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A INDSTRIA E O BRASIL

Uma agenda para crescer mais e melhor TransporTe de Cargas: agenda para Um brasil CompeTiTivo

ConFederao naCional da indsTria Cni presidenTe Robson Braga de Andrade 1 viCe-presidenTe Paulo Antonio Skaf 2 viCe-presidenTe antnio Carlos da silva 3 viCe-presidenTe Flavio Jos Cavalcanti de azevedo viCe-presidenTes paulo gilberto Fernandes Tigre alcantaro Corra Jos de Freitas mascarenhas eduardo eugenio gouva vieira rodrigo Costa da rocha loures roberto proena de macdo Jorge Wicks Crte real Jos Conrado azevedo santos mauro mendes Ferreira lucas izoton vieira eduardo prado de oliveira antnio Jos de moraes souza 1 direTor seCreTrio paulo afonso Ferreira 2 direTor seCreTrio Jos Carlos lyra de andrade 3 direTor seCreTrio antonio rocha da silva 1 direTor FinanCeiro Francisco de assis benevides gadelha 2 direTor FinanCeiro Joo Francisco salomo 3 direTor FinanCeiro srgio marcolino longen direTores alexandre Herculano Coelho de souza Furlan olavo machado Jnior denis roberto ba edlson baldez das neves Jorge parente Frota Jnior Joaquim gomes da Costa Filho eduardo machado silva Telma lucia de azevedo gurgel rivaldo Fernandes neves glauco Jos Crte Carlos mariani bittencourt roberto Cavalcanti ribeiro amaro sales de arajo sergio rogerio de Castro Julio augusto miranda Filho

ConselHo FisCal membros TiTUlares Joo oliveira de albuquerque Jos da silva nogueira Filho Carlos salustiano de sousa Coelho membros sUplenTes Clio batista alves Haroldo pinto pereira Francisco de sales alencar

A INDSTRIA E O BRASIL
Uma agenda para crescer mais e melhor TransporTe de Cargas: agenda para Um brasil CompeTiTivo

BRASLIA

2010

2010. CNI Confederao Nacional da Indstria Qualquer parte desta obra poder ser reproduzida, desde que citada a fonte. Este documento foi desenvolvido por iniciativa do Conselho Temtico Permanente de Infraestrutura da CNI. Elaborao: Eduardo Augusto Guimares (E.A. Guimares Consultoria e Planejamento Ltda.) Acesse o documento completo A Indstria e o Brasil - Uma Agenda para Crescer Mais e Melhor: www.cni.org.br Conselho Temtico de Infraestrutura - COINFRA

FICHA CATALOGRFICA
C748i Confederao Nacional da Indstria. A indstria e o Brasil: uma agenda para crescer mais e melhor: transporte de cargas: agenda para um Brasil competitivo / Confederao Nacional da Indstria. Braslia, 2010. 65 p. : il. ISBN 978-85-7957-051-3 1 Indstria - Brasil 2. Indstria Crescimento I. Ttulo II. Ttulo: uma agenda para crescer mais e melhor III. Ttulo: Transporte de cargas

CDU: 67(81)

CNI Confederao Nacional da Indstria Setor Bancrio Norte Quadra 1 Bloco C Edifcio Roberto Simonsen 70040-903 Braslia DF Tel.: (61) 3317-9001 Fax: (61) 3317-9994 http://www.cni.org.br Servio de Atendimento ao Cliente SAC Tels.: (61) 3317-9989 / 3317-9992 sac@cni.org.br

SUMRIO
apresenTao sUmrio eXeCUTivo 1. a evolUo do seTor de TransporTes 2. linHas de ao da reesTrUTUrao insTiTUCional 2.1. Complementar a implantao da estrutura institucional requerida pelo novo modelo de transporte 2.2. mobilizar recursos financeiros e gerenciais privados para a expanso, recuperao e manuteno da infraestrutura e para a prestao de servios de transporte 2.3. descentralizar as aes na rea de transporte mediante doaes e convnios de delegao aos estados 3. QUesTes gerais da reesTrUTUrao 3.1 a estrutura organizacional para formulao e execuo da poltica de transportes 3.2. disponibilidade de recursos e execuo oramentria 3.3. recursos humanos para a gesto pblica do setor de transportes 4. as espeCiFiCidades dos diFerenTes modos de TransporTe 4.1. Transporte rodovirio 4.2. Transporte Ferrovirio 4.3. Transporte aquavirio 4.4. Transporte intermodal 5. agenda de reForma insTiTUCional no seTor de TransporTes

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apresenTao

Transporte de cargas: agenda para um brasil competitivo

A indstria brasileira dever enfrentar, em um novo ciclo de expanso da economia, um conjunto de importantes restries fsicas e logsticas ao seu crescimento, com impactos diretos sobre sua competitividade. Apesar dos avanos registrados nos ltimos anos, com o aumento dos recursos pblicos para investimentos em transportes e a transferncia de terminais porturios, trechos rodovirios e ferrovirios iniciativa privada, permanecem srios problemas na oferta desses servios no Pas. Os custos de transporte no Brasil so bastante superiores mdia praticada no mercado mundial. Essa situao compromete o esforo de adequao do setor produtivo aos padres de competio e de qualidade internacionais. Em 2006, a CNI publicou o documento Reforma institucional do setor de transportes trazendo propostas para a modernizao do setor. Desde ento, o arranjo institucional e regulatrio dos transportes pouco avanou. Existe consenso que os atuais desafios a serem superados no setor no tero resposta dentro do presente modelo de interveno do Estado. necessria uma reestruturao institucional envolvendo os vrios organismos setoriais, visando: maior agilidade na execuo dos projetos, melhor planejamento, aumento da intermodalidade, melhor gesto dos recursos e atrao de investimentos privados. O presente trabalho tem por objetivo apresentar novas propostas para modernizar o arranjo institucional e regulatrio do setor federal de transporte. A CNI espera, com esta publicao, contribuir para que sejam adotadas medidas para aumento da competitividade do transporte no Brasil.

sUmrio eXeCUTivo

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obJeTivo e linHas de ao
objetivo
Viabilizar a superao da crise do setor federal de transporte, com aumento do investimento, maior eficincia na ampliao da infraestrutura e mais qualidade na prestao dos servios de transporte de carga terrestre e aquavirio.

linhas de ao
As deficincias do setor de transporte e a deteriorao da infraestrutura viria do Pas decorrem, simultaneamente: do volume insuficiente de recursos pblicos destinados ao investimento e s despesas correntes do setor e da ineficincia na gesto desses recursos; e da implantao tardia, incompleta e marcada por retrocessos de um marco institucional adequado ao novo modelo do sistema de transporte estruturado ao longo dos anos noventa, caracterizado pela maior participao do setor privado. O enfrentamento desse quadro deve ter como linhas de ao: complementar a estrutura institucional e legal requerida pelo novo modelo; mobilizar recursos financeiros e gerenciais privados para o setor e aumentar a eficincia dos recursos pblicos investidos; e descentralizar as aes na rea de transporte por meio de concesses a empresas privadas e mediante convnios de delegao a entidades pblicas sub-nacionais.

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iniCiaTivas de naTUreZa geral


As iniciativas de natureza geral voltadas para reestruturao institucional do setor de transporte focalizam em particular: a estrutura organizacional para formulao e execuo da poltica de transportes; a disponibilidade de recursos e a execuo oramentria; e os recursos humanos para a gesto pblica do setor de transportes.

a estrutura organizacional para formulao e execuo da poltica de transportes terrestres e aquavirios


Essa estrutura deve compreender trs segmentos, articulados entre si, responsveis por: formulao de poltica e planejamento estratgico e operacional relativo ao sistema de transporte (Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte - CONIT - e ncleo central do Ministrio dos Transportes); execuo das atividades mantidas no mbito pblico (Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte - DNIT); regulao dos servios pblicos e dos mercados atendidos pelas empresas privadas (Agncia Nacional de Transportes Terrestres - ANTT e Agncia Nacional de Transportes Aquavirios - ANTAQ). A atual estrutura organizacional do Ministrio dos Transportes no incorpora plenamente esse desenho. A criao da Secretaria Especial de Portos (SEP) em 2007, que absorveu as competncias e atribuies do Ministrio dos Transportes relativas infraestrutura porturia, em tese no contribui para uma gesto integrada da poltica setorial, apesar de ter conferido maior foco nesse importante setor. necessrio, portanto, ajustar essa estrutura organizacional de modo a assegurar as condies institucionais requeridas, contemplando em particular: a reviso da estrutura e do modo de operao do CONIT, com o estabelecimento de uma relao permanente com os gestores das polticas estaduais de transporte e com representantes dos usurios;

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a avaliao sobre a permanncia da Secretaria Especial de Portos por mais alguns anos, at a reabsoro de suas funes pelo Ministrio dos Transportes; a reformulao da estrutura e das atribuies do ncleo central do Ministrio dos Transportes, estabelecida pelo Decreto 4.721/03; e a reviso da deciso, adotada aps a criao da SEP, de vincular todas as administraes hidrovirias do Pas Companhia Docas do Maranho. prioritria ainda a reviso geral do desenho do Sistema Nacional de Viao, que estabelece os limites da atuao do Ministrio dos Transportes, de modo a refletir as transformaes ocorridas na economia brasileira nos ltimos trinta anos. O Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) deve fornecer a base a nova configurao.

disponibilidade de recursos e execuo oramentria


recursos oramentrios aplicados no setor
O volume de recursos pblicos federais destinados a investimento pelo Ministrio dos Transportes aumentou de forma significativa nos ltimos anos. As deficincias operacionais do Ministrio dos Transportes determinaram, no entanto, uma execuo parcial das despesas autorizadas. Apenas 80% da dotao oramentria foi efetivamente empenhada nos ltimos cinco anos. A parcela efetivamente liquidada e paga no prprio exerccio foi ainda menor: cerca de 28%. Tais recursos so ainda insuficientes para superar as deficincias acumuladas ao longo dos anos e dotar o Pas de infraestrutura de transporte adequada. Nesse contexto, necessrio, alm de mobilizar recursos privados para o setor, aprimorar o processo de planejamento e execuo oramentria, de modo a alcanar maior eficincia na realizao de gastos pblicos.

iniciativas para a reformulao do processo de planejamento e execuo oramentria:


orientar e concentrar os recursos pblicos em empreendimentos prioritrios, tendo presente: - que a restaurao e manuteno de rodovias e a remoo dos obstculos martimos e terrestres ao acesso aos portos continuam sendo as principais prioridades;

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- que necessria uma definio, por parte da Secretaria de Poltica Nacional de Transportes, da escala de prioridades segundo os benefcios estimados a ser observada na implementao dos projetos contemplados no PNLT. aperfeioar o processo de planejamento e execuo das despesas pelo Ministrio dos Transportes, mediante: - reformulao do processo de elaborao da proposta oramentria, integrando-o no sistema de planejamento do setor e tendo presente as prioridades definidas a partir do PNLT para elaborao dos projetos; - acompanhamento da execuo fsico-financeira do Oramento para o conjunto das despesas do Ministrio; - aprimoramento do processo de anlise das propostas dos Estados relativas utilizao de recursos da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) e implementao de sistemtica de avaliao dos relatrios relativos execuo oramentrio-financeira dos programas beneficiados; - monitoramento da execuo fsico-financeira das despesas e da observncia de indicadores de qualidade das rodovias objeto de concesses administrativas e de convnios de delegao com os Estados.

recursos humanos para a gesto pblica do setor de transportes


iniciativas relativas formao de um corpo estvel de funcionrios qualificados
dar continuidade ao processo de recrutamento de tcnicos por meio da realizao de novos concursos pblicos, tendo presente no entanto que o problema de pessoal do Ministrio e de suas entidades vinculadas menos de quantidade do que de qualidade; e rever as estruturas e salrios das carreiras tcnicas de modo a viabilizar a contratao de profissionais com a qualificao adequada e, sobretudo, a reteno dos funcionrios qualificados em seus quadros.

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iniciativas relativas ao fortalecimento da governana das instituies gestoras do setor federal de transportes
observar requisitos de competncia tcnica e profissional no preenchimento dos cargos de direo e demais cargos comissionados do Ministrio e das entidades vinculadas e nos cargos de direo das empresas pblicas e sociedades de economia mista ainda existentes; estender, aos cargos comissionados de gerncia mdia, a exigncia de que sua ocupao seja reservada aos empregados dos respectivos quadros de pessoal e a requisitados de outros rgos da Administrao Pblica.

iniCiaTivas espeCFiCas aos diFerenTes modos de TransporTe Transporte rodovirio


as opes da poltica de transporte rodovirio
A atuao do Poder Pblico na gesto da infraestrutura de transporte rodovirio envolve um conjunto de decises relativas s opes abertas pela legislao vigente. Essa decises devem obedecer a seguinte ordem de prioridades: nos casos em que as caractersticas da rodovia viabilizem a cobrana de pedgio: opo pela concesso simples ou, quando necessrio, pela concesso patrocinada (PPP); nos casos em que o nus deva recair inteiramente sobre o Poder Pblico: - quando possvel, opo pela delegao da administrao da rodovia para a Unidade da Federao; - caso a gesto permanea com a Unio, opo pela outorga de concesso administrativa (PPP) empresa privada.

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iniciativas relativas delegao aos estados


observar um cronograma de transferncia gradativa de responsabilidades que leve em conta a capacidade de cada Estado interessado; examinar, em cada caso, a pertinncia de associar a delegao a aporte pela Unio da totalidade ou de parte dos recursos requeridos para a restaurao e/ou manuteno da rodovia de legada; condicionar (i) o repasse de recursos da Unio comprovao de sua efetiva aplicao na rodovia delegada e (ii) sua continuidade verificao de indicadores de qualidade da rodovia estabelecidos no ato de delegao; incentivar o uso da concesso administrativa pelos Estados nas rodovias delegadas.

opo pela concesso administrativa (ppp)


Nos caso em que o nus da construo, recuperao e manuteno da rodovia deva recair inteiramente sobre o Poder Pblico, a opo pela PPP na forma de concesso administrativa contempla basicamente a generalizao e o aperfeioamento da experincia desenvolvida pelo Ministrio dos Transportes com os CREMAs (Contratos de Reabilitao e Manuteno de Rodovias), cabendo, em particular: submeter os contratos ao marco legal formulado pela Lei 11.079/2004, o que permitir ampliar o prazo da concesso; e estabelecer indicadores de qualidade da rodovia, como critrio de aferio da eficcia da atividade de manuteno desenvolvida pelo concessionrio.

Transporte ferrovirio
O modelo de explorao do transporte ferrovirio implementado a partir de 1996 atribui ao setor privado no apenas a prestao dos servios de transporte de cargas, mas tambm a manuteno e administrao da infraestrutura arrendada. Essa privatizao integral da atividade de transporte ferrovirio explica, em boa medida, porque o quadro de crise constatado nos outros modos no se manifestou na mesma intensidade em relao a essa modalidade de transporte.

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a questo da expanso da malha ferroviria


O marco regulatrio existente revela-se, no entanto, insuficiente do ponto de vista da expanso da malha ferroviria, seja no tocante ampliao e melhoramento da malha concedida, seja em relao construo de novos trechos a serem incorporados malha ferroviria nacional. Os editais e os contratos das concesses ferrovirias no dispem, em geral, sobre a realizao de investimentos na malha concedida. Assim, as obras de expanso e melhoramento no constituem obrigao contratual dos atuais concessionrios e seus custos no foram contemplados por essas empresas quando do processo licitatrio; No tocante a novas ferrovias, a Lei 11.772/2008, ao conceder a construo, uso e gozo das novas ferrovias VALEC fez recair sobre o setor pblico todo o nus do financiamento da expanso da malha ferroviria do Pas.

a necessidade de reformular o marco regulatrio vigente


necessria e urgente a definio do marco regulatrio que orientar a expanso da malha ferroviria do Pas, de modo a evitar a adoo de solues pontuais e eventualmente contraditrias com um novo modelo. Nesse sentido, duas questes precisam ser enfrentadas: como induzir e viabilizar, nas malhas concedidas, a realizao dos investimentos requeridos por obras de expanso e melhoramentos de interesse pblico, que no foram contemplados nos contratos de concesso;

- Proposta: a ampliao dos prazos das concesses e a reduo dos pagamentos realizados pelas atuais concessionrias a ttulo de arrendamento da infraestrutura podem viabilizar a realizao de alguns desses investimentos.
que modelo adotar nos projetos de expanso da malha ferroviria do Pas, de modo a viabilizar os investimentos, assegurar a qualidade do servio e a modicidade tarifria e minimizar o nus do empreendimento para a Unio.

- Proposta: merece ser contemplado o novo modelo, em discusso no mbito do governo, no qual o concessionrio responsvel pela construo e manuteno da ferrovia e controle do trfego de trens, cabendo a terceiros a prestao do servio de transporte na linha frrea; cabe considerar a possibilidade de reduzir o nus inicial

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da Unio com a construo da infraestrutura da ferrovia mediante a estruturao da empresa concessionria responsvel pela construo, manuteno e controle do trfego da ferrovia (no desenho atual, a VALEC) como uma PPP.
Existe uma deficincia do modelo vigente de concesso: o privilgio que confere ao trfego mtuo vis--vis ao direito de passagem na interconexo de redes de distintos concessionrios. Cabe examinar a possibilidade de, sem rompimento dos contratos existentes, negociar com os atuais concessionrios a inverso dessa regra.

Transporte aquavirio
A Lei 8.630/1993, que tem como diretriz a transferncia da explorao e gesto das atividades porturias para o setor privado, significou a superao do modelo de explorao e gesto estatal das atividades porturias vigente nas dcadas anteriores, com ganhos significativos para a eficincia do sistema porturio do Pas. Houve tambm avanos no tocante ao transporte martimo, com a desregulamentao dessa atividade com a Portaria 7/91 do Ministrio dos Transportes, notadamente no caso da navegao de longo curso. No obstante, subsistem deficincias graves em ambos os casos, que decorrem: de aspectos do prprio desenho do novo marco legal; e da implementao incompleta do novo modelo. No caso dos portos, essas deficincias foram agravadas por medidas introduzidas nos ltimos anos, que no avanam no sentido de modernizao do sistema porturio do Pas: a criao da Secretaria Especial de Portos, se por um lado aumenta o foco em um setor prioritrio, por outro provavelmente no contribui ao objetivo de formulao de uma poltica setorial focada na logstica do transporte multimodal pois mais um rgo superior ligado diretamente Presidncia da Repblica, o que pode significar uma disperso da poltica setorial se no houver mecanismos eficazes de integrao com os demais rgos; a imposio, por ato do Executivo (Decreto 6.620/2008), de restries instalao de terminais privativos de uso misto (no previstas na Lei 8.630/1993):

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- implicando que esses terminais deixem de ser um integrante pleno e permanente do sistema porturio do Pas, uma vez que restringidos a movimentar apenas eventual e subsidiariamente uma gama limitada de carga de terceiros; e - representando uma clara barreira instalao de novos terminais privativos, o que se ope maior participao do setor privado na operao do sistema porturio e, consequentemente, expanso desse sistema, ao mesmo tempo que impede que uma maior concorrncia venha beneficiar seus usurios, afetando sobretudo a movimentao de contineres. a excluso das Companhias Docas do Programa de Nacional de Desestatizao.

diretrizes para a reestruturao do sistema porturio


A reestruturao institucional do sistema de gesto e explorao das atividades porturias deve, portanto: ajustar o modelo de explorao e gesto da atividade porturia delineado pela Lei 8.630 ao marco regulatrio vigente no Pas; e assegurar a implementao plena desse modelo.

iniciativas para a adequao do modelo da lei dos portos ao marco regulatrio do pas
explicitar, mediante alterao da Lei 10.233/2001, a competncia da ANTAQ para licitar, celebrar atos de outorga e fiscalizar contratos de: - concesso e arrendamento para gesto privada de terminais de uso pblico arrendados em rea de porto organizado, - concesso para prestao de servio de administrao do porto organizado, e - arrendamento e autorizao para a explorao de terminais de uso privativo na rea do porto organizado; ratificar, mediante alterao da Lei 10.233, as atribuies conferidas aos Conselhos de Autoridade Porturia pela Lei 8.630, convalidando-as como competncias regulatrias delegadas pela ANTAQ, mas mantendo a competncia da Agncia para rever as decises dos CAPs e para exercer, diretamente, atividades de fiscalizao nos portos organizados1;
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O CAP exerce funes que so prpras do ente regulador, o que decorreu do pioneirismo da Lei dos Portos, anterior s Leis 8.987/1995 e 10.233/2001. A alternativa mais radical para sanar essa deformao seria transferir as funes regulatrias do CAP para a ANTAQ. A forma proposta neste documento de manter essas atribuies no CAP como delegao do ente regulador.

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enquadrar as contrataes de obras e servios de dragagem do Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria como concesses administrativas (PPPs).

iniciativas para a implementao plena do modelo de gesto da lei 8.630/1993


modificao do Decreto 6.620/08 para eliminar as restries criadas recentemente realizao de investimentos em novos terminais privativos de uso misto, inclusive para movimentao de contineres; licitao, pela ANTAQ, da concesso da administrao do porto (eventualmente sob a forma de PPP na modalidade de concesso patrocinada); equacionamento da situao das companhias Docas, cuja funo desaparece com a implementao integral do modelo; ampliao do programa de transferncia de terminais porturios ao setor privado; equacionamento da questo do vencimento dos prazos de vigncia dos contratos de arrendamento de rea ou instalao porturia firmados antes da entrada em vigor da Lei 8.630.

o transporte martimo
O desempenho do setor de cabotagem de cargas tem constitudo um obstculo maior participao desse modo na matriz de transporte do Pas: o setor se caracteriza hoje pela sua concentrao em pequeno nmero de empresas, pela limitada tonelagem e pela falta de renovao da frota. A idade mdia da frota brasileira cerca do dobro da frota dos pases em desenvolvimento 22 x 12 anos, segundo a ANTAQ. mais do que o dobro, a percentagem de navios com idade superior a 20 anos 61% x 28%. Esse quadro desfavorvel da navegao de cabotagem em alguns segmentos importantes est, em boa medida, associado restrio imposta pela legislao vigente ao afretamento de embarcaes no exterior. Esses entraves expanso da navegao de cabotagem no Pas se mostraram ineficazes porque, apesar dos incentivos dados aos armadores para aquisio de embarcaes junto aos estaleiros nacionais, as encomendas das empresas brasileiras de navegao por novos navios fabricados no Brasil no alcanaram todos os setores.

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Por conseguinte, a expanso do comrcio de cabotagem e a preservao do princpio da livre concorrncia nesse mercado recomenda a flexibilizao das restries impostas incorporao de embarcaes estrangeiras frota mercante do Pas. Da mesma forma, no tocante navegao de longo curso, cabe complementar o processo iniciado no incio dos anos noventa com o fim das conferncias de frete, extinguindo progressivamente os acordos bilaterais de navegao ainda existentes que impliquem diviso de mercado e restries concorrncia.

Transporte intermodal
Existem obstculos que dificultam a integrao do transporte terrestre com o aquavirio, limitando o potencial de crescimento da intermodalidade no fluxo interno de mercadorias. No tocante s cargas associadas ao comrcio exterior, a expanso dos portos secos tem sido limitada pelo ritmo com que a Receita Federal vem realizando licitaes para novas concesses. importante, portanto, introduzir o regime de autorizao para explorao dos recintos alfandegados de uso pblico. Desde 1998, com a aprovao da Lei 9.611, o Pas aguarda a plena implementao do transporte multimodal de cargas, com a utilizao de mais de um modo de transporte sob um nico contrato.

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1. a evolUo do seTor de TransporTes

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o esgotamento do modelo de sistema de transporte estatal


O sistema de transporte do Pas se caracterizou at o final da dcada de 1980 pela forte presena e atuao do setor pblico que respondia por toda a infraestrutura de transporte (rodovias, ferrovias, portos e aeroportos) e tinha participao na prestao do servio de transporte (ferrovias, Companhias Docas e Lloyd Brasileiro). O esgotamento desse modelo, decorrente do declnio da capacidade de investimento do setor pblico, refletiu-se na reduo do volume de inverses e na progressiva deteriorao da malha de transporte do Pas.

a transio para um novo modelo com maior participao do setor privado


A dcada de noventa assistiu definio e implantao gradativa de um novo modelo para o sistema de transporte, que reserva um maior papel para o setor privado na construo e manuteno da infraestrutura e na prestao desse servio. A adoo de um novo modelo teve dupla motivao: mobilizar recursos financeiros do setor privado para o financiamento de investimentos de infraestrutura; e incorporar ao servio pblico a disciplina administrativa, competncia gerencial e eficincia operacional usualmente associada ao setor privado e, assim, acelerar a concluso de investimentos em infraestrutura, reduzir custos e melhorar a qualidade dos servios prestados.

distores na implementao do marco institucional do novo modelo


A transio para o novo modelo de transporte e o desaparecimento de instituies e agentes estatais associados ao modelo antigo no foram antecedidos ou, nem mesmo, acompanhados da construo de um novo marco institucional adequado ao modelo emergente. De fato, o processo de transio para o novo modelo foi conduzido, ao longo de toda a dcada de noventa, sob a gide de um Ministrio dos Transportes estruturado para operar o modelo anterior, o que afetou, em particular, sua capacidade de planejamento e de formulao de poltica.

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Alm disso, a atual estrutura do ncleo central do Ministrio, definida em 2003, embora formulada em documento infra-legal, contrapunha-se, em diversos pontos, diviso de atribuies e responsabilidades que caracterizava a arquitetura organizacional associada ao novo modelo de transporte, como delineado pela Lei 10.233/2001. A superposio de atribuies da decorrente resultou em conflitos, potenciais e efetivos, entre diversas unidades que compem o Ministrio, diminuindo a eficcia de atuao de rgos j debilitados pela carncia de recursos e de pessoal. Mais recentemente, em 2007, a criao da Secretaria Especial de Portos da Presidncia da Repblica - SEP, absorvendo as competncias e atribuies do Ministrio dos Transportes MT relativas infraestrutura porturia, no contribuiu para uma gesto integrada da poltica de setorial, afastando-se do objetivo de formulao de uma estratgia focada na logstica do transporte multimodal. Mais do que isso, tal interveno implicou o fracionamento da gesto da prpria poltica referente ao transporte martimo do Pas, uma vez que a navegao martima permaneceu no mbito do Ministrio dos Transportes, alm de acarretar a necessidade da ANTAQ interagir separadamente com o MT e com a SEP. H que reconhecer, entretanto, que o maior foco no setor trouxe resultados para pendncias antigas nos portos, por exemplo no que tange a dragagem porturia. O afastamento das diretrizes gerais do novo modelo do sistema de transporte se reflete tambm na implementao incompleta do modelo de gesto porturia delineado pela Lei 8.630: manteve-se a Administrao dos Portos no mbito do setor pblico, atribuindo-se essa funo s empresas de economia mista que operavam os portos brasileiros, ao invs de se proceder a licitao da concesso prevista pela Lei. Essa disposio foi consolidada pelo Decreto 6.413/2008, que excluiu essas empresas do Programa de Nacional de Desestatizao.

o reduzido volume de recursos pblicos despendidos no setor de transportes


Paralelamente transio de modelo, o agravamento dos problemas fiscais da Unio e dos Estados ao longo dos anos 1990 e as polticas de ajuste implementadas a partir da segunda metade dessa dcada afetaram no apenas a capacidade de investimento do Estado, mas tambm o nvel das despesas correntes, particularmente nos segmentos do setor pblico cujas despesas so mais facilmente compressveis, como o caso do setor de transporte.

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Associado a essa carncia de recursos para investimento e mesmo manuteno da infraestrutura de transporte, a deteriorao da estrutura organizacional do Ministrio e de seus rgos e de sua capacidade de gesto implicou execuo pouco competente e utilizao ineficiente dos recursos disponibilizados para o setor.

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2. linHas de ao da reesTrUTUrao insTiTUCional

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O quadro delineado na seo anterior indica que as deficincias do setor de transporte e a deteriorao da infraestrutura viria do Pas decorrem, simultaneamente: do volume insuficiente de recursos pblicos destinados ao investimento e s despesas correntes do setor e da ineficincia na gesto desses recursos; e da implantao tardia, incompleta e marcada por retrocessos de um marco institucional adequado ao novo modelo do sistema de transporte. O enfrentamento da crise do setor de transporte deve ter, portanto, como linhas de ao: complementar a estrutura institucional e legal requerida pelo novo modelo o que supe inclusive dotar a nova estrutura de quadros tcnicos qualificados para a gesto do novo modelo; mobilizar recursos financeiros e gerenciais privados para a recuperao e manuteno da infraestrutura e para a prestao de servios de transporte; e descentralizar as aes na rea de transporte no apenas por meio de concesses a empresas privadas mas tambm mediante convnios de delegao a entidades pblicas sub-nacionais.

2.1. Complementar a implantao da estrutura institucional requerida pelo novo modelo de transporte
O modelo do sistema de transporte implementado ao longo dos anos noventa supe a coexistncia dos setores pblicos e privados, prevendo a diviso de responsabilidade entre eles na construo e manuteno da infraestrutura, reservando ao setor privado o deslocamento de cargas e passageiros e a prestao de servios de transporte e requerendo o envolvimento permanente do Poder Pblico na regulao e fiscalizao das atividades sob a responsabilidade de agentes privados. O aparato institucional do novo modelo de transporte deve, portanto, fornecer o arcabouo legal e organizacional para ao do Poder Pblico na dupla de funo de:

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executar, direta ou indiretamente, as atividades associadas infraestrutura de transporte que lhe so afetas; e regular e fiscalizar as atividades dos agentes privados nos mercados que compem sua esfera de ao. Por conseguinte, a estrutura organizacional que abriga a atuao do Poder Pblico no setor federal de transporte compreende trs segmentos complementares, vinculados ao Ministrio dos Transportes: o responsvel pela formulao da poltica e planejamento estratgico e operacional relativo ao sistema de transporte; o dos rgos encarregados da execuo das atividades mantidas no mbito pblico; e o das agncias responsveis pela regulao dos servios pblicos e dos mercados atendidos pelas empresas privadas. Essa estrutura organizacional est desenhada pela Lei 10.233/01. Trata-se, portanto, de complementar sua implantao e de corrigir superposies introduzidas em perodo mais recente, por exemplo no Decreto 4.721/03, de modo a assegurar condies institucionais para que possa exercer com eficincia e eficcia suas funes.

2.2. mobilizar recursos financeiros e gerenciais privados para a expanso, recuperao e manuteno da infraestrutura e para a prestao de servios de transporte
A adoo de um novo modelo para o sistema de transporte est associada, entre outros motivos, inteno de promover a mobilizao de recursos financeiros do setor privado para o financiamento de investimentos na infraestrutura de transporte. , nesse sentido, uma resposta ao limite imposto pela restrio fiscal capacidade do setor pblico de realizar os investimentos necessrios expanso e manuteno dessa infraestrutura. A viabilidade dessa participao do setor privado est, evidentemente, condicionada rentabilidade do empreendimento. O marco legal que disciplinava o regime de concesso e permisso dos servios pblicos, definido pela Lei 8.987/95, limitava a possibilidade de subsdio ao usurio por meio de

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transferncia de recursos do setor pblico ao concessionrio. Assim, impedia a prestao por agentes privados de servios pblicos cujos custos no pudessem ser arcados inteiramente pelos usurios. A instituio e regulamentao das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs), pela Lei 11.079/04, permite superar esse impasse e, assim, ampliar a gama de projetos que podem ser assumidos pelo setor privado.

Cabe explorar plenamente as trs alternativas de compartilhamento da construo e manuteno da infraestrutura de transporte entre o setor pblico e o setor privado propiciadas desde a edio em 2004 da lei das ppps: concesso comum, prevista na lei 8.987/95, envolvendo a cobrana de tarifa e, eventualmente, pagamento pela outorga, nos casos em que a receita esperada assegure a rentabilidade do empreendimento; concesso patrocinada, envolvendo cobrana de tarifa e contraprestao pecuniria do poder pblico, quando a receita esperada seja insuficiente para assegurar o retorno requerido pelo investidor privado; e concesso administrativa, na qual o estado assume todo o nus do empreendimento, nos casos em que suas caractersticas econmicas ou deciso poltica no recomendem a cobrana de tarifa.

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2.3. descentralizar as aes na rea de transporte mediante doaes e convnios de delegao aos estados
A Lei 9.277/96 autoriza a Unio a delegar, aos municpios, estados da Federao ou ao Distrito Federal, a administrao de rodovias e explorao de trechos de rodovias, ou obras rodovirias, bem como de portos sob sua responsabilidade ou sob a responsabilidade das empresas por ela direta ou indiretamente controladas, permitindo que esses entes federativos explorem a infraestrutura delegada, diretamente ou mediante concesso ou arrendamento iniciativa privada. Alm disso, autoriza a Unio a destinar recursos financeiros construo, conservao, melhoramento e operao das rodovias ou aos portos, objeto de delegao. Tal autorizao foi complementada pela Lei 10.233/01 e pela Lei 10.636/02 que estabelecem que a administrao da infraestrutura viria federal e a operao dos transportes sob controle da Unio sero exercidas preferencialmente de forma descentralizada, promovendo-se sua transferncia, sempre que possvel, a entidades pblicas e a outros entes da Federao, mediante delegao, ou iniciativa privada, mediante regime de concesso, permisso ou autorizao.

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3. QUesTes gerais da reesTrUTUrao

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3.1 a estrutura organizacional para formulao e execuo da poltica de transportes


a estrutura organizacional adequada: seus trs segmentos
A estrutura organizacional para formulao e execuo da poltica do atual modelo do sistema de transporte deve compreender trs segmentos, articulados entre si, responsveis por: formulao de poltica e planejamento estratgico e operacional relativo ao sistema de transporte segmento constitudo pelo Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte (CONIT) e pelo ncleo central do Ministrio dos Transportes, em particular pelos seus rgos especficos; execuo das atividades mantidas no mbito pblico segmento constitudo pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transporte (DNIT); regulao dos servios pblicos e dos mercados atendidos pelas empresas privadas segmento constitudo pela Agncia Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) e Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (ANTAQ), dotadas de independncia administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes.

as diretrizes da reforma estrutural


A atual estrutura organizacional do Ministrio dos Transportes, definida dois anos depois da sano da Lei 10.233, no incorpora plenamente esse desenho, apresentando inclusive superposio de atribuies que implicam conflitos, potenciais e efetivos, entre diversas unidades que compem o Ministrio. Alm disso, deciso de natureza poltica, de setembro de 2007, retirou as atribuies e competncias do Ministrio dos Transportess relativas infraestrutura porturia, transferindo-as a uma Secretaria Especial de Portos, ento criada com nvel ministerial e vinculao formal Presidncia da Repblica. Tal interveno implicou no fracionamento da formulao e gesto da poltica nacional referente ao transporte martimo do Pas, uma vez que a navegao martima permaneceu no mbito do Ministrio dos Transportes, bem como a necessidade da ANTAQ interagir separadamente com o Ministrio e com a Secretaria Especial.

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necessrio, portanto, rever essa estrutura organizacional de modo a assegurar as condies institucionais requeridas para a gesto eficiente do novo modelo, por meio da: reviso da estrutura e do modo de operao do CONIT; anlise sobre a convenincia da permanncia da Secretaria Especial de Portos, antes da reabsoro de suas funes pelo Ministrio dos Transportes; e reformulao da estrutura e das atribuies do ncleo central do Ministrio dos Transportes, estabelecida pelo Decreto 4.721/03. De resto, deve ser revista a deciso de vincular todas as administraes hidrovirias do Pas Companhia Docas do Maranho.

o ConiT: uma nova estrutura e um novo modo de operao


Criado pela Lei 10.233 em 2001, o Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte CONIT realizou sua primeira reunio em novembro de 2009. A composio do Conselho integrado por ministros de Estado, alguns dos quais com relaes apenas pontuais com o temrio da poltica de transportes tende a afetar a eficincia e a continuidade de sua atuao.

Criado em 2001, o ConiT realizou sua primeira reunio somente em novembro de 2009.

recomendvel, portanto, que o Conselho seja dotado de uma estrutura de suporte que subsidie seu processo de deciso, contando ainda com a participao de representantes dos usurios na discusso das questes que lhes sejam afetas. Essa estrutura de suporte deve compreender: uma Comisso Tcnica de Integrao de Transportes - CTIT2 , de nvel infra-ministerial, que examine previamente a pauta do CONIT, tendo em vista incorporar contribuies tcnicas dos diversos ministrios e autarquias e construir consensos fundamentados em torno das questes a serem submetidas aos ministros. A CTIT deve ser constituda por
2 Essa Comisso Tcnica, com cerca de 14 membros, seria semelhante COMOC - Comisso Tcnica da Moeda e do Crdito que um rgo de assessoramento tcnico na formulao da poltica da moeda e do crdito do Pas. A Comoc manifesta-se previamente sobre os assuntos de competncia do Conselho Monetrio Nacional que conta, alm da Comoc, de mais sete comisses consultivas.

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representantes dos ministrios que compem o CONIT, bem como pelos secretrios do Ministrio dos Transportes e diretores-gerais do DNIT, da ANTT e da ANTAQ; e uma Secretaria Tcnica, preenchida pela Secretaria de Poltica Nacional de Transportes do MT, que conte com um corpo tcnico com dedicao permanente s questes que lhe esto afetas, para dar suporte atuao do CONIT e da CTIT. A necessidade de articular a poltica de transporte do Governo Federal com aquelas conduzidas pelos governos estaduais e, em particular, a diretriz de descentralizar as aes na rea de transporte mediante doaes e convnios de delegao entre a Unio e os Estados recomenda que se estabelea uma relao permanente entre o CONIT e os gestores das polticas estaduais de transporte, que se estruturam hoje em torno do Conselho Nacional de Secretrios de Transporte (CONSETRANS). Essa relao deve ser institucionalizada a partir da constituio, em carter permanente, de uma Comisso de Articulao com o CONSETRANS, composta pelos secretrios do Ministrio dos Transportes e diretores-gerais do DNIT e das agncias reguladoras e por secretrios estaduais de transportes indicados. Essa Comisso deve contribuir para a articulao dos rgos gestores da poltica de transporte, objetivando a coordenao da formulao de polticas e da atividade de planejamento nos diversos nveis da Federao e a implementao do processo de descentralizao da gesto da infraestrutura federal de transporte. Com referncia competncia do CONIT, cabe transferir a esse Conselho as atribuies relativas desestatizao de servios pblicos na rea de transporte, conferidas ao Conselho Nacional de Desestatizao pela Lei 9.491/973.

duas agncias reguladoras?


Uma caracterstica da estrutura organizacional definida pela Lei 10.233/01 a estruturao da regulao dos transportes terrestres e dos transportes aquavirios em duas agncias distintas. Essa diviso no tem acarretado problemas de maior significado para a atuao da ANTT e da ANTAQ as deficincias observadas decorrem antes de problemas
3 Atualmente, nos termos da Lei 9491/97, a transferncia para a iniciativa privada da execuo de servios pblicos explorados pela Unio, diretamente ou atravs de entidades controladas, bem como daqueles de sua responsabilidade, considerada desestatizao. A concesso, permisso ou autorizao de servios pblicos constituem as modalidades de desestatizao e esto, portanto, inseridas na esfera de competncia do Conselho Nacional de Desestatizao. Esse Conselho pode ainda baixar normas regulamentadoras da desestatizao de servios pblicos, objeto de concesso, permisso ou autorizao, bem como determinar sejam adotados procedimentos previstos em legislao especfica, conforme a natureza dos servios a serem desestatizados.

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internos a essas instituies e de peculiaridades da legislao que regula os transportes terrestre e aquavirio, delimita competncias e orienta as aes das duas Agncias. Contudo, h certamente fortes argumentos em favor da integrao das duas Agncias, em particular a possibilidade de uma ao mais eficaz no tocante regulao e superviso do transporte multimodal atualmente, competncia da ANTT. Parece prematuro, no entanto, promover a fuso das duas Agncias, sobretudo porque as dificuldades inerentes a qualquer processo de integrao de suas estruturas administrativas viriam se adicionar s dificuldades que, em graus distintos, as Agncias ainda enfrentam para consolidar suas atuaes em suas respectivas reas de regulao. Por conseguinte, prudente adiar, por alguns anos, a recomendada unificao da ANTT e da ANTAQ. Nesse nterim, fundamental desenvolver mecanismos de articulao e cooperao entre as duas Agncias, tendo presente sobretudo a importncia de uma ao consertada para a expanso do transporte intermodal.

o marco da atuao do ministrio dos Transportes: o sistema nacional de viao


Por fora de lei, os limites da atuao do Ministrio dos Transportes esto demarcados pela malha viria que constitui o Sistema Nacional de Viao. A configurao desse Sistema foi estabelecida pela Lei 5.917/73, a qual descreve os segmentos e os elementos fsicos da infraestrutura viria existente e planejada, que compem a parcela desse Sistema sob jurisdio da Unio. A aplicao dos recursos provenientes do Oramento Geral da Unio e de fundos especficos, destinados ao setor de transportes, esto limitadas aos componentes desse Sistema. Os anexos da Lei 5.917/73, que apresentam a relao descritiva das rodovias, ferrovias, portos e hidrovias que constituem o Plano Nacional de Viao, tm sido alterado com frequncia, em geral, para a incluso de novos itens. prioritria, no entanto, a reviso geral do desenho do referido Sistema de modo a refletir as transformaes ocorridas na economia brasileira nos ltimos trinta anos. Projeto do Executivo reformulando-o, encaminhado ao Congresso em 1995, o PL-1176, teve sua tramitao interrompida. O processo de aprovao desse projeto de lei deve ser retomado, sendo importante seu acompanhamento pelo Ministrio dos Transportes. O Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT), desenvolvido pelo CENTRAN para a Secretaria de Poltica Nacional de Transportes, deve fornecer a base para a nova configurao legal do Sistema Federal de Transporte.

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3.2. disponibilidade de recursos e execuo oramentria


recursos oramentrios aplicados no setor
O volume de recursos pblicos federais destinados a investimento pelo Ministrio dos Transportes aumentou de forma significativa nos ltimos anos: as despesas autorizadas cresceram de um patamar da ordem de R$ 3,5 bilhes anuais no trinio 2002-2004 para cerca de R$ 6,4 bilhes no binio 2005-2006 e para R$ 11,5 bilhes no perodo 2007-2009. Vale notar que 92% dos recursos para investimento destinados ao Ministrio dos Transportes em 2009 integravam o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), segundo o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Cortes impostos pela programao financeira do Executivo e, sobretudo, as deficincias operacionais do Ministrio dos Transportes determinaram, no entanto, uma execuo parcial das despesas autorizadas. De fato, apenas 80% da dotao oramentria foi efetivamente empenhada nos ltimos cinco anos. A parcela dessa dotao efetivamente liquidada e paga no exerccio ainda menor a mdia nos ltimos anos de 28%; mesmo no caso dos investimentos enquadrados no PAC, essa parcela foi de apenas 36% em 2009. Esse nmero reflete problemas de execuo dos investimentos programados, os quais acarretaram que, em trs dos ltimos quatro anos, os pagamentos de restos a pagar relativos a exerccios anteriores superassem os pagamentos referentes ao prprio exerccio4.

diretrizes para enfrentar a restrio de recursos apesar do aumento significativo das dotaes oramentrias destinadas a investimento no setor de transportes, tais recursos so ainda insuficientes para superar as deficincias acumuladas ao longo dos anos e dotar o pas da infraestrutura de transporte requerida para assegurar-lhe uma posio competitiva no mercado mundial.

4 O transporte rodovirio tem absorvido a quase totalidade desses recursos destinados a investimento pelo Ministrio dos Transportes 82% dos recursos empenhados em 2009, contra 11,5% para ferrovias e 6,5% para hidrovias. O montante destinado a investimento no setor porturio efetivamente empenhado, includo no oramento da SEP, correspondeu a apenas 4% do montante correspondente do Ministrio dos Transportes no mesmo ano.

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Nesse contexto, necessrio explorar as possibilidades de: mobilizar recursos privados para o setor; orientar e concentrar os recursos pblicos em empreendimentos prioritrios; e aumentar a eficincia e eficcia em sua aplicao.

prioridades na alocao de recursos


A restaurao e manuteno de rodovias e a remoo dos obstculos martimos e terrestres ao acesso aos portos continuam sendo as principais prioridades para a alocao dos recursos pblicos destinados ao setor de transportes. No tocante ampliao e expanso da malha de transportes, o Plano Nacional de Logstica e Transporte (PNLT) constitui o marco geral de orientao da poltica de investimentos. A efetividade dessa orientao se ressente, no entanto, do fato de que a elaborao do PNLT no foi ainda acompanhada de uma definio, por parte da Secretaria de Poltica Nacional de Transportes, da escala de prioridades a ser observada na implementao dos projetos contemplados no Plano, segundo benefcios potenciais quantificados.

reformulao do processo de planejamento e execuo oramentria


O aperfeioamento do processo de planejamento e execuo das despesas pelo Ministrio dos Transportes deve: reformular o processo de elaborao da proposta oramentria do Ministrio dos Transportes, integrando-o ao sistema de planejamento da ao governamental no setor de transporte e tendo presente as prioridades definidas a partir do Plano Nacional de Logstica e Transporte;

obras devem ser licitadas com base no projeto executivo concludo.

licitar as obras com base no Projeto Executivo concludo, para garantir maior qualidade no planejamento, menor variao de custos durante a obra, menor interferncia dos rgos de controle com consequente menor nmero de paralizaes das obras;

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aprimorar o processo de anlise das propostas encaminhadas pelos Estados com vistas utilizao de recursos da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), conforme requerido pela Lei 10.336/01; implementar processo de acompanhamento da execuo fsico-financeira do Oramento para o conjunto dos investimentos do Ministrio, a exemplo dos Projetos Piloto de Investimento (PPI) e do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC); desenvolver e implementar mecanismos de monitoramento da execuo fsico-financeira das despesas realizadas de forma descentralizada em funo de concesses administrativas e de convnios de delegao com os Estados, que incluam a verificao da observncia de indicadores de qualidade; desenvolver e implementar sistemtica de avaliao dos relatrios dos Estados contendo demonstrativo da execuo oramentria e financeira dos programas de trabalho beneficiados com recursos da CIDE, conforme requerido pela Lei 10.336/01.

3.3. recursos humanos para a gesto pblica do setor de transportes


O processo transio para um novo modelo de sistema de transporte no Pas foi marcado pela desmobilizao e desmotivao dos funcionrios de entidades extintas e em extino, pela lentido no processo de suprimento de quadros para os novos rgos e por dificuldades na constituio do corpo tcnico qualificado do ncleo central do Ministrio.

a carncia de quadros tcnicos


Essa evoluo teve efeito negativos sobre a composio e desempenho do quadro tcnico do Ministrio dos Transportes (MT). Essa deficincia tem sido reduzida com a realizao de concursos para seus diversos rgos, mas o quadro tcnico do Ministrio se caracteriza ainda: pela presena de tcnicos provenientes do corpo funcional dos rgos que compunham sua antiga estrutura, em sua maioria experientes, mas frequentemente prximos da aposentadoria e desmotivados; pela participao de tcnicos requisitados de outros rgos pblicos federais, estaduais e municipais, com experincia tcnica no setor de transportes, ocupando frequentemente cargos de chefias nas novas unidades e no ncleo central do MT;

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pela presena de tcnicos contratados recentemente em concursos pblicos, quase sempre ainda em processo de aprendizado profissional em relao s especificidades do setor; no DNIT, por condies salariais menos favorveis do que as vigentes nas agncias e no mercado.

governana: critrios tcnicos x motivao poltica


Por outro lado, o preenchimento dos cargos de direo e mesmo dos demais cargos comissionados dos diversos rgos que constituem o Ministrio e as agncias reguladoras nem sempre tem observado critrios de competncia tcnica e gerencial, decorrendo frequentemente de motivao de natureza estritamente poltica. A prevalncia de tais critrios acentuada nos rgos com representao nos Estados, que esto sujeitos a demandas polticas de natureza local.

objetivo: corpo tcnico qualificado e boa governana


necessrio reconhecer que a superao de tais deficincias no depende apenas de iniciativas que possam ser implementadas no mbito do prprio Ministrio, uma vez que refletem, em boa medida, embora possivelmente de forma ampliada, problemas e distores que so comuns ao setor pblico em geral e que afetam mais significativamente o Poder Executivo. Cabe considerar aqui, portanto, iniciativas e medidas dirigidas especificamente ao Ministrio e a suas entidades, tendo presente que a modificao do quadro descrito um processo de mdio e longo prazo. A modificao do quadro exposto requer iniciativas em duas direes: na formao de um corpo estvel de funcionrios com formao acadmica e qualificao profissional adequadas, que estejam capacitados, ou sejam capazes de se capacitar, ao exerccio das atividades e funes da gesto pblica do setor de transportes; no fortalecimento da governana das instituies gestoras do setor federal de transportes. No tocante formao de um corpo estvel de funcionrios qualificados, cabe:

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dar continuidade ao processo de recrutamento de tcnicos por meio da realizao de novos concursos pblicos, tendo presente no entanto que o problema de pessoal do Ministrio e de suas entidades vinculadas menos de quantidade do que de qualidade; e rever as estruturas e salrios das carreiras tcnicas de modo a viabilizar a contratao de profissionais com a qualificao adequada e, sobretudo, a reteno dos funcionrios contratados em seus quadros. No tocante ao fortalecimento da governana das instituies gestoras do setor federal de transportes, cabe: observar requisitos de competncia tcnica e profissional no preenchimento dos cargos de direo e demais cargos comissionados do MT, da SEP e das entidades vinculadas e nos cargos de direo das autarquias, empresas pblicas e sociedades de economias mista ainda existentes; estender, aos cargos comissionados de gerncia executiva e de assistncia das agncias reguladoras e aos DAS 3, 2 e 1 e s funes gratificadas do DNIT, a exigncia (estabelecida pela Lei 10.233 para os Cargos Comissionados Tcnicos das agncias) de que sua ocupao seja reservada aos empregados dos respectivos Quadros de Pessoal Efetivo e dos Quadros de Pessoal Especfico e em Extino e a requisitados de outros rgos e entidades da Administrao Pblica. Merecem particular ateno as agncias reguladoras, no apenas por serem dotadas de independncia administrativa, autonomia financeira e funcional e mandato fixo de seus dirigentes, mas tambm porque sua independncia e competncia so condies fundamentais para que cumpram sua funo de prover segurana regulatria para investidores e usurios.

a escolha dos diretores das agncias reguladoras deve ser orientada, alm dos critrios de competncia tcnica e reputao ilibada, pelo de independncia, de modo a evitar a submisso da agncia a interesses polticos ou sua captura por interesses privados.

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4. as espeCiFiCidades dos diFerenTes modos de TransporTe

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4.1. Transporte rodovirio


O modelo do sistema de transporte implementado ao longo dos anos noventa prev, no caso do transporte rodovirio: a diviso de responsabilidade entre os setores pblico e privado na construo e manuteno da infraestrutura; e a prestao de servios de transporte de cargas e passageiros pelo setor privado.

as opes da poltica de transporte rodovirio


A atuao do Poder Pblico na gesto da infraestrutura de transporte rodovirio envolve um conjunto de decises relativas s opes abertas pela legislao vigente, como detalhado no quadro abaixo5.

Processo de deciso
concesso simples cobrana de pedgio Manter a gesto da Unio uso livre da rodovia* PPP (concesso patrocinada) PPP (concesso administrativa) contrato pela Lei 8.666 Transferir a gesto para o Estado delegao pagamento pela outorga ? contraprestao pecuniria do Poder Concedente limite da despesa limite da despesa condies da delegao

Execuo
licitao, outorga e fiscalizao da concesso licitao, outorga e fiscalizao da concesso licitao, outorga e fiscalizao da concesso licitao, contratao e fiscalizao da obra convnio e fiscalizao

*Descartou-se a alternativa de execuo pelo prprio Ministrio. Fonte: elaborao prpria

Como o transporte rodovirio de cargas objeto de acompanhamento meramente administrativo, os comentrios apresentados a seguir focalizaro apenas a atuao do Poder Pblico na gesto da infraestrutura de transporte rodovirio.

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as prioridades nas opes da poltica de transporte rodovirio


Na rvore de decises desenhada no quadro acima, a gesto da poltica de transporte rodovirio deve obedecer seguinte ordem de prioridades: nos casos em que as caractersticas da rodovia viabilizem a cobrana de pedgio: opo pela concesso simples ou, quando necessrio, pela PPP na forma de concesso patrocinada em consonncia, com o princpio geral estabelecido pela Lei 10.233/01 de assegurar, sempre que possvel, que os usurios paguem pelos custos dos servios prestados em regime de eficincia; nos caso em que o nus deva recair inteiramente sobre o Poder Pblico: opo, sempre que possvel, pela delegao da administrao da rodovia para a Unidade da Federao em consonncia com a diretriz, da mesma Lei 10.233 e da Lei 10.636/02, de que se busque descentralizar as aes; nos casos em que essa delegao no seja possvel ou recomendvel: a opo pela outorga de concesso administrativa (PPP) empresa privada.

delegao aos estados com aporte de recursos e superviso da Unio


A delegao da administrao da rodovia a um Estado no significa, necessariamente, a desonerao da Unio do encargo financeiro de sua manuteno e a transferncia desse nus Unidade da Federao. Tal delegao pode ser acompanhada do aporte pela Unio da totalidade ou de parte dos recursos requeridos para a restaurao e/ou manuteno da rodovia. importante, no entanto, que no se repitam experincias passadas, nas quais a delegao no se traduziu em melhoria efetiva do estado das rodovias delegadas, registrando-se inclusive casos em que os recursos aportados pela Unio no tiveram aplicao imediata no objeto da delegao. Assim, o repasse de recursos da Unio deve ter como referncia um cronograma de dispndio e estar condicionado comprovao de sua efetiva aplicao na execuo de obras de restaurao e/ou de trabalhos de manuteno. Mais do que isso, a continuidade desses repasses ao longo do tempo deve estar condicionada verificao pela Unio da observncia de indicadores de qualidade das rodovias, a serem estabelecidos no ato de delegao.

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Da mesma forma, a delegao da administrao das rodovias aos Estados no deve ocorrer de forma geral e imediata, mas sim observar um cronograma de transferncia gradativa de responsabilidades que leve em conta a avaliao da Unio quanto capacidade de cada Estado interessado em assumir tal responsabilidade e, em particular, quanto competncia tcnica do seu Departamento de Estradas de Rodagem.

opo pela concesso administrativa: generalizao e aperfeioamento dos Cremas


Nos casos em que, no sendo exequvel a cobrana de pedgio e recaindo portanto todo o nus da restaurao e/ou manuteno da rodovia sobre o Poder Pblico, e tampouco sendo recomendvel a delegao Unidades da Federao, a opo deve recair sobre a PPP na forma de concesso administrativa. Nesse caso, o que se prope , na verdade, generalizar a experincia desenvolvida pelo Ministrio dos Transportes com os Contratos de Reabilitao e Manuteno de Rodovias (CREMAs) . Essa experincia deve, no entanto, ser aperfeioada, cabendo, em particular, submeter os contratos ao marco legal formulado pela Lei 11.179/04, o que permitir ampliar o prazo da concesso e estabelecer indicadores de qualidade da rodovia como critrio de aferio da eficcia da atividade de manuteno desenvolvida pelo concessionrio.

a experincia dos Cremas deve ser generalizada e aperfeioada por meio de ppps.
Embora caiba prpria Unidade da Federao a opo quanto forma pela qual exercer a funo que lhe delegada, a Unio deve incentivar o uso da concesso administrativa. Nesse caso, compete ao Estado proceder a outorga e a fiscalizao da PPP permanecendo, no entanto, como responsvel perante a Unio pela manuteno do nvel de qualidade da rodovia requerido no ato de delegao e, portanto, sujeitando-se penalidade de suspenso dos repasses federais em caso de no observncia desses indicadores6.

Nessa perspectiva, cabe rever os convnios de delegao em vigor, inclusive os das rodovias posteriormente concedidas ao setor privado, tendo em vista redefinir as condies associadas delegao.

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Competncias e atribuies na formulao e execuo da poltica Cabe ao ConiT definir as diretrizes gerais para transferir rodovias iniciativa privada e aos estados.
A clara definio das responsabilidades e competncias pelas diversas etapas do processo de deciso proposto e pela execuo dessas decises requisito para atuao harmoniosa e eficiente do Poder Pblico na gesto da infraestrutura de transporte rodovirio. Nesse sentido, necessrio ter presente que: a responsabilidade pelo processo de deciso proposto cabe, basicamente: (i) ao CONIT, a quem compete definir as diretrizes gerais que informaro as decises especficas; (ii) ao Ministrio dos Transportes que, dentro dos limites estabelecidos pelo CONIT, deve formular as decises relativas a cada situao especfica; (iii) nos casos das concesses patrocinada e administrativa, ao Comit Gestor das Parcerias Pblico-Privadas Federais, que deve aprov-las. a execuo dessas decises que inclui a modelagem econmica e financeira dos contratos, a licitao, outorga e fiscalizao dos contratos de concesso e o estabelecimento e a fiscalizao dos convnios, bem como a licitao, contratao e fiscalizao de obra compete alternativamente: (i) ANTT (no caso das concesses simples e patrocinada) (ii) unidade de gesto do Ministrio (no caso de delegao a Unidades da Federao); e (iii) ao DNIT (no caso da concesso administrativa, da contratao pela Lei 8.666 e da fiscalizao dos convnios com os Estados)7.

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A proposio relativa delegao para os Estados se contrape Lei 10.233, que inclui inadequadamente na esfera de atuao do DNIT administrar, por meio de convnios de delegao ou cooperao, os programas de operao, manuteno, conservao, restaurao e reposio de rodovias, ferrovias, vias navegveis, terminais e instalaes porturias excetuando os elementos da infraestrutura concedidos ou arrendados pela ANTT e pela ANTAQ, mas no aqueles delegados a Estados. Em decorrncia, atribui indevidamente ao DNIT competncia para firmar convnios de delegao ou cooperao com entidades da Administrao Pblica Federal e dos entes da Federao.

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4.2. Transporte ferrovirio


O modelo de explorao do transporte ferrovirio implementado a partir de 1996 atribui ao setor privado no apenas a prestao dos servios de transporte de cargas, mas tambm a manuteno e administrao da infraestrutura arrendada. Essa privatizao integral da atividade de transporte ferrovirio explica, em boa medida, porque o quadro de crise constatado nos outros modos no se manifestou na mesma intensidade em relao a essa modalidade de transporte. De fato, a produo de transporte ferrovirio e os investimentos das concessionrias cresceram, entre 2001 e 2008, a taxas anuais de 7,4% e 26%, respectivamente (apresentando, no entanto, quedas significativas em 2009), enquanto o ndice de acidentes em 2009 correspondia a 20%, 31% e 47% dos observados em 1997, 2001 e 2005, segundo a ANTT.

a questo da expanso da malha ferroviria


O marco regulatrio existente revela-se, no entanto, insuficiente do ponto de vista da expanso da malha ferroviria, seja no tocante ampliao e melhoramento da malha concedida, seja em relao construo de novos trechos a serem incorporados malha ferroviria nacional. Os editais e os contratos das concesses ferrovirias estabeleceram metas de produo e segurana a serem cumpridas pelos concessionrios mas, no dispem, em geral, sobre a realizao de investimentos na malha concedida. Assim, as obras de expanso e melhoramento, incluindo a construo de contornos ferrovirios das cidades e de novos trechos de linhas frreas de interesse pblico, no constituem obrigao contratual dos atuais concessionrios e seus custos no foram contemplados por essas empresas quando do processo licitatrio. Por outro lado, o mecanismo usual de financiamento de investimentos dessa natureza o reajuste da tarifa-teto, utilizado por exemplo nas concesses rodovirias no eficaz nesse caso, j que as tarifas praticadas so inferiores s tarifas-teto. No tocante extenso da malha ferroviria do Pas, a opo da Lei 11.772/2008 foi pela concesso da construo, uso e gozo das novas ferrovias VALEC empresa pblica at ento encarregada da construo da Ferrovia Norte-Sul, que deveria, segundo a MP

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2.217-3/01, ser dissolvida quando do trmino dessa obra8. Em consonncia com a nova orientao, legislao de 2006 reconhece a titularidade da VALEC da construo, uso e gozo daquela ferrovia. Confirmando essa diretriz, a Lei 11.772/08 outorgou a essa empresa a mesma titularidade em relao s novas ferrovias cuja previso esse documento legal inclui no Plano Nacional de Viao (EF-267; EF-3349 e EF-354). A atribuio a uma empresa pblica da construo das novas ferrovias faz recair sobre o setor pblico o nus do seu financiamento. No caso da Ferrovia Norte-Sul, esses investimentos foram parcialmente cobertos com recursos gerados pela sub-concesso para explorao comercial de trecho da ferrovia, envolvendo a operao, conservao, manuteno, monitorao, melhoramentos e adequao desse trecho pelo perodo de 30 anos. A sub-concesso de um trecho de 720 km da ferrovia Norte-Sul, entre Aailndia/MA e Palmas/TO, realizada em outubro de 2007, antes do trmino da construo do trecho licitado, foi arrematada pela Vale S.A..10 Mais recentemente, foi anunciado estar em elaborao um novo modelo de concesso ferroviria, a ser adotado nas novas ferrovias, no qual o concessionrio ser responsvel pela construo e manuteno da ferrovia e controle do trfego de trens, cabendo a terceiros a prestao do servio de transporte na linha frrea. Segundo a proposta, os operadores ferrovirios no poderiam participar da empresa concessionria da infraestrutura. Cabe registrar que tal proposta constitui uma inflexo em relao soluo recentemente adotada em relao ao trecho norte da Ferrovia Norte-Sul, onde a explorao da infraestrutura ser realizada por um usurio da via frrea.

A MP 2.217-3/01 previa ainda que, se a VALEC ou a Estrada de Ferro Norte-Sul fosse privatizada antes da concluso da construo da ferrovia, tal concluso deveria integrar o rol de obrigaes da futura concessionria. A disposio sobre a extino da VALEC foi revogada pela Lei 11.297/06, que manteve, no entanto, a hiptese de privatizao. Esta foi eliminada pela Lei 11.772/08. A EF-334, chamada Ferrovia da Integrao Oeste-Leste - FIOL, iniciar em Ilhus, na Bahia, passar por Barreiras/BA, devendo se encontrar com a Ferrovia Norte-Sul em Figueirpolis/TO, perfazendo um total de 1.490 km.
10 Registre-se que a opo por conceder a explorao comercial de trecho da ferrovia por meio de uma sub-concesso implicou que a licitao dessa explorao fosse realizada pela VALEC e no pela ANTT, como previsto pela lei 10.233. As licitaes de sub-concesso da FIOL, assim como do trecho sul da ferrovia Norte-Sul, so novamente conduzidas pela VALEC. 9

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a necessidade de reformular o marco regulatrio vigente


Os registros anteriores tornam evidente a necessidade e a urgncia de uma definio do marco regulatrio que orientar a expanso da malha ferroviria do Pas, de modo a evitar a adoo de solues pontuais e eventualmente contraditrias com um novo modelo, que, por fora de frmulas contratuais, mostrem-se de difcil reverso. Nesse sentido, duas questes precisam ser enfrentadas: como induzir e viabilizar, nas malhas concedidas entre 1996 e 1999, a realizao dos investimentos requeridos por obras de expanso e melhoramentos de interesse pblico, que no foram contemplados nos contratos de concesso; que modelo adotar nos projetos de expanso da malha ferroviria do Pas, de modo a viabilizar os investimentos, assegurar a qualidade do servio e a modicidade tarifria, e minimizar o nus do empreendimento para a Unio. Em relao primeira questo, a ampliao dos prazos das concesses e a reduo dos pagamentos realizados pelas atuais concessionrias a ttulo de arrendamento da infraestrutura (o que pode ser caracterizado como uma modalidade de PPP) podem constituir instrumentos capazes de viabilizar a realizao de alguns desses investimentos.

a ampliao dos prazos das concesses e a reduo dos valores de arrendamento podem viabilizar a expanso e eliminao de gargalos na malha ferroviria j concedida.

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A INDSTRIA E O BRASIL

a figura do operador ferrovirio independente merece ser contemplada, notadamente por seu potencial para promover a competio e aumentar o aproveitamento da malha frrea.
Quanto questo da expanso da malha ferroviria, o modelo em exame que prev a figura do operador ferrovirio independente merece ser contemplado, notadamente por seu potencial para promover a competio e aumentar o aproveitamento da malha frrea. Adicionalmente, cabe considerar, em cada caso, a possibilidade de reduzir o nus inicial da Unio com a construo da infraestrutura da ferrovia mediante a estruturao da empresa concessionria responsvel pela construo, manuteno controle do trfego da ferrovia (no desenho atual, a VALEC) como uma Parceria Pblico-Privada. Existe uma deficincia grave do marco regulatrio que rege os atuais contratos de concesso: o privilgio que esses contratos conferem, em obedincia ao Decreto 1.832/96, ao trfego mtuo vis--vis ao direito de passagem na interconexo de redes de distintos concessionrios. Cabe examinar a possibilidade de, sem rompimento dos contratos existentes, negociar com os atuais concessionrios a inverso dessa regra inverso que, de resto, deve ser contemplada em futuros contratos de concesso, qualquer que seja o modelo adotado.

4.3. Transporte aquavirio


A Lei 8.630/93, que tem como diretriz a transferncia da explorao e gesto das atividades porturias para o setor privado, significou a superao do modelo de explorao e gesto estatal das atividades porturias vigente nas dcadas anteriores, com ganhos significativos para a eficincia do sistema porturio do Pas. Houve tambm avanos no tocante ao transporte martimo, com a desregulamentao dessa atividade por meio da Portaria 7/91 do Ministrio dos Transportes, que abriu as conferncias de frete na navegao de longo curso. No obstante, subsistem deficincias graves em ambos os casos, que decorrem: de aspectos do prprio desenho do novo marco legal; e da implementao incompleta do novo modelo.

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No caso dos portos, essas deficincias foram agravadas por medidas introduzidas nos ltimos anos, que no avanam no processo de modernizao do sistema porturio do Pas.

problemas decorrentes do marco legal


No tocante ao marco legal, o modelo implementado com base na Lei 8.630/93 se ressente desse documento anteceder a legislao, que posteriormente: estabeleceu o novo arcabouo legal do regime de concesso (Lei 8.987/95); e fixou as diretrizes gerais do novo modelo do sistema de transporte e da atuao das agncias reguladoras (Lei 10.233/01). A Lei 8.630/93, conhecida como Lei dos Portos, tem como diretriz a transferncia da explorao e gesto das atividades porturias para o setor privado, prevendo a participao da empresa privada: de como concessionrio responsvel pela Administrao do Porto organizado; como operador porturio no porto organizado; e como responsvel pela explorao de terminais de uso pblico com gesto privada ou terminais de uso privativo, dentro ou fora da rea do porto organizado.

A referida lei no identifica, no entanto, no aparato governamental, a entidade que assumiria a funo de regulao das relaes de mercado induzidas pelo novo modelo. O resultado foi a alocao inadequada e a disperso das atribuies inerentes funo.

a lei 10.233/01, procurou incorporar o modelo de gesto porturia estabelecido pela lei 8.630/93, sem contudo levar em conta todas as peculiaridades daquela lei, nem corrigir inteiramente seus aspectos que no eram convergentes com o novo marco regulatrio.
Em alguns casos, as inadequaes contidas na Lei dos Portos no apresentam maiores problemas. Em outros, no entanto, tm consequncias importantes do ponto de vista de uma

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regulao eficiente. Por exemplo, a Lei 8.630/93 atribui ao concessionrio que responde pela Administrao do Porto a funo de decidir sobre a abertura de licitao para a explorao, por agentes privados, de terminais no porto organizado, instituindo assim a Administrao do Porto como Poder Concedente (a Lei associa essa licitao a um contrato de arrendamento; fica claro, no entanto, pela sua enumerao das clusulas essenciais desse contrato, que se trata de contrato de concesso para a prestao de servio).11 As ambiguidades do marco regulatrio foram agravadas com a j mencionada criao da Secretaria Especial de Portos que, em tese, pode se contrapor ao objetivo de formulao de uma poltica setorial focada na logstica do transporte multimodal e que impe ANTAQ uma dupla interlocuo com o Ministrio dos Transportes, no tocante ao transporte aquavirio, e com a Secretaria Especial, em relao ao sistema porturio.

a implementao incompleta do modelo da lei dos portos


Por outro lado, o prprio modelo delineado pela Lei 8.630/93 foi implementado de forma incompleta, no se explorando plenamente as possibilidades abertas por essa Lei para envolver o investidor privado na operao do sistema porturio. Mais uma vez, o problema diz respeito Administrao do Porto. A Lei 8.630 admite que a Administrao do Porto seja exercida diretamente pela Unio ou por entidade concessionria, sendo a concesso precedida de licitao. Sucessivos governos descartaram, no entanto, a alternativa de licitao da concesso, mantendo a Administrao do Porto no mbito do setor pblico e atribuindo essa funo s empresas de economia mista (de capital totalmente subscrito pelo Poder Pblico) que operavam os portos brasileiros quando da aprovao daquela lei. Da mesma forma, nos portos delegados para Unidades da Federao, a Administrao do Porto vem sendo exercida diretamente pelo Estado. A deciso recente, consubstanciada no Decreto 6.413/08, de excluir do Programa Nacional de Desestatizao as companhias docas controladas pela Unio, bem como todos os portos por elas administrados, explicita e confirma a recusa, at ento implcita, de transferir a Administrao Porturia para o setor privado.
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A legislao subsequente tenta acomodar essa questo com a figura do contrato de sub-concesso, prevista na Lei 8.987/95, e ao avocar ANTAQ, na Lei 10.233/01, o julgamento de recursos contra a deciso da Administrao. Complementarmente, o Decreto 4.391/02 determinou que a Administrao do Porto submeta ANTAQ proposta de Programa de Arrendamento do porto organizado respectivo.

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modificaes introduzidas na lei 8.630 por ato do executivo


Em adio a essas questes relativas Administrao Porturia, as possibilidades abertas pela Lei 8.630/93 para envolver o investidor privado na operao do sistema porturio foram significativamente reduzidas com a edio, em 2008, do Decreto 6.620, que impe restries implementao de terminais privados fora do porto organizado no previstas naquela Lei. A Lei 8.630 prev a explorao da instalao porturia de uso privativo admitindo a existncia de duas modalidades: o terminal de uso privativo exclusivo para movimentao de carga prpria; e o terminal de uso privativo misto para movimentao de carga prpria e de terceiros. Essa previso est em linha com a orientao geral da lei de viabilizar a participao do setor privado na expanso do sistema porturio do Pas, de remover os entraves regulatrios ento vigentes e de estimular a concorrncia. Nessa perspectiva, a lei submeteu a implantao dos terminais privativos simples outorga de autorizao pela autoridade competente e no estabeleceu qualquer restrio quanto movimentao de carga prpria e de terceiros nas referidas instalaes porturias, seja quanto quantidade, qualidade ou a proposio de cargas a serem movimentadas.

a lei dos portos de 1993 no estabeleceu qualquer restrio quanto movimentao de carga prpria e de terceiros nos terminais porturios privativos de uso misto, seja quanto quantidade, qualidade ou a proposio de cargas a serem movimentadas.

O Decreto 6.620/08 introduz restries instalao de terminais privativos de uso misto no previstas na Lei 8.630/93. Assim, a movimentao de carga prpria e de terceiros associada pela lei ao terminal de uso misto se transforma no decreto em movimentao preponderante de carga prpria e, em carter subsidirio e eventual, de terceiros.

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O Decreto define ainda, como carga prpria, aquela pertencente ao autorizado, a sua controladora ou a sua controlada, que justifique por si s, tcnica e economicamente, a implantao e a operao da instalao porturia e como carga de terceiros, aquela compatvel com as caractersticas tcnicas da infraestrutura e da superestrutura do terminal autorizado, tendo as mesmas caractersticas de armazenamento e movimentao, e a mesma natureza da carga prpria autorizada que justificou tcnica e economicamente o pedido de instalao do terminal privativo, e cuja operao seja eventual e subsidiria.

as novas restries impostas pelo decreto 6.620/08 representam uma clara barreira instalao de novos terminais privativos de uso misto, o que se ope maior participao do setor privado na operao do sistema porturio do pas.

As novas restries impostas pelo Decreto 6.620 implicam que o terminal privativo de uso misto deixe de ser um integrante pleno e permanente do sistema porturio do Pas, uma vez que restringido a movimentar apenas eventual e subsidiariamente uma gama limitada de carga de terceiros. Mais do que isso, a definio de carga prpria formulada pelo decreto dificulta at mesmo a realizao de investimento para escoamento dessa carga, uma vez que a empresa a que pertence no pode contar com a receita gerada por cargas de terceiros para viabilizar a operao de seu terminal sua operao s ser autorizada se a carga pertencente ao autorizado, justificar por si s, tcnica e economicamente, a implantao e a operao da instalao porturia. O disposto no Decreto representa uma clara barreira instalao de novos terminais privativos de uso misto, o que se ope maior participao do setor privado na operao do sistema porturio do Pas e, consequentemente, expanso desse sistema, ao mesmo tempo que impede que uma maior concorrncia venha beneficiar seus usurios. Esse efeito negativo das novas normas afeta, em particular, a circulao de contineres, no s porque impede sua movimentao nos terminais privativos de granis, mas tambm porque mais difcil viabilizar a implantao de terminais de contineres com base apenas na movimentao da carga prpria da empresa autorizada.

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diretrizes para a reestruturao do sistema porturio


A reestruturao institucional do sistema de gesto e explorao das atividades porturias deve contemplar, portanto: ajustar o modelo de explorao e gesto da atividade porturia delineado pela Lei 8.630/93 ao marco regulatrio vigente no Pas; e assegurar a implementao plena desse modelo, notadamente no que diz respeito explorao e operao da atividade porturia no mbito do porto organizado.

a adequao do modelo da lei dos portos ao marco regulatrio do pas


A adequao do modelo de explorao e gesto da atividade porturia delineado pela Lei 8.630 ao marco regulatrio vigente no Pas requer alteraes legais destinadas a: modificar o Decreto 6.620/08 para eliminar as restries criadas recentemente realizao de investimentos em novos terminais privativos de uso misto; explicitar, mediante alterao da Lei 10.233/01, a competncia da ANTAQ para licitar, celebrar atos de outorga e fiscalizar contratos de: - concesso e arrendamento para a gesto privada dos terminais de uso pblico em rea de porto organizado; - concesso da administrao do porto organizado; e - arrendamento e autorizao para explorao de terminais de uso privativo na rea do porto organizado. ratificar, mediante alterao da Lei 10.233, as atribuies conferidas aos Conselhos de Autoridade Porturia (CAPs) pelo art. 30 da Lei 8.630, convalidando-as como competncias regulatrias delegadas pela ANTAQ (fortalecendo assim a atuao dos CAPs), mas mantendo a competncia da Agncia para rever e examinar recursos relativos s decises dos CAPs e para exercer, diretamente, atividades de fiscalizao nos portos organizados.

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a configurao proposta para o modelo de gesto do porto organizado


O quadro abaixo, que reflete as alteraes propostas na Lei 10.233/01, resume as alternativas de participao privada na explorao e gesto das atividades porturias e indica a competncia da agncia reguladora.

Explorao da atividade porturia


Localizao Titular do domnio til Natureza do terminal cais pblico terminal de uso pblico com gesto privada terminal de uso privativo* terminal de uso privativo* terminal de uso privativo* terminal de uso privativo* Agentes privados operadores porturios concessionrio/ arrendatrio e operadores porturios arrendatrio titular do domnio til titular do domnio til titular do domnio til Agentes privados concessionrio contrato de concesso e de arrendamento contrato de arrendamento e autorizao autorizao (contrato de adeso) autorizao (contrato de adeso) autorizao (contrato de adeso) Ato de outorga contrato de concesso contrato de concesso administrativa ANTAQ Ato de outorga Entidade outorgante

Unio rea do porto organizado

ANTAQ ANTAQ ANTAQ ANTAQ

particular rea fora do porto organizado

particular

Prestao de servios na rea do porto organizado


Natureza do servio administrao do porto organizado Entidade outorgante ANTAQ (parcela das funes regulatrias delegada ao CAP) SEP ou MT

dragagem no porto organizado


* uso exclusivo ou misto Fonte: elaborao prpria.

concessionrio

O quadro apresentado reflete as inovaes introduzidas pela Lei 11.610/07, que instituiu o Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria. Essa lei estabelece a contratao simultnea:

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das obras de engenharia destinadas ao aprofundamento, alargamento ou expanso de reas porturias e de hidrovias; e dos servios de natureza contnua com o objetivo de manter, pelo prazo fixado no edital, as condies de profundidade estabelecidas no projeto implantado (esse servio denominado do texto legal de dragagem por resultado). O quadro difere, no entanto, do disposto na lei, por entender que essa contratao deve ser enquadrada como uma concesso administrativa, e no de um contrato regido pela Lei 8.666/93. Destaque-se, por fim, como uma inovao importante do Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria, a previso de que empresas nacionais e estrangeiras possam participar da licitao dos contratos de dragagem por resultado.

iniciativas para a implementao plena do modelo de gesto da lei 8.630/93


A implementao plena do novo modelo de gesto porturia requer, em relao a cada porto: licitao, pela ANTAQ, da concesso da administrao do porto (eventualmente sob a forma de concesso patrocinada); equacionamento da situao das Companhias Docas, cuja funo desaparece com a implementao integral do modelo; e ampliao do programa de transferncia de terminais porturios ao setor privado. necessrio ainda equacionar a questo do vencimento dos prazos de vigncia dos contratos de arrendamento de rea ou instalao porturia firmados antes da entrada em vigor da Lei dos Portos, de modo a evitar efeitos negativos sobre a atividade porturia provocados pela ausncia de manifestao por parte das autoridades competentes.

o transporte martimo
A evoluo do transporte martimo a partir de 1991 caracterizou-se pelo declnio da participao estatal, que culminou com a liquidao do Lloyd Brasileiro em 1997, e pelo aumento da concorrncia na navegao de longo curso, com a extino gradativa dos cartis constitudos sob a gide das conferncias de frete.

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A evoluo da navegao de cabotagem de cargas apresentou, no entanto, evoluo menos favorvel, com uma oferta que se caracteriza hoje por concentrao em pequeno nmero de empresas, pela limitada tonelagem e pela falta de renovao da frota. A idade mdia da frota brasileira cerca do dobro da frota dos pases em desenvolvimento: 22 x 12 anos e mais do que o dobro a percentagem de navios com idade superior a 20 anos: 61% x 28%. Esse quadro desfavorvel da navegao de cabotagem est, em boa medida, associado restrio imposta pela legislao vigente ao afretamento de embarcaes no exterior. A carga tributria resultante do conjunto de impostos incidentes sobre a importao de embarcaes corresponde a 47,31% do seu valor CIF12 . Alm disso, as autoridades do comrcio exterior ao aplicar a legislao vigente que veda a importao de bens de capital usados, s admitindo sua autorizao caso no sejam produzidos no Pas ou no possam ser substitudos por outros, fabricados no territrio nacional, capazes de atender aos fins a que se destina o material a ser importado consideram como embarcao usada aquela que no adquirida diretamente do estaleiro que a construiu. Por outro lado, a possibilidade de expanso da frota de uma empresa brasileira de navegao mediante o afretamento de embarcao estrangeira est limitada, pela Lei 9.432/97, a uma tonelagem relacionada tonelagem da frota atual da empresa e tonelagem das embarcaes encomendadas a estaleiro brasileiro.

remover os entraves regulatrios expanso da cabotagem


Esses entraves expanso da navegao de cabotagem no Pas se mostraram ineficazes porque, apesar dos incentivos e do apoio financeiro para os armadores adquirirem embarcaes junto aos estaleiros nacionais, a resposta das empresas brasileiras de navegao de cabotagem e de longo curso no tem alcanado todos os setores, como por exemplo o transporte de produtos qumicos e de granis slidos.

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CIF = Cost, Insurance and Freight, termo do International Commercial Terms - Incoterms so termos de vendas internacionais, publicados pela Cmara Internacional de Comrcio, indica que o exportador responsvel pelo custo de transporte e de seguro.

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as restries atuais constituem apenas barreiras entrada de novos concorrentes no mercado de cabotagem e expanso e renovao da frota nacional.
Nesse contexto, a elevada carga tributria e as restries administrativas incidentes sobre a importao de embarcaes e a restrio ao afretamento de embarcao estrangeira constituem apenas barreiras entrada de novos concorrentes no mercado de cabotagem e expanso e renovao da frota nacional, caracterizando-se como instrumento de proteo da estrutura da oferta vigente de servios de transporte costeiro e como fator impeditivo do crescimento do comrcio de cabotagem. Por conseguinte, a expanso do comrcio de cabotagem e a preservao do princpio da livre concorrncia nesse mercado recomenda a flexibilizao das restries impostas incorporao de embarcaes estrangeiras frota mercante brasileira. Da mesma forma, no tocante navegao de longo curso, cabe complementar o processo iniciado em 1991 com o fim das conferncias de frete, extinguindo progressivamente os acordos bilaterais de navegao ainda existentes que impliquem diviso de mercado e restries concorrncia.

4.4. Transporte intermodal


O desenvolvimento do transporte intermodal, ou seja, aquele que envolve mais de um modo de transporte, est aqum do desejado. No tocante ao transporte interno, os principais obstculos a uma expanso mais vigorosa da intermodalidade decorrem da prpria deficincia da infraestrutura de transporte do Pas, notadamente do transporte aquavirio. Esses obstculos esto presentes tanto no sistema porturio os problemas operacionais dos portos que afetam o transbordo das mercadorias; os elevados custos porturios; e nmero limitado de terminais martimos vis--vis extenso da costa brasileira quanto no transporte martimo a oferta limitada, os custos elevados e a ineficincia operacional da navegao de cabotagem. Tais obstculos dificultam a integrao do transporte terrestre com o aquavirio, limitando o potencial de crescimento da intermodalidade no fluxo interno de mercadorias.

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Nesse contexto, as iniciativas propostas anteriormente voltadas para a remoo dos dispositivos legais e regulatrios que inibem a expanso do transporte aquavirio no Brasil aparecem como fundamentais para o avano da intermodalidade no transporte interno. Nessa perspectiva, destaque-se, em particular, a modificao do Decreto 6.620/08 para que no extrapole o marco legal definido pela Lei dos Portos de 1993, em especial no que concerne aos terminais privativos de uso misto; a privatizao das administraes dos portos organizados, para torn-los mais eficientes; e as medidas destinadas a permitir a expanso e modernizao da frota mercante do Pas e assegurar a concorrncia na navegao de cabotagem. No tocante s cargas associadas ao comrcio exterior, a expanso dos terminais alfandegados de uso pblico13 tem sido limitada pelo ritmo com que a Receita Federal vem realizando licitaes para novas concesses. Na verdade, no h razo para que a implantao de novos portos secos deva ser outorgada pelo regime de concesso. Nesse sentido, cabe, mediante modificao da Lei 9.074/95, adotar o regime de autorizao para explorao dos recintos alfandegados de uso pblico. Registre-se ainda que a expanso da multimodalidade tem sido afetada pela dificuldade com que se defronta o Operador de Transporte Multimodal, figura prevista na Lei 9.611/98, para utilizar os crditos do ICMS14 incidente sobre a atividade de transporte acumulados em unidades da Federao onde a empresa no tem receita.

a multimodalidade caracterizada pela utilizao de mais de um modo de transporte sob um nico contrato, o Conhecimento de Transporte multimodal de Cargas (CTmC), ainda muito pouco utilizado no brasil.

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So os chamados portos secos, Estaes Aduaneiras Interiores (EADIs) ou Centros Logsticos e Industriais Aduaneiros (CLIAs). Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicao.

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5. agenda de reForma insTiTUCional no seTor de TransporTes

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iniCiaTivas de naTUreZa geral


estrutura organizacional para formulao e execuo da poltica de transportes
Consolidar a estrutura organizacional em trs segmentos: (i) formulao de poltica e planejamento (CONIT e ncleo central do Ministrio); (ii) execuo dos investimentos mantidos no mbito pblico (DNIT); e (iii) regulao dos servios pblicos e dos mercados atendidos pelas empresas privadas (ANTT e ANTAQ). rever a estrutura e o modo de operao do CONIT, com criao de uma estrutura de suporte que subsidie seu processo de deciso e com o estabelecimento de uma relao permanente com os gestores das polticas estaduais de transporte e com representantes dos usurios; estudar a permanncia por mais alguns anos da Secretaria Especial de Portos, antes da reabsoro de suas funes pelo Ministrio dos Transportes; reformular a estrutura e as atribuies do ncleo central do Ministrio dos Transportes, estabelecidas pelo Decreto 4.721/03; rever a deciso de vincular todas as administraes hidrovirias do Pas Companhia Docas do Maranho - Codomar; rever o desenho do Sistema Nacional de Viao, que estabelece os limites da atuao do Ministrio dos Transportes, tendo como base o Plano Nacional de Logstica e Transporte.

disponibilidade de recursos e execuo oramentria


orientar e concentrar os recursos pblicos em empreendimentos prioritrios, tendo presente o Plano Nacional de Logstica e Transporte (prioridades: remoo dos obstculos aos acessos terrestres aos portos, investimentos em hidrovias e ferrovias); reformular o processo de elaborao da proposta oramentria do Ministrio dos Transportes, integrando-o no sistema de planejamento do setor e tendo presente as prioridades definidas a partir do PNLT; implementar processo de acompanhamento da execuo fsico-financeira do Oramento para o conjunto das despesas do Ministrio, no apenas as ligadas ao PAC;

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aprimorar o processo de anlise das propostas dos Estados relativas utilizao de recursos da CIDE e implementar sistemtica de avaliao dos relatrios relativos execuo oramentrio-financeira dos programas beneficiados; implementar mecanismos de monitoramento da execuo fsico-financeira das despesas e da observncia de indicadores de qualidade das rodovias objeto de concesses administrativas e de convnios de delegao com os Estados.

recursos humanos para a gesto pblica do setor de transportes


dar continuidade ao processo de recrutamento de tcnicos por meio da realizao de novos concursos pblicos, tendo presente no entanto que o problema de pessoal do Ministrio e de suas entidades vinculadas menos de quantidade do que de qualidade; e rever as estruturas e salrios das carreiras tcnicas de modo a viabilizar a contratao de profissionais com a qualificao adequada e, sobretudo, a reteno em seus quadros dos funcionrios qualificados contratados; observar requisitos de competncia tcnica e profissional no preenchimento dos cargos de direo e demais cargos comissionados do Ministrio e das entidades vinculadas e nos cargos de direo das empresas pblicas e sociedades de economia mista ainda existentes; estender, aos cargos comissionados de gerncia mdia, a exigncia de que sua ocupao seja reservada aos servidores dos respectivos quadros de pessoal e a requisitados de outros rgos da Administrao Pblica.

iniCiaTivas espeCFiCas aos diFerenTes modos de TransporTe


Transporte rodovirio
As opes da poltica de transporte rodovirio
As decises quanto gesto da infraestrutura de transporte rodovirio devem obedecer s seguintes diretrizes: nos casos em que as caractersticas da rodovia viabilizem a cobrana de pedgio: opo pela concesso simples ou, quando necessrio, pela PPP na forma de concesso patrocinada;

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nos casos em que o nus deva recair inteiramente sobre o Poder Pblico: quando possvel, opo pela delegao da administrao da rodovia para a Unidade da Federao; caso a gesto permanea com a Unio, opo pela outorga de PPP na forma de concesso administrativa empresa privada.

Delegao aos Estados


observar um cronograma de transferncia gradativa de responsabilidades que leve em conta a capacidade de cada Estado interessado; examinar, em cada caso, a pertinncia de associar a delegao a aporte pela Unio da totalidade ou de parte dos recursos requeridos para a restaurao e/ou manuteno da rodovia delegada; condicionar (i) o repasse de recursos da Unio comprovao de sua efetiva aplicao na rodovia delegada e (ii) sua continuidade verificao de indicadores de qualidade da rodovia estabelecidos no ato de delegao; incentivar o uso de PPP na forma de concesso administrativa pelos Estados nas rodovias delegadas.

Opo por PPP na forma de concesso administrativa


nos casos em que o nus da construo, recuperao e manuteno da rodovia deva recair inteiramente sobre o Poder Pblico, generalizar e aperfeioar a experincia desenvolvida pelo Ministrio dos Transportes com os Contratos de Reabilitao e Manuteno de Rodovias - CREMAs, cabendo, em particular, submeter os contratos ao marco legal formulado pela Lei 11.179/04, o que permitir ampliar o prazo da concesso, e estabelecer indicadores de qualidade da rodovia, como critrio de aferio da eficcia da atividade de manuteno desenvolvida pelo concessionrio.

Transporte Ferrovirio
Reformulao do marco regulatrio vigente para orientar a expanso da malha ferroviria
para viabilizar a realizao dos investimentos requeridos por obras de expanso e melhoramentos de interesse pblico na malha j concedida: ampliar os prazos das concesses e reduzir os pagamentos realizados pelas atuais concessionrias a ttulo de arrendamento da infraestrutura;

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A INDSTRIA E O BRASIL

para os projetos de expanso da malha ferroviria do Pas: desenvolver o novo modelo, em discusso no mbito do governo, no qual o concessionrio responsvel pela construo e manuteno da ferrovia e controle do trfego de trens, cabendo a terceiros a prestao do servio de transporte na linha frrea.

Reformulao do marco regulatrio vigente para aumentar a eficincia no uso da malha ferroviria existente;
aperfeioar a legislao sobre direito de passagem e trfego mtuo.

Transporte aquavirio
Iniciativas para a adequao do modelo da Lei dos Portos ao marco regulatrio do Pas
explicitar, mediante alterao da Lei 10.233/2001, a competncia da ANTAQ para licitar, celebrar atos de outorga e fiscalizar contratos de concesso e arrendamento relativos s atividades porturias, retirando essa competncia que atualmente est com as Cias. Docas; ratificar as atribuies conferidas aos Conselhos de Autoridade Porturia pela Lei 8.630/93, convalidando-as como competncias regulatrias delegadas pela ANTAQ; enquadrar as contrataes de obras e servios de dragagem do Programa Nacional de Dragagem Porturia e Hidroviria como PPPs na forma de concesses administrativas.

Iniciativas para a implementao plena do modelo de gesto da Lei 8.630/93


modificao do Decreto 6.620/08 para eliminar as restries criadas recentemente realizao de investimentos em novos terminais privativos de uso misto; licitao, pela ANTAQ, da concesso da administrao do porto; equacionamento da situao das Companhias Docas; ampliao do programa de transferncia de terminais porturios ao setor privado; equacionamento da questo do vencimento dos prazos de vigncia dos contratos de arrendamento de rea ou instalao porturia firmados antes da entrada em vigor da Lei 8.630.

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Transporte de cargas: agenda para um brasil competitivo

Transporte martimo
flexibilizar as restries impostas incorporao de embarcaes estrangeiras por empresas brasileiras de navegao; extinguir progressivamente os acordos bilaterais de navegao ainda existentes que impliquem diviso de mercado e restries concorrncia.

Transporte intermodal
introduzir na Lei 9.074/95 o regime de autorizao para explorao dos recintos alfandegados de uso pblico, os chamados portos secos; e propiciar a utilizao dos crditos do ICMS incidente sobre a atividade de transporte acumulados em unidades da Federao onde o Operador de Transporte Multimodal no tem receita.

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Confederao Nacional da Indstria - CNI Conselho Temtico de Infraestrutura - COINFRA Jos de Freitas Mascarenhas

Presidente

Diretoria Executiva - DIREX Jos Augusto Coelho Fernandes

Diretor Executivo

Rafael Esmeraldo Lucchesi Ramacciotti

Diretor de Operaes

Helosa Regina Guimares de Menezes

Diretora de Relaes Institucionais

Unidade de Competitividade Industrial - COMPI Wagner Ferreira Cardoso

Gerente de Infraestrutura
Alexandre Barra Vieira

Reviso Tcnica

Ncleo de Editorao CNI

Produo Editorial

Carla Regina Pereira Gadlha

Editorao Eletrnica

SUPERINTENDNCIA DE SERVIOS COMPARTILHADOS SSC rea Compartilhada de Informao e Documentao ACIND Renata Lima

Normalizao

rea Compartilhada de Apoio Administrativo - ACADM Reprografia

Impresso e Acabamento

____________________________________________________________________ Eduardo Augusto Guimares

Elaborao