (Coker) e, como disse o ltimo autor, a repr esentao acabava sendo de um s ou de alguns dos mais poderosos interesses dentre qua ntos entravam em competio econmica e social, arvorados pelos distintos grupos minor itrios.33 O descrdito da representao profissional, pondo termo a essa segunda fase, adveio sem dvida da vinculao ideolgica com a doutrina poltica do fascismo. Mas o infl uxo da representao profissional nas Constituies do primeiro ps-guerra se manifestou c om intensidade em alguns pases. Haja vista o Brasil onde nos moldes da Constituio r epublicana de 1934 nosso pas conheceu em seu Congresso uma representao profissional a bancada classista, recrutada nas organizaes trabalhistas e patronais, fora do c ritrio poltico tradicional de seleo pelo sufrgio popular. A introduo dessa bancada p em nada concorreu para o aperfeioamento do sistema representativo e melhor funcio namento do Congresso. Pelo contrrio, debilitou a representao nacional, merc de seu c arter hbrido e de enxertia, que a conscincia poltica da nao repulsava. A terceira fas , enfim, a da poca contempornea, em que a representao profissional na sua antecedent e formulao foi de todo abandonada naqueles pases cujo sistema representativo nasceu no bero do liberalismo. Esse abandono em larga parte se deve mcula de suspeio ideol ica em razo da aliana daquela modalidade de representao com o modelo fascista e de s ua impiedosa e radical impugnao de todo o sistema representativo clssico. Acontece porm que este no poderia prescindir de uma legitimao e autenticao nas fontes profissi nais,

nas categorias obreiras e empresariais e padecendo, em conseqncia, a fortssima pres so das ordens intermedirias, cuja importncia no se eliminou com a mera eliminao daque e tipo de representao (profissional), acabou cedendo ao influxo cada vez mais deci sivo dos distintos grupos de interesses. Chega-se assim presente fase: a dos gru pos de presso. Acometem eles o sistema representativo tradicional e as casas elet ivas, buscando talvez institucionalizar-se atravs de vias que ainda no foram clara mente localizadas pela teoria, em patente atraso com esse novo tipo de organizao p oltica dos interesses sociais. 12. Uma nova teoria da representao poltica, de fundamento marxista: a representao com o simples relao entre governantes e governados (Sobolewsky) So inumerveis no campo t erico os esforos que se fazem por aclarar o conceito de representao, sobremaneira ab alado com as mudanas operadas na ndole do Estado moderno, desde que as ideologias propagaram o fermento revolucionrio de reviso da sociedade e seus fundamentos. A assinalada indigncia de resultados obtidos, confo rme patenteou Friedrich, atua precisamente no sentido de intensificar aquelas dilignc ias, das quais constitui recente e aprecivel amostra essa que nos chega de um pub licista polons, Sobolewsky. Se mais merecimento no tiver, serve ao menos para indi car no quadro polmico que se esboa do lado do Ocidente a posio de um pensador social ista, cujo realismo na matria traz ao debate posies inspiradas pelas razes marxistas de seu pensamento. Demandando nova interpretao, assinala Sobolewsky, antes de mai s nada, o malogro dos velhos clssicos do liberalismo, como Burke e Sieys cujas tes es ele reputa de manifesta insuficincia, no obstante se conservarem constitucional . ainda gravadas nas Constituies e na teoria

Do mesmo modo no lhe satisfazem as correntes

contemporneas, cuja crtica e reforma do conceito de representao se prende s interpret aes tradicionais, como aquela encabeada na Alemanha por Leibholz, ou que obstinadam ente se empenham em substituir o conceito de representao pelo de governo responsvel (responsible government), consoante deduz de autores alemes e cientistas polticos ingleses, nem tampouco aquelas, exemplificadas nas obras de Duverger e Burdeau, de patente tendncia sociolgica. Em verdade, so estas ltimas as que menos objees pade em, porquanto seus autores louvavelmente forcejam por lograr algo novo, a saber, um conceito sociolgico de representao.34 esse conceito que Sobolewsky diz haver ac hado em suas investigaes, tomando por princpio de todas as reflexes a tese sociolgica de que a noo de representao tem por objeto bsico determinar o carter das relaes qu rrem entre governantes e governados. Rende o cientista polons tributo queles publi cistas franceses, asseverando que para chegar ao sobredito conceito partiu do mo delo de Duverger e Burdeau. Entendem estes, segundo ele, que representao importa e stabelecer correlao ou concordncia entre as decises polticas da elite governante e a opinio pblica, compreendida esta ltima como as opinies mais fortes, imperantes na co munidade. Apontam-se ento formas mediante as quais se exprime a opinio de governan tes e governados: eleies, referenda, peties, comcios, notas oficiais e declaraes de ernantes, etc, bem como os instrumentos tcnicos e organizatrios que consentem uma expresso sistemtica da opinio: meios de comunicao de massas (imprensa, rdio, televis etc), partidos polticos e grupos de interesse.35 Professa o autor que sua nova co ncepo se alicera nos fundamentos da teoria marxista do Estado classista e do carter de classe de todo poder poltico. Assevera que cada Estado uma representao dos inter esses objetivos da classe dominante e que debaixo desse princpio geral que se h de investigar como os cidados

e as massas podem eventualmente influir em determinadas decises estatais. Mostra ademais que as possibilidades desse influxo continuam abertas s massas, cabendo-l hes valer-se de circunstncias favorveis com que adiantar, onde for possvel, a trans io para o socialismo. Afirma por ltimo que seu presente trabalho, estudando de modo minudente os problemas da representao, aspira quele fim.36 Das concluses a que cheg a Sobolewsky urge destacar portanto algumas, a nosso ver, mais importantes. Em p rimeiro lugar, afigura-selhe apenas admissvel uma representao que se analise como p rocesso, em seu aspecto dinmico. Contra o modelo sociolgico dos autores franceses j referidos, declara que a representao no se define pelo estado de harmonia ou corre spondncia da opinio com a poltica governante, mas como processo de assimilao da polti a e das opinies, com vistas a mtua aproximao. V o estado de completa harmonia apenas como ideal poltico, colocado, maneira de todos os ideais polticos, no reino da uto pia. Assinala que a representao, considerada fenmeno poltico e trao caracterstico de m sistema de governo, deve antes ser definida como processo que adapta a essncia das decises polticas s opinies entretidas pelos governantes. Colhe-se assim o concei to de Sobolewsky sobre representao poltica: A representao um processo, isto , uma dao contnua que se estabelece entre as decises polticas e as opinies. Acentua porm or que o grau de intensidade e eficcia desse processo no s varia no tempo como modi ficvel. Recusa-lhe carter automtico, admitindo, por conseguinte, interferncia dos pa rticipantes, com planificao social. E esclarece: a representao um processo organizad Prossegue Sobolewsky tornando a dizer que a representao sobretudo processo, e con siste numa ao recproca entre as opinies dos governados e dos governantes. De modo qu e cada uma das respectivas opinies, igualmente justificadas, legtima e necessria. Cr tica todavia o irrealismo de pretender-se aquilo que seria sem dvida

timo: a acomodao de cada deciso poltica s opinies dos governados. adaptao, Mas tod recusa que as a possibilidade hajam de de lograr-se recair essa sobre decises

determinados assuntos de elevado interesse geral.37 A relao que Sobolewsky estabel ece entre governantes e governados para qualificar o conceito de representao poltic a no h de ser de necessidade uma relao direta. A representao poltica, observa ele, s o uma relao entre governantes e governados, no consiste apenas de relaes diretas entr e eles, mas tambm, de maneira concomitante, de relaes entre os cidados e as distinta s organizaes intermedirias, que servem de porta-vozes opinio.38 Diz ainda o publicis ta polons que o processo de representao mera tcnica aplicada ao processo de governo, com limites que so ditados pela estrutura das relaes de poder. O princpio de

representao, em conseqncia, e apesar de regular relaes entre governantes e governados acentua ele nenhuma modificao pode trazer s relaes de poder, nenhuma substituio da se

dominante.39 A esse respeito, explica: o processo de representao portanto, prelimi narmente, processo de adaptao da substncia das decises polticas s opinies e parecere os grupos interessados e em larga escala s opinies e pontos de vista que preponder am na classe dominante.40 Tratando da representao sempre como um processo, o terico marxista transmite assim o conceito s formas diversas de governo representativo: devemos, por isso, diz ele, considerar representativo todo sistema de governo e m que funcione um sistema de correlaes e onde nas questes importantes e no decurso de largo espao de tempo no se proceda contra os desejos dos interessados.41 A cert a altura esclarece que a definio de representao como fenmeno social deve servir de fu ndamento definio da essncia do princpio jurdico e constitucional da representao, e os conceitos jurdicos precisam de corresponder s relaes sociais efetivamente

existentes.42 A concluso derradeira do autor, coroando todas as suas investigaes, c ifra-se em propor a formulao de um nico conceito de representao, aplicvel tanto s pe isas ou indagaes sociolgicas como teoria constitucional.43 E esse conceito, fundame ntalmente sociolgico, se resume em ostentar os traos essenciais acima expostos.

1. Nessa acepo que Carl Schmitt pde escrever judiciosamente que no h Estado sem rep entao, porquanto, acrescenta ele, nenhum Estado existe sem forma estatal. Em todo E stado afirma o constitucionalista alemo haver sempre homens que Podero dizer: Lta nous (ns somos o Estado). bvio que nesse captulo trata-mos sempre de representao p ca, a representao de um sistema. Quanto qualificao poltica da representao, faz-se r lembrar a esse propsito que a representao deixa de ser de direito privado e se po litiza, segundo Friedrich Glum, desde que seus fins transcendam os fins e intere sses individuais. F. Glum, Begriff und Wesen der Repraesentativverfassung, p. 10 8. Alis, uma referncia expressa distino entre representao no direito privado e repr ntao poltica, de direito pblico, fora feita j no sculo passado por Bluntschli com uma preciso que mereceu louvores de Carl Schmitt: A representao de direito pblico inteir mente distinta da representao de direito privado. Portanto, os princpios fundamenta is desta no podem ser aplicados quela. Veja-se Bluntschli, Allgemeinen Staatsrecht, I, p. 488, bem como Carl Schmitt, Verfassungslehre, p. 209. Entre os autores fr anceses h uma clareza de louvar a esse respeito. Publicistas como Laferrire, Barthl emy e Duez ou civilistas como Colin e Capitant fixam o conceito de representao no direito privado, onde ele se gerou e o fazem com tal rigor, que apagam todas as dvidas quando a idia representativa se translada para o domnio do direito pblico, on de outras so suas caractersticas. Crescentes analogias foram de ltimo assinaladas, desde que, debaixo da inspirao da tcnica privatista e em virtude do advento da soci edade de massas, o mandato poltico nos sistemas representativos se tornou cada ve z mais imperativo e cada vez menos representativo. Escreve Laferrire: Em direito p rivado, o fenmeno da representao se vincula existncia de uma relao de direito legal convencional entre o representante e o representado. Quando a representao de um i ndivduo por outro no organizada mediante lei, como a representao do menor pelo tutor , tem ela sua fonte num contrato, habitualmente um contrato de mandato. Cria est e entre as partes uma relao jurdica que explica que os atos do mandatrio produzem os mesmos efeitos como se emanassem diretamente do mandante (Julien Laferrire, Manue l de Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 400). Quanto idia de representao propriamente dita, escrevera antes o mesmo autor: Para satisfazer a necessidades prticas, o dir eito privado elaborou a teoria da representao, que consiste essencialmente nisto: as manifestaes de vontade de uma pessoa o representante sero consideradas como tend o o mesmo valor e produziro os mesmos efeitos jurdicos como se emanassem de outra pessoa, o representado. Com a condio de manter-se nos limites de seus poderes, o r epresentante considerado como exprimindo a vontade mesma do representado, e o at o por ele cumprido produz os mesmos efeitos jurdicos como se fora feito pelo repr esentado (J. Laferrire, ob. cit., p. 396-397). Ainda em termos estritamente civili stas, a representao concebida por Colin e Capitant, com uma preciso admirvel, tendo Laferrire se valido tambm dessa citao: H representao quando um ato jurdico cumpr ma pessoa, por

conta de outra, em condies tais que os efeitos desse ato se produzam direta e imed iatamente sobre a cabea do representado, como se ele mesmo o houvera cumprido (Col in & Capitant, Droit Civil, 7 ed., t. I, p. 91). 2. Veja-se a esse respeito John A. Fairlie, quando escreve que do ponto de vista etimolgico o significado literal de representar apresentar novamente, daqui se chegando ao sentido de apresentar em lugar de outrem. Com mais clareza, o publicista alemo Friedrich Glum: A essncia da representao consiste antes nisto, em fazer presente atravs de uma pessoa visvel outr a pessoa que no se faz concretamente visvel perante as demais. F. Glum, Begriff und Wesen der Repraesentation, in: Zur Theorie und Geschichte der Repraesentation und Repraesentativverfassung, p. 105. de recomendar tambm a leitura do trabalho de J ohn A. Fairlie, acerca da representao poltica, e intitulado The Nature of Political Representation, o qual apareceu estampado pela primeira vez em The American Polit ical Science Review. v. 34, 1940. 3. A acepo em que vamos desenvolver, com nossa t erminologia, os conceitos de duplicidade e identidade como doutrinas polticas da representao nada tem que ver com o sentido em que a empregou Carl Schmitt, em Verf assungslehre. Quando muito haveria analogia de ponto de partida ou simples analo gia vocabular, porquanto so de todo distintos os efeitos extrados do uso dessas pa lavras nas reflexes a que daremos seqncia. 4. John A. Fairlie, Das Wesen politischer Repraesentation. Publicado originalmente em lngua inglesa e traduzido para o alemo por Claus Sprick. In: Zur Theorie und Geschichte der Repraesentation und Reprae sentativverfassung, p. 29. 5. Edmund Burke, Speech to the Electors of Bristol, in: Speeches and Letters on American Affairs, p. 73. 6. Idem, ibidem, p. 73. 7. Mon tesquieu, De LEsprit des Lois, liv. 11, cap. 6, in: Oeuvres Compltes, t. II, p. 400. 8. Marcel Prlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 286. Clermont-Tonnerre, quando da abertura da Assemblia Nacional, hesitava diante de seus Pares em votar as novas leis polticas, manifestando o nimo de volver primeiro a sua circunscrio eleitoral para auscultar a opinio de seus eleitores. Veja-se no tocante o que escreve R. Redslob, Die Staatstheorien der Franzoesischen National versammlung von 1789, pp. 109 e ss. 9. Barnave: Dans lordre et les limites des fon ctions constitutionnelles, ce qui distingue le representam de celui qui nest que simple fonctionnaire public, cest quil est charg dans certains cas de vouloir par l a nation tandis que le simple fonctionnaire nest jamais charg que dagir pour elle. 1 0. Barnave, in: A. Saint Girons, Manuel de Droit Constitutionnel, 3 ed., p. 11; L aboulay, Questions Constitutionnelles, p. 173. 11. Benjamin Constant. De la liber t des anciens compare celle des modernes, in: Cours de Politique Constitutionnelle, t. II, pp., 557-558. 12. Veja-se Guizot, Histoire des Origines du Gouvernment R eprsentatif, 4 ed., vols. I e II, particularmente as lies 1 e 9 do segundo tomo e 1 , 8 do primeiro tomo. 13. Carl Schmitt, Verfassungslehre, cit., p. 209. 14. Idem, ibidem, pp. 212-213. 15. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, pp. 280-281. 16. Ide m, ibidem, p. 243. 17. Idem, ibidem, pp. 244-245. 18. Idem, ibidem, p. 250.

19. Idem, ibidem, p. 301. 20. Idem, ibidem, p. 302. 21. Idem, ibidem, p. 302. 22 . Idem, ibidem, p. 303. 23. Idem, ibidem, p. 302. 24. Rousseau, Considrations sur le Gouvernement de Pologne, Cap. 7. 25. Idem, ibidem. 26. Hans J. Wolff, Die Rep raesentation, in: Zur Theorie und Geschichte der Repraesentation und Repraesentat ivverfassung, p. 123. 27. Admitindo-se porm que o representante livre no exerccio do mandato eletivo, o problema de saber quem ele representa se simplifica. Repre senta a nao ou a coletividade e quanto basta. O problema se complica com a imperat ividade, sendo lcita ento a indagao: representa o eleitor, o Estado ou o partido? Ta nto mais lcita quanto na moderna sociedade de massas, to caracterstica do nosso scul o, o pluralismo poltico ocidental desintegrou por inteiro a vontade popular sober ana, mito ou iluso j desfeita, desde que a sociologia com brutal rigor cientfico ap ontou para o carter classista de toda a organizao social, cuja estrutura e dinmica, se preteridas, tornariam de todo ininteligvel o fenmeno do poder. 28. Hegel, Recht sphilosophie, 311. Em sentido oposto, Kant, filsofo poltico do liberalismo alemo, q ue no trepidou em fazer a conexo do sistema representativo com o povo. Disse ele e m Rechtslehre, 52. Toda repblica verdadeira , e outra coisa no pode ser seno um sist ma representativo do povo para em nome do povo (grifo nosso) cuidar de seus dire itos, atravs da unio de todos os cidados e por intermdio de seus deputados. 29. Vejase concernente a esse ponto o estudo de Charles E. Gilbert intitulado Operative D octrines of Representation, que apareceu primeiro na The American Political Scien ce Review, 1963, v. 57, pp. 604-618 e foi depois reproduzido numa traduo alem de To ny Westermayr pelo organizador da coletnea Zur Theorie und Geschichte der Repraes entativverfassung. 30. A representao poltica, segundo Bagehot, citado por Carl J. F riedrich, significa, em ltima anlise, apenas um meio para alcanar um fim, no caso p articular ingls escolher o partido que formar o governo. Essa tese conduz implantao de um governo responsvel, essncia contempornea do princpio representativo para algun s autores, alis excessivamente presos, pelo ngulo poltico e jurdico, concepo de gov o representativo. A tese, antes de chegar ao presente efeito, que simples desdob ramento histrico, podia tambm validamente compadecer-se com todos os fundamentos d ualistas do velho sistema representativo da ideologia liberal. Quanto representao proporcional, esposada por Stuart Mill, trouxe esta, em verdade, algo novo, que abalou dialeticamente a concepo individualista do liberalismo e seu sistema de rep resentao poltica, porquanto uma conseqncia imediata da nova tcnica foi a de sublinhar a importncia dos grupos e atribuir-lhes a parceria eficaz de influncia a que fazem jus na direo poltica da sociedade. Veja-se Carl J. Friedrich Representation Constit ucional Reform in Europe, in: The Western Political Quarterly, 1948, I, pp. 124-1 30, bem como esse mesmo trabalho na verso alem aparecida em Zur Theorie und Geschi chte der Representation und Repraesentativverfassung, pp. 209-221. 31. Carl J. F riedrich, ob. cit., verso alem, p. 220. 32. Idem, ibidem, p. 221. 33. F. W. Coker, in: The American Political Science Review, 15:200, 1915. 34. So escassas as anlis es sociolgicas ao conceito de representao. A matria tem sido largamente versada por juristas. Alis, Hans J. Wolff desde muito chamou a

ateno para esse fato, encarecendo a necessidade de aprofundar-se a investigao do pon to de vista sociolgico. As contribuies de direito pblico feitas com nimo mais cientfi o do que doutrinrio, fora de laos polticos e ideolgicos, s h algum tempo foram increm ntadas, salvo os trabalhos precursores estampados na Alemanha. Dentre estes de j ustia ressaltar aqueles surgidos em poca anterior Segunda Guerra Mundial. Haja vis ta por exemplo as contribuies clssicas de Carl Schmitt (a srie de reflexes contidas e m Verfassungslehre); Leibholz, com Das Wesen der Repraesentation, obra h pouco re editada; Emil Gerber, Staatstheoretische Begriff der Repraesentation in Deutschl and zwischen Wiener Congress und Maerz-revolution; e enfim, ainda do mesmo ano, Rudolf Smend, cujo Verfassung und Verfassungsrecht foi tambm de ltimo reeditado na Alemanha. 35. Marek Sobolewsky Politische buergerlichen Demokratie, in: Repraesen tativverfassung, p. 422. 36. Idem, ibidem, p. 420. 37. Idem, ibidem, p. 430. 38. Idem, ibidem, p. 431. 39. Idem, ibidem, p. 433. 40. Idem, ibidem, p. 433. 41. I dem, ibidem, p. 434. 42. Idem, ibidem, p. 435. 43. Idem, ibidem, p. 441. Repraes entation Zur Theorie im modernen Staat und Geschichte der der

16 O SUFRGIO

1. O Sufrgio 2. o sufrgio direito ou funo? 3. O sufrgio como direito de funo aliana) 4. O sufrgio restrito 5. O sufrgio universal 6. Restries ao sufrgio univ : 6.1 Nacionalidade 6.2 Residncia 6.3 Sexo 6.4 Idade 6.5 Capacidade fsica ou ment l 6.6 Grau de instruo 6.7 A indignidade 6.8 O servio militar 6.9 O alistamento propagao do sufrgio universal 8. Sufrgio pblico e sufrgio secreto 9. Sufrgio ig ufrgio plural 10. Modalidades de sufrgio plural: 10.1 Sufrgio mltiplo 10.2 Sufrgio miliar 11. Sufrgio direto e sufrgio indireto 12. A participao do analfabeto. 1. O sufrgio O sufrgio o poder que se reconhece a certo nmero de pessoas (o corpo de cidados) de participar direta ou indiretamente na soberania, isto , na gerncia da vida pblica. Com a participao direta, o povo politicamente organizado decide, atravs do sufrgio, determinado assunto de governo; com a participao indireta, o povo elege represent antes. Quando o povo se serve do sufrgio para decidir, como nos institutos da dem ocracia semidireta, diz-se que houve votao; quando o povo porm emprega o sufrgio par a designar representantes, como na democracia indireta, diz-se que houve eleio. No primeiro caso, o povo pode votar sem eleger; no segundo caso o povo vota para e leger. 2. o sufrgio direito ou funo? Na regio da doutrina, j se feriram amplos debates para determinar se o sufrgio funo u direito. As escolas que respondem

a esse quesito podem repartir-se em duas correntes principais: a dos que se acol hem doutrina da soberania nacional, e so conduzidos ento a ver no sufrgio uma funo; a dos que se abraam doutrina da soberania popular, para da o inferirem como um di reito. Conforme se aceite a primeira ou a segunda das posies acima enunciadas, che garemos ao seguinte resultado: admisso do sufrgio restrito, quando se entende que, mediante o voto, a coletividade poltica exerce uma funo (doutrina da soberania nac ional); ou ao

reconhecimento do sufrgio universal, quando, pelo contrrio, se toma o poder de par ticipao do eleitor como exerccio de um direito (doutrina da soberania nacional). Co m efeito, pela doutrina da soberania nacional, o eleitor tosomente instrumento ou rgo de que se serve a nao para criar o rgo maior o corpo representativo a que de o poder soberano, do qual todavia se conserva sempre titular. Como a competncia c onstitucional do eleitor para exercer o sufrgio procede da nao, onde a soberania te m sempre sua sede, entende-se que a nao o poder qualificado a traar as regras e con dies do sufrgio, cabendo-lhe ademais a faculdade de determinar quem deve fazer part e do corpo eleitoral. Conseqncia dessa doutrina tem sido em primeiro lugar, do pon to de vista lgico, algumas limitaes postas ao exerccio do sufrgio, mediante a exignci de preenchimento de vrios requisitos de capacidade queles a quem a nao cometeu, com o instrumento seu, a funo eletiva. Com o sufrgio, segundo a mesma doutrina, no a von tade autnoma do eleitor que intervm na eleio, mas a vontade soberana da nao. Podendo ois a nao investir no exerccio da funo eleitoral to-somente aqueles que julgar mais a tos a cumprir esse dever, dessa doutrina decorre com mais freqncia, alm do sufrgio r estrito, o princpio da obrigatoriedade do voto, bem como o chamado mandato repres entativo, com que se consagra, conforme j patenteamos, a atuao independente do elei to em face do eleitor.

A teoria jurdica do sufrgio-funo foi historicamente sustentada por Barnave, em 1791, durante a Revoluo Francesa, nos seguintes termos: A qualidade de eleitor no seno um funo pblica, qual ningum tem direito, e que a sociedade dispensa, to cedo prescreva seu interesse.1 Quanto ao sufrgio-direito, resulta da concepo de que, sendo o povo s oberano, cada indivduo, como membro da coletividade poltica, titular de parte ou f rao da soberania. Toma-se o povo numa acepo quantitativa; faz-se do sufrgio a express da vontade prpria, autnoma, primria, de cada indivduo componente do colgio eleitoral ; admite-se enfim que o voto sendo um direito seu exerccio ser facultativo e que o mais lgico para a natureza do mandato seria consider-lo imperativo e no representa tivo. Historicamente, foi Rousseau o mais celebrado corifeu da doutrina do sufrgi o-direito, que procedeu coerentemente da sua doutrina da soberania popular. So pa lavras incisivas de Rousseau no Contrato Social: O direito de voto um direito que ningum pode tirar aos cidados. Seguiramno, em apoio da mesma tese, Ption e Robespie rre, na Constituinte, bem como Condorcet e Boissy dAnglass, na Conveno, todos ardor osamente comprometidos com o igualitarismo revolucionrio, contra o sufrgio dos pri vilegiados, imperante na monarquia dos reis absolutos, durante o ancien rgime.2 A 4 de setembro de 1789, Robespierre, subindo tribuna, expunha a mesma doutrina: A Constituio estabelece que a soberania reside no povo, em todos os indivduos do povo . Cada indivduo tem pois o direito de contribuir para a lei que o obriga e para a administrao da coisa pblica, que sua. De outro modo, no seria certo que todos os ho mens sejam iguais em direito ou que cada homem seja cidado.3 Contrapostas as duas doutrinas a do sufrgio-funo e a do sufrgio-direito v-se limpidamente que no sistem epresentativo clssico da democracia liberal dominou o intelectualismo, o liberali smo

e o qualititavismo da representao, em contraste com o igualitarismo, o voluntarism o e o quantitativismo de origem rousseauniana, ora reestampados como traos visveis na democracia contempornea do homem-massa, homem algbrico e anti-histrico, que sen horeou as instituies deste sculo. 3. Sufrgio como direito de funo (doutrina italiana)

Quanto ao pensamento contemporneo, verifica-se que a doutrina constitucional ital iana (Biscaretti di Ruffia, Romano, etc), partindo provavelmente da dificuldade de conciliar o sufrgio universal, fundado na soberania popular, com a obrigatorie dade do voto e sanes impostas ao eleitor, conforme dispe a legislao de vrios Estados, busca uma soluo ecltica para a natureza jurdica do sufrgio. Diz que se trata de um di eito de funo. Conjuga assim no conceito de sufrgio igualmente a funo eleitoral (dir e o correto exerccio dessa mesma funo (dever ou obrigao). Como funo eleitoral, reito pblico subjetivo, contendo certos poderes reconhecidos ao seu titular, entr e os quais, consoante Ruffia, o de exigir a prpria inscrio nos registros eleitorais , o de reclamar a inscrio de outros eleitores em tais registros, o de exigir o eve ntual cancelamento daqueles eleitores que hajam sido indevidamente inscritos; o de propor eventualmente candidatos, o de ser admitido s votaes.4 Como correto exercci o da funo eleitoral, entende-se por a a face do sufrgio que se apresenta em forma de dever, de obrigao do eleitor ou cidado. Este no poder ser molestado no livre e indepe ndente exerccio daquele direito. Descumprindo porm o carter pblico da funo, abstendoe de votar ou valendo-se do voto para auferir vantagens pessoais indevidas, fica r ento o eleitor sujeito s sanes da ordem jurdica. O exerccio do voto, pelo lado poi e sua obrigatoriedade, apresenta-se como dever cvico, nos termos do artigo

48 da Constituio italiana, posto assim numa esfera intermediria entre o mero dever m oral e o dever jurdico.5 Enfim, segundo a mesma ordem de reflexes desenvolvidas por R uffia, o direito eleitoral, direito de sufrgio ou direito de funo, entra na categor ia dos direitos pblicos subjetivos, da velha teoria de Jellinek. Como funo, o sufrgi o de natureza eminentemente pblica e no propriamente estatal. O eleitor ou cidado e xerce referida funo de modo coletivo e no individual, como direito corporativo e no como direito subjetivo individual em nome prprio, com vistas aos elevados fins e su periores interesses sociais e no em nome do Estado.6 A Constituio da Venezuela aplic a em disposio textual o mesmo princpio doutrinrio enunciado pelos constitucionalista s italianos. Reza o artigo 110 da referida Constituio (1961) que o voto um direito e uma funo pblica. 4. O sufrgio restrito

Quando a representao surge historicamente, h um ambicioso princpio de ordem racional para justific-la, tanto quanto o da limitao do poder: o princpio seletivo, que deve conduzir s regies de governo os mais aptos, os mais capazes, os mais sbios, os mel hores. A razo e o consentimento aparecem a por cimentos do sistema representativo. A idia bsica da democracia, durante toda a idade do liberalismo, a de que se deve preparar a elite governante, em nome de um confiado apoio da razo humana, com os meios que esta oferece. Esses meios se reconhecem nas formas que o sufrgio toma, e que socialmente, bem como historicamente, traduzem uma forma de equilbrio na d isposio de foras e classes dentro da sociedade, do mesmo passo que testificam a heg emonia poltica do Estado burgus. Segundo os tericos, o sufrgio restrito, no porque s queira assegurar o domnio social de uma classe, mas porque se compreende, doutri nariamente, que, restringindo-se o sufrgio, mais depressa a

sociedade chegar quele resultado: o governo dos melhores. Era assim que se pensava no sculo da democracia liberal (sculo XIX) com a instituio do sufrgio restrito, quan do no havia ainda nos livros ou na exposio doutrinria uma tomada de conscincia de que , se o sufrgio racionalmente pretendia aquilo, do ponto de vista histrico era to-so mente o poderoso e eficaz instrumento de excluso de parcelas considerveis do povo de toda participao poltica. O poder do terceiro estado a burguesia dominava ento po inteiro a cena governativa. O sufrgio restrito quando o poder de participao se con fere unicamente queles que preenchem determinados requisitos de riqueza ou instruo. H autores que acrescentam tambm os requisitos de nascimento ou origem. Conforme a s exigncias sejam fundadas em cada um daqueles pontos, temos as seguintes modalid ades de sufrgio restrito: sufrgio censitrio (a riqueza), sufrgio capacitrio (a instru , sufrgio aristocrtico ou racial (a classe social ou a raa). Os dois primeiros fora m os mais freqentes, com larga aplicao na poca do Estado liberal. O sufrgio censitrio tambm conhecido pelo nome de sufrgio pecunirio, demandava geralmente de seus titul ares, conforme a legislao que o institusse, o atendimento de uma das seguintes exign cias: a) o pagamento de um imposto direto (sistema censitrio francs de 1814 a 1848 ); b) o ser dono de uma propriedade fundiria (o sistema ingls, gradativamente abol ido, e que se extinguiu com a reforma eleitoral de 1918), e c) o usufruir certa renda. Quanto ao sufrgio capacitrio, o critrio de limitao era dado pelo grau de instr uo. O fim que se tinha em vista primacialmente era afastar as pessoas mais rudes d o ponto de vista cultural e intelectual de qualquer ingerncia poltica, por crer-se que no seriam capazes de concorrer para a boa qualidade da representao, isto , para a formao da elite dirigente. Enfim, no sufrgio racial, restringe-se o direito de v oto por

motivos, no raro dissimulados, que todavia se prendem origem dos indivduos. Quando a legislao do Mississipi nos Estados Unidos obriga a ler, compreender e interpret ar convenientemente a

Constituio, seus legisladores, com essa exigncia, so principalmente movidos pelo nimo de excluir das urnas os pretos, obedecendo assim a um critrio mais racial do que em verdade capacitrio. Alguns publicistas tomam ainda a classe social e o sexo p ara caracterizarem formas de sufrgio restrito. Mormente naqueles Estados onde a l egislao eleitoral venha a excluir da participao poltica camadas da populao, por efei de discriminao social (sufrgio aristocrtico ou privilegiado) ou por motivo de sexo, como ocorre com as mulheres em alguns pases (sufrgio masculino). 5. O sufrgio universal

A rigor todo sufrgio restrito. No h sufrgio completamente universal. Relativa pois distino que se estabelece entre o sufrgio universal e o sufrgio restrito. Ambos com portam restries: o sufrgio restrito em grau maior; o sufrgio universal em grau menor . Define-se o sufrgio universal como aquele em que a faculdade de participao no fica adstrita s condies de riqueza, instruo, nascimento, raa e sexo. Afirma autor italian dos mais abalizados de nosso tempo que o sufrgio universal se contenta com estab elecer requisitos de ordem geral, ao passo que o sufrgio restrito exigia requisitos especficos, censitrios e culturais.7 Em geral, excludas as restries de riqueza ou cap cidade, estamos j em presena do sufrgio universal, que, todavia, no se estendendo in diferentemente a todas as pessoas, comporta limitaes. Essas limitaes feitas capacida de do eleitor, em regime de sufrgio universal, se prendem mais s condies de nacional idade, residncia, sexo, idade, capacidade fsica ou mental, grau de instruo

(o voto do analfabeto), indignidade, servio militar e alistamento. 6. Restries ao sufrgio universal 6.1 Nacionalidade

direito comum de quase todas as constituies, como primeira condio de capacidade polt ca, o requisito do vnculo pessoal. Sendo a nacionalidade condio mnima de vinculao ao e coisa pblica,8 natural que os estrangeiros sejam excludos de participao na vida ltica do Estado onde porventura se achem. 6.2 Residncia Em determinados Estados, cuja legislao adota o sistema de sufrgio universal, exigese no raro um prazo mnimo de residncia habitual ou prolongada em certa parte do ter ritrio nacional, a fim de evitar abusos e prticas viciosas de deslocamento de elei tores de uma a outra regio do mesmo pas, forando assim resultados em que ordinariam ente se compromete a seriedade das pugnas eleitorais. Tais abusos da chamada colo nizao eleitoral foram usuais em alguns Estados da Unio Americana. 6.3 Sexo As limitaes de sexo relativas capacidade eleitoral existiram em geral at ao fim da Primeira Grande Guerra Mundial. Da por diante as cruzadas feministas acabaram imp ondo o voto das mulheres em quase todos os pases, reformadas que foram as respect ivas legislaes eleitorais.

O primeiro pas onde triunfou o sufrgio feminino foi a repblica americana. Em 1869, vimo-lo adotado ali pelo Estado de Wyoming. A seguir, vrios Estados do continente e alguns pases nrdicos legislaram favoravelmente ao direito de voto das mulheres. Esse direito, desde 1920, com a 19 emenda Constituio americana, j se fizera nos Est ados Unidos regra constitucional. Sem embargo de todas as resistncias havidas, o sufrgio chegou Inglaterra em 1928, ao passo que a Frana, o Brasil, a Argentina, Blg ica, Peru e Chile somente depois da Segunda Grande Guerra Mundial introduziram e ssa conquista, que veio ampliar consideravelmente os quadros de participao nos sistemas de sufrgio universal. A Sua t odavia dos raros pases democrticos do mundo que s h pouco adotou o voto feminino. A discriminao eleitoral contra as mulheres, para muitos publicistas, no chega a desca racterizar o sistema de sufrgio universal, que pode considerar-se como tal, bem q ue restrito apenas ao sufrgio masculino. 6.4 Idade

A lei eleitoral adota geralmente uma idade mnima para o exerccio do direito de vot o, idade que faa presumir no eleitor a capacidade de discernimento, maturidade e tirocnio indispensveis a uma interveno esclarecida nos negcios pblicos. Essa idade m a varia, conforme os sistemas polticos, havendo Estados, como o Brasil, a Argenti na (1853), Guatemala e Venezuela, onde a exigncia se fixa em 18 anos, e outros, c omo a Frana e a Inglaterra, onde a maioridade s se obtm aos 21 anos de idade. No Br asil, pela Constituio de 1988, o voto obrigatrio para os maiores de dezoito anos, e facultativo para os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos de idade. Ob serva-se que quanto menos democrtica a ordem

constitucional de um Estado, mais forte a tendncia para a elevao da idade mnima elei toral. Assim, por exemplo, a Carta francesa de 1814, que s conferia o direito de voto aos 30 anos de idade. Liga-se a tendncia em tela ao temor do sentimento refo rmista, latente na mocidade, que se mostra sempre aberta e permevel s idias mais av anadas de mudana social, tanto quanto adversa aos princpios conservadores e reacionr ios da ordem pblica. Nota-se igualmente em vrias legislaes a manifesta inclinao de fa er coincidir a maioridade civil com a maioridade poltica ou eleitoral, ou seja, a capacidade civil de direito privado com a capacidade cvica do direito pblico. 6.5 Capacidade fsica ou mental So excludos da funo eleitoral todos aqueles que, portadores de defeitos fsicos, como os cegos e surdos-mudos, ou destitudos de aptido intelectual, como os idiotas, lou cos ou dementes, no se acham em condies normais de exercer o sufrgio. Essa forma de incapacidade eleitoral em alguns sistemas s se aplica queles cuja interdio foi decla rada judicialmente, em ordem a evitar que se cometam abusos ou excesso, ao sabor das paixes polticas. A excluso se torna conseqentemente mnima, dando por vezes o res ultado negativo de indivduos cujo estado mental dos mais dbeis figurarem nos quadr os eleitorais. 6.6 Grau de instruo

Raros os sistemas constitucionais que em sua legislao eleitoral admitem o voto s pe ssoas que no sejam possuidoras de um grau mnimo de instruo. A excluso dos que no sabe ao menos ler e

escrever tem por fundamento a presuno de que no se acham em condies de emitir voto, f ormular juzo ou tomar decises. O mnimo educacional exigido varia de acordo com os E stados, que tendem a operar limitaes extremas com respeito a essa exigncia. Alguns vo a ponto de admitir j o voto do analfabeto, como a Itlia, por exemplo, que suprim iu assim qualquer restrio de ordem educacional. A Constituio brasileira de 1988 fez facultativo o voto para o analfabeto (artigo 14, II, a). Em muitos Estados, a ques to do voto do analfabeto tem provocado intensos e apaixonados debates de opinio, n otando-se da parte das correntes democrticas mais radicais tendncia francamente ac olhedora da doutrina que manda conceder aos iletrados o direito de sufrgio. Com e feito, o problema se torna mais agudo por seus reflexos polticos e sociais naquel es pases onde mxima a densidade da populao analfabeta, atingindo a elevadssimos nd percentuais. Sem a participao pois do analfabeto, o sistema poltico e eleitoral ofe rece naqueles Estados imagem quase irreconhecvel da sociedade democrtica, tal a de sproporo entre o eleitorado e a massa humana excluda por efeito de mencionada causa restritiva. 6.7 A indignidade

A privao do direito de voto por motivo de indignidade restrio perfeitamente cabvel n sistema de sufrgio universal, representando o rompimento com a ordem poltica esta belecida daqueles que, pela sua conduta, transgrediram a lei, expresso da vontade geral, e se puseram em oposio declarada ou mesmo violenta com a massa da opinio s e estimvel. Conseqentemente, eles prprios se separam do povo.9 Essa limitao abrange: ignidade penal (incapacidade moral) e a indignidade nacional (incapacidade poltic a). No primeiro caso, temos as pessoas excludas da participao

eleitoral em virtude de sentenas condenatrias dos tribunais, pela prtica de delitos comuns; no segundo caso, temos aqueles cuja excluso resulta de punio poltica, por p rofessarem esta ou aquela ideologia, ou se acharem, por suas atitudes ou comport amento, em discordncia bsica com o regime poltico e social. As dvidas que cercam est a forma de limitao a indignidade quase sempre se prendem chamada indignidade nacio nal ou indignidade poltica e no indignidade penal, em vista dos abusos e injustias com que a primeira se apresenta, bem como em face da extenso que pode tomar, elim inando da participao camadas considerveis de cidados: uma classe inteira, conforme l embra Duverger, foi sacrificada na Unio Sovitica, em 1918 e 1922, quando as primei ras Constituies revolucionrias suprimiram o direito de sufrgio da antiga burguesia r ural (a classe dos koulaks) e de funcionrios e policiais do regime deposto.10 A lim itao assim imposta, quando chega a essa amplitude extrema, desfigura a natureza do sufrgio universal, fazendo-o retroceder s antigas formas historicamente ultrapassadas, do sufrgio restrito. 6.8 O servio militar

Em alguns pases, a legislao eleitoral priva do direito de sufrgio os militares. Assi m aconteceu em Frana durante a Terceira Repblica. No Brasil, a Constituio de 1988 ex clui do alistamento eleitoral os conscritos, durante o perodo do servio militar (a rt. 14, 2 ). A limitao em apreo decorre, segundo os publicistas, da convenincia de pr servar a solidez dos laos de disciplina nas fileiras militares, uma vez que evita : a) a presso dos oficiais sobre os soldados; b) o ingresso da poltica nos quartis, com abalo ou quebra do princpio de autoridade e disciplina.

Segundo Laveleye, as discusses polticas destroem a disciplina, s.11 Gambetta, por sua vez, qualificava a interdio do voto dos utelar da paz social.12 Observa-se contudo que vo desaparecendo rais as restries ao voto dos militares, com manifesta tendncia ar-los, a esse respeito, aos demais cidados. 6.9 O alistamento

que a alma dos quarti militares de disposio das legislaes eleito democrtica para equip

No basta ao eleitor reunir todos os requisitos de capacidade exigidos por lei par a exercer o direito de sufrgio. Faz-se mister tambm o alistamento, de modo que lhe seja conferido o ttulo de eleitor e seu nome possa assim constar previamente nas listas oficiais de participao, por ensejo dos pleitos eleitorais. Diversos sistemas de inscrio ou regis tro eleitoral existem, variveis de conformidade com a legislao dos respectivos pases . 7. A propagao do sufrgio universal

Durante o sculo XIX combateu-se porfiadamente a favor da implantao do sufrgio univer sal. Em todos os sistemas a consumao lgica do princpio democrtico s se verifica com o advento daquele sufrgio, que conduz politicamente a democracia sua plenitude. O s ufrgio universal fez-se assim inseparvel da ordem democrtica. No sculo XX, no somente se aboliu o sufrgio restrito como se lograram considerveis progressos no alargame nto cada vez maior da participao poltica, depois de introduzido o sufrgio universal. A legislao eleitoral inglesa chegou ao sufrgio universal atravs do mesmo caminho pe rcorrido secularmente pelas suas instituies polticas, a saber, mediante lenta e pro gressiva acomodao s idias e princpios novos, que na Inglaterra nunca entram tarde dem ais.

A mudana para o sufrgio universal comea no sculo XIX, com as reformas de 1832, 1867 e 1884, coroadas pela nova lei eleitoral de 1919, que, admitindo o voto feminino , universalizou o sufrgio. A reforma trabalhista de 1948, que aboliu a representao especial dos graduados universitrios, eliminou os ltimos vestgios do sufrgio privile giado. Em Frana, o sufrgio universal foi objeto de disposies oficiais, em 1792, dura nte o perodo revolucionrio, e adotado depois pela Constituio de 1793, mas nunca leva do prtica. Sua aplicao s se d a 23 de abril de 1848, data que, segundo tratadistas f anceses, ficou inscrita na histria constitucional como aquela em que pela primeira vez funciona na Frana o sufrgio universal e direto, o qual nunca mais deveria des aparecer de nossas instituies.13 Nos Estados Unidos, duas emendas constitucionais f oram

decisivas para a consagrao definitiva do sufrgio universal. A primeira a 15 adotada em 1870, aps a Guerra da Secesso, estabelece que o direito de sufrgio, que pertence aos cidados dos Estados Unidos, no poder recusar-se, nem restringir-se nem pelos Es tados Unidos, nem por nenhum Estado, por motivos decorrentes da raa, cor ou de um precedente estado de servido. A segunda 19 de 1920, estende s mulheres o direito d sufrgio. Como se v, domina em todos os pases um movimento irresistvel para a consag rao do sufrgio universal, que leva a democracia poltica por conseguinte aos seus ltim os corolrios. 8. Sufrgio pblico e sufrgio secreto

O voto secreto, garantia efetiva do princpio democrtico, constitui um complemento do sufrgio universal. Da tambm seu carter obrigatrio. A inobservncia do segredo acarr ta pois a anulao do voto, conforme dispe a esse respeito a legislao eleitoral da maio r parte dos Estados que adotam o sufrgio universal. Mas antes que se

obtivesse nos sistemas democrticos semelhante compreenso, j hoje pacfica, gravou-se ardente polmica, com argumentos tanto favorveis como adversos ao voto secreto. Em defesa do mesmo, aduz-se que a mxima garantia de independncia moral e material do eleitor, contra o peso das presses polticas a que ficaria ele sujeito se seu voto fora dado a descoberto. Com efeito, essas presses podem vir do governo mesmo ou d os partidos que tm o poder nas mos, bem como da Igreja, dos sindicatos, da classe patronal, fazendo pois delicadssima para o eleitor a opo entre sua conscincia e seus interesses imediatos. A liberdade individual ficaria com o sufrgio pblico

consideravelmente diminuda, e o eleitor teria de mover-se num crculo fechado, sob o imprio de intimidaes, ameaas de perseguio, promessas, enfim, numa s palavra: da co po. Transcorridas as eleies, ainda o eleitor que houvesse obedecido estritamente s su as convices mais profundas, estaria exposto violncia ou s retaliaes do adversrio q lgara o poder. Compulsando estatstica prussiana, autores franceses mostram que, e m 1903, uma eleio pelo escrutnio pblico, na Prssia, resultou em elevadssima absteno erior a 70% do eleitorado. E concluem que, apertado entre suas convices e seus int eresses, o eleitor resolve esse problema de conscincia no saindo de casa para vota r.14 Quem viu com toda a clareza e realismo a necessidade indeclinvel de adotar-s e o voto secreto foi Emile Olivier, em sua obra sobre o Imprio liberal francs, ao escrever: Sem dvida, na teoria abstrata seria desejvel que cada qual viesse livreme nte, em presena de todos, exprimir sua opinio sobre os negcios do pas: o voto ganhar ia em moralidade porque ganharia em responsabilidade e coragem. Mas quando se or ganizam as instituies, faz-se mister no esquecer que se destinam a uma multido de ho mens medocres, covardes, dependentes por carter ou tmidos por posio... Em resumo, que m diz democracia diz voto secreto. O voto pblico um instrumentum regni, em provei to dos despotismos e das aristocracias.

Sallusto consultado por Csar sobre os meios de salvar a Repblica romana, punha em primeiro lugar o voto secreto, votum per libellum.15 A favor do voto pblico manife staram-se na doutrina pensadores e estadistas da estirpe de Ccero, Montesquieu, S tuart Mill e Bismarck. Montesquieu chegou a afirmar que o voto pblico deve ser con siderado como uma lei fundamental da democracia.16 Todos os propugnadores desse s ufrgio entendem que ao declarar abertamente sua opinio, exerce o eleitor um ato de coragem cvica, faz uma demonstrao de fidelidade s convices de firmeza de carter ade e responsabilidade. Em suma, cresce moralmente. Vedei e outros so porm do pont o de vista de que a democracia o governo de todos, o governo das massas, o gover no at mesmo dos tmidos e no somente dos corajosos. Com o sufrgio pblico aquela apreg a coragem cvica acabaria sendo a coragem da minoria economicamente poderosa, em con dies de dar-se ao luxo do voto a descoberto. O sufrgio pblico aparece portanto como e pediente social de natureza conservadora, instrumento de coao econmica, aparelho de hegemonia de classe.17 9. Sufrgio igual e sufrgio plural

No sufrgio igual, temos a consagrao daquele princpio democrtico que se exprime pela f mula um homem, um voto. A democracia do sufrgio universal, em todas as Constituies mo dernas e recentes, tende irresistivelmente para essa forma de igualdade de direi to na participao eleitoral. Em nome porm de uma igualdade de fato, verificaram-se a plicaes histricas do chamado sufrgio plural ou reforado, que na verdade se inspirou e m tendncias de todo antidemocrticas e j no oferece a esta altura seno interesse meram ente passageiro, de mbito doutrinrio. Mediante o sufrgio plural pode o eleitor acum ular vrios votos

numa mesma circunscrio ou votar mais de uma vez em distintas circunscries ou colgios eleitorais. O sufrgio plural resulta de qualificaes variveis, conferidas pela riquez a, idade, grau de instruo, famlia, etc. As aplicaes mais clebres de sufrgio plural o reram na Blgica e na Inglaterra. A lei eleitoral de fins do sculo passado que inst ituiu na Blgica o sufrgio universal f-lo em combinao com o voto plural, num compromis so de socialistas e conservadores. Cinco votos eram possveis em razo da idade, da famlia, da propriedade imobiliria, da percepo de uma pequena renda estatal e do nvel de capacidade intelectual, atestado pela posse de ttulos universitrios. Desses vot os, o eleitor s podia acumular no mximo trs, de modo que essa limitao atenuava, segun do Laferrire, o carter anti-democrtico da instituio, determinando, em diversas reas e eitorais, sensvel e paradoxal favorecimento dos socialistas. 10. Modalidades de sufrgio plural 10.1 Sufrgio mltiplo O sufrgio que permitia ao eleitor acumular vrios votos exercendo o direito de part icipao em mais de um colgio eleitoral teve larga aplicao na Inglaterra. Tomou essa mo dalidade de voto plural o nome de sufrgio mltiplo e foi severamente golpeada naque le pas com a reforma eleitoral de 1918. Do novo estatuto resultou a abolio de inume rveis franquias eleitorais, que as reformas anteriores haviam deixado intactas ou a t mesmo ampliado e que consentiam ao eleitor o exerccio do direito de voto em mais de uma circunscrio. Duas limitaes se impuseram ento ao sistema: uma de direito, outr a de fato, conforme observam Barthlemy e Duez. Pela primeira, ningum podia votar n uma eleio geral para a Cmara dos Comuns em

mais de duas circunscries. Pela segunda, as eleies gerais em todo o Reino Unido fora m fixadas para o mesmo dia, de modo que o eleitor j no podia exercer a dupla facul dade de sufrgio em colgios afastados. Mas foi em 1948, com a reforma eleitoral tra balhista, que o colgio mltiplo se extinguiu definitivamente na Inglaterra, desaparecendo as ltimas franquias relativas ao voto adicional dos titulares de um grau acadmico conferido por determinadas universidades inglesas, que at ento constituam colgios eleitorais independentes. 10.2 Sufrgio familiar Outra forma de sufrgio plural o chamado sufrgio familiar, praticado durante algum tempo na Blgica (1893-1920), e que ainda em nossos dias conta com fervorosos adep tos. Invoca-se a favor desse sufrgio os seguintes argumentos: a) fortalece o poder eleitoral das famlias numerosas; b) estimula o crescimento populacional; c) serve de prmio ou recompensa aos pais de famlia; d) proporciona a representao dos filhos menores, introduzindo assim a verdadeira frmula do sufrgio universal integral: uma vida, um voto; e) concede participao maior queles que se acham investidos de respo nsabilidade social mais ampla e que so

conseqentemente os mais interessados na boa conduo dos negcios pblicos, como o caso o chefe de famlia; f) atribui merecida importncia famlia como grupo social, clula bs ca da sociedade, em consonncia alis, segundo Barthlemy e Duez, com o pensamento do Abade Lemire, quando afirmava que o voto de todo cidado maior o direito da famlia, o voto de todo pai que tenha pelo menos quatro filhos o direito da raa.18 Os movime ntos polticos de carter direitista e conservador sempre se mostraram entusiastas d o sufrgio familiar, que todavia esbarrou na oposio de fortes argumentos das corrent es democrticas

mais radicais. Esses argumentos, entre outros, se resumem na observao de que no cab e dar um voto suplementar famlia, sem recompensar tambm o agricultor, o industrial , o comerciante, o homem das demais classes, na medida em que estes representam igualmente foras sociais ponderveis; ademais o sufrgio existe como opinio e no como i nstrumento de uma existncia, a do filho menor, incapaz de emitir vontade prpria. 11. Sufrgio direto e sufrgio indireto O sufrgio direto quando os eleitores, sem intermedirios fazem, de modo pessoal e i mediato, a designao de representantes ou governantes. indireto quando recai a esco lha sobre delegados ou

intermedirios, incumbidos de proceder eleio definitiva. Esses delegados recebem tam bm a denominao de compromissrios, eleitores de segundo grau, eleitores secundrios, e tores presidenciais, senatoriais, etc, conforme, neste ltimo caso o nome dos magi strados a serem providos no exerccio da funo pblica. Pode o sufrgio eleitoral todavia comportar mais de dois graus, de acordo com o nmero de intervenes eleitorais que s ejam necessrias escolha definitiva. A eleio indireta no dos mtodos que mais se coa am com o princpio democrtico do sufrgio universal. Est em declnio na legislao eleito de todos os pases, onde a democracia se expande para formas plenamente igualitria s de participao poltica. Teve o sufrgio indireto corifeus ilustres. Taine e Tocquevi lle recomendaram-no com entusiasmo. Em prol desse sufrgio citam-se os seguintes a rgumentos: a) os graus interpostos operam como filtros, de modo que os eleitores secundrios eles mesmos j uma elite ficam em condies de sufragar ou selecionar os m is capazes e competentes; b) atua o sufrgio indireto como fora moderadora, enfrean do as paixes

polticas, abrindo espao reflexo, ensejando a prudncia das designaes. Os que expem fundamentos de razo para preconizar a eleio indireta no raro se mostram deslembrados de que as assemblias-parlamentares mais violentas que a histria poltica conheceu a Assemblia Legislativa e a Conveno francesas procediam do sufrgio indireto. Se as va ntagens pois so poucas, os inconvenientes so muitos, quanto a essa forma de sufrgio . Cumpre advertir, entre outros, os seguintes: a) seu carter manifestamente menos democrtico que o sufrgio direto, porquanto o poder de deciso da massa sufragante s e transfere inteiro para o corpo eleitoral intermedirio, cuja influncia toma assim proporo mxima; b) o sufrgio indireto no raro empregado como meio de resistncia ao rgio universal (Duverger); c) o colgio eleitoral de segundo grau em virtude do red uzido volume de sua composio, fica mais exposto s presses de cima e corrupo pelos g rnantes ou pelos grupos econmicos; d) em suma, o sufrgio indireto pode converter-s e em fator de pesadas abstenes entre o eleitorado de primeiro grau, desinteressado nas eleies por ter a impresso de que seu voto pouca ou nenhuma influncia ter relativ amente designao final dos representantes. O sufrgio indireto foi corrente nos comeos da democracia liberal. A histria constitucional de Frana mostra essa verdade. Ali , o regime eleitoral indireto prevaleceu no perodo que vai da Constituio de 1791 at a queda das instituies do Primeiro Imprio, sem embargo da exceo representada pela Con stituio montanhesa de 24 de junho de 1793. Ocorre porm que essa Constituio jamais se aplicou. Da Restaurao aos nossos dias, isto , desde 1817, conheceu e praticou a Fra na somente o sufrgio direto, malogrando todas as tentativas que se fizeram para re implantar o sistema de eleio indireta (Barthlemy e Duez). Contemporaneamente, subsi ste ainda o emprego do sufrgio indireto em alguns Estados para a constituio da Cmara Alta,

nomeadamente naqueles pases organizados sob a forma federativa. Aplicao do sufrgio i ndireto, destituda de carter representativo, mas em perfeito acordo com o regime profundamente democrtico do s ufrgio universal, aquela que se verifica na eleio do Presidente norte-americano, na qual eleitores presidenciais de segundo grau exercem apenas um mandato imperati vo. O sufrgio indireto unido assim ao sufrgio universal constitui no caso american o aquilo que Duverger, com toda procedncia, denomina de urna complicao intil.19 12. A participao do analfabeto

Excluindo o analfabeto de interveno no ato poltico, no foi sensvel a Constituio de 1 , nem sua Emenda, a alguns movimentos de opinio esboados desde os ltimos vinte anos , em favor dessa participao. Muito menos o fora o Projeto da Comisso de Juristas. C om a Constituio de 1988 fez-se, porm, facultativo o voto do analfabeto (artigo 14, 1 , II, a). Com efeito, tem-se alegado, em abono da extenso daquela franquia poltica s camadas iletradas de nossa sociedade entre outros, os seguintes argumentos: a co erncia do sistema democrtico com a natureza do sufrgio universal; a tributao do analf abeto, que cumpre deveres a que no correspondem direitos, ficando assim privado d e voz no debate e na aprovao do nus tributrio, e, por fim, a contradio observada, pri cipalmente nos pases subdesenvolvidos, onde governo democrtico deixa de ser logica mente o que sempre devera ser: governo da maioria, visto que a minoria participa nte, investida de titularidade poltica, que a transforma em sujeito e no apenas ob jeto da ordem jurdica estabelecida, contrasta de forma esmagadora com a maioria e xcluda do exerccio da soberania, maioria composta por legies de analfabetos, de tod o o ponto marginalizados da vida poltica. Os analfabetos da democracia contemporne a, no sculo das

massas, so para os pases subdesenvolvidos o que foram para a cidade grega os escra vos do sculo de Pricles. A democracia ateniense, amparada, ento, pelo brao servil, c hegava ao apogeu de seu desenvolvimento, tomando por dogma da liberdade poltica o princpio mais alto e paradoxal da participao, e no entanto exclua a populao escrava. Do lado dos que argumentam contra o voto do analfabeto, as razes ordinariamente i nvocadas se prendem quebra de sigilo do sufrgio que aquela participao viria acarret ar, bem como

sustentao de que a democracia, em seu estrito teor poltico, no apenas quantidade, ma s qualidade. Da o impedimento legal se transformar, vantajosamente, num fator des tinado a contribuir de maneira indireta mas eficaz ao desenvolvimento da instruo p opular, pelo estmulo que representa no combate ao analfabetismo. Dentre os que no Brasil tm esposado o primeiro argumento, contrrio ingerncia poltica dos analfabetos na vida das instituies, figura o Ministro Edgard Costa, cujos comentrios legislao v gente sobre a matria se acham enriquecidos pela experincia e observao acumulados no exerccio da mais alta magistratura eleitoral. Segundo Edgard Costa, o analfabeto desatende ao principal requisito do voto que o sigilo, sendo este a condio de sua liberdade. Em conseqncia, o sufrgio do analfabeto abre uma brecha irreparvel no prin cpio da liberdade do voto. Quanto ao argumento que gira ao redor da dialtica quali dadequantidade no resta dvida que o princpio democrtico envolve da parte do colgio el eitoral uma compreenso poltica mais apurada, difcil de formar-se no seio da multido espessa e ignara. Da pesar mais em favor do bom mecanismo institucional do govern o democrtico, como governo de livre manifestao da vontade popular, o princpio qualit ativo do que o princpio quantitativo. No tem o sufrgio universal a mesma significao p ara distintos povos que o empregam como expresso do poder democrtico. Na Europa, o Estado moderno somente o consagrou aps um

sculo de iniciao democrtica. Sabe-se da lentido e mais hesitaes com que o mais refin sistema de democracia ocidental, o da Inglaterra, veio a adot-lo. Ali, sua impla ntao se fez atravs de progresso cautelosa, explicvel pelo gnio perseverante da popula nsular, desafeioada a inovaes sbitas, que pudessem comprometer ou abalar a harmonia e o equilbrio de instituies aliceradas no tempo, na tradio e no costume. J os pases inentais se mostravam mais arrojados em conduzir a democracia poltica ao sufrgio u niversal, seu corolrio derradeiro. Mas a, a histria poltica registra momentos ou fas es de instabilidade, decorrentes da congesto e antagonismo de interesses das clas ses recm-chamadas participao. Se pases desenvolvidos tiveram que arrostar os efeitos de comoes decorrentes da ampliao dos quadros polticos, traduzidas numa acomodao mai elicada e penosa dos interesses sociais em jogo, reflita-se na dificuldade cresc ente de abertura da participao pelo sufrgio universal, nos pases subdesenvolvidos on de a vontade do Estado haja de formar-se, legitimamente, menos pela imposio unilat eral de grupos dominantes e usurpadores, como si acontecer, do que pela soma de v ontades manifestadas com liberdade por todas as correntes sociais e de opinio. Co nvocados cena poltica, os efetivos sufragantes da populao analfabeta, em percentuai s caudalosos, acabariam impondo a

quantidade qualidade. Nenhuma garantia ou anteparo real se ofereceria contra a p ossvel instrumentalizao de seu acesso soberania, por parte dos que j se achassem no der, ou dos que, acastelados na fora dos meios materiais de corrupo, se dispusessem , como em geral se dispem, a contaminar pela sua influncia o veredicto das urnas, corrompendo medularmente o carter representativo das instituies democrticas. So tanto s os riscos desse alargamento do colgio eleitoral, minado pelas contradies e vcios d a prtica poltica nos povos do mundo subdesenvolvido, onde a democracia de massas a nda quase sempre decapitada ou flagelada pela sedio dos quartis e pela

ditadura dos grupos econmicos estrangeiros, que nenhuma vantagem traria firmeza o u aperfeioamento das instituies aquela participao das massas eleitorais analfabetas. Eliminando com sua presena uma contradio terica, gerariam elas por outro lado na vid a dos organismos polticos e sociais contradies muito mais srias e agudas. A democrac ia, no entanto, no deve parar numa concepo esttica e antidialtica do sufrgio universa . Desse sufrgio, as mulheres j foram outrora excludas e nada obsta a que fique ele sujeito de futuro a novas ampliaes, diminuindo-se sensivelmente a rea de excluses. E stas no so de ordem particular, mas de ordem genrica. Do contrrio, nenhum trao reconh ecvel distinguiria o sufrgio universal do sufrgio restrito, feito este sim de discr iminaes equivalentes a privilgios. A primeira incluso gradativa do analfabeto, promo vida vitoriosamente a Revoluo Industrial, seria, para atendimento de escrpulos tericos, o acesso aos pleitos municipais. Estado desenvolvido pressupe uma baixa extraordinria na densidade da populao analfabeta. Pe sando menos politicamente e participando de maneira ativa do processo eleitoral, justamente onde seus interesses tm mais densidade e presena, so mais prximos ou ime diatos, como na rea do poder local, o analfabeto, pela sua militncia nas urnas, es taria removendo o pesadelo doutrinrio dos que no condescendem em conceber uma demo cracia onde a participao deixe de coincidir com a quantidade. Mas entendemos, com Kelsen, que a democracia progresso ou caminhada para a liberdade e que a extenso d o sufrgio ao analfabeto, j tentada uma vez no Brasil, em 1964, por iniciativa ofic ial rejeitada pelo Congresso, longe de coadjuvar a soluo do problema da democracia de massas em Pas subdesenvolvido, viria, ao contrrio, estorvar a recuperao democrtic a e precipitar talvez o desenlace das estruturas constitucionais. Se a democraci a , com efeito, aquela escola de formao poltica a que aludimos, diramos melhor, de aperfeioamento poltico, urge mant-la nos termos atuais do sufrgio

universal, sem ambies que a realidade no autoriza nem comporta, pois normalmente no se cumpriu sequer o estmulo alfabetizao, que figurava nas promessas daquela excluso legal. 1. Barnave, apud Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiq ues, p. 84. 2. Joseph Barthlemy e Paul Duez, Trait de Droit Constitutionnel, p. 29 2. 3. A. Esmein, lments de Droit Constitutionnel Franais et Compar, 7 ed., t. 1, p. 3 55. 4. Biscaretti di Ruffia, Diritto Costituzionale, 5 ed., p. 253. 5. Idem, ibid em, p. 254. 6. Biscaretti di Ruffia, ob. cit., pp. 252-253. 7. Biscaretti di Ruf fia, ob. cit., p. 254. 8. Julien Laferrire, Manuel de Droit Constitutionnel, 2 ed. , p. 466. 9. Marcel Prlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed. , p. 591. 10. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques , pp. 88-89. 11. Laveleye, apud Jorge Xifra Heras, Curso de Derecho Constitucion al, 2 ed., t. I, p. 431. 12. J. Laferrire, ob. cit., p. 511. 13. Joseph Barthlemy & Paul Duez, ob. cit., p. 308. 14. Joseph Barthlemy, & Paul Duez, ibidem, p. 308. 15. Emile Olivier, Empire Libral, t. VII, p. 631, apud Barthlemy e Duez, Trait de C onstitutionnel, pp. 416-417. 16. Montesquieu, ob. cit., Liv. 2, cap. 2. 17. Cons tantino Mortal, Istituzioni di Diritto Pubblico, 2 ed., p. 208 e Georges Vedel, C ours de Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 675. 18. Lemire, apu d Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 336. 19. Maurice Duverger, ob. cit., p. 94.

17 OS SISTEMAS ELEITORAIS

1. Da importncia dos sistemas eleitorais 2. O sistema majoritrio de representao 3. s vantagens do sistema majoritrio 4. Os inconvenientes do sistema majoritrio 5. O sistema de representao proporcional 6. Efeitos positivos da representao proporcional 7. Efeitos negativos da representao proporcional 8. Problemas da representao propo cional: a determinao do nmero de candidatos eleitos (sistemas adotados) 9. O proble ma das sobras eleitorais e os mtodos empregados para resolv-lo 10. O problema da ele io dos candidatos nas listas partidrias 11. As clusulas de bloqueio (Sperrklauseln) a ameaa repressiva que pesa sobre os pequenos partidos 12. O sistema eleitoral br asileiro: princpio majoritrio e princpio da representao proporcional. 1. Da importncia dos sistemas eleitorais

O sistema eleitoral adotado num pas pode exercer e em verdade exerce considervel i nfluxo sobre a forma de governo, a organizao partidria e a estrutura parlamentar, r efletindo at certo ponto a ndole das instituies e a orientao poltica do regime. A so logia tem investigado com desvelo o efeito das tcnicas eleitorais e deduzido a es se respeito importantes concluses, conforme se trate do emprego da representao majo ritria ou da representao proporcional. Vejamos essas duas modalidades bsicas de sistemas eleitorais e a pe culiaridade das conseqncias que sua utilizao tem produzido nas formas democrticas do Ocidente. 2. O sistema majoritrio de representao o mais antigo. Tecnicamente consiste na repartio do territrio eleitoral em tantas c ircunscries eleitorais quantos so os lugares ou

mandatos a preencher. Oferece o sistema duas variantes principais. Pela primeira aquela adotada na Inglaterra a eleio majoritria se faz mediante escrutnio de um s rno, sendo eleito na circunscrio o candidato que obtiver maior nmero de votos. Aqui a maioria simples ou relativa suficiente para algum eleger-se. Pela segunda, tem os o escrutnio de dois turnos. Caso nenhum candidato haja obtido maioria absoluta (mais da metade dos sufrgios expressos) apela-se para um segundo turno ou eleio de cisiva a ballotage dos franceses ou Stichwahl dos alemes e a dentre os candidatos concorrentes eleger-se- aquele que obtiver maior nmero de votos (maioria simples o u relativa). Foi o sistema praticado no Imprio Alemo at 1918, ainda hoje vigente na Frana. O sistema majoritrio de maioria simples (tpico da Inglaterra e dos Estados Unidos) conduz em geral ao bipartidarismo e formao fcil de um governo, em virtude d a maioria bsica alcanada pela legenda vitoriosa. Ao vencedor, as batatas pode ser di to desse sistema onde as minorias tm remotssimo ou quase nenhum ensejo de represen tao. 3. As vantagens do sistema majoritrio

As vantagens proporcionadas pelo escrutnio majoritrio puro e simples se resumem no s seguintes pontos: Produz governos estveis. Evita a pulverizao partidria. Cria entr e os dois grandes partidos um eleitorado flutuante, que serve de fiel de balana par a a vitria eleitoral necessria formao da maioria parlamentar. Favorece a funo democ a, quando faz com nitidez emergir das eleies um partido vitorioso apto a governar pela maioria parlamentar de que dispe. Permite determinar facilmente, graas simpli cidade do sistema,

o nmero de candidatos eleitos. Aproxima o eleitor do candidato. O primeiro vota m ais na pessoa deste, em suas qualidades polticas (a personalidade ou a capacidade de bem representar o eleitorado) do que no partido ou na ideologia. Coloca o re presentante numa dependncia maior do eleitor do que do partido. Afasta do Parlame nto os grupos de interesses, que no tm oportunidade de organizar-se ou institucion alizar-se sob a forma partidria e acabam integrados no seio das duas principais agremiaes. Utiliza as eleies espordicas, para substituio de representantes, como instrumento eficaz de sondagem das tendncias do eleitorado. Empresta enfim luta eleitoral carter competitivo e do mesmo passo educacional. O eleitor no vota numa idia ou num partido, em termos abstratos, mas em pessoas com respostas ou solues objetivas a problemas concretos de governo. 4. Os inconvenientes do sistema majoritrio No entanto oferece o sistema seus inconvenientes. Apontam os crticos, entre outra s desvantagens, as seguintes: Pode conduzir ao governo, com maioria no parlament o, um partido que saiu vitorioso das eleies sem contudo haver obtido no pas uma qua ntidade superior de votos. Haja vista o que se passou em 1951 nas eleies gerais da Inglaterra, para renovao do Parlamento, quando os trabalhistas lograram 13 milhes e novecentos mil sufrgios e s elegeram 295 deputados Cmara das Comuns, enquanto os conservadores com 13 milhes e setecentos mil votos duzentos mil a menos em todo o pas elegeram 320 deputados, correspondentes s 320 circunscries de onde emergiram vi toriosos.1 Pesa tambm como defeito grave do sistema majoritrio a

influncia positiva ou negativa que poder ter para os partidos o critrio adotado na repartio do pas em circunscries eleitorais, em virtude do status social e econmico co respondente ao eleitorado dessas circunscries. A repartio pode eventualmente ser ins pirada,

manipulada ou patrocinada por grupos empenhados na obteno de determinados resultad os eleitorais, favorveis aos seus interesses. E a chamada geometria eleitoral que s vezes caracteriza a prtica do sistema e no raro deforma a representao da vontade do eleitorado. A eventual falta de representatividade de um candidato eleito, em re lao totalidade do eleitorado. Suponhamos trs candidatos numa circunscrio, onde o can idato A obteve 17.500 votos, o candidato B 17.000 votos e o candidato C 15.500 v otos. Elegeu-se o candidato A com pouco mais de um tero dos votos e a circunscrio d e 50.000 eleitores ser representada por um candidato vitorioso com apenas 17.500 votos daquele total. Veja-se portanto o paradoxo: cerca de dois teros do eleitora do postos margem, com seus sufrgios reduzidos impotncia! A decepo causada a conside eis parcelas do eleitorado, cujos sufrgios so atirados cesta de papel, sem eficcia r presentativa. Produz-se destarte no nimo do eleitor um sentimento de frustrao. A pr esena de circunscries seguras onde um partido de antemo conta j com a vitria certa. snimo e o entorpecimento cvico amolecem o eleitorado. A maioria sabe que ganha e q ue no precisa de lutar. A minoria, por sua vez, fica indiferente e por igual aptic a, visto que no tem possibilidades de fazer-se representar. Finalmente, coroando a srie de argumentos que desaconselham o sistema, aponta-se para ausncia ou, na me lhor das hipteses, para a considervel dificuldade de representao das correntes minor itrias de opinio. Nesse sistema, as minorias em geral nunca chegam ao governo. Qua se no h lugar para os pequenos partidos. Estes, salvo rarssimas excees, jamais logram uma fatia de participao no poder. Quanto ao sistema majoritrio de dois turnos (mai oria absoluta no primeiro turno e maioria simples no segundo), a investigao

sociolgica demonstra que ele engendra a multiplicao de partidos, num quadro, segund o Duverger, de multipartidismo temperado por alianas. Adotado na Frana durante exten so perodo da Terceira Repblica, teve ali conseqncias deplorveis, debilitando ao extre mo o funcionamento do governo e pondo em risco, pela excessiva

pulverizao partidria e instabilidade poltica da decorrente, as prprias instituies d icas. 5. O sistema de representao proporcional

Igualmente chamado sistema de representao das opinies, vem sendo adotado por vrios p ases desde a primeira metade deste sculo. A representao proporcional, segundo Prlot, em por objeto assegurar s diversas opinies, entre as quais se repartem os eleitore s, um nmero de lugares proporcional s suas respectivas foras2 ou no dizer tambm claro de Jeanneau o sistema em que os lugares a preencher so repartidos entre as listas disputantes proporcionalmente ao nmero de votos que hajam obtido.3 Esse princpio, cuja racionalidade tem sido com tanta freqncia louvada, traa com efeito um quadro lg ico e coerente das opinies. Serve de espelho e mapa poltico ao reconhecimento das foras distribudas pelo corpo da nao. Nos pases que o aplicam em toda a plenitude, no corrente de opinio, por minoritria que seja, que no tenha possibilidade eventual de representar-se no legislativo e assim concorrer, na medida de suas foras e de se u prestgio, para a formao da vontade oficial. Em suma, sob esse aspecto, trata-se d e um sistema eleitoral que permite ao eleitor sentir a fora do voto e saber de an temo de sua eficcia, porquanto toda a vontade do eleitorado se faz representar pro porcionalmente ao nmero de sufrgios. Foi a Blgica o primeiro pas que adotou o princpi o da representao proporcional. Dali se irradiou para os pases escandinavos (Sucia, Noruega e Dinamarca), bem como para a

Holanda, Itlia e Alemanha e vrios outros pases europeus e latinoamericanos. H tambm E stados que o empregam sob forma mista, combinando-o em seus sistemas eleitorais com o princpio majoritrio. o caso clebre d a Alemanha. 6. Efeitos positivos da representao proporcional Encarece-se em geral o princpio de justia que preside ao sistema de representao prop orcional. Ali todo voto possui igual parcela de eficcia e nenhum eleitor ser repre sentado por um deputado em que no haja votado. tambm o sistema que confere s minori as igual ensejo de representao de acordo com sua fora quantitativa. Constitui este l timo aspecto alto penhor de proteo e defesa que o sistema proporciona aos grupos m inoritrios, cuja representao fica

desatendida pelo sistema majoritrio. Sendo por sua natureza, corno se v, sistema a berto e flexvel, ele favorece, e at certo ponto estimula, a fundao de novos partidos , acentuando desse modo o pluralismo poltico da democracia partidria. Torna por co nseguinte a vida poltica mais dinmica e abre circulao das idias e das opinies novos ndutos que impedem uma rpida e eventual esclerose do sistema partidrio, tal como a contece onde se adota o sistema eleitoral majoritrio, determinante da rigidez bipartidria. A presena poltica de correntes ideolgicas, sua institucionalizao normal em partidos com acesso ao parlamento ocorre com mais faci lidade pela representao proporcional. Atravs dela se reflete a perfeita diferenciao d os grupos ideolgicos, todos absorvidos pela atividade poltica ordinria. Evita-se as sim a clandestinidade ou a presso exterior nociva que tais grupos, se excludos, comandar iam contra as casas legislativas, nelas se infiltrando por outras vias.

Aumenta tambm a representao proporcional a influncia dos partidos na escolha dos can didatos, abrindo as listas partidrias, quando necessrio, para acolher e eleger cer tas personalidades ou certos tcnicos, destitudos de clientela eleitoral, mas cuja investidura de interesse partidrio. Enfim, o sistema proporcional permite de modo adequado a representao dos grupos de interesses e oferece ento um quadro poltico ma is autntico e mais compatvel talvez com a realidade contida no pluralismo democrtic o da sociedade ocidental de nosso tempo. 7. Efeitos negativos da representao proporcional A experincia havida com a aplicao da representao

proporcional em mais de cinqenta anos e em diversos pases patenteia, porm, graves i nconvenientes ou aspectos negativos dessa tcnica representativa. Uma das objees fei tas entende com a multiplicidade de partidos que ela engendra e de que resulta a fraqueza e instabilidade dos governos, sobretudo no parlamentarismo. A represen tao proporcional ameaa de esfacelamento e desintegrao o sistema partidrio ou enseja u ies esdrxulas de partidos unies intrinsecamente oportunistas que arrefecem no eleit orado o sentimento de confiana na legitimidade da representao, burlada pelas alianas e coligaes de partidos, cujos programas no raro brigam ideologicamente. Da ocorrnci a dessas alianas deduz-se outro defeito grave da representao proporcional: exagera em demasia a importncia das pequenas agremiaes polticas, concedendo a grupos minoritr ios excessiva soma de influncia em inteiro desacordo com a fora numrica dos seus ef etivos eleitorais. Ofende assim o princpio da justia representativa, que se almeja com a adoo daquela tcnica, fazendo de partidos insignificantes os donos do poder, em determinadas coligaes. que de seu apoio depender a continuidade

de um ministrio no parlamentarismo ou a conservao da maioria legislativa no preside ncialismo. Parlamentos ingovernveis e governos instveis contam-se pois entre os vcios que o sistema produz e que se apontam em desabono de sua adoo. Ademais a represen tao proporcional torna crepitante a luta ideolgica e mais visvel o penoso contraste da sociedade de classes. Propicia por conseqncia um dogmatismo de posies que poder pr em perigo a ordem democrtica, ao contrrio do sistema majoritrio, que enseja quase s empre a formao de dois partidos apenas, e integra e absorve as minorias ordinariam ente propensas a contestao e discrepncia. At mesmo aquela simplicidade que se aprego a na representao proporcional, por definir com clareza as distintas correntes de o pinio, parece sucumbir complicao das tcnicas de contagem eleitoral destinadas atrib io das cadeiras. Essa complicao gera

retraimento e desconfiana no eleitorado quando se proclamam os resultados obtidos . Os aspectos negativos da representao proporcional, que simples na aparncia, mas o bscura e complexa no mago, foram tambm judiciosamente assinalados por Vedei. Diz o publicista francs com respeito aos governos oriundos da prtica desse sistema e ba seados em coligaes, que se possvel escolher proporcionalmente, no possvel porm de segundo a noo de proporcionalidade, porquanto acrescenta ele decide-se sempre de forma majoritria, por isso ou por aquilo, pelo sim ou pelo no. Ou como disse Navil le: a maioria o princpio da deciso, a proporcionalidade, o da eleio. 8. Problemas da representao proporcional: a determinao do nmero de candidatos eleitos (sistemas adotados) Afirmou Mirabeau em fins do sculo XVIII: As assemblias podem s er comparadas a cartas geogrficas, que devem reproduzir todos os elementos do pas, com suas propores, sem que os elementos

mais considerveis faam desaparecer os menores. O escritor traara a o princpio da repr sentao proporcional. De aparncia to simples ela todavia se complica em sua aplicao, p rquanto a base sobre a qual assenta a de fazer vlidos todos os sufrgios, no deixar r estos sem eficcia, no dar tudo ao vencedor, como no sistema majoritrio, onde o eleit orado vencido perdeu o seu voto porque no elegeu ningum. A representao proporcional p de porm apresentar um problema de sobras que dificulta a determinao exata do nmero de candidatos eleitos. A determinao desse nmero se faz primeiro mediante o emprego de dois sistemas: o do q uociente eleitoral e o do nmero uniforme (tambm chamado quociente fixo ou nmero nico ). O sistema do quociente eleitoral consiste na diviso do nmero de votos vlidos na circunscrio (quociente local) ou no pas (quociente nacional) pelo de mandatos a ser em conferidos. Os partidos elegero tantos representantes quantas vezes a totalida de de seus sufrgios contenha o quociente eleitoral. O sistema do nmero uniforme, t ambm conhecido pelo nome de sistema automtico, do quociente fixo ou do nmero nico, t eve origem em Baden, na Alemanha, e busca antes de mais nada afianar inteira igua ldade entre os eleitos. Mediante esse mtodo, a lei eleitoral estabelece de maneir a prvia um quociente fixo (na Alemanha 60.000 votos para uma lista partidria elege r um deputado) pelo qual se dividir a totalidade dos sufrgios vlidos recebidos por uma legenda. Determina-se ento por esse processo o nmero de eleitos

correspondentes a cada representao partidria. O nmero de deputados ou representantes no fixo. Varia de contnuo em funo da participao eleitoral e do constante aumento d opulao. O sistema automtico tem sido adotado na Alemanha, verificando-se durante a Repblica de Weimar o seguinte aumento do nmero de deputados: em 1920, 259 deputado s e em 1933, 647 deputados.

9. O problema das sobras eleitorais e os mtodos empregados para resolv-lo No importa o sistema empregado, quer se trate do quociente eleitoral, quer do quociente fix o, a representao proporcional poder oferecer sempre o problema das sobras, isto , da otao partidria restante, que no pde atingir o quociente necessrio eleio de um rep nte. Esses restos no so desprezados visto que isso viria contrariar o principal mri to daquela modalidade de representao, a saber, sempre que possvel, no deixar votos o ciosos ou perdidos. Adotam-se em geral dois mtodos principais para a soluo do probl ema: o da transferncia das sobras para o plano nacional ou o da repartio das sobras no plano da circunscrio eleitoral. Pelo primeiro mtodo somam-se as sobras que cada partido obteve em todo o pas. Um partido eleger tantos representantes quantas vez es a totalidade de seus restos contenha o nmero nico ou quociente fixo. A objeo que se faz ao emprego desse critrio o de permitir que determinado partido, somando as suas sobras, venha a eleger um representante que haja obtido votaes insignificant es em cada circunscrio. No entanto, semelhante mtodo resguarda o princpio de justia d a representao proporcional, atendendo a uma de suas virtudes bsicas: a proteo dos gru pos polticos minoritrios. O segundo mtodo distribuio das sobras na esfera de cada ci cunscrio se aplica onde haja ocorrido o emprego do sistema do quociente eleitoral e compreende trs tcnicas mais usuais: a) a das maiores sobras; b) a da maior mdia; e c) a do divisor eleitoral. a) A tcnica das maiores sobras. Consiste em atribuir os lugares no preenchidos organizao partidria que houver apresentado a maior sobra de votos no utilizados. Sua adoo favorece exageradamente os pequenos partidos. Uma vez aplicada essa tcnica, pode acontecer por exemplo a hiptese de um partido, com apenas cem ou duzentos votos a mais da metade do total obtido por outro, eleger tantos representantes quanto este. A de formao se torna assim

manifesta, patenteando a injustia da tcnica, que todavia de emprego fcil e simples. Seu entendimento pelo pblico no oferece problemas. b) A tcnica da maior mdia. Aqui a operao favorvel sobretudo aos grandes partidos implica uma diviso sucessiva da qua ntidade de votos que cada partido obteve pelo nmero de cadeiras por ele j consegui da, mais uma (a cadeira pendente), logrando-se assim uma certa mdia. O lugar a se r preenchido caber ao partido que haja obtido a maior mdia. c) A tcnica do divisor eleitoral. Concebida pelo matemtico belga dHondt, em 1882, estabelece a diviso suce ssiva por 1, 2, 3, 4, 5, 6, etc, do nmero total de sufrgios que cada partido receb eu. Desse modo obtm-se quocientes eleitorais, em ordem de grandeza decrescente, a tribuindo-se cada mandato no conferido ao quociente mais alto oriundo das sucessi vas operaes divisrias levadas a cabo. A vantagem desse sistema consiste em solucion ar a questo das sobras atravs da mesma operao matemtica empregada para dar a conhecer o nmero exato de candidatos que cada legenda elegeu. 10. O problema da eleio dos candidatos nas listas partidrias O sistema da representao proporcional engendra o escrutnio de lista, isto , cada par tido organiza e registra a lista de seus candidatos, que submetida ao sufrgio dos eleitores. Uma interrogao porm surge a esse respeito: qual o candidato eleito? O m ais votado ou aquele que encabea a lista? Quando se franqueia ao eleitor o voto l ivre em candidatos de listas diferentes, declaram-se eleitos em cada lista os ca ndidatos que reunirem ao redor de seu nome a mais alta soma de votos. Quando as listas porm so bloqueadas, obrigando o eleitor a votar por uma lista completa, que e le no pode modificar, elegem-se sucessivamente os candidatos que a encabeam, segun do a ordem de apresentao feita pelo partido.

Ainda ocorrendo o bloqueio h casos de a lei eleitoral, em determinados pases que ado tam o sistema da representao proporcional, atenuar a inflexibilidade da ordem de apresentao, instituindo o cham ado voto preferencial, que d ao eleitor liberdade de alterar a disposio dos candida tos no interior da lista, de modo a favorecer aqueles de sua preferncia pessoal. Teru essa tcnica um aspecto positivo que a faz recomendvel: d ao eleitor o ensejo d e abrandar o rigor do voto partidrio to tpico do sistema de representao proporcional e concili-lo com o voto na personalidade do candidato, sem que se verifique porta nto quebra dos laos partidrios. 11. As clusulas de bloqueio (Sperrklauseln) e a ameaa repressiva que pesa sobre os p equenos partidos Um dos ttulos mais altos que os adeptos do sistema de representao proporcional invocavam para preconizar seu emprego era o da abertura desse siste ma s minorias, cuja presena nas casas legislativas timbrava em assegurar. De ltimo, porm, alguns Estados j no adotam a representao proporcional pura e simples, segundo seu modelo fundamental, mas tratam de combin-la com o sistema majoritrio, atravs de tcnicas mistas. Ou simplesmente introduzem-lhe corretivos que ferem o princpio da representao Tal ocorre minoritria, na violando com a as ndole da proporcionalidade. Alemanha chamadas

clusulas de bloqueio (Sperrklauseln). Essas clusulas tm vigncia na distribuio dos m os entre as listas das unidades federadas (Landeslisten), consistindo no seguint e: o partido que no haja obtido pelo menos 5% dos votos do territrio eleitoral (Pr ozentklausel) ou que no tenha podido alcanar uma cadeira em pelo menos trs circunsc ries eleitorais (Grundmandatklausel), no lograr representao. O emprego das clusulas faz sob o pretexto de tolher a excessiva fragmentao partidria a que se acham expost os os sistemas

de partidos vinculados ao processo eleitoral da representao proporcional. No entanto e o caso da Alemanha tm elas funcionado sobretudo como i nstrumento de salvaguarda do regime democrtico contra a agresso poltico-ideolgica da s organizaes extremistas. Pesadas crticas so feitas ao teor discriminatrio dessas

medidas, acoimadas de assassnio eleitoral ou golpe de Estado pelas urnas. Com efeit o, elas tm servido para cancelar a possibilidade de representao parlamentar dos peq uenos partidos de fundo ideolgico, frustrando-os na operao eleitoral e cortando-lhe s a ulterior expanso, arredados que ficam de toda participao parlamentar. Recai enf im sobre as organizaes partidrias com a instituio das clusulas de bloqueio a ameaa emprego abusivo daqueles percentuais mnimos, sujeitos a majoraes propositais, cujo n ico objetivo seria embargar as possibilidades representativas das minorias poltic as. Far-se-ia assim da representao proporcional o privilgio irremedivel das organizae partidrias mais fortes e em melhor harmonia com os interesses da ordem estabelec ida. 12. O sistema eleitoral brasileiro: princpio majoritrio e princpio da representao pro porcional O sistema eleitoral brasileiro sobre o qual assenta nossa estrutura pa rtidria conhece o emprego das duas modalidades

fundamentais de representao: sistema majoritrio na eleio dos senadores e titulares do Executivo e o sistema da representao proporcional na escolha dos deputados. O pri ncpio de representao proporcional foi uma das inovaes trazidas pelo primeiro Cdigo El itoral (Decreto n. 21.076 de 24 de fevereiro de 1932), que operou profunda refor ma em nosso sistema de eleies instituindo para apurao dos pleitos a Justia Eleitoral. Da legislao ordinria o princpio da representao proporcional passou s Constituies, sde 1934 o consagram invariavelmente.

Tem recebido constantes aperfeioamentos atravs das leis eleitorais at tomar a forma prevista no Cdigo Eleitoral vigente (Lei n. 4.737 de 15 de julho de 1965). No si stema brasileiro prevalece o princpio majoritrio na eleio indireta de presidente e v ice-presidente da Repblica, governadores e vice-governadores dos Estados e na ele io direta de senadores federais e seus suplentes, deputado federal nos Territrios, prefeitos municipais e vice-prefeitos e juizes de paz. Obedecem porm ao princpio d a representao proporcional as eleies para a Cmara dos Deputados, Assemblias Legislati as e Cmaras Municipais. Nas eleies federais e estaduais a circunscrio o Estado e nas municipais o respectivo municpio. Nas eleies pelo sistema proporcional o quociente eleitoral determinado dividindo-se o nmero de votos vlidos apurados pelo de lugare s a preencher em cada circunscrio eleitoral. Os votos em branco so computados para efeito de determinao daquele quociente. Tocante ao quociente partidrio, este obtido para cada partido atravs de uma operao em que se divide pelo quociente eleitoral o nmero de votos vlidos dados sob a mesma legenda. A lei eleitoral em vigor conside ra eleitos tantos candidatos registrados por um partido quantos o respectivo quo ciente partidrio indicar. A ordem observada para os candidatos ser a da votao nomina l que cada um haja recebido. O problema das sobras em nossa legislao resolvido med iante a tcnica da maior mdia. Com efeito, dispe o Cdigo Eleitoral que os lugares no enchidos com a aplicao dos quocientes partidrios sero distribudos mediante a observa as seguintes regras: I dividir-se- o nmero de votos vlidos atribudos a cada partido pelo nmero de lugares por ele obtido, mais um, cabendo ao partido que apresentar a maior mdia um dos lugares a preencher; II repetir-se- operao para a distribuio de da um dos lugares (Art. 109).

A determinao da pessoa do candidato para efeito de

preenchimento dos lugares com que cada partido for contemplado farse- segundo a o rdem de votao nominal dos candidatos. Os partidos que no houverem obtido quociente eleitoral estaro excludos da distribuio dos lugares, qual no podero concorrer. Have empate eleger-se- o candidato mais idoso e caso nenhum partido alcance o quocien te eleitoral, sero considerados eleitos, at ficarem preenchidos todos os lugares, os candidatos mais votados. Trata-se de matria disciplinada nos artigos 110 e 111 do Cdigo Eleitoral. 1. Deformao aproximada ocorreu em 1959 quando os conservadores com 49% dos sufrgios fizeram jus a 58% das cadeiras do Parlamento, ao passo que os trabalhistas, qua se empatando quanto ao nmero de votos 44% e apenas 5% a menos obtiveram to-somente 41% das cadeiras (17% a menos que os conservadores). 2. Marcel Prlot, Institutio ns Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 71. 3. Benoit Jeanneau, Droit C onstitutionnel et Institutions Politiques, p. 17.

18 O MANDATO 1. Da natureza do mandato 2. O mandato representativo 3. Traos caractersticos do m andato representativo: 3.1 A generalidade 3.2 A liberdade 3.3 A irrevogabilidade 3.4 A independncia 4. O mandato imperativo: 4.1 Ascenso contempornea do mandato im perativo. 1. Da natureza do mandato A teoria poltica conhece duas formas principais de mandato: o mandato representat ivo e o mandato imperativo. A boa compreenso do sistema representativo no pode de maneira alguma prescindir do estudo das bases polticas e jurdicas do mandato nas m odalidades j indicadas. Pertence o mandato natureza do regime representativo, de modo que as acepes em que a histria o toma ou v praticado, indicam j a linha mesma do desenvolvimento da democracia representativa. Ao mandato se prende igualmente, desde que se formulou a teoria jurdica da representao, o acolhimento poltico ou cons titucional das duas doutrinas bsicas da soberania: a doutrina da soberania nacion al e a doutrina da soberania popular. A natureza do mandato seu carter representa tivo ou seu carter imperativo varia, consoante a ordem poltica assente a democraci a sobre os postulados e fundamentos de cada uma daquelas concepes doutrinrias do po der supremo. Com a democracia liberal (doutrina da soberania nacional) o mandato foi rigorosamente representativo. Com a democracia social (doutrina da soberani a popular), permanece ele formal ou nominalmente representativo, mas o fundo, a matria, a substncia do mandato se alteraram consideravelmente. De modo que alguns publicistas menos embaraados com o rigor da

linguagem poltica no trepidam em batiz-lo j de imperativo na democracia social conte mpornea. As razes que ditaram essa mudana de acepo do velho mandato representativo na prtica das instituies polticas so as mesmas que presidiram s transformaes do Estad eral, passagem da democracia individualista para a democracia social, conforme v amos ter ensejo de examinar em seu devido lugar. 2. O mandato representativo A teoria do mandato representativo est nas suas origens francesas poltica e juridi camente vinculada adoo da doutrina da soberania nacional, consoante j assinalamos. Foi essa doutrina a que medrou na fase moderada da Revoluo de 1789 e aquela que re almente se transmitiu aos hbitos

constitucionais do liberalismo no sculo XIX, quando este se fez conservador, como do destino de todas as situaes sociais vitoriosas por via revolucionria. A nao, tit lar do poder soberano, o exerce por meio de rgos representativos. A primeira Const ituio revolucionria reza

expressamente que so representantes o corpo legislativo e o rei. Ambos mandatrios da nao soberana. O mandato representativo tem a origem jurdica na Constituio que desi nou expressamente o rei e o legislador como rgos atravs dos quais se exerce a sober ania nacional. Transparece logo nesse binmio legislador-rei a dissociao entre o pri ncpio eletivo e o princpio representativo, deixando a eleio por conseqncia de ser a b se exclusiva de toda a representao. Na Frana revolucionria de 1791, com a nova ordem

constitucional, o no eleito, como o rei, era representante, ao passo que agentes da pblica administrao investidos na funo por sufrgio popular no logravam sequer obte al ttulo.

Quando Barnave afirmou que a representao consiste

essencialmente no poder de querer para a nao, externou de maneira lapidar o papel do s representantes, que da Constituio recebem pois semelhante competncia. A eleio, a es ta altura do sistema representativo, no coincide obrigatria ou necessariamente com a representao. apenas um entre diversos meios que a Constituio comporta para design ar aqueles que tero a faculdade de exprimir a vontade nacional. A nota do sistema representativo recai por conseguinte menos numa preocupao democrtica do que numa c autela seletiva. A idia de selecionar os mais aptos, os mais capazes domina o ent endimento poltico vitorioso. O sculo racionalista e filosfico faz da representao polt ca o Coroamento de suas teses sociais. Perpassa a o otimismo e a confiana nos triu nfos da razo; a razo intelectual, reformadora da sociedade, modificadora das insti tuies, afianadora da verdadeira paz social. A eleio secundria; fundamental, como no o jurista italiano Orlando, vem a ser porm a seleo. O corpo eleitoral, de si mesmo j restrito pelo sufrgio limitado, no delega nenhum poder, no funciona como mandante , no possui nenhuma vontade soberana. Atua como mero instrumento de designao, visto que mandante a nao, soberana a vontade nacional, da qual o represent ante se faz intrprete, sem nenhum lao de sujeio ao eleitor. O comportamento poltico d o representante, seus atos, seus votos, sua vontade so imputveis nao soberana. Presu me-se rigorosa conformidade ou coincidncia da vontade representativa com a vontad e nacional, de modo que o pensamento dos representantes ser o legtimo pensamento d a nao. A doutrina do mandato representativo faz-se em boa lgica coerente pois com a doutrina da soberania nacional. A nao se exprime portanto atravs dos representante s, inviolveis no exerccio de suas prerrogativas soberanas como legisladores que so; titulares de um mandato que no fica preso s limitaes ou dependncia de nenhum

colgio eleitoral particular ou circunscrio territorial. 3. Traos caractersticos do mandato representativo 3.1 A generalidade So traos caractersticos do mandato representativo: a generalidade, a liberdade, a irrevogabilidade, a independncia. Quanto ao carter ge ral do mandato a generalidade observase que o mandatrio, segundo a doutrina imper ante, no representava o territrio, a populao, o eleitorado ou o partido poltico, cada um destes tomado no todo ou fracionariamente, seno que representava a nao mesma em seu conjunto, como instituio na qual os referidos elementos entravam de forma glo bal. 3.2 A liberdade Quanto liberdade, o representante exerce o mandato com inteira autonomia de vont ade, no podendo ser coagido nem ficar sujeito a qualquer presso externa, capaz de turvar a ao livre e desimpedida que se lhe reconhecia como titular da vontade naci onal soberana. Dois expoentes da Revoluo Francesa, inflamados no ardor da eloqncia r evolucionria, exprimiram com toda a limpidez a tese constitucional da velha democ racia representativa, a saber, a da liberdade do mandatrio, tradutora da distino en tre o mandato representativo e o mandato imperativo. O primeiro foi Mirabeau que disse: Se fssemos vinculados por instrues, bastaria que deixssemos nossos cadernos s obre as mesas e volvssemos s nossas casas. O segundo, Condorcet, que repetiu a mesm a idia perante a Conveno, ao proclamar fulgurante: Mandatrio do povo, farei o que

cuidar mais consentneo com seus interesses. Mandou-me ele expor minhas idias, no as suas; a absoluta independncia das minhas opinies o primeiro de meus deveres para com o povo. Tanto Mirabeau quanto Condorcet nada mais diziam nessas palavras de i mpressionante efeito retrico do que reproduzir em outros termos a lio de Burke, o t eorista conservador ingls, quando este, dirigindo-se aos eleitores de Bristol, na imortal pea oratria de 3 de novembro de 1774, expendia j conceitos igualmente cara ctersticos do mandato representativo: Emitir opinio direito de todos os homens; a d os constituintes ponderosa e respeitvel opinio que todo representante deve regozij ar-se de ouvir e que lhe cumpre sempre tomar mui seriamente. Mas emitir instrues a utoritrias, emitir mandatos que o representante seja cega e implicitamente compel ido a obedecer, votar e sustentar, ainda que contrrios mais clara convico de seu juz o e conscincia coisas so estas de todo desconhecidas das leis deste pas, e oriundas de um erro fundamental sobre toda ordem e estrutura de nossa Constituio.1 O Parlame nto no um congresso de embaixadores de interesses diferentes e hostis; de interes ses que cada qual tivesse que manter como agente e advogado, contra outros agent es e advogados; mas o parlamento uma assemblia deliberativa de uma nao, com um inte resse, o do todo; que se no deve guiar por interesses locais, preconceitos locais , mas pelo bem comum, oriundo da razo geral do conjunto. Escolhe-se um representa nte efetivamente, mas quando se faz a escolha, deixa ele de ser o representante de Bristol para ser um membro do Parlamento2 3.3 A irrevogabilidade Essa faculdade que tem o representante de exprimir-se livremente no estaria de to do afianada se os eleitores pudessem destituir o mandatrio, se o mandato na repres entao poltica coincidisse com o

mandato na esfera jusprivatista, no direito civil, onde possvel ao mandante no ren ovar os poderes do mandatrio infiel. O princpio da irrevogabilidade por conseguint e da natureza do mandato representativo, de modo que no sistema poltico que o ado ta no h lugar para aqueles instrumentos do regime representativo semidireto, como o recall dos americanos ou o Abberufungsrecht dos suos. Com o recall revogar-se-ia o mandato do representante, antes de expirar o prazo legal de seus poderes, des de que determinada parcela de eleitores tomasse iniciativa a esse respeito, da re sultando eventualmente a cessao ou a renovao do mandato que se questionou. Com o Abberufungsr echt, que a natureza do mandato representativo igualmente repele, chegar-se-ia ao mesmo resultado, ocorrendo des ta feita no a revogao individual, mas a revogao coletiva. Extinto ou renovado ficaria o mandato de uma assemblia e no somente o de um representante mediante a aplicao de sse instituto do regime representativo semidireto. 3.4 A independncia Enfim, como conseqncia ou Coroamento dessas caractersticas que se prendem natureza do mandato representativo, a doutrina pura da representao entende que os atos do m andatrio se acham a salvo de qualquer ratificao por parte do mandante, presumindo-s e que a vontade representativa seja a mesma vontade nacional (doutrina jurdica da representao poltica dominante em fins do sculo XVIII), a vontade popular ou a vonta de do colgio eleitoral, conforme a linha de desenvolvimento histrico com que se ve io gradativamente atenuando o rigor e a generalidade mesma do princpio representa tivo.

4. O mandato imperativo O mandato imperativo, que sujeita os atos do mandatrio vontade do mandante; que t ransforma o eleito em simples depositrio da confiana do eleitor e que juridicamente equivale a um acordo de vontades ou a um contrato entre o eleito e o eleitor e po liticamente ao reconhecimento da supremacia permanente do corpo eleitoral, mais tc nica das formas absolutas do poder, quer monrquico, quer democrtico, do que em ver dade instrumento autntico do regime representativo. Os mais ardorosos propugnador es do sistema de representao pura da democracia liberal, coluna do poder poltico da burguesia, combateram frontalmente o mandato imperativo, conforme vimos nos lug ares j citados do pensamento poltico de Mirabeau, Condorcet e Burke. Desprestigiad o e malsinado pelos defensores da doutrina constitucional do terceiro estado, o mandato imperativo se lhes afigurava uma re miniscncia incmoda do absolutismo, um trao que se fazia mister abolir das praxes po lticas adotadas nos Estados Gerais do ancien rgime, quando os protestos dos humildes e as queixas sociais se punham em forma de instrues nos clebres Cahiers. Iam estes ser recebidos depois, durante as reunies daquela assemblia, das mos dos mandatrios, convertidos assim em meros portadores de um mandato particular, de certo grupo de eleitores ou de determinada circunscrio. medida porm que se observa o declnio do regime representativo de tradio liberal, mais se acentua, com a democracia contempornea, a tendncia a reintroduzir nas tcnicas do exerccio do poder o velho mandato imperativ o, desta feita como instrumento de autenticao da vontade democrtica. Com efeito, co nserva-se formalmente o nome de mandato representativo em alguns sistemas consti tucionais, mas estamos j consideravelmente apartados daquela proibio constitucional do

mandato imperativo, que ainda aparecia por exemplo na Constituio Francesa de 4 de novembro de 1948, ao repetir dispositivos da Constituio revolucionria do ano III. E m verdade, observa-se seno manifesta tendncia para

consagrar essa modalidade de mandato, ao menos a presena de sua inspirao em iodos o s atos de representao poltica. E algumas Constituies contemporneas tm dado passos ad tadssimos a esse respeito at mesmo para acolher o mandato imperativo como o que se l do artigo 4 da Constituio da Tcheco-Eslovquia: O povo soberano exerce os poderes d Estado por meio de corpos de representantes, eleitos pelo povo, controlados pel o povo e responsveis perante o povo. 4.1 Ascenso contempornea do mandato imperativo

Tanto no regime representativo semidireto como principalmente em uma de suas var iantes a democracia semidireta tem-se visto o instituto do mandato imperativo pr ogressivamente acolhido mediante o domnio que o eleitor entra a exercer sobre o r epresentante. Esse domnio ou controle, posto no haja tomado ainda forma jurdica (o qu e definitivamente faria imperativo semelhante mandato), j tomou indubitavelmente cunho moral, sobretudo cunho poltico. Com efeito, desde que os princpios da soberania popular e do sufrgio universal entraram a influir de modo palpvel na organizao do Po der poltico da democracia do sculo XX; desde que as teses legitimamente democrticas desencadearam com o Estado social reao em cadeia, de mudana e reforma dos institut os clssicos do Estado liberal; desde que os partidos polticos se constituram em

arregimentaes no somente lcitas seno essenciais para o exerccio do poder democrtico, mandato, no regime representativo, est cada vez mais sujeito fiscalizao da opinio, a o controle do eleitorado, observncia atenta de seus interesses, ao escrupuloso at endimento da

vontade do eleitor, fiel interpretao do sentimento popular, presena j patente de um certa responsabilidade poltica do mandatrio perante o eleitor e o partido. Nos go vernos da democracia semidireta, possvel sustentar que o mandato se faz imperativ o, no somente por exigncias morais ou polticas, quais as que atuam poderosamente so bre o nimo do representante em todo regime de legtima inspirao democrtica, obrigandoo a ter em conta sempre a posio, os interesses, as convices e os compromissos eleito rais partidrios, seno tambm por determinao jurdica, como a que decorre da regra const tucional que prescreve a revogao do mandato, em certos casos, mediante o recall ou o Abberufungsrecht. Onde pois o direito em de revogao existe, a democracia j admit e representativa, volvida democracia semidireta,

juridicamente o mandato imperativo, que nos demais sistemas de influncia democrtic a dominante configura-se apenas como realidade de fato, repousando porm em bases polticas e morais, a um passo j de sua ulterior e prxima institucionalizao jurdica. P lo aspecto meramente formal, o mandato imperativo, ao ter ingresso numa determin ada ordem constitucional, como a de certos regimes semi-representativos, se conv erte em mais um aspecto ilustrativo daquela tendncia, j notada por eminentes juris tas, segundo a qual certos institutos do direito pblico tm inversamente cado sob o efeito de uma jusprivatizao, observada pelo menos com vistas a algumas caractersticas formais. de ver-se, por conseguinte, as analogias que o mandato imperativo ofer ece com o mandato civil, a ponto de afigurar-se uma transposio do mesmo para o cam po do direito pblico, mormente quando se considera que pelo mandato imperativo co ntrai o mandatrio tambm a obrigao de sempre atuar em consonncia com a vontade do mand ante, a cujas instrues fica adstrito e do qual recebeu igualmente uma revogvel dele gao de confiana. Contudo, no se deve levar muito longe essa analogia entre o

mandato imperativo, de direito pblico, e o mandato civil, de direito privado, vis to que a aplicao da teoria que rege este ltimo se depara com srias objees, quais as q e assinala judiciosamente o publicista francs Marcel Prlot. Em primeiro lugar afir ma ele os co-contratantes no mandato imperativo so desconhecidos: identifica-se o eleito, mas os eleitores ficam acobertados pelo voto secreto, no sendo possvel id entific-los, e, a seguir, no mandato imperativo, no aparece claro nem determinado com preciso o objeto do contrato, visto dificilmente poder-se reputar como tal um programa poltico. 1 1. Edmund Burke, Speech to the Electors of Bristol in: Speeches and Letters on Ame rican Affairs, p. 73. 2. Idem, ibidem, p. 73. Este livro foi digitalizado e distribudo GRATUITAMENTE pela equipe Digital Source com a inteno de facilitar o acesso ao conhecimento a quem no pode pagar e tambm pro porcionar aos Deficientes Visuais a oportunidade de conhecerem novas obras. Se q uiser outros ttulos nos procure http://groups.google.com/group/Viciados_em_Livros , ser um prazer receb-lo em nosso grupo. 1

19 A DEMOCRACIA 1. Do conceito de democracia 2. A democracia direta: sua prtica tradicional no Es tado-cidade da Grcia: 2.1 As bases da democracia grega: a isonomia, a isotimia e a isagoria 2.2 O elogio histrico da democracia na antigidade clssica 3. A democraci a indireta (representativa) e a impossibilidade do retorno democracia direta: 3. 1 Os traos caractersticos da democracia indireta 3.2 A democracia semidireta 4. A democracia semidireta no sculo XX. Apogeu e declnio de seus institutos 5. A democr acia e os partidos polticos: a realidade contempornea do Estado partidrio. 1. Do conceito de democracia Se houvesse um povo de deuses, esse povo se governaria democraticamente. Com tais palavras, repassadas de pessimismo, mostra Rousseau, no Contrato Social, o grau de perfeio que se prende a essa forma de governo, cuja prtica o mais abalizado filso fo da democracia moderna duvida seja possvel aos homens para servir-lhe s conveninc ias. Governo to perfeito no quadra a seres humanos acrescenta o pensador, depois d e haver afirmado, na mesma ordem de reflexes, que, tomando o termo com todo o rig or, chegar-se-ia concluso de que jamais houve, jamais haver verdadeira democracia, 1 ou seja, ai o mesmo conceito nas palavras de Duverger: Nunca se viu e nunca se ver um povo governar-se por si mesmo.2 O pensamento poltico, que combate a democrac ia, mais de uma vez se escorou naquele lugar da obra do filsofo, com o intuito de abalar os fundamentos do regime e desprestigiar a doutrina do povo soberano. To mando a aparncia assustadora de antagonista das liberdades democrticas, o Rousseau daquelas mximas to mal compreendidas pelos seus intrpretes nunca poder fazer sombra ao verdadeiro otimismo rousseauniano. A face amorvel do filsofo se evidenciar

sempre na doutrina da soberania popular, objeto de exposio em que a lgica predomina impecavelmente. De qualquer maneira, bem ponderada, serve-nos j aquela advertncia , porquanto, examinado a fundo o desenvolvimento da democracia, partindo-se do c onceito de que ela deve ser o governo do povo, para o povo, verificar-se- que as formas histricas referentes prtica do sistema democrtico tropeam por vezes em dificu ldades. E essas dificuldades procedem exatamente assim pensam os seus panegirist as de no lograrmos alcanar a perfeio, na observncia deste regime, o que, de outra pa te, no invalida, em absoluto, segundo dizem, a diligncia que nos incumbiria fazer por pratic-lo, visto tratarse da melhor e mais sbia forma de organizao do poder, con hecida na histria poltica e social de todas as civilizaes. Respondendo a quantos faz em objees ao sistema democrtico de governo, o reformista do liberalismo ingls, Lord Russel, dessa maneira se exprimia: Quando ouo falar que um povo no est bastantemente preparado para a democracia, pergunto se haver algum homem bastantemente prepara do para ser dspota. Com a mesma ironia fina e Percuciente do ingls, Churchill excla mava: A democracia a pior de todas as formas imaginveis de governo, com exceo de tod as as demais que j se experimentaram. O verbo poltico de Clemenceau tomou, certa fe ita, com calor e veemncia, a defesa da democracia e suas instituies, conforme remem ora Afonso Arinos: Disse Clemenceau que, em matria de desonestidade, a diferena ent re o regime democrtico e a ditadura a mesma que separa a chaga que corri as carnes , por fora, e o invisvel tumor que devasta os rgos por dentro. As chagas democrticas curam-se ao sol da publicidade, com o cautrio da opinio livre; ao passo que os cnc eres profundos das ditaduras apodrecem internamente o corpo social e so por isto mesmo muito mais graves.3 Marnoco e Sous a, o afamado jurisconsulto portugus de comeos deste sculo, escrevia que a melhor ju stificao do princpio democrtico resulta da impossibilidade de encontrar outro que lhe seja

superior. Convictamente liberal, replicava ele a Nietzsche, quando o filsofo, num assomo de indignao reacionria, e atravs de argumento que traa a reminiscncia do sofis a grego, acusou a democracia de ser, como governo da maioria, um ardil da espcie i nferior contra a espcie superior, de preferir a quantidade qualidade, de esterilizar a nossa civilizao. Marnoco, imagem de todos os pensadores da velha escola liberal d o sculo XIX, acreditava piamente que o nmero e a capacidade constituam a frmula mais racional e soberana de governo democrtico para a sociedade humana.4 Nos dias cor rentes, a palavra democracia domina com tal fora a linguagem poltica deste sculo, q ue raro o governo, a sociedade ou o Estado que se no proclamem democrticos. No ent anto, se buscarmos debaixo desse termo o seu real significado, arriscamo-nos mes ma decepo angustiante que varou o corao de Bruto, quando o romano percebeu, no desen gano das paixes republicanas, quanto valia a virtude. Mas a democracia, que no mai s que um nome tambm debaixo dos abusos que a infamaram, nem por isso deixou de se r a potente fora condutora dos destinos da sociedade contempornea, no importa a sig nificao que se lhe empreste. De tal ordem ainda o seu prestgio, que constitui pesad o insulto, verdadeiro agravo, injria talvez, dizer a um governo que seu procedime nto se aparta das regras democrticas do poder. Nada impede porm o manifesto desesp ero e perplexidade com que os publicistas se interrogam acerca do que seja a dem ocracia. Pareto, ao pedir a significao exata do termo democracia, acaba por reconhec er que ainda mais indeterminado que o termo completamente indeterminado religio5 enq uanto Bryce, dando-lhe a mais larga e indecisa amplitude, chega a defini-la, de modo um tanto vago, como a forma de governo na qual o povo impe sua vontade de tod as as questes importantes.6 Chegamos, por conseguinte, concluso de que raros termos de cincia poltica vm sendo objeto de to freqentes abusos e distores quanto a democr a.

Foi isso o que Kelsen ps de manifesto numa de suas obras fundamentais, em cujo pr embulo fez ponderada advertncia sobre os desacordos pertinentes a esse conceito. P ara Kelsen, a democracia sobretudo um caminho: o da progresso para a liberdade.7 Variam pois de maneira considervel as posies doutrinrias acerca do que legitimamente se h de entender por democracia. Afigurase-nos porm que substancial parte dessas dvidas se dissipariam, se atentssemos na profunda e genial definio lincolniana de de mocracia: governo do povo, para o povo, pelo povo; governo que jamais perecer sobr e a face da Terra. Assim se escreveu na perorao daquela que foi a mais curta e como vente orao que a eloqncia poltica de todos os tempos j produziu.8 De um ponto de vist meramente formal, distinguem-se, na histria das instituies polticas, trs modalidades bsicas de democracia: a democracia direta, a democracia indireta e a democracia semidireta ; ou, simplesmente, a democracia no representativa ou direta, e a democracia repr esentativa indireta ou semidireta , que a democracia dos tempos modernos. 2. A democracia direta: sua prtica tradicional no Estado-cidade da Grcia A Grcia fo i o bero da democracia direta, mormente Atenas, onde o povo, reunido no gora, para o exerccio direto e imediato do poder poltico, transformava a praa pblica no grande recinto da nao. A democracia antiga era a democracia de uma cidade, de um povo que desconhecia a vida civil, que se devotava por inteiro coisa pblica, que deliberav a com ardor sobre as questes do Estado, que fazia de sua assemblia um poder concen trado no exerccio da plena soberania legislativa, executiva e judicial. Cada cida de que se prezasse da prtica do sistema democrtico manteria com orgulho um gora, um a praa, onde os cidados se congregassem todos para o exerccio do poder poltico. O gor a, na

cidade grega, fazia pois o papel do Parlamento nos tempos modernos.9 A escura ma ncha que a crtica moderna viu na democracia dos antigos veio porm da presena da esc ravido. A democracia, como direito de participao no ato criador da vontade poltica, era privilegio de intima minoria social de homens livres apoiados sobre esmagado ra maioria de homens escravos. De modo que autores mais rigorosos asseveram que no houve na Grcia democracia verdadeira, mas aristocracia democrtica o que evidente mente traduz um paradoxo. Ou democracia minoritria, como quer Nitti, reproduzindo aquele pensamento clebre de Hegel, em que o filsofo compendiou, com luminosa clar eza, o progresso qualitativo e quantitativo da civilizao clssica, tocante conquista da liberdade humana. Com efeito, disse Hegel que o Oriente fora a liberdade de um s, a Grcia e Roma a liberdade de alguns, e o mundo germnico, ou seja, o mundo mo derno, a liberdade de todos.10 Quais as condies que consentiram ao Estado-cidade d a Grcia ter em funcionamento aquele sistema de democracia direta? Em primeiro lug ar, a base social escrava, que permitia ao homem livre ocupar-se to-somente dos n egcios pblicos, numa militncia rude, exaustiva, permanente, diuturna. Nenhuma preoc upao de ordem material atormentava o cidado na antiga Grcia. Ao homem econmico dos no ssos tempos correspondia o homem poltico da antigidade: a liberdade do cidado subst itua a liberdade do homem. Em segundo lugar, depara-se-nos outra condio social que compelia o cidado grego a conservar aceso o interesse pela causa da sua democraci a e a valorar aquela ponta de participao soberana com que sua vontade entrava para moldar a vida pblica, a vida da cidade. Decorria esta condio social da tomada de c onscincia quanto necessidade de o homem integrar-se na vida poltica: do imperativo de participao solidria, altrusta e responsvel para preservao do Estado em presena imigo estrangeiro, frente ao brbaro que brbaro eram para os gregos todos os povos no-helnicos ou frente aos Estados rivais ou inimigos, posto que de base igualmente helnica.

O valor que o cidado no Estado grego conferia sua democracia estava preso, portan to, ao bem que ele almejava receber e que efetivamente recebia da parte do Estad o. Tais condies faziam com que o cidado da Grcia visse sempre no ordenamento estadua l mais do que a complementao ou

prolongamento de sua vida individual: visse no Estado o dado mesmo condicionante de toda a existncia. No havia, por conseguinte, nesta forma de democracia direta, democracia orgnica, a tenso que preside, nos tempos modernos, s relaes entre o indiv uo e o Estado. Determinadas posies filosficas, de teor poltico, contemplam modername nte o Estado como dado negativo e o indivduo como dado positivo, ou vice-versa. B asta a percepo jurdica deste hiato de valores, desta separao axiolgica entre o indiv e o Estado, entre o homem e a coletividade, para demonstrar que estamos diante de dois plos, em presena de dois antagonismos, em face de duas foras distintas, que correm mais em sentido contrrio do que em sentido convergente ou sequer paralelo . A democracia grega e a vida na plis grega no consentiam, historicamente, semelha ntes dissociaes do homem e da coletividade. De maneira que, recebendo tudo do Esta do, devendo tudo ao Estado, o homem grego, ainda quando entra, historicamente, a tomar conscincia de que a plis lhe realidade exterior, ainda quando intenta afirm ar conscientemente sua personalidade, esse homem vacila e essa vacilao se escreve, por exemplo, no sacrifcio de Scrates. Antes de beber a cicuta, quando resiste sug esto da fuga preparada pelos discpulos, fiis at o ltimo momento, Scrates foi posto na ponta de um dilema. Derradeira, mas desconsoladora e amarga reflexo f-lo porm desis tir do plano de evaso, que seria justamente a renncia plis, a renncia ao Estado. Qua ndo Scrates recusou aquele caminho, foi ele coerente com a sociedade grega, com o s ideais polticos do mundo helnico, com a alma da plis. Quis morrer sem desmembrar pelos atos o que a sua filosofia j desmembrara pelas idias: a separao por ela feita entre o Estado e o

homem. Inumerveis pensadores modernos, frente dos quais

Rousseau, reputam haver sido essa separao o maior crime da idade moderna. Compreen dendo e enaltecendo a liberdade e a democracia dos gregos, filsofos da envergadur a de Rousseau, Hegel e Nietzsche entendem que verdadeiramente livre foi o homem grego e no o homem moderno; o homem das praas atenienses e no o homem da sociedade ocidental de nossos dias. Retratando a democracia dos antigos, o nosso Alencar e screveu admiravelmente: A democracia na antigidade foi exercida imediata e diretam ente pelo povo. O Estado ento encerrava-se nos limites da cidade; constava o resto de conquistas ou colnias. A vida civil ainda no existia: o homem era exclusivamen te cidado; dava-se todo coisa pblica; no tinha domesticidade que o distrasse. A pra epresentava o grande recinto da nao: diariamente o povo concorria ao comcio; cada c idado era orador, quando preciso. Ali discutiam-se todas as questes do Estado, nom eavam-se generais, julgavam-se crimes. Funcionava a demos indistintamente como assemblia, conselho ou tribunal: concentrava em si os trs poderes legislativo, exe cutivo e judicial.11 2.1 As bases da democracia grega: a isonomia, a isotimia e a isagoria Segundo Nitti, os gregos consideravam democracia aquelas formas de governo que g arantissem a todos os cidados a isonomia, a isotimia e a isagoria, e fizessem da liberdade e da sua observncia a base sobre a qual repousava toda a sociedade polti ca. Com a isonomia acrescenta o mesmo pensador proclamava o gnio poltico da Grcia a igualdade de todos perante a lei, sem distino de grau, classe ou riqueza. Dispens ava a ordem jurdica a o mesmo tratamento a todos os cidados, conferindo-lhes iguais direitos, punindo-os sem foro privilegiado. Toda discriminao de ordem jurdica

em proveito de classes ou grupos sociais, diz ainda Nitti, equivaleria quebra do princpio da isonomia. Em presena do sistema jurdico, proclamava-se a inexistncia de toda categoria de homens inviolveis.12 Com a isotimia, abolia a organizao democrtic a da Grcia os ttulos ou funes hereditrias, abrindo a todos os cidados o livre acesso o exerccio das funes pblicas, sem mais distino ou requisito que o merecimento a honra ez e a confiana depositada no administrador pelos cidados.13 Afirma Nitti a incomp atibilidade da aristocracia privilegiada com os princpios democrticos da Grcia, sen do os privilgios de grupos ou classes a negao da isotimia.14 Quanto isagoria, trata -se do direito de palavra, da igualdade reconhecida a todos de falar nas assembli as populares, de debater publicamente os negcios do governo. Correspondeu esse pr incpio essencial da democracia antiga, segundo o j mencionado pensador, quilo a que ns chamamos liberdade de imprensa. Com a isagoria, exerccio da palavra livre no l argo recinto cvico que era o gora, a democracia regia a sociedade grega, inspirada j na soberania do governo de opinio.15 Definindo o carter da democracia grega, o p ersa Otanes, citado por Herdoto, enumerava-lhe cinco traos fundamentais, segundo r efere Bluntschli: a) igualdade de todos perante a lei, a saber, o princpio da iso nomia; b) a condenao de todo o poder arbitrrio, qual aquele que dominava as monarqu ias orientais; c) o preenchimento das funes pblicas mediante sorteio; d) a responsa bilidade dos servidores pblicos; e) as reunies e deliberaes populares em praa pblica. 6 Acrescenta Bluntschli que desses princpios trs se incorporaram ao moderno direit o pblico, tanto na monarquia constitucional quanto na repblica ao passo que dois o utros o sorteio e as assemblias populares; para deliberaes diretas e imediatas fora m afastados no moderno sistema democrtico, e substitudos, no ltimo caso, pelas form as representativas de organizao do poder poltico.17

2.2 O elogio histrico da democracia na antigidade clssica

Como experincia histrica, a democracia direta dos gregos foi a mais bela lio moral d e civismo que a civilizao clssica legou aos povos ocidentais. Comunicando aos heris na Guerra do Peloponeso o culto da imortalidade e o sentimento pstumo da Ptria agr adecida, Pricles talhou em palavras de imorredoura eloqncia o perfil da democracia ateniense, sua grandeza, sua fora, seu exemplo, conforme refere Tucidides, o hist oriador. Nosso regime poltico disse Pricles a democracia e assim se chama porque b sca a utilidade do maior nmero e no a vantagem de alguns. Todos somos iguais peran te a lei, e quando a repblica outorga honrarias o faz para recompensar virtudes e no para consagrar privilgios. Nossa cidade se acha aberta a todos os homens. Nenh uma lei probe nela a entrada aos estrangeiros, nem os priva de nossas instituies, n em de nossos espetculos; nada h em Atenas oculto e permite-se a todos que vejam a aprendam nela o que bem quiserem, sem esconder-lhes sequer aquelas coisas, cujo conhecimento possa ser de proveito para os nossos inimigos, porquanto confiamos para vencer, no em preparativos misteriosos, nem em ardis e estratagemas, seno em nosso valor e em nossa inteligncia.18 3. A democracia indireta (representativa) e a impossibilidade do retorno democra cia direta Da concepo de democracia direta da Grcia, na qual a liberdade poltica exp irava para o homem grego desde o momento em que ele, cidado livre da sociedade, c riava a lei, com a interveno de sua vontade, e maneira quase de um escravo se suje itava regra jurdica assim estabelecida, passamos concepo de democracia indireta, a dos tempos modernos, caracterizada pela presena do sistema

representativo. Dizia Montesquieu, um dos primeiros teoristas da democracia mode rna, que o povo era excelente para escolher, mas pssimo para governar. Precisava o povo, portanto, de representantes, que iriam decidir e querer em nome do povo. Todavia, perguntamos ns: a representao, como tcnica de organizao do Estado democrti se justifica apenas por aquela valorao que Montesquieu atribuiu faculdade seletiv a do povo e a sua incapacidade de governar-se por si mesmo? No. Razes de ordem prti ca h que fazem do sistema representativo condio essencial para o funcionamento no E stado moderno de certa forma de organizao democrtica do poder. O Estado moderno j no o Estado-cidade de outros tempos, mas o Estadonao, de larga base territorial, sob a gide de um princpio poltico severamente unificador, que risca sobre todas as inst ituies sociais o seu trao de visvel supremacia. No seria possvel ao Estado moderno ad tar tcnica de conhecimento e captao da vontade dos cidados semelhante quela que se co nsagrava no Estado-cidade da Grcia. At mesmo a imaginao se perturba em supor o tumul to que seria congregar em praa pblica toda a massa do eleitorado, todo o corpo de cidados, para fazer as leis, para administrar. Demais, o homem da democracia dire ta, que foi a democracia grega, era integralmente poltico. O homem do Estado mode rno homem apenas acessoriamente poltico, ainda nas democracia mais aprimoradas, o nde todo um sistema de garantias jurdicas e sociais fazem efetiva e vlida a sua co ndio de sujeito e no apenas objeto da organizao poltica. Nos sistemas compactos d otalitria, o homem, perante as esferas polticas, deixa de ser politicamente sujeito ou pessoa, para anular-se por inteiro como objeto, que fica sendo, da organizao socia . Se o homem moderno tem apenas uma banda poltica do seu ser, porque antes de mai s nada aparece ele tambm como Homo

oeconomicus. Quando dizemos homem econmico e poltico, estamos principalmente aludi ndo possibilidade que tem o homem de conceder ou deixar de conceder mais ateno, ma is zelo, mais cuidado ao trato dos assuntos polticos. O homem moderno, via de reg ra, homem massa, precisa de prover, de imediato, s necessidades materiais de sua ex istncia. Ao contrrio do cidado livre ateniense, no se pode volver ele de todo para a anlise dos problemas de governo, para a faina penosa das questes administrativas, para o exame e interpretao dos complicados temas relativos organizao poltica e jur a e econmica da sociedade. Evidentemente, s h pois uma sada possvel, soluo nica par oder consentido, dentro no Estado moderno: um governo democrtico de bases representativas. Dizia Rousseau, criticando a democracia indi reta ou

representativa, que o homem da democracia moderna s livre no momento em que vai s urnas depositar o seu voto. Para os opositores do filsofo contratualista uma verd ade porm fica patente: no h fugir ao imperativo de representao, porquanto, do contrri , no haveria nenhum governo apoiado no consentimento, tomando-se em conta a compl exidade social, a extenso e a densidade demogrfica do Estado moderno, fatores este s que embaraam irremediavelmente o exerccio da democracia direta. Por conseqncia, di zem, o remdio para a democracia, fundada e legitimada no consentimento dos cidados , tem que ser, de necessidade, a representao ou o regime representativo: quando mu ito as instituies da democracia semidireta, que estudaremos em seu devido lugar, e que, t odavia, no poderiam prescindir do esteio representativo, a cujo lado aparecem com o instrumento do poder popular de deciso. Enfim a democracia direta foi, no resta dvida, segundo os publicistas do sistema representativo, a intransfervel experincia de uma modalidade precisa de organizao estatal: o Estado-cidade, impossvel de ofer ecer idade moderna e contempornea conhecedora de formas polticas necessariamente distintas o modelo

j ultrapassado de suas instituies. De modo que a nica imagem ainda sobrevivente da v elha estrutura do poder poltico clssico, vem a ser, segundo eles, aquela represent ada por alguns minsculos cantes da Sua: Uri, Glaris, os dois Unterwald e os dois App enzells, onde anualmente seus cidados se congregam em logradouros pblicos para o e xerccio direto da soberania. 3.1 Os traos caractersticos da democracia indireta

A moderna democracia ocidental, de feio to distinta da antiga democracia, tem por b ases principais a soberania popular, como fonte de todo o poder legtimo, que se t raduz atravs da vontade geral (a volont gnrale do Contrato Social de Rousseau); o su frgio universal, com pluralidade de candidatos e partidos; a observncia constituci onal do princpio da distino de poderes, com separao ntida no regime presidencial e ap oximao ou colaborao mais estreita no regime parlamentar; a igualdade de todos perant e a lei; a manifesta adeso ao princpio da fraternidade social; a representao como ba se das instituies polticas; a limitao de prerrogativas dos governantes; o Estado de d ireito, com a prtica e proteo das liberdades pblicas por parte do Estado e da ordem jurdica, abrangendo todas as manifestaes de pensamento livre: liberdade de opinio, de reunio, de associao e de f igiosa; a temporariedade dos mandatos eletivos e, por fim, a existncia plenamente garantida das minorias polticas, com direitos e possibilidades de representao, bem como das minorias nacionais, onde estas porventura existirem.19 3.2 A democracia semidireta Quanto terceira forma de democracia, a chamada democracia semidireta, trata-se d e modalidade em que se alteram as formas

clssicas da democracia representativa para aproxim-la cada vez mais da democracia direta. Verifica-se com o Estado moderno a impossibilidade irremovvel de alcanar-s e a democracia direta contida no ideal e na prtica dos gregos. Mas do mesmo passo percebeu-se ser possvel fundar instituies que fizessem do governo popular um meiotermo entre a democracia direta dos antigos e a democracia representativa tradic ional dos modernos. Na democracia representativa tudo se passa como se o povo re almente governasse; h, portanto, a presuno ou fico de que a vontade representativa a mesma vontade popular, ou seja, aquilo que os representantes querem vem a ser le gitimamente aquilo que o povo haveria de querer, se pudesse governar pessoalment e, materialmente, com as prprias mos. O poder do povo, mas o governo dos represent antes, em nome do povo: eis a toda a verdade e essncia da democracia representativ a. Com a democracia semidireta, a alienao poltica da vontade popular faz-se apenas parcialmente. A soberania est com o povo, e o governo, mediante o qual essa sober ania se comunica ou exerce, pertence por igual ao elemento popular nas matrias ma is importantes da vida pblica. Determinadas instituies, como o referendum, a inicia tiva, o veto e o direito de revogao, fazem efetiva a interveno do povo, garantem-lhe um poder de deciso de ltima instncia, supremo, definitivo, incontrastvel. O povo na democracia semidireta no se cinge apenas a eleger, seno que chega do mesmo passo a estatuir, como pondera Prlot20 ou conforme Barthlemy e Duez: no apenas colaborado r poltico, consoante se d na democracia indireta, mas tambm colaborador jurdico. O p ovo no s elege, como legisla. Acrescenta-se portanto participao poltica certa partic pao jurdica, isto , ao povo se reconhece, para determinadas matrias, esfera de compet cia em que ele diretamente, observando formas prescritas pela ordem normativa, c umpre atos cuja validez fica assim

sujeita ao seu indispensvel concurso.21

4. A democracia semidireta no sculo XX. Apogeu e declnio de seus institutos A demo cracia semidireta teve o perodo de mais larga proliferao no curso das trs primeiras dcadas deste sculo, quando gozou de indisputvel prestgio, mormente aps a Primeira Gra nde Guerra Mundial, durante a fase sensivelmente aguda de crise das instituies dem ocrticas do ocidente. Fora a Sua o seu bero tradicional. Dali se irradiou para o con tinente europeu. Algumas instituies da democracia semidireta so conhecidas e pratic adas na Amrica do Norte desde fins do sculo XVIII. Na Sua, o referendum e a iniciati va permanecem. Sua aplicao se d tanto na rbita federal, em matria constitucional, com o no mbito dos cantes, ou seja, na rbita das autonomias. A Constituio federal dos Est ados Unidos ignora as prticas dessa modalidade de organizao do poder democrtico. Fic aram reservadas esfera dos Estados, cujas Constituies fazem largo uso das mesmas. Na Alemanha, com a Constituio de Weimar apareceram modalidades originais de empreg o dos institutos da democracia semidireta, particularmente com respeito ao chama do referendum arbitrai. Na Frana, o destino desses instrumentos de participao popul ar no foi dos mais brilhantes. Apesar de que a Constituio de 1793 dispusesse acerca da aplicao do referendum a matria legislativa ordinria, aquela Constituio nunca entr u em vigor. De modo que o contato francs com a democracia semidireta s se fez em po cas que no foram de muita honra para a sua histria constitucional: fez-se, por exe mplo, quando na face das instituies mais plida se apresentava a idia mesma do govern o popular. Salvo a breve intermisso de que resultou a Constituio da Quarta Repblica, o referendum constitucional francs se deu sempre

no declive da democracia para o cesarismo. Assim nos anos III, VIII, X e XII do calendrio da Revoluo, no Ato Adicional do Imprio, em 1815, na Constituio de 1852, e, or ltimo, no constitucionalismo degaullista contemporneo. O sistema parlamentar de vrios Estados europeus tem

testemunhado em suas mudanas constitucionais, no perodo de entreguerras, a combinao do parlamentarismo com algumas tcnicas do governo semidireto. No resultou das mais afortunadas a experincia. Aps a segunda conflagrao mundial, o constitucionalismo co ntemporneo fez emprego muito mais sbrio das tcnicas de interveno popular direta. Arre feceu o entusiasmo que rodeara a democracia semidireta. As esperanosas e infatigve is vistas do sistema democrtico se volvem de presente para uma nova panacia em que vemos inflamar-se a fantasia de cada povo: a panacia dos partidos polticos. A con fiana que estes de ltimo tm recebido no exerccio de uma misso para a qual todos os po vos democrticos ho delegado a parte mais considervel de suas foras, mostra clarament e que o sculo poltico parece pertencer hoje aos partidos. Deixou de pertencer ao p ovo como massa numrica na anrquica e duvidosa expresso de seu voto direto e plebisc itrio para pertencer ao povo-organizao, o povo-massa, cuja vontade se enraza e canal iza pois atravs dos condutos partidrios. Daqui o declnio da democracia semidireta, que foi, segundo dizem, um grau qualitativo aprecivel no processo de dinamizao e am adurecimento dos princpios de organizao democrtica, volvidos porm impotncia, na for ainda h pouco adotada, face a prementes necessidades contemporneas, impostas pela nova e

profunda revoluo da cincia e da tcnica, inspirando a mxima racionalizao do poder, at mo do poder democrtico. Mais do que nunca talvez, dividiram-se os povos em duas g randes famlias distintas: a dos povos opulentos e a dos prias. Ambas essas categor ias, numa mesma nsia de sobrevivncia, porfiam com

problemas que s o poder disciplinado, organizado e racional dos partidos, sejam o s da autoridade ou os do consentimento, podero um dia resolver satisfatoriamente, tanto no domnio interno quanto no domnio externo. Doutra maneira no se explicaria o lugar quase nfimo que se vem concedendo nas Constituies mais recentes aos institu tos outrora to louvados da democracia semidireta. De ltimo, porm, a descrena general izada nos partidos tem determinado uma reverso tocante ao futuro dos instrumentos da democracia semidireta, como se infere da presena de alguns dos mesmos na Cons tituio brasileira de 1988, conforme consta do art. 17, incisos I, II e III (plebis cito, referendo a iniciativa popular). 5. A democracia e os partidos contempornea do Estado partidrio Enfim, cabe-nos ana lisar o polticos: a realidade aspecto da importncia que contemporaneamente se atribui conexo dos partidos polticos com a democracia. Em ve rdade, o Estado de nossos dias dominantemente partidrio. Prende-se no fundo essa dimenso nova s exigncias das massas que no interior da sociedade burguesa se sublev aram contra o seu destino. A irresistvel presso oriunda das camadas economicamente inferiores da sociedade produziu pois a necessidade do emprego de um instrument o que de pronto servisse comunicao dos anseios populares de teor reivindicatrio. Ta l instrumento no sculo XX no outro seno o partido poltico. A medida que cresce a par ticipao popular no exerccio do poder, ou os fins da atividade estatal se dirigem de preferncia para o atendimento dos clamores de melhoria e reforma social, erguido s pelas classes mais impacientes da sociedade, cresce concomitantemente o prestgi o do partido, e se firma no consenso geral a convico de que ele imprescindvel democ racia em seu estado atual, e com ela se identifica quanto a tarefas, fins e props itos almejados.

O Estado social consagra pois corajosamente a realidade partidria. Tanto na democracia como na ditadura, o partido poltico hoje o poder in stitucionalizado das massas. Forma, na imagem belssima de Sir Ernest Barker, aque la ponte ou canal, atravs da qual as correntes da opinio afluem da rea da sociedade , onde nascem, para a rea do Estado e suas instituies, onde afetam ou dirigem o cur so da ao poltica.22 Essa coincidncia do partido poltico com a democracia em nossos di as no oblitera todavia algumas contradies. Doutrinariamente, haviam sido entrevista s j pelo gnio precursor e proftico de Rousseau. Em verdade, todo o consentimento da s massas, manifesto ou

presumido, consoante a ordem poltica seja livre ou autoritria, h de circular sempre atravs de um rgo ou poder intermedirio, onde corre porm o risco de alienar-se por in teiro. Esse rgo vem a ser o partido poltico. A lio de nossa poca demonstra que no ra os partidos, considerados instrumentos fundamentais da democracia, se corrompem. Com a corrupo partidria, o corpo eleitoral, que o povo politicamente org anizado, sai bastante ferido. No seio dos partidos forma-se logo mais uma vontad e infiel e contraditria do sentimento da massa sufragante. Atraioadas por uma lide rana portadora dessa vontade nova, estranha ao povo, alheia de seus interesses, t estemunham as massas ento a maior das tragdias polticas: o colossal logro de que car am vtimas. Indefesas ficam e a democracia que elas cuidavam estar segura e incont rastavelmente em suas mos, escapa-lhes como uma miragem. A ditadura invisvel dos p artidos, j desvinculada do povo, estende-se por outro lado s casas legislativas, c uja representao, exercendo de fato um mandato imperativo, baqueia de todo dominada ou esmagada pela direo partidria. O partido onipotente, a esta altura, j no o povo em a sua vontade geral. Mas nfima minoria que, tendo os postos de mando e os corde s com que guiar a ao poltica, desnaturou nesse processo de

conduo partidria toda a verdade democrtica. Quando a fatalidade oligrquica assim se c umpre, segundo a lei sociolgica de Michels, da democracia restam apenas runas. Uma contradio irnica ter destrudo o imenso edifcio das esperanas doutrinrias no govern povo pelo povo. Nenhuma ameaa mais sombria do que esta pesa sobre a democracia em suas npcias com o partido poltico na idade das massas. Faz lembrar Rousseau e o a ntema que ele arremessou sobre a democracia representativa. Faz lembrar igualment e a superioridade da democracia direta no exemplo saudoso do velho padro ateniens e. Mas nos pe tambm a memria poltica de retorno ao corretivo constitucional da democ racia semidireta, cujas prticas, judiciosamente intensificadas, poderiam contraba lanar talvez o absolutismo da burocracia partidria, dos oligarcas que recebem da d emocracia o poder de destruir a democracia mesma. No raro a oligarquia partidria c onserva o poder, conservando do mesmo passo o emblema democrtico. Todavia, a mort e do regime se acha prxima, ou j se consumou, porque no vivem as instituies democrtic s de um nome ou de um rtulo, seno daquela prtica efetiva, donde no haja desertado ai nda a vontade popular. Quando a chamada lei de bronze da democracia partidria de no ssos dias transfere o poder para a liderana oligrquica cristalizada no seio dos pa rtidos, algum, levando a contradio at ao fim, erguer o clamor contra os partidos e em nome da democracia mesma pedir sejam eles suprimidos. Com a supresso dos partidos , a democracia vem a expirar, mas sua extino ao menos no se ter feito sob o manto da hipocrisia oligrquica, devoradora dos princpios democrticos, tanto na organizao interna dos partidos como na estrutura externa do prprio poder. A democra cia do Estado social a democracia do Estado partidrio, que se no confunde com a de mocracia parlamentar e representativa do Estado liberal. Nela so os partidos a ex presso mais

viva do poder. Caracteriza-se como democracia coletivista, social, onde a compre enso dos valores humanos ter de fazer-se sempre com referncia a grupos e no a indivdu os. Mas o grupo e o seu pluralismo na sociedade no podem ser considerados nunca c omo fim em si mesmos seno algo que meio e instrumento para as afirmaes bsicas da per sonalidade. O homem se conservar sempre ponto de partida e destinatrio de toda a ao social. Quanto aos partidos, estes se converteram na fora condutora do destino da coletividade democrtica. Sua ao absorveu a independncia do representante, f-lo um delegado da confiana partidria, mudou-lhe por conseqncia a natureza do mandato. A disciplina poltica no interior dos partidos so bre o comportamento externo dos seus membros nas casas legislativas se vai torna ndo cada vez mais efetiva, com base numa legislao que entrega juridicamente o Esta do aos partidos. Com o Estado partidrio, todo o sistema representativo

tradicional entra em crise. O eleitor, o deputado, o Parlamento mesmo tomam carte r distinto do que tinham durante o Estado liberal. Sobre o eleitor, Gilberto Amado j escrevera: Em todos os pases o eleitor no vota livre, isto , fora dos partidos. N mitido a votar seno em nome dos partidos, no sistema uninominal, nas pessoas que representam esses partidos; no sistema proporcional, nas idias ou no programa des ses partidos.23 No todavia essa dependncia tcnica do eleitor ao partido que se h de estacar, para da preconizar por democrtica a convenincia duvidosa do sufrgio avulso, mas principalmente a faculdade maior ou menor reconhecida ao cidado de intervir ativamente, com toda a freqncia possvel, na formao da vontade poltica, se bem que s ance faz-lo dentro do sistema de opes que um quadro polticopartidrio pluralista lhe p ossa oferecer. O deputado, contemporaneamente, o homem de partido. Remotos os di as em que ele, maneira de Sir William Yonge, na Inglaterra, poderia proclamar-se de todo livre para atuar do modo que

cuidasse mais consentneo com o bem geral. A coao partidria modernamente restringe a liberdade do parlamentar. A conscincia individual cede lugar conscincia partidria, os interesses tomam o passo s idias, a discusso se faz substituir pela transao, a pub licidade pelo silncio, a convico pela convenincia, o plenrio pelas antecmaras, a libe dade do deputado pela obedincia semi-cega s determinaes dos partidos, em suma, as ca sas legislativas, dantes rgos de apurao da verdade, se transfazem em meros instrumen tos de oficializao vitoriosa de interesses previamente determinados. No Estado partidrio, a discusso parlamentar em seus mold es clssicos e solenes fica quase proscrita, com os partidos e suas representaes per suadi-lo. Examinando com acuidade o significado dessa crise na passagem da democ racia liberal para a democracia social, Gustavo Radbruch excelentemente escrevia , ao abrir-se a dcada de 1930, que em semelhante estado de coisas no se trata de c onvencer o competidor, mas de coagi-lo ou esmag-lo, pois a luta pelo poder substi tui em definitivo a luta pela verdade.24 buscando antes impor-se ao adversrio do que 1. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 128. 2. Maurice Duverger, Les Partis Po litiques, 2 ed., p. 464. 3. Afonso Arinos de Melo Franco, Maturidade, Jornal do Bra sil, 1.11.1964. 4. Marnoco e Sousa, Direito Poltico, p. 113. 5. Vilfredo Pareto, Sociologia Geral, apud Menotti Del Picchia, A Crise da Democracia, p. 45. 6. Emli o Bouthoux, Moral e Democracia apud Menotti Del Picchia, ob. cit., p. 68. 7. Han s Kelsen, Vom Wesen und Wert der Demokratie, 2 ed., pp. 3-13. 8. Lincolns Address a t Gettysburg, in: Riverside Literature Series, p. 124. 9. Um povo sem gora era um p ovo escravo, como hoje o um povo sem liberdade de opinio e sem direito ao sufrgio ( Francesco Nitti, La Dmocratie, t. I, p. 53). Veja-se o mesmo autor: ob. cit., p. 52. 10. Francesco Nitti, La Dmocratie, t. I, p. 11.

11. Jos de Alencar, Sistema Representativo, p. 36. 12. Francesco Nitti, ob. cit., p. 41. 13. Idem, ibidem, p. 42. 14. Idem, ibidem, p. 43. 15. Idem, ibidem, p. 4 3. 16. J. C. Bluntschli, Allgemeine Staatslehre, 6 ed., p. 546. 17. Ob. cit., p. 546. 18. Carlos Sanchez Viamonte, Manual de Derecho Poltico, p. 186. 19. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 237. 20. Marcel P rlot, Institutions Politiques et Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 85. 21. Joseph B arthlemy e Paul Duez, Trait lmentaire de Droit Constitutionnel, pp. 22. Ernest Baker , Britain and the British People, 2 ed., p. 41. 23. Gilberto Amado, Eleio e Represe ntao, p. 175. 24. Gustav Radbruch, Die politschen Parteien im System des deutschen Verfassungsrecht, in Handbuch des Deutschen Staatsrechts, v. I, pp. 286-287.

20 OS INSTITUTOS DA DEMOCRACIA SEMIDIRETA

1. Os institutos da democracia semidireta 2. O referendum: 2.1 Modalidades de re ferendum 2.2 O critrio da classificao do referendum 2.3 O referendum consultivo 2. O referendum arbitrai 2.5 As vantagens do referendum 2.6 Os inconvenientes do r eferendum 2.7 Sntese dos resultados do referendum no constitucionalismo contemporn eo: o carter conservador e reacionrio da instituio 3. O plebiscito 4. A iniciativa . O direito de revogao: 5.1 O recall 5.2 O recall dos juizes e das decises judiciria s 5.5 O Abberufungsrecht 6. O veto. 1. Os institutos da democracia semidireta A ingerncia direta do povo na obra legislativa fora doutrinariamente preconizada desde o sculo XVIII, quando Rousseau escreveu que os deputados no so nem podem ser representantes do povo; so apenas seus comissrios: a podem concluir em maneira definitiva. E acrescentou: Toda lei que o povo pessoal mente no haja ratificado nula: no lei.1 Como dificilmente se poderia volver ica do governo direto, exeqvel naqueles Estados-cidade da Grcia, onde do alto de acrpole se vislumbra todo o territrio2 o constitucionalismo democrtico da idade tempornea, mais intimamente ligado s inspiraes da doutrina da soberania popular, geu alguns nad

solu uma con ele

instrumentos de participao, que do ao povo, conservadas embora em parte as formas r epresentativas, a palavra final relativa a todo o ato governativo. o que ocorre com a democracia semidireta. Esses instrumentos de participao se reduzem, segundo Duverger, a duas categorias bsicas: o referendum e a iniciativa. Com a iniciativa , o corpo eleitoral provoca, ainda de acordo com o publicista francs, a deciso dos governantes; com o referendum, intervm ele

diretamente no ato pblico, via de regra normativo, quer para ratificlo, quer para rejeit-lo.3 Usualmente porm enumeram os tratadistas do direito pblico os seguintes mecanismos da democracia semidireta, tomando-os numa acepo menos genrica e mais res trita: o referendum, o plebiscito, a iniciativa e o direito de revogao. Alguns acr escentam um quinto elemento: o veto, a saber, o chamado referendum facultativo, dando-lhe Conseguintemente um lugar parte, como instituio, no quadro das tcnicas do governo semidireto (Prlot). 2. O referendum Com o referendum, o povo adquire o poder de sancionar as leis. Tudo se passa, se gundo a ponderao da Barthlemy e Duez, como no sistema de governo representativo ord inrio, em que o Parlamento normalmente elabora a lei, mas esta s se faz juridicamen te perfeita e obrigatria, depois da aprovao popular, isto , depois que o projeto oriu ndo do Parlamento submetido ao sufrgio dos cidados, que votaro pelo sim ou pelo no, or sua aceitao ou por sua rejeio.4 2.1 Modalidades de referendum Apresenta o referendum distintas modalidades, variveis segundo os Estados que ado tam essa instituio da democracia semidireta. A classificao mais freqente abrange as s eguintes formas: a) Com relao matria ou ao objeto, pode o referendum ser: constitui nte ou legislativo. O referendum constituinte ocorre quando se trata de leis con stitucionais e o referendum legislativo quando se aplica a leis ordinrias.5 b) Qu anto aos efeitos, distingue-se o referendum constitutivo do referendum ab-rogati vo. Com o referendum constitutivo, a norma

jurdica entra a existir; com o referendum ab-rogativo, a norma vigente expira.6 c ) tocante natureza jurdica, temos o referendum obrigatrio e o referendum facultati vo. obrigatrio o referendum quando a

Constituio dispe que a norma elaborada pelo Parlamento seja submetida aprovao da von ade popular. facultativo quando se confere a determinado rgo ou a uma parcela do c orpo eleitoral competncia para fazer ou requerer consulta aos eleitores, consulta que no representa por conseguinte obrigao constitucional. d) Com respeito ao tempo , distingue-se o referendum ante legem do referendum post legem. O referendum an te legem, tambm conhecido pelas denominaes de referendum anterior, consultivo, prev entivo ou programtico, aquele em que a manifestao da vontade popular antecede a lei , em que se busca conhecer de antemo o parecer ou pensamento da massa eleitoral a cerca de ato legislativo ordinrio ou de determinada reforma constitucional que se proponha. O referendum post legem, igualmente conhecido por referendum sucessiv o ou ps-legislativo, aquele que se segue cronologicamente ao ato estatal para conf erir-lhe ou tolher-lhe existncia ou eficcia.7 o referendum em que a lei votada j pel o poder legislativo, ordinrio ou constituinte, vai ser sujeita vontade popular, q ue ento se manifesta de modo favorvel ou desfavorvel mesma. Juridicamente, a lei en tra a existir pois como resultado da colaborao direta do ramo popular com o poder representativo das assemblias. Esse poder intervm numa primeira fase de elaborao leg islativa, ao passo que o povo participa na segunda fase, que vem a ser aquela da consulta feita atravs do referendum, mediante o qual, de forma decisiva, se apro va ou rejeita a proposio normativa pendente. 2.2 O critrio de classificao do referendum Nas classificaes cuja exposio fizemos, segue-se o critrio mais

empregado: o da vinculao do referendum com as leis. Existem porm outros critrios, me nos estritos, mais largos, bastante flexveis, que se inclinam a considerar por ob jeto do referendum no somente os atos normativos, as leis, seno todas as questes im portantes da vida pblica. Tratadistas profundos do direito poltico contemporneo aco lhem no raro essa orientao, que sacrifica um tanto o rigor do conceito de referendu m, em proveito de um mbito mais vasto para o mesmo. fora desse alargamento, cabem no referendum modalidades de consulta popular difceis de classificar quando por e ssa instituio da democracia semidireta se entendem apenas os atos legislativos encaminhados ao sufrgio do colgio poltico. Xifra Heras, o eminente constitucionalis ta espanhol distinguindo o referendum consultivo do referendum arbitrai, a que s e deu tambm o nome de referendum plebiscitrio, confirma o critrio que j vinha perfil hando de classificar de modo menos apertado possvel as formas de referendum prati cadas nos Estados da democracia semidireta. 2.3 O referendum consultivo Dificilmente se lograria explicar o referendum consultivo e sua variada aplicao se m essa amplitude que faz o referendum ter por objeto distintas formas de ato pbli co e no somente a lei eventualmente proposta. Aqui no se trata de referendum anterior a determinada pro posio legislativa, mas a qualquer ato pblico, buscando-se recolher formalmente a ma nifestao da vontade popular. O referendum, assim concebido, pode ser, meramente consultivo. Vinculante, como voto popular de 2 de junho de 1946, a hana do que colocou o povo francs em pelas suas conseqncias: vinculante, de opo e aquele que levou a Itlia a instituir, aps o forma republicana de governo; de opo, semel presena de trs

solues polticas para os seus destinos nacionais, no ano mesmo da libertao da ptria: o retorno s leis constitucionais da Terceira Repblica, de 1875, a eleio de uma assembli a constituinte munida de plenos poderes ou a eleio de uma assemblia com poderes lim itados (soluo esta ltima aceita pelo referendum de 21 de outubro de 1945), e, por f im, o referendum meramente consultivo, sem carter vinculante, em que a vontade ex pressa pelo povo tem teor to-somente opinativo de observncia portanto facultativa. 8 2.4 O referendum arbitral O referendum arbitral ou de arbitragem foi institudo na Alemanha, pelo constituin te de Weimar, para solver, em definitivo, na mais alta instncia poltica, que o pov o soberano, eventuais conflitos de natureza legislativa entre o titular do Poder Executivo o Presidente da Repblica e os membros do Poder Legislativo (Constituio d e Weimar, art. 74). A frmula arbitrai desse referendum se aplicava tambm soluo de de sinteligncias acerca de matria legislativa entre as duas Casas da representao, a sab er, o Reichstag e o Reichsrat. Com essa tcnica referendaria o povo se tornava rbitro e pendncias entre os poderes pblicos. Constava ela dos artigos 43 e 73 da Constitu io de Weimar, bem como do n. 46 da Constituio da antiga Tchecoslovquia, de 29 de feve reiro de 1920. As Constituies de algumas unidades da Federao alem, promulgadas depois da Segunda Grande Guerra Mundial, conservam esse instituto, nomeadamente as de Baden (art. 94) e da Rennia (art. 109). Havia ainda, na democracia semidireta da Alemanha de Weimar, a possibilidade desse referendum arbitrai ocorrer caso se es tabelecesse um conflito sobre leis entre os membros de uma mesma Cmara, no caso o Reichstag (art. 73).

2.5 As vantagens do referendum

No referendum, tanto quanto na democracia semidireta em geral, depositaram-se la rgas esperanas, nomeadamente durante as primeiras dcadas deste sculo. Os Estados Un idos saudaram com entusiasmo juvenil a legislao direta, vendo nas novas instituies a grande panacia para as enfermidades do poder democrtico. A Alemanha, por sua vez, elevou o governo semidireto, pela palavra de Preuss, na Constituio de Weimar, cat egoria de postulado da democracia.9 Em vrias Constituies europias ulteriores Primei Grande Guerra Mundial fez-se quase praxe abrir um lugar s instituies da democracia semidireta. O referendum, principalmente, rene desde ento massas considerveis de ad eptos fervorosos e impugnadores tenazes. A luta dos argumentos mostra, de uma pa rte, as vantagens, doutra parte, os inconvenientes desse mecanismo essencial do governo semidireto. A favor do referendum, recomendando tanto quanto possvel sua adoo, citam-se as seguintes razes: serve de anteparo onipotncia eventual das assembl s parlamentares; torna verdadeiramente

legtima pelo assenso popular a obra legislativa dos parlamentos; d ao eleitor uma arma com que sacudir o jugo dos partidos; faz do povo, menos aquele espectador, no raro adormecido ou indiferente s questes pblicas, do que um colaborador ativo para a soluo de problemas delicados e da mais alta significao social; promove a educao dos cidados; bane das casas legislativas a influncia perniciosa das camarilhas polticas ; retira dos bosses o domnio que exercitam sobre o governo.10 A confiana posta na ins tituio transparece em afirmativas como esta: Graas ao referendum recobra o eleitor s ua soberania, ficando o governo de todos por todos restaurado na medida do possve l.11 Ou em

expresses desse vigor: Sem o referendum, a soberania do povo apenas uma iluso, escr evia mile Olivier, em 1864. Ela s se exerce um nico minuto cada quatro ou seis anos : o minuto em que o eleitor deposita na urna o seu voto. At consulta seguinte, po rm, o soberano fica adormecido... O referendum o mantm desperto e em estado de con ter ou retificar os desvios de seus representantes.12 2.6 Os inconvenientes do referendum

A essas vantagens, contrapem-se todavia graves inconvenientes: o desprestgio das cm aras legislativas, conseqente diminuio de seus poderes; os ndices espantosos de abst eno; a invocao do argumento de Montesquieu acerca da incompetncia fundamental do povo e seu despreparo para governar;13 a cena muda em que se transforma o referendum pela ausncia de debates; os abusos de uma repetio freqente ao redor de questes mnima , sem nenhuma importncia, que acabariam provocando o enfado popular; o afrouxamento da responsabilidade dos governantes (ao menor embarao comodamente tr ansfeririam para o povo o peso das decises); o escancarar de portas mais desenfre ada demagogia; em suma, o dissdio essencial da instituio com o sistema representati vo.14 2.7 Sntese dos resultados do contemporneo referendum no constitucionalismo Desfeitas as primeiras iluses, esfriado o entusiasmo delirante das largas solues co m que acenava a democracia semidireta, viu-se que o referendum deixava ainda des atendidos inumerveis pontos cuja soluo fcil propugnadores ardentes haviam j entrevist o. Tomando a esse respeito posio moderada e reformadora dos juzos severos de vrios a utores, bem como do derramamento encomistico de alguns mais, o constitucionalista italiano Biscaretti di

Ruffia subordina a admisso do referendum s seguintes

circunstncias: ser solicitado por uma parcela de eleitores nunca inferior a dez p or cento, oferecer a todos eles plena informao acerca da questo discutida; ser alhe io ao influxo dos partidos (no devendo coincidir com as eleies parlamentares), de m odo que haja de excluir determinadas categorias de leis (urgentes, financeiras, etc), devendo cada votao concreta limitar-se a mui poucas questes.15 O juzo do povo n os assuntos governativos emite-se com segurana e recomenda a aplicao do referendum nas questes que envolvem princpios gerais e fundamentais da vida poltica, nas grand es leis em que se estampa um interesse nacional profundo, naquelas medidas ampla s mas suscetveis de obter do eleitorado uma resposta afirmativa ou negativa fcil, es capando porm sua percepo as proposies mais delicadas ou tecnicamente complicadas, pe as quais o povo, ou j no se interessa, ou j no tem compreenso para pronunciar-se a r eito das mesmas.16 Do ponto de vista doutrinrio houve manifesto temor de que o po vo, de posse daquele instrumento, fosse utiliz-lo para mudanas sociais intempestiv as, abruptas, irrefletidas. O descostume em que se achava ainda a Europa de uma interveno popular mais assdua ou enrgica em questes de governo fez levantar a suspeit a de que, conferindo-se ao povo o amplssimo direito de participao contido no refere ndum, seu emprego revolucionrio abalaria fundo as estruturas sociais de aparncia m ais estvel. Via-se na instituio impugnada um agente de profunda transformao e desorga izao social.17 Surpresa espantosa porm se teve, quando os resultados da aplicao do me anismo patentearam o sentimento hostil do povo s inovaes, ainda aquelas que eram fr utos de sua iniciativa. Esse comportamento popular antiprogressista levou dois e scritores polticos a observarem com acuidade que, no fundo, a massa do povo conser vadora e tem medo do desconhecido.18 Na Sua, o povo votava reacionariamente contra as medidas de inspirao socialista, chegando a ponto de rejeitar o projeto que

mandava inscrever na Constituio o direito ao trabalho.19 O

referendum conduziu, pois, nas montanhas da Sua, como alis j ponderou Duverger, cons rvao do status quo e rejeio dos projetos de reforma,20 sendo aquele pas o nico Est emocrtico do mundo, cujo povo, exercitando diretamente o poder soberano, barrou c om manifesto obscurantismo a implantao do sufrgio feminino.21 Na Austrlia, o mesmo a ntiestatismo popular se fez visvel., Na Alemanha, franqueou o referendum o caminh o s investidas soezes contra a democracia, ferida de morte pelo instrumento a que cometera, no tanto a sobrevivncia quanto a pureza mesma das instituies democrticas, sua legitimidade, sua autenticidade, seu aprimoramento. Meneando o antigo aparel ho democrtico, o totalitarismo f-lo assim irreconhecvel. Em suma, os resultados do apelo ao referendum denotam politicamente o carter conservador da instituio. 3. O plebiscito

O plebiscito e o referendum so termos do vocabulrio poltico que no raro se empregam indiferentemente para significar toda modalidade de deciso popular ou de consulta direta ao povo. Em pases de democracia semidireta, como a Sua, no se h atentado com rigor na distino que inumerveis publicistas reclamam para fazer cientificamente pre cisas as duas noes. Essa distino, com que se intenta operar a autonomia conceitual d o plebiscito em face do referendum, deu at agora os seguintes resultados: a) O pl ebiscito, ao contrrio do referendum circunscrito sempre a leis seria um ato extrao rdinrio e excepcional, tanto na ordem interna como externa. Teria por objeto medid as polticas, matria constitucional, tudo quanto se referisse estrutura essencial do Estado ou de seu governo, modificao ou conservao das formas polticas, como se expr a na doutrina italiana dominante (Santi Romano, Biscaretti di Ruffia, Mortati).

As mudanas territoriais, as variaes na forma de governo, como as que em 1860 conser varam o poder da Casa de Savia, na Itlia, ou, depois da Segunda Guerra Mundial, al uram a monarquia peninsular so todas resultado de consultas populares de natureza tipicamente plebiscitria.22 b) Determinados publicistas opinam porm que o plebisci to se caracteriza como um pronunciamento popular vlido por si mesmo, inteiramente u nilateral, que independe do concurso de qualquer outro rgo do Estado. Mediante ess e pronunciamento, a vontade do povo, sozinha, em toda a plenitude, sem colaborao e stranha, toma a deciso ou faz a lei (Battelli, Crosa, Laferrire). Nessa acepo lata, o plebiscito, ao contrrio do que se d na doutrina antecedente, se estende esfera d as decises legislativas, compreendendo todas as leis que no resultem da obra comum do Parlamento e do povo.23 Fruto dessa obra comum ou solidria de colaborao o caso de toda a legislao sujeita a referendum, a qual, para existir, necessita imprescindi velmente do consentimento de dois rgos no exerccio da mesma funo: o parlamento e o po vo. Para o ato plebiscitrio, basta apenas a vontade do povo. c) Em Frana, publicis tas eminentes como Hauriou e Duverger desenvolveram uma doutrina sobre o plebisc ito, que consente

caracteriz-lo atravs de dois traos principais: em primeiro lugar, a consulta plebis citria, desde que no passe de um referendum imperfeito ou deteriorado, nenhuma altern tiva oferece ao corpo eleitoral (estranho elaborao do ato, o eleitor se cinge to-so mente a aprov-lo ou rejeit-lo)24 e, em segundo lugar, o ato, via de regra, implica uma outorga de poderes ou uma manifestao de confiana ao Chefe de Estado, sendo o p lebiscito por conseguinte a instituio que usualmente prepara, e sobre a qual se as senta em apelos freqentes ao povo, a democracia cesariana. Haja vista o que se pa ssou em Frana, com a sucesso dos plebiscitos napolenicos: os de Napoleo I, relativos ao Consulado

(1799), vitaliciedade do Cnsul (1802) e coroa hereditria do Imprio (1804), bem como os de Napoleo III, primeiro, em 1852, para restaurar o Imprio, aps o golpe de Esta do; e, a seguir, em 1870 para aprovar a Constituio outorgada a fim de evitar a que da do mesmo Imprio. Entende Duverger que a distino entre plebiscito e referendum de ve ser rigorosa. Ao passo que o referendum demanda apenas a aprovao de uma reforma, o plebiscito consiste em dar confiana a um homem, conceder-lhe faculdades ilimitada s de poder, prestigi-lo com ampla base de sustentao popular, identificando ou harmonizando a causa do governante com os sentimentos e interesses das classes p opulares; enfim, segundo o mesmo autor, no referendum vota-se por um texto; no ple biscito, por um nome.25 4. A iniciativa

De todos os institutos da democracia semidireta o que mais atende s exigncias popu lares de participao positiva nos atos legislativos talvez a iniciativa. O veto e o referendum, segundo Laferrire, apenas asseguram ao povo que ele no ser submetido a uma legislao que no queira, mas no obrigam juridicamente o parlamento a legislar.26 C onferem tosomente ao povo o poder de embargar aquelas leis da assemblia parlamenta r que se lhe afigurem nocivas, ao passo que a iniciativa popular proporciona ao corpo de cidados o exerccio de uma verdadeira orientao governamental,27 consubstancia a na capacidade jurdica de propor formalmente a legislao que no seu parecer melhor consu lte o interesse pblico. F-lo alis no exerccio de direito que no pode ser tolhido, des de que, para tanto, determinada frao do corpo eleitoral rena o nmero legal de propon entes, indispensvel a dar o impulso legislativo, do qual resultar o estabelecimento de novas leis ou a ab-rogao das existentes,28 tanto em matria de legislao ordinria nto

constitucional. freqente ademais a combinao da iniciativa com o referendum, em determinados sistemas de democracia semidireta, toda vez que haja conflito entre o povo e o rgo parlamentar ao redor de lei que proceda da iniciati va popular. Configurada esta ltima hiptese, chega-se por vezes a um resultado legi slativo fora das casas do parlamento, merc do referendum popular. Com efeito, as assemblias, pela iniciativa, se obrigam tosomente a discutir e votar os projetos d e origem popular, mas no a aceit-los. Surgindo assim a pendncia, busca-se a soluo no referendum. A lei ser ento fruto direto e exclusivo da soberana vontade do povo, c onseqentemente sem participao das assemblias representativas, at mesmo contra a resis tncia poltica que estas porventura lhe hajam movido. Com a iniciativa, conforme po ndera Xifra Heras, os cidados no legislam, mas fazem com que se legisle.29 Conhecemse duas formas principais de iniciativa: a iniciativa no formulada e a iniciativa formulada ou articulada. A iniciativa no formulada, classificada por alguns tambm com o nome de simples ou pura, a mesma moo do direito pblico suo. Os promotores da niciativa popular consignam apenas os traos gerais, a inspirao de propsitos, o princp io da lei, cabendo ao rgo representativo deliberante dar forma e curso ao projeto destinado a atender o sentimento que essa modalidade de iniciativa venha a expri mir. Na iniciativa, o povo exerce apenas um direito de petio vinculante ou reforado, graas ao qual obriga o parlamento a preparar um projeto de lei sobre determinado assunto, bem como discuti-lo e vot-lo.30 Votada a lei, exaure-se o processo. Mas se a assemblia se recusa a pr em pauta a matria ou rejeita o projeto, a questo volve ao povo, que, por sua vez, poder devolv-lo assemblia, ficando esta obrigada a elab orar a lei, a qual eventualmente ser ainda objeto de referendum.31

Quando se trata de modalidade formulada, a iniciativa leva o projeto popular ass emblia num texto em forma de lei, no raro redigido j em artigos, aparelhado para se r discutido e votado. Mas, segundo Laferrire, pode acontecer que a assemblia o rec use, faa-lhe considerveis alteraes ou deixe expirar o prazo que lhe assinado, sem se quer examin-lo. Nesse caso, acrescenta aquele publicista, o projeto oriundo da ini ciativa submetido aceitao ou rejeio do povo, podendo a assemblia recomendar a reje mesmo ou contrapor-lhe um contraprojeto, que ser igualmente conduzido votao popula r.32 Em fins do sculo passado (1898), adotou-se pela primeira vez a iniciativa pop ular, no Estado de South Dakota, nos Estados Unidos, sendo porm o Oregon (1904) o primeiro Estado da Unio americana que fez uso dessa tcnica do governo semidireto. A matria apareceu tambm regulada pela Constituio de Weimar, que admitia a iniciativ a quando tomada no mnimo pela dcima parte do eleitorado. Tendo padecido certo decln io no constitucionalismo contemporneo, a iniciativa prevista ainda no artigo 29 da lei fundamental de Bonn para efeito de modificao do territrio dos Estados (Laender) int egrantes da Repblica Federal da Alemanha, bem como nas Constituies da Venezuela e d a Itlia. Nesta ltima a Constituio italiana de 1947 50.000 eleitores, de acordo com artigo 71, inciso 2, podem obrigar o Parlamento a discutir um projeto articulad o, oriundo da iniciativa popular. 5. O direito de revogao Em certos sistemas constitucionais que consagram a democracia semidireta institu i-se outro mecanismo excepcional de ao efetiva do povo sobre as autoridades, permi tindo-lhe pr termo ao mandato eletivo de um funcionrio ou parlamentar, antes da ex pirao do respectivo prazo legal.

Esse mecanismo vem consubstanciado no chamado direito de revogao. Dois pases princi palmente o admitem: a Sua e os Estados Unidos. A revogao assume duas modalidades cor rentes: o recall e o Abberufungsrecht. 5.1 O recall a forma de revogao individual. Capacita o eleitorado a destituir funcionrios, cujo comportamento, por qualquer motivo, no lhe esteja agradando. Determinado nmero de cidados, em geral a dcima parte do corpo de eleitores, formula, em petio assinada, a cusaes contra o deputado ou magistrado que decaiu da confiana popular, pedindo sua substituio no lugar que ocupa, ou intimando-o a que se demita do exerccio de seu ma ndato. Decorrido certo prazo, sem que haja a demisso requerida, faz-se votao, qual, alis, pode concorrer, ao lado de novos candidatos, a mesma pessoa objeto do proc edimento popular. Aprovada a petio, o magistrado ou funcionrio tem o seu mandato re vogado. Rejeitada, considera-se eleito para novo perodo. Doze Estados-membros da Unio americana aplicam o recall, que tem mais voga na esfera municipal do que na estadual. Cerca de mil municpios americano o adotam. A instituio inexiste no plano federal. Na rbita estadual, conforme assinala Duverger, so modestos os seus result ados: um nico Governador, o de Oregon, em 1821, caiu pelo recall, justamente naqu ele Estado que Lowell batizou como o maior dos laboratrios da experincia-popular.33 A Constituio de Weimar em seu artigo 71 dispunha sobre a destituio do Presidente do Reich, a pedido do Reichstag, atravs de votao popular. Feita a consulta, o recall s e consumava com a queda do Presidente, quando o resultado da votao lhe era desfavo rvel ou com sua manuteno no poder, quando a confiana popular lhe

renovava o mandato, reelegendo-o e dissolvendo o Reichstag.34 Na antiga Unio Sovit ica, os publicistas do regime jactavam-se do direito de revogao, previsto no artig o 142 da Constituio, que institua uma espcie de mandato imperativo dos chamados representantes das classes trabalhadoras. Os deputados ficavam obrigados a prest ar conta aos eleitores de seu trabalho, e podiam ter o mandato revogado a qualqu er momento. 5.2 O recall dos juizes e das sentenas judicirias

As Constituies do Oregon e da Califrnia contm disposies que estendem at mesmo aos ju s a aplicao do recall. Em vrios Estados da Unio americana emprega-se esse princpio de revogao, que dos mais controversos com respeito aos membros do poder judicirio. Co mbate-se o recall judicial, porquanto se alega que, envolvendo o juiz no centro dos mais baixos interesses polticos, acabaria por suprimir-lhe a independncia ou c onspurcar a majestade da toga. Invoca-se o velho pronunciamento de Taft quando d isse que os juizes para cumprirem devidamente suas funes em nosso governo popular, precisam de ser mais independentes que em qualquer outra forma de governo.35 H que m entenda porm que a boa lgica da democracia semidireta deve conduzir de necessida de a esse resultado: ao recall judicial. Afirmam Joseph Barthlemy e Paul Duez, re portando-se sem dvida ao argumento dos corifeus dessa instituio que, se se deu ao p ovo com o referendum o poder de evitar as leis ms, e com a iniciativa popular a f aculdade de obter boas leis, no estaria removido o perigo de frustrao dessas conqui stas polticas, caso conservasse o juiz, na mesma forma democrtica, o poder de para lisar, pela declarao de inconstitucionalidade, as leis que mais de perto consultas sem o sentimento de reforma e progresso social, negando aplicao

legislao obreira.36 Alguns foram mais longe. Advogaram e obtiveram no somente o rec all dos juizes seno o das prprias decises judiciais. Sustentaram o princpio de inves tir o povo no direito de cassar a sentena dos juizes, de constitu-lo, se possvel, e m ltima instncia, para conhecer e decidir da constitucionalidade da lei. O primeir o Roosevelt, que governou os Estados Unidos ao comeo deste sculo, foi vigoroso ade pto do recall. Preconizou abertamente a adoo desse sistema, que acabou sendo intro duzido no Colorado. A propsito do recall das decises judiciais, escrevem ainda os publicistas franceses Barthlemy e Duez: Esta estranha instituio, que faz prevalecer, na soluo de espcies particulares, a deciso do corpo de cidados, subverte a noo trad onal do juiz que estatui, no segundo a opinio provvel do povo, mas conforme a lei e de acordo com a sua conscincia; no pde explicar-se seno pela quebra de prestgio da m agistratura em muitos Estados-membros. Roosevelt, ademais, em seu projeto, exclua do recall as decises da Suprema Corte dos Estados.37 5.3 O Abberufungsrecht

O Abberufungsrecht a forma de revogao coletiva. Aqui no se trata, como no recall, d e cassar o mandato de um indivduo, mas o de toda uma assemblia. Requerida a dissol uo, por determinada parcela do corpo eleitoral, a assemblia s ter findo seu mandato a ps votao da qual resulte patente pela participao de aprecivel percentagem constitucio al de eleitores que o corpo legislativo decaiu realmente da confiana popular.38 S ete cantes na Sua e um semicanto desse mesmo pas admitem em suas instituies o Abberu gsrecht.

6. O veto

Instrumento de participao popular no exerccio do poder, o veto a faculdade que perm ite ao povo manifestar-se contrrio a uma medida ou lei, j devidamente elaborada pe los rgos competentes, e em vias de ser posta em execuo. Certo nmero de cidados, em de erminado prazo, exercendo direito constitucional, pode fazer com que uma lei j pu blicada seja submetida aprovao ou rejeio do corpo eleitoral. Quando aps a publicao ei expira o prazo no qual a consulta ao povo poderia ser requerida ou provocada, admite-se que a lei est perfeita, aplicando-se por si mesma. Diz Duverger que o siln cio do povo equivale pois a aceitao.39 Se o povo porm pede a consulta, esta se faz; e se a votao popular produz ento resultado desfavorvel, considera-se a lei inexisten te, como se nunca houvera sido feita. O veto, cassando a lei, tem efeito retroat ivo. No se trata portanto de simples ab-rogao.40 O veto, segundo assinala Burdeau, cesso de interveno muito mais enrgico do que o referendum. Acrescenta o publicista f rancs que na hiptese do referendum, o texto adotado pela assemblia no seno um proje ao passo que no caso do veto o povo est diante de uma lei acabada, com toda a fora jurdica para entrar em vigor, cumprindo-lhe to-somente aprov-la ou rejeit-la, isto , exercer o poder de impedir, que lhe foi conferido pelo ordenamento democrtico.41 A lguns autores no fazem distino entre o instituto do veto e o referendum facultativo : equiparam-nos. Duverger, por exemplo. Santi Romano considera-os afins.42 1. J. J. Rousseau, Du Contrat Social, p. 159. 2. Joseph Barthlemy e Paul Duez, Tr ait Elmentaire de Droit Constitutionnel, pp. 121-122.

3. Maurice Duverger, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 228. 4 . Joseph Barthlemy & Paul Duez, ob. cit., p. 125. 5. Quanto extenso da ingerncia qu e tem no poder a vontade popular, mediante o referendum constituinte, Joseph Bar thlemy e Paul Duez interrogam e escrevem: Qual o grau exato de interveno do povo pel o referendum constituinte? As disposies das diversas Constituies podem resumir-se na s seguintes regras: 1 ) se se trata de reviso total da Constituio, o povo intervm duas vezes: a primeira vez, quanto ao princpio mesmo da reviso (ele vota convention ou no convention), a segunda vez, para aprovar ou rejeitar o trabalho de reviso efe tuado pela conveno (vota for the constitution ou against the constitution; 2 ) se se trata de reviso parcial, o povo intervm uma s vez: o legislativo decide acerca da reviso e unicamente o trabalho de reviso que submetido ao assentimento dos cidados (eles votam apenas for the constitution ou against the constitution). (Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 131). 6. Biscaretti di Ruffia, Diritto Costituzionale, 5 ed., p. 356. 7. Idem, ibidem, p. 355. 8. Jorge Xifra Heras, Curso de Derecho Constit ucional, 2 ed., t. I, pp. 396-397. 9. Joseph Barthlemy & Paul Duez, ob. cit., p. 1 33. 10. Jorge Xifras Heras, ob. cit., p. 394 e Edward W. Carter & Charles C. Roh lfing, American Government and its Work, p. 643. 11. Joseph Barthlemy & Paul Duez . cit., p. 134. 12. Idem, ibidem, p. 134. 13. No sculo XVIII, esse argumento de M ontesquieu impressionou. Foi dos que mais se invocaram para justificar o regime representativo ao comeo da democracia liberal. Cuidam porm os adeptos da democraci a semidireta que o filsofo se enganou ao dizer que o povo apto para escolher repr esentantes, mas incapaz para discernir quais os seus legtimos interesses. Sustent am com Duguit e outros que a verdade se acha precisamente na proposio contrria, con soante o xito da legislao referendada estaria a confirmar: O povo provavelmente mais apto para votar boas leis do que para escolher bons representantes. Barthlemy & D uez, ob. cit., p. 136 e Georges Burdeau, Trait de Science Politique IV, p. 200. 1 4. Jorge Xifra Heras, ob. cit., p. 394-395; Carter-Rohlfing, ob. cit., pp. 643-6 44. 15. Biscaretti Di Ruffia, apud Jorge Xifra Heras, ob. cit., pp. 394-395. 16. Barthlemy & Duez, ob. cit., pp. 138-139. 17. Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 142. 18. Idem, ibidem, p. 143. 19. Idem, ibidem, p. 141. 20. Maurice Duverger, ob. ci t., p. 230. 21. Acerca das tendncias conservadoras do eleitorado na democracia se midireta, veja-se, Georges Vedei, Manuel lementaire de Droit Constitutionnel, p. 139, bem como Alfredo Silva Bascunan, Tratado de Derecho Constitucional, t. 1, p . 260. 22. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 358. 23. Julien Laferrire, Manuel d e Droit Constitutionnel, 2 ed., p. 436. 24. Biscaretti Di Ruffia, ob. cit., p. 35 8. 25. Maurice Duverger, ob. cit., p. 228. 26. Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 126 . 27. Julien Laferrire, ob. cit., pp. 435-436; Maurice Duverger, ob. cit., p. 229 .

28. Manuel Garca-Pelayo, Derecho Constitucional Comparado, 2 ed., p. 514. 29. Jorg e Xifra Heras, ob. cit., p. 405. 30. Joseph Barthlemy & Paul Duez, ob. cit., p. 1 26. 31. Julien Laferrire, ob. cit., p. 436. 32. Idem, ibidem, p. 436. 33. Maurice Duverger, ob. cit., p. 316; Jorge Xifras Heras, ob. cit., p. 406. 34. Jorge Xif ra Heras, ob. cit., pp. 407-409. 35. William H. Taft, apud Edward W. Carter & Ch arles C. Rohlfing, The American Government and its Work, p. 646. 36. Joseph Bart hlemy & Paul Duez, ob. cit., pp. 132-133. 37. Idem, ibidem. 38. Marcel Prlot, ob. cit., p. 86. 39. Maurice Duverger, ob. cit., p. 22. 40. Julien Laferrire, ob. cit ., p. 431. 41. G. Burdeau, Trait de Science Politique, IV, p. 206. 42. Santi Roma no, Principii di Diritto Costituzionale Generale, 2 ed., p. 250.

21 O PRESIDENCIALISMO

1. As origens americanas do sistema presidencial de governo 2. Os princpios bsicos do presidencialismo 3. Relaes entre Executivo e Legislativo na forma presidencial de governo 4. Os poderes do Presidente da Repblica 5. O poder presidencial nos E stados Unidos 6. O poder presidencial no Brasil (as atribuies do Presidente da Repb lica) 7. A modernizao do Poder Executivo e o perigo das ditaduras constitucionais 8 O Ministrio 9. O Ministrio no presidencialismo brasileiro 10. A figura constituci onal do Vice-Presidente: 10.1 A inutilidade do cargo 10.2 Um Vice-Presidente par a ser ouvido e no apenas visto 10.3 O Vice-Presidente nas crises da sucesso presid encial 10.4 A valorao deliberada da Vice-Presidncia nos Estados Unidos 10.5 A subst ituio do Presidente em caso de incapacidade 11. A Vice-Presidncia no presidencialis mo brasileiro 12. O Congresso e a competncia das Cmaras no sistema presidencial 13 . O presidencialismo, tcnica da democracia representativa 14. Os vcios do presiden cialismo 15. O impeachment e a ausncia de responsabilidade presidencial 16. A ele io do Presidente da Repblica e o impeachment no sistema presidencial brasileiro 17. Elogio do sistema presidencial de governo 18. O presidencialismo no Brasil: sur presa e intempestividade de sua adoo 19. O malogro da experincia presidencial e o t estemunho idneo de Rui Barbosa 1. As origens americanas do sistema presidencial de governo O presidencialismo teve origem nos Estado Unidos sendo fruto do trabalho poltico e da elaborao jurdica dos constituintes de Filadlfia, que traaram as linhas mestras d o sistema ao lavrarem o texto da Constituio de 1787. Usualmente contraposto ao par lamentarismo, faz-se mister todavia no descurar que essa criao do gnio poltico americano se situa historicamente como desdobramento algo consciente da experincia constitucional britnica, j assentada sobre os moldes do governo parlamen tar, e que recebeu em terras do novo mundo retoques e modificaes bsicas, impostas p ela ambincia americana at configurar-se numa categoria nova e autnoma de organizao do poder

poltico. Quando os juristas da Conveno de Filadlfia tratavam de assentar as bases de uma existncia nacional independente, as lies do quadro poltico da Inglaterra a me-p ia, cujas instituies medravam sombra da liberdade estiveram presentes no esprito do s Pais da Constituio, indo estes buscar naqueles ensinamentos inspirao com que levar a cabo sua obra legislativa fundamental. A figura do Presidente, munido de pode res que do a forte aparncia do sistema e nominalmente o assinalam, j uma reminiscnci a republicana do rei da Inglaterra e suas prerrogativas, rei que eles timidament e traduziram na imagem presidencial. Hesitaram to-somente quanto ao mandato que l he haveriam de conferir, de tal modo que no faltou quem aventasse at a idia do Pres idente vitalcio, oferecendo uma coroa a George Washington... Apesar do papel capi tal que assume no presidencialismo a pessoa do Presidente, essa organizao de gover no no se explica, como o nome estaria de pronto a indicar, pela mera existncia de um Presidente, do mesmo modo que o parlamentarismo no apenas o sistema onde rege o Parlamento. Todos os Estados presidencialistas ostentam um Parlamento que em g eral se chama Congresso, na terminologia do regime, ao passo que os Estados parl amentaristas, sem deixarem de o ser, podem eventualmente ter um Presidente da Re pblica, embora no possuam o sistema presidencial. So tpicos a esse respeito os exemp los dos Estados Unidos com o seu Congresso e o da Frana no decorrer da Terceira e da Quarta Repblica, com os seus Presidentes devidamente eleitos, para desempenho das funes de chefe de Estado. 2. Os princpios bsicos do presidencialismo Cumpre por conseqncia buscar os verdadeiros traos que nos permitem distinguir ou se parar, sem maior equvoco, os conceitos de presidencialismo e parlamentarismo. Vej amos pois o que pertence ao

presidencialismo, em ordem a emprestar-lhe a nota configurativa. Trs aspectos pri ncipais se destacam na fisionomia do presidencialismo: a) Historicamente, o sistema que perfilhou de forma clssica o p rincpio da separao de poderes, que tanta fama e glria granjeou para o nome de Montes quieu na idade urea do Estado liberal. O princpio valia como esteio mximo das garan tias constitucionais da liberdade. A Constituio americana o recolheu, tomando-o, p or base de todo o edifcio poltico. Da separao rgida passou-se com o tempo para a sepa rao menos rigorosa, branda, atenuada, medida que o velho dogma evolveu, conservand o-se sempre e invariavelmente entre os traos dominantes de todo o sistema preside ncial. b) A seguir, vamos deparar no presidencialismo a forma de governo onde to do o poder executivo se concentra ao redor da pessoa do Presidente, que o exerce inteiramente fora de qualquer responsabilidade poltica perante o poder legislati vo. Via de regra, essa irresponsabilidade poltica total do Presidente se estende ao seu ministrio, instrumento da imediata confiana presidencial, e demissvel ad nut um do Presidente, sem nenhuma dependncia poltica do Congresso. c) Enfim, terceiro e ltimo aspecto na caracterizao do presidencialismo: o Presidente da Repblica deve d erivar seus poderes da prpria Nao; raramente do Congresso, por via indireta. 3. Relaes entre executivo e legislativo na forma presidencial de governo Se estes que acabamos de enunciar so os pontos relevantes da forma presidencial de governo , seu estudo pormenorizado na prtica constitucional dos pases que mais fielmente d esenvolveram semelhante tcnica de construo do poder requesta o acurado interesse da Cincia Poltica, por revelarem o carter culminante das instituies que a forma preside ncial de governo abrange. O Presidente, de ordinrio, consoante j assinalamos, rece be da

Nao soberana os seus poderes, quase sempre por sufrgio universal direto, o que de u ma parte aumenta-lhe o prestgio da investidura pela origem imediatamente democrtic a do poder pblico que desfruta e doutra parte lhe afiana posio de inteira independnci a poltica perante a esfera do poder legislativo. A responsabilidade do Presidente no presidencialismo penal e no poltica; responde ele por crime de responsabilidad e no exerccio da competncia constitucional, de ordem administrativa, que lhe atrib uda, no podendo ser destitudo, ao contrrio do que se passa no parlamentarismo fundam entalmente com cai o por chefe razes do de poder executivo, poltica. que No ordem

presidencialismo, o afastamento do Presidente, fixado o crime de responsabilidad e, ocorreria mediante processo que recebe o nome de impeachment, e que as Consti tuies presidencialistas prevem. O sistema presidencial em seus contornos bsicos tend e a disciplinar nos seguintes termos a posio do Presidente em face do Congresso: a ) nenhuma ingerncia do titular do poder executivo nas prerrogativas que tem o Con gresso de determinar por iniciativa prpria, conforme as disposies eventualmente est abelecidas pela Constituio, as datas e os perodos de convocao e reunio do poder legis ativo; b) ausncia de faculdade que permita ao Presidente por competncia prpria efet uar a dissoluo do Congresso; c) inexistncia de

participao ou quando muito a menor participao possvel do Presidente, nos sistemas aut enticamente presidencialistas, em matria de iniciativa de leis, que, por fora do P rincpio da separao de poderes, cabe principalmente ao poder legislativo; cumpre a e ste, sobretudo tocante matria oramentria, trabalhar porm em estreita conexo e harmon a com o poder executivo, a fim de afianar a legislao mais conveniente aos interesse s essenciais da ordem administrativa; d) consagrao do direito de veto como meio de contrabalanar a competncia legislativa do Congresso, colocando assim nas mos do Pr esidente uma tcnica familiar a Bolingbroke e ao prprio Montesquieu, que distinguiu no captulo VI do livro II da obra

Do Esprito das Leis entre a faculdade de impedir e a faculdade de estatuir, incluindo -se o veto na primeira e no em a ltima, esta sim privativa do rgo elaborador o poder legislativo; d) carter relativo daquela faculdade, meramente impeditiva, sem efe ito absoluto, podendo o Congresso, por seu turno, tolher os efeitos do ato execu tivo, mediante rejeio do veto presidencial, o que via de regra se d atravs de votao l gislativa, por maioria de dois teros, ficando assim a ltima palavra com o Congress o, que aceitar ou rejeitar o veto do Presidente; e) nomeao pelo Presidente dos minis tros da mais alta corte de justia, sujeita porm aprovao do Senado; f) direo da pol exterior pelo Presidente da Repblica, cabendo porm ao Senado exercer importante co ntrole nessa poltica, mediante ratificao dos tratados, por maioria ordinariamente d e dois teros. 4. Os poderes do Presidente da Repblica

Os poderes do Presidente conhecem a mais larga extenso. So considerados assoberban tes e esmagadores e continuam em expanso nos distintos sistemas presidenciais. O presidencialismo tem sido at criticado como o regime de um homem s. Com efeito, os encargos presidenciais abrangem sumariamente: a) a chefia da administrao, atravs d e ministrios e servios pblicos federais, entregues a pessoas da confiana do Presiden te, responsveis perante este, que livremente os escolhe e demite; b) o exerccio do comando supremo das foras armadas; c) a direo e orientao da poltica exterior com atr buies de celebrar tratados e convenes, declarar guerra e fazer a paz, debaixo das re ssalvas do controle exercido pelo poder legislativo, nos termos estatudos pela Co nstituio.

5. O poder presidencial nos Estados Unidos Com o presidencialismo contemporneo, dada a crescente

ampliao das funes estatais em virtude da multiplicidade de fins cada vez mais volumo sos, que o Estado de contnuo chamado a prover, as responsabilidades do Presidente se ho tornado penosas, esmagadoras, opressivas. Longe e saudosos vo por conseguin te os tempos em que um Presidente da Repblica, como Jefferson, nos Estados Unidos , podia confortavelmente dizer que o americano somente sente a existncia do poder central, quando parte o selo federal do seu cigarro ou desembarca suas malas na alfndega, tendo chegado ademais a afirmar que o governo da Unio no era seno o Departa mento de Relaes Exteriores dos Estados.1 Hoje, um Presidente dos Estados Unidos te ria inveja daqueles seus antecessores ilustres, quando, sem mais alternativa, se v responsvel pela nomeao direta de milhes de funcionrios e pela execuo de despesas ntrias que se aproximam de meio trilho de dlares, concentrando simultaneamente em s uas mos a impressionante soma de poderes de um rei de Inglaterra, um primeiroministro da I tlia e um secretrio-geral do Partido Comunista da Unio Sovitica. Enfeixa mais podere s que um monarca absoluto. Lus XIV, redivivo, trocaria talvez sem titubear o mant o real de seu poder pela faixa presidencial de qualquer presidente dos Estados U nidos. A razo est com Wilson quando afirmou enfaticamente que os autores da Consti tuio fizeram na figura do presidente um rei mais poderoso do que aquele que imitara m. E o lugar desse Presidente, consoante assinalou Laski, o mais poderoso sobre a face da Terra. A patronagem americana se concentra numa figura central: o Preside nte, com milhares de empregos federais, para os apaniguados da legenda vitoriosa , que toma a chefia da administrao federal.

Essa massa de empregos, a serem distribudos politicamente em cada renovao do poder, fortalece de maneira considervel, pelo lado interno, a autoridade do Presidente, o prestgio material de sua funo. O spoils system da burocracia americana, ao contrr io do merit System, contribui para uma extrema politizao da funo pblica nos Estados dos, dando ao Presidente da Repblica no plano federal uma ascendncia dificilmente contestvel nesse domnio. Por outra parte, a ausncia de legislao delegada (delegao ao ecutivo), cuja inconstitucionalidade poderia servir de freio eficaz expanso do po der presidencial e de toda a rbita executiva, compensada, com vantagem, pelo pode r regulamentar que o Presidente pessoalmente exerce, expedindo executive orders e proclamations, num certo sentido equivalentes do ponto de vista poltico e jurdic o aos famosos decretos-leis do presidencialismo latino-americano. Mas na esfera das relaes exteriores que o Presidente americano Patenteia de forma impressionante sua incontrastvel autoridade, seu extraordinrio volume de poderes. Conduzindo a p oltica externa, entabulando negociaes diplomticas com potncias estrangeiras, assinando tratados, traando o programa da ex panso nuclear, aprovando ou vetando os planos da corrida espacial, deliberando so beranamente sobre o emprego das foras armadas em intervenes militares nestes ou nou tros continentes (ainda que o faa em caso de declarao de guerra, ad referendum do Congre sso), enfeixando em suma poderes ditatoriais em tempo de guerra, pela faculdade constitucional de requisitar pessoas e bens, o Presidente dos Estados Unidos vir tualmente o ditador constitucional que o presidencialismo do nosso sculo instituiu, conferindo-lhe uma massa de poderes cuja extenso conduz a imaginao humana s mais an tigas pginas dobradas na histria do absolutismo oriental; poderes, pois, de um s ho mem, mas poderes e aqui vai toda a diferena que se no confundem com a autocracia, pela natureza jurdica de seu exerccio, legitimado por uma inspirao superior e efetiv a, que so os artigos da velha Constituio de Filadlfia,

extraordinariamente amoldada a essa imprevisvel e assombrosa dilatao das prerrogati vas presidenciais.

6. O poder presidencial no Brasil (as atribuies do Presidente da Repblica) A Consti tuio brasileira de 1988, em seu artigo 84, estabeleceu a competncia privativa do Pr esidente da Repblica. Suas atribuies se dilatam da matria legislativa ordem administ rativa, da esfera do poder militar ao campo da poltica exterior, dos negcios da or dem federativa aos da funo judiciria. Cabe assim ao Presidente, na forma e nos caso s previstos pela Constituio, tomar a iniciativa do processo legislativo. De sua co mpetncia privativa igualmente a sano, a promulgao e a publicao das leis, bem como edio de decretos e regulamentos indispensveis fiel execuo desses diplomas. Possui ta bm o Presidente o poder de veto total ou parcial dos projetos de lei. No entanto, onde avulta mais sua competncia normativa paralela do Congresso Nacional, na edio de medidas provisrias com fora da lei. Estas se fazem admissveis unicamente em caso s de relevncia e urgncia, sendo substitutivas dos velhos decretosleis, familiares a outras pocas constitucionais de nosso passado republicano. Representam mecanism os de ao urgente do Poder Executivo. Colocado diante de problemas e desafios que i mpetram normatividade de emergncia, o Presidente da Repblica se sente compelido a utilizar o remdio excepcional daquelas medidas

provisrias com a obrigao que a Constituio lhe impe de submetlas, imediatamente, ao e e do Congresso Nacional. Se, porm, esse rgo da soberania estiver em recesso, far-se - sua convocao extraordinria, para reunir-se no prazo de 5 dias. Dispe o pargrafo ni do art. 62 da Constituio que as medidas provisrias, uma vez editadas, perdero eficcia se no forem

convertidas em lei no prazo de trinta dias. Esse prazo se conta da data de sua p ublicao. Ao Congresso Nacional incumbe disciplinar as relaes jurdicas decorrentes de tais medidas. So ainda atribuies constitucionais do Presidente da Repblica na esfera de sua competncia privativa e de seu relacionamento com o poder legislativo: a) remeter mensagem e plano de governo ao Congresso Nacional por ocasio da abertura da sesso legislativa, expondo a situao do Pas e solicitando as providncias que julgar necessrias (art. 84, XI); b) prestar anualmente ao Congresso Nacional, dentro de 60 dias aps a abertura da sesso legislativa, as contas relativas ao exerccio anter ior (art. 84, XXIV) e c) enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o proj eto de lei de diretrizes oramentrias e as propostas de oramento previstas na Consti tuio (art. 84, XXIII). De natureza administrativa a atribuio constitucional do Presi dente de nomear e exonerar os Ministros de Estado e exercer, com seu auxlio, a di reo superior da administrao federal, nomear os Governadores dos Territrios, autorizar brasileiros a aceitar penso, emprego ou comisso de governo estrangeiro, dispor so bre a organizao e o funcionamento da administrao federal na forma da lei, nomear os direto res do Banco Central e outros servidores, prover e extinguir os cargos pblicos fe derais e exercer outras atribuies desse teor, estatudas na Constituio. Quanto ao pode r militar, tem o Chefe do Poder Executivo, pelo texto constitucional vigente, co mpetncia privativa para: a) declarar guerra no caso de agresso estrangeira, autori zado pelo Congresso Nacional ou referendado por ele quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas; b) decretar a mobilizao nacional, total ou parcial; c) ce lebrar a paz, com autorizao ou ad referendum do Congresso Nacional; d) permitir, n os casos previstos em lei complementar, que foras estrangeiras transitem pelo ter ritrio nacional ou nele permaneam temporariamente; e) exercer o comando supremo das Foras Armadas; f) prom over os oficiais-generais das Foras Armadas e nome-los para os cargos que lhe so pr ivativos.

Tocante poltica exterior o Presidente quem decide: a) manter relaes com Estados est rangeiros; b) acreditar seus representantes diplomticos; c) celebrar tratados, co nvenes e atos internacionais ad referendum do Congresso Nacional. Titular do poder executivo federal, cabe-lhe uma das mais importantes atribuies constitucionais a de zelar pelo equilbrio e conservao da ordem federativa, mediante a preservao e o pro nto restabelecimento da ordem pblica e da paz social, podendo para tanto, se nece ssrio, decretar o estado de defesa e o estado de stio bem como decretar e executar a interveno federal. So atribuies privativas do Presidente da Repblica, de cunho jud cirio, constantes de disposies da Constituio: a) conceder indulto e comutar penas, co m anuncia, se necessrio, dos rgos institudos em lei; b) nomear, aps aprovao pelo Se Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores; c) nomear magistrados nos casos previstos pela Constituio e d) nomear o Advogado-Ger al da Unio. Outra atribuio de grande relevncia, privativa do Presidente da Repblica, finalmente, a de nomear os membros do Conselho da Repblica, assim como convocar e presidir esse rgo superior de consulta, ao qual compete pronunciar-se sobre a in terveno federal, o estado de defesa, o estado de stio e as questes relevantes para a estabilidade das instituies democrticas. Cabe igualmente ao Presidente da Repblica, nos termos dos artigos 84 e 91 da Constituio, convocar e presidir o Conselho de D efesa Nacional, outro rgo de consulta a que ele pode recorrer em se tratando de as suntos relacionados com a soberania nacional e a defesa do Estado democrtico. 7. A modernizao do poder executivo e o perigo das ditaduras constitucionais Em suma, a ampliao de poderes do Presidente da Repblica em

vrios pases que adotam a forma presidencial de governo e at em alguns regidos pelo sistema parlamentar, como a Frana, debaixo da Constituio degaullista de 1958, refle te de uma parte a tendncia de modernizar indispensveis o ao Poder eficaz Executivo, exerccio dotando-o da funo dos instrumentos numa governativa sociedade democrtica de massas, cada vez mais exigente de medidas de profundidade social e econmica e, doutra parte, o anseio de certos ordenamentos democrticos do Ocidente de sobreviverem, de armas na mo, dolorosa impugnao que lhe fazem determin ados sistemas ideolgicos. Resta saber, mormente nos pases presidenciais de estrutu ra subdesenvolvida, at onde se poder admitir essa expanso jurdica dos poderes do Pre sidente da Repblica, sem acoimar de ditadura constitucional os Estados, onde esse f enmeno ocorre. Na orla atlntica pases que ainda ontem, pelo proclamado aperfeioament o de suas instituies polticas e pelo alto grau de seu progresso econmico, viviam sob a gide da paz e do reformismo social, como a Frana e os Estados Unidos, padecem a mesma crtica ao fortalecerem de maneira excessiva a autoridade presidencial. Atr avessam pois idntica crise: os franceses por fatores internos e externos, os Esta dos Unidos por questes preponderantemente externas, que se prendem conduo de sua po ltica de segurana nacional. 8. O Ministrio O Ministrio no sistema presidencial, consoante j indicamos levemente, um corpo de auxiliares da confiana imediata do Presidente, responsvel perante este, sem nenhum vnculo de sujeio poltica ao Congresso. Nos pases onde o presidencialismo mais de per to se acerca do modelo americano tradicional, os ministros ou secretrios (como se designam nos Estados Unidos) so pessoas estranhas s casas

legislativas, em cujas dependncias o Presidente jamais vai recrut-los, fazendo ass im realar o princpio da separao de poderes. Essa praxe, que regra constitucional nos Estados Unidos, h sido consideravelmente abalada em alguns Estados como o nosso, onde, sob o regime presidencial, nada impede que o chefe do Executivo venha a f azer escolhas ministeriais entre membros do Congresso. A dissociao entre a carreir a ministerial e a carreira parlamentar, to em voga nos sistemas do presidencialismo puro, tende a apagar-se, caindo por conseqncia o rigor da incomunicabilidade de ministros e congressistas, proporo que se acentua a preponderncia do controle destes ltimos sobre os primeiros , chamando-os s casas do Congresso, mediante requerimento de informaes, prestao de de poimentos em comisses legislativas e at mesmo audincia nas comisses parlamentares de inqurito, cada vez mais numerosas e importantes no mecanismo da vida poltico-admi nistrativa do Estado. Tm os ministros no governo presidencial definida a responsabilidade administrativa e no a responsabilidade poltica, como ocorre no pa rlamentarismo. Administrativamente, respondem eles perante o Presidente, que os investiu em sua confiana e politicamente os sustenta. Como figuras governativas, so mais agentes e

colaboradores da vontade presidencial do que autores responsveis de decises. A inf luncia do Ministro ocorre com fraca intensidade quando se trata de Presidentes fo rtes. Ministros houve, consoante assinalou Laski, que no passaram de meninos de re cado.4 Wilson, por exemplo, dispensou-lhes esse tratamento, ao entender do public ista ingls. No raro a livre escolha presidencial meramente ilusria, visto que os com romissos poltico-partidrios impem ao Presidente indicaes ministeriais repugnantes ao seu gosto e simpatia. De modo que, para apaga r a presena desses auxiliares de nenhuma influncia, omissos ou silenciosamente hos tis, o Presidente s vezes quando tem de tomar uma deciso prefere ignor-los, cercand o-se de pessoas estranhas composio do ministrio oficial, e que entram a

desempenhar o papel poltico de conselheiros, com participao da mais alta relevncia n os assuntos bsicos da administrao. Surge da, na intimidade presidencial, margem do S ecretariado subalterno, de audincia nula, um ministrio paralelo e mais influente, co m as eminncias pardas do regime, os donos do Presidente, a chamada copa e cozinha d os maravilhas de Palcios, os chefes das antecmaras onipotentes, como foram na histria constitucional dos Estados Unidos, segundo refere o mesmo Laski, os membros do kitchen Cabinet de Jackson, e em poca mais recente, j em pleno sculo XX, os conselh eiros House, Hopkins e Harriman, que serviram respectivamente a Wilson, Roosevel t e Truman, com uma soma de prestgio e influncia difceis de avaliar em toda a exten so. 9. O Ministrio no presidencialismo brasileiro Constituio brasileira, como todas as Constituies

presidencialistas, faz dos Ministros de Estado meros auxiliares do Presidente da Repblica no exerccio do Poder Executivo. O nosso ordenamento constitucional atrib ui expressamente ao Ministro de Estado o exerccio da orientao, coordenao e superviso os rgos e entidades da administrao federal na rea de sua competncia. So tambm atrib sses auxiliares do Presidente: a) referendar os atos e decretos assinados pelo P residente; b) expedir instrues para a execuo das leis, decretos e regulamentos; c) a presentar ao Presidente da Repblica relatrio anual dos servios prestados pelo Minis trio; e d) praticar os atos pertinentes s atribuies que lhe forem outorgadas ou dele gadas pelo Presidente da Repblica. Os Ministros de Estado so escolhidos livremente pelo Chefe do Poder Executivo dentre brasileiros maiores de vinte e um anos e q ue se encontrem no exerccio dos direitos polticos. So tambm demissveis ad nutum do Pr esidente. Alguns Ministros na qualidade de membros

natos fazem parte do Conselho de Defesa Nacional, e o Conselho, por sua vez, nos termos da Constituio o mais alto rgo de consulta da Presidncia da Repblica para a fo mulao e execuo da poltica de segurana nacional e defesa do Estado democrtico. Sem qu a do princpio da separao de poderes, os Ministros de Estado se acham todavia obriga dos a comparecer perante a Cmara dos Deputados, o Senado Federal ou qualquer de s uas comisses, sempre que uma ou outra Cmara, por deliberao da maioria, os convocar p ara prestarem, pessoalmente, informaes acerca de assunto

previamente determinado (art. 50, caput). O no comparecimento, sem justificao adequ ada, implica crime de responsabilidade. Nas relaes constitucionais do Ministrio com o Poder Legislativo ocorre tambm a possibilidade de os Ministros de Estado, a se u pedido, comparecerem perante as comisses ou o plenrio de qualquer das Casas do C ongresso Nacional e debater projetos relacionados com o Ministrio sob sua direo (ar t. 50, 1 ). Certas atribuies da competncia privativa do Presidente da Repblica poder er por este outorgadas ou delegadas aos Ministros de Estado, com observncia dos l imites traados na respectiva delegao. Tais atribuies se referem ao poder de dispor so bre a organizao e o funcionamento dos rgos da administrao federal, bem como sobre o p ovimento e extino dos cargos pblicos federais (art. 48, pargrafo nico). Os Ministros de Estado nos crimes de responsabilidade conexos com os do Presidente da Repblica sero julgados pelo Senado Federal, funcionando como Presidente o Presidente do S upremo Tribunal Federal. Nos crimes comuns e de responsabilidade, ressalvado nes te ltimo caso a conexo com os do Presidente da Repblica, sero processados e julgados originariamente pelo Supremo Tribunal Federal (art. 102 c, e art. 52, I).

10. A figura constitucional do Vice-Presidente 10.1 A inutilidade do cargo

De todas as peas que compem o sistema presidencial de governo, a Vice-Presidncia fo ra at ento a parte menos estimada e mais exposta indiferena da crnica e do comentrio constitucional. O desapreo funo j se manifestara, de forma patente, na Constituinte de Filadlfia, que estabeleceu a Vice-Presidncia, numa ocasio de fadiga, com raros a rgumentos favorveis e escassos debates acerca de sua real necessidade para as nov as instituies. Assinala a histria poltica dos Estados Unidos, desde seu incio, refern ias contrrias Vice-Presidncia por parte de polticos de nomeada, que a exerceram com aparente constrangimento e resignao. Expressando bom humor a esse respeito, o pri meiro Vice da histria americana, Adams, sugeria que se desse ao titular do cargo o tratamento de Sua Excelncia, o Suprfluo, depois de asseverar que nunca a imaginao d homem concebera funo mais insignificante. Outro Vice, de igual porte e envergadura, que foi Theodore Roosevelt, afirmava, ainda ao comeo deste sculo, ser na realidad e o Vice-Presidente apenas a quinta roda da carruagem. Com o mesmo senso de humor, Marshall, ex-Vice-Presidente, costumava relatar a histria de dois irmos, dos quai s um viajara para Ultramar e outro se elegera Vice-Presidente dos Estados Unidos . De ambos porm nunca mais se ouvira falar... Foi esse mesmo Marshall que entrou, segundo Laski, no pinturesco folk-lore americano, ao dizer que no precisava a Amr ica de Vice-Presidente, mas de um bom charuto de cinco centavos (a good five cen t cigar). Coberta inicialmente de ridculo, objeto de aluses jocosas, a funo da VicePresidncia fazia tambm de quem a exercesse ali titular de uma sinecura, consoante ex presso empregada por Bagehot. Representava a investidura de Vice-Presidente simpl es prmio a um poltico na antevspera da aposentadoria poltica ou do ostracismo.

Lugar pois que o partido poltico guardava para negociar ou contentar certas ambies frustradas e acomodar, atravs da barganha poltica, eventuais candidatos Presidncia. Comparava-se a Vice-Presidncia a um bilhete de loteria, algumas vezes sorteado n a histria americana com o grande prmio da sucesso presidencial. A irrelevncia do car go foi contudo de tal ordem que descaiu na irresponsabilidade de eleger-se de ce rta feita um Vice-Presidente de 87 anos de idade! Houve ao mesmo passo quem escr evesse j, preconizando a extino do cargo, por intil. Sem embargo, publicistas da categoria de Laski declinam alguns nomes excepcionais, como os de Tyler, Andrew Johnson, The odore Roosevelt e Coolidge, que, honrando o posto, deixaram no exerccio da Vice-P residncia de ser objeto de comiserao determinao. para se converterem em homens de 10.2 Um Vice-Presidente para ser ouvido e no apenas visto

Quem primeiro com bom xito reagiu talvez contra a apatia e insignificncia poltica d a funo vice-presidencial foi Henry Wallace, Vice-Presidente de Roosevelt, no perodo que se estendeu de 1940 a 1944. Deu ele causa, segundo comentrio de um constituc ionalista, a certa surpresa e ressentimento, com sua atitude algo indita de prete nder que o Vice-Presidente no fosse apenas para ser visto, mas tambm ouvido. At ento, cingira-se o Vice-Presidente, com voto de Minerva, a presidir ao Senado. Presidnc ia um tanto simblica, pois quela casa raramente comparece ele, por sentir-se fora de ambiente, qual verdadeiro intruso. Demais, no chega o Vice a fazer falta; cost umam os senadores eleger dentre os seus um presidente pro tempore, mais autntico e legtimo. Nos ltimos anos todavia atentou-se para a real importncia do

cargo. Tudo isso, em virtude do alargamento da ingerncia do Estado nos domnios da vida econmica e social, do aumento assoberbante do poder federal e de igual ampli ao de responsabilidade do Presidente da Repblica. 10.3 O Vice-Presidente nas crises da sucesso presidencial

Mas foi, principalmente, a morte de dois Presidentes americanos, Roosevelt e Ken nedy, a par da sbita e estonteante renncia de Jnio Quadros no Brasil, que patenteou em definitivo a conscientizao da importncia que tem a Vice-Presidncia no sistema pre idencial de governo. Quando Roosevelt desapareceu, os Estados Unidos emergiam vi toriosos da conflagrao mundial, prestes a findar-se, e se deparavam com a irnica am eaa de ganhar a guerra, mas perder a paz. Naquele instante dramtico, ascende presidn ia americana um homem desconhecido da opinio pblica internacional e de passado polt ico medocre. Esse homem, de nome Harri Truman, causaria forte impresso a Churchill pelo seu despreparo para o exerccio da funo presidencial. Registra a crnica poltica dos Estados Unidos o curioso fato de que a mesma criatura que tomaria sobre seus ombros a grave responsabilidade que jamais recaiu na pessoa de um estadista do Ocidente a deciso pessoal que somente ele poderia tomar de arremessar sobre cidades inimigas a bo mba atmica ignorou, at a ocasio de assumir o cargo de Presidente, naquelas penosas circunstncias, a existncia sequer do assombroso artefato, com que se inaugurou a e ra nuclear e o subseqente terror da guerra atmica. Durante a sucesso de Jnio Quadros , aps seu ato de renncia, vimos engolfado o Brasil nas torvas ameaas da guerra civi l pelo veto de pondervel corrente militar posse constitucional do Vice-Presidente . Acabou este chegando ao poder em meio a uma crise cujas

conseqncias determinaram, com o advento da emenda parlamentarista, extraordinrio abalo nas instituies do Pas. A mesma crise se reprodu ziu, com outras conseqncias, durante o impedimento do falecido Presidente Costa e Silva, quando a soluo constitucional que seria a posse do Vice-Presidente Pedro Al eixo teve que ser preterida, em virtude dos acontecimentos que se desenrolavam n o Pas. Um Ato Institucional foi o instrumento de que se serviu o poder usurpador para resolver ento a questo sucessria. 10.4 A valorao deliberada da Vice-Presidncia nos Estados Unidos

Nos Estados Unidos os reflexos da crise havida por ensejo da sucesso de Roosevelt se traduziram numa valorao deliberada da Vice-Presidncia, mediante reconhecimento de seu titular como membro atuante do gabinete poltico de vanguarda, sem ficar re duzido apenas quela figura tradicional e neutra de mero espectador ou ausente esq uecido. Passou ento o Vice-Presidente a membro nato do Conselho Nacional de Segur ana e a diplomata para misses extraordinrias, graas a um costume constitucional em f ormao. Nixon, na ausncia de Eisenhower, presidiu a reunies do Secretariado. Tocante ao sistema americano, o mais curioso observar que o Congresso dos Estados Unidos , insensvel ainda aos anseios de opinio, favorveis a uma valorao maior da funo vicesidencial, nada fez atravs da Emenda Constitucional n. XXV, j aprovada, para institucionalizar as atribuies da Vice-Presidncia, que permaneceram como dantes ao sabor de uma confiana precria que o Presidente poder conceder ou retirar a seu tala nte.

10.5 A substituio do Presidente em caso de incapacidade A XXIV Emenda Constituio dos Estados Unidos, pendente at agora de aprovao por trs as partes das legislaturas estaduais, foi tambm omissa em conferir atribuies ao Vic ePresidente. Mas disciplina a matria relativa substituio do Presidente em caso de i ncapacidade, bem como a do Vice, determinando que, configurada aquela hiptese, e ouvido o Secretariado e com a aprovao deste, assume a Presidncia o Vice-Presidente. Criara o caso da incapacidade do Presidente, sobretudo por doena, graves perplex idades ao presidencialismo americano, em conseqncia da omisso do texto constitucion al. Duas vezes, este sculo, o governo dos Estados Unidos, em virtude de enfermida de do Presidente, passara a mos estranhas, no entender de alguns publicistas amer icanos. A primeira, durante a doena de Wilson, quando Madame Wilson virtualmente governou o Pas e, de ltimo, por ensejo da enfermidade de Eisenhower, quando, segun do se disse, seu secretrio particular teria tomado de forma pessoal decises em nome do Presidente. De acordo com a emenda aprovada pelo Congresso, ficar a juzo do Pre sidente decidir se deve ou no reassumir suas funes. Se o seu substituto contestar p orm a capacidade do Presidente para volver ao cargo, caber ao Congresso decidir a esse respeito por maioria de dois teros. Quanto substituio do Vice-Presidente, vaga ndo a VicePresidncia, competir ao Presidente designar seu eventual substituto, cuj a indicao ficar todavia sujeita prvia aprovao do Congresso. 11. A Vice-Presidncia no presidencialismo brasileiro O Vice-Presidente em nosso sistema presidencial de governo pela Constituio o subst ituto do Presidente, em caso de impedimento,

e seu sucessor, no caso de vaga. So requisitos que o candidato a Vice-Presidente dever preencher: a) ser brasileiro maior de trinta e cinco anos; b) achar-se no exercci o dos direitos polticos. Considerar-se- eleito em decorrncia da eleio do candidato a Presidente com ele registrado. O mandato do Vice-Presidente de cinco anos e a su a posse obedece ao mesmo ritual observado na posse do Presidente: em sesso do Con gresso Nacional ou perante o Supremo Tribunal Federal se aquele no estiver reunid o. O Vice-Presidente tanto quanto o Presidente presta o compromisso constitucion al de manter, defender e cumprir a Constituio, observar as leis, promover o bem ger al do povo brasileiro e sustentar a unio, a integridade e a independncia do Brasil. Fixada a data da posse, o Vice-Presidente tem dez dias para assumir o cargo. De corrido esse prazo, no ocorrendo a posse, salvo por motivo de fora maior, o cargo ser declarado vago pelo Congresso Nacional. O Vice-Presidente pela Emenda Constit ucional n. 1, de 17 de outubro de 1969, auxiliava o Presidente, sempre que este o convocasse para misses especiais. Lei Complementar poderia conferir-lhe outras atribuies. Entretanto, o Vice-Presidente, j no preside ao Congresso Nacional, mas co nserva o dever constitucional de auxiliar o Presidente, toda vez que este o conv ocar para as referidas misses especiais. No presidencialismo brasileiro, o cargo de Vice-Presidente fora abolido pela Emenda n. 4, o chamado Ato Adicional Consti tuio de 1946, que institura o parlamentarismo. A Emenda n. 6 Constituio de 1946, ao estabelecer a forma presidencial de governo, manteve a supresso. Com o movimento de maro de 1964, restaurou-se porm o cargo de Vice-Presidente, cuja eleio se fazia p or via indireta. A Constituio brasileira reflete a tendncia poltica observada no pre sidencialismo contemporneo, que procura prestigiar as funes do Vice-Presidente. No entanto os encargos que rodeiam o Vice-Presidente e de que vai sendo paulatiname nte investido, so ainda, conforme urge ressaltar, de natureza algo precria. Achamse em larga extenso

sujeitos a uma delegao de prestgio e confiana pessoal do Presidente, que nem sempre se mostra disposto a tanto, podendo assim anular-se ou desaparecer em face de um Presidente hostil ou desafeto. Todavia, a Carta de 1988 faz do Vice-Presidente membro do Conselho de Defesa Nacional, propiciando-lhe o desempenho de funo consul tiva do Presidente da Repblica em assuntos pertinentes manuteno estvel do sistema fe derativo e das instituies democrticas, bem como naqueles que entendem com a soberan ia nacional e a defesa do Estado (artigos 89 e 91).

12. O Congresso e a competncia das cmaras no sistema presidencial O tronco do pode r legislativo no sistema presidencial o Congresso, que se compe de duas cmaras: a cmara baixa ou Cmara dos Deputados e a cmara alta ou Senado. Nos Estados Unidos rec ebe a cmara baixa a designao de Cmara dos Representantes. A primeira dessas casas re presenta a totalidade dos cidados, dos contribuintes, do povo como fonte primria d o poder poltico, composta de representantes populares em nmero proporcional aos ha bitantes (critrio demogrfico) ou de eleitores (critrio poltico). a assemblia democr a por excelncia. J o Senado tem no sistema presidencial feio menos popular, sendo na s organizaes federativas e presidenciais, a assemblia dos Estados, que se fazem nel a representar em termos de paridade poltica, cabendo a cada Estado igual nmero de senadores. A competncia das duas casas no presidencialismo estatuda pela Constituio. O princpio que inspirou na Federao americana a criao do Senado foi o mesmo que na Co nfederao engendrou a Dieta, como congresso de embaixadores: o da representao poltica das unidades participantes. O Senado, delegao de Estados, desempenha por exemplo n o presidencialismo dos Estados Unidos importantssimo papel, tocante s

atribuies de controle da poltica externa, desfrutando de prestgio sensivelmente maio r que o da Cmara dos Representantes, cujo primado se exerce sobretudo em matria fi nanceira. A poltica exterior se reflete no Senado, que dispe de faculdades de cont role sobre o Presidente quanto ratificao de tratados, aprovao de Secretrios e nomea juizes da Suprema Corte. Da a considervel autoridade exercida pelo Senado sobre o s destinos do Pas, sendo aquelas faculdades a razo mais notria do prestgio que rodei a a funo senatorial nos Estados Unidos. Explica-se por igual esse prestgio pelo nmer o de senadores, bem mais reduzido que o de representante na Cmara baixa e, do mes mo passo, pela durao do mandato. O nmero de representantes quatro vezes maior que o de Senadores. O mandato de um Senador se prolonga por seis anos, ao passo que o representante se elege apenas por dois anos, havendo assim renovao de nomes com m ais freqncia na cmara baixa que na cmara alta. 13. O presidencialismo, tcnica da democracia representativa

Tanto o presidencialismo como o parlamentarismo so mtodos, processos ou tcnicas da democracia representativa. No chegam a ser formas de Estado, regimes polticos, ins tituies ideolgicas. A tcnica de governo consiste em determinar atribuies de poderes e fixar ou disciplinar as relaes dos poderes entre si. No so tanto formas de investidu ra do poder quanto formas de exerccio do poder. Sampaio Dria ressaltou com toda a lucidez que, tocante investidura do poder, nenhuma distino h que estabelecer entre o presidencialismo e o parlamentarismo, pois ambos seguem a mesma trilha, conhec em os mesmos institutos: As leis eleitorais so as mesmas para ambos, iguais as ins cries dos eleitores, sem tirar nem pr, iguais os escrutnios, intangvel o voto secreto , anlogos os sistemas de representao das minorias, sagradas a apurao e a

proclamao dos eleitos, estremes de fraudes.5 A distino s principia verdadeiramente co o sistema adotado para apurar o consentimento no exerccio do poder, quando se er igem os instrumentos encaminhados a traduzir na vontade dos governantes a vontad e dos governados mediante a adequao mais sbia possvel, conforme ressalta do pensamen to do mesmo autor. Em se tratando do sistema presidencial, a tcnica constituciona l estatui os princpios cardiais dessa forma de governo: a separao, independncia e ha rmonia dos poderes, sua limitao pela Constituio, tendo por guarda um supremo tribunal de justia, o ministrio da confiana e xclusiva do Presidente da Repblica, a eleio do Presidente pelo sufrgio universal da Nao e a presena de prazos certos fixando a temporariedade dos mandatos da represent ao popular em cmaras indissolveis. 14. Os vcios do presidencialismo

A prtica do presidencialismo em vrios pases permitiu anlise poltica vislumbrar os pr ncipais vcios que padece tal forma de governo, aos quais vamos resumidamente refe rir-nos. O presidencialismo, segundo vozes da crtica, conduz no raro reprovvel e ab usiva concentrao de poderes nas mos de uma nica pessoa o Presidente da Repblica , rtrofia de seu poder pessoal, ao governante onipotente, que a lisonja cuida tambm onisciente. O presidencialismo traz na aparncia a estabilidade dos governos, mas uma vez desencadeadas as crises e no podendo os dirigentes ser removidos antes d e expirado o prazo constitucional do mandato que exercem, a soluo ordinariamente c onduz s revolues, golpes de Estado, tumultos e ditaduras, fazendo instveis as instit uies mesmas. O regime presidencial, segundo Gilberto Amado, escraviza os parlamento s, estrangula a palavra, implanta o silncio, desanima e

cresta a inteligncia,6 corresponde ao predomnio da incapacidade (Rui), inaugura a esc ola da mediocridade, canoniza a

irresponsabilidade, sagra o Presidente impune, que comete graves faltas e s vem a sair do poder, antes do termo de seu mandato, morto ou deposto; enfim, o sistem a que se furta fiscalizao da opinio, que acaba quase sempre nas intervenes funestas rdem federativa, nos estados de stio, no apelo freqente aos quartis, nos levantes a rmados, na tomada militar do poder, na implantao das ditaduras, no governo unipess oal dos caudilhos. A esses vcios outros se vm somar: a influncia perturbadora do Pr esidente na operao sucessria, buscando eleger seu sucessor ou at mesmo, se for o cas o, reformar a Constituio para reeleger-se; a debilidade e subservincia do Congresso vontade presidencial, convertendo-se o legislativo num poder ausente, caracteri zado por impotncia crnica, sistema onde no h em verdade a colaborao dos poderes, sen predomnio de um poder sobre outro ou a disputa da hegemonia entre os poderes; on de as crises de governo geram a crise das instituies; onde o Congresso, entrando e m conflito com o Executivo, s dispe de instrumentos negativos de controle: a recus a de dotaes oramentrias, a obstruo legislativa, etc, e onde, por ltimo, o Presidente omo ditador legal, de mandato certo, ao dizer de Rui Barbosa, o poder dos poderes , o grande eleitor, o grande nomeador, o grande contratador, o poder da bolsa, o poder dos negcios, o poder da fora.7 15. O impeachment presidencial e a ausncia de responsabilidade Tendo aludido ao lugar da obra de Rui Barbosa onde se l que mais vale, no governo, a instabilidade que a irresponsabilidade8 essa nota dominante do presidencialism o um dos nossos bons constitucionalistas retratou com suma clareza e singeleza a inoperncia do impeachment, instituto de origem anglo-saxnica, acolhido pelas

Constituies presidencialistas, ao afirmar que sendo um processo de formas criminais ( ainda que no seja um procedimento penal estrito), repressivo, a posteriori, seu man ejo difcil, lento, corruptor e condicionado prtica de atos previamente capitulados como crimes.9 Sobre o impeachment, esse canho de cem toneladas (Lord Bryce), que do rme no museu das antigidades constitucionais (Boutmy) ainda decisivo o juzo de Rui B arbosa, quando assevera que a responsabilidade criada sob a forma do impeachment se faz absolutamente fictcia, irrealizvel, mentirosa,10 resultando da no presidencia lismo um poder irresponsvel e por conseqncia, ilimitado, imoral, absoluto. Essa afirm ativa se completa noutra passagem em que Rui Barbosa, depois de lembrar o impeac hment nas instituies americanas como uma ameaa desprezada e praticamente inverificvel escreve: Na irresponsabilidade vai dar, naturalmente, o presidencialismo. O pres idencialismo, se no em teoria, com certeza praticamente, vem a ser de ordinrio, um sistema de governo irresponsvel.11 Onde o presidencialismo se mostra pois irremed iavelmente vulnervel e comprometido na parte relativa responsabilidade presidenci al. O presidencialismo conhece to-somente a responsabilidade de ordem jurdica, que apenas permite a remoo do governante, incurs o nos delitos previstos pela Constituio. Defronta-se o sistema porm com um processo lento e complicado (o impeachment, conforme vimos), que fora da doutrina quase nenhuma aplicao teve. Muito distinto alis da responsabilidade poltica a que chamado o Executivo na forma parlamentar, responsabilidade mediante a qual se deita faci lmente por terra todo o ministrio decado da confiana do Parlamento. 16. A eleio do Presidente da Repblica e o impeachment no sistema presidencial brasile iro A escolha do Presidente da Repblica no regime constitucional

vigente se faz entre brasileiros maiores de trinta e cinco anos e no exerccio dos direitos polticos. O Presidente da Repblica no sistema poltico brasileiro anterior Constituio de 1988 no derivava os seus poderes diretamente do povo, como acontecia at ao advento da Revoluo de 1964. A eleio indireta encontrara todavia aplicao antec nte na Constituio democrtica de 1934, que teve existncia efmera. contudo da boa ndo do sistema presidencial a eleio direta do primeiro mandatrio da Nao. Um colgio eleito al, composto dos membros do Congresso Nacional e dos delegados das Assemblias Leg islativas dos Estados, elegia antes da atual Carta, em sesso pblica e mediante vot ao nominal, o Presidente brasileiro. Esses delegados das Assemblias estaduais eram em nmero de trs e mais um por quinhentos mil eleitores inscritos no Estado. Nenhum a representao estadual poderia ter um nmero de delegados inferior a quatro. Tocante composio e ao funcionamento do colgio eleitoral, um dispositivo constitucional est abelecia que a matria seria regulada atravs de lei complementar. A reunio do colgio eleitoral para proceder escolha do Presidente ocorria na sede do Congresso Nacio nal, a 15 de janeiro do ano em que findava o mandato presidencial, o qual tinha a durao de cinco anos. O partido poltico registrava o nome do candidato a President e, elegendo-se aquele que obtivesse na operao eleitoral maioria absoluta de votos. A tcnica adotada para o sufrgio pelo colgio eleitoral previa que na hiptese de nenh um candidato lograr maioria absoluta na primeira votao, repetir-se-iam os escrutnio s e a eleio se daria no terceiro, por maioria simples. O compromisso que o Preside nte eleito prestava Nao ao tomar posse perante o Congresso Nacional ou, se esse no estivesse reunido, perante o Supremo Tribunal Federal, era aquele j reproduzido n este captulo quando nos ocupamos do Vice-Presidente,

ou seja o mesmo previsto na atual Constituio de 1988. O instituto do impeachment, sem embargo da severa crtica que lhe fazem os publicistas, no desapareceu das Cons tituies presidencialistas e em algumas os textos mais recentes so copiosos em preceitos s obre a matria. Tem-se a impresso de que aquele pessimismo to duro e amargo a que j n os reportamos no se reflete no nimo dos redatores constituintes, que aparentemente levam a srio o impedimento presidencial, com todas as possibilidades, se for o c aso, de processar um Presidente faltoso, incurso em crimes de responsabilidade. No presidencialismo brasileiro, consideram-se crimes de responsabilidade todos os atos do Presidente que atentarem contra a Constituio Fed eral ou sobretudo aqueles que ferirem: a) a existncia da Unio; b) o livre exerccio do Poder Legislativo, do Poder Judicirio e dos Poderes constitucionais dos Estado s; c) o exerccio dos direitos polticos, individuais e sociais; d) a segurana intern a do Pas; e) a probidade na administrao; f) a lei oramentria; e g) o cumprimento das leis e das decises judicirias (art. 85 da Constituio). Quanto s normas de processo e julgamento, sero estabelecidas em lei especial, que definir os crimes de responsab ilidade do Presidente da Repblica. A Constituio Brasileira em vigor determina que Cm ara dos Deputados compete admitir a acusao contra o Presidente da Repblica. Essa de clarao se far pelo voto de dois teros de seus membros. A seguir, instaurado o proces so pelo Senado Federal, o Presidente ficar suspenso de suas funes, aguardando julga mento por essa mesma Cmara sob a presidncia do Presidente do Supremo Tribunal Fede ral. O julgamento ocorrer no prazo de 180 dias, findo o qual, se no estiver conclud o, cessar o afastamento do Presidente, sem prejuzo do regular prosseguimento do pr ocesso (art. 86, 2 ).

17. Elogio do sistema presidencial de governo Com respeito ainda avaliao do presidencialismo, h os que doutrinariamente entendem estar em presena do sistema que permite a mais slida defesa, a par da mais ampla g arantia dos direitos individuais; sistema que converte em dogma o princpio da ine quvoca separao de poderes e proporciona, como governo de responsabilidade menos polt ica do que jurdica, seguras garantias, contra os abusos da autoridade executiva, cujos atos podem inquinar-se, perante os tribunais, de inconstitucionalidade e i legalidade. Esta faculdade, segundo seus apologistas, arma mais eficaz que a mer a faculdade parlamentar de derrubar governos. Deixa o parlamentarismo todavia (sendo este talvez o seu defeito mais grave) o indivduo e seus direitos fora da faixa de proteo legal contra atos do poder poltico dos Parla mentos onipotentes, expostos por conseguinte aos excessos da soberania legislati va, que os tribunais, invocando ordinariamente a lgica do sistema, se eximem de c ontra-arrestar. Vem os seus apologistas, ainda no presidencialismo a forma govern ativa que mais consulta os anseios da ordem, da autoridade, da conservao; que melh or se coaduna com o princpio federativo; que garante a estabilidade administrativ a com os mesmos homens testa do poder por perodos certos e determinados, traando a o governo a continuidade de orientao que se alega faltar no parlamentarismo. 18. O presidencialismo no Brasil: surpresa e intempestividade de sua adoo Com a Co nstituio republicana de 1891, estreou-se no Brasil o sistema presidencial de gover no, aqui introduzido um tanto

inadvertidamente. No programa das foras que combatiam o poder pessoal do monarca, e precipitaram afinal a queda do Imprio, estavam previstas inumerveis reformas e princpios novos de organizao poltica: nenhum porm que implicasse a adoo deliberada d

presidencialismo. Veio este insinuado ou implcito na mudana federativa que se oper ou. Com o traslado terico das bases da Constituio americana, modelo confessado das nossas instituies republicanas, o presidencialismo aqui se estria. Nos fastos da crnica poltica que antecedeu o movim ento sbito de 15 de novembro, no se ouve nenhuma voz ecoar do alto da tribuna parl amentar ou das colunas dos rgos de imprensa, preconizando as virtudes do sistema d ebaixo do qual iramos viver, sob a mais crassa ignorncia de seus mecanismos, descu ido esse que custou a Rui Barbosa Penoso esforo de magistrio constitucional, nem s empre devidamente compreendido ou aproveitado por quantos tinham no exerccio do p oder a misso de observar e cumprir os preceitos da nova tcnica recm-implantada. Os abusos de autoridade do Imperador, o unitarismo da coroa com os excessos de cent ralizao do poder, a monarquia mesma, foram temas prediletos da agitao republicana. C onstitucionalistas monrquicos como Rui Barbosa, que se abraavam tenazmente ao federalismo, nunca porm esposaram o presidencialismo, cuja ressonncia, se no chegava s elites, muito menos alcanaria as camadas populares, espe ssamente ignorantes a respeito de tal forma de governo. Acerca dessa questo, escr eveu Medeiros e Albuquerque, em O Regime Presidencial, com toda a argcia: O regime presidencialista no foi institudo no Brasil depois de uma propaganda que tivesse mostrado suas vantagens e desvantagens. Ele apareceu um dia, num projeto de Cons tituio decretado pelo Governo Provisrio. Ningum o discutiu. Foi aceito, por assim di zer, em silncio, ou, a seguir: A verdade esta: a propaganda republicana se fez sem que a maioria pensasse no regime presidencial: no se sabia o que era, no se falava nele, ou ainda: Assim, a instituio do presidencialismo entre ns se fez por surpresa . Por surpresa e graas ignorncia geral em que todos estavam a seu respeito. No foi uma escolha consciente da Nao.12

Do mesmo modo, Agamenon Magalhes: no Brasil o regime presidencial nasceu da influnc ia norte-americana e no sob a presso de fatos polticos ou de condies existentes. J a ossa unidade tinha sido realizada pelo Imprio e as instituies parlamentares estavam em prtica, operando a evoluo poltica brasileira para a democracia. A repblica, porta nto, no devia ter interrompido a tradio parlamentar. A federao, sim, era fenmeno geog ico e histrico, trabalhando pelas foras descentralizadoras, atuantes durante o Impr io. Mas o

presidencialismo foi imitao das instituies norte-americanas, criao puramente doutrin . A nossa educao democrtica e as nossas tradies liberais no o impunham.13 Em suma, a damos no presidencialismo da mesma maneira que amanhecemos na Repblica... Em ambo s os casos, as instituies do Pas foram marteladas pela surpresa. 19. O malogro da experincia presidencial e o testemunho idneo de Rui Barbosa Do qu e h sido no Brasil a prtica presidencialista, nenhum testemunho mais alto e eloqent e que o de Rui Barbosa, autor doutrinrio de nossa primeira Constituio republicana, presidencialista convicto nos primeiros dias do regime que aboliu a monarquia e, com o tempo, crtico pessimista e algo desencantado das instituies que transitaram puras em suas mos e depois se contaminaram dos vcios da ambincia poltica e social, d a caudilhagem, da inpcia, do ditatorialismo. Com efeito, nos lugares que vamos tran screver onde realmente se faz o processo do presidencialismo brasileiro e no nos acontecimentos que levaram consulta plebiscitria de 1963, quando o povo foi convo cado s urnas para arrancar com o seu voto o enxerto parlamentarista feito na Cons tituio do presidencialismo. Assevera Rui Barbosa: Deste feito, o presidencialismo b rasileiro no seno a ditadura em estado crnico, a irresponsabilidade geral, a

irresponsabilidade consolidada, a irresponsabilidade sistemtica do Poder Executiv o.14 No menos enftico ainda quando afirma que o regime presidencial criou o mais chi ns, o mais russo, o mais asitico, o mais africano de todos os regimes15 ou quando p ondera em termos sombrios que a nossa revoluo estabeleceu o silncio, que as formas do novo regime mataram a palavra, que no governo parlamentar as cmaras legislativas co nstituem uma escola, ao passo que no presidencialismo no h seno um poder verdadeiro: o do chefe da nao, exclusivo depositrio da autoridade para o bem e para o mal16 e, p or ltimo, que em semelhante regime a tribuna parlamentar uma cratera extinta, e as cmaras legislativas mera sombra de representao nacional.17 Quem se pe ademais a ajui zar das instituies polticas brasileiras por sua vinculao ao presidencialismo, h de ex rair dos fatos a concluso de que os nicos perodos calmos da histria republicana fora m os quatrinios da Presidncia de Wenceslau Braz e da Presidncia de Dutra, esta ltima , no obstante, assinalada por tropelias policiais no Rio de Janeiro, dissoluo de co mcios e agitao decorrente da medida legislativa, de inspirao oficial, que determinou o fechamento do Partido Comunista Brasileiro. Os demais perodos do presidencialis mo ptrio aparecem todos marcados por violentas comoes polticas, abrangendo levantes militares, revolues, conspiraes, intentonas, intervenes federais, estados de stio, i aes da Constituio e outras mazelas que emprestam ao sistema presidencial latino-amer icano sua velha e mrbida fisionomia. 1. Assis Chateaubriand, Discurso no Senado Federal, Sesso de 27 de julho de 1955. * No livro (original) a numerao das Notas de Rodap pula do 1 para o 4. No houve erro na digitalizao (Nota da digitalizadora).

4. Harold J. Laski, El Sistema Presidencial Norteamericano, pp. 61-62. 5. A. de Sampaio Dria, Parlamentarismo versus Federao, Estado de So Paulo, edio de 12 de out de 1961. 6. Gilberto Amado apud Jos Augusto, Presidencialismo versus Parlamentari smo, p. 79. 7. Rui Barbosa apud Hermes Lima, Lies da Crise, p. 54. 8. Rui Barbosa, Excurso Eleitoral aos Estados da Bahia e Minas Gerais, p. 26. 9. Paulo Brossard de Souza Pinto, Presidencialismo e Parlamentarismo na Ideologia de Rui Barbosa, p. 17. 10. Rui Barbosa, A Gnese da Candidatura do Sr. Wenceslau Braz, pp. 36-37. 11. Rui Barbosa, A Imprensa e o Dever da Verdade, p. 21. 12. Medeiros e Albuquer que, O Regime Presidencial, apud Jos Augusto, ob. cit., p. 113. 13. Agamenon Maga lhes, O Estado e a Realidade Contempornea, pp. 153-154. 14. Rui Barbosa, Novos Dis cursos e Conferncias, pp. 350-353. 15. Rui Barbosa, A Gnese da Candidatura do Sr. Wenceslau Braz, pp. 36-37. 16. Rui Barbosa, Campanha Presidencial, pp. 118-119. 17. Rui Barbosa, Oswaldo Cruz, pp. 3-4.

22 O PARLAMENTARISMO

1. A formao histrica do sistema parlamentar: o governo representativo e a monarquia limitada como ponto de partida 2. O parlamentarismo dualista (monrquico-aristocrt ico) ou parlamentarismo clssico: 2.1 A igualdade entre o executivo e o legislativ o 2.2 A colaborao dos dois poderes entre si 2.3 A existncia de meios de ao recpro funcionamento do executivo e do legislativo 3. O parlamentarismo monista (democ rtico), caracterstico do sculo XX 4. Do governo parlamentar ao governo de assemblia (governo convencional) 5. Crise e transformao do parlamentarismo: as tendncias racio nalizadoras contemporneas 6. Do pseudoparlamentarismo do Imprio. (um parlamentarism o bastardo) ao Ato Adicional de 1961, com o malogro da nova tentativa de implant ao do sistema parlamentar no Brasil. 1. A formao histrica do sistema parlamentar: o governo representativo e a monarquia limitada como ponto de partida Tomada inadvertidamente, a expresso parlamentaris mo parece primeira vista indicar o sistema de governo onde h um Parlamento, do me smo modo que o presidencialismo, nessa mesma ordem de equvocos, a que facilmente se presta o vocabulrio poltico, conduziria a supor que se trata do regime onde imp era a autoridade do Presidente da Repblica. Nem o parlamentarismo se explica atra vs da mera existncia do Parlamento, nem o presidencialismo se define pela presena a penas de um Presidente da Repblica, pois regimes h com Parlamento, sem parlamentar ismo (o da Inglaterra, at meados do sculo XVIII) e com Presidente da Repblica, sem presidencialismo (o das repblicas parlamentaristas, como a Terceira Repblica franc esa). Considerado pelo ngulo histrico, o parlamentarismo representa o ponto de che gada de um longo desenvolvimento poltico das instituies inglesas, cujas nascentes m ais remotas teramos de situar nos primeiros sculos da monarquia britnica e cujas or igens mais

prximas vamos deparar nos caminhos seguidos pelo Parlamento da Inglaterra, aps o d esfecho da Gloriosa Revoluo (1688). Assinalou-se ento, em termos de permanncia e cont nuidade, o itinerrio pacfico do Pas, rumo s transformaes destinadas a implantar e con olidar, em presena da coroa hereditria, a hegemonia do ramo eletivo da representao p oltica, com assento na Cmara dos Comuns. Duas fases se distinguem por conseguinte na histria do sistema parlamentar: a das lutas para a formao do governo representat ivo em face de uma monarquia de tendncias no raro absolutistas, e que vai desde o sculo XIII ao sculo XVII, e a das ocorrncias pacficas, mas profundamente modificador as, que se desenrolam na vida poltica inglesa, durante o sculo XVIII, quando a Ing laterra testemunha, como principal efeito da Revoluo liberal de 1688, a passagem, menos de um sculo depois, daquele regime representativo, ainda tmido e modesto, su a variante mais aprimorada: a forma parlamentar, na qual fielmente se espelha a influncia j preponderante e inabalvel das duas casas legislativas: a Cmara dos Comun s e a Cmara dos Lordes. O regime parlamentar forma de regime representativo. Nenh um teorista criou a forma parlamentar de governo. Se h um sistema de organizao do p oder poltico que resultou diretamente da histria e do contnuo desdobramento das ins tituies, este sistema o

parlamentarismo. Sua origem inglesa s se faz de todo compreensvel, se alargarmos o mbito da anlise histrica, descendo s instituies da monarquia feudal, onde se acham p antadas as sementes do poder representativo. Este, antes da exploso revolucionria do sculo XVII, j conhecia formas institucionais embrionrias. Assim que o celebrado Conselho (Permanent or privy Council), tambm conhecido pela designao de Concilium, curia regis ou Parliamentum, assistia o rei nas suas deliberaes, fazendo-se antece ssor histrico do moderno Parlamento ingls. At o comeo do sculo XIV, o Parlamento ingl era ainda o magnum Commune consilium regni, o Grande Conselho, onde dominava

o poder feudal da alta aristocracia, dos grandes bares feudais em luta com o sobe rano. O Parlamento verdadeiramente s se forma com a apario da Cmara dos Comuns, ramo resultante da associao da burguesia ascendente com a pequena e mdia nobreza rural. Ocorre pois a fuso dos deputados dos burgos com os deputados dos condados; estes de incio mais influentes, aqueles porm mais numerosos. Quando a nao feudal se cindi u em duas no curso do sculo XIX, ficando de uma parte os grandes bares feudais agr upados, gravitando ao redor do rei, e de outra parte, a mdia aristocracia da feud alidade de mos dadas com a burguesia, em defesa de suas liberdades, estava consum ado, segundo Guizot, um dos momentos supremos na histria das instituies polticas da Inglaterra: o advento de uma Cmara dos Comuns, comeo verdadeiro do Parlamento com a implantao, j a esta altura incontestvel, do sistema representativo.1 Da por diante declina e corri-se o poder da alta aristocracia, que deixa de ser o temvel adversri o que havia sido do poder absoluto, passando ento a escrever-se a histria poltica d o regime representativo atravs dos combates que o poder real ter que ferir com um Parlament o, onde cresce e se avigora rpida e dominadoramente a influncia dos Comuns. Pouco importa a polmica dos historiadores polticos buscando fixar o ano exato em que ess a transformao se operou. Sabe-se com certeza que j na segunda metade do sculo XIV o Parlamento ingls se apresentava com sua fisionomia atual, repartido em duas casas : a Cmara dos Pares e a Cmara dos Comuns. Do sculo XV ao sculo XVII, o sistema repre sentativo porfia com os abusos, o arbtrio e a vocao absolutista da Coroa, com o des potismo dos Tudors, no sculo XVI, com a opresso dos Stuarts, no sculo XVII, com os ensaios ferozes da antiga monarquia feudal, que intenta malogradamente, na Ingla terra, converter-se, em presena dos novos tempos, numa monarquia absoluta. Ao lon go de largo perodo que se estende por cerca de trezentos

anos, at a Gloriosa Revoluo (1688), o Parlamento ingls adquire o sentimento de sua fo , toma conscincia de seu prestgio, apresentase resolutamente como o poder nacional diante do rei, discute com energia os assuntos de governo, faz do imposto o gra nde instrumento de sujeio do poder, sustenta nas afamadas peties do sculo XVII os pri ncpios bsicos de garantia das liberdades, direitos e franquias j auferidas pelas ca madas economicamente mais ponderveis do povo ingls. Atravessadas pois as revolues do sculo XVII, que decapitaram um rei e baniram uma dinastia, a Inglaterra surge co m o sistema representativo inabalavelmente consolidado, de trilha aberta j para a implantao do sistema parlamentar, segundo momento

importantssimo na vida das instituies polticas daquele pas. Essa implantao ocorre, c orme os melhores autores, durante o sculo XVIII, favorecida por circunstncias histr icas determinadas, como as que se prendem ao comportamento dos novos reis da din astia de Hannover. Com efeito, do conflito do Parlamento com os Stuarts, resulta ra claro o princpio novo do direito pblico ingls de que, em caso de pendncia com o p oder representativo, os ministros decados da confiana do Parlamento ficariam sujei tos a um processo de

responsabilidade, em que caberia a acusao Cmara dos Comuns e o julgamento Cmara dos Lordes. A primeira prova a que foi posta essa regra nova do direito constitucion al ingls se verifica em 1782, quando Lord North, no exerccio das funes de primeiro-m inistro, se demite da chefia do governo, em face da oposio parlamentar que lhe era movida, sem embargo de contar com a plena confiana do rei Jorge III. Temia porm o Primeiro-Ministro que se consumasse a ameaa pendente do impeachment, caso no resi gnasse sua funo ministerial, aps receber duas moes de censura e desconfiana. Os historiadores poltico s datam da o advento do governo parlamentar na Inglaterra, visto que este, como a ssinala Esmein, no outra coisa seno a responsabilidade ministerial arrastada aos se us

derradeiros limites.2 Causas histricas determinantes desse desfecho, onde claramen te se l o extraordinrio acrscimo de fora, prestgio e influncia no poder do Parlamento fazendo que este prepondere definitivamente sobre o poder da Coroa, abrangem os seguintes fatos da vida poltica inglesa: a deposio do ltimo Stuart pelas armas da a ristocracia insurreta, assinalando iniludivelmente a vitria da causa do Parlament o; a origem da nova dinastia no consentimento e convocao da autoridade parlamentar ; o procedimento irnico dos reis alemes da dinastia de Hannover, a chamada srie dos r is impossveis (1714-1837), que foram: Jorge I, um estrangeiro que no esquecia o lug ar de origem, jamais aprendeu a falar ingls, e teve sempre dificuldade de comunic arse em latim com os seus ministros, em suma, um rei completamente alheio dos ne gcios pblicos, propiciando ao gabinete reunir-se na ausncia do monarca; Jorge II, u m rei fraco, que no forceja por recuperar a influncia perdida pelo antecessor; Jor ge III, obstinado, cego, demente, autoritrio e irresponsvel, faz de sua existncia um a espcie de museu de defeitos de um rei constitucional;3 Jorge IV, monarca desidio so e depravado, um roi fainant, cuja vida conjugal escandaliza a sociedade ingles a e desprestigia a Coroa. O Parlamento fortaleceu pois sua influncia e ascendncia na direo poltica do pas, valendo-se do esvaziamento e desuso de algumas prerrogativa s da realeza. V-se conseqentemente o exagero dos que datam de 1688, da Gloriosa Rev oluo, o incio do sistema parlamentar, na Inglaterra, o qual, para instaurar-se de mo do definitivo com a adoo e prtica da responsabilidade ministerial, percorre ainda q uase um sculo de vagaroso desenvolvimento das instituies. Com efeito, at chegar cria e um gabinete homogneo, escolhido pelo rei, mas responsvel poltica e solidariamente perante o Parlamento e dirigido por um primeiro-ministro, enumera Duguit as segu intes causas, que concorrem para semelhante resultado: a) a vitria de 1688 do Par lamento sobre a realeza; b) o controle parlamentar

sobre o governo na votao da proposta tributria anual; c) a formao de dois grandes par tidos homogneos, os Whigs e os Tories; d) a alta cultura da aristocracia inglesa, e, por fim, e) o j mencionado advento de uma linhagem estrangeira de reis, em que o primeiro da srie, por ignorncia da lngua inglesa, se mostrou incapaz de acompanhar os debates e deliberaes de seu ministrio.4 Adquirido depois pelos ministros o hbito de demitir-se se porventura lhes minguasse a confiana do Parlamento, estava lanada a pedra angular do sistema, ficando ao rei o papel de referendar com sua aprovao imperativa e no j facultativa a organizao do gabinete, que doravante cai na inteira dependncia dos votos da maioria parlamentar. Todos esses fatores, somados a outro s decorrentes do temperamento e da conscincia poltica do povo ingls, contriburam sobremodo a favorece r a apario de um sistema de poder poltico como o parlamentarismo, que representa in questionavelmente a mais perfeita forma de transio e equilbrio que jamais se conhec eu entre a idade da prerrogativa monrquica e a era da soberania popular.5 Entra o parlamentarismo definitivamente na histria das

instituies polticas como expresso da luta de dois poderes ou foras antagnicas: a Coro dos reis e o Parlamento do povo. Ambos se defrontam numa disputa de prerrogativ as, donde resultar o domnio sobre a organizao poltica e sua mquina de governo. Com o arlamento surge, por conseqncia, visvel dualidade de poderes: a autoridade do monar ca, que declina, quando a monarquia de absoluta se faz limitada e representativa ; e o poder parlamentar, poder democrtico, oriundo da representao nacional, que ema na das fontes populares do consentimento e se acha em plena ascenso, tanto no ala rgamento das suas origens democrticas como no peso da influncia que exercer, caminh ando resolutamente para o predomnio e subseqente apogeu. Esse momento histrico existiu de todo na Inglaterra durante o sc ulo XVIII, explicando-nos, pelo concurso daquelas circunstncias,

que no se reproduzem artificialmente, e se prendem s vicissitudes polticas e sociai s do povo ingls, a conseqente impossibilidade de fabricarmos um parlamentarismo, q ue seja fielmente a imagem do que nasceu e se legitimou nas prticas polticas dos sc ulos XVIII e XIX. No foi a vontade de um teorista, no foi uma reflexo doutrinria, no foi um diagrama de sbios que criou o parlamentarismo, seno que este se gerou, conforme j ressaltamos, por motivaes histric as difceis ou impossveis de reproduzir-se fora da ambincia social de suas origens. Da o devaneio impossvel dos que fizeram, conforme nota Esmein, do direito constitu cional ingls, o direito comum dos povos europeus: quererem criar, no sculo XIX e a inda em pleno sculo XX, com tinta e papel, no texto artificial das Constituies, ess es produtos inimitveis do gnio poltico de um povo: o rei da Inglaterra e o Parlamen to ingls. 2. O parlamentarismo dualista (monrquico-aristocrtico) ou parlamentarismo clssico H duas formas histricas de parlamentarismo: o chamado parlamentarismo clssico, legtim o ou autntico, tambm conhecido na linguagem dos tratadistas como parlamentarismo d ualista, monrquicoaristocrtico ou aristocrtico-burgus, e o parlamentarismo contemporneo, conhecido por parlamentarismo monista, democrtico, comum s formas monr quico-republicanas de nossos dias. Com o parlamentarismo dualista, determinado p elas

contingncias histricas j referidas o encontro das prerrogativas monrquicas em declni com a autoridade poltica do povo em ascenso definem-se de maneira clara os princpi os essenciais e distintivos da forma parlamentar de governo: a) a igualdade entr e o executivo e o legislativo; b) a colaborao dos dois poderes entre si; c) a exis tncia de meios de ao recproca no funcionamento do executivo e do legislativo.

Cumpre-nos examinar cada um desses aspectos para tocarmos assim a essncia do sist ema, segundo a doutrina parlamentar do sculo XIX, exposta por Duguit, Esmein, Bur deau e tantos outros teoristas insignes do moderno direito poltico. 2.1 A igualdade entre o executivo e o legislativo Quanto igualdade entre o executivo e o legislativo, faz-se mister ressaltar a ne cessidade para o executivo de uma chefia distinta. Desfrutar essa chefia maior ou menor prestgio tambm, consoante o modo de designao do chefe do Estado, que particip a na direo executiva e que no sistema parlamentar republicano pode ser um Presiden te da Repblica, elevado a esse posto por eleio direta ou indireta. Quando esse chef e, com alguma parcela de responsabilidade executiva no sistema parlamentar, com o direito que lhe reconhece a doutrina de Guizot de ser parte ativa e real do gov erno como pessoa moralmente livre e responsvel, embora constitucionalmente irresponsvel, segundo o dizer de Esmein,6 se elege mediante sufrgio direto, seu pr estgio aumenta, sua autoridade se refora e os termos do equilbrio e igualdade entre os dois poderes ficam melhor resguardados. Chefe de Estado, o rei ou presidente da Repblica politicamente irresponsvel. Chefe de governo, sua responsabilidade se exerce atravs do gabinete, que se torna politicamente responsvel perante o Parlam ento e cobre assim a responsabilidade do Chefe de Estado, fazendo-o, por conseqnci a, politicamente irresponsvel. Esta ltima a doutrina esposada por Thiers quando re sumiu a frmula da monarquia parlamentar na clebre mxima de que o rei reina, mas no go verna.7 Na monarquia limitada ou representativa, a deciso era do Chefe de Estado c om a referenda dos ministros; na monarquia parlamentar, decide o ministrio, com a assinatura do Chefe de Estado. De modo que

o Chefe de Estado, no parlamentarismo clssico, aparece, de forma permanente, segu ndo Esmein, como elemento reflexivo e moderador, cuja importncia aumenta ainda mai s nas crises ministeriais, transformando-se ento no grande eleitor e rbitro, que restabelece o governo momentane amente interrompido.8 Pertence ainda natureza do sistema parlamentar, para a cons ervao da igualdade do executivo e do legislativo, a dualidade do poder executivo. Manifesta-se essa dualidade pela presena de um Chefe de Estado, que representa to do o Pas, bem como a independncia do executivo, e pelo gabinete, que atua em conexo com o legislativo, trazendo ao observador a reminiscncia do fundamento democrtico do governo. Servind o de instrumento de equilbrio entre os poderes, aparece enfim o bicameralismo. Frei o de debilitao do Parlamento, mecanismo de resistncia absoro pelo legislativo dos demais poderes, limite posto ao s excessos do poder parlamentar, eis os fins a que atende o bicameralismo. As duas cmaras no surgiram na Inglaterra como clculo poltico ou freio deliberado ao poder u no da representao parlamentar. A instituio do regime parlamentar com o exemplo ingls fez porm da dualidade uma tcnica conscientemente concebida para mitigar a fora do l egislativo, dividindo-o. 2.2 A colaborao dos dois poderes entre si Quanto ao segundo trao de identificao essencial do sistema, consubstanciado na cola borao dos dois poderes, faz-se mister ressaltar: a) a existncia de um gabinete, que desempenha papel intermedirio entre o Chefe de Estado e o Parlamento; b) a unida de e homogeneidade do gabinete. Tem o gabinete sua origem moderna no sculo XVII, quando era ainda o ministrio do rei instrumento de seu poder pessoal. Converteuse a seguir, por efeito da vitria completa alcanada pelo Parlamento

sobre a realeza, no rgo de confiana da maioria parlamentar. Sai portanto da sujeio do monarca, e se torna o aparelho de ligao do Parlamento com a Coroa, enfeixando em suas mos toda a

responsabilidade pelo exerccio do poder. No sistema parlamentar o gabinete ou min istrio representa a parte ativa e cambiante da organizao poltica, o elemento diretor da mquina administrativa, o rgo que verdadeiramente traa a poltica do Pas, que gover a com responsabilidade na mais ldima acepo do termo. frente do gabinete se destaca com o tempo a figura do primeiroministro, um primus inter pares, cuja funo se apre senta ainda obscura em meados do sculo XVIII. Reclamao dirigida ao rei da Inglaterr a contra Walpole, o ministro que se gabava de conhecer a tarifa das conscincias de seu pas9 e j ento chefe de um gabinete de fato, fazia-lhe justamente a censura de o mesmo irrogar-se a condio de primeiro-ministro, ofcio desconhecido pelo direito ing ls,

inconsistente com a constituio do Pas, e solapador da liberdade, em qualquer forma de governo.10 Verifica-se porm que no comeo do sculo passado, a funo estava definida. Pitt ao formar o gabinete de 1803 aparece como o primeiro a empregar no seu post o a expresso primeiro-ministro, a despeito de s constar de documentos oficiais des de Lord Beaconsfield, quando este assina, em 1878, na qualidade de Plenipotenciri o, o tratado de Berlim. Cabe ao primeiro-ministro organizar o gabinete, dirigi-l o, presidirlhe s sesses, chefiar o partido majoritrio, exercer a liderana parlamenta r, tratar diretamente com o rei, ou Chefe de Estado, servir de intermedirio entre o ministrio e a Coroa ou a Presidncia da Repblica, enfim, assumir a direo de todos o s negcios de governo e obter sempre o apoio da maioria, demonstrando para tanto a necessria habilidade e competncia como lder parlamentar. Contemporaneamente, com o governo de gabinete, o primeiroministro ingls do sculo XX quase onipotente; muito mais forte que

todos os ministros e todos os favoritos do ancien rgime, porquanto o executivo do sculo XX mais vasto que o do sculo XVIII ou mesmo o do sculo XIX. Os ministros de Lus XVIII no tinham que preocupar-se seno com a polcia, a poltica exterior e um pouco de oramento.11 Relativamente unidade e homogeneidade do gabinete, trata-se de req uisito importantssimo, que se prende, como bvio, responsabilidade poltica e solidri dos ministros, objeto igualmente na histria poltica da Inglaterra, de longo proce sso de formao. Cumpre aos ministros manter completa unidade de vistas, professando as mesmas opinies e adotando a mesma poltica, em ordem a assegurar a homogeneidad e desse corpo dirigente, investido no inteiro exerccio da funo governativa. 2.3 A existncia de meios de ao recproca no funcionamento do executivo e do legislati vo Quanto existncia de meios de ao recproca no funcionamento do executivo e do legis lativo, urge ressaltar principalmente o princpio da responsabilidade ministerial e a faculdade ou direito de dissoluo. A responsabilidade ministerial, conforme j as severamos, foi criao lenta e progressiva do direito poltico da Inglaterra, que aind a no sculo XVIII sustentava a legitimidade da tese da livre escolha e demisso de m inistrio pelo rei. A Cmara dos Comuns, impotente em face dessa prerrogativa real, tomou porm um caminho que acabou por conduzi-la satisfatoriamente ao domnio do gabinete, quando o impeachment, empregado para ess e fim, transitou do seu carter inicial de

responsabilidade penal, concepo vigente no sculo XVIII, para o de responsabilidade poltica, responsabilidade perante a opinio pblica, que expe perda do poder, e se im oletivamente a todo o ministrio, obrigando-o conseqentemente exonerao solidria. A re ponsabilidade penal, brandida como ameaa sobre Lord North, obrigou-o a demitir-se com todo o gabinete. Da por diante,

tornou-se na praxe do sistema uma arma fadada a enferrujar-se, substituda que foi, segundo Esmein, por um instrumento mais flexvel e mais seguro: a responsabilidade p oltica e coletiva do gabinete.12 Com efeito, o impeachment oferecia graves inconv enientes, assim enumerados por Barthlemy e Duez: 1 O impeachment, processo penal, s upe um crime previsto e punido pela lei penal. As faltas ministeriais no so suscetve is de impeachment, a menos que constituam, segundo a lei penal, infraes, 2 Pode o r ei paralisar a ao penal contra o ministro em pronunciando a dissoluo do Parlamento o u abstendo-se de convoc-lo (caso de Buckingham, Danby), 3 Enfim, pode o rei indult ar o ministro condenado (caso de Danby) ou anisti-lo.13 Em suma, a responsabilidad e ministerial foi de incio responsabilidade puramente penal, passou depois a responsabilidade poltico-penal, at converter-se em responsabilidade poltica pura.14 Definindo a responsabilidade ministerial perante o Parlamento, Chateaubriand, na sua obra-prima de doutrinao po ltica, escrita h mais de sculo e intitulada A Monarquia conforme a Carta (La monarc hie selon la charte), enunciava j as regras bsicas dessa forma de governo parlamen tar que a boa doutrina batizou com o nome de

parlamentarismo dualista: Se se admite esta frase sonora de que os ministros no pr estam contas de sua administrao seno ao rei, compreender-se- breve por administrao tu o quanto se queira; ministros incapazes deitaro a Frana a perder, e as cmaras, conv ertidas em seus escravos, cairo no aviltamento... Ademais, as cmaras no se imiscuiro nunca na administrao, no faro jamais interpelaes inquietantes... se os ministros so uilo que devem ser, a saber, senhores das cmaras pelo fundo e seus servidores pel a forma, que meio conduzir a esse feliz resultado? O meio mais simples do mundo: o ministrio deve dispor da maioria e marchar com a mesma; sem isso nada de govern o.15 O direito de dissoluo representa a contrapartida da responsabilidade ministerial, a saber, o meio inverso que possui o

governo de atuar sobre o Parlamento, evitando assim que as assemblias se converta m em instrumentos onipotentes das maiorias parlamentares. Sem essa importantssima faculdade de dissolver o ramo eletivo do Parlamento, conferida pois ao executiv o e acompanhada da obrigao em que este fica de convocar novas eleies num determinado prazo constitucional, o regime parlamentar se transmudaria num governo de assem blia, perdendo aquele admirvel trao que distingue precisamente a flexibilidade do s istema, ao dot-lo do valioso corretivo democrtico, que o apelo s urnas, perante a N ao, como remdio s crises do poder. O instituto da dissoluo foi dos mais incompreendid s na prtica do sistema representativo. Algumas Constituies das monarquias limitadas o adotaram. No o fizeram todavia no esprito da forma parlamentar. Usaram-no ao in vs como arma ofensiva dada ao Chefe de Estado, contra a legislatura, para domin-la ou reduzi-la sujeio.16 No somente essa prtica viciosa desacreditou semelhante instit to, como o rodeou de suspeio e justificada desconfiana. No devem todavia tais temore s prevalecer com respeito ao governo parlamentar, onde a dissoluo natural, legtima e quase necessria, constituindo, segundo o mesmo Esmein, o derradeiro meio que resta a um gabinete para manter-se no poder,17 depois de haver cado em minoria no Parla mento. Neste, uma poltica contrria ao interesse nacional, abraada contra a vontade do ministrio, no vingar se o corpo de eleitores, chamado a pronunciar-se soberaname nte, em conseqncia da dissoluo, eleger novo Parlamento, desta feita favorvel ao gabin ete, cuja linha de governo fora impugnada pelo Parlamento anterior na matria que determinou a crise de confiana, da qual duas sadas apenas restavam ao ministrio ame aado: a renncia ou a dissoluo. V-se portanto e v-se claramente que a dissoluo dos dneos e democrticos instrumentos inerentes ao sistema parlamentar.

Toda razo tinha por conseguinte Waldeck-Rousseau, quando, em 1896, assinalava ess e aspecto novo e manifesto de um antigo mecanismo, que em outras formas de gover no conhecera aplicao antidemocrtica, servindo de prerrogativa absolutista do poder real: A faculdade de dissoluo, inscrita na Constituio, no para o sufrgio universal , mas salvaguarda. o contrapeso essencial aos excessos do parlamentarismo, e graa s dissoluo que se afirma o carter democrtico de nossas instituies.18 3. O parlamentarismo monista (democrtico), caracterstico do sculo XX Com o sculo XX e o aprofundamento das convices

democrticas de estrutura do poder, com a igualdade poltica levada s ltimas conseqncia mediante a instituio do sufrgio universal, com a rbita do poder consideravelmente a largada pelos imperativos da interveno estatal, com as funes da autoridade cada vez mais dominadas pelas exigncias de contato com a opinio, onde o poder consentido de scobre as bases seguras de seu processo legitimador, viuse o parlamentarismo com pelido a transformaes sensveis no funcionamento de todo o sistema. Conservando os m esmos traos anatmicos, sua fisiologia bem distinta daquela que o sculo passado conh eceu, sob a forma j referida daquela dualidade de poderes essenciais: os poderes monrquicoaristocrticos em decadncia e os poderes democrticos em progresso. Transitouse pois para uma modalidade de parlamentarismo na qual entra a imperar decisivam ente o poder oriundo das fontes democrticas do consentimento. Ao parlamentarismo aristocrtico sucede o parlamentarismo popular; ao parlamentarismo de compromisso e equilbrio de poderes, o parlamentarismo de gabinete com inteira fuso de poderes; ao parlamentarismo dualista, o parlamentarismo monista, com preponderncia do ministrio, no chamado governo de gab inete, ou com hegemonia do Parlamento, a

meio caminho j do chamado governo de assemblia. este, a breves traos, o quadro das instituies no sistema parlamentar contemporneo. Concentrou o Parlamento o poder democrtico e este se exerce com tal monoplio, que ficou de todo impossibilitada a reconstituio do parlamentarismo primitivo e dualista, to do sabor ideolgico da liberal-democracia, substitudo j pelo parlamentar ismo monista. Aqui, a realidade do poder poltico est em suas origens no povo e em seus mecanismos de funcionamento nas casas do poder legislativo. A nota ideolgica dominante do parlamentarismo monista se prende antes s mximas da democracia socia l e do socialismo democrtico do que s velhas e ultrapassadas concepes do monarquismo e da liberaldemocracia. Relativamente s origens monrquico-aristocrticas do antigo parlamentarismo dualista, to proficientemente empregado pela

burguesia liberal do sculo XIX, para sustentao de seus interesses polticos e sociais , assim se exprime nas reflexes do crcere o decado estadista da Terceira Repblica fr ancesa Len Blum: Em nenhum pas da Europa, que seja de meu conhecimento, as origens histricas do parlamentarismo se prendem a um movimento ou reivindicao democrtica; po r toda parte sua ascendncia aristocrtica ou oligrquica; no tomou carter e valor demo rtico seno medida que a ele se incorporaram duas noes de ordem completamente distint as: a responsabilidade dos ministros perante as assemblias e a universalidade do sufrgio.19 Dois aspectos capitais definem a forma mais lgica do parlamentarismo monista contemporneo, na sua variante democrtica do chamado govern o de gabinete: a) o afastamento do chefe tradicional do poder executivo, rei ou Presidente da Repblica, de qualquer participao efetiva do governo, ficando sua misso essencial circunscrita apenas ao papel de Chefe de Estado; e b) a entrega da autoridade so berana a um nico poder: o gabinete, operando-se, segundo Bagehot, no a absoro do pod er executivo pelo poder

legislativo, mas a fuso de ambos os poderes.20 Com respeito ao primeiro trao a no i ngerncia do rei ou do Presidente da Repblica no governo j durante o sculo XIX Thiers antecipava a teoria parlamentar ora imperante que retira ao Chefe de Estado qua lquer participao pessoal no exerccio das funes governativas. Dizia, pois, em 1830, o futuro Presidente da Repblica francesa: o re i reina, e o Pas se governa para logo concluir que o rei reina, os ministros govern am e as cmaras julgam.21 A forma parlamentar da Terceira Repblica francesa, ao prin cpio deste sculo, progrediu rapidamente para os contornos monistas, fazendo assim com que o Presidente resignatrio, Casemir-Prier, em carta a um dirio francs, escreve sse: Dentre todos os poderes que lhe parecem atribudos, s h um que o Presidente da R epblica pode exercer livre e pessoalmente: a presidncia das solenidades

nacionais.22 Distinguindo na Constituio inglesa a parte eficaz que governa, com o gab inete e os partidos, da parte dignificada, de cunho mstico, religioso ou semi-relig ioso, que reina, com a Coroa e as tradies da realeza, Bagehot, autor de obra clssic a sobre o chamado governo de gabinete, insiste no peso da influncia moral que tem sobre a nao poltica a presena do rei e das instituies monrquicas, a despeito de tod excluso a que ficou votado o prncipe na parte propriamente governativa. Ponderand o que os benefcios de um bom monarca so quase inestimveis e os malefcios de um monarc a ruim quase irreparveis,23 Bagehot d todavia a certa altura de seu livro a medida de quanto se esvaziou a autoridade real, ao escrever que, destituda do veto legis lativo, a rainha teria que assinar sua prpria sentena de morte se assim o quisessem unanimentemente as duas casas do Parlamento.24 A essa nota de pessimismo, segue-se porm na obra daquele clssico da cincia constitucional inglesa o elogio da monarquia, bem como o encarecimento da importncia que tem a realeza como parte da

Constituio, suas profundas razes populares, o sentimento que desperta ainda na alma do povo. Faz Bagehot aquela observao interessante, segundo a qual se pedssemos a u m chauffeur de txi, que nos conduzisse a Downing Street, sede do governo, talvez el e hesitasse, por no haver jamais ouvido falar nessa rua, ao passo que se dssemos a direo do Palcio de Buckingham, sede da monarquia, residncia da rainha, esse mesmo c hauffeur no se depararia com nenhuma dificuldade.25 Em toda a parte onde se venha a praticar o parlamentarismo monista, onde essa forma tenha tido andamento lgico e conseqentemente onde quer que o princpio democrtico se haja firmado inarredavelment e, tomando-se o mesmo por base das instituies parlamentares, aparecero sempre claramente distinguidas as funes de Chefe do Estado e as de Chefe do Governo, ficando aquela com o rei ou Presidente da Re pblica, e esta com um gabinete ou ministrio, da inteira e imediata confiana do Parl amento, atravs da maioria parlamentar ou do partido dominante que chegou ao poder . Respectivamente ao segundo trao, o chamado governo de gabinete, que a moderna ver so inglesa do parlamentarismo monista, cumpre defini-lo, segundo Balfour, como o governo de um gabinete, escolhido pelo legislativo, sob a presidncia do primeiroministro, ficando referido gabinete inteiramente sujeito Cmara dos Comuns, eleita pelo povo.26 O gabinete no parlamentarismo ingls, sendo o rgo de controle de todo o governo, dirige a nao, graas confiana essencial que recebe do Parlamento. Trata-se , como notara Bagehot em seu estudo sobre a Constituio inglesa, de uma comisso do p oder legislativo, mas comisso com poderes que nenhuma assemblia jamais confiou a q ualquer comit, salvo transitoriamente, em ocasies histricas excepcionais. Com efeito, essa comisso tem o poder de dissolver a assemblia que a designou, apelando desta para outra, do Parlamento que se dissolveu para aquele que se vai eleger. Nessa dissoluo interfere

decisivamente, de tal modo que o governo de gabinete deixa de ser uma absoro do po der executivo pelo poder legislativo para se transfazer fundamentalmente numa fu so de ambos os poderes.27 Com o governo de gabinete, firma-se o princpio bsico da f uso e combinao dos dois poderes, o executivo e o legislativo, aquele segredo da Con stituio inglesa, a que se reporta Bagehot,28 ao contrrio pois da separao e independnc a, que constituem o princpio dominante da forma presidencial de governo, em matria de relao de poderes. Contemporaneamente, o governo de gabinete na mxima parte o go verno de um partido majoritrio, que no caso ingls se explica pelo two party system , o sistema de dois partidos principais, alternando-se no poder, ao sabor da con fiana que o corpo eleitoral venha porventura a votar-lhe. A opinio outra pea import antssima do mecanismo

parlamentar. Da dizer-se, sem nenhum exagero, que s h um sinnimo para o chamado gove rno de gabinete: governo de opinio. O exemplo ingls atesta o poder da opinio, que o rganiza e derruba governos, faz e desfaz maiorias investidas com os poderes subs eqentes de direo poltica. O partido e a imprensa, rgos da Constituio viva, governam No sistema parlamentarista, quantos ministrios no resultaram da influncia de uma f olha como o Times ou quantos gabinetes no devem imprensa sua runa e queda!29 4. Do governo parlamentar ao governo de assemblia (governo convencional) O parlam entarismo monista, que tem por base a soberania popular, tomou curso diferente n a vida poltica de alguns Estados, onde a experincia parlamentar inglesa no pde fielm ente aplicar-se. Com efeito, ao invs do chamado governo de gabinete, enveredam es ses Estados por um governo parlamentar com preponderncia da assemblia, como efeito do enfraquecimento constitucional da competncia do Presidente da Repblica, cuja autoridade bastante

diminuda, sai da esfera executiva para o exerccio de uma magistratura moral implcit a nas funes de Chefia de Estado. Aqui as atribuies polticas do Presidente se reduzem a nada, justificando as amargas recriminaes antiparlamentares de um Presidente fra ncs demissionrio, que se queixava de ver todos os seus poderes oficiais limitados funo decorativa de presidir a solenidades nacionais. Mas o ministrio ou gabinete ne sses Estados no logrou enfeixar a influncia poltica perdida pelo Presidente da Repbl ica, transformado em mera sombra ou fantasma do poder executivo, influncia transf erida doravante para o Parlamento, onde as bancadas majoritrias assumem, em face do ministrio posto sob tutela, papel no somente de controle, como de direo do govern o e de sua poltica, ao contrrio do que se passa na Inglaterra, onde o gabinete, co m o primeiro-ministro frente, fica com a direo e a Cmara dos Comuns com o controle do aparelho governamental. A Frana durante a Terceira e Quarta Repblicas, ofereceu o quadro poltico mais ilustrativo de uma experincia parlamentar monista, que cond uziu inequivocamente ao predomnio da assemblia e a visvel instabilidade ministerial , decorrente, em larga parte, da exagerada fragmentao partidria, oriunda do sistema de

representao proporcional, que obrigava formao de coligaes partidrias sem consistn fora para resistir aos embates das crises e dos acontecimentos. A conseqncia obser vada e assinalada por Burdeau era a de que, em se tornando impossvel a solidez mi nisterial, to peculiar ao desenvolvimento do sistema ingls, o governo j no dominava o Parlamento, algumas vezes o dirigia, quase sempre porm o seguia.30 A eleio indireta do Presidente da Repblica, quando este deriva seus poderes do Parlamento, o colo ca em posio nada invejvel perante o ramo da representao legislativa, que foi haurir s ua legitimidade e competncia nas fontes do consentimento popular. Aparece assim o Parlamento mais fortalecido pelo prestgio que lhe conferiu a investidura democrti ca direta.

No parlamentarismo monista, com primado da assemblia, temos uma forma de governo que se acerca consideravelmente do denominado governo convencional ou governo de assemblia. Caracteriza-se este pela confuso de poderes ou pela desigualdade entre o executivo e o legislativo. Converte-se o poder executivo num poder delegado, com a autoridade governativa atuando na qualidade de agente ou comissrio de uma a ssemblia investida de poderes soberanos. Do Parlamento, recebeu o poder executivo sua competncia para o exerccio de um mandato imperativo; revogvel pois ad nutum da mesma assemblia. No regime convencional o ministrio ou conselho governante se tra nsforma em mero brao executivo das decises da assemblia, carecendo portanto de inde pendncia de ao. Relator-Geral da Comisso de Constituio, que lavrou o projeto da Const tuio francesa de 1946, escreveu Pierre Cot acerca do chamado governo convencional ou governo de assemblia: Este tipo de governo convm aos pequenos pases ou aos perodos muito agitados... Nesse regime, no somente todo o poder se encontra nas mos da As semblia, seno que exercido pela Assemblia e organizado por esta da maneira que cuid ar mais conveniente. Obtm-se por esse meio uma concentrao total e absoluta do poder do Estado. o regime particularmente amoldado s necessidades de ao imediata e sem c omedimento. Mais que qualquer outro, permite mobilizar todos os recursos da Nao. C onvm aos perodos de agitao febril e de desordem, onde quer que a salvao da Ptria de r a lei suprema, onde quer que se trate de vencer ou morrer. Na realidade o gover no convencional governo de ditadura, que organiza no a ditadura de um homem, mas a de uma maioria.31 Depois de assinalar que se trata de governo feito para atende r s exigncias da ao revolucionria, destinado pois aos perodos de convulso, afirma o or do afamado Relatrio que o governo convencional parlamentar.32 O governo de ass emblia foi o regime que surgiu em Frana, ignora a questo de confiana, tpica do regime

introduzido pela Constituio montanhesa de 24 de junho de 1793, igualmente renovado nas assemblias constituintes francesas de 1848 e 1871, e ainda agora adotado pel a organizao poltica da Confederao sua, cujo executivo, o Conselho Federal, deriva-se Assemblia Federal, que o elege e exerce sobre suas medidas um primado incontestve l.

5. Crise e transformaes do parlamentarismo: as tendncias racionalizadoras contemporne s Dizem autores franceses que o regime parlamentar chegou a constituir o direito comum da organizao constitucional europia.33 A preferncia por essa forma avulta em no ssos dias, quando deixou o recinto europeu e se alastrou pelo mundo inteiro, com nada menos de 17 repblicas e 26 monarquias adotando j o sistema parlamentar, fren te a 26 pases apenas que trilharam os caminhos da organizao presidencial, dos quais 19 so repblicas deste continente. Publicistas de alta categoria atribuem o prestgi o do parlamentarismo, entre outras, s seguintes razes: evoca o apogeu das liberdades in dividuais, traz a reminiscncia dos grandes duelos da palavra poltica na defesa das instituies, marca o triunfo do regime representativo sobre o poder absoluto das c oroas reacionrias, representa valioso freio onipotncia da vontade popular, aparece como instrumento de uma democracia moderada, capaz de resistir ao arrebatamento das assemblias, mo rmente quando estas, conforme aconteceu em 1793, em Frana, tomam o poder e o exer cem mediante autntica ditadura legislativa. Inumerveis crticas todavia se fazem ao sistema parlamentar de governo, entendendo principalmente com a instabilidade a que estaria sempre sujeita essa modalidade de conformao do poder. Como exemplos de instabilidade dos governos parlamentaristas, tem-se mencionado o caso histrico d a Frana. No parlamentarismo francs da Terceira Repblica, que se prolonga de 1875 a 1940, houve

nada menos de 105 ministrios. O parlamentarismo da Quarta Repblica, que vai de 194 6 a 1958, conheceu 16 ministrios. A mdia de durao de cada ministrio no ultrapassou 9 eses. A Frana monrquica adotou 9 Constituies, em 84 anos, desde a Revoluo Francesa. A ham todavia os adeptos do parlamentarismo que essa instabilidade do sistema mais aparente do que verdadeira. Alegam com efeito que se a Frana republicana testemu nhou tantas quedas de ministrios, em compensao viu, no perodo de 65 anos, apenas uma Constituio e nenhuma revoluo. Com esse forte argumento a favor do parlamentarismo, asseveram que o sistema pode ademais oferecer o espetculo da instabilidade dos go vernos, mas semelhante espetculo fica largamente compensado pela estabilidade das instituies. patente porm no sculo XX a crise do parlamentarismo. Volveu-se numa for ma monista, tendo por substrato a soberania popular. A crise, sob determinado as pecto, se faz sentir principalmente nas repblicas, carecidas daquela fora moderado ra e simblica que a realeza representa com o prestgio social do monarca. Com efeito, o rei hauria na hereditariedade e na fidelidade dos sditos ou cidados elementos d e respeito e considerao, teis ao regime, investindo-se de um prestgio que no possui, por exemplo, no regime parlamentar o Presidente da Repblica, ainda que traga da e leio direta a fora e a legitimidade de seu mandato.34 A eleio direta do Presidente da Repblica no parlamentarismo para o desempenho da mera funo de Chefe de Estado e no de Chefe de Governo antes motivo de grave receio e preocupao, visto que lhe outorg a um prestgio de investidura em inteiro desacordo com o efetivo papel que lhe vem reservado no mecanismo do sistema, onde se acha ordinariamente executivo. Obser va-se, na crise do parlamentarismo, que o desespero dos constitucionalistas h lev ado muitas formas parlamentares ao malogro, precisamente em conseqncia da grande e falaz diligncia empregada anulado, tocante a qualquer atribuio de teor

para restaurar o dualismo do sculo passado. Surgem com certas variantes parlament aristas criaes polticas assentadas num dualismo artificial: o da separao e concorrnci do poder do Presidente com o poder das casas do Parlamento, mormente quando se atenta na origem comum de ambos esses poderes: o sufrgio popular universal. O mai s atento estudioso e competente avaliador da crise do parlamentarismo de nosso sc ulo, Mirkine-Guetzvitch, faz girar as transformaes por que h passado a forma parlame ntar em torno de determinadas tendncias racionalizadoras contemporneas. Entende esse autor que desde a Repblica de Weimar a racionalizao do parlamentarismo em diversas Constituies europias vem sendo gradativamente encetada. Verifica-se ento que depois de ter profusa aplicao, sugerida pelas prticas dos mais celebrados exemplos da Ing laterra, Blgica e Frana, o parlamentarismo ingressa numa fase terica, de construo dou trinria, formulao de regras propostas observncia constitucional, para o exerccio do egime segundo novos modelos de experincia, ou segundo a pauta de uma doutrina homo gnea e rgida.35 assim que Preuss intervm no parlamentarismo de Weimar, Kelsen faz a Constituio da ustria, os constituintes Constituies europeus de do primeiro um ps-gue direito: elaboram o do nas 1919-1922 novo processo parlamentar36 onde as inspiraes procedem principalmente da cincia poltica e do direit o pblico comparado.37 Afirma Guetzvitch que a essncia do parlamentarismo moderno res ide na aplicao poltica e governamental do princpio majoritrio.38 Assinala-se assim o specto capital do predomnio democrtico avassalador no desenvolvimento dessa forma de governo, cujas origens monrquico-aristocrticas dos sculos XVIII e XIX j ficaram b astante Patenteadas. A tese do mesmo escritor poltico se acha apoiada, conforme e le mesmo cita, pelas reflexes de Lon Blum, quando este postula com a reforma gover namental a necessidade de um parlamentarismo

maneira inglesa, onde legislativo e executivo vivam num estado de penetrao, de depe ndncia recproca e que esta colaborao contnua seja a lei mesma da atividade governamen tal.39 Busca-se por essa via alcanar um governo que governe, tendo de fato o primeir o-ministro por depositrio incontestvel de toda a autoridade.40 Como se v, o advento do parlamentarismo monista, substancialmente democrtico, tem levado uma corrente de autores a propugnar a sol uo do fortalecimento da autoridade executiva na pessoa do primeiro-ministro. Gover nando com o apoio da maioria parlamentar, gerada legitimamente pelo sufrgio popul ar, atravs do mecanismo partidrio, seria o Chefe do Gabinete ou Presidente do Cons elho de Ministros o titular de um poder apto manuteno da ordem democrtica. Fica est a assim em condies jurdicas e polticas excepcionais para arrostar com todas as respo nsabilidades decorrentes das complexas tarefas governativas de nossos dias, to mlt iplas e variadas e to sujeitas a gerar crises, quando esbarram com obstculos ou ar tifcios que se tornaram anacrnicos, quais por exemplo os provenientes do princpio d a separao de poderes. As formas sonolentas e obsoletas pois do velho parlamentaris mo dualista j no atendem s exigncias do moderno Estado social. Ditou este, com a ref orma democrtica, a imperiosa necessidade de acudir com presteza a importantssimas e imediatas tarefas de governo. Recaram sobre o poder problemas que implicam a de struio de qualquer ordem ou sistema de governo, obstinado em represar ou preterir, por inpcia, solues sociais urgentes e de todo inadiveis. Toda democracia parlamenta r onde o poder popular, como poder das maiorias impacientes de uma ordem governa tiva mais eficaz, for eventualmente tolhido por empecilhos artificiais, ser sempr e um poder fadado morte ou dissoluo, um poder em crise, um poder no qual o parlame ntarismo falseado significar nada menos que a institucionalizao mesma da desordem e da instabilidade. Criou o sculo XX portanto u m novo parlamentarismo: o

parlamentarismo democrtico ou monista, tendo por trao essencial o poder poltico da maioria, ao passo que o velho parlamentarismo dualista, monrquico-aristocrtico ou aristocrtico-burgus, se definia apenas como o regime da responsabilidade poltica do gabinete. Toda essa variao se acha perfeitamente compendiada e esclarecida nas se guintes observaes de Guetzvitch: O

parlamentarismo no nos cansamos nunca de afirm-lo a conseqncia natural, lgica, q automtica da aplicao sincera do sistema representativo. Quando se toma o regime par lamentar como um sistema que antes de mais nada o da responsabilidade ministeria l, falseia-se a perspectiva histrica e poltica e a natureza mesma desse regime: a essncia do parlamentarismo a prerrogativa da maioria parlamentar de ter o seu min istrio. verdade que no decurso do sculo XIX, sob a monarquia constitucional, o par lamentarismo se exprimiu no princpio da responsabilidade ministerial. Mas hoje su a verdadeira significao consiste no poder da maioria de impor sua vontade na escol ha dos ministros.41 O mesmo conceito expresso com igual clareza mais adiante: O re gime parlamentar o poder poltico da maioria. E o princpio da vontade majoritria que obriga o gabinete a ser responsvel, isto , a demitir-se quando a maioria o quer. Dec erto, o regime parlamentar se desenvolveu de incio na Inglaterra, mas ele no pode explicar-se por inteiro pela prtica inglesa ou pela imitao desta prtica. O regime pa rlamentar aparece l onde existem condies necessrias ao funcionamento do governo da m aioria. No seno uma conseqncia lgica do regime representativo democrtico. O parlame rismo nunca ser demasiado diz-lo a conseqncia natural, lgica, quase automtica d ao sincera do sistema representativo. No resta dvida que no curso do sculo XIX, sob a monarquia constitucional, o parlamentarismo se exprimiu atravs do princpio da resp onsabilidade ministerial. Mas hoje sua verdadeira significao consiste no poder da maioria de impor sua vontade na escolha dos

ministros. por esse poder da maioria, poder absoluto e nico conforme os princpios gerais da democracia, que se exprime de maneira adequada o parlamentarismo moder no.42 As Constituies, na sua trajetria doutrinria, atestam atravs das frmulas empreg s, o sentido desse desdobramento, que fez do princpio majoritrio, princpio democrtic o, a nota dominante do parlamentarismo contemporneo. Com efeito, nota Guetzvitch q ue a lei constitucional francesa de 25 de fevereiro de 1875 continha em seu arti go 6 o seguinte princpio: Os ministros so solidariamente responsveis perante as Cmara pela poltica geral do governo... O parlamentarismo da Terceira Repblica, posto que monista, ainda se inclinava, por conseguinte, a uma frmula essencial do velho pa rlamentarismo, ao passo que as Constituies subseqentes Primeira Grande Guerra Mundi al, como a Constituio de Weimar, j inscrevem em seus textos a regra fundamental que define o novo parlamentarismo. Consiste este basicamente na dependncia poltica dos ministros com relao maioria, na obrigao jurdica que tem o ministrio de retirar-se a a vez que seja objeto de um voto de desconfiana.43 Tomado o parlamentarismo na s ua acepo corrente e democrtica de governo das maiorias, temos a base simples e homognea sobre a qual c ada Estado erguer uma superestrutura jurdica com as chamadas tcnicas de racionalizao do poder parlamentar, tendo em vista sempre a eficcia crescente e progressiva das instituies polticas, de modo que possam estas atender desembaraadamente aos cuidados e anseios materiais cada vez mais largos da socied ade, no interesse da paz, da justia e da prosperidade de todas as classes, animad as como se acham por impaciente conscincia reivindicatria de melhoria social. Da po r diante o parlamentarismo, em suas variaes tcnicas, respeitado o postulado essenci al do controle e da direo democrtica por parte do elemento popular, ser em cada Pas e feito da arte

constitucional e do gnio ou temperamento poltico de cada povo. Seus fracassos ou s eus triunfos sero fracassos ou triunfos dos princpios de racionalizao eventualmente aplicados e introduzidos no corpo das Constituies respectivas, bem como postos em circulao pela mo dos governantes na ambincia poltica, onde cada povo h de pratic-los posterg-los, conforme o maior ou menor ndice de adequao e acolhimento que venham el es a ter. 6. Do pseudo-parlamentarismo do Imprio (um parlamentarismo bastardo) ao Ato Adici onal de 1961, com o malogro da nova tentativa de implantao do sistema parlamentar no Brasil Desenvolveu o Imprio no Brasil um ensaio de parlamentarismo, que se dil ata de 1847 a 1889, da Maioridade Proclamao da Repblica. Pesadas crticas se fizeram ao parlamentarismo do Imprio, que muitos escritores polticos de nossa histria reput am um pseudoparlamentarismo, forma bastarda do autntico modelo europeu. O mais gr ave vcio que comprometeu todo o sistema parlamentar ptrio foi indubitavelmente a c oncentrao de poderes nas mos do Imperador, que se converteu, atravs do Poder Moderad or, em supremo juiz das questes polticas. Com o Poder Moderador, poder constitucio nal, vimos na prtica do regime o Imperador dispondo do direito de convocar eleies. Nenhum freio ou contrapeso essencial existiu com que diminuir a irresponsabilida de poltica do monarca. Durante a experincia parlamentar do Imprio, o Pas conheceu na da menos que 35 ministrios. No longo reinado de D. Pedro II, 22 ministrios sucumbi ram aos litgios polticos dos dois partidos, liberais e conservadores, que disputav am com baixeza ulica e servilismo a simpatia decisiva do Imperador, indispensvel c onservao e sobrevivncia dos gabinetes. De fato, ambos, conservadores e liberais, se alternar am

monotonamente no ministrio, sendo, conforme j referimos, a queda dos gabinetes dec idida sempre pelo poder pessoal do monarca, sem cujas graas nenhum partido alcana manter-se no poder. Dissolveu D. Pedro II onze vezes a Cmara e, no parecer de Rui Barbosa, foi a demasia de prerrogativas polticas pessoais que envenenou e atrofi ou em larga parte o desenvolvimento normal que poderia ter logrado o parlamentar ismo do Imprio. Com o advento da Repblica, fechou-se na histria poltica do Brasil o longo captulo da experincia parlamentar, que fora, ao lado da prpria organizao imperi al, uma das notas caractersticas que nos distinguiram dos nossos vizinhos republi canos do continente, do ponto de vista das instituies polticas. Mas, encerrado o pe rodo da prtica parlamentar de governo em nosso Pas, nem por isso se arruinou em def initivo o sentimento parlamentarista, que acordou cedo no corao das novas geraes rep ublicanas. Basta que se atente para o programa dos federalistas do Rio Grande do Sul, que, em 1901, se manifestavam eloqentemente a favor do retorno ao parlament arismo, sustentando, com ardor e bravura os altos princpios ditados pela influncia poltica de Silveira Martins, o grande lder republicano, desde sua pregao cvica em 18 92. Dois anos depois da reconstitucionalizao do Pas, Raul Pilla, em 1948, apresento u no Congresso a emenda parlamentarista. Sob a influncia desse bravo parlamentar, tem-se feito em todo o Pas vasta cruzada de opinio em prol da implantao do menciona do sistema. Em setembro de 1961, o Presidencialismo agonizava em uma de suas pio res crises do poder, com gravssima ameaa para a continuidade da ordem democrtica. Ps termo o Ato Adicional a essa crise, instituin do o sistema parlamentar de governo, que teve durao efmera, estendendo-se de setemb ro de 1961 a 17 de janeiro de 1963, quando vimos ento o Pas restitudo, pelo voto pl ebiscitrio, ao presidencialismo da Constituio de 1946. Teve o parlamentarismo fim c om o ato do Senado aprovando o

substitutivo Gilberto Marinho, que revogava o Ato Adicional e o regime parlament arista. A consulta s urnas, de que resultou a unnime manifestao legislativa do dia 1 7 de janeiro de 1963, se fez mediante o plebiscito do dia 6 do mesmo ms e ano, no qual apesar de absteno que se elevou a 25% do eleitorado do Pas, aprovou-se o reto rno forma presidencial, mediante resposta sim, dada por 90% dos eleitores. A vida do governo parlamentar, institudo pelo Ato Adicional, foi caracterizada por manif esta instabilidade, verificando-se em pouco mais de um ano a existncia de trs gabi netes (Tancredo Neves, Brochado da Rocha e Hermes de Lima). O fracasso do sistem a parlamentar adotado pelo Ato Adicional se deve a mltiplas razes, entre as quais ressalta a imperfeio da prpria emenda parlamentarista, a inoportunidade da introduo d o regime parlamentar num momento de gravssima crise poltica nacional, o despreparo com que a opinio pblica recebeu aquela forma de governo, a ignorncia das prticas do sistema, por parlamentares subitamente convertidos convenincia e necessidade de sua adoo e por fim as que foram enunciadas pelo constitucionalista Afonso Arinos d e Melo Franco, abrangendo, em primeiro lugar, o desprezo que o Presidente da Repb lica votou ao exerccio de sua misso naquela encruzilhada histrica, omitindo-se ou c ombatendo o sistema, e, a seguir, o desinteresse dos partidos em praticar e obse rvar sinceramente as regras do sistema, raramente se dispondo a defend-lo no Cong resso.44 Demais, quem atentamente examina o Ato Adicional e a vida poltica do Bra sil naqueles dias, luz das transformaes doutrinrias por que h passado a prtica do pa lamentarismo em nosso sculo, conforme temos exposto com respeito forma monista do poder parlamentar, h de concluir pela inteira inviabilidade do sistema que se pr ops, como remdio constitucional para a crise de nossas instituies polticas abaladas. Seno, vejamos. Em primeiro lugar, o Ato Adicional foi uma frmula improvisada de sa lvao pblica, que no teve convenientemente preparado para

receb-la o solo da opinio pblica. Em seguida, nota-se que os poderes do Presidente da Repblica avultam de maneira ainda considervel, pois o que houve foi apenas o co mpromisso de uma abdicao parcial de prerrogativas para evitar o pior, que seria o aspirante legtimo sucesso legal o ento VicePresidente da Repblica investido como fe de Estado e do Governo na plenitude das atribuies governativas que a Constituio p residencialista lhe assegurava. Essa bivalncia de poderes o Presidente chefiando o Estado e do mesmo passo repartindo com o Primeiro-Ministro competncia de govern o fazia hbrido o sistema e o obrigava a retrogradar idade do parlamentarismo monrq uico da Constituio orleanista francesa da primeira metade do sculo passado. O fundo falso de apoio a esse dualismo de competncia era manifesto. O poder que derivass e sua legitimidade da vontade popular expressa nos termos usualmente plebiscitrio s da eleio presidencial acabaria por impor-se. E este era precisamente o poder do nosso Presidente da Repblica, constrangido pela crise ao compromisso instvel com q ue, em face da Constituio alterada, se desfez de uma parcela apenas da competncia p residencial, conservando porm em contradio e desarmonia com o esprito da forma parla mentar de governo grosso feixe de atribuies fundamentais. Essas atribuies de carter g overnativo, em concorrncia com as do Primeiro-Ministro, cuja autoridade se debili tava, menos pela origem indireta de sua investidura parlamentar do que pela desc onfiana e suspeio com que o Pas poltico e sua opinio livre reprovavam a emenda usurpa ora, acabariam por converter-se no germe ou ponto de partida para a prpria desfor ra inutilizadora do sistema imposto. Visvel por conseguinte o artifcio daquela sol uo insustentvel, logo mais punida pelos acontecimentos da crise, que, longe de remo verse, ameaou institucionalizar-se, at que o plebiscito veio restituir o Pas ao mec anismo da Constituio presidencialista, abandonada no auge da tormenta de agosto e setembro. A crise voltou assim s suas

origens legtimas, ao presidencialismo que a motivara. O parlamentarismo monista, democrtico, demonstrou com a eloqente experincia brasileira que ningum divide impune mente a vontade do povo, mediante instituies tomadas a um passado j irrecupervel. O erro decisivo do Ato Adicional foi implantar a superestrutura institucional do p arlamentarismo dualista, em flagrante contradio com a moderna essncia democrtica do poder, que s se pode exercer parlamentarmente atravs de canais unitrios, mormente q uando a fonte desse poder o povo politicamente livre e governante. Parlamentaris mo esvaziado e contraditrio, de origens obscuras e comprometidas, aquele que apar ece sob o Ato Adicional, tinha pois defeitos congnitos, que cedo o condenavam ao triste fim da morte pela restaurao plebiscitria do presidencialismo. No havia vocao d estadista que pudesse salv-lo, enquanto o Presidente da Repblica, com o ressentim ento de sua posse frustrada no quadro do regime presidencial e trazido ao poder por um movimento de opinio em nome da legalidade constitucional, persistisse em f azer sombra poltica e administrativa aos chefes de gabinete, que tinham contra su as prerrogativas o desfavor da opinio pblica, ainda traumatizada pelas incompreense s e perplexidades decorrentes da trgua, que apenas suspendeu a crise, sem todavia elimin-la. Nenhuma circunstncia favorecia, por conseguinte, a consolidao daquele parlamentarismo condenado pelo bero esprio, pelo carter de enxerti a de que se revestiu, pelo atentado que representou ao princpio monista do poder democrtico, fazendo o governo dualista, tanto na sua formao como no seu exerccio. 1. Guizot, Histoire des Origines du Gouvernement Reprsentatif, 4 ed., p. 276. 2. E smein, lements de Droit Constitutionnel, 5 ed., p. 132. 3. Bagehot, The English Co nstitution, p. 211. 4. Leon Duguit, Trait de Droit Constitutionnel, 2 ed., t. 1., p. 648. 5. Georges Burdeau, Droit Constitutionnel et Institutions Politiques, p. 122.

6. Esmein, ob. cit., p. 184. 7. Idem, ibidem, p. 183. 8. Idem, ibidem, p. 138. 9 . Joseph Barthlemy & Paul Duez, Trait lmentaire de Droit Constitutionnel, p. 173. 10 . Esmein, ob. cit., p. 144. 11. Boris Mirkine-Guetzvitch, Les Constitutions Europe nes, p. 26. 12. Esmein, ob. cit., p. 147. 13. Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 172. 14. Idem, ibidem, pp. 172-173. 15. Chateaubriand, Primeira parte do captulo 15, das Oeuvres compltes, XXV, pp. 37-38, apud Duguit, ob. cit., pp. 652-653. 16. Esm ein, ob. cit., p. 138. 17. Idem, ibidem, pp. 138-139. 18. Duguit, ob. cit., p. 6 45. 19. Lon Blum, La Rforme Governamentale, pp. 51-56. 20. Bagehot, ob. cit., p. 1 3. 21. Esmein, ob. cit., p. 654. 22. Duguit, ob. cit., p. 660. 23. Bagehot, ob. cit., p. 78. 24. Idem, ibidem, p. 51. 25. Idem, ibidem, p. XIX. 26. Balfour, apu d Bagehot, ob. cit., p. XIII. 27. Bagehot, ob. cit., p. 13. 28. Idem, ibidem, p. 9. 29. Bagehot, ob. cit., p. 20. 30. Georges Burdeau, ob. cit., p. 126. 31. Pie rre Cot, apud Guetzvitch, ob. cit., p. 18. 32. Idem, Ibidem, pp. 58-59. 33. Barthl emy e Duez, ob. cit., pp. 183-184. 34. Barthlemy & Duez, ob. cit., p. 184. 35. Gu etzvitch, ob. cit., p. 29. 36. Idem, ibidem, p. 17. 37. Idem, ibidem, p. 17. 38. Idem, ibidem, p. 19. 39. Lon Blum, ob. cit., pp. 150-151. 40. Idem, ibidem, p. 24 . 41. Guetzvitch, ob. cit., p. 25. 42. Idem, ibidem, p. 69. 43. Idem, ibidem, pp. 29-30. 44. Afonso Arinos de Melo Franco, Novos Argumentos, Jornal do Brasil, 7.6. 64.

23 OS PARTIDOS POLTICOS

1. Da definio do partido poltico 2. O conceito de partido do sculo XX 3. A impugna utrinria dos partidos polticos Partidos e faces 5. O elogio do partido poltico e a mpreenso de sua importncia essencial para o Estado moderno 6. A misso e presena dos partidos na literatura poltica e jurdica 7. Os partidos polticos como realidade soc iolgica: sua ausncia dos textos constitucionais 8. Os partidos polticos como realid ade jurdica: tendncia contempornea para inseri-los nas Constituies 9. As modalidades de partidos; partidos pessoais e partidos reais (Hume), partidos de patronagem e partidos ideolgicos (Max Weber), partidos de opinio e partidos de massas (Burdeau ), partidos do movimento e partidos da conservao (Nawiasky). 1. Da definio de partido poltico

Quem, na nsia de encontrar uma boa definio de partido poltico, se dispuser a ler, da primeira ltima pgina, as trs obras mximas que o sculo XX j produziu acerca dos par os polticos os livros clssicos de Ostrogorsky (La Dmocratie et lorganization des Par tis Politiques), Michels (Les partis politiques: essai sur les tendances oligarc hiques de Dmocraties) e Duverger (Les partis politiques), h de concluir a leitura profundamente decepcionado: ter empregado em vo toda a sua diligncia, pois a instit uio em apreo no objeto ali de nenhuma definio. E, no entanto, com Ostrogorsky estud se, com amplitude sociolgica e admirvel cunho cientfico, na organizao dos partidos am ericanos, a mquina eleitoral, o caucus e o boss poltico. Com Michels formulou-se a teoria da destinao oligrquica dos partidos, a lei de bronze da burocratizao partid como j disse um tratadista, tomando de emprstimo o termo marxista; enfim, investig ou-se aquela lei que conduz o poder s mos de uma elite satisfeita, rotineira e sup erposta massa eleitoral e que em absoluto no abdica o monoplio de sua influncia ou poder de deciso.

De ltimo, com Duverger, a cincia poltica cancelou, segundo alguns publicistas, toda s as antecedentes classificaes de formas de governo, que vinham desde a imortal di viso feita por Aristteles (monarquia, aristocracia e democracia) at chegar a de Mon tesquieu, para abraar-se unicamente quela do autor francs, ou seja, a que faz apena s inteligvel algum sistema governante quando se distinguem os governos em mono-pa rtidrios, bipartidrios e multipartidrios. Como aqueles abalizados publicistas moder nos no se

sobressaem por uma conceituao do partido poltico omitindo em suas rigorosas anlises esse aspecto do problema, vamos volver por conseguinte a alguns textos clssicos d a literatura poltica, em busca de determinadas definies que dem a mais precisa noo da uilo que vem a ser uma organizao partidria. O primeiro autor que se nos depara Burk e. Em 1770, definiu ele o partido como um corpo de pessoas unidas para promover, mediante esforo conjunto, o interesse nacional, com base em algum princpio especia l, ao redor do qual todos se acham de acordo.1 Em seguida, ao comeo do sculo passad o (1816), Benjamin Constant, um teorista do Estado liberal, apareceu com outra d efinio, que aufere na cincia poltica prestgio igual ou superior ao da definio de Bur Diz Constant que o partido poltico uma reunio de homens que professam a mesma dout rina poltica. Essa definio, segundo Levy Bruhl, rene vantajosamente os elementos esse nciais de todo partido: o princpio de organizao coletiva, a doutrina comum e a qual ificao poltica dessa mesma doutrina. No insere porm um dado que, no sentir daquele so cilogo, fez lacunoso o pensamento de Constant com respeito aos partidos polticos: a conquista do poder, aquilo que os inclina ao.2 Da portanto a superioridade que de notar no conceito de partido poltico oferecido por Bluntschli, em 1862, quando d isse que se tratava de grupos livres na sociedade, os quais, mediante esforos e idi as bsicas de teor poltico, da mesma natureza ou intimamente aparentados, se acham dentro do Estado, ligados para uma ao

comum.3 2. O conceito de partido no sculo XX

No sculo corrente, as mais expressivas definies de partido poltico so, ao nosso ver, as de Jellinek, Max Weber, Nawiasky, Kelsen, Hasbach, Field, Schattschneider, Sa it, Goguel e Burdeau. Segundo Jellinek, os partidos polticos, em sua essncia, so gru pos que, unidos por convices comuns, dirigidas a determinados fins estatais, busca m realizar esses fins.4 Estudando com admirvel proficincia os partidos polticos do p onto de vista sociolgico, assim se exprimiu Max Weber sobre a natureza dos mesmos : Os partidos, disse Weber, no importa os meios que empreguem para afiliao de sua cl ientela, so na essncia mais ntima, organizaes criadas de maneira voluntria, que parte de uma propaganda livre e que necessariamente se renova, em contraste com todas as entidades firmemente delimitadas por lei ou contrato.5 Tomando os partidos de baixo de ngulo preponderantemente formal, Nawiasky, em 1924, definiu-os em termos reproduzidos depois por Radbruch num ensaio clssico acerca dos partidos polticos no direito constitucional da Alemanha.6 De conformidade com o

pensamento de Nawiasky, os partidos polticos nada mais so do que o princpio de organ izao da sociedade humana em relao a um determinado domnio da vida espiritual.7 O mesm jurista, em obra mais recente o seu primoroso tratado de Teoria Geral do Estado deixou-nos porm uma segunda definio do verdadeiro carter do partido poltico: Unie grupos populacionais com base em objetivos polticos comuns.8 Pertencendo camada de escritores polticos modernos e contemporneos que mais cedo compreenderam a importn cia dos partidos polticos, com respeito democracia, Kelsen escreve: Os partidos po lticos so organizaes que congregam homens da mesma

opinio para afianar-lhes verdadeira influncia na realizao dos negcios pblicos.9 Das completas a definio de Hasbach, autor de afamada obra crtica sobre a democracia, p ublicada em comeos deste sculo, na qual diz que o partido poltico uma reunio de pess as, com as mesmas convices e os mesmos propsitos polticos, e que intentam apoderar-s e do poder estatal para fins de atendimento de suas reivindicaes.10 Com Field, o p artido poltico se define como associao voluntria de pessoas com a inteno de galgar o der poltico. E o publicista acrescenta: atravs, possivelmente, de meios constitucionais.11 Dos autores americanos que mais seguramente versaram o tema re lativo ao conceito de partido poltico cumpre distinguir Schattschneider e Sait. O primeiro diz que se trata de uma organizao para ganhar el eies e obter o controle e direo do pessoal governante,12 ao passo que o segundo, com mais exao, assevera que o partido poltico representa um grupo organizado que busca d ominar tanto o pessoal como a poltica do governo.13 Enfim, temos a palavra dos pub licistas franceses Goguel e Burdeau. Entende Goguel que o partido poltico um grupo organizado para participar na vida poltica, com o objetivo da conquista total ou parcial do poder, a fim de fazer prevalecer as idias e os interesses de seus mem bros.14 No dizer sucinto de Burdeau, o partido representa uma associao poltica organizada para dar forma e eficcia a um poder de fato.15 O partido oltico, a nosso ver, uma organizao de pessoas que inspiradas por idias ou movidas po r interesses, buscam tomar o poder, normalmente pelo emprego de meios legais, e nele conservar-se para realizao dos fins propugnados. Das definies expostas, deduz-s e sumariamente que vrios

dados entram de maneira indispensvel na composio dos ordenamentos partidrios: a) um grupo social; b) um princpio de organizao; c) um acer vo de idias e princpios, que inspiram a ao do partido; d) um interesse bsico em vista : a tomada do poder; e e) um sentimento de conservao desse mesmo poder ou de domnio do aparelho governativo quando este lhes chega s mos. 3. A impugnao doutrinria dos partidos polticos Arruinado o absolutismo e inaugurado o sistema representativo, as foras sociais q ue historicamente tomam o nome de partidos polticos entram a desempenhar uma funo d e considervel importncia no destino de todas as comunidades estatais. O crescimento do partido poltico, bem como sua importncia pblica acompanham o crescimento da democracia mesm a e suas instituies. Na doutrina do Estado liberal, mormente entre os teoristas da monarquia constitucional, patenteou-se sempre cega averso aos partidos polticos. E por mais estranho que parea, at mesmo um doutrinrio integral da democracia, da es tirpe de Rousseau, se mostra desafeioado ao sistema partidrio. De modo que os part idos polticos, em matria de doutrina e institucionalizao, se deparam at aos nossos di as com dupla frente de resistncia: a do liberalismo, em mais larga escala, embora dissimulada, e a de certa forma de democracia, a saber, a democracia individual ista de Rousseau. Houve contudo filsofos liberais que de forma precursora tomaram a defesa do partido poltico. Burke, no sculo XVIII, foi dessas excees raras, bracej ando afoito contra a corrente de idias antipartidistas de sua poca. Vejamos portanto como o partido poltico se viu outror a alvo de graves invenctivas ou como a literatura poltica e jurdica o flagelou imp iedosamente.

Aps dizer que a ignorncia abre aos homens a porta dos partidos e a vergonha depois os impede de sair, Halifax afirmou que o melhor partido apenas uma espcie de cons pirao contra o resto do pas.16 Ainda na primeira metade do sculo XVIII, Bolingbroke, um dos pensadores mais influentes de seu tempo, investiu panfletariamente contra os partidos polticos, estampando, em 1738, a catilinria do Rei Patriota (The Patrio t King). Entre outras assertivas, sustenta ele que a pior de todas as divises vem a ser com certeza aquela que resulta das divises partidrias.17 Com manifesto pessim ismo, o filsofo escocs David Hume afirma, por seu turno, que do mesmo modo que os l egisladores e fundadores de Estados devem ser honrados e respeitados pelo gnero h umano, os fundadores de partidos polticos e faces devem ser odiados e detestados, ac rescentado a seguir que essa atitude se h de tomar porquanto os partidos exercem uma influncia diretamente contrria das leis.18 Igual desdm demonstrara j Hobbes quan do asseverou que os partidos, divididos entre si, geram as sedies e a guerra civil , fazem triunfar o dio e a violncia.19 Condorcet, criticando o sistema poltico ingls , declara, segundo refere Cotta, que os partidos polticos conservam cuidadosamente o fanatismo como um instrumento que cada qual aguarda a vez de utilizar,20 do me smo passo que Tocqueville, um clssico da velha democracia liberal, acha que os par tidos so um mal inerente aos governos livres.21 E por fim Balzac afirma: Os partido s polticos cometem em massa aes infames, que cobririam de oprbrio um homem. Mas dest lado do Atlntico que o sentimento antipartidista se levanta s mais altas regies da conscincia poltica. George

Washington, no Farewell Address, despedindo-se do povo e da ptria, de cuja emancipao fora o principal artfice, aconselha solenemente os herdeiros de suas idias a se pr ecatarem dos ruinosos efeitos que em geral advm do chamado esprito partidrio. Declar s partidos

polticos os piores inimigos da democracia e admite que tenham eles algo que desempe nhar num governo monrquico, sendo porm de todo inadmissveis num governo popular.22 O Vice-Presidente John Adams no pensava de modo diferente. Exprimindo sua antipat ia pelo sistema de partidos, escrevia: Nada me atemoriza tanto quanto a diviso da Repblica em dois grandes partidos, cada qual com o seu lder.23 Por sua vez, Madison nas pginas do Federalista no poupava tampouco os partidos polticos, enquanto John Taylor da Carolina (1753-1824) advertia a nao contra a horrenda tirania partidria, qu e transformava o povo em autor de sua prpria runa.24 No menos severo foi o julgamento de John Marshall, quando afirmou que nada rebaixa ou polui mais o carter humano d o que um partido poltico.25 Enfim, nessa mesma galeria de pensadores americanos, t emos Henry Jones Ford, ao asseverar que o partido poltico uma gangrena, um cncer, q ue os cidados patriotas deviam unir-se para erradicar.26 Ainda este sculo, os parti dos tm sido alvo de diatribes igualmente cruis, posto que espordicas. O sculo das ma ssas viu o partido poltico transformar-se, segundo Alain, numa mquina de pensar em comum. E acrescenta o mesmo pensador que o partido a morte do pensamento.27 4. Partidos e faces De incio, os escritores polticos da literatura antipartidria no estabeleciam distino ntre partido poltico e faco (sculos XVII e XVIII). Madison, no Federalista emprega i ndiferentemente as duas expresses. De modo que um progresso para o reconhecimento da importncia dos partidos polticos aparecerem eles separados das faces. Quando os dois conceitos se empregam da maneira distinta, o partido o lado positivo, a faco o lado negativo da participao

poltica organizada. A faco a caricatura do partido escreve Bluntschli, que seguida te afirma serem as faces sempre desnecessrias e prejudiciais. Galgam o poder quando a sociedade est enferma. E toda vez que no Estado h sintomas de degenerao e runa se mostram elas prodigiosamente ativas.28 A faco no somente desserve a sociedade, como os seus fins so egosticos e no polticos; o interesse privado ocupa ali o lugar do i nteresse pblico.29 Das faces, disse Lieber, que elas existem debaixo de todas as fo rmas de governo, ao passo que os partidos so caractersticos dos governos livres. O mesmo pensador assinalava no sculo XIX que um partido poltico se bate apenas pela mudana de governo, ao passo que a faco ameaa a estrutura geral do poder, abala o re gime mesmo e sua ordem constitucional, atua em segredo ou abertamente, mas em qu alquer hiptese sempre para obteno de fins srdidos e inconfessveis.30 Entende Cotta qu e a diferena que vai do partido poltico faco simplesmente de grau, e no de princ do a faco apenas um partido mais violento e mais particularista.31 Coincide essa obs ervao com a que fizera Bluntschli ao notar que em todo partido poltico h um pouco de faco, e vice-versa, sendo manifesto esse contedo na medida em que o partido se gov erna pelo interesse pblico (esprito estatal) e a faco pelo interesse privado (esprito particularista). Tanto possvel, posto que raro, a faco converter-se em partido polt ico como o partido poltico transformar-se em faco, mudana esta ltima, alis, mais freq te e provvel.32 Bastante cedo mostrara j Bolingbroke que os partidos se regem por p rincpios e as faces por sentimentos e interesses pessoais,33 no havendo porm distin uta ou rigorosa entre as duas formas. Disse o publicista: A faco para o Partido o m esmo que o superlativo para o positivo: o partido um mal poltico; a faco: o pior de todos os partidos.34 No juzo de alguns autores contemporneos a faco continua a

existir no interior das organizaes partidrias. Busca o partido a tomada do poder pa ra o controle do governo. A faco busca o domnio da mquina partidria, tendo em vista s ubmet-la sua poltica e aos seus interesses.35 5. O elogio do partido poltico e a compreenso importncia essencial para o Estado mo derno de sua

Conforme vimos, a histria dos partidos polticos nos revela como a princpio foram el es reprimidos, hostilizados e desprezados, tanto na doutrina como na prtica das i nstituies. No havia lugar para o partido poltico na democracia, segundo deduziam da doutrina de Rousseau os seus intrpretes mais reputados. Hoje, entende-se precisam ente o contrrio: a democracia impossvel sem os partidos polticos. Foi Burke o gnio p recursor dessa mudana. Em seus escritos se estampou pela vez primeira a compreenso do brilhante destino poltico que o futuro reservava aos partidos no seio da orde m democrtica. Furtando-se ao rigor quase implacvel com que tantas vezes os caustic ara, John Adams acabou por reconhecer que todos os pases sob a luz do sol devem te r partidos e que o magno segredo consiste em saber domin-los.36 Da peremptria decla e Bagehot de que a organizao partidria o princpio vital do governo representativo v apenas um passo.37 A mesma tese do constitucionalista ingls vem sustentada por Br yce nas Democracias Modernas (Modern Democracies), um livro de cabeceira dos est udiosos da cincia poltica, durante vrias dcadas. Segundo esse publicista, sem os par tidos polticos no poderia funcionar o governo representativo, nem a ordem desponta r do caos eleitoral. So os partidos portanto inevitveis, principalmente nos grande s pases onde a liberdade impera.38 Emprega o mesmo Bryce imagem muito citada cons oante a qual

o esprito e a fora dos partidos so to necessrios ao funcionamento do governo quanto o vapor o locomotiva. No passou a Henry Maine despercebida a necessidade

imperativa de aprofundar o estudo dos partidos polticos, os quais, segundo um pub licista americano, tm sido os rfos da filosofia poltica.39 Com efeito, ressalta Maine Das foras que atuam sobre a humanidade nenhuma h sido to pouco estudada quanto o pa rtido, que todavia merece melhor exame.40 Estudando com proficincia o tema dos par tidos polticos, Sait pondera que sob o regime do sufrgio universal, os partidos so to inevitveis quanto as ondas do oceano.41

6. Omisso e presena dos partidos polticos na literatura poltica e jurdica No das ma copiosas a literatura especializada relativa aos partidos polticos. Nem tampouco atraiu o tema considervel ateno no meio poltico-filosfico. Lembra Jennings que o insi gne pensador ingls John Stuart Mill, de tanta influncia na doutrina do Estado libe ral, pode escrever, ainda no sculo XIX, toda a sua obra clssica sobre o governo re presentativo sem se dar sequer ao incmodo de nomear os partidos polticos.42 O mesm o se passa, segundo refere Mac Iver, com Bluntschli, na segunda metade do sculo X IX (1875), quando publicou sua monumental Teoria do Estado sem nenhuma aluso ao governo partidrio.43 Omisso idntica se repete na obra de Laband, sobre o direito pblico alemo (Das Staatsrecht des De utschen Reiches), publicada ao comeo deste sculo. Nenhuma palavra consta ali acerc a dos partidos, como se eles no existissem.44 Da pois no ser de estranhar que um tr atadista da envergadura de Jellinek haja escrito estas palavras visivelmente pes simistas: No ordenamento estatal o conceito de partido como tal nenhuma funo

desempenha.45 Ou que Triepel haja sido acremente censurado por Kelsen por haver e scrito que os partidos so um fenmeno

extraconstitucional.46 No entanto, posto fossem ferrenhos adversrios dos partidos polticos, Bolingbroke e Hume, h duzentos anos, j reconheciam a importncia extraordinr ia dos partidos polticos e se tornavam autores dos estudos mais acurados que o scu lo XVIII consagrou ao assunto.47 Assinala Sergio Cotta que o exame cientfico dos partidos tem incio com os ensaios polticos de Hume. Confere o filsofo escocs autonom ia cientfica matria partidria.48 Com Bryce, teria sido exposta, pela primeira vez, de forma orgnica, segundo Liares Quintana, a teoria dos partidos polticos.49 E em 1 901, Richard Schmidt, dando estampa o primeiro volume de sua Teoria Geral do Est ado, teve, consoante pondera Gustavo Radbruch, o merecimento de haver sido o pri meiro tratadista alemo do direito pblico que reconheceu expressamente os partidos polticos como foras formadoras do Estado.50 A seguir, aparecem as obras de Ostrogors ky, Max Weber, Michels e Duverger, que resumem a contribuio do nosso sculo, imprimi ndo investigao dos partidos polticos mtodos novos ou reconhecendo a significao capi que eles assumem para a democracia contempornea, convertida numa democracia de partidos. No menos incisivo o publicis ta ingls Mac Iver quando assevera que, sem o sistema partidrio, os nicos mtodos para chegar-se a uma mudana de governo vm a ser o golpe de Estado, o putsch e a revoluo. 51 Enfim, encarecendo a importncia assumida pelos partidos polticos, assinalou Bur deau que unicamente deles depende hoje a qualificao de um regime poltico.52 Justifica -se portanto a recente observao de um escritor poltico dos Estados Unidos quando fr isou que o estudo dos partidos polticos to importante hoje para a cincia poltica qua nto o da mecnica para a fsica. Mais e melhor ningum saberia escrever.53

7. Os partidos polticos como realidade sociolgica: sua ausncia dos textos constituc ionais A realidade sociolgica dos partidos polticos passou durante largo perodo de tempo desconhecida pelo ordenamento jurdico. Os partidos vingavam margem dos text os legislativos, que fingiam ignorlos. Durante a era bismarckiana o direito pblico alemo considerava os partidos como unies eleitorais, conforme observa Leibholz, d o mesmo passo que a literatura poltica daqueles dias, para faz-los mais inofensivo s, costumava denomin-los de ligas eleitorais ou unies de eleitores.54 O direito pbli parecia assim envergonhar-se da

existncia dos partidos polticos. bvio, portanto, que as Constituies via de regra no s referissem a essas organizaes. Ao redor delas, ainda recentemente, se produzia um vcuo constitucional. Formava-se aquela conspirao do silncio, a que se refere um au lemo. Perdurava por conseguinte no fundo de todas essas omisses o ressentimento ro usseauniano a respeito dos partidos polticos. Rousseau os apelidara categorias in termedirias de todo incompatveis com o dogma da soberania popular, isto , da volont gnerale.55 Resumindo a posio do direito positivo no sculo passado, Bluntschli escrev ia que o direito pblico com seu sistema de competncias e obrigaes nada sabe a respeit o de partidos.56 Com efeito, quer a Constituio americana, quer as Constituies frances as do sculo XIX, nenhuma disposio continham relativamente ao exerccio da vida partidr ia. Constituies novas como a penltima Constituio Francesa (1946) guardam ainda silnci a propsito da existncia dos partidos polticos, sem embargo da poderosa corrente co ntempornea que os institucionalizou juridicamente. Antes que se operasse a transio de nossos dias (a crescente valorizao dos partidos como o mais significativo event o na funo dos

mecanismos democrticos contemporneos), os partidos polticos

constituam apenas um fenmeno sociolgico, desprovido de contedo ou significao jurdica a primeira metade deste sculo, razo de sobra tinha Radbruch para afirmar que o dir eito pblico das democracias no se amoldara ainda realidade sociolgica dos partidos. Estranhava o filsofo igualmente que as leis e constituies no mencionassem com uma ni ca slaba sequer as foras polticas, nas quais estavam os pressupostos da realidade j urdica mesma.57 Escrevendo depois da Primeira Grande Guerra Mundial a respeito do s partidos polticos, o insigne jurista alemo Triepel aferrava-se em sua obra a uma posio no somente de combate s organizaes partidrias como de afirmao de seu carte te social, estranho ao direito e ao organismo estatal. Com efeito, no foi fcil ao Estado moderno acomodar-se em termos jurdicos a essa realidade nova, essencial e poderosa que o partido poltico. Rejeitou-o quando pde. Os partidos, como instituies extralegais ou

extraconstitucionais, como parte da Constituio viva, mas sem um lugar na Constituio rita,58 pertencem ainda a uma concepo de democracia contra a qual eles bracejam ou investem e que vem a ser a democracia liberal. O lugar dos partidos, porm, confor me veremos, no Estado social, na democracia de massas, onde chegam plenitude de seu poder e reconhecimento jurdico. Todavia, proscritos, ignorados ou desprezados , sua presena submersa em todo sistema de iniciao democrtica, como o do Estado libera , acaba por abalar na superfcie da vida poltica, cedo ou tarde, as velhas instituies jurdicas, quer do parlamentarismo, quer do presidencialismo. Nesse abalo atingid o principalmente o carter parlamentar de referidas instituies. Realidade sociolgica, onde quer que vinguem, os partidos polticos representam j uma contradio frontal com os princpios do Estado liberal. No sistema representativo da liberal-democracia entende-se que o

representante, uma vez eleito, s tem compromisso com a sua conscincia. Supe-se livr e e desembaraado dos vnculos de sujeio a grupos, organizaes ou foras sociais, que po m atuar constrangedora e restritivamente sobre seu procedimento poltico, e assim ditar-lh e atitudes, diminuir-lhe a esfera de autonomia na qual se move o poder de deciso de uma vontade presumidamente livre como a sua. Ora, essa independncia, que carac teriza o chamado mandato livre ou representativo e faz do deputado primeiro o re presentante da vontade geral ou vontade nacional, sem subordinao s fontes eleitorai s, onde se geram o poder poltico e o prprio mandato, aparece sociologicamente desm entida em toda forma de Estado cujos partidos polticos hajam logrado maior desenv olvimento, assentando bases slidas de participao e influncia nos destinos polticos da coletividade. O Estado, onde isto acontea, nominalmente liberal na aparncia de seu ordenamento poltico, nos dogmas que de maneira oficial lhe amparam as instituies, j se acha todavia em adiantada fase de transio para o Estado social, seno em pleno E stado social, que um Estado solidamente partidrio. Quando se d a institucionalizao j urdica da realidade partidria, e o jurdico coincide com o sociolgico, chega-se tambm oficialmente ao Est ado social. Nessa ocasio, os textos constitucionais, sem mais reservas, entram a indicar o lugar que cabe s organizaes partidrias no seio da ordem estabelecida. Deix am ento os partidos de ser aquilo que foram no Estado liberal, a partie honteuse do sistema, conforme disse Gustavo Radbruch, em crtica ao direito pblico alemo.59 E se convertem pois em base constitucionalmente proclamada e reconhecida de todo o sistema democrtico, com os laos de dependncia da representao parlamentar transformados, agora sim, em laos jurdicos, com toda a fora e garantia que o direito pode emprestar a uma realidade sociolgica, de h muito imperante e in elutvel. Como essa constitucionalizao ou legalizao do partido

poltico se operou, eis o tema que subseqentemente entraremos a examinar. 8. Os partidos polticos como realidade jurdica: tendncia contempornea para inseri-lo s nas constituies Negar acolhimento constitucional aos partidos polticos nos sistem as democrticos contemporneos significa simplesmente, segundo Kelsen, fechar os olhos realidade. Quando se trata de combater, reprimir o u sabotar a democracia, aquela omisso compreensvel, como ao tempo da monarquia con stitucional. Mas por inteiro destituda de sentido na hora que passa,60 hora sabid amente de irreprimvel vocao democrtica. Considera Leibholz de todo perdida a batalha ue o sculo XIX e parte do sculo XX travaram contra os partidos polticos.61 Do mesmo passo, um cientista poltico do quilate de Finer, perfeitamente cnscio da profunda mudana operada, assinala que na presente ordem democrtica os partidos deixaram de ser o governo invisvel para se trans-fazerem no governo visvel e reconhecido das dem ocracias.62 Com efeito, o surto constitucional do primeiro ps-guerra quebrou, conf orme nota Loewenstein, o tabu segundo o qual as Constituies no deveriam referir-se aos partidos polticos.63 Doravante, o que temos visto o legislador constituinte v ariar daquela posio de indiferena aos partidos para sancionar corajosamente a nova realidade poltico-partidria como realidade constitucional. In troduziu-se o partido poltico no corpo das constituies. Os partidos se tornam cada vez mais instituies oficiais, que recebem su bsdios de agncias governamentais e se convertem pois em rgos do poder estatal, verdad eiros institutos de direito pblico64 ou parte do prprio governo.65 Na Inglaterra, seg undo Jennings, quem quiser conhecer a Constituio britnica, em toda a extenso e profu ndidade, como ela verdadeiramente opera, h de comear e terminar pelo estudo dos

partidos polticos.66 E por mais paradoxal que isso parea, a Inglaterra, pioneira d a organizao partidria, das democracias que mais retardadas se apresentam ainda no r econhecimento legal daquelas organizaes, visto que ali, conforme assinala Field, n enhum ato do Parlamento ou deciso judicial mencionou jamais o nome dos partidos p olticos, entidades por conseqncia destitudas de direitos e

obrigaes legais.67 Nos Estados Unidos, a consagrao legal do partido poltico ocorre ai da com alguma lentido. O silncio das Constituies estaduais e da Constituio federal so re essas entidades acarretou durante cerca de cem anos a indiferena da ordem jurdi ca aos partidos polticos. Com efeito, das Constituies estaduais somente 17 empregam fortuitamente o termo partido poltico.68 Sem embargo, os tribunais americanos tm manifestado reconhecimento ao direito que possuem os partidos polticos de exercer em livremente sua ao, tomando por base as garantias constitucionais relativas libe rdade de reunio, de imprensa, de opinio e de sufrgio. Alguns Estados j legislam acer ca do funcionamento dos partidos, tendo principalmente em vista coibir fraudes e abusos nas convenes e eleies primrias, bem como tolher a perverso do sufrgio pelo s rno eleitoral. Conseguintemente, de admitir que o partido poltico nos Estados Uni dos j deixou de ser, conforme assinalam Binkley e Moos, aquela organizao to livre de interferncia oficial quanto uma sociedade literria, para se transformar em rgos de go erno, legalmente reconhecidos.69 No continente europeu, foi a Constituio italiana d e 1947 que em primeiro lugar deu o passo mais largo para a confirmao jurdica do par tido poltico e compreenso dos seus fins de carter institucional. Declara o artigo 4 9 da Constituio italiana que todos os cidados tm o direito de organizar-se em partido s polticos, a fim de cooperar, de maneira democrtica, na determinao da poltica

nacional. Inspirado sem dvida, nesse texto, onde uma tendncia se apresenta palpavel mente vitoriosa, qual seja aquela que conduziu o partido poltico da realidade soc iolgica para a realidade jurdica, pde Ferri design-la como sendo a sntese dos rgos ais destinados ao exerccio das funes de governo.70 A institucionalizao jurdica dos p idos fez progresso

assombroso, quase revolucionrio, no artigo 21 da Lei Fundamental de Bonn, que Lei bholz interpreta como o reconhecimento oficial pela ordem jurdica do moderno Esta do democrtico de bases partidrias.71 Com efeito, reza esse artigo: Os partidos part icipam na formao da vontade poltica do povo, etc. A disposio constitucional constante do mesmo texto protege a seguir os fundamentos democrticos da organizao partidria. P rev-se ali a medida supressiva dos partidos cuja ao contrarie a essncia democrtica do regime. No representa essa ltima determinao contributo inovador dos constituintes a lemes, como escrevem alguns tratadistas estrangeiros, porquanto j se achava no tex to da Constituio Brasileira de 1946, trs anos anterior Constituio alem de Bonn. Vr onstituies dos Estados alemes (Laender) seguem tambm o modelo federal, adotando prec eitos pertinentes ao regime jurdico das organizaes partidrias. Das Constituies latino americanas, a mais adiantada a esse respeito vem a ser inquestionavelmente a do Uruguai, de 1952, que leva a cabo a incorporao direta do partido poltico no sistema de governo, fixando uma participao proporcional dos partidos no colegiado que reg e o Pas. A esse processo que h redundado na constitucionalizao dos partidos no se mos tram alheias as Constituies do campo socialista, onde, em primeiro lugar, aparece a Constituio sovitica de 1936, cujo artigo 126 proclama o lugar de vanguarda do Par tido Comunista na liderana da classe operria, em sua luta pelo fortalecimento e

implantao do sistema socialista. Assinalando sobretudo a participao dos partidos no p rocesso governamental, a Constituio da Repblica Democrtica Alem (arts. 91 e 92) acolh ia diversos preceitos que patenteavam o superior grau de institucionalizao jurdica j alcanado ali pelas foras partidrias. A institucionalizao legal dos partidos poltic nos pases democrticos compreende importantes aspectos que Forsthoff assim compendi ou: a) eleio autntica e verdadeira; b) relao do eleitor com o eleito; e c) relao dos eitos com o seu partido.72 9. As modalidades de partidos: partidos pessoais e partidos reais (Hume), partid os de patronagem e partidos ideolgicos (Weber), partidos de opinio e partidos de m assas (Burdeau), partidos do movimento e partidos da conservao (Nawiasky) Do sculo XVIII aos nossos dias, surgiram vrias classificaes de partidos. A mais antiga prova velmente a de Hume, que distinguiu duas categorias principais: partidos de pesso as e partidos reais. Os partidos pessoais teriam por base sentimentos de amizade ou averso, quanto a pessoas. Esses sentimentos impelem os adeptos ao combate polt ico. A se lhes oferece ensejo de dar provas de lealdade e dedicao. Os partidos reai s por sua vez fundam-se em alguma diferena real de sentimentos ou interesse (Hume). A classificao seguinte, que teve mais voga na cincia poltica, foi a de Friedrich Ro hmer, exposta em 1844, no livro de Theodore Rohmer, Teoria dos Partidos Polticos (Lehre von den politischen Parteien). Inspirado nos princpios da doutrina orgnica da Sociedade e do Estado, sobretudo naquele organicismo espiritualista, de fundo tico, que animou a obra de inumerveis juristas e filsofos da primeira metade do scu lo XIX, Rohmer, empregando at mesmo linguagem organicista quando por exemplo se r efere ao corpo estatal distingue quatro tipos fundamentais de partidos, cuja natur eza, para ele, corre paralela s fases de desenvolvimento do organismo humano: o

partido radical, com a alma das crianas; o liberal com a psicologia dos adolescen tes; o conservador, com o esprito dos homens feitos, maduros e adultos, e, enfim, o absolutista, com o carter da velhice. Das mais afamadas indubitavelmente a cla ssificao de Max Weber que cifra a realidade partidria em duas formas bsicas: os part idos de patronagem e os partidos ideolgicos, consoante o princpio interno fora do q ual se constituem. As organizaes polticas de patronagem so aquelas, segundo o socilog o, que tm principalmente em mira galgar o poder, mediante eleies, a fim de lograr p osies de mando para os seus dirigentes e vantagens materiais, sobretudo empregos pb licos, para sua clientela.73 Os partidos ideolgicos (Weltanschauungsparteieri) bu scam a realizao de ideais de contedo poltico,74 e se propem por vezes a reformar e tr ansformar toda a ordem existente, inspirados por princpios filosficos, que implica m uma concepo nova da sociedade e do Estado. No raro, sua ao poltica, sobre envolver atria de teor constitucional, reflete do mesmo passo dissidncia com a estrutura po ltica e social estabelecida. Todavia, a tradio partidria europia mostra partidos

ideolgicos, como os liber