UNIVERSIT DU QUBEC MONTRAL

FACULT DE SCIENCE POLl11QUE ET DE DROIT DPARTEMENT DES SCIENCES JURIDIQUES

AUTOMNE 2011

OROn" SOCIAL JUR 2525 (10) (30) (31)

CHARGES DE COURS: Me Jean Guy Ouellet et Me Claude Cousineau Courrlel : jg.ouellet@ouelletnadon.qc.ca et c.cousineau@ouelletnadon.qc.ca

PLAN DTAILL1

CHAPITRE -1- HISTORIQUE ET VOLUTION DU DROrr INTERNATIONAL, CANADIEN ET QUBCOIS DES DROITS CONOMIQUES ET SOCIAUX DE LA PERSONNE (1850-1980)
Rfrences gnrales:

Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche, Dveloppement, et tendances du droit social au Canada, de la seconde guerre mondiale nos jours (1940-1984) , dans Le droit de la famille et le droit social au Canada,!. Bernier et A Lajoie, ds . Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de dveloppement du Canada, Ottawa, 1986,79-147. Lucie Lamarche, Perspectives occidentales du droit international des droits conomiques de la personne, Bruylant, Bruxelles, 1995, 513 p. Dennis Guest, Histoire de la scurit sociale au Canada, Boral, Montral, 1993, 478 pages. Georges Campeau, De l'assurance-chmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, 396p. Robert Castel, Les mtamorphoses de la question sociale, Une chronique du salariat , Fayard, 1995,490 p. Pierre Bosset et Lucie Lamarche, Droit de cit pour les droits conomiques, sociaux et culturels, La Charte qubcoise en chantier , ditions Yvon Blais, 2011,615 p.

La prsence d'un astrisque, lorsqu'il prcde une rfrence, signifie qu'il s'agit d'une lecture obligatoire pour les fins du cours. Selon que l'adresse Internet de cette lecture soit ou non affiche, le texte sera disponible directement sur le site WEB mentionn ou dans le document intitul Recueil des documents et lgislations (polycopi) que vous devez vous procurer.

1.

Le dveloppement historique de la scurit sociale: l'Europe et le 198 sicle. 1.1

La monte du mouvement ouvrier en Europe la fin du 19ime sicle.

A. Boyer, De l'tat des ouvriers et de son amlioration par l'organisation du travail, Paris, ditions d'histoire sociale, 1979, 165 p.

L.A. Clarkson, Proto-Industrialization: the First Phase of Industrialization?, Londres, MacMillan Publishers, 1985, 71 p. ECOLE NORMALE SOCIALE, Commentaires pratiques sur l'Encyclique Rerum Novarum sur la condition des ouvriers questions et rponses, Paris, ditions Spes, 1925, 184 p. T. Kemp, Industrialization Longmans, 1969,230 p.
in Ninetheen-Century Europe,

Harlow,

L.L. Lorwin, Labor and Intemationalism, New York, MacMillan, 1929, 192

p.
1.2 Bismarck et les assurances sociales (Allemagne). Kohler et Zacher d., The Evolution of Social Insurance 1881-1981, Studies of Germany, France, Great Britain, Austria and SWitzerland, StMartin's Press, New York, 1982.

* Georges Campeau, (( De l'assurance-chmage l'assuranceemploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement ,

Boral, Montral, 2001, chap. 1 Des poor laws au Nationallnsurance Act 1911 (Angleterre). Karl Polanyi, La Grande Transformation, Aux origines politiques et conomiques de notre temps, (1944), (trad. C. Malamoud, M. Angeno), Paris, Gallimard, 1983. Christian Topalov, Indemnisation du chmage et construction de la catgorie de chmeur, ~tude comparative France-Grande-Bretagne~tats-Unis, 1900-1940, Septembre 1990, Ministre des Affaires sociales et de l'Emploi, France, 219 p.

1.3

* Georges Cam peau , De l'assurance-chmage l'assuranceemploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 2

2.

Tableau d'avant-guerre. 2.1 volution de "nonciation des droits conomiques et sociaux en droit international (1919-1945). 2.1.1 Les principes constitutifs de l'Organisation internationale du travail (OIT) (en ligne : http://www.ilo.org). Guy de Lusignan, L'Organisation intemationale du travail , (1919-1959), Paris, ditions ouvrires, 1959, 133 p.

David A. Morse, {( Origine et volution de l'OIT , et son rle dans la communaut mondiale, Ithaca, I.L.R Press, 1969, 136 p.

* Dclaration de Philadelphie concernant les buts et

objectifs de l'Organisation Internationale du travail (1944) ( lire et avoir disponible pour le cours l'historique de l'OIT et la structure de l'OIT sur le site de l'OIT en cochant sur la page ouverture, propos de

nous)
2.1.2 Les premiers domaines d'intervention du droit international du travail (pour la liste complte des conventions et recommandations du travail adoptes ce jour ainsi que le texte des instruments, consultez: (http://www.ilo.org/ilolexlfrench/convdisp1.htm) le repos hebdomadaire ; 3 la dure du travail ; la scurit et l'hygine du travail(1929); 4 la protection de la maternit ; 5 la protection du travail des enfants ; l'inspection du travail.
2

* l'interdiction du travail forc 6 ;

=>
L.H. Gann et P. Duignan, Co/onialism in Africa 18701960, The Economics of colonialism, vol. 4, Cambridge, Cambridge University Press, 1975, 719

p.
=>
CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Abolition du travail forc, 659 session, 1979, Genve, Bureau international du travail, 1979,96 p. CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Le travail forc, Rapport VI(2), 399 session, 1956, Genve, Bureau international du travail, 1956. Convention (182) sur les pires formes de travail des enfants (1999). la protection du revenu :

=> =>

les services de l'emploi7 ; la fixation du salaire minimum

8 .

la protection contre les risques sociaux:

=>

le chmage (1924); la vieillesse(1933); l'invalidit(1933); le dcs(1933);

=> => =>

2

3
4

5 6

Convention #14, adopte en 1921, ratifie par le Canada en 1935. Convention # 1, adopte en 1919, ratifie par la Canada en 1935. Convention #47, adopte en 1935 Convention # 3, adopte en 1919; Convention # 103, adopte en 1952 Convention #183, adopte en 2000 Conventions # 5 et 6, adoptes en 1919 * Convention # 29, adopte en 1930; Convention # 105, adopte en 1957, ratifie par le Canada en 1959 Conventions # 34(mise l'cart) et 88, adoptes en 1933 et 1948, ratifie par le Canada en 1950 Conventions # 26 et131, adoptes en 1928 et1970, ratifie (#26) par le Canada en 1935

::::;. ::::;.

les accidents du travail(1925); CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Rvision des Conventions 35,36,37,38 39 et 40 concernant les pensions de vieillesse, d'invalidit et de survivants, Rapport V(I), 50e session, 1966, Genve, Bureau international du travail, 1966,221 p.

2.1.3 Analyse des engagements des tats en fonction de la protection du revenu des travailleurs; 2.1.4 Analyse des engagements des tats en fonction de la nature de ,'action nationale requise; 2.1.5 Analyse des engagements des tats en fonction de l'objectif de l'amlioration de la qualit de vie des travailleurs 2.1.6 Analyse des engagements des tats en fonction de la notion de droit ; 2.1.7 Nature de ,'intervention du droit international du travail dans le rapport priv d'emploi et le commerce international:

Le travail temps plein est la faon normale de gagner sa vie. Le droit intervient titre de rgulateur d'un lien d'emploi existant, continu, et l'gard des risques lis ce lien contractuel priv. Accidentellement, il pourra advenir que le lien d'emploi soit rompu pour une courte priode de temps. Le principal motif d'intervention de l'tat consiste viter les abus, tels qu'entendus l'poque, et garantir des conditions de comptition loyales au capital (Ievelling the playing field) )J.
2.2 La scne canadienne et qubcoise et "avant-guerre (1900-1945)

Rfrences gnrales: M. Pelletier et Y. Vaillancourt, Les politiques sociales et les travailleurs (1900-1929),1974. M. Pelletier et Y. Va iIIancourt, Les politiques sociales et les travailleurs, les annes 30, 1975. Robert D. Bureau, La scurit sociale et le droit au Qubec, volution et Perspectives, 1972, p.6 150. A.E. Grauer, Logement, tude prpare pour la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, Ottawa, 1939. AE. Grauer, Lgislation ouvrire, id., Marc H. Choko, Crise du logement ouvrier Montral, (1860-1939),1980. Barry Broadfoot, La grande dpression, perdues, 1978. tmoignages des annes

E. Minville, Syndicalisme, lgislation ouvrire et rgime social au Qubec avant 1940, 1986. E. Minvillle, Propos sur la conjoncture des annes 1925-1938: de la grande prosprit la grande crise, 1984.

* Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche, Dveloppement, et tendances du droit social au Canada, de la seconde guerre mondiale nos jours (1940-1984) , dans Le droit de la famille et le droit social au Canada, 1. Bernier et A. Lajoie, ds., Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de
dveloppement du Canada, Ottawa, 1986, p.79 96 ( lire).

2.2.1

Les champs de comptence d'origine au Canada en matire de droits sociaux et conomiques: 2.2.1.1 *Absence de comptence explicite en la matire dans l'Acte constitutionnel de 1867 ( avoir votre disposition pour le cours les articles 53, 91, 92, 93. 93A, 94A et 125 (note 51) en ligne : (http://Iois.justice.gc.ca/fr/constlindex.html) L'absence de juridiction explicite quivaut la reconnaissance implicite d'un ordre politique fond sur la charit prive; La juridiction provinciale sur les institutions municipales (local government) confre aux provinces une juridiction exclusive importante en matire d'organisation sociale, inspire du modle britannique; La juridiction exclusive du Oubec en matire de droit civil est dterminante, compte tenu de l'importance de la famille, des personnes et des contrats dans la mise en uvre des mesures sociales.

2.2.1.2

2.2.1.3

2.2.1.4

2.2.2 Les premires interventions lgislatives en matire de droits sociaux et conomiques, leur logique constitutionnelle et leur fonction sociale et conomique:
Loi concernant les responsabilits des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail et la rparation des dommages qui en rsultent. s.a., 1909, c.66: fait chec l'application des principes de la faute civile et dtermine titre d'indemnit une fraction des revenus touchs lors de l'accident jusqu' concurrence d'un maximum. Le financement est assur par l'obligation qui est faite aux employeurs de contracter une assurance accidents de travail .

Rfrence:

Katherine Lippel, Le droit des accidents du travail une indemnit.' analyse historique et critique, 1986.

Loi relative aux heures de travail des femmes et des enfants dans certaines manufactures, s.a. 1910, c.27: la dure normale du travail est ramene de 72 48 heures par semaine et des dispositions relatives l'interdiction du travail pour les enfants de moins de 16 ans qui ne savent ni lire ni crire sont adoptes. Loi relative l'tablissement des bureaux de placement pour les ouvriers, s.a., 1910, c.19: vise l'abolition de la traite des travailleurs . Cette Loi permet cependant la cohabitation des bureaux de placement privs et publics dans un contexte d'absence de lgislation concernant la fixation du salaire minimum. En 1918 le gouvernement fdral, en vertu de son pouvoir de dpense, adopte une loi tendant aider l'organisation de ces bureaux et propose aux provinces un accord conjoint de financement conditionnel l'adoption de normes fdrales en la matire. la veille de la petite dpression, le gouvernement fdral veut uniformiser le rseau des bureaux (voir: Loi tendant

aider et encourager l'organisation et la coordination des bureaux de placement, S.C. 1918, c.21). Loi du salaire minimum pour les femmes, s.a., 1919, C.11 : dtermine un salaire qui est en fonction d'un travailleur sans personne charge et par consquent, consacre l'ingalit du travail des femmes. Une loi du salaire minimum concernant tous les travailleurs ne fut adopte au Oubec qu'en 1937 (Loi relative au salaire des ouvriers, s.a. 1937, c.49 et Loi des salaires raisonnables, s.a. 1937, c.50). Loi d'assistance publique, s.a. 1921. c.79: vise l'aide aux indigents lesquels sont dfinis comme tant des personnes qui ne peuvent subvenir leur entretien directement (fortune ou travail) ou indirectement (recours aux obligations familiales en vertu du Code civil) et qui, sur attestation d'un lu municipal, peuvent tre admis en institution. Il ne s'agit pas ici d'aide en espce.

Le financernent en est tripartite (2/3 municipalits et 1/3 provincial). Pour la bourgeoisie catholique, le projet Taschereau est concurrentiel l'idologie de la charit prive. Mais dans les faits, la petite dpression oblige la bourgeoisie accepter les subsides offerts.
Loi des pensions de vieillesse, S.C. 1926, c.35 : l'initiative du gouvernement fdral, ne fut en vigueur au Oubec qu' partir de 1936 (Loi concernant les penSions de vieillesse, S. O. 1936, c.1). priori cette loi d'assistance relve de la juridiction des provinces. La loi oblige les provinces lgifrer selon des conditions dtermines par le fdral et y affecter des revenus qui leur sont autrement dus. Cette loi de financement partag ne fournit pas de prestations en espce, rnoins que les provinces n'acceptent la juridiction fdrale dans le domaine. Elle sera remplace par la Loi modifiant la Loi des pensions de vieillesse, S.C. 1937, c.13, qui accrot de 50 75% la part de financement assume par le gouvernement fdral.

2.2.3 La Grande Crise des annes '30, le non travail et l'introduction de mesures sociales temporaires destines acqurir un caractre permanent. 2.2.3.1 Des mesures d'assistance largement finances par le fdral et fondes sur la juridiction de ce dernier en matire de paix, d'ordre et de bon gouvernement:

thorie de l'urgence;
Loi remdiant au chmage et aidant l'agriculture, S.C. 1930, c.58: prvoit l'injection de sommes d'argent tre distribues aux provinces moyennant des ententes fdrales-provinciales aux fins d'attnuer les alas du chmage massif et chronique. (Voir Loi de l'aide aux chmeurs, s.a. 1930-1931, c.2, Cdule B, pour les modalits d'entente entre le fdral et le Oubec);

types de mesures: secours directs et travaux publics; nature du discours: lgislations ncessaires au maintien de la paix, de l'ordre et de la bonne administration;

l'entente de 1931 dfinit les secours directs comme ce qui vise l'habillement, l'alimentation, le combustible et le loyer. Cette aide peut tre verse en nature ou en espces; entre 1930 et 1940 la part des secours directs finit par dominer celle rserve aux travaux publics. Hypothse: les secours directs furent utiliss comme une arme idologique dfensive; les secours directs constituaient (Le Devoir. 1933) 50% au mieux des revenus assurs par un travail 5 jours/semaine, 10 heures par jour, pour un taux horaire de .40$; les secours directs taient rservs aux aptes au travail et constituaient une incitation naturelle au travail; Loi de l'assistance aux aveugles,

s.a. 1937, c.83;

Loi instituant l'assistance aux mres ncessiteuses, s.a. 1937, c.81. Les mres devaient avoir Charge d'au moins deux enfants lgitimes gs de moins de 16 ans. Comme dans le cas de la pension de vieillesse, les allocations verses en espce devaient tre endosses par une personne en situation d'autorit dans la municipalit afin d'tre encaisses (s.a. 1937, c.82). Cependant. contrairement la penSion de vieillesse et d'invalidit, le programme d'assistance aux mres ncessiteuses n'tait pas un programme frais partags. Cette premire forme d'aide ({ catgorielle)} revtait des dimensions fortement discriminatoires.

2.2.4 La norme travail, l'tat d'indigence et l'assistance: peut-on alors prtendre un droit l'assistance? 2.2.5 Ouels sont l'poque les droits subjectivables l'assistance et la scurit sociale?

2.3

Les postulats conomiques et politiques dcoulant de la crise de

1929.
2.3.1 Le libralisme conomique

2.3.2 La remise en cause du libralisme: Keynes Michel Beaud et Gilles Dostaler, La pense conomique depuis Keynes, historique et dictionnaire des principaux auteurs, Paris, ditions du Seuil, 1993

2.3.3 Le Keynsianisme et les politiques sociales: Beveridge W.H. Beveridge, Social Insurance and Allied Services, MacMillan, New York, 1942. W.H. Beveridge, Full Employment in a Free Society, Allan And Unwin. Londres. 1944. Le risque social et la responsabilit collective Le filet de scurit La scurit sociale et le plein emploi

2.3.3.1 2.3.3.2 2.3.3.3

1<

Georges Campeau, cc De l'assurance-chmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtoumement , Boral, Montral, 2001, chap. 3

2.4

Le New Deal amricain et ses postulats conomiques et politiques. 2.4.1 La relance du crdit et le soutien aux banques;

2.4.2 Le soutien au revenu (pouvoir d'achat) et l'assistance aux chmeurs (Social Security Act); 2.4.3 Le soutien du niveau des salaires: la fixation des taux de salaires minima, des heures de travail, la reconnaissance du droit de ngociation collective (Wagner Act); 2.4.4. La rforme du systme fiscal.

Rfrence:

Alpheus T. Mason et Richard Leach, ln Quest for Freedom: American Political Taught and Practices, 1959, et Arthur Schlesinger, The Evolution of National Govemment as an Instrument of Atfaining Social Rights, dans le Casebook Toward New Human Rights, U. of Texas, 1977, p. 13.

2.5

Le New Deal canadien}) et le gouvernement Bennett.

Pendant les annes d'angoisse que vous venez de vivre, vous avez pu
constater les grandes faiblesses et les abus du rgime capitaliste. Le chmage et la misre en sont les manifestations. De profonds changements s'oprent autour de nous. Les circonstances ont chang. Pour rpondre aux besoins nouveaux, il faudra remanier le rgime capitaliste et en faire un instrument plus utile au peuple. Vous serez saisis de mesures faisant partie d'un plan d'ensemble dont l'objet est d'attnuer les ingalits sociales et conomiques actuelles et de rpartir plus quitablement les avantages du rgime capitaliste entre les diffrentes classes de la population et les diverses rgions du pays . R.B. Bennett, premier ministre du Canada, Canada, Dbats de la Chambre des Communes, 17 janvier 1935 2.5.1 L'instauration de mcanismes permanents destins soutenir le systme conomique et politique:

Rfrences: William Christian et Colin Campbell, Political Parties and Ideologies in Canada: Liberais, Conservatives, Socialists, Nationalists, Toronto, 1974.
McConnell, W.H., Some comparisons of the Roosevelt and Bennett's New Deal , 1971 Osgoode Hall Law Journal, Vol. 9, no 2,221-260 2.5.2 Le dbat constitutionnel et l'assurance sociale: un dbat incapable de tenir compte des rels enjeux: le cas de l'assurance-chmage: Voir:
1< A.G. Canada and. A.G. Ontario, [1937] A.C .355, jugement du Conseil priv invalidant la Loi sur le placement et les assurances sociales, S.C. 1935, c.3S, remplace en 1940 par la Loi de 1940 sur l'assurance-chmage, 1940 S.C., C. 44, rendue possible suite un amendement constitutionnel, (1940) 3-4 George VI, c. 36 (R.U.) (version traduite en franais, Herbert Marx,

 Les grands arrts de la jurisprudence constitutionnelle au Canada , PUM. 1974)

* Georges Campeau, De l'assurance-chmage l'assuranceemploi, l'histoire du rgime canadien et dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 4 de son

2.5.3 La qualification juridique subjectivables ou non?

de

ces

mesures:

droits

Au moyen de l'assurance sociale, l'aspect le plus pnible de

l'assistance, dans le cas de modicit de revenu, est entirement et directement limin; en effet, l'assurance dispense absolument de la ncessit d'une enqute sur les moyens de subsistance dans chaque cas particulier. La prestation, en vertu d'un plan d'assurance sociale, s'obtient subordonnment certaines conditions objectives d'admissibilit clairement nonces et connues de toutes les parties intresses. Le montant de la prestation est relativement assur et son paiement est soumis certaines conditions raisonnables; il en va de mme de sa continuit: la personne assure sait ce qui lui revient de droit; la prestation lui est due et n'est pas une aumne qu'on lui fait... .... s'il existe une assurance sociale pour permettre un niveau de vie minimum de base pour la majorit de la population, il y a aussi place pour l'assistance publique ou pour des mesures de bien-tre public complmentaire ou mme prventif ... L'assistance sociale peut se trouver n'importe quel point intermdiaire entre deux points extrmes... , L.C. Marsh, Rapport sur la scurit sociale au Canada, Ottawa, imprimeur du Roi. 1943. pp. 33 et 17.

2.5.4 Les principales mesures sociales issues du New Deal:

Loi de 1940 sur l'assurance-chmage: S.C. 1940, c. 44. Loi ayant pour objet d'tablir des allocations familiales, S.C. 1944-1945, c. 40. Loi pourvoyant la scurit de la vieillesse, 18.

s.e.

1951, c.

3.

La sortie de Guerre. 3.1 La * Dclaration de Philadelphie (1944) et l'extension de comptence de l'OIT (http://www.ilo.org/public/french/index.htm) (cochez propos de l'OIT ) :

une paix durable ne peut tre tablie que sur la base de principes de justice sociale le plein emploi et l'accs aux bnfices de la scurit sociale sont des conditions ncessaires la plein mesure de justice sociale laquelle les
citoyens ont droit

il ne suffit plus de rpondre au chmage mais de rpondre aux besoins de tous les tres humains

il faut favoriser un dveloppement humain libre de toute discrimination

 il faut poursuivre ce dveloppement en toute dignit dans la scurit conomique

{{ les politiques nationales et intemationales qui dterminent la disponibilit des emplois doivent faire l'objet d'un contrle international afin de dterminer leur conformit aux droits sociaux et conomiques des citoyens .
CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Projet de Dclaration concernant les buts et objectifs de l'OIT, 26e session, Rapport l, Genve, Bureau international du travail, 1944. CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Principes d'action, programme et statut de l'OIT, 26e session, Rapport l, Genve, Bureau international du travail, 1944. CONFERENCE INTERNATIONALE DU TRAVAIL, Recommandations de la Confrence aux Nations Unies pour la politique sociale d'Aprs-guerre, 26e session, Rapport Il, Genve, Bureau international du travail, 1944. J. H. Jackson, World Trade and the law of GATT: a legal analysis of the general agreement on tariffs and trade, Indianapolis, BobbsMerrill, 1969, 948 p.
.L. Jr. Mee, The Marshall Plan, New York, Editions Touchstone, 1985,301 p.

Girard, Claude, Mondialisation et respect des droits conomiques et sociaux au Qubec: ambigut et rupture dans la lgislation sur l'aide sociale, Montral, Mmoire prsent comme exigence partielle de la matrise en droit social et du travail, UaAM, 1996, pp. 19-26.

* McKinley c. BC Tel,

[2001] CSC 38, par. 53 et 54

* Health Services and Support -

Facilities Subsectors Bargaining Assn. C. Colombie-Britannique, [2007] CSC 23, 23

mai 2007 ( consulter sur l'historique de la notion de libert d'association, par. 38 68 et sur influence du droit international par. 69 86 et 98) (nuanc par Ontario (Procureur gnral) c. Fraser, 2011 CSC 20 (voir galement Qubec (Procureur gnral) c. Confdration des syndicats nationaux (CSN), 2011 aCCA 1247. par. 77 102)

Confdration des syndicats nationaux c. Qubec (Procureur [2008] accs 5076, 31 octobre 2008 (rf. au droit international, par. 302 315, 321 324, 367, intressant galement sur la reconnaissance de discrimination en fonction notamment du mtier, par. 343 388)
gnra~,

3.2

Les Nations Unies et l'adoption de la Dclaration universelle des droits de l'Homme (1948) : (*http://www.un.org/french/aboutun/dudh.htm) art. 22 : toute personne a droit la scurit sociale. Elle est fonde obtenir la satisfaction des droits conomiques, sociaux et culturels indispensables sa dignit et au libre dveloppement de sa personnalit, grce l'effort national et la coopration internationale, compte tenu de l'organisation et des ressources de chaque pays.

10

art. 23 :

toute personne a droit au travail, au libre choix de son travail, des conditions quitables et satisfaisantes de travail et la protection contre le chmage. tous ont droit, sans discrimination, un salaire gal pour un travail gal. quiconque travaille a droit une rmunration quitable et satisfaisante lui assurant ainsi qu' sa famille une existence conforme la dignit humaine et complte, s'il y a lieu, pour tous autres moyens de protection sociale. toute personne a droit au repos et aux loisirs et notamment une limitation raisonnable de la dure du travail et des congs pays priodiques. toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, l'habillement, le logement, les soins mdicaux, ainsi que pour les services sociaux ncessaires. Elle a droit la scurit sociale en cas de chmage, de maladie, de vieillesse, d'invalidit, de veuvage ou dans les autres cas o la perte de ses moyens de subsistance par suite de circonstances indpendantes de sa volont. toute personne a droit l'ducation.

art. 23(2) :

art. 23(3) :

art 24 :

art. 25 :

art.26:

.. Louise Arbour, Librer du besoin: de la charit la justice, Discours au Symposium LaFontaineMBaldwin, Qubec, le 4 mars 2005 : http://www.lafontaine~baldwin.comllafontaine baldwin/f/2005 discours 1.html Ligue des droits et liberts, Question-rponses pour un cinquantenaire , site, section ducation aux droits 3.3 L'adoption du Pacte international relatif aux droits conomiques, et culturels (1966) : sociaux (*http://www.unhchr.ch/french/map_fr.htm)
Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, AG, NU, A/63/435, 28 novembre 2008 (en voie de ratification)

Consulter le site de la Ligue des droits et liberts pour avoir accs la documentation rcente sur le sujet et aux Pactes: http://www.liguedesdroits.ca 3.4 L'adoption du Pacte international relatif aux droits civils et politiques (1966) : (http://www.unhchr.ch/french/map_fr.htm) Tous les droits conomiques et sociaux sont-ils des droits?

3.5

* La nature des obligations des tats parties au Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, (art. 2, par. 1, du Pacte): . 14/12/90. Comit d'experts du Pacte, Observation gnrale 3,
Rapport du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme, Questions sociales et questions relatives aux droits de l'homme: droits de l'homme , Doc. CES NU, NU E/2006/86 (2006) et E/2007/82 (2007)

11

Un exemple: Le droit une nourriture suffisante (art. 11) Observation gnrale 12 : 12/05/99. ElG. 12/1999/5. Pierre Bosset et Lucie Lamarche, Droit de cit pour les droits conomiques, sociaux et culturels, La Charte qubcoise en chantier , ditions Yvon Blais, 615 p.

3.6

L'OIT et l'adoption de nouvelles conventions : Conventions fondamentales :

Convention (100) sur l'galit de rmunration (1951) (ratifie par le Canada en 1972); Convention (111) concemant la discrimination profession), (1958) (ratifie par le Canada en 1964); (emploi et

Convention (87) concernant la libert syndicale et la protection du droit syndical (1948) (ratifie par le Canada en 1972); Convention (98) sur le droit d'organisation et de ngociation collective (1949); Convention (105) sur l'abolition du travail forc (1957) (ratifie par le Canada en 1959).

Conventions lies l'emploi et la protection du salaire:

Convention (88) sur le service de l'emploi (1948) (ratifie par le Canada en 1950); Convention 131 sur la fixation de salaires minima (1970); Convention (122) concernant la politique de l'emploi (1964) (ratifie par le Canada en 1966).

Conventions de scurit sociale:

Convention (102) concernant la norme de scurit sociale (1952); Convention (121) sur les accidents de travail et maladies professionnelles (1964); Convention (128) sur les prestations d'invalidit, de vieillesse et de survivants (1967); Convention (130) concernant les soins mdicaux et les indemnits de ma/adie(1969);

3.7

1945-1970: la consolidation du systme de scurit sociale au Canada et au Qubec.

* Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche,

Dveloppement, et tendances du droit social au Canada, de la seconde guerre mondiale nos jours (1940-1984) , dans Le droit de la famille et le droit social au Canada, 1. Bernier et A. Lajoie, ds., Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de dveloppement du Canada, Ottawa, 1986, p. 97 125.
3.7.1 La consolidation du pouvoir fdral de dpense:

12

3.7.2

Les faons de dpenser: les prestations universelles et l'assiette fiscale gnrale:

::;. Loi ayant pour objet d'tablir des familiales, 1944-45, s.e., cAO. allocations

Loi pourvoyant la scurit de la vieillesse, s.e. 1951, c.18, faisant suite un amendement constitutionnel, voir: Loi modifiant l'Acte de l'Amrique du nord britannique, 1867, 14-15 George VI, hap.32 (R.U.).

les programmes d'assistance fonds sur un test de besoins : partage des frais:
::;. ::;. Loi sur l'assistance-chmage,

s.e.

1956, c.26

Loi sur le rgime d'assistance publique du Canada, 1966-1967, s.e. c. 45, art. 5.

Finlay c. Canada (ministre des finances) [1993] 1 R.C.S. 1080 : ( avoir votre disposition pour le cours)
1<

Le Procureur gnral du Qubec c. Sa majest La Reine du chef du Canada, 2008 CF 713, T-283496, 6 juin 2008

le cas des services de sant: paiements directs et indirects (subventions aux provinces) :
::;. ::;. Loi fdrale sur l'assurance-hospitalisation et les services diagnostiques, s.e. 1957, c. 28 Loi fdrale sur les soins mdicaux, c.64

s.e. 1966-1967,

3.7.3 Le rgime contributoire d'assurance-chmage:

Loi de 1940 sur l'assurance-chmage,

s.e. 1940, c. 44.

3.7.4

Le financement de l'adaptation au travail:

Loi sur le rgime d'assistance publique du Canada, 196667, s.e., c. 45, Partie -111-, Adaptation au travail.

3.7.5 Le cas du Qubec:

Loi sur le rgime des rentes du Qubec, L. Q. 1965 c. 24. Loi sur l'assurance-maladie, S.Q. 1970, c. 37. Loi sur l'aide sociale, S.Q. 1969, c .63. Loi sur les allocations familiales, L.Q. 1973, c.36.

3.7.6

La concrtisation des droits-crances subjectivables ;

3.7.7 La dprivatisation du rapport l'emploi; 3.7.8 L'universalisation du droit l'assistance.

13

4.

Les annes '70: grandeurs et misres de l'tat Providence. 4.1 L'entre en vigueur des Pactes internationaux relatifs aux droits civils et politiques et aux droits conomiques, sociaux et culturels (1976).

4.2

Lajuridification de l'idal galitaire :

Inequalities most important functions are to maintain the existing division of labor and to sort people inexisting roles ... At the same time, inequality functions to block access to the most rewarded roles by setting up various obstacles to people's competing for them. .. In addition, inequality pro vides a method of rationing scarce ressources, frequently by giving them to those who already have them , Herbert Gan's, More Equality, 1973, p.106.
4.2.1 Adoption par les Nations Unies de la Convention intemationale sur l'limination de toutes les formes de discrimination raciale (1965);

4.2.2 Adoption par les Nations Unies de la Convention sur l'limination de toutes les formes de discrimination l'gard des femmes (1982); 4.2.3 Instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme, Rcapitulation des obseNations gnrales ou recommandations gnrales adoptes par les organes crs en vertu d'instruments internationaux relatifs aux droits de J'homme , Volume 1, Doc. off. HRI, NU HRIIGEN/1/Rev.9, (VoLl), 27 mai 2008

4.2.4 Inadquation de la Dclaration canadienne des droits, S.R.C. 1960. Appendice III, en matire d'galit substantive. Voir: Bliss c. P.G. du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183. 4.2.5 Adoption au Qubec de la *Charte des droits et liberts de la personne, l.Q. 1975, c .6 : voir plus particulirement les articles 39 48 relatifs aux droits sociaux et conomiques: (*http://www.cdpdj.qc.ca/htmfr/htm/4_4.htm) Morel, A. , {( La Charte qubcoise: un document unique dans l'histoire lgislative canadienne , [1987] 21 R.J. T. 1 Pierre Bosset et Lucie Lamarche Droit de cit pour les droits conomiques, sociaux et culturels, La Charte qubcoise en chantier, ditions Yvon Blais, 615 p.
1

4.2.6 Adoption au Canada de la Loi canadienne sur les droits de la personne, S.C. 1976-1977, c. 33; 4.2.7 Adoption de la *Charte canadienne des droits et liberts (1982) :.(*canada.justice.gc.calloireg/charte/const_fr.html) 4.3 Les annes '70 : la guerre la pauvret.
Consultez:

F.F. Piven et R.A. Cloward, Regulating the Poor, the Functions of Public Welfare, New York, Pantheon Books, 1971,389 p.

14

Dferlement d'une nouvelle vague de lois sociales: Au Canada:

Loi de 1971 sur l'assurance-chmage, c,48;

s.e.

1970-71-72,

Hills c. P.G. du Canada, [1988] 1 R.e.s. 513 Loi surIes allocations familiales,

s.e. 1973-74, c. 44;

Loi modifiant la Loi de l'impt sur le revenu et instituant un crdit enfant impt et modifiant la Loi de 1973 sur les allocations familiales, s.e. 1978-79, c. 5. Loi modifiant la Loi sur la scurit de la vieillesse, s.e. 1966-67, c. 65 (introduisant le supplment de la pension de vieillesse); Loi modifiant la Loi sur la scurit de la vieillesse, abrogeant la Loi sur l'assistance-vieillesse et modifiant en consquence certaines autres lois, s.e. 1974-75-76, c. 58 (introduisant l'allocation au conjoint g de 60 64 ans);

." Georges Campeau, De l'assurance-chmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 5

Au Qubec:
Loi de l'aide juridique, L.a. 1972, c. 14. Loi d'indemnisation des victimes d'actes criminels, L.a. 1971, c. 18. Loi sur l'assurance automobile, L.a. 1977, c. 68. Loi sur les allocations familiales, L.a. 1973, c .36. Loi sur le supplment au revenu de travail, L.a. 1978, c. 9, aujourd'hui abroge.

4.4

Le point de chute: les premiers renforcements explicites de l'obligation de travailler et la segmentation des travailleurs et travailleuses aptes l'emploi en fonction de la nouvelle configuration de l'emploi:
Les modifications la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage:

=> =>

Loi modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage, 1974-75-76, c. 80.

s.e.

Loi crant le ministre de l'Emploi et de /'Immigration et modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage et d'autres lois, s.e. 1976-1977, c. 54. Loi modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage, 1978-1979-, c.7.

s.e.

=>

Loi modifiant la Loi sur l'assurance-chmage, 82-83, c. 35.

s.e.

1980-81-

L'incitation au travail et la Loi de l'aide sociale

=>

Loi modifiant la loi de l'aide sociale, L.a. 1978, c.71.

15

CHAPITRE -II- LES FONCTIONS DE LA SCURIT SOCIALE

1.

Dfinition de la scurit sociale

1.1 Dfinition: ensemble de politiques et de lgislations destines assurer la continuit et la suffisance du revenu disponible des citoyens dans le but de garantir des conditions d'existence dcentes ces derniers sous rserve que leur incapacit d'assurer directement ou indirectement leur revenu de subsistance dcoule de circonstances indpendantes de leur volont. Il faut distinguer ici le droit la scurit sociale des techniques de scurit sociale. Le droit la scurit sociale pourra tre assur par des techniques diverses, telles l'assurance, l'assistance, les dmo-subventions, et, dans le contexte canadien et qubcois, par des transferts de sommes d'argent du gouvernement fdral aux provinces par voie de prquation ou de points d'impt. Atitre d'exemple, "article 9 du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels stipule que les tats parties au Pacte reconnaissent le droit de toute personne la scurit sociale, y compris les assurances sociales.

Il faut aussi distinguer la scurit sociale de la protection sociale. La protection sociale dsigne l'ensemble des mesures disponibles (ou qui devraient l'tre) a une population donne et qui se destinent assurer son bien-tre et l'amlioration constante de ses conditions d'existence. La protection sociale, si elle inclut les mesures de scurit sociale, ne s'y limite pas. Ainsi, la sant, l'ducation, le logement, l'environnement, titre d'exemples, constituent autant de domaines o, conformment aux prescriptions du domaine des droits de la personne, l'tat doit veiller la scurit physique, psychologique et conomique et au dveloppement des citoyens et des citoyennes.
Cela ne signifie pas que l'tat doit assurer directement tous les services requis cette fin. Il peut en confier la mise en uvre la socit civile. Toutefois, la responsabilit d'assurer l'accs et le bnfice non discriminatoire tous les services ncessaires au dveloppement et la scurit des personnes est celle de l'tat. La communaut internationale des tats reconnat d'ailleurs cette fin la valeur de rgles de droit fondamentales des droits noncs dans la Dclaration universelle des droits de l'Homme. (*Lire l'Observation gnrale #19 du Comit des droits conomiques, sociaux et culturels, Le droit la scurit sociale (art.9) , E/C.121GC/19, 4 fvrier 2008 adopte la Trente-neuvime session, 523 novembre 2007), ONU 1.2. L'volution des techniques de scurit sociale.

1.2.1. L'assurance sociale

Selon cette technique, le droit de l'individu aux prestations dpend de ses cotisations antrieures, de ses gains et de son admissibilit au programme. La participation est obligatoire sauf pour certains emplois. L'objectif est de verser des prestations en remplacement partiel d'une perte de revenu du (de la) salari-e due la ralisation de certains risques sociaux , comme le chmage, la retraite.

16

1.2.2. Les prestations universelles (dmowsubventions)

Les prestations sont verses toutes les personnes appartenant un groupe d'ge, sous rselVe de conditions de rsidence au Canada. Les prestations sont dites universelles parce que le critre de slection n'est pas le revenu (ou le besoin) mais une caractristique personnelle (ex: l'ge de 65 ans). Rgime de scurit de la vieillesse

1.2.3. L'assistance sociale L'objectif d'un tel programme est d'offrir un revenu minimum aux individus et aux familles dont les ressources financires ne suffisent pas combler leurs besoins de base. Selon cette technique, la prestation est accorde sur la base d'une valuation des besoins et des ressources de l'individu ou de la famille. Pour cette raison, ces programmes sont qualifis de slectifs.

1.2.4. Les garanties de revenu

Selon cette technique, aujourd'hui privilgie, le montant des prestations dpend du revenu du bnficiaire, voire du revenu familial du bnficiaire. Pour dterminer ce revenu, on prend en considration le revenu pendant une certaine priode. Pour cette raison, cette technique slective appartient davantage au systme fiscal qu' une technique de scurit sociale. Le supplment de Revenu Garanti (SRG) La prestation fiscale canadienne pour enfants (PFCE)

Voir sur typologie diffrente et plus dtaille des techniques de scurit sociale : Pierre Issalys et Denis Lemieux, L'action gouvernementale: Prcis de droit des institutions administratives, 2e dition, Editions Yvon Blais, chap. 10

2.

Dfinition du droit social.

2.1 Sens strict: compte tenu de la fixation dans des formes juridiques particulires des rgles de la scurit sociale et de l'attribution d'autres droits sociaux, le droit social rfre au contentieux issu de cet ensemble de lois, rglements, directives et comportements administratifs. " s'agit d'un contentieux o la partie adverse est gnralement l'Etat et ses rgies, commissions et socits. Ces dernires sont cres par des lgislations habilitantes particulires. Le contentieux du droit social se distingue entre autres par la multiplicit des sources juridiques cratrices de droits et d'obligations pour les citoyens et les rsidents. Sens critique: Les lments essentiels du droit social sont entre autres runis lorsque des techniques juridiques spcifiques sont riges en systme afin de rpondre aux objectifs et aux fonctions des politiques sociales et des autres rgles juridiques de l'organisation sociale destines l'atteinte de l'galit dans une socit libre et dmocratique. Cependant, contrairement la codification des rapports privs et de proprit, les objectifs et les techniques du droit social sont en constante mouvance et transformation et agissent de faon transversale dans tous

2.2

17

les domaines du droit. Le domaine du droit social est donc constitu, de faon clate, de l'ensemble des rgles juridiques issues du rapport virtuel entre les stratgies de pouvoir et celles de revendication. ce titre, il pourra tout autant s'agir du droit de la scurit sociale que du droit priv, dont il convient de remettre en question les fonctions en se rfrant l'ensemble des stratgies judiciaires que "on utilisera d'autres fins qu' celles de confirmer les rapports de proprit tablis et supports par un systme de droit. De plus, le droit social a aussi pour particularit de contraindre de nouvelles interprtations du droit public et priv en revendiquant l'inscription ou l'interprtation de rgles existantes ou en devenir qui prennent en compte la ncessaire subjectivisation, la reconnaissance explicite et l'effet de l'ensemble des droits conomiques et sociaux. Le droit social comporte donc au spcifiques: moins trois dimensions

les rgles de droit positif spcifiques (par exemple dans le cas de la scurit sociale) et le contentieux qui en dcoule; la revendication constante d'une interprtation du droit priv et public qui soit conforme l'existence juridique des droits conomiques et sociaux; la revendication de l'inscription de nouvelles rgles juridiques destines la reconnaissance, la subjectivisation et la justiciabilit des droits conomiques et sociaux;

2.3

Le droit, outil de changement social

On admet que l'volution d'un droit comporte trois phases significatives: la perception d'une collectivit quant au besoin de sa reconnaissance, son nonciation sous forme normative et le choix de mcanismes ncessaires sa mise en uvre Lucie Lamarche, Perspectives occidentales du droit international des droits conomiques de /a personne, Bruylant, Bruxelles, 1995, p. 143 -et- s'avre souvent le fruit d'une tentative visant supprimer une inadaptation, relle ou suppose, entre des besoins nouveaux et les rgles en vigueur '* Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche, Dveloppement et tendances du droit social au Canada, (1940-1984), 1986, p. 98. Voir: Bliss 726

c. P. G. du Canada, [1979] 1 R.C.S. 183 * Lambert c. Qubec (Ministre du Tourisme), [1997] R.J.Q.

* Qubec (Procureur gnral) c. Lambert (C.A.), [2002] R.J.Q.

599 (permission d'en appeler la Cour suprme du Canada
rejete)

'* Louise Arbour, Librer du besoin: de la charit la justice, Discours au Symposium LaFontaine-Baldwin, Qubec, le 4 mars 2005 : http://www.lafontaine-baldwin.com/lafontainebaldwin/f/2005 discours 1.html Gosselin c. P.G. du Qubec, [1999] R.J.a. 1033 (C.A.) Gosselin c. P. G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418) Observation gnrale #20 du Comit des droits conomiques, sociaux et culturels, La non-discrimination dans l'exercice des droits conomiques, sociaux et culturels (art. 2 par.2 du PIDESC , E/C.12/GC/20, 2 juillet 2009 adopte la quarante-deuxime session, 4-22 mai 2009), ONU

18

3.

Les fonctions des politiques sociales.

La permanence des ingalits relatives empche que l'on continue

interprter la politique sociale comme une simple politique de l'galisation sociale f. .. ]. Au lieu de voir dans le maintien des ingalits les avatars malheureux de l'action sociale, on doit se demander si elles ne sont pas produites
par l'action conjointe des secteurs publics et privs. Les ingalits ne rsulteraient pas de cercles vicieux que l'action sociale s'efforcerait de briser en un lieu privilgi: la garantie de revenu, la provision d'ducation, etc. Elles dcouleraient directement de la nature d'une organisation sociale qui fait sentir ses effets dans tous le domaines de la production et de la consommation La

diffrenciation sociale serait donc produite systmatiquement aux fins mme du fonctionnement de la socit et, loin de l'enrayer, la politique sociale chercherait plutt harmoniser un tel processus [. ..]. En suivant
l'analyse matrialiste, il apparat qu'elles [les causes de la reproduction des ingalits] sont au nombre de trois.' elle cherche faciliter la reproduction des classes sociales en codant et en distribuant les travailleurs dans l'conomie; elle facilite l'accumulation du capital en se privatisant et en lui offrant ainsi des dbouchs; sa norme d'galit de chances remplit la fonction idologique

ncessaire la reproduction: partir de l'apparence d'galit des individus, elle dilue et inverse la ralit pour reprsenter le systme comme un lieu de participation et d'panouissement l o il y aura exclusion et dpouillement. Xavier GREFFE, La politique sociale, 1975, pp. 210-211.
Il

4.

Les fonctions de la scurit sociale.

NOTA: la prsentation schmatique qui suit est entirement inspire du texte suivant: * Robert D. Bureau, Katherine Lippel et Lucie Lamarche, Dveloppement et tendances du droit social au Canada, (1940-1984), 1986, pp.102 135.

4.1

La recherche de la stabilit et la promotion de la paix sociale : faciliter l'accs la scurit du revenu en priode de crise relle ou apprhende en mettant sur pied des mcanismes, politiques et lgislations cet effet lors de priode d'accalmie et de prosprit; amoindrir et occulter le caractre alatoire et instable de l'emploi; occulter l'absence de relles garanties de revenu minimum. LIMITES: cet objectif ne devra jamais affecter l'efficacit des mcanismes de contrle de la disponibilit de la main-d'uvre.
~t

4.2

La stimulation

le contrle de l'conomie.

A.

La promotion du pouvoir d'achat par des mesures qui se sont avres n'tre d'aucune faon destines la rduction des ingalits conomiques. Ex : les allocations familiales. La rgulation du march du travail
i)

B.

La {( maximisation du nombre de travailleurs disponibles les incitations positives ;

:::::::>

l'thique du travail et son pouvoir politique et imaginaire; la technique du salaire titre de rfrant dans la dtermination de la prestation de remplacement de revenu.

19

les incitations ngatives:

~

la dvalorisation du statut des aptes au travail dans la dtermination de leur droit l'assistance en matire d'accs l'aide, de calcul des biens ou de calcul des prestations. la prcarisation du droit des aptes au travail l'aide par le contrle de l'abandon d'emploi et de l'obligation d'accepter un emploi convenable.

ii)

Le contrle du salaire titre de composante des cots de production pour le capital l'cart maintenu entre les bnfices des programrnes et le salaire minimum et le contrle du salaire rninimum les subventions indirectes la quantification du salaire: allocations familiales, supplmentation du revenu, etc.

5.

Les nouvelles orientations de la politique sociale l'heure de la mondialisation: nouvelle conomie, nouvelle mission.
5.1 La remise en question de l'tat Providence: Ramesh Mishra, "Employment, Labour Market and Income, Growing Insecurity and Inequality" et "Social Policy in Retreat or the Hollowing Out of the Welfare State" in G/obalization and the Welfare State, Edward Elgar Publishing, 1999, pp. 18-36 et 36-

53.

'* Consultez, Gouvernement du Canada, Ministre des

finances Canada, "Tableaux de rfrences financiers", dernire version (pour illustrer la modification des sources de financement de "tat fdral et volution des transferts aux provinces) et *Alternative budgtaire pour le gouvernement fdral, site du Centre canadien de politiques alternatives, Janvier 2010. (pour avoir une perspective diffrente de choix budgtaires) Jane Pulkingham et Gordon Te rn owetsky , "Neo-Liberalsm and Retrenchment: Employment, Universality, Safety-Net and A Collapsing Canadian Welfare State" in Citizens or consumers? Social Policy in a Market Society, Dave Broad and Wayne Anotny eds., Fernwood Publishing, 1999, 85-98. Louis Gill, "Le nolibralisme", Chaire conomiques de l'UQAM, 2002, 84 p. d'tudes socio-

Paul Krugman, L'amrique que nous voulons , ditions Flarnarion, Paris, 2008, 353 p. Stphane Hessel, Indignez-vous , ditions Indigne, 28 p.

'* OCDE, L'tat de l'OCDE sur l'emploi, Faits, Analyse et

Stratgies, 1994 p. 6-7, 46-53 ainsi que La stratgie de l'OCDE pour l'emploi rvise , 2006

OCDE, Stimuler l'emploi et les revenus - Les leons tirer de la rvaluation de la Stratgie de l'OCDE pour l'emploi, 2006

* Georges Campeau, De l'assurance-chmage l'assuranceemploi, l'histoire du rgime canadien et de son

dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 6, pp. 171187

20

5.2

L'tre humain, un capital social: la redistribution responsabilits en matire de politiques sociales :

des

Le Comit snatorial canadien permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, Rapport final sur la cohsion sociale, juin 1999, en ligne: (http://www.parl.gc.ca/36/1/parlbus/commbus/senate/Com-f/SOCIFIrep-f/repfinalejui99partie6-f.htm) Le Comit snatorial canadien permanent des affaires sociales, des sciences et de la technologie, Rapport du Sous-comit sur les villes, Pauvret, Logement, itinrance: Les trois fronts de la lutte contre l'exclusion, Dcembre 2009, 331p. (voir pp.17 et 18, 26, 33, 40,42 47,52,75 78, 81 84 et 111 113, notamment, en ligne: http://www.parl.gc.ca/40/3/parlbus/commbus/senate/Com-f/citif/rep-f/rep02dec09-f.pdf

5.3

Les fonctions de la scurit sociale revisites :

* Lucie LAMARCHE, L'tat dstatis et ses fonctions sociales: lments de rflexion dans Mondialisation des changes et fonctions de l'tat, sous la direction de Franois Crpeau, Bruxelles, Bruylant, 1997, 235-258.
Marc Verdussen, "Les droits culturels et sociaux des plus dfavoriss", notamment, Lucie Lamarche, Les droits sociaux et la Charte canadienne des droits et liberts: quelques rflexions indisciplines et prospectives , pp. 495 524 et douard Delruelle, Prcarit et dignit, comment devient-on ({ inutile au monde)} ? pp. 15 29, Bruylant, 2009, 643 p. (en dpt (extraits) et en rserve la bibliothque)

5.4

Un revenu garanti pour tous: ide plusieurs visages Franois Blais, {( Une revenu garanti pour tOUS, Boral, 2001, 211 p. Gatan Breton, {( Faire payer les pauvres , Lux, 2005, 235 p. M. Bernard et M. Chartrand, Manifeste pour un revenu de citoyennet )}, L'Autre Journal, 1999, 137 p. Franois Aubry, L'allocation Enjeux , CSN, 1999,81 p. universelle, Fondements et

Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de dveloppement du Canada, Ottawa, Vol. 3, pp. 520 523, 1986

21

CHAPITRE -III-L'ACTUALISATION DES DROITS CONOMIQUES ET SOCIAUX

1. Le nouvel tat social canadien: un survol et un premier bilan. Lamarche, Lucie et Girard, Claude, volution de la scurit sociale au Canada: la mise l'cart progressive de l'tat Providence canadien , (1998) 13 Revue des lois et politiques sociales, 95-124.

Compilation tablie par le Haut-Commissariat aux droits de l'homme, conformment au paragraphe 15 b) de l'annexe la rsolution 5/1 du Conseil des droits de l'homme, Canada, Doc. off. AG NU, Quatrime session CDH, Groupe
de travail sur l'Examen priodique universel, Doc. NU AlHRCIWG.6/4/CAN/2 (compilation des engagements du Canada et des commentaires des diffrents organes de l'ONU), Doc. NU AlHRCIWG.6/4/CAN/3 (compilation des commentaires d'ONG dans le cadre de cette procdure d'examen), Doc. NU AlHRCIWG.6/4/CAN/1 (rapport du Canada) et Doc. NU AlHRCIWG.6/4/CAN/1, 2008 et Rapport du Groupe de travail, Doc. NU AlHRC/11/17, 3 mars 2009

* Observations finales du Comit d'experts du Pacte international des droits conomiques, sociaux et culturels suite la prsentation des troisime, quatrime et cinquime Rapports priodiques de mise en oeuvre: Canada. 10/12198. ElC.12/1/Add.31 et Canada. 22/05/06. ElC.121CAN/CO/4 et ElC.12/CAN/CO/5 2.
Les rajustements du droit international des droits sociaux et conomiques de la personne en fonction de la redfinition des fonctions de l'tat et de la mondial isation. 2.1 Le monde du travail: * Dclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail, juin 1998 Les nouvelles modalits du travail et de la protection sociale des sansemploi: voir titre d'exemple: Convention (177) sur le travail domicile adopte par ,'OIT en 1996, en ligne : (http://www.ilo.org/ilolexlfrench/convdisp1.htm)

2.2

2.3

Le droit au travail et la formation professionnelle: * Lucie Lamarche, Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion sociale: droit des uns et espoir des autres? . Actes de la 111me Journe en droit social et du travail, sous la direction de Georges Carnpeau, ditions UQAM, mai 2000, pp. 135-158 Globalization and Economic, Social and Cultural Rights, Statement by the Experts' Committee on Economic,Social and Cultural Rights, May 1998, en ligne: (http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf [Search The Database])
Daniel Mockle, "Mondialisation et ~tat de droit': voir notamment Daniel Mockle, Mondialisation et tat de droit , pp. 27 80, Jacques-Yvan Morin, La mondialisation, l'thique et le droit , pp. 81 137, Dominique Turpin, Rapport de synthse, Mondialisation et tat de droit: quelques rflexions pp. 383 398 et Franois Crpeau, La difficile insertion de l'tat de droit dans le paradigme de la mondialisation , pp. 399 411, Bruylant, 2002,411 p. Marc Verdussen, "Les droits culturels et sociaux des plus dfavoriss': notamment, Lucie Lamarche, Les droits sociaux et la Charte canadienne des droits et liberts: quelques rflexions indisciplines et prospectives , pp. 495 524 et douard Delruelle, Prcarit et

2.4

2.5

2.6

22

dignit, comment devient-on {( inutile au monde ?, pp. 15 29, Bruylant, 2009, 643 p.

3.

La reprivatisation des risques sociaux et le renforcement de la

juridicisation de l'obligation de travailler: deux variations sur un mme thme au Canada:

3.1

Le fdralisme canadien et l'actualisation des droits sociaux et conomiques.

3.1.1 Le Transfert canadien en matire de sant et de programmes sociaux (TCSPS): moins d'argent pour la nouvelle enveloppe budgtaire assurant le financement de l'aide sociale, des soins de sant et de l'ducation post-secondaire

Loi portant excution de certaines dispositions du budget, LC.

1995, c. 17. 3.1.1.1 3.1.1.2 L'abolition du Rgime d'Assistance Publique du Canada : De nouvelles normes peu contraignantes en matire d'aide sociale. la seule rgle maintenue en comparaison des exigences prcdentes dtermines par la Loi sur

le rgime d'assistance publique du Canada,

dornavant abroge, est celle relative l'interdiction du critre de rsidence en vue de l'obtention du droit aux bnfices en matire d'aide sociale; la rgle du financement fond sur la notion de besoins, celle de l'existence d'un droit d'appel ainsi que celle relative l'interdiction du travail forc en vue du financement des programmes de dernier recours, sont abolies.

3.1.1.3 3.1.1.4

L'aide sociale: parent pauvre du TCSPS Les soins de sant: des normes en pril? Commission sur l'avenir des soins de sant au Canada. Guid par nos valeurs, l'avenir des soins de sant au Canada , Rapport final, Roy J. Romanow, Novembre 2002, 387p., pp. 1 45, 64 80 et 339 347 : (http://www.amq.ca/F/lnformation/RapporVRoman ow.ped) Voir galement sur le site de la Coalition Solidarit sant - documentation sur les modifications actuelles adoptes ou envisages au systme de sant au Qubec. La cration de deux prinCipaux programmes de transfert en ces matires: Transfert canadien en matire de sant (TCS) Transfert canadien en matire de programmes sociaux (TCPS)

3.1.1.5

23

3.1.2

Le financement fdral au chapitre de la formation professionnelle.

La Loi sur l'assurance-emploi, L. C. 1996, c. 23 CANADA, QUBEC, Entente de principe Canada-Qubec relative au march du travail, 21 avril 1997. En ligne: (http://mss.gouv.gc.ca/mes/docllois/encague/index.htm). .,. Campeau G., "L'assurance-emploi: les enjeux constitutionnels du dtournement du rgime d'assurance-chmage ", (1999) 14 Revue des lois et des \ politiques sociales, pp. 91-106. V:.-il 'Z'. \L\ 5\-Jb ...,

YMHA Jewish Community Centre of Winnipeg c. Brown, [1989] 1 R.C.S. 1532

.,. Confdration des syndicats nationaux et Syndicat national des employs de l'aluminium d'Arvida Inc. c. Canada (Procureur gnral), 2008 CSC 68, 11 dcembre 2008 (Dclaration d'inconstitutionnalit des niveaux de cotisations pour les annes 2002, 2003 et 2005 correction - articles 227 et 228 de L.C. 2009 ch.2, Partie 4, Assurance-emploi, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 27 janvier 2009, 21re session, 40 lme lgislature, 2009)
.,. Renvoi relatif la Loi sur l'assurance-emploi (Can), art. 22 et 23, 2005 CSC 56, 20 octobre 2005 et Renvoi la Cour d'appel du Qubec relatif certaines dispositions de la Loi sur J'assurance-emploi: # 200-09-003962-021; Institut canadien des actuaires, Un regard en arrire et un pas en avant: Le point de vue des actuaires concernant l'avenir du systme d'assurance-emploi)}, rapport, Doc. 207111, Novembre 2007 .,. Consultez Extraits des commentaires de la Vrificatrice gnrale du Canada aux comptes publics du Canada 2001-2002, tableau de l'volution des revenus et dpenses imputs au Compte et questions constitutionnelles devant la Cour suprme du Canada d'AE insrs au polycopi Projet de loi C-9, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au parlement le 4 mars 2010 et mettant en uvre d'autres mesures, articles 2185 er 2208, abrogation rtroactive au 1 janvier 2009 du Compte d'assurance-emploi (57,043G) et cration du Compte des oprations de l'assurance-emploi (contestation de la disparition de cette somme, CS 500-17-064979-118 par la CSN et la FTQ)

3.2

L'assurance-chmage: 3.2.1 Prsentation gnrale de l'volution du rgime et des rcentes modi'fications apportes la Loi sur l'assurance-chmage depuis 1990 :

Loi modifiant la Loi sur l'assurance-chmage et la Loi sur le ministre et sur la Commission de l'Emploi et de l'immigration, L.C. 1990. c. 40 Loi nO 2 de 1993 sur la compression des dpenses publiques, L.C. 1993, c. 13.

24

Loi modificative portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 22 fvrier 1994, L.C. 1994, c. 18. Loi sur l'assurance-emploi au Canada, L. C. 1996,

c. 23.

Consultez extraits des lois et rglements des lois d'assurancechmage/assurance-emploi ainsi qu'un tableau rcapitulatif des diffrentes modifications insr au polycopi 3.2.2 Les effets de la rforme sur l'obligation de travailler: la transition des mesures passives}) aux mesures ({ actives }) 3.2.2.1 La premire phase: 1990 des exigences plus grandes, en termes de semaines d'emploi travailles en vue d'accder au rgime: art. 9, L.C. 1990, c. 40. la rduction du nombre maximal de semaines de prestations payables: art. 9. le dsengagement de l'tat au chapitre des ex}) prestations complmentaires en fonction du et de cration d'emplois: art. 52, L.C. 1990, c. 40. des exclusions plus svres: art. 22, L.C. 1990, c. 40 :
~
~

abandon volontaire (80% des exclusions); le congdiement pour inconduite; le refus d'emploi convenable.

Une politique plus rpressive en matire de conflits collectifs, art. 23, L.C. 1990, c. 40.

3.2.2.2

La deuxime phase: 1993 La rduction du taux de prestations art. 18, L. C. 1993, c. 13. Les dparts volontaires et congdiernents pour inconduite: des exclusions totales: art. 21, L.C. 1993, c. 13.

3.2.2.3

La poursuite de la rforme par le gouvernement libral, Loi modificative portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 22 fvrier 1994, L.C. 1994, c. 18. Des cotisations moins leves (art. 26). Plus de semaines d'emploi assurable sont requises pour des priodes de prestations gnralement plus courtes (art. 28). Une norme variable d'admissibilit de 12 20 semaines (art. 28). Une rduction du taux de prestations (55%) sauf pour les prestataires faible revenu et ayant des responsabilits familiales (60%) (art. 22). Le bnfice du doute dans les cas de dparts volontaires (art. 24).

25

Georges Campeau, cc De l'assurancechmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtoumement}), Boral, Montral, 2001, chap. 8

3.2.2.4

la Rforme Axworthy et l'assurance-chmage: la Loi sur l'assurance-emploi, L.C. 1996, c. 23. L'assurance-emploi: l'excdent du compte d'assurance-chmage cr par des coupures importantes dans la couverture du rgime, servira financer des mesures de formation d'abord destines aux entreprises, des baisses de cotisations, les rductions d'impt et autres dpenses et ... le dficit fdral. L'assurance-emploi: des prestations de chmage et... d'emploi

Les prestations de chmage Une augmentation de la norme minimale d'admissibilit dornavant calcule en d'heures :. Art. 7(2) (3) (4) et 7.1 (1) et (2); la dtermination de la rmunration assurable: une priode de base fixe ne tenant pas compte des particularits de l'exercice de l'emploi: art. 14 (2) (12); Un taux de prestations diffrent pour chmeurs frquents: art 15 (1); les

les chmeurs frquents revenus levs devront rembourser une partie plus grande des prestations touches: art. 145; Un supplment familial pour les prestataires faible revenu ayant des charges familiales: art. 16,54(d); Une rduction de la priode maximale de prestations et de la dure des prestations: art. 10(8) et art. 12 (2); Une augmentation des conditions d'admissibilit aux prestations spciales; art. 6(1), 21(1), 22 et 23.

Les prestations d'emploi

Une admissibilit diffrente: la notion des 3 ans: art 58; Elles peuvent prendre la forme de subventions aux employeurs et de prts et de subventions aux individus: art. 59, 60 (4), 61 (1),65;. Des mesures ngocies avec les provinces en fonction de lignes directrices: art. 57, 60 (5), 61 (2) & (3); le financement par le compte d'assurance-

chmage de mesures d'employabilit destines

26

des personnes non-assures: une forme d'impt rgressif: art. 71 80. Un rgime moins coteux pour certains Le maximum de la rmunration assurable est abaiss 39,000$ (art. 4a) Certaines cotisations patronales rembourses art. 96 (6) (10). seront

Et plus coteux pour d'autres

Chaque heure sera cotise, mais les cotisations seront rembourses si la rmunration annuelle est infrieure 2,000$ : art. 67, 96 (4) (5).

1
;

Georges Campeau, (( De l'assurancechmage l'assurance-emploi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, chap. 9

Convention (168) sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chmage (1988)

Campeau G., "L'assurance-emploi: les enjeux constitutionnels du dtournement du rgime d'assurance-chmage ", (1999) 14 Revue des lois et des politiques sociales, es sociales, pp. 91-106.

3.2.2.5

Jean-Guy Ouellet, Les dispositions pnales de la Loi sur l'assurance-emploi: la pnalisation du chmage , 97, in Pierre Robert, (dir.), La gestion sociale par le droit pnal, Actes de la 8e Journe en droit social et du travail, Yvon Blais diteur, p. 97-115. .. ~~~4" opportun istes et parcellaires, ~ f-V'...L~ Des modifications notamment:

Projet de Loi C-43, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 23 fvrier 2005, 1ire session, 381me lgislature, 2004-2005, adopt le 16 juin 2005, mode de fixation du taux de cotisation en fonction des besoins de l'anne en cause;
=:>

C
=:>

Projet de Loi C-10, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 27 janvier ime 2009, i re session, 40 lgislature, 2009, articles 222 231, Annexes 8 (applicable l'ensemble des rgions) (e.v.: 1er mars 2009 -date butoir 11 septembre 2010) ajout notamment de cinq semaines potentielles et augmentation du nombre limite de prestations de 45 50 semaines de prestations;

Projet de loi C-56, Loi modifiant la loi sur l'assuranceme emploi et augmentant les prestations, i session, 40ime er lgislature, Dcembre 2009, e.v. 1 janvier 2010) et adoption des modifications rglementaires, DORS 201010, mesures visant en mettre en place une couverture en matire de prestations spciales volontaire pour les travailleurs autonomes

27

Projet de loi C-50, Loi modifiant la Iq! sur l'assuran.C?e,ame emploi et augmentant les prestations, 21eme session, 40 lgislature, Novernbre 2009, (e.v. rtroactive au 4 janvier 2009 au 11 septembre 2010), mesures accessibles aux personnes ayant reu moins de 36 semaines de prestations au cours des cinq dernires annes et avoir cotis minimalement 30% du maximum assurables au cours des cinq au quinze dernires annes. (Maximums assurables annuels pour 1995, 42,380.00$, de 1996 2006, 39,000.00$, pour 2007, 40,000.00$, pour 2008, 41,000.00$, pour 2009, 42,300.00$ et pour 2010, 43,200.00$) Projet pilote #12, DORS/2010-214 - art. 77.8 RAE (E.V. 7 dcembre 2008 au 6 aot 2011) majoration des gains admissibles sans dduction; Projet pilote #13, DORS/2008-257 - art. 77.9 RAE et annexe 1 (E.v. 7 dcembre 2008 au 4 dcembre 2010 - rduction des conditions lies aux personnes devenant ou redevenant membre de la population active, annexe 11.9), le tout pour certaines rgions (non renouvel); Projet pilote # 14, DO RS/2009-233 , art. 77. 91 (E.V. pour priode tablie entre le 25 janvier 2009 et 29 mai 2010) - prolongation de priode de prestations lis participation mesures d'intgration au travail ou formation) (non renouvel), Projet pilote #15, DORS/2010-214, art. 77.92, annexes 11.6 et 11.7 (E.V. du 12 septembre 2010 au plus tard le 15 septembre 2012) - prolongation de priode de prestations; Projet pilote # 16, DORS/2011-127- art. 77.93 RAE (E.V. du 26 octobre 2008 au 23 juin 2012) - calcul du montant des prestations sur les 14 meilleures semaines de la priode de rfrence dans certaines rgions, annexe 11.91); DORS/201 0-81, adopt le11 avril 2010 (maintenant la rgion Gaspsie-Cte-Nord jusqu' ventuellement le 7 avril 2012, art. 17.1 (12), (13), (17) et (18) Modifications qui ont t mises en place sous la gouvernent de gouvernements minoritaires, souvent en priodes lectorales ou prlectorales, concernant les irritants ayant eu des effets probants au plan politique et non probants au plan des objectifs prsums (rgle d'intensit au niveau du taux de prestations et rcupration fiscale, priode d'emploi pour talement de la rmunration) ou visant attnuer les effets ngatifs du nouveau mode de calcul des prestations et les rductions rptes de la dure des priodes de prestations, d'autres ayant eu pour but de contrer l'attrait du projet qubcois en matire de prestations de grossesse et parentales et, enfin, certaines ayant eu pour but de se conformer temporairement aux conclusions de la Cour suprme du Canada suite la contestation judiciaire concernant le dtournement de la caisse d'assuranceemploi d'autres fins (art. 227 et 228 du projet de loi C10) augmentation de 10 35 semaines du nombre de semaines de prestations parentales alloues lors de la naissance d'un enfant et diminution de la rgle d'admissibilit aux prestations spciales de 700 heures 600 heures aprs le 31 dcembre 2000 (L.C. 2000, c. 14, art. 2 et 3);

28

=>

=>

possibilit de recevoir jusqu' 56, 65 ou 71 semaines de prestations spciales au cours d'une mme priode de prestations soit plus que le nombre maximum habituel de semaines de prestations de 45 pour une priode de prestations ordinaires et mcanismes de prolongation lis l'hospitalisation d'un enfant et cumul des prestations spciales (L.C. 2000, c. 14, art. 3; L.C. 2002,c.9, art. 12[4], 13 et 15 et Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 18 fvrier 2003, Projet de Loi C-28, 2003 ); application de la rgle du 25% du montant des prestations perues sans dduction quant aux gains de travail au cours de la priode de rception des prestations parentales (L.C. 2000, c. 14, art. 4); annulation de la rgle d'intensit quant la fixation du niveau de remplacement de revenu et de rcupration fiscale. (L.C. 2001, c. 5, art. 5 et 11) attnuation de la rgle de nouvel arrivant dans les cas de rception de prestations de grossesse et parentales dans les deux cent huit semaines qui prcde la priode de cinquante deux semaines prcdant la priode de rfrence (L.C. 2001, c. 5, art. 4) gel du maximum assurable annuel de 1996 2006 et suspension des rgles de fixation du taux de cotisations pour les annes 2001, 2002 prvu la Loi et fixation par voie lgislative du taux de cotisation(L.C. 2001, c. 5, art. 3 et 9 et Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 18 fvrier 2003, Projet de Loi C-28, 2003)

=>

=> =>

=>

* Georges Campeau, De /'assurance-chmage /'assurance-emp/oi, l'histoire du rgime canadien et de son dtournement , Boral, Montral, 2001, pp. 311 315 Rapport du Comit permanent du Dveloppement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapes, Au-del du projet de loi c-2 : examen d'autres propositions de rforme de l'assurance-emploi, 31 mai 2001 Congrs du travail du Canada, La protection de la l'assurance-chmage la baisse pour les sans-emploi du Canada , Mars 2003 Rapport du Comit permanent du Dveloppement des ressources humaines et de la condition des personnes handicapes, Rtablir la bonne gestion financire et l'accessibilit du rgime d'assurance-emploi, 16 dcembre 2004 et Rponse du gouvernement aux deuxime et troisime rapports du comit permanent du dveloppement des ressources humaines, du dveloppement des comptences, du dveloppement social et de la condition des personnes handicapes, mai 2005 Rapports de la vrificatrice gnrale du Canada et observations de la vrificatrice gnrale sur les comptes publics du gouvernement du Canada.
Cration de l'Office de financement de l'assuranceemploi du Canada (Projet de loi - C-50, budget 2008) (articles 121 135 du projet de loi) L'instauration d'un mcanisme prsum plus transparent du mode de fixation du taux de cotisation et dfinissant la marge ncessaire la fixation d'un taux suffisant aux besoins futurs

(3.2.2.6 "--

29

environ 3,5 milliards de dollars (rserve de 2 milliards et variation maximum du taux de cotisation de .15% soit l'quivalent d'environ 1,5 milliards de dollars). Ce mcanisme est en vigueur compter du 1er janvier 2011. Projet de Loi C-10, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 27 janvier 2009, 2ire session, 40ime lgislature, 2009, articles 222,223 et 230 (fixation du taux de cotisations pour annes 2009 et 2010 et crdit pour cots des modifications) (porte de "article 223 demeure imprcise). Projet de Loi C-9, Loi portant excution de certaines dispositions du budget dpos au Parlement le 4 mars 2010 et mettant en uvre d'autres mesures, articles 2185 2208, limination au 1er janvier 2009 du Compte d'assurance-emploi et cration du Compte des oprations de l'assurance-emploi, ce qui clarifie la porte de l'article 223. Cela a pour effet d'liminer la somme comptabilise dans les _ Comptes publics au montant de 57,043 milliards de dollars, soit le surplus cumulatif du Compte d'assurance-emploi qui s'levait ce montant au 31 dcembre 2008 ainsi que de crer un dficit de plus de 11 milliards de dollars impliquant l'augmentation des taux de cotisations pour les annes 2011 et suivantes. (2009 - Comptes publics du Canada, Volume l, (Extraits), p. 4.12, Comptes publics du 4.13 et 4.17; 2010 Canada, Volume l, (Extraits), p. 4.10 4.18) Une requte a t dpose par la CSN et la FTQ l'encontre de cette disparition des sommes comptabilises et prleves devant servir une certaine stabilit des taux de cotisations dans le cas de ralentissement de l'conomie. la

3.2.2.7

Le projet qubcois d'assurance parentale et contestation judiciaire de la comptence fdrale:

Le projet qubcois d'assurance parentale (http://www.mfe.gouv.qc.ca/orientations_politiques Jois/politique_familialelindex.asp) et Entente finale Canada - Qubec sur le rgime qubcois d'assurance parentale, 1er mars 2005 (sous rserve des positions respectives des parties la Cour suprme du Canada, para 6.6.1) Renvoi relatif la Loi sur l'assurance-emploi (Can), art. 22 et 23, 2005 CSC 56, 20 octobre 2005 et Renvoi la Cour d'appel du Qubec relatif certaines dispositions de la Loi sur l'assurance-emploi: # 200-09-003962-021;

30

La reprlvatisation des risques sociaux et le renforcement de la juridicisation de l'obligation de travailler au Qubec 4.1
La Loi sur la scurit du revenu (L.R.a. c. 8-3.11): de la sophistication de l'obligation de travailler et des nouvelles techniques lgislatives en matire de scurit sociale (1989). 4.1.1 Les postulats politiques: ... le gouvernement ne peut prsumer malgr un taux de chmage qui demeure encore lev que les personnes employables ne pourront retourner sur le march du travail ou ne sauront se crer un emploi (Ministre de la maind'uvre et de la scurit du revenu, Pour une politique de la scurit du revenu, aubec, 1987, p. 5) Une stratgie o l'emploi cde le pas l'employabilit :

4.1.2

* Bernard Normand, Le projet qubcois de l'employabilit et les organismes sans but lucratif: enjeux et interpellations dans Emploi prcaire et non-emploi: droits recherchs, Actes de la 5e Journe en droit social et du travail, sous la direction de Lucie Lamarche, Yvon Blais diteur, 1994, p. 109-137.
Conseil national du bien-tre social, Automne 1994, Choisir de travailler: incitatifs et dsincitatifs, pp. 33 58

4.1.3

L'employabilit: un discours destin la rduction des droits conomiques et sociaux:

* Standing G., La voie du traitement social du chmage; autre

forme de bien-tre social ou menace sur l'emploi (1991) 129 R.I. T. 741.
P. Dufour, G. Boismenu et A. Nol, L'aide au conditionnel , 2003,248 p. 4.1.4 La segmentation des bnficiaires en fonction de leur aptitude au travail: le programme soutien financier destin aux inaptes et le prograrnme actions positives pour le travail et l'emploi (APTE) et cration de quatre catgories de bnficiaires: les non disponibles, les participants, les non participants et les disponibles (catgories supprime en 1995) Les consquences de la segmentation des bnficiaires aptes au travail: des barmes diffrencis. Le recul des droits et la monte des pouvoirs discrtionnaires: les mesures d'employabilit soustraites du processus d'appel; la non application des lois du travail

4.1.5

4.1.6

*Lambert c. Qubec (Ministre du Tourisme), [1997] R.J.Q.726 *Qubec (Procureur gnral) c. Lambert (C.A.), [2002] R.J.Q. 599 (permission d'en appeler la Cour suprme du Canada rejete)

31

4.2

La Loi sur le soutien du revenu, favorisant l'emploi et la solidarit sociale (L.R.Q. c. S-32.001 (1998): L'accentuation de la stratgie de l'employabilit. 4.2.1 Des mesures d'employabilit imbriques dans le systme des prestations d'emploi de la Loi sur l'assurance-emploi (Art. 1 12). Campeau G., Canada-Qubec: Partenaires d'une mme gestion nolibrale du chmage , (1998) 42 Revue canadienne de politique sociale, pp. 106-120 relve de pouvoirs

4.2.2 L'accs aux mesures d'employabilit discrtionnaires. (Art. 1 12, 128)

4.2.3 Des mesures d'employabilit plus coercitives pour les jeunes. (Art. 56, 57, 156 (31), 230) 4.2.4 Le rgime accentue sa mutation vers un rgime d'aide sociale rserv exclusivement aux personnes sans-emploi prsumes inaptes au travail. 4.2.4.1 Le programme d'assistance-emploi Le barme non-participant est gnralis et devient la prestation de base. Les personnes non-disponibles, notamment celles de plus de 55 ans ou encore celles prsentant des contraintes svres l'emploi pourront recevoir une allocation supplmentaire. (art. 24 27) 4.2.7 Le renforcement des mcanismes de contrle disciplinaire de main-d'uvre .Inspires de la Loi sur l'assurance-emploi, la protection offerte par ces dispositions est cependant moindre que celle de ce rgime. (Art. 45 58) Sylvie Morel, Modle du workfare ou modle de l'insertion? La transformation de l'assistance sociale au Canada et au Qubec, Condition fminine Canada, Septembre 2002,191 p. 4.3 La * Loi sur l'aide aux personnes et aux familles, L.Q. 2005, c. 15 : http://www2.publicationsduguebec.gouv.gc.ca/dynamicSearch/telecharge. php ?type=5& file=2005C 15F. pdf

* Consultez Rapport statistique sur la clientle des programmes

d'assistance sociale, Mai 2010 , sur le site du Ministre de l'emploi et de la solidarit, Qubec 4.3.1 Dresponsabilisation de l'tat quant la mise en place d'une mesure susceptible d'assurer un niveau de vie suffisant (article
2)

Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Mmoire la Commission des affaires sociales de l'assemble nationale - Projet de Loi n. 57, Cat. 2.412.66.8, Septembre 2004;

* Conseil national du bien-tre social, Revenus de bientre social, 2006 et 2007 , Hiver 2008, Volume 128 (consulter pour prendre connaissance de ('volution des barmes et comparaison en fonction du seuil de faible

32

revenu de Statistiques Canada ainsi que tableau sur seuil de faible revenu avant et aprs impt 2008) 4.3.2 Processus de dnormativisation des rgles d'admissibilit et de prestations avec l'extension de pouvoirs discrtionnaires du ministre non sujet appel Accentuation du rle des tiers parties dans la gestion du programme en lien avec des modes de financement en partenariat ou titre de bnficiaires du programme. Pour un portrait plus labor du soutien financier des programmes d'assistance sociale au Canada et des niveaux de pauvret: Voir notamment Conseil national du bien-tre social, T 2006, Revenus de bien-tre social, 2005 et Profil de la pauvret, 2002 et 2003 4.4 La mise en uvre de la Loi visant lutter contre la pauvret et l'exclusion sociale, L.R.Q. c. L-7 (2002) (http://www.messf.gouv.gc.ca/lois reglements/loi lutte.asp) Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Mmoire la Commission des affaires sociales de l'assemble nationale - Projet de Loi n. 112, Loi visant lutter contre la pauvret et l'exclusion sociale, Cat. 2.412.97, Septembre 2002 4.4.1 Plans d'action en matire de lutte contre la pauvret et l'exclusion sociale, Concilier libert et justice sociale: un dfi pour l'avenir, Avril 2004 et Le Qubec mobilis contre la pauvret, Juin 2010, 52 p. dcoulant d'une consultation rcente fortement conteste sur la base du document intitul Les rendez-vous de la solidarit 2009, cahier de consultation , Mai 2009 - pp. 12 14, 24. 30, 41,47, voir Communiqus de presse et lettres sur site de la Ligue des droits et liberts relativement ce document et au processus de consultation, section interventions nationales, consultation sur la pauvret du MESS ainsi qu'au dernier Plan d'action sur site du Front commun des personnes assistes sociales du Qubec, 7 et 22 juin 2010

4.3.3

4.4.2 Avis du Comit consultatif de lutte contre la pauvret et l'exclusion sociale, Les cibles d'amlioration du revenu des personnes et des familles, les meilleurs moyens de les atteindre ainsi que le soutien financier minimal, 21 avril 2009
4.4.3 Avis du Centre d'tude sur la pauvret et l'exclusion (CEPE), Prendre la mesure de la pauvret, Proposition d'indicateurs de pauvret, d'ingalits et d'exclusion sociale afin de mesurer les progrs raliss au Qubec , 20 avril 2009

4.4.4 La porte juridique de la loi mise en cause Front commun des personnes assistes sociales du Qubec c. Procureur gnral du Qubec, Cour suprieure, # 500-170230036-042 (recours visant dterminer la porte de l'article 20 de la Loi quant aux tudes d'impact), dcision du15 aoOt 2006;

33

4.5

La nouvelle politique qubcoise de la famille et son impact sur la scurit du revenu: la sortie des enfants de l'aide sociale. Voir: La politique familiale, Gouvernement du Qubec, (http://www.mfe.gouv.gc.ca/orientations politiques lois/politique familial e/index.asp) 4.5.1 D. D. et M- V. S. c. Procureur gnral du Qubec (Ministre de la Solidarit sociale) et Front commun des personnes assistes sociales du Qubec, intervenant, Tribunal administratif du Qubec, SAS - M - 024554-9811/058154-004, dcision du 13 septembre 2005 et F. G. et autres c. Qubec (Procureur gnral) et Front commun des personnes assistes sociales du Qubec, intervenant, Tribunal administratif du Qubec, dcision du 3 novembre 2010 ( en rvision judiciaire la Cour suprieure)

4.6

Processus de rvision des rgimes contributifs de rentes au Canada et au Qubec 4.61. Documents de consultation Vers un rgime de rente du Qubec renforc et quitable et tude d'impact des pistes de solutions , Gouvernement du Qubec, Commission des affaires sociales, Juin et Juillet 2009 Modifications ayant pour but de remettre en cause l'option de la retraite anticipe, semblant avoir des effets prjudiciables plus significatifs sur les femmes, personnes ayant un handicap et personnes immigrantes (voir mmoires dposes lors de la consultation) (harmonisation partielle avec choix du gouvernement canadien: voir document d'information, Les ministres des finances indiquent que le rgime de pensions du Canada est en bonne sant financire , Gouvernement du Canada, Ministre des finances, 25 mai 2009 et autres documents sur site du Ministre des finances du gouvernement fdral sur le sujet (voir section Ministre des finances, Activits et enjeux, questions d'ordre social). Pour prendre acte des modifications adoptes, voir site du Rgime de pension du Canada et du Rgime des rentes du Qubec (modifications) Statistique Canada, Les pensions Perspective, no 75-001-X, Mai 2009 en transition, Revue

Conseil national du Bien-tre social, diffrentes tudes sur le sujet des rgimes de pensions, dont notamment ceux de Dcembre 1982, Mai 1984, Fvrier 1990, Automne 1996 et t 1999 (en dpt la rserve de la bibliothque des sciences juridiques)

34

CHAPITRE -IV-L'ACCS LA JUSTICE ET L'AIDE JURIDIQUE AU QUBEC

1.

La prsentation du rgime qubcois d'aide juridique depuis son origine.

Loi sur l'aide juridique, (1972) L.Q. c. 14 , abroge.

1.1

Qubec, Jalons pour une plus grande accessibilit la justice, (Rapport Macdonald), Groupe de travail sur l'accessibilit la justice, Ministre de la justice, 1991,531 p. Qubec, L'aide juridique au Qubec: une question de choix, une question de moyens, Ministre de la justice, Juin 1993,57 p. tudes du Conseil national du bien-tre social sur la justice et l'aide juridique: L'aide juridique et les pauvres, Hiver 1995, 109 p. et La justice et les pauvres, Printemps 2000, 173 p., Conseil national du bien-tre social tudes sur la judiciarisation et criminalisation des populations itinrantes Montral, site RAPSIM

1.2

1.3

1.4

2.

1996 : des modifications importantes qui portent atteinte l'effectivit des droits en rduisant l'accs la justice

*Loi sur l'aide juridique, L.R.Q., c. A-14 (1/4/1996)

Me Paul Faribault, avocat au BAJ de Magog, Les seuils d'admissibilit l'Aide juridique: une rvision s'impose insr au polycopi Jean Guy Ouellet, Aide juridique: une contre-rforme rpondant des choix budgtaires bafouant les droits de la personne , texte paru dans le Bulletin de la L.D.L., [1997] Vol. XVI, no 1, p. 16 et 17 La loi n'a plus pour objet de permettre aux personnes conomiquement dfavorises de jouir de la plnitude de leurs droits comme tres humains mais de couvrir partiellement les besoins juridiques des personnes conomiquement admissibles .

* L.R. Q. c. A-14, art. 4, 4.1, 4.2

L'abolition du pouvoir discrtionnaire quant aux critres d'admissibilit au profit d'un barme annualis non-index.

* L.R. Q. c. A-14, art. 80 a)

La suppression de la couverture juridique de plusieurs domaines d'intervention lis des problmes habituellement vcus par des personnes conomiquement dfavorises ou soumis un pouvoir discrtionnaire reconnaissant la couverture dans les cas exceptionnels. L'introduction de pouvoirs discrtionnaires en fonction de modalits trangres au droit, restreignant et rendant alatoire le droit des personnes admissibles l'aide juridique.

* L.R.Q. c. A-14, art. 4 9, notamment l'art 4.11

35

La soumiSSion du libre choix l'avocat la solde des contraintes budgtaires de l'tat:

.,. L.Q. c. c. A-14, art. 24 .,. Commission des services juridiques, Analyse de l'volution des demandes pour la priode du 1 avril au 31 dcembre 1997, 25 fvrier 1998 insr au polycopi. .,. Voir galement: les rapports annuels sur le site de la Commission des services juridiques de 1999 et 2010 pour comparaison de l' volution des demandes dposes et acceptes, des motifs de refus, de la mixit du rgime, du volet contributif et budget consacr au rgime d'aide juridique ainsi qu'extrait du document de consultation, L'aide juridique au Qubec: une question de choix, une question de moyens , Gouvernement du Qubec, Ministre de la Justice, Juin 1993 insr au polycopi.

3.

Rapport du Groupe de travail sur la rvision du rgime d'aide juridique au Qubec (Rapport Moreau), Pour une plus grande accessibilit la justice, pp. 32 40, 1er juin 2005 : http://www.iustice.gouv.qc.ca/francais/publications/rapports/pdf/aide-j ur0505. pdf 3.1 .,. Communiqu de presse du ministre de la justice et annexes avec nouveaux barmes prvus compter du 1er janvier 2006,21 octobre 2005 .,. Consultez site de la coalition pour l'accs l'aide juridique: www.servicesjuridiques.org

3.2

4.

La dimension constitutionnelle du droit une assistance financire de l'tat

.,. Nouveau-Brunswick (Ministre de la Sant et des Services communautaire) c. G. (J), 1999 [3] R.C.S. 46, en ligne: (http://www.lexum.umontreal.ca/cscscc/fr/pub/1999/voI3/htmIl1999rcs3_0046.html)

36

CHAPITRE -V- LA CAPACIT DES CHARTES CANADIENNE ET QUBCOISE D'AGIR INDIVIDUELLEMENT ET COLLECTIVEMENT AU PROFIT DES PLUS DMUNIS.

1.

Prsentation des Chartes (instruments de droits individuels) * Louise Arbour, Librer du besoin: de la charit la justice, Discours au le 4 mars 2005 : Symposium LaFontaine-Baldwin, Qubec, http://www.lafontaine-baldwin.comllafontaine-baldwin/f/2005discours1.htm 1
Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Aprs 25 ans, La Charte qubcoise des droits et liberts , Vol. 1 et 2, Bilan et recommandations et tudes, Novembre 2003, 317 p. Le Tribunal des droits de la personne et le Barreau du Qubec, La Charte des droits et liberts de la personne: pour qui et jusqu'o, d. Yvon Blais, 2005, 536

p.
La Charte canadienne des droits et liberts, (2003) R. du B. (numro spcial soulignant le vingtime anniversaire de l'adoption de la Charte canadienne des droit et liberts), 606p. La Charte qubcoise: origines, enjeux et perspectives, (2007) R. du B. (numro thmatique hors srie en marge du trentime anniversaire de l'entre en vigueur de la Charte des droits et liberts de la personne), d. Yvon Blais, 609p. Rapport du Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l'homme, Questions sociales et questions relatives aux droits de l'homme: droits de l'homme , Doc. CES NU, NU E/2006/86 (2006) et E/2007/82
Michael Mandel, La Charte des droits et liberts et la judiciarisation du politique au Canada, Boral, 1996, 383 p. Pierre Bosset et Lucie Lamarche, Droit de cit pour les droits conomiques, sociaux et culturels, La Charte qubcoise en chantier , ditions Yvon Blais, 2011,615 p.

2.

Le droit l'galit en vertu de l'article 15 de la Charte canadienne:

2.1

Dfinition
Andrews c. The Law Society of British Columbia, [1989] 1 R.C.S. 143 : le droit l'galit signifie qu'aucune distinction fonde sur un motif numr ou analogue aux motifs numrs l'article 15 de la Charte n'est autorise si elle cause un prjudice un citoyen en raison de l'appartenance de ce dernier une minorit discrte et isole ou de caractristiques personnelles; Eldridge c. Colombie-Britannique (Procureur Gnral) [1997] 3 R.C.S.624; * Law c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration) [1999] R.C.S.497, (lire rsum de l'arrtiste) Auton (Tutrice l'instance de) c. Colombie-Britannique(Procureur gnral), 2004 CSC 78 * R. c. Kapp, 2008 CSC 41 (porte de l'article 15 rvise notamment sur la notion de dignit comme critre juridique, plus particulirement les paragr. 14 26)

37


2.2

* Withler c. Canada (Procureur gnral), 2011 CSC 12, dcision du 4 mars 2011

Exemples d'application en matire de lgislations sociales:

R. v. Rehberg, 111 D.L.R (4th) 336 et Brunette c. TAQ et mard et MSS, [2000] R.J.a. 2664 (C.S.)
(la discrimination fonde sur un constat de vie maritale)

Falkiner v. Ontario (Minister of Commnity and social services, C.AOnt (http://www.ontariocourts.on.ca/decisions/2002/may/falkinerC35052.htm) (La lgislation d'assistance sociale et la discrimination fonde notamment sur le statut de personne assiste sociale)

* DarmouthlHalifax County Regional Housing Authority v. Sparks, (1993) 101 D.L.R. (4 th) 224

* Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q.1033 (C.A.).

*Gosselin c. P.G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418)(rsum)
Canada (P.G.) c. Lesiuk and LEAF, dcision non publie, 8 janvier 2003, A-281-01/CUB 51142(permission d'en appeler la Cour suprme rejete) (http://www.ei-ae.gc.ca/policy/appeals/FederalCourtlA028101F.html) Confdration des syndicats nationaux c. Qubec (Procureur gnral), 2008 accs 5076, dcision du 31 octobre 2008

3.

Le droit la scurit de sa personne (art. 7 de la Charte canadienne) :

3.1

Dfinition
Les droits de nature purement conomique sont exclus du champ d'application de la Charte. Cela ne signifie cependant pas qu'aucun droit comportant un lment conomique ne peut tre vis par l'expression scurit de la personne , Procureur du Qubec c. Irwin Toys [1989J 1 R.C.S. 927, 1003 La Charte, sauf peut-tre l'al. 6(2)(b) [le droit de gagner sa vie dans toute province] et le par. 6(4) ne s'intresse pas aux droits conomiques, Renvoi relatif la Public Service Employee Relations Act (Alb.) [1987] 1 RC.S. 313, 412 et Renvoi relatif au Code criminel (Man) [1990] 1 RC.S. 1123,1168.

3.2

La question est maintenant de dterminer en quoi une mesure ou lgislation dont l'objet serait d'assurer la scurit de la personne peut faire l'objet d'un examen en vertu de l'article 7 de la Charie et quelles dimensions de cette lgislation pourraient tre soumises un tel examen :

* Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q. 1033 (C.A.).

*Gossel/n c. P.G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418)(rsum)

38

* Chaoulli c. Qubec ( Procureur gnral), Cour suprme du Canada, jugement du 9 juin 2005, # 29272 (lire rsum du dit arrt)

4.

la justification en matire de droits conomiques et sociaux d'une lgislation contrevenant aux droits et liberts garantis (art. 1 de la Charte canadienne)

* Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q. 1033 (C.A.).

* Gosselin c. P.G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418)(rsum)
1t

Terre-Neuve (Conseil du Trsor) c. N.A.P.E., 2004 CSC 66

5.

La Charte qubcoise, le droit l'galit et la discrimination induite d'une situation d'exclusion sociale ou de la condition sociale
Commission des droits de la personne du Qubec et Lucien Gauthier et Gestion Gauthier et Patrick Larente, victime, dcision finale du Tribunal des droits de la personne du Qubec, 15 novembre 1993, [1994J R.J.a.

253.
*Lambert c. Qubec (Ministre du Tourisme), [1997] R.J.Q. 726 *Qubec (Procureur gnral) c. Lambert (C.A.), [2002] R.J.Q. 599 (permission d'en appeler la Cour suprme du Canada rejete)

6.

L'autonomie et la prsance des dispositions de la Charte qubcoise relatives aux droits sociaux et conomiques:

1t

Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q. 1033 (C.A.).

1t Gosselin c. P.G. du Qubec, Cour suprme du Canada, jugement du 19 dcembre 2002 (NO. 27418)(rsum)

Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Aprs 25 ans, La Charte qubcoise des droits et liberts , Vol. 1, Bilan et recommandations, Novembre 2003 en ligne: (http://www.cdpdj.gc.ca/fr/accueil.asp)

." Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, Aprs 25 ans, La Charte qubcoise des droits et liberts , Vol. 2, tudes no 5, Les droits conomiques et sociaux, parents pauvres de la Charte?, Novembre 2003

* Rapport du comit de rvision de la Loi canadienne sur les droits de la personne, ({ La promotion de l'galit: une nouvelle vision , 23 juin 2000, chap. 17 section e) et f) sur motif de condition sociale et droits conomiques et sociaux
Wayne MacKay et Natasha Kim, L'ajout de la condition sociale la Loi canadienne sur les droits de la personne , Commission canadienne des droits de la personne, Programme de recherche, Fvrier 2009.

39

7.

Le recours au droit international dans l'interprtation des Chartes

* Gosselin c. Procureur gnral du Qubec [1999] R.J.Q. 1033, (C.A.); .

* Baker c. Canada (Ministre de la citoyennet et de l'Immigration),
[1999] 2 R.C.S. 817.

40

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Dveloppement et tendances du droit social au Canada (1940-1984)

ROBERT D. BUREAU

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KATHERINE LIPPEL LUCIE LAMARCHE

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Introduction
Le droit social constitue sans aucun doute un des phnomnes les plus typiques du dveloppement du droit au cours du xx e sicle. la fois subtil, rvlateur et changeant, le droit social se situe au coeur des . contradictions de nos socits industrielles. Depuis cinquante ans, il est l'objet d'affrontements politiques et de choix conomiques fondamentaux et son dveloppement est troitement li aux mutations profondes de l'tat et aux transformations des structures de nos formations sociales. En raison de ses finalits et des enjeux qu'il soulve, le droit social fait galement l'objet de rsistances et de controverses qui en rendent l'analyse critique aussi ncessaire que fascinante. Le droit social. en tant que forme juridique spcifique, reflte et interroge tout la fois les valeurs sociales acquises. masque certaines ralits et remplit plusieurs fonctions qu'il reste dpartager. Trs concret et mesurable, le droit social est un phnomne qui touche chaque Canadien un moment ou l'autre de sa vie. Il peut tre comptabilis et permet d'valuer la qualit de vie d'une socit selon le degr de satisfaction des besoins fondamentaux de ses membres. Par ailleurs, l'tude du droit social ne va pas sans poser un certain nombre de difficults. Ds le dpart, on se heurte un problme de dfinition de champ d'tude et de dficience de cadre thorique qui en compliquent l'analyse. En outre, le droit social, plus que toute autre partie du droit, a donn lieu, dans l'histoire, des dbats et des problmes d'ordre constitutionnel qui ncessiteraient eux seuls une tude complte. C'est pourquoi nous avons convenu de limiter notre tude aux lgislations d'application gnrale portant principalement sur la scurit~
79

du revenu et d'axer notre analyse sur le point de vue des bnficiaires sujets de droit, dans leurs rapports avec l'tat, quel que soit son nivea~ d'intervention. Ces choix, commands bien sr par des contraintes d'ordre matriel, ne sont cependant pas dnus de contenu idologique et politique dans .la rr.esure o ils sont relis, au dpart, des valeurs et des positions qui sont le rsultat de plusieurs annes de recherche. L'tude est divise en trois parties. Dans la premire partie, qui tient lieu d'introduction substantielle, nous retraons l'volution du droit social en tant que produit historique et dialectique des rapports de proprit, de travail et de pouvoir dans le cadre de l'industrialisation et de l'urbanisation, et de la transformation du rle de J'tat l'occasion de la crise conomique des annes 1930 et de ses consquences. La deuxime partie porte sur le dveloppement et le contenu du droit positif de 1940 nos jours. en prenant en considration les multiples fone tions du droit social. Enfin, dans la troisime partie, nous tentons de faire ressortir les tencanc.e.s actuelles du droit social et d'en dgager les perspectives.

talistes et les dirigeants politiques devront imaginer. pour rsoudre les contradictions et assurer le maintien de l'ordre social. de nouvelles orientations, un nouveau discours et de nouvelles formes juridiques. On verra ainsi apparatre de nouveaux droits, qualifis dans lejargonjuridique de droits conomiques et sociaux. qui constitueront le contenu du droit social. C'est sur cette toile de fond que nous retracerons la formation du droit social canadien depuis les toutes premires lgislations .. la pice du dbut du sicle jusqu'aux rgimes plus structurs de scurit sociale qui ont t mis en place dans les annes 1940; mais nous voquerons d'abord brivement les formes traditionnelles de protection sociale.

Les formes traditionnelles de protection sociale

La plupart des tudes l qui portent sur la protection sociale au XIXe sicle tablissent que les individus qui, pour une raison ou pour une autre, n'arrivaient pas satisfaire leurs besoins, taient pris charge par leur famille, par des socits ou des institutions de charit ou de bienfaisance et, dans certains cas, par les autorits locales ou munici pales. Les secours prodigus aux pauvres, aux indigents et aux ncessiteux incapables de travailler ou l'aide apporte aux malades. aux infirmes. aux vieillards et aux famiiies dans le besoin taient gnralement accords dans le cadre de ce qu'on est convenu d'appeler la longue tradition d'assistance inspire par les principes de charit et d'initiative prive. Une analyse schmatique permet en effet de reconnaitre trois paliers o s'exeraient, au moment de la Confdration, les solidarits et d'en prciser les formes et les responsabilits. C'est d'abord la famille largie qu'il revenait d'assurer les soins et la scurit de ses membres incapables de se suffire eux-mmes. Cette responsabilit prenait gnralement la forme de secours en nature et tait dicte par l'obligation alimentaire prvue en commQn law et par le Code civil. Les institutions de charit et de bienfaisance, laques ou religieuses, offraient aux individus et aux familles dans le besoin l'assistance sous forme de soutien matriel en nature ou de services institutionnels gnraux et spcialiss dans les hpitaux, les asiles et les hospices. Enfin. dans certaines provinces, les municipalits pouvaient dispenser une assistance financire certaines catgories de personnes lorsque les ressources financires de la famille avaient t puises2 . On explique gnralement que ces formes de protection sociale convenaient au type de socit rurale de l'poque, au mode de vie et aux valeurs dominantes hrites de la priode lisabthaine et de l'Ancien Rgime franais. Ainsi les valeurs de charit, de responsabilit individuelle et de solidarit familiale permettraient d'expliquer le caractre
Bureau, Lippel el Lamarche 8/

La formation historique du droit social canadien (1880-1940)

Alors que, pendant les sicles prcdents, la protection sociale des individus incapables de se suffire eux-mmes avait t principalement assume par des initiatives prives, les premires lgislations sociales adoptes au tournant du xx e sicle apparaissent comme un ensemble de mesures qui annoncent une rupture et un ramnagement de la pense juridique traditionnelle. Le contexte dans lequel elles ont t produites fut, bien sr, dterminant : industrialisation, urbanisation et proltarisation massives qui ont donn naissance de nouveaux problmes sociaux et des changements radicaux des conditions de vie. Cette priode, qui marque le passage du capitalisme libral et concurrentiel au capitalisme monopoliste d'tat fut ~aractrise pa~ l'mergence de contradictions conomiques e~ socmles, dont la cnse des annes 1930 fut le point culminant, et qui allaient menacer l'quilibre politique et les rapports de pouvoir au sein de la socit. . Da.ns un tel contexte, tout se passe comme si la structure juridique claSSique, correspondant la phase initiale du mode de production capitaliste, et les droits civils et politiques, issus de la rvolution bourgeoi~ e, n'arrivaient plus assurer, tant Sur le plan idologique que sur le plan technique, la gestion des nouveaux rapports sociaux. D'une part, les masses ouvrires et le proltariat urbain revendiqueront des droits concrets correspondant leurs problmes; accidents du travail, chmage, maladie, mise la retraite. D'autre part, les capi8iJ }JI/real(. Lippel

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priv de l'assistance et la responsabilit limite des pouvoirs publics jusqu'au dbut du xx e sicle. D'ailleurs, la Loi constillltionnelle de 1867 ne prvoyait-elle pas que l'administration des personnes" devait relever des provinces, responsables par excellence des droits civils (92.13), des matires pure~ent loc'lles et prives (92.IO), des institutions municipales (92.8), des pmons et des maisons de rforme (92.6), des hpitaux, asiles, institutions et hm:pices de charit (92.7)? . , Cette vue des choses. qui consiste enfermer dans la sphre du pn ve l'essentiel des rapports soci~~x, y co:n?ris I~s r~~ports d'e,~tr~ide et de solidarit qui dcoulent de t incapacIte des mdlvldus de s mtegrer aux . rapports de production et au march du travail. n'est c.ertes pas f~us:e, bien au contraire, Mais une telle conception ne saurait nous satisfaIre pleinement dans la mesure o elle ne corres~ond qu:~ une r.artie de l,a rdit. Elle pourrait en effet permettre de croire que 1 Etat n mtervenalt pas l'poque ou, pour justifier le maintien des anciennes str~ctures d'assistance, de considrer comme expressions d'une vrit acquise des propos tels. que cette affirmation du premier ministre du Qubec, AI~xandre Taschereau, en 1921 : La charit prive fait des mer: ve: Iles), En ralit, la charit prive n'a fait des merveill,es ni en 1921, ni en 1900, ni en 1867, et dj au milieu du Xlxe sicle, l'Etat intervenait dans la sphre prive des rapports de production, de proprit et de travail. Un examen plus critique du contexte sodo-conomique qui entoure la Confdration de 1867 rvle que la formation de l'tat moderne canadit!n conide avec la priode o la bourgeoisie canadienne ralise sa r'/olution, force de s'affranchir de la mtropole et de se dmarquer de se) voisins du Sud. Engage pleine vapeur" dans le dveloppement industriel, aprs avoir capitalis dans le commerce, sur I~s terres et le des des colons et des immigrants, elle entreprend de canahser les cours d'.~au et de relier les deux ocans par la construction d'un vaste rseau de chemins de fer qui cimentera l'unit canadienne, C'est aussi l'poque du dveloppement des villes, des grandes entreprises, des banques, des trusts financiers et de l'dification des fortunes prives, En somme, la bourgeoisie canadienne est en pleine expansion et, pour 1 m,~ner bien son projet de socit, elle a besoin d'un tat, non seule) m~nt comme instrument de pouvoir politique, mais pour financer ses Il projets, unifier le territoire, faciliter les com,?u~ications, ~gl~menter ~ l'industrie et le commerce et assurer aux capltaltstes la matn-d oeuvre ncessaire la production. Elle aura aussi besoin d'un ensembled'appareils techniques, conomiques, idologiques et rpressifs pour grer les rappo,rls de P?uvoir, de proprit et de travail au sein de la nouvelle formation SOCIale canadienne. C'est dans ce contexte largi qu'il faut comprendre le pouvoir de lgifrer accord, l'article 91 la Loi cO!lsItutiO/lllf.'lIf.' de 18674 , au Parle-

ment canadien' en matire de rglementation des changes et du . commerce (91.2), de taxation (91.3), d'emprunt de deniers sur le crdit public (91.4), de navigation (91.10), de passages d'eau (transbordeurs) (9US), de milice (91.7) et de droit criminel (91.27) ainsi que la Politique nationale de Macdonald dans les annes 18705 II en va de mme pour l'instauration d'un service civil et d'une bureaucratie complexes 6 et la mise sur pied d'une police nationale, la Gendarmerie royale du Canada7 , En principe, l'entreprise prive devait tre moteur de l'conomie, f La loi du march excluait l'intervention de l'Etat et l'idologie librale. r prvoyait que chacun pouvait se faire entrepreneur capitaliste grce aux, vertus de l'initiative individuelle de l'entrepreneurship L'histoire a par contre dmontr que les places taient limites dans les conseils d'administration et que l'tat est intervenu chaque fois que.. \J.( les intrts des capitalistes l'exigeaient ou pour rprimer la classe :1 , " \ " , ouvrire lorsqu'elle avait recours des grves ou des manifestations :/ / pour amliorer ses conditions de vie ou de travailS, Prtendre que l'tat n'intervenait pas dans les affaires conomiques et sociales au XIXe sicle ne correspondrait donc qu' une partie de la ralit. S'il est vrai. que l'essentiel des rapports de production et de . distrib~tion des riches~es se pas~ait dans la sph,re priv~, l'tat avait~;,.,;) dj mis en place certams mcanismes pour favonser le developpement . industriel et maximiser le rendement du capital. Quant la question des 1\ multiples consquences sociales qui en dcoulaient, la bourgeoisie_ s'accommodait aisment des valeurs traditionnelles et d'un partage de responsabilits, au nom du libralisme, de l'individualisme et de la ~ charit, En fait, l'tat n'avait pas renonc son pouvoir de gestion des < personnes, mais, pour des raisons d'efficacit, il en dlguait l'exercice: .\ certaines institutions priVes dont il s'assurait le contrle et la surveil-: . < lance et qu'il subventionnait au besoin. la limite et lorsque l'ordre social l'exigeait, l'tat prenait directement en charge, dans les prisons, les coles d'industrie et de rforme?, le sort des pauvres, des vagabonds et de certains marginaux qui pouvaient constituer une menace pour la socit et le bon fonctionnement de l'conomie, ' 1 Enfin, ds la fin du XIX e sicle, l'tat se proccupe des questions de sant, de salubrit et d'hygine au IravaiPo, dans la mesure o ces '\. . questions avaient incidence directe sur la production des travailleurs et la rentabilit des entreprises.

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Les risques sociaux et les premires lgislations sociales (1900-1930)

En moins de cinquante ans, la rvolution bourgeoise a compltement transform la socit canadienne ainsi que les modes et les conditions de vie des Canadiens .. L'industrialisation amorce la fin du XIX e sicle a connu une expansion et un rythme de dveloppement qui ont fait passer, entre 1900 et
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19t:O, le produit national brut, en dollars, de 1 057 millions 5 529 millions!!. Au tournant du sicle dj, l'industrie manufacturire avait surclass l'agriculture, et l'entreprise capitaliste constituait la majorit de...; secteurs de la production. La population, majoritairement rurale en IS!.:O, se trouva principalement concentre dans les villes ds le dbut du xx e sicle. Le passage en un si court laps de temps d'une socit ag!'icole et rurale une socit industrielle et urbaine n'allait pas s'effectU:r sans poser des problmes. Une des premires consquences fut la gnralisation du salariat et la transformation de la famille comme unit de production et de soutien largi de ses membres. Alors que l'conomie rurale permettait d'assurer la subsistance des membres de plusieurs gnrations au sein d'une mme famille, le salaire de l'ouvrier des villes suffisait peine subvenir aux besoins des siens. La proltarisation m"ssive et l'urbanisation acclre ont eu pour effet de priver les agricu!teurs et les petits artisans de leurs moyens de production, de faire clater la structure familiale et de concentrer dans des agglomrations urbaines peu quipes une majorit de la population. l'industrialisation tait gnratrice de 'progrs, de productivit et d'accroissement des richesses, elle comportait certains cots, L'un de ces cots, et non le moindre, allait tre pay par les ouvriers dont le travail, sous forme de salaire soumis aux lois du march, tait la se:J1e source de revenu et dont les conditions allaient tre soumises des contraintes et des risques qui allaient en rendre l'exercice difficile et parfois alatoire. Ce qui caractrise cette priode, c'est l'inscurit matrielle de l',uvrier qui russit peine subvenir aux besoins de base de sa famille parce que son salaire est le plus souvent infrieur au budget minimal d"Jne famille. Pas tonnant qu'au tournant du sicle on retrouve un fort contingent de femmes et d'enfants forcs, pour arrondir les fins de mois, de travailler des salaires encore plus bas et dans des conditions encore pllJS difficiles, comme devait le rvler la Commission royale d'enqute sur le capital et le travail en 1888 12 l'inscurit matrielle de cette nouvelle classe de workitlg poor avant la lettre, marque par la privation et la misre, devait s'ajouter tOille une srie de problmes sociaux. On peut imaginer que, dans ces conditions, il tait impossible d'pargner pour faire face de multiples situations d'interruption de revenu. Or l'industrialisation allait placer les ouvriers dans l'impossihilit de travailler et de tirer le revenu ncessaire pour satisfaire leurs besoins: crises conomiques, rcessions, machinisme et productivit doivent tre inscrits sur l'autre face de la mdaille du ({ progrs. On est ccnvenu de dsigner par l'expression risque social,. le chmage, les accidents du travail, les maladies industrielles et la mise la retraite, les principales causes d'intelTuption de revenu qui ont surpris la classe ot.vrire ds la fin du XIX e sicle, L'expression tait certes juste dans la
mesure o elle renvoyait la cause, qui tait sociale, et dans la mesure o la ralisation de l'vnement ne dpendait pas de la volont de la victime, Les capitalistes avaient bien compris la notion de risque lorsqu'ils avaient imagin le mcanisme de l'assurance commerciale pour indemniser la victime d'une avarie, d'un feu ou d'un vol. Mais en matire de risque humain, aucune mesure sociale n'tait prvue pour compenser le risque de perte d'emploi et les consquences du chmage sur le niveau de vie des travailleurs. En ralit, le risque tait socal, mais l'essentiel de la solution devait tre trouv dans le priv. La contradiction tait de taille, mais elle tait la mesure des conditions et des rapports sociaux de l'poque, Aussi longtemps que la bourgeoisie pouvait imposer, au nom des valeurs librales, sa loi du travail comme critre de vie normale" et faire payer aux ouvriers le cot social de l'industrialisation, elle n'avait pas intrt reconnatre la ncessit d'une intervention de l'tat pour rsoudre les problmes. Entre temps, cependant, elle avait d reconnatre le droit des ouvriers de s'associer pour dfendre leurs intrts de la mme faon que les capitalistes pouvaient s'associer depuis dj longtemps, sans enfreindre les lois anticoalition, en socit ou en corporation pour mener bien leurs affaires et leurs intrts de classe, La formation des unions ouvrires et des syndicats permit d'ouvrir une premire brche dans la forteresse de la bourgeoisie et de remettre en question certaines rgles du jeu. Luttant pour la reconnaissance jamais acquise et pour de meilleures conditions de travail, les travailleurs avaient galement form, en marge et parfois au sein de leurs syndicats, des socits d'entraide mutuelle pour venir en aide leurs membres victimes de certains risques sociaux, Ces socits, finances et gres par les travailleurs, se trouvrent tout aussi dbordes q'ue les institutions prives d'assistance pour faire face l'ampleur des problmes causs par le chmage, (es accidents du travail, la retraite, le dc.s, les bas salaires et l'insuffisance des revenus. Ce sont tout la fois les revendications, les pressions du mouvement " ouvrier, (es intrts des capitalistes et l'tat du rapport de force entre les 1 deux qui permettent d'expliquer les interventions de l'tat sur le plan social au dbut du Xxe sicle. Alors que, dans certains pays europens, comme l'Allemagne par exemple, les travailleurs avaient obtenu un premier rgime d'assurance sociale en 1886, il fallut attendre jusqu'en 1909 au Canada l'instauration du premier rgime d'indemnisation des . accidents du travail qui n'tait pas, par ailleurs, structur~ selon la technique des assurances sociales mais reposait sur le principe de la responsabilit sans faute. 11 est d'ailleurs assez rvlateur que les principales lgislations sociales des annes 1900 1930 aient t lies au travail dans la mesure o la gestion et le contrle des forces productives commandaient des interventions de l'tat.
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Ce sont l'Ontario et le Qubec, les deux provinces les plus inau:;triali. ses, qui prirent l'initiative de lgifrer en matire d'accidents du travail 13 On se rappellera qu' l'poque, les travailleurs devaient utiliser de nouvelles machines dans des conditions de scurt qui laissaient dsirer. Les victimes d'accidents et leur famille, en cas de dcs, n'avaient d'autres recours pour compenser la perte de salaire que de s'a.dresser aux tribunaux civils pour exiger des dommages-intrts. Or' autant il tait difficile pour les ouvriers de s'adresser aux tribunaux, d'tablir la faute ou la ngligence de l'employeur et d'obtenir justice, autant il devenait coteux pour les entrepreneurs d'avoir ddommager les victimes selon les rgles et les critres de droit commun qui ne pr-voyaient aucun plafond l'indemnit. L'introduction de la responsabilit prsume de l'employeur comme fiction juridique convenait aux travailleurs qui n'avaient plus prouver la faute de l'employeur, en change de quoi ils renonaient leur droit de poursuite en dommages-intrts devant les tribunaux de droit commun et devaient se contenter d'une indemnit plafonne en cas d'incap~.it ou de dcs. Les accidents du travail taient sans doute le risque qui pouvait le plus trouver une solution dans le droit priv en vertu du droit de la responsabilit. Les capitalistes, surpris par l'action des travailleurs et pris au pige de leurs propres rgles du jeu, trouvrent leur compte la modifier l4 Il en allait tout autrement de la rupture du contrat de travail ainsi que de la dtermination du salaire et des conditions de travail. lesquels re levaient du droit de proprit, des obligations et du droit de grance qui mettaient les employeurs l'abri de toute poursuite en cas de mise pied. Cependant, les abus du capitalisme, le scandale qu'ils avaient provoq~J dans l'opinion publique et les pressions du mouvement ouvrier organis permirent d'obtenir d'autres mesures. Les principales lgislations sociales lies au travail furent adoptes dans les provinces. II s'agissait de la protection minimale des femmes et des enfants, dont on fix.ait l'ge minimal et la dure de la journe de travaiPs, du salaire minimum pour les femmes dans certaines industries l6 et de la mise sur pied en 19\0 de bureaux de placement provinciaux 17, qui fut assortie d'une participation fdrale sous forme de subsides en 1918 18 . Dans les deux premiers cas, l'intervention du lgslateur visait sans doute limiter certains abus et assurer aux femmes et aux. enfants un mini mum de protection, mais on ne peut s'empcher d'observer que ces lgislations reconnaissaient le travail des enfants, d'une part, et, d'autre part, consacraient l'infriorit du travail fminin et la discrimination dont il faisait l'objet. Quant aux bureaux de placement publics financs rar le fdral la fin du premier conflit mondial. ils annonaient l'intention de l'tat d'exercer un premier contrle sur l'offre et la demande de nain-d'oeuvre l9 pour faciliter le passage d'une conomie de guerre L~ne conomie de paix.
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- Je la _... .t, ~ ... ..:cen_~ "1Jelq\..~ .... ois l" v ncia. __ d'hygine et de prvention dans l'industrie et le commerce qui s'apparentaient davantage un soutien la production qu' une protection directe des citoyens. L'hospitalisation, les soins mdicaux et la question du revenu en cas de maladie relveront des secteurs pri v et commercial jusqu'en 1946. C'est le risque de la mise la retraite et le problme de la vieillesse qui donnrent, pour la premire fois en 1927, ouverture un droit fond sur la notion de besoins. Dj, suite la Premire Guerre mondiale, le' gouvernement fdral avait pris l'initiative d'instaurer un rgime de ' pensions pour les officiers et soldats devenus invalides et pour les veuves et orphelins des anciens combattants20. II faut galement se rappeler que certaines entreprises prives, dont les banques et les compagnies de chemins de fer, avaient cr des caisses de retraite pour leurs employs et que le gouvernement fdral avait adopt, en 1919, pour ses fonctionnaires une loi concernant la pension et le fonds de retraite du service civil 21 Ces exemples, ainsi que l'accueil favorable que reut dans l'opinion publique l'instauration <:les deux rgimes de pension britannique et nozlandais, en 1892 et 1898, incitrent le Congrs des mtiers et du travail du Canada et plusieurs syndicats exercer des pressions auprs du gouvernement canadien pour qu'il gnralise et tende la protection la majorit des vieillards indigents laisss pour compte et sans scurit conomique la retraite:
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Que ce Congrs est d'opinion que le temps est arriv pour les ouvriers de ce pays d'tre dots d'une pension pour le vieil ge, ou au cas de grave invalidation. Nous requrons par la prsente le gouvernement fdral d'tablir un fonds connu sous le nom de "Penson du vieil ge , pour venir en aide aux ouvriers qui sont l'ge de leur retraite et ne peuvent subvenir leur propre soutien 22 Cette rsolution de 1908 fut communique au Cabinet, mais il fallut attendre le rapport d'une commission royale d'enqute sur les relations industrielles, en 1919, et l'opinion favorable d'un comit spcial de la Chambre des communes, en 1924, avant que le Parlement fdral ne se dcide adopter la Loi sur les pensions de vieillesse 23 tant donn les objections d'ordre technique et constitutionnel qui avaient t souleves. En fait, sous le couvert d'une lgislation fdrale, Ottawa se trouva exercer une pression auprs des gouvernements provinciaux. pour les inciter adopter une mesure de scurit conomique en faveur des personnes ges. Il ne s'agissait pas d'une intervention directe, mais d'une loi cadre prvoyant, suivant certaines conditions, la conclusion d'une convention 24 . La Loi confia donc aux provinces l'administration des pensions en stipulant que les fonctions seraient partages galement entre les deux ordres de gouvernement 25
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Sur le fond. cette lgislation reprsentait une nette volution dans J'or.entation de la protection sociale. Bien que fortement inspire de la tradition anglo-saxonne. celte mesure rompait avec !a conception traditionnelle de l'assistance prive, reconnaissait le principe de secours direct en argent. constituait un premier pas vers l'universalisation de la pro~ection et ouvrait la voie la reconnaissance d'un droit au profit d'une pre:nire catgorie de bnficiaires. En pratique. la loi de 1927 constituait une mesure d'assistance catgorise, soumettait l'exercice du droit certaines conditions 26 et fixait le moatant de la pension 240 $ par an, ce qui tait largement infrieur aux besoins. En ce sens, mme si elle constituait une entorse au principe selon lequel tout individu doit p.ouvoir subvenir. ses besoins par son travail. sa porte demeurait limite une catgorie considre comme n'tant plus productive. C'est donc dire que la majorit des aptes au travail, dont les revenus taient insuffisants ou qui taient exclus du march du travail. et la majorit des inaptes au travail devaient s'en prendre eux-mmes sinon, daus le meilleur des cas, s'en remettre aux mcanismes privs d'assurar.ce s'ils en avaient les moyens ou, le plus souvent, aux mcanismes traditionnels d'assistance et de charit privs. Cette priode, qui marque en quelque sorte la fin de l'ge d'or du capitalisme et l'apoge de l'idOlogie librale, aura t aussi la priode de la monte et de l'organisation de la classe ouvrire. Mais tant et aussi longtemps que le sect:ur priv pouvait ass~mer la gestion des p.robl~'}1es sodaux et que le drOit commun permettaIt de rgler les conflits, , Etat pouvait se permettre de demeurer l'cart ou, tout au plus, d'intervenir de manire slective.

La crise des annes 1930 et la remise en qllestl~n de l'ordre libral

La crise conomique de 1929 et la grande dpression qui suivit prirent les socits occidentales par surprise. Au Canada, o on avait connu une longue priode de prosprit, les dirigeants du pays affichaient le plus gnnd optimisme. Occups maximiser les profits et poursuivre leurs grandes oprations de concentration financire et industrielle, les entrepreneurs et les gens d'affaires voyaient court terme et refusaient de ccnsidrer que le travail leu r appauvri, sous-pay ou victime du chmage nf: pourrait plus acheter l'abondance des biens produits qui avaient fait, pour un temps, leur prosprit. Depuis ,'avnement du capitalisme industriel, les socits occidenta!es avaient subi des secousses et connu priodiquement des rcessions. D'une fois J'autre, les entreprises s'en tiraient relativement bien puisque c'taient les travailleurs qui en faisaient les frais en subissant
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des priodes de chmage, des rductions de salaire el des hausses du cot de la vie. Ce.lle fois, la bourgeoisie capitaliste s~ trouva coince sur son propre terram et le mouvement dclench aux Etats-Unis gagna rapidement le Canada. La grande crise fut en quelque sorte l'aboutissement des contradictions qui germaient depuis longtemps au sein des conomies capitalistes. L'absence de planification, le libre jeu du march, la concentration et t'anarchie qui caractrisaient l'organisation de la produclion entranrent un dsquilibre complet de l'offre et de la demande de biens. Cette situation, contrairement d'autres conjonctures. se trouva aggrave par un climat de panique et un manque de confiance des investisseurs qui firent dgringoler, en quelques semaines, la valeur des actions en bourse. Ainsi la surproduction dcoulant de la concentration et du manque de prvision des entreprises d'une part, et de la mauvaise rpartition du pouvoir d'achat, d'autre part, eut rapidement pour effet de faire chuter les prix, de ralentir la production et d'entraner des baisses de salaire et du chmage. Dans un deuxime temps, la diminution du pouvoir d'achat, rduit par le chmage massif et la diminution des salaires qui n'taient compenss par aucun autre revenu, affecta directement le niveau de production. Le Canada connut en trois ans une chute dramatique de 50 % du produit national brut21 et la baisse de la production industrielle et agricole se rpercuta sur tous les secteurs de l'conomie. En fait,la crise frappa partout et toucha toutes les catgories de la population. Les gouvernements municipaux et provinciaux se retrouvrent mme au . bord de la faillite, dbords par les demandes de secours des chmeurs et des ncessiteux, Au plus fort de la crise, en 1933, on estima 26 % le pourcentage de main-d'oeuvre masculine en chmage et 20 % la population assiste 28 Quant aux personnes qui avaient russi conserver leur emploi, 60 % des hommes et 82 % des femmes gagnaient moins de 1 000 $, alors que le revenu minimum vital tait fix 1 200 $ par an 29 Mais au-del des donnes quantitatives, il importe de dgager ceque rvla la crise. Elle rvla d'abord J'incapacit des mcanismes du march d'quilibrer la production et la consommation des biens. Elle dmontra les ingalits et les injustices qu'entrane le travail salari comme principal mcanisme de distribution des richesses. Elle permit d'tablir que les risques sociaux et les conditions de vie taient lis la structure conomique et ne pouvaient tre imputs des facteurs individuels et Ja responsabilit des particuliers. Enfin, elle rvla l'inefficacit des mcanismes traditionnels de protection pour rsoudre les problmes sociaux, Ces rvlations avaie.nt de quoi branler les plus sceptiques : l'co~ nome ne fonctionnait qu' demi, la misre tat gnralise et l'ordre
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social menac. Les dirigeants du pays n'av<!u;;nt d\1ulI<:' choll' <j1..1e dt. repenser leurs stratgies, de meUre au point des mcanismes pour sauver le systme et d'intervenir sur plusieurs fronts. Dans un premier temps, le gouvernement fdral, pris de court et appel la rescousse par les provinces. lana des programmes de travaux publics et de financement des secours directs aux chmeurs. Ce i mesures empiriques, considres comme temporaires, visaient enrayer le chmage et soulager la misre. Pour la premire fois dans l'histoire du capitalisme nord-amricain. la bourgeoisie se trouvait en situation de grer le non-travail tant du point de vue de ses intrts de classe que de ceux des travailleurs qu'elle ne pouvait plus abandonner leurs propres moyens ou aux institutions de charit. Fort de l'exprience acquise l'occasion de la Premire Guerre mondia.le, l'tat assuma rapidement le rle d'entrepreneur pour relancer l'e mploi, organiser des travaux 30 et remettre les ouvriers au travail. Mais il 1idlait bien rpondre aux besoins les plus pressants de ces milliers d'aptes au travail demeurs sans emploi. Les secours directs 31 permirent d'oprer le passage d'une assistance locale et prive, le plus so Jvent sous forme de services, une forme plus large d'assistance ' publique et sociale en espces dont le triple avantage tait de soulager quelque peu la misre, d'i!1.ecter des fonds dans l'conomie et de gagner du temps. Ce transfert de responsabilit constituait en quelque sorte une reconnaissance effective du risque social et une premire tape vers la prise en charge plus systmatique de certains problmes sociaux par les pouvoirs publics . En ralit, ces mesures s'avraient partielles et insuffisantes pour r:.;>ondre aux besoinfi. 11 fallut plusieurs annes aux conomistes et aux stratges politiques pour dbloquer les solutions susceptibles de satisfaire les chefs d'entreprises et les financiers et d'apaiser les masses ol.vrires et les agriculteurs qui protestaient partout dans le pays 32. Tout comme la crise, les solutions venant des tats-Unis, dont le Nell' . D,~a/ de Roosevelt, inspirrent le gouvernement de Bennett en 1935. L'essentiel du New Deal consistait en un train de mesures conomiques et une srie d'interventions directes de l'tat dont l'originalit fut d'introduire des mcanismes de correction et de rgulation dans la . structure capitaliste d'conomie de march, assortis de certaines .' mesures sociales pour rpondre aux revendications pressantes des vic times de la crise. Les interventions prirent la forme d'ouvertures de crdits de soutien aux banques, d'aide l'agriculture, de subventions aux tra vaux publics. de rglementation des prix. des revenus et des salaires, de contrle de la concurrence et d'une rforme du fisc)}, et elles eurent pour effet, court terme, de stimuler la demande globale des biens, d'augmenter le pouvoir

et (._ ._.ancl. .. _ proL __ .. .Jn ........ _.. il s'_"._~ait (._ ._,)ren_._ l'opration inverse de la crise pour remettre la machine conomique en marche. Roosevelt avait aussi compris qu'il ne pouvait sauver le systme capitaliste sans en attnuer certains abus et faire des concessions importantes aux travailleurs et certaines couches dfavorises de la population. Reprsentant de l'aile la plus claire de la bourgeoisie, il fit adopter le Social Secllriry Act34 qui prvoyait un rgime d'assurance contre le chmage et un rgime de retraite pour les travailleurs gs 35 L'effet positif de ces mesures, combin l'conomie de guerre et la concertation des tats capitalistes, devait par la suite permettre de raffiner et d'intgrer de faon permanente un ensemble de mcanismes de prvention et de stabilisation pour viter la rptition de catastrophes semblables. Au Canada, le premier ministre conservateur Bennett prsenta sa version d'un Nell' Deal et plaida, devant la nation, la ncessit d'oprer de grandes rformes conomiques et sociales et de mettre un terme au laisser-faire .
And. in my mind. refoml means Government intefl'ention. It means the end of laisser-faire. Refarm Ireralds certain reco~ery. There can be no permanent recovery wi/hollt reform. Reform or no reform! 1 raise rital issue squarely.1 naU the flag ofprogress 10 the maslhead. 1slimmon the pawer of the State ta ilS mppart 36 1

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Son programme en une quinzaine de points fut rduit six lois dont la pice matresse est connue sous le nom de Loi sur le placement et les assurances sociales 37 qui prvoyait notamment un rgime national d'assurance contre le chmage, Cette loi, on le sait, fut dclare inconstitutionnelle par les tribunaux 38 , tout comme la Loi sur le salaire minimum 39 , la Loi sur la limitation des heures de trm'm140 et la Loi sur le repos hebdomadaire dans les tablissements indllstrie/s41 qui fureotjuges de la comptence lgislative des provinces. Entre temps cependant, les pressions des organisations syndicales 42 , les recommandations de la Commission Rowell-Sirois 4l et les ngociations politiques eurent raison de certaines oppositions au sein des milieux d'affaires et des provinces, dont le Qubec, et l'assurancechmage fit l'objet d'un amendement constitutionnel permettant au gouvernement fdral de lgifrer en l'espce 44 , Sur le plan des principes, cette loi introduisit une nouvelle conception de la protection fonde sur le paiement d'une cotisation donnant ouverture un droit prcis, suivant des conditions et des critres dtermins. Le rgime participation mixte employs-employeurs-tat prvoyait des cotisations et le versement de prestations des catgories limites de travailleurs selon des chelles lies aux gains antrieurs, jusqu' concurrence d'un plafond de 2 000 $ par an. La loi de 1940 tait un peu
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plu:; gnreuse que celle de 1935 quant aux'personnes assures et aux bnfices accords puisqu'elle prvoyait un lger supplment pour les bnficiaires ayant des personnes charge. . Sur le plan administratif, une commission de trois membres tait charge de son application, Les mcanismes de recours laissaient beaucoup de place la discrtion des fonctionnaires et les procdures de rvision et d'appel n'taient pas clairement dfinies4S Si le rgime d'assurance-chmage put tre considr comme un gain pour les travailleurs, tout porte croire qu'il reprsentait non seulement un outil de stabilisation conomique pour les capitalistes, mais un instrument par excellence d'encadrement et de contrle politique des sans-travail qu'il fallait maintenir en disponibilit au moindre cot possible. U n'est d'ailleurs pas sans intrt de souligner que durant la mme priode, dans le but d'laborer un cadre juridique la mesure des nouveaux rapports. sociaux les lgislatures provinciales se proccupaient de rglementer les relations et les conditions de travail de faon contenir ies revendications du monde ouvrier. C'est dans cette persp.~ctive qu'il faut situer la rvision des rgles dujeu entre le capital et le travail concernant la ngociation des conventions collectives et la gri~ve comme moyen de pression des travailleurs organiss. Au chapitre des conditions de travail, l'intluence exerce par certains pays europens et par l'Organisation internationale du travail, sa confrence gnrale de 1919 suite au trait de Versailles46 , incita plusieurs gouvernements des provinces dcrter lajourne de huit heures, tendre une majorit de travailleurs le salaire minimum et reconO'.tre la journe de repos hebdomadaire 41 Ces dix annes de crise ont profondment boulevers la socit cana dienne, ses structures et ses modes de pense. L'ampleurdes problmes c.onomiques et les tensi,ons politiques ont forc la classe dirigeante intgrer au niveau de l'Etat la gestion de certains problmes sociaux qu'elle avait coutume de rgler de la manire forte ou dont, toutes fins uliles, elle niait l'existence quelques annes plus tt. Ce n'est donc pas par hasard que le transfert de responsabilit du priv ail public el le renforcement de l'autorit de l'tat, sanctionn et lgitim par le droit, furent principalement axs sur le travail. Depuis Adam Smith et Marx, les capitalistes savaient apprcier le travail comme crateur de valeur et de richesses! D'ailleurs, les inaptes au travail, les improductifs, les invalides, les pauvres, les ncessiteux et les personnes dans le besoin ayant Une fflmille charge devaient, quelques exceptions prs. s'en remettre au s!cteur priv pour obtenir quelque soutien matriel ou service que ce ml. En 1937, 00 tendit bien aux aveugles48 de plus de quarante ans les bnfices de la Loi des pensions de 1927. mais ce droit une chiche pension de 240 $ par an avait d tre mrit , tout comme la pension des vieillards aprs cinquante .ans de labeur industrialiser le pays.

Quant aux programmes d'aide aux mres ncessiteuses adopts par plu~ie~rs provn:es ~epuis 191649 ils excluaient plus de femmes qu'ils en assl~talent et eXigeaient des preuves de mritologie sous forme de certrfieats de bonne conduite, bons pour u pitance variant entre 40 et 60 $ par mois pour la famille. De faon gnrale, la socit de l'poque n'tait pas prte recon- J' natre l'tat de besoin de plusieurs catgories de personnes, en dpit tles ' r~vlations de la crise. En 1933, la Commission Montpetit, charge enquter sur les assurances sociales au Qubec so , exprimait trs bien l'idologie dominante et les rserves que continuait de susciter dans certains milieux la formule des pensions de vieillesse de 1927 :

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Tout en reconnaissant le dsk louable du lgislateur de venir en aide au vieillard dans le besoin, votre Commission ne peut s'empcher d'mettre l'opinion que ce systme, qui est bien loin de valoir celui de l'assurance c~nt.ributoire, constitue dans bien des cas une prime l'imprvoyanee, la neghgence et la paresse, habitue "individu ne compter que sur l'tat, empc,he de natre l'esprit d'conomie et risque, dans son application, de condUire des abus etdes fraudes qu'il n'es! pas toujours facile de dceler. Le systme d'assurance contributoire et obligatoire, au contraire, incite. ds les annes de jeunesse, celui ou celle qui sera appel plus tard en bnficier, conomiser et prvoir pour ses vieux jours. La vieillesse atteinte, ce bnficiaire n'en aura qu'une plus haute opinion de lui-mme el se dira, en recevant sa rente, que c'est un droit dont il jouit et qu'il aura acquis$!.

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C'~st pourquoi le rgime contributif d'assurance-chmage trouva plus faclle~en~ preneu~ dans la mesure o il collait l'thique du travail et aux pnnctpes de 1 pargne et de l'assurnces2 . L'entre en guerre du Canada et sa participation l'effort de guerre des Allis mit fin la longue priode de stagnation et dmarqua le retour une certaine prosprit. En l'espace de quelques mois. l'conomie opra un redressement,lndustrie de guerre et la mobilisation mirent fin au chmage et l'accroissement de la production permit de relever substa!ltiellement le niveau de vie de la population. A la faveur de la guerre, les gouvernements poursuivirent les politiques d'intervention amorces durant la crise et en prcisrent les orientations, Trs tt dans le conflit, on assista une centralisation des pouvoirs Ottawa, au drainage des revenus fiscaux et un contrle rigide de l'activit conomique. Mais l'intervention de l'tat ne se limita pas l'organisation et la planification de l'entreprise de guerre. Avant mme la fin des hostilits, on se proccupa de l'aprs-guerre et des mesures de transition qu'allait exiger le passage une conomie de paix, compte tenu de l'exprience de la crise encore toute frache dans la mmoire collective. L'orientation gnrale que devait prendre ce passage peut tre rsume dans la formule reconstruction et rtablissement dont le double objectif, dfini dans un livre blanc publi en 1945 par le gouvernement fdral, fut nonc de la faon suivante:

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11 DMS l'intrt des militaires et de la population civile, la tche principale de ; la reconstruction doit consister assurer une transition graduelle et ordon'";)r. :1 ne de l'conomie de guerre l'conomie de paix et maintenir un niveau stable et lev d'emplois et de revenus. Le gouvernement adopte cet objeci tif comme premier but de sa politique:n .
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. 1C'e~;t d'ailleurs dans le sens de cet nonc de politique que devait tre
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Plusieurs facteurs aussi bien internes qu'externes permettent d'expliquer cette volution rapide et la consolidation de l'intervention de l'tat dans le dveloppement conomique et social. L'conomie de guerre avait en quelque sorte cr, artificiellement et pour une dure limite, une demande de biens (machinerie, armement, avions, bateaux, vhicules, textiles) qui avaient permis de ramener en quelques annes la production industriell et manufacturire son niveau de 1929, Les mpires financiers et industriels, qui avaient profit de la situation de crise pour concentrer leurs oprations, entrevoyaient une nouvelle pha5e d'accumulation du capital et d'extension de leur monopole l'chelle internationale. La transition d'une conomie de guerre une conomie de paix comportait la ncessit non seulement de rpondre une nouvelle demande de biens oriente vers la satisfaction des consommateurs, mais aus:;i de crer tout prix )' cette demande, de manire dvelopper une consommation de masse correspondant aux objectifs et aux capacits de production des entreprises capitalistes. Pendant la guerre, nous avons d rglementer alltant que possible cette facult d'achat du consommateur. Mais au fur et mesure que les articles r2 res rapparalront sur le march et que la demande du matriel de guerre di minuera, il deviendra ncessaire d'encourager le consommateur acheter davantage afin de parer au ralentissement qui autrement se produira. C'est CI!t gard - soit le maintien d'un pouvoir d'achat lev chez le consommateur que des mesures de scurit sociale de grande envergure peuvent jouer. et jouent effectivement. un rle important. Une somme apprciable d'allocations de scurit sociale verse aux consommateurs contribuera stabiliser l'conomie du pays en gnral et p~venir la chute du revenu national. En consquence, ces allocations c')nstiluent, dans les circonstances, une arme puissante contre une crise ';onomique gnrale 54 On aura reconnu ici l'influence des thories keynsiennes qui devaient jou er un rle prpondrant dans l'articulation de nouveaux mcanismes de rgulation et de stabilisation de l'conomie ss , Iar ailleurs, les dirigeants des pays allis, qui maintenaient entre eux de~ liens troits de collaboration militaire, avaient toutes les raisons de
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craindre, la fin de la guerre, une vague communiste, la pousse des organisations ouvrires qui s'taient provisoirement rallies aux socialistes pour combattre les puissances de rAx.e. L'exprience de la Rvolution sovitique, des fronts populaires et la t'Orce des partis de gauche en Europe et l'action surprenante des mouvements de protestation en Amrique du Nord durant les annes de crise avaient fait rflchir les gouvernements en place. Aussi tait-il prvoir que la trve et les sacrifices consentis pendant la guerre seraient suivis de nouvelles revendications pour l'amlioration des conditions de vie et de luttes pour le pouvoir. Ce n'est donc pas seulement la reconstruction conomique qu'il fallait assurer mais aussi la transition politique, cet gard, il convient de mentionner l'adoption de deux dclarations importantes qui eurent une influence directe sur j'volution du droit positif au Canada, Il s'agissait en premier lieu de la Charte de l'Atlantique S6 , qui affirmait le principe de la collaboration entre les tats sur les plans conomique et social, et de la Dclaration de Philadelphie s7 , qui prvoyait la dfinition et l'numration des ventualits devant faire l'objet des systmes de scurit sociale 58 Ainsi se dveloppait une tendance qui apparat comme l'extension et la gnralisation de l'objectif dclar par Roosevelt en 1935 et qui correspondait une nouvelle conscience des peuples de la ncessit de librer l'individu de l'tat de besoin. Cette tendance devait d'ailleurs tre confirme quelques annes plus tard par les articles 22 et 23 de la Dclaration universelle des droits de l'homme qui affirmait le droit dl- ~t/ toute personne, en tant que membre de la socit, la scurit sociale e \ un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceu de sa famille s9 , Deux lments nouveaux entraient donc dans le discours politique: la notion de besoin et de rgime de scurit sociale. Lord Beveridge fut celui qui donna le coup d'envoi en dnonant le problme de l'indigence et de l'existence du besoin comme un scandale sans excuse et en prconisant un systme intgr de scurit du revenu et de services sociaux 60 Le rapport Beveridge, publi en Angleten'e en 1942, eut beaucoup d'influence dans les milieux politiques et auprs des technocrates canadiens de la scurit sociale qui s'affairaient prparer un rapport similaire dans le cadre du Comit consultatif de la reconstruction 61 Ce rapport, prsid par L.C. Marsh, avait t command dans le but de traiter des principales questions devant conduire l'examen des mesures lgislatives offrant un plan complet de scurit sociale au Canada6z . tant donn ('impact de ce rapport sur les orientations et les politiques sociales canadiennes, il importe d'en prciser les grandes lignes. D'abord, au niveau des principes, le rapport posa d'entre de jeu que le seul moyen rationnel de rsoudre le problme ample et compliqU de
Bureau, Lippel et Lamarche 95

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l'inscurit de la vie des travailleurs et de la vie familiale consiste rec(.nnatre l'existence de catgories ou de domaines particuliers de risques ou de besoins et lgifrer cette fin 6J '>. . . Cette reconnaissance de l'tat de besoin au mme titre que les risques sociaux lis l'emploi constituait le plus important revirement de cette priode et correspondait la tendanc:e, obse,rve p:~demme?\: reconnatre une vocation de tous les citoyens a un mmlmum social , dans le sens d'une crance de l'individu sur la collectivit. La consquence d'une telle position fut l'introduction d'un nouveau principe de justice distributive qui allait permettre l'introduction de programmes permanents de services et de scurit conomique lis l'absence ou l'in!;uffisance du revenu, sous forme de dmogarantie , soit pour l'ensemble de la population, soit pour certaines catgories de personnes, par exemple J'assurancemaladie,les allocations familiales ou la scurit de la vieillesse. Mais en pratique et pour des raisons trs conomiques 6S , 1: rapport reprit une vieille distinction qui n'est pas sans rappeler les preoccupatior,s constantes relatives au travail, . Dans l'ensemble du projet, une distinction imponante esi faite entre les risques universels concernant tous les individus 01.1, du moins, toules les p.!rsonnes en g~ de gagner leur vie et en~re le~ diffrent~ risques .: ~n~rents l'emploi qui sont assurables et ne s appliquent qu aux salanes .
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publique ou pour des mesures de bien-tre public de caractre complmentaire ou-mme prventif comme, par exemple, quelques-unes de nos meilleures mesures de sant publique actuelles. L'assistance sociale peut se trouver n'importe quel point intermdiaire entre deux points extrmes: d'une part, forme anachronique et dfectueuse de secours gnral pour tous les genres d'indigence et essentiellement conditionne par la ncessit de prouver le manque absolu de moyens de subsistance; d'autre part, une srie moderne et spcialise de services constructifs de bien-tre, et ce n'est pas accidentellement que cette dernire se prsente sous cette forme, quand elle se dveloppe ordinairement en rapport avec les pratiques et institutions tablies par des mthodes d'assurance70, Les recommandations du rapport Marsh ne tardrent pas produire leurs effets puisqu'elles devaient servir de base aux propositions du gouvernement canadien l'occasion de la confrence fdrale-provinciale du rtablissement, en 1945, et inspirer long terme l'tablissemnt de l'tat-providence au Canada. Ainsi, au terme d'un long processus, une conjonction de facteurs conomiques, politiques et sociaux avait permis de crer en quelques annes les conditions ncessaires l'mergence d'un nouveau droit. Les lments essentiels du droit social (objectifs, fonctions et techniques) se trouvaient runis.

Cette distinction annonait un choix critique puisque le syst~me propos par Marsh devait reposer, aux niveaux technique et finanCier, sur la m;hode de l'assurance sociale obligatoire, dans le prolongement des rec,~mmandations des commissions Montpetit et Rowell-Sirois67 Au moyen de l'assurance sociale, l'aspect le plus pni~le de l'ass~s~a~c:, dans les cas de modicit du revenu, est entirement et directement ehmme; en effet l'assurance dispense absolument de la ncessit d'une enqute sur ks mo;ens de subsistance dans chaque cas particulier. La pre~tation: en vertu d'un plan d'assurance sociale, s'obtient subordonnment a certames conditions objectives d'admissibilit clairement nonces et connues de tnutes les parties intresses. Le montant de la prestation est relative~ent assur et son paiement est soumis certaines condit~ons rai~o~nab!es; Il en va de mme de sa continuit. La personne assure salt ce qUI lUI revient" de ' droit,,; la prestation lui est due et n'est pas une aumne qu .on lUI f:al't6H . Cette fois cependant, c'tait moins les inconvnients des rgimes d'assistance qui taient mis en vidence69 que les avantages de. I~ mthode de l'assurance du point de vue du b~ficiaire et de, s~n dro~t a unI! prestation. Ce choix n'excluait p.as d'all!:urs .Ie maintien d,un programme rsiduaire d'assistance. publique et 1 etabltssement parallele de certains services complmentaIres.
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Le dveloppement et l'volution du droitsocial canadien (1940-1984) .

On aura compris, la lecture de la partie prcdente, que le droit qu'on est convenu d'appeler social ,comme les autres catgories juridiques, tait le produit d'une socit, de son histoire, de ses valeurs, de sa structure conomique et des multiples rapports de pouvoir qui voluent dans le temps et dans l'espace. Cependant, le droit social, plus que tout autre, rendrait compte des mutations du droit dans le cadre des exigences et des contradictions qui ont marqu le dveloppement du capitalisme, notamment en faisant apparatre plus clairement que jamais les fonctions de l'tat au stade monopoliste d'une part, et, d'autre part, le rle des organisations revendicatrices dans la dfense et l'amlioration . des conditions de vie des travailleurs et des couches dfavorises. Nous aborderons cette deuxime partie de notre tude en prsentant quelques lments pour l'analyse du droit social et une vue d'ensemble de la priode, Sur le plan historique, tant et aussi longtemps que le "problme social pos par la rvolution industrielle pouvait trouver une solution dans les mcanismes juridiques inspirs du libralisme et de l'individualisme, l'individu ne pouvait esprer avoir d'autres drOits que ceux qu'i! acquiert en change de ce qu'il offre 71 ".
Bureau. Idnne} el [.rtnlf/rche 97

existe une assurance sociale pOlir permettre un niveau de vie minimum base pour la majorit de la population, il ya aussi place pour l'assistance

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Or l'ouvrier, dans le cadre des rapports capitalistes de production, n'a que sa force de travail offrir et il ne saurait acqurir, pour assurer sa sub;:stance, d'autres droits que le droit au paiement du prix de cette chose lorsqu'il trouve preneur sur le march. La dtermination structurelle du partage des richesses, opre lors de la r,~ncontre du capital et du travail sous forme d'expropriation du produit du travail de l'ouvrier et de son appropriation par le capitaliste, est en quelque sorte lgitime par le droit72 et entrane ncessairement une contradiction exprime, en termes conomiques, par la concentration des richesses entre les mains d'une minorit et l'appauvrissement de la majorit et, en termes juridiques. par l'accumulation de droits pour les uns et d'obligations pour les autres 73 , L'volution du droit social et la reconnaissance de nouveaux droits conomiques et sociaux sont troitement relies la rsolution de cette contradiction dans la mesure o elle s'avrait intolrable pour les principah~s victimes et compromettait le maintien de la structure du systme qui l'aY!lit engendre, C'est 'pourquoi Je dveloppement du droit social nous est apparu comme le produit dialectique des, rapports entre <{ les stratgies de revendication et les stratgies de pouvoir74 et comme un enjeu important de la lutte pour l'amlioration de la qualit et des conditions de vie, Ce sont donc la fois ces rapports et un ensemble de facteurs qui auront favoris l'mergence de nouvelles rgles juridiques destines rsoudre les nouveaux problmes, Toute volution du droit est le fruit d'une tentative visant supprimer une illadaptation, relle ou suppose, entre des besoins nouveaux et les rgles en vigueur; la constitution d'une branche juridique particulire rpond ainsi la ncessit d'apporter des solutions spcifiques des problmes nouveaux, engendrs par l'volution des socits, et qui ne pourraient tre r5solus de faon satisfaisante par la simple application des normes dj labores?5, Cela tant pos, estil possible d~ proposer une dfinition du droit social salls tomber dans le pige idologique auquel le discours juridique risque de nous prendre et sans occulter une partie de la ralit? Depuis que l'expression {( droit social a fait son apparition dans Je langage juridique et l'imagerie populaire, trs peu d'tudes doctrinales en ont formalis le contenU. L'expression qui semble beaucoup mieux convenir que celles de droit des pauvres ou droit des dfavoriss marque une tendance regrouper un certain nombre de domaines du dr::>it qui. par del leur dfinition traditionnelle en droit public et priv, correspondraient de nouvelles formes d'intervention de l'tat. On pense aux lois en matire de scurit du revenu, de sant et de scurit au travail, de formation de la main-d'oeuvre, de salaire minimum, de services sociaux, d'aide juridique, etc, Ces Lois ont ceci en commun

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C' est, ~'ailleurs :n tant qu' expre.ssion ou fix.ation en formes juridiques des politiques SOCiales que le droIt social nous est apparu comme le produit dialectique des rapports entre les stratgies de revendications et les stratgies de pouvoir, , pa~ir du momen~ o l'analyse historique permet de saisirce rapport dialectique, la question est moins de savoir s'il est possible de se rconcilier avec la logiqueS 1 que d'viter Je pige idologique, dans la mesu:e o cette analyse rvle que les lois sociales correspondent effectivement des objectifs humanitaires et de bien-tre pour les personnes qu'elles touchent, mais qu'eUes remplissent aussi d'autres fonctions qui ont souvent t occultes par l'introduction d'un discours lgitimant. Ainsi, il devient possible de retenir la dfinition propose plus haut dans la, mesur: o l'on sait distinguer entre les fonctions apparentes et les drOits offiCiellement reconnus d'une part, et les fonctions relles et les limites du droit social d'autre part, de manire pouvoir en faire une lecture critique et en mesurer l'efficacit du point de vue des bnficiaires 82 , Car il est bien vident que si le droit social et les politiques dont il est l'expression avaient, si J'on peut dire, rempli leurs promesses, il ne serait pas ncessaire de se livrer cet exercice et nous aurions choisi d'en faire l'tude descriptive dans une perspective chronologique de continuit de 1940 nos jours,

qu'eUes s?nt prsentes comme des mesures de protection qui comportent la mise en place d'institutions, de structures et de mcanismes censs prvenir des iqjustices, redresser des situations et assurer leurs bn,ficiaires un t~t d,e bien-tre au triple point de vue conomique, SOCial et c.ulturel. Ams!,.le lgislateur en serait venu tenir compte {( de faon rahste des conditions relles dans lesquelles se trouvent certaines personnes en raison de leur statut conomique?6". On pourrait alors tre d'accord avec le point de vue d'Andre Lajoie et de .Claude Parizeau qui estiment que le droit social, alors dfini par les ~hentles auxquelles il s'adresse, regroupe, gnralement dans une optIque vaguement paternaliste, des dispositions protectionnistes ou remdiatrices aux mfaits du systme conomique77 ". Mais nous voil donc en prsence du droit dfini comme langage, comme systme de reprsentation des ingalits et comme instrument d'intervention destine les rsoudre, S'il est juste que l'expression droit social peut tre perue comme un dfi la 10gique7S puisque tout droit est social ", pour reprendre la boutade du grand juriste franais Ripert?9, Lajoie et Parizeau ont sans doute raison d'affirmer qu' il fallait donc lire social dans un sens moins englobant et lui donner le sens qu'il a dans {( politiques sociales ou ~faires sociales >', expressions d'ailleurs entaches jusqu' un certain POint de la mme ambigutso ,

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II existe, bien sr, une continuit et on ne saurait perdre de vue la fonction de bien-tre et de pro!ection relle que le droit social assure depuis quarante ans grce l'Etat-providence. Cet objectif a pris place dans une mosaque de lois et de droits qui correspondent des valeurs partages par la trs grande majorit des Ca ladiens. Les gouvernements qui se sont succd Ottawa et dans les pre.vinces, depuis les rformes du New Deal de Bennett jusqu' la s.)citJuste de Trudeau, la fin des annes 1960. ont t amens proposer toute une gamme d'objectifs dont la seule numration a de qUQi faire rver les plus revendicateurs: progrs social, chances ghles de russite. justice redistributive, respect de la dignit humaine, justice sociale, solidarit, satisfaction des besoins, amlioration du nlleau de vie et pleio panouissement de la personne humaine Sl ". C'est le gouvernement fdral qui, fort de son pouvoir gnral de dpenser, de la concentration des pouvoirs ralise l'occasion de la gUt~rre et par le biais d'amendements constitutionnels. prit l'initiative dal1~ le domaine de la scurit du revenu malgr les hsitations des provinces. Ainsi, on assista tour tour, aprs l'adoption de la Loi de l'assurance-chmage, la mise en place d'un programme universel d'Hllocations familiales et de scurit de la vieillesse, et d'une srie de programmes d'assistance catgorise frais partags pour les invalides, les aveugles et les chmeurs, administrs par les provinces. Cet lan du fdral, favoris par un contexte de prosprit relativement stable et un acroissement des revenus fiscaux, fut ralenti par la volont des provinces d'occuper le champ des programmes sociaux et d'amener une ce:1aine dcentralisation au dbut des annes 1960. Mais le mouvement qui contribua morceler quelque peu les interventions n'empcha pas l'expansion des programmes et l'extension de certains droits, notammtmt dans le secteur des pensions. de la sant et de l'assistance publique. la fin des annes 1960, au terme d'une longue priode de prosprit et dans le climat de contestation politique qui s'tait d'abord cr aux tats-Unis, les gouvernements annoncrent un vaste programme de lutte contre la pauvret; la rforme gnreuse de l'assurance-chmage, les propositions du Comit Croll sur la pauvret en vue d'instaurer un rgime de revenu annuel garanti et une vaste opration de rforme de toute la scurit sociale au Canada!l4. Ce plan d'action serait assorti d'un processus de rvision constitutionnelle, command par la conjoncture politique et les pressions exerces par le Qubec pour rapatrier tous les pr(lgrammes de scurit du revenu 85 Toutefois, cette double opration, qui aurait pu entraner la simplification et l'unification des programmes et conduire l'adoption d'un systme intgr de revenu minimum garanti comme instrument efficace de maintien et de soutien du re'venu, ne fut pas mene terme.

C'est qu'entre temps. le comexte conomique et social avait chang. Le niveau lev de la crois sance conomique de l'aprs-guerre avat fait place une inflation dont Je taux dpassait 10 p. 100. la rcession, au chmage et une croissance faible et incertaine. 1\ apparaissait de plus en plus clairement que le pays traversait une priode de ralentissement de la croissance conomique qui. selon toutes les prvisions. se poursuivrait86 . Assez curieusement, alors qu 'on aurait d s'attendre une augmentalion des avantages des programmes, sinon leur maintien, pour assurer aux victimes de la nouvelle crise une protection plus que ncessaire et bien en dessous des objectifs dj annoncs. la priode qui dbuta avec le choc ptrolier, en 1973, et le gel des salaires, en 1975, fut caractrise par la remise en question et la restriction des droits sociaux. En consquence, le gouvernement dut procder des rductions et des modifications soudaines: de nombreuses rductions affectant l'assurancechmage, la rduction des allocations familiales et l'adoption d'un crdit d'impt pour enfants87 Ce virage soudain peut paratre paradoxal. En ralit, il ne l'est ni plus ni moins que les multiples modifications et les changements qui ont marqu J'volution du droit social tout au long des annes depuis la dernire guerre mondiale. La grande caractristique du droit social est d'tre souple, d'tre adapt diffrents types de conjonctures et de besoins. En fait, il y a les besoins des uns et les besoins des autres; il yale plan humain et les considrations d'ordre conomique, politique et idologique. Il y a mme deux discours: Le p~obl~me de la scurit sociale se prsente sous deux aspects. En premier heu, 011 trouve le ct humanitaire ou social et, en second lieu, le ct conomique ou financier. Nous avons t enclins, par tradition, envisager ces deux aspects comme tant incompatibles SII C'tait en 1945, en pleine priode de reconstruction conomique. Rcemment, cependant, nous en sommes venus nous rendre compte qu'un vaste programme de scuril sociale trouve sa justification non seulement au point de vue humanitaire mais en ce qu'il peut contribuer la stabilit conomique par le maintien de la production, du revenu et de l'embauchage et par une distribution quitable de la puissance d'achat 39 Trente ans plus tard: Le dfi est donc d'noncer une nouvelle politique de scurit du revenu qui permettrait d'aider les gens qui en ont le plus besoin, sans nI/ire aux programmes destins ci stimuler le dl'eloppement conomique sur lequel est blls le bien-Itre socia!'Xl.

L'incitation au travail occupe aussi une place de choix et la scurit sociale doit permettre de rendre l'obligation de travailler plus efficace:

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Le rgime de scurit sodale tcl qu'il s'applique aux personnes capables. de travailler doit comporter des incitations au travail et des dispositions soulignallt davantage la ncessit de remettre au travailles personnes margeant l'assistance sociale91 Enfin. qu'est-ce qu'on ne ferait pas pour assurer la stabilit politique? La recherche et la mise en oeuvre de solutions valables aux problmes sociaux d notre poque demeurent encore, mon sens, la meilleure faon de f.~ire face la contestation sociale mme si ces solutions exigent, de notre pan, une rvision en profondeur des politiques el des programmes tablis la lumire de nouvelles valeurs positives92 Plutt que de prsenter une vision de la ralit qui consisterait seulement dcrire le droit social comme il apparat dans les textes, nous avon:; choisi d'en faire l'tude travers une grille qui permet de les expliquer et d'en rvler les multiples fonctions. Ce faisant, nous tions consdents de noUs livrer une opration de dcodage , mais nous croy(ms mieux servir ainsi les intrts des bnficiaires qui s'adresse officiele'ment.le droit social.

avec crainte et apprhension, cuse des rajustements invitables oprer, mais elle s'annoncera comme une priode dans laquelie les sacrifl.ces accomplis pendant la guerre ne sembleront pas avoir t vains (, , ,J9~. Deux lois charnires furent adoptes pendant cette priode: la Loi sur l' assltrance-chmage 9S , en 1941. et la Loi suries allocations familiales 96 en 1944. Cette dernire avait surtout pour objectif la promotion du pouvoir d'achat et elle fera l'objet d'une analyse ultrieure. Il importe par ailleurs de s'attarder sur le rgime d'assurance-chmage. Dans la dcennie trouble des annes 1930, les travailleurs revendiqurent avec vigueur une garantie contre le chmage, fonde sur un rgime non contributif. Cependant, la premire loi constitutionnellement valide 91 , celle de 1940, tablissait un rgime cotisation tripartite qui fut rod en 1941, dans une conjoncture de plein emploi et d'conomie de guerre, donc sans trop d'hsitations. Quel tait l'effet recherch? L'assurance-chmage anivait un moment particulirement opportun. En effet, la productivit atteignait alors un de ses plus hauts niveaux, et aussi longtemps que cette situation durerait, il tait prvoir que les demandes de prestations de la part des travailleurs seraient peu nombreuses. De cette faon, la caisse d'assurance-chmage pouvait se constituer un fonds de rserve, et les sommes ainsi conserves furent places dans des obligations du Dominion et allre'nt aider le gouvernement canadien financer la guerre. En outre, les fortes rserves qui s'accumulaient constituaient un lment de stabilisation souhaitable en prvision de la priode d'apres-guerre 98 , On peut prtendre sans crainte de se tromper que l'instauration du rgime fut surtout onreuse pour les travailleurs. En effet, le rendement prvu de la caisse ayant t largement sous-estim pendant les quinze premires annes du rgime 99 , les travailleurs furent surcotiss puisqu'ils ne pouvaient pas bnficier de prestations maximales avant cinq ans de participation 100, Avait-on voulu faire de ce rgime le pionnier de l'organisation de l'pargne force des Canadiens? L'actif total de la caisse atteignit 886 millions de dollars en J956 101 Chose certaine, ds ses dbuts, le rgime rpondait autant au besoin de l'tat de profiter de l'pargne des travailleurs qu' ses ventuels besoins de stimuler le pouvoir d'achat et de maintenir un climat social stable, Paralllement, la cration du service national de placement lUZ devrait assurer l'organisation du plein emploi : Nous visons par-dessus tout maintenir un haut niveau d'emploi. En aucun domaine les intrts du Dominion et ceux des provinces ne se confondaientils plus intimement que dons le maintien en tout temps de hauts niveaux d'embauche (. , ,] Enfin, le but de nos propositions est de rendre possible l'tablissement d'un rgime complet d'assurance sociale, parties provinciale el fdrale, grce auxquelles la collectivit collaborera avec le particulierafin de faire face aux fluctuations des revenus et dpenses auxquels nous exposent tout le flux et le reflux de l'activit commercialelOJ,
Burea/l, Lippel et Lamarc/II!' /03

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Il La recherche de la stabilit : promotion de la paix sociale

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It faire en priode de transformation sociale, quand la population sort de sa

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Le lgislateur qui cherche promouvoir la paix sociale a tendance le

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Sur le plan juridique, ces priodes se carac!risent souvent par la

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1 cration d'une panoplie de droits nouveaux: l'Etat se donne le rle de r pourvoyeur bnfique l'endroit des classes de citoyens les plus susceptible~ de contester93

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Par ailleurs, sur le plan politique, ces priodes lgislatives ~oncordent avec une mobilisation sociale relle ou apprhende par l'Etat. Elltre 1940 et 1984, on distingue trois priodes o la recherche de la ' paix sociale fut dterminante: d'abord la priode d'aprs-guerre :. (1940-1946); puis la fin des annes 1960, avec la guerre la pauvret: et lfinalement, les annes 1970, avec l'expression de proccupations concernant Je revenu minimum garanti.
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L'organisation de l'aprs-guerre
C'est au dbut des annes 1940qu'on assiste un premier effort concert pour rpondre aux besoins de la population par des lois de nature sociale. Lfl connaissance du fait que ces programmes sont en voie de ralisation communiquerait un sentiment de scurit tous ceux qui sont protgs, un sentiment de scurit qui constitue le plus puissanl antidote contre les craintes et l'inquitude inspires par l'incertitude des temps, Par consquent, dans le prsent, la priode d'aprs-guerre ne sera pas envisage
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La guerre la pauvret
L'v,)lulion de la lgislation sociale fit un nouveau bond vers la fin des ann~s 1960. Aux tats-Unis, c'est dans un contexte de lutte contre la gue ne au Vit-nam et de mobilisation populaire jusqu'alors inconnu au xxe sicle, que le prsident Johnson inaugura la campagne War 011 Po~'e.-t)', en misant sur les commissions d'enqute et les dbats publics pour engager la lutte contre la pauvret. Tout porte croire qu'il esprait ainsi canaliser les nergies des contestataires sur un terrain moins dangereux pour son administration que la guelTe du Vit-nam, . La. mobilisation aux tats-Unis n'a pas t sans cho au Canada. Dans les principales villes canadiennes, J'organisation populaire et syndicale a connu un regain remarquable: la Compagnie des jeunes canadiens,les groupes populaires regroupant des assists socia,ux. des locataires. des tudiants et des travailleurs ont fait sentir l'Etat qu' moins d'une intervention, les gens jusqu'alors qualifis de dmunis taient prts passer J'action. . C'est dans ce contexte social et politiqUe qu'une nouvelle vague de lois 30ciales dferla sur le pays. Ce sont des lois qui, en rtrospeclive, apparaissent gnreuses si on les compare celles qui les ont prcdes et celles qui les suivront. Celle priode a vu natre plusieurs lois visant fournir aux ci~oyens des services jusqu'alors assums pal' les groupes populaires. A titre d'exemple, le rgime d'aide juridique introduit au Qubec en 1972 104 avai;: pour objectif de garantir l'accs aux services juridiques tout en freinant le dveloppement des cliniques populaires et des autres lieux de mobilisation populaire des citoyens. La cration du rgime d'aide juridique [avoue le ministre Jrme Choquette] tait devenue ncessaire pour plusieurs autres raisons denl l'une est la recherche, au-del d'un simple outil de lutte contre la pauvret, d'un instrument de pacification sociale . Celui qui ne peut faire valoir ses droits par les voies normales les fera valoir par la force. Cela (dit M. Choquette] n'explique pas toutes les contestations, mais les cliniques pe.urront srement tre un canal propre diminuer certaines tensions sociales 105 . Par 3.illeurs, sur le plan de la scurit du revenu, cette priode fut tmoin de la rorganisation de certains rgimes existants et de l'arrive d'un programme unifi d'assistance.

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Le rgime d'assurance-chmage

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On 'Jeul se demander quels cots avait d supporter la caisse d'assurancechmage pour qu'elle frle la faillite vers la fin des annes 1950? Essentiellement, cette chute des rserves de la caisse (de 886 million!'> de dollars en 1956 66 millions en 1961 106) serait attribuable au paiement de prestations de nouveaux bnficiaires, en 1949 107 , puis aux travailleurs saisonniers 10&, en 1955. Ces paiements venaient en aide, mme

les cotisations des travailleurs et des employeurs, des chmeurs qui n'taient pas jusqu'alors admissibles aux prestations raulires. Ainsi, malgr une contribution accrue de l'tat la ~aisse d'assu1 rance-~ homage 109 ,es traval'11 eurs et les employeurs cotisant au rgime assumerent largement le cot de l'introduction de ces prestations. L'effet de cette nouvelle forme d'assistance fut si alarmant quant l'conomie gnrale,du rgime d'assurance-chmage qu'if mena la cration de la Commission Gill en 1961'10. En effet, voil que l'effet rgulateur du rgime s'essoufflait et que le rgime luimme tait devenu la proie de la conjoncture conomique. Lors de la cration du rgime d'assurance-chmage" J , on avait prvu. dans un premier temps, le partage des frais avec les provinces pourles aptes l'emploi, puis ds 1957, pourles inaptes l'emploi. Celte mesure se rvlait insatisfaisante, n'ayant pas russi soulager la caisse d'assurance-chmage du fardeau du chmage conjoncturel. Le rapport Gill faisait tat d'une enqute sur les usages de la Commission. d'assurance-chmage et en concluait que le rgime S'loignait senSIblement du strict principe d'assurance Il2 . Selon les commissaires, seul le chmage court. dit normal, devait tre assurable. La conjoncture des annes 1970 n'allait pas favoriser cette thse. Vers les annes 1966, rien ne laissait vraiment prsager que l'assurance-chmage allait tre renforce dans sa vocation initiale, c'est- dire en tant que rgime d'assurance. Le projet de loi ayant men laLoi de 1971 sur /'assurance-chmage Il3 refltait les proccupations du rapport Munro ll4 : faciliter l'accs aux mcanismes de continuit de revenu, sans en imposer le cot total l'tat. Vu la ncessit imminente de prvoir des mcanismes garantissant un r:v~nu , une population inquite, l'tat choisit d'largir l'accs au reglme d assurance-chmage plutt que de crer un systme indpendant garantissant un revenu minimum aux Canadiens. Ce choix politique permettait l'tat de capitaliser sur la popularit d'un rgime relativement gnreux liS d'assurance-chmage, tout en lui pargnant la ncessit d'adopter des mesures relles de revenu minimum garanti. Ainsi, la Loi aval pour effet d'inciter des gens ne faisant pas partie du bassin des travailleurs traditionnels travailler un nombre minimal de semaines" 6 souvent n'importe quelles conditions, pour avoir accs un revenu minimum. Bien entendu, ce revenu minimum fourni par les prestations d'assurance-chmage n'tait qu'un pourcentage du salaire minimum pour ces travailleurs. . On peut en conclure que le revenu minimum garanti par les prestations d'assurance-chmage se rvlait moins onreux que ne l'aurait t un programme authentique de revenu minimum garanti. De plus, en intgrant de nouveaux bnficiaires cibles au rgime d'assurance-chmage plutt qu' un rgime indpendant de revenu minimum garanti, on faisait porter le cot de financement de ~es nouA

p. "'J,~tion., Y' .i1cip... _... :nt L. _ ~mpr.. .-s et tra\ lrs ayanl dj cotis, pargnant ainsi les contribuables plus haut reven~. Tout porte croire que cette opration visait dguiser une stratgie globa.le de la scurit du revenu par l'entremise de la Loi sur /' aSSllrnncechlr.age. Comparativement au rgime actuel, les prestations seront plus tHeves et plus en proportion des gains. Elles tiendront compte des besoins satisfaire plutt que de la dure d'emploi'11. En rponse aux revendications des CanadienS, il fallait bonifier) une situation tout en prenant en main le contrle el l'orientation de la disponibilit des travailleurs. Les employeurs avaient besoin d'une main-d'oeuvre occasionnelle et bon march. N'est-ce pas ce qu'encourage un systme qui donne accs ses bnfices aprs seulement huit semaines d'emploi? De cette faon,la loi de 1971 privilgia le maintien de l'emploi du plus grand nombre possible de Canadiens. . . On constatera donc les effets suivants quant au nouveau reglme d'assurance-chmage:
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fL. _____ eme ..... nst&.~.~~s pu ..... rgllllc d'aS~I~ldnce puoliqu (lU' Canada l !3. Ce nouveau rgime prvoyait un financement partag des cots de l'aide sociale entre le fdral et les provinces, condition que les provinces respectent, dans leur lgislation d'aide sociale, l'univer" salit de l'accs l'aide l24 d'ne part. c'est--dire la fin de "aide catgorise, et l'accs un mcanisme d'appell 25 , d'autre part. . Les lois subsquentes l'adoption du rgime d'assistance publique du C,a~dada re~ol nnai~sadient en principe que l'objectif premier des mesures , al e socla etait e combler l'insuffisance objective de revenus l26 des units familiales. quelle que soit la cause de cette insuffisance et quelle que soit la composition de l'unit familiale. Dsormais, l'tat pouvait prtendre que tous les Canadiens taient assurs d'un minimum vital. Toutefois, l'expression lgislative de cet objectif a rvl l'cart entre le revenu promis et la ralit, alors que les Canadiens croyaient avoir gagn la guerre la pauvret.

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L'introduction du concept de revenu minimum garanti

Si les annes 1968-1971 ont t marques par des mesures gnreuses (Rgime d'assistance publique, Loi de /971 sur l'assurance-chmage, etc,). les annes qui suivirent immdiatement ces pices lgislatives laissrent prsager un creux. inflationniste ainsi qu'une nouvelle crise. 'est dans ce contexte que fut labor le programme fdral du revenu minimum garanti. C'tait le moment de faire le point sur J'inefficacit des dmogaranties , sur la nature inquitable des programmest" d'assi:tance fond:~ strict~~:~t sur l'i.nsuffisance .des revenus et la re. 1 connaissance de 1. Imposslblhte du plem emploi. On. peut cependant se demander quel tait le diagnostic de l'tat cet gard puisqu'il s'tait engag, avec la Loi sur l'assurance-chmage, assumer le cot d'un chmage national suprieur 4 %. Par consquent, face une popula tion qui craignait un accroissement du chmage, l'tat choisit de se rorienter, par rapport la question du revenu minimum, en fonction d'un concept nouveau, soit celui de <<l'employabilit>> maximale des Canadiens. L'tat annona donc que. dsormais, tout travailleur canadien pourrait compter sur un revenu annuel suffisant qu'il ne saurait obtenir du seul produit de son travail. Le systme idal de scurit du revenu est celui qui tiendrail compte des valeurs et des attitudes de la population canadienne. Il pourral tre formul de la faon suivanle : un emploi rmunr au moins un salaire de subsistance serait assur aux personnes qui sont en ge et capables de travailler pour en garantir le paiement. Il appartiendrait l'tat de fixer le salaire minimum vital et si celuici tait fix uniquement en fonction des familles peu nombreuses, il conviendrait dans ce cas qu'u[J supplment soit assur aux familles nombreuses. Donc le revenu d'emploi se situerait au niveau ou au seuil du salaire minimum vital.
B/treau, Uppel et Lamarche 107

Une augmentation massive relle du nombre des cotisants pour une au.gmentation potentielle du nombre des bnficiaires ll8 ; Une augmentation des cots du rgime ne comportant pas pour autant une augmntation proportionnelle des bnfices ll9 ; Un financement assum par l'tat pour toute priode de chmage occasionne par un taux national de chmage suprieur 4 %I!O.

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Bien que gnreux dans ses effets, ce rgime n'en n'aura pas moinsmis contribution des milliers de nouveaux cotisants dont l'emploi ne prsentait aucun risque de chmage l2l

Le rgime d'assistance publique du Canada

Aval!t J'avnement de la guerre la pauvret, l'attitude lgislative des dive'ses provinces J'gard des pauvres tait de reconnatre la pic,! ou au mrite les situations individuelles (poque d~ l'a~de catgorbe). Citons, titre d'exemple. l'ensemble des lOIS visant les aveegles, les invalides et les mres ncessiteuses. . Aucun droit l'assistance n'existait. Ceux qui appartenaient aux groupes dcrits ci-dessus, pouvaient tout au plus esprer qu'on reconnaiSie leurs besoins, Quant aux autres. il n'y avait rien pour eux (sauf les rgimes existants quant aUX pensions de vieillesse). A.J Qubec en 1968. les dpenses d'assistance sociale reprsentaient 20 % d'un budget global d'un milliard de dollars 122 distribu en prestations sociales; pourtant, plusieurs catgories de citoyens n'~aie~t admissibles aucune de ces prestations. Citons, entre autres, les Immigrants, les jeunes chmeurs, les agriculteurs et les tr~vailleurs s~ison. nien. Les lois d'aide sociale mises en vigueur postrieurement a 1966 dans les diverses provinces furent alors le rsultat de nouvelles rgles de
106 Bwe((lI. Lippel el Lall/(/rche

Dins le cas des personnes dom le revenu d'pargne (assurance sociale) ou It! revenu d'emploi serait insuffisant mme avec le supplment du revenu familial pour les petits salaris. des mesures supplmentaires de soutien de revenu seraient prvues. Ces mesures s'imposeraient lorsqu'une personne est incapable de se trouver un emploi ou n'a pas les aptitudes requises pour les t:mplois qu'on lui offre m , Ce sy 5tme de scurit du revenu met donc le Canada au dfi de planifier, pour la maind' oeuvre occasionnelle, qui le programme de supplment de revenu a t destin, une nouvelle disponibilit qui soit strictement adapte aux besoins de l'industrie: ta:lt donn que le supplment de revenu tabli selon les principes exposs suP?rimerait la majorit des prestations d'assistance sociale dans son ~at acn'el, que soit cr un rgime complmentaire ou rgime de "dermer recours pour rpondre des cas urgents!28, Ce programme en trois volets, qui prvoyait J'intgration du service national de placement, un supplment au revenu des Canadiens employables.(idalement tous les Canadiens sont employables et rpondent aux besoins dTindustrie) ainsi que le maintien des programmes d'assu rance sociale constitus de l'pargne et des cotisations des Canadiens, fut mis en veilleuse par la cristallisation de la crise. C'est ce mme moment qu'ont t remises en question les mesure.s conomiques de stimulation du pouvoir d'achat par une circulation d'argent nouveau opre par l'tal. Un des effets recherchs tant le plein emploi, il tait normal que les objectifs conomiques des mesures sociales soient axs sur le contrle du march du travail et de la maind'oeuvre. Ainsi se posait un double dfi: inciter le bnficiaire devenir ou demeurer un travailleur (se pose ici la question du caractre incitatif des programmes) et, en mme temps, rpondre aux besoins primordiaux des bnficiaires, dans le but de maintenir la paix sociale et de promouvoir le pouvoir d'achat, sans toutefois crer de pression la hausse sur le niveau des salaires. Dans son rapport de 1969, intitul Les politiques sociales pOlir le Canada, le Conseil canadien de dveloppement social traite de remploi de la faon suivante: Da'lS l'hypothse de l'existence d'une politique nergique de main d'oeuvre, particulirement en ce qui concerne la cration d'emplois el l'amlioration de la capacit productive des travailleurs, la premire mesure prventive contre l'insuffisance de revenus est l'institution d'une forme de revenu annuel garanti l29 ,

nous amne nous demander pou~quoi aucune suite tangible ne fut donne aux propositions de 1969 qui posaient clairement la question d'un revenu minimum garantiIJo. En 1981, le Conseil canadien de dveloppement social n'tait plus certain s'il existait une politique dynamique en matire d'emploi. Dans une telle hypothse, il tait d'avis qu'on devait insister davantage sur son adoption avant de penser mettre en oeuvre des mesures 'publiques convenables en matire de soutien du revenul3J. .La lgislation de chaque poque reflte un besoin prioritaire pour l'Etat. Ainsi. certains moments, la promotion du pouvoir d'achat aura priorit sur les mcanismes disciplinaires ncessaires au contrle du march du travail. En d'autres temps, le cot li aux programmes assurant la paix sociale deviendra prohibitif; on sera alors tmoin de coupures dans les programmes sociaux et du resserrement des rgimes. Ainsi les besoins conjoncturels feraient varier le contenu des programmes sociaux. Pour ces raisons, il est possible d'affirmer que, dans les dernires annes, d'autres objectifs prioritaires sont venus freiner le choix conomique qu'avait fait l'tat: celui du revenu minimum garanti.

La stimulation et le contrle de l'conomie

Cette section a pour objectif d'explorer en quoi les politiques sociales sont d'abord des outils conomiques devant maintenir en quilibre la double fonction de promQuvoir le pouvoir d'achat et de contrler le march du travail et de la main-d'oeuvre, le tout dans l'intrt du capital.
LA PROMOTION nu POUVOIR n'ACHAT

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cet gard, on se doit de noter que les propositions du ministre Lalonde

fi la confrence fdrale-provinciale de fvrier 1975 introduisaient des

Influenc par l'volution de la pense britannique el amricaine (notamment le rapport Beveridge, publi en Angleterre en 1943, les thories conomiques de Keynes et le New Deal amricain), le Canada des annes 1940 orienta sa lgislation sociale de manire injecter de l'argent dans l'conomie et de minimiser ainsi les dangers d'une minicrise aprs la guerre, Le rapport Marsh. la contrepartie canadienne du rapport Beveridge, avait d'ailleurs introduit "ide d'un Public Im-estment Program sous formes de paiements de transfert et de mesures de cration d'emplois destins aux gens dans le besoin. L'objectif principal du Canada Investmem Program tait la stimulation de "conomie par l'augmentation du pouvoir d'achat de la population. Ainsi: Le programme doit s'inspirer non seulement du nombre de chmeurs maj~ aussi du rle que les dpenses publiques et la politique fiscale du pays jouent tant dans l'conomie nationale, que dans l'conomie internationale. Ce sont
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disti nctions entre personnes aptes et personnes inaptes au travail, bien que ces distinctions eussent t abandonnes, du moins en principe. par le rgime d'assistance publique dans les annes 1960. Celte constatation

Lippr{ et Lnwrc:I!e, /fJ9

le!. dp;,:nses en vue de l'excuton d'entreprises. et non pas l'emploi. qui sont le principe moteurlJ:!. Plusieurs programmes des annes 1940 visaient cet objectif. L'assurance-chmage. introduite en 1941, a reu l'appui non seulement des tra .. ailleurs lJ3 , mais aussi des industries manufacturires et des dtaillants de l'Est du Canada, qui y voyaient un investissement indirect: . manufacturiers et les dtaillants, pour leur part, taient partisans des mesures d'assurance sociale qu'ils voyaient comme un moyen d'augmenter le pouvoir d'achat tout en diminuant /'agitaliolt oltl'dre et le fardeau des taxes municipales, alourdi par l'aide sociale. Il leur tait beaucoup piUS facile de rcuprer le cot de ces programmes puisque leurs marchs taient principalement intrieurs et protgs par des tarifslH, Par contre, les producteurs de l'Ouest, qui visaient des marchs internatiollaux et ne dpendaient pas du pouvoir d'achat des consommateurs canadien~, taient en dsaccord avec les programmes sociaux proPOSSI.35. .
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prestations ont ele verses des faml/lS dOn! le revenu se situe au bas de l'chelle des 40 % des familles ayant le revenu familial le plus bas au paysl4J. On peut donc constater que le rgime des allocations familiales n'a d'ucune faon permis de corriger les ingalits de revenu dans la dcennie 1970. Cependant, le rgime aura de tout temps particip la promotion du pouvoir d'achat. De la mme manire, l'introduction du programme universel des pensions de vieillesse, en 1952, rpondait entre autres cet objectifl44 , ~videmment. l'option d'injecter de l'argent dans des programmes universels touchant toutes les classes sociales, plutt que d'investir dans les programmes fonds sur le besoin, dtermine l'aspect de l'conomie qu'on vise stimuler, La dcision de distribuer des paiements de transfert aux Canadiens, soutiens de famille ou personnes ges, selon le principe d'universalit, ne limite pas la consommation engendre par l'investissement aux ncessits de la vie: logement, nourriture, chauf. fage ~t vtements. Un investissement destin aux plus dmunis favoflsera davantage les economies locales des provinces de l'Atlantique et du Qubec, ces rgions ayant une plus grande proportion de chmeurs et d'assists sociaux que les autres. Par contre, les programmes de type universel rpartissent l'investissement travers le Canada et parmi toutes sortes de consommateurs_ Le crdit dont jouissaient les thories de Keynes a t remis en question compter de la crise des annes 1980. Face une conomie souffrant de problmes d'une aussi grande envergure, les fonds injects au compte-gouttes dans les rgions ne suffisaient plus stimuler l'industrie locale. Les fonds rservs des fins de distribution taient de plus en plus limits, le gouvernement ayant opt pour la rduction maximale des impts de l'industrie. L'conomie ne produisait pas les profits escompts qui auraient permis de redistribuer les surplus. L'objectif de stimuler l'conomie cessa d'tre primordial et cda le pas l'autre objectif conomique : la rgulation du march du travail, Ds les annes 1910, le Conseil conomique du Canada, devant l'imminence d'une nouvelle crise conomique dont on avait prvu l'arrive mais non l'ampleur, recommandait une rvaluation de l'idologie keynsienne dans ce sens qu'on substituerait une stratgie de revenu garanti une stratgie de scurit sociale l45 . Il s'agissait de la mise en place de dispositions efficaces par rapport la main-d'oeuvre qui faciliteraient aux travailleurs actirs, entre autres, l'accs l'assurance-chmage et aux avantages qu'ils pourraient en retirer,

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L'utilit des programmes d'injection d'argent fut particulirement grande dans les priodes de crise conomique (relle ou prvue). Ainsi, 1 11. peu aprs la Seconde Guerre mondiale, on introduisit les allocations . familial es l.36, le premier programme social universel fournissant des prestations sans gard l'tat de besoin des bnficiaires. 1ntroduit en 1945 comme rgime universel permettant aux familles canadiennes d'assumer plus aisment le cot des enfants charge, le rgime des allocations familiales rpondait sans doute galement d'&.utres objectifs: L'adoption, en 1945, d'un programme d'allocations familiales fut aussi motive par cette nouvelle doctrine financire de maintien du plein emploi et du pouvoir d'achat lJ7 , En 1974, les dpenses d'allocations familiales ont augment de prs de 150 % suite une hausse importante de la prestation accorde pour chaque enfant 138, mais malgr cette augmentation, qui rsulta des ngociations fdrales-provinciales de 1971. la cration d'allocations familiales au QUbec 139 , la cration l'le-du-Prince-douard d'un supplment aux allocations familiales 140, l'indexation des allocations familiales fdrales depuis 1914 141 et la cration d'un crdit d'impt pour enfant charge en remplacement de l'ancien 50 $ non remboursable (I<:quel crdit concida alors avec une baisse des allocations familides)142, voici ce que concluait le Conseil conomique du Canada en 1980 : Les prestations aux enrants ont reprsent 13 % de l'ensemble des dpenses en matire de scurit du revenu au Canada au cours de 1977-1978, mais le Conseil conomique du Canada estime que seulement environ 22 % de ces

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LE CONTRLE DU MARCH DU TRAVAIL ET DE LA MAIN-D'OEUVRE

La lgislation sociale canadienne a toujours reflt l'objectif lgislatif primordial de maintenir au maximum un nombre de travailleurs ayant
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une productivit optimale et disposs travailler pour le salaire le plus bas possible. Les noncs de politiques dmontrent le souci d'viter que le raiement de prestations sociales ait pour effet d'inciter des gens ne pas travailler. titre d'exemple, la proposition numro 1 du rapport Lalonde se lisait ainsi : Que soit limine du systme de scurit toute disposition de nature dcourager les assists sociaux: de profiter de possibilits de recyclage et d'emploi et de les empcher de se suffire eux-mmes. De mme doit-on liminer les incitations qui pourraient conduire certaines personnes quitt.:r le march du travail en faveur de l'assistance sociale parce que cette dernire leur serait plus avantageuse'46. En se fondant sur le principe de l'offre et de ln demande, il s'agissait de fournir des prestations d'aide minimales qui n'entrernientpas en concurTence avec le salaire minimum, tout en adoptant, l'intention des bllficiaires, des mesures d'incitation au travail. Un survol de l'ensemble de la lgislation sociale permet de dgager trois objectifs indirects; celui de maximiser le nombre des travailleurs disponibles auxquels puissent faire appelles secteurs prioritaires; celui de minimiser le coOt pour le capital, soit dans l'embauche de maind'ccuvre, soil dans le nnancement des programmes sociaux; et finalement, celui de maintenir une main-d'oeuvre efficace, soit en favorisan't l'limination des travailleurs les moins productifs du march du travail (le!; personnes ges), soit en fournissant les soins mdicaux ncessaires pour que les travailleurs soient en sant. JI va sans dire que ces programmes, tout comme ceux favorisant la paix sociale et le pouvoir d'achat des bnficiaires, ont aussi des vises humanitaires. Ainsi, les programmes de sant les plus rcents (aprs ceux qui ont t crs en vertu de diverses lois sur les accidents du travail) ne visent pas uniquement les bnficiaires salaris ou aptes au travail: ils fournissent aussi des services mdicaux universels. Toutefois, tant donn que les discours accompagnant la prsentation de!; diffrents programmes sociaux ont souvent mis l'accent sur l'objectif humanitaire en occultant les autres objectifs, il est peut-tre temps de rtablir l'quilibre dans l'analyse et ainsi d'explorer les autres facettes de la motivation lgislative.

e~tendu que l'incitation ne s'adresse pas seulement aux bnficiaires des divers programmes, mais souvent, particulirement dans le cas des incitations ngatves, a.ux non~bnfic:aires. Souvent la crainte de passer aux rangs des aSSists fait que 1 on persvre sur le march de l'emploi malgr des conditions de travail inacceptables. Stimuler les ~~ns. t~availler n'e.st certes pas un objectif condamnable, Cependant, 1 InCitatIOn au traval! se traduit en ralit par la dtermination trouver puis conserver un emploi, quelles que soient les conditions de cet emploi. II s'ensuit que les travailleurs se voient nier le droit de ngocier leurs conditions de travail avec les employeurs. L'incitation positive la plus efficace, fournie par l'existence mme de programmes d'assistance sociale, est celle de la valorisation du travail :, si?n travaille, o~ ne connat pas l'humiliation d'tre assist social. En d.:cnvant les fonctIOns, de. la pauvret, Herbert 1. Gans a isol quinze mameres par lesquelles 1 eXistence de la pauvret aide maintenir le st~tH quo conomique et social. La huitime de ces fonctions est la sUivante: Pove~ty help: to gl/arantee the statl/S of those !l'lro are nol poor. III a stratified socle.ty. where social mobility Is an especially important goal and dass boundafles are firuy. people need quite l/rgenlly to know w/tere they stand. ~s a reslllt, the poor fl/n,tion as a reliable and relatively pamanent me~sllrmg rad for statlls comparisoll, partiC/lIi/rly for tlze working class, wll/ch must find and. main tain status distinctions beoveen ltself and the poor, ml/ch as the arlstocrac')' must jind ways of distinguishing itself/rom the nO/lveaux riches l47

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Assurer la disponibilit de la main-d'oeuvre

Les divers programmes sociaux contiennent une gamme de mcanismes d'incitation au'travail, et il serait futile d'essayer d'en faire ici un inventah exhaustif. Toutefois, en comparant les diverses dispositions lgislativ~s adoptes par les provinces entre 1940 et 1984, certaines tendances ressortent d'une manire plus systmatique que d'autres et nous nous attarderons les examiner. Dans un premier temps, nous verrons les incitations positives au travail et dans un deuxime, les ngatives. II est
1/1 RWt"I/,. L;nnl el Llllll/lrt:he

La .v?'orisation du travail est obtenue galement par des incitations posItives concrtes au travail. Plusieurs programmes de scurit de revenu ne sont destins qu'aux gens ayant t sur le march du travail pendant un certain temps. Ainsi le programme de la Rgie des rentes du QUbec!48 exig~ que I~ travailleur ait cotis pendant plusieurs annes avant de pouvoir en tirer des avantages. La Loi SlIr le supplment au revenu de (rm'ail I49 prvoit l'octroi, aux travailleurs seulement. d'un revenu supplmentaire, rendant ainsi plus intressant un court sjour sur le march du travail qu'une priode quivalente sur l'aide sociale. Souvent, des prestations payables en vertu d'une loi qui n'exige pas ~ne prsence pralable sur le march du travail sont calcules en fonctIon du salaire gagn antrieurement. Ainsi la Loi sur la Rgie d'assu~CJ.n~e alltom~bilel:SO octroie une rent~, en cas d'incapacit temporaire, equlvalente a un pourcentage du salaIre gagn avant l'accidentI.5 '. Pour le non-travailleur, la Rgie exerce une certaine discrtion dans la fixation de la rente l5Z Des dispositions similaires existent dans la Loi sllr l'indemnisation des victimes d'ac/es criminels'53. Du point de vue du travailleur dj sur le march du travai! ces avantages l'incitent y demeurer. Pour le bnficiaire qui so~ge
Bureau, Lippel e~ Lamarche Il]

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re:ou'I!CI au tr ",va.;, plu", ... ",.s loi::. p .... /oiel" ...... ,i m(. ...... ".nes b. ~~Js d_ di nnution d'avantages de telle sorte qu'il puisse, pendant un certain tenps, cumuler son revenu de travail et une portion des prestations d 'lssistance l54 Ce sont l quelques renforcements positifs pour encourager le travailleur de persvrer sur le march de l'emploi ou d'y retourner. La ffiljOrit des incitations au travail qui se retrouvent dans la lgislation sociale sont, par contre, ngatives. Au dbut des annes 1940, aucun programme d'aide sociale au Canada ne donnait droit aux prestations ceux qui taient aptes au travail. La p riode antrieure 1966, date de l'adoption du Rgime d'assistance publique du Canada ls5 fut caractrise par une srie de programmes v>ant des catgories spcifiques de personnes, toutes inaptes au travail. er fonction des valeurs sociales de l'poque (soit les aveugles1$6. les invalides l57 et les mres ncessiteuses '58 ). Qualifi comme tant l'apport canadien la guerre la pauvret I$~, le Rgime d'assistance publique instaura l're de l'aide non catgorise. MalgJ:.la pression des provinces pour maintenir des programmes d'aide fonds surl'inaptitude au travail, le fdral maintint sa position: toute aide fdrale aux provinces serait conditionnelle l'adoption par cellesci de lois d'assistance fondes sur les besoins. peu importe leur cause. Les opinions fdrales prvalurent pour la plupart 160 et l'instauration du R{!gime d'assistance publique fut suivie par l'adoption d'une loi d'assistance sociale dans toutes les provinces. 'Nonobstant les conditions fdrales. plusieurs lois font encore une ~ di ,>tinction entre les bnficiaires aptes au travail et ceux qui ne le sont _~-f-p'lS. La socit tant bien moins complaisante envers les bnficiaires de f l'aide sociale qui sont aptes au travail l61 , les lois refltent souvent ces 1. prjugs en prvoyant pour ces derniers des programmes d'aide moins 'avantageux. La distinction actuelle entre les bnficiaires aptes et inaptes au travail se traduit de diffrentes manires. Dans une situation o le droit des conditions de vie et de travail dcentes est garantie. il devient concevable qu'une double chelle de prestations avantage les personnes inaptes au travail. en ce qu'elle pourrait prvoir leur intention des prestations suprieures celles que recevraient les autres. Toutefois, la discrimination actuelle prive les \ aptes au travail d'une partie de la prestation laquelle les inaptes sont .( admissibles. Voil qui tablit une hirarchie de la misre. Lorsque le ~ taux des prestations payables aux inaptes est infrieur au seuil de paut\ vret, une structure qui prvoit que les aptes au travail reoivent encore

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II nous apparat que si, dans tous les cas, les seuils garantissaient tanl aux aptes qu'aux inaptes au travail un niveau de vie dcent, on pourrait cc>nsidrer la possibilit de verser une allocation supplmentaire aux inaptes. La volont tacite, dont parle Gans, de maintenir l'existence
Jl4 Bureau, Lippel et Lamarche

J'un - ,_sse.___.. re e;, ,.. .. Jonn_ ... ,oute~ .~~ pre~, ..... ",ns ...... th'eau infrieur au seuil de pauvret ne peut avoir pour justification que la val.orisation du non-pauvre ., ainsi que celle du travail. A Terre-Neuve par exemple, c'est l'accs l'aide qui devient alatoire si l'intress est apte au travail. Les inaptes" au travail, tels les handicaps physiques ou mentaux ou les parents clibataires. sont admissibles de plein droit raide sociale 162. Par contre, toute autre personne pourrait bnficier de prestations en vertu de la loi si, au jugement du fonctionnaire responsable. elles sont ncessaires au soutien ou la radaptation de la personne en cause l63 En Alberta, la distinction porte, non pas sur le droit ('assistance, mais plutt sur le montant maximal auquel une famille aurait droit. Depuis 1976, les rglements albertains prvoient deux barmes d'aide sociale, l'un pour l'aide long terme et l'autre pour l'aide court terme '64 Dans le pass. la lgislation albertaine a t encore plus explicite dans la cration de distinctions, prvoyant deux catgories de bnficiaires : "destitute employable persans" et indigent persans". Les destitute employable persans,., tant aptes au travail. pouvaient tre appeles travailler pour la municipalit de leur lieu de rsidence qui, de toute faon, devait assumer entirement le coOt de leurs prestations. Les indigent persans recevaient galement l'aide financire des munici- 1 palits, mais ces dernires taient rembourses dans la proportion dei, 1 60 % par la province pour le coOt de leur soutien l65 Nous verrons ultrieurement que radministration municipale sert souvent mieux " contrler le comportement des bnficiaires: elle est souvent identifie 1, l'imposition d'une forme de travail forc l66 ' L 'Ontario distingue galement les bnficiaires aptes au travail de ceux qui ne le sont pas. Le Farnily Benejits Act l67 vise les bnficiaires considrs inaptes au travail: les personnes de plus de soixante-cinq ans non ligibles la pension de vieillesse, certaines femmes ayant plus de soixante ans, les personnes handicapes, les mres chefs de famille et les pres de famille handicaps. Le General Welfare Assistance Act l68 vise non seulement ces catgories, mais galement les perso,nnes aptes au travail qui dmontrent qu'elles sont incapables de trouver un emploi '69 . Les rglements adopts en vertu de ces deux lois, d'une complexit inoue, font voir que les prestations payables en vertu du Family Benefits Act sont nettement suprieures celles payables en vertu du General , lVeljre Assistance Act 170 Sans faire l'inventaire de toutes les lois d'assistance sociale, on peut .~ affirmer que la majorit des provinces tablissent des distinctions entre 'r les travailleurs aptes au travail et inaptes au travail. Ces distinctions s'oprent soit sur la base de l'accs l'aide 171, soit au niveau des exemptions de biens 172 , soit dans le calcul des prestations payables 173
Bureau, Lippel
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Lanwrdle

115

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Il est galement intressant de noter que quelques provinces font encore une diffrence entre les bnficiaires masculins et fminins, par exernple en laissant entendre qu'il est inacceptable qu'un pre clibataire reste la maison avec de jeunes enfants pour une priode de plus de six moisl74. Outre les distinctions explicites portant sur l'aptitude au travail, les diffrentes lois prvoient en gnral l'exclusion d'une personne qui refu se un emploi ou ne fait pas de dmarches actives pour en trouver un lorsqu'elle est capable de travailler 175 Parfois, les contraintes sont encore plus grandes; le rait de quitter volontairement son emploi peut renc:re une famille non admissible aux prestations l76 . Avec la crise des dernires annes, certaines provinces ont mme augment leurs exigeni (ces. Ainsi en Ontario, en 1970, le bnficiaire apte au travail devait ~'! prouver, outre son tat de besoin, qu'il faisait des efforts raisonna,bles , pour se trouver du travail, qu~i1 acceptait de travailler temps pleIn et que son tat actuel de chmeur tait d des circonstances indpen, dan:es de sa volont 177. En 1980, ce mme rglement exigeait une '( .drr onstration additionnelle, soit que: any history of Imemployment l'~ was due and any current unemployment is due to circumstances beyond the control of th applicant or recipient 178 " D'autres lois prvoient aussi le contrle par l'administration des efforts du prestataire pour se trouver du travail. Exerant Je pouvoir discrtionnaire dont elles disposent en matire de , radaptation, certaines commissions charges d'appliquer la lgislati.on ( relative aux accidents du tra~~i1 sus~endront les avantages p~yables ~lle \ tra\ ailleur refuse de particIper a un programme de readaptahon ~ sociale l79 , Quant cet norme rgulateur de main-d'oeuvre qu'est la Loi sur' l'as.mrance-chmage I80 , le gouvernement a rcemment demand un groupe de travail d'examiner l'efficacit des services de placement et de recvclage par rapport aux besoins de J'industrie. est intressant de souligner les conclusions du groupe de travail sur rvolution du march du travail dans les annes 1980 181 concernant les bes )ins des travailleurs et de l'industre. Pour ce qui est des rapports entre les travailleurs elles centres de main-d'oeuvre du Canada, on a constat que, parmi les personnes qui ont effectivement eu recours aux. centres d'emploi en 1979,52 % onl rapport ne pas avoir t satisfaites: elles dclarent que les centres ne leur o,nt pas trouv d'emploi (36 %); que le personnel n'a pas su les conseiller (16 %); qu'il n'tait pas suffisamment inform (6 %); qu'il ne semblait pas intress (10 %); enfin , que les services offerts en orientation taient insuffisants (10 ~). Ouels sont les besoins de l'industrie, selon le groupe de travail? Elle souhaite la mobilit des travailleurs afin d'viter que certaines rgions ne soutIrent d'une pnurie de main-d'oeuvre alors que d'autres accusent un excs: par ailleurs. elle favorise la mobilit de ces mmes ,travailleurs

1 1

afin qu'ils acceptent des emplois dans les secteurs qui ont besoin de main-d'oeuvre; et ce, au salaire le plus bas. Le groupe recommande donc qu'Emploi Canada offre un meilleur service de prslection afin d'aider les employeurs trouver les travailleurs dont ils ont besoin; par consquent tous les travailleurs ne devraient pas tre inscrits Emploi Canadal82. Quant aux objectifs de la structure d'emploi, le groupe conclut ainsi:
Nos donnes nous portent croire que l'exprience du travail devrait tre divise en deux. catgories, la premire comprenant ceux qui ont toujours eu un emploi et la deuxime ceux qui om occup un emploi de faon sporadi. que (les chmeurs marginaux)lIlJ.

La Lof sur l'assurance-chmage contient des mcanismes qui permetlent de contrler la disponibilit et la mobilit du travailleur et la dfinition d'un emploi convenable: c'est au travailleur qu'il incombe de prouver qu'il est disponible pour n'importe quel emploi convenable ", dfaut de quoi on lui refuse le bnfice des prestations'84. Tout en tant axs sur l'incitation au travail, les programmes de r~adaptation et de placement en vigueur aujourd'hui sont quand mme loin des travaux forcs qui existaient dans les premiers programmes. Jusqu'en 1970, les bnficiaires albertains aptes au travail avaient le choix de travailler gratuitement pour la municipalit unemployment relief work ) ou de s'engager rembourser toute l'aide qu'ils avaient J85 reue Au Nouveau-Brunswick,jusqu'en 1960, une disposition lgislative se lisait ainsi:

1
1

Any twooverseersfor a parish with ,he consellt ofa magistratl?, shall oblige
(lny id/e, disorder/y persan. rogUf! or vagabond \l'ho is likely fo be-come

chargeable 011 the parislt \Vltere he resides, to labor forally pe-rson willing to
empfoy him l86 ,
,

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La personne refusant de se plier cette rgle tait punissable de quarante jours de "hard labour 187 . Aujourd'hui, les lois sociales sont beaucoup plus discrtes: on a supprim le mot pauper (pauvre) en le remplaant par person in need (personne dans le besoin)'88, On ne parle plus de welfare (bien-tre) mais de social assistance (assistance sociale). sauf que le message" pour les bnficiaires demeure le mme. Tout porte croire que ce ne sont pas les dispositions lgislatives visant directement le retour au travail du bnficiaire qui sont les outils les plus efficaces pour inciter les gens travailler. L'humiliation qui s'attache la qualit d'assist social est probablement l'argument le plus puissant pour la recherche d'un emploi. Qu'on se place dans la conjoncture des an nes 1940 ou dans celle des annes 1980, les bnficiaires de prestations sociales sont tOlijours les
Bllreau, Lippel et Lamarche

116

Bur('l/II. Uppt''.el Lamarclll? 117

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victimes oe tracas::.eries auministra[lves. oe restrictluns leul mobilite .ou de mpris provenant de l'administration charge d'appliquer le programme. Au Nouveau-Brunswick. jusqu'en 1966, le secours exigible de l'tat (en l'occurrence la municipalit) pour un bnficiaire clibataire tait le droit de demeurer dans un poorhouu et de faire tout travail que les , cOf1missaires de la maison J'estimaient capable de faire l89 . Le citoyen albertain qui bnficiait de prestations sociales ne pouvait pas dmnager dans une autre municipalit. Un premier dmnagement, SU,i d'une demande de prestations, entrainait sa dportation dans sa municipalit d'origine. Un deuxime dmnagement entrainait son emprisonnement pour un maximum de trois mois (aucune amende prVU(:190)

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L'humiliation et la perte de libert illustres par ces deux exemples permettent de comprendre que le bnficiaire de tels rgimes ferait tout pour les viter. On nous dira peut-tre que les exemples sont tirs de loi~ maintenant abroges, mais leur quivalent contemporain demeure, plus raffin mais tout aussi efficace. I,l Qu' ~n' se rappelle la vaste campagne publicitaire chmeurfraudeur . lance dans la presse crite peu avant l'introduction des me iiures Cullen 191, mesures de compression exorbitantes en priode de crise pour les chmeurs. Qu'on considre les enqutes au domicile des br,ficiaires d'aide sociale, effectues souvent sans pravis, ou qu'on cit\:: l'allocation de blanchissage de 1 $ par mois pour toute famille alb!rtaine bnficiaire d'aide et ayant un enfant encore l'ge des couches n , il est clair que l'attitude exprime par les administrateurs des rgimes en est une de mpris . Parfois, les politiques gouvernementales destines des clientles cibies refltent une intention de gestion des ressources humaines" qui relve du domaine de la manipulation. Nous en avons pralablement cit de nombreux exemples au moment d'analyser les incitations au travail. On utilise les mmes techniques l'endroit de catgories de personnes autr~s ~~Ie les travailleurs et travailleuses. Plusieurs me~ures visent partlcuherement la femme au foyer et ont pour effet de la mamtenir dans ~ u~ de dpendance tant l'gard de son mari ou d'un futur conjoint i qu' l'gard de l'Etat en dernlere instance. Ces mmes mesures font i appel la collaboration du conjoint dbiteur d'aliments pour qu'il . demeure vigilant surveiller sa crancire et faire tout le ncessaire , i pOlir viter l'tat d'avoir verser des prestations cette dernire. Le \ rle .disciplinaire de l'tat est ainsi assur par le conjoint de la femme br.ficiaire. La plupart des lois d'aide sociale exigent, comme condition d'admissibilit, 9ue le bnficiaire ait exerc tous les recours avant de faire appel l'Etat 193. La femme victime de violence qui a souvent intrt limiter les contacts avec son mari, est alors rduite un choix pnible: ou vivre sans l'aide de l'tat, ou traduire son mari en justice

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afh. ~ voten ..... ",! per',>'vii alim"'.!lLi:lIre SOuve"t nommale, Qu en est-il oe la femme ~ui souhaite une rconciliation avec son poux et qui ne dsire pas envemmer les choses en engageant des procdures? Chose certaine, cett~ mesure ne vise pas favoriser "hrmonie familiale; au mieux, elle a~ral~ po~r b~t de faire rali~el' des co~nomies "tat: en rendant plus difficile 1 acces aux prestations; au pire, elle tendrait maintenir la femme dans le lien conjugal. L'tat, plutt que d'assumer l'odieux de refuser le droit l'assistance, confie la femme son cOl1ioint, qui tentera de dmontrer , qu'elle n'a pas de besoins financiers. Pis encore. l'poux ira mme jusqu' se servir de l'information privilgie dont il est le dtenteur pour 1 dnoncer au service d'aide sociale les maigres revenus non dclars de J l'pouse. Que faire: Jes femmes doivent-elles se rconcilier ou accepter enCore plus d'humiliations? Presque toutes les lgislations des provinces canadiennes prvoient une subrogation lgale des ministres comptents dans la perception des som~es ~ayable.s aux. bnficiaires d'aide sociale au chapitre de la pens~o~ ahmentalre l94 La Colombie-Britannique vajusqu' prvoir que le ministre complent peut exercer lui-mme le recours ce titre l \l3. Jusqu'en 1960, la loi du Nouveau-Brunswick stipulait que le ministre pouvait vendre les biens du mari pour se rembourser de J'aide verse sa femme l96 La consquence directe de ces lgislations est de coincer les Canadiennes, largement bnficiaires des ordonnances de pension alimentaire entre l'obligation d'engager une action alimentaire afin de se conformer aux exigences de la loi, et la quasi-certitude de ne pas recevoir raide rclame. Dans ces conditions, quelles garanties ont-elles d'obtenir un revenu minimum, ne serait-ce que l'quivalent des seuils d'assistance? Ces mmes lgislations se proccupent peu de l'employabilit des Canadiennes. alors que pour les hommes, l'inaptitude au travail est souven,t une condition d'admissibilit aUx rgimes d'assistance I91 . Si l'Etat prfre que ses citoyennes demeurent la maison, il contraint par ailleurs ses citoyens accepter n'importe quel type d'emploi. Dans certains cas, une allocation est mme verse pour les personnes charge tandis que le conjoint employable est forc de s'loigner de sa rsidence pour se recycler et obtenir un emploi. Les lgislations sociales ont souvent un effet sur la composition mme. des mnages bnficiaires. En effet, les lois sociales ont t les pre- fi mires reconnatre J'existence du mariage de fait l98 . Dans certains cas, ds la constitution d'une nouvelle famille de deux ' adultes. l'tat s'en remet au nouveau conjoint, s'il jouit d'un revenu, pour subvenir aux besoins d'un partenaire bnficiaire l\l9. Le conjoint \1: bnficiaire, lui, se voit alors en prsence d'un choix difficile: ou s'en fi remettre entirement pour sa subsistance son nouveau conjoint. Oll\~,l renoncer cette union pour s'en remettre l'tat 2OO ,

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Si, par ailleurs, un chef de famille capable de subvenir ses besoins

\ili peut s'engager dans une nouvelle union sans prendre en considration la

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situation financire de son nouveau conjoint, il en va tout autrement pour le chef de famille bnficiaire d'un programm: d'assistance. 11 se 1 verr;~, lui aussi, confront au mme type de chOIx que dans le cas , prcdent. \ Si l'on excepte le cas o les nouveaux conjoints seraient tous deux bndiciaires (et o le versement d'une seule allocation d'assistance t reprsenterait alors une conomie pour l'tat), on peut se demander si ,.~). l" les Canadiens ont la libert de choisir selon leurs propres intrts l'union ~ \~qu'iis veulent? . ,. . , ~ Ainsi les lois sociales servent vhiculer les valeurs sociales predominantes, c'est--dire que, indpendamment des conditions, les travail leur; doivent travailler, les mres de famille doivent demeurer au foyer, les pres de famille, mme de famille monoparentale, doivent retourner au travaipol. D'autres sortes de contrles s'exercent d'une manire plus subtile. DanS" les annes 1970, on fut tmoin de la rintroduction de la discrtion administrative dans l'application des lois sociales. Par exemple, dans la rgl.'!mentation des diffrentes provinces, on retrouve souventl',accs un bnfice minimal, auquel on ajoute un supplment ventuel laiss la discrtion de l'agent d'aide sociale2jl!. Ailleurs, on trouvera des rgle ments qui prvoient un montant d'aide maximal, mais qui laissent la discrtion de l'agent de rduire les prestations. . Lorsque la prestation minimale est telle que le bnficiaire ne pourra mar.ifestement pas survivre sans accs au supplment. on se retrouve dan:~ une situation o le bnficiaire est la merci de l'tat, La discr~ tion s'exerce en fonction des attentes de l'agent l'endroit du comportemr..t du bnficiaire. Lorsque, par exemple, la prestation de base est de 140 $ par mois (Alberta, 1981), il est impossible de prtendre que la discrtion d'octroyer le 15 $ de supplment puisse s'exercer en fonction ( du besoin. En fait. ds que l'octroi est discrtionnaire, les bnficiaires , son~ convaincus qu'ils doivent plaire au directeur ", donc rpondre ses attentes relles ou aux attentes qu'ils lui supposent, faire preuve ft ses yeux de docilit et d'esprit de coopration. Quelle diffrence y a-t-il alors entre cet tat d'esprit et la mentalit qui existait l'poque de la charit prive? Que ce soit de faon directe, par la suppression de l'aide en cas de refus d'emploi, ou indirectement, en rendant la vie des bnficiaires si difficile qu'ils prfreront travailler n'importe quel prix, les mcanismes prvus dans les diverses lois d'aide sociale ont pour effet d'inciter le maximum de bnficiares aptes au travail travailler ds que \ pos)ible. Les divers programmes de scurit sociale ont galement une influence sur les cots de production des employeurs. Non seulement ' ceUl\-c ont-ils leur disposition un vaste bassin de travailleurs, ce qui
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leu: permet, en vertu de l'offre et de la demande, de payer la baisse, ~als .e~cor~ profitent-il~ de programmes sociaux qui ont pour rsultat Imm.edlat d accorder dlr~ctement aux travailleurs des avantages qui seraient autrement revendiqus auprs de l'employeur. 11 ne s'agit pas ici d'encourager une forme de salaire familial. mais plutt de souligner qu'en rpondant partiellement aux besoins des familles, J'tat diminue la pression qui serait autrement exerce rendroit des employeurs.

Minimiser le cot pOlir le capital

II n'est pas tonnant de constater qu'un des leitmotive de la majorit des prog~mmes sociaux soit celui de la minimisation des cots payables par le capItal. Des efforts dans ce sens peuvent se manifester de diffrentes manires. Parfois. un programme social aura pour effet de subventionner indi. rectement les cots de production de l'employeur des bnficiaires. D'autres programmes prvoiront cependant un taux de prestations. payab~es.aux non-travailleurs, ~ui sera infrieur au seuil de pauvret, afin d Viter de mettre la pressIOn sur le salaire minimum, Finalement, il va sans dire que les programmes sociaux seront les premiers subir des coupures en priode de crise. nonobstant le fait que les dmunis sont les premiers souffrir d'une crise conomique 203 Durant la priode tudie. ces trois tendances se sont manifestes diffrentes occasions. La subvention indirecte au cot de production de l'employeur du bnficiaire peut prendre plusieurs formes. Parexemple. les programmes visant fournir un supplment au revenu du travail ont pour effet de faire payer par l'tat des sommes qui autrement le travailleur revendiquerait auprs de l'employeur. Ainsi; le programme des allocations familiales, adopt en 1945204 , suite aux recommandations du rapport Marsh 20S , avait pour objectif d'accrotre le revenu d'un chef de famille ayant des enfants charge. Si le travail est la seule source de revenu pour le travailleur, les salaires en cours doivent permettre de subvenir aux besoins minimaux d'une famille; sinon il cesserait de travailler ou prendrait des mesures qui pourraient avoir pour effet d'branler la paix sociale. Un salaire minimum suffisant pour rpondre aux besoins d'une famille moyenne serait jug, par le patronat, trop lev. pour une personne! vivant seule. En fou!nissant des allocations familiales ceux qui ont des . enfants charge. l'Etat permet de maintenir le salaire minimum au seuil; de survie d'une personne seule. Ainsi, les salaires des chefs de famille \ sont subventionns par les contribuables. La Loi qubcoise sur le supplment de re~'enl( ail travaip06 nous fournit un autre exemple de ce mcanisme. \ Ce programme. qui verse des prestations aux plus dmunis des sala- ~ i"li. ris, permet ces derniers de survivre dans des conditions de travail i~ elles~mmes insatisfaisantes. ,

120

Bure(//t, Lippef el L~m!(trchl!

Bm;eau. Lippel et Lamarche 12/

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On peCH s'interroger sur je cot reel de ce programme. Ainsi, en 1979, il al.lrait cot au Qubec 31 millions de dollars. Par contre, le gel de l'indexation des prestations d'aide sociale, impos au premier trmestre de 1979, a permis l'tat de raliser une conomie de 25 millions. Le cot net pour l'tat du programme de supplment de revenu au travail a docc t de l'ordre de 6 millons::!o7. Ce sont les assists sociaux qui en ont fait les frais. l.e programme par excellence qui remplit la fonction indirecte de mir:imiser la pression sur les salaires est celui du revenu minimum garanti. Jamais adopt, il tait toutefois clairement destin permettre une baisse du taux du salaire minimum, de l'aveu mme du premier mir istre de l'poque. Pierre Elliou Trudeau: Il est vident que le salaire minimum vise des objectifs sociaux. Cependant. moi, il serait avantageux d'examiner si un supplment direct de n:venu aux bas salaris n'atteindrait pas les mmes objectifs sociaux que le sollaire minimum mais en perturbant moins l'conomie 21l!!.
s~lon

l Sans nier l'utilit sociale de ces programmes et sans oublier le fait qu'ils

f] fUfimt obtenus suite aux luttes des travailleurs. il faut toutefois noter que

!..II E :at cde ce genre de demandes dans des circonstances o le premier

. rpondant la crance des travailleurs devrait tre le patronat. En sut.ventionnant ainsi les petits salaris. l'tat subventionne indirecte\\ ment les employeurs qui, autrement, seraient dans l'obligation de payer des salaires plus levs. I\U moyen d'autres programmes, l'tat subventionne plus directement l'industrie. Ainsi. avec la crise de la fin des annes 1970. le gouvernement fdral a beaucoup investi dans la cration d'emplois. Pour ce faire, il a tabli une srie de programmes de subventions aux employeurs. en souhaitant, de cette faon. rduire le taux de chmage . En principe. les chmeurs devaient trouver plus facilement un emploi tandis que l'industrie bnficiait d'une rduction des cots de production. 11 s'agissait. bien entendu. d'un choix politique. Par contre, on a moins parl de la contrepartie de ces nouveaux programmes: une diminution des prestations payables aux chmeurs. La mme loi qui a cr la Commission de l'emploi et de l'immigration, lui donnant mandat de cr,er des emplois via des programmes de subventions. a rduit 60 % les prestations de chmage jusqu'alors fixes 66 ou 75 % du salaire 2()l1. Durant la mme priode (I975-1978), le lgislateur fdral modifia trois reprises laLoi de 1971 surl'assl/I'ance-chmage. Toutes les modifica tions allaient dans le sens de rduire les cots du programme, en rendant plus difficile aux travailleurs dits marginaux" (femmes,jeunes. travailleurs saisonniers) J'accs aux prestations 21O On augmenta le nombre de semaines assurables ncessaires pour avoir accs aux prestations 211 D'autres dispositions resserraient le contrle de la disponibilit du prestataire212 et un nouveau systme de
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,:staLv,," renc. ..li. I:'lus \:J'", .. aire le ulVit l a:>:> Il rancechmage 2 t3. Toutes ces modifications virent le jour au moment mme o le taux de chmage atteignait son point le plus lev depuis la crise des annes 1930. L'honorable juge Wilson, dans Abrahams c. P,G. du Canada 21 4, nona que le but de la Loi sur r assurance-chmage tait de fournir des prestations aux chmeurs et qu'elledevait tre interprte de manire targe et librale. Les choix politiques qui ont inspir ces diverses modifications lgislatives nous amnent nous demander s'il s'agit du but rel de cette loi. Si, son origine. en 1971. la Loi sur l'assurance-chmage constituait une solution de rechange une politique de revenu minimum garanti, l'histoire nous permet de voir que cette lgislation a vite perdu toute prtention d'atteindre cet objectif, ds l'apparition de la crise. ce moment. cette lgislation jusqu 'alors gnreuse, quand on l'analysait en tant que loi d'assurance-chmage plutt qu' titre de programme de revenu minimum garanti, rentra dans la norme des autres lois sociales. On incitait les travailleurs garder leur emploi, peu importe les condi. tions. L'administration avait les outils pour harceler et humilier les prestataires. Surtout, on vita de mettre de la pression sur le salaire minimum en maintenant bas le taux des prestations et en imposant aux bnficiaires ayant dj reu plus de deux trois mois de prestations d'accepter un emploi au salaire minimum. mme si leur salaire antrieur tait deux fois plus lev. Les rapports gouvernementaux traitant de la scurit sociale vhiculent souvent la proccupation de ne pas affecter le taux du salaire minimum lors de la cration de politiques sociales. On peut citer, titre d'exemple, le rapport Marois sur le revenu minimum garanti (Qubec) : II est vrai que l'effet recherch est de trouver un seuil incitatif proche du salaire minimum sans mettre de pression sur ce dernier zl5 Le taux du salaire minimum tant dj au seuil de pauvret. de telles proccupations institutionnalisent une politique en vertu de laquelle les bnficiaires de programmes de scurit du revenu doivent. par dfinition, vivre au-dessous du seuil de pauvret. Lorsque le bnficiaire est un travailleur potentiel. on ne tolre pas qu'il ne soit pas dans la misre, car rendu cet extrme. il sera dispos travailler aux pires conditions. C'est une telle attitude qui est la base de la rglementation d'aide sociale de la province du Nouveau-Brunswick, lorsqu'elle prvoit que le bnficiaire apte au travail a droit, titre de prestataire, 60 % du salaire minimum net. Les bnficiaires inaptes au travail, eux, ont droit des prestations plus leves 216 Bref, la mosaque que nous rvle l'ensemble de la lgislation sociale compose un tableau gnral des mesures qui visent minimiser le cot pour le capital, particlIlirement en priode de crise. De 1940 1984. les lois sociales ont volu en fonction des besoins conjoncturels de l'conomie canqdienne et des pressions exerces par
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/22 Bureau, Lippel

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divers groupes sociaux. L'conomie d'aprs-guerre a exig des mesures visant promouvoir le pouvoir d'achat tout en minimisant le cot de la mai:1-d'oeuvre et en maximisant sa rentabilit. Initialement, il fallait s'assurer d'un passage harmonieux de l'cono- . mie de guerre l'conomie de paix et rpondre aux revendications les plus pressantes. On a ainsi t tmoin de l'adoption d'une srie de lois sociales: la Loi sur l'assurance-chmage, la Loi sur tes allocationsfamilia/es et la Loi SUI' la scurit de la vieillesse. On sait qu'une priode de pro!.prit est habituellement accompagne d'une extension des droits sociaux et conomiques. Ces vnements ont favoris la reconnaissance d'une crance collective de la classe ouvrire, sans pour autant entraner le paiement du juste prix. . Au moment mme o l'tat reconnat des droits nouveaux, la fermentati(1O de l'insatisfaction existant jusqu'alors, de mme que les mouvemer. ts de revendication, sont neutraliss. ,La mobilisation est donc rec(mmencer. Avant qu'on atteigne le stade o l'intervention de l'tat rede vient ncessaire, on peut s'attendre une priode de calme relatif, pendant laquelle les espoirs dus s'accumulent de nouveau jusqu'au stade du dbordement. La fin des annes 1960 a donn lieu un tel dbJrdement que l'tat est intervenu de nouveau pour calmer les espl its, dfaut de pouvoir rpondre adquatement aux besoins. Ainsi, on E\dopta le Rgime canadien d'assistance publique et toutes les lois d'aide sociale provinciales. Quelques annes plus tard, on transforma la Loi mr l'assurance-chmage, de solution de rechange qu'elle tait, en une politique relle de revenu minimum garanti. On adopta galement une sne de mesures dans le but d'amliorer l'accs aux soins et aux services comme, par exemple, l'assurancemaladie zl7 , l'aide juridique et la Loi sur les services de sant et les services
SOci.ll/X218,

modification de J'articulation juridique en vertu de laquelle l'accs au programme tait devenu un privilge, octroy la discrtion de l'agent qui administrait la loi. plutt qu'un droit exigible. Ainsi. dans une priode o on dsire encourager l'investissement, on minimise Je cot pour le capital. Ainsi tout porte croire que le pith and substance des programmes sociaux actuels n'est pas le bien-tre des Canadiens.

Bilan et perspectives
L'observation continue des efforts et des tentatives qui ont men la mise en place du systme canadien de scurit sociale et des lgislations donnant ouverture un certain nombre de droits permet d'affirmer que, si les gouvernements avaient vraiment eu l'intention d'liminer l'tat de besoin et de garantir tous les citoyens, sans gard leur statut, un droit strict un minimum social assorti de mcanismes juridiques aussi efficaces que ceux destins faire respecter, par exemple, le droit de proprit, ils auraient pu y arriver. Sans verser dans l'utopie et en nous appuyant sur des points de vue aussi peu radicaux que ceux du Conseil conomique du Canada et ceux du Comit du Snat sur la pauvret 219 , nous croyons que notre socit, l'instar d'autres socits occidentales du mme type, produit assez de richesses pour assurer ce minimum social et pourrait, en consquence, tout le moins rduire la pauvret au Canada, faute de pouvoir J'liminer. Mais tel n'est pas le cas. Contrairement l'opinion qui imputerait l'chec de la rvision de la scurit sociale aux diffrends constitutionnels qui ont suivi la confrence de Victoria et qui se sont poursuivis tout au long des annes 197022 nous sommes d'opinion que ce sont des choix conomiques plus fondamentaux qui remontent loin en anire et une absence de volont politique qui permettent d'expliquer cet chec et les rsultats qui en dcoulent. On pourra toujours rtorquer que les valeurs des Canadiens n'ont pas suffisamment volu 2!1 et qu'ils ne sont pas prts fournir l'effort ncessaire et payer le prix de la redistribution des richesses. Nous aurons l'occasion de dmontrer ultrieurement que la majorit des Canadiens, y compris les plus pauvres, ont dj pay assez cheret qu'on ne saurait envisager d'efforts supplmentaires de leur part sans aggraver la situation. Bien sOr, les facteurs politiques qui ont entour les ngociations entre le gouvernement canadien et les provinces entre les annes 1970 et 1980, quant l'instauration d'un rgime de revenu minimum garanti et de services sociaux intgrs, doivent tre considrs dans la mesure de leur incidence constitutionnelle, fiscale et administrative. Mais alors, comment expliquer que les mmes gouvernements soient arrivs s'entendre lorsqu'il s'est agi de modifier la Constitution 222 pour rgler leur diffrend en matire d'assurances sociales, soit pour l'assurance-

.....'

Dans l'ensemble, ces lois constituaient des gains majeurs pour les citoyens. On ne peut cependant pas passer sous silnce l'effet rclIprateur de ces interventions sur les initiatives et les structures autcgres mises en place par les citoyens. Avec les annes 1980, on se retrouve en priode de crise. Les groupes populaires et les organes de revendication des travailleurs, si actifs pendant la guerre la pauvret. sont dsorganiss. Alors que nous sommes l'heure des coupures dans les services sociaux, les porteparole traditionnels des bnficiaires des lois sociales sont dmobiliss et irlcapables de lutter. La priode de crise des annes 1970 et 1980 a t marque par le recul de plusieurs droits acquis dans tous les champs du droit social: pensons l'assurance-chmage, l'aide sociale, l'aide juridique et aux rgimes d'indemnisation des accidents du travail. Les bnficiaires de ces rgimes ont vu leurs droits s'effriter, soit par la rduction des prestations et des services et l'introduction de tickets modrateurs, soit par la
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1 1 [ 1 chmage, en IY4u,.et la s~curit cie la vieillesse et les reglmes ut! I\::ntes, en 1951 et 1966223 7 Pour nous, il ne fait aucun doute que la raison principale tait que ces lgislations faisaient appel au principe de justice commutath'', fond sur la rgle chacun selon son travail, et non sur celui de justice redistriblltive dans la mesure o elles ne comportaient pas de redistribution des plus riches aux; plus pauvres, comme ra bien dmontr Diane Bellemare, mais plutt une redistribution intertemporelle des revenus des bonnes annes aux mauvaises224 , finance en pat1e par les intresss eux-mmes, mrite par le travail antrieur, et tlxlle, quant au quantum et la dure, proportionnellement au salaire gagn et au temps consacr au travail. Cette explication nous parat d'autant plus plausible que la rforme de l'assurance-chmage de 1971, qur introduisait des lments de justice redistributive, fut rapidement rense en question lorsque son efficacit par rapport aux bnficiaires se chiffra en milliards de dollars de dficit cause de la nouvelle crise et du chmage. Cela dit, il ne fait aucun doute que les rgimes de protection models SUI la .technique de l'assurance o,nt permis de prvenir l'indigence et la pauvret' de milliers de travailleurs, de stabiliser ainsi l'conomie en priode creuse et mme de capitaliser comme c'est le cas pour le Rgime deH rentes du Qubec225 En reconnaissant que la vocation de l'assurance sociale ne serait pas de redresser les ingalits rsultant du travail, mais tout au plus d'empcher qu'elles ne s'accroissent en cas de ralisation d'un risque socialement reconnu comme le chmage, l'invalidit ou la retraite, on est forc de constater que les autres mesures de scurit du revenu sous forme de pre'stations universelles, d'assistance ou de supplment au revenu n'ont pa!; permis. par le biais de la redistribution, d'liminer les ingalits et de garantir un droit strict un minimum social. En ralit, il est se demander si les gouvernements ont vraiment chl~rch redistribuer les richesses et si le droit social n'a pas tendance, en fin de compte, structurer et lgitimer les ingalitS.

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Par ailleurs, (es rvlations continues et les tudes d 'organismes aussi crdibles que le Snat canadien, le Conseil conomique du Canada, le Conseil canadien de dveloppement social et Statistique Canada et les analyses de plusieurs conomistes et organisations227 indiquent qu'il y avait, au Canada, 3 millions de pauvres en 1977 et que ce chiffre serait pass 4,3 millions en 1983 Z28 Notre intention n'est pas de lancer un dbat sur la mesure exacte de l'insuffisance du revenu et de la pauvret au Canada229 , mais d'en tablir l'existence et de dmontrer que, malgr les revenus de transfert, l'cart entre les riches et les pauvres n'a pas sensiblement chang entre les annes 1950 et 1980 et que, loin de rduire la pauvret, les paiements dits de redistribution du revenu ont tout au plus vit que le foss entre les riches et les pauvres ne s'largisse:!3o , En fait, quelle que soit la mesure utilise, la distribution du revenu au Canada, depuis trente ans, n'a pas chang, et la majorit des conomistes s'entendent pour affirmer qu'en 1951,Ies 20 % de la population qui disposaient des plus bas revenus touchaient 4,4 % du revenu total et n'en recevaient pas plus que 4,1 % en 1979, alors que les 20 % des plus riches touchaient eux seuls 42,8 % du revenu total, en 1951, contre 42,3 %, en 1979231 ,
Thl! most obviolls conclusion to be drawn from the pre\liolls discussion is that. whichever way yOIl choost! 10 meafillre income, the mu/ti-million doltar socialsecllrity system has not significantly reduced income inequality, On the contrary, the distriblltion of incarne for family units. which seems ta come c/osest to measurng Ihe reallevel ofincorne ineqllality. indiCUles (hal the gap belWeen rieh and poor is increasing 2JZ

En ralit, la scurit du revenu n'ajamais permis cl 'oprer la redistribution annonce:

We refer ta the myth (/lat Canadian society has become increasingly more redlstributive away from the rich to Ihe poor dllring Ille poslWar period. The claim Ilta( Canadian go\'ernrnents have been s/lccessful {n lncreaslng the degree of redistribution such r!1Q( the shar/? of t:ommand over resQl/rces of the poor has increased considerably al/he expmse of the rich, has mow~d offlhe popufar podillm into the popular literalllre {, , ,J The distributiof/ of income became sfighr/y less 1I11eqllal dllring Ihe 19.50s and early /960s, more uneq/ln/ duril!& Ihe laie 1960s throl/gh /97/, and slightly less uneql/al slnce 197/ 233

Le mythe de la redistribution des richesses

Personne ne met en doute le fait que la proportion du budget de l'tat destine aux paiements de transfert dans le domaine de la scurit du revenu a augment de manire substantielle depuis les annes 1940226 , Bien au contraire, il se trouve mme des hommes politiques et des conomistes qui ne manquent aucune occasion de dnonc~r les cots de l'tat-providence et les dangers de faillite qui guettent l'Etat plus ou m0ins brve chance, Les pauvres, ccux qui n'arrivent pas subvenir lel!r~ besoins, seraient un fardeau pour les autres Canadiens puisqu'ils soutirent une bonne partie de chaque dollar d'impt pay par les contribuables.
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Bureau, Lippe! et Lamarche

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Il n'cst d'ailleurs pas tonnant qu'un si grand nombre de Canadiens vivent sous le seuil de pauvret lorsqu'on se rend compte que la majorit des pauvres sont des travailleurs. Un travailleur temps plein pay au salaire minimum le plus lev au Canada reoit moins par anne que la somme qui correspond au seuil de pauvret le plus bas fix par Statistique Canada214. On peut imaginer ce qu'il en est lorsque ce travailleur a des personnes charge ou qu'il se retrouve ou bnficiaire d'un rgime d'assurance sociale, ou assist social, mme en tenant compte des allocations familiales,
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UVol'tul/(lfe!y. wllile Ihis may be tme in afe!\' Installces, and more so ~s farni/y slze Increases, the !l'rollg cOllclusion is often reae,hed I~at soctal assistance benefit lel'els are too hig/!, hlfact, there are few mstances }l'here sc.cial assistance pins family aliOIl'Clllces. /ll1employmem insurance plus fCl7lily aI/OIt'CllICeS, or el'et! minimum a'ages plus farr;i1y al/owances co"'.e el-en close la the cOllsenatl'ely-estinwted pOl'erly l/Iles of tire Economlc Co/mcll of Canada 235 , On :"ourra toujours arguer que la pauvret est une question relative, que les Canadiens sont mieux protgs en 1980 qu'en 1930 et que mme les plU!. dfavoriss font figur~ de riches ?ar rapport a~x habitant,s du.tiers monde. Mais on peut consIdrer aussI comme acqUis que la tres grande majorit des Canadiens seraient favorables aUX seuils de pauvret rete nus par le Snat ou le Conseil conomique du Cannd,n dans la mes~re o leur application. indexe au cot de la vie, au mme tItre que le salam~ des dputs ou des dirigeants d'entreprises. reprsenterait une substantielle augmentation du revenu rel et du niveau de vie, et une plus grande ga it des chances faisant appel la notion suivante;

( .. .J ill~'olving a large measure of eeanomic eqllality - not necess(/~ily in

the sense of an identicallel'l!l of peenniar)' incomes. but ~f. ~qtl~"ty of ellv;ronment. of aecess to edtlcation and the means of CtVI~lzaIlOfl ..of sauriN and independance, and of the social consideration wh/ch eq//abty in the;e matters /lsually carries witlz i/ 236 .

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Sinon, quelle est l'utilit de dterminer les seuils de ~auvret? Plr ailleurs. pour largir notre vue du problme, Il n'est pas sans intrt de faire tat de certaines recherches qui ont dmontr qu'il existe en c uelque sorte deux ordres de scurit du revenu au Canada :- celui qui fait l'objet de notre tude, connu sous le nom de welfare for the poor , 1 et un deuxime qu'un conomiste a qualifi de ( welfare for the nonII r poor >,237 et qui s'adresse aux plus nantis. Moins connu et moins :x'pos au regard public que le premier, le welfare for the non-poor deslgne: sur le plan fdral. le rgime de dductions fiscales consacr dans la LOI de l'impt sur le revenu. Ainsi, dans son tude:!J8, Wei Djao a tabli que le manque gagner du Trsor fdral rsultant d~s dd:l~tions et des exemptions fiscales pour l'anne 1974 fut douze fOIS superieur ~ll montant total des paiements de transfert du gouvernement canadl~n, aux provinces dans le cadre de tous les programmes de scurlte du revenu 239, Pour la mme anne, en comptabilisant les pertes de revenu occasionnes par seulement dix-sept de ces exemptions fiscales, on a estim 6.4 milliards de dollars Je manque gagner du gouvernement, soit 20 % du ;,udget fdraJ24o. . Ces pertes de revenu ont bnfici aux mieux nant~s. et leur ont sans doute permis de maintenir leur position dans la r'partltlo~ des revenus. Le systme fiscal est rgressif alors que les prestatIons soc mies sont plus

souvent qu'autrement imposes 100 9 1-l 1 Ainsi. par exemple, pour chaque dollar gagn. l'assist social perd un dollar de prestations. Quant la taxe de vente, elle frappe sans distinction. et les plus dmunis y laissent une plus grande proportion de leur revenu que les plus riches. Enfin. les politiques d'exemption fiscales pour les enfants et les personnes charge favorisent davantage les contribuables dont le revenu est lev et ne permettent pas l'assist social de ngocier sa facture d'picerie ou son compte de tlphone la fin u mois 242 L'existence parallle de ces deux ordres de welfare mriterait sans doute beaucoup plus d'explications et un long dveloppement. Nous nous contenterons de faire ressortir un seul aspect qui caractrise la diffrence de traitement entre les deux catgories de bnficiaires. De faon gnrale, on prsente les paiements de transfert aux bnficiaires comme un versement d'argent sans contrepartie de travail, tandis que les exemptions fiscales sont considres comme une procdure normale leur permettant de conserver l'argent qu'ils auraient dj gagn par leur travail. Ainsi, l'opinion publique est amene penser que l'argent pay au titre du bien-tre social fait partie du Welfare System alors que le manque gagner de l'tat, en raison d'une exemption fiscale du rgime d'pargne-retraite 243 ou d'un intrt de placement. n'en fait pas partie. Il est pourtant tabli qu'une grande partie des revenus des plus nantis, du 20 % qui se partage lui seul 40 % des revenus 244 et pas moins de 42 % des richesses du pays24S, proviennent d'intrts de placement, d'inves- ~ tissment et d'obligations que l'on peut difficilement qualifier de revenu de travail. Pourquoi alors un dollar vers un assist social et un dollar peru en moins d'un contribuable seraient-ils traits diffremment? premire vue, il s'agit d'un dfi la logique. Mais en ralit, n'est-ce pas ce genre de traitement ingal qui permet l'tat de vhiculer des valeurs qui seront reprises par les idologues et les mdias pour faonner l'opinion publique? N'est-il pas, par exemple. monnaie courante de valoriser un rentier, qui n'a peut-tre jamais travaill de sa vie ou qui s'est enrichi grce au travail_ de ses employs. et de mpriser le chmeur ou l'assist social qu'on traite souvent de paresseux mais dont on retiendra volontiers les services au noir" pour effectuer quelques petits travaux domestiques? Nous avons t surpris de dcouvrir qu'un des seuls textes qui stipulent que les revenus de placement ne constituent pas de vritables revenus gagns au sens commun du terme se trouve dans un rglement d'application de l'aide sociale: Unearned illcome: money [ .. ,J derivedfrom money, allituities, stocks. bonds. shores and interest bem'IlC aeCOl/nts or propertie,5246, Pourrions-nous imaginer une disposition de la Loi de l'impt sur le revenu qualifiant ces revenus de non gagns ou non mrits,,? Bureall, Lippe! et Lama!'che
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/28 BI/l'eau. Lippel et Lamarche

j JI -1 ' 1 l, 1 .! . 1 ollr~ .ou. (., ,.., a Ll, . .,.mm...... SOC! ... . est J_ ....l1S {.-'1' lS pour tOtlS

Si la mesure conomique du droit social rvle que la structure des insalits n'a pas chang au Canada malgr l'injection de milliards de dollars et une amlioration relative du niveau de vie des Canadiens, il ya de::Juoi s'interroger sur l'cart entre les objectifs dclars et les mcanismes mis en oeuvre pour les raliser. D'abord, on ne dira jamais asseL et on ne rpterajamais trop que la mqiorit des pauvres ou de ceux qui souffrent d'insuffisance de revenu au Canada241 sont des travailleurs, et cela, malgr le rgime d'allocatiolls familiales et les quelques maigres programmes de supplment au revenu du travail.
A basic (II".f<;Il l1u!1lf fol' rhe establisllll/em of' 110 fouit' pon,'rty is pml"ided hy
{/,?gregall! data 011 the pOOl' .ddeh l'el't'al tll(l{ 50 pel" cellt (JI tlte pOOl' populatioll ill Cal/ada (I/,e 'working poor' alld tllnt t},ese people lI'ork I,'heuel'er tlle)' C(II1, alld 60 pu ('{'/Il olthe/l/ Il'clrkji/II'Iime, year fOl/lld, bill still
e~rn pm'crty ;IICOtl!(!S, Cali we, t},erefore, sl/)'tllat pm.!rty ,herml'IIj(lIIlt? And cali ",e,still /1/UlltcrII Ille myth tllm hard Il'ork alollt' hrings su('('e$.f~~ll?

L,... v.ion :".p;-,Jse ",.".nent "lU'" cha4u\" "':anau,.. u jJouna. <ll...:del CI des services et des conditions de vie lui permettant d'exercer ainsi un certain nombre de choix.
This cOllcept has beell described by olle CwwdiCfIl sc/lOlar us tlte reali;.(!{iol! fhllt ill Il drilized sode!.", there is" certllin inllil/!/lm nJco/ldiliollS ll'tlwllt lI'l!iell /tealth, dec!!lIc)', 1tapplle,~s CI/rel CI elU/IICI! in life (Ire ill1paJsble:;~.

Ce sont les aptes au travail qui, en quelque sorte, s'appauvrissent en travaillant et qu'on incitera retourner au travail s'ils deviennent ch(lmeurs ou assists sociaux, lorsqu'ils auront puis leur" droit au ch'mage", S'ils ne peuvent trouver d'emploi. ils iront alors rejoindre l'autre contingent de pauvres form d'inaptes au travail, de retrait/es. d'invalides et de charg/es de famille et devront se satisfaire de moins,
5 tatistks (1150 reveat th(/( of ,lte olher 50 per crnf of rire pOOl' POpullllion. Illose who are w!able to 1I"0rk. 49 pel' celll are disahled or ill. 26 pa cent ar/! de:serted !l'omen withjmilies. 9 pel' cent are debilil{l(ed by old (/ge. so thal 81 pel' cent of fhe 'Ilnemployable poor' are il! Po\'(!rty for re(/soIlS almost ttJtally beyond t"dl' COl/frol. Cali 11'1' {llfribHle persol/al fault 149 ,?

Tout en reconnaissant que les programmes de scurit du revenu ont permis d'viter qu'un plus grand nombre d'individus et de familles car.adiennes ne glissent sous le seuil de pauvret~5\l, on ne peut s'empche-r de constater que le droit au mi nimum social pour tous n'est pas plus acc-uis que le droit au travail qui tait cens l'assurer. (~ette notion de minimum social doit tre comprise deux niveaux, Il s'agit d'abord d'une mesure quantitative de revenu lie la satisfaction des besoins essentiels tels que dfinis par des organismes aussi officiels que le Snat ou le Conseil conomique du Canada. Pour reprendre une fornule mise il ya vingt ans par un organisme social. le revenu dont il est ici question est le revenu strctement minimum dont notre socit ne 'Jeut tolrer qu'aucun de ses citoyens ne soit priv dans J'immdiat si elle a le moindre respect de la dignit humaine 251 ,

Ainsi. dans la meilleure hypothse o un travailleur se voit reconnatre le droit une prestation en vertu d'un rgime d'assurance sociale, faut-il encore que son revenu antrieur ait t assez lev (car il ne recevra en prestations qu'une partie de son salaire). ou qu'il puisse combiner d'autres sources de revenu. sinon il se retrouvera, comme il arrive la majorit des chmeurs et des retraits. sous le seuil de pauvret. Quant ceux et celles qui doivent s'en remettre directement aux programmes d'aide sociale pour survivre, leur droit n'est jamais acquis. en ce sens que les prestations, toujours infrieures aux seuils de pauvret les plus bas~53. peuvent tre modifies selon les conjonctures et compte tenu du fait que les conditions d'application sont le plus souvent dictes par voie de rglement et de directives internes dont le contrle, voire la connaissance. leur chappent. Assez curieusement et non point par hasard, une seule catgorie de r personnes reoit un traitement relativement diffrent. 11 s'agit des per- " .. J sonnes ges de 65 ans et plus qui bnficient du droit une prestation de base dite de scurit de la vieillesse. Cette prestation. elle seule ou mme combine avec le supplment de revenu garantF54, ne permet pas au bnficiaire d'atteindre le seuil de pauvret moins que ne s'y ajoute une rente de retraite 255 ou un revenu de travail, auquel cas le supplment sera rduit d'un dollar pour chaque dollar de rente reue ou de revenu gagn, Mais dans aucun cas la prestation de scurit de la vieillesse ne fera l'objet d'une coupure, d'une taxe ou d'une tracasserie administrative. C'est un droit acquis par la seule reconnaissance du besoin prsum en raison de la retraite: de sorte que tout citoyen canadien g de 65 ans peut exercer un droit de crance sur l'tat qui lui versera automatiquement, chaque mois. sa prestation, . En d'autres termes, on a reconnu le droit strict un revenu. bien r qu'infrieur au seuil de pauvret, aux. seules personnes qu'il n'tait plus ,~ ncessaire d'inciter au travail. 1

'il

En effet. dans une socit o l'on garantit dsormais un minimum de revenu

ceux qui sont dans le besoin ,le fardeau des transferts peut devenir lourd

porter pour ceux qui travaillent s'il n'existe aucun mcanisme pour inciter ceux qui peuvent travailler le faire. Toutefois l'importance qu'on accorde ~ ('incitation au travail quand par ailleurs la ~ituation conomique est caractrise par d 'importantes pnuries d'emploi tmoigne ct 'une conception conomique qui au fond n'accepte'pas la possibilit de chmage involontaire. C'est un retour l're d'avant Keynes:!56,
Bureau, Lippel el Lamarche
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Bureall, Lippel el LC//llarche

Mais alors, dans la pire hypothse o il faut maintenir l'incitation au travail. comment expliquer que l'tat n'assure pas aux retraits une prestation de base qui correspondrait leurs besoins tels que dfinis par le Snat ou le Conseil conomique du Canada puisqu'il est acquis qu'ils n'ont plus travailler et qu'ils ont droit leur retraite? Et, en vertu de quel principe devrait-on traiter diffremment les personnes inaptes au tra'tail, invalides ou charges de famille puisqu'en dfinitive, elles ont les mmes besoins que les retraits? En effet. comment ne pas nous retrouver notre problmatique de dpart et nous reporter J'poque o chacun devait normalement subver.ir ses besoins par son travail. II II est peu probable qu'on retourne l're d'avant Keynes ", mais il Iii est prvoir que tant et aussi longtemps que les mcanismes de distributioll des richesses seront fixs par les seules lois du march et ne feront : pas l'objet d'une srieuse remise en question, il y aura toujours des tra'tailleurs qui s'appauvriront travailler. rendant ainsi illusoire la ~ garantie d'un minimum social pour tous.

For II/Olly, it is pe/'haps comj;I/'wble 10 assulI/e Ihat .Hlnt/! people (Ire hom Il'ill, a Sirollg desire to il/habit II/(' bo//om /cO/I//! ql/il/fill!. alld 11'110 11(I1'/! nmsciolls/y decidee/to make (1 C(lre!!r ouI of bd/l): P()OI: HOII'e\'l!!', whol (1 /leI!' imerpl'el(/Io/l of Ihe diSlriblll;on proCf!SS ..!roliid II!(/d, /I,~ is I/HU (/ persoll ellCls up beill,~ ll'here III! is il/ li/i.- prl/arily l!trollglt (/ ('Oll/p(j('lIIed sel of drelln/sUl/lel! s p/oyil/g on hilll, C erlai/lly !rard Il'orf,: is ojiell I/t'CI!,I,wry, bill if is lIeilller essel/tial/lOl' slIffidelll for pl/l'poses ofheI/K e('(l/wmkal/y
sl/ccessfll/~5~.

Les conomistes ne s'entendent pas pour prdire quand et dans quelles conditions le pays sortira de la plus importante crise depuis les annes 1'930. Marque par des sommets innationnistes et des records de chmage, la crise que nous traversons n'est pas seulement conomique et sociale: ... c'est une crise trs profonde. srructurelle et culturelle, l'chelle mondiale, et les mutations qu'elle impose s'chelonneront sur plusieurs annes. Il ne s'agit pas seulement d'analyser et de dcrire les phnomnes qui accompagnent la crise. Il s'agit de voir les aspects positifs et les bonnes occasions qu'elle reprsente. II FaU! idenlfier ce ql/e la aise rhle nmlllle mll/Miol1: la crise s'apprcie par ce qu'elle tente de mettre en place. La prise de conscience gnralise qu'engendre la crise est porteuse d'espoir, parce qu'elle est un moment historique de questionnement l'gard des pratiques et les institutions du pass et, aussi, une occasion de choix par rapport aux orientations de l'avenir 2$Q. Les dernires annes ont t aussi caractrises par un retour des valeurs traditionnelles, comme l'entreprise prive et le bnvolat. qui concident avec le virage droite qui a port au pouvoir, dans plusieurs pays occidentaux, des partis politiques conservateurs_ cela, il faut ajouter que la dmobilisation politique et sociale depuis la fin des annes 1970 a ralenti les mouvements de revendication et rendra moins grande la ncessit de rduire certaines tensions sociales, Ces facteurs permettent sans doute d'expliquer un certain dsengage. ment de l'tat, du moins un ralentissement des investissements sociaux et plusieurs coupures, malgr l'augmentation de la richesse collective et le maintien du rythme de croissance des grandes socits industrielles, commerciales et financires 260 , comme en tmoignent leur actif. leur avoir propre, leurs ventes et leurs bnfices 261 , Dans ces conditions. et si la tendance devait se poursuivre. il ne rait aucun doute que le droit social pourrait tre prsent comme le droit de l' ingafit , Cependant, avec l'intensification de la crise. pour la premire fois au Canada, noUs faisons face et de faon srieuse une population conomi quement et socialement dpend,mte et nous sommes confronts des nouvelles formes cle mlsill'e conomiqlle el sociale qui dcoulent du chmage. L'apparition d'une populntion dpendnnle dcoule de causes

B:lsed in parI 011 ths k;l/(/ of ecollomc lllerprl'lalimr. wl!el'f! indil'idtla/s are a.;sumed 10 haw! l'irtlwl talaI control Ol'U Ihe planning of Il,eir ecot/omie fcrttlnes. ail indh'idllol is entitled 10 gel bacf.: olltfrom thl! ec'ollomic syslem whal he pl/ls in. and hellce e~'el)'olle is responsible for lookillg ct/1er olle's 0\'/1 wel/are. Inlhis IIllimale laisser-faire \l'orld, Ihe pmcesses ofprodl/Clioll (I,ul disiriblilion are lighlly associaled (Incl are muely 111'0 sicles oflhe same C,>iIl 2H

Pej'spectives
Si ; 'tat a d intervenir durant la crise des annes 1930 pour rsoudre certaines contradictions qu'on n'arrivait pas grer dans le priv . l'histoire des quarante dernires annes dmontre que son intervention n'a pas eu pour eftet de rsoudre le problme social comme il se posait. Par ailleurs, ce n'est pas par un retour au pass ou en abandonnant les gens eux-mmes qu'on rglera le problme. Puisque, de toute videllce, il ne semble pas qu'on s'oriente. court terme, vers un changement de structures conomiques qui modifierait les rgles du jeu et les mcanismes actuels de rpartitioll des richesses, il ne reste pas beauCOtlp de choix. A compter du moment o on projette de satisfaire aux besoins. qu'on ddare la guerre la pauvret et qu'on dfint des seuils qui correspondent lin minimum social, n'est-il pas logique et consquent d'en fixer le contenu dans un nonc clair et de prvoir les mcanismes pour en s~r~n.tir /'applicati~n? Personne ~c choisit de travailler, de chmer ou de VIeillir sous le seUIl 'de pauvrete.

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Bureoll. Lippel

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profvm,<..> qui" a..:..:ompugllent de cnangements structurelS, notamment au niveau de la transformation des entreprises o l'on assiste un remplacement massif de la main-d'oeuvre par des innovations technologiques. Il devient de plus en plus vident qu'une proportion importante des travailkurs dplacs parles changements technologiques seront exclus dfinitivement du march du travail, moins de modifications dans les choix politqles qui ont actuellement cours. Devant une telle situation, les programmes de l'tat-providence s:avrent ~radquats: ils n'ont pas t conus pour rpondre une proportion aussi Ir<lportanle de la population qui est victime de chmage, ni pour agir el'ficacement sur ses causes et ses consquences. Devant un tel phnomne, n.)us devrions assister une intensification des politiques sociales. des efforts additionnels de redistribution, mais la crise semble plutt avoir r!ffet contraire SOIIS l'impulsioll dl! l'idologie de la 1l0uI'elle droite~6~. Ain:;i, il ne faudrait pas s'tonner que l'enjeu des prochaines annes con:;iste lutter pour des droits acquis qui ne sont jamais acquis,

A:: Canada mO~'es in ta the 1980's burdened by seriOI/J inflation. Mg" rates vf memployment. a weakened dollar. and disappoillllIg rates ofgrolt,th, rire
cl/male for fitrther major ad\'ances if! social secllri/y is not propitiolls. fn1eed, the mMt immediate task may weil be the Siruggie 10 ma;'Uan tlle in;egrity of those programmes already ill place \l'hich confer rights 10 benefit and safegl/ard the diglt;ty of Canadial/s16J ,

Au terme de cette tude, il ne nous est pas possible d'tre plus explicites et plus convancants que tous ceux qui ont expos, depuis quarante ans, les c bjectifs et les principes qui devraient fonder la reconnaissance d'un droi: un minimum social pour tous les citoyens canadiens, quelle que soit leur condition, de manire satisfaire leurs besoins. Il n'appartient pas auxjuristes de dfinir les besoins et de quantifier les seu s dits de pauvret .. qu'on pourrait du reste rebaptiser, ne serait-ce que pour rendre plus vident l'objectif vis 264 Il n'appartient pas non plus auxjllristes d'laborer une mcanique ou une formule de revenu garanti qui permettrait de concrtiser l'objectifZ6::, Mais s'il tait possible de fixer dans une forme juridique un engagemen: collectif qu'aucune loi du march n'a permis de raliser, notre proposition serait d'enchsser dans la Loi COllstitlllOllnelle 266 le droit de chacun un minimum social sous forme de revenu garanti, index au cot de la vie 267 , assorti de toutes les garanties constitutionnelles:?68 et d'une clause prvoyant que ses modalits d'application par voie lgisla tive auraient priorit sur toute autre lgislation, D&.ns un contexte d'incertitude et de remise en question de certains programmes sociaux et, comptc tcnu de l'exprience passe, nOlis croyons que cette proposition aurait pour effet de protger les Canadiens

contre 1 arbiU'atre et la Qlscrtioll oes gou"vernements. t'ar ailleurs, cette proposition ne suppose pas l'abolition des rgimes actuels de scurit du revenu qui assurent. comme c'est le cas de certains programmes d'assurances sociales ou d'indemnisation des accidents du tra vai!. des prestations plus leves que les seuils actuels de pauvret. En d'autres termes, notre proposition inclut le maintien des droits acquis et exclut toute uniformisation la baisse des rgimes de scurit du revenu. Par ailleurs, nous sommes conscients que la ralisation de l'objectif que reprsente une telle proposition nous ramne la double opration de rforme de la scurit sociale et de rvision constitutionnelle laisse en plan au dbut des annes 1910. Par del les principes et les idologies que nous avons voqus. remis en question et parfois introduits notre tour, par del les effons dploys pour rendre compte de l'volution de notre socit, et par del toutes les conditions que nous pouvons poser la poursuite du dveloppement social, il est un point de vue bien simple, sorte de vrit premire. qui chappe aux critiques el aux nouveaux dfinisseurs de systmes et qui concerne le fondement de la garantie d'un droit la scurit sociale. Dans notre socit, l'instar de la majorit des socits occidentales marques et imprgnes par la civilisation de l'humanisme et les plus pures valeurs du libralisme, la r~ponse ne semble pas vidente, tant et si bien qu'on s'est donn la peine de trouver des justifications et d'en rinventer d'autres pour remplacer les premires et s'abstenir ainsi, le plus longtemps possible, d'agir sur la r.alit. La preuve en est que les vieilles ides de justice, de libert et d'galit ont t remplaces par celles de justice sociale, de justice redistributive et de solidarit nationale et que l'injustice sociale rgne toujours malgr les efforts dj consentis. Or, nous croyons qu'il n'existe pas de justification, au sens idologique du mot, pour fonder le droit la satisfaction des besoins essentiels. C'est un parti pris existentiel qui est profondment inscrit dans l'histoire de l'humanit et Qui se suffit lui-mme. Le besoin de survivre au triple point de vue conomique, social et culturel. compte tenu de la ncessaire relativit que cela suppose, est, selon l'expression heureuse d'Andr Gorz, "la propre raison de sa satisfaction [, . ,) et n'a pas tre lgitime 269 . Dans la mesure o notre socit dispose des moyens physiques, techniques et conomiques pour assurer et garantir chacun un minimum social, le droit social prendrait son sens le plus profond, celui qui le distinguerait de tout ce que nous connaissons jusqu' prsent et qu'a si bien dfini le juriste franais Georges Ripert : Le droit social sera celui d'une socit dans laquelle la production et la rpartition des richesses ne seront pas laisses la libre initiative des hommes, mais seront scientifiquement organses 270

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Lippel ct Lmuarche

Burea/(. Lippe! er L(/marche

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Notes
Texte rdig en octobre 1984, 1. Voir notamment E. Minville. LlI lti.f/atirn! otll'rire et le rgime sodal dons 1(1 l'mdnce de QI/bec. OUaw<I. Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces. 1939: G, Poulin. L""s.r/ance sod"l/! dans la Prm'illCe de Qubec. Qubec. Commission royale d'enqute sur les problmes constitutionnels. 1955, "nnexe W; M, Pelletier et y, Vaillancourt. Les politiques ,~od(/les et les trllI'ailleurs. C'ohiers 1 et 2. Montral. Centre de recherche en poliliques sociales. 1974: Qubec. Comit'! d'tude sur l'assistance publique. Rapport. Qubec. gouvernement du Qubec. 1963: Canada. C~>nfrence interprovinciale des ministres responsables des ~.ervices sociaux. Le rgiml? de scurt sodale au COl/llda, Ottawa, Secrtariat des (Confrences intergouvernementales canadiennes. 1980: N.K. Strong. PI/blic WeI/are Adminis/rCuion in Canada. Chicago. University of Chicago Press, 1930. 2, Canada, Confrence intcrpro"inciak des ministres responsables des srvices !.Ociaux. Le rgime de smrit .locl/fe. p. 10. 3. Propos cits par G. Poulin. L'aui.HwlCi' sociale, p. 71. 4, :,0-31 Vicl.. c. ) IR.-U.l. S. 'loir S. B. R>erson. Le capitalisme el la Cnnfdwtinn. Montral. Parti-Pris. 19n. et 1\. Dubuc. q Les fondements historiques de la crise des socits canadienne et qubcoise ", Politique d'(/lIjmmf'hfl_ vol. 7 et 8, 1978. p, 29-53, 6, "Cfe dll service civil, 48-49 v'ict .. c. "6, Acte C01l<:ernant Il!semploy. publics, 1886 S.R.C .. c. 19, 7. Son anctre, la Police hl!\'{ dll Nord-Ouest fut cr en 1873. S.C .. c. 35. 8. On ne compte plus les interventions de la milice et de la police dans l'histoire du mouvement ouvrier canadien: la grve des typographes de Toronto en 1811. la grve du Canal Lachine Monlral en 1877, la grve des ouvriers de la construction de Qubec en 1877 .Ia grve de Winnipeg en 1919. la rpression des manifestants lors de ln marche des chmeurs en 1935, Voir M. Horn. The Dirl}' Thirties. Toronto. CoppClark. 1972, p, 360-380, Voir aussi R. Desrosiers et D. Hroux, Le trm'ai/ler qubcois et le syndicaliJme, M<?ntral. Presses de l'Universit du Qubec. 1973. 9. Ce type d'intervention commun tous les pays en voie d'industrialisation de l'poque 1\ fait dire Jean-Jacques Dupeyrou.x, dans son trait intitul Scurit sociale. (Paris. Dalloz, 1965, p. 32) : Dans une socit qui prtend assurer le meilleur des mondes par les seules vertus de la libre concurrence [. , .) l'indigent apparat essentiellement I;omme un trouble-fte minemment suspect et il s'agit moins de le protger que ,rassurer, contre lui, la protection de la socit bourgeoise, Ainsi la distinction n'est pas toujours claire entre l'orphelinat et la maison de correction, l'hospice et la prison, bref la mesure sociale et la mesure pnale". G. Perrin Pour une thorie sociologique de la scurit sociale dans les socits industrielles .. , Rel1I1.' franaise de ;'O('iologie, vol. B, 1967, p. 302. 10 .. \ l'poque, les quelques mesures adoptes par les provinces les plus industrialises <:omme l'Ontario et le Qubec (f Acte pour protger/a l'e et ft. sant des personnes ,'mployes dalls 11.'5 lI/anll!lIClflreJ, 1885 S.Q .. c. 32) n'avaient pas de dents et on dplorait le manque d'inspecteurs pour les faire appliquer. Voir les commentait'!::'s de :~. Desrosiers et D, Hroux" Le mmdl/eur qubcois. p. 9.5, sur les travaux de la Commission royale d'enqute sur les relatonsentre le capital et le travail (1886-1891), Il. !;talistiques de M.C. Urquhart et K.A.H. Buckley. Historiml SWlislC5 afCanada. Toronlo. Macmillan, 1965. cites dans Le rgime de scurit sociale. p, 12. 12. !~e mmoire, dpos la Chambre des communes en avril 1889 et suivi de dell.~ l'apports sur les conclusions; offre un tableau saisissant de la situation ouvrire et l,ociale qui prvalait la lin du XIX sicle. Voi; pour de plus amples dtails. R, Desrosiers et D. Hroux" Le travailleur qllht'cois. 13. The WOl'kmeu's Compensation for Injuries Act, 5.0.. S5 Viel., c. 30. et Loi COI/cernant les respolI.fabilitts des lIccit!enfJ dont les olll'riers SOllt \'times dlllls leur ,raw/iI, et la n!plfrEllioll des {lvmlllllge$ qlli ell rsultel/t. 1909 S.Q_, .c. 66.

14. Voir la thse de maitrisede Katherine LippeL Lei/roit des (/ccidel/tsdll tmmil i lllle indemnit: Ilnalyse Msioriqlll! el critique, Montral. Universit de MontraL 19112. 15, Par exemple, Loi relatil'e (lIIX /rellres de fJ'iiI'oil des femml?s el des enfallfs dafls certaines mallll!acmres. 1910 S.Q., c. 21. 16, Loi pOllrl'oj'alll cl la fixmion d/l saillire miNimum pOlir les femmes, 1919 S.Q., c. Il. 17. Loi rellllh'e cl /'rablisseme/lt des bureaux de placemem pOlir les OIll'der,l_ 1910 S.Q .. c. 19. 18. Loi de coordination des bureaux de plt,cemenl. 1918 S.C.. c. 21. 19, M, Pelletier et y, Vaillancourt, Les poliliques sociales. cahier 1. p.94, 20. Arrt en conseil. 29 avril 1915, et la Loi dl?s pellsioll.i. 1919 S.C .. c. 43. 21. 1920 S.C., c. 8. 22. Rsolution cite dans le Comit interministriel d'tude sur le r~gime de rentes du Qubec, Rapport, vol. 1. Qubec, 1'.164. p. 5. 23.1926-1927 S.C . c. 35. 24. Ibid., art. 2. 25. La part du gouvernement fdral fut porte 75 % en 1931, 26 . Si les conditions de rsidence pouvaient se justifier en raison d'une quelconque ncessit d'appartenance la collectivit et en raison d 'une prsomption de cotisations antrieures et indirectes du bnficiaire sous forme dimpt. on a du mal s'expliquer les conditions d'ligibilit ayant trait aux ressources du r~clamant. La limitation de revenus annuels lix~ 325 $ par an el, par consquent. l'oblisation du rclamant de se soumettre un examen de ses ressources et la preuve de ses besoins, doivent tre considres comme une limite l'exercice de son droit et, sur le plan social, comme une dmarche de nature placer l'individu dans une situation d'humiliation plus ou moins compatible avec sa dignit humaine. Encore l se trouvait une influence de la conception d'assistance publique anglosaxonne moins marque par les traditions mutualistes et moins sensibilise que les pays continentaux de l'Europe. dont la caractristique principale et l'originalit consistrent prsumer de l'tat de certains besoins et les prvenir, de manire garantir aul( bnficiaires un droit absolu une prestation ~ (Robert D, Bureau, La scurit sociale elle droit ail Qubec, thse de doctoral, Lyon, Universit de Lyon II. 1972.. p. 83). Voir aussi sur la notion de means teSI et nuds le.H, E. Burns. The American Social Secllrily System, Boston, Houghton Miffin, 1951. p. 31. 27, Pourcentage valu par M. Pelletier et y, Vaillancourt, Les poUliques sodules, cahier 2. p. 27. Voir aussi Canada, Confrence inlerprovncale des ministres respon sables des services sociaux. Le rgime de sCllrit saciale, p. 15. 28. Canada, Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, Rap port, t. 2, Ouawa, 1939, p. 18. 29. M, Pelletier et y_ Vaillancourt, Ll?s politiq/les sociales. cahier 2, p.25. Il est d'ailleurs intressant de noter. en rtrospective, le point de vue du Conseil conomique du Canada: D'autre part. si nous tablissions un seuil de pauvret" en 1978 rond sur un certain chiffre de revenu rel. et projetions cette ligne de dmarcation dans le pass. nous constaterions que, pendant la crise des annes 1930 et peuttre mme au cours des annes 1920, la plupart des Canadiens taient en de de ce seuil .. (Dfi pQs par la croiSSlInce el II? challgemellf. cinquime rapport annuel. Ottawa, Conseil conomique du Canada. 1978. p. 112 et 113). 30, A, E. Grauer, Ass((lllce publique et assurallce sociale, Ottawa, Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, 1939. appendice 6, p. 11 et 1&, 31. Ibid., p. 17. 32. On pense principalement .la marche des chmeurs vers Ottawa, suite li la grve dans les camps de Colombie-Britannique, au printemps de 1935. Voir Michel Horn, The Dirty Thirties. Copp-Clark. 1972, p. 35& et s. 33. JI s'est agi principalement du Federal Emergenciei Relie! Art (FERA). du National Industrial Recollery Act (NIRA>, du Ci"il Works Administrative ACI, du Nelliollal Labat ReliefAct et du Wagner Act. Pour une analyse dtaille de ces programmes,

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Bureau, Lippe/el Lamarche

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"oir M. relletier et of. Vaiuancourt. L~s politiquiJ sod,.les. canter 2. p. .!/'I-287. Voir aussi l'excellente analyse du point de vue des bnficiaires dans F. F. Piven et R.A. Cloward. R('guloling the Poo,.; The Fm/rliolls of Public Welfi.re, New York. Vintage Books. 1971. 34, Vot par le Congrs des tats-Unis le 14 aoOt 193.5, Voir E.M. Burns, Ti,t American Social Secltrity S)'siem. 35, 'loir E. Burns, Socin/ SUl/rir.l (ll/(i Pllblic Polie,\', New York. McGraw Hill. 1956. 36. Cit par Diane Bellemare . .La scurit dit re\'l.'llll 111/ Canada: IIne mralpt tCOllom;(II/e de l'al'llemtlll dt rEta/prOIidence. thse de doctorat. Montral. Universit McGiII, 1981. 31.1935 S.C .. c. 38. 38. A((ornty-Gtllf!ral fur Call<rda. c. AllorntyGtntral for Ontario. 1937 .'\.C. 355. 39. 1933 S.C .. c. 44. 40. 1935 S.C .. c. 63. 41. 1935 S.e.. c. 14. 42. fiL Pelletier et Y. Vaiflancourt. Les politiques socialtJ, cahier 2. p. 174. ~3. Canada. Commission royalt! des relations enlre le Dominion ~l les provinces. Ri/p.
t'art, p.

60. Sir W. Beveridge. SoallnSllrance a;,d Allietf Senices. 2~ d .. New York. s::athcn Press. 1969. Voir J.J, Dupeyrou.'(. I'o/IIImIJ eluudclI/cl!J de.1 .I.I.f/me.1 di' .\icllril sOC'ale des pays membres dl!s C011l1/11l1WIllJ europenneJ. et de fa Grande-Bretllgni!. Luxembourg. Communaut europenne. 1966. p.67.
61. Canada. Comit consultatif de la reconstruction. Adl'ory Report on Rl'coll.llrt/c/{QII.

Otta\\-'8, Imprimeur du Roi. 19'3. 62. L.C. Marsh. Rapport SlIr III smri/If sadaIe ail CC/Ilnd(j. Ottawa. Imprimeur du Roi,

133.

44. Infra, n. 226, 45. toi de 1940 SlIr l'assllrance-cllnlCl.'le. 1940 s.e .. c. 44. art. 39. 46. Confrence internationale du travail, deuxime session. Washinl!ton (D.C.>. 1919. La confrence reprit les arlides 23 et 427 du Trait de Versailles. sign en juin 1919. Sur celle question, voir Guy Perrin ... Rflexions sur cinquante ans do: scurit sociale ", Uel'I/(! interrlatiotlale dll trmail. vol. 19, nO 3. 1969. p. 623. 47. I.e Canada avait ratifi les conventions sur le chmage. les justes salaires et le repos tebdomadaire adoptes par rOfT, 48. Loi modifiant la Loi des pensions de \'iei/fesse, 1931 S.e., c. 13. 49, La premire province le faire fut le Manitoba, en 1916, [. . . ) Ce n'est qu'en 1950 eue toutes les provinces offriront des allocations aux mres", (Canada. Conrrence i lterprovinciale des ministres responsables des servk.:s sociaux, Le rgime di! scllrit sociale, p. 13). 50. qubec. Commission des assurances sociales du Qubec (commission Montpetit), i lstitu~e par arrt en conseil. le 20 octobre 1930. la commission publia plusieurs rapports et fit de nombreuses recommandations en matire d'assurance-chmage et c 'assurance-vieillesse. SI. qubec, Commission des assurances sociales du Qubec. Siti-me rapport. Qubec. 1933. p. 155. 52.1>. Bellemare, Ln scttrit du r"~'Ii'nll. p, 110. 53. Canada. Gouvernement du Canada. Emp/oi et rel'erws, Ottawa. 1945. p. 3. 54. Canada, Confrence fdrale-provinciale du rtablissement. Ropporl, Ottawa. aot 1945, p. 6 et 30. 55. J.M. Keynes. Till' Gel/eral Tlteory of Employmol/. Interest Clnd Mone)', 2< d., l.ondres, Macmillan. 1961; voir aussi A. Murad, Wlwt Kel'/Ie.1 MeC/liS. New York. llookman Associates, 1962, et A. Flnkel, Origins orthe \Velfare State in Canada .. cans Leo Panitch (diLJ, Tite Cal/adittn Statl.'. Pulil'etl Ecot/om,\' and Pulitierll Po"w. 10ronto, University of Toronto Press. 1977. 56. Il s'agit du cinquime lment de la Charte. signe par Roosevelt el Churchill. le 12 aot 1941; voir J.J. Dupeyroux. S':Cllrll! ,soC'(,/ ... p. 66. 57. Oclaration du 10 mai 1944. adople lors de la 28~ ses3on de la Confrence interna Ionale du Iravail. sous l'gide de l'OlT. 58. II s'agit des recommandations nO' 61 et 69; voir 1.1. Dupeyrou)(. SCllrili! sodo/t, . 66 et 68. 59.1 (/ Ddaratioll universelle des droits de l'ltotl/me, adopte le 10 dcembre 1948 par 1 Assemble gnrale des NationsUnies. Voir. Il ce sujet, U. Dupeyroux. Quelques rflexions sur le droit la s~curit sociale , Dmit sod"I, 1960, p. 228.

1943. p. 4. 6.3. Ibid .. p. 10. 64. Cette tendance. que Dupeyroux a qualifie d.: distributive ~ par opposition li la tendance K commutative fonde sur les droits acquis par le travail. impliquerait la responsabilit de la socil l'gard de chacun de ses membres [. . . ) de l'individU ep tam que tei. dpouill de toute caractristique socioprofessionnelle particulire ", Evo/ution et tendam:eJ do sYJ.tmeJ. p. 160 et 166. 65. En principe. on reconnaissait t'tat de besoin non li la ralisation d'un risque particulier. mais en pratique il fallail maintenir la distinction entre les aptes et les inaptes au travail et maintenir les mcanismes d'incitation au travail. 66. L.C. Marsh. Rapport, p. 121. 67. Sltpra, n. 30 et 50. 68. LC, Marsh. Rapport. p. 33. 69. C'tait le point de vue de la Commission Montpetit qui avait opt pour le mcanisme de J'assurance sociale pour assurer une protection et un droit lis la participation au travail du bnficiaire. 70. L.C. Marsh, Rapport. p. 17. 71. 1.1. Dupeyroux, volulion et /l!ndances des systme.!. p.23. 12. D. Brunell. Le Code civil et (es rapports de clas$ls. Montral. Presses de l'Universit du Qubec. 1975, p. 8. 73. ibid. p. 9. Voir aussi J.B. Robichaud. Peut-on liminer la pauvrel au Canada?". U Del'oir, 3ljuillet 1984. 74. L'expression esl emprunte 1. Duchantel. dans H Chmage. politiques sodale; et crises~. Cahier dit socialismt, nO 3. printemps 1979, p. 72-120. 75. Dupeyroux. volution et tend(lt!ces des sylmes, p. 17. Dans Si!curl sociale. p. 25 et 26. Dupeyroux a prcis: K Une relation directe entre la rgle juridique et les infrastructures conomiques et sociales apparalt ici et peul s'exprimer ans la loi de sociologie juridique suivante; l'amnagement des systmes de rparation des ris ques sociaux est li un certain dveloppement de la classe ouvrire; ce dveloppement doit tre suffisant pour que soit rsolue la contradiction entre le besoin de scurit propre aux membres de cette classe et l'idologie des classes dominantes. " 76. Andre Lajoie et Claude Pariz:eau. La place dujuriste dans la socit qubcoise-, Revlte juridique Thmis, n' 3. 1976, p. 490. 77. Ibid . p. 491. 18. Ibid. 79. G. Riput. Les foras cdatr/cl!s dit droit, Paris, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, 1955. p. 51. 80. A. Lajoie et C. Pariz:eau. ,La place du juriste ". p. 491.

81. Ibid. 82. Voir, sur les fonctions du droit social. le point de vue de Keilh G. Banting, The W..lju<, StClle //fui C(II'adiall Feclerulis/ll, Kingston et Montral, McGiIIQueen's University Press. 1982, p. 19. 83. Ce qui n'a cependant pas empch le Comil spcial du Snat sur la pauvret d 'affirmer : Le systme de scurit sociale, tel qu'il existe aujourd'hui, n'est qu'un amas de bonnes inlentions striles (Canada. Snat. Comit spcial sur la pauvret, Rappurl. Ottawa, 1971, p. 12).

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BI/I'et/u,

Lippel el Lamarche

1.19

84. Le coup d'envoi de cette rforme fut donn dans un document de travail sur la Constitution publi par le gouvernement du Canada suite la confrence constitutionnelle de 1969 (Pierre Elliot! Trudeau. Scurif du revenll ef sen'ir:es social/X. Ottawa. Imprimeur de la Reine. /969, p. 7). Ce document fut suivi de la publication d'un livre blanc fdral. La smril du rel't'TIlI au Canada, Olla\\<o. 1970. et du Documem de fravail sllr III skl/rit sociale ail Canudll, sign M. Lalonde, Ottawa, Information Canada, 1973. ' 85. W.A.J. Armitage. ~The Emerging Realignmenl of Social Policy - A Problem for Federalism ". Canadian WeI/are, vol. 47, n09, 1971. p. 4et5. La posiliondu Qubec exprime lors de la confrence fdrale-provinciale de 1965 ne pouvait tre plus daire : " L'ensemble des mesures de :scurit sociale est en relation directe avec la (Culture d'un peuple et lui permet de s'exprimer collectivement. La socit <Iubcoise ne peut pas plus tre prive de son propre systme de scurit sociale que de son propre systme de lois ou d' ducation .. (dclaration du premier ministre du Qubec la confrence fdrale provinciale de 1969. p. 8). 86. Canada, Confrence interprovinciale des ministres responsables des services 50ciaux, Le rgime dl' scurit sociale. p. 30. 87. Ibid . p. 30. BB. Canada. Confrence fdraleprovinciale du rtablissement. Rapport. Ottawa, Imprimeur du Roi. 1945, p. 6. 89. Ibid., p. 8. 90. Canada. Gouvernement du Canada, La scurlf du revenu ail Canada. p. 1. 91. H . .Lalonde, Documt'nf de fravail, Po 17. 92. Claud Ca'stonguay, communication 'prsente devant le Club Kiwanis, Saint Laurent, novembre 1970, p. 19, polycopi. 93. r.F. Piven et R.A. Cloward, Regulafing the Poor. 94. LC. 'Marih, Rapporf, p. 13 et 14. 95. H40 S.C., c. 44. 96. 1)44-1945 S.C., c. 40. 97. Loi de /940 sur l'assurance-chmage. 1940 S.C., c, 44. 98. ''C:a~~d~: om~is.Si~n d'ssu~ance-ch~~ge:'\Triif.si:ime ;apporianfl;leI, Ottawa. . l.pprovsonnements et Services Canada. 1917, p.S. , .99. C'anda,;Comit d'enqute relatif l Loi 'sur l'assurance-chmage. Rapporf, ('uawa,'Imprimeur de la Reine, 1962, 'p. 67 . 100. Loi de /940 sur l'assurance-chmage, 1940 S.C.n;;; 44, art. 27 et s. 101. Comit d'enqute relatif la Loi sur1'a:Jsurancechmage, Rapport. p. 104. 102. Loi de /940 sur l'assurance-chmage, 1940 S.C,. c: 44, art. 88 et s. 103. Confrence fdrale-provilic:iale du rtablissement, Rapport, p. 6, extrait du discours d! MacKenzie King. ' 104. Loi de l'aide juridique. 19n L.Q" c. 14. 105. 1. Htu et H. Marx. Droit et pallvret au Qubec, Montral, Les ditions Thmis. 1~)74, p.475. 106. Comit d'enqute relatif la Loi sur l'assurance-chmage, Rapport. p. 104 et 105. 107. Loi modifiant ia Loi de 1940 SIIr rasSI/rance-chmage, 1950 s.e., c. 1. art. 87(1) et S>lb). lOS. Loi Slir l'assurance-chmage. 1955 S.C., c. 50. art. 49 et 50. 109. L,i modifiant/a Loi de J940 sllr l'assurance-chmage. 1950 S.C., c. 1, art. S7(1). et L,j sm /'assuranee-cMmage, 1955 S.C., c. 50, art: 49.. 110. Cvmit d'enqute relatif la Loi sur l'assurance-chmage, Rapport, p. 118. Ill. Ll)i Sllr l'assurance-chmage. J956 S,C., c_ 26. 112. C;)mit d'enqute relatif la Loi sur l'sssurance-chmage, Rapport. 113. L.Ji dl' 1971 sllr /'aSSlm:lnce-chmage, 1970-1971-1912 S.C., c. 48, art. 17. 114. Cmada. Gouvernement du Canada, La scllrit d rel'erlll 011 Canada.

11.5. Loi de 1971 sllr fassrrrance-r:hrnage. 1970-1971-1912 S.e., c. 48. art. 17. 116. Ibid.

117. Canada, Gouvernement du Canada. L' i1sslIrance-r:llmage ail rOllrs des anlle S /970 (rapport MacKasaYl, Oua"'o. Approvisionnements et Services Canada. 1910. p. 9. 118. Loi de /97J surl'assliranLe-thr}magt'.1970-1971_1912 S.C., c. 48. art. 3. 119. Ibid . art. 24. 120. Ibid.. art. 136. 121. Ibid., art. 3. 1'22. Loi d'assistance aux mres ncessiteuses, 1937 S.Q. c. 81; Loi d'assistance atl.f aveugles, 1937 S.Q,. c. 83; Loi concernant les personnes invalides, 19.54-1955 S.Q., c.9. 123, Rgime d'assistance publique du Canada, 1964-1965 S.C., c. 45. 124. Qubec. Commission d'enqute sur la sant et le bien-tre social, Rapport. vol. 5 : La s"uril du re~'enu, tome 1. Qubec, 1969, p. 22. 12S. Rgime d'assistance pubUque du Canada, 1964-1965 s.e., c. 45, art. 2g) et 2i). 126. Ibid .. art. 6(2)a) et 1). 127. M, Lalonde. Documenf de fralail. p.6. 128. Ibid . p. 64, proposition nO 9. 129. Conseil canadien de dveloppement social, Les politiques sociales pour les annes 80, Ottawa, CCDS. 1981. 130. M. Pelletier, .. Le revenu ffi.irumum garanti; une stratgie de bien-tre social ou un instrument de politique conomique ", Analyse de polifiqlles, 1975, p. 503-505. 131. Supra, n. 129. 132. L.C. Marsh, Rapport, p. 4.5. 133. Cet appui s'exprimait l'gard de la ncessit du rgime. Cependant, les travailleurs n'ont en aucun temps accept les modes de financement prvus. 134. Canada, Confrence interprovinciale des ministres responsables des services . sociaux, Le rgime de scuriti sociale, p. 17. . .
1.35, Ibid.

il

,1.36. Loi ayant pour objet d'ltablir des allocations familiales, 1944-1945 S.C., c.4O 137 -, Canada,Coilfrencinterproviniale des ministres respon~ables des services soCax."Le Tgim de scurif sociale, p. 17. . 138, Y. Bergeron, Dpenses sociales ail Canada, tendances ef options. Ottawa, Conseil
'. '.' , canadien de dveloppement social, 1979, p. 2 1 . , 139. Rgime' des aitocationsfamili~ies'all Qllbec,'1973 c.36: '. ' 140. Family Allowanees Act. 1974 R.S.P.E.I., c. F-2, art. 1. 141. Loi de 1971 SI/ries aIlOe(1fionsfamiliales.1973 S.C .. c. 44. art. D: Loi surla compression des dpenses dIt gOllw!rnement, 1976-1977 S.C.. c. 3. art. 6 et 9: Loi modifillllllll Loi de l'impof sur le revenu tablissanl lin crdit d'impt ail titre des enfonu el modifiant la Loi de 197J sur les allocationsfi.tmiliales, 1978-1979 S.C .. c. 5, an. 10. 142. Loi modifiant la Loi de l'impf sllr le rel'enll, 1978-1979 S.e., c. 5; Loi modifiant la lgislation relafive ci l'impt, 1983-1984 S.C. c. 1. an. 65(1). 143. Conseil conomique du Canada. Dfi pos par la croissanr:e et le (>han!<fment. Otta~ CEC, 1968. 144. Loi pOlln'oyant ci la swrif de la vieillesse. 1951 S.C .. c. 18. 145. Conseil conomique du Canada, Dfi pos par la uoissane 'et ie dumgement, Ottawa, le conseil, 1968. 146. M. Llonde, Document de Ir{l\'ai/, p. 24, 147 _ J. Gans Herbert, "The Positive Functions of Poverty and Inequality ,. dans John Harp et John R. HoHey (dit.), Strucfl/red Int'quality, Scarborough (Ontario). Prenlice Hall, 1980. p. 140-183. 148_ Loi s~!r le rgime de rentes de Qubec, 1977 L.R.Q .. c. R - 9, art. 105 et s.

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1977 ..... l\.~ c . .,-.".1. an. """}' ISO. 1977 L.R.Q .. c. A-25. 151. lhid .. art. 19 et 26. 152. Ibid art. 20. 153. Loi sur l'indemnisation des victimes d'actes criminels. 1977 L.R.Q .. c. 1-6. art . .5 et
i'tY.

17:... ,",v.:ial hclJ ...... Act tfegs., 19/1 N.B. Reg. 34174 O.C. 74-263, art.7a}. New. Brunswick Royal Gazette. en vertu du Social Wef/are Acl of NI.'II'-Bmnsll'ick. 1973 R.S.N.B.. c. 5-11; GlIaranll'ed Avai/able Jncome for Nel'd Act, 1976 S.B.e" c. 19. art. 2M : sous rserve de possderdes biens d'une valeur infrieure 160 S ou S S.
si "on n'est pas rsidant de la province. une personne apte l'emplo! ne sera pas ligible aux prestations en Colombie. Britannique. 173. Voir ce qui prcde pour les provinces de J'Ontario et de l'Alberta. Social Wl'lfare Act Regs., 1974 N.B. Reg. 34n4 O.C. 74-263. art. 15 et 15a). Nl'w-BrunSll'ick RtJya/ GaUlle, en vertu du Social We/fare Act of NewBrunswick, 1973 R.S.N.B .. c. S-II : ce rglement prvoit une prestation gale au monrant de la pension de vieillesse (y compris le supplment) pour les inaptes l'emploi, alors que la prestation payable aux aptes l'emploi quivaut 55'% de salaire minimum net. 114. Voir General Wl'f/are Assistance Regs . 1980 R.R.O. Reg. 441, art. 3(l}b). 175. Voir Alberta Social Dl'velopmnt Act, 1970 R.S.A., c. 345, art. 13(2); G/laran/eed AI'ai/able Income For Ntl'd Act. 1976 S.B.C., c. 19. art. 19; Loi sur l'aide sociale, L.R.Q . c. A-16. art. 12: Rglemntl J'url'aidtsocialt, R.R.Q.,c. A-16. r. l, art. 14. 176. Gilaranteed AvaUable Income for Need Act, 1976 S.B.C., c. 19. 177. General Wl'(farl' Assistoncl' Regs., 1970 R.R.O. Reg. 383, art. 3b). 178. Gmual We(fare Assistance Regs .. 1970 R.R.O. Reg. 441. an. 3b). 179. Parexemple, les programmes tablis en venu de l'article S6de la Loi des accidl!ntsdu travail, L.R.Q., c. A-3, penneltant la Commission de sant et scurit au travail de suspendre les bnlices de radaptation si le travailleur ne recherche pas d'emploi ou ne collabore pas avec l'agent de radaptation. Ainsi, l'accidente serre-frein sera force devenir secrtaire. vu les besoins du march. Un refus de sa part entranera la suspension des bnlices. . . Un autre exemple nous est foumi par la nouvelle rglementation prvoyant la supplmentatioil des bnfices d'aide sociale au Qubec pour les moins de 30 ans qui compltent /l.:ur formation de niveau secondaire seulement (l'accs aux cgeps ct aux universits est exclue); Rglement sur l'aide sociale. (1984)116 6.0. Il, P. !687. . L'ide de rhabilitation, qu'elle soit appliqu~e aux accidents ou aux _pauvres", permet ft J'administration de recycler les bnficiaires dans les secteurs prioritaires de l'conomie. 180.1970-1971-J972 S.C., c. 48. art_ 25. .. 181. Cailllda',bi~upe"deiravaiJsur J'volution d~ ~a~hdut~vaifdaris'ies an'nes 80, L'volution du march du travail daru les annes 80, Ottawa. ministre de ['Emploi et .' de l'Immigration,198.I, p. 83. ..', ." " .. :182. Ibid., po 96. 183. Ibid., p. 47.

154. Consulter le projet de loi 42 sur les accidents de travail et les maladies p~ofession. nelles, tel que dpos il l'Assemble nationale du Qubec la 4< seSSIon" de I~ ne lgis.lature; Genem[ Wef/are Assistance Regs .. 1970 R.R.O. Reg. 383. art. 1_ et s . Social Developmel1l Act Regs .. B.C. Gazette. Part Il, B.C. Reg. 4791-76. p.616, Schedu/e B. 155. Rgime d'assistance publique au Canada, 1964-1965 S.C .. c.4.5. 1.56. Loi d'assstance QIIX avellgles, 1937 S.Q., c. 83. 157. Loi concernant les personnes invalides, 1954-19.55 S.Q., c. 9. 158. Loi d'assistance aux mres ncessiteuses. 1937 S.Q., c. 81. 159. R. Dick, .. The Canada Assistance Plan: The Ultimate in Cooperative Federalism , Administratioll publique du Canada, 1970, p. 587. 160. IMd. l'exception du cas des travailleurs en grve pour lesquels les provinc~s, qui s'opposaient la position fdrale l'effet qu'ils soient aids, ont fait prvalOir leur p')sition. . 161. Wei Djao, " Social Welfare in Canada: Ideology ~nd Reality ?, Social Praxis,I979, p. ::U::'f '5 . " A province-wide survey conducted ln A!berta IR 197~ revealed that although most respondems approved of government IRvo[vement ln welfare programs, they thought thal man y underserving poor were abusing the syst~m. ~ey fell tt.at only the sick. the aged. and the single parents should get pubhc assistance . (i~ 45}. ,. . ,.. .. .. .. 162. ne So~ial Assistance Act 1977, 1971 N.S., c. 102, an. (0), b), c), li) et e). 163. ~ (1 if, ;n the opinion of the office of the Deparrmenr, .social assis~ance .is
n.~cessory for tlle proper mainrenonce or rehabilitation of ,hot persan or hls famlly (i"id., art. (if)). ,. . 164. R~gs; to Amend the Social Allowance Regs., Alta.~egs. 4Sn6, Alberta Ga.zette. Part . . Il,28 fvrier 1976, p. 456. En avril 1982, u~ b.'lficlal~. long terme recevait 176 $ par . "'mois'd revenu d'assistnce. alors qu'un bnficiaire Il cOurt terme recevait 136~. Dans ce dernier cas,les frais relatifs l'habitation et aux vtements ne sont pas pm . eu charge; voir Alta Regs. 91182. A1ber.ta: Gazette, Part U, lS mars I98~. .. : 16.5 .. Tole Public WeI/are Act. 1955 R.S..:: 268, art. 2), 37a) 'et 38. ..,. 166. JI faut distinguer entre le travail forc et l'incitation retourner sur le ,:"arch. du travail. Le bnficiaire soumis au travail forc ne rintgre pas la popUlatIOn ~ctl'le, pllisqu'il ne reoit pas un salaire pour le travail effectu. La prestation de trand est !a condition d'accs l'assistance. Voir. titre d'eltemple. Thl' Public Wef/are Act. 19)5 R.S.A., c. 268, art. 29. 167. IS'80 R.S.O.. c. 1.51. art. 7. 168. IS80 R.S.O.. c. 188. 169. G~neral WeI/are Assstancl' Regs., 1980 R.R.O. Reg. 441, art. 1(2). 170. Si on compare les prestations payables en vertu du rglemenl relatif au Gelll'rai l'tit/fare ASssUlllce Act de 1970(1970 R.R.O. Reg. 383) celles payables en venu du Filmil~' Bl'Ill'fits Act de 1970 (I970R.R.O. Reg. 287). on constate un cart de 20 % en faveu~ de ces dernires. Le rglement actuel adopt en vertu du Genual Wl'f/are A f.f.f/wlce Act prvoit aussi deux barmes relativement l'allocation pour le loge m~nt : 163 $ pour les inaptes au travail et 141 $ pour les aptes (1980 R.R.O. Reg. 441). 171. TI,,' Sada/ AssistaI/Cl' Act. 1977 N.S., c. 102; The Social Alloll'allce Act, 1970 R S.M;. c. 160. art. 5( I)a). qui ellclutde la dfinition de personne ligible l'a~de.les p(TSOnnes inaptes l'emploi pour une priode infrieure 90jours, et ce sans eg~rd l'arl. 2g)i) du Rgill1': d'(/ssst(/nce pllbliqlll! aa Canada, 1964-1965 S.e.. c, 4J.

184. 185. 186. 187. 188.

189.

190.
191. 192.
193.

194.

Loi de 197/ Sur /'C1ssllrancl' chmage. 1970-1971-lm S.e.. c. 48, ar't, 25.41 et s. Thl' Publi Wef/are Act, 1955 R.S.A c. 268. art. 29, Support?f thl' Poor Act, 1952 R.S.N.B., c. 221, art. 3(1). Ibid., art. 3(2). Social As.ristance Act. 1960 S.N.B., c. 9. art. 64. Municipal Homl's Act. 1952 S.R,N.B . c. 152; suivi du Sodal AssistatKI? Act. 1960 S.N.B., c. 9. art. 40; abrog par le Social W..(farl' Act. 1966 S.N.B .. c. 27. Public Wl'lfare Act. 1955 R.S.Q . c. 268 (en vigueur jusqu'au "r juillet 1970). Loi modifiant la Loi de 197[ sur {'assllrancl'cMmagl'. 1978-1979 S.C . c. 7. The Social Dl'I'i!lopment Act Regs., Alta Regs. 49n9, Alberta Galette. Part Il, 28 fvrier J977, O.C. 121179, art. 9. Loi sur l'aide sodalt', L.R.Q., c. A-16, art. 12: administrativement, celle mesure a permis il l'tat de contrler plus strictement les Qubcoises dans l'exercice des recours alimentaires contre leurs maris. Voir Loi sud'aide social.. , L.R.Q., c. A-16. art. 1.3.1: Social Devl'Inpmtnt Act, 1980 R.S.O., c. S-16, arL 14.1; An Act Respecting Social SUl/rUy far Re.tident.f ol Manitoba, R.S.M., c. S-16O, art. 14.

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Bureau, Lippelel L'amardle

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195. Guaranteed AvaUable {neome for Need ACI. 1976 S.B.C .. c. 19. art. 16(1) et 16(4). 196. Legal Seulement Act. 195! R.S.N.B .. c. 128. art. S; abrog par Social Assslllllce Act. 1960 S.N.B .. c. 9, art. 66. 197. Failli/y Benefits Ael Regs .. 1980 R.R.O. Reg. 1.51. art. 3~(2).
198. Loi sur l'aide sociale, L.R.Q., c. A-16. art. lb) et Id) : dfinition de "famille el de ~ conjoint-. 199. Yoir, titre dexemple. 1978 C.A.S. 40; 1978 C.A.S. 458. Dcisions relatives au.~ COli pures d'aide sociale cause de la prsence au foyer d'un conjoint (vie maritale}. 200. P. Lefebvre,lmpat"t redis triUm i! de lasl!ellritl! du re ....enll. cahier nI> 82.06, Montral. Labrev, 1982. p. 42 et 43. 201. Family Benefils ACI Regs .. 1980 R.R.O. Reg. 318. art. 14 et s. 202. Voir Social De~'e1opmenl ACI Regs . Alta Regs. 1~9178. Alberta Gazette. Part II. 25 :tvriI1978. O.C. 355178. art. 4 : o un supplment de 15 S alldel de ('allocation de base mensuelle de 100 $ peut tre accord discrtionnairemenl. Guaranteed AI'ail"bie IIIcomefor Need ACI. a.C . Regs., S.C. Gazette, Part 11.15 septembre 1976. O.C. :!53 1. Schedllie A, art. 12: octroi discrtionnaire de montants l'gard des besoins :,pciaux en 1976. 203. ~.C. Baetz et K. Collins. "Equity Aspects of Income Security Programs ". Anal,\'u ,le po/iliques. vol. 1. nI> 4. 1975, p. 487-498. 204. :"oi de /944 SIIr les allocations fC/milial~s. 1944-1945 S.C . c. 40. 205. L.C. Marsh. Rapport. 206. ,977 L.R.Q .. c. 3-37.1. 207. M. Pelletier. Le supplment IlU revenu de [ravail : une slratgie de bien-tre !iocial ". Les Cahiers du sOC'a/isme. nO 4. automne 1979. 208 ..f. Francoeur. Jouer qui perd gagne". Le Devoir, 27 juillet 1984. p. 6. 209. ,:0; modifianlla Loi de /97/ sllr l'assurance-chmage. 1978-1979 S.C . c. 7. art. 5. 210. ,bid. art. 4. 2\1. ibid. 212 .:oi modifialllia Loi de 197/ SIIrl'aSS/rrancechmage. 1974-1975-1976 S.C . c. 80. art. 15. 2\3. Loi rgissanll'emploi ell'immigra/ion. 1976-1977 S.C c. 54. art. 26. 31 el 41. 214. 11983) 1 R.C.S .. p. 2. 215 .:es diverses hyporl,;us d'implanlatioll d'une premire lape de revenu minimum lIt/rani;. Qubec. Conseil excutif. octobre 197R. p. 21. 216 .)upril. n. 172, 217. ,~oi de l'assuralleemaladie, 1970 LQ .. c. 37. 218.971 L.Q . c. 48. 219. ,L'limination du flau qu'es! la pauvret constitue un objectif national dimpor lance vitale (. . . ] Le progrs d'un pays ne se mesure pas seulement aux avantages ,Iontjouissent ceux qui possdent beaucoup mais aussi la faon dont il pourvoit aux hesoins de ceux qui ont lrop peu n (Canada. Comit spcial du Snat sur la pauvret, .?/IPP/Irt. Ottawa. Approvisionn~menls et Services Canada. 1971, p. 15). Le pointde 'lue du Conseil conomique du Canada, dans Dfi pos par la eroSHI/lce (p. lU}, n'est pas moins ex.plicite : notre avis cette pauvret grave doit tre limine au Canada et son radication devrait conslituer l'un de nos grands objectifs nationaux, '1ous avons deux raisons de penser de la sorte. Premirement. notre pays est l'undes 1)lus opulents que le monde ait connus el il ne peut aspirer au titre de socitju$te sans ,;e fix.er un tel objectif. Deuximement. la pauvret est coteuse. d'abord pour les plluvres euxmmes. mais aussi pour le reste de la socit . ~.:!(). Cl\nud!l. Confrence interprovinciale des ministres responsables des services ';od.mx. LI! n!Kill/l! dt! scuril .H/dl/lt', p.28. 221. '_e pllint e vue exprim par l'conomiste Diane Bellemare dans La scuril dl/ 1"('1','1111 n'tait certes pas celui du Comit spcial du Snat (Rapport. p. IS) qui se !lisuit convninel! que les Canadiens. Qui sont habitus 11 vivre dans un monde bien tliIlrcnt. ~ont prts ~ S'lIIluquer au problme de la pauvret ,

2:!2. ~o!r F. Chevrette et H, Mar.~. Dmt lOl/slillllionllel. Montral. Presses de Iuniver. sue de Montral. 1982. p. 662 et 663.

3.-4 ~e?rge VI.;. 36 (R: U.l ~t de 94(AI. pensions de vieillesse. ajout par l'Acre de ~ A."II;rrqlle du Nord Bruatlfllql/e, (1964). 12-13 Eliz. Il. c. 73 (R. U.J. originalement edicte par (1951) 14-15 George Vl, c. n (R.U.). 224. D. Bellemare. L/I sCllril dll re\"f!lll/. p.660. 225. 1965 S.Q . c.24.

223. I! s'agit des a,?endem~nts l'Alle de l'Amriq/Je dl/ Nord Brila/llliqlle. 9112..J.). 1aS'IUrance-chomage. ajout par l'Acre de l'Amrique du Nord Brilal/lliql/e, (1940).

226 . A ClInadian Press relt'ase in Ihe ,Hollireai Ga;:t'Ile (Marc/, 9. 1978) ObSeFl'ed Ifuu ill 1977: the BNp' lI"as ch~nnell(!~ fmo social seeuril.. eompart'd "'illl J'7i: in Iill'
t!arfy 19)0 sand J% ln the nlld-(960 s -. (I. St-Laurent. Income Maint.:nance Programs and Th~ir Errect on Income Distribution in Canada .. dans John Harp et John R. HoRcy (6:1!1.).Stmctllrallneql/alil} il/ Canada. Scarborough (OnU. Prentice.Hall of Canada. 1980): voir aussi Conseil canadi.:n de d\'eloppeme'Ot social ... U ne socit re~ponsable ~our dfinir l'avenir -, Le Del'oir. II aot 1984. et 1\. Bergeron. Depenses SOCIales al/ CI/nada. Ottawa, Conseil de dveloppem.:nt social. 1979. p. 4. 2~7. J. SI-Laurent. lIIcame Ma,uella/lce Programs. p. 4~2. 228. Don~~.:s compiles p~r l'Organisation canadi~nne de luHe contre la pauvret et publiee; d~ns Le. Df!lmr . 26 septembr.e 19~4. Selon l'organisation. l'augmentation de la pauvrete representeralt un bond Inqullant de 23 % au regard de son niveau de 1981 ".
2~9. "A.u Cana~a: la pnuvrel~ est une ralit. Ses victimes se comptent non par milliers, t;'al> pa~ mtllwns. Elle depasse d: beaucoup ce que notre:: 50cil peut tolrer ou notre economu: se permettre. EUe de passe de beaucoup galement lout ce que nous pouvons esprerd.e combattre avec les efforts et les mesures actuellement en oeuvre. ~e~en~an!. sa per~istance. .un.: poque o la grande majorit des Canadiens )OUI$Snll. d un des nt"eau.'l de vie les plus levs au monde. estlllle lIon le ". Conseil conomlqu.e du Canada. Dfi pOSt par ln croissaNce. p. Il L 230. J,P. Robihaud . Peut-on liminer la pauvret au Canada? ". Yoirau>,i R.C. Baetz et K. Collins. Il Equity Aspects .

9'7: 01

ZJ 1. Ibid . p. 7; voir aussi David Ross, Donnes de base $IIr la rpartitioll du rel'eml au Canada. Ottawa. Conseil canadien de d~'eloppement social, 1975. p. 93. 232. J. St-Laurenl, ln corne Maintellance Programs. p. 430: voir aussi L. Osberg. Eco. nomie Ineqllalil}" ill Canoda, Toronto. BUllerworth. 1980. p. 36. et K.O. Banting, The Welfare Siaie. p. 84 et 85.

233. W. Irwin Gillespie, On Ihe Redistribution of Income in Canada . Canadifll1 Ta.r Journal. vol. 24, nO 4. 1976. p. 23. Yoir aussi L. Osberg. Eeollomidneqllaliry. p. 205.
234. A. Wei Djao, Social Welfare in Canada p. 39, 235, David Ross ... Income Securit~ .. dans Shanken A. 'l'elaja (dit.l. COII(/dian Sot:ci' Po/ie.\. Waterloo (Onl.l, Wilfrid Laurier University Press. 1978. p.57. 236. R.H. Tawney. The Religion of IlIrqlwlil.'". ill Wealdl. (ncolt/I' and [nt'ql/a/in. Suffolk. The Clavier Press. 1973. p. !2. . . 237. A. W~i Djao. Social \Veltre in Canada .,: voir aussi R.C. Baetz et K. Collins. "Equlty Aspects", p. 489. 238. A. Wei Djao. "Social Welfare in Canada ". p. 39. 239. Ibid . p.41. 240. Ibid., p. 41. 241. R.C. Baetz el K. Collins. Equity Aspects ... p. 492: vOr galement Y. Bergeron. Dptllus sOcafl!s al/ Canada, p. 48. . 242. C?nseil canadien de dveloppement socinl. Le poids des impls. /'" pcl/"lagl.' dll's bent!fices, Ottawa . mars 1978. et R.C. Saetz et K. Collins, EQuity Aspects". p. 494: voir aussi D. Ross. Dmlllbs de bases. p. 94. 243. A. Wei Djao. Social Welfare in Canada ". p. 49. 244. J. St Laurent. IneolIIe Main/el/ana Progrcwls. p. 439.

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8ul"((//I. Lippel,I'!

l.UlllllrL"l/f

245. L. Osberg. Ecol/omie bU{/IUllil.". p. 37. 246. Gllarwllud Awlable IIICO/lle jor Need Act. B.e. Regs. B.C. Gazette P-rt Il. 15
se~'tembre 1976. o.C. 25.31. art. 2(20). 247, Le fait a t clairement reconnu par le Conseil conomique du Canada, le Comit spcial du Snat sur la pauvret, et la Commission d'enqute sur la sant et le bienlr-: social (Commission Castonguay-Nepveu) dans son rapport, Lli .scuril dll ret'enu, tome 1. Qubec, 1971. 248. D.P. Ross. Income Security ", p. 63. 249. Ibi-L 250. Compte tenu du fail qu'environ 30 ~ de la totalit des transferts en espces sont verss des familles dont le revenu est bien audessus des seuils de pauvret. la ma,jorit des tudes dmontre qu'entre 15 et 20 % des individus et des familles canadiennes chappent la pauvret grce aux. programmes de scurit du revenu. 251. Conseil des oeuvres de Montral. Opration rllOl'atiOIl sociali? Montral. 1966.

Enfin. quant la dtermination des seuils et la dfinition des b~soins essentiels, il ne manque pas. au Canada. de donnes et d'tudes qui pourraient faire J'objet d'un consensus. 265. NOIre remarque prcdente est tout aussi applicable aux. formules de revenu annuel garan~i qui abondent depuis I.es ~nnes 1970. Mais. compte tenu de la complexit de la question et des non:breuses tnCldel.lces que l'adoption de la formule la plus simple et la plus efficace aurait, de toute manire. sur l'ensemble de l'conomie c'est ('affirmation?e l'objectif et la volont politique de le raliser qui nous importe~t. En ce sens. s.eran plus souhajtabl~ de revenir la fin des annes 1960 et aux objectifs mis de 1 avan.! par de: organismes aus~t peu rputs pour leur radicalisme que le Conseil ca~adlen de developpement SOCial que de s'en remeHre aux tendan;;es conservatrices qUi ont marqu jusqu' prsent les annes 1980. 266. Nous rfrons la Loi cot/stillllio'me/le dl! /982. adopte par la Loi de 19!J2 fllr II? Canada, R. U. 1982. c. II. partie 1. Charte canadienne des droits et liberts. 267. Le ~o.mit spcial du, Snat. sur la pauvret a dj prvu une telle procdure. ~~a(Js~lque Cana?8 a !IIIS au p~t~t des formule~ d'indexation et on pourrait galement s mSfllfer des mecamsmes ullhss par la Rgie des rentes du Qubec. 268. Loi coltSllIllonnelle de /982. Son effet est de protger les Canadiens contre l'arbitraire et la discrtion des gouvernements. Par ailleurs. cette proposition n'implique pas l'abolition des rgimes actuels de scurit du revenu qui assurent. comme! c'est le cas de certains programmes d'assurances sociales ou d'indemnisation des accidents du travail. des prestations plus le\'es que les seuils actuels de pauvret. En d'autres mots, notre proposition inclut le maintien des droits acquis et exclut toute uniformisation la baisse des rgimes de scurit du revenu. Par ailleurs. nous sommes conscients que la ralisation de l'objectif que reprsente une telle proposition nous rall1ne la double opration de rforme de la scurit sociate et de rvision constitutionnelle laisse en plan, au dbut des annes 1970. Voir mpra. n. 83 et 84. 269. Andr Gorz. La morale de l'histoire. Paris, Seuil. 1958. p. 234. 270. Georges Ripert, Les/orces cr~alrices du droit. Paris, Librairie gnrale de droit et de jurisprudence, 1955. p. 56. .

p.

17.

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252. Dennis Quest. The Emergencl! of Social Sl!curil.\' in Canada. Vancouver. University of British Columbia Press. 1980. p. .3 et 4. 253. J. Harp et J.R. Honey. SlruCl/Ired Inl!qlwlily in Canada. Scarborough (OnU. Prfntice-Hall. 1979. p. 6 et 7. 11 est important d'ajouter qu' l'inscurit matrielle vient se greffer l'inscurit psychOlogique, quand ce n'est pas l'humiliation ou le mpris du bnficiaire qui se retrouve soumis l'arbitraire et la discrtion des poiitfques gouyernementales qui fluctuent selon les conjonctures ou des humeurs des forctionnaires. 254. Le supplment assure tous les Canadiens gs ce qu'on a convenu d'appeler un mvenu de base .. qui. en 1980. tait de S 14 % infrieur aux seuils de pauvret. selon qu il s'agissait d'une personne seule ou d'un couple: voir l'Association qubcoise polIr la dfense des retraits et prretraits. La simalio/l conomique de-s {'('Iraits, 19fO. 3- d .. Montral. 1980, p. 30. 255. En 1980. moins de 50 % des retraits du Qubec louchaient une rente de retraite du R.R.Q. et 62 % d'entre eux vivaient sous le seuil de pauvret (ibid., p. 30). 256, D, Bellemare, LII scuril du revenu, p. 112. 257. D. Ross ... Income Security -, p. 63; voir aussi L. Osberg. Economie lneqllillil,V, p. 63. Comment pourrait.il en tre autrement? Soixante pour cent des pauvres ne re oivenl pas de prestations sociales; ce sonl des membres actifs de la masse ouvrire qui reoivent UII salaire peine suprieur, et parfois infrieur. ce qu'ils obtiendraient de raide sociale,~, Comit spcial du Snat sur la pauvret, Rapport. p. II. 258. D. Ross, Income Seurity". p. 65: voir aussi Oaus OfTe ... Advanced Captalism an.} the Welfare S!at.: -, Policier llnd Sodely. vol. II. nO 4. 1972. p. 480 et 481. 259, Conseil canadien de dveloppement social. Une socit responsable ", p. 7.

260. IbN., p. 8. 261. Ibi:!. 262. Ibii., p. 9; voir aussi EF. Piven el R.A. Cloward, The Paullteon Books. 1982. 263. D. Quest. Emergel1Ct' of Social Saurilj', p. 205.

NI!H'

Cfa>.! Wor. New York.

264. On pense. par exemple. au seuil d'insuffisance du revenu" ou au seuil de revenu mi limum sodal , Bien sr. il s'agit de dfinir et de nommer une mesure d'ordre conomique puisqu'il s'agit d~ quantifier le revenu considr socialement comme tant un plancher" en bas duquel aucun Canadien ne devrait se retrouver et qui COlTespond ce qu'il en cote pour se procurer les biens essentiels la vie. Une telle dmarche aurait l'avaotage de lever l'ambigut qui entoure le concept de pauvret do.\l les dimensions les plus profondes et les caractristiques dpassent largement l'a',pect de privation conomique. Ainsi. il serait sans doute plus raliste de viser 1'0 ,jeclif d'liminer lnsuflisance de revenu plutt que la pnu 'ret. dont la relativit sel vira toujours de prtexte ceux qtli s'accommodent des carts conSll1nts dt: rc\enu au Canada depuis trente ans.

/46

BU'eau, Lippe! ('1 Lamarche

Bureau, Lippe}

el

Lan

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A. C.

AND PRI\'Y COUNCIL.

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Arpl;:t.LA:\'f:

[PRIVY COUNCIL.]

ATTORNEY-GENERAL. FOR CANADA ATTORNEY-GENERAL

AND OTHERS , FOR

J. C.,
1937

ONTARIO

1 RESPONDENTS.
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---

ON APPE-\~ FROM THE St"PREME COURT OF CANADA. Canada-Domi"ioN

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Irgi!711:iOll-llls"'lIltu ,4&1 .,n:tf/itll. ti~il rigllls ill ,fie -':ToviIlU-lI'it1:ill cxdusiu P'O~illelal Irgi!T"tj~e &l>fti/'tlellc,-/lltalid pbflli"j~" Itgisl"tloll-}..'o $(;Itldll'C.-No Jp,eiltl ""dollal tlllltgell(;}'.....Sri/ts" /I.'ut/" A",,,i,a Ad. 1867 I. 92 (13)-Emplo)'If/(/l1 altd Soeinl' (;,0 .$. 3' I'iet. t:. 11IIIIrllllU Ad. 1935. St. Cu. (:5 6- 26 Geo. 5. c. )11). / ' Tbe Emplo)'ment and SClCial Jnsuram:c Ad. I!lJS . of till'! ParUament of <;anada. which in substance pro\'jded for a s)'$tJ:m 01 compulsory unemployment iusurance throughout Canada.....!~ ultra vim of the Dominion Parliamtnt. In pith and substance the Act wu an insurance Act allecting the civil rigl,lts of employers' aad employed in eacb Pro\'ince and was, accordingly within exdush'C comp:tence of tbe ProYinCial 'Legislatures under s. 92: bead f3, of the British North America Act. 1867. which l'ro\'idcd that .. III each Proyinet tht Legislature may elCclusiv~ly make ' 101'111'5 10 relation to ('31 Property and ch'i! r/gllts in the

Implo)!If~lIt 'j~!ura'l,e

Slalutt-Ctimfillttio~~~' \'"lidil)'-CompIl1Jo,y u~.

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the

Pio~ince."

The Act did not purport to deal with, .. nd could not be tupportcd on the ground or, any special emergency arising rrom the degree of uaemployment In Canada at the rele\'lInt date. Tho other parts of tbe Act werc so inextricably mixed up 'l\1th the Insurance provisions of Part III. tbat it was impossible to sever tbem. and tbe whole Act was tberefore ultra Vires and invalid. Judgment or tho Supreme Court of Calladil [1936) Can. S. C. R.
411 affirmed. /
'

ApPEAL (No. 101 of 1936), by special leave. lrom a judgment of the Supreme Courl of Canada (june 17. 1936) answering the following question referred to the Court by lhe GovernorGeneral in Council by an Order dated November S. 1935: " Is the Employment and Social Insurance Act. or any of the provisions thereof and in what particular or particulars or to what extent, ultra vires of the p, rUament of C:.nada ?.. The
PrUlm: LoRD ATKIN, LoRD '
LoRD
!AWKERTOW,

liD MACIULLAN,

WRIGRt M.H.. alld SIR SID:;

RO\\'L41T.

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HOUSE OF LORDS

11937)

A. O. '

AND PRIVY COUNCIL.

357

pro";sions ()( the Act, which \\'a~ passed for the purposp 01 I(lJ; providing (or the establishment of a national employmrnt .'1';;:<\'- service and of a national insurance fund against unemployment, G"!.:::AI. as well as other forms of social insurance, are referred to in C~l<Al".' the judgment of the Judicial Committee. .\no"';111:1' The Supreme Cvurt of Canada (Rinfret, Cannon, Crocket GIIl'lUIAI. an d I' . J J Issentang answere.. .) -' .'01< ~tn\'ln JJ ., Du ff C. and DaVIs. d' O}!lARIO, the qncr-tion in the affirmative. The judgments of (he Supreme COIlTt are reported at [1936J Can. S. C: R. .. :17.

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5.

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amI 9.

R. S. Robtrls!J1I K.C., L. S.

Pl..t..\'foll K.C., ]'cltt' W"CM and R. St. L,lUltIIl fflr thf Altorn('y-Geul:ral for Canada. TIn- Emplo)'lnl'lIt and Sodal Jn~uraJlce ..\ct was adopted by the Canadian Parliament in 1935 liS a remedial measure for II seriou.i' unemployment problelJ\ which had spread throughout Ihe whole of Canada as a result of the prolonged trade depression. The scheme of the .o\ct is to sct up a nlltional employment sen'ice and to establish a national insurance fund against unemployment. The objection to the validity (If thl' Act is Ihal it h. ~aid 10 be legislation of the (eotral Parliament in relation either to property and civil rights within each Province or to matters local and prh'alc within ellch Province as to which exclusive legislative jurisdiction is by s. 9~, heatls 13 and 16, assigned to the Provincial Legislatures. Canada supports the Icgildation as a "alid exercise of the powers of Parliament for the following I'casons: (a} Because the main provisions of the legislation nre a valid exercise 01 the powers of the Parliament of Canada under huds 1 and 3 of S. 91 (If the British North Amcric;\ .\CI, 1867. to raise Inoney by II "ystem of taxation and t,) "pps<Jpriate the same for lhe public purposeli touching the peact', Clrder and good go.... ernment of Canada indicated by the legislation. (6) Because unemployment has at.tamed such proportions as 10 render it unquestionably a matter 01 national iJlten:st and impurlnnce :md as to affect the body politic of the DominiCln. (c) BeclIuse unemployment, through tbe growing nltch'lllizalivn of industry and other economic causes SI. LIII/,.",1

K.c.. r. p.

J. (" bas ceased to be merely a local or Provincial problem, and 11131 has become one of national proportions, interest and importance. (d) Because as the Provinces have no power to ATtORNEYGEIIERAI. FOR control tbe migration of labour from one Province to another, and Pro\incial boundaries do not affect the movement of CAl'''''''' P labour, legislation to deal effectively with the unemployment AnoRl\J;YGEIII'll "t. FOil problem must be national in its scope. (e) Because the OIlTARIO. legislation is Jlot in pith and substance legislation to regUlate property and civil rights in the Province. but is an effort b.y tbe Dominion to pro\ide a remedy for a social and ecooomic condition of national concern relating to the peace, order and good government of Canada and its trade and commerce. [Reference was made to the various provisions of the Ad.) The control of insurance has, no doubt, been held to be a matter within the Provincial field; that is as far as the decisions have gone. The following insurance authorities are referred to to ascertain whether in fact, anything dealing \\ith insurance is beyond the powers of the Canadian Parliament, and a subject exclush'ely within the Provincial jurisdiction: Citi:rem bS$ur~nce Company 0/ Canada v. Parsons. (I) For tbe international trade of 'the country the uniformity of unemployment insurance is desirable: that is relied upon as indicating that the subject-matter dealt with is something which ,has a broader aspect than Ii local or private matter \,;thln the Province. It is not sought to justify this Act In its entirety as being an Act in relation trade and commerce. It is submitted that it is not everything connected with insurance that is declared by the judgment In Parsons' case (2) to be within the exclusive Provincial jurisdiction. but only insurance contracts in their aspect of being property and civil rights within the Province. (Reference was made next to .A.ttt>rney-General/or Canada v. Aftomey..(;eneral for Alherl4. (.3)] It is not so much a question of what are the forms or terms used by the Statute as what is the substance of what. bas been done. If aU Parliament bas done is to recognize tbat the present state of things

to

(l) (l88r) 7 App. Cu. 96. 116. (2) IbJd.96. (3) (1916) I A. C. ,88, 595- 6

.
HOOSE OF LORDS

.
A. O.
AND PRIVY COUNCIL.

359

:us
J.
11/37

[1987)

while unemployed, and if Parliament therefore has attempted Anoltl/!:v. to tax tbe community. or any part tbereof, for the purpose of raising a fund to be distributed to the unemployed under CA:':UA certain conditions. there has 1I0t been any encroaching on AtT:~:':L'" anj' 01 tbe lields exclusively reserved to the Provinces. GE!<EIt.\L ParI' . ed' e " rOil lanlent 1$ no t con fi n i nth appropnahon 01 th efu d ns ONTARIO. to objects which are within the enumerated heads of s. 91 of the British North America Act, \\lten unemployment became general it was beyond the resources or the Provinces and Municipalities to cope with ii, and the Federal Government provided a very large sum {or the relief' of unemployment. It was administered by the Municipal authorities subject to audit by both Pro\'lndaJ and Dominion authorities, Unemployment was from ocean to ocean, and tbe situation was one in which the humane feelings of every citizen of Canada were moved. (Reference was also made to .J.itorncy.Gtllernl/or Olltario v. Reciproea/ Itls",erf (I), and to III re 1f1St/mlletl .-let of Callada. (2)] In all tbe foregoing authorities the Dominion attempted to prescribe under what form insurance business was to be tran!lacted, and throughout this line of cases there was always recognized that the capacity to do insurance business could be conferred by virtue of the central legislation. so that the power is not one which is exc\ush'ely within Provincial jurisdiction. {Reference was :\Iso made to DOfIJ v, BliICk. b)] Although this might normaDy and under ordinary conditions be a mailer local and private \\ithin tl!e Province, the unemplo)1I1ent problem had reached such dimensions that it had become a threat to the body politic of ilie Dominion. and was therefore a matter proper to be dealt with by Dominion legislation. It would not be an emergency in the strict sense: Russell v, The QlUeII (4). Hodge v. Queen (5). and Attorney-Gt~rtll/or Ontario v. AttorneyGeneral/or the DI)llIimo". (6) For a matter to be within Dominion legislative

(;:::0..

C.'

requir~ that those who are unemployed shall receive something

J. C. 'It must be sometbing which hIlS attained such compe t eoce D ., 1937 dimensions as to affect the body politic of the ommlon. TTORKltV ---d bt that rule can only be applied with great caution. ....GCNEIlAL No ou t ' t' . , FOR alld thal raises the question of what the rea sltua Ion IS tn CAKADA .., fact: John Deere Plow Co. LJ. \'. Wharton. (1) Russell v. nOItIlE" The Qllttll (ll) 'was discusw:l in /n re T/III ~oar4 of CommercII ....GtlitUL FOR Ad, 1919. anJ The CO,,,bjllls a~ui. Fair Prices, Act. 1919. (3). 011'1,,1\10. and in Toro,do Ela'rj, C01l11l11SSlontrs v. Smaer (4). \~h~re th v'ew was expressed that the Dominion could get authonty l e t ly'I'n cases o{ emergency. If the main object of th,f' t o ac on '1 h' h . At' question Is. as is submitted. to abate an eVI W IC IS:" t:re:~ to the body politic of the Dominion, then, though It may affect subjects which are in .the enumerated classes Qf 't 'IS competently enacted. The danger to the body s. 92, I ' 1 't t' politic of the Dominion can arise from an mtema 51 ua Ion just as it can from a foreign enemy or o~~er external menace, [Reference was made to the four propositIOns stated by Lord

Tomlin in AttornelGe,u:ral/or Canada v, AitorneyGlHcral/6r British Columbia (5). and to In n tne RegulatjoK ana ,Clffltrol of Aerofla..,ics in, Canada (6). a.nd I." re the Rtglllafson alld Control of Radio Communicallo" '" Call4ia. (7] . ThIs legislation is not something to attach statutory con~ltions

to contracts of employment. it is legislation of, Parliam~nt assuming a burden as a funclion of government and deaUng

me

with lliat burden, Willi regard to the facts which show the seriousness of the situation, the highest percentage o~ unemployed was 32 '9, in March. 1933. By August. 1935. It ;.vas do\\lI to 17',4 ~r cent. Eleven per cent. was regarded by the litabshcal department as normal; but it was seasonal to some extent. Relief measures were adopted from 1930 to 1935. and the diture of the Dominion Government to relieve the :ployment situation during that period amounted to
$1922 91,683.

No Province could tax for the purpose 01 haVIng the proceeds

(I) [19151 A. C. 330. 339, (1) [19 25] A. C, 31lli, 4 10 (2) 7 Apt). CU, 829. 838. h} (193 0) A. Co IU, na, b) (1922) I A. C. 191, J97, 200, (6) [193 2) A. C, 54. 7 f (7' (I9)t) ~. C. 304. 3 u.

, .

(II (J924) A. C, 3a8. (2) (1932] A. C, 4'. (3) (1875' L. R. 6 C. P. 2;-:.

141 (18h) 7 App. CU. 829, 83 8. IS)(18S,1 9 App.CU. 117. 130-1. (6) (1896) A. C. 34S, 3'9.

HOUSE OF LORDS

[1987j

A. O.

AND PRIVY COUNCIL.

'.

the affirmative. the lnief Justice And Davis J. dissenting. The Act in its preamble recited art. 23 of the Treaty of Peace. Ano:tllltT- by which in the COl'enant of the L!'ague of Nations the mem"'-rs (jJ:"tllAL "'" JI'II of the League agreed that they would endeavour to maintain CA~~l)A fair and humane conditions of labour (omitting, however, AnOI'''IIV' in the recital that this agreement was sub)' ect to and I'n GlII'UAL rei :!ccordance WIth the pro\isions of international conventions O!llTmo, rxisting or Iltreafter 10 be ngreed), and art. 427 of the said treaty, by which it was declared that the weDbeing. pbysical. mor:!1 and intellectual. of industrial wage earners was of supreme international importance. It then recited that it was desirable to discharge the obUgations to Canlldian labour assumed under the provisions of the said treaty: and that it was essential for the peace. order and good government of Canada to provide for a national employment service and .insurance against unemployment, etc, It consists of five Parts. Employment and Social Insurance Commission (ss. 4-9). EmploynJ~nt Service (55. 10-14). Unemployment Insurance (ss. IS-38). ::-.rational Health (ss. 39-41) and General (ss. 42-48). In substance Ihe Act pro\ides for a system of compulsory unemployment insurance. Part 1. sets up a commission cbarged with administer. ing the Act and obtaining information and making proposals to the Governor in Council for making provision for the assistance of persons during unemployment who would not be entitled to IInemployment insurance benefit under Part 111. Part n. provides for the organization by the commission of employment offices similar to the labour exchanges in the United Kingdom. Part Ill. provides for unemployment insurance, while Part IV. merely provides that the commission shaD co-operate with other authorities in tlie Dominion or Provinces, and shall collect hIformation concerning any plan for providing medical care or compensation in cases of ill-health. Part V. provides for regulations and reports. There are three schedules. The first defines employment within the mellrling of Part III., and excepted employments. which include employment in agriculture and forestry, in fishing, and in lumbering and logging. '!:Ie second enacts the weekly rates of contribution, and rules as to payment and recovery 01 contribUtions paid by employers
I!~

1. c;

on behalf of employed persons. The third enacts the rates of 1. c. unemployment benefit, and supplementary provisions conJ937 cerning the payment of unemployment benefit. AnORIII!l'IS ame In sections con- G&IH!II.lL FOil Th e substance 0 f t he Act con t ' d' teh ' stitutiDg Part III. The}' set up a now familiar system of CA""I>A unemployment Insurance under which persons engaged in ATf:~lIl1Y' .. employment as d efi ne d m th e A t ' care msure d agamst G""ltR.lL POll unemployment. The funds required lor making the necessary ONtAllIO. payments are to be provided partly from money provided by Parliament. partly from contributions by employed persons. and partly from contributions by the employers of those pelsons. The two sets of contributions are to be paid by revenue stamps. Every employed person and every employer is to be liable to pay contributions in accordance with the provisions of the second schedule, the employer being )jabl!: to pay both contributions in the first instance. recovering the employed person's share by deduction from his wages. or. if necessary. in certain cases by action. There can be no !1oubt that. prima facie, provisions as to insurance of this kind, especially where they a6ect the contract of employment, fall "ithin the class of property and civil rights in the Province, and would be within the exclusive competence of the Pro,incial Legislature. It was sought. however. to justify the nlidity of Dominion legislation on grounds which their Lordships on consideration feel compelled to reject. Counsel did not seek to uphold the legislation on the ground of the tr!!aty-making power. There was no treaty or labour convention which imposed any obligation upon Canada to pass this legislation. and the decision on this question in the reference on the three labour Acts does not apply, A strong appeal. however. was made on tht! ground of the special importance of unemployment insuranc!' in Canada at the time of, and for some time previous to, the passin~ of the Act. On this point it becomes unnecessary to do more than to refer to the judgment of this Board in the reference on the three labour Acts, and to the judgment of the Chief Justice in the Natural Products Marketing Act which, on this maller. the Board have approved and adopted.

---

..

.
J. C.
.

-.

HOUSE OF LORDS

[1987]

A.C.

AND PRIVY COUNCIL.

It is sufficient to say that the present Act does not purport to I!!J . deal with any special emergency. It founds itself in the .\n~RNn. preamble on general world-"ide conditions referred to in the GE:;SIIAt. T '0" reaty 0 f Peace: . an Act whose operation is intended to It IS CA~~PA be permanent; and there Is agreement between aU the AG:~::!i' members of the Supreme Court that it could not be supported '0. Upon the suggested. existence of any special emergenc)'. ONUIUO. Th' L ord5h' elr IpS Ii nd themselves unable to differ from this

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It only remains to deal \\;th the argument which found (axour with tbe Chief Justice and Davis J., that the legislation can be supported under the enumerated beads, I and 3 of s. 9( 01 the British North America Act, 1867: (1.) The public deb!. ilnd property, namely b.) The raising of money by any mode or system of taxation. Shortly stated, tbe argument is thal ~lte. obligation imposed upon employers and persons employed IS, a mode of taxation: that tbe money so raised becomes public property, and tbat the Dominion have then complete le?islath'e authority to direct that tbe money so raised, together With assistance from money raised by general taxation, shall he applied in forming an insurance lund and generally in accordance with the provisions of the Act. That the Dominion may inlpose taxation for the purpose creating a. fund for special purposes, and may apply that land lor making contributions in the public interest to iudividuals, corporations or public authorities, could not as a general proposition be denied. Whether in such an Act as the present compulsion applied to an employed person to make a contribution to an insurance fund out of which he will receive benefit for a period proportionate to the number 01 his contributions is in fact taxation it is not necessary filially to decide. It might seem difficult to discern how il differs from a form of compulsory insurance. or what the differ~nce is between a statutory obligation to pay insurance_ preD1lums to the State or to an insurance company. But \ asiUllling that the Dominion has coUected by means of taxation a fund, it by no means rouows that any legislation which du.poses of it is necessarily within Dominion competence.

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It m~y still be legislation affecting the classes of subjects ,. C. enumerated in s. 92 , aild, I{ so, would be ultra vires. In other 1!JJ words Dominion. legislation, even though it deals with AnOIUlEY, d d 'viI GIlN1<aAL Dominion property, may yet be so frame as to mva e CI :'0. rights within the Province, or encroach upon the classes of CA~~DA. 'ects wblch are reserved to Provincial competence. It is AnOI.NIW GENE~L subS not necessary that it should be a colourable deVice, or a. 'Oil pretence. If on the true ,iew of the legisla~ion .it ~ found OHTI.'UO. that in reality in pith and substance the legislation Invades ch'U rights within the Province, or in respect of o~he.r classes of subjects otherwise encroaches upon the pfovm:lal field, the legislation will be invalid. To ho~d otherwise \~0~1t1 aRord the Dominion an easy passage mto the PrOVInCial domain. In the present case, their Lordships agree with the majority of the Supreme Court in holding that. in pith ~n~ substance this Act is an insurance Act affecting the c~vll rights of employers and employed in each Province, and as such is invalid. The other pariS of the Act are so inextricably mixed up with the insurance provisions of Part Ill. that it is impossible to sever them. It seems obvious, also, that in its truncated (arm, apart from Part III., the Act would never have come into existence. It fonows that the whole Act must be prono!Jnced ultra vires. and in accordance with t.be view ot tbe majority of the Supreme Court their Lordships will humbly advise His Majesty that this appeal be dismissed.-

Solicitors for the Attorney-General for Canada': Charles

Russell 0- Co.

Solicitors for the Altcmeys,General for Ontario and New Brunswick: B14ke 0- ReJ4,K.

l)n~t~

1 t'age .J ~lIr j 1

Dclaration concernant les buts et objectifs de l'Organisation Internationale du Travail

L~ Conf~~~nce gn~rale de l'Organisat(~n Internationale du Travail r,unie Philadelphie en sa vmgt~slxlEme session, adopte, ce dixlEme jour de mai 1944, la pr,sente D,claration des buts et objectifs de l'Organisation internationale du Travail, ainsi que des principes dont devrait s'inspirer la politique de ses Membres.

III
La Confrence reconnat "obligation solennelle pour l'Organisation internationale du Travail de seconder la mise en oeuvre, parmi les diffrentes nations du monde, de programmes propres raliser: a) la plnitude de l'emploi et l'lvation des niveaux de vie; b) l'emploi des travailleurs des occupations o ils aient la satisfaction de donner toute la mesure de leur habilet et de leurs connaissances et de contribuer le mieux au bien-tre commun; c) pour atteindre ce but, la mise en oeuvre, moyennant garanties adquates pour tous les Intresss, de pOSSibilits de formation et de moyens propres faciliter les transferts de travailleurs, y compris les migrations de main-d'oeuvre et de colons; d) la possibilit pour tous d'une participation quitable aux fruits du progrs en matire de salaires et de gains, de dure du travail et autres conditions de travail, et un salaire minimum vital pour tous ceux qui ont un emploi et ont besoin d'une telle protection; e) la reconnaissance effective du droit de ngOciation collective et la coopration des employeurs et de la main-d'oeuvre pour l'amlioration continue de l'organisation de la production, ainsi que la collaboration des travailleurs et des employeurs l'laboration et l'applicatiolil de la politique sociale et conomique; f) l'extension des mesures de scurit sociale en vue d'assurer un revenu de base tous ceux qui ont besoin d'une telle protection ainsi que des soins mdicaux complets; g) une protection adquate de la vie et de la sant des travailleurs dans toutes les occupations; h) la protection de l'enfance et de la maternit; i) un niveau adquat d'alimentation, de logement et de moyens de rcration et de culture; j) la garantie de chances gales dans le domaine ducatif et professionnel.

1
La Confrence affirme nouveau les principes fondamentaux sur lesquels est fonde ,'Organisation, savoir notamment: a) le travail n'est pas une marchandise; b) la. libert d'expression et d'association est une condition indispensable d'un progrs soutenu; .c) la pauvret, o qu'elle existe, constitue un danger pour la prosprit de tous; d) la lutte contre le besoin doit tre mene avec une inlassable nergie au sein de chaque nation et par un effort international continu et concert dans lequel les reprsentants des travailleurs et des employeurs, cooprant sur un pied d'galit avec ceux des gouvernements, participent de libres discussions et des dcisions de caractre dmocratique en vue de promouvoir le bien commun.

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Convaincue que l'exprience a pleinement dmontr le bien-fond de la dclaration contenue dans la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, et d'aprs laquelle une paix durable ne peut tre tablie que sur la base de la justice sociale, la Confrence affirme que: a) tous les tres humains, quelle que soit leur race, leur croyance ou leur sexe, ont le droit de poursuivre leur progrs matriel et leur dveloppement spirituel dans la libert et ~adignit, dans la scurit conomique et avec des chances gales; b) la realisation des conditions permettant d'aboutir ce rsultat doit constituer le but central de toute politique nationale et internationale; c) tous les programmes d'action et mesures prises sur le plan national et international, notamment dans le domaine conomique et financier, doivent tre apprcis ~e ce point de vue et accepts seulement dans la mesure o ils apparaissent de nature a favoriser et non entraver, l'accomplissement de cet objectif fondamental; d) il incombe j'Organisation Internationale du Travail d'examiner et de considrer la lumire de cet objectif fondamental, dans le domaine international, tous les programmes d'action et mesures d'ordre conomique et financier; . e) en s'acquittant des tches qui lui sont confies, l'Organisation internationale du Travail, aprs avoir tenu compte de tous les facteurs conomiques et financiers pertinents, a qualit pour inclure dans ses dcisions et recommandations toutes dispositions qu'elle juge appropries.
1 ,

IV
Convaincue qu'une utilisation plus complte et plus large des ressources productives du monde, ncessaire l'accomplissement des objectifs numrs dans la prsente Dclaration, peut tre assure par une action efficace sur le plan international et national, et notamment par des mesures tendant promouvoir l'expansion de la production et de la consommation, viter des fluctuations conomiques graves, raliser l'avancement conomique et social des rgions dont la mise en valeur est peu avance, assurer une plus grande stabilit des prix mondiaux des matires premires et denres, et promouvoir un commerce International de volume lev et constant, la Confrence promet l'entire collaboration de l'Organisation internationale du Travail avec tous les organismes internationaux auxquels pourra tre confie une part de responsabilit dans cette grande tche, ainsi que dans l'amlioration de la sant, de l'ducation et du bien-tre de tous les peuples.

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Consttution de la OIT

Page 3 sur 3

La Confrence affirme que les prinCIpes noncs dans la prsente Dclaration sont pleinement applicables tous les peuples du monde, et que, si, dans les modalits de leur application, il doit tre dment tenu compte du degr de dveloppement social et conomique de chaque peuple, leur application progressive- aux peuples qui sont encore dpendants, aussi bien qu' ceux qui ont atteint le stade o ils se gouvernent eux-mmes, intresse l'ensemble du monde civilis. .

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Confrence Internationale du Travail

86e session Genve, juin 1998

CI) qu'en adhrant librement l'OIT, l'ensemble de ses Membres ont accept les principes et droits noncs dans sa Constitution et dans la Dclaration de Philadelphie, et se sont engags travailler . la ralisation des objectifs d'ensemble de l'Organisation, dans toute la mesure de leurs moyens et de leur spcificit;

Dclaration de l'OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail

Attendu que la cration de l'OIT procdait de la conviction que la justice sociale est essentielle pour assurer une paix universelle et durable; Attendu que la croissance conomique est essentielle mais n:est pas suffisante pour assurer l'quit, le progrs social et l'radication de la pauvret, et que cela confirme la ncessit pour l'OIT de promouvoir des politiques sociales solides, la justice et des institutions dmocratiques; Attendu que l'OlT se doit donc plus que jamais de mobiliser l'ensemble de ses moyens d'action normative, de coopration technique et de recherche dans tous les domaines de sa comptence, en particulier l'emploi, la formation professionnelle et les conditions de travail, pour faire en sorte que, dans le cadre d'une stratgie globale de dveloppement conomique et social, les politiques conomiques et sociales se renforcent mutuellement en vue d'instaurer un dveloppement large et durable; Attendu que l'OIT doit porter une attention spciale au.'( problmes des personnes ayant des besoins sociaux particuliers, notamment les chmeurs et les travailleurs migrants, mobiliser et encourager les efforts nationaux, rgioml,Ux et internationaux tendant rsoudre leurs problmes, et promouvoir des politiques efficaces visant crer des emplois; Attendu que, dans le but d'assurer le lien entre progrs social et croissance conomique, la garantie des principes et des droits fondamentaux au travail revt une importance et une signification particulires en donnant aux intresss eu."(-mmes la possibilit de revendiquer librement et avec des chances gales leur juste participation aux richesses qu'ils ont contribu crer, ainsi que de raliser pleinement leur potentiel humain; Attendu que l'OIT est l'organisation internationale mandate par sa Constitution, ainsi que l'organe comptent pour tablir les normes internationales du travail et s'en occuper, et qu'elle bnficie d'un appui et d'une reconnaissance universels en matire de promotion des droits fondamentaux au travail, en tant qu'expression de ses principes constitutionnels; Attendu que, dans une situation d'interdpendance conomique croissante, il est urgent de raffirmer la permanence des principes et droits fondamentaux inscrits dans la Constitution de l'Organisation ainsi que de promouvoir leur application universelle, La Confrence internationale du Travail, 1. Rappelle:

b) que ces principes et droits ont t exprims et dvelopps sous forme de droits et d'obligations spcifiques dans des conventions reconnues comme fondamentales, tant l'intrieur qu' l'extrieur de l'Organisation.

2. Dclare que l'ensemble des Membres, mme lorsqu'ils n'ont pas ratifi les conventions en question, ont l'obligation, du seul fait de leur appartenance l'Organisation, de respecter, promouvoir et raliser, de bonne foi et conformment la Constitution, les principes concernant les droits fondamentaux qui sont l'objet desdites conventions, savoir:
a) la libert d'association et la reconnaissance effective du droit de ngociation collective;

b) l'limination de toute forme de travail forc ou obligatoire;

c) l'abolition effective du travail des enfants;

d) l'limination de la discrimination en matire d'emploi et de profession.

3. Reconnat l'obligation qui incombe l'Organisation d'aider ses Membres, en leurs besoins tablis et exprims, de faon atteindre ces objectifs en faisant pleinement appel ses moyens constitutionnels, pratiques et budgtaires, y compris par la mobilisation des ressources et l'assistance extrieures, ainsi qu'en encourageant d'autres organisations internationales avec lesquelles l'OIT a tabli des.relations, en vertu de l'article 12 de sa Constitution, soutenir ces efforts:
a) en offrant une coopration technique et des services de conseil destins promouvoir la ratification et l'application des conventions fondamentales; b) en assistant ceux de ses Membres qui ne sont pas encore en mesure de ratifier l'ensemble ou certaines de ces conventions dans leurs efforts pOUf respecter, promouvoir et raliser les principes concernant les droits fondamentaux qui sont l'oI:ti.~t desdites conventions;
"'~"

c) en aidant ses Membres dans leurs efforts pour instaur~rn climat propice au dveloppement

conomique et social. 4. Dcide que, pour donner plein effet la prsente Dclaration, un mcanisme de suivi promotionnel, crdible et efficace sera mis en uvre conformment aux modalits prcises dans l'annexe ci-jointe, qui sera considre comme faisant partie intgrante de la prsente Dclaration. 5. Souligne que les normes du travail ne pourront servir des fins commerciales protectionnistes et que rien dans la prsente Dclaration et son suivi ne pourra tre invoqu ni servir pareille fin; en outre, l'avantage comparatif d'un quelconque pays ne pourra, en aucune faon, tre mis en cause du fait de la prsente Dclaration et son suivi.

http://www.i10.org/public/french/standards/relmlilcli1c86/com-dtxt.htm

01-08-02

>Annexe Suivi de la Dclaration

1. Objectif gnral
1. Le suivi dcrit ci-aprs aura pour objet d'encourager les efforts dploys par les Membres de

3. En vue Ile prsenter une introduction aux rapportS ainsi compils, qui pourrait appeler l'attention. sur des aspects mritant ventuellement un examen plus approfondi, le Bureau pourra faire appel un groupe d'e(perts dsigns cet effet pai le Conseil d'administration.
4. Des amenagernents de\lfont tre envisags aux procdures en vigueur pour permettre aux Membres

l'Organisation en vue de promouvoir les principes et droits fondamentaux consacrs par la Constitution de l'OIT ainsi que par la Dclaration de Philadelphie, et ritrs dans la prsente Dclaration. 2. Conformment cet objectif strictement promotionnel, ce suivi devra permettre d'identifier les domaines o l'assistance de l'OIT, travers ses activits de coopration technique, peut tre utile ses Membres pour les aider mettre en uvre ces principes et droits fondamentaux. Il ne pourra se substituer aux mcanismes de contrle tablis ou entraver leur fonctionnement; en consquence, les situations particulires relevant desdits mcanismes ne pourront tre examines ou rexamines dans le cadre de ce suivi.
3. Les deux volets de ce suivi, dcrits ci-aprs, feront appel aux procdures existantes; le suivi annuel concernant les conventions non ratifies impliquera simplement un certain ramnagement des modalits actuelles de mise en uvre de l'article 19, paragraphe 5 e), de la Constitution; le rapport global doit permettre d'optimiser les rsultats des procdures mises en uvre conformment la Constitution.

non reprsents au Conseil d'administration de lui apporter, de la manire la plus approprie, les claircissements qui pounaient s'avrer ncessaires ou utiles pour complter les informations contenues dans leurs rapports l'occasion de ses discussions.
Ill. Rapp&rt global
A. Objet euhamp d'appli~ation

1. L'objet de ce rapport est d'offrir une image globale et dynamique relative chaque catgorie de principes et droits' fondamentaux, observe au cours de la priode quadriennale coule, et de servir de base pour valuer l'efficacit de l'assistance'apporte par l'Organisation et dterminer des priorits pour la pr.ode suivante, sous forme de plans d'action en matire de coopration technique ayant notamrnen!pour objet de nobiliser les ressources internes et externes ncessaires leur mise en uvre.

2. Le rapport portera tour de rle chaque anne sur l'une des quatre catgories de principes et droits fondamentaux. '
B. Modalits

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II. Suivi annucl concernant les conventions fondamentales non ratifies

A. Objet et champ d'application

1. L'objet du suivi annuel est de donner l'occasion de suivre chaque anne, par un dispositif simplifi qui se substituera au dispositif quadriennal, mis en place par le Conseil d'administration en 1995, les efforts dploys conformment la Dclaration par les Membres qui n'ont pas encore ratfi toutes les conventions fondamentales. 2. Le suivi portera chaque anne sur les quatre catgories de principes et droits fondamentaux numrs dans la Dclaration.

1. Le rapport sera tabli sous la responsabilit du Directeur gnral, sur la base d'informations officielles cu recueillies et vrifies selon les procdures tablies. Pour les pays qui n'ont pas ratifi les conventions fondamentales, il s'appuiera,' en particulier, sur le rsultat du suivi annuel susvis. Dans lecasdes Membres ayant ratifi les conventions correspondantes, il s'appuiera en particulier sur Jes rapports trai ts au titre de l'article 22 de la Constitution.

B. Modalits
1. Le suivi se fera sur la base de rapports demands aux Membres au titre de l'article 19, paragraphe 5 e), de la Constitution. Les formulaires de ces rapports seront conus de manire obtenir des

2. Ce rapport sera soumis la Confrence en vue d'une discussion tripartite, en tant que rapport du Directeur gnral. Celle-ci pourra traiter ce rapport comme un rapport distinct des rapports viss J'article 12 de son Rglement et en dbattre dans le cadre d'une sance qui lui sera consacre exclusivement, ou de toute autre manire approprie. Il appartiendra ensuite au Conseil d'administration, l'une de ses plus proches sessions, de tirer les consquences de ce dbat en ce qui concerne les priorits et plans d'action mettre en uvre en matire de coopration technique lors de la priode quadriennale stlvante.

IV. Il est entendu que: 1. Le Conseil d'administration et la Confrenc~ devront tre saisis des amendements leurs Rglements respectifs qui seraient ncessaires pour mettre en uvre les dispositions qui prcdent.
2. La Confrence devra, le moment venu, revoir, la lumire de l'exprience acquise, le fonctionnement de ce sui'li afm de vrifier convenablement rempli l'objectif gnral nonc la partie 1 ci-dessus.
1

gouvernements qui n'ont pas ratifi une ou plusieurs des conventions fondamentales des informations sur toutes modifications ventuelles apportes leur lgislation et leur pratique, en tenant dment compte de l'article 23 de la Constitution et de la pratique tablie.
2. Ces rapports, tels qu'ils auront t compils pr le Bureau, seront examins par le Conseil d'administration.

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Le texte qui prcde est le texte de la Dclaration de l'OIT relative aux principes et droits

fondamentaux au travail et son suivi dment adopte par la Confrence gnrale de l'Organisation intrnationale du Travail dans sa quatre-vingt-sixime session qui s'est tenue Genve et qui a t dclare close le 18 juin 1998. EN FOI DE QUOI ont appos leurs signatures, ce dix-neuvime jour de juin 1998: Le Prsident de la Confrence, Le Directeur gnral du Bureau international du Travail.

Le texte de la Dclaration existe galement en allemand, anglais. arabe. bahasa, chinois. polonais, espagnol et russe.
Mis, jour par Fe. ApproJlloe par NdW. Dernire modificatian: 16 January }()()().

Pour tout renseignement complmentaire, s'adresser au Service des Relations Officielles (REL OFF) au tel: +41,22,799,7732, fax: +41.22.799;8944 ou pare-mail: RELOFF@ilo.orq Confrence Internationale du Travail: [ Page d'accueil J

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01-08-02

-f- ---s'imposent, une base lgislative solide. Dans des domaines tels que la sant, la protection des enfants et des mres, et l'ducation, ainsi que dans les domaines dont il est question dans les articles 6 9;- la lgislation peut aussi tre un lment indispensable pour nombre d'objectifs viss. 4. Le Comit note qu'en gnral les Etats parties exposent, consciencieusement et de manire dtaille tout au moins, certaines des mesures lgislatives qu'Us ont prises cet gard. Il tient souligner toutefois que l'adoption de mesures lgislatives, qui est expressment prvue par le Pacte, n'puise nullement les obligations des Etats parties. Au contraire, il faut donner l'expression "par tous les moyens appropris" tout le sens qu'elle a naturellement. Certes, chaque Etat partie doit dcider pour lui-mme des moyens qui sont le plus appropris, vu les circonstances en ce qui concerne chacun des droits, mais le caractre "appropri" des moyens choisis n'est pas toujours vident. II est donc souhaitable que les rapports des Etats parties indiquent non seulement quelles sont les mesures qui ont t prises mais aussi les raisons pour lesquelles elles sont juges le plus "appropries" compte tenu des circonstances. Toutefois, c'est le Comit qui, en fin de compte, doit dterminer si toutes les mesures appropries ont t prises. 5. Parmi les mesures qui pourraient tre considres comme appropries figurent, outre les mesures lgislatives, celles qui prvoient des recours judiciaires au sujet de droits qui, selon le systme juridique national, sont considrs comme pouvant tre invoqus devant les tribunaux. Le Comit note, par exemple, que la jouissance des droits reconnus, sans discrimination, est souvent ralise de manire approprie, en partie grce au fait qu'il existe des recours judiciaires ou d'autres recours utiles. En fait, les Etats parties qui sont galement parties au Pacte international relatif aux droits civils et politiques sont dj tenus (en vertu des paragraphesl et 3 de l'article 2 et des articles 3 et 26 du Pacte) de garantir que toute personne dont les droits et liberts (y compris le droit l'galit et la non-discrimination) sont reconnus dans cet instrument auront t viols "disposera d'un recours utile" [art. 2, par. 3), al. a)]. En outre, il y a dans le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels un certain nombre d'autres dispositions, y compris celles des articles 3, 7 [al. a), i)], 8,10 (par. 3), 13 [par. 2, al. a) et par. 3 et 4J et 15 (par. 3) qui, semble-t-il, sont susceptibles d'tre immdiatement appliques par des organes de caractre judiciaire et autre dans le cadre de nombreux systmes juridiques nationaux. Il serait difficile de suggrer que les dispositions indiques ne sont pas, tant donn leur nature, applicables en elles-mmes et par elles-mmes.

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OFFICE OF THE HIGH COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS

La nature des obligations des Etats parties (art. 2, par. 1, du Pacte) : . 14/12/90. CESCR OBSERVA TION GENERALE 3. (General Comments)
OBSERVATION GENERALE 3 La nature des obligations des Etats parties (art. 2, gar.J., du Pacte) (Cinguime session, 1990) ~ 1. l'article 2 a une 'importance particulire pour bien comprendre le Pacte et il faut bien voir qu'il entretient une relation dynamique avec toutes les autres dispositions de cet instrument. On y trouve expose la nature des obligations juridiques gnrales assumes par les Etats parties au Pacte. Ces obligations comprennent la fois ce qu'on peut appeler (en s'inspirant des travaux de la Commission du droit international) des obligations de comportement et des obligations de rsultat. L'accent a parfois t mis trs fortement sur la distinction qui existe entre les formules employes dans le passage en question du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels et ceIle qui figure dans l'article 2 quivalent du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, mais on ne dit pas toujours qu'il existe aussi sur ce point d'importantes analogies. En particulier, si le Pacte prvoit effectivement que l'exercice des droits devra tre assur progressivement et reconnait les contraintes dcoulant du caractre limit des ressources disponibles, il impose aussi diverses obligations ayant un effet immdiat, dont deux sont particulirement importantes pour comprendre la nature prcise des obligations des Etats parties. Une obligation dont il est question dans une observation gnrale distincte, que le Comit tudiera sa sixime session, est que les Etats parties "s'engagent garantir" que les droits considrs "seront exercs sans discrimination" . 2. L'autre obligation rside dans le fait que, aux termes du paragraphe 1 de l'article 2, les Etats -s'engagent prendre des mesures, obligation qui, en elle-mme, n'est pas nuance ou limite par d'autres considrations. On peut aussi apprcier tout le sens de l'expression qui figure dans le texte en considrant certaines de ses versions. Dans le texte anglais, l'obligation est "to take steps" (prendre des mesures); en franais. les Etats s'engagent /l agir" et, dans le texte espagnol, "a adoptar medidas" ( adopter des mesures). Ainsi, alors que le plein exercice des droits considrs peut n'tre assur que progressivement, les mesures prendre cette fm doivent l'tre dans un dlai raisonnablement bref compter de l'entre en vigueur du Pacte pour les Etats concerns. Ces mesures doivent avoir un caractre dlibr, concret et viser aussi clairement que possible la ralisation des obligations reconnues dans le Pacte. 3. Les moyens qui doivent tre utiliss pour satisfaire l'obligation d'agir sont, pour citer le paragraphe 1 de l'article 2, "tous les moyens appropris, y compris en particulier l'adoption de mesures lgislatives". Le Comit estime que, dans de nombreux cas, le recours la lgislation est hautement souhaitable et que, dans certains cas, il peut mme tre indispensable, Par exemple, il peut tre difficile de lutter efficacement contre la discrimination s'il n'existe pas, pour les mesures qui
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6. Dans les cas o des mesures expresses visant directement assurer l'exercice des droits reconnus dans le Pacte ont t adoptes sous forme lgislative, le Comit souhaitera qu'on lui fasse savoir, notamment, si les lois en question crent ou non, pour les individus ou les groupes qui estiment que leurs droits ne sont pas pleinement respects, le droit d'intenter une action. Dans les cas o des droits conomiques, sociaux ou culturels spcifiques sont reconnus par la constitution, ou lorsque les dispositions du Pacte ont t incorpores directement la loi nationale, le Comit souhaitera qu'on lui dise dans quelle mesure ces droits sont considrs comme pouvant tre invoqus devant les tribunaux. 11 souhaitera aussi avoir des renseignements prcis sur tout cas o la teneur des dispositions de la constitution relatives aux droits conomiques, sociaux et culturels aura t dulcore ou sensiblement modifie. 7. Les autres mesures qui peuvent tre considres comme "appropries" aux fins du paragraphe 1 de l'article 2 comprennent, mais non pas exclusivement, les mesures administratives, financires, ducatives et sociales. 8. Le Comit note que la disposition selon laquelle les Etats parties s'engagent /l agir [... J par tous les moyens appropris, y compris en particulier l'adoption de mesures lgislatives" n'exige ni n'empche qu'une forme particulire de gouvernement ou de systme conomique serve de vhicule aux mesures

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Pag- .., -'u 5 encore de la non-ralisation, des droits conomiques, sociaux et culturels, et d'laborer des stratgis et des programmes visant promouvoir ces droits. Le Comit a dj trait ces questions dans son Observation gnrale 1 (1989). 12. De mme, le Comit souligne que, mme en temps de grave pnurie de ressources, en raison d'un processus d'ajustement, de la rcession conomique ou d'autres facteurs, les lments vulnrables de la socit peuvent et doivent tre protgs grce la mise en oeuvre de programmes spcifiques relativement peu coteux. A l'appui de cette thse, le Comit citera l'analyse faite par l'UNICEF, intitule L'ajustement visage humain: p-rotger les groupes vulnrables et favoriser la croissance'!, celle qui a t faite par le PNUD dans le RapJ;lort mondial sur le dveloppement humain 1990 ~ et celle de la Banque mondiale dans le Ragport sur le dveloppement dans le monde 1990 ~ . 13. Un dernier point du paragraphe 1 de l'article 2 sur lequel il convient d'appeler l'attention est que chacun des Etats parties s'engage "agir, tant par son effort propre que par l'assistance et la coopration internationales, notamment sur les plans conomique et technique". Le Comit fait observer que, pour les auteurs du Pacte, l'expression "au maximum de ses ressources disponibles" visait la fois les ressources propres d'un Etat et celles de la communaut internationale, disponibls par le biais de l'assistance et de la coopration internationales. En outre, les dispositions expresses des articles Il, 15,22 et 23 mettent eUes aussi l'accent sur le rle essentiel de cette coopration lorsqu'il s'agit de faciliter le plein exercice des droits en question. Pour ce qui est de l'article 22, le Comit a dj insist, dans l'Observation gnrale 2 (1990), sur un certain nombre de possibilits et de respol}sabilits en ce qui concerne la coopration internationale. Quant l'article 23, il y est expressment dit que "la fourniture d'une assistance technique", ainsi que d'autres activits, figurent au nombre des "mesures d'ordre international destines assurer la ralisation des droits reconnus dans le Pacte". 14. Le Comit tient souligner que, en vertu des Articles 55 et 56 de la Charte des Nations Unies, des principes confinns du droit international et des dispositions du Pacte lui-mme, la coopration internationale pour le dveloppement et, partant, pour l'exercice des droits conomiques, sociaux et culturels est une obligation qui incombe tous les Etats. Elle incombe tout particulirement aux Etats qui sont en mesure d'aider les autres Etats cet gard. Le Comit attire notamment l'attention sur l'importance de la Dclaration sur le droit au dveloppement, adopte par l'Assemble gnrale dans sa rsolution 41/128 du 4 dcembre 1986, et sur la ncessit pour les Etats parties de tenir pleinement compte de tOliS les principes qui y sont noncs. Si les Etats qui le peuvent ne mettent pas activement en oeuvre un programme de coopration et d'assistance internationales, la pleine jouissance des droits conomiques, sociaux et culturels restera une aspiration insatisfaite. Le Comit rappelle, ce propos, le texte de son Observation gnrale 2 (1990).

en question, la seule condition qu'elle soit dmocratique et que tous les droits de l'homme soient respects. Ainsi, du point de vue des systmes politiques ou conomiques, le Pacte est neutre et l'on ne saurait valablement dire que ses principes reposent exclusivement sur la ncessit ou sur l'opportunit d'un systme socialiste ou capitaliste, d'une conomie mixte, planifie ou librale, ou d'une quelque autre conception. A cet gard, le Comit raffinne que l'exercice des droits reconnus dans le Pacte est susceptible d'tre assur dans le cadre de systmes conomiques ou politiques trs divers, la seule condition que l'interdpendance et le caractre indivisible des deux sries de droits de l'homme, affirms notamment dans le prambule du Pacte, soient reconnus et reflts dans le systme en question. Il constate par ailleurs que d'autres droits de l'homme, en particulier le droit au dveloppement, ont galement leur place ici. 9. La principale obligation de rsultat dont il est fait tat au paragraphe 1 de l'article 2, c'est d"'agir (...] en vue d'assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus [dans le Pacte]". On emploie souvent la notion de ralisation progressive pour dfinir l'intention sous-jacente ce membre de phrase. C'est une faon de reconnatre le fait que le plein exercice de tous les droits conomiques, sociaux et culturels ne peut gnralement pas tre assur en un court laps de temps. En ce sens, cette obligation est nettement diffrente de celle qui est nonce l'article 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, qui est une obligation immdiate de respecter et de garantir tous les droits pertinents. Nanmoins, le fait que le Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels prvoit une dmarche qui s'inscrit dans le temps, autrement dit progressive, ne saurait tre interprt d'une manire qui priverait l'obligation en question de tout contenu effectif. D'une part, cette clause permet de sauvegarder la souplesse ncessaire, compte tenu des ralits du monde et des difficults que rencontre tout pays qui s'efforce d'assurer le plein exercice des droits conomiques, sociaux et culturels; d'autre part, elle doit tre interprte la lumire de l'objectif global, et vrai dire de la raison d'tre du Pacte, qui est de fixer aux Etats parties des obligations claires en ce qui concerne le plein exercice des droits en question. Ainsi, cette clause impose l'obligation d'oeuvrer aussi rapidement et aussi efficacement que possible pour atteindre cet objectif. En outre, toute mesure dlibrment rgressive dans ce domaine doit imprativement tre examine avec le plus grand soin, et pleinement justifie par rfrence la totalit des droits sur lesquels porte le Pacte, et ce en faisant usage de toutes les ressources disponibles. 10. Fort de l'exprience considrable que le Comit - comme l'organe qui l'a prcd a acquise depuis plus de dix !lns que les rapports des Etats parties sont examins, il est d'avis que chaque Etat partie a l'obligation fondamentale minimum d'assurer, au moins, la satisfaction de l'essentiel de . chacun des droits. Ainsi, un Etat partie dans lequel, par exemple, nombreuses sont les personnes qUI manquent de l'essentiel, qu'il s'agisse de nourriture, de soins de sant primaires, de logement ou d'enseignement, est un Etat qui, premire vue, nglige les obligations qui lui incombent en vertu du Pacte. Le Pacte serait largement dpourvu de sa raison d'tre si de sa lecture ne ressortait pas cette obligation fondamentale minimum. De la mme faon, il convient de noter que, pour dtenniner si un Etat s'acquitte de ses obligations fondamentales minimum, il faut tenir compte des contraintes qui psent sur le pays considr e.n matire ?e ressources. En vertu d~ para~ap~e 1 de l'~icle 2, cha~un des Etats parties est tenu d'agir "au mruomurn de ses ressources dlspombles . Pour qu un Etat partie puisse invoquer le manque de ressources lorsqu'il ne s'acquitte mme pas de ses obligations fondamentales minimum, il doit dmontrer qu'aucun effort n'a t pargn pour utiliser toutes les ressources qui sont sa disposition en vue de remplir, titre prioritaire, ces obligations minimum. Il. Le Comit tient souligner cependant que, mme s'il est dmontr que les ressources disponibles sont insuffisantes, l'obligation demeure, pour un Etat partie. de s'efforcer d'assurer la jouissance la plus large possible des droits pertinents dans les circonstances qui lui sont propres. En outre, le manque de ressources n'limine nullement l'obligation de contrler l'ampleur de la ralisation, et plus

* Figurant dans le document E/199 1123

1/ G.A. Cornia, R. JoUy et F. Stewart, ds, Paris, Economica, 1987.

21 Economica, Paris, 1990.

3/ Economica, Paris, 1990.

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Employment, labour market and income

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Employment, labour market and income: growing insecurity and inequality

This chapter will examine developments in respect of employment, the labour market and income distribution in Western industrial countries since about the late 1970s. It begins with a brief look at the idea of full employment and its significance for the post-WW2 welfare state. It then traces the subsequent demise of full employment and the rise of unemployment and looks at some of the major remedies being proposed in official circles to deal with the problem. TIus is followed by an examination of the changing labour market and the resulting implications for wages, income distribution and occupational benefits. The consequences of globalization and changing technology for the above developments are a major underlying theme of tills chapter.

THE END OF FULL EMPLOYMENT

Arguably, full employment was a crucial underpinning of the post-WW2 welfare state. It was, of course, one of the basic assumptions of the Beveridge plan for abolishing want. It is not difficult to see why. Since employment was the major source of income for the vast majority of the working-age population and their dependants, some form of full employment (albeit chiefly affecting male breadwinners) was the first source of income guarantee and maintenance. The Keynesian welfare state (KWS), whlch carne into being largely in response to the human and financial costs of mass unemployment, was insistent on this. There was also a political element involved. Communism, an alternative form of social system and a serious challenger to capitalism. had abolished unemployment and guaranteed the right to work to everyone. Moreover, the interwar years had shown the radical implications of mass unemployment in the form of industrial unrest, political instability, the rise of fascism and a general threat to the social order of capitalism. These were weighty considerations. More specifically, .the experience of unemployment insurance in the interwar years had shown (at any rate in
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Britain, the country with the most extensive form of unemployment insurance) that mass unemployment put a huge strain on the public purse (Bruce, 1965, pp.228-38). For, on the one hand the state lost revenue (taxes and contributions from the unemployed) and on the other had to spend more on benefits - unemployment insuran~e or social assistance - for the unemp~oyed and their dependants. This 'double whammy' weakened state finances III the long' run. For these and other re~sons. securing high levels of employment through demand management and fine tuning of the market economy was a key component of the post-WW2 ~elfare state (ibid.: pp. 278-9). . Through a combination of favourable factors and wuh the help of Keynesla.n demand-management techniques.lthe quarter century after WW2 saw conditions of full employment - or s9mething approaching it - throughout the industrialized West. Communist countries, meanwhile. maintained full employment as a part of the Marxist breed of a socialized economy. Thus during the period 1960-73. unemployment in OECD countries averaged 3.25 per cent and annual economic growth a spectacular 4.9 per cent (OECD. 1988, p. 39). OveraIl full employment. ~conomic growth and expanding social programmes formed a positive-s!lm: relationship from which eac.h benefited. I True there were both national and regional variations in commitment to full empl~yment. The manner in ;which full employment was maintained also varied.' i . Sweden, for example. developed an extensive labour market polIcy as a back-up to full employment which, among other things. ensured that. t?e maintenance of full employment would not be at the cost of low productiVity and technological stagnation or a dual economy. From the late 19605 the expansion of the public services 'provided a maj~r new source of employment, especially for women. Japan used a very different approach based. on something like a dual labour market. In large corporations a system of lifetime or permanent employment for core employees co-existed with temporary employment for others. Outside large corporations, employment was less secure with fewer benefits, but within a national policy of full employment. In North America - both Canada and the US - levels of unemployment were a good deal higher than in Europe and Australasia, as the commitment to full . employment was weaker.2 The events that followed the OPEC price shock are well known. Unemployment began to rise in industrial nations. The so-called trade-off between unemployment and inflation (the Phillips Curve) ceased to ,:"ork as West~rn economies faced a situation of continuing inflation in the ITIJdst of recession and unemployment. In any case by the early 1980s neoliberal ideas about the efficient functioning of the market economy began to gain gro~nd .a~d governments of the rightist persuasion abandoned the goal of mamtammg full employment as they embraced n:onetarism and high interest rates to fight

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Globalization and the welfare state

EmploymenI. labour market and income

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inflation. However. others did not give up on full employmeni- and they were not all social democratic governments choosing to fight inflation :: . through means oilier th~fi monetarism and unemployment. Chief among aiterna,tive strategies was that of neocorporatism, whether tripartite or bipanite, which relied on dialogue and consensus~ong social panners for moderating wage rises, containing inflation andhriaintaining competitiveness (Mishr~;' 1990). Austria and Sweden offer good' examples of the effective use of this ,strategy in the 19705 and 1980s. while Japan had its own distinctive approaC,~ to full employment (Therbom. 1986, pp. 101-11; Schregle, 1993). Thus ~?me countries were able to maintain Ngb level of employment even in the 1980s, while Japan maintained full 'employment (unemployment less tHan 3 per cent) until the mid-1990s (OECD, 1998, p.246). 1; ,;'

GLOBALIZATION AND THE RETURN OF UNEMPLOYMENT

In the late 1970s it looked as though there was a choice between taking the road to monetarism and unemployment or to neocorporatismaD.d fuil employment (Mishra, 1984, Chapter 4). With the increasing globalization of the economy - notably the relaxation and eventual abolition of government control over capital mobility, flexible exchange rates and the commodification of money and curren~y - the Keynesian approach of reflating the economy to stimulate growth and job creation became untenable. An early eXaJll~le of this was seen in France in 1981 when the Mitterand Government trie~ito use the strategy of reflation to stimulate employment and growth. It had to ,beat Ii; hasty retreat in 1982 chiefly due to the openness of the economy and international financial pressures (Hall, 1987; Sassoon.I996. pp. 548-61). In; dOIporatist Sweden as capital controls were relaxed, the . trade-off betweeh: wage moderation and employment carne unstuck. Business . found it more advantageous to invest abroad rather than at home and to scuttle the centralized system of wage bargaining (Stephens. 1996. pp.4950). Meanwhile p'ublic'~ector jobs as a source of employment began to shrink as pressure bega~:to b~ild to reduce the tax burden and to dow~size the state
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Although socilil partnership and a consensus-based approach to industrial relations and economic;management remain a pan of the political economy , . of many European coli~tries. the essential point to be made here is that with the collapse of the Bretton Woods system and the subsequent liberalization of the world econorpy. th~ preconditions for creating full employment through 'reflation in one country' have disappeared. This still leaves the possibility of
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international Keynesianism. i.e. major world ~conomies such as the US, Japan and Germany could reflate together in order'to promote growth and employment. However the prospects of such co-ordinated action seem remote (see Chorney, 1996, pp. 373-5). : ,'. ' Thus unemployment has become a persistent! phe\1omenon in Western industrial countries as well as in former communist!countries. Currently over 35 million people, or around 7 per cent of the lab6ilr force in OECD, countries are unemployed. Some of the unemployment is'cyclical and thus there is some fluctuation in the rate of unemployment. Unemployment declined in the second half of the 1980s following the end ~f t~e' recession of the early 19805. But the boom ended in 1990 and une~pJoyment rose once again. However, a good deal of unemployment is now: 'stfu.cmral, i.e. non-cyclical and persistent. ! ! A major difference between the three regioI'\s o.fEurope, Nonh America and Japan is in the level as well as duration of ~ilemployment. Long-term unemployment is higher in Europe as is the ratC: of unemployment itself (OECD, 1997 a, pp. 12-13). To what extent these figures reflect differences in the system of unemployment insurance (for example with more generous and longer-lasting benefits in Europe a larger numb6r of people remain registered as unemployed and for a longer period) and method of counting the unemployed is a matter of contention and debate (s:ee'for example. Balls, 1994, p. 47; Thurow, 1996. p. 165; Nickell. 1997).3 At any rat~ it appears that in the US there is a large turnover in jobs with huge job losses as well as huge gains. In Europe by contrast the employment situation is' far more stable. with far fewer new jobs created and not many old jobs destroyed. The apparently far superior performance of the US in the creation of new jobs (largely a quantitative rather than qualitative achievement. since the majority are low-paying full-time or part-time jobs with little security and few benefits, a subject to which we shall return) has been attributed to the 'flexibility' of the US labour market. Indeed for qtii,te some time now international agencies. e.g. the OECD and IMF, have, been advising European countries to emulate the US and deregulate their .1~bour markets as a means of job creation and 'adaptation' to changing economic and lTlarket conditions. Generous unemployment benefits. employment :protection measures, high payroll taxes and social security contributions ljy etJlployers are seen as some of the major forms of 'rigidities' creating disincentives for hiring and dis. i it ' missal I ,.,. One European country that has followed th~ U:~ex:al1lple and gone a long way in making its labour market flexible is Bri~i~~;Yet the results in terms of employment and job creation have not been imp~~sjve. Real rates of un.employment remain much higher than the offici<cll ~!lte' would have us b~lieve. Most of the new jobs created have been part1tim.held chiefly by married ..

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Globalization and the welfare state

Employment. labour market and income

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women with husbands in full-time work (Mclaughlin. 1994, pp. 17-18). On the other hand hundreds of thousands of full-time jobs in manufacturing have disappeared since 1980. As in the US, jobs with low wages and few benefits are proliferating (ElIiott, 1997, p. 7; McLaughlin, 1994, p. 14). The point is that what international agencies are advocating is a simple market model which regards labour power as a commodity. The assumption is that with deregulation more people will be hired, since wages and other non-wage costs of employers will go down. However, Continental Europe with its strong tradition of regulation and etatisme, social democracy and an influential union movement has moved but little towards deregulation. Meanwhile unemployment remains high in most OECD countries and there is no sign that it is likely to come down much in the near future. 4 Apart from labour market 'flexibility', the other approach to combating unemployment in advanced industrial countries is through education and training. The assumption here is that of a mismatch between the skills and expertise required by a high-technology economy and the existing level of skills of the majority of the working population (for a Canadian perspective see Barlow and Campbel\, 1995, pp. 176-80). The solution is seen as consisting in more education. more training and retraining for the jobs of the future. This is an approach especially in favour in North America. The Clinton administration in the US, for example. regards education and training as the panacea for the problem of unemployment and low wages. Canada takes a similar view (see rufkin. 1995. p. 36 on the US; Barlow and Campbell, 1995, pp. 170-80 and Osberg et aI., 1995, pp. 181-5 on Canada), Yet available evidence does not support this 'trickle-down technology' scenario on jobs in the post-industrial economy. In fact there is only a limited demand for jobs which require a high level of education and training. The majority of jobs being created are service jobs with low skill requirements such as gas-pump attendants, checkout cashiers, fast-food workers, security guards, sales clerks and janitors (Barnet and Kavanagh, 1994, pp. 292-3; Rifkin, 1995, pp. 1658). Professional and technical jobs are also growing but their numbers will remain small. The OECD report of 1994, 'Jobs Study' (discussed on p. 9), seems to have endorsed the view that a mismatch of skills was one of the causes of unemployment. The evidence from North America, however, shows quite clearly that there is in fact a glut of well-educated young people who are either unemployed or have to take jobs well beneath the level of their competence (Osberg et aI., 1995, pp, 184-5; Mishel and Bernstein, 1994, pp.I6-18). Conversely. su'rveys show that with minor exceptions, employers are able to find plenty of qualified people to fill vacancies (Osberg et ai., 1995. pp. 1812, 184). Not surprisingly. the 'mismatch of skills' and 'training as a panacea' views of unemployment are heard rather less these days. True, the chances of

someone with tertiary education being unemployed are a good deal lower than for someone with elementary education. Individuals therefore seek to upgrade their qualification t() be more marketable. But to transfer this individual solution to the national level is to commit an ecological fallacy. Thus as far as unemployment goes, we are back at 'flexibility' and 'adaptation' as the solution. Put simply. the American 'solution' of 'good jobs (few)! bad jobs (many)' seems to be the alternative to the Continental European situation of 'good jobs (many)/no jobs (but good unemployment benefits)'. Yet the example of Britain casts doubt on the feasibility of the American solution in smaller economies in conditions of openness and globalization. Little attention has been paid so far to this aspect of lesson-learning from the US. More ominously, the phenomenon of 'jobless growth' is not only here but is likely to intensify in the coming years. At one time it was believed that just as in the course of industrialization factory work replaced farming and agricultural work. so in the post-industrial economy service jobs would replace manufacturing jobs as the latter disappeared with automation. While to some extent this happened during the post-WW2 decades. current evidence as well as projections of future employment suggest that as the technological revolution - automation through the use of computers and microelectronics - gathers pace, jobs are also likely to disappear in the services sector. A recent authoritative study of the future of work (Rifkin. 1995) symptomatically entitled 'The End Of Work' argues convincingly along these lines. Productivity is now rising so fast that services are likely to follow in the footsteps of agriculture and industry in being able to sustain a large output with a small work-force. The 'workless' economy is already on the horiz.on. One need not go all the way with this somewhat technocratic argument which in any case takes a long-term view of the labour market. Yet the direction it points to is quite clear. Freer trade, capital mobility and world-wide competition seem to have speeded up technological change enonnously. And there are enough data on hand to show that indeed we are now involved in jobless growth or at best, growth with low-paid and precarious employment. Even as the turnover and profits of corporations increase, they are engaged in downsizing the labour force aggressively. While the economy grows, profits rise and the stock market surges ahead, unemployment. instead of falling, keeps rising. Or at best, as in the US, secure and well-paid jobs are eliminated and replaced by a plethora of parttime and insecure jobs. The assumptions underlying the Keynes-Beveridge approach to unemployment have lost a good deal of their validity in what is not only a post-industrial but also a post-Fordist economy.s The positive-sum relationship between economic growth, jobs and wages has ceased to exist. It is clear that the globalization of the economy together with automation a~d

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Globalitqlion and the welfare slate

Employment, labour market and income

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the electronics revolution h~,put paid to the idea of full employment as envisaged by the architects (;If the post-WW2 welfare state. Surely it is wishful thinking to believe th~t, OECD countries could provide jobs for the unemployed in the coming years thr0\lgh private sector job creation. Clearly thus far neither national polit!~ians nor intergovernmental organizations such as the OECD and IMF have acknowledged the true nature and seriousness of the problem. Naturally politics; especially electoral politics, is about purveying optimism. Hence politicians cannot help ,being involved in the pretence that economic growth and prjvate sector job'creation will take care of the problem if not tomorrow thenihe ~ay after. The plain fact seems to be';.. yet it is inadmissible - that either countries will have to live with persisterlt high unemployment or find other, innovative. solutions such as a basic in~9me, work, sharing, a shorter work week and third sector (non-profit) emplqyment. Paradoxically, globalization and a rampaging market economy are generating the need for collective social action if civilized conditions of life are to be maintained. For it is quite clear that market measures have no solution for the problem of chronic unemployment jn advanced industrial economies.6 , It is also clear that in a global economy, individual nation states acting on their own will find it extremeiy difficult to embark on innovative solutions solutions that could jeopardize their own competitiveness and put them out of line with their competitors. In short, the problem has moved beyond Keynesian ,and Swedish models and the only"'model' on offer at the moment is the neoliberal model of 'flexibility' and the dehumanization of the labour market. Only transnational action and ,policies can come to grips with the problem. 7

THE CHANGING LABOUR "MARKET ,

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The golden age of welfare capitalism not only saw full employment of the working-age population (primarily males but also increasingly females), but the jobs were mainly full-time jobs - otten in manufacturing and allied industries.s Lack of skill was not a barrier to employment as the new mass production industry. required, a large complement of semi-skilled and unskilled workers. Alongside fuU employment, union membership grew in most countries and collective bargaining became more firmly established. Buoyant demand for labour and risingproduc'tivity made for good wages, improved working conditions and in countries, e.g. the US, which did not have a developed set of social prognirrimes, also occupational benefits for the workforce. The benefits of econon!ic growth and rising productivity thus accrued to working people (see, for example, Wilensky and Lebeaux, 1965, pp. 100103; Rifkin, 1995, p. 169)., ,

Thus full employment combined with Fordis! methods of production and industrial relations made for reasonably secure, full-time jobs with' good wages and benefits. T~e, Fordism was also patriarchal and helped to reproduce the male wage-earner/female home-maker pattern of family wages. But at least it promoted gr9ater equality between households and a great deal of income security and st~bility more generally. What this meant for the system of social welfare was that the economy itself acted as a preventive measure I against poverty and want. This somewhat feliditous state of affairs began to change from about the late 1960s. A variety ~f factors were involved. First, increasing competition from Japan and the ne1vly industrializing countries which enjoyed significant cost advantages in t mass production of standardized consumer goods meant a decline in employment in the older manufacturing sector. Second, with increasing capitJ mobility, freedom to locate production overseas and the use of outsourcing, some of the routine production moved out into the Third World. Third, changing technologies and methods of production combined with greater competition took their toll on old smokestack industries. Fourth, the decline in; manufactUJ;lng employment was exacerbated in some countries, e.g. the US find UK, through deliberate government policies. These included high interestlrates, monetarism 'and the exposure of domestic industries to international j competition. The result has been described as 'deindustrialization' . Bo,h countries suffered heavy job losses in manufacturing _ the bastion of male fun employment in the 1950s and 1960s. In the US, the proportion of the lab~ur force in manufacturing feU from around one-third in, 1950 to one-sixth in the1990s (Barnet and Kavanagh, 1994, pp.275-6; Rifkin, 1995, p. 8). In the UK manufacturing employment declined by more than a quarter betwern 1979 and 1990 (Nolan, 1994, p. 64; OECD, 1994b, p. 5). Finally, there w,as rapid growth in service industries and occupations. 'Ole main point he~e is that the jobs lost in manufacturing were in the main unionized jobs - well paid and often with good occupational benefits. The bulk of the jobs crea,ted in the services are lower paid, often non-unionized and with poor or non-existent workplace benefits. Studies of 'deindustrialization' in the US shpw, for example, that only 11 small fraction of displaced workers are able to get jobs which pay comparable wages. It appears that the majority of these workers have suffered a considerable decline in wages since average wages in se*ice occupations tend to be a good deal lower than those in manufacturing (Rifkin, 1995, pp; 166-7; Mishel et aI., 1997, p. 185). ~ore recently, i.e.1 in the 1980s and I 990s, as international competitiveness has accelerated, companies have changed to 'lean' production. 'This has meant the, substantial grow~ of 'non-standard' forms of employment including parttime work (Belous,i 1989; Mishel and Bernstein, 1994, Chapters 3 and 4; Mishel et at., 1997, k:hapter 4). Latest developments point to a 'just in time'
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Globalization and (he welfare state

Employment. labour market and income

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or a disposable labour force to match the 'just in time' inventory. which saves the cost of carrying an inventory of goods. Global competition has made 'flexibility' the watchword of business and industry. Non-standard forms of work arrangements constitute one aspect of labour market 'flexibility'. Thus pan-time, temporary and contractual work h~me :"orking, sub-contracting and the like have been growing rapidly espe~ cially In the US, UK and other Anglo-Saxon countries (on the US see below; on the UK see Mclaughlin. 1994. p. 14; on Australia see OECD, 1997b, p. 72). Another form of flexibility concerns wages and other non-wage costs, e.g. workplace benefits. Non-union employment, decentralized collective bargaining and the deregulation of labour relations and working conditions are ~n ~s enhancing t~e freedom of employers to use labour as a commodity. This IS seen as crucial for being cost-effective and competitive in the global market place. Evidently the US seems to have developed 'flexibility' of this sort to an advanced-level, perhaps surpassed only by New Zealand (DECO, 1996a, p. ~4). The 'contingent' labour force has shown a rapid growth. During the penod 1982-90. for example. the temporary help industry in the US grew ten tim~s as fast as o~erall employment (Appelbaum. 1992, p. I). Nearly half of the Jobs. created In the early 1990s were non-standard part-time jobs compared with about a quaner of new jobs in the 1980s. In 1992. for example, two-thitds of new private sector jobs were temporary. It is estimated that in the early 1990s about 25-30 per cent of the work-force in the US consisted of non-standard workers. a trend that is growing (Rifkin, 1995. p. 191; Kahne, 1994, p. 419). The loss of manufacturing jobs, the rapid growth of a contingent workforce and the decline of unionization appear to be the main factors responsible for a persistent wage decline and growing wage inequality in the US. As Mishel and Bernstein (1994, pp. 14-15) write, 'The continuing deterioration in the quality of jobs has reen the central force challenging the economic - well-being of most Americans since 1979. In terms of both wages and benefits, the real hourly pay of most workers was severely eroded from 1979 to 1993'. Indeed this erosion continued into the mid- 19905 (Mishel et ai., 1997. pp. 3-<i, 149). Apart from low wages, other aspects of the deteriorating quality of jobs are the absence of security of employment and occupational benefits (ibid., pp. 810), Thus many 'part-time and temporary jobs fail to provide guaranteed employ~~~t: fringe benefi~,. a living wage, any accommodation of family responslblhtlC:S or opportunttles for union representation' (du Rivage, 1992, p. 89). Du Rlvage suggests that with the expansion of contingent work, ':~floyer-employee relations have entered a new era in which the responsibilities for health care insurance, an adequate wage, and indeed even job

creation, have been shifted to individual workers and their families' (ibid., p. 94). Thus three-quarters of full-year and 88 per cent of part-year but parttime workers were not covered for health insurance at their jobs compared with only 20 per cent of full-year, full-time workers. Indeed employers are responding to escalating health insurance costs (a) by hiring contingent workers who do not receive health benefits and (b) by shifting costs to workers and their families through such measures as higher deductibles and premiums and reduced benefit coverage (ibid.). Not surprisingly. the percentage of workers covered by health and pension plans shows a decline (DECO. 1997c, p. 96; Mishel et aI., 1997, pp. 156-61),

SOCIAL DUMPING
In the United States an important strategy of business in forcing workers to accept low wages and worldng conditions has been the threat of outsourcing or relocating plants outside the country (Barnet and Kavanagh, 1994, pp. 31213, 317). American labour's opposition to NAFfA was largely based on the fear of social dumping, i.e. the ratcheting downwards of wages and working conditions. when a country like Mexico, with its low wages and working conditions and absence of union rights becomes part of a common market in the supply of labour as well as goods and services (Grinspun and Cameron. 1993). Canadian workers were afraid on account of both the US and Mexico since working conditions and union rights are superior in Canada and wage levels higher compared with at least the southern states of the US (Stanford et aI., 1993). Overall it remains true that fear of social dumping has proven exaggerated. Neither North America nor the European Union, which also boasts large differences in wages and working conditions, shows any evidence of a largescale move by industry to low-wage areas (Adnett, 1995). Investment and location decisions have to take a variety of factors into account beside labour costs. Chief among these are access and proximity to markets, availability of a sldlled and disciplined labour force, good infrastructure of transport and communications as well as non-economic factors such as political stability and cultural affinity. It must also be remembered that what really matters is not the absolute but the relative or unit cost of labour, i.e. wages in relation to productivity. Lowwage economies also tend to be low in productivity. Thus the pattern of foreign direct investment over the last two decades shows that roughly threequarters of investment has flown from one industrialized country to another rather than to low-wage Third World locations (Dicken, 1992. p.54; Hirst and Thompson, 1996. pp. 67-8). The situation is far more complex than that
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Globalization and the welfare state

Employment. labour market and income

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suggested by a simple thesis of social dumping (Goodhart. 1993). Nonbtheless. in an open and competitive economy the prospects of social durriping are real. Both North America and Western Europe offer some eviden6e to . support the social dumping hypothesis (see for example Stanford et a!.. J993 on North America; Adnett, 1995, and Leibfried and Pierson. 1994 on'the European Union). Incidentally, one of the main objectives of the. Social Charter of the EU was to guard against such a possibility. .; . To sum up: the 'Fordist' labour market typical of the post-WW2 weI.fare state is giving way to a more 'flexible' and fragmented labour market. where , average wages, benefits and job security are lower than was typicalofithe Fordist era. Much of our evidence has been drawn from the US but siriliJar : trends can be seen at least in most of the English-speaking countries1 Ifthe evidence from the US is an indicator of the logic of globalization at wo~k, it is clear that employers can no longer be relied upon to provide workers 'with good wages and benefits such as health insurance and pensions. Increasihgl y .workers and their families are being left to fend for themselves. which they are less able to do in a situation of job insecurity and declining wages. . True. governments have been trying to deal with the situation by mari(,lating a measure of employer obligation and responsibility. The Clihion ;!administration. for example, has passed a law which entitles employees t~il2 , weeks of unpaid leave per year for medical or family reasons (Peele,! 1996, ;p. 329). More recently, a similar measure enables workers who lose their jobs 'to continue their health insurance on the same conditions but at their own cost (OECD, 1996b, p. 67). In Australia the Labour Government mandated :superannuation coverage by employers, a scheme that was subsequently expanded and consolidated (Castles, 1996, p. 109). These ad hoc measures merely point to the fact that short of allowing the full commodification' of labour. there is no alternative to government regulation of the labour market , and labour relations. : ; Arguably. mandating employers to provide benefits may be! preferable to state provision of services given the climate of budgetary constraint and smaller government. Yet these regulatory measures re-enact rigidities which may also impede corporations from being competitive and cost-efficient. It is somewhat ironic that the state should be expecting the private sectqr,.i.e. . employers, to pick up the tab at the very moment when corporations :'are anxious to reduce their non-wage costs, notably employee benefits. "< Clearly, globalization seems to demand not only the downsizing of state .~eIfare but of corporate welfare as well. How can we expect corporati6n$~to '. shoulder the responsibility for employee j)enefits in a world of 'no holds barred' competition? Moreover, if governments were to subsidize theseoperations, would that nol be a violation of the principle of free tradb ~d amount to a form of protectionism? ' !;

GROWING ECONOMIC INEQUALITY AND SOCIAL POLARIZATION

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The three decades after WW2 - th~~()lden age of the welfare state - witnessed a significantimprovement in:ljving standards. Full employment, good wages and the growth of social protection helped to secure a measure of redistribution of income and life chances:.. thus providing security as well as a measure of equity. And although: in many countries taxation was more progressive in name than in reality. the(e was at least an ideological acceptance of the principle of progressivit~ in;taxation which prevented taxes from moving too far in a regressive direc:tion.. There was also a m~asure of economic and social leveiling. Universiits(>cial services, notably education and health care as well as income security, which catered to both the middle and working classes, he'lped to create a s~nseof equality of status through social citizenship., " The post-WW2 welfare state was a remarkable achievement by historic standards. True, some countries. especially Scandinavian social democracies, travelled farther along this route tnan :others. But the general direction was broadly similar, i.e:; towards full employment, social security and a national minimum standard ~f~life. It should \)eemphasized. however. that this reduction of inequality across occupational and class lines left some other forms of social inequality - notably those of gender and race - unaddressed. However. social movemenls for greater equality and the recognition of diverse social identities which began in the late . 1960s suggested that the reduction of inequality across claSs lines might be extended along the lines of race and gender, thus roundiing off the equalization process. The experience Of the last two decades shows that these expectations have not been realized. True. the politics of identity and diversity have come to the fore in public deb~tes. and social inequalities of gender. race and sexual orientation have been:addressed to some extent. On the other hand, economic equality across occupational and class lines has regressed. In part this reversal has been th~ result of the neoconservative counter-revolution which has legitimized the:iriterests of busines,s and economic elites in the name of fref: market and supply side theorie.sQl'economic growth and taxation. With the triumph' of neoconservative ideology in the UK and the US in the 1980s, income differentials and in-rquillity became an integral component of the new philosophy of the marketji\lri~: i,ndividuaJism. The most visible celebration of this phiiosophy was ~()ugh changes in taxation. especially in English-speaking ~buntries led by uieiyk and the US. In the name of providing enterprise and i~h~ market wit~,thFincentives for wealth ~reation. there has been a massiveiupward redistri~uti?n of incomes, notably l~ th~ U.K, the US and New Zeahind. The neoconseryative assault on the egahtarlamsm of #

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Globalization and the welfare stare

Employment, labour markel and income

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welfare capitalism received a funher boost and legitimation from'the increasing globalization of economies. It has been reinforced by the ~ol1apse of communism and the discrediting of state socialism as a soCial systet,n. The extent of social regression as evidenced by the US is truly st,atmering. Robert Reich (1992, pp. 245-6) explains: - - ;.,
There have been times in our nation's history when the idea of a :progressive income tax was not considered especially radical. In 1917,on the eve -of World War I. Woodrow Wilson proposed and Congress enacted a steeply progtessive tax code with a top rate on individual incomes of 83 percent.. :. It came down later but by 1935 had gone back up to ... 79 percent, now coupled with a tax on inherited wealth. There were loopholes but the effective rate was ... still in the range of 50 percent. [But today, Reich informs us.Jlhe ideal of tax progressivity seems fairly quaint in the United States ... By 1990, America's income-iax rate on I ! its wealthiest citizens was the lowest of any industrialised nation.

households saw their share decline froF 18.7 per cent to 16.3 per cent :: . ' (Mishel etaL,1997,P.283). the proportion: of Amencans working f uII' h 'ad 1979-92 -time Dunng t e pen . ' . ~ ( b earning less than a poverty-level u)come for a famlly?f our a .out but $13000 a year) rose by 50 per cent (Rifld' n, 1995 , p. 169), While stock pnces . in the 1980s rose nearly 400 per cent, the average weekly wage dropped from $387 in 1979 to $335 in 1989 (ibid., p. 16.8). f Th~ proportion of Americans with middle in.comes fell from 71 per cent, 0 th population in 1969 to less than 63 percent 10 the early 1990s. !h~ dechne w:uld have been sharper had not two-e~er families increased ~Igmficantly. Even so, median family incomes dechred by 2 per cent dun~g 1989-90 (ibid. p. 172) and by 3.4 per cent bet-reen 1989 ~d 1995. <,Mlshel et al.. 1997, p. 41). With real wages dropping, I fewer Am~ncan fam~hes are able to buy homes and home ownership in t?e 19~Os declined for pnme age-groups (Riflein, 1995. p. 179). --~: . d ' k1 Clearly the middle class, an emblem' of American prospen~ ~ inC e. . hrinking and the American dream may remam Just that for down econorrucs, IS s . . 'b'd 173) the large majority of new generations <;,f Americans. Rifkin (I 1 ., p. believes that the 'growing gap in wages and be~efits between top .managem~n~ and the rest of the American workforcei~ creaung a deeply polansed Ai?e~c ... with ominous consequences for the futw;e ~litical stability ~f ~e nation . w Statistics from other Anglo.Saxon:,co~nlnes. notably .Bntatn. an? Ne Zealand. show a broadly similar trend::a rapid lP:0wth in. lOe~uahty 10 both before-tax and after-tax incomes and growing SOCIal polanzatlon. In the UK, for example. the income gap betwee~ -the richest and the poorest had narrowed for nearly four decades after WW2. T~at has n.ow been reverse? 'Today the gap between the earnings. of the highest prud and lo":est :;6~ workers is greater than at any time since records were first kep~ 10 I . _ (CSJ. 1994, p. 28). The deregulation ot;the labou~ mark.et ~Iong With persIst ent unemployment, regressive taxation,~nd other megahtarlan n:ea~ures (~.g. the curb on unions collective bargaining. etc.) has resulted. 10 mcreastng . ' I'd inequality, increasmg poverty and SOCia., egrad at'lon, e. g. beggmg , homeless.' . ness and diseases typical of poor countnes. Between 1979 and 1991-92 poverty in Britain nearly trl.pled. nsmg from 9 per cent to 25 per cent of the popul~tion. Over the penod 1979-9112 th~ poorest 10 per cent saw their income fall by nearly 20 per cent, whe~eas th top 10 per cent saw a rise of 60 per cent'..;. the high~st ~ain ~ong the Income deciles (ibid., p. 31). Taking all t~es,: direct a~d indirect, mto a~unt. ~~ bottom 10 per cent of the populauondwas paying 43 per ce?t.of mcome I taxes compared with 32 per cent paid ~y the top 10 p.er cent (Ibid.).. 1 As in the US, job insecurity increase~ greatly ~n the UK affectmg a~ classes and not just manual workers. f?ne 10 three rruddle-class workers no /:<

Overall the statistics of inequality are well known and will only bh referred to briefly here. Not only after-tax incomes but also pre-tax incomes have become highly unequal, especially in Anglo-Saxon nations. The distribution of wealth, which tends to be far more unequal than income distribution, has become more so. In the US for example, income inequalitY has been increas, ing since the 1970s. In 1990 the poorest 20 per cent of Americans ~eceived 3.7 per cent of the national income, the lowest share since 1954~ The richest 20 per cent on the other hand received more than 50 per cent-of'the l1ational income in 1990, an all-time high. In 1960 chief executives of USi corporations were making about 40 times the average wage of the American worker. By 1988 they were making 93 times the average wage. After-tax 'income inequality rose even more sharply. In 1960 American chief executive officers after-tax pay was only about 12 times that of the average worker. By 1988 it . '! '. I had risen to a whopping 70 times (ibid., pp. 204-5). Between 1978 and 1990, tax regressivity in the US increased sharply. taxes went up by 30 per cent while 'income Payroll and social security _ taxes, especially for high-income earners and the rich, came: down. The overall tax rate in the US had not increased since the mid-1960~;' but the average American was much more heavily taxed (ibid. p. 260). Had the tax code been even as progressive as in 1977 (already less progressive),~ the top fifth of Americans would have paid $93 billion more in taxes than they paid in 1989 (ibid.). : i Although tax regressivity decreased somewhat in the early 1990s, after-tax income inequality and the concentration of wealth remains far greater than in the early 1980s (Mishel et al., 1997, pp. 106, 283). The share of wealth of the top 1 per cent of American households increased from 33.8 per cent in 1983 to 37,2 per cent in 1992. Over the same period the bottom 80 percent of

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Globalization and the welfare state

fears being. made :edundant .next y.ear (ibid., p. 36). Again as in the US, nonstandard, mcludmg part-time, Jobs show a rapid growth in the UK (McLaughlin: 1994, p. 4; OECD,.1994b, p. 9). These jobs are far Jess Iikel to pay the kind of benefits available to full-time workers (Hutton, 1995:Ethott, 1997). In New Zealand the story is the same in rough outlines (Cas~ tIes, 1996, p. ,100;, Kelsey, 1995, p, 287; OECD, I 996a, pp. 50. 70), True. the slluallon . regards the labour market and income distn'bu t' IS . 'ff . C as Ion very dI ere~t I~ onunental Europe and also in Japan, Put simply. there is far greater conunu~ty from the past compared with Anglo-Saxon countries (see Chapter 5 of thiS text). Nonetheless the social systems of these countries on the defensive..They seem to represent a legacy of the past . Japans economy. are h' h 'I w IC su I remains protected and closed in many respects. is under pressure to open up. The conse~uences for the Japanese labour market and employmen~ cou~d. f:u--re~ching. European countries are under pressure to deregulate and ftexlblhze their labour markets and to emulate the US. In many ways, the neoliberal brand of global capitalism' is seeking to become hegemoDlc. at least as far as Western industrial nations are concerned. Thus far.however, Conti~e~tal. Europe has not moved far along the path of deregulatl~~, tax regresslvlty. mequality and poverty. Does it then mean that such pohcles have more to do with national policies of neoliberalism rather than ~lo~alization? And further, that welfare stales have little to fear from globalIzation? We shall return to these important issues later.

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shrinking employee benefits or doing a~ay wi~h t~em by hiring c~nt~ngent labour. At the same time the economy IS creating IDcreased polanzatlon of incorttes and wealth. In the US, for example, the real wages of the wo~k-force haveieither remained stagnant or declined over the last twO decad~s. The Situation in Canada is not dissimilar. Increasingly families are feel,lng the pinch, although g:owth in two-earner ho~s~holds is helping to main~in the semblance of a middle-class standard of IIvIDg. ; A:significant new development, at least in North America. is that economic groWth is no longer translating imo more jobs or higher wages for the ri ty of the work-force. Clearly,. '~rickle-down' is dea~. These. ~evel?p ments _ chronic unemployment, dechmng wages and working conditions. Job inse~urity and diminishing occupational benefits - call into question a number of optimistic assumptions connected with th~ glo~alizing m:rrket . economy. One:of these is that a free market economy wdl- gIVen suffiCIent time - take car~ of need and dependency through growth, job creation and higher wages. An~ther assumption is that as the state withdraws from social provision. the ensuing gap can be filled by non-state sectors, notably employers, the market

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SUMMARY AND CONCLUSIONS

This chapter has sought to demonstrate that the neoliberal assault on the KWS. followed by the rise of a globalized market economy has weakened the first hne of defence against economic insecurity and poverty. Instead of full e~pl~yment. we. now ~ave a situation of chronic unemployment, coupled With m~re:u.mg msecunty of employment. Intensified global competition is revolutloD1zmg techno~ogy which in turn is threatening the 'end of work'. . Th~ labo~r market IS also changing in significant ways. In place of fu11time Jobs With good wages, reasonable job security and occupational benefits we now see the grow.th of a contingent work-force - with part-time. tempo~ rary and contractual Jobs that are often low paid, lack security and provide few benefits. . .A.s ~ result of increased global competitiveness and the demand for 'flexIbility , employe~~~ployee relations are undergoing a major change. Corpor~te responSibIlity for .the welfare of workers in respect of benefits such ~ pensJOns, heal~ car~, paid leave and the like is beginning to erode. AnxIOUS to reduce their non-wage labour costs, corporations are in the process of

andivoluntarY organizations. we have seen economic growth of itself need not create more jobs or raise genbral wages. And in a world of no-holds-barred competition. corporations are ~ubject to the same logic as governments - the need to be lean 3J,ld mean. And if they are also going to be increasingly footloose, with no :sense of identification with any particular community, then we can hardly expect them to be in a position to assume responsibility for employee welfare. Moreover. the~fragmentation of the labour force, increasing insecurity of employment and the growth of the contingent work-force are developments that not only put more and more people beyond the pale of corporate benefits but also make it increasingly difficult for individuals and families to fend for themselves. The point is that these assumptions, let us call them those of (a) trickledown and (b) welfare pluralism, are really a carry-over from the Keynesian er~. But the operations of a global market economy are completely different fr6m those of a predominantly national economy. This must be recognized Neither jobs. nor higher wages, nor social benefits can necessarily be provi~ed by a growing e c o n o m y . : . We therefore reach a paradoxical conclusion. Increasing globalization and coinpetitiveness create economic conditions which require the state or the pl.\blic sector to playa more, not less, important role in social protection. In ditninishing the capacity of non-state sectors. especially employers. to proviHe welfare and at the same time destabilizing and shrinking the income b&e of a substantial section of the population, a globalized econ~my .... leaves , I, th"e state, whether national or supranational, as the only stable andleglUmate otganization able to assume responsibility for adequate social protection.

As

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Globalization alld the welfare state

The more the productive sector of the economy is de-socialized. i.e. conunodified, the greater is the need for compensatory social policy to provide a measure of equity and a semblance of secure and civilized public life. This might involve the provision of a basic income to compensate for persistent joblessness, income supplementation (in whatever form) for the working poor and adequate pensions and health insurance in the absence of workrelated benefits. Moreover, with capital mobility, insecurity of employment, 'lean production', and labour market 'flexibility', the education. training and retraining of the work-force is also far more likely to be the responsibility of the government rather than corporations and employers. Since labour, unlike capital, is not mobile cross-nationally. the upgrading of skills and education must remain a national project - an important responsibility of the national government. But if a larger role for the state - at least as a co-ordinator and facilitator appears to be one of the imperatives of globalization, a contradictory imperative seems to be that the social state be downsized and social expenditure reduced. In the next Chapter we examine the implications of globalization for state welfare.

~ordism and globalization leads to jobless growth. non-standard forms 0 emp :".,

. ., f k The combinatioo:of post. f 10 "ment and oduct innovation and decentraltzed orgaDl%.auon 0 wor.

greater WIag; ~~~ seems to be sticking 10 its nostrums on employment Pboll~ f.prwar~~ 6, By and arg. 0) I ler 'ftexibility' of the la ur mar ...... the Jabs Study of 1994.<s.ee pp.9-1 '. name Y ~ lic active measures to get the more education and tralRlng, ':~ s'1ng~t ~~e !I~ts ~exible Iabour,market and a unemployed back to work. ('~. are: e . , the exem lar of job crealion: in agioplelhora of low-wage, low-sledl Jobs. sull remains ha I' full-time workers in the US bali:z.ed economy (OECD. 1997c) ~espite ~be fact I I ~nf r example with less than I in makes less than two-thirds of medIan earrongs (compare 0 ,',' lOin sweden) (OECD. 1997f. p. 39). . bas made soine moves i. The EU. in the conle~t of MaaSrChl a;'~~~h ~~n=n~n~~~IiI)eral market-based aprecently 10wards Iack1m~ unemp oymen tional action plans on reducing unemployment proaches. Member countnes are to prepare n~ b and Mail 1997. p. A17). Reducand the EU is 10 monitor progress systemallcally (Gla e art.time work with the same lion of the work week and ~ncouragement of more voluntar)' pures bein tried iii a number righls and benefits ~s full-ume wor~ ~m~n~~~;~~~r:a:.~ar these a~h()C ~asures.by of European countries. e.g. Fral,lce ~ e e l and more important. In Ieeepmg individual nations can succeed 11.'1 reducm~ unefmt~ym:iS als~ an uncenain element in the it down remains to be seen. The co-operauon 0 usme . :" equalion. . f rk' _ e males were in ful\:lime jobs in the 8. (CSJ, 1994, pp. 34. '.

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~54)~;

NOTES
I. Social expenditure in OECD countries rose from 13.1 per cent of GOP in 1960 to 25.6 per cent in 1981, its annual rate of growth far exceeding that of the GOP (OECD, 1985, p. 21. Table I). 2. Unemployment in North America (Canada and the US) averaged above 5 per cent for 1960-73 compared with 2.5 per cent for EEC countries and less than 2 per cent for Australia and New Zealand (calculated from OECD, 19811, p. 39, Table 2.15). 3. That the official count of the unemployed in the US seriously underestimates Ihe lack of employment in that country is a widely recognized but little-publicized phenomenon. For example. in 1993 Ihe US Bureau of Labor Statistics put the actual number of unemployed at 16.6 million when the official count was 3.8 million. According 10 Roben Reich, the Labor Secretary, the official figure was 'grossly inaccurate' (Toinet. 1996. p. 58). In spite of widespread scepticism among scholars. agencies such as the OECD and IMF continue 10 base their policy recommendations on the official ligures. 4. Unemployment in the OECD area was 7.2 per ceru in 1997 and was expected to remain at Or above 7 per cent for two years (OECD, 1998. p. II). II varies widely across countries and in 1997 ranged from 2.6 per cent in Korea and 3.4 per cent in Japan at one end 10 20.8 per cent al the olher in Spain. For the EU counuies the rale was 11.2 per cent (ibid., p. 245). The financial turmoil in East Asia and Russia in 1997-11 may push unemployment higher in the OECD area. 5. The Keynes-Beveridge or posl-WW2 model of full employment assumed male breadwinners in fulltime work. typically in blue-collar indusuial work. earning a familY wage. Economic growth was supposed to translate inlO more jobs and highee wages. The postindustrial economy involves a major shift from manufacturing to service employment, which in tum implies other changes, namely in the nature of jobs and their gender composition. Post-Fordism, which overlaps with post-industrialism and globaliution. implies a 'flexible' system of production of goods and services based on information technology,

Social po/icy in retreat

37

DOWNSIZING THE SOCIAL STATE

As far as national debts and budget deficits are concerned, the basic ,facts are well known and not seriously in dispute. It is also ge~eraIJy. rec~gm~ed that neoliberal policies of monetarism, Le. fighting inflation wI~h high I.nterest rates. deflation and unemployment have been among the ~aJor contr~~utors to the rise in deficits. Moreover, with increasing cross-na~onal moblhty of money and capital in the 1980s, interest rates tend~ to r~se everywhere to keep money from flowing out to high-interest countnes. This too added to the cost of government borrowing, With low economic growth, recessions and persistent unemployment, government revenues plununeted while expenditure went up .. Furthermore tax breaks to the rich and tax expenditures of various kinds led to loss of revenue. These. rather than excessive government spending. are the main reasons for the rise in budget deficits in Western industrial nations l (see for example Osberg and Fonin, 1996 on Canada and Schaeffer. ]997. Chapter 6 on the
US~

3.

Social policy in retreat or the hollowing out of the welfare state

This chapter is concerned with the consequences of globalization for systems of social protection and social expenditure. The focus is once again on Englis.h-s~eaJdng coun~ies -:vhere both the economics and the ideology of ~l~bahz~tl~? are much In eVidence. ~o~ever. the relationship explored here IS genenc In nature and the assumption IS that other countries are also under pressure to move broadly in the direction taken by Anglo-Saxon countries. How far this assumption is valid and how globalization is playing out in these other countries will be examined in Some detail in Chapter 5. The last chapter tried to show that with the globalization of economies the first line of defence against poverty and dependency erected by the KWS: i.e. s,teady economic growth. full employment, good wages and working condi~Ions: has, weake?e~ a g,ood deal and is likely to weaken further. The economy IS bemg de-socialIzed and the labour market recommodified. Chronic unemployment. job insecurity. growth of 'non-standard' jobs - with little security, often low wages and minimal fringe benefits - and growing wage inequality are becoming commonplace. Now these economic changes need not have an adverse impact on the wellbeing of people providing an effective system of social protection remains in ~lace. In other words. comprehensive income maintenance and supplementalion programmes together with adequate health and welfare services could compensate for the increasing need for social protection resulting from the recommodification of the economy. especially from changes in the labour market and the declining role of employment-related benefits. Needless to say in most Western industrial countries the basic institutional provisions of the KWS, e.g. unemployment insurance. pensions and medical care remain in place. They are acting to cushion the adverse impact of a globalizing market economy on living standards. But how secure is this system of social protection? Is globalization working against institutionalized social rights and undermining this second line of defence erected by the KWS against deprivation and dependency? And if so. how precisely is this happening? What are the processes involved? The rest of the chapter is an attempt to answer these questions.

Deficits, of course, have a cyclical aspect. But although m good years deficits have declined or even disappeared, the resulting accumulated ~a tional debt has tended to rise. No doubt. high levels of national debt on which interest has to be paid to lenders (whether domestic or foreign) r~sult in. a drag on government finances in so far as a good part of revenue IS lost 10 simply servicing the debt. The need to control deficits an? ~ebt t~erefore remains important. This much is common ground and there IS little disagreement about these fundamentals. The crucial question, however, centres around (a) the seriousness of a particular level of debt and deficit for a country, I.e. ~t what rate should the debt be discharged and (b) the means to be employed m reducing the debt and deficit. This is where globalization c~mes. in. . . Just as earlier neoliberalism had privileged the fight against mflatlOn over other goals, so it appears that the globalization of finance and capital has in addition privileged the reduction of debt and deficits over oth~r g?~ls, e.g. sustaining employment. promoting economic growth and maIntaInmg the social safety net. The rationale for deficit reduction is that government borrowing results in the 'crowding out' of private borrowing and inves~n:ent and that a large national debt means high interest rates. T~ese co~dlUons are detrimental to the economy. i.e. for economic growth and Job creation through the private sector. The business and financial community therefore sets great . , store by deficit reduction. More particularly, it wants governments to reduce defiCits by slashing expenditure rather than raising taxes. Indeed as we sha.ll ~e later. tax. reduction is also one of the policies privileged by globalIzation. ReducIn? the deficit then means little more than reducing public (read social) expendIture.
/'

36

Social policy in retreat

39

38

Globalization and the welfare Siale

"

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Moreover, for the business community and neoliberals more generally, reduc. ing the deficit becomes almost an obsession with scant regard for its economic and social costs in the form of unemployment. bankruptcies and loss of production. This is where national capital with its ideology of neoconservatism finds a strong ally in the global market place for pressuring governments into deficit reduction. Moreover the long-term goal of neoliberals is that of achieving a balanced budget and beyond that, one of discharging the accumulated national debt (on Canada, for example, see Barlow and Campbell, 1995, pp. 47-9, 54-5). These long-term objectives of balancing the budget, reducing the national debt and reducing taxation mean that policy is weighted heavily against public spending. In a sense there' is nothing new about these neoliberal objectives. They have been around since the late 1970s. What is new is that financial deregulation and the mobility of money and capital have transformed neoIiberaIism from a political ideology within a nation state to a policy imperative of global capitalism. True, there is some difference between governments of the Left and Right in this respect. The former tend to folIow this policy stance reluctantly - often protesting and complaining about the influence of financial markets against which they feel helpless. The latter tend to be eager followers, if not initiators, who see the attitudes of the global economic and financial . community as simply their own economic philosophy writ large. Whatever the political rhetoric of the government of the day, the end result is not all that different. One of the ways in which the influence of financial markets makes itself felt is through the action of bond-rating agencies, e.g. Moody's or Standard and Poor's, concerned with the creditworthiness of governments and other borrowers. A government whose creditworthiness is downgraded by these international agencies will have to pay higher interest on bonds and indeed, may be shunned by international lenders as a bad risk. The threat of downgrading itself or even putting a government on 'credit watch' can be a powerful signal to mend its ways. In this way national capital, with the backing of international finance, is able to pressurize governments to toe the line. Sometimes a national government and international bond-rating agencies may have a tacit understanding whereby well-timed warnings on creditworthiness are issued in order to help the government to administer the 'medicine' of programme cuts and reduced spending, This is. roughly speaking, what happened in Canada in 1995 when large spending cuts were implemented by a government elected on a platform of maintaining social programmes. A 'crisis' atmosphere was created around, the Canadian economy and its future in order to drive home the 'gravity' of the deficit situation, As Barlow and Campbell describe:

Through the fall of 1994 and th<: hurricane force: ~xw.ort~. Mhart~~ fiscal m!dicine. the international fin~~tal that. if Canada dldn t t e t ~ t Fu d would force even harder medlctne markets and the International one at)' n upon us (1995, p. 137). , . su rt of deficit slashing was nothing More significantly the ChOhUS Ihn P~tre of international debt terrorism ., W h t as new was .,. t at t e spe to the top of the pohucaI agend a ' new. . a w b hI forcing.us to our kn,ees had been roug al warned that if 'dramatic action (ibid.). An e:Jitorial 10 th~.W;I~St:~~U~g~~ Canada could hit the debt wall ... is not taken m next mont s e e.r 1 M tary Fund' (ibid p. 139). A few h all in the lnternauona one ., h and ave to ~ b d et Moody's _ a leading credit-rating agency - put t e days before e u g, d't atch which sent 'shock waves through the federal government on acre 1 w markets and the media' (ibidt l~)fi t fme the public had bought heavily Opinion polls s~owed that or t e rs 1 'assed. The cuts were massive. into deficit reducu~n .. Soon the b~d:e:;:a;it was 'the most radical reducEven the finance rrum~ter a~kno~.~. g ti n from a wartime to a peacetime tion in government smce emo. I ~za. 0 exam Ie of a crisis orchestrated as economy' (ibid., p. 143). A not .dlSS!m!~ard by N~W Zealand in 1984 (Cameron a preliminary to radical reforms IS provi e and Finn, 1996. p. 116; M~ssey, 1995, ~p. ~~-~~~'gIObalization is little more y These examples do not m any .wa Im~ art of neoliberals, It is both a than mythmaking and scare tactics on ~ e p of the 1990s. 'subjective' and an 'objective' presence I? theI ggloO~::n::t~r:~d at the same . .d pressure to bear on natlona ,. 1 It brings outS! e s from democratiC polttlca time also helps to insulate government po lCle

fi~t::~s ~v;:~~~~~;::=;eS~:s ~~~~

r.

pressures to act otherwise. l' fl ce on govern~ent policy is the imporThe source of a more gener~ m ue~he business community perceives the ta t' in a globalized economy finantance of 'investor confidence , ~~w t of a country in a matter of investment climate of a country IS I~por n. cial investors can decid~ to take their money ~u vulnerable. And although as minutes, leaving the natlon~l c~~ency :x~~~;:Strial investment and location we have seen (Chapter 2), ec~SlOns a 0 h ther domesti.c or foreign - do ment and retaining depend on a host of factors, mvestors ~ w e . , have a choice of where to invest. Attra~t1ng foreign .1Oves~ant Reducing the

,National governments ignore t~em a~ ~:Ir f:~~li market, a strong influence in Quite apart from the constramts 0 . t g ernmental agencies such as the ' . . s exercised by mtergo v , the same d IrectlOn 1 1" h debt and deficit is one of the IMF and OECO (see pp. 8-10. Dea mg Wit
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the confidence of dom.estic ~nvesto~e~su~~:re:~~~a;7::ndin~ and keeping a national debt and defiCit, maml.y by. 'f ~or creating investor confidence. lid on inflation, seem to be major pnon ~es .

40

Globalization and the welfare state

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41

policy matters on which these agencies proffer expert advice to industrialized nations (CCPA, 1996. p.9; Collier, 1995). Although their influence on rich industrial nations - unlike the ex-communist or Third World nations subject to conditionalities - is usually indirect, it is nonetheless important. Moreover the reports, the assessment of policies and the advice offered by these agencies provide a good deal of ammunition to domestic forces which favour a neoliberal approach to deficits and social spending. Again. such outside 'expert' opinion helps to insulate governments from democratic pressures to act otherwise. As we saw in the Canadian example above. the idea that if we don't put our financial house in order. it will be done for us by the global market place or agencies such as the IMF can be a powerful argument for reducing the debt and deficit by slashing social expenditure. Regional economic associations such as the EU and NAFfA constituce yet another source of supranational constraint on government policy. In the case of the EU, the Maastricht Treacy includes some strict monetary and fiscal criteria for membership in the European monetary union. These . convergence criteria require that the budget deficit be no more than 3 per cent and the accumulated national debt no more than 60 per cent of GDP. Inflation also has to be kept down within specified limits (European Parliament. 1992. pp. 2-9; Leibfried and Pierson, 1995a. pp. 72-3), Eleven of the 15 members of the EU have qualified to join the monetary union by bringing their deficits within 3 per cent of GDP although in some countries the accumulated debt remains high 2 (OECD. 1998. pp. 34-5; Walker. 1998. p. 18). In the course of this fiscal exercise many countries, including France and Germany, were hard put to meet these criteria as they struggled with their deficits and sought large reductions in social expenditures. In France Maastricht-induced austerity policies led to massive protests. including strikes. and brought a socialist government to power pledged to reverse such policies (Bensaid. 1996; Bowd, 1995). We shall look at the politicaJ response to globalization in the next chapter and at the social policy of supranational organizations in the final chapter. Suffice to note here that the influence of the EU on social protection is twosided. On the one hand the EU has put in place measures such as the Social Charter. aimed at providing minimum social protection for workers within member countries. On the other hand its policy of fiscal austerity, such as that enshrined in the Maastricht Treaty. works the other way. i.e. towards retrenching social protection in member countries. Moreover. the criterion of 'subsidiarity' endorsed by the EU implies that social policy is largely a matter for national governments rather than for the Community as a whole (Streeck, 1995, p. 426).

FISCAL POLICY

. and s nd is perhaps at the heart of the ability of natl~n The freedom to tax pe 'al poll'cy Advanced welfare states In f h' an autonomous SOCI . states ~o as Ion B I' the Netherlands. Sweden and Denmark have be~n counmes such as e glUm, vernments to tax and spend in accordance With premised on the freedom o~ g~. res sed through the ballot box. Included . I eference and pnonues exp . ' nauo~a pr fi cal oIicy is the principle of progressive taxation. Y of'th\he ~ea of a substantial social state. It appears that in thiS auton?m closel~ as~ocl.at:d WI cess of eroding these basic premises of the KWS: globahzatlo~ IS IIIt~ ~~~t the neoliberal counter-revolution in taxatio.n wh~ch Onc~ agaIn we n. h the Thatcher and Reagan administrations. IS belllg beg~n dl~ ::re~~~l~d by globalization. Neoliberals justified the S?arp r~~ carne u .' ers chiefly on the grounds that It wou d strengthen market forces more duction in taxes on hlgh-Illcome earn. provide an incentive for weal:~ cr~au~i~O:~phY of greater market orientation rates of income tax and governgenerally. In any case the neo Id ~r ~ and less government translate mto ower ment spending generally. f . higher incomes in countries such . th Th sharp fall in the rates 0 taxation on he US and the UK since the late 1970s is well documented as IS I e as t e l ' th fr m (On the US see for examp e, substantial loss of revenue resu tlng ere o. th UK 'e CSJ 1994 . 92 260 d Greider 1993. p. 80; for e se , , Reich, 19 p. an ~ h e tended to follow in the footsteps of 31 ) Other Anglo-Saxon countries av f h varies Ph' UK and the US although the precise nature and exte~t 0 c ange ddt' t e ' rates of taxation have ten e 0 In Continental Europe and Japan too, top t deal in the nature and extent of come down. although countries va:'l aJ:;a .160-62). The deregula1998 tax reform (Sandford, 19~3. p. O~ the 1980~~eant greater mobility of tion of capital and fi~a.nclal m:u ets III Id-wide This has provided a capital and OpportullltiedS ft~r m;;s::pe~!c::e tax r~tes and the easing of further boost to the re uc Ion corporate taxes. , . pen competition among True, thus far we have ~ot seen a '~~~~:';:~~e~ ~apital. But there is little countries to reduce :axe~ III :~~~~~ principal attractions for businesses when . n and governments cannot doubt that low taxation IS, on consideri~g location ~9~nvest~:~)mG~0~~~za~~n thus makes for a strong . ally taxes on high incomes ignore thiS (Owens, 1 P P ' . presumption in favour of lowermg taxes. es~:22) As Tables 3.1 and 3.2 and corporate profits (Sandford. 1993. pp. : h educed the top show. over the last decade or so. most OECD countries ave r rates on income as well as corporate taxes. f GDP has not On avera~e. however. tota~ ta: ~ve~~: ~~ ;e~:::n:::~ ~he reduction of come down III OECD countnes. e I

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:!

Globalization and the welfare stale Top ~entral8overnmentl marginal personal tax rates (%) on earnings (selected OECD countries) TableJ.2 Overall (national and local) corporate tax rates (%) (selected OECD countries)

Table3.1

1980 G7
Canada France Germany Italy Japan UK US Others Australia Austria Denmark Netherlands New Zealand Norway Sweden
Notes:
1

1986 34 65 56 62 70 60 50 57 62 45
72

1992 G7 31.8 56.8 55 50

50

1980 42.4 50
61.7/44.32

1986 51.6 50
61.7/44.3 47.8/36.0 55.4/45.4

1992 43.5 1 34
58.6/46.0

43 60 56
72

75 60 70 65 2 62 39.6
72 60 2

40 31 48 50 40 60 33 13 25

Canada France Germany Italy Japan UK US Others Austria Denmark Netherlands Sweden

36.3
52142

52 49.2 61.5/38.3 37 46 40

40 49.5 61.5/38.3 50 42 52

47.8/36.0 50 ,33 38.3 39 38 35 30

CJ
(J1

48 50

57 40 50

Notes: I 38% for manufacturing industry. 1 Where twO rates are given the first is on retentions. the second on distributions. Source: Owens. 1993. p. 35.

Taxes allocal govemmenllevel can be substantial in some countries

1976.
"

Sources: Owens, 1993. p. 30; Sandford. 1993, p. 12.

direct, taxation has been made up largely through the use of indirect taxes. esp~lally consumption taxes such as the value added tax or the goods and services tax, as well as higher social insurance contributions and charges (Sandford. 1993, pp. 14,20; OECD, 1998. pp. 159-62; on New Zealand see Stephens, ,1993. ,pp ..47-9). Some of these. such as higher payroll taxes or emp~oyers ~~ntnbutlons. have also come under criticism for creating a disincentive to hmng workers. .In most countries tax reform has shifted the burden downwards to the ~ddle- and low-income population while providing high-income earners w~th I~ge tax breaks. Thus financing for public expenditure has been sustal~ed ~n. part through borrowing. resulting in higher deficits and in part by maIntaInIng overall taxati~n levels but shifting to regressive taxation (OECD. 1998. 159-62). O.nce agatn these trends - including tax regressivity - are more pronounced In Anglo-Saxon countries. although the general direction of

the change appears to be the same in almost all countries (ibid.). The ascendancy of neoliberal ideology reinforced by globalization pressures has tended to delegitimize progressive taXation and changed the ideological climate very much in favour of reducing direct taXation all round. A part of this ideology is the notion that economic activity, including spending. should be privatized as far as possible. People should be ~ee to keep and to spend as much of their income as possible themselves. Fmally. we should note once again that international agencies stich as the IMF and the OECD have been actively promoting taX reforms along the lines sketched above. Similarly, the EU has been involved in the promotion of consumption taxes, e.g. the VAT (value added tax) in member countries (Sandford, 1993.

p.20).

The delegitimation of progressive taXation and the growth of tax Iegresslvlty has a number of consequences. First, it means that taXes and transfers taken together do much less to redistribute incomes downwards. Indeed as we sa;, in the previous chapter income inequality - both before a~d after tax.es .-,10 most English-speaking countries has increased sharply. With tax regress1V1ty
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contributing to the vast redistribution of income upwards Secondly th . d b R . h . , epomt ma e y elc (1992, p. 250) in relation to the US has wider validity na I that ordinary ,:",orking citizens 'cannot afford to shoulder the financial burden of higher levels of public spending'. Third, there seems to be a ratchet effect at .work as fa:: as direct taxation is concerned. Once direct taxes are lowered, It may be difficult politically to raise them again.

~t~multinational corporations don't shift profits out of the country to aVOid

th. Mxe's in Canada' (McCarthy, 1997, p. B7). In Germany an attempt to ed . . aYing", impose a withholding tax on interest paid to residents result In a massive P outflow of funds to neighbouring Luxembourg (Owens, 1993, p. 31). Inde~d (th the ease of transferring funds from one country to another, a substantial VI I . t of investment is now taking place overseas, including tax havens. amoun . th . All of these developments contribute. perhaps substantially: to ~ erosion of the tax base. While national governments are aware of the Iss~es Invol~ed and the OECD has been studying aspects of taxation for some time, nothl?g concrete has emerged so far. Apparently the govemme~ts of OECD coun~les have 'shown no appetite to address the broader question of what globalization is doing to the overall integrity of their tax bases' (Drohan, 1994, p. B6).. A further drain on national revenue results from the tendency of corporations _ domestic and foreign - to extract substantial concessions in the form of tax holidays, subsidies, write-offs and the like from governments. ~.e point is that as the state withdraws from productive and job-creating actiVIties countries have to rely on private capital for economic development and job 'creation. Here the MNCs, because they have a choice to invest wherever they like, are able to extract substantial financial aid fro~. governments. The amounts get higher as the bidding becomes more compeHuve. . In 1977, for example, the state of Ohio in the US 'induced Honda to buIld its auto plant there by promising $22 million in subsidies and tax breaks: by 1986 it took a $100 m. package from Kentucky for Toyota to create a~out .th~ same number of jobs there' (Reich, 1992, p. 296). Wh~n in. 1985 M.llsublShl announced that it would begin assembling automobIles m Amenca, four states competed for the plant. The 'winner' was Illinois, with a ten-year package of $276 m. in incentives and direct aid costing about $25 000 a year
for each new job to be created . . Such incentives are apparently 'becoming ever more generous' (Rei~h, 1992, p. 296). More recent studies of investment patterns concur. ~CCOr~lOg to a recent report of the UN (1995, p. xliii), competitio~ for fo.relgn drrect investment has 'led more and more governments to offer mcreasmgly generous incentives to influence the Iocational decisions' and the 'number and range of incentive programmes available to foreign investors has increased over the past ten years'.
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rompted the Canadian government to propose tighter measures to ensu:e

~ost

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THE SHRINKING TAX BASE

~e growth of MNCs and the increasing internationalization of the production of goods and services is having a deleterious effect on government ~ev~n.ues. About ?ne-third of world trade (the proportion can be higher for mdlvldual countnes, e.g. for the US it is half of the total trade by value) . . fi d' IS now mIra rm tra e, I:e. transfers among constituent parts of the same MNC (UN, 1994, p. 10; Reich, 1992, p. 1l4). The price at which these goods are 'sold' or transferred is not determined by the market but by the MNC it If N hr,' se . ow t .ese transler pnces can be adjusted in such a way as to minimize the profit or mdeed, show a loss in a high-tax country and profit in a country w~e.re ~orpor~te taxes are low or non-existent. The mechanism of 'transfer pncmg provldes MNCs with plenty of scope for tax avoidance. Little is known about the extent of revenue lost through transfer pricing. . A recent sl.udy (1990) of the US Congress found that more than half of ab~ut 40 ~orelgn firms surveyed had paid virtually no taxes over a ten-year penod (DIC~en, 1992, p.?91). In 1987, a boom year, it was found that 59 per cent of foreign corporatJons reported.no profits in the US and paid no tax. O~er the last three years their revenue had gone up by 50 per cent but taxes paid. by. onl~ 2. per cent (Barnet and Kavanagh,-1994, p. 345). Clearly muitmatlonahzal1on of production is providing corporations with plenty of opportunity for tax avoidance. Cash-s~apped governments are trying to do something about all this. For ~xample, I.n ~e US the state government of California 'grew tired of multinationals ~ctlve m the state ~oving their profits elsewhere' (Drohan, 1994, p. B6) ~d decld:ct that compaOles must pay tax based on a proportion of their worldWide earnmgs. ~ut this ruling is being contested in the courts. According to a study by Australian tax authorities 'billions of dollars' are being lost in revenue to MNCs. Deductions for interest payments and transfer pricing policies account for most of the revenue. loss in Australia. Thus during 1993-4,60 per cent of the MNCs (both foreign and Australian) claimed to have made no profits and paid no taxes (CCPA, 1997, p. 3). . A re~ent move by the US govemment to levy substantial fines on compames which do not account properly for their internal cross-border transactions

ERODING SOCIAL CITIZENSHIP

The pressure on governments to reduce the deficit and debt and to I?wer.taxes translates into reduced social spending. The result is a weakenmg, If not
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'Globalization and the welfare srate

"

~ro~ion: of the sec.on?}~ne of ~efence erected by the KWS, in the form of

msututJons of soclal~,uzenshlp, against poverty, social exclusion and dependency. T~e paceot change varies and the erosion is speedier under ~e?conservatlve governrp~nts. Moreover, as we have emphasized all along, it IS In Anglo-~axon cOQntnes that we are seeing the most dramatic changes. Nonetheless m Western Europe and Japan, too, the trends are not dissiinilar (see Ch~pter 5 for detajls). Considerations of international competitiveness, ~e doml?ance of the Anglo-Saxon neoliberal model in international decislo~-making, the greater openness of economies and increasing mobility of capital are creating similar pressures for change. Retrenching Social Se~urity One ~spe~t the erosion. of social citizenship is the retreat from universality, ~ bas:c pnnclple u?derlYlng the KWS. While in some countries universality IS bemg, compronused. and eroded, in others it is being scaled back quite substantially. Of the two major social programmes of the welfare state income security and health care, it is in the former that the retreat from universality is more evident. . . As t~e resources available to the social state shrink, the argument that hlgher-mcome groups can look after themselves becomes more appealing. Conversely, the wisdom of the notion that when resources are scarce, they s~?uld b~ used to help the needy rather than lavished indiscriminately on all cltl~n~, IS only t?O obvious. What neoliberalism presents as ideology, globahzatl~n ~akes IOtO a ~irtue and a necessity. Thus the ground is prepared for moving Income secunty systems from a universal to a selective basis. . The first casualties of the assault on universality have been the non-contnbutory income secririty programmes financed out of general revenue (:demogrants'~, .which paid benefits, e.g. family allowances and old age penSIO~S, to all citizens irrespective of income. These programmes are being subjected to a taxback.for higher-income beneficiaries on the road to becoming income- or means-t~sted (see for example The Economist, 1995; Stephens, 1996: p. 55; ?astles, 1996. pp. 106-8; Myles, 1996. pp. 126, 136). Although contn~utory l~surance. programmes generally retain universal coverage, they are bemg subjected to'a variety of restrictions and cutbacks, e.g. reduced benefits and stricter entitlement (see for example Clasen and Gould, 1995, pp. 193, 196.; Stephens; 1996, pp.45--6; Taylor-Gooby. 1996b, p.21O). In some countnes they are being privatized. e.g. in the UK, sickness benefits were made a responsibility of employers (Taylor-Gooby, 1996a, pp. 105--6). One programme that has suffered savage cuts in a number of countries, e.g. the US, the UK and Canada, is unemployment insurance (on the US and the UK see Pierson; 1994, pp. 106-1, 119-20; on Canada see Battle, 1991,

P~ththe ideology of labour market 'fleXlblhty which sees ~nemp~oyment :;nefils as a source of 'rigidity' and '~istortion', creating.'dismcentlves' for .'

.11-~2. 40; on tlte UK see Sinfield, 19?~'. p',132!. This has to do in part

~nemployment compensation is seen as causing unemploy.ment. Thus :educ:U

. b searches and mobility and preventmg wages from gomg down. In short

0:

.on even if not elimination, of benefits for the able-bodied unemployed IS n' as a necessary condition for job creation in the private sector. . see . "1 bl W th social assistance or 'welfare' is seen as presentmg Simi ar pro ~ms. ,I long-term unemployment on. the rise, the number ~f people ~n SOCIal asslstnce has been growing. In the case of the able-bodied on aSSistance, n~ely ~e unemployed and sole support mothers, there is once again the perceived problem' of disincentives and welfare dependency. Moreover, the cost of. 'social assistance has tended to rise. As a respon~e to thes~ develop~~nts there is pressure to reduce the level of benefits and Impose stncter conditions of eligibility for. the able-bodied. The latter includes some form o~ ~ork or training as a condition for receiving social assistance. In essence ~IS IS w~at 'workfare' is about; an approach to social assistance which came mto bemg in the United States during the Reagan presidency (see for example Burghe~, 1990; Pierson. 1994, pp. 122-3). The Clinton administration h~ ta~~n It further in that social assistance to the able-bodied has been made conditIOnal on 'work' in some form and its duration strictly limited (Morley ~n.d.Petras, 1998, p. 129)." While the US must have pride of place as the initiator of 'workfare', in some form or other the idea has since been taken up by other countries. The restrUcturing of income security programmes for the unemployed is related to the 'flexibilization' and recommodification of the labour, market as outlined in the previous chapter. The principle of universal coverage and equality of access remains more resistant to erosion in the case of medical care. No doubt this is largel! becaus~ , of the strong support it receives from the vast majority of the population. But It . would be a mistake to assume that it cannot be whittled down incrementally. Thus here too we see higher charges and fees, reduced services, a d~l.in~ in the : quality of services and privatization. Since a direct assault on the pnnclple. of . universal medical care is hazardous politically, governments are employmg . indirect methods for reaching the same broad objectives. . For example the Canadian government has resorted to a stratagem known . as 'social policy by stealth'. While endorsing the principle of universality ~nd. equality of access in medical care, the federal government resorts to massive: . fundi~g cutbacks in order to reduce social spending and balan~e .the books,.: Ostensibly this shifts the responsibility for funding t~ the pro;mc,lal level of .. government, but in effect it means the erosion. of. medical serv~ces: ... Let us look at some examples of trends In mcome secunty 10 Engllsh-: . speaking countries since the late 1970s. In the UK there has been a marketi

Social policy in retreat

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48

Globalization and the welfare state

shift towards selectivity. The population on means-tested assistance f rom 4' 4 ml Ion JD 1979 to 8.2 million in 1988 (Johnson 1990 'II' , rose 47 S d' d ' ' ,P,), pen 109 on means-teste assIstance doubled between 1978 and 1994 '. to 34 per cent of all social spending (The Economist, 1995, p, 23; 1994. p, ~39), How far-reaching the change has been can be gauged from th; fact that m 199~ ~early half of British households were said to have at least one person recelvmg a means-tested benefit (Field. 1995), In ~ew Zeala~d the p~ri~~ since the mid-1980s has seen a shift towards targetmg and stncter ehglblhty for benefits with the major changes comin after 1990. The move towards under a and economic hbera~lzatlon began under a Labour government while retrenchment of the, socI,al sector followed later under a right-wing government. In the ~~me of red~cmg the budget deficit and making New Zealand more competItiVe, the social safety net has been virtually shredded (Kelsey 1995' ' , Boston, 1993), <:hanges since. the mid: I ?8.~s include the following: the universal family benefit was abohshed; e~lglblhty for income or means-tested programmes such as unemployment, Sickness and widowhood has been tightened considerably, an~ the level of benefits reduced, resulting in up to 30 per cent rc:<luctlOn m, benefits for the unemployed. Universal retirement pensions have become s~bJect to, a 25 per cent surcharge for higher income seniors and the age of retirement IS to flSe from 60 to 65 by 2001 (Boston. 1993. pp. 69-71' Kelsey. 1995, p, 276). ' The direction of change in Canada has been similar. Universal family allowance .became sub~ect to a taxback in 1989 and was r~placed by incometested famlly ben.etits 10 1993. The universal old age pension became subject to a taxback (as In New Zealand) in 1989. Eligibility as well as the level of unemployment insuran.ce benefits have been cut repeatedly in recent years. These: cuts, together WIth longer spells of unemployment, have resulted in a drop 10 the percentage of u~employed receiving benefits from 87 per cent in 1989 to ~early 40 per.cent 10 1997. Drastic reductions in federal funding for healt~, ~:gher educatl?n and social assistance and the downloading of responslblltty to the provlDces has severely compromised the universal medicare scheme. !he federal Canada Assistance Plan, which helped to maintain minimum natIOnal standards of social assistance across Canada, has been abolished (Barlow and Campbell, 1995, pp. 148-55), Overall these changes have been justified by the need to reduce the deficit and debt an~ to create a more congenial climate for private sector investment and ent~T?~lse. The~ are also a part of the strategy of divesting federal :esponslbll.lty fo~ ~oclal programmes and devolving responsibility to the provlOces. ,Agam polItics seem to matter little. The retreat from universality and the withdrawal of the, federal government from commitment to a national

si~:~:

neol~be~al go:e~ment,

privatizati;~

" m had begun under a Conservative administration. The policy has nuOlrnu been carried forward and intensified by Liberals, the erstw hil e arch'nects 0 f C nadian welfare state (Barlow and Campbell. 1995, Chapters 5 and 6). a theI d d Canada's spectacular success in shrinking the budget deficit (and n ee ,., . I d' h later turning it into a surplus) by a massIVe. reduction ID socia spen 109 as ne unnoticed internationally, According to one commentator, Canada no t go I' " th d I has transfonned itself into 'one of,the lean~st pub,l~ economl,es 1~ e eveoped world' with Chretien, the Liberal Pnme MInister leadmg the budget , wI'th more success than nearly any other Western leader' (Swardson, cutting, 1996, p. 17). ' In the United States, too, the budget deficit has been reduced qUite substan. Ily in recent years and has now been eliminated. But this owes more to an ua .' . I d' economic upturn and higher revenues than to a reducuon ID socia expen 1lureS, although the latter has also played a part. Interesting~y, the US ShOW,S far less of a move from universal to selective programmes, In part because It had few universal programmes to cut, except the i,nsurance-based 'soci~l security'. i.e. retirement and disability pensions. U~hke Canada" the US did not have either family allowances or old age penSions, twO umversal noncontributory programmes one of which has now been abolished in Canada. Social Security, a contributory and thus an entitlement programme for the aged. has been highly resistant to change (Pierson, 1994, p. 69; Day, 1990, pp. 33, 80. 99-100). . A good deal of attention in the US has focused on 'welfare'. I.e. AFDC and other social assistance programmes, and it is these means-tested programmes that have been more vulnerable to cutbacks (Mishra, 1990, pp. 25, 28; Myles, 1996, p. 135). However, the unemployment insurance programme in the US, never really very generous, has been substantially retrenched (Pierson. 1994, pp, 119-20). Medicare or the health insurance progranun e fo~ the aged, h~S also suffered cutbacks (ibid., pp. 137-8) and more far-reachmg changes In social security and medical care, i.e. to move these towards private provision, have been proposed quite recently (Myles, 1996, p. 135). The specifics of policy retrenchment vary from ~ne country to anot~er depending on a host of national factors. For example m the US. the t~getlng of 'welfare', i.e. AFDC. cannot be understood in isolation from the Issue of race. The US is also somewhat exceptional in that a comparatively large military expenditure provides an alternative to scaling back civ~lian expenditure as a means of deficit reduction. There are, of course, a variety of factors which influence retrenchment of social programmes, including the nature, of political institutions. the structure of the income security system and ~ohcy feedback. Globalization is important in setting the broader econOmlC and ideological context within which policy decisions ~cur, but its influence is mediated through the political economy of the natIOn state (see ChaptersI- 4

so

. Globaliwtion and the welfare state

Social policy in retreat

51

and 5). The following chapter will explore in some detail the infiue d m ( I" . nce of e ~cra I~ po IlICS 10 counteracting the pressures of globalization neohberahsm. and No doubt, even in Anglo-Saxon countries a substantial part of the st f . I . . .. ructure o socia provISIon remams m pIa.ce. Moreover. social expenditure as a per. centage of GNP has not decreased m most countries. However, the expenditure data must .be t~eated with caution. For as we have seen in Chapter 2, the recommodlf'icatlon of the labour market - in terms of chronic unemploym t wages and insecure employment - means that a larger social IS necessary to maintain standards. For example the Earned Inc.ome Tax CredIt 10 the US is undoubtedly helping the working poor. But It has been necessary because of the vast growth in low-wage employment. Thus it has to be seen as a modem form of the 'Speenhamland' system, a st~t~ subsidy to employers of low-wage labour. Any re~hstlc assessment of today's social expenditure must take into account the ~ncr~ased outlay necessary to compensate for the 'diswelfare' created by globalization and a 'post-Fordist' labour market. It must also be remembered that unemployment. for example. not only creates an economic problem but als~ a varie~y of social problems such as family violence. alcoholism, depre~sl.on and 1~lness. which involve additional social expenditure. When ~ese dlswelfare costs are taken into account, effective social expenditure is likely to be a good deal lower than nominal expenditure as a percentage of GDP would suggest. . The question posed at the beginning of this chapter was that with the first hne of defence against insecurity and deprivation erected by the KWS. i.e. full employment and ~ood wages having been undermined by globalization, w~ether the second hne of defence. i.e. institutionalized social rights. was bemg str~ngt.hened or at least maintained. We have argued that in the context of globahzatlOn, the second line of defence is under considerable pressure. if not under attack, and has eroded a good deal in some countries. It a~p7ars that thr?ug~ a .glo~aliz~d economy, pres~ures for 'competitive a,ustenty are becorrung IOstitutlonahzed in industrial nations. Income secunty programmes directl~ related to the recommodification of the labour market, notably unemployment IOsurance and social assistance to the able-bodied, are un~er assault. as are tax-financed universal programmes. More indirectly. social e~pendltures are under pressure through a variety of policies legiti~ated With ref~rence to competitiveness and other globalization issues. These mclude reduction of the deficit and debt and the reduction of taxes, including payroll taxes. True,. neoliberal governments seem to be pursuing this course far more aggressively than g~vernments of a centrist or leftist persuasion. Moreover Anglo-Saxon countries are much further advanced along this road. There is

' ct eVI'dence of social dumping in the sense of capital moving out of little d. with a high level ofsOClal protection. Nonetheless the presumpuon Ire . ' . . countnes fn'endly policies suggests the potential for fu rther d ownward pres. oflnvestor-ial protection. In sum it appears that the current 'IS fiowmg strongI Y '. sure on soc . I ., h'" th 'irect'lon and that by design or default, socia citizens IP IS In e d e. in o n . . process of eroding.

~ow

~n~mum

expendi~n much-vaunt~

SUMMARY AND CONCLUSIONS

The changes outlined in this and the ~revious cha~ter concern.ing the .econom!, Ih I bour market and social protectlo.n translate lOto a'growmg SOCial defiCIt. \\~e:eas living standards rose steadily in Western countries durin~ t~e golden age (c.l9SG-75) and poverty declined. largely as a result of SOCial mtervendon. this trend has been halted since the late 1970s. . As might be expected the situation is worse in Anglo-Saxon countn~s. with the UK. the US and New zealand in the forefront. In ~ese countries globalization and strong neoliber~l tendencies in rolicy-maki,ng have co~e together to erode social citizenship' and to weaken, If not repudiate. the ear,her commitment to a social minimum as of right. Labour market restrUc~un~g. deregulation and taXation policieS have combined to create substantial 10s equalities of income and wealth distribution. , True, selective policies have been employed to good effect. for example m Canada. In Australia and New Zealand relatively generous means-tested programmes have been a key feature of income security for a long ti~e. Moreov~r, the use of income-testing, as distinct from means-testing typical of SOCial assistance programmes is able to-overcome the problem of stigma and takeup to a large degree. In the. US, the Earned Income Tax Credit. expanded . substantially 'in recent years, is helping the working poor, .. . . It should. however, be remembered that targeting and selectiVity give nse to problems of poverty. trap and disincentives to ~ork or save..Benefits therefore have to be kept l()w, esPecially for the working-age population, thus limiting the potential for povertY: alleviation. At any rat.e judging b~ changes in income security programmes. Anglo-Saxon countnes are movmg away from an institutional to a residual conception of social welfare. What began earlier as a national project under neoconservative govern,me~ts has now become generalized as part of the economic agenda of globahzatlon. Overall, however, ad hoc adjustments. reactive changes to fiscal pressures or ot~er exigencies and political counter~pressures are often leaving systems of SOCial protection in a state of pragmatic indeterminacy. . How are citizens in capitalist democracies respondmg to these developments? And what are the sources of resistance to globalization pressures and
I'

52

Globalization and the welfare state

the erosion of social protect' ? Th ' IOn. ese are the major concerns of the fOll ow _ ing chapter.

NOTES
For example in Canada, 50 per cent of Ihe incr . d . was due 10 revenue shonfall relative to GD~ ease m eficl,! betwee? 1975n6 and 1988/89 10 GDP and only 6 per cent to higher ,per cenl ~o Increase In debt charges relalive Shields. 1997, p. 58). programme spendmg relalive 10 GOP (McBride and 2. Some member Countries have had 10 resort to , . . per cenl deficit criterion. Although the EU ~n:allve accounting' in order to meellhe 3 of the EMU are expected 10 meetlhe M ~ghu allons leave room for flexibility, members (Walker, 1998. p, 18). aastnc I targets and mainlain strict fiscal discipline 3. Tax revenue (including social SeCtlril c '00 . . cenl of GOP in 19801038 per cent Tn I~~; liOns) In the OE~D area rose from 35 per 7 per cent In 1993. Significantly Ihe percenlage declined in all Anglo Saxo ~nd ~8. hightax countries such as Sweden w:e~~ui~l~es t;~en 1990 and 1993 and also in s~me (OECD I 995d. p. 73. Table 3) roppe rom 55.6 to 49,9 per cent of GDJ> 4. III 1996 the AFDc programm~ or 'welfar ' Needy Families programme There is a e was re~laced by the Temporary Assistance for Adults are required 10 begill' 'work' ( ~ve.year lIfetime I.imit on receiving this benefit. ing? within two years of receiving as~~~:~ement, community service, education or train. de~lgn 10 the states (OECD, I996b. p. 103). . The law delegales much of the programme 5. It IS perhaps symplomalic of the times that Ih may be seen as laying out New Labour' e report of !he CS] P994) on Britain, which at all 10 Ihe dislribution of wealth even ~~pproa.ch to social quesllOns, ma.lces no reference other forms of inequality in som~ detail ~~g~ I~ expl~res inequality of income as well as the stale of Britain devotes a chapter ;0 . e In ~.enlJal book by Will Hutton (l995a) on wealth. It would appear that il1e<juality f me1u: ~ty. but once again, scarcely mendons Centre Left. no doubt because it raises t:e wea I as gone orr the political agenda of the ity is still on the agenda, in part because :~tre ~f prOgresSl ve ~xation. Jncome inequal. because education and training are su IS re evance to SOCIal programmes but also !it~rature on social policy and the welf:rsIS~d ~o relduc~ the wage gap. !ncreasingly, the . difference', that is wilh social rather tha: e as a 5.0 ,een c.o~cerned with Ihe pOlitics of Income and wealth in the UK see Hills (1995)~conomlc me<jullles. On Ihe distribution of I.

4.

Social policy and democracy: do politics still matter?

CJ

Chapter 2 outlined the consequences of globalization for the economy and the labour market. Chapter 3 looked at the implications of globalization for social policy and found that changes in social protection have been working in the same direction as economic changes. Focusing on Anglo-Saxon countries. we found that the social safety net is weakening, social standards are spiralling downwards and there is a steep rise in inequality. With chronic unemployment, greater economic insecurity and low wages, household incomes are under downward pressure. This chapter looks at the political response to these developments at the nation-state level - more specifically at the role of democracy in preventing the erosion of the welfare state. Few would disagree with the view that the welfare state is largely a product of mass democracy and electoral competition. Social policy therefore is a matter of political choice. Put simply. political parties compete for office on the basis of different policy platfonns and if elected, proceed to implement their particular brand of policy. In English-speaking countries this has generalJy taken the fonn of a competition among conservative (right), liberal (centre) and social democratic (left) parties. Indeed, reacting against the explanations of the welfare state based on theories of teChnological and economic determinism prevalent in the 1960s, a 'politics matter' school emerged in the late 1970s which drew attention to the influence of democratic politics on social policy (Castles, 1982). In particular political scientists singled out social democratic governance and working-class mobilization as potent influences, both quantitative and qualitative, on the development of the welfare state (Korpi, 1983: Esping-Andersen, 1985). Some went so far as to see the potential of system transfonnation, i.e. a transition from capitalism to socialism through the welfare state and other refonns (Stephens, 1979). Moreover, in the wake of the neoconservative assault on the welfare state, political scientists of widely divergent persuasions argued that institutions of social protection were deeply entrenched in capitalist democracies and could not be undone short of the abolition of democracy itself. Not only would electoral considerations protect the social safety net from erosion. but organized interests and lobbies would also see to it that progranunes which benefited them could not be retrenched. The.te

53

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30

.Lltude de IIOCDE

SUR LIE'MPLOI
25

L'tude de .'OCDE sur l'emplol

Analyse Stratgies

il

Faits
20
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Fa i t s

Le cMmaga asl probabl.m.nl 1. pMnom'ne Il plus 'nquf'lenl da not,a 'poque, Il loucha Ioula. la, cal4golfea de la locltll'. fi y 35 mlJUon. da pa,sonnes au chOmaga dans les pays de l'OCDE, Qualque 15 millions Ifaul,as, psul61,., onl .011 ,anonc' l charchar du Ir.vall 1011 aCt;epl' laute de mieux un emploi l lemps partiel Dans certaIns pays de "OCDE, P"s d'un Ile,. dn leunel lonl .ans IravaH, Encors ces dlIttres ne mesurenln, pas" sux leuls loul la coOl humaIn qua cala repr'sanla.

les causel du ch~age lonl nombreusas, Sa composanla .. con!onclurel'a e,a '!lmln'a par la croissance 'conomlque l mesute que a'll/lrma 1. reprise. Mals une Ilrande partIe du ch~ege asl lllUClu,eae, al due l un d6calaga crol"anl ,nlre la n6cIISsli' de ,',dlple, .. rtlvolullon, Il la capacl16. voire la volonl6 de changemenl de 1'6conomle .1 da la loc"I', La ,0lullon pISIe par un a.amen el une r'vlslon en pro/ondeur cfe Ioules les pQIIIlques qullnlluenl lur la cepaclt .1 la volon" d'adeplallon al d'Innovallon lace au c:hangemenl lechnlque el 'ace l tlnlensl/lcallon de la cOllCUrranca mondlole,

15

Analyse

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La maleure partie de la population acllve pourra l'adapler a"az facllemenl: mala cartalna auront baaoln d'un aouUan partlcuUar, al une mlnont' .. r6v61era Incapable da l'adapler, Ces pertonnes dewonl /lIra ald'es en IIrlnl parti des aVlnlagu consld'rables qu'epporte,. un ehengemenl Rlp'd. de lorte qu'elles pulesenl b'n4l1cler de la prO$p'rIl6 accrue de la loc"t4.

Celte publication d. rOCOE. la premIre Ifune s',le, laU de laoll claire ., concise le lour de eell. qua.1Ion clfllque, Tlrant profil des eompdlences de nombreux seeteura de rOOOE. elle Upol. lee 'alle qui ceracl.,b.nl le chmage d'aulourd'llul, enelyse les 'ucleur. 'ondamenlaux quI ront provoqu' el eeulC qui pourrelenl faire progresser les 'conomles de l'OCDE vers le plefn emploI. EUe prppose enlln un chol~ do mesures propres Il aider" crer de. emplois e. Il pr'pater = ' ! chacun llel remplir,
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Stratgies

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UII dauxillme volume, 'nl/lul' O{)fl{/4'6S .'.ltp/fctlllooll. viendra en septembre compller celui oC' r=::""' par 'as anatyeel lur lesquelles Il se fonde, .

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INTROD~TION
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l'our ln ,OII_1IICftII, _ _ ici _Il"- ......aptrr IUIX DII!'YClfa todIalo,'ct ct .ux _velles fonnet d'khan," mondl.UlllDppOlC clet choix ct _ discipline. lA dtli ftle"" COIIIIsIIn l-'1I1t le dIen,e!lltllll plut&! que de ddr:r lUX f'ICIIlOtll fO'" , ml.r pit le psoIectlonnIlme ou par d'.Ulm mesulU de IlmIIaIkla oSe la COllCUllCnce.

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ecn.IMI penonMl1111I'11III IIflUlmollII clet dme,,"'. Pantc:vl~," l ,lfccllIC~ ' ....plallOn requlte. W 6conomIct et ICI sodj!I ~ul mnslnlnlle mleu. sel'lllll qui Rlmresll_1 cCII.1n1 des pmfil. n1isvlllnl du chan,ement. pour acdU",r ce procCSSltl CD fa aldlnl ,'. ., . .

Let I 0 I l - doInnt donc _voIf ct n:PCII," _III la ,mine oSe. ,oIllIquc. 6:0n0m1ques ct sociales pourCOllltillutrl r._ber ... ou padoh _.te rrel_ -r......lottlUll mode. oSepro4ucllon el d'IIanlClqulac rom joIw, C'UI tOtlldob 1Ia~. que les Ile pNftnt n:1e"" ..ul. Un de,n1i fic,,", .te COlI_US" de la _IN est Meanlre pour Intn:prelldra ICI dwl,emtllll qui slmposcnc. Ut enlreprisa. les sylIIIbIs ct Ic ....y.llitun doivent l'II... ,..on .'In_.doa fO'K COIICCWIr des proclllllJ. lIet pIVC~s ct dta modes oSe ....." nouveau.. qul1Ofcnl,Wfalem d'emploi" ct pour ~"eloppcr ICI comptllmCCl qllllroal nkellalrn 'Ull. cmpIob oSe demain. Hi i

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La premitre pll1le de C'C rappoI1 ex .... se Ic. r.iI. cutnc,eb qui caract4riscnlle cll6m.,e "Cluel. La deu.lt_ pulle explique lu lroluliOllS obKrvk. ct Indique lei princi"lll_fl~inal prelldre cn complC pour fonntller une polllique quI l'luaquc ... prot.l!me.la 1lOIIItrne ".nie propose UI\C' .in~,;e pour l'cmplol el des =ommlndaliOllI dlulllks.

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RECOMMANDATIONS

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Clllrepri.es l .'associer poIII empodCI ua mlR:W el en eacolLfl,ellllle ~el..,;emcni de lic entre pclill:' el lfMdes elltreprise.). F.YOdsellt les ball llnemeAtI dan. les nouvellet IlIfruttuc:1um de "III(onnalion ca IeWIIII les absllClet rialcmeataIRs qula!acnt l'KdJ alilt 1IWdI4!. et Cil d~fIIIlSlallt da lIOIIIIICIo pIOlocale. el dmu de proprU" Inlltudle. adlqVIlt poIII .Ilmuler la uladoa cie scnfctt 1I000VelllA ct plu.s CmCKU,

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!DtIIH'"dftltl dlv~nljllll ,fIfII "lc,nalre'lH'lIr mcDll/'lJ'" rus "","ve_1II '/11'011"" d~ t,iadon d'CIII,.,prllll daIu Il ,.,tI~.". tA, ~"W1I" pl'bllt. dtv",I'1II Illlllw" 1" rl,l'ffllllIfI " P""'IIIIII q"l '111_111 "ttprit d"""",l'6 ID"" tilt ,'GId~ l'lttdllllrl, III /rNIIl'' plU lIIdQm#1II Il,,rGIS4,, ,n""prisll ."fMfIl "" 41,"",,1114, ptrlttt ,lIIrrt,ris" """ .. trll", C~, _1/1"11 dalv,III,'aCctII'IIptJ,It''',d. IllUlblll

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- aMuira Ica co4lJ da Dldll-d'\lvrc 11011 .aJIllfIWl. pmlcullhelMlIl ea Eutope, Cil allf,Olnlles prflhemcDII au dtnl cfa lacteut nvdl (Il oilla IIN.lloli blldlNlre ou lei ~slolll de 4IlpenMI .. pcnndIenl) ct/ou Cil remplaant ce tn" de prfl6vclMnta pif 4'aulJclitnpiltl,IIOtIINIIeIIt l1li' la COIIJOUIIIIIIIOII ou .. re"enu. dont la base pourrait en 6mcIuo 1 d'IUIrCI rewlIIII _ U~ a. traYilI. - Au&vet au aunrfmtt le. clllposItiom da rfllmes AICaUI ct dCllI)'IllmCI de c:adllllolll de 1bI.. qui d6o:ourqcnll. a"u1 , pmlel \)II l'IIIIIploi de n,,1IiIfeIn 'uppUnICIltIIreI. n ,.....r, .. putIcuIlcr, IUpprlmcf la plalOlldl pllCIbles , 'a bue adillfale soumise ,cotkadon (_1 dans Ica __ pa)'. oille 'ieD efttnl coIIsadOlll et prulidon. ftl prfd.tlDCllC ~lInl N'on .ta 1MIhodetI1ldUlJfc1let). - ItUulre Ica prfI'WJIICIIU dIRdI (codllllOlll de 16:vd~ .odlle et Im,OtIlIII' .. "_II) pesII\l ,ut les .alllrea, cc qui aurek pout cffet de modlllcr ,. IlM:llInI la deatlnde de 1IIlIIn.cf'C&uno Cil 'avclll du n,,1IIle!n ralblemetlt dmunlm lWt al plOU,"", Icun "y_.

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- IalfOduInJ dei cdauses de renl.odallo~~ qui petlllCllent de rentloder 1 ulllvulllnrtdeur dei coaventloaa col1cctlYca coadua , Illllveall.up4!ricur.
- Rcnforcer la concumnce lut les mlll'd!6 de produlh pif le llial., par e.crnpte. de la dirf,lelMlltlllolI, d'un ababsemcllt dct OOtlKlet lllifaln::s ct noiIlllila1n:I, de la pd"aIIsatlon et de la mise Cil u"", d'une poUdq da la CO~ pIIII ouvenc CI plln vIIO~UM, pour que le. elluepr1m cl lu n~alUeUl1 clDtip": pubsent moins r.:llelMnt Wnlllcler d'une de tUloa au dtfrilMnl der posslbiUl~ d'emploi pouf lu chOcne1n -uclw". / :

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J'W,_1s.1iHI4. cllltnq, " ", ~ - Amalam .. rOllCIIOIIlICmCAt du Savk:e public de l'emploi (SPB) : : i ' Intl!Jru fondOll' de , _ ail Kin d.SPE : Itn'Icel ptac:crncnl CC de conlCil; wc:ncmaIt du pRStlom de chOmqe: el du protr_1 ..IsUlt le atln:b6 du IInuL Veilla' 1 co qu.le SPI! ",ele l'IIIICndoo _Ive la calfete.au lrallernenl cIlla diffusloll de l'infonn.lioa .v la oUm d'c"",l01- a ' qui' Iilllille. cfaIII ta plvpatl cIa pays. qu'l dok l'CIl prtoocoper davantlle. " .' Veillet 1 ce.ue ta 6emUldCIIIJ d'emploi raient rquli~remcnt Cft conlKt ;VIC te:SpS CC contllIIItIII de dlen:bc, lia emploi CplIIII de rfilllCl1lol1 dlllll'emplol, c:lubs de IECbercbc ~ilve "'emploi, entretIell. de rforicntlOII). j ,~ , ' Menrc ft", a..kudoode lIIOIIOpOIt dl! 51'S. Les IlIm_ua de pIKernelll,d~ "~sI que ... 'alclIS de IIIvallllClItpCIAIn GIll UAI6le corn,Umcntaln JOUCf, ElIl,er du SPE 4f1I'lIlO1t'c;~dd' lIIr te mtI'd14 de l'emploi de COUde dur&! (dll "'lCCI'OflR le 11111 du offres d'emploi).: , : " . - Condlllu 1 a.1t dIIt0C6 de l'offce. 1I0tlll1melll en powsulvllIt lu atlvl~s; de f_aon Cil faveut du ' ,MIneurs pcndlallu pEriodes de ftfdllSlClIICnt de l'Klivl~ : Cibler etdlvenllier 1ft pro,nunmes de fonnllion dcllI~ aux hllmellu cn III Ionclanl .ui' u~ ~valualoa 'pprOfondie cIs b!l;oIM dll m~ d", lr.v&\1. " , ;:' .' AUloriser Icsll1SUllea mpollSlblu du marcb6 du ...v&\l. KhelCt et vendrc'~ ptKtJ <JC'rriaon poUl lu hCrncunlur le rnarcll~ pdv~ ct le rnln:hl! public de II ronn.lion. Ccllcs.l dC"faicnt .uui poIIyoir

pol'''''' ,amnlft ,..,.III1I1111,roJlI. mlt.. pllU octlwdn/II "/GlIOro",14 rlllUtnlOli d4IU ",,.,,foL DaIu 1"'9.'111111 k.f'lYl, ", JlpIIIIU ,-t{lIt1 cl1fUlllCr/".~ pt'IJ,ru""",, v/llll,k _t'CAl "" lru",," "/'IIIftr ,tI(Ont poIII""U,,""" j.fliut.tt,., __ pGI"~'1. EIt",,_ tl".,.,. 1I11rtpl1rr, 4'lIIIIIIil4r" "qfi((ldll tllIlMINl'I/I' , dvtl. UI , , . _ , tllfIIIIJllIII m dbU,',II,tllt, 'lIIupt' splclJiiuu CHlI'IIIffG9I1,rja,.' ,rolI"_, pitkIIllm 411 _t'C6I 41llmWllt " Impf>rf' /:1"'" 4'1/UIII1'I/I' .,... ~ 1".,,. 1/1111'1/1 " . ".t,;,n, tIWI tlflt, "","",
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USllta' dll1lClllment du loonltiOIl. llin d'.cCfoflre Il ftellibilill! et Cllllcenlrcr leuli efforu .ur le. CI.l,oriel dlmc:llca 1 plKa'. I.ocler lei anployeun 1 Il COIIUpIlOft et 1 Il iRIse Cft llv des 11'011'- de formlOII en (aveur . . cIIOaIcun. l'I:chelOlllocli. ;, , - AI. let de adoa d'emp!llii tvr 'CI travailleurs dOftll'avenir cil pudcvUbemeftl compromJ. pu le' dl&mI.e (Jeuna cb&ncIn de Jonpe duIfc,l* ellemple) ou doaIle pouvoir de M,ocllOII Cil relalvanel lIMe (louslca chllme;ns ,de Ionpe..tw&:. par eltemple) : llllia_ ~peafyemcni . . 1Ide. 1 l'emblllCh polit ICI Clll,oriet de travailleura don! l'ollie etl part.kulibtmcnt eadden"IR:, .dlla' 10UI tp6c:Wemenl 1 _nolt el 1 1""llqua' de. mkanllDlel qui mllllmbell Ica effCII d'lllCt1Je et dedlplaeelllCftI. , Fixa' Ica JmudnllOll' oft'CI1et dI'lc cadre des FDI1- de ctadcn d'emptols 1 811 niveau In(ld_ l/a que le panlc/PIII! poumJt ~ip6'er obfI,nI, IIIf le mveho! du alvall ilia de l'Incl1Ct 1 cOIIlnuer de dlm:hcr lin :emplol ".~Ua'. ' :. : A.uod lnM t_adOll; danI le c~4re dei proanmmea d'emploltemporaIR:, daII. le ICClleur publie. . Vdlla' 1 ~; qu'une part Ipprklable dei propmmel publici en 'IVeut IX "cmplollok IInancle par Iea munidpalll tvr kt receltU llte"'el loc:afu, et ce qu& le SPI:! loh .lIoci~ la.eadoll . . PS01flJM'C1 S'khelCIII la.;:al (IIIn de mJaJmher ll elTell de cdtptacemeftllllCai. cl de mulml&a.' let ",utlllS).

Am~lio.a-

les Incilltionl proptes enc:ourqa It:s enireprisci el les .a..ailleurs invutir dans 1. (01:

cOftlinue :

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Permellftl IUlIInIV"'lIeurs d'ellCtner, I0Il1 lU kHI, de leur vie IoCIive, dei piodea d'aeUvI~ cl des p, prolona~ de 'ormadon lion PII* (ca r6J1al_1, pu eaemplc. le temps de Ira.ailili psoIIl du
COlISacH ,

Il (ormIOII).

'nlll"," un Iyst'me ri'ujva", ps~lbcmeats cl aide. III Un de Il (onnatiOll pour IlICilier la enD'ep, raIR: un l'lUI lfOI cffOlt de formldon, 011 UII .yllbIc de .Q&lIIIrormltlo... en (1\'C1II dei tnv. 1<111111:1, pour leur permeIIre d'lICqubir de _velles com~lCncc. du, dei 'tabllllcmeftlS de fo" .,u. ou dw dei cnlrCprisel; YdUer I0Il1 Iptci&lcrnenl concevoir et 1 appliqUa' det ml:canlsrl mlnllllisenliet effCII d'Inertie CC de d~plaeelllCllL
Rcl'dre Il ..leur dei eom~lClICes ptu.lran,plmlle pu rapport. ulle du lutrea (aclcUn de psodllCl. cxcmple Cil tnCOUII,e&n1 une "forme da mlthode. compUble. et de lIodllc::alloll ainsi quc du dhl In'llIudOll/ICI. connelles), de (IIOII que Ica trl.ailleurs el ICI enwpri". pub"nl COIIsldtrer les c:ompc da travailleurs comme un KIl( durable.

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SI f'QIt Will 9W"'tI IcDtlom'" II~ "ODE ~nt:ollt'IJ,UI' iii cr/arion d',mproll twllt_nI fIIal(ffil " 6t11 rlm""',i" Il folll I14Il" " ttmi'iorc, ~n ~tm4I1tllt:~ ,,, flMl'fllcatlonl ., cOmpittlfC1I Il, iii IfkIln.J'.fM~; Lt# polldp~1 J'mltl'nlmmI " J~ /oimat'Dtl Jtl'mllnl ,'dtf4clw, /j po"rtlltv" Cil ~"Jtttlf d''''' fIIt J'all,rll obJtctlf# ,rm.. " cvIIuttll J~nIlJwt: Ct14 IIIPpi?1I l1li profond clwn,tmml II~ poZidfll' JmI ul1tIrI paJl ~I, JmI J'alllr". "" POllmdl, n,oru, dtl poUdfll" at:nul" ,n p4nfcII'lt, Il, c,lIn p' '4IIItnlli a,/r (/Jkdct_nr JmlM:1 ilmnIJltlpdlflcvrt'ttmtnllfnllbl : 9""II,II~ "tnl~',lUm,n, Inl,fal.1 CtHnprU 4t ,'IlflCaI1tI ,1'1_141": ptma" 4, "ik /j iii III~ tIw; Il Inwlll.tltlllUII JaIII Jt. c,;mpittnUI ,n ntppotl awc III "' '",,1111';/1111''', _: ponfatlllnJMnIllf I-IU' 4ttlnMlllll'"meln, qll41ifils. - AlnaI_ l, quall., de l'enscl.nemelll lAId'" : Offrir davu",e de ptQIr'IIIUI"IU psbcolalrel, Cft pudcullu IUIl ClItUIJ dCl mllieul! Ufl.orist.. '1 RMuIR: le IIOmbre d'abandon. ea court'" 'eudes et am'lIoru Ica ;ubll de. 'lhea en proc:ldUI 1 dl.ene_ ' n!(onnet, notammenl Cft divenillu! clavlftll. le. prolRlllllla cl ICI m'thoda d'lpprentl"I,e: cn lalllllll i allll parellit une pM ~ I.lltvde pour le chell! des 'tabUuelllCnta que Ii-6quenlaonllcUli cn(ult ct en: leur pcnncll&lll de pl.ltklper pllll 1ilvcmenl; cn olTrlftl de meilleum IlIcllIUOfII peur IIIOIlva' kt CD"I'; an&nll et I leur dOllIUllt c!avllltl.e de pOlllbllllll de conllnucr Je perl'cc:donna'. .! - AmBlom leP'lSaac de ficole Il \1e Kllve : I!ncounla' kt P_lIarilll entre lei cntrcpriSCI et les 'tablilselncnta d'cnsetananenl pout d'velopper d~:' lIOIIYUUl(1)'pCI de (_dOl'!, psochea de l'Ippn:nlllll.e;ct ralre en aorte que l'm"I,lIemcnl relie a4tp1' aUIl besollll du marc'" du lravall. . Dtllnl.r.' rl:clM:lon nadanal, dei n~ pour r'n'uldon," _ _al.,1lICC et 1. velldadoll de. /luatllle,. 110lIl" dll d'wours.er kt JeuIlCl 1 Inve.1lr dan. une {ormadon et de (.cHltu Icur m o b l l l t ' . : . flUlIe _Plaire de (onu'oa- ou iiDdmlnht de lormadOlll UII nlvU\lsum..mm~ bu par nppod&U:' aa1alrc 1II01CII' olTert dans la prote.~km ou d,nt le l1eur, pcv IlICltu le. Cllll'eprilCl preposa UM , {ormadOlt 1111 lIomm hm.anl de lravailleurs. '

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If , sy,,#mtl d, p"nado," c"""n~1 rital.... j g<lI'Mtlr '~mp. cMintfln, ~II mr,nIant 9" 'II. rll,rOWnllUf ,mploI. Awc "jJ"ravarlDtI dll cM_,t de i thln, Il ;lu clt4nlll" npidr/f. Cil Iyllllflt' mtI ftnl 1"" c""",,..,, lin, ,at'lJlldt 4t Mftllll qllll1l pt_nI' MOIlCOIlI' olt 1411, CI' 9"' ft'lncl""" /j _allt,r. "~ur 'ImIt" Cil qJ/t "dlsltttII4lln- - '';111 ~lIfoc'U~. aJlUfmlD!ll dll _rcltl J" rn:rwsll Il QJ""M' It mhtl",,,," p,oltcdtHIn/cII,alrt - '" M' Jt ..NlJ~nr 44Dp" U,&14l1n lit p,iw;ryattl 9"~ tltl IIlvtallJf d# P'IIIaI'"", trIlHllrll, rrtalnltttl, lin cOnl""t './fltri! IIIr "admlw Wtllftu tlt'l"naMnI " ,at'lJnllr 4t1 pl4t:1I JmI '" cllllr, 4# , " , , _ " Dtll" ml d'tJCcotr' 1Nl1Jin1m,. ,atdllli' J, rcwn"pdlslvt. n ((Hf!IftMmll d'InuI." po,,'blll,I, dt ",ulr~ jfMnt:llrllflt/f' pllll. 1n,lrtJ> ".,..,a,t 41 iii ,a,..lI, ( rl\'l1ll/ j "tnrcicil J',", ~"'I'loI #11 nJII&nJ ,',,,.,.,, lM, 'n'tllu " k, clIoll. dCllritI ,W~ poli' "', Ixu IIIl4lul tf (JI wnanl 411 d'lcarlolU ail.( 'r1IWIllltllll ocnfHW lin t"'l"ot IDibi nffllJ.M,1. auf fI<I'tIf UmlUJIIIlt IalU dt nJllcdQl'l Je allcatlonllorsqut "', bl"//ldalrtl p"Menl fUI tn.

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_ UmIIer la dur6e de _ n i ptell.ldon. de cMma.e d .... ICI pays 0/) elle Cil paniculibemenllon. Il plodc peadanllaquelle le chOmeur cllC'I'ClIc aclvemenl un emploi cl des cl1ant. de rell'OUV" p,pld. dll tnvall.
_ R6dulre ICI hlill de c:ompellllon a~. fmpllllors'l"'i11 .onl ileds CI revoir kt condillons d'ldmIui Mnlllce det peaullonl lonqu'illI'CI! cd" que de coorlllnlk6detlll profenllllneb.
_ .... acnIr de conditions reslrkvesl'occrol de prellation. d'usislltl de durb:.lndlfinle IUl pcnonnCl "

MlCIIlt le. ltvdiull de renscl.nefnal! posuccondf.ltc 1. vie profclIl_elle en les C:OIIlellllftl.' vldt.lblcmeal.ur l'ooenlldOlt d, leur carri~ et Cil velllllll u._ Uft 6qullibre .Iobal (llIre IcIl!Vde': Ibtcdqua CIIdIIlOlllltUU .rune put.: CI lei audesleCbnlquc. el tille fonnadOlt psofeaslonnelle .upleur.. .
d'_utre part. ; '

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l'emploi.
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_ Fahc tlI .erte '1111 lu ilava.l1leurJ (A!bkmml rimuDt00ent finfUl(cmcnl plII ra&c Jorsqu'jb paolvent \Ill caUlli _ _ ulmal .11 Utta de dipclldre cnlCUIUII de t!U,fau .oclau., cc qol pc'" d,lfief ac:cudtr 101I1tI1u du alIocalIOII. raniJliales .uffi_ICI, vcm~ ce que let bUll: d'lmpotltIOII DIO)'CIlIlnfpiaC lu bu ulahct .oIUII (ilbJct l''' npport ~1 IIWllcablu aua preltltlOll. 01.1 _ lin

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GLOSSA.IRE

COIIIpl6ne.DC da re_ IIII lnI~ncun

mal r&lun6i ..
AC : As'UllllU dlllmqe_
Amfriqu~ .tu Nord: Canada, tuUnl. (n'CII,I. pu Je MeJ~ue dans 1. prbenll: trude).

_ VcDlct' ce qllo Jo ..wu" ~oa dct preltldOlU ell rOl'll:lloll &eI.a1ft1 du conJobit soli netII:mcaC IhUrleur 100 pour calI, dan. Jet plY' oIl bu_p de (CIlUllU lnIulllUII IUnpt partit!. "Iia '1111 J, toIIJoInl d'uQ cMmcur blcUllllM! ~t rom_me fncM Il consetYtt UII emploi' lernpt putleL _ S..bonIonner r~ do pmI1IIoo. de 'OIIJ1I'C dur II. "artldpnlon , det J"Ogra/runct acdt. dlllllNtM dII IJua.Il; M1III _ C pttdl;oilbelneDt souhaitable pour lei jwnu 1)'1Ul1 quln41'6coIe.
IU/o17!Jl 111M4Dlllh j/Nmt_1II tI Jt co"trdk J~. pntSfildo/U :

Aatalloa NropftaDt dt Ulm:~&IJ" (AEla, : Autriche. finlAnde. Isllnde, Uetbttn'lr:ln, Nom,c, ~ Subie.
Commun.ull "top"UDt (CE) : Allem1ane. BcI,IIj\Ia, D.nemllt,

_ Ammorc:t Jet .ytI!mct d'illfonnlllon dll SPI! J"'IIr 'Iut le personnel fOltlnfonnt de la .11lI.d"" dei requtrMII a. re,d dCl prutadou ct cS',,1t travail dtclad. ainsi 'lue de kurJ prcmlbu dimarcbes admlnlsrndvcL _ F&be ~ pli' Jet emp10ycun Dne panic dII coOt dct Indemll de cMlIIIJC al cu de JlccndcmeJII ell ulJeanl qu'JI. palltlll CIl dlar,e lu prcmkn mols de pre.doftl, en vellllnl Il CfI qua ICI dl.po.lIIoa. COftCCI1W1t l'indelnnJl' do llcendcmml lolenl rcrp<:Clkt 011 el! modIIIanl kt cotisation. F&ttOllllu d'u.... !PU tlI 10lI(1l00 dei pallqUCI de l'el!trepnJO.
- Contaver_pllltdetl_nt.local daN lu p<UlIdOl'l' cS'ull.tarK:c dl61luJe pourqLIIl'OI\ Mpe!lHPU quo lei pretl.ldou tont dei Ilta.fcrtt qui lit coGlCnl nell 1 l' konomlc locale, CllCOUfI,UIII alnn ICI lIC:IcW1 Ioeeua Urtltt' Jet 4roI1I pn:ItIUOlU ct prelldle du mctllru pout lutIU IIlre Je dl61111,e.

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Lulembour" PI)'I-8.., PorIlI,, RO)'lume-tml

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France, GrUe, Irlillde. .

bollomlct oIJD11mlqlMl d'Am tEDA) : Cede, Hon ICoftJ, Mlllailr. S"JIII'9OUf, Talw&n, Thallande.

.tntraJ .ur lei brU. douulm ct le

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OCDE Ellropc : Allema,ne. Autriche, Bc'.1que. Dtlltaurll, l!sPI,ne. FinbJl<le. FIance, GrUe., Irlande.. "lande. Luurnbolrt" Norvl,e, PI)'I-Bu. ponu.aI, Roylume-Unl, ,~IIt.de, Sul'Ie, Twqule. OcDk : Aumalle, NOII~IIeUIande..

- Mdtre cn pJ_ des mkanblDCl pamelUnl de ,ultdef et de rid .." let fraudca ca _tIe de pral.ltioftl.

Orta""adoo .!es Pl" upol'ln... de pftroIe (OPEI') : AI'Me. AnbJe $l<)Udice, ~"II Anbct Unl., G .JndoIIble, Inn. JBq. lCo_ft, Ub)'e, Qatar. VCllWldL

NI,.

P.,. aqlophooet : u.trtJle, CUada (pu udualYUnelll 11I.lophoIIe), 6&u,UIII Isllnde, Nouvelle-UI.

RoyllUlIIC-VoL

Pa,. DOrdlqllaJ : DananIrt. Finlande, fi.... Norvt.e, SIIUt.

PIB : PIochII loltrieur bI\Il.

RD : Rcchcrche-dtYdcppemellL
SB : Savk:c Jlllblic do r emploL

n : TcchIIoIoaiu de l'JII(IlI'IJWlce.
NOTE

22 -STIMUlER L'EMPLOI ET LES REVENUS -

LES LEONS A TIRER DELA REVALUATION DE LA STRATGIE DE L'OCDE PO\!!( L'EMPLOI

'.

Stimuler l'emplt?i et les revenus i

-j
1

LA STRATGIE DE L'OCDE POUR L'EMPLOI RVISE

LES LEONS A TIRER DE LA RVALUATION DE LA STRATGIE DE L'OCDE POUR t'EMPLOI

i

La Stratgie pour l'emploi de 1994 visait essentiellement rduire un chmage lev et persistant. Ses principales recommandations se sont rvles utiles fi cet gard, mais son champ s'est dsormais largi. En particulier, davantage d'importance a t attribue l'objectif tendant promouvoir l'activit et l'emploi et tenir compte des problmes lis aux bas revenus de certains groupes, Ces prcisions donnes,' on trouvera ci-aprs une redfinition des principales recommandations de la Stratgie pour l'emploi initiale qui ~taient le plus directement lies au chmage et l'emploi, La Stratgie de l'OCDE pour l'emploi rvise comporte quatre piliers. Tous les phys doivent s'assurer de la solidit de chacun de ces quatre piliers, Chaque pays peut cependant, l'intrieur de chacun de ces piliers, recourir un panachage de mesures qui lui est propre pour atteindre les rsultats viss, en tenant compte des interactions entre les poltiques, ainsi que de sa situation spcifique et des priorits qu'il s~est fixes. De fait, il n'y a pas de modle unique; l'important est que le progranime d'action soit cohrent. \

. Pilier A: laborer u~e politique macroconomique approprie A1. La politique. macroconomique 'devrait tendre la stabilit des prix ainsi qu' la viabilit'des finances publiques, de. faon maintenir leS taux. d'intrt un niveau peu lev et encourager l'in..kstissement et stimuler ;Ia productivit du .tiavail, ce quJ contribue renforcer la croissance conomique, a~ec des effets bnfiques potntiels sur l~eritpIO'i: Lorsque la situation budgtaire le permet, l'amlioration 'des finances publiques peut servir abasSer-les impts ou .augmenterles dpenses dans les.secteurn o,"les retombes positiveSseroniles plus.foliessurla croissance et l'emploi. .
1

A2. La politique macroconomlqudWait tre utilisee pour contribuer stabiliser l'conomie, afind,rduire le ri$que quo;: des. augmentations temporaireS. du. chmage eqgendres par dcschocs dfuvorables>aquirent un caratredwabl et permettieauxavantages des rfonnesstructurelles de se concrtiser, Dans~e optique:
La poltiquInontaire,devrair:viser:la stabilit des prix moycn terme en parant lescliix:s-aussibien inlllitionnistesque dsiritlatiobriistes et, dans la mesure o la ralisation de cetobjectifle permet, tendre

1
1

stabiliser l'activit conomique.,

La politique budgtaire devrait viser rtablir durablement des finances publiques sainesd. sorte que les

stabilisateurs automatiques puissent jouer leur rle, en tant complts suivant les besoins et les possibilits par des mesures discrtionnaires, Cet aspect est particulirement important dans les pays qui ne peuvent utiliser la politique montaire cette fin. .

OCDE((e

24 - STIMUtER L'EMPLOI ET lFS REVENUS STIMUtER L'EMPLOI ET lES REVENUS _ LES LF.ONS A TIRER OE LA RtvAWATION OE LA STRATGIE DE L'OCDE POUR t'EMPlOI- 23

LES

Pilier B: Supprimer les entraves l'activit et la recherche d'emploi

PilierC: S'attaquer.aux aspects des marchs du travail et de produits quI font obstacle la demande de main-d'uvre

Mettre en uvre des rgimes d'indemnisatioll du chmage et des politiques aclves du march du travail qui soient bien.conlls BI. Les taux de remplacemllnt et la dure de versement des presbtions de chmage, ~ibSiqile I,es,prde;~tions d'aide sociale verses aux personnes capables de travailler, devraieiit ~ fIXs des.nlvea~ ;qUl. Il,C' .","",uragent pas outre mesure la recherche d'emploi et ces presttioos; en partiuliet:loroqu'eUes sontn:I~IIYem(jllt gnreuses, devraient 'tre subOrdonnes . des critres de disponibilit pour.l'ri1ploi striclement,pIJqu~sth:ns le cadre de mesures d'l': activation }} bien conues; ces stratgies d~ac\va.M~:deVJ;lient prVOU'des.SatlctlOns modestes portant sur ls p~tions en cas de non-respect deS obligatio~s. '
B2. Les serviees,de

Faire en sorte que les'salaires et les cots de main-d'uvre s'adaptent aux volutions du march du travail Cl. Les salaires minimums devraient tre fixs des niveaux qui ne nuisent pas notablement la cration d'emplois destins aux travailleurs peu productifs.
C2. Les prlvements sur les salaires, notarnmenlles bas salaires, devraient tre rduitS lorsqu'ils sont levs et que . la situation budgtaire le permet, et l'volution des cotisations de maladie et de retraite devrait tre matrise.
C3. Dans les pays o les conventions collectives de branche non coordonnes prdominent et sont prjudiciables l'emploi, les entreprises devraient tre autorises, l'issue d'une ngociation collective, droger aux accords sectoriels, ou bien l'extension administrative des accords sectoriels devrait tre rforme.

I~emploi devraient proposer aux chmeurs~en.iretie!ls ~p'prof~~~llnsi qu'une aid~ ~ la recherhe d'emploi; la. participation des programmes.acufsdu marchdutrayrul,efftcaces devrait etre obligatoire aprs une certaine dure de nonemploi, v.arible seloo 'Ies, ~u~ corcet1lS .(par exemple, le~ immigrs en butte des difficults d'intgration, les Jeunes dfvonses ainSI que .Iesdem~deurs d. emplOi gs); les services de l'emploi devraient disposer de re~sourcessuffisantes pour mener bien ces taches et leur.> diffrentes fonctions devraient tre convenablement Illtgres.

Rnforceda concurrence sur les marchs de produits C4. Les obstacles juri4iques l'entre de nouvelles entreprises devraient tre supprims dans tous les secteurs o la concurrence' est possible, et les charges administratives imposes aux jeunes entreprises devraient tre rduites; les. frais de dmarrage devraient-tre allgs et les formalits administratives ncessaires pour crer une entrepnse:simplifies,de faon dynamiser l'initiative entrepreneuriale; il faudrait promouvoir une plus grande ouvertili'.des'chaJjgeset investissements internationaux dans le domaine des<biens et des' services.

B3. Les performances des Services d.e l'emploi devraient tre ,valu~'en fonction d.~d\eur. i~P~~. I~g :~e su; l'emploi et le nombre d'allocataIres; les programmes actifs, dU'f\lllICh d~ traVaI: '. ~Vt1Il~t .!t'egu I . men l'objet d!va:luations r1g;lureuses afin que les program;nes lry~fficaes sOlentaband~nns .et:que le dosage des
programms'soit adapt aux besoins des demandeur.>d empl()1 et du march dutravad,
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CS; .Le!1ttl'ttiqlks'.tiv'ts des entreprises ayant pour effet de restreindre la concurrence. devrait
tre:r~4ilit

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Faire en sorte. que {es autres prestations de lion-emploi soient davaflrag e orientes verS.le.travil.

B4. Les mesures de contrle devraicnrtrercnforces'afih d~vi(er'que:les personheS~Yatlr:Une:capac!~ de travail suffisan.~.ne quittent le march du travail parle hais des rg~~sd'assuran~,~al~,e.eMnval1dlt, tout en

assurant ..aUX plus dmunis wieprotection suffisante ; la. f!p~if. de travaILd~pfSOilIIes.pe~evant ~es prestations au titre de ces rgime~ devrait tre value'pri(~hqu~~nt ;,de~':?19~ns:,d: r~ptatJon professioiin~lIedt\vrai!:nt .tre acces,slbles aux personnes ayant~,cert~e ~.pacd~::d~,~YlUl ,: une aide la rechctched'emploi e(des incitations financires reprendr~ UI'\'empI0l'de len1 tn: offertes aux; personnes .vra ayant une apacitde travail suffisante. ';. .

B5. Les rgimespubics de prretraite devraient t~ pro~essivein~t:ab~donnrfis'::lesd~mesPublittrCS ~riPrivS de retraite ainsi que les systmes de protection SOCIale devraIent etre Olll=>. e 'laon me e III aux
incitations Ja cessation anticipe d'activit. .
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. Fqiliter'bdopi;~litl~!4.#P9~ji.if$d~amnagement du temps de. travail, 'cttt'eS'a:;p.~ctS4~j~;i~giSl~ij~ndu.travaii qui font obstacle lamise:n place; m~yennant des accords entre em~loyeul"etsaiaris; d :dispositifs d'amnagement du temps de travail devraient tre supprims; les prlve.mentst\t ~sferts ne devraient pas dfavoriser le travail temps partiel ou d'autres amnagem!lllts .pmnettanl de concilier vie professionnelle et vie familiale et favorisant un passage progressif dU.travail la retraite. 11 Faire en sorte qne la lgislation sur la protectioll de l'emploi contribue au dynamisme du march d/l travail . et asSllre la scurit des travailleurs C1. La lgislation relative la protection de l'emploi devrait tre rforme dans les pays o elle est excessivement rig9l!reuse, en sanctionnant les licenciements abusifs (par exemple en interdisant les licenciemellts;fondi!s.sur une discrimination en fonction du sexe, de l'ge ou de l'appartenance etlmique), maisalJSsi.CI);~j:ltii~iIrlt ls .restrictions imposes aux licenciements pour motifs conomiques; il. faudrait rendte pl~ ,p~visilileS les' cots et les procdures administratives lis aux licenciements, de manire rdirelesnrlMl:esjudiciaires cet gard, et prvoir des pravis delicencement d'une dure raisonnable afin d' aider.!i:stravailleurslicencis trouver de nouveaux emplois.
C8, La rgleineiltationrelative aux contrats de dure dtermine et temporaires devrait peut-tre tre assouplie danscertaiilsPIiIYll ;pourvterd'aggraver le dualisme du march du travail et denuire au fonctionnement long terme de;c'demir, il serait souhaitable de reehercher un meilleur quilibre entre contrats temporaires et cOi:\trats .permanents, une option tant que la protection contre les licenciements augmente avec . . l'lIci~llilet.,

Favoriser la mise en place de dispositifs favorables lafll/nitl~

Des mesures favorables la famille, y compris des aides' auti!re de . la. garde des c:n lnts! .ainsi que des B6. amnagements du temps de travail qui permettent de :on;il,ier ,,:ie professIOnnelle et Y1efamlbale, d~lenl tre mis en uvre afin de supprimer les obstacles a 1 emplOI pour les personnes ayant des obhgauons

!' Adapter les programmes de prlvements et de transferts afin ~e valoriser le travail

familiales. B7. L'emploi devrait tre rendu financirement intressant pai':f1IIlport l'~troi~e prestadtions, no~mm~t e~ mettant en place des rformes des systmes de prlvements e~ de translerts as";;lqu: e. prestallons le~s a l'emploi ccnvenablement cibles et destines valoriser le travatl, sans crer dedlstOCSIons fiscales excessIves ni compromettre la viabilit des finances publiques.

pifi"lOuvoirles transitions vers l'emploi formel C9. Les transitions vers l'emploi formel devraient tre encourages par: une baiske des charges pesant sur l'emploi llas salaire, s'accompagnant d'une meilleure application des rgles fisetes (notamment auprs des petites entreprises); une rforme de la rglementation du travail et des obiigations dclaratives des . entreprises, aflll que celles-ci soient davantage incites crer des emplois formels; et des liens plus troits entre les droits la protection sociale et le travail afin d'encourager les travailleurs dclarer leur emploi.

EMPLOI

STIMULER L'EMPLOI ET LES REVENUS - LES

A TIRER DE LA RVALUATION DE LA STRATGIE DE L'OCDE POUR L'EMPLOI- 25

Pilier D: 'Promouvoir le dveloppement des qualifications et des comptences des travailleurs

DL Eu gard au rle essentiel que joue l'accumulation de capital humain dans la ralisation des 9bjectifs~Qe croissance conomique et des objectifs sociaux, les gouvernements devraient promouvoir unetortfiation scoI4ire,initiaJe,dequalit et, en coordination avec les partenaires sociaux lorsque les pnttiques, !1!!tiQnli.leS~le pe~ettent;~IlStauret,des conditions propres amliorer les qualifications des travailleurs, 'savoir: "

crer un 'Systme de reconnaissance des nouvelles comptences acquises, par les ,adultesgt '~~la formation et I~exprience professionnelle; y cotnpris des colI\ptenCJ!Sacquises l'tranger :par.:.ies iinmi~j~o~vel1mentan:ivs ; "
, ' veil1r,c~Tql1~:;lformationrponde de 'plS ,prs 'Ia demande etll$~oll.~o,ndes,q~~lifica:tjollll,,~g~es 'AA1"J~,ei1~PciSs,'tp,rOino.uvoir l' amlioijtiM, de, la qualit, desfbmpA9nsdisp~n~. )(,ji)!rpps::eli ~v.~hj~jW,~;r:$,\lJfts,desprestataires ; " ' " '" '" " .' . secteilr.p!+;', et remdier aux ingalits de formation en offrantdespdssj~iH~es d:apPrtnti$si'ig-;~ff;Ji'Ves . a~ groupesdfavodss, notamment aux personnes dont le niveau d' nstruction:estfaib'Ie.; . largii':laporte des contrats d'apprentissage en assouplissant les limites d'ge et en permettant des modalits-de,remunration flexibles; et faire .ei\sorte que certains programmes d'emploi soient spcia\ementcqnus pour, rpondre~Uxjbesoi,!s spcifiques despcrsQlUles dfavorises, y compris dans le cadre de l'dtiondeladexime.hance, D2. Afm de facilit~rlepassage de l'cole la vie active, il est essentiel: der(fuirdes sorties prematures du systme scolaire et de veiller Ce que lesjeuhes acq:M~r~nt I~s mp~eti~s e)Cges .sur le. march du travilil,y compris en donnan(.<llne.pdFt~ph)s:)I~~auX ip~~me.S .defoifuatitm professionnelle, en renforant les' liens en.tre ,lInsi:gritnenti~.neraf et '; .l'ensergnement professionnel et enamliorantl'orieJl1ation profess"onneU;et .

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c6ngS~fdttnifio1l6\l"Ies dispositifs favorisant l'a:ttemance entre ;tritvaiFit',,ormatioii)i:oofi .

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La stratgie rvise devra tre mise en uvre d'une manire qui soit compatible avec .les institutions et pratiques nationales, Une forte rsistance pourra s'opposer la mise en place de certaines des mesures prconises dont les cots auront tendance tre concentrs sur des groupes particuliers et bien organiss, alors que leurs avantages seront plus diffus et/ou bnficieront des groupes non organiss. En outre, les cots seront perceptibles ds le dbut du processus de rforme, alors que les avantages mettront quelque temps se matrialiser.

CHAPITRE VII

L'TAT DSTATIS ET SES FONCTIONS SOCIALES: LMENTS DE RFLEXION

PAR

Lucie LA..1\fARCHE
PROFESSEUR AU DPARTEME~T DES SClE1'\CES JURIDIQUES
DE

L'UQAM:

PLAN
l, - Les conpts-ds du welfare staJ.e : l'tat, le citoyen et le lieu de rgulation sociale
II. - Le meUl.'tmenl dt dstatisation et la rorganisation des lieux dt rgulation sociale et co1wmique
A.

La dnationalisa.tion

B. - La dstatisation

C. - L'internationalisation

III. - Les spcificit.s de l'intervention du nouvel t.at dan.s ses fonction.s sociales

En 1986, Katherine Lippel, Robert Bureau et la soussigne pro~ duisaient, pour le compt-e de la Commission royale sur l'union conomique et les perspectives de dveloppement du Canada, une tude intitule Dveloppement et tendances du droit social au Canada (335). Au Qubec, ce texte a t largement diffus et utilis des fins pdagogIques. Il propose un cadre d'analyse permettant l'identification des fonctions politiques, idologiques et conomiques de la scurit sociale dans le contexte canadien et qubcois et
(335) Voir BUREAU, RObert, Katherine LIPPEL, et Lucie U)URCHE,. Dveloppement, et ten dans du droit lIOcial au Canada, de la seconde guerre mondiale nos jours (19401984)" in. BEM'lER, Ivan, et Andre LUOIE (dir.), Commission. royale "'" l'un.ian CO'lI(m.i~ lu per.peclivu tk tUvdoppem.e.u du Oa.nada, Le drol tk la. fan,W. el le droil 80cial au Oanada., Qttawa, 1986,

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L'TAT DSTATIS ET SES FONCTIONS SOCIALES

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couvre, sur un mode chronologique, les annes 1940 1984. Il va de.. soi que .l'tat occupe une place centrale dans ce schma d'analyse. ~De plus, l'tat tant canadien que qubcois dans l'histoire et le, ~ dveloppement de la scurit sociale et du droit social et du travail" ,~ est un Etat centralisateur et agissant. En effet, et au-del des vir- . ~ tuelsdbats entourant la question de la fdration cana.dienne en:' . ~~ termes. de partage des comptences et des pouvoirs, on constate ~ qu'historiquement, peu de pouvoirs et de responsabilits relles ont \ ( t confis des entits infranationales ou rgionales. Ces dernires. ~ seront avant tout les matres d' uvre et les administratrices des; ~I~ politiques nationales, tant fdrales que provinciales (336).

qui le fondent. C'est cet exercic.equi nous servira de Pftexte afin d'aborder dans le contexte qubcois la question de la. dstatisation de l'tat et des effets de cette, dstatisation sur les fonctions sociales du Welfare State canadien, et qubcois,

1. -

LES CO:NCEPTS-cLSl:m WELFARE STATE : L'TAT, LE CITOYEN ET LE LIEU DE RG't'LATION SOCrALE

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Dans le contexte de cette tude, nous en tions venus identifier. les deux axes principaux des fonctions de la scurit sodale au. Canada et au Qubec et le rle de l'tat (Welfare State) . cet gard: Q) d'une part, il assure la stabilit et la promotion de la paix sociale, dont nous posions cependant explicitement les limites. En effet, cette proccupation ne devra jamais, disions-nous l'poque, affecter l'efficacit des mcanismes ,de contrle de la disponibilit de la @main-d'uvre. D'autre part, l'Etat contribue la stimulation et au contrle de l'conomie par l'ensemble de ses interventions dans le domaine du droit social. Essentiellement, il assume la rgulation positi,e (valeur thique et conomique' du travail) et ngative (dsincitation l'abandon ou au refus d'emploi) du march du travail et le contrle du salaire . titre de composante des cots de production directs et indirects. '

Ce travail de dpistage se voulait une proposition de lecture et d'analyse de l'volution lgislative de la scurit sociale et du droit social au Canada et au Qubec. Nous n'avons pas . l'poque senti le besoin de procder la prsentation des prsupposs et des acquis tant politiques que sociaux ou conomiques sur lesquels reposait une telle volution (337). Dans la mesure cependant o l'tat y occupe une place dterminante, la situation est aujourd'hui fort diffrente. Il devient tout aussi important en relisant ce texte de s'interroger sur la viabilit du modle que sur certains des prsupposs
(336) Pour une rcente i1lulltration de cette affirmation en matire de politique de J'emploi, consultez GIRARD, Claude,. La stratgie fdrale de la m&in-d'uvre: le droit l'assurance-ohmage en pril t in L.UiARCHE, Lucie (dir.), Emploi pricaire el non-emploi : drc>it~ Tech.reh/.s, AcJe8 Je la,)' Jwrne en tiN;! social el du Iravail, Cowansville, Yvon Blais Ine., 1994. pp. 89-109. (33) CeJ'te.ns auteurs l'ont par ailleurs tria bien fait. Voir GIEST, Dennis,' His/ciTe de la ,fcu rU soctle au CanaJo. Montral, Boral, 1993.

Consultant nouveau noh~e modle, nous ne pouvons chap~er . un constat central: celui du;'processus de personnification de l'Etat. On ne peut s'empcher d'illtaginer alors l'tat dans toute la splendeur de sa souverainet, non pas dans le prolongement de l'idologie de l'tat-nation (338) mais bien plutt dans l'exercice de fonctions autonomes et guides par un projet de socit lui-mme habit de l'ide de la stabilit sociale et de celle de la prosprit conomique. Un tat qui, comme tant d'autres tats issus des socits industrielles dveloppes, se situe, ,. un r,arrefour spcifique du Rechtsstaat et du Sozialstaat (dmocratie librale et social-dmocratie). Le moins que l'on puisse dire c'est que'cet tat est muni d'une personnalit forte, inconteste (sauf par \lne gauche qui n'a toujours pas rsolu le paradoxe du besoin de l~~tat et de la remise en question de son rle) et dfinitive. Nous enteJ;ldons par ce dernier qualificatif que l'tat du Wei/are State se voit rec~mnatre une marge d'autonomie propre sur un territoire donn, c'est--dire le territoire national. Si toutefois l'tat est dcideur,' distributeur, pacificateur et arbitre, il est nanmoins soumis aux impratifs de la rgulation conomique et thique des citoyens constituant le patrimoine principal (reproduction-rgulation) du. capital; C'est d'ailleurs ce que tentent d'illustrer les deux axes iprinCipaux de notre modle dans la mesure o une large part des actiozW de l'tat destines . la stimulation et au contrle de l'conomie sont centrees sur 1& rgulation du march du travail et mnent tant~: des interventions incitant positivei:::
(338) Ce qui nous a.uJ'liit invit.ablem~tdirigs"vers le contentieux constitutiohn$ en matire de droit social et du travail au Canada ,ct au Qubec. "

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ment les citoyens l'occupation d'un emploi (339) et tantt d'autres interventions les dsincitant l'abandon d'un emploi (340). Da,ns la logique de notre modle, la, question de la dstatisation de l'Etat compo~ deux facettes importantes: d'une part, celle de la capacit de l'Etat de poursuivre ses interventions destines au maintien des fonctions sociales historiquement dvolues au Weifare State et d'autre part, celle des lieux et des modes de rgulation assurant l'quilibre de ces mmes fonctions sociales, Pour les fins de cette communication, nous nous attarderons plus spcifiquement au deuxime aspect de cette problmatique. Car, selon nous, l'vocation du mouyement de dstat~sation de l'tat dans l'espace, social tend occulter le fait que l'Etat, dans l'exercice de son pouvoir lgislatif, n'est pas du tout une entit qui renonce l'organisation de cet espace mais bien plutt une entit qui l'organise autrement en privilgiant nettement la fonction de la rgula,tion du lib remarch sur celle de la recherche de la paix et de la stabilit sociale,

plus spcifique de la socit qubcoise, bien que c~la ne lui soit pas exclusif, peu de personnes contesteront les autres attributs de la personnalit du citoyen concern au premier chef par l'laboration de ce modle de scurit sociale. Il est de sexe masculin, de race blanche, salari (ou aspirera le deyenir) et dans la majorit des cas, a des responsabilits familiales. ' Deux ventualits principales sont susceptibles d'interrompre le parcours de ce salari.;Ja matrialisa.tiond'un risque sa sant (issu ou non d'une situation de travail) ou une interruption temporaire ou frictionnelle de son lien d'emploi en raison d'un manque de travail. Dcoule normalement de ce statut de salari, et ce surtout pour les annes '60 et suivantes, le fait de payer des impts sur son salaire et de contribuer l'assiette fiscale gnra.leen payant aussi certaines taxes la consommation. Dans la majorit des cs, l'opinion publique, acceptera, pour des raisons diverses sur lesquelles nOus n'entendons pas ici laborer mais qui peuvent tout autant tre de nature morale que politique ou coercitive, l'ide que cette taxation est quitable pour le bien de la communaut laquelle elle assimile aussi ses intrts propres, Ceci est particulirement vrai lorsqu'il s'agira des cots lis la sant ou la vieillesse. Bref, le citoyen du Welfare State appartient un groupe relativement homogne, tant du point de vue sociologique qu'conomique. Cette homognit, tout comme cette unisexua.lit, n'est plus le fait de nos socits contemporaines. Enfin, et en dernier lieu, il convient de s'attarder au lieu de ce systme de rgulation sociale et conomique. La vision soutenue par le modle propos est significativement centralisatrice et coordon. ne par une action lgislative de type, distributive, organisatrice et soumise aux rgles internes de cohsion sociale et conomique, L'tat souverain est appel grer les revendications et les tensions sociales auxquelles il rpond, dans de nombreux cas, par l'adoption de lgislations techniques aux normes multiples. Parmi ces normes, on retrouvera, dans le cas particulier du droit social, celles se destinant l'identification du bnficiaire de la mesure et aux conditions d'ligibilit ainsi qu' l'identification et la quantification du bnfice. Ce corpus lgislatif donnera gnralement lieu la distribu~ion d'une allocation en espces ou en services (sant, ducation). L'Etat crateur de droits sociaux est un tat fortement centralis qui ragit aux critiques de l're pr-keynsienne en adoptant des normes

Dans le modle keynsien des fonctions sociales de l'tat le . ' Citoyen, pour sa .part, est socialement et conomiquement situ. Il est trait par l'Etat keynsien en fonction de diverses varibles : son statut de travailleur-consommateur, celui d'tre humain dont on reconnat les besoins et enfin, de membre d'une force de travail auprs de laquelle l'tat intervient dans le but de la garder active, disponible au travail et .. , dans la mesure du possible, en sant. Un 1 qui,l~bre indn~able s'e~erce donc dans ce modle entre les besoins \ de 1 etre humam, tradUits sous forme de droit suhjectjyabl, ses :obligations implicites, dont celle de travailler, et ses fonctions sociales et conomiques, dont celle de consommer. Dans le contexte
,(339) C'~t surtout le cas des ~canismes de remplacement de revenu qui utilisent le salaire . titre de refrence d~ns la. d~ermmation de la prestation. Cette technique a par ailleurs volu au ,;,urs de~ ann~s '80 .~nsl, ,le lgislateur a introduit des dispositions lgislatives prsumant de 1 occ~patlon d un emplOI lictlf aux lins de cette mme dt,ermillation, Voir Loi fUT 1'/UIlUTa?lCf! atliomobtle. L,R.Q., c. A-2il. art. 21, 26, 45, 46 et 55 et Lei fUT lu airkn18 du tra.vail et lUI m<adies profusion'lllIes, L.R.Q., c. A3.ool, art, 49, 50, ill, 54 et 55. (3.40) Sans.do~t~ le cas le plus ,rident estiI celui de la. Loi $!lr j'a.s8UrallCIH:hmage, de.enue de~Uls ~e premle~ l~llIet 1996, la Loi $Ur l 'lUs'/tmnce-emploi, Par vagues successives de modifications lgtslatIves, le legtslateur a atteint l'objectif de plh'er totalement les t.ra.ailleurs abandonnant. un ?mploi du bnlice des prestations d'assurancechmage. Voir C,UIPEAU, Georges. < Rforme de ~. assurance-ch~Ia.ge : main d'uvre . rabais" in Le 7WUt'eau droit, de /Q.. scuriU .rooUe : une 001'11at><11I. de Ira,~allle: r, Acte. des joumes du droit social et du travail organMes par le (hqupe de rec?erc!t.e en ~ro.l .octal Ira,'(L;~, llontral, UQ...\lIl, 1991. pp, 63-87; CAMPEAU, Georges La Loi C13 et 1 l!3su.rance-chomage : la seconde phase de la rforme conservatrice. (1993) 9 ReL"/Je de8 lois el politi'lue~ 80Ciaks 62 et CAlIPEAU, Georges, Le budget Martin et l' assu~ance-ch6mage : Conservateurs et hbraux .. , mme combat 1., (1994) 33 ReL'ue ca.1uu1ienne t. politique 8ocial. 82,

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238

LUCIE LAMARCHE

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univoques, de type slectif ou universel. Au mieux, les paliers infranationaux (rgionaux ou municipaux) procderont la mise en uvre technique de ces lgislations. La, socit homogne reprsentant les bnficiaires de droits estimera par ailleurs que cette centralisation, qu'elle value comme la meilleure garantie contre l'arbitraire social, constitue une victoire. C'est de ce modle rapidement esquiss qu'mergeront dans les annes '80 les deux principales critiques adresses au Welfare Etate : son cot et son inefficacit, voire son inquit. On aurait tort d'associer seulement au discours de la droite, et plus particulirement de la droite reaganienne, la paternit de ces critiques. Une certaine gauche, sensible la sclrose et l'incapacit qui frappnt les nergies des communauts de base et l'mergence d'exclusions sociales multiples, se l'appropriera aussi.

transformation allgue des fonctions sociales de l'tat post-keynsien. En vue d'une amorce de rflexion sur ce sujet, laquelle nous amnera prliminairement conclure sur la pertinence actuelle du modle nous ayant servi de point de dpart, nous avons retenu le modle du sociologue britannique B. Jessop (342) pour guider notre dmarche sur les sentiers des nouvelles thories de l'tat. La typologie propose par Jessop repose sur l'identification de trois grands phnomnes lis cette transformation : la dnationalisation de l'tat, sa dstatisation et son internationalisation.

II. -

LE ~IOUVEl\NT DE DSTATISATION

ET LA RORGANISATION DES LIEUX DE RGULATION SOCIALE ET CONOMIQUE

De nombreux chercheurs, politologues et sociologues surtout, britanniques et amricair:s dans de nombreux c~, se sont interrogs sur le rle actuel de l'Etat ainsi que sur le phnomne de la transformation des lieux de rgulation sociale (341). Si ce type d'interrogations est mdiatiquement trop souyent contenu dans des affirmations-clichs (dsengagement tatique, dcentralisation de. l'tat, compressions des dpenses publiques; exigences du service de la dette, citoyennet fonctionnelle, gouvernance locale), il ne faut pas ngliger la somme' d'initiatives dj entreprises par de nombreux gouvernements cet gard. Cependant, nous constatons que peu nombreux sont ceux et celles qui se sont penchs sur l'importance et le sens de la normativit juridique dans ce contexte. Pourtant, de nombreuses questions de nature plus technique devraient soutenir la qute des nouvelles fonctions sociales de l'tat. Cela pourrait tre une contribution utile, un contrepoids ncessaire au phnomne que l'on constate, soit la dmission et l'absence des juristes devant la
(~4~~ Con~ulter . cet .effet deux ouvl1lges des plus intressants : )IOOli. J. Donald (ed.), Respon.!l~lhty, RlglJts a'ful Ihllare, The The&rfl 01 tne Wellare Stale, Westnew Press, 1988, et BEliliETr, Robert J. led.), Decentralization., LccaJ Goverllme,l and MarkeJ8, Toward$ a Posl-'Wellar~
Agenda, Oxford, Clarendon Press, 1900.

Soulignons dans un premier temps les rcents travaux de J .N. Rosenau sur l'tat et la gouvernance qui nous entranent sur le chemin de la prospective (343). Selon lui, il faut dsormaIs entrevoir l'tat-nation comme une espce en voie de dcomposition, laquelle sera rapidement soumise des entits S1Lpra, ou infranationales. S'interrogeant avant tout sur le mouvement de la gouvernance et non sur sa structure technique ou hirarchique, Rosenau prvoit que les entits supranationales se dmarqueront par des aspects institutionnels dvelopps alors que les entits dcisives ~ infranationales resteront dans le flou mais auront nanmoins une influence dterminante (344). En d'autres mots, l'tat central sera dpossd, voire dpass. Les chercheurs australiens Camilleri et Falk (345), s'ils ne contestent pas la thorie du dpMsement, identifient toutefois des fonctions nouvelles l'tat-nation, dsormais organisateur d'une gouvernance globale aux lieux de pouvoir
(342) Voir JESSOP. Bob, The Future of the National Sta.te : Erosion or Reorganizati~? ? General Reflections on the West European Case " Colloque bllgratm conlinm/ale, rer.amposlluJ1} territoriale el proteclm 8Orialt, Colloque du GRETS~. Universit du Qubec }lontrea!, 1995. (343) Voir ROSENEAU. James ~.,' Govemance ln the Twenty-fhst Century " (199,,) 1 Global

Governance 13-l3.
(3U) ROfienau voque ici plus particulirement l'importance grandissante que les nouvelles conceptions du d\'eloppement dmocratique accordent aux organisations non gouv:rnementaJ!!s (O.N.G.). Repre~entantes souvent idalises de la. socit dnle, ellemme dsorma.s ~romue au \ rang d'~~nsable de l'amlioration des condit.ions de vie des citoyens et _ des, e.toyenne~, ces entits ayant acquis la reconnaissance institutionnelle ncessaire la c.<)ncrh~atlOn du dro~t d'tre consult.es s'affirment dornnant comme des entits dterminantes dans Jagenda poh\.]que nationa.l et int.ema.f.ional. Ce schma est une conSlfquence directe des vi:ions de .~cit ?,ises de l'a......nt tant Rio (1992) qU' Copenhague (1995). Yoir C.X.U,E.D. Action 21, DerJaral~on el

Programme d'adicn de la Gon/mlee de. Nalions-Unie" pour l'ent'~()nlle",enl l~ dtel?p!'tmenl. York, C.N.U.E.D., 1993, et le Programme d'actioll de la Gonlem/.Cfi du "'a/tons lIlt8 l)OUT le dt-eloppemenl social, AICONF.166 (1995). . ., . .' (345) CA~Ilr..LERJ. Joseph A., et Jim FALK, TM end 01 80"erel~"ty ! the POZ,ttC8 01 a Shmll,:lng and Fragnu'lIting World. Londres. Edward Elgar PubJising Ltd., 1992.
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doentrs mais ayant pour dterminisme oonstant le maroh (346) Le point de divergenoe entre [es chercheurs semble donc reposer . 1 . d ,.' sur a questIOn ~ saVOIr SI ~'Etat. central s'estompe ou se rorganise da~ ses fonctIOns ,de relaIS du march global. Cette dernire hy-pothese, que nous faIsons ntre, ne saurait tre sans consquence sur les fonctions sociales de l'tat du Welfare Bta.te. II ,nou.s est en eff~t difficile d'ignorer la perspecthre propose par Camdlen et Falk qUl, par de nombreux exemples, prte vie nationa~ement, aux tendances internationales de la globalisation. L'tat, Jouant un rle non pas rsiduaire mais ncessaire, devient selon eux l~ matr~ ~'.~vre d'u~ projet autre que national. Il facilite, orgamse et leglbmlse les regles de la mondialisation des marchs, Cette organisation comporte aussi, et c'est l notre prtention, une bonne dose d'ajustements lgislatifs nationaux, plus particulirement dans le domaine du droit social et du travaiL

Ce mouvement de dcentralisation, tributaire de contraintes nationales diverses, telles le type de fdralisme concern ou les particularits constitutionnelles, ne correspond cependant pas toujours l'ide que l'on s'en fait. En effet, la dcentralisation suppose que l'tat central consente la dvolution def? ressources financires appropries. Souvent toutefois, la dcentralisation se rsum,e un phnomne de sous-tra.itance des activits ainsi prises en charge par le local. Cette sous-tra.itanoe sera gre de faon lucrative ou. sur un mode volontaire. Ainsi, la dcision locale de faire faire se prendra dans un contexte de raret plutt que de dvolution des ressources. Selon qu'il y ait ou non des possibilits constitutiomielles .ou a.dministratives de dcentralisation relle, il y aura donc ou non concordance entre le mouvement d'clatement et de dcentralisation de l'tat centraL Mais dans tous les cas, la dcentralisation comporte au moins deux types de consquences : d'une part, un contrle accru des destines nationales et du projet tatique par les partenaires infra~tatiques, para-tatiques ou privs, et d'autre part, une quasi-sacralisation de l'ordre du jour de ces nouvelles entits dterminantes, lequel, convenons-en, est inspir par un mot-~ maitr~ la ~titivit~ Dans un tel contexte, les acquis de droits du WeZfare 8tate sont mis rude preuve. Car cette rgle du faire faire prsuppose des amnagements de flexibilit, qui, au sein des Etat,s fortement oentralises, demeurent la prrogative lgislative de l'Etat central : les amnagements aux normes minimales de travail, l'assouplissement des rgles relatives aux rapports collectifs de travail et la suspension de l'obligation qui est faite tous de respecter les droits fondamentaux de la personne, dont la libert de s'associer et de s'organiser, en constituent de bons exemples. Les composantes des cots de production des biens publics lies au travail seront ainsi soumises des pressions ngatives.

A. - La dnationalisation de l'tat
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.Ga:dant l'esprit cette toile de fond, nous revenons Jessop qui faIt etat du mouvement de dnationalisation frappant les tats dvelopps. Il voque plus particulirement les multiples formes de rordonnancement du pouvoir tatique national. De, nombreuses motivations en apparence internes et dmocratiques'fondent ce nouvea~ partage. Les critiques con~ernant le cot jug exorbitant des servICes et de l'appareil de l'Etat ainsi que l'insatisfaction des payeurs de taxes en sont au cur. Le contexte conomique, pour sa part, y :st aus~i pour quelque chose: la crise des finances publiques, comme Il conVIent de la nommer, rend les politiciens trs sensibles t~tes les alternatives se destinant faire faire moindre cot. En consquence, une tendance lourde tend dcentraliser les fonctions de l'tat. Il importe de souligner qu' premire vue oe mouvement de doentralisation ou de dnationalisation interpelle la fonction de matre d'uvre du Welfare 8tate dans la distribution des biens publics. j}1ais entre la distribution des biens publics et la mise en. uvre des droits conomiques et sociaux de la personne, droits qUl sont au cur des fonctions sociales de l'tat, il n'est pas difficile d'tablir le lien causal (347).
(346) Ibid., pp. 9 104.
(347) Voir LAliARCHE. Lucie, Petspwive.t occidental... du droit international. dM drQir8 ilXJ1!()lJIi. lJ1Iu d~ la personn., Bruxelles, Bruylant. 1995.

VI

Le processus de dnationalisation de l'tat semble dono incompatible avec le oot du respect des droits du travail. Si tel est le cas, la dnationalisation, titre de phnomne de transformation de l'tat, place ce dernier dans une position assez paradoxale. E~ ~ff~t: son intervention lgislative, loin d'tre perue comme une ngIdite insoutenable, est alors absolument requise a:fin de rendre possible la sous-traitance locale moindre cot. L'Etat moderne est donc appel amnager lgislativement la dnationalisation en ce qui
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co~cerne les lgislations du travail. Par ailleurs, en favorisant ce~te lOgIque de sous-traitance, il lgitimise du mme souffle la prod _ t' ]. uc . IOn par e pnv de biens d'utilit publique : sant, ducation mfrastructures routires.
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titre d'illustra.tion, notons l'adoption par l'Assemble l 'slative du Qubec en juin 1996 de la Loi modifiant la Loi Sur les C~8 et ~illes, le Oode municipal du Qubec et d'autres disposif'ions lgislatwes (348). Cette Loi prvoit qu' titre d'exprience-pilote les municipalits pourront conclure avec le gouvernement des ent:ntes qui leur confieront la prise en charge de responsabilits attribues au gouvernement. qubcois et ses ministres (349). Par ailleurs ~lle p~:oit au~si que ~es ,en,tentes prvaudront sur toute dispositio~ mconCIhable d une lOI generale ou spciale et sur tout rglement adopt en vertu d'une telle loi (350), Ainsi, et ce dans le but de faire produire localement et par le secteur priv des biens dont la responsabi1i~ ~m est d~olue soit au gouvernement ou aux municipalits qubecolses, de sImples ententes pourront suspendre l'application du Code du travail du Qubec, voire de la Ohm'te des droits et liberts aux co~trats de travail conclus dans ce contexte. C'est pourtant bien l'Etat. central qui adopte ici une (! loi pour se soustraire aux lois J) (351). Cette Loi, adopte sans tambour ni trompette, concerne po~rt:a~t des milliers de travailleurs dont l'emploi sera peut-tre privatise a court terme tout comme elle concerne aussi bien d'autres travailleurs sans emploi dornavant-soumis -l'obligation de travail~er. Nous reviendrons sur ce dernie~ aspect de la question. En effet, Il est assez clair que les municipalits viennent d'obtenir de l'tat ce~tral le. feu vert po.ur conclure moindre cot que l'tat central, qUl se dit aux pnses 1) avec des contrats collectifs de travail (t rigides , de nombreux contrats de sous-traitance en matire de services publics.
.(348) un modifia.'IIJ la [,Qi su,. lu cUis et tl'illu, le Gode mU'lieipal et d'autru disp/MitwM lgi$' laiwu, 19.<tu :,lle, modifie cette fin la [,Qi 4Ur lu ci/is et villes, L.Q. 1996, c. 2. (349! \ Olr 1 ~rt. 1.0:5 de la. [,Qi. modifianl la [,Qi 81" lu cils el tillu, le Code municipal du Que. be;; el d aulres dupOSitlOM lg14lllt1ve8, lequel modifie cette fin la un SUT lu cils el tilles . (~O) Voi: l'a:,,: 2 de l~ [,Q! modifiant. la un SUT ka cils dtille., le Code municipal du Qubec et d.aUlru dl.tpo$U1C7t8 Ug,$lOOL"eS, lequel ajoute les articles 29.1.1 29.1.5 Il la [,Qi SUT lu cilla el mUes. Nous emprunt?ns cette expression Serge Roy, prsident du Syndicat de la fonction ~u~lique du QUbec. VOlr R{)y, Serge, Une loi pour se soustraire aux lois', Le Det'oiT ~!ontra!J (llUUet 1996) A8.:

Il Y a donc un lien intime entre le mouvement de dnationalisation amorc par l'tat qubcois et la transformation des fonctions sociales de l'tat au chapitre des lois du travail (352). 11 s'agit ici pour les juristes d'une question fondamentale. Ils nous fau~ en effet. apprendre analyser des questions d'intrt national, tel le respect des droits civils et politiques des travailleurs, sous l'angle de la possibilit d'une multitude de cas de figure. Cr selon les enjeux et les forces locales en prsence, les solutions pourront varier. Alors que da.ns un cas, une municipalit ou une municipalit rgionale de comt misera sur de telles ententes afin de dvelopper des solutions propices l'amlioration de l'environnement, rorganisant ou mettant sur pied des services cette fin, une autre municipalit choisira pour sa part, de miser sur l'infrastructure r~utir~. Ce f~is.an~,. cer-I tains travailleurs verront se rompre leur ben d emplOI a 1 Etatemployeur alors que d'autres, sans emploi, seront interpells par divers projets locaux producteurs d'emplois qui les priveront du bnfice des droits fondamentaux du travail. Si, de toute vidence, la dstatisation signifie la diminution de la taille de l'tatemployeur, on ne peut pas dire pour autant qu'~l1e signifie aussi la rduction de l'action lgislative de ce mme Etat. Toutefois, les po~sibi1its ) dornavant ouvertes aux entits locales ou rgionales ne mneront pas des rsultats univoques. Car il faudra aussi tenir compte des ractions du milieu. La dnationalisation entrane en effet dans son sillage un mouvement parallle de cration d'entits prives ou mixtes (constitues du secteur communautaire ou sans but lucratif mais qui se porte preneur des projets de sous-traitance afin de crer des emplois localement) prtes saisir au bond les occasions d'affaires qui s'offrent elles. Se cre ainsi un nouveau secteur d'entreprises qui bnficie de la vaste exemption du respect des lois du travail. Dans certains C88, l'initiative sera juge tout fait acceptable par ces partenaires locaux alors que dans d'autres, un choix s'effectuera entre ce qu'il convient de respecter ou de maintenir au chapitre de la protection des droits du travail et ce qu'il convient de larguer en raison des cots de production des biens publics concerns. Le juriste est en consquence confront au nouveau phnomne des variations sur le thme des droits fondamentaux du travail. Et,
C&re., in
(352) Voir ce sujet WOUIAS, Harold, Decent.ralization : Wh&t It Is and Why We Should BE););ETr, Robert J., 3upTa. note 341, pp. 29-43. '"

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si,ncrement, notre exprience nous permet d'affirmer que fort peu d ~ntre nous semblent porter une attention soutenue ce ph' . ~ene ~e (! dno~mativisation 1). L'tat nous avait pourtant hab~:~ a une ~nterventlOn .non seulement protectrice cet gard mais en sus,. umvoqu,e e~ umverselle. De plus, et en sus de la transformation radi~ale ~e 1objet des nouvelles lgislations du travail, il nous faut B:USSI temr compte du mode d' oprationnalisation des transforma. t~o~s d,es rapports de travail qu'autorisent de telles interventions ~e~sl~tIves. Dans le cas de la Loi 24 (353) par exemple, il n'est pas mSI~mfiant de rappeler que des ententes administratives seront sus. ceptlbles de suspendre l'application d'une loi tel le Gode d t '1 u ra'Vat du Qu.e'b /le.

net responsable et dynamiqu (354) et le dveloppement conomique durable, Du mme souffle, on admettra que de telles aspirations dmontrent peu d'intrt pour des questions telles le respect des droits de la personne, l'adoption d'une politique de l'emploi ou les standards nationaux en matire d;ducation et de formation de la maind'uvre ou de sant; Bref, cette vision du pouvoir dstatis favorise des partenariats souvent anarchiques au sens o ils sont non hirarchiques tant du point de vue des normes qui les gouvernent et gouvernent leur action que de la responsabilit des acteurs concerns. La dstatisation reprsente donc l'espace priv par excellence, lequel s'avre aussi un lieu d'panouissement des mcanismes de rgulation conomique et sociale propices la comptitivit. L'espace local, tant gographique que politique, devient l'aire d'action d'une socit civile fonctionnelle mais aussi le nouveau lieu de contrle social. Nous ne pouvons rsister afin d'illustrer cette affirmation l'vocation des similitudes entre les rcentes politiques amricaine et qubcoise d'attribution de l'aide sociale aux personnes sans emploi. Au moment o le gouvernement central amricain a donn aux tats le feu vert en vue d'implanter systmatiquement des programmes de workfare (work for welfare) dans le cadre du programme A.F.D.C. (Aid to Families with Dependant Children) (355), le Qubec pour sa part contemple une rforme de la scurit du revenu qui localisera fortement la gestion des initiatives
(354) L'amricain La... rence }fead, qui fut. conseiller de Reagan en matire de politiques sociales. utilise l'expression. citoyennet fonct,ionnelle . "oir MEAD, Lawrence lIl., Beyond enliJ/ement, Tke 80cial Obliga./iO'M of citizenahip, New York, Free Press, 1986, pp. 241-258. Il est intressant de noter la popularit aU sein des regroupements de citoyens et de citoyennes au Q.ubec de l'expression. nouvelle cltoyenMt. de mme que l'mergence soutenue du thme des droits et devoirs des citoyens. L'un et l'autre concept sont intimement inscrits au cur des thses de :lfead sur la citoyennet fonctionnelle. Cett<l dernire suppose que les personnes soient d'abord autonomes et fonctionnelles arant de pouvoir aspirer aux bnfices que procurent J'organisation sociale de l'tat. , (355) ERGAS, Yasmine, KEW YORK, et IXSTITIJTE FOR AD\'AXCED STI'D\" PRIXCETOX, ETATSU~S, et SOClAL 8CIEXCE RESEAR-CH CoUXCIl.. , Introduction une tude "<:lmpare des politiques en matire de garde des enfant.s., in O.C.D.E., Lu fwnilles monopa.Te>lioles, les enjeux iCQnOmiquu, O.C.D.E . Paris. VoL tudes de politique sociale, 1990. 199 2:28; S.\IXSBCR\', Diane, ~ Dual welfare and sel( segregation of acoess to social benefits : inc.ome maintenance palides in the U.K., the U.s., The Netherlands and Sweden,., (1993) 22 :1 Journal of Bocial POUGY 69 ; WOXG. Yin-Ling, Irne. Irwin GARFI!oo'lL, et Sara S, lkLA:-1AHAx, Single,Mother Families in Ei{lht CounlTies : EC01WmW Slatu.s and Social PoliGy, Inst.itute for Researeh on Po\"'erty, Discus. sion Paper, n" 970,92, 1992, pp. 1-26.

Il ne ~aut donc' pas conclure trop vite, dans le domaine du social et des lOIS du travail, l'abdication ou la dconstruction de l'tat centr~l da~s ~a mouvance de sa dnationalisation. De plus, si la dnatIOnalIsatIOn est un phnomne susceptible de produire d'abord des effe:s sur le soci~l au nom ,de la compression des dpenses publiques., d au~res fonchons de l'Etat social sont soumises une autre mamfestatlOn de la transformation de l'E' tat ' sa d' 't at' t'IOn, . . " ese lSa
B ... La dstatisation

Ce phnon:ne. co?~titue aussi la rsultante d~' nombreuses critiq~es adres,see~ a 1 Etat central au chapitre de sa capacit de r~pondre eqUitablement plus qu'efficacement aux besoins des CItoyennes et citoyens dans l'espa.ce social. On dira d '_ t l "l' h u pOUVOIr cen ra qu 1 ec appe au jugement d'un lectorat qui ne se sent pas concern par son action . L'oppose seraI't vraI' en ce qui concerne le ' . ~ouvOir local ou dc~~tral~s, bien que l'exprience qubcoise relatIve ~u taux de partICIpatIOn aux lections municipales ou scolaires ne ,~OIt, pas des plu~ convain,.cantes. On dira aussi de l'tat central qu ~l n .est pas le mIeux meme de tenir compte des besoins et des ~pI~atIOns ~es personnes vivant sur un territoire gographlque plus dUlt , O~ dir~ ~e mme, ~ue le pouvoir local est mieux outill pour gerer la diver:'31te des polItIques publiques et la distribution des ress~urces pubh~ues en .fonction des caractristiques particulires d ~ne populatIOn: On dira enfin, que le local est un niveau de pouVOIr plus susceptible de permettre l'panouissement d'une citoyen-

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(353) Voir les notes 348 et 349.

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d'intgration en emploi tout en soumettant les bnficiaires de 1 ,..('\ scurit du revenu l'obligation active de travailler. a I.e ,d?at se pose, ayant. au de la lgitimit et de la, l~gal~te ~ un tel proJet. MalS, Il faut aUSSI souligner le niveau (de desetatIsatIOn propos par ce mme projet. Car c'est en effet le secteur commu.~au.taire. local qui se verra consacr matre d'uvre du processus d'IntegratIOn en emploi. Or, ce mme secteur rclame u?e dnorme afin ?e ?ien le projet. Vexpression denolmee n est pas des plus lImpIdes. MaiS nous croyons qu'elle voque au moins deux aspects de la critique de l'intervention de l'tat central en matire de politique de l'emploi ; d'une part, le cadre normatif des programmes eux-mmes' et d'autre part, les normes lgislatives partic~pant au cot de la cration d'un emploi.

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travail et l'assurance d'une main-d'uvre disponibl.e. tout en . rpondant ses nouvelles fonctions de .relais des. poh~Ique~ du march par la rduction du cot des serVlces dont Il a hIstonquement assur la distribution et l'existence . Par ailleurs, plusieurs indices portent cr~ire que dans l~ f~~le de la dstatisation, les droits de la personne, et plus partlCu:Ierement les droits conomiques et sociaux de la personne, ne pesent que de peu.de poids. -Inspirons-nous ici d'un, rcent. document produit par les Corporations de dveloppement economique et communautaire de Montral (C.D.RC.) (356), en raction un document ministriel concernant le volet montralais de la politique active du march du travail (357). Les C.D.E.C. prnent la nces~it d'une approche dnorme en matire de politiq.u: d; l~emplOI. Ils .fondent par ailleurs l'affirmation de leur capaCIte d agIr sur la logIque des arrondissements de la Ville de Montral o tous les part.enaires l) sera.ient mis contribution. Il faut savoir que dans le meIlleur des cas, seul un travailleur sur deux Montral occupe .un emploi situ dans l'arrondissement qu'~l ?abite et ~u~ ,la no.tI~n d'arrondissement ne correspond peu pres a aucune reahte admInIStrative l'chelle du Qubec. Pourquoi donc cet engouement pour l'approche plu~ que loc.ale d'une politique de l'emploi? D'abord, parce que toute InterventIOn de l'tat central en matire de main-d'uvre est perue c~mme une rigidit aux fins de la survie des initiatives locales. EnsUlte, .p~~ce que la logique des politiques d' ar~on~ssement ~dme~ que les In~tIa tives lies la cration d'emploI pUIssent vaner d un arrondissement . l'autre. Enfin, parce que dans le contexte qubcois, c~~t: revendication s'inscrit clairement contre les actions de la SOCIete qubcoise de dveloppement de la main-d'uvre (S.Q.D.M.), organisme hautement centralis ... bien que fort pauvre. Le .document produit par les C.D.E.C. ne dmontre aucune procc.upatIOn enve~s les proprits qualitatives du point de vue des drOIts. des. emplOls qu'il prtend tre mieux . mme de cr:r. Au c.ontrau:, Il a~e sa stratgie de synergie sur le support 1 ent~ep,:se et ,a la mlC:~ entreprise. Des personnes susceptibles de bnefiCler de 1 effet pOSItIf
(356) Voir (',n.E.C., Politique at/ive du ?IUlrdt du travail, LM a.D.E.C. sonl prles li aMII1IW du respon.sabili18 C.D.RC., avril 1996. , "/ d (357) Voir QI:~llEC, volel montrialai.f lk I~ politique actil-! du 1/<arche du trat-Ol, ocument de consultation, Gouvernement du Qubeo, avnl 1996.

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. ,or, la table est en bonne partie mise il, cet gard. D'une part, l'Etat central se refuse de plus en plus . injecter des sommes dans des programmes dits d' intgration en emploi 1). Il en remet la responsabilit soit au secteur priv, soit au secteur dit mixte ou d' con~mie sociale 1), lequel vit largement de subventions tatiques de fonctIOnnement et ne peut absorber dans plusieurs cas, le cot des emplois de qualit. D'autre part, l'tat remet aussi des entits rgionales la responsabilit de grer moindre cot, en recourant au besoin au secteur mixte ou priv, les services publics. Enfin, l'tat fait reposer ses espoirs au chapitre de l'intgra.don en emploi sur le secteur mixte ou cl' conomie sociale. Paradoxalement. le secteur 1communautaire aura donc besoin pour la survie de s~ activits 1 publiques d'une main-d'uvre qui se voit par ailleurs imposer l'obli1 gation de travailler sous peine du retrait de l'aide de dernier 1recours. En structurant lgislativement d'une part, l'obligation de travail1er pour les bnficiaires de la scurit du revenu' et d'autre part, COmme nous l'avons dj vu, la possibilit pour les corps publics et ventue,llement, les rgies rgionales de services publics, de convenir avec l'Eta~ central d'ententes qui chapperont aux lois d'intrt gnral, l'Etat intervient plus qu'activement dans l'espace social. Somme toute, nous ne sommes pas si loin des municipalits britanniques du Ise sicle et des poor h~e8 dont elles avaient la responsabilit. R~connaissons que l'on peut difficilement imaginer un scnario o l'Etat central, que l'on prtend affaibli, voire vanescent, contribue de fa90~ ~!us vide~te au contrle du march du
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de ces synergies, point mot. Par ailleurs, du fait mme de favoriser une logique plus que locale, la proposition des C.D.E.C. fait d'une pierre deux coups: elle soumet entirement sa capacit d'agir aux contraintes du march et accepte le dveloppement d'emplois plu. sieurs vitesses selon les lois rgissant le march dans un arrondissement donn. De l se dclarer preneur de la distribution et du contrle des chques d'aide de dernier recours qui sont eux-mmes soumis la preuve de disponibilit en emploi des bnficiaires, il n'y a qu'un pas que visiblement les C.D.E.C. hsitent pour le moment franchir dans leurs revendications. Dans tous Jes cas cependant, l'tat central n'hsite pas faire faire soit par le priv, par le secteur de l'conomie solidaire ou non marchande ou encore par des socits qualifies de mixtes. Au carrefour de la dnationalisation et de la dstatisation, les motivations sont parfois ambigus. Mais l'tat central ne manque jamais d'op~ portunisme. C'est ce mme opportunisme qui le dispose amnager les lgislations du travail et de la scurit sociale au profit de la logi.que dite dnorme. Il faut donc en conclure que la dstatisation et la dnationalisation de l'tat central ne correspondent pas tout fait l'abdication de ses fonctions sociales mais bien plutt une action lgislative fbrile dans ce champ juridique qu'il destine faciliter le contrle social et la libre expression du march. Pour les juristes, la problmatique de la dstatisation volue u~e vitesse effarante~ Soulignons ici un exemple de la capacit de l'Etat d'adapter le droit social et du travail. En avril 1996, le lgislateur qUbcois adoptait des modifiction la Loi sur la scurit du revenu (358). Cependant, la disposition relative l'application du Gode du travail et de la Loi sur les nonnes minimales de travail n'tait pas du nombre des dispositions mises en vigueur suite cette adoption. Cette abstention consolide l'exclusion de bon nombre de personnes exprimentant les mesures d'intgration en emploi tout en conservant le statut de bnficiaire de la scurit du revenu. Certains juristes poussrent alors un cri du cur mritoire. L'tat toutefois avait de bonnes raisons de procder ainsi. Tel qu'il appert des plus rcents noncs ministriels en matire de rforme de la scurit du revenu au Qubec, l'tat a tout simplement dcid de rduire significativement l'existence de telles mesures. Plus pragma(358) Loi modifianl l;z Loi sur la aleurit du revenu et d'omrea dispositiona lgislatitu, L.Q. 1995, c. 69.

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tiquement, il confiera <;lsormais l'entreprise prive o~ mi~~ la responsabilit d'intgrer en emploi les bnficiaires de la scunte du revenu. Certes, cela pourrait constituer un gain. Le ~ecteur pur.ement priv est en effet tenu a priori au respect <1"es, lOIS du travail. Mais, lorsque le lgislateur laisse poindre, comme c est: l~ cas avec l'adoption de la Loi modifiant la Loi sur 'les cit8 et villes, le Gode municipal du Qubec et d'autres dispositions lgislatives (~?9),: la pos"bTt Slll, que . certains' emplois crs localement 'en substitutIOn des , . l'bli services habituellement offerts par l'Etat soient librs:, de 0 gation de respecter ces lois fondamentales, le juriste est!de nou:eau dconcert. Ses rflexes, acquis sous le rgime de la nqrme uru~er selle propre au Welfare State sont confronts une.ooncertatlOn locale de partenaires multiples prts crer de l'emplol,~n ~arge de la logique du droit social et du travail. Il ne faut tO~tefOIS pas se laisser berner par le type d'emplois ainsi crs. Il s'ag1r:a souvent, trop souvent, d'emplois de seconde zone, .d'emplois'. ~~ervs .aux conomiquement exclus. Le contrle SOCIal de c~;populatl0ns exclues est donc du mme souffle dstatis, loca1is.::t , Il s'en trouvera plusieurs pour applaudir plus ou ~o~ns timide: ment ces initiatives. Il s'agira tout autant de ceuxJl,yant clame leurs frustrations l'endroit du Welfare State que de ~efx et cell~ fDrilement en qute de modles de substitution en rpoJ;lse au pheno mne de l'exclusion sociale. Mais il n'est pas dit, que; dans c~ dernier cas, l'idologie de l'internationalisation de l'Etat:~'y SOIt pas pour quelque chose.
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En effet, cette nouvelle organisation du social ne serait ~as ~ossible sans l'apport idologique du phnomne de l'i!lter~atlOnahsa tion de l'tat. Comme Rosenau le souligne, la gouvernance se dmarque par deux tendances distinctes: la supra, et fi~fragouve~ nance, lments d'une gouvernance que d'autres avant.lm ont qualIfi de gouvernance stratgique ou de good governance ;(360).

EC<mOmic and .oewI DeL-elopment ? N.a.L.S. Devel0l!men~, 1994, de 1& politique sociale " in O.C:D.E., Lu nouvelles MI/!1al,Q'1I..$ de la de politique sociale nO 12, Pans, O.C.D.E., 1994.

(360) Voir ce sujet: ARCllER, Robert, .Market. and G<xxl Gooer~,

(359) Voir les notes 348 et 349.

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250 C. - L'internationalisation
. Cet, as?e~t du problme est d'autant intressant qu'il consiste plus a decnre les nouvelles fonctions idoloaiques de l'tat s . t '1 t ~ ",. urVIv~n ,a a :mpete de la souv~rainet classique, qu' reprendre le c~rche .du .desengagement de l'Etat. Pour Jessop, l'internationalisa_ tIOn sIgmfie be-auco?p plus le rengagement idoloaique 1 d' t d rE o' que e eseng~gemen e. t.at.?e re~gagement se distinguerait de trois f~9?ns . ~ ~ p~r.la pn.ons~tIOn ~atIOnale des impratifs de comptiti. VIte sur 1 eqUlhbre hlstonque Cl-dessus voqu par le modle Lip elBur:au-Lam~rche des f~n~tions sociales de l'tat; 2) par une CO~S cratIOn du role productlviste des politiques sociales et un dclassem~nt des fonctions conomiques et sociales de la redistribution pre~lablement opre par les politiques dites sociales et le droit SOCI~~; 3) et enfin, par le dlestage des fonctions de gouvernement de 1 Etat au profit de J'engineering de la gouyernance dstatise. nale parlera alors de la gestion des besoins essentiels des POPUla_\ tions, ',rfrant ainsi plus particulirement aux soins de sant et aux besoins d'ducation de base, perus comme pr-conditions au fonctionnement efficace des dmocraties. Comment ne pas voquer ici la tragdie construite par les Golden Boys au Chili sous l'gide du gouvernementPinochet ~. Les Chiliens ont expriment sur une priode de moins de vingt an~es le passage d'un rgime de scurit sociale corrompu et ineffica<;~, un rgime de scurit sociale privatis ." et non moins inefficace du point de vue du respect des droits conomiques essentiels la dignit humaine. Nul doute que le march, tirant. de nombreux avantages du produit (l assurance sociale)} voit les choses autrement (361). Mais plus fascinant encore, il convient de regarder de plus prs le rle de la soit civile dans cet amalgame. Cette dernire, trop souvent et raison en mal de confiance envers l'tat qu'elle a peine percevoir comme agissant positivement, cherche des alternatives qu'elle qualifie parfois (1 d'empowerment ,), parfois de dmocratiques. En bout de course, elle recherche ultimement le pouvoir de dterminer et d'agir en vue des meilleures interventions possibles pour voir ses besoins (elle parle peu de ses droits, concept illusoire sur certains continents, tel l'Afrique) de base combls (362). L'internationalisation de l'tat signifie pour nous l'universalisation du modle de la gouvernance stratgique laquelle a permis le
(36I) Voir. Anether export from C.'Iile : Colombia Plans te Launch Pri...atized Social Security Health :System f, (1994) 9 IBIS Ret'e", 16; QCEISSER, :'Ionika. Apre.s le Chili, les rformes de la deu;9me gnration en Amrique 'Latine., (1995) 48 : 94 Revue blterllalionale De Scurit Sociale 2i; QUElS.ER, Monika, Osvaldo LARlu:>AGA, et, ~Ionica PA:>ADEIROS Chile., in Aju,tmellts rnl SoGial Der;ilopment, in Lati1). America During llit 1980'8 : Educalfot/., HeaUh Core mur Social Se(!U1'ily, Darmstadt (Allemagne), Weltforum Yerlag, 1999, pp. 154 215; RACZ,XSKl, DagmeJ, et Pilaf ROllAGUERA, ChUe': Poverty. adjustment, and Social Poli des in the 1980's', in Lr:STIG. Kora, Copi1lfl wilh A'U8lemy : POt-erty and J11egu<ily ,:." Latin AmeriM, Wa5hington D.C., The Brooking Institution and Inter-Amencan Dialogue, 1995, pp. 2;5333; TA}!l!URJ, Giovanni, Contribution du secteur priv: la prvoyance sociale., (1993) 46 : 2 Rtt",e hliernaticmal" De Sil'luril Sociale i7; TIAXQ. R.aff8.eJe. et Livio ALC"HlSI, What's Happening in Colombia, Social security reform means dual system., (1994) 23 : 9 Benefil~ cl: Compensa/ion InlernaJional 16. ; (962) Le meilleur exemple de cette socit civile en qute d. 'empowerment est cert~ la lecture d,! Programme d'Action de la ~nfrence des Nations Unies pour Je d'l"eloppement sodal. BUprG, note 344. Toutefois. une lecture plus attent.ive de ce Programme d'action r,-1e au moins deux aspects troublants du nounau processus dmocratique: d'une part, l'attribution de nou vell responsabilit<ls <lette constituante civile de J'tat et d'autre part, du point de vue du discour.!. une dvalorisation significative des droits de la personne. Enfin. il con'l"ient de souligner les premisses sur lesquelles; repose ce Programme d' aetion : libralisation de marchs, libre concurrence et abolition des'barrires commerciales, le tout se destinant, titre de prsuppos, l'a.m?lioration long terme des candit,ions de rie des populations de la plante.

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Att~rdo~s-n?us brivement la con~truction idologique de l'internatIOnalIsatIOn des fonctions de l'Etat " On aura au cours d es . ~eux , premIers. c~cles. de politiques d'ajustements structurels Imposes p~r les In~t~tutlOns fi~ancires internationales, dcri tantt l,a cor~ptIOn ?oh~lque de,s E~a~s-nations: tantt leur corruption econo~l~ue. L Afnque et 1 Amenque Latine, premires victimes de ces 'poh.tIq~es, en sav~?t qU:lque chose. Dans u~ deuxime souffle, les mstltutIO~s finanCleres ajouteront un ingrdient humain 1) la recette mathematique destine au contrle de l'internationalisation ~e la dette, des pays en difficult: la dmocratisation des institutIOns de l'Etat. C~mm:nt nier l'importance cruciale de cet apport fon~amental au mlUX-etre des populations et des personnes? Toutefols, on a tendance oublier que ce virage vers la conscration du ?~oin de d~,ocratie formelle n'est pas un virage autonome. Il est mtlmement he. a~x conditions d'amlioration des rgles de libre ~~currence. AinSI, une nouvelle dmarcation entre les fonctions de 1. tat et celles du march, de l'espace priv, vient remettre en questlO~ ]e~ rgles .Ies plus lmentaires destines la mise en uvre des .1 drOits econom1ques et sociaux de la personne et donc , les rionct' 1 d " , Ions soc~a es e 1 Etat. Le rle de l'Etat est dsormais limit celui de \i pohce de la dmocratie lectorale. Le march se chargera du (I reste 1) ! Cer:-es , certaines obligations ,sociales demeureront dans Je
domame de la responsabilit de l'Etat. La communa,ut internatio-

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1 multiples socits (363) ou .rgies que l'tat destine la gestion des objectifs de comptitivit dans divers domaines. Ils joueront aussi un rle de premier plan au point de vue idologique et disciplinaire. par ailleurs, ils veilleront organiser la stabilit et la cohsion sociale dans une logique d'quit (et non d'glit)-et par voie transactionnelle (tout est ngociable, mme et surtout les droits) o autorgule. Ce n'est don~.: pas tant la rgionasation, si fermement revendique dans le co~texte qubcois, qu'il faut remettre en question, que les fonctians.: de rgulation sociale et conomique qu'elle comporte. _., Le pr?Ce8SUS de dsetatisation, quoiq~'on en dise, demeure sou- ~ mis l'Etat central. Mais il s'agit d'un Etat qui lgitimise, par voie Il de lgislations ou de politiques sociales et conomiques rgionales, \ la eommodification (marchandisation) des besoins et des droits des citoyens par des moyens non commodifis (lois, politiques, promo- ' tion de systmes de valeurs, etc.). Nous assistons donc la mutation de l'objet des politiques et lgislations sociales sans toutefois que les fonctions sociales de l'tat ne s'en trouvent pour autant
!

passage,. idologiqu~ment, de la reconnaissance du besoi~ reconnaIssance des mtervntions ci viles dans le cas d et de la de dveloppement ou en panne---d e d' " a celm de la r voie ~s pays en 'li . emocratIe, sab1 ' satIOn de ces mmes popu1a t'IOns d ans le cas des pays espond' le ma e . loppes. Dans les deux cas, r ch' y gagne. Mals dans le d eve. , . . qm n est pas tnbutaire de l'aide internationale la g ermer, "fi ' ouvernance stratgique ne peut que Sigru er la privatisation des activit' d l'E' .' es e t a t autres que stratgiques. ayant ou non consenti d 'b t . ou partICIpe a la transformation du rle de l'tat avec les ' ,se e a mamtenant consequences de cette transformation et ce d l'homog.nit des problmes est chose du pa:s. d:'l: la et prtend encore l'avoir fait au es epenses publiques et en rponse u . t' citoyens sceptiques l'hgmonie prsum: d: ~a concordan~e toutefoIs des interventions lgislatives, tant dan~ ~s pa!s SOU~lS au redressement dmocratique que dans les ars et dvelopps, laisse pantois et il faut y vo;'

~ ~e~~ur associatif et commu~autaire,

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III LES SPCIFICITS DE L'INTERVENTION
DU II. NOUVEL TAT

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DANS SES FONCTIONS SOCIALES

L'tat est ,dsormais const'tU-;-de 1a somme des composantes ta 1 , tIques, para-etatIques et prives. Il ne S'!lait 1 .. d'influencer ou de ~ , . , .-e- P us pour ces dermeres l't ' controler 1 actIOn etatique mais bien plutt d'tre at en etant statutairement autorises agir par ce de . . rmer aux lns soumission des politiques e t l'" fi tir. de la ' egtslatIOns SOCIales aux obJ' ecIS conomlques et idologiqu d l " ' " ou internationale. Vt t t des e a ,competitIVite supranationale hl" a es onc d_ orenavant tout autant l'Assemee natIOnale et les pouvoirs que cett d " agents immdiats ( . . t' e ermere peut confier ses que la socit civil mlms eres, gouvernement, Conseil du trsor ,.. ) Cd' . e et ses acteurs-cls, en voie de positionnement. es ermers agtront localement ou rgionalement, regroups en de
.

a.tteintes. La dstatisation de l'tat n'est pas son dsengagement. Sortir de ce clich serait dj. un bien grand service rendre la collectivit au profit de laquelle nous prtendons que les fonctions sociales de l'tat doivent tre sauvegardes. Les deux axes sur lesquels nous faisions reposer en 1986 les fonctions sociales de l'tat demeurent quant noUS pertinents et actuels. L'actualisation du modle tOutefois doit tenir compte des modes de transformation de l'tat mais aussi, du point de vue du juriste, des raffinements techniques que la, science juridique m,et la disposition de l'tat-lgislateur afin de consolider le deuxim:e axe de ses fonctions sociales, soit la rgulation de la main-d'uyre et la conscration des rgles du march. Au cours de ce texte, certains de ces raffinements ont t souligns: la suspension ad hoc de l'obligation de respecter les droits fondamentaux de la personne et les lois du travail (364), la possibilit de transiger le rspect de ces mmes lois (365), le recours aux prsomptions crant es revenus d'emploi fictifs afin de dterminer

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(363) Le recours . l'el<presslon socit n'est d'ailleurs pas anodin lon;que l'on tient compte des incidences de ce concept en droit civil: pouvoirs d'emprunt, responsabilits, ete. (364) Voir les notes 348 et 349. (365) Ibid.

LUCIE LAM..4.ROHR

les allocations de remplacement de revenu (366) D' t ,. ne ' ' au res creatIons , no~s etonneront pas moins : voquons la possibilit que so't ~eposee, ~ors, de la prochaine lgislature qubcoise, une loi destin:e a conterur l ensemble des dpenses publiques l" t' . d' ' meneur Un t'fd d'fi' , ob Jec1 1 e e lClt zero et l'adoption de luislatl'ons, dans 1e domame . , 0SOOla, soumettant l'attribution des bnfil"'es ;-. l' . t d di' di ' " '" eXIS ence es crts sporubles (.enveloppes fermes) (367). Certes cette liste ne se v.eut pas ~~haustlve malS plutt illustratrice. Car, notre seule ambitl~n est. lC~ ~e remettre l'ordre du jour l'apport possible de la sCle~ce ]undique dans le processus de dstatisation de l'tat. ,81 t~nt est que l'on croit encore aux fonctions stratgiques et def~nslve~ d~ droit plutt qu'au droit comme entit normative dsm~arnee, Il est plus que temps que les juristes s'attaquent la q,u:stlOn de la juridicit du processus de dstatisation. Cette juridic~t~ cOJ~porte e?tre autr~ une ~onne dose d'activisme et d'activits '. leglslatlves et reglementaues qm aurait inte'reAt . At r fi . a e re soumIse a une q~a 1 IcatlOn et une classification mthodique Ca ' t d l'Et t d . r, a ce gar a, pas. u tout mort ni inanim, a le vent, et le grand vent' d ans les VOIles. ' Juillet 1996

CHAPITRE VIII

MONDIALISATION ET DMOCRATIE: LA NOTION DE SOCIT CIVILE GLOBALE'

PAR

" l'

Dominique LEYDET
PROFESSEURE AU DPARTEMEST DE PHILOSOPHIE

,"

DE L'UQAM

PLAN
1. - Entre tat et march

11. - La socit civile globale comme C()7U;ept descriptif

III.

La dlibration et la reprsentation

Ooncl'!i.8ion

(366) Voir la note 339.

A_l~67)

Comme c'est le

CM.

au Qubec, de 1 toute nouvelle Loi sur l'aide jurid-iqv.e, L.R.Q., c. ..

Les termes de mondialisation et de globalisation, considrs ici comme synonymes, recouvrent un -ensemble de phnomnes parfois distincts, parfois lis, qui impliquent tous une supraterritorialit, en d'autres termes, le fait de se dployer au-del ou travers la sphre de contrle des tats territoriaux, La mondialisation ainsi entendue i concerne des acteurs et des questions par ailleurs trs diverS. Ainsi, d'un point de vue conomique, la globalisation dsigne toute une srie de phnomnes lis . la mondialisation des marchs financiers, plus gnralement des changes. Elle engage . la fois les entreprises transnationales qui, en ignorant les frontires, tirent pr9fit des avantages comparatifs offerts dans les diffrents pays du globe, et le dveloppement d'institutions internationales, et parfois transnationales, dont le rle est d rglementer, d'~rganiser cette mondialisation. Mais la globalisation ne se limite pas aux affaires conomiques, elle met en jeu assi toutes ces questions qui ne sont plus considres comme pouvant tre adquatement traites a" niveau des tats territoriaux, :mais qui relvent de ce que l'on: appelle

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A. Introduction

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Observations finales du Comit dS droits conomiques, sociaux et . culturels : Canada. 10/1l198. ElC.1211/Add.31. ( ConcJudlng
ObselVsl/onslComments )

2. Le Comit exprime ses remereiements au Gouvernement canadien pour son rapport volumineux et dtaiU qui, dans l'ensemble, suit les directives du Comit, ainsi que pour ses r~nses crites compltes la liste de . points traiter. Le Comit. note toutefois qu'en dpit du grand nombre d experts dont se composait la dlgtion, trop de questions n'ont pas reu de rponses dtailles ou spcifiques; De plus, vu lastmciure fdtal du Canada et les. comptencesteildnes attribues aux provinces, rabsence d'expe:rts reprsentant les princij)les provmes, l'exception du Qubec, a considrablement restreint les possibilits d'approfondit: le.' . diafu~sur. certaiilesC}.estionsessentielles. Le Cotnit note avec satisfaction que le. "Gouvernemnt Canadien a. procd des consltati6ns tendues avec les organisations non gouvernementales (ONG) pout l'lbOration du rapport. a prsent un document de base (HRIJCORE/IIAdd.91) et a fourni des renseignements supplmentaires au cours de l'examen du rapport. B. Mpects positifs
3. Le Comit note que depuis cinq ans le Canada occupe la premire place du classement en fonction de l'indicateur de dveloJ>pement humain (IDH) tabli par le Programme des Nations Unies pour le . dveloppement. Cela signifie que les Canadiens JOUIssent, en moyenne, d'un niveau de vie particulirement lev et que le Canada a les moyens d'assurer dans une large mesure l'application de tous les droits noncs dans le Pacte. Le fait que le Canada vienne au dixime rang des pays industrialiss au regard de l'indicateur de la pauvret humaine tabli par le PNUD montre que cela reste faire..

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4. Le Comit note avec satisfaction que l~ Cour suprme du Canada n'a paS suivi les dcisions de diffrentes juridictions infrieures et a considr que l'article 15 (droits l'galit) de la Charte canadienne des droits et liberts (ci-aprs dnomme la Charte) imposait aux gouvernements des obligations positives en matire d'affectalioll des ressourees et de mise en peuvre de programmes de lutte contre les ingalits sociales et conomiques. de sorte que l'article 15 de la Charte offre aux groupes dfavoriss des possibilits de recours' internese~s. .
5. Le Comit note avec satisfaction que leiGouvernement fdral, suivant ainsi l'interprtation retenue par la Cour suprme, a reconnu que l'article 7 de: la Charte (libert et scurit de la personne) garantissait la satisfaction des besoins vitaux, conformment au Pacte.

!~ Social

; GNRALE

; FJC.121l1Add.31 , 10 dcembre 1998

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coMIT DES DROITS cONOMIQUES, SOCIAUX ET CULTURELS

: FRANAIS

6. Le Comit note avec satisfaction que le Tribunal des droits de la personne du Qubec a., dans un certain nombre de dcisions, pris en considration les dispositions du Pacte pour interprter la Charte des droits du Qubec, notamment en matire de droits relatifs au travail. '.
7. Le Comit prend note que, face aux graves difficults rencontres par les peuples autochtones au Canada, le Gouvemement a institu la Commission royale sur les peuples autochtones, qui a publi en 1996 un rapport de grande envergure touchant de nombreux droits consacrs dans le Pacte. .

8. Le Comit se flicite que le' Gouvernement fdral ait rtabli le Programple de contestation judiciaire. comme" . le Comit l'avait recommand lors de l'examen du prcdent rapport de l'tat partie.

EXAMEN DES RAPPORTS PRSENTS PAR LES TATS PARTIES CONFORMMENT AUX ARTICLES 16 Er 17 DU PACI'E
QQl>m3t;iQIJS..fiwll~.t;Il,! U!rni(. le$..dmi!.$.
~nQmjq~~~..m~~ .et cuJtlJr.1s

9. Le Comit prend acte de la dclaration de la Commission canadienne des droits de l'homme constatant les carences de la protection et de l'exercice des droits conomiques et sociaux au Canada ainsi que de sa proposition tendant inclure ces droits dans la lgislation relative aux droits de la personne, ainsi que le Comit l'avait recommand en 1993.

1O. Le Comit constate que la proportion leve de femmes inscrites l'wversit et leur accession en nombre croissant des professions librales traditionnellement occupes par des hommes constituent une volution positive. Il note qu'au Canada la proportion de la populatinn ayant achev des tudes postsecondaires et le pourcentage du PlB consacr l'enseignement postsecondaire sont parmi les plus levs au monde. .
C. Facteurs et difficults entravant l'application du Pacte

Cl\NADA 1. ses 46me, 47me et 48me sances, tenues les 26 et 27 novembre 1998, le Comit a examin le troisime rapponpriodiquedu Canada sur les droits viss aux articles premier 15 du Pacte (FJ19941104/Add.14) et il a annAt. sa ~7me sbn. tenll.e le 4 dcembre 19911. les eb:;ervatienl': finales guivante~:
Il. Le Comit note que depuis 1994 l'tal partie n'a pas accord une attention suffisante aux consquences ngatives des coupes opres dans les dpenses sociales pour rsorber le dficit budgtaire sur la jouissance des dmit~ coTlOmioue.~. sociaux et culturels nar la nooulation canadienne elll!nral et oar le!; lrrOuoes vulllrahle~

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en particulier. 12. Le Comit a entendu de nombreux tmoignage. de l'tat partie indiquant que la complexit du systme fdral canadien constituait un obstacle la mise eu oeuvre du Pacle dans les dOmaines relevant de la comptence des provinces. Le Comit regrette que. moins qu'un droit consacre dans le Pacte ne soit implicitement ou explicitement protg par la Charte, par un accord entre le pouvoir fdral et les autorits provinciales ou par incorporation direte dans la lgislation provinciale. il n'existe aucune possibilit de recours ni pour les particuliers lss ni pour If? Gouvernement fdrnl --en cas de Don-application du Pacte par les . provinces. La dlgation de J'tit partie a soulign l'importance que revtaient les processus politiques cet gard, tout en reconnaissant qu'ils taient souvent <:omplexes. 13. Alors que le Gouvernement canadien utilise synmatiquement le seuil de faible revenu tabli par Statistique Canada comme mesure de la pauvret dans les reru;eignements qu'il fournit au Comit, il a inform celu-i; qu'il ne tenait pas ce seuil de faible revenu pour un seuil de pauvret, bien qu'il soit largement utilis par les experts pour valuer l'ampleur et la gravit du phnomne de la pauvret au Canada. Compte tenu de l'absence de seuil officiel de pauvret, il est difficile d'obtenir du Gorvernement fdral et des gouvemements provinciaux et territoriaux des comptes en ce qui concerne le respect des obligations leur incombant en vertu du Pacte.

l~ groupes dfavoriss au Canada des droits reconnus dans le Pacte. Selon le rapport du Gouvemement canadien exalnin par le Comit en 1993, le RAPC fixait des normes nationales en matire de protection sociale, autorisait les bnficiaireS de l'aide sociale choisir librement leur travail, garantissait le droit un niveau de vie suffisant et facilitait les recorSen justice contre les programmes provinciaux d'assistance sociale subventionns par l'tat fdral qui ne l'pondaient pas aux objectifs fixs dans la lgislation. Le TCSPS a supprim chacun de ces lments et a sensiblement rduit le montant des crdits transfrs aux provinces pour couvrir les dpenses au titre de l'assistance sociale. ft conserve toutefois les normes nationales relatives la sant, refusant aux provinces en cette matirenelatitude qu'il tient pourtant leur concder dans d'autres domaines. La dlgation n'a fourni aucune explication sur cette incohrence. Le Comit dplore que, en accordant un pouvoir discrtionnaire quasunent illimit aux gouvernements provinciaux en matire de droits sociaux, le ' Gouvernment canadien ait cI une situation de nature remettre en cause les normes fues dans le Pacte et amoindrir radicalement l'obligation de rendre compte de leur application. Le Comit rappelle galement ce propos le paragraphe 9 des?n Observation gnrale No 3. ;
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D. f,rincipaux sujets de proccypation

14. Le Comit a reu des informations faisant tat cIe plaintes dposes par des personnes vivant dans la pauvret (gnralement des femmes avec enfants) (ontre des mesures des pouvoirs publics portant atteinte leurs droits une nowriture, un babillement et un ).>gement suffisants. Les gouvernements provinciaux ont enourag leurs tribunaux privilgier dans ces affilires une interprtation de la Charte revenant refuser toute protection des droits eonsacrs dans le Pacte. et lan:sant par consquent les plaignants dpourvus de biens de premire ncessit ~,de voies de recours.

20. Le Comit est preoccuj:lpar leS restrictions successives adoptes Icemment concernant les prestations au titre de l'assurance-i;hmage; qi se:traduisent par une baisse spectaculaire de la proportion de chmeurs bnficiant d'une allocation avec uo' recul de prs de 50 % du taux de couverture, un abaissement du montant de l'allocation. un raccourcissement deJa priode pendant laquelle des prestations sont servies el un accs toujours plus restreint des travailleurS temps partiel ce rgime. Bien que ce nouveau programme soit cens assurer de meilleures prestations aux mnages faible revenu avec enfants, le fait est que de moins en moins de familles bas revenu peuvent prtendre \lne allocation quelconque. Les travailleurs temps partiel, les jeunes, les travailleurs occasionnels et les travailleurs temporaires et saisonniers sont confronts des restrictions croissantes et souvent ne peroivent aucune allocation alors que leur contribution au fonds est importante.
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'(5.. Le Comit est profondment pIoccup par les'nformationsselon lesquelles les tribunaux provinciaux ' 'l$nadiens donnent systrnl:iquement une interprta'ion de la Charte excluant la protection du droit un niveau ~b vie suffisant et d'autres droits noncs dans le Pl! cte. Le Comit constate avec proccupation que les .nbunaux ont adopt cette attitude en dpit de l'avis exprim par la Cour suprme du Canada et ritI devant le ~ Comit par le Gouvernement canadien, seloo lequel la Charte pouvait s'interpIter de manire protger ces oroits. 16. Le Comit s'inquite en outre des insuffisances de la protection juridique des droits que Je Pacte reconnat aux femmes, notamment l'absence de loi obligeant les employeurs verser un salaire gal pour un travail d'gale valeur dans certaines provinces et certains tmritoires, les restrictions entravant l'acres l'aide juridictionneUe en matire civile, les carences de la lgislation relative aux droits de la personne en ce qui concerne la protection contre la discrimination l'encontre des femmes et l'appUcatio~ insuffisante de ces lois. 17. Le Comit est vivement proccup par la disparit flagrante entre les autochtones et la majorit des Canadiens en ce qui concerne l'exercice des droits noncs dans le Pacte. Les progrs raliSs dans la lutte contre le dnuemnt social et conomique des autoclltones sont minimes, voire nuls. Le Comit est particulirement proccup pr la pnurie de logements dcents, le chmage endmique et le taux lev de suicide, surtout parmi les jeunes, au sem des communats autochtones.. L'irrgulant et l'insuffisance de l'approvisionnement en eau potable des communaut,~ autochtones vivant _les rserves constituent un autre sujet de proccupation. La dlgation de l'tat partie a en outre reconnu que pres d'un quart des logements occups par des autochtones ncessitaient d'irnporta."lts travaux de rpaIation et taient dpourvus de commodIts de base. 18. Le Comit constate avec proccupation qu'il eJ.te un rapport direct entre la marginalisation !&:onomique des autochtones et la dpossession de leurs terres, Ctlmme l'a indiqu la Commission royale sur les peuples autochtones, et il fait siennes les recommandations de la Commission selon lesquelles l'Etat partie devrait viter tout prix de prendre de!; mesures contraires aux ohligations dcoulant des traits conclus avec les peuples autochtones ou se traduisant par l'extinction, la tI:am:formation ou l'abandon des droits et des titres des peuples autochtones. Le Comit est Vlvement proccup de voir que les recommandations de la Commission royale sur les peuples autochtones n'ont toujours pas t suivies d'effet, malgr l'urgence de la situation.

21. Le Comit a reu des mfonnations faisant tat d'une rduction d'environ 10 % des prestations d'aide sociale en faveur des clibataires dans le Manitoba, de 35 %des allocations en faveur des clibataires en Nouvelle-cosse et de 21,6 % des allocations en faveur des familles et des clibataires dans l'Ontario. Ces Iductions ont eu un impact trs .dfavorable sur les groupes vu~rables, enttainant une aggravation du problme des SlUlS-abri et de la faim; dj de grande ampleur.
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22. Le Comit note avec inquitude que dans toutes les provinces sauf deux (le Nouveau-Brunswick et Terre-Neuve), la prestation national~ pour enfants mise en place par le Gouvernement fdral, cense bnficier tous les enfants de familles faible revenu, n'est en fait verse qu'ux enfants de parents pauvres qui travaillent, tant donn que les provinces sont autorises par les Autorits fdrales la dduire intgralement des sommes verses aux parents au titre de l'aide sociale. ' . 23. Le Comit constate avec une vive inquitude que J'abandon du RAPC et les rductions opres dans les prestations, les services et les programmes d'aide sociale ont eu des consquences particulirement dures pour les femmes, notamment pour les mres clibataires, qui constituent la majorit des pauvres, des adultes recevant une aide sociale et des bnficiaires des programmes sociaux. . , , 24. Le Comit est profondment preoccup de voir qu'un pays aussi riche que le Canada a laiss le problme des sans-abri et du manqu~ de logements dcents prendre une ampleur teIle que les maires des 10 plus grandes . villes du pays ont fini par Je dclarer, catastrophe nationale. '
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25. Le Comit constate av~ proccupation que le montant des allocations sociales provinciales et des autres aides au revenu n'est manifstement pas suffisant pour permettre aux pauvres de payer leur loyer. Au cours des cinq dernires annes, le nombre de localaires consacrant plus de 50 % de leur reveou au paiement de leur loyer a augment de 43 % . : ; ' ' : . 1 26. Le Comit note avec btguitude 2ue les gouvernements de l'Ontario et du Qubec ont adopt une lgislation pennettant de verser les ptstations d assistaIice sociale directement aux propritaires sans le consentement des bnficiaires, bien que la Commission des droits de la personne du Qubec et un tribunal des droits de,la personne de l'OntaIio aient jug que bette manire de traiter les bnficiaires de l'aide sociale constitUait une pratique discriminatoire. ": ' ..
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19. Le remplacement du Rgime d'assistance publique du Canada (RAPC) par le Transfert canadien en matire de sant et de programmes sociaux (TCSPS) comporte une srie d'aspects ngatifs qui entravent l'exercice par

27. Le Comit a appris av~.vi~e insuitude 9ue le gouvernement de l'Ontario avait mis excution ~on projet, de rduire de 21,6 % ses dpenses daide soc13le, malgr les mises en garde selon lesquelles cette mesure contraindrait un grand nombre de pe~onnes quitter leur domicile.

28. Le Comit craint que Ie~ coupes ;importantes opIes dans les programmes provinciaux d'assistance sociale,
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19

l~ pnurie de logements dcents et abordables et la discrimination rpandue en mati.re de logement ne constituent des obstacles pour les femmes cherchant ~ fuir la violence conjll:gale: Du fait. de ces obstacles, de nombreuses femmes n'ont d'autre choix que de reverur ou rester dans une situation de violence ou de se retrouver sans logement, sans nourriture et sans babiUement suffISants pour elles et leurs enfants.
29. Le Comit. note que les femmes auto~htones <J!li vivent danS les r~erves n~ bnficient pas, contrairement aux femmes Vivant en dehors des rsem!S, du dl"(llt un pattage des biens conjugaux galit en cas de dissolution du mariage.

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dernires annes, ce qui compromet grandement l'accs l'universit des tudiants ncessiteux qui ne disposent pas de' prt ou de bourse. L'augmentation considrable de l'endettement moyen ds tudiants en fm d'tudes constitue un autre sujet de proccupation. .,

E. Suggestions et recommandations 40. Le Comit recommande que l'tat partie tudie la possibilit de remettre en place un programme national de transfe~ en espces destin~s spcifiquement l'~sistance ~ociale et aux services s~iaux pr~voyant des~its prestation pour tous, tablissant des nonnes au ruveau national et nonant un droIt excutOire une assiStance approprie pour toutes les personnes dans le besoin, le droit un travail de son choix, l droit de recours' et le droit de changer librement de travail.
41. Le Comit engage l'tat partie fIXer un seuil officiel de pauvret et mettre en oeuvre des mesures\ d'assistance sociale appropries pour assurer chacun la ralisation du droit un niveau de vie sufflSanL) 42. Ul Comit recommande que les accords entre le pouvoir fdral et les autorits ('l'ovinciales soient modifis pour faire en sorte, par tous les moyens ncessaires, que les services tels que les soms de sant mentale, les soins domicile, la garde des enfants et les soins infinniers, les foyers d'accueil pour femmes battues et l'aide

30. Le Comit note avec proccupation (IU'au moins six provinces canadiennes, dont le Qubec et l'Ontario, ont adopt des programmes de travail obligaloire ("workjare ") qui subordonnen,t le droit l'aide socia1~ ~ l'acceptation d'un emploi obligatoire ou hien rduisent le montant des prestations lorsque les bnficIaIreS, gnmlement des jeunes, font valoir leur droit de choisir librement leur travail. Dans de nombreux cas, ces programmes imposent un vritable travail mais sans la protection des lois relatives aux droits fondamentaux des travailleurs et des normes du travail. Le Comit note en outre que, dans le cas du Qubec, ces programmes de travail obligatoire sont appliq~s au mpris de l'av~ de la omm~ion ~ dr<?its de la ~rs~)I1~e e~ des dcisions du Tribunal des droits de la personne, qUI ont estim qu'ils tablisS81ent une discnnunation fonde sur l'ge ou la condition sociale. 31. Le Comit relve que le projet de loi .Z2 a t adopt par l'Assemble lgislative de l'Ontario le 24 novembre 1998 en tant que "loi de prvention de la syndicalisation . Cette loi refuse aux participants aux programmes de travail obligatoire les droits d'affiliation un s)'ndicat, de ngociation collective et de grve. La question du Comit concemanlla compatibilit de cette lOt avec le Pacte est reste sans rponse de la part du Gouvernement. Le Comit juge cette loi en contrnvention manifeste avec l'article 8 du Pacte et invite l'sat partie prendre des mesures pour en abroger les dispositions en cause,

juridictionneUe en matire non pnale, soient disponibles tous les niveaux afin de garantir le droit un niveau de vie suffisant.

43. Le Comit demande l'tat partie d'agir d'urgence pour donner effet aux recommandations de la Commission royale sur les peuples autochtones. Il demande galement l'tat partie de prendre sans tarder des

mesures concrtes en vue de redonner et de reconnatre aux autochtones des terres et des ressources suffisantes pour pennettre la survie durable de l'conomie et de la culture autochtones.
44. Le Comit recommande de modifier le Programme national de prestation pour enfant afin d'interdire aux provinces de dduire cette allocation des droits prestation au titre de l'aide sociale.

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32. Le Comit est proccup de voir que le salaire miniml n'est pas assez lev pour assurer un niveau de vle dcent un trnvailleur et sa famille. 33. Le Comit est proccup d'entendre que le nombre de banques alimentaires a presque doubl entre 1989 et 1997 au Canada et qu'elles ne plUVienneEt pourtant pourvoir qu' une partie des besoins croissants des pauvres. 34. Le Comit s'inquite que l'tat partie n'ait pas pris en considration ls principales proccupations et recommandations fonnules par le ComiliS en 1993 et ait adopt aux chelons fdral, provincial el territorial des mesureS ayant exacerb la pauvret et le problme des sans-abri parmi les groupes vulnrbles une poque de 'Orte croissance conomique et de prosplit grandissante., '.

45. Le Comit recommande que le Programme canadien d'assurance-emploi soil rfonn afin d'assurer tous les chmeurs une couverture adquate un niveau et pour une dure qui garantissent pleinement leur droit la scurit sociale.

15. Le Comit est proccup par le tour critique que prend le problme des sans-abri panni les jeunes et les eunes mnages. D'apres les informations communiques par le Conseil national du bien-tre social, plus de 90 % des mres clibataires de moins de 25 ans vivent dans la pauvret. Les taux de chmage et de sous-emploi iont galement beaucoup plus levs pam les jeunes que dans l'ensemble de la population.
16, Le Comit s'inquite galement des cc'upes importantes touchant des secvices essentiels pour les personnes landicapes, tels que les soins domicile, les soins assurs par des auxiliaires mdicaux et les transports ;pcialiss. ainsi que de t'introduction de ,:ritres plus stricts pour l'accs ces services. Les programmes Jestins aux personnes sorties d'tablissements psychiatriques semblent totalement inadapts. Bien que le ]ouvemement ne lui ait donn aucun renseignement concernant le nombre de sans-abri panni les patients sortis ('tablissements psychiatriques, le Comi; a t inform que nombre d'entre eux ftniswent dans la rue, alors lue d'autres vivaient dans des logements inadapts, avec une assistance insuffisante.
i 7. Le Comit note avec inquitude le sorl des milliers de "rfugis au sens de la Convention aq Canada, qui le peuvent obtenir le statut de rsident r:rmanent pour diffrentes raisons teUes que l'absence de pices l'identit et qui ne peuvent bnficier d un regroupement familial avant un dlai de cinq ans. '

46. Le Comit recommande que le Gouvernement fdral et les gouvernements provinciaux et territoriaux s'attaquent au problme des sans-abri et des mal logs en tant qu'urgence nationale, en rtablissant ou en renforant, selon le cas, les programmes de logement social en faveur des personnes dal1s le besoin, en amliorant et en appliquant effectivement la lgislation antidiscrimination dans le domaine du logement, en portant les montants de l'allocation-logement et de l'aide sociale des niveaux conformes aux ralits, en assurant des services d'aide appropris aux personnes handicapes, en amliorant la protection de la scurit de jouissance pour les locataires et en faisant plus pour empcher !lue le parc de logements loyer abordable ne soit converti d'autres usages. Le Comit invite instamment l'iat partie mettre en oeuvre une stratgie naonale pour lutter contre le problme des sans-abri et la pauvret.
47. Le Comit demande l'tat partie, en consultation avec les communauts intresses, de remdier la

situation dcrite au paragraphe 29 ci-dessus en vue d'assurer le plein respect des droits de l'homme.

48. Le Comit recommande que le Gouvernement canadien prenne des mesures supplmentaires pour veiller l'exercice des droits conomiques et sociaux par les personnes bandicapes, confonnment l'Observation gnrale No 5 du Comit.
49. Le Comit exhorte le Gouvernement mettre au point et dvelopper des programmes appropris po.;;i lever les obstacles financiers l'accs des tudiants faible revenu l'enseignement postsecondaire, sans aucune discrimination fonde sur la citOyennet. .

:8. Le Comit constate avec inquitude que 20 %des adultes vivant au Canada sont illettrs.

;9. Le Comit est proccup de voir que les programmes de prts l'ducation postsecondaire sont rservs :U1'( citoyellS canadiens el aux rsidents pelmanents et qu'ils sont refuss aux rfugis officiellement reconnus nais. Q.ul.n'ont [las le s.tatut de resident nermanentet aux: demandwrs d'asile. Le Camit rel.ve ealement avec nquletuae qUe"les trais (l'mscnptlon a l'ulllversite ont au~riiente ae faon speefacWlllTe au Canaua au cours oes

50. Le Comit engage le Gouvernement fdral elles gouvernements provinciaux et territoriaux adopter dans les procdures judiciaires des positions confonnes leur obligation de faire respecter les droits consacrs dans le Pacte.
:j l, Le Comit engal!e. nouv~u le Gouvernement fdral etJes l1'ouyemements oror.inciaux et teo:itoriaux

etendrP ""Y, drOlt~ I\:IIr'aux et "rrt'lOffilq""" 1;:; protf"I'hnn cont('r;". ..... ~r la Il,n .,r-'lon l1"

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Pe~onne et protger les pauvres de.vant toutes les juridictions contre toute discrimination fonde sur leur situation sociale ou conomique. En outre, il convient de renforcer les mcanismes d'application prvus dans la lgislation relative aux droits de la personne pour faire en sort que toutes les plaintes pour violation des droits de l'homme qui n'ont pas t rgles par vole de mdiation le soient rapidement par le tribunal des droits de la personne comptent, une aide juridictionnelle tant apporte aux groupes vulnrables.
52. Le Comit raffirme, comme lor:; de l'examen du prcdent rapport du Canada, que les droits conomiques et sociaux ne devraient pas tre ramens ail rang de principes et d'objecti fs dans les discussions entre le Gouvernement fdral et les ouvern:::ments provinciaux et territoriaux se rapportant aux programmes sociaux. Par consquent, le Comit pne instamment le Gouvernement fdral de prendre des mesures concrtes pour s'assurer que les provinces et territoIl~s respectent les obligations leur incombant en vertu du Pacte et garantissent les droits noncs dans c.!t instrument en prenant des dispositions lgislatives ou politiques et en tablissant des mcanismes de surveillance et de rglement indpendants et en nombre suffisant. 53. Le Comit encourage l'tat partie adopter les mesures ncessaires pour assurer la ralisation des droits conomiques, sociaux et eulturels des femmes, y compris le droit lIll salaire gal pour un travail de valeur gale. 54. Le Comit recommande galemellt d'affecter directement une partie plus importante des budgets fdral, provinciaux et territoriaux aux actions visant aider les femmes pauvres et leurs enfants, offrir des services de garderie accessibles et assurer une a!sislance juridique en matire familiale. Des mesures visant apporter un soutien adquat aux foyers d'aceueil pour femmes battues, aux services de soins et aux organisations non gouvernementales fmlOines s'impose.!!t galement 55. Le Comit exhorte le Gouvernement fdral et les gouvernements provinciaux et territoriaux. rviser leurs lgislations respectives en matire de I!rogrammes de travail obligatoire pour s'assurer qu'elles ne contiennent aucune disposition contraire au droit dl~ choisir librement son emploi et aux aulres normes relatives au travail, notamment te salaire minimal, qui sont garantis non seulement dans le Pacte mais galement dans les conventioos pertinentes de l'OIT sur les droits fondamentaux des travailleurs et les nonnes du travail. 56. Le Comit appeUe le Gouvememet t fdral et les gouvernements provinciaux et territoriaux donner un rang de priorit encore plus lev aux nesures visant rduire le taux d'illettrisme au Canada. 57_ Le Comit recommande l'tat pade de demander au Conseil canadien de la magistrature de communiquer tous les juges des ex.emplaires des obllervations finales du Contit et de promouvoir la familiarisation des juges aux obligations incombant au Canada en vertu du Pacte. 58. Le Comit recommande galement, compte tenu de la sensibilisation ~nralement insuffisante de l'opinion publique eanadielUle aux obli~ations d6;:oulant des traits relatifs aux droIts de l'homme, que l'tat partie Infonne la population, les institutions et les fontionnaires tous les niveaux de l'administration des obligations incombant au Cannda en vertu du Pacte. ce propos, le Comit renvoie spcifiquement son Observation gnrale No 9 sur l'application du Pacte au niveau national. 59. Le Comit recommande que le Gou'ternement fdral tende le Programme de contestation judiciaire aux plaintes contre les lois et mesures provirlciaJes contraires aux. dispositions du Pacte. 60. Enfm, le Comit demande l'tat pl'rue d'assurer aux prsentes observations fmales une large diffusion au Canada et de l'infonner dans son prochain rapport priodique des mesures prises pour donner effet ces recommandations.
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1 Introduction

Le droit la formation .p-rofessionnelleet-le projet qubcois d'insertion sociale: droit des uns et espoir des autres?
Lucie Lamarche'

l'heure o se transforment en profondeur tant le march du '..

travail que les stratgies conomiques par lesquelles les citoyens veillent assurer leurs moyens de subsistance', il nous semble opportun de nous demander s'il est encore utile d'voquer, titre de droit de la personne, le droit la formation professionnelle. Cette aspiration et ce droit ne sont-ils pas un peu l'troit dans un espace o domine la problmatique de l'exclusion sociale et celle de l'identification des stratgies d'inclusion sociale et de citoyennet? En effet, si, sur tous les tons, on voque l'urgence de r-insrer dans le circuit productif des populations d'exclus, rien ne porte croire pour autant que la socit civile et les pouvoirs publics appels grer cette question soient particulirement sensibles aux cots et aux implications globales du droit la formation professionnelle titre de droit de la personne. Une logique d'efficacit immdiate dominerait au contraire la recherche de solutions qui, si elles peuvent court terme attnuer les effets de l'exclusion, ne contribuent pas .ncessairement plus long terme l'essentiel du droit la formation professionnelle dfini comme une manifestation du droit l'ducation. Au Qubec, il faut chercher une rponse cette question tout autant qu'un cho la problmatique plus globale de l'exclusion sociale dans le dploiement des Politiques publiques et des initiatives communautaires destines promouvoir l'accs au savoir, la

Introduction ........................ 137 Le droit au travail, le droit la formation l(~,,?fessionnelle et le droit l'ducation: rappel historique et normatif. 138 La mise en valeur du droit la formation professionnelle au Qubec .... 142 4 La formation professionnelle au Qubec . 143 Productivisme, libralisme et participation 152 Conclusion ................ , ..... ,' 157

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tVoir Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, L'investissement dans le capital humain: une comparaison intemattonale, Paris, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, 1998; Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, Apprendre tout ge pour rester employable toule ,w vie, Paris, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, 1997, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, Regards sur l'ducation: les indicateurs de l'OCDE: 1998, Paris, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, 1998; Centre pour la recherche et l'innovation dans ('enseignement, Analyse des politiques d'ducation, Paris, Organisation de coopration et de dveloppement conomiques, 1999.

'p~~"sseur" il .. A.roit ?" n';partemf"" t des sdpnres jurirliones de la F acuit (je ~clence OOlluoue et oe droit nt: 1 vniverMLC du Queue.; MVlI",;dl.

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comptence et l'activit rmunratrice. Cette recherche rvle plusieurs des dimensions structurantes de la question, panni lesquelles il faut compter la venue de nouveaux acteurs et actrices, la redfinition du droit au travail et la protection sociale, les stratgies rcentes de financement public et enfin, l'mergence d'un nouveau droit, soit celui des acteurs non traditionnels de participer tous les niveaux la dfinition et la mise en uvre du droit l'insertion sociale. Faut-il pour autant en conclure que ce nouvel amalgame permet de garantir chacun et chacune un droit au travail et la formation professionnelle ou qualifiante libre d'un maximum de contraintes productivistes et gouvern par l'ide d'un droit de la personne l'ducation et au savoir? Les quelques rflexions qui suivent, inspires du concept central du droit au travail titre de droit de la personne2 et libres de toute considration politique conjoncturelle, sont destines alimenter une rflexion en ce sens. 2 Le droit au travail, le droit la fonnation professionnelle et le droit l'ducation: rappel historique et nonnatif

Le droit au travail est une construction juridique, n'en dplaise aux plus sceptiques, dont l'existence repose sur les nombreuses normes et conventions adoptes par l'Organisation internationale du travail (OIT), depuis sa cration en 1919. Comme
IL 'article 6 du Pacte international relatifaux droits conomiques, sociaux et culturels, adopt par les Nations Unies en 1966 et entr en vigueur en 1976 se lit comme suit: 1. Les tats parties au prsent Pacte reconnaissent le droit au travail, qui comprend le droit qu'a toute personne d'obtenir la possibilit de gagner sa vie par un travai/librement choisi ou accept, et prendront des mesures appropries pour sauvegarder ce droit. 2. Les mesures que chacun des tats parties au prsent Pacte prendra en vue d'assurer le plein exercice de ce droit doivent inclure l'orientation et la formation techniques et professionnelles, l'laboration de programmes, de politiques et de techniques propres assurer un dveloppement conomique. social et culturel constant et un plein emploi productif dans des conditions qui sauvegardent aux individus la jouissance des liberts politiques et En ligne ; http://www.unhchr.chlfrenchlhtrnll conomiques fondamentales. menu3/b/a_cescr_fr.htm (5 juin 2000).

le propose la doctrine classique, le droit au travail comporte quatre dimensions: les droits lis au travail, les droits drivs du travail, les droits instrumentaires du travail et les droits fondamentaux, dont la protection des grandes liberts du travail et du droit l'galit. Le droit la fonnation professionnelle appartient au domaine des droits drivs du travail, tout comme le droit des conditions de travail justes et quitables, le droit la protection du revenu en cas de non travail et le droit la protection de la sant et la scurit dans l'exercice du travaiP. Mais comment dcrire le contenu et l'objet du droit la formation professionnelle? Sommes-nous en prsence d'une manifestation particulire du droit l'ducation ou, plutt, d'une construction utilitaire destine apparier l'offre et la demande d'emplois et faciliter la recherche d'un emploi aux fins de l'exercice du droit au tra vail? Certes, la rponse tient un peu des deux postulats et c'est pourquoi on aurait tort de dissocier la formation et l'ducation. Comme le rvle la lecture de la Convention (142) de l'OIT sur la mise en valeur des ressources humaines (1975)4, chaque individu doit tre considr comme une ressource humaine potentielle et ce titre, le droit la formation et l'orientation professionnelles est celui de toutes et tous, indpendamment de l'existence ou non d'un lien d'emploi. La Convention (142), de nature promotionnelle, postule en effet que c'est au nom du respect de la dignit des individus

lVoir K. Drzewicki, ({The Right to Work and Rights in Work dans Asbjorn Eide Catarina Krausse et Allan Rosas (dir.), Economic, Social and Cultural Rights, A r:Xtbook, LaHaye, Martinus Nijhoff, 1995, p. 169; Lucie Lamarche, Perspectives occidentales du droit international des droits conomiques de la personne, Bruxelles, Bruylant, 1995, p. 251 et s; Lucie Lamarche, Le droit au trav~i1 et la f~rrn~tion: enjeux et doutes du droit international, dans Lucie Lamarche (dlr.), EmplOI precaire et non-emploi: droits recherchs: Actes de la 5" Journe en droit social et du travail, Cowansville, Yvon Blais, 1994, p. 59. 4Texte en ligne: http://ilolex.ilo.ch:1567/scripts/convdf.pl? query=C142&queryl=1 42&submit=afficher(5 ju~n 2000). Cette Convention; que le Canada n'a pas ratifie, l'a nanmoins t par 59 Etats Membres de l'OIT.

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L~ _. bit ,.. jvhnatwn ),.ofesslOnkelle et le ~rojet qubcois d ~insertion

qu'il faut associer la mise en valeur des ressources humaines une stratgie de mise en uvre du droit l'ducations.

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Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

Le terreau historiquement propice au dveloppement des modles de formation professionnelle tant l'entreprise, on a eu trop facilement tendance limiter aux exigences de l'accs l'emploi ou du maintien en emploi le vaste domaine de la mise en valeur des ressources humaines. De mme, ce n'est pas parce que les travailleurs, regroups en syndicat, ont russi, souvent l'arrach, exiger de l'entreprise qu'elle se commette ce titre, qu'il faut enfermer la formation professionnelle dans l'entreprise ou encore la dfinir exclusivement en fonction de ce que prvoit le contrat individuel ou collectif de travail, voire la loi. cet gard, la lecture de l'article 5 de la Convention (142) de l'OIT nous convainc que le droit la formation professionnelle est d'abord destin la personne et non l'entreprise et que les programmes adopts en vue de la mise en uvre de cet engagement international devront encourager et aider toute personne, sur un pied d'galit et sans discrimination, dvelopper et utiliser ses aptitudes professionnelles dans son propre intrt et
SL'article 13 du Pacte international relatifaux droits conomiques. sociaux et culturels garantit le droit l'ducation. Le Comit d'experts du Pacte a par ailleurs adopt en 1999 l'Observation gnrale n' 3 sur le droit l'ducation dont le paragraphe 15 se lit comme suit: L'enseignement technique et professionnel s'inscrit Gussi bien dans le droit l'ducation que dans le droit au travail (art. 6, par. 2). Le paragraphe 2 b) de l'article [3 se situe dans le cadre de l'enseignement secondaire, ce qui atteste SOli importance particulire ce niveau. Toutefois, le paragraphe 2 de l'article 6 mel/tionne la formation technique et professionnelle en gnral, sans prciser le niveau auquel elle doit tre dispense, tout en lui reconnaissant un rle plus large en ce qu'elle contribue assurer un dveloppement conomique. social et culturel constant et un plein emploi productifi;. De mme. la Dclaration universelle des droits de l'homme stipule que l'enseignement technique' et professionnel doit tre gnralis;; (art. 26, par. 1), Le Comit en conclut que l'enseignement technique et professionnel fait partie intgrante de l'enseignement, tous les niveaux. En ligne: http://www.unhchr.ch/tbs Idoc.nst7(symbol)IE.C.12.1999.10.Fr?Open Document (5 juin 2000). Pour sa part, l'UNESCO a adopt en 1960 la Convention contre la discrimination en matire d'ducation. Voir UNESCO, Rapport mondial sur ['ducation 2000: Le droit l'ducation pour tous tout au long de la vie, en "ligne: http://www.unesco.orgleducationlhighlights/wer/werpresentationF.PDF (5 juin 2000).

confonnment ses aspirations, tout en tenant compte des besoins de la socit. L'article 4 de la Convention (142) de l'OIT prvoit par ailleurs que ces politiques devront viser amliorer la capacit de l'individu de comprendre le milieu de travail et l'environnement social et d'influer sur ceux-ci, individuellement et collectivement. C'est donc bien titre de mode ncessaire de concrtisation du droit l'ducation que la Convention (142) propose un droit la fonnation professionnelle d'abord destin l'individu et la socit, et non l'entreprise. L'individu tant au centre du droit l'ducation, il convient de rappeler que ce dernier, en vertu des principes reconnus du domaine des droits de la personne, doit pouvoir bnficier de ce droit sans discrimination et en toute galit. Or la condition sociale du citoyen sans emploi ne doit pas limiter ses chances de bnficier du droit la formation professionnelle titre de droit de la personne. Le choix des politiques et des modes d'insertion en emploi dtennins pour cette catgorie de citoyens ne devra donc pas le priver de l'accs certains outils de formation professionnelle et qualifiante. C'est donc dans le domaine des droits de la personne qu'il convient de puiser pour analyser la conformit au principe d'galit des intersections possibles entre les critres d'accs la formation professionnelle (dure, pertinence des programmes, conditions d'ligibilit, soutien conomique, etc. (.. ,]) et les catgories sociales auxquelles les pouvoirs publics et les partenaires du march du travail rservent certains types de formation ou de programmes d'insertion sociale 6

6 cet gard, la dcision Lambert c. Qubec (Ministre du tourisme), (1997] RJ.Q. 726, rendue par le Tribunal des droits de la personne du Qubec en dcem~re 1996 est instructive. En ligne: www.2Iexum.umontrea\.calqctdp/fr. Un prestataire de la 'scurit du revenu ne saurait tre priv du bnfice et de la protection de la Loi sur les normes du travail et de celui d'autres lois du travail du seul fait que son insertion en emploi rsulte d'un programme destin de tels allocataires. Cette situation engendre de la discrimination fonde sur la condition sociale et :st prohibe par l'article IOde la Charte des droits et liberts de la personne du Quebec.

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141

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

3 La mise en valeur du droit la formation professionnelle au Qubec

Le droit laJormation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

d'un march de l'insertion sociale et professionnelle deux vitesses, elle porterait elle-mme atteinte par son intervention au droit la formation professionnelle. Ces principes tant poss, il faut maintenant se demander de quelle formation professionnelle on parle aujourd'hui au Qubec? Nous tenterons de rpondre cette question tant du point de vue substantif que procdural, c'est--dire de celui destin apprcier la participation concrte de la socit civile la dfinition et la livraison des <<produits de formation professionnelle et d'insertion sociale. 4 La formation professionnelle au Qubec

De mme qu'il faut inscrire le droit la formation professionnelle dans le champ du droit l'ducation, il faut aussi rappeler que le droit l'ducation ne se limite pas aux acquisitions de comptence de nature professionnelle. C'est toutefois l'arrimage des exigences d'une formation professionnelle au domaine des droits de la personne qui favorise une approche holistique de la question de l'ducation. Ainsi, il sera essentiel de concevoir et de mettre en uvre des programmes de formation professionnelle, tout comme des programmes d'insertion sociale, qui respectent le principe de l'galit. Au surplus, ces dmarches, tant d'insertion sociale que de formation professionnelle, puisque nous insistons sur l'erreur que constitue la cration de ces deux catgories de mesures, devront s'inscrire dans la logique d'un dveloppement durable dont les retombes sont destines aux personnes, et non seulement la diminution du taux officiel de chmage ou encore la croissance du PIB. Enfin, les programmes d'insertion sociale ou de formation professionnelle faciliteront l';xe:~ice d'une dmocratie participative, tant en ce qui con~e~e l.a defimtlon des programmes appropris que l'inscription de ces mlhatlves dans un projet de citoyennet inclusive. . Cette proposition remet sa juste place le march du travaIl, conu comme une entit statistique et conomique qui s'il reprsente l'aboutissement d'une dmarche de f~rma~ion professionnelle, n'en devient pas pour autant le bnficiaire d'un droit de la personne. Consquemment, les exigences du droit la formation profe~si?nnelle impliq~ent l'interdiction de dvelopper des programmes qUI d une part, seraIent seulement orients en fonction de l'insertion rapide en emploi et d'autre part, privilgieraient les personnes dj en emploi ou plus facilement insrables court terme. ~e~e propo~iti?n impose aussi des devoirs spcifiques la socit CIVIle, constituee des syndicats et des associations communautaires puisque dans l 'hypothse o celle-ci contribuerait, par le processus d~ la consultation ou de la cration directe d'emplois, la construction
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Il n'est pas facile de saisir la cohrence du dossier de la formation professionnelle au Qubec. Les particularits issues de l'intervention massive du gouvemmetlt fdral dans ce domaine expliquent pour une large part la complexit de ce dossier. Jusqu'en 1990, la prsence fdrale dans le domaine de la formation professionnelle se distinguait par deux types d'interventions: celles 7 issues de la Loi sur l'assurance-chmage et les autres, finances par le Trsor public fdral et qui appartenaient la politique fdrale de formation. Dans les deux cas, soulignons qu'il valait mieux pour pouvoir profiter de l'un ou l'autre des programmes de formation rendus ainsi disponibles rpondre aux critres d'ligibilit dtermins en vue de recevoir des prestations d'assurance-chmage. Toutefois, et paralllement ces mesures, le gouvernement fdral a aussi vers au Qubec d'importantes sommes destines l'insertion sociale des bnficiaires de raide sociale par le biais du Rgime canadien d'Assistance publique (RAPC). Le Qubec a d'ailleurs t la premire province canadienne rompre une rgle dterminante de l'accs des provinces aux fonds rendus disponibles en vertu du RAPC. En effet, lors de l'adoption en 1988 de la premire Loi sur la scurit du

1L.R.C. 1985, c. U-l.

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le Qubec avait obtenu du gouvernement fdral l'autorisation d'assujettir le paiement des prestations d'aide de dernier recours l'obligation des prestataires de se soumettre des mesures dites actives de l'emploi. C'est peu prs la mme poque qu'il est devenu usuel au Qubec de rfrer la problmatique de l'employabiIit ou du Workfare9.
revenus,

Dans un tel contexte constitutionnel, le Qubec s'est trouv jusqu' rcemment assez limit lorsqu'il s'est agi de dterminer sa propre politique de formation professionnelle. Toutefois, il est important de souligner que c'est en matire de formation professionnelle en tablissement que la province s'est distingue puisque les ententes successives Canada-Qubec en la matire prvoyaient l'achat par le gouvernement fdral de formations en tablissements d'enseignement que le Qubec grait par le truchement de ses comptences en matire d'ducation et pour lesquelles il .recevait des sommes significatives destines l'administration de ces achats de cours. La provenance des argents disponibles, tant pour la formation professionf.1~Ile que l'insertion sociale et professionnelle des bnficiair~i de l'aide sociale, a contribu au Qubec crer pour tous les sans-emploi un rgime deux vitesses issu de sources de financement fdral distinctes: la politique fdrale de formation d'une part et le RAPC d'autre part. Devant la monte vertigineuse du nombre de bnficiaires de l'aide sociale au Qubec, ce dernier, au cours des annes '80, a jug opportun d'effectuer une brche dans cette distinction structurante et d'accrotre pour ces bnficiaires la contrainte l'insertion sociale et en emploi. Cette initiative a donn lieu une autre forme de discrimination puisque seuls les chmeurs qui n'taientpas ligibles au programme fdral d'assurance-chmage et qui bnficiaient des prestations provinciales d'aide de dernier recours se voyaient soumis une telle contrainte.

En 1990 toutefois, le gouvernement fdral s'est retir du financement de la Caisse d'assurance-chmage, a procd une rforme en profondeur du rgime et a significativement rduit ses dpenses de formation professionnelle puises mme le Trsor public. La rforme du rgime fdral d'assurance-chmage a entre autres eu pour effet d'accrotre les dpenses de la Caisse en matire de mesures qualifies de programmes d'adaptation de la main-d'uvre et de rduire les bnfices de prestations disponibles pour les prestataires. Paralllement, le gouvernement fdral a procd la rengociation des diverses Ententes de formation professionnelle avec le Qubec et ventuellement, a puis mme les deniers de la Caisse d'assurance-chmage le cot des achats de cours de formation en tablissement qu'il versait la province, tout en rduisant l'ensemble de ses dpenses lO Retenons de cette tranche de l'histoire rcente de la mise en uvre du droit la formation professionnelle au Qubec quelques' constats: d'abord, c'est bien le contexte constitutionnel et la structure de financement des programmes de formation qui a facilit au Qubec le maintien du lien entre la formation professionnelle et le monde de l'enseignement. Cela n'est pas anodin dans la mesure o la prsence en tablissement d'enseignement d'un chercheur ou d'un demandeur d'emploi, si elle ne rpond pas toujours la stratgie la plus approprie, garantit au moins le contrle du problme de la formation rabais ou par trop expditive. Elle est certes plus onreuse toutefois. Ensuite, notons que les bnficiaires de l'aide sociale n'ont jamais bnfici de mesures de formation professionnelle de manire quitable en raison encore une fois des sources distinctes de financement et des conditions des Accords de financement partag Canada-Qubec qui les concernaient. Enfin, notons la structure verticale et peu participative dans laquelle se sont inscrits les gnrations successives de programmes de

'LQ. 1988, c. 51.

9S ur ce sujet, consultez Lucie Lamarche, (La nouvelle loi sur la scurit du

revenu au Qubec: quelques rflexions d'actualit, (1991) 21: 2 R.D.U.S. 335.

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10 ce sujet, consultez Claude Girard, La Stratgie fdrale de la maind'uvre: le droit l'assurance-chmage en pril ? dans Emploi prcaire et nonemploi: droits recherchs, supra note 3, p. 89.

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fonnation professionnelIe. Certes, il faut souligner la prsence historique des syndicats dans la gestion de la Caisse fdrale d'assurance-chmage. Mais il faut bien reconnatre que les syndicats n'ont jamais accord beaucoup d'importance au sort des personnes qui ne contribuaient pas aux rgimes de protection sociale rservs aux travailleurs, dont la Caisse d'assurance-chmage. Pour eux, comme pour les gouvernements, le monde tait jusqu' rcemment binaire et constitu des vrais chmeurs et des autres. Le paritarisme de gestion de la Caisse d'assurance chmage a d'ailleurs entran au fil des ans une sene de modifications conjoncturelles au rglement d'assurance-chmage, modifications destines attnuer les effets des licenciements massifs sur les travailleurs mis pied ou contraints au titre d'exemples, citons les nombreuses travail partag. modifications rglementaires destines dtenniner le calcul des indemnits de dpart et des payes de vacances lors des licenciements, lesquelles ont t adoptes au dbut des annes '80. Les annes 1995 et 1996 ont t dtenninantes du contexte dans lequel volue maintenant au Qubec le droit la fonnation professionnelle. D'une part, le gouvernement fdral a procd au remplacement du RAPC par le programme TCSPS (Transfert canadien en matire de sant et de programmes sociaux)", lequel, en sus de rduire les apports du gouvernement fdral aux programmes provinciaux en matire d'aide sociale et d'ducation post-secondaire, a libr les provinces des conditions nonnatives de financement partag destines ces programmes. Le Qubec pouvait donc dsonnais dfinir sa vision propre des programmes et mesures d'insertion sociale et professionnelle destins aux bnficiaires de l'aide sociale ou de la scurit du revenu. La part de prestations directes d'aide et celle investie dans les programmes relvent maintenant seulement de l'autorit provinciale, dans un contexte d'appauvrissement gnral toutefois. D'autre part, le gouvernement fdral a encore une fois procd une rfonne majeure en matire
Il ce sujet, voir Lucie Lamarche et Claude Girard, volution de la scurit sociale au Canada: la nse J'cart progressive de l'tat Providence canadien, (1998) 13 Revue des lois el politiques sociales 95.
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d'assurance-chmage et a mme transfonn le Rgime en rgime d'assurance-emploi. D'autres ont analys en profondeur le sens et les consquences de cette rfonne '2 Cette Loi prvoit la possibilit pour la Caisse d'assurance-emploi d'affecter des argents aux programmes desti~s aux chmeurs de longue dure, en contrepartie de quoi, il va s'en dIre, les prestations d'assurance-emploi ont encore une fois subi des coupures dramatiques, tel qu'il appert des trois rapports annuels de contrle et d'valuation produits par Ressources Humaines Canada ' ). Cette transformation marque la fin de l'tanchit entre les programmes dits de fonnation profe~sio:melle et ~~a?cs par ~a Caisse d'assurance-chmage et ceux dIts d employablhte et finances jusqu'en 1995 en partie par le RAPC,. C'est l'.~e du guichet ~~ique (en ce qui concerne les personnes) qUi sera SUIVIe de peu de 1 ere de la comptence unique par la signature en 1997 de l'Entente Canada~Qubec en matire de march du travail. Cette Entente prvoit la disparition progressive de la procdure d'achat de cours en tablissement .par le gouverne~ent fdral laissant ainsi au Qubec le champ hbre en vue de CIbler lui-m~e l'ensemble ou presque de ses politiques de fonnation professionnelle et d'insertion professionne~le. En effet, l'accs ac~ru aux deniers de la Caisse d'assurance-empIOl pour les fins de fonnatIOn et d'insertion sociale et professionnelle ne pennet pas au Qubec de puiser dans la Caisse les argents destin~s ,au~, prestataires d~ la scurit du revenu qui n'ont pas beneficie des prestations d'assurance-emploi dans une priode de 36 60 mois prcdant la
IZ ce sujet, voir Georges Campeau, La loi C-13 et lassura.nce-ch~n:age: La seconde phase de la rfonne conservatrice, (1993) 9 Revue des lOIS et politIques sociales 62 et Georges Campeau, {(Le budget Martin et l'assurance-c~mage: Conservateurs et libraux: .. mme combat!, (1994) 33 Revue canadIenne de politique sociale, 82. llYoir: Dveloppement des ressources humaines Canada (DRHC), Rapport de contrle et d'valuation: Rgime d'assurance emploi, 1997, 1998 et.1999; en ligne: http://www.hrdc-drhc.gc.calei/employ/sum99x.shtm1, http://www.hrdcdrhc.gc.ca/eilemploy/sp 121898/sumx.sh ~n:I, et h up:llwww.hrdcdrhc.gc.caleilemploy/spI02198/spI02uhtml (5 Jum 2000).

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dtennination de la mesure approprie. priori, on pourrait croire que cette intgration (puisque dans une large part, il n'y a plus lieu de techniquement distinguer les bnficiaires de l'assurance-emploi de ceux de la scurit du revenu) met fin plusieurs frustrations. Mais que reste-t-il donc du droit la formation professionnelle? Pour rpondre cette question, il convient de regarder .la pice les principales transformations rcemment subies dans le cours de la livraison du droit la formation professionnelle des chmeurs de courte et de longue dure au Qubec. Soulignons d'abord que dans l'tat actuel des choses, le Ministre qubcois titulaire de la Solidarit sociale '4 est responsable de 1'administration d'un ensemble de lois qui sont en rapport avec la formation et l'insertion professionnelle et sociale. Pour n'en nommer que quelques-unes, notons la Loi favorisant le dveloppement de laformation de la main-d'uvre 1s , la Loi sur le Ministre de l'emploi et de la solidarit et instituant la commission des partenaires du march du travail l6 et la rcente Loi sur le soutien du revenu et favorisant l'emploi et la solidarit sociale l', Cette consolidation des comptences ministrielles illustre avec loquence l'importance rduite de la dimension ducation en . matire de formation professionnelle et l'importance grandissante de l'objectif de dcroissance du nombre de bnficiaires dpendant des allocations de chmage ou d'assistance emploi. titre d'exemple, citons la toute rcente publicit qubcoise rserve l'initiative Destination emploi o il est prcis que l'un des objectifs poursuivi par cette mesure est de dlester le rle de l'assistance-emploi d'environ 8 000 mnages '8

cet gard, le langage mme de l'Entente Canada-Qubec 19 est sans quivoque: l'Entente a pour objectif d'accorder la priorit (art. 1, 2, 7) l'intgration des sans-emploi et de faciliter la rinsertion professionnelle des chmeurs. Il ne s'agit plus ici tant de dvelopper des savoirs que des comptences utiles court tenne. L'Entente dfinit d'ailleurs les mesures actives comme des mesures destines l'amlioration des qualifications professionnelles et au fonctionnement du march du travail. Ces dernires exerceront leurs effets en modifiant le comportement des agents conomiques pour rduire l'incidence et la dure du chmage. Les mesures actives sont donc destines faciliter l'acquisition de comptences lies l'emploi. Ce vocabulaire s'loigne dfinitivement du sens initial du droit la formation professionnelle titre de droit l'ducation. Rappelons que les ambitions de l'Entente sont universelles dans la mesure o un nombre accru de chmeurs de courte et de longue dure pourront bnficier de telles mesures.

Ce virage dfinitif au chapitre de la formation professionnelle, qui dans bien des cas n'a plus de professionnelle que le nom, contredit les plus rcents constats du Bureau international du travail, qui, l'occasion de son Rapport 1998-1999 sur la situation de l'emploi dans le monde20 , concluait que la flexibilisation du travail entrane avec elle la privation pour les travailleurs du bnfice d'une formation continue tout au long de leu'r vie adulte. De mme, l'UNESCO, lors de la Confrence internationale de 1998 portant sur l'ducation suprieure et le travaiF l , a constat les nombreux risques associs aux stratgies de comptence exclusives qui ne misent pas sur le dveloppement intgral de la personnalit et la mise en valeur de la transversalit des savoirs.

'4Rappelons que depuis 1984, la responsabilit du domaine de la formation et de l'ducation des adultes est assume au Qubec par le Ministre de l'emploi ISLR.Q. c. D-7.1. . 16L.R.Q.c. M-15.00L 17LQ. 1998, c. 36. lIEn ligne: http://mss.gouv.qc.calmes/org/destination.htrn (5 juin 2000).

19Entente de principe Canada-Quebec relative au march du. travail. En ligne: http://mss.gouv.qc.calmes/doc/lois/encaque/index.htm (5 juin 2000). 2GEn ligne: http://www.i1o.org/public/englishlbureau/inflpkits/wer98 Iwer98int.htrn (5 juin 2000). 2lVoir UNESCO, Declaration for Higher Education and Frameworkfor Priority Action, en ligne: http://www.unesco.org/education/educprog/ wchelindex.html

. ...,,

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Le droit laforma/ion professionnelle et le projet qubcois d'insertion

Malgr cela, la dcroissance des mesures de formation dites lourdes (celles qui excdent quelques jours ou quelques semaines) est un fait constat au Canada. Ainsi, dans les donnes rendues publiques par Dveloppement des Ressources Humaines Canada, il est constat que des conomies substantielles ont t rendues possibles grce une croissance significative des mesures de formation court terme qui reprsentent aujourd'hui 57 % de l'ensemble des mesures. Les mesures long terme cependant, ont dcru de 51 % 41 % en 1998-1999. Cette dcroissance est, entre autres, explicable par l'arrt dfinitif de la procdure d'achat de cours en tablissement par la Caisse d'assurance-chmage. Au plan qubcois, aucune mesure autrement finance n'a pris le relais de cet aspect primordial de la formation professionnelle. Au contraire, la lecture du Rapport d'activits 1997 ~ 1999 produit par le Fonds qubcois de lutte contre la pauvret par la rinsertion autravail 22 prcise que les mthodes dnormes utilises par le Fonds depuis sa cration ont t reprises par Emploi-Qubec depuis la conclusion de l 'Entente Canada~Qubec et la venue du guichet unique. Ce Fonds s'adressait celles et ceux qui sont exclus du march du travail et plus particulirement aux prestataires de la scurit du revenu, aux personnes en situation de dnuement ou ayant perdu l'accessibilit l 'assurance~emploi et qui taient dans une situation de pauvret. L'expression approche dnorme est trs souvent utilise par le secteur communautaire et ses origines remontent aussi loin qu'aux premires luttes des groupes de ressources techniques en habitation, ou des centres d'hbergement pour femmes victimes de violence au cours des annes 1970. Plus rcemment, on a voqu le besoin de dnorme:r: les exigences gouvernementales envers le secteur associatif afin de mettre en vidence les rigidits lies soit l'ligibilit des personnes des programmes ou encore au cadre de
22Voir: Qubec, Ministre de la solidarit sociale, Fonds de lutte contre la pauvret par la rinsertion au travail, Bilan des interventionsjuin /997 - mars /998, en ligne: http://mss.gouv.qc.calmeslorglfonlutl DocumentIBilan97~98.pdf (5 juin 2000).

financement des programmes reconnus et offerts par ce mme secteur. Maintenant toutefois, rapproche dnorme devient largle,jusqu' un certain point, dans la mesure o le secteur associatif a la responsabilit de dfinir les besoins et les objectifs de ses interventions, lesquelles ne sont soumises qu' une contrainte: l'insertion sociale quantifiable et rapide. Il faut donc conclure du recours l'expression approche dnorme utilise dans le contexte des services d'Emploi-Qubec que toute initiative atteignant l'objectif terminal est recevable au chapitre de la formation professionnelle, ce qui confre au gouvernement l'avantage incontestable d'conomies substantielles au chapitre de cet investissement. Or, en semblable matire, il ne faut pas confondre la valeur des savoirs transmis par le secteur associatif des fins diverses et les exigences de la formation professionnelle titre de droit de la personne. Si les premiers contribuent indniablement l'objectif de la dignit humaine, son apport ne contient pas pour autant toutes les dimensions de la question. Que reste-t-il donc du droit ~ la formation professionnelle destin aux exclus ? Des programmes conomiques, trs souvent labors en marge du secteur formel de l'ducation suprieure ou technique, et destins rpondre rapidement aux besoins soit du march du travail non qualifi ou encore de ceux du secteur associatif dont il serait prsomptueux de croire qu'ils correspondent ncessairement aux aspirations long terme des populations concernes. Car, en bout de piste, et encore une fois, ce n'est pas le secteur ~ssociatif mais bien les . personnes qui sont titulaires du droit la formation professionnelle. Au bilan, on constate que seule la Loi favorisant le dveloppement de la formation de la main-d'uvre23 maintient vivants les objectifs de la formation professionnelle titre de droit de la personne. Cette Loi prvoit une multitude d'activits de formation et son vocabulaire est typique de celui de la formation professionnelle: l'vocation de catgories de travailleurs. tels les apprentis ou les compagnons, ou encore la description des objectifs

1JSupra note 15.

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Le droit la fonnation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

mmes des fonnations tout comme la dtennination du rle de l'association reprsentative dans le cours des ngociations collectives sont des concepts qui nous ramnent l'esprit du tripartisme dfendu par l'OIT. Mais, exception faite de la dpense que constitue pour le gouvernement l'amortissement des impts payables par les entreprises, cette mesure ne peut tre autrement dcrite que comme une initiative prive sous contrle public, laquelle bnficie peu aux groupes les plus vulnrables au chapitre de l'emploi, dont les femmes, de plus en plus confines au secteur des services et aux boulots prcaires hors entreprise, comme le rvle la rcente publication du Conseil du Statut de la Femme 24 Il est cependant indniable que la fonnule tripartite labore au sein du monde du travail au cours du XXime sicle ne saurait .dornavant apporter toutes les rponses la mise en uvre du droit de toute personne la fonnation professionnelle et l'ducation. Mais il est aussi troublant de constater que l'ouverture remarquable du Qubec l'ensemble des acteurs de la socit civile dans ce domaine se produit prcisment l'heure o domine une vision productiviste de la fonnation et de l'ducation. Le droi t la fonnation aurait-il subi un changement de destination? Si oui, COmment apprcier la contribution des acteurs de la socit civile ce phnomne? 5 Productivisme, libralisme et participation

tude, le Canada s'est class panni les pays faible densit participative. Pour les fins de l'tude, on entend par densit participative les cas o la loi ou les pratiques du travail imposent le tripartisme ou une autre fonne de participation largie da~s la dfinition des stratgies de mise en valeur des ressources humames. Jusqu' la cration, au Qubec, de la SQDM (Socit qubcoise. de dveloppement de la main-d'uvre) et de la Commission des Partenaires, on ne pouvait prtendre un tel cadre nonnatif. Tout au plus, les association reprsentatives de travailleurs et d'employeurs pouvaient-elles soit, agir en entreprise au bnfice des travailleurs en emploi ou encore, siger au sein de structures consultatives. Plus rcemment, non seulement a-t-on assist la disparition de la SQDM mais aussi la concentration des pouvoirs de dcision dans les mains du Ministre de la solidarit sociale, et ce, au dtriment de la Commission des Partenaires pour l'emploi, dont le rle la SQDM avait suscit beaucoup d'espoir dans l'ventualit o le Qubec rapatrierait ses comptences entires en matire de fonnation professionnelle. Pour se pencher maintenant sur le contexte plus actuel, on constate que c'est plutt l'agenda de la lutte la pauvret, ~~i e~trane avec lui de nombreuses initiatives axes sur la partlCipation et l'initiative de la socit civile. L'exigence de participation a donc driv vers les stratgies anti-pauvret, qui souvent comprennent des mesures d'insertion sociale rapide, au dtriment des mesures plus lourdes de fonnation professionnelle et qualifiante. N'est-il pas aussi instructif de constater que l'accroissement significatif de structures participatives, plus que rellement paritaires, en matire de fonnation et d'insertion sociale, correspond un dsinvestissement important de la part de l'tat qubcois dans les programmes de fonnation en institution d'enseignement. Quelles conclusions en tirer? D'abord, on constate que les acteurs communautaires contribuent de plus en plus la livraison des services dits de fonnation professionnelle ou d'insertion sociale. Il faut toutefois

Une rcente tude de l'OIT rvle les plus grandes disparits au sein des pays de l'OCDE en ce qui concerne la densit participative des acteurs de la socit civile au dveloppement des programmes de fonnation et d'insertion sociale 25 Dans cette mme

24Yoir: Qubec, Conseil du Statut de la femme, Travail atypique cherche normes quitables, avril 2000, en ligne: http://www.csf.gouv.qc.cal . rayon/rayons.htm#travail (5 juin 2000). 2lVoirOIT, Hugh Mosley, Tiziana Keller et Stefan Speckesser, Employment and training paper n 27: The role of the Social Partners in the Design and Implementation of Active Measures, 1998. en 1igne:

http://www.i1o.orglpubliclenglishlemploymentlstratlpubVetp27.htm (5 juin 2000).

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Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

accorder une attention toute particulire au projet de ces nouveaux acteurs. cet gard, la question peut tre exprime comme suit: y a-t-il ici convergence vers la promotion du droit l'ducation de l'ensemble des stratgies labores dans de nouveaux espaces dcisionnels et de services livrs par le tiers secteur, peu importe qu'il s'agisse ici de services contre profit ou non? Ensuite, notons que cette mutation procdurale vers la socit civile du mode de dtermination stratgique et gographique et de la livraison du droit la formation professionnelle s'inscrit dans un contexte de dsinvestissement important au chapitre de la formation professionnelle entendu comme une dmarche qualifiante et d'ducation. Pour mieux situer ce virage, il faut rappeler le contexte international et national lourdement marqu par les orientations qu'a proposes l'OCDE au chapitre de la rgulation sociale des sans-emploi. Ces stratgies, d'abord axes sur la ralit de la ~ rduction de l'emploi disponible 26 ont ensuite volu vers une ..;:::. redfinition importante du contenu du droit la protection sociale et 0"\ au travail au cours des annes 1990. Nous avons eu l'occasion d'examiner, lors de la Cinquime Journe en droit social et du travail (1994), cette question en proposant une analyse de la Convention (168) de l'OIT sur la protection contre le chmage et la promotion de l'emploi 27

Cette Convention, bien que faiblement ratifie, ne marque pas moins un changement de destination du droit la formation professionnelle, dornavant dfini comme un lment d'une croissance conomique ncessaire. Ractions souples aux changements, cration d'emplois par des initiatives locales et raffectation des ressources alloues aux prestations sociales afin de promouvoir l'emploi sont des postulats qui confrent au droit la formation professionnelle un caractre rsolument productiviste. Les chiffres rcemment rendus publics au Qubec rvlent que cette stratgie a produit, du point de vue du nombre d'emplois, des rsultats positifs. Nanmoins, ils consacrent la dportation du droit la formation professionnelle titre de manifestation du droit l'ducation vers le domaine des stratgies productivistes. Ce n'est pas non plus un hasard si cette bullition du tiers secteur s'inscrit chronologiquement dans la foule de la promotion des mesures actives d'emploi, mesures pour lesquelles l'OIT reconnat la maternit du concept l'OCDE. Retournant ainsi la source, l'OIT dfinit les mesures actives de l'emploi comme des mesures slectives destines promouvoir l'efficacit et l'quit d'interventions gouvernementales afin d'assurer du travail ou d'accrotre l'employabilit28 Lorsque le droit la formation professionnelle quitte l'espace ducation pour occuper au premier chef l'espace productiviste, il est permis de croire que le dveloppement devient un concept-matre qui dtermine le contenu du droit la formation professionnelle. Le pas suivant consiste lier politiques sociales et politiques de main-d'uvre, particulirement dans le cas des chmeurs de longue dure 29 partir des constats suivants: puisque la formation qualifiante et en profondeur, laquelle s'en remet en partie au rseau de l'enseignement technique ou suprieur, ne produit pas ncessairement d'emplois, il vaudra mieux favoriser des initiatives

26Les stratgies de formation professionnelle deviennent alors des stratgies de reclassement et de recyclage. Voir, titre d'exemple, l'article 17- de la Recommandation (199) de l'OIT adopte en mme temps que la Convention (158) sur le licenciement et portant sur le mme sujet: Les services publics de l'emploi ou d'autres services appropris devraient tre pleinement utiliss pour faire en sorte que, dans la mesure du possible, le travailleur dont l'emploi a cess la suite d'une rduction de personnel trouve sans dlai un autre emploi. Cette convention mettait indniablement l'emphase sur le besoin d'utiliser laformat/on professionnelle afin En ligne: http://www.unhchr.chl de reclasser le travailleurs licencis. tbsldoc.nsf(symbol)/ E.C.12.1999.10.Fr?OpenDocument (5 juin 2000). 27Voir Lucie Lamarche, Le droit au travail et la formation: enjeux et doutes du droit intemational, supra note 3.

18Employment and training paper n 27, supra note 25. 1"Voir OIT, Nigel Meager et Ceri Evans, Employment and Training Paper no 16: The Evaluation of Active Labour Market Measures for Long-term Un emp loyed, 1998, en ligne: http://www.i1o.org/pblic/english/ employmentlstratlpubl/etp 16.htm (5 juin 2000).

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individualises, dnormes et rapides, issues d'un march intenndiaire de l'emploi. Ce march sera support par des mesures publiques de sanctions ou d'incitatifs conserver des emplois moins intressants. Ce faisant, on constate que non seulement le droit la fonnation professionnelle est, d'un point de vue dfinitionnel et qualitatif, largu par l'tat mais aussi que ce dernier vient en appui la stratgie du dveloppement en assurant par des mcanismes de rgulation (incitatifs et sanctions) la disponibilit de travailleurs potentiels privs du bnfice de l'exercice de cette dimension du droit l'ducation qu'est le droit la fonnation professionnelle. Ce qu'il reste de la formation, souvent renomm par ailleurs stratgies d'insertion, est ainsi soumis l'objectif du dveloppement conomique qui s'value entre autres au nombre de personnes susceptibles de subvenir leurs besoins par des activits rmunratrices. Or, le droit au dveloppement titre de droit de la personne, s'il repose sur de multiples stratgies collectives, n'en demeure pas moins un droit de . la perSOI).ne interdpendant de tous les autres droits, et pour le respect _ ..:.. duquel on ne saurait sacrifier le droit l'ducation.
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Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

l'ouverture au communautaire ou l'mergence d'un quadripartisme (tat-employeurs-syndicats et mouvement communautaire) en matire de dveloppement ne sont pas des phnomnes qui portent en eux-mmes les garanties de mise en uvre du droit la formation professionnelle titre de droit humain. Tout au plus y contribueront-ils. 6 Conclusion

':....:J

Lors de la toute rcente confrence de Dakar, initie par l'UNESCO et destine valuer dix annes plus tard, l'initiative de Jomtien en matire d'ducation de base30 , nombreux ont t ceux qui ont conclu l'chec de cette stratgie en voquant d'une part, le dsinvestissement important des tats et des institutions financires et philanthropiques en matire d'ducation et d'autre part, la confusion d'objets de la Stratgie de Jomtien: la citoyennet des personnes ne saurait s'acqurir en fonction uniquement de savoirs immdiatement utiles malgr les progrs enregistrs dans certains cas, au chapitre du dveloppement conomique. Devant ce changement de sens, en matire de formation professionnelle, on ne saurait se satisfaire d'avances participatives qui si elles sont essentielles, ne garantissent pas en elles-mmes la nature relle du droit la fonnation professionnelle. Ainsi,

lOVoir UNESCO, Forum mondial sur {'ducation, avril 2000, en ligne: http://www2.unesco.org/wefi.fr-conflindex.shtm (S juin 2000).

Les plus rcentes tudes menes l'chelle internationale rvlent qu'il ne saurait y avoir de rsultats significatifs en matire d'ducation sans un investissement public massif. D'autres tudes rvlent toutefois que le lien historique qui unissait emploi et fonnation professionnelle s'tiole. En effet, devant l'importance du nombre de travailleurs sans emploi, une analyse de la conjoncture pennet rapidement de conclure qu'exception faite du cas des :mp~ois spcialiss, pour lesquels on enregistre trop souvent des penun,es, l'investissement en ducation est insuffisant. Lorsque l'occupatlOn d'une activit rmunratrice et les exigences immdiates du march du travail deviennent la nonne, il est tentant de rguler la fonnation professionnelle en fonction de ces seuls objectifs, au risque. de sacrifier la dimension de droit du droit la formatlOn professionnelle. Dans un tel contexte, sans doute serait-il mme opportun de cesser de parler de formation. Mais il sera toujours pertinent de procder la mise en valeur des personnes, qui sont entre autres des ressources humaines. ce chapitre, l'histoire rcente du Qubec nous apprend que d'une part, seules les entreprises ?nt l'oblig~tion de respecter et de mettre en uvre le droit la fonnatlOn professlOnnelle des travailleurs et d'autre part, que l'tat, en prenant le pari de la lutte contre la pauvret, a choisi de remettre en cause la richesse humaine la plus prcieuse aprs la vie: l'ducation sous toutes ses fonnes, mme les plus fonnelles et les plus coteuses. Po~r les exclus~ la substitution de l'objectifde l'intgration sociale celUI de la fonnatlOn

156

Le droit la formation professionnelle et le projet qubcois d'insertion

professionnelle constitue vrai dire l'exigence la plus productiviste que l'on puisse greffer un droit de la personne. C'est pourquoi, malgr la logique issue des faits, nous estimons devoir parIer encore du droit la formation professionnelle entendu comme une manifestation du droit l'ducation. Il est ainsi beaucoup plus difficile de sacrifier ce droit au nom de l'urgence de lutter contre l'exclusion sociale. Structurellement, cette vocation interpelle aussi les responsables publics du secteur de l'ducation, qui se font bien discrets devant les vises rgulatrices du Ministre de la solidarit sociale, qui pourrait tout aussi bien tre le ministre de l'emploi ou des ressources humaines. Parmi tous les chantiers que le Qubec met actuellement en uvre, o donc se cache le chantier de l'ducation, principale garante d'une formation professionnelle qualifiante?

158

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federal government conceded that "[iJt is a well-established principle in Canadian law that domestic statutes should be interpreted so as to avoid, i(possible, interpretations which would put Canada in breach of its international obligations."l09 Through their interpretationof the Charter right to life, liberty and security of the person and the right to equality, Canadian courts cao ensure tbat governments are in fact called to account'domestically for their failure to meet basic needs, for regressive and discriminatory social welfare policies and for other violations of fundamental social and economic rights guarante<:d under the International Covenant. To accornplish this tasie. judges will have to break with current practice. which denies the impo~ce o(Charte.....bsed social and economic rights claims and which dismisses as inppropriate and iIlegitimate the pursuit by low-incorne claimaots of legal redress for the rights violations which most affect thern. Judges will have to read the Charter in a manner whicll reflects and reinforces, rather than ignores or undermines, international human rights princip les. They also will be required to accord social and economic rights the same lespect granted to other Charler-based claims. Whether and to what extent Canadian courts are willing 10 meet the challenge of providing remedies for social and economic rights violations through Charler review will be a significant detenninant of Canada's future compliance with the Universal Declaration and the International Covenant. Given the waning commitment of Canadian governments to the reduction of inter-pers.mal and inter-regional disparities, it will also be a significant factor in the shape of the Canadian community in the century to come.

L'AsSURANCE..EMPLOI: LES ENJEUX CONSTITUTIONNELS DU DTOURNEMENl' DU RGIME D'ASSURANCE-CHMAGE.

GEORGES CAMPEAU*
SUMMARY Since 1990, the federal government has used the unemployment insurance system for purposes other than pro vi ding benefits to the unemployed. This misappropriation has enabled the federal govemment to finance an important part of its activities regarding labour force matters. In addition, the surplus in the Unemployment Insurance account generated by massive cutbacks made in recent years, is being used to reduce the federal deficit. This mis appropriation has been done at the expense of the interests of workers and the unemployed, and in contravention of the federal government's constitutional responsibilities to those same workers and the unemployed.
The justification relied on for the federal Parliament's intervention in this field is not supported by the federal spending power, but rather the jurisdiction over unemployment in su rance which it received as a result of a constitution al amendment in 1940. The jurisdiction given to the federal Parliament at that time is limited to unemployment insu rance, that is the power to levy premiums to indemnify those insured under the program in case they become unemployed.lt cannot be used for other purposes without the federal government exceeding its constitutional powers. Les rcents dbats la Chambre des communes ont mis en relief une pratique dplorable mais dj connue: le dtournement par le gouvernement fdral de fonds du Compte d'assurance-emploi des fms autres que le versement de prestations. Le mlnistre des finances Paul Martin a admis sans dtour que le Compte d'assurance-emploi est utilis co~me n'importe quelle autre source de revenu par le gouvernement fdral!, Ce dtournement du rgime ne se limite pas aux surplus gnrs par les normes compressions des dernires annes, mais s'applique plus fondamentalement la nouvelle orientation de l'assurance-chmage, soit l'intgration au rgime des nouvelles prestations d'emploi et leur financement par le Compte d'assurance-chmage.

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..

and Immigration, 25823 (SuIJreme Court of Canada). 109. Respondents' Factum in Response ro Interveners' Facta n Baker v. The Minister of Citizenship and lmmigraticn. 25823 (Supreme Court of Canada) p.l. para. 1.

1.

\Q par Georges Campeau, professeur, Dpanement des sciences juridiques de l'Universit du Qubec Montral. Je liens remercier Me lean-Guy OueUet pour ses judicieux commenlaires d'une premire version de ce texte. Cependant. je suis 5eul responsable des opinions qui y sont exprimes. Dbats de kl Chambre des cotnnll!es, (27 mai 1998) la p. 7274 (p. Martin); (28 mai 1998) la p. 7359 (p. Manin).

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Or, ce dtournement s'.,st effectu non seulement au dtriment des intrts des lravailleurs et des sans-emploi mais en contravention des responsabilits constitution. DelIes du gouvernement I:anadien leur endroit. Bien que le compte d'as:mrance-emploi soit intgr au budget gnral du gouvernement fdral depuis 1986, une telle rgle comptable ne modifie pas pour autant la comptence constitutionnelle fdrale en matire d'assurance-chmage. Rappelons que le pouvoir d'interveIltion du Parlement fdral dans ce domaine ne s'autorise pas de son pouvoir de dpense mais bien de sa comptence en matire d'assurance chmage qui lui a t attribue par l'amendement constitutionnel de 19402 Si cet amendement constitutionnel confre au Parlement fdral une juridiction en matire d'indemnisation du chmage, il en limite toutefois la porte l'assurance-chmage. La comptence du Parlement est donc de prlever des cotisations pour indemniser les assurs en cas de chmage. Il ne peut s'en servir d'autres fins, notamment le financement de mesures actives au dtriment de la protection laquelle, les cotisants sont en droit do s'attendre. La confusion entretenue par le gouvernement entre les cotisations d'as!"urance-emploi et les autres sources de financement ne peut occulter le dtournement du rgime de ses fins constitutionnelles. Compte-tenu de l'impact ngatif considrable du dtournement pour les sans-emploi, ces derniers ont tout intrt demander aex tribunaux de se prononcer sur la constitutionnalit de cette orientation.

assurances sociale:.4 Lors des dbats ayant prcd l'adoption de cette loi, le premier
ministre Bennett avait insist sur la nature assurancielle du rgime propos:
On notera que J'expression employe est la suivante: assurance contre le chmage. n serait donc bien de comprendre, ds le dbut, qu'il s'agit d'une mesure d'assurance, et non pas d'une mesure de secours. L'assurance se dfinit ainsi: contre le versement d'une certaine somme d'argent, ordinairement apPele prime, et la plupart du temps effectue l'avance, la personne qui verse la prime bnficie de certains avantages si certains vnements ont lieu ou certaines circonstances se pfsentent (...)

Jusque l, rien de bien diffrent d'une police d'assurance ordinaire, qui prvoit le versement de sommes dtemnes la personne indique comme bnficiaire, suivant certaines circonstances ou certains vnements, versements soumis aux conditions imposes par la police d'assutaDce elle-mmeS. Essentiellement, tant le Conseil priv qu'auparavant la Cour suprme, devaient statuer que J'assurance-chmage, par son mcanisme contributif, relevait de la comptence exclusive des provinces en matire de proprit et de droits civils. Ainsi, la Cour suprme assimile le rgime d'assurance sociale cr par la loi. un rgime priv d'assurance:
Insurance of all sorts, including insurance against unemployment and hea1th

c..n co

Le prsent texte propose une analyse des implications constitutionnelles du dtourne ment du rgime d'assurallce-chmage qui s'est droul dans les annes 1990. Nous procderons d'abord un rappel des fondements cons.titutionnels de rassurancechmage, pour ensuite aborder les diffrentes phases de cette rorientation graduelle du rgime et plus particulirement les contrerformes3 effectues au cours de la dernire dcennie. Ensuit~, nous tudieron~ les questions constitutionnelles que soulve ce dtournement du rgime en nous rfrant des dispositions de la Loi sur

jnsurance, have always been recognizd as being excJusively provincial matters under the head "Property and Civil Rights", or under the head "Matters of a merely. laca] or private nature in the Province.6 En imposant un prlvement obligatoire, tout comme pour un rgime priv d'assurance, la loi modifiait le contrat de travail, domaine de comptence provinciale:

In the present case, their Lordsbips agree with the majority of the Supreme Court in holding that in pith and substance this Act is an insurance Act affecting the civil rights of employers and employed in each Province, and as snch is invalid.'

l'assurance-emploi.
LES FONDEMENTS CONSTITUTIONNELS DU POUVOIR D'INTERVENTION DU PARLEMENT FiDRAL EN MATIRE D'ASSURANCE-CHMAGE La comptence du gouvernement fdrhl en matire d'assurance-chmage dcoule de l'amendement constitutionnel de 1940. lui confrant une juridiction exclusive en matire d'assurance-chmage. Cet amendement constitutionnel fait suite la dcision du Conseil priv ayant dclar inconstitutionnelle la Loi sur le placement et les

L'analogie avec l'assurance commerciale souleva l'poque la controverse.'Pour plusieurs, les tribunaux, en assimilant assurance sociale et assurance commerciale, n'auraient tenu compte ni des diffrences fondamentales entre ces deux systmes. ni surtout de la finalit hautement sociale d'un rgime d'assurance-chmage. Alsi, , contrairement l'assurance prive, le mcanisme contributif de l'assurance sociale est obligatoire. ce qui le distingue fondamentalement d'un rgime priv o l'adhsion, conformment aux principes de la libert contractuelle, est volontaire. De plus, la nature du risque couvert, la responsabilit ollective face son indemnisation et l'implication de l'tat dans la gestion et dans le financement du rgime, sont autant

2.
3.

Lei corutitutionnelle de ]940. reproduit dans L.ItC. (1985), App. Il. no. 2. Le terme contrerforme semble en effet plus appropri que celui de rforme pour dcrire une transformation fondamentement dirige conlre la fonction de protection sociale dont l'assurancechmage avait t investie jusque l.

4.
S.
6.

7.

Loi sur le placement elles assurances sociales, S.C. 1935. c.38. Dbats de la Chambre des communes (12 fvrier 1935) la p. 722. (R.B. Bennett). Reference re The EmploYJM1l1 ani{Socialln.surance Act. [l936} R.C.S. 427 la p. 452. Ca:noda (A.G.) v. Ontario (A;G.) (Unemployment lruurance), q937] A,C. 355 t.la p. 367 (p.C,)"

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d'lments diffrenciant le rgime d'assurance-chmage propos de l' assu~ance commerciale. Nul doute que I;es deux avis en confondant la technique' de l'assurance avec les objectifs de l'assuran.ze prive, escamotaient la dimension sociale de l'assurancechmage. Par ailleurs. en assimilant l'assurance-chmage l'assurance commerciale, ces dcisions esquissrent une amorce de dfinition juridique du nouveau concept d'assurance sociale. Car quel est l'enjeu de cette contestation judiciaire, sinon l'aspect contributif du rgime? L'assurance sociale, par son mcanisme contributif, partage avec l'assurance commerciale un lment d'une mme technique: l'assurance. Les tribunaux vont affinner q~e rien ne distingue le mcanisme contributif de r assurance sociale de celui de l'assurance.prive. Olnfonnment la technique de l'assurance, les cotisations (primes) sont prleves Four indemniser les victimes lors de la ralisation du risque. L'assurance sociale se distingue donc par son mode contributif des autres modes de prlvement dont dispose alors l'tat. L'assurance sociale est autre chose qu'une taxe qu'impose le lgislateur pour percevoir des sommes d'argent dont il peut ensuite disposer sa guise, car p~.r la technique de l'assurance, le produit des cotisations est toujours exclusivement affect au financement du rgime d'assurances . Comme dans l'assurance commerciale. les cotisations sont perues pour des fins spcifiques, soit le versement de cotisations lors de la ralisation du risque chmage pour un assur. Aussi, le rgime d'assurance-chmage, mme s'il se distingue de l'assurance prive par plusieurs aspects, no~amment sa dimension sociale et ses aspects redistributifs, n'en conserve pas moins Hvec l'assurancecommerciale une caractristique commune, soit un mcanisme contrihutif destin percevoir des sommes devant tre dbourses des fins prcises. Suite la dcision du Conseil priv, le premier ministre King va chercher obtenir des provinces leur assentiment un ainendement constitutionnel qui confrerait au Parlement canadien la c)mptence en matire d'assurance-chmage. King devait expliquer plus tard que l'accord des provinces l'amendement constitutionnel tait conditionnel ce que la I:omptence transfre au Parlement du Canada se limite l'assurance-chmage:
Que l'on me penne:te de dire que, si nous avions tent d'aller plus loin, nous eussions t en butte de nouvelles objections de la part de quelques-unes des prov-

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prcise, par l'addition de l'alina 2A au paragraphe 91, qui s' nonce ainsi: assurancechmage 1o Cet amendement attribuait au gouvernement fdral une comptence p.our la mise sur pied et la gestion d'un rgime d'assurance-chmage, c'est--dire percevoir des cotisations pour les fins d'un rgime visant indemniser des assurs se retrouVlUlt en chmage. La Loi de 1940 sur l 'assurance-chmage 11 , contient peu de modifications par rapp,ort la Loi sur le placement et les assurance sociales. Le rgime d'assurance-chmge prsente les caractristiques essentielles suivantes: un rgime d'assurance socialedont le financement est tripartite et dont le mode de contribution est obligatoire pour les . employs et les employeurs viss par la loi. l'instar de la Loi sur le platement e~ les assurance sociales, la Caisse d'assurance contre le chmage est finance par des contributions des employeurs, des employs ainsi que par un fmancement tatique. L'tat se reconnat alors une responsabilit face la question du chmage non seulement par la mise sur pied du rgime mais aussi par une contribution . son financement. La contribution tatique au rgime reprsente alors 20% de l'ensemble des sommes verses par les employeurs et les employs12 Conformment aux principes de l'assurance, les cotisations sont perues pour des fins spcifiques, soit le versement d'indemnits lors de la survenance du risque social du chmage. Tout comme pour la loi de 1935 13, aucune dpense n'est autorise des fins autres que le versement de prestations:
78. (1) Nonobstant les dispositions de la Loi du revenu consolid et de la vrification, 1931, le ministre des Finances peut. suboroonnment aux dispositions de la prsente loi, sur la rquisition de la Commission ou de ses fonctionnaires

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autoriss, acquitter; mme la Caisse, les rclamations de prestations d'assurance et les remboursements de contributions prvus par la prsente loi, mais nul autre eaye- . ment ne constitue une charge sur la Caisse... (Nous soulignons).
2
1

LE DTOURNEMENT DU RGIME: DE L'ASSURANCE-CHMAGE L'ASSURANCE-EMPLOI

L'volution du rgime et les mesures actives

inces, sinon de toutes. Comme le montrera la correspondance, l'une des circonstances qui nous a pennis d'obtenir l'approbation de toutes les provinces a t le fait que nous ne demandons qu'une seule modification, portant spcifiquement sur l'assurance-chmage.9 l> Comme les matires relevant de l'assurance sociale relevaient de la comptence provinciale, l'amendement constitutionnel adopt en 1940 sera formul de faon

S'inscrivant dans le dveloppement de l'tat providence canadien, le rgime connat une expansion dans la priode d'aprs guerre. Ce mouvement va culminer avec la rfonne de 1971 14, qui libralise le rgime et en largit la couverture. La Loi de 1971 sur l'assurance-chmage prvoit un champ d'application universel, des conditions d'admissibilit plus souples, et des prestations plus avantageuses, ainsi que de nou-

10.

Supra note 2.

Il.
8.
9.

P. lssalys et D. Lemieux, l:actioll gowemementale, Prcis de droit des insritutions admillistratives, Cowansville, Les ditions Yvon Blais, 1997, la p. 540. Dbats de la Chambre des Communes, (25 juin 1940) aux pp. li 53-4. (W.L. Mackenzie King).

12. 13.
14.

lAi de 1940 surJ'ossurance-chmage, s.e. 1940, c.44. Ibid., art.! 7 (1).77 (2).
Supra nOIe 4, art. 35 (3).
.. ..t

lAi de 1971 sur l'assurancechmage, s.e. 1970-71-72, c.48.

\D"!ll 14 Journal of IAwand Snr;nT Policy

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velles prestations de maladie, de maternit. Le financement tatique est accrQ, le gouvernement fdral s'engageant assumer les frais des prestations attribuables un surcroit de chmage de l'ordre de 4%15. Nanmoins, le rgime n'en conserve pas moins son caractre asse,rancie!. Soulignons cependant ue le mode de fixation du taux des cotisations est alors modifi l6 Contrairement la lgislation antrieure, dans laqueUe le montant des cotisations tait dtermin par des dispositions explicites cet effet l7 , la loi prvoit dsormais que le taux de cotisations sera dtermin par la Commission en fonction du colltde base rajust des prestations}). La loi prvoit que le taux des cotisations sera rajust la baisse ou la hausse en fonction des prestations rellement verses au cours des trois dernire,~ annes, selon que le Compte d' assurance-ch~age sera dficitaire ou excdentaire. Ce mode de fixation du taux de cotisations devait tre maintenu dans ses caractristiques essentielles jusqu' l'adoption de la Loi sur l'assuranceemploi I8 en 1996. En 1977, s'amorce un mouvement visant utiliser le Compte d'assurance-chmage pour financer des mesure,) autres que le versement de prestations aux sans-emploi. En fait, il s'agit d'intgrer d.ms le rgime d'assurance-chmage une partie des stagiaires du programme de formation professionnelle existant, et les nouveaux programmes de travail partag et de cration d' emplois 19.

devint nanmoins la source principIe de soutien du revenu pour les stagiaires engags dans les programmes fdraux de formation 21 Avec l'apparition de ces nouvelles dispositions, qui devaient plus tard tre qualifies de mesures actives 22, on assiste un changement important dans l'utilisation des fonds du Compte d'assurance-chmage, qui pourront dornavant tre utiliss d'autres fins que l'indemnisation des assurs23 Lors du dbat ayant prcd l'adoption de cette loi, une telle utilisation fut critique par l'Opposition:
Notre parti rejette l'ide que le ministre de la Main-d'oeuvre et de l'Inunigration (M. Cutlen), utilise 1es fonds de l'assurance-chmage pour ces projets, non parce que nous sommes contre la cration d'emplois en tant que teUe, mais parce que nous sommes contre l'ide de dtoumer cette fin des fonds destins aux chmeuIS.24

Les contrewrformes nQlibrales des annes 1990

Le progranune de cration d'emplois, prvoit que des prestataires d'assurance-chmage pourront continuer reclwoir leurs prestations s'ils accceptent sur rfrence de la
Commission de travailler dans un organisme onununautaire. Leurs prestations seront alors majores et la dure de celles-ci prolonge. Cependant, il ne s'agira pas l d'un emploi assurable. Le programme de travail partag prvoit qe pour viter une fermeture d'entreprise. la Commission peut autoriser des assurs toucher des prestations d'assurance-chmage pendant une partie de la semaine tout en travaillant les autres jours. Enfin, le~: stagiaires rfrs un cours de formation professionnelle, pourront toucher non seul'~ment des prestations en priode de prolongation mais aussi pendant toute leur fonnation, la priode totale de prestations pouvant alors atteindre 104 semaines. Le gouvemement continuait financer les prolongations de priodes de prestations, mais les p'!riodes initiales de ces prestations relevaient dsormais du seul compte d'assurance-c'hmage, un tel transfert devant permettre au Trsor fdral de consacrer davantage d'argent des fins de formation2o L'assurance-chmage

Les annes 1990 seront marques par un double dtournement du rgime d' assurancechmage en tant que programme d'assurance sociale. Dtournement d'abord quant l'objectif du rgime : ct de l'indemnisation des chmeurs, on fait une place grandissante aux mesures actives. Dtournement ensuite par une dissociation entre les volets cotisations et prestations : les cotisations perues 'pourront servir bien d'autres choses que le versement de prestations aux assurs. Sans compter que l'opration s'opre au dtriment de l'objectif premier du rgime, soit de verser des prestations aux assurs. En 1989. entre en vigueur l'accord de libre-change avec les tats-Unis. Au mois de mars est rendue publique une tude commande par le gouvernement canadien sur l'impact de l'Accord dans le dossier de la formation professionnelle2S Prenant acte du retard du secteur pri v canadien par rapport aux tats-Unis, le rapport de Grandpr

21.

15.
16.
17. 18.

19.
, .... ..1

20.

Ibid. art. 136 (2). Ibid.! art. 62,63. Voir: M. Bdard, Rapport de l'actuaire en chef sur les taux de cotisations de {'assurance-emploi pour 1999, 1998, Annexe VI la p,. l. Loi sur /'assuranceemploi, L.C. 1996, c. 23. Loi rgissant l'emploi et l'immigration, S.C. 1976-77. c. 54, art. 21 modifiant l'art. 4(3), art. 41 modjfiant les art. 37 et 3B. Dbats de la Chamlmt des communes, (21 octobre 1916 fila p. 343, (J. Cullen).
J.

j,R. Kesselman. Financing Canad:m Unemploymenlinsurance, Toronto, L'Association canadienne d'tudes fiscales, 1983, fila p.79. 22. L'expression mesures actives apparat dans le vocabulaire de l'Organisation de coopration et de dveloppement cononque (OCDE) compter de la fm des annes 70, pour dcrire les politiques du march du travail. Les rgimes de garantie de revenu sont qualifis de mesures passives auxquels doivent se substituer des mesures djtes actives , visant il Insrer davantage les chmeurs dans une perspective de march notamment par des activits de formation professionoelle. S'inscrivant dans la logique nolibrale de l'offre. ces mesures font primer les intrts du bon fonctionnement du libre march sur ceux. des sans-emploi dans la mesure o leur ralisation se fait au dtriment de l'indemnisation du chmage. Voir: OCDE. Le march du travail: quelles politiques pour les annes.l990?, Paris, 1990. 23. Sur l'introduction de ces nouvelles mesures dans le rgime d'assurance-chmagc, voir: LA Pal. The Fall and Rise of Developmental Uses of UI Funds, (1983) 9 Analys~ de politiques aux pp. 81-93. 24. Dbats de la Chambre des conunUMS, (n juin 1977) la p. 1010 (C. Symes). 25. Canada, Conseil consultatifsur l' adaptatlon;S'adpter pour gagner, (Rapport de Orandpr), Ottawa. 1989.

6ranc../Ioi

99

recommande l'imposition d'une cotisation de 1 % sur la masse'sa.'lariale pour financer la fonnation professionnelle. Devant les protestations du monde patronal, le rapport va rester sur les tablette: . Le gouvernement Mulroney choisira plutt de faire assumer le cot de la formation i?ar le rgime d'assurance-chmage. En 1990, s'amorce la pn~rnire phase d'une vaste contre-rforme qui va culminer avec l'adoption de la Loi sur t'assurance emploi en 1996. La loi adopte26 prvoit le retrait de la participation financire de l':tat au rgime d'assurance-chmage. Bien plus qu'une mesure budgtal"e, ce retrait marque la fin de la responsabilit de l'tat fdral l'gard des chmeurs, rendant invitable une reconfiguration du rgime la baisse. Rappelons que la'contrit,ution de l'tat fdral reprsente alors prs de 25% du budget des prestations d'assurallce-chmage27, et couvre notamment le coiit de la modulation rgionale et des prolongations de prestations dans le cadre de programmes de fonnation, de travail partag (lU de cration d'emplois28 Mlgr ce retrait du financement tatique, la loi prvoit un accroissement du financement des mesures actives , qui pourront ds lors atteindre 15 % du budget du rgime29 L'utilisation d'une part croissante du budget de j'assurance-chmage des mesures actives sera finance mme des compressions dans la couverture du rgime lO, comme devait l'expliquer plus tard le ministre Val<:ourt lors d'une runion de l'OCDE en 1992:
Cette stratgie prconisait essentiellement un dplacement important de ressour. ces et de fonds, les faisant passer des programmes passifs (assurance-chmage) vers des activits de formation et de remploi. Il apparaissait vident, avec les annes, que le soutien passif du revenu avait comme coroUaire important de dcourager la recherche d'unempl'l. La rfonne du Rgime d'assurance.chmage qui en est rsult comprenait nCttamment: l'augmentation du nombre de semaines d'emploi comme condition d'admissibilit, l'augmentation de la pnalit pour ceux qui quittaient volontairerr,ent leur emploi et la rduction de la priode maximum des prestations...
Les mesures product\'es consistaient affecter les conomies ralises au titre des conditions plus restr:ctives d'admissibilit l'assurance.chmage des programmes de formatioll et de remploi plus efficaces et plus complets, destins aux chmeurs.:n

Les conditions d'admissibilit sont resserres, la dure et le taux des prestations revus la baisse, et les mesures visant le chmage volontaire renforces. En 1993. et en 1994, d'autres vagues de compressions32 vont dferler sur le rgime d'assurancechmagell . Finalement. l'adoption de la Loi sur l'assurance-emploi compltera' la reconfiguration no librale du rgime34 Ces vagues de compressions sont d'une telle ampleur qu'elles vont faire chuter le nombre de chmeurs couverts par l'assurance-chmage de 83% en 1989 4Z'%en 1997l5 ; elles permettront non seulement de dgager le financement ncessire pour . des mesures actives de plus en plus coteuses mais galement de crer un sutplus dans le Compte d'assurance-emploi dont l'excdent cumulatif devait atteindre la fin de 1998 un montant de 19.1 milliards de dollars 36 D'ailleurs, le gouvernement n'hsitera pas se servir de cet excdent pour comptabiliser son dficit la baisse. Une telle pratique dcoule des modifications effectues aux Comptes publics compter de 1986 intgrant la comptabilit du rgime celle de l'tat, les cotisations figurant au chapitre des recettes et les p~stations celui des dpenses 37 En vertu de cette nouvelle rgle comptable, les cotisations devenaient un revenu du gouvernement, au mme titre que l'impt suries particuliers, et le versement de prestations une dpense comme les autres. En 1994, d'ailleurs. on pouvait crire que les cotisations d'assurance-chmage constituaient ( la principale source de revenu du gouvernement fdral aprs l'impt sur le revenu des particuliers38 Cette nouvelle approche comptable va contribuer crer une confusion importante entre le dficit du Compte d'assurance-chmage et celui de 1':tat fdral; le gouvernement ne fera rien pour dissiper dans l'opinion publique cette confusion, qui le justifait alors d'effectuer de nouvelles compressions dans la couverture du rgime. Autant le dficit du Compte, cr par le retrait de 1':tat en 1990. s'inscrit dans le dficit gnral de 1':tat, autant d'ventuels surplus du Compte auraient pour effet de rduire l'impasse budgtaire globale. Les restrictions l'assurance-chmage auraient pour effet de crer un surplus qui figurerait par la suite dans l'actif de l'tat. Ainsi, non seulement le

32.
26.
27.

Loi modifiant la Loi sur ('assurancechmage et la Loi sur le ministre et sur Jo Commmission de remploi et de l'immigration, L.C. 1990, c. 40. Voir: Canada. Emploi et Immigration. Rapport annuel 1988-1989. Hun. 1989 la p. 27. et annexe
(rapport du vrificateur g1ral du Canada). Canada. Emploi et Immigration. Commission d'enqute sur l'assurance-chmage. (Rapport Forget), Ottawa. 1986 la p. 291. Supra note 26. art. 20 ajoutant l'art. 26.2. Voir: Canada, Emploi et Immigration. Le nouveau mode d'emploi, une stratgie de mise en valeur de la main.d'oeuvrecanadielUU!. Ottawa, 1989 la p. 17 (Annexe 1). Canada. Ministre de l'Err.ploi et de l'Immigration. Notes pour l'allocution de M. Bernard Valcourt, Ministre de l'Emploi et d,t l'{mmigration, la runion du Comit de l'Emploi, du Travail et des Affaires Sociales, Organisation de Coopration et de Dveloppement Economiques (OCDE), Paris,

33.

28.
29.
30.
3\.
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34.

35. 36. 37. 38.

14 et 15 janvier 1992. Loi 110 2 de 1993 sur la compression des dpenses publiques, L.C, 1993, c. 13; Loi d'xcution du budget 1994, L.C.1994, c. 18. Voir: G. Campeau, La loi C-13 et l'assurance-chmage: La seconde phase de la rfonne conservatrice". (1993) 9 Revue des lois et des poritiques sociales. pp 62-92, G. Carnpeau, Le budget Mar tin et l'assurance-chmage; onservateurs et libraux ... mme combat! ", (1994) 33 Revue canadienne de politique sociale, 82. Voir: J. Arenburg,,, From Unemployment Insurance 10 Employment Insu rance: A Primer for AdvocateS (1997) 12 Revue :des lois el des politiques sociales, p. 107. Supra note 17, la p. 15. Ibid.. la p. 2. Canada, Receveur gnral. Comptes publics du Canada 1986. Ottawa. 1986 aux pp. 26. Canada, DRHC. Document de travail, (La sclirii sociale dans le Canada de demain), Hull. 1994, la p. 56.

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gouvernement utilisera.-t-ille Compte d'assurance-chmage pour allger s,on budget en faisant assumer par le Compte une partie du cot des mesures actives auparavant assumes par le Trsor39 , mais encore les surplus du Compte seront comptabiliss dans les revenus de l'tat, rduisant d'autant le dficit comptable. Le prsident du Conseil du Trsor rsumait, en termes clairs, la position de son gouvernement:
M. Mass n'a pM hsit comparer le surplus' une source de revenu pour le gouvernement fdral. "Si vous rduisez une source de revenu. et que vous voulez continuer rduire l", dficit, vous tes obligs de trouver ne autre source"...

La solution, pour combler ce manque gagner, a pourSUivi M. Mass, serait d'augmenter l'impt sur le revenu, ce que son ,gouvernement se refuse faire .4O

s'y appliquant: au fur et mesure que le budget des mesures' actives finances par l'assurance-chmage s'accroit, celui aliment par le Trsor public diminue d' autant4s. Et aprs avoir largi le registre des mesures actives relevant de l'assurance-chmage, le gouvernement largit le nombre de personnes pouvant y avoir accs, mme si ces personnes ne sont pas des assures. Dornavant, une partie des budgets de l'aide sociale sera assume par les cotisants l'assurance-chmage, grce la compression des prestations fournies aux assurs. Situation absurde: des personnes assistes sociales engages dans ces mesures actives pourraient les avoir au pralable finances en tant empches de bnficier de prestations d'assurance. Ce transfert d'une partie des cots de raide sociale au Compte d'assurance-chmage doit tre mis en perspective avec le dsengagement de l'tat fdral opr par la mise sur pied en 1996 du Transfert Canadien en matire de sant et de programmes sociaux. Le nouveau Transfert templace notamment les principaux transferts aux provinces effectus dans le cadre du Rgime d'assistance publique du Canada (RAPC) et du Financement des programmes tablis (FPE) en matire de sant et d'ducation postsecondaire46 L'enveloppe budgtaire qui sera dornavant consacre ce Transfert global est cependant considrablement rduite passant de 29,6 millards pour l'exercice 1995-96 moins de 25,1 milIards pour celui de 1997-98 41 . Le financement fdral des programmes provinciaux d'assistance destins aux chmeurs 'est donc considrablement rduit. De plus, en utilisant les cotisations d'assurance-chmage pour financer autre chose que le paiei:nent de prestations d'assurance, la nouvelle loi transforme de facto ces cotisations en taxe dgressive. trange mcanisme de rpartition de la richesse, par lequel les travailleurs les plus pauvres financent' par leurs cotisations une partie du cot de mesures d'assistance rendues possibles par des restrictions la couverture du rgime d'assurance. Un autre lment touchant le financement des prestations d'emploi tend dissocier ce programme de sa vocation indemnitaire: la disparition du rapport. exprim en pourcentage (15%), entre le budget consacr aux prestations d'emp]oi et l'ensemble des dpenses du rgime48 Dsormais, c'est 0,8 % de l'ensemble de la rmunration assurable assujettie aux cotisations qui pourra tre 'consacr aux prestations d'emploi:
78. Le total des sommes pouvant tre verses par la Commission en application de l'article 61 et de l'alina 63a) et portes au dbit du Compte d'assurance-emploi en

L'impact politique de l'opration comptable est plus que profitable pour le gouvernement:
Si le surplus tait comptabilis sparment.]e dficit fdral serait de 25 milliards cette anne, et non pas de 19 milliards, conune l'a clam le ministre Martin en dposant son budget II .

La Loi sur l'assurance-emploi En plus, de son lot de compressions qui touchent notamment les travailleurs en situation prcaire, la Loi sur l'assurance-emploi consacre le dtournement du rgime. Ainsi, le rgime dispen:iera non seulement des prestations de chmage. mais galement des prestations d'emploi, qui comprennent les mesures actives dj prvues dans la loi, auxquelles s'ajoutent de nouveaux. programmes, conformes une logique de libre march, comm, des subventions salariales ou encore des supplments au revenu de travail pour le:: salaris faible revenu42 Ces prestations d'emploi, toutefois ne sont plus rserves f,UX seuls assurs, mais sont galement accessibles aux, personnes ayant touch des prestations d'assurance-chmage au cours des trois dernires annes (cinq si elles ont reues des prestations parentales ou de maternit)43.
Derrire le voile des me.!-ures actives. se profile ainsi le dtournement d'un rgime qui devient une source grandissante de financement pour l'tat fdral. La formation professionnelle est de plus en plus assume par le rgime44, le principe des vases
39.

3.

Voir: C. Girard, La slntgie fdrale de la main-d'oeuvre: le droit l'Assurance-chmage en p. ril? dans L. Lamarche, clir Emploi prcaire el non-emploi: droits recherchs, Acres de la 5e Journe de droit social et du l\'avail, CowansviUe, Yvon Blais d 1994. 89.

40. 41.
42,

Presse Canadienne, Mass admet candidement 'que le surplus de l'assurance-emploi sert diminuer
le dficit .lA Presse, (2'l fvrier 1997). Ibid. Supra note 18. art. 59. Ibid art. 58 (1).
Le rapport entre le coQt des mesures actives assum par le Compte d'assurance-chmage el celui des prestations verses illustre celte tendance. Les cots annuels sont exprims en millions de doUars:
45.

43.

44,

46.

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.....

1978: mesures actives 79$, prestations nettes: 4.508$; 1'89: mesures actives: 391$, prestations nettes: 11.373$; 19'8 (pr v.): mesures actives: 1,900$. prestations nettes: 12.015$. Supra n?te 17,

47.
48.

Annexe ID aux pp. 1-3. En 1984. le budget des mesures actives assum par le Trsor tait de 2,4 milliards $. Voit: C. Girard, supra note 39. aux pp. 96-97. En J994.1e Trsor n'y consacrait plus que 1,4 milliard $, alors que le budget des mesures actives assum par le Compte d'assurance-chmage tait de 1,9 milliard $. Voir: Canada. DRHC. De l'assurance-chmage "assurance-emploi, Hun. 1994. Ua p. 10 l. Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvememenr fdral elles proviru;es. L.R. C. 198.5. c. F-8 etmodif. Canada, Ministre des Finances. Budget en bref, 27 fvrir 1995, Ottawa, la p. 13.

Supra note 26.

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application de la prsente partie, au cours d'un exercice, ne peUfdipasser 0,8 % du. montant que la Commission estime tre la rmunration assurable de tous les assurs - sur lequel des retenues sont effectues au titre du paragraphe 82(l), pour cet exercice, au titrt: des cotisations ouvrires - et qui est prvu au budget des dpenses dpos devant le Parlement.

cela se traduise par des compressions dans le rgime, par un appauvrissement des sans-emploi, contraints de recourir en nombre toujours plus grand l'aide socialeS2, le gouvernement n'en a cure!
L'ASSURANCE.EMPLOI ET LES OBLIGATIONS CONSTITUTIONNELLES DE L'TAT FDRAL Plusieurs aspects des prestations de chmage de la Loi sur l'assuranceemploi pour., raient donner ouverture des contestations judiciaires. Cependant nous limiterons ici .notre analyse aux dispositions du nouveau rgime qui outrepassent la comptence constitutionnelle du Parlement fdral en matire d'assurance-chmage. L'art. 91.2A de laLo; constitutionnelle de 1867 mentionne assurance-chmage , ce qui implique que le Parlement est autoris prlever des cotisations et verser des prestations .dans le cadre d'un rgime susceptible d'tre qualifi d' assurance-chmage . Les diSpositions actuelles paraissent sortir de ce cadre, la fois quant aux cotisations et aux prestations. La nouvelle orientation du rgime soulve plusieurs questions. Ainsi, les cotisations d'assurance-chmage peuvent-elles tre utilises pour financer des mesures actives aux dpens de la garantie de revenu que le rgime doit fournir aux assurs? Le financement par le fdral de mesures actives mme le Compte d'assurance chmage, peut-il recevoir le mme traitement constitutionnel que le fmancement de ces mesures dans le cadre du pouvoir fdral de dpense? Enfin, les nouveaux mcanismes de financement des prestations d'emploi et de fixation du taux de cotisation, qui ne tiennent aucunement compte des prestations de chmage rellement verses aux prestat~ires, sont-ils constitutionnels?

Par ce tour de passe-passe, le gouvernement pourra consacrer plus d'argent aux mesures actives , tout en continuant de rduire les ressources disponibles pour les prestations de chmage. De plus, en prenant comme rfrence l'ensemble de la rmunration assurable au Canada49,I'assurance-emploi confre au rgime des prestations d'emploi une aL1tonomie qui contribue le dtacher d'une assurance sociale visant indemniser le chmage. Sans compter qu'il n'y a pas d'appel des dcisions touchant les prestations d'emploi, sauf lorsqu'elles imposent une pnalit admiriistralive pour dclarations fmuduleuses ou dfaut d'assister un cours so. Cette absence de droits de recours reflte la nature discrtionnaire de ces mesures de formation rabais, qui sont la ngation mme d'un vritable droit la formation. Enfin, la Loi sur l'assumnce-emploi consacre le nouveau rle de vache lait du rgime. Ainsi, la fixation du taux de cotisations n'est plus fonction des prestations de chmage verses aux assures. Rappelons que la Loi sur l'assurance-chmage prvoyait l'tablissement du taux de cotisations en fonction des prestations rellement verses au cours des trois dernires annes'I. La Loi sur l'assurance-emploi prvoit une nouvelle mthode de fixation du taux en fonction de critres peu dfmis visant mieux assurer les dbits du rgime et maintenir une certaine stabilit des taux de cotisations. La dtermination de ce tanx relve de la seule responsabilit du gouvernement.
66. Pour chaque an.\e. la Commission fixe, avec l'agrment du gouverneur en conseil. sur recommandation du ministre et du ministre des Finances, le taux de cotisation qui. son avis, permet le mieux, au cours d'un cycle conomique, d'assurer un apport de revenus suffISant pour couvrir les dbits autoriss sur le Compte d'assurance-emploi et maintenir une certaine stabilit des taux. (Nous soulignons)

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Contrairement au proceHSUS antrieur, le nouveau mode de fixation du taux de cotisations en fonction d" critres futurs permet une gestion du Compte d'assurance-emploi qui ne tierlt pas compte des prestations effectivement verses pour indemniser les assurs qui se retrouvent sans emploi. Un tel mcanisme a permis l'accumulation d'un surp:us important alors que des milliers de sans-emploi voient la protection que le rgime devrait leur accorder diminuer de faon significative. Aprs tout, si l'argent des cotisants est bon pour financer la formation professionnelle et l'assistance, pourquoi ne pas carrment s'en servir pour rduire le dficit? Que tout
49.
. 50.
S 1.

Nous sommes d'avis que la comptence dvolue au Parlement fdrai par ('amendement constitutionnel de 1940 ne l'autorise pas utiliser les cotisations d'assurancechmage d'autres fins que le versement de prestations. Les dcisions des tribunaux rendues dans le cadre de la contestation de la Loi sur le placement et les assurances sociales sont significatives cet gard. La Cour suprme y assimile assurance sociale et assurance commerciale et le Conseil priv souligne l'analogie entre les deux types d'assurance: ( ... ) what the difference is between astatutory obligation to pay insu rance premiums to the State or to an insurance companyS3 . Rappelons que le rgime mis sur pied suite l'amendement constitutionnel.de 1940, est peu de choses.prs, identique celui contenu dans laLoi de 1935. D'adle~~s, le caractre assuranciel du rgime sera par la suite soulign dans nombre de dCISions, dont l'arrt Hills: Par le partage l'chelle nationale tant du risque que du cot du chmage, la Loi a toujours conserv son caractre d' assuranceS4 . Appele dfmir
52.

En 1994. ce montant tait valu 267,1 millards de dollars. Canada. Statistique Canada, Statistiques sur l'assu.rance.cMlMge. (dcembre 1995), vol. 54, no. 12, (No. de catalogue: 73-001-XPB), li la p 27. Su.pra note 18, art. 64. Supra note 14.

Voir: Qubec. onistre de la scurit6 du revenu, Un parcours vers l'insertion, ~for;nation et l'emploi, (Livre vert), 1996. la p. 27; P. Fortin, " L'impact,des lois sur l'assurance-cho~ge d:, 1~O, 1994 et 1996 sur l'aide sociale du Qubec , Montral, Ecole des sciences de la gestion, Uruverslt du Qubec Montral. Octobre 1997.
Supra note 7. la p. 366.
RUIs c. P.G. Canada, [198811 R.C.S. 513 la p.535, 48 D.L.R. (4e) 193.84 N.R.86. Voir au mme

53.
54.

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la nature d'un autre rgime d'assurance sociale, le Rgime de pensions du Canada 5,5, la Cour suprme en vint la conclusion qu'il s'agissait l d'une forme d'assurance semblable l'assurance commerciale56 Certes, l' assurance~chmage se distingue par plusieurs aspects de l'assurance commerciale, mais elle partage nanmoins avec cette dernire son .caractre d'assurance, en vertu duquel cotisations et prestations sont intrinsquement lies. Aussi, contrairement l'exercice du pouvoir de dpense du gouvernement fdral, :les cotisations ne peuvent tre utilises qu' des fins prcises, soit l'indemnisation des assurs. D'aucuns pourraient prtendre que le Parlement peut dans le cadre de sa comptence en matire d'assurance chmage, offrir des mesures de formation aux chmeurs. Le volet des mesures aclives (prestations d'emploi) seraient donc partie intgrante d'un rgime d'assurance-chmage. Rappelons que le codt de l'extension des mesures actives en 1977 tait alors assume pour l'essentiel mme la participation fmancire de l'tat. Ainsi, dans le cadre d'un litige portant sur l'application des lois du travail des prestataires inscrits dans un programme de crations d'emploi 57, la Cour suprme devait sutuer que le fondement du financement de tels programmes tait le pouvoir de dpense du Parlement et non sa comptence en matire d'assurancechmage:
Le financement des projets de cration d'emplois par le fdral est autoris par des lois de crdits annuelles votes par le Parlement (... ) Ces programmes sont approuvs en vertu d~ programmes de dpenses discrtionnaires et non en vertu de la Loi de 1971 sur l'arsurance-cMmage.

De mme, la comptence fdrale en matire d'assurance-chmage ne l'autorise pas davantage verser des prestations d'emploi des personnes sans-emploi non~ assures. D'autant plus que les sans-emploi sont les premiers affects par cette manipulation du rgime. Ainsi plusieurs personnes qui auparavant auraient pu tre prestataires du rgime, se retrouvent maintenant participantes59 dans un r~ gime qui ne leur reconnaIt aucun droit. Il en va de mme, de la nouvelle mthode servant dterminer le montant devant tre affect au financement des prestations d'emploi. La disposition qui permet de dissocier compltement les sommes affectes au financement des prestations d'emploi des prestations de chmage verses aux prestataires, s'inscrit dans la mme logique inconstitutionnelle. Le Parlement ne peut par une simple loi modifier le cadre de sa comptence constitutionnelle. Enfin, le nouveau mcanisme de fixation du taux de cotisation (art.66) soulve galement des doutes quant sa constitutionnalit. Les critres de ce nouveau mode de fixation des cotisations sont peu dfinis et leur application entirement laisse la discrtion du gouvernement fdral. La nouvelle disposition, en ne tenant pas compte des prestations de chmage rellement verses, pennet r accumulation de surplus alors que la protection offerte par le rgime diminue. Elle se dmarque ainsi du principe en vigueur depuis les dbuts du rgime qui, conformment la technique de l'assurance sociale, refltait un lien direct entre le taux de contribution au Compte et les prestations verses. En reconnaissant utiliser le surplus du Compte d'assurance-chmage des fins de rduction du dficit, le gouvernement contrevient ses obligations constitutionnelles J'endroit des sans-emploi. Non seulement. pareille utilisation d'une partie des cotisations, prive les assurs du droit de recevoir les prestations pour lesquelles ils ont cotis, mais elle transforme de facto en taxes, les cotisations d'assurance-chmage. Or. la perception des cotisations d'assurance-chmage ne relve pas du pouvoir de taxation du Parlement, pas plus que le versement des prestations de son pouvoir de dpense. La comptence constitutionnelle du Parlement ne permet pas de disposer ni d'affecter le surplus du Compte d'assurance-emploi autrement que pour atteindre tes objectifs et finalits du rgime, soit le paiement de prestations de chmage. La nouvelle mthode de fixation, en laissant toute latitude au gouvernement de dterminer des taux qui ignorent le montant des prestations de chmage rellement verses par le rgime ses assurs, permet une manipulation du Compte qui outrepasse la comptence constitutionnelle du Parlement fdral en matire d'assurance.chmage.

Il

mon avis, le pou voir d'tablir un programme de cration d'emplois dcoule du pouvoir de dpense du fdral. S8 Suite au retrait de la participation financire de l'tat en 1990, ces +: mesures actives ne sont plus assumes par le pouvoir de dpense du Parlement mais bien par le Compte d'assurance-chmage, au dtriment de la vocation assurnncielle du rgime. Le financement de telles mesures par le Compte d'assurance-:mploi. en l'absence d'une contribution tatique, ne respecte pas les exigences de r an. 91.2A de la Loi constitutionnelle de J 867.
effet: Martin Service Staion c. M.N.R., (ll/77] 2 R.C.S. 996 la p.lOO4, 67 DL.R. (3e) 294, 9 N.R. 257; Bliss c. Canada (PG.), [1979] 1 R.C.S. 183 la p.186, Canadien PacifitJl#llte c. Canada (P.G.), [1986J 1 R.C.s. 678 la p. 680,27 D.L.R.(4e) 1. 66N.R. 321. Par aineurs, soulignons que la logique assurancieUe a seuvent t invoque dans la jurisprudence pour souligner les obligations des sans-emploi en matire d(~ chmage volontaire , dont cene de ne pas provoquer indOment la :alisation du risque cbOmage. (Voir entre autres: TfPlguay c. Canada (Commission d'ssurancech. mage), 68 N.R. 154, 10 C.C.E.L. 239 (C.A.F.) 11 sem intressant de voir si pareil raisOnnement sera appliqu par les tribunau:< aux obligations constitutionnelles de l'tat.assureur l'endroit des sansemp~oi.

55.

Rgime depensiotIJ du Qznada,

s.e. 1964-QS, c. SI.

55.
57.
,.", .!

58.

Canadien Pacifique LIe. c. Gill ex rel. Gill, [1973] R.C.S, 654. 37 D.L.R.(3e) 229, {1973] W.W.R. 593. Supra note 19, art. 41 modifiant l'art. 38. YMHA JeWish Communit;I CenCTe o/Winnipeg [ne. c. Brown, [1989J, 1 R.C.S. 1532 la p.lS48, 59 D.L.R. (4e) 694, 97 N.R. 161.

4. LA NCESSIT D'UN RECOURS JUDICIAIRE L'article 91.2A qui attribue la comptence constitutionnelle en matire d'assurancechmage comporte deux dimensions. D'abord, elle s'inscrit dans le partage des comptences entre les lgislatures provinciales et le Parlement en confrant cette autorit la comptence exclusive en matire d'assurance-chmage. Ensuite. elle
- ... ..1

59.

Supra note 18, art. 58 (1).

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h999) 14 Journal 01Jw and SOci~1 Policy

"AFTER A THOROUGH AND SYMPATHETIC REVIEW"': THE STATE OF HUMANITARIAN ApPLICATIONS IN CANADA
MICHAEL BOSSIN*
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dfinit la comptence <aui est confre au Parlement en matire d'indemnisation du chmage, soit l' assuranl~e-chmage. Si dans le cadre de ce rgime d'assurance sociale, les travailleurs et les employeurs sont contraints de cotiser au rgime, l'tat quant lui devrait logiquement tre contraint d'utiliser ces sommes uniquement pour indemniser les assurs en chmage. Les personnes qui cotisent l'assurance-chmage doivent avoir droit une protection adqu~te lorsqu'elles se retrouvent sans emploi. Le dtournement du rgime consacr par l'adoption de la Loi sur l'assurance-emploi en 1996 constitue un recul considrable pour les traviJIeurs et les sans-emploi. D'abord par la diminution de la couverture du rgime, qui s'est solde par l'appauvrissement de centaines de milliers de personnes, dont nombre d'entre elles ont t contraintes de recourir l'aide sociale. L'opration s'est galement traduit par un recul considrable des droits des sansemploi. Ainsi, les personnes qui quittent leur emploi sans justification n'ont plus droit aux prestations et le rgime des prestations d'emploi est soustrait du processus d'appel. Compte tenu du la dgradation que le rgime a connue ces dernires annes. les sans-emploi ont tOllt intrt ce que ces questions soient tranches par les tribunaux60 , De tels db.ltsjudiciaires devraient permettre de faire plus de lumire sur les enjeux fondamentaul, de cette transformation du rgime. trop souvent occults au cours de la dernire dcennie. Enfin, n'oublions pas que le rgime d'assurancechmage a t mis en place qu'aprs des annes de luttes et de revendications tant du mouvement ouvrier que populaire61 Il est temps de rappeler au gouvernement fdral ses responsabilits constitutionnelles l'gard des sans-emploi.

En vertu du paragraphe 114 (2) de la Loi sur l'immigration, .les personnes sans statut au Canada peuvent demander que le ministre de la Citoyennet et de l'Immigration facilite leur tablissement pour des raisons humanitaires et de compassion. Cette disposition est largement utilise par les personnes qui sont maries un(e) ci: toyen(ne) canadien(ne) ou un(e) rsident(e) permanent(e) et par ceux et celles qUl ne correspondent pas facilement l'une des autres catgories reconnues par l'immigration. Souvent, il s'agit d'une mesure de dernier recours pour ceux et celles qui veulent dsesprment demeurer au Canada. Il existe une certaine confusion propos de l'tendue du pouvoir du ministre en vertu du paragraphe 114 (2) de cette loi, particulirement dans les cas O le demandeur est inadmissible au Canada en raison d'un pass criminel ou d'inquitudes quant sa sant. La premire partie d~ cet article examine le pouvoir discrtionnaire du Ministre d'accorder le droit d'tablissement pour des raisons humanitaires. On aborde galement la question du bienfond ~e l'mission du permis du Ministre dans les cas o ily a pass criminel ou non-adtnlSsibilit .pour raisons de sant. Dans la seconde partie de ce document, l'auteur tudie la jurisprudence rcente relative la rvision judiciaire de dcisions concernant des demandes prises conformment au paragraphe 114 (2). En particulier, on y discute des implications de la cause type dans ce domaine, Shah c. Canada. Les instances rvisionnelles sont extrmement hsitantes interfrer avec les pouvoirs discrtionnaires d'un agent accorder une exonration en vertu du paragraphe 114 (2). La question est de savoir si la cour fdrale fait preuve de trop de dfrence env~rs les agents d'immigration, particulirement dans les cas o la sant ou la scunt du demandeur peut tre en danger s'il retourne dans son pays d'origine. On suggre de classifier les directives pour permettre aux demandeurs de mieux connatre les normes auxquelles ils doivent se conformer, Ceci pourrait galement rendre le processus dcisionnel plus transparent. Dans la cause Baker c. Canada, on a demand la Cour suprme du Canada d'tudier une cause o le le demandeur invoque des raisons humanitaires et qui implique quatre enfants ns au Canada. La question aborde devant

60.

61.

DjA, des organisations :,yndicales qubcoises ont intent des recours invoquant notammnent l'in~ constitutionnalit de dispositions de Loi suri'CISsuranee-emploi en regard de l'article 91.2A de la Lot cOlIStilutionnelle de 1867: Confdration des syf!dicats nationaux c. Canada (P.G.J, Montral, 5()()" 05-048333999 (C.S.): S;vndicat national des employs de l'Aluminium d'Arvida me. et aUlTes c. Ca I:ia (P.G.), Chicoutimi. 150-05001538-984 (C.S.). Voir: J. Struthers, No Filult of their Own: Unemplcyment and the Canadian Welfare State: 19141941, Toronto. University of Toronto Press, 1983.

Michael Bossin is a staff lawyer at Community Legal Services (O~awa.Carleton). a communi,! legal clinic located in Ottawa. He also teaches immigration law at the Faculty of Law of Ihe UIUversity of Ottawa.

COMPTES /'UBUCS OU CANAlJA 160/.1001

Les cotisationsdel'usuranccemp!oi.comme la majori:dcs aulres reccnes du gouvernement, Sonl verses dans le compte bancaire du gouvernement; il n'y a pas de compte bancaire spar pour l'excdent de l'.ssurance-emploi de 40 milliards de dollars au JI mars 2001 Lorsqu'il a ~tabli les lau)( de cotisalion pour les exercices 1997 i 2001 inclUSIvement, l'acluaire co cbef de Dveloppement des rss'ources humaines Canada a examin le solde accumul dans le Comple de l'usurance-emploi et les perspectives conomiques de& quelques annes suivantes. Cesl' partir de cet examen que l'actuaire a nonnakment suggr la Commission uoe [ourchelle de taux de cotisation pour l'exercice suivant. Ensu ile la Commission de l'assurance-emploi tablit le taux. avec l'approbation du gOuverneur en conseil, sur la rccommandltion des ministres des Firulnces et de Dveloppement des ressources humaines Canada. Cependant, les taux fixs ont excd<! le maximum des fourchettes de taux suggrcs parl'actuaire en cbef de Dveloppement des ressourceS humaines Canada de 1998 2001 (voir le tableau J).

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Tabla. 2 Solde du C4mpkd'as,vra~pl04 31 milliArds de dolla,..
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Le fait que les taux tablis dans les rtcenlS exercce;s 'ont t suprieurs aux taux maximum suggrs par l'actuarc en cbef a cootribu l'accUmulation d'uo excdent dans le Compte dc l'assurance-emploi. qui a excd cc qu'il considrait comme suffisant. Par exemple. chaque augUlcntatioll de 5 cents du taux de cotisation fait augmenter les revenus annuels de 425 millions de dollars. Depuis 1997, et aussi PO.\ll 200 1. la Loi ex.ige que la Olmmissioll de l'assurance-emploi fIXe les taux de cotisation qui pennettent le mieux. au cours d'un cycle conomique l ,d'assurer un apport de revenu $uflisant pour couvrir les cots du programme et rrulinlenir une certainc stabilit des tallLles modifications roeotes apport6es' la Loi, cependant. ont suspendu ces exigenoes pour uoe ~riode de deux ans. Les modifications stipulent galement que c'cst le gouvernement. et non la Olmmissioo de l'assurance-emploi. qui tablira les taux de cotisation pour 2002 et 2003.

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2j

.,

Le gouvernement a indiqu que les dispositions de la Lo sur l'tablissement des taux de cotisation taient suspendues pour 2002 et 200) afin de lui penneltre d'entreprendre des consultations publiques ct de mener une tude sur le processus d'tablissanent des taux de cotisalion. Avant cctte annone<: du gouvernement, le Comit pennanent des finances de la Chambre des communes avait signal dans sonvrapport sur les consultations menes en

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TATS FUIANCIERS DUCOUVERNEHENT DUCA1UJ)A

TA TS FINANClRS DU COUVEJl.NEAfNT OU CANADA

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Un regard en arrire et un pas en m'Gill

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Novembre 2007

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Tableau 2 - Situation du Compte d'AE de 1990 2007
-~"'-

~ Co: 1-}-;) li;

Excdent (dticit) Total des revenus 15504 14760 17885 18469 19327 19180 19169 19651 20303 19856 20373 1972'2 19535 18853 19072 18701 18319 1911L .. ArulUel 926 -4205 2631 -1208 2283 4267 4999 6295 729\ 6844 7933 4951 3561 2385 2421 2316 2269 3302 Cumulatif (au 31 dc.) 2161 -2045 -4616 -5884 -3601 666 5665 11960 \9251 26095 34028 38979 42540 44925 46233 48549 SO 818 54120

..

Cots (Cil millions de dollars) Taux de wlisation des dlmag<: AdminisFrais' Total des employs Prestations annuel (%) Iration. eh':. d'intrt cots (%)
Tall,( de

Revenus (en millions de dollars) Revenus de cotisation 12867 14760 17885 \8469 19327 19180 19091 19379 19623 18880 18885 18436 18502 17678 17900 17655 16917 17109 Part du gouvernement 2415 Autres revenus Crdits d'intrt

t~~c~
} '. 1 f \l' ;./ ~ 1 .; .fI
,

c,..- t1

1.

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1990 1991 , 1992 1 \993 1 1994 1 1995 1996 l 1997 1 -'-"1 .__ .1998 1999 2000 2001 2002 2003 2003-2004 . 2004-2005 i 2005-2006 11006.200.7

,
i

8,1 10,4 11.3 Il,4 10A 9,4 9.6

'u
7.6 6,8 7,2 7,7 7,6 7.2 6.8 6.3

-~----.-

2,25 2,2512,80 3,00 3,00 3.07 3,00 2.95 2.90 2,70 2.55 2,40 2,25 2.20 2,10 1,98 1.95 1.87 1.80

13 369 17691 19102 17972 15463 13505 12806 12014 11697 11629 11078 13288 14383 14938 15070 14748 14418 14079

1209 1270 1 255 1300 1271 1326 1364 1 348 1 315 1382 1362 1483 1592 1529 1581 1636 1632 1 735

--5 255 405 3\0 82

--. -. ---. --. ----.. --..

.....

-. -

-. -

14578 18966 20612 19677 17044 14913 14110 13362 13012 13011 12440 14771 15975 16467 16651 16385 16050 15815

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76 78 79 96

78 278 680 976 1488 1286 1033 1 175 1096 968 1323
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',-Ci .:2 ((..

o.
~.
-::--

Source, :

. L~s l'erspcclil'cs ue l'actuaire en cher relativement nu compte d'assurance-emploi pour 2005, RHDSC, octobre 2004, page 3.. - Rapport de l'actuaire en chef sur le taux de cotisation de l'assurance-emploi, 2000, Annexe Ill. Comptes publics du Canada pour les exercices 2003-2004 2006-2007. Les cotisations des employeurs correspondent il 1,4 fois celles des employs . .. Donnes de l'anne civile jusqu'en 2003, donnes de J'exercice par la suite en ce qui a trait aux cots, aux revenus et J'excdent.

Remarques:

Cour suprme du Canada

Supreme Court of Canada

.

5.

En oas dcr6poweafiirrnative laquestion4, les articlea24, 25, 56.A652:' 13, 75, 71,109 c) et 135 (2) do la Loi sur l'asSll1'ance-emp~oi, L.C. 1996, ch. 23, sont-ilil "alid(mmt fonds. sur

le 11 octobre 2007

Octobcr 17, 2007

1.

10 pouvoir fdrnl do dpenser?

Do SB. 66 10 66.3 sn.d 72 of the Employment Insurance Act, 1996, (}. 23. 6X~ in who1c, inpm:t orthrollgh their combined affect, theunmrploymont insuranot! powerpro.vlded for in s. 91(2A) of'lhe Constitution Act, 18671

s.e.

- QRDgR MOnON CONl.>RATION DES SYNDICATS NATIONAUX c. PROCUREUR GNRAL DU CANADA .~ (Qc) 1:31809) . - ctentre- .... SYNDICAT ~AT10NAL DES EMPooYs VALUMlNlDM D'ARVll)AlNc., JEANMARC CREVIER MAR.IE LANGEVlN c.PROCOREUR GNRAL DU CANADA

2.

If the lUlSWer to qru:stion 1 is affumative. do s.s. ,66 to 66.3 and 72 ~f the E~1oyment InsuronceAct, s.e. 1996, e. 23, exceed, in whole. lU part or through therrcombmed effect, the taxation power provided for in s. 91(3) of the Constitution Act, 18671
Ifthe answer to quostion 2 is nogative, do ilS. 66 to 66.3 and 72 of the Em!'[(lyment Insurance Act, S.C. 1996, c. 23, satisfy the requirflIllents of s. 53 ofthe Constitution Ad, 18677 .
Do I>S. 24,25,56 to 65.2, 73. 75,77, l09(c) and 135(2) of the Em.ployme.~ litsurance Ad, 1996, c. 23, exceed, in whQ~e, in P~ or through WOlf co~tll~ed effect, ~e

3.

IlE

4.

(Qc) (31810 ' LA JUGE EN CHEF:

5.

unemploymout irururance powor provlded for ID 8. 91(2A) of th~ Constitutton Aat, 1867

s.e.

LA SUITE Dg LA DEMANDE ~ appelnntos visant obtecir la formulation de questions constitutiOl:JIWlles dans les appels SU8tl1enrlonns;

Ifth~'answer ta queotion 4 is affirml\tive, arc 55. 24.25,56 to 652, 73. 75, 109(c) and 135(2) of the Employment InsurtmCe Act, S.C. 1996, c. 23, vIllidly bB!led on the federal lipooding power?

:ET APRS AYOm LU la dacomentation dpose;

,

.:;.

....... -..
~

'. #

~.'

LES QUESTIONS CONSTITUTIONNELLES SUryANTES SONT FORMULES:

1.

Les articles 66 663 et 72 Qe la Loi sur l'assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23, 8ont-ils, en tout, en partio ou par ltmr effet combin, ultra vires de la comptencel sur 1'8B8UIalJ.Cechmage confb'e par le par. 91 (lA) de la Loi constitutionnelle de 1867?
Bn caB de rponse affimllmve la question l, les articles 66 66.3 el 72 de la Loi sur l'assurance-emploi, L.C. 19~6, ch. 23, sont-ils, t31l tout, en parti~ ou par !our efft combin, ultra vires de la comptLm.ce sur la taxation confre par 10 par. 91 (3) de la Loi COtl.9titutiormelle de 186il
En cas de rpons:o ngativo . la question 2. leil articles 66 66.3 et 12 de la Loi .nIr

~'

~
lC.C.
CJ.C.

\,

2.

3.

..

:~.

,.
..
-~..:

.'

..'-: .

l'lISSurance-emplC1i, LC. 1996, ch. 23, rcspectent-ilB les oxigencetr do l'article 53 de la Loi constitutionnelle de j 867! .

4.

l.e& articles 24, 25, 56 65.2, 73,15,77,109 c) et 135 (2) dtJ1aLo sur l'assurance-emploi, Le. 1996, ch. 23, sont-ils, en tout, en partio ou par leur effet combin6, ultra vires de la co~~tonce liUI' }'asam:an-chinage Cnfroo par Ioper. 91 (U) de ]11[,01 constituJtormelle

~~~#~A~d~
Chap. UI SCHEDUlE
(:n~mploy"unt [lUl/rana

TABLEJ
(Stellon 6)

T"'BlE."C
(articl~

61

88 egiolld rate of \employment Weeb of insurable cmployment in the qualifying period dempl". anur3ble d" la priode de rfren,e
1./

Schedule

ANNEXE
TABLEA 1
(arridt li)

Taux rgional de chmage

TABLE 1
(StCIon 11)

6.01i and under ......................................... ovcr6.01ito 7.0% ........................................... ovcr 7.,()$ to 8.0% ............................................ over 8.O'J. to 9.0% .. ......................................... over 9.O'J. .................................. ,.. ,.......................
TABLE.
(SilCtion 6)

14
13

6.0% ct moins ....

plusdc6.0%17.0% .. . plus de 7.0% 18.0% .. . plus de 8.0% 1 9.0% .. . plus de 9,0% ......... ..

12
Il 10

Il
I~

Il 10

Weeks of insurable employmcnt in daimant"s qualifying period

Maximum eltleOOed bcnefit payable uOOer se<:tion 2\ 1 week 2 weeks J weeks 4 weeks 5wc:eks 6weeks 7 wceks 8wceks 9wceks 10 weeks Il weeks 12 weeks Il weeks

Semaines. d'emploi aS$urable de la priode de rfrence du prestataire

Dure maximale des prestations complmcnlaire, payables en venu del'uti<;\e :!I 1 semaine
::! semaines

TABLEAU
(artid~

6)

tl!.

6sh, hO

.Ou-

'ceb bellefiu paid payable ill the II.li(yinl period

Weel:s of iruurable employment ill the qualifying period

Semaines de la priode de rfrence pour lesquelles des prestations ont t payes ou taient payables

Semaines d'emploi assurable de la priode de rfren,e

17/11

/yo

14 and under ........................................................ 14 15 .......................................................................... 15

~ : ::::::::::::::::::::::::::::::'::':.::::::::::::=:::::.:::::::.::::::': :i i
2Q and O\Ier ..........................................................

......l.16 ........... ,..................................................... 16

14 IS
16................................................................... 16

11
18 .......................................................................... 18 19 ................................................................ ,. 19 20 et plus............................. 20

27 or 28 ..................... . 29 or JO JI or 3L Jl or 34..... .., ........... ,........................... . 35 or J6 .... . 37 or 38 ..... . 39 or 40 ............................................................ . 41 or 42.. .. .. 43 or 44 45 or 46 .. 47 or 48 .. 49 or 50, over 50

21 ou 28 .. 29 ou 30 ) 1 ou 32 . )) ou 34 J5 ou 36 J1 ou 38 39 ou 40 ...................... . 410u42 .................. . 4J ou 44 ............. . 45 ou 46 ............. .. 47 ou 48 49 ou 50 ........... . plus de 50.

3 semaine.
4 semaines

S semaine. 6 semaines 7 semaines 8 semaines 9 semaines 10 semaines II semaines 12 semaines Il semaine.

20

TABLE 2 TABLES
(S~CfIOll 6)

TABLEAU 1
(aniclt 11)

TABLEAU S
(artid~ 6)

(Sutioll 11)

tls bcnetllll"id

..yable II ,he
,Ij()ioc pcriod
6.~

WecbO(iMu ... i>I<<m~,

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Scmtiil'1o'cmplo .utlnblc
I<'ion ~ "',," ri&IOf'ul ok <MINce

Regional rate of unemploymenl

Maximum eXlcnded bcnefit payable under seetion 22 2weeks 4weeks 6wccks 8 ",cc6 10 weeks 12 wccb 14 wccks 16wccb !1f weeks 20 weeb 22 wccb 24 wccb 26 weeks 28 wccb 30 wccb J2 wccb

Taux rgional dech6mage

Dure maximale des presta tions complmenlaires payables en vertu de l'article 22 2 semaines 4 semaines 6 semaines 8 semaines 10 semaines 12 semaines 14 semaines 16 semaines 18 semaines 20 semaines 22 semaines 24 semaines 26 semaines 28 semaines )0 semaines .32 semaines

1.Qi; ",'.0');

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16
17 17 17

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11 Il 14 Il 16 16 16 16
.6

1910-71-72., ,h.. 48, ann. A: 191671. ch. 54. art. 61; 1978.79 ch. 7. art. IS.

over 4.0% (0 4.5% ................................... . over 4.5% (0 5.0% ...... ...... ....................... . over 5.0% to 5.5% over 5.5% to 6.0% .. oV(;r 6.0% (0 6.5% over 6.5% (0 1.0% over 1.0% to 7.5% ............................... . ............................... . over 1.5% 10 8.0% over 8.0% 10 8.5% ........................... . over 8.5% 10 9.0% . . ...................... . over 9.0% 10 9.5% . .. ....................... . over 9.5% to 10.0% ................................. . over 10.0% 10 10.5';{' ........................ .. over 10.5% 10 Il.0% ......... ..................... . over 11.0% 10 11.5% .................................... . over 11.5% ...................................................... .

Plus de 4.0% 4.5% plus de 4~5% ~ ..O%..... ......., .. plus de 5.0% 5.5% ... plus de 5.5% .. 6.0%.......... ............. .... . plus de 6.0% 6.5% ..... , plus de 6.5% 7.0%.... ................ . plus de 7.0% 7.5% ... plus de 7,5% 8.0%... ................ . plus de 8.0% il 8.5% ....... . plus de 8,5% i 9.0%.......... .... .. .. plus de 9.0% i 9,5%.. . .. .................. . plus de 9.5% 10,0% ...................... .. plus de 10,0% i 10.5% ................................. . plus de 10.5% i Il.0% ............................. . .. ................ .. plus de 11.0% i 1 1.5%..... plus de Il.5% .. , ............................................. .
n ..

TABLEAU 3: NOMBRE DE SEMAINES D'ADMISSIBILITE MAXIMUM SO

8% et moins
plus de plus de plus de plus de plus de plus de plus de
pluS de pluS de

plus de

plus de

6% 7%

7% 8%

8% 9%

9% 10%

10% 11%

11% 12%

12% 13%

13%
14%

14% 15%

15% 16% 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

16%

10 11 12 13

14
15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52
24 17 25 17 26 18 27 16 28 19 29 19 30 20 31 20 32 21 32 21 33 22 33 22 34 23 34 23 35 24 35 24 36 25 36 25 37 26 37 2638 27 38 27 39 28 39 29 40 30 40 31 41 32 41 33 42 34 42 35 43 36 43 37 44 38 44 39 45 40 45 18 19 19 20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 21 27 28 28 29 29 30 31 32 33 34 35 36 31 38 39 40 41 42 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41 42 42 43 43 44 44 45 45 46 46 47 47 48 48 49 49 20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 40 41 41 42 42 43 43 44 44 45 45 46 46 47 47 48 48 49 49 50 50 50 50 50 50 50 50 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46

IBBilI. .ma_~-

17 18 19 20 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35

14 14 15 15 16 16
17

17 18 18 19 19 20 20 21 21 22 22 23 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36

19 20 21' 22 23 24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38

16 16 16 17
17

18 18 19 19 20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25 25 26 21 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38

21 22 23 24 25 26 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41

33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 44 45 45 46 46 47 47 48 48 49 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

23 23 24 24 25 25 26 26 27 21 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 31 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48

34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 46 47 47 48 48 49 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

24 25 25 26 26 27 27 28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50

35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 48 49 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

26 26 21 21 28 28 29 29 30 30 31 31 32
32

33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50

36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

28 28 29 29 30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50

30 30 31 31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41 42 42 43 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50 50

39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50' 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50 50

ASGurance-emplol - Annexe 1

32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37 38 38 39 39 40 40 41 41 42 42 43 43 44 44 45 45 46 47 48 49 50 50 50 50 50 50 50 50 50

ANNEXE 1 TABLEAU OES SEMAINES DE PRESTATIONS

Taux rgional de chmage

Nombre d'heures d'emploi 8s.sUfllble au CO\J11l de la priode de rfrene
~~~~~~~~~~~de~de~de~.~de

6% 7% 8% 9% 10% 11% 12% .13% 14% mais au mais au mais au mais au mais au mais au mais au mais au mais au 6% el plus plus plus plus plus plus plus plus plus moins 7% 8% 9% 10% 11% 12% 13% 14% 15% 26 26

15% mais au plus Plus de 16% 16%

420-454 455-489 400-524 525-559 560-594 595-629

26

21

16
14 14

6664
665-699 700-734 735-769
770-804
15 16

17 17

19

19
20 20 21 21 22 22 23 23 24 24 25

20 20 21 21

22

22
23 23
24 24
25 25 26 26

23 23 24 24

25 25
26 26

24 25 25 25 26 27
27 28

28
29 29

30 30

27 27 26
26

32 32

31
31 32 32 33 33 34 34 35 35 36 36 37 37

33 33
34 34 35 35 35 36 37 37 38 38 39 39 40
40

30 30
31

29
29 30 30

31
32 32 33 33 34

16
17
17 18

16 16

15
15

605-839
640-874 675-909

19 19
20
20 21 21

22 22 23
23 24

910-944
945-979

16 16 17
17 18

27 27 26

26 29
29 30 30 31 31 32 32 33 33

31
31 32 32 33 33 34

18

19 19
20

24 25
25 26

28
29 29

27 27

960-101.01 1015-1049 1050-108.01 1005-1119 1120-1154

1155-1169

22
22 23 23 24

18 19 19 20
20 21 21 22
22

20
21 21 22 22 23 23

26
27 27 26

25
26

26 26 29 29
30

30 30
31 31 32 32

34 35 35 36

38
:lB

34 35
35

Je
37 37

39 39
40 40 41 41 42 42

1190-122.01 1225-1259 126Q.1294 1295-1329

1330-13&4

24 25 25
26 26 27

26
27 27 28 28 29 29 30 31 32 33 34 35

24
24

28 29 29 30

30
31 31

34 34
35 35

36 36
37 37

38 Je
39

41 41 42 42

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43
43

39
40 40 41 41 42 43 44

30
31 31

23
23 24 25 26

1365-1399 1400-1434 1.c35-1469 1470-1504

1505-1539 15-40-1574

25 25
26

32 32 33
33 34 35

36 36
37 37. 36 39 40 41

38 36
39 39 40 41 42 43 44 45 45 45 45 45 45 45

44 44

27
26 29 30 31 32 33 34 35 36 37 36 39 40

43 43
44 45

45 45
45

27
26 29

32 33
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37

45
45

27
26 29 30

30
31 32 33 34 35 ::l6

36
37

1575-1609 1610-1644
1&45-1679 1660-1714 1715-1749

38 39
40 41 42 43 44

.cO
41

.c2
43 44 45 45 45 45 45

.c5 45

45 45 45
45 45

45

45
45 45

36
37 36

38
39 40 41

.012
43 44 45

31
32 33 34 35 ::l6

39
40 41 42

45 45 45 45

45

45
45 45 45

1750-1184
1765-1819 1620Avant 1990
Depuis 199<1:

42
43 44

.cS
45 45

37 38

45
45

45 45
45

45 45 45 45 45
45

45

45

45

45

1T - 1 P . pour les 25 premires semaines assurables dans la priode de rfrence. 2T lP ; de la 26' 5t' semaines assurables dans la priode de rfren. %% '" 2P; pr,% du taux de dl6mage suprieur 3% permeltlllit de prolonger la priode jusqu'~ 32 semaines 2T = lP: pout les 40 premires semaines assurables dans iii priode de rfrence. lT'" lP.: de la 'Il' la 52' semaine assuraljle dans la priode de rfrence. 1%"2~

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Eng'isii table des maul1res fOlmallmOrlllU.ble .

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ANNEXES
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SCHEOULEI
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R~giol't.1

ANNEXE 1
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T ABLE OF WEEKS OF BENEFITS RGulUnmtploymmt

T I\OLEAU DES SEMAINES DE PRESTATIONS

Numberafbours of 64 thau"-I_ thaoS-I han9-1. lad but ....1 bU! DOl ....1 DOl but nol ~mploymenl in under mo~ Chaa more tban more: th:aa more: (hao qualif)'ing period 7% .-/. ,-/. 10;'
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700-734
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32
33 33 34

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U1

840-874 87S-909 910-944 945-979 980-1014 101S-1049

105O-108~

21
21

27
27

34 34 35
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27

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28

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30 31 31
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34
34 35 35 36

1035-1119 1120-1154 1155-1189 119iH224 1225-1259

1260-129~

36
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1295-1329 1330-1364 136S-1399

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143S-1469

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49 50 50

1470-1504
15OS-1539 1540-1574 157S-1609 1611H644 164S-1679 1680-1714 1715-1749 1750-I7M 178S-1819 1820-

32
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34
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41

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T AUX RGIONAL DE CHMAGE 1

DURE DE L'EMPLOI EN SEMAINES ET EN HEURES

6 % ET MOINS
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NOUVEL ARRIVANT

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10 SEMAINES-15 HEURES 20 SEMAINES-15 HEURES 30 SEMAINES-15 HEURES 40 SEMA1NES-15 HEURES 50 SEMAINES-15 HEURES
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1940/1989 : 1990 :

0 17 24 29
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EXCLUSIONS 1 6 semaines - l'exception des annes 1970/1973 : 1 3 semaines

TAUX DE REMPLACEMENT DE REVENU

1971 1989 1990 1993 1994 75%-662/3 % 60% 60 % (50 % dans certains cas) 57% 55 % (majoration 60 % si revenu personnel de moins de 25 921 $ et personne charge) 55 % 1996 50 %,(majoration 80 % si revenu familial de moins de 25921 $ et personne charge)/ rduction et gel du maximum annuel assurable jusqu'en 2005 inclusivement 39,000.00$

1993 :

l' 6 semaines; minimum 7 12 semaines avec dduction du taux 50% et report possible sur deux ans de l'vnement pour refus d'emploi, dpart volontaire et perte d'emploi pour inconduite exclusion totale (notion d'emploi passible de l'exclusion tendue) pour dpart volontaire et
perte d'emploi pour inconduite,

Nombre de semaines de prestations potentielles: 55 % (majoration 80 % si revenu familial de moins de 25 921 $ et personne 2004 Colonne 1 : Avant le 5 janvier 1990 charge) _. Colonne Il : partir du 18 novembre 1990 Colonne III : 1994 Colonne IV: compter du 6 janvier 1997 (conditions d'admissibilit peuvent tre majores en cas d'avis de violation au cours des cinq annes prcdentes)

Page [ sur 28

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COUR D'APPEL

CANADA PROVINCE DE QUBEC GREFFE DE QUBEC

N' :
DATE:

200-09-003962-021
27 JANVIER 2004 4, L'artcle 23 de la Loi sur l'assurance-emploi excde-t-illa comptence du Parlement du Canada, plus particulirement la comptence relative l'assurance-chmage en vertu du paragraphe 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 18677

CORAM:

lES HONORABLES

MARC BEAUREGARD J.CA FRANOIS PELLETIER J.CA (2) BENOT MORIN J.CA

Pour les motifs annexs du juge Morin, auxquels souscrivent les juges Beauregard et Pelletier; la Cour rpond affirmativement aux quatre questions.

(3)

DANS l'AFFAIRE DU RENVOI FAIT PAR lE GOUVERNEMENT DU QUBEC EN VERTU DE LA LOI SUR LES RENVOIS. A LA COUR D'APPEL, loR.Q. c. R-23, RELATIVEMENT A LA CONSTITUTIONNALITE DES ARTICLES 22 ET 23 DE LA LOI SUR L'ASSURANCEEMPLOI MARC BEAUREGARD J.CA

PROCUREUR GNRAL DU QUBEC REQURANT

FRANOIS PELLETIER J.CA

c.
PROCUREUR GNRAL DU CANADA INTERVENANT BENOiT MORIN J.C.A. Me Claude Bouchard, Me Dominique Rousseau, Me Pierre-Christian Labeau Saint-Laurent, Gagnon Pour le requrant Me Claude Jaya!, Me Marc Ribeiro, Me Carole Bureau Ct, Marcoux, Joyal Pour l'intervenant

OPINION DE LA COUR

(1) le 13 mars 2002, le gouvernement du Qubec adoptait le Dcret concernant un ranvoi la Cour d'appel relatif certaines dispositions de la Loi sur l'assurance-emploi (dcret no 244-2002), lequel dcret priait la Cour de rpondre aux quatre questions suivantes:

Dates d'audience'

2 et 3 septembre 2003

1. L'article 22 de la Loi sur l'assurance-emploi empita-t-il sur la comptence des provinces, plus particulirement la comptence relative la proprit et aux droits civils ou aux matires d'une
nature purement locale ou prive en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 1867?

2. L'article 23 de la Loi sur l'assurance-emploi empite-t-il sur la comptence des provinces, plus
particulirement la comptence relative la proprit et aux droits civils ou aux matires d'une nature purement locale ou prive en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnelle de 18677 3. L'article 22 de la Loi sur l'assurance-emploi excde-t-il la comptence du Parlement du Canada, plus particulirement la comptence relative j'assurance-chmage en vertu du paragraphe 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867?
(HL/YI riA

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Page 4 sur.

ministres de toutes les provinces de l'poque une lettre dont le dernier alina contient la phrase suivante: MOTIFS DU JUGE MORIN ln these circumstances, 1 am writing to the Premiers of the several Provinces to enquire whether Iheir governments would be agreeable to an amendment being made to the British North America Act empowering the Federal Partiament to enae! unemployment insurance legisfation. [10J Celte lettre donne lieu un change de correspondance qui se poursuivra dans certains cas jusqu'en mai 1940. (11] Par ailleurs, le 14 aot 1937, le gouvernement canadien avait adopt l'arrt ministriel CP. 1908

(4) la Cour a entendu les avocats du procureur gnral du Qubec et du procuraur gnral du Canada, les 2 et 3 septembre 2003, la suite du renvoi faisant l'objet du dcret numro 244-2002 du gouvemement du Qubec,

A la suite de ces audiences et de l'el(amen du dossier, voici mon opinion que je livre conformment [5] aUl( articles 5 et 5.1 de la Loi sur les renvois la Cour d'appel:
5. la cour transmet au gouvernement, pour son information, son opinion certifie sur les questions ainsi soumises, en donnant ses raisons l'appui de son opinion, de la mme manire que dans le cas des jugements rendus sur appel port devant celte cour. Tout juge qui diffre d'opinion avec la majorit donne galement son opinion certifie et ses raisons l'appui. 5.1l'opinion certifie de la cour sur les questions ainsi soumises doit tre considre comme un jugement de cette cour et il peut en tre interjet appel la Cour suprme du Canada comme d'un jugement dans une action. HISTORIQUE LGISLATIF {6] Au dpart, il me parat bon de rappeler dans quel contexte a t adopte la Loi sur l'assurancech6mage, laquelle a succd la Loi sur l'assurane-emploi, et d'indiquer sommairement quelle volution ont connue ces textes lgislatifs depuis l'adoption de la premire loi. [7] Le problme du chOmage se manifeste pour la premire fois avec acuit au Canada dans les annes suivant la Premire Guerre mondiale: Le problme du chmage se posa srieusement au Canada, pour la premire fois, au cours de la dpression, brve mais aigu, qui suivit l'essor d'aprs-guerre. Beaucoup de-chOmeurs talent d'anciens combattants. Les autorits locales furent cependant dbordes par la situation, ce qui amena l'intervention fdrale, sous la forme de lgres subventions. [ ... ]

constituant la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces (Commission RowellSirois). Cette commission avait pour objet d'examiner de nouveau les bases sur lesquelles repose le pacte confdratil du pOint de vue financier et conomique, ainsi que de l'attribution des pouvoirs lgislatifs la lumire des dveloppements conomiques et sociaux des derniers soixante,dix ans. [12] Cette commission remet son rapport au premier ministre du Canada, le 3 mai 1940. On y trouve notamment un examen de la question de l'assurance-chmage et des recommandations ce sujet. [13J Le 10 juillet 1940, une modification constitutionnelle ajoute le paragraphe 2A l'article 91 de l'Acte de l'Amrique du Nord britannique et donne au Parlement du Canada une comptence exclusive en matire d'assurance-ch6mage(]. (14) le 7 aoOt 1940, la Loi de 1940 sur l'assurance-ch6mage{J entre en vigueur et prvoit le versement de prestations aux personnes qui ont occup un emploi assurable pendant un certain temps et qui sont: 1) en chmage; 2) aptes au travail et disponibles cette fin; et 3) incapables d'obtenir un emploi convenable. [15J La partie Ide la premire annexe de cette loi identifie quels sont les emplois assurables et la partie IIde la mme annel(e mentionne ceux qui ne le sont pas, ces derniers tant dsigns comme emplois el(cepts. [161 En 1953, la loi est modifie dans le but de permettre de continuer verser des allocations aux

(... ]
L'effondrement conomique eut pour corollaires immdiats un chOmage intensif et une misre sans prcdent dans ,'histoire du Canada. [ ... ) le problme social prsentait un triple aspect: le chmage intensif de la maind'uvre industrielle; la misre gnrale svissant dans les rgions productrices de bl de rOues~ du fait de catastrophes agricoles jointes il l'avilissement des pril(; et le nombre grandement accru des inaptes au travail devenus la charge de la socit, leurs familles ne pouvant plus subvenir leurs besoins.lll [6] En 1935, le Panement canadien adopte la premire loi traitant de l'assurance-chOmage: la Loi surie placement et les assurances sociales[2j. Cette loi est invalide le 17 juin 1936 par un arrt de la Cour suprme du Canada dans Re The Employment and Sociallnsurance Act[3]. Cette dcision est confirme, le 28 janvier 1937, par le Conseil priv d'Angleterre dans l'arrt AItorney-General for Canada c. Attorney-

preslataires qui deviennent malades alors qu'ils sont en chOmage, bien qu'ils soient dans les circonstances inaptes au travail{7J. [17] En 1955, le Parlement remplace la loi, qui tait devenue la Loi sur l'assurance-chmage lors de la refonte de 1952!l!], par une nouvelle Loi sur l'assurance-ch6mage(Jllo les annexes sont intgres dans le corps mme de la 101. [161 En 1956, la loi est de nouveau modifie; elle ajoute la liste des emplois assurables ceux de pcheur

et de travailleur saisonnier(10). [19J Le 17 juin 1970, l'honorable Bryce Mackasey, ministre du Travail de rpoque, dpose la Chambre des communes le Livre blanc sur l'assurance-chmage : L'assurance-ch6mage au cours des annes 70[11}. Le document propose, notamment, d'largir la protection off~rte par le rgime d'assurance-c~omage il que te travail. i pel Ire co ,5 cory . s em~ De p uggr lrser
\

General for Ontario[4}. Essentiellement, la loi fut Invalide du fait qu'elle constituait une assurance contre le chmage et qu'une telle assurance tait une mesure sociale relevant de la comptence des provinces.
{9] le 5 novembre 1937, I~ premier ministre du Canada,

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VIIi"I"'" Lyon ~~""'-'~nzie u;~~

....crit at;" ~'~"1iers

Page 5 sur 28 des prestations pour les gains perdus par suite de maladie ou en raison d'une grossesse. (20) En juin 1971, le Parlement adopte la Loi de 1971 sur l'assurance-ch(jmagef1~l, qui remplace la Loi sur l'assurance-chmage et qui autorise le paiement de prestations spciales aux femmes qui donnent naissance un enfant pendant la priode de 15 semaines entourant leur accouchement. (21) En 1975, on accorde pius de flexibilit aux femmes qui accouchent: elles peuvent maintenant choisir les semaines pour lesquelles elles recevront des prestations cie maternit~. [221 En 1978, la grossesse est ajoute la liste des motifs permettant de prolonger la priode de prestation de rduction des cotisations patronale et ouvrire lorsque le paiement d'allocations, de prestations ou d'autres sommes des assurs en vertu d'une loi provinciale en cas de maladie, blessure, mise en quarantaine, grossesse ou soins donner aux enfants aurait pour effet de rduire ou de supprimer les prestations spciales auxquelles ils auraient droit

Page 6 sur

2~

[331 le 25 mai 2001, l'Assemble nationale du Qubec adopte la Loi sur ,'assurance parentale[24]. Cette loi, qui n'est pas en vigueur en l'absence d'un dcret cette fin, vise, selon les notes explicatives, instaurer un rgime d'assurance parentale ayant pour objet d'accorder tout travailleur admissible des prestations de maternit, des prestations de paternit et parentales roccasion de la naissance d'un enfant, ainsi que des prestations d'adoption d'un enfant mineur.
[34) les ngociations entreprises en 1996 avec le gouvemement du Canada n'ayant pas donn les rsultats escompts, le gouvernement du Qubec saisit la Cour du prsent renvoi par le dcret du 13 mars

LL4I
[23) le 1'" janvier 1964, la Loi no 3 modifiant la Loi de 1971 sur l'assurance-chOmage[1!?1 est mise en vigueur. les mres d'enfants prmaturs peuvent maintenant faire interrompre ou retarder le versement de leurs prestations de maternit. De plus, l'inadmissibilit aux prestations ordinaires, qui tait impose automatiquement aux femmes enceintes pendant les huit semaines prcdant la naissance et les six semaines suivantes, est abolie[1]. En outre, on ajoute des prestations spciales, dites parentales, aux personnes qui adoptent un enfant. [24]
";'.',

2002.
DISi>OSITIONS VISES PAR lE RENVOI

[35J

Les deux articles viss par le renvoi se trouvent dans une section de la Loi sur l'assurance-emploi qui

est intitule "Prestations spciales. Ils sont rdigs comme suit: 22.(1) Malgr l'article 18, mais sous rserve des autres dispositions clu prsent article, des prestations sont payables la prestataire de la premire catgorie qui fait la preuve de sa grossesse. (2) Sous rserve de l'article 12, les prestations prvues au prsent article sont payables une prestataire de la premire cetgorie pour chaque semaine de chmage corn prise dans la priode qui: al commence: il soit huit semaines avant la semaine prsume de son accouchement;

En 1965, l'occasion de la refonte des lois, la loi reprend le titre Loi sur l'assurance-chOmagel111.

[25] En 1988, le Parlement modifie de nouveau la loi dans le but de permettre au pre d'un nouveau-n d'obtenir des prestations spciales lorsqu'il doit s'occuper de ce dernier en raison du dcs ou de l'invalidit de la mre, et dans le but d'autoriser le report des prestations de maternit lorsque le nouveau-n doit tre hospitalis pour une longue priode[U!J. [26) En juin 1988, la Cour fdrale dclare que les parents naturels ont galement droit de recevoir des prestations parentales, au mme titre que les parents adoptifs[ 19). [27] En 1990, le Parlement accorde des prestations parentales en faveur du pre ou de la mre, adoptif ou biologique[2,OJ. [28) [29J En 1995, il ajoute fa fonction de jur aux causes de chmage[g1). En 1996, le Parlement adopte la Loi sur
l'assurance-emploil2~et

.;

ii) soit, si elle est antrieure, la semaine de son accouchement; b) se termine dix-sept semaines aprs: i) soit la semaine prsume de son accouchement;

ii) soit, si elle est postrieure, la semaine de scn accouchement. abroge du mme coup la Loi sur (3) lorsque des prestations sont payables une prestataire en raison de chmage caus par sa grossesse et que des allocations, prestations ou autres sommes lui sont payables pour cette grossesse en vertu d'une loi provinciale, les prestations qui lui sont payables en vertu de la prsente loi sont rduites ou supprimes lei qu'il est prvu par rglement. (4) Pour l'application de l'article 13, l'article 18 ne s'applique pas la priode de deux semaines qui prcde la priode vise au paragraphe (2). (5) Si des prestations sont payables une prestataire de la premire catgorie en vertu du prsent article et que celle-ci reoit une rmunration pour une priode tombant dans une semaine comprise dans la priode vise au paragraphe (2), le paragraphe 19(2) ne s'applique pas et, sous rserve du paragraphe 19(3), cette rmunration est dduite des prestations affrentes cette semaine. (6) la priode durant laquelle des prestations sont payables en vertu du paragraphe (2) est prolonge du nombre de semaines d'hospitalisation de l'enfant dont la naissance est l'origine du versement des prestations. (7) La priode prolonge en vertu du paragraphe (6) ne peut excder les cinquante-deux semaines qui

l'assurance-chOmage.
[30] Depuis le 31 dcembre 2000, les parents peuvent recevoir des prestations parentales pendant prs d'un an si leur enfant nait ou est adopt aprs le 30 dcembre 2000l2~. 131) Par ailleurs, en fvrier 1996, l'occasion du Sommet sur l'conomie et l'emploi, le gouvernement du Qubec annonce, dans le cadre d'une politique relative la famille, son intention d'instaurer un rgime octroyant aux travailleurs des prestations de maternit et des prestations parentales. [32J Il entreprend par la suite, mais sans succs. des ngociations avec le gouvernement du Canada visant faciliter la mise en place d'un tel rgime. Plus prcisment, il essaie d'arriver une entente en vue de l'adoption par la Commission de l'assurance-emploi du Canada d'un rglement en vertu du paragmphe 2 de l'article 69 de la Loi sur l'assurance-emploi:
(2)

la Commission prend, avec ragrment du gouverneur en conseil, des rglements prvoyant un mode

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suivent la semaine de l'accouchement. 23.(1) Malgr l'article 18 mais sous rserve des autres dispositions du prsent article, des prestations sont payables un prestataire de la premire catgorie qui veut prendre soin de son ou de ses nouveau-ns ou d'un ou plusieurs enfants placs chez lui en vue de leur adoption eh conformit avec les lois r9lssant l'adoption dans la province oi) il rside. (2) Sous rserve de l'article 12, les prestations vises au prsent article sont payables pour chaque semaine de chmage comprise dans la priode qui: a) commence la semaine de la naissance de l'enfant ou des enfants du prestataire ou celle au cours de laquelle le ou les enfants sont rellement placs chez le prestataire en vue de leur adoption: b) se termine cinquante-deux semaines aprs la semaine de la naissance de l'enfant ou des enfants du prestataire ou celle au cours de laquelle le ou les enfan ts sont ainsi placs. (3) (Abrog, LC. 2000, c. 14, art. 141 (4) Lorsque deux prestataires de la premire catgorie prennent soin d'un enfant vis au paragraphe (1), les semaines de prestations payables en vertu du prsent article peuvent tre partages entre eux. (5) Le prestataire de la premire catgorie qui prsente une demande de prestations au titre du prsent article peut faire reporter l'obligation de purger son dlai de carence toute autre demande de prestations ventuellement prsente au cours de la mme priode de prestations et qui ne viserait pas des prestations prvues l'article 22 ou au prsent article si, selon le cas: deux articles ensemble.

Page 8 sur:

(39]

J'examinerai d'abord les deux premires questions qui font l'objet du renvoi:

1. L'article 22 de la Loi sur l'assurance-emploi empile-I-il sur la comptence des provinces, plus particulirement la comptence relative la proprit et aux droits civils ou aux matires d'une nature purement locale ou prive en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16} de la Loi constitutionnelle de 186n 2. L'article 23 de la Loi sur l'assurance-emploI empite-t-il sur la comptence des provinces, plus particulirement la comptence relative la proprit et aux droits civils ou aux matires d'une nature purement locale ou prive en vertu des paragraphes 92(13) et 92(16) de la Loi constitutionnel/e de 186n (40] Ces deux questions ne me semblent pas ncessiter un long examen. En effet, ds le dpart, l'arrt du Conseil priv dans l'affaire Attorney-General for Canada c. Attorney-General for Ontario apporte un clairage trs utile sur la question: The substance of the Act is contained in the sections constltuting Part 111. They set up a now familiar system of unemployment insurance under which persons engaged in employment as defined in the Act are insured aga in st unemploymenl. The ronds required for maklng the necessary payments are to be provided partly from money provlded by Parliament, partly from contributions by employed persons, and partly from contributions by the employers of those persons. The Iwo sets of contributions are to be paid by revenue stamps. Every employed person and every employer is to be Hable to pay contributions in accordance wilh the provisions of the second schedule, the employer being liable to pay both contributions in the first instance, recovering the employed person's share by deduction !rom his wages, or, if necessary, in certain aclion. There can be no doubt that, prima facle, provisions as 10 lnsurance of this kind, especially where the y affect the contract of employment, fall within the class of property and civil rights in the Province. and would be within the exclusive competence of the Provincial Leglslature.~ (41] De lait, les prestations vises aux articles 22 et 23 de la Loi sur l'assurance-emploi s'inscrivent dans le cadre d'un rgime d'assurance, ce que le titre mme de la loi dmontre de faon loquente. De prime abord. ces mesures tombent donc sous le coup du paragraphe 13 de rarticle 92 de la Loi Constitutionnelle de 1867: 92.Dans chaque province la l9islature pourra exclusivement faire des lois relatives aux matires tombant dans les catgories de sujets ci-dessous numrs, savoir:

,'.:

al il a dj prsent une demande de prestations au titre de l'article 22 ou du prsent article relativement au mme enfant et a purg son dlai de carence; b) un autre prestataire de la premire.cat9orie a prsent une demande de prestations au titre de rarticle 22 ou du prsent article relativement au mme enfant et est en train de purger ou a dj purg son dlai de carence: c) un autre prestataire de la premire catgorie prsente une telte demande relativement au mme enfant au mme moment que lui et choisit de purger son dlai de carence: d) lui-mme ou un autre prestataire de la premire catgorie rpond aux exigences prvues par rglement. (36) Ces deux articles sont difficilement comprhensibles quant leur porte prcise, moins de lire les autres dispositions de la loi auxqueHes ils renvoient. Toutefois, il n'est pas utile pour les fins du prsent renvoi d'atteindre cette comprhension fine de la porte des articles 22 el 23. "suffit de sal/oir qu'ils donnent droit des prestations de grossesse et des prestations parentales une personne qui exerce ou a exerc un emploi assurable et qui demande ou a demand des prestations dans le cadre de la Loi sur l'assuranceemplo; et que ces prestations de grossesse et prestations parentales sont des prestations spciales au sens de cette loi. (37J J'l/iterai donc de citer ici d'autres dispositions de cette loi qui pourraient tre utiles dans un autre contexte, mais qui risqueraient d'apporter plus de confusion que de clart dans le prsent dossier,

(... )
13. La proprit et les droits civils dans la province. Par ailleurs, la Cour suprme du Canada a dj dcid que les mesures de bien-tre et de scurit (42] sociale sont de comptence provinciale. Ainsi dans rarrt ln re Adoption Act, voici ce que dit le juge Ouff au nom de la Cour: Il is pertinent also to observe that the subject of relief, relief of persons in circumstances in which the aid of the Stat is required 10 supplement private charity in order to provlde the necessaries of life, has become one of enormous importance: and Ihat, primarily, responsibility for this rests upen the provinces: the direct intervention of the Dominion in such matters being exceedingly difficult. by reason of constitutional restrictions. The responsibility of the state for the care of people in distress wives) and for the p.roper education and training of youth, rests annual pUblic expenditure for education and the care of indigent .. h att . . 3 conl' . manr deep '. vigil (including neglected children and deserted upon the province: in ail the provinces the people is of great magnitude, a magnitude lcern peopl 'is cou these

\381 Comme les prestations mentionnes aux articles 22 et 23 visent un objet presque identique, soit l'apport d'une aide une personne ex~rant un emploi assurable pendant une interruption de cet emploi due soit la naissance d'u!" enfant, SOil son placement en we dl! son adoptinn ;' "1e par"u h'1'1 de tr."~' "'"0 ces

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matters.[?&l (43) Le juge Ouff poursuit: l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, qui est rdig comme suit:

Page 10 sur:

1 J these staMes, broadly speaking, aim at declaring and enforcing the obligations of husbands and parents ...
to maintain thar wives and children and these, self-evidently, are peculiarly malters for provincial authority. As regards the maintenance of lUegitlmate cihildren and deserted wives and children, the public responsibility, as already mentioned, rests exdusively with the provinces and il is for the provincial legislatures, and for them alone, to say how the incidence of that responsibility shall be borne.[~ll [44] Ces propos du juge Duff ont t repris avec approbation par le juge Abbott, dans rarrt Attorney-

91. Il sera loisible la Reine, de ravis et du consentement du Snat et de la Chambre des Comm~nes, de faire des lois pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada, relativeme~t toutes les. malires ne tombant pas dans les catgories de sujets par la prsente 101 exclusivemer:t aSSigns aux !glslatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la gnralit d~s termes CI-haut employs dans le prsent article, Uest par la prsente dclar que (nonobstant toute disposition contraire ~nonce dans la prsente 101) l'aulorit lgislative exclusive du parlement du Canada s'tend toutes les maltres tombant dans les catgories de sujets ci-dessous numrs, savoir:

1 J
2A. L'assurance.hOmage.

General for Ontario c. Scott:

As Duff C.J. sald in the Adoption Act Reference (supra) at p. 403:-"The responsibility of the stale for the care of people in distress (induding neglected children and deserted wives) ... rests upon the province" and in my view the maintenance of 5uch persons is a matter of a merely local or private nature ln the province falling within head 16 of s. 92 ofthe B.NA Act.[?~l [45] le paragraphe 16 de l'article 92 de la Loi constitutionnelle de 1867, auquel se rfre le juge Abbott, est rdig comme suil: 16. Gnralement toutes les matires d'une nature purement locale ou prive dans la province. [521 Comme je l'ai dj soulign, ce paragraphe a t ajout ta constitution canadienne en 1940, la suite d'un arrt de la Cour suprme du Canada qui avait invalid la Loi sur le placement et les assurances sociales adopte par le Parlement en 1935. Cet arrt a t confirm par le Conseil priv par la suite. [53] Compte tenu du climalde confrontation entre les autorits fdrale et provinciales ayant donn lieu ces deux arrts, il me parait primordial de tenter de dcouvrir rintention des constituants lorsqu'ils ont fait apporter la modification constitutionnelle du 10 juillet 1940. [54J Trois sortes de documents permettent de l'identifier:

Enfin, dans l'arrt Finlay c. Canada (Ministre des finances), la juge McLachlin s'est prononce d'une [46] faon succincte, mals on ne peut plus claire, sur la question qui nous intresse: frontires, les provinces ont la responsabilit de l'aide sociale en plus de possder une comptence exclusive dans ce domaine.~ [47] Mme s'il s'agit l d'une opinion minoritaire, il y a lieu de prciser que la dissidence ne portait PiiiS sur ce point prcis et que les Juges de la majorit n'ont aucunement indiqu qu'ils diffreient de la juge McLacihlin ce sujet. [48) En dfinitive, les prestations vises aux articles 22 et 23 de la Loi sur l'assurance-emploi sont des mesures de bien-tre ou de scurit sociale intgres un rgime d'assurance. En me fondant sur les arrts que Je viens de citer, je dols conclure qu'il s'agit l de mesures relevant normalement de la comptence provinciale, que ce soit en vertu du paragraphe 13 ou du paragraphe 16 de l'article 92 de la Loi

A l'intrieur de leurs

10 le rapport de la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces; 20 la correspondance change entre le premier ministre du Canada et les premiers ministres provinciaux, de novembre 1937 mai 1940; 30 les procs-verbaux des dbats la Chambre des communes concernant la modification constitutionnelle@Q1.
~RAPPQRT DE LA COMMISSION ROWELL-$IR01S

constitutionnelle de 1867.
[49) Il Y a donc lieu de rpondre affirmativement au)( deux premires questions du renvoi.

(55J Dans le chapitre 1 de la partie A du volume Il de son rapport, la Commission royale des relations :mtre le Dominion et les provinces traite de la rpartition des comptences en ce qui concerne tes services sociaux. C'est dans ce chapitre qu'elle examine la question de l'assurance-chmage. [56] J'ai dj mentionn au paragraphe 7 de mes motifs comment la Commission a dcrit l'Imp?rtanc~ prise par le problme du chOmage dans les annes suivant la Premire Guerre mondiale. AprS. avoir dCrit l'chec des mesures rparatrices tentes au cours des dix ans prcdant son rapport, la CommiSSion affirme. Aucune politique canadienne n'a contribu dava~tage dsorganiser ~os finances publiques et provoquer un plus grand gaspillage dans le rgime conomique que la tentative d Imposer aux gouvernements locaux la responsabilit de l'assislance-chmage et d'autres formes de secours.

LES qUESTIONS RELATIVES L'EXCS DE COMPTENCE [50] Qu'en est-il maintenant des deux autres questions:

3. l'article 22 de la Loi sur l'assurance-emploi excde-t-H la comptence du Parlement du Canada, plus particulirement la comptence relative l'assurance-chOmage en vertu du paragraphe 91(2A) de la Loi

constitutionnelle de 186n
[ ... ]
4. l'article 23 de la Loi sur l'assurance-emploi excde-t-il la comptence du Parlement du Canada, plus particulirement la comptence relative l'assurance.hmage en vertu du paragraphe 91(2A) de la Loi constitutionnelle de 1867? [51J Ces deux questions soulvent essentiellement un problme d'interprtation du paragraphe 2A de

Page) 1 sur 28

Page 12 sur

Qguer ! dsqrganisation financire et un gaspillage norme.

l!'~st donn une annatlJ1!L~iment n~LQn!l!~HI!!I!.vue.l&.l<LI~r9.SJLQ(i~~.ru.Ji~p-QQij[t..~.mgJQi, il~!lI imp.QSsible~ sectionneL cette armature Rour rpartir le CQt c;!!L!<LRaJ!Yrm~, LdJ! C_Mm<!gftg!l!n~fllJil.Q!i.,~

!,JLgravit du chOmage dans une industrie Q!i une rgion donne n'a. virtuellement ;lucun..rnrum!i avec les conditions purement locales. La municipalit ou la province intresses sont pour ainsi dire impuissantes il rduire la gravit ou hler la solution de ce problme. Par surcrolt. ni la province, ni la municipalit ne sont les aulorits comptenles Ionsou'il s'agit de rpartir sur une longue priode les risgues du chmage, ~ l'assurance, soit par guelque autre mthode. Leur effort doit se borner faire race au coOl de l'assistance jusqu' rpuisement de leurs revenus et la ruine de leur crdit: aprs quoi, elles perdent leur indpendance financire et tombent sous la tutelle du gouvernement suprieur. Un rgime d'allocations fdrales de secours, ou de prts consentis par les autres gouvernements, ne fait gu'loigner cette chance et ne conslitue pas une solution. Si l'assistance ressortit aux autorits locales, l'apparition d'un problme srieux de cMmage ou d'indigence dans une province quelconque entrai ne des dpenses considrablement accrues auxquelles on doit faire face malgr la chute rapide des revenus. Les pouvoirs d'imposition des provinces et des municipalits sont limits par la constitution et souvent inutilisables, vu la tendance des surplus nationaux ou des revenus nels importants se grouper dans certaines rgions, Ces gouvernements sont alors amens tablir toutes sortes d'impOts sur la consommation, sur les prix de revient et les petits revenus, ce qui nuit aux affaires, empche les placements et aggrave la situation qu'ils s'efforcent de corriger. S'ils ont constamment recours "emprunt, leur crdit disparat bientt. Leur influence sur les activits conomiques est insuffisanle pour allger le fardeau ou pour dlerminer la reprise. Seul le gouvernement fdral peut assumer, d'une faon quitable et efficace, les dpenses variables, mais leves, ncessites par le chmage.[~11 (le soulignement est mien) [57) La Commission traite ensuite du nouveau partage de responsabilit il tablir dans les services de prvoyance sociale:

L'acceptation de la responsabilit par le gouvernement rdral en matire de secours ou d'aide aux chmeurs aptes au travail comporterait: (1) l'entire responsabilit financire, (2) le contrOle administratif absolu. Pour assurer une administration effICace, les conditions suivantes seraient indispensables: (a) Dfinition, par le gouvemement fdral, de l'aptitude au travail, pour les fins de l'assistance chmage; Pleins pouvoirs, au gouvernement fdral, de dispenser l'assistance-chOmage; tablissement et rgie, par le gouvernement fdral, d'un service national de placement, sans prjudice du droit de la province de maintenir ou de dvelopper son propre service de placement; . Autorisation, confre au gouvemement fdral, d'tablir un rgime d'assurance.chmage obligatoire.

(b) (c)

(d)

Les trois premires conditions essentielles prCites pourraient ou non exiger des modifications la constitution, mais le cas de l'assurance-chOmage est bien diffrent, par suite de la rcente dcision du Cornit judiciaire du Conseil priv. Bien que l'opportunit de l'assurance-chOmage soit discutable, comme moyen d'allger les charges du chmage et nous examinons la question plus loin - il est tout fait improbable qu'une province se risque instituer un plan d'assurance pour un groupe de personne dj sous la protection financire du gouvernement fdral. En outre, il est important que le gouvemement fdral puisse, s'il le dsire, instituer un plan d'assurance cemme partie inlgrante de son programme gnral d'assistance-chOmage. Pour ces motifs, nous formulons les recommandations suivantes;
(1)

Suppression de tout doute quant au pouvoir du gouvernement fdral de se charger des frais et de la gestion de l'asslstance-chOmage, et d'tablir un service national de placement; et Aulorisatlon, confre au gouvemement fdral, d'tablir l'assurance-chmage.

(2) Nous avons dj discut les dveloppements historiques qui ont abouti au chaos administratif et financier constat l'heure actuelle dans les services de prvoyance sociale. L'exprience des dix demires annes a mis en IUmire l'extrme importance d'un partage net de la responsabilit exerce par le Dominion et les provinces, et de revenus suffisants pour p.!!(mettre chague autorit administrative ,de s'acquitter de sa ~sabilil, Nous analysons ailleurs le transfert des charges de la dette et la rpartition des revenus. U est vident gue nos propositions en l'esPce se rattachent intimement celles qui sYivenl quant au nouveau Q!!rtage de responsabilit dans le domaine de la prvoyance sociale, Nous posons maintenant le princiPe du ~ui nous parait altribuer chague autorit son rOle le plus appropri. Nous discuterons plus loin l'application de ce principe certains services ainsi que la manire de procder l'gard d'auIres services qui, pour une raIson ou pour une autre, ne peuvent tre exclusivement assIgns l'une ou l'autre autorit. En proposant un partaQjLnet de la responsabilit, nous nous sommes inspirs des pri"-ci~s numr~_ dan~ l'avantpropos de la presente partie du !J!Qport: Le princl~ de la non-altratlon. des arrangements constitutionnels existants. sauf pour des @SO!J$ imprieuses: l'admission des diffrences gui existent dans la philoSOPhie sociale des diverses rgions du canada: la ncessit de l'conomie et l'efficacit administrative; cla cooformil des diffrentes juridictions en vue de l'acguittement des obligations financirel? en l'esPce, et nous avons pris soin, dans notre recommandation portant sur le transfert de juridiction au gouvernement fdral, de nous limiter ce que nQ!Js estimons absolument ncessaire.
L:~xQ(1rien~ _des dix dernires annes, dmontre clairement gue l'assislance-chOmagJL<12it rel.\lfi!J JilJ

!.iljuridiction en l'espce pourrait tre un pouvoir concurrent (comme POUr l'Immigration et ragriculture) ou l'on P9urrait consentir au Dominion.la juridiclion exclusive en matire de secours aux chOmeurs aptes au travail. q~. I:~!ablissement des bureaux de placement P.O_YL cette catgor..Q! de l'assurance-ch_Omage._ Mals,.9J!!lS ce ~j! faudrait prciser nettement l'tendue de ruuridiction consentie au Dominion.

Dfinition de "aptitude au travail et de l'admissibilit l'a,sslstance-chmage.Notre proposition vise margue( la distinction entre les inaptes et les aptes au travail, limitant ceux-ci la responsabilit du Dorn1n9!Ll\li!1 d'assurer runiformit dans la dfinition de l'aptitYde au travail et. par consguent. l'galit d'avantages po~l toutes les provinces et municipalits, il serait essentiel gue_les dfinitions de faptitude, au travail et d!! l'l?ldmissibilit l'aide fdrale fussent tablies par le Dominion. Pour les fins juridiques ou administratives, ~oute dfinition ne se@it pas dpourvue d'un certain caractre arbitraire: mals la base mme de notre P!Q~.t .l!lla responsabilit de la province (et de ses .municiPalits) en matire d'assistance puQligue ~J~m~t ~ tous groupes et individus non inclus dans la dfinition tablie par le Dominion.!;':;!}
(le soulignement est mien) [581 PuIs, la Commission aborde spcifiquement la question des fonctions provinciales en matire de prvoyance sociale: El! $.Q.ard .~ IlQ.UeQ9]1rnandalion~lL est essen~! !W~ [~.Qf!?.rl!l~!i M!.tenLg~ Q.QJJ,YQirs !lQ!1 a.!trilLl!rul e_n m~li.~jLg.!i!_prvo)'an.~J!.ociale.,gtg!,@ les fonctions du i~.![gLoient .Qnsidr~.wmme. des.~ftptions t<i ~~.9!lL9~~r!3~_lU!L_QJDPorte la responsal1ill!..p!9yj!l.isltEt. Nous sommes d'avis qu'il incombe au Dominion de prendre les mesures remdiatrices en ce qui concerne le chmage. Nous discuterons plus loin les problmes particuliers qui manent des pensions de vieillesse base non contributive, de l'hygine publique el de r'i~l>urancp "rj"le. M";" "quJgy'iI ;~M1l!!j)i!\'~ ~~!in~l' ..... - ....!!Pf ~-~ ~!;!<<lf ~---'n qui -- '-'~vent ~ffecti ." ; <lf!~ ~_. . ., f$s!~. _.< . J31

9Q\!Y!IDl!llJ1ent fdral. par assistance-chmage, nous entendons l'assistance ou les secour!! aux ch!llil!J[$ !lptes au travail par ,QP~ition ceux gui sont inaptes, Les provinces doivent continuer d'asSUrMl~ ill!trel! ervices '!&'prvovance sociale, et doivent tre pourvues des moyens financiers ncessaires,..!:1!QQ~ Q.e Rrindpe essentiel el gnral: !~s services de prvo)'ance sociale incombent a\tl!:12rOV!!Lc. D~i!\lt11'l .. ~!1.Jil r~P-Q!lsabilit fdrale doit lrit considr~comme une. eX;;!m\iQ!LiJ!l_@9~~n~fil!E:, et tr!! dfinie ilv!1C QI~Qlh.. Mais la jl!(ldiclion <!!L.gQ.\!lLel!l~r)J f~d.ral. doit ~j[t;t. sU.ffl1i.<!QtEl.po\Jr l\JipeCfTleltre de re.mplir av~c I,ItilitJ!LrOle .Qui lui esl confi~.

Page 13 sur 28 (le soulignement est mien) In!em'!\P-IJ.ID.k.bJl\Jf. Q~. (59J La Commission dclare. par ailleurs. ce qui suit sur les questions des pensions aux veuves, allocations aux mJes el protecllon de l'enfance:
~ croyons gue ces services intressent tout particulirement ~provlnces, puisqu'ils Jill;!Qndel'lilt des P-focqmations Q'9fdre social en touchant la conservation de l'unit familiale, et au soin jj!t fi l'ducation des linfanls,'p~ __ ~ ils el(igent une surveillance minutieuse gui doit _J.!rendJe, trs souvent un caractre personnel et qiscrlionnaire, Pour ces deux raisons, nous estimons gu'ils relvent strictement ~rovi~~ (34)

Page 14 sur

Il~.Q.,be Jb.ueneral consensus9f view_ thalJ!nemplovment .i!lsura~.1f iLi!!.!Q be.e_~ctj){e!Y g1.rrieQ..Q!!~..!l..Qlllilbe national in scop'e. Jn view, however, 9f the limj!ed iuris~jjction of ll.l~Le.llliiament ru anada an amendment to the Constitution woulQ,seem to be a necessary prelimlnaryJQ.1t1J!.~I!:!IJ.m.entQf

'!.nmional system. ln these circumstances, 1 am writing to the Premiers of the several Provinces to enguiJe. whether I!'lj!jr governments would be agreeable to an amendmept being made to fhe British North Am~rlca ~ct empowering the Federal Parliament to enact unemployment ,"surance leglslalion. 1 should be obhged If, at your early convenience, you would kindly advlse me of the views of the govemment of,_____. Yours sincere!y

(le soulignement est mien) [601 Voici comment elle conclut ses p~opos concemant spcifiquement l'assurance-chOmage: (le soulignement est mien) Au __courli9JUloS audiences publiques, plusieurs provinces et de nombreux cor~ublics ont soutenu gue !'assurance-ch6mage devait tre place sous la juridiction du panement fdral Nous n'hsitons pas recommander cette solution. Toutefois, nous croyons que la nature et l'tendue des pouvoirs fdraux en matiJe d'assurance-chOmage devraient tre dfinies avec soin et prcision, afin d'empcher leur extension en vertu de la thorie des pouvoirs auxiliaires. Dans la mesure o il ne s'agit que d'aflocations en espces, rien n'empche d'inclure dans le projet rassurance contre le chmage rsultant de la maladie, et nous recommandons d'attribuer au Dominion les pouvoirs ncessaires cette Iin.[;}51 (le soulignemenl est mien)
~.RRfru:ONPANCE

[631

A cette lettre, voici la rponse apporte par !e premier ministre du Oubec, Maurice Duplessis, le 22

novembre 1937: My dear Premier: Your letter, dated November 51h , in conneclion with the establishment of a system of unemployment insurance, has been submitled 10, and carefully studied by the Provincial Govemment. The Province of Ouebec would be happy, indeed, ta cooperate in the establishment of a sound and fair system of unemployment insurance, Your latter does not state the broad fines nor the important delails of your proiect. As far as Ouebec i2 concerned, we consider this information absolutely essential. The constitution guarantees our full autonornY. <!ill!._ needles2 10 say we will do nothinq. for very obvious reasons, to destrov il juebec is in favor ru_collaboration an(Lm..~eration but i~.Ii~Iy-and~decidedly" '29~!11!L~~.@Jj'{e

ENTRE LES PREMIERS MINISTRES

[61J Par ailleurs, comme je l'ai dj souligl:, entre novembre 1937 et mai 1940, une correspondance assez volumineuse a t change entre le premier ministre du Canada et ses homologues provinciaux. (62) Je crois bon de citer au long le modle de la lettre adresse par le premier ministre Mackenzie King aux premiers ministres provinciaux, le 5 novembre 1937: My dear P~ier: My colleagues il!1CL.L are, convlnced that a national system of unemplovmenl insu rance would contribute materially to individual securily and industrial stabilily throughout Canad~ and would assist in (Iltigatif]Q the d'stress incident 10 any recurren.c:J:! of widespread unempJQy:ment. A strong recommendation with respect to national con trot of employment offices, based upon a full investigation of the unemployment situation throughout the Dominion, has been submitted to the govemment by the National Employment Commission. We share the opinion thal a national employment service within federal jurisdlction is a necessary complement of any plan of national unemployment insurance. We believe it is mast desirable that legislation eslablishing a national system of unemployment insurance and of public employment offices should be enacted. Should it be possible to obtain the co operation of the governments of the several Provinces toward this end, we are prepared, at the next session of Partiament, ta introduce the necessary measures. You will recall thal Q!l.JlInuary.\h~~!l! .QfJblU'~ the.,tlJ~icial Committee QUhe J'~i'!Y...o..uncilgS1.Y~.il

yniQI}
It would be possible to estabfish a system of national unemployment insurance'wi~out in~ing!ng upon the ogh15 of the Province. For instance, every Province could pass concumng. or enabllng .Ieglslallon, al; Il has been done many limes in the past, and there are, also, other ways of reahzlng the said msurance whlch would safeguard provincial autonomy. lNlitJ10te that vou consider.unemgjQyment anationalproblem, the financiaLburden~QL~.!:llcbJesls 1'fI~.1!Pon Otlawa; accordinglv. do jlou not think.llli!Li1. is urgent and. '!tmL\Q do_p.Yl!Y.. W!!b_ Pl~~.!1J1t \,IfljlmgjQyment am;!. conseguenlly, with direct relief?, The programme of productive public works, which we suggested to your Govemment, months ago, would go a long way t9 achieve these desirable ends. The disappearance of present unemployment would largely contribute towards the solidity and stability of a system of insurance against future unemploymenl. ln conclusion. the Govemment of the Province of Ouebec is willing t9 co-operate heartily in the establishment of a sound and fair system of unemployment insurance and also, in a programme of productive public works mentioned above. Yours truly (le s9ulignement est mien)

GOORtoyment and Social InsUn~ ,Ag,. 193~. .Clo~~t!entiQJJ ..!las .since.bee(L9lYeJl,. p'y.. officiais. _Qt 1tl.e Qominion Government to the resulting.Jlj~jJ..il!!QI1, .~J]gye. aJ~.I:l>l.c!.I!J.l'l.b.e.n!'Wl9Jtl1e._.Q.4!!!?!~Land_!!.qy~.9La member Q[!!l? staff.2!..!I:!!LtlJternational !o1!l;lQuIQff_e,~hois f?mi!L~Lwith .~1'i!!!!gJ~Y2le!l1!! Q{[lJeJ!lQIQY.rrnnt il1stJrance, ~l1d._w):lq.has !J.t}en. plaed at the disposai of the governme!1t fOfPIJIP'oses of onsultation by the

n~.il!iy~ .QIliniQ!'-1!P9JL<lItll~r.!Wfl'l. ~~~. whe1!:t\'ll. .!1:l_'iL.Earliament.ru Q.~l'!dahadjYri.sC!j!io.Q '19. IDJA!J!lt}

Page 15 sur 28
[64J
la rplique du premier ministre canadien tient dans une lettre du 26 novembre 1937, ainsi formule:

Page 16 sur
chmage temporair~~M.~s_ collgues el moi estimons gu'il~t!l~ .notrJi.pevoj\':j;j. !1!'~n~ 19jJl~.I.!l.s rn~sYrEl.s Qossibles POUfJair~Jactl t cette situation..!QrMll!~I~jJrgLISl. Nous crQY.ons qu'un systme nalional d'assurance-chmage, inslitu ~.maintenanL<;Qn!!:iPue[g l'inscunt et la dislocation industrielle gui pourraient, autremel]l. rsulter c!!U.!Lg!.!.~!i1. Les personnes comptentes en matire d'assurance-chOmage admettent gnralement que le moment le plus favorable pour l'tablir est la priode o l'embauchage augmente, et pendant laquelle on peut consUtuer un fonds qui servira plus tard il payer les indemnits. Nous pouvons prvoir une telle priode dans l'avenir immdiat.
~J!ucoJdP...!.i1ttnuer

My dear Premier:
1 have your letter of November :z2nd and am pleased 10 have your assurance that the Province of Quebec is ready to co-<:lperate in the establishment of a sound and fair system of unemployment insurance.

. You hav~ suggested the possibility ~f proceeding loward unemployment insurance by concurring or enabhng leglslation ta ~ enacted by provmClalleglslatures. As t pointed out ln my previous letter, Ihere Is a general consensus of vlew thal unemployment insurance must be national in scope If it is 10 be anived with the powers ta set up a s~stem of such scope: We have given careful consideration ta the proposai ta proceed by way of concurrent leglslatlon. On the advice of those who have studied this question most carefully we are convinced that such a method would be uncertain and unstable and would not attain the abject we ail desire. We reaUze that there will be many important details which will require careful consideration when the stage ~or the pr.eparation of the actual legislaUon has been reached. Meanwhile, as 1 have indicated, the first ess~nllal step IS to secure an amendment ta the British North America Act which will give the Dominion Parhament the necessary power la enact unemployment insurance legislation. It is our Intention, in due course, ta prepare and forward ta each of the Provincial Governments for their observation a dralt of this essential conslitutlonal amendmenl. You have referred in vour letter 10 proposais made bv vour Govemment 10 deal with present unemplovment by an extended program of public works in co-<:lperation with the Dominion Govemment. It ~ust ~e recognlsed, however, that unemployment insurance cannot dea! with the Immediate relief situation. It IS de~lgned rat~r 10 esiablish. a~ organisation and a me!hod to CODe with recurrent unemployment sa far as p~slble on an Insura~ce basls 10 prefe,rerces 10 existing me!hods of relief. The question which..YQY..hav! ra!sect Is, therefore. qUite separa!! and distinct from the subject of our p'resent correspondence.
l'

Mes collgues et moi-mme sommes Irs sensibles fa conlribution importante que j'administration actuelle de la province de Qubec a fournie la cause du bien-tre au Canada. Nous avons galement apprci sa juste valeur l'intrt que vous portez aux ouvriers de votre province. Nous croyons pouvoir compter sur votre collaboration dans l'effort que nous faisons pour effectuer une rforme sociale qui contribuera grandement la scurit et au bien-tre de milliers de citoyens de votre province et du Canada toul entier. Nous avons donc dcid de nous enqurir si le gouvernement de Qubec consentirait il une modification de l'Acte de l'Amrique britannique du Nord accordant au Parlement fdral le pouvoir d'adopter une loi d'assurance-chOmage de porte nationale. En demandant au gouvernement de Qubec de nous faire tenir, dans le plus bref dlai possible, un expos de ses vues il ce sujet. je devrais peut-lre ajouter que l'tablissement d'un systme national d'assurance-chOmage, ds qu'il fonctionnera normalement, aura pour effet, nous en sommes convaincus, de rduire d'une manire substantielle le fardeau financier qui retombe actuellement su r les provinces, du chef de l'assistance-chOmage. Bien sincrement (le soulignement est mien)

.,

ln ~iew of Ih? ~eneral des!re to bring about an effective system of unemployment insu rance in Canada al the earllest date It IS hoped that the first step tO)Nard this goal may be assisted by the cO-<:lperation of the Provln~s. lirusl, therefore, that t~e Govemment of the Province of Quebec will endorse the principle Ihat the Dominion Pan lament $hould be glven the power which alone will permit the Governmenl 10 proceed with plans 10 inlroduce unemployment insu rance legislatlon at the forthcoming session. Yours slncerely (le soulignement est mien)

[66J

Le premier ministre qubcois rpond ce qui suit. le 24 fvrier 1940:

Cher Monsieur King, J'ai reu votre lettre du 16 janvier, o vous demandez si mon gouvernement consentirait une modification de rActe de l'Amrique britannique du Nord pour autoriser le Parlement fdral dicter une loi d'assurance-chmage.
Q~!s..g.r:ml!P.ondance gue vous avez change avec le l''remier ministre de la...!llQYince de C!ubec avant leAbut de mon mandat. je consfate qu'on a alors exprim l'avis gue le mme but pourrai! .'...atteindreau.rooyen de lois concurrentes adoptes P_'!f.toutes les provinces, comme moyen ~..rserym' I~Lautonqmie,. Le_26.novembre 1937, vous i},vez ..exprim~Jopinion ..9Y!L.!!t l!Y.stmtt....l!.!!li~i~!i.(m.s C9nJ!Y!:rn!~S!!.raj!ln.c~in!tl instable.

{651 Par ailleurs, le premier ministre Mackenzie King crit, le 16 janvier 1940, la lettre suivante au premier ministre du Qubec, Adlard Godbout:
Mon cher Premier-ministre, Le 5 novembre 1937, j'ai crit aux premiers ministres des diverses provinces afin de m'assurer si leurs gouvernements consentiraient une modification de rActe de l'Amrique britannique du Nord pour donner au Parlement fdral le pouvoir de lgifrer en matire d'assurance-chmage. '

J'aimerais savoir si, d'accord aye_y~con~i!!!IDl....Yous tes encor!!..ferm!!l!!eI}L!~i!yj~..gl!\m!!. telle manlre de procder serait inapplicable. Permettez-mol d'ajouter, mon cher Premier ministre, que nous donnerons votre rponse, mes collgues et mol, l'attention la plus soucieuse et la plus empresse, el que nous cooprerons dans toute la mesure possible l'tablissement de tout plan pratique dans le but de rduire ou d'allger le fardeau du chmage dans notre province,

Le. Gouvemement est d'avis gue rtal de guerre a srieusement intensifi I.e besoin d'assurancech6m~ge. Nous pouvons !aisonnablement prvoir une priode d'embauchage plus iCiiv"jjllijit.!s. g\!f~e e~lve du conflit en ralit, rembaycha9 au Canada atteint actuellement son plus h.mrt niveau. Toutefois nous_de~ons admettre gu'une g~~rfie de notre main-d'uvre et ~ll.Q!re..~ap.!3.i~~"i!..pf9..Q!JctiQ!)~~~.t n~li$Salremenl consacre la producllon d:?rmes~ aulre .I!!<!lgrieJ .9~ glLerre .!!t. olle. ~ .g.Qf~ !le travail ~\1gmentel1!. a~ ~urLde la lutte, de sorte 9)L~JlI.firLdes ~~!!!H~. nQ!,ls '!lJfQ.Il..fI~vj!!!!?~~IlU ~JlQ\1giij~ oro~~.rn~ ..ctp. Ifl,up'Llllfnl {i", [l.9!r!ill>rI'''''!!l~ b "~qu.c:t)9n "' .. '1ffip-s. fA __ l\(, .C&' -A'''-'!!.lJ!,ot . -'--'f\~ ~saJr~ .. . ~s cl . ._...."'i!nts ..)ai PG-. -_"UCOlJf, __ .. .:>s co!.''''''l...;ns et ~u,,~ bien c,,,,,, ..."s un

Je vous remercie pour vos gnreuses dispositions l'gard du gouvernement de la province de Qubec, et je tiens vous assurer de ma ferme intention de maintenir avec le gouvernement fdral la meilleure collaboration possible, de manire assurer noIre province et au Canada tout entier l'administration prudente et progressive dont voire gouvernement donne rexemple depuiS des annes. Votre trs sincre (le soullgnemelll eSt mien)

Page 17 sur 28 [67) Ce quoi le premier ministre du Canada rpond, le 10 avril 1940:

Page 18 sur J!lQ.outlt !\!!!lQ.Y!lJ~!pouvQjr.. g!!!l nOI!.li.l~t<.~erchons soient suffisamment vastes, .NOY.~Jlfil herh~LQIlS a\!unement..i!.!!Q.l,[cf)1ui~. modifier.Mul.IQjet de rsolution, mais ie...grette .rumJg..Q.oovgrl'!!llOO.Ot.. filn .vQ!,!@..Qt lssureU~ d'dicter _une .. mesure l;lOCiale CQmme celle.i. cherh~u~as il. Q.Q!~mir ,<:I\'!s p.9IJ.v.Q!rl> g~IJraux dans le mme domaine. sans les limiter la seule assurance~~.

Mon cher Premier ministre, J'ai l'honneur de vous accuser rception de votre lettre du 24 fvrier en rponse ma lettre du 16 janvier, dans laquelle je vous demandais si le Gowemement de Qubec serait prt accepter un amendement ,'Acte de l'Amrique britannique du Nord qui donnerait au Parlement fdral le pouvoir d'adopter une Loi d'assurance-ch6mage de porte nationale. Vous demandez si le Gowemement fdral est d'avis qu'il serait Impossible d'tablir un systme national d'assurance-chmage au moyen de lois concurrentes. En rponse, je dirai que les conseillers juridiques du Gouvernement ont tudi la question avec le plus grand soin. 1/ me fait plaisir d'inclure, pour votre Information, le texte de leur opinion. Vous remarquerez que nos CQnseiliers iuridiques sont d'avis que, mme s'R tait possible au moyen de lois concurrentes d'tablir un systl!le national d'assurance-chOIJB!9l!...ll! v;;tljp.it.!!,9!lJ!!Jgislation pourrait tre mise en doute, et le s~me !I.!l:...m..t.me seraiUnstablll. Mes collgues et moi sommes d'avis que pour des raisons constitutionnelles et pratiques, il serait impossible, jusqu' ce que le Gouvernement fdral obtienne l'autorit lgislative ncessaire de faon incontestable, de songer tablir un systme national d'assurance-ch6mage. Puis-Je ajouter que mes collgues et moi apprcions grandement votre offre d'tudier immdiatement la question, et votre acceptation exprime dans votre lettre, de cooprer entirement ,'tablissement d'un systme pratique qui aura pour effet, entre autres avantages, de rduire le fardeau que constituent actuellement pour les provinces les secours de chOmage. Comme c'est notre dsir d'tre en mesure de prendre les moyens ncessaires pour adopter une loi d'assurance-chOmage la prochaine session du Parlement. puls-je formuler respolr que, dans les circonstances, le Gouvemement de Qubec acceptera ramendement ncessaire rActe de l'Amrique britannique du Nord mentionn dans la prsente lettre. Nous sommes d'avis qu'un systme. national d'assu@nce-chOmage, tabli en ce moment, est pssalre pour permettre au Canada de rsoudre effectivement quelques-uns des problmes jndustriel!!..!!!.!i ~rsenteront la fin de la guerre ou mme plus t6t. Nous esprons sincrement obtenir la coopraUon du Gouvemement de Qubec pour cette importante fin nationale. Votre tout dvou (le soulignement est mien) [68J Je ne croIs pas utile de reproduire ici la correspondance change avec les autres premiers ministres provinciaux, celle change avec les premiers ministres qubcois suffisant fournir le ton et le teneur de cette correspondance en gnral. lES DBATS tA CHAMBRE DES COMMUNES (69) Enfin, pour complter l'clairage sur le contexte ayant entour l'adoption du paragraphe 2A de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, il est bon de prendre connaissance des discussions qui ont port sur cette question au Parlement canadien, rpoque. (701 Le 25 juin 1940, lors du dbat sur la modification constitutionnelle, le chef de "opposition, R.B. Hanson, dclare ce qui suit: L'heure est venue o le Dominion, de concert avec le concours des provinces, demande le droit de modifier sa propre constitution. Je n'aime pas beaucoup cette mthode qui nous oblige nous adresser quelque organisme d'outre-mer. Si vraiment notre Dominion est devenu autonome, nous devrions exercer l'autorit qui revient de droit au pays. Il ne devrait pas tre ncessaire d'adopter des projets de rsolution comme celui-ci pour modifier notre constitution.

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[... ]
Avec le temps il devient ~en plus urg!lill gue le gouvernement fdral se charge de fa..ruDQl}SJ!!l!!it;t~[I cfliutres domaines de la lgislation sociale. Je songe la pension de vieillesse o notre Par1ement partagg maintenant avec les provinces la responsabilit. /1 v a quelques instants, le ministre de la Mti~Ul expos les motifs pour lesquels on a grocd de cette facon au sUjet des pensions de vieillesse, ILIlQYL!!emQle gu'en .sollicitan! le pouvoir de lgifrer en matire d'sssurance-ch6mage, nous aurions QY.1er jusq@ demander~ouvojr s'tende galement aux aytres formes de lgislation sociale ['Idispensable Il1JlJJ mme genre.[36) (le soulignement est mien) [711 Cette intervention donne ensuite lieu l'change suivant entre le premier ministre. et au chef de l'opposition: Le trs hon. W, L MACKENZIE KING (premier ministre): MonsIeur l'Orateur, l'honorable chef de l'opposition (M, Hanson} et quelques autres honorables dputs ont exprim leurs propres opinions et celles de leurs groupes respectifs au sujet de la 101 d'assurance-chOmage. L'honorable chef de ropposition a dcrit ce qu'a fait le parti conservateur sous un gouvernement antrieur en vue de l'adoption et de la mise en vigueur d'une loi analogue. Le chef supplant de la Fdration du commonwealth coopratif (M. Caldwell) a parl du dsir manifest par ce groupe de faire consigner aux statuts une loi d'assistance-ch6mage. L'honorable dput de Lethbridge (M. Blackmore} a dpeint l'attitude de son groupe relativement celle mesure. Si je me rappelle bien sa description, c'est une attitude Inbranlable. Il consent volontiers appuyer celle mesure et Je l'en remercie en esprant cependant qu'II n'en rsultera pas le dsastre auquel il s'attend. Permettez-moi de dire un mot de l'altitude du parti libral au sujet de l'assurance-chOmege. A cette fin, j'aimerais me reporter quelques annes en arrire, au temps o feus l'honneur d'tre choisi pour diriger mon parti, c'est--dIre la convention librale nationale de 1919. On a adopt lors de cette convention une rsolution qui mettait la lgislation sociale au programme du parti libral. L'han. M. HANSON: Il ne s'agissait l que d'un programme. Le trs han, MACKENZIE KING: Il s'agissait d'un programme, en effet, mais que depuis lors on s'est efforc de mettre excution. QIl reconnut <!l2.flLg!!~!LY avait dey x choses considrerJ1QY[J:m!QpJi.9J) Q\ll1l;l 1~~lation social~;. Jl!.situation.1irLancire du dominion et des provinces d'abord, et ens!,!ite le .P2rurn~_ de!! l1ouy.9irs_entr.e.l!! part!i..l'Jl.entJ~~~L~..Ies .!~gislatures provinciales. La rsolution adopte en 1919 tait conue ainsi: Dans la mesure permise par la situation financire du Canada, qu'un systme pratique d'assurance contre le chmage, la maladie, l'indigence, la vieillesse et autres formes d'invalidit soit tabli par le gouvernement fdral de concert avec les diffrents gouvemements provinciaux. Nous avons dclar, ~renantJlLQQuvoir en ~ue nous avions l'eSPOir que nOY!!J1Qurrio!l!LP!!J,[t~e bientt faim adopter, !lendant notre dure d'office, une loi d'assurance sociale. Il nous fallut du t8!!!t!!lP.Q!!.LY. V!lr. .IIlllgissaitjlQJJ[ radminislration fdrale d'entrer dans un nouveau domaine. Il semblait. vide!ltrulJI fSlI!2lt. commencer .m'IL!2~nsion de vieillesse. Il nous fut l10ssible d'obtenir la coHaboratiOl'l des provin~..;? 1'!!.Q.QR!\Q[1 Q'!!f1!t telle mesure plutt que d'llfj6 mesure concernant rassurance-chmage, 1'MlJrane_::inYi!tldit~ ~Ll'asSll!lillCksant ....l)JlEl...mes\lre concernant la pension de vieillesse .. M. adop~~ ~n ..11;J,?7 RSl[ r!:.!dministration librale alors au powoir. En 1928..le mme cabinet proposa il! la Chambre.!!.e. !).9cr~r!tn 9.mi~.de considrer 1tpossibilit de faire suiv!~_cette mesure d'une loi d'assurance-chOmag~,.. !-a !).Q!!.\l. f!Jt r~Ql1.QY.lL@_ comit...Qermanent. !!.E&@lations industrielles ~L internationales .. Cil '<Q.f!lit <!If~,. d'ln!! \!,n rPp.9r1Si t;l,Ji!191t l;L!i.e~~llQ.EL1.!t:{!Lg!!!l..@.. 19,Ld'assurance-c_hOmj!ge tait. dslr!!~I~. !11<ti!l ~!ql)?l;il g!,!~I,l[1e pr<;!l!ioe. n't!li~ p20~-'i!liliL qe[~ng.rulf;.reule_.!lL<!Q.nJij!illa_.\!n.~_~lYlI.!l._lIl~!eure, !-e m~m!l! CO_f!lI~ se .re!.'QI! l'anne suivanle,. e.n 1!lA!te!, !!.i.)D~l~,rnm[l.>Hfi.l.RL~~m!L~P!Q!!'{aJeJ;tr!!U:;~,.mi!ili~n Il ot!lpt I:Q~"Jlon Su ministre de ra Justice d'aors lp-oup.1 1::. nlt~<;;tj(\" (&:1fO\l~it noC' nf'"I"\,\li ........ l'v, ",J ..... _Am ..... : ....... ,. .. ~ ..... ,. . 1'"'" "

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Travail.llQ[tant qu'on avait consult les gouvernements provinciaux et que la p-Iup-art d'entre eux n'taient pas !iru;!Qss -,L.Sl.!L J'ai sous la main les rponses donnes _alorlLllilLl!t~provinces.m.i1 en ressQrtn~e!Ile!l1 gu'eljes taient QPJlJ1.ses <li l'tablissement d'un ffigime d'assurance-ch6mag.!l..llar ~ fd~at En 1933, quand j'tais dans "Qpposition, j'ai fait <li la Chambre un expos des principes libraux relativement plusieurs questions,- n'tai! pas la charte, mais les quatorze PQints,-et ,'un de ces points tait que ccmme mesure permanente, le parti libral s'engage <li inaugurer des programmes qui ccntribuerQnt fournir du travail en stimulant "industrie et le commerce et inaugurer un systme national d'assurance-chmage. Puis, ainsi que l'a dit le chef de l'opposition lM. Hansonl, M. Bennett, qui tait alors premier ministre, grsenla en 1935 son projet de loi sur l'assurance-chmage. Connaissant rattitude de la plupart des provinces, sinon toutes: savoir, qu'une loi d'assurance-chmage ccnstituerait une atteinte leur autorit. si elle manait du fdral, nous, de l'opPOSition d'alors, aVQns cru ncessaire de faire remarquer au gouvernement qu'il faisait adopter une. mesure lgislative gue nous jugions. en ccnnai~sance de cause, incQnstitutionnelle,.!tl. dont ! valilML!}.![lLimmcliatement ccnleste....&9n l'appliquait. L'hQn. M. HANSON: Je demande pardon au premier ministre, j'ai oubli de dire dans mes remarques,il se rappellera que c'esl exact,.qu'avant le dpt du projet de loi par M. Bennell, nous avions obtenu l'opinion de juristes canadiens les plus rputs il notre avis. Le trs hon. MACKENZIE: Je me rappelle qu'on a cit certaines Qpinions juridiques, mais ces Qpinions Qnt t vivement combattues par des experts juridiques dont ravis nous paraissait l'emporter, ainsi que les vnements l'onl dmontr. En tout cas, ce que nous avons soutenu ce n'tait pas qu'if ne fallait pas adopter la IQi, mais qu'avant de la mettre en vigueur, il fallait la dfre r il la Cour suprme afin de faire tablir par celle-ci qu'elle tait de la ccmptence du Parlement et qu'on ne contesterait pas ensuite la validit de ses dispositions. La dputatiQn sait sans dQute que la LQI de la CQur suprme contient un artlde qui y a t insr expressment pour parer des situations de ce genre. Il autorise le tribunal <li dterminer la question d'avance et se prQnoncer dfinitivement afin d'viter les frais inutileS ainsi que l'inconvnient et les ennuis qui rsultent de rannulatlon ultrieure de toute tof. L'article 55 de la Loi de la CQur suprme accorde cette cour une juridiction spciale touchant les questions dfres par le gouverneur en conseil. Il est ainsi libell: Les questions importantes de droit ou de fait qui intressent a) l'interprtation des Actes de j'Amrique britannique du Nord, ou b) la constitutionnalit ou "interprtation d'une lglslatiQn fdrale ou provinciale, ou

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inscrire la mesure dans le recueil des lois et fit certaines nQminations sous !!QfU~ITI'pjIe,J?l'llJ bonne mmoire. Le parti cQnservateur ne fut ~ rlu.l!l!1l lections qui euren~Jie!LQ!l!! aprs. L'administratiQn actuelle fut alors P-Qrte au pouvoir et demanda laQ\!r.sypr~rn.lLdll se pronQncer sur la validit de cette tQi. Aprs gue ce tribunat eut rendu SQojugemen!...Ieq!,le! tait ccnforme aux opinions que nous avions .exPrimes quand nous limes .oJ.!P9~i.!!QJJ..! I!\ mesure, la question fut P-Qrte en appel devant le CQmit judiciaire_ly._POn~i! .g!:.i~ d'Angleterre qui ccnfirma la dcision de.la CQur suprme. L'Honorable ...@QI::.t~!lenta!lj ccnviendra, je ~nse, qu'en nous adressant au comit judiciaire du Cons'iLmi~ !!!! !? mtropole nous cherchions .ccnnaitre l'opiniQn de la plus haute autorit possi!1!sum.l.a matire. C'est ainsi gue la loi d'assurance-chmage adQpte J.!ar t'anciennl!. Qroini.~!f.!iQ.I) ccnservatrice fut mise au rancart. NQUS avons alors cberch immdiatement prsenter une mesure dont la vall<ilMLJ1Jl soulverait aucune objection. La tche la plus difficile. mais aussi la Plus impQrtante tait ~ obtenir l'assentiment des diverses prQvinces. Ce ne fut pas facile. L'honorable .l~Qut .~ prtendu !lue nous aVQns beauccup tard inscrire aux recueils des lois une mesure .relative l'asslstance-chOmage .. Comme lui, je regrette qu'un temps prCieux ait t ~u;.. or ~ retard n'est pas attribuable au gQuvemement fdral lgifrai sur cette question gui ne vQulaient pas ccnsennr ce gue le gouvemement fdral lgifrat sur cette question Jm.J~ Cependant. bien que nous ayons ainsi perdu du temps, nous avons fait, .. !!!LJl.l!in extrmement important dans une autre direction. qui ~ut rsulter, en fin de comp~_en une ccnomie de lemps, c'est--dire que nous P-Quvons aujourd'hui dposer un projet de loi gui rallie fadhsion de chaque province en particulier. C'est un rsultat fort imP-Qrtant .. ~t! cette anne-ci, nous avons t incapables d'Qbtenir de toutes !es proVinces cette approbation 9Y!. nQUS permet de djre; Les provinces son! absolument d'acccrd avec nous. quant j modiflction de fActe de rAmrique britannigue du Nord de faon oormettre au gQuvemement fdral d'adopter un prolet de loi d'assurance-chOmage, dont la validit ne Qourra tre mise en doute ni aujourd'hui ni plus tard. Je suis d'avis qu' la .!J;tngue .~ rsultat en soi, aura de plus une trs grande valeur pour le pays. Nous avons vit tout <;~ gui aurai! pu passer pour une pression sur les p.[ovinces et nous avons vit, en 9utre, !l~ qUestiQn d'ordre constitutionnel trs grave, celle de savoir si en modifiant l'Acte _.9l! . rAmrique britannique du Nord, il est ncessaire d'obtenir ras sentiment de loutes les provinces, ou si le ccnsenlement d'un certain nombre d'entre elles auraient pu suffire. Celle questiQn pourra se prsenter piUS tard, mais pas au sujet de rassurance.h6mage, pour le mQment du moins, nous avons vit une embOche de ce cOt et nous PQuvons maintenant saisir la Chambre d'une mesure qui a l'appui de toutes les provinces. J'ai dpos cet aprs-mldi la ccrresPQndance. Change entre le fdral et .les P'!Q.ldm;e~, Ces dQcuments sont d'ordre historigue. Cette ccrresP-Qndance importe autant,_~ mOIl sellll, qu'aucune des matires contenues dans les volumes du rapport de la CommisslQIUQYille sur les relations entre le Dominion et les provinces. C'est pour cette raison gye j'ai propQs de !l! gonsigner aux P[OCs,veroaux, afin Qu'elle fasse toujours partie des arcbives du parlement, Je ne crois pas avoir rien ajQuter. Ayant obtenu cette anne seulement, "adhsion des neuf provinces, nous ne pQuvions absolument pas dposer, avant cette session--ci, une mesure dont la validit ne pouvait tre mise en doute tendant modifier rActe de fAmrique britannique du Nord. Trois prQvinces, si je me rappelle bien, le Nouveau-Brunswick, le Qubec et "Alberta, n'avaient pas donn leur pleine adhsion avant le dbut de cette anne. Mais chacune d'elles, reccnnaissant l'importance de cette mesure au point de vue national et, je crois, dsirant la voir sous un meilleur jQur, vu les problmes invitables en ce temps de guerre, et aussi aprs la guerre, ont consenti <li s'unir au Parlement fdral en approuvant unanimement l'adoption de cette mesure. Cela me permet, j'espre, de rpondre en partie <li la question pQse par l'honorable leader de l'opposition (M. Hanson), savoir, si Je Gouvernement peut donner fassurance que cette mesure sera adopte celle session-ci du Parlement. Comme cette motion sera adopte par tous les grQupes des Communes, et qu'il est peu prs certain que J'autre Chambre fapprouvera galement, je crois que le gouvernement de Westminster ne tardera pas adQpter l'amendement que nous demandons au moyen de cette motion. Combien de temps faudra-t-il dans les circcnstances, persQnne, naturellement ne peut le dire. Mais je serais surpri!' "j 1 gQuI/P.mp"''lnt dE' w""'minstpr I>n ppit ,iD" ""ndition" ""fuel/es "Il nouvait .. modifi un JQI eux, 1 Je l'Ar ,. J brila. .,. _ du N. nform nos

d) les pouvoirs du Parlement du Canada, ou des lgislatures des provinces, ou de leurs gouvernements respectifs, que le pQuvoir particulier dont il s'agit ait ou n'ait pas t exerc, ou qu'il doive QU ne doive pas tre exerc, peuvent tre soumises par le gQuverneur en son conseil la Cour suprme, pour audition et pour examen; et toute question touchant l'une des matires susdites et qui est ainsi soumise par le gouverneur en SQn conseil, est dfinitivement cense une questiQn importante,

L'Qpinion de la ccur, relativement aux questions qui lui sont ainsi soumises, bien que ne ccmportant qu'un avis, est considre, pour toutes les fins d'appel Sa Majest en son ccnseil, comme un jugement dcisif rendu par ladite ccur, entre les parties. Autrement dit, l'oppositil~!LQSl!Qt. _taiLd'avi-.9il~ .L!JQP!icationQ~. !iltt.e Ipi l'!.nJr?'[l')e.ra..it oJll<essairemeo.t .Yn.. dbours fort. considrable ilL un ....9ran9. OJlJ:nPIlL <;le nQ.mil).!I.!iQ11S lrnp_Qrtan!e..s~Ett..Q~<!ot .9~affecter J fondJ!..R.u!1~.Q~ ~. r.el5.!lHQn d'l!ne loi de va!ifit
Q9_l!~.J,J..e~j!.~!.l!.QRP-or!\lrLd..eJ?lr.E!Q!P.m1![fi!. cJl Q.Q.!!.t.!!.

[.

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dsirs. Il ne serait pas ncessaire, je pense, d'attendre que l'on ait envoy en Angleterre les proposilions, mais tant donn la situation actuelle, un cblogramme du ministre informant le gouvernement britannique que les deux Chambres du Parlement ont unanimement adopt radresse, et le priant d'agir aussi rapidement que possible, recevrait ta prompte attention du gouvernement britannique. Aussitt aprs l'amendement de ,'Acte de rAmrique britannique du Nord, un bill sera dpos et nous avons certainement l'intention et le dsir de le faire adopter cette session. Il faudrait certes quelque chose d'imprvu en ce moment pour empcher le Gouvernement d'agir autrement. Sans contredit, c'est ce quoi nous nous attendons el ce que nous dsirons. J'ai peut-tre pass sous silence certaines autres questions gue l'on a mises le tapis, mais je crois que la seule est celle qu'a mentionne fhonorable lellder supplant du groupe ~ Fdration du commonwealth coopratif CM. CoIdwelQ, gui regretta gue nous n'ayons pu donner plus d'envergure notre demande au gouvernement britannique, laquelle se limite "assurance-chOmage. Que l'on me permette de dire gue, si nous avions tent d'aller plus loin, nous eussions t en butte de nouvelles oblections de la partJtttguelques-unes ~ provinces, sinon de toutes. Comme le montrera la correspondance,J'une des circonstances qui nous a permis d'obtenir l'approbation de toutes les provinces a ~JlLfgiLq~!l..Q!&!! demandons gu'une seule modification portant spCifiquement sur l'assuran~_il!l~ ~ pense gue les provinces ont t d'avis gu'elles devaient attendre afin de voir guel serait l'l rsultat de cet amendement avant de consentir des modifications de plus grande porte.f;J7] (le soulignement est mien) LA COMPTENCE EN MATltRE O'ASSURANCE-EMPLOI

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fait, de prestations de bien-tre social l'gard desquelles il est bien difficile d'associer une nollon d'assurance qui suppose un fait gnrateur indpendant de ta volont du bnfICiaire. On doit plutt y voir une mesure d'aide la famille et l'enfimce, donc une mesure d'aide sociale, au demeurant louable. (76) " est vrai que ces mesures ne sont pas dissocies totalement de la notion d'emploi, puisque les

prestations ne sont verses que dans le cas d'une interruption d'emploi. Toutefois, je rappelle que ce n'est nullement le genre de situation qui tait vis par les constituants lorsqu'ils ont dcid d'ajouter le paragraphe 2A l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867. Ceux-ci ont manifest clairement leur intention de ne pas utiliser celte disposition des fins autres que pour lgifrer en matire d'assurance-chOmage au sens strict que j'ai donn III celte expression ci-dessus. [77] L'intervenant plaide cependant que l'objet vis par la Loi de 1940 sur l'assurance-ch6mage a volu au cours des dcennies qui ont suivi son adoption. Il signale notamment que l'arrive des femmes en grand nombre sur le march du travail a entraln le dpt, en 1970, du Livra blanc sur l'assurance-chmage: L'assurance-chmage au cours des annes 1970. Ce document a t suivi par "adoption de la Loi de 1971 sur l'assurance-<:h6mage qui instaura les prestations spciales de grossesse. Par la suite, d'aulres modifications lgislatives dont j'ai fait tat dans l'historique lgislatif ajoutrent les prestations parentales. Ces diverses modifICations lgislatives conduisirent finalement radoption des articles 22 et 23 de la Loi sur ,'assurance-emplo; qui font l'objet du renvoi.

Sur

ln) De toute la documentation qui vient d'tre cite, il se dgage l'ide que la modification conslitutionneUe du 10 juillet 1940 visait confier au Parlement du Canada une comptence limite rassurance-<:hmage au

[78] Je ne puis suivre ,'intervenant lorsqu'il invite la Cour interprter la modification constitutionnelle de 1940 sous l'dairage des modifications lgislatives faites depuis l'adoption de la Loi de 1940 sur l'assurancechmage. Suivant un tel raisonnement, il relverait du Parlement canadien uniquement de dterminer la porte du paragraphe 2A de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, puisqu'on trouverait dans les lois
adoptes en vertu de ce paragraphe la porte de ce dernier. Cela serait irrationnel.

Il'
(

sens strict de l'expression. En d'autres mots, celte modification visait permettre aux autorits fdrales de mettre en place un rgime d'assurance contre la privation de revenus rsultant d'une perte d'emploi pour des raisons conomiques et non d'une interruption d'emploi pour des raisons relies des conditions personnelles.

"-

",

[79}

L'intervenant invoque toutefois au soulien de sa propOSition l'arrt R. c. Big M Drug Mart Ud~ar lequel la Cour suprme du Canada a dcid que la Loi sur le dimanche,S.R.C. 1970, c. L-13, tait inconstitutionnelle. Or, il y a lieu de noter que cette dclaration d'inconstitutionnalit s'est appuye sur le fait que cette loi portait atteinte la libert de religion protge par la Charte canadienne des droits et liberts et non sur le fait qu'eUe allait l'encontre du partage des comptences dict par la L.oi constitutionnelle de

[73]

les propos du premier ministre du Canada, l'poque, indiquent d'une faon trs claire que le

gouvernement fdral ne voyait pas dans l'acquisition de cette comptence additlonnelle un moyen pour le Parlement canadien d'instaurer des mesures de bien-tre et de scurit sociale relevant normalement des provinces. Au contraire, le premier ministre Mackenzie King se dfend bien de nourrir de telles intentions qui, si elles s'taient manifestes, auraient entrain selon lui le refus des provinces acquiescer la modification constitutionnelle propose.

1867.

[80J

Cet arrt n'est donc pas pertinent la solution des questions poses la Cour, qui portent sur le

partage des pouvoirs lgislatifs entre le Parlement du Canada et l'Assemble nationale du Qubec et non sur la validit des articles 22 et 23 de la Loi sur l'emploi au regard des dispositions de la Charte canadienne des droits et liberts. Pour la mme raison, je crois inutile de considrer plusieurs autres arrts et jugements cits par l'intervenant et rappelle la rgie nonce l'article 31 de la Charte canadienne des droits et liberts:

(74] Quant au rapport de la Commission royale des relations entre le Dominion et les provinces, il reprend plusieurs fois l'ide que les provinces doivent demeurer responsables au premier chef des mesures d'aide sociale. Le rgime d'assurance-chmage dont il prconise la mise en place sous l'autorit du gouvernement fdral a essentiellement pour objet de remdier aux graves problmes de chmage qu'il dcrit. Ces problmes. faut-Ille souligner. consistent en des pertes d'emploi dues des raisons conomiques et non en des interruptions temporaires d'emploi pour des raisons se rattachant aux personnes vises. la Commission se contente d'voquer, par ailleurs, la possibilit d'inclure exceptionnellement, dans le rgime, rassurance contre le chmage rsultant de la maladie.
(75] les prestations de grossesse et les prestations parentales vises aux articles 22 et 23 de la Loi sur

31.
soit.

La prsente charte n'largit pas les comptences lgislatives de quelque organisme ou autorit que ce

[81J

Toutefois. un paragraphe dans l'arrt R. c. Big M Drug Mart Ud. peut soulever certaines

interrogations. En effet, le juge Oickson y dit: Comme le laisse entendre le juge en chef Laskin dans l'arr.t R. .c. Ze/en~ky, [1978J 2 RC.~, 940, la p. 951, l'volution et la rvaluation dues de nouvelles situations SOCiales peuvent Justifier une nouvelle interprtation de rtendue du pouvoir lgislatif. Mme si un tel phno~n.e peut, ayec le te~ps, co~tnbuer modifier la porte des diffrents chefs de comptence et changer ainsI la cla~slfica\lon dune 101, cela ne modifie aucunement la caractrisation de l'objet de la loi qui, en l'espce, est la LOI surie dimanche. (391

l'assurance-emp/oi ne s'inscrivent nullement dans le canevas d'assurance-hmage conu en 1940. Ces prestations spciales ne sont pas verses la suite d'une perte d'emploi due des raisons conomiques, mais plutt la suite d'une interruption d'emploi due une incapacit personnelle de travailler, "s'agit, de

Page 23 sur 28 182) Or, l'arrt R. c. Zelensky portait notamment sur la constitutionnalit de l'article 653 du Code criminel qui tait alors rdig comme suit: 653. (1) Une cour qui condamne un individu accus d'un acte criminel peut, sur la demande d'une pefSOnne lse, lors de l'imposition de la sentence, ordonner que ,'accus paie ladite personne un montant comme rparation ou ddommagement pour la perte de biens ou le dommage des biens qu'a subi le requrant par suite de la perptration de l'infraction dont l'accus est dclar coupable. (2) Lorsqu'un montant dont le paiement est ordonn en vertu du paragraphe (1) n'est pas vers immdiatement, le requrant peut, en produisant l'ordonnance, faire enregistrer comme jugement, la cour sUprieure de la province o le procs a eu lieu, le montant dont le paiement est ordonn, et ce jugement peut tre excut contre l'accus de la mme manire que s'il tait un jugement rendu contre lui devant cette cour dans des procdures civiles. (3) La totalit ou une partie d'un montant dont le paiement est ordonn sous le rgime du paragraphe (1) peut, si la cour qui rend l'ordonnance est convaincue qu'il n'y a pas de contestation quant la proprit de cet argent ou au droit de possession y relatif, par des rclamants autres que l'accus, et si la cour l'ordonne, tre prise sur l'argent trouv en la possession de l'accus au moment de son arrestation. [83J Le juge en chef Laskin rappelle brivement l'origine de cet article dans les termes suivants:

Page 24 sur: matire de droit criminel parce que les modifications des mthodes de fabricaUon et des ingrdients au cours des annes avaient dissip tout danger pour la sant. De mme, il me semble que les annes ont engendr une nouvelle attitude face l'application du droit criminel qui permet de confirmer les dispositions du Code criminel relatives au ddommagement et la restitution qui existent depuis si 10ngtempsHJJ [85) Puis le juge en chef commente de la faon suivante la position du juge Matas, un des juges de la Cour d'appel du Manitoba: Dans ses longs motifs de jugement, le juge Matas parle des diverses considrations qui influent sur l'application da l'art. 653 et conclut son Inconstitutionnalit en comparant la situation de l'accus qui est d/endeur dans une action civile en dommages-intrts celle de l'accus dclar coupable et contre lequel on demande une ordonnance en vertu de l'art. 653. J'admets que, pour statuer sur la constitutionnalit, cette approche est valable, mals les avantages reiatifs des procdures applicables ne peuvent, mon avis, dterminer leur validit, car la considration principale est plus fonctionnelle puisqu'il faut tenir compte du but de la loi attaque et de ses liens avec d'autres aspects manifestement valides du processus pnal. " me semble qu'en insistant sur la comparaison susmentionne, le juge Matas a fauss la question quand il a affirm que [fRADUCTION) une ordonnance de ddommagement, qui est invalide parce qu'elle empite sur un domaine de comptence provinciale, ne devient pas valide parce qu'elle vise empcher un criminel de profiter de son crime. mon avis, le juge Monnin a, dans ses motifs en dissidence, rpondu la question qui nous est soumise: [TRADUCTION) ... mon avis, le caractre vritable de l'art. 653 en fait une partie Intgrante du processus de sentence prvu au Code criminel du Canada. Sinon les tribunaux auraient les mains Ues et les victimes des actes criminels devraient recourir aux procdures civiles pour tenter de recouvrer les biens ou l'argent dont Ils ont illgalement t privs, au motif que l'on ne peut mler le criminel et le civil et que les juges nomms par une province ne peuvent dcider de questions de droit civil. Peut-on concevoir proposition plus ridicule et plus suscepti~le de jeter le discrdit sur l'ensemble des prOcdures judiciaires-que "on critique dj beaucoup? Devant les tribunaux, on ne peut se permettre de faire de vaines distinctions. Comme lui, je conclus que l'art. 653 est valide parce qu'il fait partie du processus de sentence.(42)

,.'

Les articles 653, 654 et 655 sont au Code criminel depuis sa promulgation en 1892, mals sous une forme un peu diffrente: voir les art. 836, 837, 838. Le texte initial du prsent art. 653, soit l'art. 836, prvoyait un ddommagement maximum de mille dollars sur demande de la personne lse. Cette somme devait tre considre comme une dette sur jugement due par j'accus et pouvait tre excute de la mme manire qu'une ordonnance de frais aux termes de "art. 832 qui prvoyait, entre autres choses, que les frais et dpens devaient tre prlevs en tout ou partie sur les deniers enlevs l'accus lors de son arrestation s'ils lui appartenaient.[101

[84l

Voici comment le juge en chef s'exprime ensuite au sujet de la question pose la Cour suprme du

Canada: L'article 653 est au cur des dispositions du Code criminel sur le ddommagement et la question de sa validit est soumise pour la premire fois cette Cour. Nous avons depuis longtemps renonc au concept exprim par le Conseil priv dans le Renvoi relatif a la Loi de la CommIssion de commerce (1919) et fi la LoI des coalitions et des prix raisonnables (1919), la p. 198, selon lequel il ya un [fRADUCTION) domaine de droit criminel fixe, Le Conseil priv a lui-mme adopt une Opinion diffrente dans l'arrt Le Pnxureur gnral de l'Ontario c, Hamilton Street Railway, la p. 529, o il a fait remarquer que c'est [fRADUCTION) ,de droit criminel dans son sens le plus large qui est du ressort exclusif du pouvoir fdral. Si cela est vrai du droit criminel positif, ce l'est galement de la procdure en matire criminelle, qui est aussi du ressort exclusif du Parlement. En fait, le juge en chef Duff a dclar dans rarrt Le Secrofaire de la Province de l'ledu-Prin ce-Edouard c. Egan, la p. 401, que [TRAOUCTION] le droit criminel confi au Parlement du Canada est ncessairement un domaine qui s'agrandit en raison du pouvoir qu'a le Parlement de crer des crimes, d'en assurer la rpression et de pourvoir fi la procdure criminelle. On ne peut donc aborder la validit de l'art. 653 comme si les domaines du droit criminel, de la proc~ure criminelle et des modes de prononc de sentence avaient t gels une poque dtermine. L'volution due de nouvelles situations sociales, ou la rvaluation des solutions antrieures due celles-ci, autorisent cette Cour rexaminer rorientation des dcisions relatives ,'tendue du pouvoir lgislatif lorsque de nouvelles questions lui sont prsentes, sans oublier, bien sOr, qu'on I~i a confi le rOle trs dlicat de maintenir Yintgrit des limites constitutionnelles imposes par l'Acte de l'Amnque du Nord britannique. "n'est pas question en l'espce d'une nouvelle forme de redressement en faveur des personnes lses par la perte ou la destruction de biens dues la conduite criminelle d'une autre personne, mais d'un redressement qui tient sa singularit de ce qu'il n'a jamais t contest devant cette Cour auparavant. Certes, comme on l'a souvent dit, le temps ne donne aucune lgitimit une loi inconstitutionnelle, mais je ferai remarquer qu'en une occasion dans notre droit, le passage du temps a rendu invalide une [01 considre gnralement comme constitutionnelle. C'esl l'aboutissement du renvoi sur la margarine, Renvoi relatif il la validit de l'article 5a) de la Loi de l'industrie laitire, qui a dcid qu'une loi fdrale interdisant la fabrication, la possession et la ---'e de r" ..... ~"ne (''''n'.....- en 11""" ~. inspirt-~ n~'1 m,,~nn- l'gn.'' .. ~ la va!~"r ""tritive "" n'''duit e' ~_ .les ef._~ ~Jr la s_.. ,_, .1e po_._ . ..ltre m_ .... _.. Je COL ...._ ,~xerCv ___ pouvc ... __ -,ral, n __ ......ent er.

[86)

Les divers extraits de l'arrt Zelensky que je viens de citer rvlent une situation tout fait diffrente

de celle qui concerne le prsent renvoi. En effet, comme le signale le juge en chef Laskin, l'article 836 du Code criminel de 1892, devenu ensuite l'article 653, n'a nullement fait l'objet d'une contestation constitutionnelle de la part des provinces, lors de son adoption. Personne n'a alors soutenu qu'il fallait modifier la Loi constitutionnelle de 1867 pour adopter une telle disposition, que l'on avait toujours considre comme une mesure qui s'Inscrivait naturellement dans le processus de l'tablissement de la peine. (87) Je signale, en outre, que le Juge en chef Laskin, tout en dclarant valide l'article 653 vu que l'ordonnance de rparation tait troitement associe la peine, a cru ncessaire de prciser que le pouvoir du Parlement canadien d'adopter cette disposition devait tre interprt de manire restrictive: L'article 653 ne prvoit aucune procdure pour rsoudre un conflit relatif au montant; sa procdure est, ex facie, sommaire, mais je ne crois pas que cela empche le juge de premire instance de faire enqute pour tablir le montant du ddommagement, dans la mesure o cela peut se faire rapidement el sans que les procdures de sentence prennent la tournure d'un procs civil ou d'un renvoi dans une procdure civile. L'essentiel est de limiter l'art. 653 ce qui fonde sa validit, c'est--dire son troite association au processus de sentence, et d'viter ainsi toute possibilit d'ingrence dans la comptence lgislative provinciale en matire de proprit et de droits civils dans la province. Bien que, comme je l'ai dj dit, les tribunaux aient reconnu la vaste tendue du pouvoir fdral relativement au droit criminel et fi la procdure criminelle et bien que les tribunaux qui prononcent les sentences puissent maintenant imposer une grande varit de sanctions aux coupables, il n'en reste pas moins vrai que l'on ne peut recourir au droit criminel pour dguiser un empitement sur le pouvoir lgislatif provincial: voir Le procureur gnral de l'Ontario c. Recipnxal Ins/Jrers, Renvoi relatif il la validit de l'art. 5a) de la Loi de l'industrie laitire, la p. 50, confirm sous l'Intitul, nadia 'ration; iultUl 1 proe, nia lbec. .

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(88J En dfinitive, tant rarrt Big M Drug Mart Lld. que l'arrt Zelensky ne peuvent soutenir la position de . l'intervenant, puisqu'ils ne visent pas du tout un contexte comme le nOtre. (89j L'intel"llenant cite, par ailleurs, la dclaration clbre laite par Lord Sankey, dans ,'arrt du Conseil pn"v EdWards c. Attomey-General (or Canada:
The British North America Act planted in Canada a living tree capable of growth and expansion within its natural Dmits. The object of the Act was to grant a Constitution to Canada. "Like ail written constitutions it has been subject to development through usage and convention": Canadian Constitutional Studies, Sir Robert Borden (1922), p. 55.[44J

Page 26 sur
A mon avis, pour qu'il ait gain de cause en la prsente affaire, il serait ncessaire, au moins, que fintim tablisse la satisfaction de la Cour qu'en adoptant "art 150 le Parlement ne cherchail pas faccomplissement d'un objectif fdral rgulier. Cela n'a pas t tabli et on n'a pas tent de le faire. Ces mots s'appliquent direclement, mon avis, aux circonstances de l'espce.[47J [96] On comprend alors qu'il n'y a pas eu devant la Cour suprme une tentative de dmontrer que farticle 46 de la Loi sur l'assurance-cMmage ne cherchait pas raccomplissement d'un objectif fdral rgulier. Dans ces circonstances, le juge Ritchie a simplement fatt jouer la prsomption de la validit des lois. En l'absence de dbat ce sujet, on ne peut donc invoquer cet arrt comme preuve que la Cour suprme a dfinitivement reconnu la validit constitutionnelle des dispOSitions de la Loi sur l'Bssurance-emploi relatives aux prestations de grossesse.

(901 Par cet arrt, le Conseil priv a dcid qu'une femme pouvait tre nomme au Snat Il s'est appuy cette fin sur le fait qu'une femme tait une personne au sens de l'article 24 de la Loi constitutionnelle de 1867:
24. Le gouverneur-gnral mandera de tmps autre au Snat, au nom de la Reine et par instrument sous le grand sceau du Canada, des personnes ayant les qualifications voulues; et, sujettes aux dispositions de la prsente loi, les personnes ainsi mandes deviendront et seront membres du Snat et snateurs. (91] Encore une fois, le contexte est tout <li fait diffrent de celui dans lequel s'insre ce renvoi-d. A ma connaissance, il n'y a pas eu de dbats, lors de l'adoption de la Loi oonstitutionnelle de 1867, visant restreindre le sens du mot personne utilis il j'article 24. Le problme qu'a eu rsoudre le Conseil priV dcoulait simplement d'une rgie de common law selon laquelle les femmes taient inhabiles <li occuper des fonctions publiques (the common law disBbi/ity of women to hold public office).

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[97J L'intervenant soutient enfin qu'un autre arrt de la Cour suprme du Canada, l'arrt Hi/ls o. Le \ . procureur gnral du Canada{j;!}}, appuie sa position. 1/ cite notamment l'extrait suivant des motifs du juge
Claire L'Heureux-Dub: Au fil des ans, l'objectif premier de la loi originale est demeur inchang. Les nombreuses modification~ qui y ont t apportes taient destines assouplir les conditions d'admissibilit et augmenter les prestations et les cotisations afin d'liminer les injustices. Elles visaient en outre favoriser la cration d'emplois el coordonner les autres programmes d'aide sociale. Le changement, s'il en est, rside plutt dans le fait qu'on soit pass de l'objectif principal de protection l'objectif du march du travail. Par le partage l'chelle nationale tant du risque que du coOt du chmage, la Loi a toujours conserv son caractre de rgime d'assurance.['$)

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(921 Dans les circonstances, je ne crois pas qu'on puisse utiliser l'image de l'arbre qui croit pour soutenir que l'volution sociale au Canada aurait dsormais rendu constitutionnellement valides les dispositions de la 11 i Loi sur l'assurance-flmplo relatives aux prestatiol1ll de grossesse et aux prestations parentales, alors que de .1" telles dispositions auraient t considres invalides si elles avaient t incorpores dans la Loi de 1940 sur 1 l'assurance-ch6mage.

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(981 Avec gards, cet arrt n'est d'aucune utilit pour rpondre aux questions poses la Cour. En effet, rarrt Hills ne porte nullement sur une contestation constitutionnelle, mais simplement sur l'interprtation il donner l'alina 44 (2) a) de la Loi de 1971 sur l'assurance-chmage. L'article 44 tait rdig comme suit:
44. (1) Un preslataire qui a perdu son emploi du fait d'un arrt de travail d un conflit colleclif il ~usine, l'atelier ou en tout autre local o il exerait un emploi n'est pas admissible au bnfice des prestallons tant que ne s'est pas ralise l'une des ventualits suivantes, savoir: al la fin de rarrt du travail, b) son engagement de bonne foi un emploi exerc ailleurs dans le cadre de j'occupation qui est habituellement la sienne, c) le fait qu'il s'est mis exercer quelque autre occupation d'une faon rgulire.

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(93] L'intervenant invoqu.e aussi l'arrt Bliss o. Le procureur gnral du Canada[451pour plaider que les articles 22 et 23 de la Loi sur l'assurance-emploi font partie intgrante d'une lgislation adopte validement en vertu de la constitution canadienne. Dans cet arrt, la Cour suprme du Canada tait appele dcider si l'article 46 de la Loi sur l'assurance-ohmage qui assujettissait certaines restrictions le paiement de prestations aux femmes enceintes tait devenu inoprant en raison de l'alina 1b de la Dc/ara/ion oanadienne des droits diotantle droit de I~ndividu l'galit devant la loi. [94] S'exprimant au nom de ta Cour, le juge Ritchie a conclu comme suit:

(2) Le paragraphe (1) n'est pas applicable si le prestataire prouve: En rsum, je suis d'avis que l'art. 46 fait partie intgrante d'une lgislation valide dicte par le Parlement pour exercer sa comptence lgislative aUl( termes de l'Acte de l'Amrique du Nord britannique, et que la restriction du droit aux prestations Impose par l'article en cause doit tre examine la lumire des prestations supplmentaires prvues par l'ensemble de la lgislation, et piUS particulirement par l'art. 30. En consquence, je suis d'avis que l'art. 46 de la Loi sur l'assurance..h6mage, et ses modifications, n'est pas rendu inoprant par la Dclara/ion canadienne des droits. Je suis d'avis de rpondre par la ngative la question formule dans l'avis signifi au procureur gnrel du Canada et aux procureurs gnraux des
provinces.[~6J

al qu'il ne participe pas au conflit collectif qui a caus l'arrt du travail. qu'il ne le finance pas et qu'il n'y est pas directement intress; et b) qu'il n'appartient pas au groupe de travailleurs de mme classe ou de mme rang dont certains membres exeraient, immdiatemenl avant le dbut de l'arrt du travail, un emploi l'endroit o s'est produit l'arrt du travail et participent au conflit collectif, le financent ou y sont directement intresss. (3) Lorsque des branches d'activits distinctes qui sont ordinairement exerces en tant qu'entreprises distinctes dans des locaux distincts, sont exerces dans des services diffrents situs dans les mmes locaux, chaque service est cens, aux fins du prsent article, tre une usine ou un atelier distincts.

(95) A premire vue, cette conclusion semble donner entirement raison l'intervenant Toutefois, la lecture des deux paragraphes qui prcdent la conclusion donne celle-ci un clairage tout autre: Dans Bumshine, le juge Martland, au nom de la majorit de cette Cour, dcrit la charge qui incombe celui qui cherche faire dclarer une loi inoprante au motif qu'elle viole l'al. 1b) de la Dolaration des droits:

Page 27 sur 28
(4) Dans la prsente loi, conflit collectif dsigne tout conflit, entre employeurs et employs ou entre employs, qui se rattache l'emploi ou aux modalits d'emploi de certaines personnes ou au fait qu'elles ne sont pas employes.

[99] La Cour suprme a simplement dcid que, dans le cas dont elle tait saisie, le prestataire d'assurance-chmage n'avait pas financ le conflit collectif son lieu de travail au sens de l'alina 44 (2) al et qu'en consquence, il demeurait admissible aux prestations d'assurance-chmage, 1/ ne faut donc pas donner au paragraphe cit des motifs du juge L'Heureux-Dub une porte qu'il n'a pas, compte tenu de la nature du litige sur lequel elle se prononait [100] Il me parat bon de rappeler ici que par son renvoi, pour des raisons qu'il n'a pas jug bon d'expliciter, le procureur gnral du Qubec ne remet en cause la validit d'aucune autre disposition de la Loi sur rassurance-emploi que celles contenues aux articles 22 et 23, [101] Je conclus que ces articles constituent une incursion par le Parlement canadien dans un domaine qui est rserv aux provinces, alors qu'aucune modification constitutionnelle n'a t faite depuis 1940 la
permettant. En l'absence d'une telle modification, je ne peux voir comment on pourrait meltre de ct le consensus recueilli en vue d'ajouter le paragraphe 2A de l'article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867, consensus qui reposait sur une acception fort limite de l'expression assurance-chmage,

[102] Pour ces motifs, je suis aussi d'avis de rpondre affirmativement aux questions 3 et 4 du renvoi.

00

BENOIT MORIN J.CA

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EMPLOI PRCAIRE ET NON EMPLOI: DROITS RECHERCHS

3.1 Le secteur communautaire pris entre deux feux . ' . . . . . , . . . . . . . . . , .. , .

. 123

Le projet qubcois de l'employabilit et les organismes sans but lucrat: enjeux et interpellations.
Bernard Normand
Introduction . . . . . , . . . . . . . . . . . . , . 1. . Les personnes assistes sociales au Qubec en 1994 . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . 2. L'action du gouvernement qubcois en matire d'employabllit . . . . , . . . . . . , .. 2.1 Dsillusions au Cours d'une premire lecture , .. , ., 111 . . . 112
114

3.2 Les intrts de l'tat qubcOis dans le secteur communautaire , . . . . . . . . . . . . . 125

3.3 Un exemple loquent: les Corporations intermdiaires de travail (ClT) . . " 3,4 Questions troublantes sur l'employabilit et l'inemployabilit:. . . . . . . . . " , . . , . . 126

Introduction Rappelons d'aboro que les modifications rcentes du systme canadien de l'assurance-chmage ont eu pour consquence l'exclusion d'un nombre croissant de personnes de ce rgime. Ceci a entran, par un effet de vases communicants, le passage d'une . partie de ces personnes vers le dernier maillon du met de la scurit sociale: savoir l'assistance sociale et son nouveau compagnon de route, l'employabllit.
ce sujet, allons-y,de deux remarques prliminaires. Premire-

. 129

4. Vers de nouveaux paramtres en matire de formation et d'insertion en emploi . . . . . . . , . . . . 131 4.1 Visite guide d'un projet communautaire.
4.2 Trois propositions en guise de conclusion.

131 133

ment, les mesures dites activeSlt d'employabilit ont constitu au Qubec, au cours des dernires annes, une trame centrale de la rforme de la scurit du revenu. Deuximement, on peut noter que ces programmes suscitent un grand nombre d'interrogations et de controverses lies des questions politiques ou thiques de porte plus gnrale, Pensons au rcent dbat qubcois relatif au bnvolat obligatoire des personnes assistes sociales. Pensons aux discussions actuelles touchant l'important projetfdral de refonte de l'ensemble du systme de la scurit sociale au Canada!. Il ne faut pas non plus oublier la rfonne amricaine fort controverse de l'aide sociale annonce par le prsident Bill Clinton2 , laquelle pourrait
L LE MINISTRE DES FINANCES DU CANADA. Le plan budgtaire, fvrier 1994, p. 20-22 et 4145 en particulier. Voir aussi les travaux et consultations en cours tel, LE COMIT PERMANENT DU DVELOPPEMENT DES RESSOURCES HUMAINES, Rapport intrimaire, Lu proccupalioM et priorits au sujet de la modernisation du systme canadien de la scurit sociale, mars 1994. 2. VoirLaPruse, 15iuin 1994, B-8 et The New York Times, 19juin 1994,E-17. Cette
modification substantielle de la philosophie amricaine de l'aide sociale pourrait aller as.e.>; loin, semblet-i1, .au plan des contraintes et des sanctions prvues contre les personnes assistes' sociales. C'est ainsi. par exemple. qu'on y parle de limiter det1X 811sla d\U'e des prestations, d'y rendre obligatoire l'exercice d'un travail aprs cette priode et de Corcer les hpitaux dterminer la paternit lors de chaque naissanee afin de mieux contrler la responsabilit familiale par la suite. l'heure de r ALENA, on peutse demanderai le modle amrielln ne risque pas d:influeneer de manire significative l'volution actuelle et future de nos politiques eonomiques et sociales. Les tendances lourdes au sein des pays industrialiss, regroups dans l'Organisation de Coopr:-ation et de Dvelop-

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2.2. Quels sont les rsultats des mesures d'employabilit? . . . , . . . . . . . . . , , . 119 2,3 Un bilan qui appelle quelques rfle:rlons sur les intentions relles du lgislateur, . . . . . . , 3. Les organismes sans but lucratif et l'employabilit: . . , . enjeux et contradictions . . . . . 120

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Sacloioge di.recte\U' gnral de la CorpOration de dveloppement conomique cammUDa~tai.re CentreNord (Montral) et tudiant Il la Illaitriae en droit aociol _ du travitilll l'Univel"8it du Qubee Il Montral,. L'aute\U'. r;mercie r:rad,ame t..de LamlU'the proCesaeure au Dpartement des sclena Jundlquelldel Uruver ail du Qubec Montral, pour aea commentaire a judicieux lors de la rdaction de ce texte. Les opiniOIl8 exprimes ici n'engagent que l'auteur.

109 111

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EMPLOI PRCAIRE ET NONEMPLOI: DROITS RECHERCHS

LE PROJET QUBECOIS DE L'EMPLOYABILIT...

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EMPLOI PRl!:CAIRE ET NON-E.\1PLOI: DROITS REcimRcl-ls

exercer, court ou moyen terme, une influence sur les politiques sociales canadiennes et qubcoises. Il est videmment impossible d'analyser en profondeur des questions d'une telle amplitude en quelques pages. C'est pourquoi nous vous convions plutt une exploration surtout centre sur un seul thme, soit celui du projet qubcois de l'employabilit. Autour de ce thme, notre cheminement se fera en quatre tapes. (1) Nous allons rappeler la. situation des personnes assistes sociales. (2) Nous analyserons l'action lgislative du gouvernement du Qubec et ses rsultats. (3) Nous allons assister la rencontre entre ce gouvernement et les organismes sans but lucratif. Et enfin (4), en partant d'une exprience concrte laquelle nous avons particip, nous proposerons quelques paramtres susceptibles de contribuer une transformation de perspectives dans ce domaine. 1. Les personnes assistes sociales au Qubec en 1994 Aujourd'hui, prs de huit cent mille personnes - appartenant environ un demi-million de mnages - vivent de prestations de la scurit du revenu. Plutt que <CVvre:+, on devrait dire survivre, car avec un chque mensuel de l'ordre de 500$ 662$ pour une personne seule, et de 1 004$ 1 229$ pour une famille de deux adultes et de trois enfants (en juin 1994), on est loin en-dessous des seuils de pauvret reconnus. Environ 30% de ces mnges sont constitus de jeunes adultes de moins de trente ans. Prs de 20% sont composs de familles monoparentales diriges neuf fois sur dix par une femme. Environ 20% incluent des personnes vivant avec un handicap. Autrement dit, la pauvret est souvent lie de nos jours au fait d'tre jeune, d'tre une femme ou d'tre une personne handicape. Par ailleurs, ~ enqute approfondie du Conseil nstional du bien-tre social du Canada a dmontr le lien actif des mnages sur l'aide sociale avec le march du travail. En effet, 610/0 des prestataires de l'assistance sociale en ge de travailler ont occup des emplois un moment donn au cours des trois dernires annes, dont les deux
pement l!:conomiquee (OCDE), vont aueei dans celte mme direction. Voir ce sujet: OCDE. Le I1I4rchi du trof.Jllil: quelles politiques pour les anJ1US 90?, Paris, 1990; et le rapport re.:ent du dbut de juin 1994 de cet organisme intitul L 'tude de l'OCDE $ur l'emploi (compterendu dans Le De.r>r, 8 juin 1994, BS).

tiers durant un an ou pIus3 Ceci signifie que la majorit des individus sur raide sociale sont avant tout des ex-travailleurs et des extravailleuses.

2. L'action du gouvernement qubcois en matire d'employabilit C'est d'abord l'action lgislative de cet tat que nous allons observer nu dbut de cette deuxime tape de notre expos.

Derrire ces chiffres, il y a aussi la ralit humaine de personnes qui son t confrontes des problmes aigus de survie et des prjugs. Ceci faisait dire un jeune, dans le cadre d'une enqute du Conseil ' permanent de la jeunesse: ~tre sur le B.S., c'est pire qu'tre pauvre; est tre pauvre et en porter l'tiquette,.. Cette ralit, c'est celle de l'exclusion la fois conomique, sociale et personnelle. Et ce que plusieurs ressentent plus ou moins confusment, c'est que la socit les a laisss tomber en tant que personne ayant un potentiel et un droit il la dignitS, Ici, nous devons rappeler, qu'au-del de la solitude et des remises en question, des personnes assistes sociales s'organisent depuis plusieurs annes pour dfendre ensemble leurs droits. Des batailles du dbut des annes 70 contre la taxe d'eau Montral jusqu' la lutte actuelle du Front commun des personnes assistes sociales du Qubec contre certaines dispositions de la Loi de la scurit du revenu.6 , il y a toute une tradition de combativit Qui mriterait d'tre mieux connue. Ajoutons que cet engagement s'ins crit le plus souvent dans un contexte difficile, avec relativement peu d'allis daJl!lla'population et avec, en face, un adversaire coriace Qui s'appelle l'Etat du Qubec.
3. CONSEIL NATIONAL DU BIEN't:TRE SOCIAL DU CANADA, Cluiisir de tra

2.1 Dsillusions au cours d'une premire lecture En repensant au contexte de radoption de la Loi 371, il y a cinq ans, on peut se rappeler que, pour plusieurs, l'employabUit y apparaissait comme un espoir li aux premiers programmes d'insertion sociale des jeunes assits sociauxs Cet espoir pouvait donner l'impression d'une rforme aux allures modernes, axe ds l'article 1 sur d'intgration au march du travail, Mme le titre coiffant son programme principal, ~ctions positives pour le travail et plot:.(APl'E), avait ce petit air progressiste qui nous :rappelait cer taines luttes pour l'galit et pour l'accs en emploi en faveur de groupes sociaux tels les femmes et les jeunes.

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Une premire lecture nruve des articles 22 et 23 de la Loi aurait mme pu renforcer cette impression favorable, r article 22, on lit en effet que:
Le ministre value la situation de l'adulte seul ou du membre adulte da la famille etpeuf.lui offrir des services d'infonnation et d'orientation.
Le ministre peut galement preposer cef. adulte un plan d'action visant son intgration et sa rintgration au march du travail; daruI ce cas, il peut lui rembourser certaines dpenses occasionnes par les dmarches prvues au plan d'action.

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vailler: incitatifs et disincitatifs, automne 1993, p. 9. 4. CONSEIL PERMANENT DE LA JEUNESSE, .Dites tout le monde qu'on

existe..... Avis sur la paullret delll jeunes. Qubee, 1993, p. 14.

5. La ralit voque eIhaut renvoie certaines des caractristiques dcrites

rcemment dana le cadre d'un jugement du juge Grard Rouleau du Tribunal des droits de la pe~nne du Qubec [Commission des droit8 de la persQlllle du Qubec c. Lucien Gauthier. 11994) R.J.Q. 253J. Ce jugement reconnait. lea personnes prestataires de la aeurit du revenu comme appartenant un groupe social dsavantag et pouvant, dans certaines circonstances, voquer le motif de condition sociale titre de fondement de la discrimination en vertu de la Charte des droitset liberts de 14 personne du Qubec. Mme ai nous n'abordons pas directement ici cette question, on se doit de souligner que ce jugement comporte dei avances importantes sur le plan social et juridique pour les personnes asaiates sociales. 6. Voir Front commun des cusist8 sociau% c. Le Procureurllnrol du Qubec, C.S.M. 500-05-001350945 (fvrier 1994). Cette cause se fonde, entre autre., sur l'ab sence de traitement gal en vertu de certainea dispositions de cette LoL De plus, certaines de ces diapoaitions relatives l'employabilit ne touchent pas seulement ceux et cellee qui sont actuellement sur un lieu de travail; maia elles psent comme une menace pour la grande majorit des prestateires de l'aide sociale, compte tenu du fait qu'ils peuvent un jour ou l'autre devenir du participants des mesures d'emDlovabiiit.

Et, aprs tant d'attentions da la part du ministre, on retrouve l'article 23 de la Loi, presqu'un service d'escorte vers le monde de la formation et de l'emploi: .
7. Loi .ur 14 .kuriti du revenu, L.R.Q., c. S3.1.1. Plusieurs des observations critiques nonces dans cette section a'inapireni de l'analyse de Lucie LA MARCHE, La nouvelle Loi sur la scurit du revenu au Qubec: quelques rflexions d'sctualitb, (1991) 21 Revue de droit de J'Univenit de Sherbrooke
339-372, 8. Cee me8\lres: cProerammea de atagel en milieu de travail>Rattrapage scolaire. et Travaux communautaire... avaient t introduites en 1984 dans le cadre d'amendement. Il la Lei .ur l'aide sociale, L.Q. 1969, C63 (plua particulirement pari'ajouidea articles 11.1 il 1 1.3) conoistant mettre de l'avant des programmes d'activits ou de formation>, et insuffler une vie 11 ce qui avait t simplement dslllll par le terme .plan de relvement> l'article 9 lors de l'adoption initiale de la Lei.

LE PRaJE'I' QUBECOIS DE L'EMPLOYABILIT. ..

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116

EMPLOI PRECAIRE ET NON-EMPLOI: DROITS RECHERCHS

LE PROJET QUBECOIS DE L'EMPLOYABH..J,TlL

117

Le m.iniatre peut, dans le ca.dre d'un plan d'action, proposer l'adulte ' de participer une mesure temporaire de soutien l'emploi, de fonnation ou d'activits de services communautaires.

Mais des expressions telles cmesure temporaire et services communautaires" taient dj susceptibles de soulever quelques doutes. Afin d'en savoir plus long sur les mesures d'employabilit, il fallait donc continuer notre lecture en allant au premier alina de l'article suivant. soit l'article 24 de la Loi:
Le mini.stre peut, dans le
CIIII de rtsines mesures, (:(Inclure une entente crite avec: le participant et, le cas chant. avec la personne qui fait excuter le travail; il peut y prvoir des conditions de travail

En d'autres termes, en s'insrant dans ce nouveau mond~ de l'employabilit, le lgislateur qubis a tabli un vritable rgune juridique d'exclusion et d'exception! Ce rgime s'inscrit dans ~e prolongement direct du pouvoir discrtionnaire du ministre. Ce ~mt est d'autant plus clair que l'on constate, l'article 76 de la Loi, que le lgislateur a t fort prvoyant pour son ministre en excluant les articles 22, 23 et 24 des droits de rvision et d'appel. Concrtement, cela veut dire qu'une bonne partie des dizaines de milliers de Personnes 888i.stes sociales participant aux mesures d'eniployabilit n~ bnficient ni de la protection des normes minimales de travail. ru d'un recours l'encontre des dcisions du ministre en matire de programmes d'employabilit 10, Au milieu de cette seconde tape, mTmns-nous et prenons un~ premire radiographie de l'employabilit, Ce que nous voyons alors a l'interne, comme ossature de base. c'est un rapport social et juridique caractris par la contrainte de l'tat l'encontre des personnes assistes sociales, Plus exactement, c'est un rapport de type nouveau (nouveau par rapport l'ancienne Loi de l'aide sociale 1.1) qui ~s~tue l'obligation pour mutes les personnes aptes au travat! de s mserer dans des dmarches de recherche d'emploi et de se nformer en cette matire aux instructions du ministre. Ceci se retrouve l'article 28 de la Loi, SOUEI le titre Obligation8l>:
L'adulte apte il occuper un emploi [...] doit entrepren~ ~es d~hes appropries sa situation afin de trouver un emplOI remunere et se .conlormer auxin.structions que peut lui donner le ministre il cette fin. 12

On doit ajouter ici qu'un tel rapport de subordination s'appuie sur l'utilisation de trois moyens privilgis: (1) l'arme idologique de l'incitation au travail, comme nous venons de le voir; (2) l'arme politique et juridique des controles de plus en plus nombreux 13; et (3) l'arme de la contrainte conomique partir des diffrences de barmes de prestation dfinis dans la Loi (articles 15 20): car, il ne failait pas r oublier, ceux et celles qui ne participent pss,aux mesures d'employabilit du ministre sont pnaliss en recevant un chque mensuel dont le montant est infrieur celui reu par ceux et celles qui participent. Autrement dit, cette lgislation conduit diviser les personnes assistes sociales en diffrentes catgories, dont les deux principales sont participant. et l1on-participant14. Ouvrons ici une parenthse substantielle sur une autre division sociale produite par cette Loi. ~s interventions de l'tat dcrites jusqu'ici touchent avant tout les quatre cinquimes des personnes 1 assistes sociales considres aptes au trauail. Ce qui signifie que la pierre angulaire sousjacente mute la politique qubcoise de remployabi:lit consiste, somme toute, en une distinction juridique entre l'aptitude au travail (qui oriente automatiquement les personnes dites captes du ct du programme APrE,.) et l'inaptitude au travail ou des contraintes svres remploi.. (qui oriente presque mutes les autres personnes du ct du programme .soutien financier), Cette . nouvelle norme, mentionne ds l'article 1 de la Loi et dfmie l'article 6de manire surtout physiologique il partir de la production ._. d'un rapport mdical,.. contribue en pratique l'exclusion du monde \ du travail de l'immense majorit des personnes handicapes bnficiaires de l'aide sociale (en gros l'autre cinquime des personnes assistes sociales reprsentant prs de cent mille mnages), Nous disons ici exclusioll* car ces dispositions de la Loi associent de fait
13. Pour ..voir un aperu de certainB mcanismes de contrle social a.s.ocis l'application de cette Loi, voir BelattoM, nO 689, avril 1993Les effets pene:de 1 Loi 37. Big Brother chez les pauY1'l!8>. Voir aussi: James Iain GOW, Alain .. NOaL et Patrick VIlLENEUVE, Choc des lIoleurs cktns l'oide sociale au Quelnc? Pel1inence et s8nification des lIisUe.s ICm:ile, Dpartement de .elence politique, Unive ... it de Montral, Collection .cahier. du Grb, nO 13, novembre 1993, 37 page . 14. On doit ajouter lin facteur de diffrenciation .econdeire et transitoire, qui e.t la disponibilit ou nan-disponibilit: cette dernire dichotomie 8ert autant il donner une aortie de .ecourt! au ministre qui ne peut en pratique fournir de. mesures d'ernployabiliti Il toutell lea personnes qui le demandent (en vertu de l'article 17 de la Loi) qu'il J>'!lr!Uettre ault pel'8Onnes qui ne Bont pa. aptea temporairement (surtout pour de. raisons de sant) de se retrouver dans un statut transitai ... entre une participation et une non-participation.

1 ) ...
Ds lors, il y avait de quoi perdre ses illusions. Car, plus on s'approchait du monde rel du travail, plus le ministre changeait de rle en s'appropriant des pouvoirs: pouvoir de dcider'des ententes avec le bnficiaire et avec l'employeur, et surtout pouvoir de prvoir les conditions de travail du participant, Il devenait une sorte de super-employeur contrlant, mutes les oprations de ce nouveau monde de l'employabilit. Et, pour couronner notre dsenchantement, rien de mieux que le second alina-guillotine de l'article 24 de la Loi:
Le Coe! du. trouail, la Loi sur les dicret$ de conuention rollectiue, la Loi , sur la fonction publique et la Loi sur les normes de trallail, ne s'ap -pquent pas il r adulte qui excute un travail dans le ca.dre d'une mesure propose en vertu de l'article 23.9

10. ns'agit jU8tement l de points majeurs qui Bont la ba..., de la contestation 11. Ici une question ae pose: en quoi cette nouvelle trame de 1employablhw
judiciake mentionne la Ilote 6.
". ,

Se rvle donc la vritable nature de ce rgime pour les personnes prestataires de la scurit du revenu. Avec cette disposition, le lgislateur exempte explicitement le ministre de l'obligation d'appliquer des lois d'ordre public aussi fondamentales que la Loi sur les normes de travaJl et le Code du trouail. Par contre, on demande au participant qu'il excute un travail .. sous la direction d'Un em ployeur.
9. Cet alina est en bonne partie import de 1'81'ticle 11.3 de l'aneienne Lei de l'aide sociale, prcite, note 8, article qui avait t introduit en 1984, en mme temps que les premiers programmes d'employabilit mentionns il la note prcdente; la seule diffrence tait qu'il n'y avait pas alors exclusion de l'ensemble des normes de travaillllsis exclusion des dispositions relativea au salaire de la Loi sur les normes de IraMil.

ap;"'rte.t-elle Quelque chose de radicalement diffrent par rapport ill'an~ienne Loi r l'aide fOCiale ? notre aVII, il y El au moins deux .~ur8 maJe~':"8 d'expUcation Primo, il y avait dans l'ancienne Loi la reconnaissance e!pUClte du. .droit l'aide lOcial,,>, qu.i 8e trouvait il l'article 2.et dans le titre meme de 88 deuxime section. Ceci El t abandonn dans la 101 actuelle. Seeundo, et en lien avec ce premier point, Il y ft eu un dplacement fon?amental. de r,,~~n sabilit - quant la satisfaction des besoins de base des CItoyens def8Vons~ de la sphre de la reoponsabilit collective la sph... de la responaablllt . . ' . . Individuelle et familiale. 12. Si la personne ne se conforme pas ces I~8t~tlOna . du m~n!stre ou al ~lIe refuse ou abandonne un emploi sans motif lJneux. Il y a. ICI une sanction pONible lIOua forme de rduction de l00S ou 200S de aM cheque mel1llu?I.(en vertu de J'article 29 de la Loi et de l'81'ticle S3 du Rglement sur la sleu ...le du revenu).

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EMPLOI PRCAIRE ET NON-EMPLOI; DROITS RECHERCHS

I.E PROJET QUBECOIS DE L'EMPLOYABn:..m;:...

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EMPLOI PRCAIRE ET NONEMPLOI: DROITS RECHERC}illS

personnes handicapes et inaptitude au travail. Elles concourent done ainsi renforcer les prjugs l'encontre des personnes appartenant ce groupe social qui est l'un des plus dfavoriss de la socit canadienne. Car, rappelons-le, cette approche rductrice va totalement l'encontre du mouvement des personnes handicapes des vingt dernires annes luttant pour la reconnaissance de leurs droits comme citoyens part entire: ce qui comprend le droit de participer au march du travail en considrant d'abord le potentiel des personnes et non leurs limitations 15 Nous observons donc ici que l'aptitude au travail en tant que principe sous-jacent au concept d'employabilit Oa dichotomie ap~apte prparant l'mergence de ropposition employable/memployable:.) produit comme tel des effets directs de division sociale: division entre, d'une part,les personnes dites capteSlt que l'on force aIler vere le march du travail et, d'autre part, les personnes handicapes que l'on tend au contraire exclure de ce mme march de l'emploi 16.

2.2 Quels 80nt les rsultatlt des mesures cl'employabilit7

Faisant suite ces "'effo~ du gouvernement du Qubec, une premire question pratique se pose: quels sont donc les principaux rsultats de ces mesures d'employabilit mises en place depuis cinq ans dans le cadre de la rforme de la scurit du revenu? Si l'on s'en tient l'essentiel, on obtient grosso modo les rsultats suivants. Primo, en prenant comme rfrence les donnes de novembre 1993, on constate qu'environ une moiti seulement des mnages qui ont demand de participer des mesures d'employabillt (37 800 sur 79 6(0) Y participent effectivement17 Pourquoi? Tout simplement, parce qu'il n'y pas suffisamment de places disponibles offertes par le miistre. Ceci correspond en gros un dsquilibre entre l'offre et la demande deS places d'employabilit analogue r cart qui existe l'heure actuelle sur le march de l'emploi entre l'offre et la demande de main-d'oeuvre. Secundo, il y avait peine 11,8% des mnages (ou 41800 sur 354 400 considrs comme aptes au travail) qui participaient l'un ou l'autre des programmes d'employabilit. Tertio, 25% des personnes ayant particip il une mesure d'employabilit - ce qui signifie un quart des 11,8% de mnages participants, ou environ 3"A. des mnages incluant une personne apte au travail- se retrouvaient par la suite en emploi. Ces chiffres, prcisons-le, compn:nnent les emplois subventionns et les emplois temporaires de mme qu'Us incluent la proportion estime 11% des personnes qui, de toute faon, retourneraient sur le march du tirvail par eux-mmes sans l'aide de telles mesures 18 Au totaI, ceci donne donc une moyenne au bton extrmement faible pour ce nouveau rgime qubois de employabilit: une moyenn qu'on peut rsumer par un effet net de 13% (ou 250Al-ll%) auprs d'approximativement 12% du totaIdes mnages aptes au travail (ou auprs d'environ 17%, si l'on exclut de

ce calcul la catgorie des mnages aptes 4<D.0n disponibles" temporairement, selon l'une ou l'autre des raisons voques il l'article 16 de la Lof). Ici soulignons-le il existe un vaste espace de dbat autour de l'valuaon des rsuI~ts des mesures d'employabilit. Cet ~sp,,:c~ est occup en bonne partie par le ministre qubcois ~ela Sec~~ du revenu qui a produit au cours des dernires annees des dizllliles d'tudes pointues sur le sujet. Et, comme j'ai pu le COD.'ltater les 1.9 et 20 mai 1994, dans le cadre d'un colloque derAC~AS ayant pour the:ne Les stratgies d'aide l'intgration en emplol des personn~s deravoriselu, les statistiques d'experts gouvernementaux oubhent 0;t sous-estiment souvent certaines ralits fondamentales_ !el ~e C~t que s'il ri'y ait pas de transformations profondes en amont, c est-a-dire dans la sphre du dveloppement conomique et social, l'univers de l'employabUit ne fait que ramasser les pots casss et occulter les causes du non-emploi. \ Au-del des variations estimes des taux de russite,. e~ des interprtations en cette matire, un fait. fon~amen:ru demeure: 11 ya un cart trs considrable entre les objectIfs offiCle~s du gouvernement du Qubec et les rsultats obtenus sur le terram d:ms le cadre de tels programmes cl'employabilit. Ce qui nous amne a.no~s poser deux questions. (1) Face ~e. tels carts" ~~llesexpli~ati~ns en fournissent les dirigeants politiques pour legltimer le mamti:n.des mesures d'employabilit? (2) Au plan pratique; de quel cot se tournent les autorits politiques et administratives pour tenter de trouver des solutions de telles contradictions? Pour rpondre la premire question, nous avons ~u le plaisir de retrouver un minibilan querex-~stre .de la Scuri~ du revenu, M. Andr Bourbeau, a rendu public a la veille de son ~part vere le ministre des Finances, Tandis que la seconde, que~tio? nous fera entrer dans la troisime tape de no~ exploratio~, .la ~u se rencontrent les organismes sans but lucratif et l'Etat quebc01s_

15. Cette opposition de fond, <lui s'enracine autant dans la Loi tu/$uront l'exercic~ tUs droits tUlI personnel handicapes, L.R.Q., c. E20.1, que dana l'nonc gouvernemental; part. gale /'mt,grtion $ociale <$ personne. handicapes: un difi paur teUl, GOUVERNEMENT DU QUBEC, 1984. s'eat manifeste de manire nette ds 1986 ~ travers le Mmoire tU l'OffICe <$ per.onnes handicapes du Qubec sur la rforme tU la Loi d'aide sociale, rdig plU" Madame Daniene Comellier et approuv 10 29 aoiit 1986 par le Conseil d'administration de cette importante eorporation parapublique. Il y eat expliqu, entre autres, que le lait <lU'une personne ait une ou plusieurs dfICiences entrainant des limitationa fonctionnenes ne .ignifi. pas automatquement que la personne 80it inapte au travail (italique dana le texte) (p. 18). Ce que l'on volt dana!a Loi sur la scurilidu: revenu, c'est tout il fait le contraire. L'approfondissement de cette analy.e, ce <lui n'est pas notre propoll prineipal lei, ouvre auasi la voie il une double eriti'luc: cene d'une conception behavioriste du comportement humainrduit Il des facteur. phy9iologi'lues et/ou conomiques - et celle du march du travail conu comme un tout Invariable auquel il faut s'adapter unllatrale ment. Au contraire, toute l'exprience d'insertion en emploi de. pertanne. handicapes dmontre l'importance de l'adaptetlonltranaiormatlon de certains postes de travail et de ~ertaines condition. environnementale. I18surant, par exemple, au point de dpart l'accessibilit architecturale. Enrm, soulignons que la Lei sur la scurit du rel/enu n'exclut pas totalement la participation des personnes handicapes des mesures d'employabilit du progrtunme APTEi maia cette participatIOn demeure, somme toute, marginale et supporte prati'lue ment que par un nombre restreint d'organi.mes, tels des Services externes de main d'oeuvre (SEMO) pour personnea handicape. 16. Cette division appene de. actions sur deui fronts en apparence opposs, mais en ralit complmentaires: un front de lutte contre le travaillor et un autre pour le droit au travail.

17. MINIStl:RE DE LA MAIN-D'OEUVRE, DE LA S~URlT DU REVENU ET DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE (MMSRFf'), Rappart statistque men$uel, Pl'OBrammu I la $curilldu rellt!llu, aot 1993. 18_ Franoi.e TARI'E, MMSRFP, Relance aupI da preslataire. tU la "curiti du

rellenu ayant particip < u" programme tU divelappement tU l'empla;yabilill ou d'int,grutla" en emploi, fmu 1993, p. 11 Du ct des analyses eritictues des mcanismes et de. r.ultata de "employabllit, voir en particulier Marc-Andr DENlNGER et Moni'lue PROVOST, cL'aide .ociale au Qubec: politique de dveloppement de l'employabUit ou dispositif de geation de l'exclusion du travail, dans Enjetl% octue/$ tU la formalon profes,ionnell, SOU! la direction de Pierre DANDURAND, Institut qubcaia de recherche .ur la culture, 1993. p. 199224; et Andrew SAVAGE. .Le dveloppement de l'employabili des pre8tata.iresde la' scurit du revenu>, NouveUu pratiquu sOcialll$, vol. 6, n 2 (autemne 1993), p. 125140.

.2.3 Un bilan qui appelle qelques rflexions sur les intentions relles clu lgislateur
al Dans le cadre d'unevaIuation sommaire parue dans le j La Presse du 8 dcembre 1993111,le ministre Bourbeau s'est pose au
19. Andr6 BOURBBAU. Aide aociale: le cas singulier du Qubec>, La Presse, 8 dcembre 1993, B-3.

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LE PROJET QtmBECOIS DE L'EMPLQYABILlT,

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point de dpart la question suivante: quelle serait la situation si le Qubec n'avait pas procd sa rforme de la scurit du revenu? Et comme si le ministre pressentait dj sa destination future, l'aspect principal de sa rponse s'est situ sur le terrain des {mances publiques:
Si le Que~ avait enregistr les mmes hausses de clientle la acurit du revenu que les autres provinces canadiennes, le Trsor public aurait d dbourser des milliards de dollars supplmentaires (,.,) Si le Qube(: avait suivi la tendance canadisnne, lea deourss additionnels auraient t de 5,3 milliards $.

Un rtain nombre de pel"8Onnes ont ralis que, tout compte fait, il demeure toujours avantageux de conserver son emploi plutt .que de dpendre de la scurit du revenu. Le progromme J.PPQRT (Aide aux parents pour leurs revenus de travail), qui accorde une subvention aux parents il faible revenu, a asns doute contribu il maintenir en empl~i des pel"8Onnes dont le revenu, sans le programme APPORT. sernd infrieur aux prestations de la scurit du reuenu.

alimentant la dresponsabilisstioID des pouvoirs collectifs des pays industrialiss face aux causes de fexclusion conomique et sociale23.
3, Les organismes sans but lucrat et l'employabilit: enjeux et contradictions

Par l on voit bien que les mesures d'employabilit et les incitations ~u travail faiblement rmunr s'inscrivent dans une mme direction: celle d'une baisse gnrale des salaires et d'une rduction des conditions de travail pour l'ensemble des salaris21
Ces observations noUS obligent conclure que les rsultats conomiques recherchs, en terme de rduction des dpenses sociales et en terme de pression la baisse sur la rmunration: B?mblent importer bien plus aux autorits gouvernementales qubCOISes que les objectifs officiels de formation, d'employabil,it et d'~ion e? emploi qu'elles invoquent pourtant dans leurs discours. ICl, pourratt s'ouvrir tout un chapitre sur les nouvelles orientations sousjacen~ aux politiques conomiques et fIScales ~es d~res annes. ?e qtU nous ramnerait, entre autres, au pomt de depart de la reforme qubcoise de raide sociale qui s'est amorce, rappelons-le, dans le sillage du Liure blanc sur la fis,calit des parttct:liers en 198422, Et ee qui nous raccorderait, dans 1espace international, aUX tendances no-librales mises de ravant par l'Organisation de la'ooopratio? et du dveloppement conomique (OCDE), en tant que pole, majeur
21. Cette analyse s'inscrit dm. l'approche dveloppe par Robert D. BUREAU,

Nous en arrivons maintenant la troisime tape de notre exploration, cette croise des chemins o l'tat qubcois et les organismes communautaires se rencontrent.
3.1 Le secteur communautaire pris entre deux feux

Tout coup, lorsqu'on parl'de choses srieuses tel un bilan, \ l'objectif des compressions des dpenses publiques remonte au pre mier rang, Alors que l'objectif supposment principal de la Loi, l'intgration au march du travail, apparat trs secondaire. Car, part un rappel sur l'incitation au travail et une allusion au pro gramme PAIE, le seul programme reprsenter une sortie temporaire de l'aide sociale avant de passer trs souvent l'assurance-chmage, il n'y a peu prs rien sur l'insertion en emploi, Cette mme trame de fond se retrouve d'ailleurs dans l'valuation mme des programmes d'employabilit du ministre: l, on mesure le plus souvent le taux de succs, non pas d'abord par le nombre de personnes intgres rellement sur le march du travail, maiS avant tout par la quantit de sorties de l'aide sociale20. C'est, bien sr, plus conomique pour le Conseil du Trsor. Si, en plus, on regarde le nombre de coupures tatiques l'encontre des personnes assistes sociales depuis un an, coupures qui touchent mme le programme Rattrapage scolaire.. (un des seuls programmes f'avorisant une fonnation reconnue), nous en arrivons au constat suivant: ce qui est dominant, en terme d'objectifs rels lis cette f'ois-ci des rsuItts fmanciers concrets, c'est la rduction des sommes affectes l'aide sociale, Notons qu'il y aussi dans ce bilan du ministre une insistance particulire sur une autre fonction conomique de la rforme de l'aide soclale: savoir inciter les gens ayant un trs faible revenu de travail conserver leur emploi:
20. M.A. DENINGER et M. ?ROVOST. loc, dt., note 18, p, 215-216,

En lien avec notre sujet principal, il est d'abord essentjel de. rappeler qu'une bonne partie de ce qu'on appelle aujourd'hui l'employabllit24 existait bien avant la Loi sur la scurit du revenu de 1988 mais sous d'autres dnominations. telles le relvement sodo conomique. l'insertion, la formation premploi. On peut donc dire que cette lgislation a repris son compte et a r-cuisin, en fonction de ses propres objectifs, des ingrdients qui taient dj prsents dans notre marmite depuis plusieurs annes, Ces ingrdients proviennent du monde de la formation professionnelle. de l'ducation des adultes. et plus particulirement du mouv.ement communautaire. Bref. des organisme/! sans but lucratif (QSBL) taient dj actifs sur ce terrain de l'employabilit avant l'arrive massive des gouvernements et leurs actions positives rpondaient avant tout aux demandes et aux besoins spcifiques de groupes dits dfavoriss, tels les jeunes et les femmes, qui revendiquaient leur juste place dans toutes les sphres de la socit, y compris dans le monde du travail.
e

Katberine LlPPEL, Lucie LAMARCHE, daM <Dveloppement et tend~ces ~u droit social au Canada (1940.1984)., drulll Le droit de la fe.mille et le dro 80cml au Cc.n.ada, sous la direction de I. Bernier et A. Lajoie, tud.e comm~de par la Commission royale SUl" l'union conomique et les perapetives de developpe ment au Canad a, Ottawa, Approvisionnements et Service., 1986, p.lU-12. UJle recherche plus approlOlldie nous amenerait il. situe; le primu:e,de l'employabilit au carrefour de quatre types de politiques de Il1:tat: les potlq~es fiscales, les politiques conomiques, les politiques sociales. et les greffes pohtiques plus rcentes touchant les intervenante communaut81res et locaux dont, nouo parlerons dans la partie suivante (voir, titre d'illustration de ce denuer ~8pect, rentre des organismes commu?autaires. dano la Loi sur le. sante el les eruCe' ,ClCaw:, L.R.Q., 8-4,2, artiCleS 334336). . , 22. GOUVERNEMENT DU QtmBEC, Liure blanc .ur la {i8calil,des partICUliers, ministre des Finances, 1984, ce sujet, voir les comment81t'U intres .ante de JeanBernard Robichaud qui indiquent la filiation entre ce Livre blanc et la rforme qub>!se de raide sociale. JeanBernard ROBICHAUO, .Rforme fiscale et rforme de raide sociale: dem poids, deux mesures', Nou ""l/e$ pratiques socie.les, voU, nOl (au.tomne 1998), p, 181198.

(en:

23. Voir entre autres OCDE, Le marchi du trauc.il: quelle&poliliques pour les annes 90?, Paria, 1990. 24. J'ajouterai Ic!. I titre d'hypothse, que le nologisme employabilit> - utilis dans le eeM principal d'UIle modification recberehe du comportement indi.. iduel dllll8 le but d'une adaptatiol1 ou radaptation aU march du travail po1UTait tre un amricanisme, issu direclemcnt de certaines conceptions et lois de noa voisins du Sud. dOl1t l'usage s'est popularis progressivement au Qubec au cours de la Geconde moiti dea annes 80. Au sujet de cette filiation au plan lgal, voir en particulier certaines parties du Social Security Act. tel le Jobs Opportlmidu and. Basic Skills Progro;m. 42 U.S.CA. 682. En tout cas, audel des tenDes utiliss, il semble bien que lea autorits politiques que'bcoises ont tudi fond les exprience. amricainea d'employabilit<! et s'en Goient large ment !lspires: voir en particulier Paul DECfmNE, L'exprience amricaine el . la di(init:m d'une politique ck dirJeloppement de,l'employabilit, Direction de l'valuation et de la statiatique, Ministre de le Scurit du revenu, 1988, 37 p, et du mme auteur r- BlralgeJI d'aide l'empwi el de diveloppemem de l'employobilit d.u clientles difallOrises aux tat8-Uni, Direction de l'valuationet de la statistique, Ministre de la Scurit du revenu, janvier 1994, 189 p,

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EMPLOI PRCArRE ET NONEMPLOI: DROITS RECHERCHS

LE PROJETQUBECOIS DE L'EMPLOYABlLlTlL

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EMPLOI P1CAIRE ET NONEMPLOI: DROITS RECHERCHS

Pour comprendre maintenant les transformations dcoulant de la jonction entre l'tat et ces groupes, il nous faut d'abord fournir quelques points de repre sur la situation gnrale des organismes qubcois sans but lucrat. Ce que l'on observe en premier, c'est que la plupart de ceux-ci vivent une contradiction centrale entre leur mission sociale et la prcarit de leurs ressources. D'o le recours frquent de ces associations aux programmes gouvernementaux de cration d'emplois temporaires ou d'employabiIit. Pour un grand nombre d'organismes, ce recours au financement tatique constitue une question de survie ou encore une solution temporaire permettant d'assurer une certaine continuit partir d'un personnel mlibnvole/mi-salari:o." Plusieurs de ces groupes se retrouvent donc au point de dpart dans une relation de dpendance financire face aux pouvoirs publics. Ce qui permet plus facilement ces derniers de tenter de les utiliser titre de banc d'essai aux fins des expriences en employabilit. Ceci Ilest effectivement produit au cours des dernires annes travers deux registres: celui de l'utilisation des organismes communautaires titre d'employeurs et celui de la rcupration des groupes de formation en employabilit agissant grosso modo comme nouveaux relais des politiques gouvernementales. Cette collaboration est parCois marque par des tensions, voire par des contestations. Mais l'a tendance dominante demeure celle de la coexistence pacifique, d'autant plus que l'un des deux partenaires est plus gal que r autre en contrlant le robinet des subventions... Cette coexistence pacifique a favoris dans plusieurs cas l'adoption d'approches plutt individualistes de l'employabilit similaires celles mises de l'avant par des technocrates gouvernementaux. Dans cette parspective, on considre comme objectif premier de l'employabilit la modification du comportement des individus en vue de leur adaptation au march du travail. Le tout s'accompagne souvent d'un arsenal de techniques et d'instruments de mesures issus de diffrentes disciplines des sciences humaines, Sous un angle plus gnral, on constate que le financement gouvernemental des organismes sans but lucratif est dirig de plus en plus vers ceux qui Jont de l'employabilit:o et de moins en moins vers les autres organisations (en particulier vers celles impliques dans l'ducation populaire et la dfense des droits), qui on demande souvent de recourir des campagnes prives de souscription pour leur auto-financement. Ces choix d'investissemnt et de dsengagement

de l'tat selon les domaines d'activit ont un fil conducteur: encourager avant tout les associations impliques dans la gestion de la pauvret au dtriment de celles impliques dans la lutte contre la pauvret et contre l'exclusion. Immanquablement, ceci contribue attiser certaines divisions au sein du mouvement communautaire qubcois, ce qui tend il diminuer sa force de frappe potentielle en tant que dfenseur vigoureux des intrts et des droiu. des personnes exclues_ Ces lments ont d'autant plus de porte que le mouvement communautaire est dj marqu par certaines faiblesses internes telles une vision souvent parcellaire de la ralit et une absence de projet de transformation sociale en alliance avec d'autres mouvements sociaux25.

travail prcaire. De plus, ce dernier est en pleine monte et tend en pratique imposer ses nouvell~s normes en p~ic~~r auxj~une~ qui constituent un des groupes SOCiaux les plus defavonsesdepuis qUInZe ans26 Plus prcisment, nous assistons ici il l'mergence d'une sorte de march du travail tertiaire ou march de l'emploi simule'27. Nous avons alors devant nous un espace socio-conomique qui ressemble extrieurementau monde du travail prcaire mais qui s'en diffrencie en agissant d'abord comme un vaste laborstoire de lor:natiorv'exp. rience pratique ou de radaptation sociale par le travad. Cette tendance se mBneste, par exemple, travers la multiplication de ce qu'on appelle les postes d'apprentissage, lesstages,les postes d'insertion, les plateaux de travail, les postes de travail temporaires, etc. Il s'agit l toujours de situations trcIn8itofrea, souvent suscites par des programmes d'employabilit counectes des activits commun~u tairas ou des travaux d'utilit collective financs par les poUvOIrs publics (ce qui rejoint en partie ce que certai~ appellent le. tiers secteur de l'conomie sociale), Les postes de travrul peuvent avoir une certaine stabilit mais ceux et celles qui les occupent ne peuvent y passer qu'un temps limit. Ce qui amne plusie:u-s ~rsonnes passer d'un programme un autre dans ce que certaines mtervenantes ont appel le carrousel de l'employabilit,.28,

. 3.2 Les' intrts de l'tat qubcois dans le secteur communautaire

Abordons maintenant cette jonction communautairE'/public en partant de l'tat, plus prcisment en partant de l'une de ses contradictions majeures dj voque dans la partie prcdente. Il s'agit de l'cart entre la demande des lieux d'emploYabilit par les prestataires de raide sociale et l'offre insuffisante de tels lieux de la part du ministre de la Scurit du revenu. Cet cart s'accentue par ailleurs compte tenu de la crise actuelle de l'emploi et des coupures dans les budgets gouvernementaux de formation. Face une telle contradiction, et pour qu'il y ait rtrcissement" . de cet cart, il fallait donc que l'tat trouve un terrain d'exercice ressemblant au march du travail mais qui ne soit pas rgi par les mmes contraintes. Quoi de mieux alors que le monde des services communautaires qui ressemble, bien des gards, au monde du
25.

3.3 Un exemple loquent: les CorporatiornJ intermdiaires . de travail (Cm

Les propositions rcentes du gouvernement du Qubec moussant le dveloppement des Corporations in.ten;uidia~es de t:avaibt (ClT)s'inscrivent exactement dans cette lignee de 1 expanSion du champ social de remployabllit. Dans le cadre de cette formule (sous la forme de location de la main-d'oeuvre ou d'entreprise de produc26. Voir lu donne. etatistiques montrant une corrlation certaine entre les emploia atypiques et lea jeunes, donnes leaues du texte de Mo Je8ll-Yves BRl~, LIt big bang de l'emplai ou la ctmfronlCltion de la Loi sur la normal de Ir/Wall et dell _plo;' C1typiquell, cideaaus pubU. . , . '.l1. L'ensemble de ces remarques rejoignellt .ur le ronq lea ob.enatlon~ ~ Antol%l~ JEAMMAUD, qui Il identifi une tendanc:e analogue ,;,p:~, CeCIl a ~ene parler de l'mergence de d'emploi priphrique 1intrIeur de. condltloDS ~ntenndillires Intre emploi et chmage.: Antoine JEAMMAUD' cL'em'pI~1 priphrique>, dans Les sOM-1lmplal ft la loi, Aetes du Colloque de Nantes, JUIn. 1987, Calligrammes, p.153-184. .. . 28. Gabrielle CIESIELSKI et. Diane LABERGE. -Le C8J:TOu5el de 1 employoblht., Relalions, nO 695, novembre 1993, p, '.l13275.

"Y?" 0\

titre indicatif, menUonnons quelques telrtea relatifs au mouvemen~ comm.unautake qubcoia qui nous ont aervi ici de toile de lond: Louis PAVRBAU, Mouvement populaire" et intervention communautaire de 1960 il 1IDS jou", CeoLre de formation populaire,l!:ditiooa du fleu, 1989, 307 pages; CORPORATION DE D~VELOPPEMBNT COMMUNAUTAIRE DES BOIS-FRANCS INC., Pais-mol signede changement, Acte.e du colloque provincial.ur le dveloppement eotlllllunau~e, 16-16 octobre 1966, 247 pages; Marle-Marthe T. BRAULTet Liee SAINT-JEAN (saua la directioo de), Entraide et alsoaiG.tions (recueil darticle.), lnatiLut qubcois de recherche sur la culture, 1990, 282 pages; Comptt: rendu de la CJOtI3ullation du. mi./ru c:ommu!'lllutaire. tonaultation organi.e par le Regroupement qubcois des organiamea pour le dveloppement de l'employabiUt, 22 m ...... 1994, 14 pogea; SOLIDARlTl1 POPULAIRE QUBEC, Proie! de charte d'un QIuR:>ec populaire. Pour un Qubecdmoc:r~l/ique et #olidc.ire, 1993, 24 pages: FORUM DE LA SOLIDARlTl1 SOCIALE, Delaration, 12 mars 1994, 12 poges. .

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tion), les postes de travail peuvent tre permanents mais les personnes sans emploi sont condamnes il. jouer la chaise musicale autour . de ces postes. Autrement dit;mme en considrant sa forme la plus ouverte (celle de l'entreprise produisant des biens ou des services socialement utiles), on constate que ce ne sont pas des emplois pour des personnes mais avant tout des postes d'exercice au travail,. pour une entreprise, sans but lucratif. De plus, cette entreprise doit se retrouver dans "un ou l'autre des secteurs conomiques considrs par l'tat comme tant non ou peu rentables. Ce qui fait qu'eUe n'entre pas dsns une comptition dite dloyale avec le secteur priv et qu'elle demeure toujours dpendante face aux bailleurs de fonds gouvernementaux. Bref, lorsque le gouvernement provincial parle au sujet des CIT de cration d'emploi.S dans sa publicit officlelle29, le moins qu'on .puissedire, c'est qu'il profite de manire douteuse de fambigut autour des deux sens possibles du mot emploi (emploi comme poste de travail d'une entreprise et emploi comme occupation relle d'une personne). En ralit, nous demeurons toujours dans cet espace pr-emploi, ni chair ni poisson, o l'on ne rpond vraiment ni aux objectifs de formation qualifumte, ni ceux de cration d'emplois rels et dcents.

sion ou le non-dveloppement d'emplois relativement dcents et stables dans le secteur des services publics et (3) le travail forc des personnes assistes sociales ou encore ce que des militants de la rgion de Mauricie-Sois-Franc ont appel <CUI1 service civil obligatoiret31. Il est difficile d'imaginer une formule plus ingnieuse qui renforce l'conomie prive par le biais du secteur communautaire, qui rponde l'objectif sous-jacent de compression des dpenses publio ques et qui, en outre, oriente pratiquement l'employabilit sur la pente du j(bnvolat obligatoirli!, Car, au-del de la contradiction intrinsque entre ces deux termes, l'expression .bnvolat obligatoire rsume bien les deux tendances majeures du gouvernement qubcois en matire d'amployabilit dcrites ci-haut: (1) instituer. l'obligation au travail pour toutes les personnes assistes sociales aptes, et cela indpendamment de la situation conomique, et (2) aller puiser du ct des a?tivits bnvoles et communautaires des expriences et des ressources, et chercher contrler de plus en plus ce tiers secteur afin de s'en servir comme vitrine de la cration de pseudo-emplois et comme lieu d'exprimentation rabais. De l appuyer formellement la proposition en faveur du .bnvolat obligatoire" (proposition mise de l'avant par certains dirigeants du monde municipal qubcois au cours de l't 1998) il riya qu'un pas. Un pas qu'avait le got de franchir, semblet-il32, notre ex-ministre de la Maind'oeuvre et de la Scurit du revenu, s'il n'y avait pas eu le verrou lgal que lui impose le Rgime d'assistance publique du Canada (RAPC)33. Ce verrou,
appareils qui travaillent de plus en plus dans le domaine de l'employabUit, MnrlCient non seulement de reasoUJ.'Cea rmancires considrables, mais en BUS exercent un contrle important, via divers contrats de financement, sur les organismes communautaires act.its en employabilit. En ce qui concerne le neteur priv, l188mble concentr dans le domaine du placement ofl on constate une multipliCAtion d'agences de location de main d'oeuvre. 31. Marcel AUBRY, .Corporations Intermdiaires de travail. Comme un service civil obligatoire., Le Nouvelliste, 9 juin 1994. Notons Ici que de. entreprises qubcoises d'insertion (qui ont d'ailleu.... servi de lource d'inspiration aux autorita politiquee et administratives dans I"laboration des ClT) Be servent de cette {annule d'une manire relativement diffrenta de ce qui est prevu au plan des objectifs gouvernementaux. Pour ces entreprise les object.ita de formation quallfiante constituent l'aspect domhumt et a'inacrivent en continuit Clvec leur mission et leur h isto1re. 32. Point de vue exprim l'mission Droit de parole, le 10 septembre 1993, Radio-Qubec. 33. Rigi",e d'assistonce publique du Caneda, L.ltC. (1985), c. C-1 art. 15. On dOIt ajouter que le Canada a ratifi III Convention (105' concernant j'abolition du trllvail forc (Conuention concemant l'abolition du trouail forc, dans Organi sation internationale du travail, Conuentions et recommandations du trol1<lil

cependant, risque de sauter au cours des deux prochafu.es annes si les tendances lourdes du gouvernement fdral en matire de rforme de la scurit sociale se concrtisent,
8.4 Ql8tWI16 troublantes 8Ur l'emplayabilit et d'inemptayabillt

En guise de prolongement de l'analyse prcdente et d'overture . vers de nouvelles avenues de recherche, nous terminerons cette troisime partie par deux remarques de porte plus gnrale. Primo, on peut noter des divergences majeures entre les conceptions prsentes ici de l'employabllit et les dfmitions habituelles de ce concept donnes par des thoriciens et par des praticiens deS, . sciences sociales, Pourquoi? mon avis, cela s'explique avant tout par le fait que la construction de ce concept s'est opre la plupart du temps l'intrieur des paramtres des politiques individualistes de l'emploi. Ces paramtres conduisent il parler de l'amployabilit en terme de probabilit pour un ou des individus de se trouver de l'emploi, en terme d'adquation entre certaines caractristiques personnelles et les exigences lies aux emplois disponibles, ou encore en terme de mesure des capacits d'un individu d'intgrer le march du travail. Dana presque tous les cas, ces dfinitions se limitent donc des caractristiques et des aptitudes lies plus ou moins la responsabilit des chercheurs d'emploi, Chacun porte alors sur ses paules le poids relatif de son. amployabilit. Dans cette optique, on ne tient vraiment pas compte d'un fait social fondamental: savoir que, comme l'a not Bernard Gazier; ffl'employabilit n'a de sens . qu~ yeux d'employeur:; engags ckuuJ des stratgies vis- vis de la main-d'oeuvrli!B4. Et on peut ajouter ici: et aux yeux de l'tat en tant que contrleur en cMf des politiques de main-d'oeuvre et de la rgulation sociale des personnes SM$ emploi. En ngligeant de tels rapports sociaux dans la dtermination de l'employabilit, plusieurs penseurs et intervenants sociaux sont demeurs, mon avis, il la surface des phnomnes et la remorque des visions dominantes des pouvoirs tablis. Ce glissement s'insre d'autant plus aisment dans la pratique des intervenants professionnels de l'employabllit que leurs
19191984, vol. l, Oenl!ve, Burtau international du travail, 1985. p.42-43 (Ci.aprs Convention 1051 et que la realieation de cette Ide de bnvolat obligatoire irait totalement il l'encontre de noe engagements internationaux. Voir il ce aujet COMMiSSION DES DROrrS DB LA PERSONNE DU QUBEC, Droits et libert4, octobre 1993. p. l, M. Bernard GAZIER. .L'employabilit: brve radiographie d'un concept en muta tion., Sociologie du traliai~ nO 4, 1990, p. 676.

titre d'exemple concret, mentionnons que l'essor de Corporations intermdiaires de travail dsns le secteur de l'aide domicile (initiativ'qui a dj'reu l'aval de la ministre de la Sant et des Services sociaux) pourrait signifier le remplacement de salari-e-s de C.L.S.C. par des personnes assistes sociales en rotation toutes les trente-neuf semaines. Le tout serait alors supervis par des gestionnaires d'organismes sans but lucratif qui pourraient aussi remplacer d~ un premier temps des directions d'agences prives de location de main-d'oeuvre dj prsentes dans ce secteur. Une fois lasoustraitance dans ce domaine consolide, poUrquoi ne pas l'tendre d'au tres secteurs des services, publics et y encourager de plus en plus des formes de proprit et de gestion prive? Bref. nous retrouverions ici (1) une privatisation par le biais du communautaire30, (2) la suppres29. Voir GOUVERNEMENT DU QUBEC, Multipliez liotre impact. Devenez une corporation intermdioire de trauail. Un OUlU de cration d'emploill, dpliant publi au printemps 1994. . 30. Au Qubec, il '1 a environ deux cents ottIanlsmes locaux aans but lucratif . oeuvrant dans le domaine de femployab!lit. Ceci reprsente quantitativement une force minime ai on la compare celle des appareils des deux paliers gouvernementaux. En effet, les administrations publiques regroupent au Qubec environ dix mille personnes relies soit au rseau des Centres Travail Qubec (environ 3 700 employ.), BOit au rseau du nouveau ministre fdral du Dveloppement des ressource. humaine. (environ 6 200 employs). Ces

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intrts court terme ne concident pas toujours avec ceux des personnes Bans emploi. Cette situation paradoxale a t dcrite avec brio par Gabrielle Ciesielski, une intervenante d'exprience dans ce domaine:
L'employabilit a 20 ans d'histoire derrire elle et cette histoire est troitement relie celle de l'emploi ou plutt du manque d'emploi. C'est peut-tre le premier problme d'thique qui se pose nous. Nous travaillons parce que d'autres ne travaillent pas. 35

auxquels seraient conomiquement contraints les chmeurs de longue dure et les personnes assistes sociales qui souhaiteraient obtenir une prestation dpassant des seuils minimum de survie. Somme toute, cette nouvelle mouture de darwinisme conomique, assaisonne la sauce orwelienne des contrles sociaux, n'est-elle pas au coeur du no-libralisme dominant r chelon international depuis quelques annes? En prime, cette mouture s'additionne des dficits croissants sur le terrain des droits et de la vie dmocratique, dficits qui devront bien un jour tre comptabiliss avec autant de zle que ceux de nos rmans publiques. N'y at-il pas l des dfis stimulants pour les juristes, pour les militants des droits de la personne et pour tous ceux et celles qui aspirent une authen tique socit libre et dmocratique:.? Faisant suite res mterrogations qui nous ont fait descendre bien en,dessous des seuils lmentaires des droits conomiques et sociaux, nous allons oprer une remonte dans la quatrime et dernire tape de cette exploration. 4, Vers de nouveaux paramtres en matire de formation et d'insertion en emploi Cette remonte s'amorcera par une courte visite guide d'un projet communautaire auquel nous avons particip entre 1986 et 1988 (juste avant l'entre en vigueur de l'actuelle Loi de la scurit du revenu). Puis, la lumire de cette exprience et de quelques points de repres gnraux, nous introduirons quelques propositions allant dans le sens d'une transformation radicale de la formation prpara;. . taire l'emploi (une dsignation, mon avis, moins idologique et plus adquate que celle d'employabilit).

proviennent entre autres de l'aide sociale, de l'assurance-chmage, de centres d'accueil, du rseau des dcrocheurs scolaires.
Le programme de formation de cet organisme s'teiid sur treize semaines. Les quatre premires semaines consistent en un ensemble. d'activits individuelles et de groupe, telles la reconnaissance de son potentiel, une dmarche d'orientation, la rencontre de groupes so ciaux dans la communaut, la prparation de son curriculum vitae et la recherche d'un lieu de stage. Les cinq semaines subsquentes consistent en une formation alterne et constitue de deux jot1l"&"semaine en formation et trois jO\lnVsemaine n stage. Les contenus de formation touchent des sujets tels la prparation de son budget personnel, les rapports hommes femmes, les normes de tra~ail, la toxicomm.ie, le syndicalisme etc. Ensuite, il y a quatre semames ~e stge intensif plein temps, suivies soit d'un retour aux tudes, SOIt d'une recherche intensive d'emploi. Enfin, il y a un suivi post-programme qui s'tend sur une anne.

Secundo, nous constatons que les fondements de la notion implicite d'inemployabilitP rvlent certaines failles internes du concept de l'employabilit. En effet, si l'tat peut aujourd'hui insister autant sur l'employabUit des individus, n'est-ce pas d'abord parce ~11 met de ravant une vision rductrice des citoyennes et des citoyens en oprant une distinction majeure entre personnes employables et personnes inemployables,.? Consquemment, cette conception ne nous prpare-telle pas dj considrer et accepter comme socialement .dnemployables ou .dnutilisables des groupes entiers de personnes exclues de manire durable du march du travail rgulier? Cette hypothse n'est peut tre pas si loigne de notre futur im mdiat: en effet, nous apprenions rcemment qu'une partie du diagnostic li la refonte de notre systme de la scurit sociale pourrait tre que <ILe Canada risque de se retrouver avec une classe permanente de dfavorissM, Une telle acceptation sociale serait videm ment fort utile pour nos gouvernements et pour les classes dirigeantes et ce pour au moins deux raisons, Premirement. comme leur grance actuelle est continuellement mine sur leur propr terrain de prdilection, le terrain conomique, ne serait-ce pas l une bonne:. explication de leurs insuccs qUE\ de parler de ,,"inemployabilitb d'une large partie de la population? Deuximement, de mBllre ; corollaire, ne serait-ce pas l une voie royale pour imposer de nouveaux contrles ces citoyens dviants dits inemployables,.? Ces contrles pourraient prendre la forme de travaux communautaires 37
35. Gabrielle CIESIELSKI, L'cmployabllit ci "Iu!we di! la rforme C! la slcurit sociale allocution prsente lors du Colloque de l'wtitut de formation de dveloppement conomique communautaire (IFDEC),le 6 mai 1994, Montr~. 36. Le Deuoir .Le Canada risque de se trou...er avec une daue permanente de dlayoriJp (titre d'un article en provenanee de la Presse canadienne), 20 juin 1994,A-4. . .. " 37. Rappelone que l'expreaaion travaux communautalreP e.t aUIIII' utilise. dans le ayltme correctionnel canadien et qubco;' en tant que mode de 8anetion et en tant que forme de rhabilitation sociale. L't.udecomparative de. fondement. normatifs de l'intgration _iale des dtenus et des chmeur. de longue dure pourrait s'a...rer rvlatrice.

Au terme de cette description, la question des rsultats se pose: La rponse est un taux de retour aux tudes ou d'insertion en emplOI d'environ 80%. Nous pouvons donc discerner certaines .diffrences significat,ives entre ce type de programme communautaire et les mesures d em ployabilit ralises dans le cadre de la Loi sur la scurit du relJe~ En allant l'essentiel, nous avons retenu ce sujet les six .ac~.s suivants: (1) un programme a d'autant plus de chances de sucees qu il s'appuie d'abord sur Ylntrt et la motivation de la personne elle-. mme et non pas sur la menac de se faire coupe: son ch~ue de cB.~,.; (2) la priorit doit tre accorde une formatIOn qualifiante (pns~ dans un sens large) et non pas des activits occupationnelles; (3) ~ est primordial d'avoir une approche personnali~e et global~ qui tienne compte des dimenSions autres que profesSIOnnelles; (4) Il est essentiel de compter sur la participation des personnes au. plan Individuel et collectif (de prfrence dans le cadre de groupe~ m~te~ o se ctoient des prestataires d'aide sociale et d'autres catgorlea de personnes sans emploi); (5) la personne qui participe ~ pro~~e d'employabUit d'une certaine dure ou d'une ce~e.l~tenslt, ~Olt tre reconnue comme salarie et non comme bneficlaJ.re de 1 rude sociale; (6) il est important de faire un travail d'(~ucation dans la communaut afin de sensibiliser les gens au potentiel et au respect des personnes sans emploi38, .
38. Ce. acquis constituent une synths.. d'une analyse compare .qWl nous 8~n. ralise en 1988 li partir de l'tude du Programme .Slages en milieu de trav8,1.,

4,1 Visite guide d'un projet communautaire

Les objectifs de cet organisme communautaire sont de rpondre aux besoins d'autonomie personnelle et aux besoins d'insertion sur le march du travail de jeunes adultes en difficult de 16 25 ans. On parle donc ici la fois d'insertion sociale et professionnelle et non pas seulement d'intgration au march du travail. Notons que les partici pants en apprentissage y viennent sur une base volontaire et qu'ils y deviennent juridiquement des salaris dans le cadre d'un programme de formation (manc par le gouvernement fdral. Enrm, nous observons qu'il y a une mixit de jeunes. Cette mixit est issue du fait qu'ils

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135 . T~o.jsime p:oposit,ion. La participation relle des'personnes bneficl8lreS devrrut constituer un principe de base reconnu tout au long de la dmarche de Connation et d'insertion en emploi.'C'est am.si. par exemple. que cette participation pourrait se concrtiser tant dans la dfinition des objectifs de dpart que dans rvaluation des rsultats de la formation la Cm. Cette participation poUITait aussi trouver un p:olongement, sur un plm collectif, dans des conseils populaires legalement reconnus, o seraient majoritairement reprsentes des personnes assistes sociales et des organisations communautaires. Ces conseils populaires ou conseils de consommateurs (dont on a dj recommand l'existence en Ontario41 ) pourraient contribuer la protection et la promotion des droits de tous les bnficiaires ainsi qu' faire des recommandations touchant l'amlioration des progr8n1mes de fonnation, .' .... En terminant, nous devons dire clairement que de telles propOsitions ne peuvent videmment progresser que si elles sont portes par des forces sociales qui s'engagent nergiquement dans la dfense des droits sociaux et dans des avenues de dveloppement conomique ayant pour Condement la reconnaissance du potentiel et de la dignit des personnes42 A titre d'exemple, on peut mentionner les luttes rcentes des jeunes et du mouvement syndical en France qui ont Cait reculer le gouvernement dans sa tentative d'imposer un salaire minimum infrieur destin exclusivement aux jeunes, A mon avis ' cest s eu!ement en lien aVec un tel mouvement que l'on pourra Caire reculer l'employabilit en tant que rapport de coercition et de miroir aux illusions. C'est aussi en lien avec un tel mouvement de base que pourront se dvelopper des lieux de fonnation prparatoire l'emploi quj soient des espaces librement choisis d'accompagnement l'in. trieur d'une trajectoire vers un travail rel. Cette trajectoire a pour horizon une citoyennet active et solidaire qui n'est plus rduite la dichotomie employabll'/"memployable.
41. GOUVERNEMENT DE L.'ONTARIO, Rapport principal du Groupe consultatif des nouvelle mesure8 lgislatives en matire d'aide sociale, Passer a l'action, mai 1992, p. 151163. 42. Dan. ce texte, noue n'avons qu'effleur les Questiolls du dveloppement eonollQue et de la cration d'emplois. Ici, tout Ull nouveau chapitre pourrait s'Cluvrir (1) .ur l'analyse critique dlUl orientatlon.s dominantea de. politique. conomiques - celles-ci tant complmentalre8 des politiques sociales abordes - et (2) lIur des per8pective8 alternatives qui aillent audel de l'opposition babituellement idenUfie entre le8 exigences de. droits de la pereonne et la ,logique- du dveloppement Collomique. titre d'indication intressante .ur les liens entre cee deux. IiSpects, voir Philippe GARNIER et Jean MAJORES, .Lutter contre la pauvret par la promotion de l'emploi et des droits conomiques et .o<:iaux au niveau local., Revue interootienole du Trauail. vol, 131,1992. nO l, p. 69-82.

, De tels. acquis, mme s'ils demeurent fragiles, sont tout de mme ports depUIS plu~ieun annes par un nombre significatif d'organismes communautaires, tels les entreprises d'insertion, les groupes de femmes qui luttent pour l'galit en emploi et les regroupements de pe~nnes handicapes en faveur du droit au travail. Cependant, ces acquIS demeurent trop souvent coups d'une perspective d'ensemble et, tant en partie ~uprs par les autorits politiques, ne servent que rarement de leVier dans une lutte commune avec les organismes de personnes sans emploi. Pour avancer dans cette direction il serait ncessaire de raccorder davantage ces acquis pratiques d~ solides ~ints d'ancrage thoriques. Les trois propositions suivantes s'inscnvent dans cette perspective. La perspective propose implique le remplacement des paradigmes socio-juridiques dominants du primat de la respo~ilit ,individuelle de l'obligation de l'employabilit et de.s ~~tlOns vana~les:t par de nouveaux paradigmes qu'on pourrrut Identifier ~~lUreme.nt dans la. triptyque suivante: le primat de la :esponsabilit collective, le drOit au travail et la fonnation exerces dans un cadre de participation volontaire et le droit un niveau de vie dcent.

Toute personne qui. en raison de son ge, de son tat physique ou mental, de la situation de l'conomie et de l'emploi, se trouve dans l'incapacit de travailler, a le droit d'obtenir de la collectivit des moyens convenables d'existence. L'insertion sociale et professionnelle des personnes co~titue un impratif national, Dana ce but, il est institu un revenu minimum d'insertion [...] Ce revenu minimum. d'insertion constitue l'un des lments d'un dispositif global de lutta contre la pauvret tendant supprimer toute (orme d'exclnsion, notamment dans les domaines de fducation, de l'emploi, de la fonnation, de la sant et du logement,39 (nos italiques) Une telle reconnaissance est videmment loin de tout rgler. Elle peut nanmoins constituer une avance intressante en faveur des droits des personnes exclues. De plus, elle fournit un cadre permettant de mieux situer les limites des interventions dans le domaine de la formation par rapport la situation objective du march du travail. Autrement dit, pour que la formation prparatoire l'emploi prenne tout son sens, il faut qu'elle s'arrime avec l'exercice du droit au travail et donc avec une vritable politique de dveloppe ment conomique et social permettant l'exercice de ce droit. Deuxime proposition. Le principe fondamental rgissant la participation aux programmes de formation ou d'insertion en emploi doit tre le volontariat et non la contrainte. Il s'agit de s'appuyer sur le potentiel et sur le libre consentement des personnes 8S8sites sociales en tant que citoyenne-s aymt droit la dignit. La valeur de ce principe est dmontr en pratique partir, entre autres, des rsultats des programmes communautaires de qualit. Mais, encore l, reconnatre et gnraliser les leons issues de ce simple constat implique une transformation radicale de l'approche dans la domaine de la ronnation et de l'insertion en l'emploi. Cela pourrait vouloir dire, par exemple, que les encouragements participer des programmes de formation et d'insertion devraient surtout se rattacher la qualit des services d'accompagnement et de suivi, et non pas des menaces de rduction de prestation. Tous devraient avoir les mmes moyens convenables d'existence en fonction du critre des besoins. Nous faisonS rfrence ici au droit un niveau de vie dcent qui ne doit pas tre oppos au droit au travail et la formation..o,
39. Loi n. 88-1088 du 1.' dcembre 1988, J.O. 3 dcembre 1988. 40. Voir: Assemble gnrale des NatioDJI Unies, DicLamtienunuI!T8elledu droits de ,'Homme, 10 dcembre 1948, en particulier le8 articles 22 il 27 relatlf8 aux droits <:onollque., 80ciaux et o:ulturela; et, pour le Qubec, le cbapitre IV (articles 39 48) de la Charte des droits el liberts de la personne .L,RQ., c. C12.

4.2 Trois propositions en guise de conclusion

Premire proposition, La situation de l'conomie et de rem. ploi, de manire gnrale, constitue la source principale de l'exclusion des ~rsonnes ?u march du travail. En d'autres mots, l'origine prem:~re du ,Momage de longue dure et, par le fait mme, de la conditron socuzle de la grande majorit des personnes prestatrures de la scurit du revenu, relve avmt tout de causes collectives et structurelles et non de la responsabilit individuelle, Inscrire dans le ~amp !~dique la ~econnaissmce de ce fait socioconomique constltuerrut lam,orce dun renversement complet de perspectives. Une telle reconnrussan~, rappelons le, va contre-courant par rapport aux. tendances,.do~antes actuelles du no libralisme. Mais pourquOI ne pas s mspJrer, par exemple, de la Loi relative au revenu minimum d'insertion adopte unanimement la fin de 1988 par l'Assemble nationale franaise, Voici, titre d'illustration, un extrait , de l'article 1 de cette lgislation rcente:
a~antl'entz:e en vigueur de l,Ii Loi sur la .curit du reuenu, et d'un programme ~,lnt~rve?hOn co",,?unautaire. Voir Bernard NORMAND, La formatien et 1~tegra~.on professiOnnelle des jeunes adultes, Colloque de l'Institut canadien d edUCliti?n des adultea, .lfa.l"e le caue~te autrement., avril 1988 texte ' ronotyp.

La voie du traitement social du chm~ge

Autre forme de bien-tre social .ou menac sur l'emploi'
Guv STANDING

1. les marchs du travail flexibles, la marginallsatfon et la logique du traitement social du chmage

du ou comme d'abondance conpauvres dans L 'augmentation les nombre des Individusquatre-vingt. est l'urie desvoient tradictions les plus douloureuses des certains y
soci~t~s Industrialis~es

clas~s

consfd~r~s

ann~es

principalement l'effet de la faiblesse de la demande globale, tandis que d'autres l'imputent l une d~rive Intversible qui entratne ll'~cart du principal courapt de l'~conomle ceux qui sont Incapables de s'ad~pter .. des marchts du travaii de plus eD plus flexibles et de plus en plus fragmentts: d'autres encore y voient la constquence d'un dysfonctionnement du syst!me de stcurit~ sociale dans une socltt~ ota les marchts du travail se ftexibilisent davantage; enfin, aux yeux de certains, une masse considtrable de travaiileurs seraient inemployables aux niveaux de mun~ration existants ou des niveaux qui leur assureraient un mode de vie convenable. Quelles que soient les causes du phtnom!ne, l'tvolution des socitt~s industrialis~es au cours de la d~cennie passte a conduit une prolirtratlon de groupes qui se situent dans la trancbe la plus basse el la plus prtcatre du march6 du travaU. La cattgorie qui se dtveloppe le plus rapidement est peutetre celle que l'on pour:rait appeler les ftexi-travaUleurs, c'est--dire ceux qui vont et viennent entre chmage et emploi, dont certains combinent plusieurs situations diff~rentes en mati!re d'emploi ou cumulent plusieurs activitts, l mi-chemin entre l'emploi salari~ et l'activitc! ind~pendante, et qui ne jouissent ni d'un revenu stable ni de droits suffisants l des prestations socia~ les assur~es par l'employeur ou par la s&urite! sociale. Ces flexi-travaiUeurs sont exposts glisser dans la marginalit6. car Us sont menas par la pauvret~ chronique, en partie faute de travail rtgulier ou d'autres formes de s~curit de l'emploi 1. Thutefols, plus dtmuninmcore' sous le rapport du statut, du revenu et db mode de vie, on trouve ceux qui onl ~tc! qua6ftts, A tort ou \
Buruu mlcm.donal du fuvaU. 1 Sur 'a oodoa de I6::urtl~ de l'clIlploi. YoIr Sll1Idlnl (1990).

74'

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Ir

ceux dont on pense qu'ils sont tombs, d'une participation marginale. force de travail, dans Un isolement radical qui les exile du monde du travail les exclut des principaux rseaux de soutien social. Ceux-l sont menacs l'alcoolisme, la toxicomanie, la petite dlinquance et d'autres formes ques de comportement. Ces situations de dchance nous amnent nous demander si la panoplie traditionnelle des politiques relatives au march du travail et la scurit~ sociale permet de rpondre correctement aux pro. bl~mes spcifiquesd'uo nombre croissant de flexl-travailleurs et d'exclus" sociaux. Vvolution d l'Etat-providence au cours des an~es soixante-dix et quatre-vingt incline penser que la rponse cette question est ngative (Standing, 1989); Cette conclusion a conduit de nombreux analystes 11 voir dans le traitement social du chmage un moyen de rintgrer' dans le principal courant conomique les individus tombs dans la marginalit et d'em~_ cher que d'autres ne connaissent le mme sort. Le discours du traitement social du chmage est flou, mais la notion fondamentale est 'que les i!1dividus peuvent bnficier de transferts de revenus de la part de l'Etat li la condition Imprative qu'ils se conforment des obligations prcises en matire de .travail que leur fixent des organismes publics ou leurs reprsentants. Bien que l'ide remonte Join dans le pass - les principes en ont t formuls pour la premire fois dans la loi anglaise sur les pauvres de 1536 relative aux vagabonds aptes au travail!> -, elte est apparue sous la dnomination actueUeaux Etats-Unis"vers la fin des annes soixante, en particuHer danslc programme fdral'd'encouragement l'emploi, et sa mise en pratique partielle est intervenue dans ce pays en 1981, lorsqu'une lgislation fdrale a autoris Jes Etats instituer, SOus diverses appellations, des pro. grammes de traitement social du chmage. En 1986, deS variantes de tels programmes taient appliques par vingt-neuf Etats en faveur des bnficiaires du programme d'aide aux familles avec enfants charge'. Dans le disCOurs concernant le traitement social du chmage aux Etats-Unis, on est passe! de la notion de travail en contrepartie de prestations l'ide d'une prparation. rautonomiepeodant la priode de versement des prestations. La plupart des Etats ont dotlClabor~ des systmes qui imposent aux bnfi. claires, s'iJs ne veulent pas perdre tout ou partie de leurs droits sociaux, de cboisir entre l'acceptation d'un emploi non contractuel spcifi (c'est--dire un emploi ne relevant pas d'un contrat de travail prvoyant une protection
2 Concept MW, notllmJJleat. par Wilson (1987), pp. 6-8. Les cridques semblent conlondre les motIvtloDS des ulliisateua de ce terme avec Ja rlit4! 'lue le terme vise l dkrirc, l Ja paU\lft~ S'ljovtanU rlbandon d'une letYit6 &ollOnliquc riauUhe. Pour les criti. ques, voir notamment lJster (1990) el Macnlool (1987). . , urs de r4!1eetIon pr4sldenlie/Je am'ricaine de 1988, tous les Prindpa~ e&ndldats avalent Insail leur proparnmo l'une OUI J'aulre lorme de traitement IOdai du cbOmage au olveau f&tmL la lof cIe'l988coneemant J'aide a~ lamilles, qui IIIIl desdn6t l encourager la rc:beIdIe d'vn emploi par les m~res Cl!lIbalaircs, est "un des jalollS de cette 4!volution.

...

hJU,)

1986-87 EIIII
1996

1987
0 6,700 9978

Elal

1986 11444 2773 2500 0 771 0 c,OOO 4700 8 0 3768

1987 14977 4158 933 2948 1189 110 c.600 5039 7

300

Alabama Caliromie Caro6ne du Nord Cero6ne du Sud

Colorado

580

0 3976

56
471 138 269 400 837 1093 152

48
465 138 280 0 627 593 93 70
, d

Dakota du Nord Dakota du Sud Gorgie Iowa Kansas Minnesota Nevada

New York Ohio Oklahoma Pennsylvanie Utah Vermont ' Virginie Virginie-Occidentale \lVashington. OC Wisconsin Total

49251

::~~::a'=:=Ia':=~tal~is~r"t5ion ~~5~ts et ~ns: ,~8l1CkgtWnd mttteN/8nd ta on progttlm, M'a$hlngton, oc. 1 , eau pp.
. normale de l'emploi), la frquentation de .cours pour .Ia reberche d'un emploi,. et le retour l'cole ou un apprentIssage ple~n .t~ps. t;-es ?rodes Etats ont vari de manire considrable, mais 11 apparaissaIt en 8rammes . . 1 s confir 1990, avec la rforme du systme fdral de pro!ectlon SOCI~ e, que e .malt la tendance l'adoption gnralise du traitement SOCIal du ch~mage . Selon les dernires donnes publies, le ?ombre des.placements raliss dans le cadre du principal programme de traitement SOCIal du chmage a probablement augment en un an de plus de 60 pour cent (tableau 1). On a galement o!>serv ces dernire~ annes en Europe une. pn;'gression vigoureuse et rapide du traitement SOCial du chmage, en pa~lcull~r au Royaume-Uni (avec les programmes gouvernementaux de fonnatlon li 1 em: plol et de rinsertion), en Rpublique fdrale d'Allemagne 5avec la. 101 f&Jrale d'aide sociale), en Sude (en particulier avec les qUipeS de. Jeuesse) au Danemark (oQ une lgislation est actuellement en prparation), :insi Itane (o trois projets de loi taient en instance devant le parlement en 1989 tendant introduire diverses rformes proposant des prestations sociales' en change d~un certain travii). On peu! discuter sur la question de savoir si tel ou tel de ces programmes rel~ve bIen ~r?prement parler du traitement social du chmage, mais il est clan que des dangeants et

NoIa: Cartelns Elllts n.Y1I'I!'" pas allee!

t ogrammes Tous les Cf~ OUI/arts n'oot t;"c:r6dit r:::$laP;,oportIon'; chang enlIe 1986 et 1931. pas Oi':

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4 Certai~ mmes SOIII e>OnsiMr~ comme beaucoup flus efficaces que d'lIulres; ,tel ill ".Jnr:r:inltlatlon ...mplol du MauachusellS, qUt visait, III difffrencc de bll'!o sera c ~ B masc:uHDs Le prograswne appljq~ actuellement dans cel Etat ne va pas d'au~i IesdJ~e:;'Yau forQ! ~ntrairementl d'a'UlresElats comme la Vlrginie.Oocidentale Nord, qui beeuooup plus largement' la contrainte (Gueron.

~urent

l~).

74J

des sociologues aux ~p!nions politiques trs diverses en sont venus considt~r.le trpitement social du chmage comme une rponse au problme de la pauvret dans une socit par ailleurs prospre. C'est la raison pour laquelle il est important d'apprcier les avantages et les inconvnients de cette rponse. Le dbat concernant le traitement social du chmage doit tre replac6 dans le cadre du dbat actuel concernant les droits civils et conomiques attachs lia citoyennet Pour bon nombre d'observateurs, on trouve au centre du probl~me le fait que, dans.les socits industrialises modernes et sur les marchs ftexibles du travail, les pauvres n'ont pas accs aux biens et services sociaux dont ils ont besoin pour rester des membres actifs de la socit. Ils tendent tre exclus de la dynamique sociale de la consommation de masse, qui repose sur la 'cration constante de nouveaux besoins.. Une soci~t orient,~ vers la consommation a tendance ft se .compartimenter, l soubgner les diffrences de niveaux de vie, et le traitement social du cMmage peut tre considr comme une tentative d'attnuer la tension qui en rsulte. Ce n'est que 51 la socit tait plus productionniste,. et liait culturellement, socialement et conomiquement les fonctions de travail et les rseaux de soutien que l'intgratlon sociale rsultant de cette liaison , permettrait aux pauvres de jouer un rle effectif. Le recours aux diverses . formes' de traitement social du chmage a corncid avec les priodes de transition ott l'on observe un dphasage entre les bases conomiques et socia,les de la socit et les dispositifs rgulateurs hrits d'une poque de relative st:tbilit. Si, comme certains le supposent (par exemple Piore et Sabel,1984; Plke et collaborateurs, 1990), une re de spcialisation flexible. pouvait s'ouvrir, ott la plupart des individus pourraient se 'faire leur place dans un secteur industriel tout en bnficiant de l'action de rseaux informels de soutien social, le traitement social du chmage rentrrail dans l'ombre. Par contre, si l'ingalit et la fragmentation de la force de travail continuent de crottre, il se pourrait que le traitement social du chmage devienne un dispositif de rgulation important, considr comme lgitime et normal, du moins par ceux qui se situent au-dessus de la strate sociale principalement roncerne. ' Le prsent article expose les arguments qui peuvent tre invoqus pour et contre le traitement social ,~u chmage. II est vident que l'aut~ur, iDalgr tous ses efforts pour dresser Imventaire complet des principales vertus et des principaux vices prets au traitement social du chmage, ne pourra rendre Justice toutes les opinio~. Son ambition se limite la aider le lecteur se faire une opinion sur un problme qui devrait devenir de plus en plus sensible au cours de la prochaine dcennie.

"

sans emploi rgulier l accepter une forme de travail en change de transferts de revenus de la part de l'Etat. Certains observateurs ont tabli une distinction entre le traitement social. obligatoire du chmage - comportant l'obligation de travailler en change d'une aIJocation sociale - et le traitement social nouveau. du chmage. Cette dernire forme; qui a la prfrence des penseurs libraux, se dfinit comme l'obligation rglementairde participer 11 un ou plusieurs programmes publics de lutte contre le chmage axs sur. la formation, la recherche d'un emploi, la scolarisation ou te travail d'utilit collective. Dans la pratique, la disti!1ction entre les modes obligatoires ou nouveaux de traitement social du chmage perd rapidement de sa nett,et et, pour ce qui nous concerne, nouS nous en tiendrons au concept cent~1. A la mont du traitement social du chmage s'est associe une action sociale complmentaire de formation et d'apprenJissage visant les adoletcents, dans le cadre de laquelle la jeunesse sans emploi peut bnficier d'une 'ide au revenu de la part de l'Etat il la condition imprative qu'elle frqu.ente ~n ta-' blissement scolaire ou suive des cours de formation. Un plan de ce gen~e a t mis en uvre au Wisconsin, Etats-Unis, et il a t prsent comme une tape dans l'tablissement d'un contrat social entre les adolescents et l soit s. , Il existe des arguments puissants en faveur du traitement social du chmage, que nous allons rsumer et examiner successivement, sans que l'ordre dans lequel nous les traiterons corresponde leur importance relative.

Le traitement social du chmage comme facteur de' citoyennet fonctionnelle

La possibilit d'accroltre la capacit du gouvernement ft amener les citoyens mieux remplir Jeur fonction est peut-tre la principale vertu revendi- ' que pour le traitement social du chmage. Vun des dfenseurs de celui-ci soutient que, dans le but d'amliorer l'ordre social ". le gouvernement doit ,recourir ft des programmes de prestations sociales pour exiger des bnficiai res en difficult qu'ils remplissent mieux leur fonction 6 (Mead, 1986, p. 7). Il prtend que les programmes d'action sociale d~s Etats-Unis, en particuUer le programme d'aide aux familles ayant des enfants ft charge, ont pour effe~ de dfinir la place des bnficiaires dans la socit amricaine par leurs besoins et leurs faiblesses et non par leur capacit [ s'acquitter de ces obligations]. Cette irrespOnsabilit est l'une des raisons pour lesquelleSl'oisivet, la dlinquance, les problmes familiaux et autres sont beaucoup plus courants parmi les bnficiaires de l'aide sociale que dans la population amricaine en gnral (Mead, 1986, p. 9). Dans ces conditions, prtendon, le traitement social du chmage ferait de la protection sociale, qui est actuellement un droit dpendant des ressources de l'individu, une obligation rciproque entre la socit et l'individu.
, Voir la critique de Corbet! et collaborateurs (1989) Mead d~finit la .folletioll- du dtoyen comme la (:3pacit~ de s'acquitter d'obliglltions SOciales telles que "apprentissage, le travail, rentretien de sa famille et le respec:I des droits des autres.
745

2. Le pour et le contre '

. Le traitement social du chmage peut !tre dfini comme une politique applique par les pouvoirs publics qui cotraint les individus dans le besoin et
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RevufJ (ntemll.1Dnlllll du Travail

A cet les critiques peuvent rpondre qu'il est ermis de demander si l'Etat peut avoir la prsomption de transformer les I~dividus en,{::} . dtoyens fonctionnels en obligeant les lment~ pauvres . ~e hv~r .. de:s '~:;'! activit~ dtermin~. Il n'est guhe prouv que l'lrresponsabdJt SOit un fac-,W te'Qr important de dlinquance. etc., et il n'est nullement vident que la'? relation iDvoque existe ou, si eUe existe, que la cause et l'effet soient identi. " fiables. Dans unnonc: saisissant, Mead (1986, p. 10) proclame que, c loin " . de blAmer les individus dviants, le gouvernement doit les amener se bllmer lUX-mImes (soulign dans l'original). Pourquoi la victime d'un incldent de'parcours. rsultat de la malchance ou du fait qu'eUe n'a pas l'art ,d'obtenir ou de garderie type d'emploi offert, devrait-elle tre encourage l se sentir si blAmable? Est-il vritablement du devoir d'un citoyen de se sentir personnellement responsable et coupable de tous les malhe~rs ~ui ~ui arrivent 1 est galement permis de s'interroger sur l'opportumt d utiliser des programmes de prestations sociales pour 41 inculquer des valeurs',. (Mead, 1986, p. 10).

argum~nt,

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pour la raison, Justement, qu'il n'a aucune action sur la dpendance. Le principal avantage qu'ils voient dans le traitement social du chmage est qu'il comporte une menace implicite poussant les bnficiaires rechercher un emploi et se mettre au travail ou acqurir rapidement une formation. Les ~tiques ne se sont gu~re laiss convaincre par l'argument, sous les diverses formes sous lesquelles il est prsent, que les victimes du chOmage de longue dure ou les autres individus n'appartenant la force de travail qui bnficient de transferts de revenus sont plongs dans une 4Iculture de dpendance It. Ils considrent qu'il est grossirement exagr de prtDdre que l'esprit de dpendance imprgne la socit. Par xemple, une valation du programme de traitement social du chmage du Massachusetts a permis de constater qu'une majorit des chmeurs masculins de longue dure mis au bnfice du traitement social du chmage auraient pu trouver un emploi sans avoir subi -rl'exprience du travail qui leur a t impose (Friedman et collaborateurs, 1981, p. 151). Diverses tudes ont galement montt: que les pauvres dsirent travailler tout autan" que le reste de la population (par exemple Goodwin, 1983). ,; On pourrait soutenir que les syst~mes classiques de scurit sociale ont amen. un dprissement des formes non institutionnelles de la Solidarit sociale et engendr de nouvelles formes de dpendance (DelrueUe-Vosswinkel, 1988, p. S). Mais Je traitement social du chmage ne. contribue en rien recrer cette solidarit non insdtutionneUe. En transformant une partie de la population en dble dl! traitement social du chmage (les lments tiquets comme employables et de ce fait. Implicitement, comme bnficiaires non . mritants de la protection sociale) et d'autres en bnfidaires de la protection sociale (ceux qui sont tiquets non employables), on renforce enrore la fausse distinction entre les citoyens prsums productifs et ceux qui sont prsums improductifs. La possibilit de combattre J'esprit de dpendance par le traitement social du chOmage qu'invoquent les partisans de cette politique est un argua:'ent double tranchant. Pourquoi s'arrter aux pauvres 7 Qu'en est-il de I,espnt de dpendance dont on peut constater la vigueur dans les classes moyennes 7 Dans de nombreux pays, c'est un fait que les couches relativement prosp~res romptentsur des dgr~vements fiscaux qui leur permettent de ~ntracter des dettes ~n~~ (par exemple des d~ues hypothcaires). En ralit, nombreux sont les tltulaares de revenus moyens qui dpendent d'une forme fiscale de protection sociale. Les adversaires de l'esprit de dpendance prconisent une transformation de la protection sociale qUi, d'universelle, deviendrait slective et dans laquelle les donsc:deraient ta place aux prts, sur le modle du Fonds social britannique, qui serourt les pauvres par des prts d'urgence et non par des dons. Une telle ~forme aurait pour justification le fait qu'clle encouragerait I~ pauvres grer leur budget et les obgerait se mettre au travail. Ce ral~nnement ~'accompa8ne gnrale~ent. d'une inclination prConiser le trmtement SOCIal du chmage, en particulier du fait que l'octroi de prts
747

Le recours au traitement social du chmage pour combattre la dpendance

, Un deuxi~me atout que l'on prte au traitement social du chmage est qu'il impose l'preuve de l'emploi, qui est le moyen le plus efficace de tester Ja ralit du besoin. Cette faon de voir se fonde en partie sur la prsomption que leS mesures incitatives n'ont aucun effet sur les pauvres, opbon qui repose sur la 'constatation empirique que l'offre de m~in-d'uvre n'a ragi que par des variations marginales aux expriences de maintie~ des revenus dans les annes soixante (Mead,1986, p. 83). On prtend ainsI que ceux qui ne dsirent pas travaitter ou accepter les emplois offerts n'ont probabJement , gu~re besoin d'un revenu. A partir de telles prmisses, on en arrive rapidement aux notions controverses de pauvres mritants et cnon mritants,.. Aux Etats-Unis, le dbat sur le traitement social du chmage, le revenu garanti et la rforme de la protection sociale dans les a~nes quatre-vingt s'est enlis6 dans cette distinction d'origine douteuse. Uile proposition d~ compromis consistait accorder un revenu garanti plus lev ceux qUI taient jugs inemployables (par exemple les m~res d'enfants en tr~s bas Age), ce qui impquait une moindre incitation. accepter un emploi rmu'n~, l cause de l'effet pervers du rel~vement implicite du taux d'imposition marginale, tandis que ceux qui taient ronsidrs romme employables (par, exemple les maris) se seraient vu rduire leur droit au revenu en fonction de. leurs ressources et imposer l'obligation de travailler. De teUes distinctions entre Individus employables et inemployables sont assez subjectives. Selon les dfenseurs du traitement sodal du chmage. le probl~e vien. drait du fait que les bnficiaires de ta protection sociale perdent le dsir de travailter et tombent dans un tat de dpendance. Certains esprits conservateurs vont plus loin et s'opposent au traitement sociai nouveau du chOmage
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'RlMle Internationa/e pu Trsv8il

La voie du traifement social du ch6mago

ceux qui ne peuvent tes rembourser peut tre considr comme un moyen de transformer les pauvres en dbiteurs galement, les partisans du traitement ' social du chOmage pouvant ds lors dpeindre l'obligation de travailler comme un moyen de s'acquitter de ses obligations financires. Il s'agit Il d'une approche punitive, qui considre que l'on est pauvre purement et simplement de sa propre faute.

d'un .vritable dveloppement des qualifications (Ogborn, 1986, p. 3). Le travail mal rmunr affaiblit le travail de qualit, induisant, comme on l'a observ mme en Sude, des effets de substitution et sapant la position de ngociation des groupes statut et revenu infrieurs parmi les employs.

le traitement social du Chmage comme rponse au sous-emploi

On a vu galement dans le traitement social du chmage un moyen de rduire le chmage non seulement de manire directe, mais galement en dcourageant certains titulaires de droits sociaux: de s'inscrire comme demandeurs d'emploi en chOmage et en encourageant les employeurs l offrir des emplois nouveaux bas salaire '. Cet argument est rapprocher d celui selon lequel (par exemple Mead, 1986, p. 71) le traitement social du chmage est ncessaire parce que, dans la plupart des cas, le chmage dans les sbcits prospres est volontaire, principalement parce que les pauvres n'aiment tout simplement pas les types d'emplois auxquels ils peuvent prtendre et ne cessent de les abandonner dans l'espoir d'en trouver un meilleur. En consquence. leur situation de chmeurs ~st indpendante du niveau de la demande globale. Cet argument ne rsiste pas un examen attentif, en particulier du fait que l'on, prte un caractre volontaire au chmage en s'appuyant sUr des hypothses douteuses ou invrifies (Standing, 1981). En tout tat de cause, on ne saurait dire que rduire le chmage en dissuadant les ayants droit qualifis de se faire inscrire est rien moins qu'une politique lgitime. Une telle mthode a simplement pour effet d'aggraver la pauvret de ceux qui ne satisfont pas aux conditions stpctes auxquelles est subordonn l'octroi d'un soutien du revenu. Thl a t, par exemple, la consquence, dont on a rait largement tat, d'une modification de la politique du Royaume-Uni accordant des allocations logement aux adolescents la condition imprative qu'ils participent au programme de formation de la jeunesse financ par le gouvernement; l'augmentation du nombre des sans-logis et d'autres effets socialemen~ nfastes qui en ont rsult ont t attribus cette modification (The GlUlrdian, 23 juin 1990, p. 3). ' Les partisans du traitement social du ch~mage avancent un arg~ment conn.exe en~outenant que ce traitement limine le pige fiscal du chmage, sav?lr le faIt qu~, dans. le cadre de la plupart des systmes de protection SOCiale, les ch~meurs qUI acceptent un emploi peu rmunrateur sont soumis des taux d'imposition marginaux effectivement trs levs, car ils perdent le hfnfice des prestations sociales du rait que leur reVenu professionnel s'~lve, Certains conomistes favorables au traitement social du chmage ont adopt cette position parce qu'ils sont convaincus que les taux marginaux

Le traitement social du chmage comme moyen de rduire la pauvret

Les partisans du traitement social du chmage prtendent galement qu'il a pour effet d'lever te revenu llong terme des participants au-dessus de ce qu'ils toucheraient s'ils continuaient de bnficier de la protection sociale. Des tudes empiriques permettent de penser que cette affirmation peut tre exacte en ce qut concerne le groupe important des famille~ monoparentales; une tude effectue aux Etats-Unis indiquerait que les revenus ultrieurs des participants au programme de traitement social du chOmage taient nettement plus levs que les revenus de ceux qui avaient continu6 de bnficier de la protection sociale (Manpower Demonstration Research Corporation, 1983) , Thutefois, la mme tude indiquait galement que les gains de revenu taient insuffisants pour tirer les bnficiaires de la pauvret (en d'autres termes, pour qu'ils perdent leur droit. aux transferts de la protection sociale). D'autres tudes ollt galement montr que le gain de revenu relatif est minime, que l'on n'a pu mesurer que des effets court terme et que les revenus ultrieurs des familles blparentales avaient en fait t rduits par le traitement social du chOmage (Friedlander et collaborateurs, 1986; Friedlander et Gueron, 1990). ., 11 Y a tieu galement de tenir compte cet gard d'une srie d'effets indirec:ts, tant donn que les emplois de dernier recours qu'enviSagent gn6ralement les partisans du traitement social du chOmage n'ont, qu'une faible productivit sociale. sont de statut infrieur et ne rapportent qu'un maigre salaire. Ds n'ouvrent gure de possibits d'emploi dans des activits de catgorie suprieure et ne font rien pour inverser la tendance la marginalisation, qui est un processus structurel. Et si les individus en situation de pauvret que saisit le mcanisme du traitement social du chOmage ne voleot gure de chance de rejoindre ainsi le courant principal de l'conomie, l'~I~ meot coercitif que comporte le traitement social du chOmage ne pourra gu~re susciter un individualisme propice ll'esprit 'd'autonomie, 'et moins encore assurer l plus long terme des revenus plus levs. II existe d'autres raisons de douter que le traitement social du chmage soit un moyen efficace de rduire ta pauvret. Un programme de traitement social du chmage grande chelle ne peut qu'introduire des distorsions dans la tranche infrieure du march du travail. Il accorder probablement une. ____impo-"_rt~n,= ex~gre la maximation du taux de placement,., au dtriment

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l' '~t ~rgu!"en~ occupait Il,ne place centrale dans une brochure du Cenlre d'~tude de emP B .'01 de 1 Unlyenat~ de Buckmgham, WOllld workfart work1 (Buckingham, UniYersil~ de udtingham. 1987).

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Revue IntemlJtionlJIe du Trsvsll

La voie du traitement social du ch"msgo

d'imposition sur le revenu devraient tre plus levs au bas de l'chelle, motif pris que la population aise devrait tre davantage encourage travailler en raison de sa productivit~ plus leve, alors que la production perdue des pauvres qui seraient dcouragc!s de travailler par des taux d'imposition marginaux trb levs n'a gure d'importance. Dans cette optique, le traitement social du cbmage est une manire d'viter le pige fiscal du chmage. Cette logique prc!sente J'inconvnient d'tre radicalement inquitable. Non seulement l'argument concernant le taux d'imposition diffrentiel est douteux sur le plan tborique, et aussi'bien socialement inquitable, mais encore, dans la mesure o l'objectif serait d'liminer le pige fiscal du chmage, un transfert de revenus inconditionnel constituerait certainement une solution prfrable (Standing., 1989). Le traitement Social du chOmage a galement t critiqu en raison du risque qu'iJcomprte d'accroltre le chmage frictionnel. Pour ainsi dire par d~6nition, .Ia participation au programme de traitement social du chmage interrompt la rechercb~ de l'emploi par le cbOmeur et peut, de. ce fait, contribuer ll'inefficacit du marcM du travail. II est difficile de se mettre en qute du type de travail que l'on dsire, ou que l'on pense tre capable d'accomplir, s'il faut participer en meme temps un programme de traitement social du chOmage. De rait, des valuations concernant des participants masculins l. des programmes de traitment social du chmage des Etats-Unis visant les parents en chmage dans les familles ayant des enfants charge ont montr6 que le traitement social du chmage retardait I!I rentre dans Je march du

le traitement social du chmage comme facteur de dveloppement des qualifications

Les .programmes de traitement social du chmage ont t prsents comme un moyen de dvelopper les qualifications soit par formation directe, soit par acquisition d'une exprience professionnelle; les bnficiires seraient ainsi plus faciles employer et la rintgration sociale de groupes marginaliss en serait favorise. ; A cet argument s'oppose principalement celui qui soutient qtie, dans la pratique, le traitement social du chmage n'est pas trs favora!>le au d veloppement des qualifications techniques tant donn qu'il n'assure gure plus qu'une orientation ou une prparation au travail, et non une \'ritable formation professiol1Jlelle. Ces programmes de formation peuvent ccroftre les chances d'emploi de quelques-uns, mais d'autres s'en trouveront davantage marginaliss, peut-tre parce que des employeurs seront ainsLamen~ remplacer des travailleurs de qualifications reconnues par d'autres possdant des qualifications non reconnues mais qui n'en sont pas moins utiles. Il est certain, en tout tat de cause, que les programmes de formation doivent attirer le travailleur par leur valeur intrinsque; en d'autres termes, la formation doit tre perue par les bnficiaires ventuels comme une contribution il l'amlioration de leurs qualifications personnelles. Au contraire, la participation un programme de traitement social du thmage peut effectivement conduire une diminution de la capacit des participants se soumettre il une formation professionnelle approprie (Patino, 1986). Le traitement social du chOmage suppose que l'intgration sociale peut tre ralise par un ~ travail, accompli parfois sous le contrOle professionnel d'un fonctionnaire local. Il prsume ainsi qu'il est possible de rpondre une question qui est loin d'tre claire, et que ce qui doit tre rform c'est le comportement des individus et non les institutions qui sont censes les servir. Par exemple, le Wisconsin applique une forme particulire de tritement social du chmage qui oblige les adolescents retourner l'cole ou frquenter une institution de formation contre paiement de prestations sociales; cela constitue un cas classique de rponse un problme qui n'a pas t6 clairement identifi. Il est possible que les adolescents aient besoin d'tre disciplins, encore que "on puisse rpugner l'idede ls fair:c rentrer dans la conformit en' utilisant comme bton la scurit sociale; Mais les auteurs de ces politiques sont-ils certains que ce soit l le vritable 'problme 1 Si l'on Suppose que les'co'~s enseignent des matires dpourvues de pertinence ou . mal adaptes aux destinataires de l'enseignement, faudra-t-il attribuer un taux lev d'checS scolaires l'arriration culturelle, aux traits comportementaux des adolescents ou aux coles elles-mmes 1 Il faut bien voir en effet que des jugements subjectifs sur la frquentation' des coles ne constituent pas une base fiable pour dcider si un individu mrite ou non de bnficier . d'un soutien du revenu,
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travaU. '

Le. traitement social du chmage comme facteur de modration de l'inflation des salaires
On prtend galement que Je traitement social du chmage pousse les salaires lia baisse et, par consquent, favorise indirectement l'emploi. Cet argument ne peut tre accept tel quel. Les partisans du traitement social du chmage prconisent. gnralement que les individus auxquels il s'applique ne devraient recevoir comme salaire que l'quivalent des prestation~ sociales, ventueUement major d'un supplment couvrant leurs frais professionnels. Os proposent ~quemment que le traitement social du chmage devrait aSSUrer des r~munrations infrieures il celles des emplois les moins bien pays. Cette argumentation contient probablement un lment de vrit. Toutefois, outre qu'eUe soulve des probl~mes d'quit~, elle suppose l'existence , d'un march du travail comptitif, plutOt que d'un march fortement seg~ ment~danslequeJ les salaires des groupes centraux sont isols des salaires de la pripMrie. En outre, l'argument des partisans du traitement social du chmage est Inquitant, car recourir ouvertement au. traitement social du chmage pour rduire les salaires dans la strate infrieure du march du . .' travail voque une manipulation conomique faussant de manire trs dfi-----~-br~e les mcanismes du march. '
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le traitement social du chmage comme moyen de rduire le coOt de la politique sociale

Cun des avantages' esse~tiels du traitement social du chmage. selon ses partisans, serait, grllce .obligation de travailler qu'il impose, de rduire le . coOt social du systme de protection en gnrant un supplment de production' et, de ce fait, de recettes fiscales. Le travail dirig, prtend-on galement, rduit les frais d'administration, notamment ceux qui rsultent de la ncessit6 administrative de vrifier que les bnficiaires de prestations sociales recherchent effectivement un emploi rmunr ou sont prts Il en accepter un. Les adversaires du traitement social du chmage rpliquent que les avantages financiers que peut prsenter la radiation de quelques escrocs des registres de bnficiaires des prestations sociales sont minimes si on les compare Il SoR coOt social et conomique pour .es ayants droit ncessiteux et que, dans la pratique, lorsqu'il s'agit d'emplois rels et productifs,les bnficiaires du traitement social du chmage fendent Il vincer les travailleurs rguli~re. ment pourvus d'un emploi, ce qui contribue une aug~entation du coOt du sys~me. De tels effets de dplacement ont t observs, par exemple. lors dvaluations et d'expriences de traitement social du chmage auxquelles il a t procd San Diego (Goldman et collaborateurs. 1985). Cargument des partisans du traitement social du chmage selon lequel il'permet de rduire massivement les dpenses de scurit sociale. est :gale. ment douteux, car le niveau lev des coOts rsultant de la nceSSIt d exercer une contrainte et d'autres tllches administratives peut, dissuader les autorits de meUre effectivement en uvre un tel systme (Casey; 1986, p. 57). Pour tre efficace, le traitement social du chOmage exige une rforme , iristitutionneUe coQteuse, car il ncessite une fusion des services de protection sociale et des agences de placement li. Les valuations du traitement social du chmage auxquelles il a t procd ont rarement tenu compte de ces coOts et des effets d'inertie et de dplacement,. ce qui a conduit Il des valuations optimiStes de son rendement conomico-social.

le traitement social du chmage comme moyen de restaurer l'thique du travil

.' Cun des avantages du traitement social du chmage auxquels ses par?' sans sont le plus attachs est d'inculquer ou de restaurer l'thique du travall. , Certains vont plus loin encore, prtendant que le Syst~~ d~ protection, sociale devrait se proccuper activement de favoriser la diSCIpline du travail et qe. d~ lors que d'autres Institutions sociales existent dj l cet effet, par
Une aUlre ~thode, sans doute 19a1ement lm ,coQteuse pour les ftnances publiques, 'l' adopth aux EtatsUnis pour certains programmes de traitement social du ehOrnage. I~ servkeJ locaux de s&:urit4! sociale responsables des programmes souslraitantles activMs relall" \'CI l'emploI. Celle m~thodc Il'est pas 6idemmelll sans poser des probl~mes en ce qul con' . cerne le tol1lrle des dtpenscs publiques el la qualit~ des travauJt. ' ' . ...; .. ,-

exemple les Eglises et les coles, le fait qu'une institution de plus poursui~ vrait un tel objectif'ne devrait pas soulever d'objection, Au Royaume-Uni, par exemple, d'minents conomistes ont soutenu que la scolarit gnrale ayant t tablie par la contrainte, il devrait en tre de m~me de I~ formation professionnelle postscolaire de tous les adolescents (Layard et Prals, 1990). Les adversaires du traitement social du chmage ne sont gure convaaneuS par cet argument et soutiennent que le traitement social du chmage met ct de la plaque en blAmant implicitement la victime, car il prsume que le groupe cible n'a pas d'thique du travail et a besoin d'tre contrai~t: . Le problme rel, toutefois. peut simplement tre un manque de posslb~bts d'emploi. En outre, le traitement,so~aI ~u ch~age tendan~ CO?~Ulre une prolifration de .. boulots lit artifiCIels, mels, JI se peut qu en fait al sape une thique du travail qui pourrait rellement exister. : . Comme lorsqu'il s'agit de rduire l'esprit de dpendance,l!l restauration de l'thique du travail par le traitement soci~1 du chmage semble inviter l,a manipulation sociale, Le dispositif et les institutions mis en place pour SUpervIser les politiques.de traitement social du chmage pourraient etre aisment transforms en mcanismes de coercition. Ce n'est pas, nanmoins, que ~us les partisans du traitement social du chmage soient anims de teUes intentions, De nombreux observateurs (par exemple Moffitt.1986) ont cependant conciu que les progrs du traitement social du chmage aux Etats-Unis s'taient a.ccompagns d'une lente monte de (a contrainte vers la pri~aut sur ('incitation. Le traitement social du chmage accordant aux bureaucrates locaux des pouvoirs discrtionnaires considrables, il est tout le moins invitable que des services locaux qui ont charge de le grer se laissent aller ~ des jugements sub!ectif~. Le systme repose en dernire analyse sur des sanctions et, dans la pratique, Il est vraisemblable que la charge de la preuve d'un comportement appropri psera sur le chmeur ou sur l'Individu dans le besoin, qui ne sera peut-etre pas capable de s'exprimer ou n'aura peut-tre pas la possibilit d'apporter la preuve d'une activit lgitime (Corbett et collaborateurs, 1989, p. 4). Cessence du traitement social du chmage est de rguler les comportements Individuels et les comportemdnts de groupe et de conduire. au travail dirig. Par consquent, il affaiblit la notioR de droit au travail, point sur lequel nous reviendrons. Il constitue au moins potentiellement un instrument politique paternaliste '. comme le montre le fait que ses partisans condamnent les programmes de protection sociale non directifs, parce qu'ils encourageraient les bnficiaires ne se soumettre une formation que pour les sortes d'emplois qu'ils souhaitent obtenir, d'oi) il rsulte manifestement que, par la suite; ils travaillent moins d'heures qu'auparavant parce que la format Seloa Ulle revue amricaine favorable au traitement sodal du ebOma,e, .. il est fr~uent que les Wn~lIdlres de prestations sociales l la recherche d'un emploi SOient rcgroupts par l'EIa"'lu selll d'associatioDS (job clubs) ai) se pratique une sone de th~raple de groupe pennel-_ tant l des pain de mol;ver et de soutenir moralement les sujets. A San biego, lorsqu'un sujet annonce au groupe qu'il a trouv~ un e!!!r'ol, ranimaleur, travailleur social, marque le coup en faisant tlnler une cloche' vaelre_ (Williams, 1986, p. BO). .

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La vois du trtltemtmt socisl du cMmage

tion reue tend il les prparer l des tAches qui sont hors de leur porte,. et nOD aux tAches plus modestes qui leur sont effectivement accessibles (Mead, 1986, p. 65). Ce genre de discours laisse aux critiques du traitement social du cMmage un sentiment de malaise. Si personne n'accepte ces emplois modestes, c'est que les salaires pratiqus sur le marcb devraient ~tre augments, ou que les tAches devraient ~tre automatises, ou encore qu'il faudrait trouver le moyen de s'en dispenser, A l'inverse, si de nombreux travailleurs sont attirs par certaines tAcbes, il importerait que les taux de rmunration pratiqus sur le march pour ces tAcbes puissent baisser par rapport aux rmunrations offertes pour les tAches plus humbles. En d'autres termes, on ne saurait critiquer le chmeur lorsqu'i.l ragit aux signaux du march en cboisissanl son propr itinraire de rintgration. Les normes du plus grand nombre ne sont pas ncessairement de valeur universelle. Le traitement social du chmage est une forme de rgulation qui rinsre les membres de la classe infrieure d'une manire qu'ils peuvent ne pas apprcier.
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Le traitement social du chmage comme rponse l'conomie occulte

Il est suggr que le traitement social du chmage. psera sur l'conomie occulte, car il permet moins facitement aux assists sociaux qui travaillent effectivement, mais en dehors de J'conomie imposble, d'obtenir des prestations. Les critiques rpondent l cela que le traitement sociat du chmage ~st incapable de flrereculer sensiblement "conomie Occulte, tant donn que, la.plupart des travailleurs au noir,. ont galement un autre emploi. Plusieurs tudes empiriques ont montr que les titulaires d'un emploi rgulier se trouvent plus nombreux il pratiquer le travail au Doir que les chmeurs. Il est possible que des programmes de traitement social du chmage rduisent de faon marginale la part des petits travaux relevant de l'conomie souterraine, mais, en l'absence de preuves convaincantes du contraire, on peut prsumer que cet effet est minime et qu'il n'a gure de signification dans le dbat gl!n6ral relatif 'au traitement social du chmage. .

voir, on citera l'argument selon lequel il est inquitable que, dans le cadre de la protection sociale classique, certains travailleurs bnficient de prestations en argent du fait qu'ils n'ont pas de tches dsagrables faire, tandis que d'autres, qui n'margent pas la protection sociale, excutent ces tches contre un salaire. Les critiques du traitement social du chmage tiennent ce genre de raisonnement pour un sophisme. Si l'on accepte l'ide sur laquelle rep~se cette opinion favorable au traitement social du chmage, il savoir que le revenu total que reprsente la protection sociale est suprieur il sa valeur mon~taire en raison de sa teneur occulte en loisirs, on en justifiera d'autan t plus facilement un systme de transferts inconditionnels de revenus, car cela signifie i~plicite ment que les piges fiscaux de la pauvret et du chmage que comportent les rgimes actuels fonds sur la justification des moyens d'existence des individus sont plus graves encore que ne le suggrent les comparaisons de Jevenus. Il existe en vrit un problme d'quit tout diffrent. Les partisans du traitement social du chmage ont fait grand cas de l'argument selon lequel ce traitement renforce l'unit familiale en soulignant l'importance d'un comportement social responsable des adultes employables, thme qui a t mont en pingle lors de l'adoption' de rformes rcentes de la protection sociale aux Etats-Unis. Cependant, il est coup sOr inquitable de pnaliser toute une famille ou tout un mnage en suspendant ses droits sociaux, sur lesquels comptent tous les membres de la famille, sous prtexte que l'un ou l'autre des parents ne satisfait pas il certaines conditions de comportement. Il semble presque certain. d'autre part, que les programmes de formation destins aux adolescents entrainent pour les familles de l'inscurit conomique. et des tensions intrieures (CorheU et collaborateurs,1989, p. 7). Au lieu de renforcer l'unit familiale en imposant des normes de comportement, le traitement social du chmage risque en ralit d'affaiblir cette unit en accroissant les sources de tensions internes. Est-ce ceta l'quit 1.

Le traitement social du chmage comme moyen

de lgitimer les transferts sociaux
Une justification plus clairement politique du traitement social du chmage est que l'imposition de programmes de travail aux bnficiaires de prestations sociales renforce Je soutien politique au profit des programmes de protection sociale en gnral. Ce traitement dmontrerait galement aux autres, y compris les employeulS potentiels, que les assists sociaux sont ~eUement employables. . En ralit, cependant, au lieu de susciter l'adhsion du public, il se peut que le traitement social du chmage affaiblisse l'adbs~on du public l'ide gnrale de protection sociale en marquant les pauvres et en favorisant l'exclusion. Il en rsulte une mise c:n cause du principe de citoyennet, qui consiste es~ntienement traiter tous les individus de manire gale et non il tablir entre eux des diffrenciations.
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Le traitement social du chmage comme moyen de rtablir une protection sociale plus quitable
Selon ses partisans, le traitement social du chmage est plus quitable que la protection sociale Classique. Ce raisonnement se fonde sur l'ide que le revenu complet dont bnficle un individu consiste la fois en argent et en temps de loisirs. Dans un systme de prestations sociales classiques verses en argent, les bnficiaires des transferts de revenus qui sont affranchis de toute obligation prenant sur leur temps reoivent effectivement plus que bon nombre des titulaires de faibles revenus, dont le temps libre,. perdu peut :-:- '-.. - -- - - tre assimil6 un revenu dont ils sont privs. A rapprocher de cette faon' de

La voie du traitement social du ch6mage

Contrairement au, traitement social du cbOmage, le transfert de revenus sans obligation de travail associ~e tient spar~e la' responsabilit sociale du governement d'assurer la s~curit d'un revenu de base"de la responsabilit personnelle des individus de d~velopper leurs qualifications et de se prparer l un travail- vie, ce qui, dans les temps que nous allons connaitre, exigera de plus en plus de cbaC1.ln qu'il dispose d'un faisceau i~dividualis de qualifi.cations, d'Intrts et d'expriences, et non plus d'un bagage normalis et prdtermin de connaissances. Enfin, il est peu probable que le traitement social du chmage soit efficace, tant donn qu'auC1.l(l des groupes auxquels s'adresse directement ne lui est favorable. Les participants s'efforcent d'y chapper ou s'offensent de le subir, les fonctionnaires des services chargs de l'appliquer pr~rent avoir affaire des clients de bonne volont et rpugnent contraindre les assists sociaux il prendre des emplois subalternes. les pouvoirs publics et Jes autres employeurs bsltent recourir aux services d'assists sociaux, en dpit des subventions, parce qu'ils les jugent peu fiables, instables et ncessitant une surveillance troite, tandis que les syndicats leur reprochent d'tre une menace pour l'emploi, les salaires et les avantages dont jouissent ceux de leurs membres qui ont du travail.

que .les riches n'y seraient pas forcs'1 S'il est souhaitable de donner aux pauvres la possibilit~ et le pouvoir de participer en tant que citoyens actifs., voil un argument qui plaide en faveur d'une approche qui cesserait de faire dpendre le soutien du revenu de la justification d'un travail, et non en faveur du traitement social du chmage.

3. Conclusions
Il serait stupide de prtendre que tous les arguments valables se trou vent dans le mme camp. Ille serait tout autant de supposer que la tndance actuelle est irrsistible. Pourtant, en fin de compte, il est permis 'd'~tre in quiet. Le traitement social du chmage marque les pauvres en aSsociant certaines :lctivits un chec pralable et en restreignant le droit univrsel au soutien du revenu plus encore que ne l'a rait rvolution rcente du march du travail. Le traitement social du chmage va il l'encontre du principe de couverture nationale de la scurit sociale. II est galement le fruit d'un concept ~trange d'obligation mutuene, trange car il n'est pas vident qu'il soit possible de dfinir de manire satisfaisante aussi bien la notion d' obU gadon JII que son caractre mutuel ... Dans le type de socit plus souple qui merge des conomies industrialises modernes, il convient de faciliter la diversit des comportements, plutt que de la brider par des mcanismes conus pour contraindre les pauvres il se conformer il un ensemble de nonnes dtermines par l'Etat. Le traitement social du chmage ne s'attaque pas aux lments structurels des marchs du travail qui engendrent ou renforcent la marginalisation et il n'augmente pas non plus tes ~rspectives d'aboutir il des rsultats plus quitables. La voie sur laqueHe il nous engage est loin d'tre promeneuse.

le traitement social du chmage comme instrument d'galisation des droits et des devoirs
Cune des justifications fondamentales du traitement social du cbOmage est l'ide que tout droit s'accompagne d'un devoir. Telle est, prtend-on, r~nce mme de la citoyennet. Cet argument a des partisans aussi bien 11 la ~ite qu' la gauche de l'ventail politique. C'est ainsi que Gorz (198S) a soutenu que l'accomplissement d'un service social dtermin en contrepartie du droit de disposer d'un revenu de base assur par l'Etat tait un devoir absolu. . Nanmoins, le droit de faire une chose ne peut tre un droit que s'il existe un droit correspondant de ne pas faire cette chose. Le traitement socilil du cbOmage menace directement ce principe lmentaire de justice, restreint les possibilits de choix et compromet ta libert. Cargument des partisans du traitement social du cbOmage, selon lequel le droit au soutien du revenu doit tre quilibr par le devoir de travailler, peut tre considr comme une r6clprocitingale, car l'insistance sur les devoirs risque de driver vers une fttrissure des bn~ficiaires ventuels et de les encourager ainsi il renoncer l leurs droits. Il est certain que les droits conomiques n'ont de sens que si les individus sont en mesure de les exercer. Pour ceux qui sont dpourvus de ressources conomiques, cela implique qu'ils fassent partie d'un groupe qui ~de assez d'nergie collective pour surmonter sa vulnrabilit. Les partisans du traitement social du chmage le rattachent h la notion de citoyennet~; mais la citoyennet doit tre unverselle et gale.' Pourquoi les pauvres devraientils lre contraints d'accepter un travail qU leur est impos alors
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RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

(1997) RJ.Q.

(1997) RJ.Q.

LAMBERT c. QUBEC (MINISTRE DU TOURISME) (T.D.P.Q.)

[1997} RJ.Q. 726 139

Tribunal des droIts de la personne

DOMMAGE (VAWATlONJ - do_ge moral _ prestataire tk /0 sicuriti du trVenu - stage en milieu de trovai/- droit au sala"11/!' minimum. Demande en ridamotion dl! solaln I!l de dommoges non pcuniaires. Accullil! en portie (362,06 $). En /991, le demandeur est dl!venu p11l!'stataire dl! la slcl/riti du revenu. Au cours de l'anne suivante, il (/ Jlorticipl une mesurtf de dlveloppement d'tmp/(Jyabilitl mise sur pi~ par le ministre dt la Mailld'au\re, de la Sicuriti du 11/!'Venu et dl! la Formatio/l professionnelle en vertu des articles 23 et 24 dt! /0 Loi sur la s6:urit~ du revenu; il a ili ins. cril un stage dt formation n milieu de tramiL /1 sagis.tait d'ulI stage d'une durle dl! 16 semaines il ta phtltot/liqut du ministrt du Tourisme. Il devait ClIlllpter et clasSt!r des photos ou diapositives. ra;. sem dt 35 heures par stmane. I.e programme de .ftagt en miUt!u de trawlil pr/voit que. en plus de sa prtstatm mel/sudlt de 613 $, le pnstatai11/!' reoit dt /"emptoyeur une SQf1IJr/e supplimentain de 100 $. Le dt'mandeur /l'a ceptlulant nu aucune somme dirttunu.'IIt du millistre du Tourisme: en vertu d'ullt dirtcti\'e iJ/terministirielle, les /(}()$ suppll. mt!lltoires itait!1II ajoutls directemelll son chique mt!ltl"Uei de presta/ion de sicurit du nvenu. Au bollt dt cinq semaines. le ministre du Tourisml! a mis jill au slage du demandeur en raison de son 011;. II/dt' inacctptabte au travail. I.e dt!mandeur pr. tend al'Uir itl l';ctime de discrimination en ne rearant pas la rmunration minilfUlle prlvut! il la Loi sur les normes du IIaYllil, /e toUl en raison de sa ctmdition sociall!. 1/. ricl.me la diffinnct! de salain qui lui est due ainsi que dt!s dommages non pcuniaires. Dicision
Le stage en milieu dt! travail qui s'inscrit dans le pro-

FRANCK tAMBERT, demandeur, c. MINISTRE DU TOURISME DU QUBEC (MINISTRE DE L'INDUSTRIE, COMMERCE ET TECHNOLOGIE) et un autre, dfendeurs, et LE PROCUREUR GNRAL DU QUBEC. mis en cause, t FRONT COMMUN DES ASSISTS SOCIAUX DU QUBEC, intervenant
DROOS ET UBERTS - droit l'igaUt; - at"tu , yjiscrlminatolns - empli'; - mesure de diw:ll1ppe. , ment d'employabilit - stage en milieu de travail - prestato;n de la scurit du revenu. DROfTSETUBERTS-droirl'igaliri-mo/i/sde discrimination - condition sociale - prestataire de ta sicuriti du revenu - mesure de dveloppement d'employabiliti - stage en milieu de travail - conditions de tromil justes et raisonnables _ droit (li.{ saJain minimum. DROITS ET liBERTS - droits iconomiques et sodallJC - conditions tk travail justes - iquit salarioJe - pTt1Statain de /a sicuriti du Tt1W!ntl _ stage en milieu de .travail - droit au salairt mini.

mum.

Juge Simon Brossard, Me Diane Demers el

M. Jean-Pierre Gagnon, assesseurs - T.D.P.Q. Mont. ral 500-5~8.959, 19%-12-23 - Campeau, Ouellet et IISSOCI~ ~ Claudine Barobi, pour le demandeur - Bernard, Roy et associs. Mt Andri
Fauuu:t, pour les min~JeS dfendeurs et le mis en

cause - M' Johanne GaUpeau, pour l'intervenant.

Suivi: Requatc pour pc:mtksicn d'appela accueillie., 1991.02-27

(c..A.M. SOO-09-0044S7-974).
97-171007 . J.E. 97-252

gramme de dveloppemt!lIl d'employabiliti dolt comprendre. sdon la Loi sur Ja scurit du revenu, un plan dt!/oTl1li1tion et lm plan tk suivi du dirou. lement du slage. En l'up4Ct!, il y a eu Dbsence de litable fnTl1li1tinrr Vtt la simpliciti des tches il trffectuer. et l'emp~ur du d~nwndeur n'a pas vrifil /'exlcution tk son travaiL Dans les/ailS, ce stage ne coulln pas Wle situation corspantft:znt d un stagt! de fonnoJinrr en milieu de travail. 1TIQis plutt une situation d'emploi.. lA situation de prestfl.taire de la skunli du revenu constitue de par StS

caractiristiques un4 condition sociale au Sens de l'article 10 de la Charte des droits et libetts de la personne. La pratiqul! qui consiste Il ajouter di rtctemenlCU chqUt! d~ pnstation mensuelle dt! scurit la somme supplimentaire de 100 $ Icqut!lIe un preSlatairt qui participe un stage ~n milieu de travail a dn>it Il pour efft!t de nier ou preSlalaire le bin/fict!d 'llne autn source dt! rt!vl!nus sur le plan de l'amlioration de sa condition .fIIcjalt', c'I'.'f--di11l!' dt' .um idtntili (Iml." la saciili. Matgri sa panicipation il ulle mesurt! d'intgration en milieu travail, aucune mall;ft!station extt!me ne vilnt elt tmoigner. De plu..., il aiste au Qubec plusieun dispositions tigislatives ln matUrt de travail qui. sont d'rdre public, notamment lu dispositions de la Loi sur les nonnes du travail. lA rimuniration versie aU dt!mandeur nt nspecte pas lt! salairt! minimum privu. cette loi. /1 a ili victime d'lIT1 acte discriminatoire en raison de sa condition sIXiale. us articles 23 t!t 24 dl! la Loi sur la dc:urit6 du revenu n'/dictent pas qUt ces dispositions s'appliqut!nt nonobstant la duzrte, Ct qut! le /lgislc/eur aurait pu faire en l'utu de l'dnicle 52 de la charte. I.e demandeur al'ait droit dt!s conditions de travail justes et raisonnablt!s, au sens de J'article 46 de la charte. CI! qui comprend Il droit ail salaire minimum. La diffrtnce entrtf la rbnunErotion reut! tIr le salcire m"imum. au regard du nombre d'ht!ures tral'ailles, s'ltve 181,03 $. Quant aux dom moges non picuniai11l!'s,jl at vrai qUI! le delfUlndtur savait qll'U aicu/ait un travail de salari sans nxevnir de reconnatSam:e sociale ni de. \'alorisation dt Celle oelt"ill. l'III1is son comportement rlpr/hensiblt! au travail dmon;re ql!'il ne fai.tait aucun ccs dt la var#lrisalion que celte acti vi,,: allra;t pu lui tJP/wrter. Dan... If.f ("jn.'tlll,~tOft CI!S, il a droit. au chapitre des dommag/!S non plcuniairt!s, lin montont iquivalt!nt celui du manque gagner (181,01 $J. Aucune St/mme n 'est accordltt il litre de dommaglS' u:~mplaires poret! qUI! l'atteinte illicite au droit du demandeur d'lire trait tIn IOUte igclltl n'a pas iri commise dans du circonstances indiquant une volonti dtt!rmine de causer un prljudke, De plus. 'la prtUVI! ne dlmontre pas qlie les dferu/eurs connaissait!nt les consiquences probables de l'adoption des articles vists dt lez Loi sur la scurit du revenu sans l'utilisation de la drogation pumise par l'article 52 de la charte.

UgislaJ:ign cite x1e du travail (L.R.Q.. Co C-27). art. 1 IJ Charte du droits et libertis Je la personne (L.R.Q., Co C-12), art. 10. 16. 19, 46, 52 - Fonaionpubliq~(LoI surlaJ. (L.R.Q.. Co Fo3.I.l) - Normes du trollQi/ (Loi sur tes), (L.R.Q.. Co N-!.l), art. 1 parngr. 10 .. salari .., 93 - Sicuritl d/l revenu (Lni sur laJ. CL.R.Q. c. 5-3.1,1), art. 22. 23. 24, 16 - Dmit.' Ir.lllli1miqut!.~ sl1CillllJC et CflII/l,..,11 (PUCU illternatmut relatif allJC), (1976) 993 R.T.N,U. 13. (1976] &cueil deI traitu du Ctrn4da n"46,an.7.

salari .. -

JurisprudttnCt! cittt! Andrews c. Law Society of Brilish Columbia. (J989) 1 R.CS. 143, (1989) S6 D.L.R. J (S.C.e.), (1989) 91 N_R. 2SS (S.C.e.), (1989)2 W.W.R. 289 (S.C.C.), (1989) 34 B.C.L.R. 273 (S.c.e.), (1989) 36 C.R.R. 193 (S.C.C.), (1989) 2S c.c.E.L. 2.S5 (S.C.q et (1989) 10 C.H.R.R. DIS719 (S.e.e.); Augusfus c. Gnsset, C.S, Can. 24601,Ic 3 oc:robn: . 1996 (J.E. 96-1925) el (1996) 138 D,L.R. 617 (S.C.C.): Bhinder c. Cit! des cht!mins de fer nDlionau.r du Ca/IOda. (1985) 2 R.CS. 561, (1986) 23 D.L.R. 481 (S.C.e.), (1986) 17 Admin. L.R. III (S.C.C.), (1986) 9 C.C.E.L. 135 (S.C.C,), (1986) 17 C.L.L.C. 16,028 (S.C.C.) el (1986) 63 N.R. laS (S.C.C.); Brooks c. Canada Safeway LId.. (1989) 1 R.C.S. 1219, (1989) S9 D.LR. 321 (S.C,e.),U989) 94 N.R, 373 (S.C.e.), (1989) 4 W.W.R. 193 (S.CC.), (1989) 58 Man. R. 161 (S.c.e.), (1989) 26C.C.E.L 1 (S.CC.). (1989) 10e.HJUl.DI6183 . (S.C.C.), (1989) 20 C.L.L.e. 16,017 (S.C.C) et (1990) 45 C.R.R. 115 (S.C,C.): BroS!fOrri (Vi/le th) c. Quqbec (CtJnmt....rlJII d/!!s dmit.f de lu personne), (1988) 2 R.C.S. 279, (1989) 53 D.LR. 609 (S.C.C.). (1989) 88 N.R. 321 (S.C.e.), (1989) 10 C.H.R.R. D/5515 (S.C.C." (1989) 18 Q.A.c. 164 (S.C.C.) et (1988) I9'C.L.Le. 16,247 (S.c.e.); CenJral Albt:rta Dairy Pool c. Alberta (HIlnIIJIJ Rights Commission), (1990) 2 R.e.S.489. (1990) 12 C.H.R.R. D/417 (5.C.c.), (1991) 33 e.c.B.L 1 (S.C.C.), (I99J) III A.R. 241 (S.C.e.).. (1990) D.LR. 417 (S.C.C.), (1990) 6 W.W.R. 193 (S.C.C.), (1990) 76 Alta. LR. 97 (S.c.e.), (1990) 21 C.L.L.C. 16,241 (S.C.C)et(l99O) 113 N.R.. 161 (S.CC.) ; Central Okanagan School District No. 23 c. Renaud, (1992) 2 R.C.S. 970. (1993) 95 D.L.R.

"'-"'-.."

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[19971 RJ.Q.

(I997J RJ.Q.

LAMBERT c. QUBEC (MINISTRE OU TOURISME) (l'.D.P.Q.)

729

sn (S.Ce.),

(1992) 6 W.W.R. 193 (S.C.C.),

(1992)71 B.CLR.145(S.CC)ccU992) 141 N.R. lBS (S.e.e.); CommissJll du droiu t 10 pero SlNI.M Co Gauthier, (1994) RJ.Q. 253 (T.D.P.Q.); Commission des droits de la penonne c. J.M. BrotIkJte 1nc., (996). 23 c.H.R.R. 0/495 (T.DP.Q.); Commission des droils de la pemmrie c. Whinolll, (1994) 20 C.H.R.R. 0/349 (T.D.P.Q.); Commission ofllarienne des droils de la personne Co Simpsons-Sears ud., (1985) 2 R.C.S. 536.

(1987) 18 C.L.L.c. 16.286 (S.C.C), (1987) 75 N.R 303 (S.C.C.) et (1987) 8 c.H.R.R. 0/4326 (S.C.C.); Winni~g School Division No. J Co Croton. (1985) 2 RCS. ISO, (1986) 21 D.L.R. 1 (S.C.C.), (1985) 6 W.W.R. 166 (S.C.C.). (1986) 38 Man. R. 1 (S.C.C.), (1986) 15 Admin. L,R. 177 (S.C.C.), (1985-86) 8 C.C.E.L, 105 (S.C.C.), (1985) 16 C.L.L.C. 16,167 (S.C.C.) el (1985) 61 N.R. 241 (S.C.C.).

autres avantages prvus la Loi sur lu 1W du travail(6) cause de sa C'Ondition sociale. Le 24 aoOi1995, la Commission dkidaia. par sa rsolution CP278.4, de cesser d'agir en faveur du demandeur. bien que les failS rivl~ par son enquele "pourraient constituer de la discrinnation dans les conditions de tra vaU (la rnumration (article 16 de la Charte) et la condition sociale du plaignant (article IOde la Charte,. il cause .. du comportement du plaignant,., d'un" prjudice pcuniaire (...) peu important JO. el que "ces circonstances patticuli~res (...) risquent d'indis poser un ttibunaI ou du moins de le distrain: de J'enjeu juridique important,. (sic) (pi~e P-9). Par sa demande OIroductive d~instance. le demandeur a saisi le Tribunal le 21 dcembre 1995.

d'employabilil~ que le mIl.S1Ie peut proposer aux prestataires de la scurit4 du revenu. Dans un dewd~me temps, il rencontre les candidats afin d'~valuer leurs capacits de travail CC de ~tenniner leurs intrts et leurs motivations aux fins de les rifrer pour une ~ventuelle mesure d'employabm~.

(986) 64 N.R. 161 (S.C.C.), (1986) 23 D.L.R. 321 (S.e.c.). (1986)52 O.R. 799 (S.C.C.), (1986) 17 Admin. L,R.89 (S.C.C.). (1986) 9 C.C.E.L. lBS (S.C.C.), (J 986) 17 C.L.L,C. 17.002 (S.C.C.), TEXTE INTGRAL DU JUGEMENT (1986) 12 O.A.C. 241 (S.C.C.) et (1986) 7 Pour les mmes modfs exprims par le Tribunal C.H.R.R. 013102 (S.C.C.); Compagnie des el,e dans les affaires PoMn llJ el Francaur 12I,I'rrecevabi..u de fer 1Iillianaux du Canada c. Canada lil de la demande p3rce que le Tribunal n'aurait pas (Commiuion CQ1Iildienne des droils de la pero com))\!tence pour se s:lisir et disposer du recours du M1ftMJ. (1987) 1 R.C.S. 1114. (1988) 40 D.L.R. demandeur est rejele. 193 (S.C.C.), (1988) 27 Admin. L.R. 172 (S;C.C.), (1987) 18 C.LL.C. 16,255 (S.C.C.), (1987) 76 Dans sa demande introductive d'instance. telle N.R. 161 (S.C.C.) et (1987) 8 C.H.R.R. 0/4210 qu'a~ suite au jugement du Tribunal du 15 aolll (S.c.c.); D'Aousr c. Vatliires. (1994) 19 1996. M. Lamben rclame du minist~re du Tourisme c.HJUlDl322 (T.O.P.Q.): D4nson c. Onrario le versement de la diffrence entre les prestations de la (PlYXilnur gin/raI), (1990) 2 R.C.S. 1086. s&:uril~ du revenu reues et le salaire minimum pour (1991) 73 D.LR. 686 (S.C.C.), (1991) 50 C.R.R. la ))\!riode de son conuat de stage en mifjeu de travail 59 (S.CC.), (1991) 43 C.P.C. 165 (S.C.C.) et ainsi que des dommages moraux de 10000$ pour (1990), 112 N.R. 362 (S.C.e.); Froncaur c. troubles et inconvnients au motif qu'il a ~ l'objet @tI11 {pTOCIIn!ur gin/rat}, (1995) RJ.Q. 627 d'une discrimination fonde sur sa condition de pres (T.D)'.Q.): Guimond c. Qu/~c (Pr(JCureur glnl tataire de la scuri~ du revenu dans l'exercice des ml). C.S.Can. 2462S.le 3 octobre 1996 (J.E. 96droilS prvus auutticles 16, 19 et 46 de la Charte des 1983) et (1996) 138 O.L.R. 647 (S.e.e.) : Janze/l droits ~tli~"h de la personne (lI. De plus, M. Lamc. Pl4ry Enterprisu Lld., (1989) 1 R.C.S. 1252. bett demande au Tribunal de dlarer invalides ct ino(I989)S9D.L.R. 352 (S.C.C.), (1989) 4 W.W.R.. pranlS les atticles 23 Ct 24 de la Loi sur la slcuritl du 39 (S~c.:c.), (1989) 058 Man. R 1 (S.C.C.), (1989) mlr!nu 'fl en raison de leur incompatibili~ avec la 2S C.C.EL. 1 (S.C.C), (1989) 10 C.H.R.R. Of charte. QO.S (S.C.e.). (1989) 20 C.L.L,C. 16,060 (S.C.C.) el (1990) 47 C.R.R 274 (S.C.C.); Le 6 avril 1992, le demandeur dposait une McKitJMy c. Uni\lersili d~ Guelpll, (1990) 3 plainte la Commission des droits de la personne U) Rc.s.229, (l991)76D.L.R. 545 (S.C.C.), (1991) en allguant avoir t~ victime de discrimination du 118 N.R. r (s.c.e.), (1991) 2 C.R.R. 1 (S.C.C.). fait que l'on ne lui ait pas vers la rimun~ration ct (1991) 22 eLLC. 16,062 (S.C.C.) et (1991) 45 OAe. 1 (S.C.C.); POlYn c. Trons/ormoleur (1) l'-m ... TNJI"!r...-IClir Mill d/l ~ 119941 R.DJ..p. Della. CllIIllda. [1994J R.D.L,P. 281 (f.D.P.Q.); 281 IT.O.P.Q.j. QrtIbec(Cwotew public} c. Syndict1l nalional des 0' F~, ('. l'Nnlrr'1f !IInI",1 du Qulb.119951 R.J.Q. 6'l'1 employs t l'hpital SI-Ferdinand. C.S. Can. (T.O.P.Q.). 2451 l,le 3 octobre 1996 (D.T.E. 96T-1257 et J.E. ()) LR.Q.c.CI2. 96-2256) ct (1996) 138 D.L,R. 577 (S.C.C); (41 LR.Q.c.S-.U.I. RobicJwud c. Canada (C(Jnseil du Trl:wr), (1987) (5, AujoW'd'lIui oppel6: Commission des dn:>iL< de la pcno!lne CI 2 R.C.S. 84, (l938) 40 D.L.R. 577 (S.C.e.), des droits de b jeu~.

Lors de l'entrevue de janvier 1992, il est tabli que M. Lamben a complt ses tudes secondaires et entrepris. sans les complter, divers programmes d'tudes collgiales, notamment en photographie. Au mme moment, M. Bernard dispose d'une offre du ministre du Tourisme provenant des responsables de la photo~ue qui se disent intresss de recevoir une personne inscrite au programme de stage en milieu de travail. Sule la proposition de M. Bernard, M. Lambert n:ncontre M- Laquerre, responsable de la photothque. La signature d'un contrat sensuit entre M. Lamben. le ministre du Tourisme du Qu&ec et le centre Travail-Qubec du nnisl~re de la S&urit~ du revenu (pi~ P-I). M. Lamben dbuic le 41stagu Il titre d'agent de bureau/assistant la phototlXque, le 27 janvier 1992. La description du projet de stage JO se lit ainsi (pi~e P-I):
Regrouper le mactrid non idcotifi6 (15'" du 1enIp$); faire ,'inventlire du conle1lU des da$scur.s (15 "'): compler le 1Il3I6id selon la lIalIII'C el inscrire ces dlif fl1:$ dans un tqJiSU'e (20 "'): meure le$diapos non duslcs el non identilKes dans les encarts de pIas:que (15 "'). coller des ~ique.t1eS sur les diapos(5 "'" classer les diapos (5 W.) el (aire "ilMn\lre des photos (20 W.).

Les questions en IItige

J. Le demandeur a-t-jl l~ victime de discriminalion, fonde sursa condition sociale, dans l'exercice de ses droilS tels qu'inscrits aux atticles 16 et 46 de la chane au cours de la priode du contrat "de stage en milieu de travail, soit du 27 janvier au 2 mars 1992 ? En d'autres temls, M. Lambett a-t-il t victime: de discrimination dans l'obtention de condilions de ua vaU justes et raisonnables, notamment au plan montaire, en raison de sa situation de prestataire de la scurit du revenu, l~ment conslitutif du motif de la condition sociale,. de l'article 10 de la charte?
2. Si oui, e5l-<:e que la situation discriminatoire rsulte de l'application des atticles 23 et 24 de ta u,i
sur la sleuritl du mlr!nu ?

3. Si oui. quels SOIIt les dommages malriels et moraux subis et Ie.~ redressements appropris?

Les faits prouvs

Au cours de l'anne 1991, M. Lamben se retrouve prestataire de la scurit~ du revenu apr!s avoir puis ses prestations d'assurance-chOmage. En janvier 1992, il s'enquiett de la possibilit de participer 1 une mesure d'employabili~ ct est alors lif~ 1 M. Andr Elernard. Ce dernier esl un agent du minisl~re de la S&uritc! du revenu charg, dans un premier temps. de trouver des employeurs intresss f& participer au;>:, mesures
(6) LR.Q.. c. N-I.!.

Il est ~gale ment mentionn aux conditions particudu poste de stage que le 41 stagiaire utilise les quipements liuivants: tlphallC, photocopie, rax et dactylo; que le stage se droule ,. raison de 35 heures par semaine; qu'il comprend 1 heure pour le dfner, exclut le temps supplmentaire. CC que 10 30 <JI du temps de stage sera consacri la formation. la libration ~tant obligatoire; finalement. que 1 joume de cong est prvoir par mois de stage.
li~res

Lors de son tmoignage, Mme Laquerre indique qu' l'poque concerne elle est la seuJe employe permanente de la photothque ct que la c:ollcction compte quelque 40 000 images qu'il faut rUvaluer. En consquence. un pbolographe est engag pour proc&ler une c!valUlllion qualitative du matriel CC une assistante pour s'occuper des prts: s'ajoute un troisime volet, qui

130

RECUEIL DE JUR[SPRUDENCE DU QUBEC

[[9971 RJ.Q.

(l997j R.J.Q.

LAMBERT c. QUBEC (MINISTRE DU TOURISME) rr.D.p.Q.)

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!-

consiste faire l'inventaire, c'est--dire identifier. regrouper et compter les di~, photos et autre matriel non identifi (pice 1).7). On infonne alors M* Lsquerre qu'elle pourrait avoir un employ dans le c:ad de stages en milieu de travail puisqu'il s'agit d'une tlche qui n'est pas effectue par une autre personne et qui ne require aucune connaissance spcifique en photographie.

Quant la tin du contrat. il est prvu que le centre Travail-Qubec peut mettre tin au contrat de stage lorsque, entre autres: [... jles conditions et les obligations prvues au contraI ne sont pas ~spectes par l'employeur ou par la personne stagiaire (lIt. 3.1 c.

Du stage de M. umbert, elle dira que son Iravail tait adquat, qu'elle n'a pas fail de vrification formelle des rsultats mais que son comportement perturbait Je bureau, qu'elle dcrit comme une pice de 15 pieds par 4S pieds o travaillaient, plein temps. 4 personnes. Elle en avisa M. umbert ainsi que M. Bernard, qui suggra une runion avec MIII< Talbot, du Centre de formation professionnelle, afin d'tablir un programme de formation devant comprendre un cours d'adaptation la vie professionnelle ainsi qu'un cours d'initiation aux logiciels DOS et DBASE. M. Lamben n'avaitlOUtefois pas accs un ordinateur la photothque. Ce.programmen'aurapa5 lieu car, selon M'" Laquerre, le cOmportement de M. Lamben tait drangeant au point que, s'U s'tait agi d'un employ, il ne serait pas rest eu poste: elle aurait mis des directives pour qu'il soit congdi. Le contrat de stage pn!voyail une dure de 16 semaines. Le ministre du Tourisme du Qubec a mis fin au contrat le 2 mars 1992. Un autre stagiaire ....rendra la place de M. Lambert.

En ce qui concerne M, Lambert, il ne reoit aucun versement du ministre du Tourisme du Qubec, identifi A litre d'employellt dans le contrat (pice P-I). L'allocation de 100S, prvue au contrat, lui est verse mme le chque couvrant sa prestation mensuelle de la scurit du revenu par le ministre de la Scurit du revenu. Selon M.... Laquerre, M. Lambert aurait touch son 4 ex de vacances en raison d'une journe d'absence au cours de la priode, sans pour autant que M. Lambert en ait t avis. Fail noter, le contrat prvoit 11 la fois le versement du 4 %, conformment la Loi .fur res nl1rme.r du tro~'(Jir, et, au titre des conditions particulires, une journe de cong par mois de stage. Cependant. M, Bernard, du centre Travail-Qubec indiquera dans son tmoignage que, rgle gnrale. le .4 % de vacances est remis en temps.
D'autres tmoins sont venus clairer le Tribunal quant la situation gnrale applicable en vertu desmesures d'employabilit inscrites aux articles 23 et 24 de la U1 Sllr la scuril dl/ revenu et aux effets el con squences en dcoulant. M. Pierre--Paul Snchal, de la division des politiques du Ministre. dresse un portrait sommaire et gnral de la clientle de la scuril du revenu. dont on peut retenir qu'environ 75 #f, des personnes inscriteS aujourd'hui la scurit du revenu seraienl aptes au travail; cependant. il s'agirait d'une clientle largement caractristique du phnomne de dqualification de la main-d'uvre requise par les employeurs d'aujourd'hui. L'analphabtisme, le faible niveau de scolarit, la connaissance d'un seul mlier, l'allongement et la frquence des priodes de chmage ou le fail de ne jamais avoir travaill permettent peu de rinsertion directe sur le march du travail ou conduisent une inscurit et une sous-estimation par rapport aux capacits de travail. Cest pourquoi, explique-t-il au Tribunal, il existe deux types de mesures favorisant la rintgration en emploi. La premire qui conceme les mesures d'aide l'emploi est connue sous l'acronyme PAIE: elle s'adresse aux personnes qui sonl prtes rintgrer le

march du travail. Selon M. Snchal, il s'agit de personnes qui sont prestataires depuis moins de deux ans et qui ne sont pas. en quelque sone, dqualifies en tant que main-d'uvre potentielle (analphaMsme, absence de formation requise par les emplois du march d'aujourd'hui, etc.). Les prestataires qui retournent sur le march de l'emploi par cette option se voient reconnatre le statut de travailleur et Mnticient de la protection des lois du travail. Celle mesure, d'une dune possible de 18 A 52 semaines, s'accompagne, pour l'employeur. d'une subvention allant de sa 100 #f, du salaire minimum payable selon qu'il appartient aux secteurs privs ou municipal ou qu'il so! un organisme sans but lucratif; le maximum couvert est de 210S/semaine l7l M. Snchal ajoute qu'un deuxime groupe de mesures visent amliorer les capacits et les aptitudes ll'emploi. Parmi ces mesures(B). on retrouve le stage en milieu de travail. n s'agit d'une mesure que M. Snchal qualifie de mesure d'immersion en march de travail et qui s'adresse aux personnes qui ont connu une plus ou moins longue absence du milieu de travail et qui ont perdu les qualits du bon travailleur ou la culture du milieu de travail avec son aspect rglementaire; il stue l'absence moyenne du milieu de travail plus ou moins cinq ans. II ajoute qu'il s'agit d'une mesure ayant un objectif de formation qui emporte la suspension du statut de salari, d'o sa limite maximale de 16 semaines. Cependant, il nous faut noter que selon le feuillet officiel du Ministre, intitul Mesures de dveloppement de l'employabilit et d'aide l'emploi(9J., il existe 2 types de stages en milieu de travail, selon la dure: longue QjJre. pouvant varier de 13 52 semai nes : coune dure, pouvant varier de 4 12 semaines.

D'autre part, dans son mmoire au abinet des ministres, Mme Pauline Marois. alors ministre de la Main-d'uvre el de la Scurit du revenu. crivat(IO): Ce programme comprend deux composantes compl.!mentaires: une de travail et l'IIIItJ'I:. cSc formalion. Il consiste, d'une part. l permettre aux stagiaires d'acqurir Une exprience de travail signifiante intgre au processus de travail et. d'autre part. de complter une formation hors production, soit en milieu de travail, soit en .!tablissemenl. Plus loin, elle note que:
L'un de.~ aspects les plus importants pourassuner [e succs de ce programme est la qualit de la supenision qui

y sera effectu.!e. Ce qui fait la diffrence essentielle entre ce programme et des programmes de sub\'Clllan ll'emploi rside dans le fail que le stagiaire s'inscrit dans un processus planifi o les tches qu'il accomplit pendant ses priodes de travail et les momeots de formation plus formelle qu'il suit, se conjuguear de faon lui permettre de d~lopper cemnes habilC16s et con-. naissances dans un mtier, D'oo l'importance que le stage (travail et formation) soit bien planifi et que son droulement soit attentivement suivi. Eiu:e qui concerne plus spcifiquement /esemployers du secteur public. M. Snchal dpose le .. GuicSc sur la mesure "Stages en milieu de tiavair pour /es employeurs du secteur public(III., pr~ par M. A.Y. Guenin. de la Direction des politiques et des programmes de dveloppement de l'employabilit, Celui-i:i cril en introducton U2}:
La personne participanl Aun Slag~ ~11 mili~1l th Il'iZ'I/(Jil demeure un pre..t:ltaire de III s6::urit du reYellU,c'C$t-dire que:sc.'i divcn;c:s ll<.tivit.. de formatiun et de tClvail dans l'0'Ellni.<me ne sonl pas soumises' la loi SUl' les dc~~ de convention collective, la loi sur les 110rmn du travail, la loi .vur la/onction publiqul! alsi que le codl! du travail.

Le conlral spcifie les conditions et obligations de chacune des parties ainsi que les conditions en venu des quelles 011 peut Y mettre fin. Pins spcifiquement, on y
1.4, que l'employeur verse au sta giaire une allocation mensuelle minimale de 100S et 4 % de vacances conformment la Loi sur les normes du tra vaiL galement. l' employeur s'engage nOtamment :
(... ) dsigner, 11 titre de tuteur, une personne comptente parmi son pe!>onnel, pour cooprer avec le 00 la
menlollllC, l'article

supaviseur(e) de stage la dtermination des objectifs ainsi que pour accueillir, guider [a personne stagiaire et facililer ses appnmtisltages tOOI au long de son sijour chez l'employeur(att. 1.6}.
De son ct, le stagiaire s'engage principalement :

(...) excuter les tches et activils de formation conventleS entre les panie.~ et dcrile.~ au prsent contraI
(art. 2.1).

Ce Iypc: de programme exclut 1.. organ; ...... publics, l du secteur municipal. Voir la pii:ce 0-13. (8) I..e$ pi:C$ 0-12 CI 0-13, iAtu'es .. Cahicr du panicipant .. cl Mesures de dveloppement de l'mploy.bUiI el d' aide 6 remploi idenlifient six _ m cie dtvcloppc:ment : le ml... page scoIain: CRS), le nlour au'" Iludes post-secoadaires (REPS). IH e"pie~ de tn...il (EXTRA). le$ 5la&cs en miliellX de II'I.YlliJ (SMn, la reconnaissance des oeliYit~ de dveloppement de l'employabilitc! (RADE) et [es ..,rvices e"lemes de maia-d'uvrc (SEMO). (9) Pl:e [)'13. Voir tgatemefti le docurne~1 .. Guide.ur ta flI<jurc Stages CIl milieu de Ir.tvail~ pour Ics employeurs do =tcur public. (pi~I).-I"):p::6;DRJ' indique que la duri<: maxi male d'un lifagc cSI de 52 semai"'"
(1)
l'~ion

Ce document, qui s'adresse aux diretions des ressources humaines, presente une information $yn~ de la mesure SMT. On IiI la section 3, ~t sur les rles el responsabilits des parties, que( 3}: .
(10) Pii:ce 0-10.
(II) p~c 0-14.

(12) Id.. pr<:mirc palle pn!liminairc (non 1"'/:,000)(13) Id.. ".3.

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RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

(1997) RJ.Q.

LAMBERT c. QUBEC (MINISTRE DU TOURISME) (T.D.P.Q.)

733

L'employeur offre la

possibilit au stagiaire d'acque!-

rir une exp&ience de travail dans son enlreprise ou apDismc. Il accorde au stagiaire le temps n6xssaire

panicipcr aux activits de formation hotS proc:Iuaion pdvu-au projet de st3ge.

pour

Quant aux conditions de participation s'appliquant, aux employeurs, on peut y lire qu'il faut (14) : ~

d'un ministre ou d'un Ofganisme re!gi par la

Loi sur klfonaiOll publiqur du Qubt:c.

-Avoir un poste de travail offrir pour la tenue d'un SlAge en milieu de tr.wail, lequel s'ajoute aux postes oc:cups par reffecd( Rllulier d'un employeur, dans une famille de professiolU, au sens de la Clas~ilication canadienne dcscriplive de.~ proressions. - Offrir un St3giaire un poste de trovail qui requiert un minimum de 80 heures de participation par mois. -Oft'rir un stagiaire l'tXcQsion d'occupu un poste
dCV'QII/ comporter dts Qctivit:r praliq,us divt:l'$ifit'S ndis aux rlJche:r du postt: dl! Utn'Oil " dt:stin.Jts peimtU" l"appfiCl11ion du connai:rsnnces ocquisn Ion; de lafomwlion har.. prodllcrion.

M. Snchal indique, par ailleurs, que. pour ce type de mesure, le poste de travail doit tre nouveau ou ne doi t pas avoir t occup depuis six mois. Finalement, il eJ(plique que la mesure conduit la remise d'une 311eSlal:on par la Commission de la formation professionnelle l'effet que la personne a particip un stage en milieu de travail et indique les tches excutes; celte allesla1on ne constilue pas une reconnassance d'exprience. Cependant, selon la pice 0-14, la personne ayant complli un tel stage peut se retrouver sur une liste de rappel pour une offre d'emploi contractuel dans la fonction publique. Pour sa part, M. Conrad Berry, agent de recherche aupr5 du Syndicat de la fonction publique du Qubec. tmoignera que, pour bon nombre de stages dans les divers ministres, l'aspect formation en milieu de travail relativement " l'ensemble des activits pratiques habituelles, diversifies el relies l'ensemble des tches du poste de travail (15) .. , est, toutes fins utiles, disparue et que, faute de maind'uvre occllsionne par les restrictions budgtaires et les coupures d'effectifs, le stagiaire ne se voit assigner que des tches restreintes, limites et rptitives pour la dure, du stqge pouvant aller jusqu' 26 semaines, ce. qui correspond aux termes des contrats d'occasionnels, Parmi les eltemples mentionns, on relrouve les toches de photocopie, de classement de documents, de saisie de donnes et autres tches semblables qui ne ncessitent qu'un entranement et un encadrement minimes, Pour le professeur McAll, qui a tudie! notamment les obstacles la rinsertion sur le march du travail d'un groupe de personnes prestataires de l'aide sociale, le manque de ressources quant au nombre d'agents assigns l'implantation du programme conduit li une dmarche initiale de slection des personnes les plus prtes rintgrer le milieu de travail au bnfice des employeurs qui ont, dirll+il, cibl leurs oc stagiaires . De plus, celte pnurie d'agents fait en sOlle que les prestataires n'arrivent pas rencontrer leur agent, pas plus que ceux-ci n'arrivent rencontrer les employeurs. Dans la mesure o ce sont les agents qui sont responsables de la ralisation du plan d'action, et donc .. des activits de suivi, de support et de contrle de la pan de
fi') Rappon de M. Conrad lkny. p. t3. qui cil. une direclive admi ni~lmiv.: ou mme dTcl que la pice [).14. p. 1.

l'intervenant (pi~e 0-12), il s'agit l, pou rie professeur McAlI, d'un motif srieux l'encontre de ieu l'efficacit du systme de stage en mi 1 de travail et de la relative facult des employeurs d'imposer leurs exigences.
JI tmoignera, d'autre part. que ses recherches dmontrent des effets clairement discriminatoires affectant les perwnnes prestataires de la scurit du revenu du seul fait de leur condition sociale de pres tataire. Il identifie notamment leur exclusion au plan du logement, les changements d'attitude lors de l'encaissement d'un chque, mentionnanl que certai nes succursales bancaires ont instaur une pratique "effet de constituer une ligne d'altente de service spcifique aux prestataires de la scurit du revenu. Il note galement que "achat de biens crdit leur coOte gnralement 3,5 fois plus cher que toute autre personne tant donn qu'on leur attribue un niveau de risques plus lev. 11 cite galement le refus de "enfant de reconnaitte le parent qui est prestataire. Il parle de l'isolement {ace aux rseaux de placement, de formation, notamment pllr le r~fus de conlact des autres tudiants.

Ces dispositions se lisent ainsi: peu!, dans le cadre d'uo pian d'action, Itmpor.lire de soulen Il "emploi, de formalioo ou d'activils de services communautaires. 24. Le minisll'e peut, dans le ca.~ de certaines mesures, conclure une entente crite avet le participant et. le ca~ c!cbanl. avec la per.;onne qui fail ecuter le travail: il peUl Y prvoir des condilons de travail et l'obligalion pour la personne qui fait excuter le travail de cansu 11er, avant l' entRe en fOl1(tjon du participalll. l'a.~~ociatlon de salaric!s Ie!galement reconnue pour reprsenter les membres de l'unitl! d ngocia tion concerne. LI! Code d/l trovoit (chapitre C-27), la Loi sur les
23. Le mini5Ue
pnlpO$CT Il l'adulte de participer une mesute

dicms dt conwmtion ~ollt('tlvt:(chapilre D-2),laLoi sur la fonction publique: (chapitre F).I.I) et la Loi surfts normes du travail (chapitre N-I.I) ne s'appliquent pas Il l'adulle qui excute un travail dans le cadre d'une mcsure propose en vertU de l'wcle 23.

C'est par J'article 22 que ,le processus s'enclenche:

22. Le ministre value la stualion de l'adulte seul ou du membre adulle de la famille et peut lui offrir des services d'information et d'orienlaoo, Le ministre peut tgalement proposer l cet adulte un pian d'ac:tion VS3Ilt son int~gration ou sa rinl~gration au ma.rch6 du travail: dans ce cas, il peut lui rembourser certaines dpenses occasionnes par Ics d~hes prvues au plan d'ac:tioD.

.,' ,

Permettre au gestionnaire responsable, lors de l'organisatioD du stage. d'o!tablir une identilication du poste de travail, de fournir une descripllon des lches vis6::s par le stage. de monler un plllJl de formation et un plan de suivi de son droulement ainsi que d'en superviser l'application. - S'etlgager par conlTa!, titre d'employeur, auprs de 1. peJSOIIIlc stagiaire. de III Commission de forma1100 professionnelle el du Centre TravailQuc!bec. lLes italiques sont du soussigne!.] -

finalement, au chapitte des attentes de pan ici pation et resultats. on peut lire que: maind'uvn: pour voire organisme. En contrepanie, le cadre d'lIppI'Cntissage que vous leur proposez comtj tue pour ces personnes de$ occasions d'acqu&ir des com~ et de se faire valoir, plus particulirement dans des emplois comme C }, ...
Les
de

SU8iaires constituent une addition

Suit un tableau statistique donnant les rsultats annuels des SMT dans la fonction publique. Ce tableau ainsi que celui.dpos sous la COle D15 indiquent qu' l'q,oque concerne quelque 20 % des mesures de stages avaient lieu chez des employeurs de la fonclion ~que, soit environ 400 par anne,
(14) Id.

Quant Mme Claudette Champagne, coordonnatrice du Front commun des assists sociaux, intervenant en l'espce, elle souligne que. le stage en milieu de travail constitue une mesure qui cre deux types de travailleurs, soit celui des travailleurs protgs par les lois du travail. et donc qui ont des recours, et celui des prestataires de la scurit du revenu, qui sont exclus des lois du travail et de touS recours y compris de ceux prvus ta Loi sur la sicuriti du revenu l'encontre des dcisions administratives tel que le plan d'action, et ce, mme si la formation offerte est non relie au milieu de travail ou n'a pas lieu, que la supervision est inexistante ou insuffisante, ou encore que le slage se limite l'excution d'une seule tche sans rapport avec le contrat. Elle souligne que les prestataires de scurit du revenu en stage sont d'autant plus victimes d'abus et de harclement qu'ils sonl exclus de toute forme de recours dans le cadre des mesures d'employabilit.

L'application de ces anicles est eJ(clue du processus de rvision et d'appel, tel qu'indiqu l'article 76:
76. Toute personne vise par une dcision du mlnlslre, autre que celle rendue en vertu des anicles 22 et 23, des premiers alinas des articles 24 et 2S et du deuxime alina de l'lIr!icle 52, ou yi"" par uned6lerminntion efTectll en vertu de l'article 58, peul par crit. dans les 90 jours de la datei laquelle la personne en a ~t avise. en demander la rvision et faire valoir son point de vue.' La demande de Rvision ne suspend pas l'ClIcution de celle dcision ou des effets de cene dJerminatioo.

Le droit applicable
Le stage en milieu de travail est une mesure de dve loppement de l'employabilil prvue aux articles 23 et 24 de la Loi sur la scurili du revenll.

p. 7-8.

D'autre part, les lois du travail reconnaissent au travailleur le statut de salari en fonction des trois lments classiques du contrat de travail que sont l'excution du travail, la subordination, c'est--dire J'excution selon les directives de l'employeur, et la rmunralion.

734

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

(l991J RJ.Q.

(/991)RJ.Q.

LAMBERT c. QUBEC (MINISTRE DU TOURISME) (T.D.P.Q.)

735

C'est le cas nOlamment de la Loi sur les nonnes du

rravoil. qui stipule qu'est un ~Iaril! vis par cette loi:

1. 10" salari .. une personne qui travaille pour un employeur el qui a droit 1 UR $alaire: ce mal comprend en outre le travailleur panie Il un Contrat en vertu duquel: LI! s'oblige envers une personne i excuter un travail d61etmin dans le cadre el selon les mthodes et les moyens que celle personne dtlermine :

De faon similaire, le Code du Ira~'Qil(l6) nonce qu'un salari est:

employeur moyennant rmunration [... J.
1. TJ "salari .. - une personne qui lravaille pour un

10. Toute personne a droil ~ la reconnaissance el 11 l'exercice, en pleine galit, de5 droits el liberts de la personne, sans distinction. exclusion ou prfrence fonde sur la race,Ja couleur, le selle, la grossesse, l'orientation sexuelle, l'tat civil, l'ge sauf dans la mesure pn!vue par la loi, la religion, les convictions politiqucs,la langue, l'origine ethnique ou nationale, la condition sociale, Ic handicap ou l'utilisation d'un moyen pour pallier ce handicap. li y a discrimination lorsqu'une telle distinction, exclusion 00 prfrence a pour effet de dtlruire ou de compromettre ce droit. et si, par J'effet des dispositions ,de la Loi sur la scu rir du revenu, il est priv de l'exercice en pleine ga. lit des droits reconnus toule personne qui travaille de bnficier des protections d'ordre publie en matire de conditions de travail, notamment en ce qui concerne les nonnes du travail 1171. Les motifs Qu'en est-il de la situation de M, Lambert? A-t-il travaill la photothque du ministre du Tourisme ou y a-t-il reu une fOflllalon en cours d'emploi constiluant un stage en milieu de Ira vaU? En d'autres tenues, le ministre du Tourisme a-t-il pennis au gestionnaire responsable lors de l'organisation du stage, en l'occurrence M .... Laquern:, d'tablir l'identification d'un poste de travail, de foumir une description des lches vises par le stage, de monter un plan de foonation ct un plan de suivi de son droulemen! ainsi que d'en superviser l'application, comme l'nonce le ~uide applicable aux employeurs du secteur publ ic (1 /? S'il est dmontr, IaDt par le tmoignage de

Des tmoignages de M .... Laquerre et de M. Lambert, il faut conclure que ce dernier a inventori et compt les diapositives et photographies de quelque huit classeurs de trois cinq tiroirs et inscrit le rsultat du dcompte dans un registre: c'est l, pour l'essentiel, le travail excut par M. Lambert au cours des cinq semaines qu'a dur le slage, Quant la formation et la supervision, les tmoignages concordent que Mme Laquerre a indiqu M. lambert les tches faire et n'en a pas vrifi l'excution, c'est- dire l'ellactitude du dcompte ou de l'invenlaire des pi!ces. En fait, le contrat fut interrompu cause de l'insatisfaction de M"'" Laquerre nOIl pas face au travail de M. Lambert, mais plutt face son comportement perturbateur: il parlait trop, tait exubrant, trop dmonstratif, il bougonnait et il complimentait trop ses collgues fminines (19/, Dans son tmoignage. Mm< Laquerre nous dinl. que, s'il s'tait agi d'un employ, il ne serait pas rest en poste: c'est exactemenl ce qui s'est pass, le ministre du Tourisme a mis fin au contrat, malgr la proposition de la Commission de fonnation professionnelle de lui faire suivre une fonnation d'adaptation la vie professionnelle, Bref, dans les faits. le contrat de stage en milieu de travail metlanl en cause M, Lambert. le minist~re du Tourisme, le centre Travail-Qubec et la Commission de fonnation professionnelle ne couvre pas une situation correspondant un slage de fonnation en milieu de travail, mais plult une situation d'emploi. Durant la priode de cinq semaines qu'a dur le stage, M, Lambert n'a reu aucune fonnation n;entraTnement: il n'a fait qu'cx&uter le travail indiqu par M .... laquerre ll~t:'Cmire heure et s'est acquitt de ceUe tche 4urant toute la priode o j,1 a t la photothque'iAucune preuve n'a t faite qu'il eltistail une planification de nouveaux apprentissages ou d'iniliation li d'autres tAches; tout au plus a-t-on parl l'enrichissement de tches attribu au stagiaire subs, uent. De plus, la rupture du contrat illustre gale ent que, pour le ministre du Tourisme, la formation n'lait pas la considration premire de son offre de stage.

Pour qu'on puisse qualifier de slage une priode de fonnation ou d'initiation en milieu de travail, de courte ou de longue dure, qui doit nonnalement comprendre de 10 . 30 % de formation. il faut qu'interviennent, tout le moins. une fonnation ou un entranement une certaine diversit de fches, par une personne responsable, soit en milieu de travail ou hors de ce milieu. Prtendre qu'il s'agit vritablement d'un stage de fonnation el non pas d'une priode d'intgration en emploi alors qu'aucune formation n'est donne pendant le tiers de la priode prvue, c'est--dire de 16 semaines dans le cas prsent. correspond difficilement 11 une ralit distincte ou diffrente de celle des mesures d'aide l'intgration en emploi. Comple tenu de la preuve faite, le Tribunal conclut que M. Lambert s'est retrouv en. situation d'intgration en emploi plutt qu'en situation de fonnalon ou de slage en milieu de travail. Quels sont les effets du contrat, sign par M. Lambert, la lumire de la charte, ql.li plivoit que nul ne peut faire de distinction fonde sur l'un des motifs numrs li l'article 10 qui a pour effet de dtruire ou de compromettre l'exercice d'un droit protg?
M. Lambert. en $a qualit de prestataire de la scurit du revenu, s'est vu offrir, par le mini~re de la Scurit du revenu, un contrat en vertu duquel il s'engageait li excuter un ensemble de liches convenues, tches pour lesquelles l'employeur. le minj~ du Tourisme, s'engageait lui verset une prestation spciale rgulire mensuelle de lOOS. ea SUS du barme de base applicable li une personne seule participante de 613 $ par mois lors de la priode concerne,

Les dispositions pertinentes de la charte sont rdi""ges comme suit:

"

r embauche, l'apprentissage. la dure de la priode de

probation, la fonnation professionnelle, la promotion,
~ roulallon.le dplacemet\t, la mise i pied, la suspenSIOn. le renvoi ou les conditions de travail d'une per-

16. Nul ne peul

exercer de discrimination dans

l'V

(.J1

mmte. la quantit~ de production ou le temps supplmentaire. $1 ces critres sont communs ~ tous les membres du personnel. 46, Toute personne qui travaille Il droit. conformmelll lia loi, li des conditions de travail just~ et raisonnables et qui respectent sa sant, sa scurit el son intgrit physique. :52. Aucune disposition d'une loi m!me postrieure la Charte ne peut droger aux anicles III 38, sauf dans I~ mesure prvue par ces anicles, moins que cette loi Il 6>once expressment que ceue disposition s'appli. que malgr la Charte.

sonne ainsi que dans,I'tablissement de catgories ou de classificalions d'emploi. 19. Tout employeur doit, sans discrimination, accorder un lt1litement ou un salaire gal aux membres de son personnel qui accompli5.'ieI1t un travail 6quivalent au mme cndroiL ' Il n'y a pas de discrimination si une diffrence de trai~mc:rt ou de salaire est fond~ sur l'exprience, 1 anciennet, la dude de service. J'valuation au

Mme Laquerre que par le contrat de stage" (pice P-I)

et la description des tches en fonction des besoins de la photothque (pice 0-7), qu'un poste de lravail a t identifi et une description de tAches, tablie, il en est tout autrement pour le plan de fonnation et le plan de suivi de son droulement.
(17) L'article 93 de: I~ Loi Sm' I~s no.....,s ""InI""il !itipule que : Sou. rscn<: "'une drogation permise par la pn!senlc 1o;,1C$ lI<lfIllH du nvail contenue> dm. la prtso'Ilc loi CI les rgle. menL< <0111 '" oo:I public. ~ Uroc disposition d'une convenlion ou d' un dCR:I qui dtrogc il une norme: travail cS( nulk de plein droil. (18) Pi1:c 0-14. p. 7.

S'agit-il l d'une situation discriminatoire et, qui plus est, fonde sur la condition sociale de M. Lambert ? La preuve dmontre que M. L1lmben est prestatai re de la sturi t du reven u et que c'est ce litre qu'on lui a propos de travailler au ministre du Tourisme.
Le Tribunal a eu l'occasion de reconnatre il plusieurs reprises que la situation de prestataire de la scurit du revenu ou autrefois de bnficiaire de l'aide sociale constituait par ses caractristiques tant

En vertu de celle dernire disposition. il faut donc vrilier si la situation impose M. Lambert constitue de la discrimination au sens de l'article 10: .
(16) LRQ .. c.C27.

"U

(19) Pice P9, p. 2.

Il')';;lJ R.J.Q.

119971 R.J.Q.

LAMBERT c. QUBEC (MINISTRE DU TOURISME) (T.D.P.Q.)

737

objectives que subjectives une situation incluse dans la d6finilioo de condidon sociale (20).

phnomne de discrimination. tel que l'a reconnu la Cour suprme dans nombre de dcisions (24). D'autre part, le Tribunal crivait que (25) :

ce chapitre. le Tribunal crivait 12!):

(... ' que la coodilln sociale peUl lfe dfinie comme
la silUalioo

qu'une personoc occupe au sein d'une

de par II!S pero ceptions et reprsentations qui, au sein de celle eommunautt se rnnachcnt ce$ diverses donn~es objecws,
Et, plus spcifiauement l'gard des preslalaires de l'aide sociaJe 1221:
Il eu i~iable que ces personnes vivent une condition sociale qui leur est propre.

commuDaU~ nO!ammcnl par I ... ses tnICOII, d'occupation et de revenu el

niveaux d'ns-

l...} l'un ou l'aulrC des lments consllutifs de la con. dition sociale ne pourra validement fon~e-di$' linclion, exclusion ou p~frence dans l'exercice d'un droit proltg par la chane qubcoise. qu'en autanl qu'il enlrelienne avec ce droit un rapport la fois direci el objectif. En d'aul'res rennes, dans la mesure o la condilion sociale renvoie ~cessairement aux inreraclions d'une personne avec ses pairs, au sein desquelles interviennenl diffrents facleurs d'ordre socO--onomique. ces derniers ne pourronl affecler l'exercice du droil prolgt que s'ils entretiennenl avec lui une ~troile penineoce. voire une connexit certaine value 5ur la base d'indicateurs concrets el prcis.
Selon la preuve entendue et selon les termes mmes de la Loi sur lu sl('/Irir du 1'Immu. il est clair que le control ne pouvait s'appliquerqu' une personne prestataire de la scurit du revenu puisqu'il s'agir d'une entente crite concluc dans le cadre d'une proposition du ministre au sens des articles 23 et 24 de la loi. La loi idemitie clairement les personnes vises de mme que les conditions applicables une telle emente. Tel que dcrit plus haut, l'entente comporte, en plus de l'identific31ion d'un poste de travail. de la description de tliches qui s'y rattachem et de l'engagement du prestataire de la scurit du revenu excuter ces tches, les lments relatifs f'identitic.ation de l'employeur et aux. conditions de travail, dont la principale esl certainement la rmunration,
(24) Comptl,ni" tin th.min, t!" "",/ionDIU du Colltlll4 If. C"",. msi.", taMt!imnt dlfJ droits dr ID penonM "" Canada. (1981) 1 R.C.s. 1114; Andrnv If. lAw Soc;.,,. 01 Brilish Columbia.. (J 989) 1 R.C.s. 143; Bhind"r c. Ci" drJ clltmins de Ju _ID/I"",!: du In<Idtl. (1985) 2 R.C.S. 561; BrtKIIrs ~. Cantldtl Sojrt.'tl)LJd.. (1989) 1 R.C.S. 1219: Cm/fOl AIIHI1" Dairr Pool t. HlltlWl Ri,hlt CDlMliuitNf dt: l'Albtna. (1990) 2 R.C.S. 489: Ct:nlrol O""''''',tlII SthDDI DiJlria Hf>. 1] ~. R",_J. (1992) 2 llC.s. 910: C_sion "nlanenM dn droits d. ,,, /><n(JlUlr c. Simpsons-&aa lJd.. (1985) :2 R.C.s. 536: J_=,n c. PI"" enurprius W, (1989) 1 R,c.s. 1252; McXinn~' e. Uni'lYf':1ill d. Guelph. (1990) ) llC.s. 229; R"bidlUud r. C""J~it d.. Trlsor dM CIlIU.IIJ4. (/987) 2 R.CS. S4 : lIitI.. <1" Brosu",l e. C"ml1l;UiDII drs droits dr 10/><Nonnt: du Quibn. (1988) 2 R.CS. 279; IVinni/><K &"001 Division N". 1 c. Cru,on, (191!S) 2 R.C.S. ISO. (2S) Guu'''i"r. JllpTtI, noie 20.262.

ce titre.. l'enten~prvoit qu'il s'agit d'une allo'cation mensuelle de 100$ qui doit !tre verse par l'employeur. Dans le cas qui nous occupe, une directive interministrielle prvoit que cette allocation sera verse par le ministre de la Scurit du revenu mme le chque de prestation; en principe, celle faon de procder ne change rien au fait que l'allocation provient de l'employeur; en pratique, l'efTet est de nier au prestataire de la scurit du revenu qui participe une mesure dan~ la fonction publique le bnfice d'une autre source de revenus, au plan de l'amlioration de sa condition sociale, c'est--dire de son identit dans la socit. Malgr sa participation une mesure d'intgration en milieu de travail, aucune manifestation externe ne vient en tmoigner. Le lien entre le motif de condition sociale et la situation vcue par M, Lambert dans l'excution des tches auprs du ministre du Tourisme tant dmontr,le Tribunal doit maintenant disposer de la question de savoir si l'entente criteet conclue par le ministre de la Scurit du revenu porte aueinte aux droits du prestataire d'tre trait sans discrimination l'gard de ses conditions de travail, 11 litre de personne protge par la charte.
Il existe, au Qubec, un cenain nombre de dispositions lgislatives en matire de travail qui sont d'ord~ public et qui viennent prciser ou encadrer les COnditions de travail auxquelles se rfre la charte, Dans les situations similaires li celle de M. Lambert, minimalement, ce sonlles dispositions de la Loi sur les normes du trallail qui doivent etre considres, et plus particulirement les dispositions du salaire minimum et de la rmunration pour les vacances.

revenu, ci-haut cit, et il est en preuve que c'est effectivement le ministre de la Scurit du revenu qui conclut l'entente et en dtermine les conditions particulires.
Est-ce 11 dire que. par l'effet de cet article. le ministre de la Scurit du revenu peut outrepasser ('application de la charte et conclure des ententes qui crent une distinction et mme une exclusion en niant une personne la reconnaissance et l'exercice en pleine galit de ses droits des condilions de travail justes et raisonnables, et plus paniculirement au traitement ou salaire dcrt d'ordre public pour l'ensemble des travailleurs? La Loi sur la scurit du mtenu n'nonce d'aucune manire que les articles 23 et 24 s'appliquent malgr la chane. choix qui tait permis au lgislateur par l'article 52 de celle dernire. Il faut donc constater que, si, par l'application de ces anicles,le ministre de la Scurit du revenu conclue une entente qui nic une personne, prestataire de la scurit du n:venu, le droit aux normes minimales du travail. il cre une distinction qui a pour effet de dtruire la reconnaissance en pleine galit du droit de celte personne des conditions de travail justes et raisonnables,

La preuve d'expert dpose devant le Tribunal confone celle dfinition du concept de condition sociale. Le tmoignage du professeur McAII est paniculirement loquent lorsqu'il dmontre, tudes l'appui, ; ; que les prestataires de la scurit du revenu constituent un groupe de personnes caractrises par leur s(uation pardculin: dans Cous ies aspects de leur vie quotidienne. qu'Us s'agissscnt de logement, de relations avec les commerants, les banques, et mme leurs enfants. Cc sont des personnes clairement idemifies par ra communaut du fait des efTets et consquences. rels ou prsums, de leur revenu et, plus spcifiquement enc:ore, de la source de ces revenus. De toute vidence, celle preuve de nature sociologique pane sur la dmonstration de .. faits lgislatifs .. au sens de la Cour sup~me(m puisqu'elle permelde cernet l'objet de la loi, c'cst--dire de prciser en quoi consiste le motif n:tenu par le lgislateur pour interdire la discrimination. En matire de droit l'galit, la preuve du contexte social, conomique et culturel sous-jacent aux faits en litige constitue un aspect fondamental et essentiel dans la reconnaissance du
la p..n"n". c. GtIlIlh;.~ 119941 U:tIIilns (l994) 19 C.H.R.R. 01322; ~tm des ""'in th 10 /><NDlln. r. Whill""'(1994) 20 CH.RJl 0049; ~mmiss;,,,, dtJ droils dcla /><r. __ c. 1.11. S",,,ill.lI' Int:~ (/996) 23 C.H.R.R. 0/495. m) (;Q,,'lIi.r, iJ.. 260. (22) D ' - . Slip"'" noce 20. DJ32S.
(20) ~

J.'

RJ.Q. 2SJ (f.D.P.Q.); Da",.., c

us d,.,;ts u

Selon la preuve recueillie, l'entente rite et con clue par le ministre de la Scurit,du n:venu et le ministre du Tourisme impose M. Lambert des conditions de travail, principalement au plan de l rmunration, qui ne respectent pas ces normes minimal~, d'ordre public. L'allocation mensuelle supplmen~lr: de 100 S en sus de la prestation de base de 613 $ amsi que le IaUX de 4 ~ qui s'y rattache aux fins des ~an ces sont nettement infrieurs au salaire mimmum applicable. M. Lambert est, de ce fait: victime d'u~e distinction discriminatoire dans l'exercIce de ses drollS protgs, ce qu'interdit la challe. Qui plus est, celte entente est le, rsultat _dirc:c~ de l'application de l'article 24 de la LoI sur la secur/le du

l'instar de l'ensemble des pays dmocratiques, et conformment ses engagements au plan international ("'.Ie Qubec s'est dot d'une lgislation du travail qui reconnat que, minimalemenl, toute personne a droil des conditions de travail justes et raisonnables qui incluent un ensemble de dispositions que le lgislateur a dcrtes d'ordre public, Au cur de ces disposilions, le salaire minimum et la rmunration pour les vacances sont certes des conditions justes et raisonnables .. applicables lous.
(26)

Voir nocamment le PaC1~ ;nlmkllional rdmlfaltl" droit.r leonomjqurS". sor:iaux ", eullu'!/. (1'116). 993 R.T.N.U. 13, (1'1161 Ruueil des 'fO;/I, du lmula o' 46. RaIlfi~ par le Qu&eI: le 21 avril 1976 et signe! par le Canada le 19 mai 1976. L'article 7 nonce que ls tats partiel ad pa<:'/" n:ccnnalsseJll le droil qu'a IOUI< petSOIlIIC' de.i!!Uirdeconditions de travail_juste! et favorables. qui as..urem, JIOCJ./nment:
a) l;a II!munralion qui procure au minimum IOUS les
I",....illeu... :

(...1 Une e~i",.nu dkcnle pour eux cl leur famille coof~ menl aux disposilions d" prbent hctc:; 1 1 ...
ji)

(23) Duotr ~. Procunllr g'flrul d. l'On/ario. (/990) 2 R.CS.

d) Le repo.. les loi.i.... lalimilation raisonnable de la dude du

1086.

lr.lvail cl les eDngts pays pmodiques. ainsi que la rmunralion de:! jou,," fris.

738

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[19971 RJ.Q.

11991) RJ.Q.

LAMBERT e. QUBEC (MrNISTRE DU TOURISME) (T,D.P.Q.)

139

De plus,l'oblipion pour un employeur d'accorder un traitement ou un salaire eal aUl( membres de son personnel qui ac:c:omplisscm un IrllV'il quivalent constitue galement un fondement la contravention de III charte par, cette foisci, le ministre du Tourisme. Celui-ci est l'employeur dclar dans le contrat qui reoit le bnfice de la prestation de: travail et, puisqu'il s'agit d'un poste de travail bien identifi, il lui tait possible d'en dterminer le salaire en vertu des conventions collectives dcoulant de la Loi surla/o/le. tJII publique(2l). Quoi qu'il en soit. M. Lambert ne rclame ce chapitre que le paiement du salaire mini mum.

Dans l'valuation des dommages subis par M. Lambert, le rait que les dommages matriels aient t peu importants n'a pas indispos le Tribunal, qui les a valus la somme de 181,03 $ comme suit: Cinq semaines de 35 heures raison de 5,55 $ l'heure auraient produit un salaire minimum de 971,25 S,li laquelle il faut ajouter le 4 % de vacances de 38.85 $, pour un total de 1 010,10 $. De celle somme. il. faut retrancher les prestations reues par le demandeur pendant fes cinq semaines travailles, soit 829,07 $ (713 $ divis par les 4.3 semaines correspon dant un mois, multipli par les 5 semaines du " stage,,), laissant un manque gagner de 18 J,03 $. Les dommages moraux sont galement peu importanls. Il eSI vrai que le demandeur savait qu'il excutait un travail de salari sans recevoir aucune reconnaissance sociale ni valorisation de cette activit, mais son comportement rprhensible sur les lieul( de travail montre qu'il ne faisait aucun cas de la valorisation que ceUe activit aurait pu lui apporter. Compte tenu q!le la priode d'emploi n'a dur que cinq semaines, le Tribunal estime qu'une somme gale au manque gagner est suffisante pour corn penser les dommages moraux. Quant l'atteinte illicite, elle ne peut donner lieu des dommages exemplaires puisqu'elle n'a pas t commise dans des circonstances indiquant une volont dtennine de causer un prjudice t que la preuve, par prsomptions de fait ou lIutrement, n'II pas t faite que les dfendeurs connaissaient les consquences probables de l'adoption de ces anicles sans "utilisation de la drogation pennise par l'anicle 52 de la chane, au sens des arrts rcents de la Cour suprme 1291. Par ces motifs, le Tribunal: Accueille la demande; Dclare invalides et inoprants quant au demandeur les articles 23 et 24 de la Loi sur la scurit du revenu en raison de leur incompatibilit avec la Clume des droits ellibens de la personne;
(29) C"rul~ur pt/b/i" dll QuilN!c c. Syndi<:ar rwliooul du ~mplorlr d~ l'hiipitul SrFmlinand. C.S. Cano 24511.1<: 3 octobre 1996 (D.T.E. %T/257 el I.E.. 96-'2256); /lIlKuS/IlI c. Gt)sut. C.S. Cano 24607.1~ 3 OCtOOrc: 1996 (J.E. 96-1925).

Condamne les ~fendeurs A payer 362,06 $ au demandeur, ave<: intrets au taux lgal et J'indemnit additionnelle depuis la signification de la demande introductive ; Le tout, ave<: dpens.

Le Tribunal conclut que, M. Lambert n'ayant excut, pour toute la dure de son assignation la photothque, qu'une tche simple sans encadrement ni planification d'apprentissages autres, a. dans les faits. fourni une prestation de travail pour laquelle il n'a pas bnfici. en pleine galit, de conditions de travail justes et raisonnables. Celle situation rsulte du fait qu'il est pstataire de la scurit du revenu et dcoule directement d'une entente crite et conclue par le ministhe de la Scurit du revenu en vertu des articles 23 et 24 de la Loi sur la scurir du rel/enu avec son employeur, le ministre du Tou- '; risme, .

Les dommages

La Cour suprme n'a pas cart la possibilit que l'tat soit responsable des dommages dcoulant d'un comportement fautif dans le cadre d'une atteinte aux droits garantis par les chartes, de sorte que le procureur gnral ne peut plaider que l'~tat peut discriminer sur la condition sociale de ses citoyens en toute impunit en invoquant que l'invalidit d'une loi ne donne pas droit une rparation l28l Une telle inter, prtation limiterait d'ailleurs de faon indue la porte effective de la chane, loi quasi constitutionnelle, ainsi que les effets des mesures de redressement qui y sont prvues et ne sc:r.lt pas tlologique de l'inten. tion du lgislateur manifeste dans les considrants de son prambule.
(21)
LR.Q~ c. f3.!.!.

(U) Guimorui c. PllXUtnlr:btlrtll du Qulbl:c. C.S. Om. 24625. le 3 octobn: 1996 (J.a 96-1983).

COUR Of APPEL

COMMISSION DES DROITS DE" LA PERSONNE ET DES DROITS DE LA JEUNESSE INTERVENANTE

CANADA PROVINCE DE QUBEC MONTRAL GREFFE DE N:

5OO~09004457-974 (500~53-000028959)

ARRT

[1] LA COUR, statuant sur l'appel d'un jugement rendu le 23 dcembre 1996 par le Tribunal des droits de la personne (le Tribunal) (l'honorable Simon Brossard, assist de Me Diane Demers et monsieur Jean-Pierre Gagnon), district de Montral, qui a:
condamn les appelants payer l'intim 362,06 $, soit 181,03 $ pour manque gagner et le mme montant pour dommages moraux; et

DATE:

LE 1er MARS 2002

CORAM:

LES HONORABLES

MARIE DESCHMPS J.C.A. JACQUES DELISLE J.C.A. JOSEPH R. NUSS J.C.A.

dclar invalides et inoprants, "gard de l'intim, les articles 23 et 24 de la Loi sur la scurit du revenu l (la Loi).

[2]

Aprs avoir tudi le dossier, entendu les parties et dlibr:

t3J" Le pourvoi a t entendu en mme temps que cinq autres: P.G.O. c. Ville de Candiac 500-09-009707-001 (Candiac); P.G.O. c. Commission des droits de la personne et des droits PROCUREUR GNRAL DU QUBEC de la jeunesse agissant en faveur de Caroline Charette 500-09-010501-013 (Charette); MINISTRE DU TOURISME DU QUBEC P.G.o. C. Yves-Bernard Bleau 500-09-007479-983 (Bleau); Communaut urbaine de (MINISTRE DE L'INDUSTRIE, COMMERCE ET TECHNOLOGIE) Montral c. Cadieux 500-09-007230-980 (Cadieux); Communaut urbaine de Montral c. MINISTRE DE LA MAIN-D'UVRE ET DE LA SCURIT DU REVENU ET DE LA FORMATION Jean-Marc Larocque 500-09-009865-007 (Larocque). Plusieurs questions souleves dans le PROFESSIONNELLE pourvoi ont t discutes dans d'autres arrts dposs ce jour. Seuls seront donc traits les (MINISTRE DE LA SCURIT DU REVENU) points propres au litige. APPELANTS - dfendeurs
c.
FRANCK LAMBERT INTIM - demandeur
et

LES FAITS' [4] Bnficiaire de prestations prvues par la Loi, l'intim a conclu, le 30 janvier 1992, un contrat intitul Stages en milieu de travail (galement SMT) avec le Centre Travail-Qubec

FRONT COMMUN DES ASSISTs SOCIAUX DU QUBEC INTERVENANT - intervenant et

L.R.Q., c. S-3.1.1.

500-09-004457 -97 4
de l'appelant ministre de la Main-d'uvre, de la Scurit du revenu et de la Formation professionnelle (ministre de la Scurit du revenu). [5] Les tches que l'intim devait excuter taient ainsi dcrites au contrat: Regrouper le matriel non identifi, faire l'inventaire du contenu des ciasseurs, compter le matriel selon la nature et inscrire ces chiffres dans un registre, mettre les diapos non classes et non identifies dans des encarts de plastique, coller des tiquettes sur les diapos, classer les diapos et faire l'inventaire des photos. [6] L'intim devait consacrer 70% 90% de son temps ces tches et recevoir une formation pendant 10% 30% du temps. [7] .' La semaine de travail tait de 35 heures; une journ de cong tait prvue par mois de stage effectu.

PAGE:2
la Commission des normes du travail a confirm le rejet de la plainte au motif que le Rglement sur les normes du travail' prvoyait, son article 2, que: Le salaire minimum tabli la prsente section ne s'applique pas aux salaris suivants:

[ ... ]
2 le stagiaire dans un cadre de formation professionnelle reconnu par une loi;

[ ... ]
[12} Bien qu'elle et t une dcision finale, l'intim n'ayant exerc aucun recours l'encontre, elle ne revtait pas, l'gard du Tribunal, l'autorit de la chose juge: l'objet des deux recours tait diffrent. [13} Le 6 avril 1992, donc avant la dcision de la Commission des normes du travail sur sa demande en rvision, l'intim avait dpos une plainte auprs de l'intervenante Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse (la Commission) o il crivait: Je n'ai pas reu la rmunration et autres droits et avantages prvus la Loi sur les normes du travail et au Code du travail cause de ma condition sociale, soit d'tre une personne assiste sociale. Ma plainte repose notamment, mais non limitativement, sur les articles 10, 16 et 46 de la Charte des droits et liberts de la personne. [14] Aprs avoir fait enqute, la Commission a dcid, par rsolution du 24 aot 1995, de ne pas saisir le Tribunal de la plainte de l'intim et de fermer son dossier.

o.

[8]

Celui-ci devait s'taler de la date de signature du contrat jusqu'au 15 mai 1992.

[9] 'Les modalits suivantes rgissaient la rmunration: l'intim continuait percevoir sa prestation mensuelle de 613 $ prvue par la Loi, laquelle le ministre de la Scurit du revenu devait ajouter 100 $. Un 4% pour vacances tait galement stipul au contrat. [10] Aprs seulement cinq semaines, il a t mis fin au stage de l'intim dont le comportement, l'gard de ses collgues de travait, les perturbait. [11] L'intim a alors dpos une plainte auprs de. la Commission des normes du travail au motif qu'il n'avait pas t pay, pour son travail, au taux du salaire minimum. Sa plainte 2 ayant t rejete, l'intim a demand la rvision de cette dcision Parlettre du 30 juin 1992,
2

L'article 107.1 de la Loi sur les normes du travail, L.R.O., N-1.1, se lit: Le plaignant peut, par crit, demander une rvision de la dcision vise l'article 107dans les 30 jours de sa rception. La Commission doit rendre une dcision finale, par courrier recommand ou certifi, dans les 30 jours de la rception de la demande du plaignant.

R.R.O., 1981, c. N-1.1, r. 3.

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[15] Inform de cette dcision, l'intim a, le 21 dcembre 1995, saisi lui-mme le Tribunal de sa plainte. Les conclusions de sa demande introductive d'instance taient: DCLARER que le demandeur a t victime de discrimination interdite en raison de sa condition sociale de personne assiste sociale; DCLARER que le demandeur avait droit au paiement du salaire minimum pour la priode entre le 27 janvier 1992 et le 2 mars 1992; DCLARER invalides et inoprants les articles 23 et 24 de la Loi sur la scurit du revenu ainsi que l'article 2(2) du Rglement sur les normes du travail en raison de leur incompatibilit avec la Charte des droits et liberts de la personne; ORDONNER au dfendeur, le ministre du Tourisme, de lui verser la somme correspondant la diffrence entre le salaire que le demandeur a reu et le salaire minimum, avec intrts au taux lgal et l'indemnit additionnelle prvue par la loi compter de la fin de son contrat de Stages en milieu de travail; CONDAMNER les dfendeurs payer au demandeur la somme de 10 000 $ titre de dommages moraux pour troubles et inconvnients, avec intrts au taux lgal et l'indemnit additionnelle prvue par la loi; CONDAMNER les dfendeurs payer au demandeur des dommages exemplaires en raison de l'atteinte ses droits;

PAGE: 3
[16] Avant de reproduire la substance du jugement de premire instance, il convient de 4 citer le premier paragraphe de l'article 104 de la Charte des droits et liberts de la personne (la Charte): Le Tribunal sige, pour Ilaudition d'une demande, par divisions constitues chacune de trois membres, soit le juge qui la prside et les deux assesseurs qui l'assjs~ent, dsigns par le prsident. Celui gui prside la division dcide seul de la demande. (Soulignage ajout) [17] Pour les fins de l'audition de la plainte de l'intim, le Tribunal tait compos d'un juge de la Cour du Qubec et de deux assesseurs mais, en vertu de l'article prcit, la tche de rendre par crit la dcision du Tribunals incombait uniquement la premire des trois personnes. Par consquent, en parlant de la dcision du Tribunal, l'expression le juge de premire instance est approprie. [18] Celui-ci a expos comme suit les questions en litige: 1. Le demandeur a-t-il t victime de discrimination, fonde sur sa condition sociale, dans l'exercice de ses droits tels qu'inscrits aux articles 16 et 46 de la Charte au cours de la priode du contrat de stage en milieu de travail, soit du 27 janvier 1992 au 2 mars 1992? En d'autres termes, monsieur Lambert a-t-il t victime de discrimination dans l'obtention de conditions de travail justes et raisonnables notamment au plan montaire, en raison de sa situation de prestataire de la scurit du revenu, lment constitutif du motif de la condition sociale de l'article 10 de la Charte?

JUGEMENT DE PREMIRE INSTANCE

4
S

L-R.Q., c. C-12. Le dbut de la premire phrase de l'article 125 de la Charte se lit: Une dcision du Tribunal doit tre rendue par crit [ ... J.

500-09-004457-974

PAGE: 4

2.

Si oui, est-ce que la situation discriminatoire rsulte de l'application des articles 23 et 24 de la Loi sur la scurit du revenu? Si oui, quels sont les dommages matriels et moraux subis et les redressements appropris?

[23] Comme dommages matriels! le juge a accord 181,03$. Son calcul s'est effectu de la faon suivante: Cinq semaines de 35 heures raison de 5,55$ l'heure auraient produit un salaire minimum de 971,25$ laquelle il faut ajouter le 4% de vacances de 38,85$ pour un total de 1 010,10$. De cette somme, il faut retrancher les prestations reues par le demandeur pendant les cinq semaines travailles, soit 829,07$ (713,00$ divis par les 4.3 semaines correspondant un mois, multipli par les 5 semaines du stage) laissant un manque gagner de 181,03$. [24J Quant la rclamation pour dommages moraux et exemplaires, il en a t dispos comme suit: Les dommages moraux sont galement peu importants. Il est vrai que le demandeur savait qu'il excutait un travail de salari sans recevoir aucune reconnaissance sociale ni valorisation de cette activit mais son comportement rprhensible sur les lieux de travail montre qu'il ne faisait aucun cas de la valorisation que cette activit aurait pu lui apporter. Compte tenu que la priode d'emploi n'a dur que cinq semaines, le Tribunal estime qu'une somme gale au manque gagner est suffisante pour compenser les dommages moraux. Quant l'atteinte illicite, elle ne peut donner lieu des dommages exemplaires puisqu'elle n'a pas t commise dans des circonstances indiquant une volont dtermine de causer un prjUdice et que la preuve, par prsomptions de faits ou autrement, n'a pas t faite que les dfendeurs connaissaient les consquences probables de l'adoption de ces articles sans l'utilisation de la drogation permise par l'article 52 de la Charte, au sens des arrts rcents de la Cour suprme.

3.

[19] [20]

Le juge a rpondu positivement aux deux premires questions. Dans un premier temps, il a conclu que: [l'intim] s'est retrouv en situation d'intgration en emploi plutt qu'en situation de formation ou de stage en milieu de travail.

[21]

Par la suite, le juge a rappel que:

[ ... J la situation de prestataire de la scurit du revenu ou autrefois de

bnficiaire de ['aide sociale constituait par ses caractristiques tant objectives que subjectives une situation incluse dans la dfinition de condition sociale. [22] Ces deux prmisses tablies, le juge a crit: L'allocation mensuelle supplmentaire de 100,00$ en sus de la prestation de base' de 613,00$ ainsi que le taux de 4% qui s'y rattache aux fins de vacances sont nettement infrieurs au salaire minimum applicable. [L'intim] est, de ce fait, victime d'une distinction discriminatoire dans l'exercice de ses droits protgs, ce qu'interdit la Charte. Qui plus est, cette entente est le rsultat direct de l'application de l'article 24 de la Loi sur la scurit du revenu, ci-haut cit et il est en preuve que c'est effectivement le ministre de la Scurit du revenu qui conclue (sic) l'entente et en dtermine les conditions particulires.

PERMISSION D'APPELER

500-09-004457-974
[25] Les appelants ont demand un juge de la Cours, qui la leur a accorde, la permission d'appeler de la dcision du Tribunal.

PAGE :5
Le Tribunal a comptence pour entendre et disposer de toute demande porte en vertu de l'un des articles 80, 81 et 82 et ayant trait, notamment, l'emploi, au logement, aux biens et services ordinairement offerts au public, ou en vertu de l'un des articles 88, 90 et 91 relativement un programme d'accs l'galit. Seule la Commission peut initialement saisir le Tribunal de ,'un ou l'autre des recours prvus ces articles, sous rserve de la substitution prvue l'article 84 en faveur d'un plaignant et de l'exercice du recours prvu l'article 91 par la personne qui le Tribunal a dj impos un programme d'accs l'galit.

MOTIFS D'APPEL

[26] En tout premier lieu, les appelants plaident que l'intim ne pouvait pas, puisque la Commission avait dcid de ne pas le faire, saisir le Tribunal de sa plainte.
Si ce moyen ne devait pas tre retenu, les appelants soutiennent que l'intim, pas [27] plus que la Commission, ne peut formuler une plainte dont l'objet est de contester, pour le motif de discrimination, la validit d'une loi parce que contraire une disposition de la Charte; ce qui, en soi, affecte la comptence du Tribunal, puisque celle-ci est tributaire de la lgalit de la demande introductive d'instance.
[2~] Sous rserve de ce dernier argument, les appelants plaident que l'article 24 de la Loi n'engendre pas de discrimination l'gard des personnes qui participent au programme Stages en milieu de travail.

[31] Ce n'est que si la Commission dcide de ne pas agir (mais pas pour n'importe quel motif) que la personne qui a port plainte peut saisir le Tribunal de celle-ci, la place de la Commission, aux droits de qui elle est substitue en vertu de l'article 84 de la Charte:
Lorsque, la suite du dpt d'une plainte, la Commission exerce sa discrtion de ne pas saisir un tribunal, au bnfice d'une personne, de l'un des recours prvus aux articles 80 82, elle le notifie au plaignant en lui en donnant les motifs. Dans un dlai de 90 jours de la rception de cette notification, le plaignant peut, ses frais, saisir le Tribunal des droits de la personne de ce recours, pour l'exercice duquel il est substitu de plein droit la Commission avec les mmes effets que si celle-ci l'avait exerc.

[29]

Enfin, les appelants attaquent "octroi de dommages l'intim.

ANALYSE

Premier moyen: saisine du Tribunal par l'intim

[30J Le deuxime paragraphe de l'article 111 de la Charte nonce clairement que le droit de saisir le Tribunal d'une plainte appartient d'abord et avant tout la Commission:

[32J

Dans Mnard c. Rive{, le juge Louis LeBels (alors la Cour d'appel) a bien dcrit le

rle de premier plan de la Commission dans le traitement d'une plainte:

L'article 132 de la Charte dicte que: Il y a appel la Cour d'appel, sur permission de l'un de ses juges, d'une dcision finale du Tribunal.

7
8

[1997] R.J.Q. 2108 (CA).

Id., 2120.

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PAGE: 6

[... 1 d'aprs

l'article 77, la suite d'un examen caractre prliminaire

[351 [36]

C'est prcisment ce qui s'est pass en l'espce. Voici la conclusion de la dcision de la Commission de ne pas saisir le Tribunal de la

susceptible de prcder l'enqute, une plainte peut tre rejete avec notification aux parties. Plus tard, elle peut tre carte en vertu de l'article 78, aprs enqute, si celle-ci dgage des lments de preuve insuffisants. Dans ces cas, le processus de traitement de la plainte dans le systme spcialis prvu par la charte s'arrte l. Ce n'est que dans l'hypothse o la Commission a estim la plainte fonde, c'est--dire dans les cas o elle croit qu'il existe des possibilits d'intervention et d'exercice des recours prvus dans les articles 80 82, lorsqu'elle a dcid d'arrter son action, qu'existe le droit de substitution en faveur du plaignant, selon l'article 84. [33] Charte):
.~'

plainte de l'intim: C'est pourquoi la Commission, dans les circonstances particulires du prsent dossier, prfre user de la discrtion que lui confre l'article 84 de la Charte et considrer qu'il n'est pas opportun de saisir un tribunal du litige qui subsiste entre les parties et FERME le dossier conformment aux dispositions de la Charte. [371 Plus haut, dans sa dcision, la Commission avait ainsi dcrit les circonstances

Si la Commission refuse ou cesse d'agir parce qu'il y a (articles 77 et 78 de la

particulires l'appui de sa conclusion:

prescription, dfaut d'intrt, prsence d'une plainte frivole, vexatoire ou faite de mauvaise foi, exercice par la personne qui a port plainte d'un recours autre que ceux prvus aux articles 49 et 80 de la Charte, ou insuffisance de preuve,

..1> .

Ces circonstances particulires du prsent dossier (comportement inadquat du plaignant et perte matrielle peu importante) risquent d'indisposer un tribunal ou du moins de le distraire de l'enjeu juridique important et affecter ainsi ngativement l'issue du dbat juridique en jeu. (Soulignage ajout)

c'est la fin du traitement de la plainte et le deuxime paragraphe de l'article 84 de la Charte ne s'applique pas. La personne qui a port plainte ne peut pas, dans ces cas, s'adresser ellemme au Tribunal.
[34]

[38]

Tel qu'elle le soulignait expressment, la dcis ion de la Commission de ne pas aller

plus loin reposait sur la discrtion que lui confre l'article 84 de la Charte, non sur une des causes numres aux article 77 et 78 de la Charte. L'intim pouvait donc agir la place de la Commission. L'article 84 de la Charte est clair ce sujet:

D'un autre ct, si, aprs enqute, la Commission considre la plainte recevable,

mais dcide de n'en point saisir le Tribunal, la personne concerne, avise en consquence, peut le faire elle-mme. Elle est alors substitue aux droits de la Commission.

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Lorsque, la suite du dpt d'une plainte, la Commission exerce sa discrtion de ne pas saisir un tribunal, au bnfice d'une personne, de l'un des recours prvus aux articles 80 82, elle le notifie au plaignant en lui en donnant les motifs. Dans un dlai de 90 jours de la rception de cette notification, le plaignant peut, ses frais, saisir le Tribunal des droits de la personne de ce recours, pour l'exercice duquel il est substitu de plein droit la Commission avec les mmes effets que si celle-ci l'avait exerc.

PAGE:7
[41] La Loi a t sanctionne le 22 dcembre 1988. Seules certaines de ses dispositions taient d'application immdiate. De leur ct, les articles 22, 23 et 24 sont entrs en vigueur le 1er aoOt 1989: 22. Le ministre value la situation de l'adulte seul ou membre adulte de la famille et peut lui offrir des services d'information et d'orientation.

Deuxime moyen: comptence de la Commission et du Tribunal

{39]

La Cour a reconnu, dans l'arrt dpos ce jour dans le dossier 500-09-009707-001,

la comptence, la fois, de la Commission et du Tribunal. Troisime moyen: les articles 23 et 24 de la Loi [40] Pour bien situer le dbat dans le temps9, il convient de rappeler que l'intim a sign le contrat intitul Stages en milieu de travail le 30 janvier 1992 et que le jugement de premire instance a t rendu le 23 dcembre 1996.
9

Le 20 juin 1998, la Loi a t remplace par la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l'emploi et la solidarit sociale, L.R.O . c. 5-32.001. L'article 211 de cette loi prvoit que toute entente conclue avant le 1er octobre 1999 selon l'article 24 de la Loi est rpute une entente conclue en vertu de l'article 8 de la Loi: Art. 8 - Le ministre peut, pour certaines activits de travail ralises par une personne dans le cadre d'un parcours, conclure une entente crite avec cette personne et, le cas chant, aveC la personne qui fait excuter

le travail. Le ministre peut y prvoir des conditions de travail. Il peut galement y prescrire, pour les fins qu'il dtermine, l'obligation pour la personne qui fait excuter le travail de consulter, avant le dbut de celleci, l'association de salaris lgalement reconnue pour reprsenter les membres de l'unit de ngociation concerne. Sauf dans les cas et dans la mesure prvus par le rglement, les dispositions du Code du travail (chapitre C-27), de la Loi sur les dcrets de convention collective (chapitre D-2), de la Loi sur la fonction publique (chapitre F-3.1.1) et de la Loi sur les normes du travail (chapitre N-1.1 ) s'appliquent une activit de travail ralise dans le cadre d'une mesure ou d'un programme d'aide l'emploi. Les cas auxquels rfre le deuxime paragraphe de l'article 8 prcit sont noncs l'article 3 du Rglement sur le soutien du revenu, c. 5-32.001, r. 1 (O. 1011-99, 1999 G.a Il,4083): 3. Les dispositions du Code du travail (l.R.O., c. C-27), de la Loi sur les dcrets de convention coffective (L.R.O., c. 0-2), de la Loi sur la fonction publique (l.R.O., c. F-3.1.1) et de ra Loi sur les normes du travail (l.R.O., c. N-1.1) ne s'appliquent pas une activit de travail ralise dans le cadre d'une mesure ou d'un programme d'aide l'emploi si cette activit n'est pas rgie par le Code ou la loi vis ou si cette activit s'inscrit dans le cadre d'une. mesure ou d'un programme ax sur la formation ou l'acquisition de comptences. En outre, ces dispositions ne s'appliquent pas une activit de travail ralise dans le cadre des mesures Jeunes volontaires et Insertion sociale, tablies en vertu de la Loi sur le ministre de l'Emploi et de la Solidarit et instituant la Commission des partenaires du march du travail (1997, c. 63), ni une activit bnvole reconnue par le ministre en application de l'article 6 de la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l'emploi et la solidarit sociale.

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Le ministre peut galement proposer cet adulte un plan d'action visant son intgration ou sa rintgration au march du travail; dans ce cas, il peut lui rembourser certaines dpenses occasionnes par les dmarches prvues au plan d'action. 23. Le ministre peut, dans le cadre d'un plan d'action, proposer l'adulte de participer une mesure temporaire de soutien l'emploi, de formation ou d'activits de services communautaires.

[44]

"origine, le programme d'aide sociale du Oubec visait :

a) b) donner une aide financire permettant de subsister; et aider les bnficiaires atteindre une autonomie financire permanente, notamment en facilitant leur intgration sur le march du travail.

[45] L'accent tait surtout mis sur le premier objectif: on croyait que les bnficiaires . aptes au travail russiraient de leurs chefs atteindre le second.

24. Le ministre peut, dans le cas de certaines mesures, conclure une entente crite avec le participant et, le cas chant, avec la personne qui fait excuter le travail; il peut y prvoir des conditions de travail et l'obligation pour la personne qui fait excuter le travail de consulter, avant l'entre en fonction du participant, l'association de salaris lgalement reconnue pour reprsenter les membres de l'unit de ngociation concerne.
Le Code du travail (L.R.O., c. C-27), la Loi sur les dcrets de convention collective (L.R.O., c. D-2), la Loi sur la fonction publique (L.R.O., c. F-3.1.1) et la Loi sur les normes du travail (L.R.O., c. N-1.1) ne s'appliquent pas l'adulte qui excute un travail dans le cadre d'une mesure propose en vertu de l'article 23.

[461 compter de 1980, aprs plus de dix ans d'aide sociale, cinq constatations s'imposaient:
10 la dpendance sociale des aptes au travail suivait une trajectoire exponentielle explosive; 20 les aptes au travail taient bel et bien l'origine de cette explosion; 3 une entre massive de bnficiaires de 18 30 ans; . 4 allongement sensible de la sujtion l'aide sociale; et 5 concentration exceptionnelle de jeunes qui prouvaient de la difficult trouver un emploi.

[42J

La Loi avait deux objectifs principaux: [ ...] d'une part, accorder une aide financire de dernier recours aux personnes qui n'ont pas de ressources suffisantes pour subvenir leurs besoins et ceux de leur famille et, d'autre part, favoriser l'intgration ou la 10 rintgration au march du travail des personnes aptes au travail.

[47] Ces constatations, jointes un taux de chmage lev au Oubec, d la rcession de 1981-1982, ont conduit l'laboration de moyens efficaces pour aider les bnficiaires d'aide sociale retourner au travail: le stage en milieu de travail, le rattrapage scolaire et les travaux communautaires.

[48J

Seule la premire de ces mesures est ici implique.

[49] L'objectif gnral de cette mesure est de permettre aux prestataires de la scurit du revenu d'acqurir les connaissances, de dvelopper les habilets ncessaires et de vivre une

[43}

La preuve fournit l'explication de cet aboutissement

ll

10

Loi sur la scurit du revenu, article 1, alina 2.

D-11: texte de Pierre Fortin, Les mesures d'employabilit l'aide sociale: origine,

11

signification et porte.

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PAGE: 9
12

exprience relle de travail. afin de faciliter leur ventuelle insertion au march du travail Ses objectifs spcifiques 13 sont de:
a)

permettre aux prestataires de la scurit du revenu d'acqurir une exprience sur le march du travail. diversifie et utilisable dans l'apprentissage d'une profession semiqualifie ou qualifie correspondant le meux possible leurs attentes et capacits. o il existe des possibilits d'emploi; permettre aux prestataires de la scurit du revenu d'acqurir les connaissances et les habilets ncessaires au dveloppement de leurs qualifications en regard de leur cheminement professionnel; permettre aux prestataires de la scurit du revenu d'quilibrer l'acquisition d'expriences et de connaissances dans un processus d'alternance travail-formation; fournir aux prestataires de la scurit du revenu le support ncessaire la poursuite de leur cheminement professionnel.

pour laquelle la pertinence de participer cette activit de dveloppement de l'employabilit a t tablie et inscrite dans un plan d'action par une personne reprsentant le ministre de la Main-d'uvre, de la Scurit du revenu et de la Formation professionnelle. La mesure comprend deux composantes complmentaires. D'une part, il yale travail [51] (70% 90% du temps) qui permet au stagiaire d'acqurir une exprience de travail signifiante intgre au processus de travail et, d'autre part, il y a une formation hors production, soit en milieu de travail, soit en tablissement (de l'ordre de 10% 30%). En ce qui a trait plus particulirement au poste occup par le stagiaire, il doit en tre un en sus de l'effectif normal de l'entreprise dans la famille d'occupation vise. De plus, l'horaire de travail doit correspondre celui prvalant dans l'entreprise o se ralise le stage, tout en tenant compte des priOdes de formation prvues au contrat de stage. [52] Les prestataires de la scurit du revenu participant au SMT demeurent, pendant le stage, bnficiaires de la scurit du revenu. la prestation de base, s'ajoute une allocation de 100 $ par mois 15
[53] Enfin, la mesure prvoit que les diverses activits de formation et de travail dans l'organisme ne sont pas soumises, l'gard de la personne participante, la Loi sur les dcrets de convention collective, la Loi sur les normes du travail, la Loi sur la fonction publique ainsi que le Code du travail.

b)

c)

d)

.t'V.
-i

[50] Est admissible au programme SMT toute personne qui, au moment de la signature du contrat de stage 14:

......:1.

est un adulte inscrit la scurit du revenu un titre autre que celui d'enfant charge au sens de la Loi sur la scurit du revenu; a quitt les tudes rgulires plein temps depuis au moins neuf mois; ne possde pas de diplme d'tudes collgiales de formation professionnelle ni de diplme d'tudes universitaires; n'a pas particip la mesure SMT au cours de l'anne prcdant le projet de stage; et

Le juge de premire instance a conclu que l'intim n'tait pas en situation de stage [54} en milieu de travail, mais plutt en situation d'intgration l'emploi puisqu'il n'avait pas bnfici de formation ni d'entranement et n'avait pas fait l'objet d'une supervision lors de l'excution de ses tches. [55] La Cour est d'avis que la preuve ne permettait pas de tirer cette conclusion. Il convient de rappeler, ici, que l'intim n'a complt que cinq semaines de stage sur

12
13
14

0.14: Guide sur la mesure Stages en milieu de travail pour les employeurs du secteur public. D-10: Mmoire au Conseil des ministres du 19 janvier 1984 concernant le programme Stages en milieu de travail". Supra note 12.

[56] seize.
15

Rglement sur la scurit du revenu, (1989) 121 G.O. Il, 3304, art.38.

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[57] Dans le cadre de son contrat Stages en milieu de travail, sign le 30 janvier 1992, l'intim a conclu, le 19 fvrier 1992, avec des reprsentants de la Commission de formation professionnelle, une entente relative sa formation. Or l'employeur de l'intim a mis fin au contrat Stages en milieu de travail le 2 mars 1992, soit huit jours ouvrables de la date de l'entente sur la formation professionnelle de l'intim. Celle-ci n'a donc pas pu se faire, tel qu'en tmoigne Monique Laquerre de la Commission de formation professionnelle: [ ... 1 son contrat a pris fin deux semaines aprs, mme pas, dix jours aprs, alors c'est pour a qu'on n'a pas pu donner suite. (Soulignage ajout) [581 D'autant plus que ce mme tmoin ajoute que la formation pouvait se donner lors de la huiti~me ou neuvime semaine de stage.
~"j
~

PAGE: 10
Le salaire minimum tabli la prsente section ne s'applique pas aux salaris suivants:

[...1
2 le stagiaire dans un cadre de formation professionnelle reconnu par une loi;

[ ... ]
[62] Cette exception ne vise que les personnes qui, pour est admises la pratique d'une profession, doivent, en vertu de la loi rgissant celle-ci, complter une pripde de stage. [63] Le texte lgal pertinent qui soustrayait l'intim de l'application, entre autres, de la Loi sur les normes du travail tait le deuxime paragraphe de l'article 24 de la Loi: Le Code du travail (loR.a., c. C-27), la Loi sur les dcrets de convention collective (L.R.a., c. D-2), la Loi sur la fonction publique (L.R.O., c. f-3.1.1) et la Loi sur les normes du travail (L.R.a., c. N-1.1) ne s'appliquent pas l'adulte qui excute un travail dans le cadre d'une mesure propose en vertu de l'article 23. [64] [65] La question est de dterminer si cette disposition est discriminatoire. Le Tribunal a conclu qu'elle l'est.

0;:'

[591 Le SMT comprend. la fois. une situation de travail et une situation de formation; le travail constitue 70% 90% de la dure du stage. L'intim n'a complt qu'environ 31 % de son stage; il est donc acceptable que lors de son congdiement il n'ait pas encore reu la partie formation de son stage. Il n'est pas obligatoire que cette partie, de l'ordre de 10% 30%, soit faite chaque semaine. Elle doit seulement constituer 10% 30% de la dure totale du stage. [601 Pour le juge de premire instance, comme l'intim tait en situation d'intgration d'emploi, non stagiaire, il devait bnficier de la Loi sur les normes du travail. [611 La conclusion de la. Cour que l'intim tait bien en situation de stage en milieu de travail, au sens du programme SMT, ne permet .toutefois pas de statuer, comme l'a fait la Commission des normes du travail le 30 juin 1992, que l'intim n'avait pas droit au salaire minimum cause de l'exclusion mentionne l'article 2 2 du Rglement sur les normes du travai/16:

[661 premire vue, le texte du deuxime alina de l'article 24 de la Loi favorise cette conclusion. Il y est prvu que les lois sur le travail ne s'appliquent pas dans les cas de mesures de dveloppement d'employabilit; or seuls les prestataires de scurit du revenu peuvent bnficier de ces mesures; donc, ceux-ci seraient exclus de l'application de ces loi cause de leur condition sociale. [67] Ce syllogisme ne convainc pas.

16

Supra note 3.

500-09-004457-974 (68] En 1988. la Commission avait soumis les commentaires suivants 17 sur le projet de Loi 37 (Loi sur la scurit du revenu):

PAGE: Il
promotion, la mutation, le dplacement, la mise pied, la suspension, le renvoi ou les conditions de travail d'une personne ainsi que dans l'tablissement de catgories ou de classifications d'emploi. 46. Toute personne qui travaille a droit, conformment la loi, des conditions de travail justes et raisonnables et qui respectent sa sant, sa scurit et son intgrit physique. {71] L'article 16 prcit doit videmment se lire avec l'article 10 de la Charte: Toute personne a droit la reconnaissance et l'exercice, en pleine galit, des droits et liberts de la personne, sans distinction, exclusion ou prfrence fonde sur la race, la couleur, le sexe, la grossesse, l'orientation sexuelle, l'tat civil, l'ge sauf dans la mesure prvue par la loi, la religion, les convictions politiques, la langue, l'origine ethnique ou nationale, la condition sociale, le handicap ou l'utilisation d'un moyen pour pallier ce handicap. Il Y a discrimination lorsqu'une telle distinction, exclusion ou prfrence a pour effet de dtruire ou de compromettre ce droit. [72]

Le projet de Loi 37 et les conditions de travail des prestataires participant des mesures de dveloppement de l'employabilit
Le projet de Loi soustrait les personnes participant des mesures de dveloppement de l'employabilit aux protections normalement accordes aux travailleurs par le droit du travail. Ainsi les prestataires ne peuvent bnficier des droits reconnus aux salaris par le Code du travail, dont celui d'appartenir un syndicat. De mme, les employeurs ne seront pas tenus de respecter leur gard les prescrptions de la Loi sur les normes du travail (salaire minimum, vacances, heures de travail, etc.) Dans ces conditions, les prestataires pourront, pour un travail quivalent, recevoir une rmunration infrieure celle des autres travailleurs d'une mme entreprise, en raison de leur condition d'assists sociaux. Ces dispositions du projet de Loi sont difficilement conciliables avec les droits garantis par la Charte, notamment le droit la libert d'association, le droit des conditions de travail justes et raisonnables, et le droit de recevoir, sans discrimination fonde sur la condition sociale, un salaire gal pour un travail quivalent. [69] De toute vidence, le lgislateur n'a pas retenu cette intervention.

Il y a discrimination 1e:
a) lorsqu'il existe une distinction, exclusion ou prfrence;

b) lorsque cette distinction, exclusion ou prfrence est fonde sur l'un des motifs numrs au premier alina de l'article 10 de la Charte; et

{70] L'intim plaide, et le Tribunal a retenu ses prtentions, que le texte de loi en cause va l'encontre des articles 16 et 46 de la Charte: 16. Nul ne peut exercer de discrimination dans l'embauche, l'apprentissage, la dure de fa priode de probation, la formation professionnelle, la
17

le

Commentaires sur le projet de Loi 37 - Loi sur la scurit du revenu - Rsum p. 4 Document adopt la 308 e sance de la Commission, tenue le 10 juin 1988, par sa rsolution COM-308-9.1.3.

C.S.R. de Chambly c. Berge vin, [1994] 2 R.C.S. 525, 538; voir galement Johnson c. Commission scolaire Lester B. Pearson/Lester B. Pearson School Board, [2000] R.J.O. 1961 (CA); Law c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), [1999] 1 R.C.S. 497; Thibodeau c. Canada, [1995] 2 R.C.S. 627; Miron c. Trudel, [1995] 2 R.C.S. 419; Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989]1 R.C.S. 143; Brossard c. Qubec (Commission des droits de la personne), [1988] 2 R.C.S. 279.

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PAGE: 12

c)

lorsque la distinction, exclusion ou prfrence a pour effet de dtruire ou de compromettre le droit la pleine galit dans la reconnaissance et l'exercice d'un droit ou d'une libert de la personne.

[80] Dans un premier temps, il ya lieu de dterminer si la personne a subi un dommage quelconque comme consquence de l'atteinte son droit l'galit. Le montant du prjudice n'entre pas en ligne de compte. Dans C.S.R. de Chambly c. Bergevin2.le juge Cory a crit21 : The vast majority of teachers like most salaried employees budget for and expect to receive their entire salary. The loss of a day's pay amounting to 111 1/200 of the year's salary cannat be considered to be insignificant. If a condition of work existed which denied ail Asian teachers one day's pay, it would amount to direct discrimination. It would continue to be discriminatory whether it applied to one day's pay or ten. The loss of one day's pay resulting from direct discrimination would not be tolerated. [ ... ] [81] Le prjUdice pcuniaire de l'intim est apparent: il a reu 829,07 $ pour la dure de son stage (cinq semaines), au lieu de 1 010,10 $ s'il avait t pay au salaire minimum (cinq semaines de 35 heures raison d'un taux horaire de 5,55 $ - 971,25 $ -, plus 4% de vacances - 38,85 $ -l, soit une diffrence de 181,03 $. [82] La seule prsence d'un prjudice matriel ne suffit cependant pas pour conclure discrimination. Il faut qu'il y ait galement eu atteinte la dignit humaine. [83] Le professeur Daniel Proulx a procd une analyse dtaille de cet lment2 Il 23 crit : [ ... ] le prjudice {... ] ne peut plus tre uniquement matriel et il ne suffit plus d'tre trait plus mal que les autres; le demandeur doit dornavant prouver le prjUdice moral, c'est--dire que le traitement prjudiciable dont il est l'objet porte atteinte sa dignit.

[73]

Ou'en est-il ici?

Distinction, exclusion ou prfrence [74] Les prestataires de la scurit du revenu, qui participent aux mesures de dveloppement de l'employabilit, sont exclus de l'application de diffrentes lois en matire de travail. [75] De toute vidence. il existe une distinction entre ces personnes et les autres travailleurs.
Deuxime lment

[76] Pour tre retenue, la distinction doit tre fonde sur un des motifs numrs l'article 10 de la Charte. [77] Celui-ci cite, entre autres, la condition sociale.

[78] Il n'y a aucun doute que le fait pour une personne d'tre prestataire de la scurit du revenu est partie intgrante de sa condition sociale 19.
Destruction ou compromission du droit la pleine galit dans la reconnaissance d'un droit

[79] C'est l'lment le plus dterminant. Il implique deux notions: le prjudice subi et l'atteinte la dignit humaine.
20
21

22
19

Commission des droits de la personne du Qubec c. Lonard Whittom et autres, 500-53000013-936, (T.D.P.O.), 21 dcembre 1993.

23

[1994]2 R.C.S. 525. Id., 542. Daniel PROULX, Les droits l'galit revus et corrigs par fa Cour suprme du Canada dans l'arrt Law: un pas en avant ou un pas en arrire?, (2001) 61 R. du B. 185. Id., 205.

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[84] La preuve d'une atteinte la dignit humaine ncessite de dmontrer que la loi repose sur des strotypes ou qu'elle a pour effet de les renforcer l'endroit de certains individus ou de groupes de personnes. L'exigence d'une atteinte la dignit humaine permet d'carter les plaintes futiles ou autres qui ne mettent pas en cause l'objectif d'galit.

PAGE: 13
Pour contourner cette difficult. le juge lacobucci essaie d'laborer des paramtres suffisamment prcis dans l'arrt Law. Tout d'abord, il indique que cette analyse passe par l'examen de l'objet et de l'effet de la loi ou de la mesure conteste, donc par l'tude du contexte factuel particulier dans lequel s'inscrit une diffrence de tr.aitement donne. Dans un second temps, il prcise les types de situation o il faut conclure la violation de la dignit humaine. Il en distingue deux: soit une mesure a pour objet ou pour effet de perptuer des strotypes, de dvaloriser ou de marginaliser une personne (ou un groupe) en raison du fait qu'eUe possde une caractristique personnelle vise par J'article 15; soit encore la mesure conteste traite une personne (ou un groupe) de faon injuste, c'est--dire sans tenir compte de sa situation relle, de ses besoins, de ses capacits ou de ses mrites. En sorte qu'une distinction lgislative ou administrative qui n'a aucun effet dvalorisant ou qui n'est pas injuste (c'est--dire qui ne tient pas compte de la situation d'une personne) ne violera pas l'article 15. Une distinction fonde sur un motif numr ou analogue peut sans doute s'avrer formellement discriminatoire, mais non rellement discriminatoire sile demandeur n'est pas en mesure de dmontrer qu'elle a un effet ngatif sur sa dignit. Il en sera de mme d'une mesure qui prvoit un traitement diffrent et adapt aux besoins particuliers d'une personne ou d'un groupe dfavoris ou encore qui met sur pied des mesures permettant d'amliorer la situation d'un tel groupe.

[85]

[86]

La rflexion du professeur Proulx vise l'article 15 de la Charte canadienne des droits et liberts, mais il est maintenant reconnu que les dispositions de la Charte. dont l'un des objectifs, suivant son prambule, est la protection du droit la dignit et l'galit de tout tre humain, s'interprtent la lumire, entre autres, de la Charte canadienne des droits et liberts. Dans Qubec (C_D.P.D.J.) c. Montral (Ville)24, la juge L'Heureux-OuM a t explicite ce sUjet25 :
1

1\),
1\)',

tant donn que la Charte s'interprte la lumire de la Charte canadienne et des autres lois en matire de droits de la personne, [ ... ]

...LS..

[87]

Le professeur Proulx pose la question: Comment dterminer que la dignit humaine est viole dans une espce particullre?26

[88]

Il rpond 27 :
N'y a-t-il pas danger, pour les magistrats, de sombrer dans une valuation purement personnelle et subjective? Le risque n'est-il pas vident de revenir, par ce moyen dtourn. la conception purement formelle de l'galit selon laquelle une distinction n'est contraire la dignit que dans la mesure o elle est injustifie ou draisonnable comme cela semble avoir t le cas dans Hess et Weatheratn

[Rfrences omises]

[89]

L'nonc exact du juge lacobucci dans Law c. Canada (ministre de l'Emploi et de 8 29 l'Immigration/ sur la notion de dignit humaine se lit ; [ ...] Human dignity means that an individu al or group feels self-respect and self-worth. It is concerned with physical and psychological integrity and empowerment. Human dignity is harmed by unfair treatment premised upon personal traits or circumstances which do not relate to individual needs, capacities, or merits. It is enhanced by laws which are sensitive to the needs,

24

25
26

27

[2000] 1 A.C.S. 665. Id., 690. Supra note 22, 235 et 236. Id., 235, 236 et 237.

28

29

Supra note 18. Id., 530.

500-09-004457-974

PAGE: 14
as a human being or as a member of Canadian society. Alternalively, differential treatment will not likely consUtute discrimination within the purpose of s. 15(1) where it does not violate the human dignity or freedom of a pers on or group in this way, and in particular where the differential treatment also assists in ameliorating the position of the disadvantaged within Canadian society. [Soulignage ajout] [92] Dans l'analyse d'une disposition lgislative, conteste pour cause de discrimination, il ya donc lieu de regarder si elle va au-del de ce qui est ncessaire pour atteindre l'objectif vis. Il faut rechercher si la disposition a pour rsultat de dvaloriser certaines personnes ou de perptuer des prjugs.

capacities. and merits of different individuals, taklng into account the context underlyng ther differences. Human dignity is harmed when ndividuals and groups are marginalized, ignored, or devalued, and is enhanced when laws recognize the full place of ail individuals and groups within Canadian society. Human dignity within the meaning of the equality guarantee does not relate to the status or position of an individual in society per se. but rather concerns the manner in which a person legitimately feels when confronted with a particular law. Does the law treat him or her unfairly, taking into account ail of the circumstances regarding the individuals affected and excluded by the law?

[901 l.,'numration limitative, l'article 10 de la Charte, des sources de discrimination et le contrle des plaintes exerc par la Commission n'liminent pas la ncessit de l'aspect dignit..
[91] Dans l'arrt prcit, le juge lacobucci, aprs un nouvel examen de l'arrt Andrews et une revue des arrts rendus postrieurement par la Cour suprme du Canada, a soulign qu'une diffrence de traitement n'tait pas vraisemblablement discriminatoire si elle ne violait pas la dignit humaine: [ ...] It may be said that the purpose of s. 15(1) is to prevent the violation of essential human dignityand freedom through the imposition of disadvantage, stereotyping, or political or social prejudice, and to promote a society in which ail persons enjoy equal recognition al law as human beings or as members of Canadian society, equally capable and equally deserving of concern, respect and consideration. Legislation which effects differential treatment between individuals or groups will violate this fundamental purpose where those who are subject to differential treatment fall within one or more enumerated or analogous grounds, and where the differential treatment reflects the stereotypical application of presumed group or persona! characteristics, or otherwise has the effect of perpetuating or promoting the view that the individual is less capable, orless worthy of recognition or value
30

30

[93) La distinction qui dcoule du deuxime paragraphe de l'article 24 de la Loi n'a pas comme motif la condition sociale des membres du groupe vis, mais relve plutt des objectifs recherchs par la mesure propose en vertu de l'article 23 de la mme loi.
Les mesures de dveloppement d'employabilit ont t adoptes et sont appliques afin d'aider les prestataires de la scurit du revenu intgrer ou rintgrer le march du travail. Elles ne sont offertes qu' ces personnes; ainsi, une personne qui retire des prestations d'assurance-emploi et qui voudrait se diriger vers un secteur d'emploi autre que le sien ne peut y avoir recours.

[94]

[95] Loin de porter atteinte la dignit humaine, les mesures visent prcisment amliorer la situation des personnes qui, au sein de la collectivit qubcoise, sont dfavorises. Ces personnes ne peuvent pas, du mme souffle, se prvaloir de l'exclusivit des mesures et se plaindre de ne pas tre considres sous certains aspects limits, lors de leur application, comme des employs sur le march rgulier du travail.
EN CONSQUENCE:

Andrews c. Law Society of British Columbia, [1989]1 R.C.S. 143.

[96)

ACCUEILLE l'appel, sans frais vu l'intrt gnral en cause;

500-09-004457 -97 4
INFIRME le jugement de premire instance;

PAGE: 15

[971

[98]

REJETTE fa demande introductive d'instance de l'intim, sans frais.

MARrE DESCHAMPS I.C.A.

JACQUES DELISLE J.C.A.

JOSEPH R. NUSS J.c.A. Me Andr Fauteux BERNARD, ROY & ASSOCIS Pour les appelants Me Claudine Barab OUELLET, NADON, BARAB & ASSOCIS Pour l'intim Me Johanne Galipeau 'Pour l'intervenant Front commun des assists sociaux du Qubec Me Batrice Vizkelety Pour l'intervenante Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse

Date d'audience:

Pris en dlibr le 13 septembre 2001

ANNEXE 1

LA RFORME DE LA SCURIT DU REVENU UN PARCOURS VERS L'INSERTION, LA FORMATION ET L'EMPLOI

Besoins essentiels reconnus en 1996

//.

Person Ile

Couple

uns
tllfanl

seule

Monoparrntal. 1 el1f.n'

Moooparcnrlc 2 cnfaols ou +

Couple avec un enf.nl

Coupk avec deux enfots

.

,.~

Court terme Alimentation Logement Entretien mnager Soins personnels Communications

161 325 25 25 20 556

268 396 35 39 21 759

268 396
35

361 446 43 50
21

36\ 446 43 50 21 921

446 484 52 60 21 1063

39
21

yJo.Ol1
Moyen terme

7~.1-

!~,759

921

!"IJfD,-

Habillement

50

101
860

101

129 1050 54 50 47

129 1050 54 50 47

152 1215 62 57 53

'l~/_ 606

1165:'860
45 42 37

1(;A6.-

,
"::::: .. ' . ',.-_:.+::"

..,
.
".'"~

.1

Long terme Ameublement Transport Loisirs

22 21 19

45
42
37

.. : >:"

.. , ...

Total

q'D3. ,-667

984

Il,3.;3.-984

1201'

1201

1387

(f79.--

Source: La rforme de la scurit du revenu: Un parcours vers l'insertion, laformation et l'emploi, ministre de la Scurit du revenu, 1996, p. 94
'-'''~.''''

... La diffrence de 1 S provient d'une erreur d'addition dans le docment du livre vert.

.oi sur l'aide juridi que et sur la prestation de certains autres services juridiques

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Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques

Page 2 of 49 idique el sur ia prestation de certains autres services juridiques

Page 3 of-t'

Qubec:::
diteur officiel du Qubec
jour au 1er juin 2011

paragraphe a de l'article 32;

Ce dorument il valeur offICielle.

conjoint d'une personne, ni pre ou mre d'un enfant; 2 des conjoints avec tout enfant vis au paragraphe 1; 3 des conjoints sans enfant.

h) directeur gnrah): le directeur gnral d'un centre rgional d'aide juridique;

i) (paragraphe abrog).

LR.Q., chapitre A-14

1972,c. 14,a. 1; 1996,c.23,a.2;2010,c. 12, a. 4.

lOI SUR L'AIDE JURIDIQUE ET SUR LA PRESTATION DE CERTAINS AUTRES SERVICES JURIDIQUES
CHAPITRE 1 CHAMP D'APPLICATION ET DFINITIONS

Toutefois, une personne continue de faire partie d'une famille, en devient membre ou cesse d'en faire partie dans les circonstances prvues par rglement. 1996, c. 23. a. 3.

CHAPITRE Il RGIME D'AIDE JURIDIQUE

SECTION 1
DFINITIONS

2. (Abrog).
1972,c. 14. a. 2; 1982,c.36,a. 1; 1988,c. 51,a. 96; 1996,c. 23, a.

1.0.1. Aux fins du prsent chapitre, moins que le contexte

n'indique un sens diffrent, les mots suivants signifient: 10 bnficiaire: une personne qui reoit l'aide juridique; 2 personne: une personne physique ainsi qu'un groupe de personnes ou une personne morale sans but lucratif dont les membres sont des personnes physiques financirement admissibles "aide juridique. 2010, c. 12, a. 5.

4.

0.1. La prsente loi institue au chapitre Il un rgime d'aide

juridique et prvoit au chapitre III des dispositions relatives la prestation de certains autres services juridiques.

3. Aux fins du prsent chapitre. le mot tribunal comprend tout organisme qui exerce une comptence judiCiaire ou quasi judiciaire.
1972,c. 14,a.3;2010,c. 12,a.6.
;ECTION 1.1 JBJET ET PRINCIPES

A cette fin. elle prvoit en outre, au chapitre Il, la constitution et le

fonctionnement des organismes appels rendre des services juridiques en vertu de la prsente loi et, au chapitre IV, des dispositions communes ~ la mise en oeuvre des chapitres Il et III. 2010, c. 12, a. 2.

3.1. Le rgime d'aide juridique institu par le prsent chapitre a

pour objet de permettre aux personnes financirement admissibles de bnficier, dans la mesure prvue par la prsente loi et les rglements. de services juridiques. 1996,c.23,a.5;2010.c. 12.a. 7.

1 . Dans la prsente loi et les rglements, moins que le contexte

n'indique un sens diffrent, les expressions et mots suivants signifient:
a) (paragraphe abrog);
b) (paragraphe abrog);
;.
1

1.1 . Sont des conjoints:

1 les personnes lies par un mariage ou une union civile qui cohabitent; 2 les personnes. de sexe diffrent ou de mme sexe, vivant maritalement qui sont les pre et mre d'un mme enfant; 3" les personnes majeures, de sexe'diffrent ou de mme sexe, qui vivent maritalement et qui, un moment donn, ont cohabit pendant une priode d'au moins un an. 1996.c.23, a.3; 1999. c. 14.a.5;2002,c.6,a. 80.

3.2. Les principes suivants guident la gestion et la prestation des

services d'aide juridique: 1 l'importance qu'il y a d'assrer aux personnes finar:cirement admissibles les services juridiques dont elles ont beSOin; 2 la ncessit d'assurer une gestion efficace de ces services et des ressources qui y sont affectes; 3 l'importance, aux fins dfinies au paragraphe 2, d'assurer la coordination des activits de la Commission et des centres d'aide juridique en favorisant, entre eux et parmi les personnes qui y oeuvrent, la concertation et la collaboration en vue d'assurer une utilisation rationnelle des ressources; 4 l'importance de favoriser, par la concertation, une application

c) (paragraphe abrog);
d) Commission: la Commission des services juridiques constitue par l'article 11 ;

e) centre rgional d'aide juridique ou centre rgional: un centre rgional institu en vertu de la prsente ioi et habilit par la Commission fournir l'aide juridique;

1.2. Une famille est forme:

1 du pre ou de la mre ou, dans les cas prvus par rglement. d'une autre personne qui y est dsigne, ainsi que des enfants mineurs avec qui ils cohabitent et qui ne sont ni maris ni pre ou mn; d'un enfant et des enfants majeurs qui frquentent, au sens du reglement, un tablissement d'enseignement et qui ne sont ni le
0

f) centre d'aide juridique ou centre: un centre rgional d'aide juridique ou un centre local vis au paragraphe c de l'article 32;
g) bureau d'aide juridique ou bureaw): un bureau d'aide juridique form par un centre rgional d'aide juridique en vertu du

rnhtml:http://www.csj.qc.caiSiteCommiW2007F rancaisl ]dtLoi _AJ .mht

2011-07-11; mhtml:http:;!www.csj.qc.calSiteC.ommiW2007Francaisl]dflLoi_AJ .mht

20 11_07.p:i1www.csj.qc.caiSiteComm/W2007Francaisl]dti.Loi ..Al .mht

2011-~

;ur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques

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1\

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Page 5 o~ sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques

Page 6

cohrente de la loi et des rglements entre les rgions. 1996, c. 23, a. 5;2010, c. 12, a.8.

SECTION Il
ATTRIBUTION ET EFFET DE L'AIDE JURIDIQUE

suivant les articles 4.1 et 4.2, n'est financirement admissible aucune aide juridique, s'il considre que des circonstances exceptionnelles le justifient et que le fait de ne pas la dclarer financirement admissible entrainerait pour cette personne un tort irrparable. La dcision du comit administratif de la Commission ne peut faire l'objet d'aucune rvision par le comit form en vertu du paragraphe k de l'article 22. . 1996,c.23,a.6.

ses moyens de subsistance ou encore lorsqu'il est dans l'intrt de la justice que l'aide juridique soit accorde cet accus, compte tenu des circonstances exceptionnelles de l'affaire, notamment sa gravit ou sa complexit; 4 0 pour assurer la dfense d'une personne qui fait face, devant un tribunal, une demande d'emprisonnement en vertu de l'article 346 du Code de procdure pnale ou une demande d'incarcration en vertu de l'article 734.7 du Code criminel (Lois rvises du Canada (1985), chapitre C-46); 5 pour assurer la dfense d'une personne qui fait face, devant un tribunal, une proc!dure intente en vertu de la Loi sur l'extradition (L.C. 1999, c. 18). 1996,c.23, a. 6; 2010, c. 12,a.9. En matire criminelle ou pnale, l'aide juridique est accorde en appel ou pour l'exercice d'un recours extraordinaire: 1 s'il s'agit d'un appel log ou d'un recours extraordinaire exerc par le poursuivant dans une affaire vise l'article 4.5; 2 s'il s'agit d'un appel log ou d'un recours extraordinaire exerc par l'accus dans une affaire vise l'article 4.5 lorsque l'appel ou le recours extraordinaire est raisonnablement fond. 1996, c. 23, a. 6.

4. L'aide juridique est accorde, sur demande, une personne financirement admissible suivant les dispositions de la soussection 1 de la prsente section pour les services juridiques prvus la sous-section 2 de la prsente section, au deuxime alina de l'article 32.1 ainsi qu'aux rglements et dans la mesure qui y est prvue.
1972,c. 14,a.4; 1982, c. 36. a.2; 1996,c. 23,a.6.

2. -

Services juridiques pour lesquels l'aide juridique est accorde

. 4.4. L'aide juridique est accorde, dans la mesure dtermine par

les dispositions de la prsente sous-section et des rglements, pour les affaires dont un tribunal est ou sera saisi; elle peut tre accorde en tout tat de cause, en premire instance ou en appel; elle s'tend, dans la mme mesure; aux actes d'excution. Elle est galement accorde pour les services juridiques prvus l'article 4.10 ainsi qu'au deuxime alina de l'article 32.1 et, exceptionnellement, pour ceux prvus l'article 4.13. 1996, c. 23, a. 6.

1. -

Admissibilit financire

Est financirement admissible l'aide juridique gratuite toute personne qui dmontre que ses revenus, ses liquidits et ses autres actifs, tels que dtermins par les rglements et, selon ce que prvoient les rglements, ceux de sa famille n'excdent pas les niveau et valeur d'admissibilit financire gratuite dtermins par rglement. Est rpute financirement admissible l'aide juridique gratuite toute personne qui reoit une prestation, autre qu'une prestation spciale, en vertu d'un programme d'aide financire de demier recours prvu la Loi sur l'aide aux personnes et aux familles (chapitre A-13.1.1 ) ou qui est membre d'une famille qui reoit une telle prestation. 1996, c. 23, a. 6; 1998, c. ;36., a. 164; 2005, c. 15, a. 139. Est financirement admissible l'aide juridique, moyennant le versement par le bnficiaire d'une contribution, toute personne qui, suivantI'article 4.1,n'est pas financirement admissible l'aide juridique gratuite mais dont les revenus, tels que dtermins par les rglements et, selon ce que prvoient les rglements, ceux de sa famille n'excdent pas le niveau d'admissibilit financire dtermin par rglement. 1996, c. 23, a. 6.

4.1.

4.6.

En matire criminelle ou pnale

4.5. En matire criminelle ou pnale, l'aide juridique est accorde,

en premire instance, dans l'un ou l'autre des cas suivants: 1 pour assurer la dfense d'une personne qui fait face, devant un tribunal, une poursuite pour un acte criminel prvu dans une loi du Parlement du Canada; 2 pour assurer la dfense d'unadolesent qui fait face, devant un tribunal, une poursuite laquelle s'applique la Loi sur le systme de justice pnale pour adolescents (L.C. 2002, c. 1); 30 pour assurer soit la dfense d'une personne, autre qu'un adolescent, qui fait face, devant un tribunal, une poursuite pe'ur une infraction une loi du Parlement du Canada punissable sur dclaration de culpabilit par procdure sommaire, soit la dfense d'une personne, qu'il s'agisse d'un adulte ou d'une personne ge . de moins de 18 ans, qui fait face, devant un tribunal, une poursuite intente en vertu du Code de procdure pnale (chapitre C-25.1) lorsque dans l'un ou l'autre cas, il est probable, si l'accus tait reconnu coupable, qu'il en rsulterait pour ce demier soit une peine d'emprisonnement ou de mise sous garde, soit la perte de

En matire autre que criminelle ou pnale

En matire autre que criminelle ou' pnale, l'aide juridique est accorde pour toute affaire dont un tribunal est ou sera saisi, dans l'un ou l'autre des cas suivants: 1 lorsqu'il s'agit d'une affaire en matire familiale laquelle s'applique le titre IV du livre V du Code de procdure civile (chapitre C-25); 2 0 lorsqu'il s'agit d'une affaire relative la survie de l'obligation alimentaire, fonde sur le Chapitre cinquime du Titre troisime du Livre troisime du Code civil; 30 lorsqu'il s'agit d'une affaire relative une tutelle au mineur, un rgime de protection du majeur ou un mandat donn par une personne en prvision de son inaptitude ou encore d'une affaire fonde sur l'article 865.2 du Code de procdure Civile; 4 lorsqu'il s'agit d'une instance qui vise obtenir, par voie

4.7.

4.2.

4.3. Le comit administratif de la Commission peut, sur

recommandation du directeur gnral du centre rgional, dclarer financirement admissible l'aide juridique, moyennant le versement par le bnficiaire d'une contribution, une personne qui,

ni :http://www.csj.q.calSiteCommJW2007Francaisi _ PdtLoi _ AJ .mht

1011-07-11

tml:http://www.csj.qc.caiSiteCommIW2007Francais/_Pdf/Loi_AJ.mht

101 1-0

nml: http::'www.csj.qc.c3!SiteCommJW2007Francaisl_PdfILoi_AJ .mht

2011

ide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques

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sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres ser.ices juridiques

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'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques

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judiciaire, le changement de nom d'une personne mineure ou la rvision par le tribunal de la dcision du directeur de l'tat civil relative l'attribution ou au changement de nom d'une personne mineure si la demande au tribunal assurerait la scurit physique ou psychologique de cette personne; 5 lorsqu'il s'agit d'une affaire laquelle s'applique la Loi sur les aspects civils de "enlvement international et interprovincial d'enfants (chapitre A-23.01); 6 Iorsqu'U s'agit d'une affaire pour laquelle le tribunal exerce ses attributions en vertu de la Loi sur la protection de la jeunesse (chapitre P-34.1); 7 lorsqu'il s'agit d'un recours form devant un tribunal 'contre une dcision administrative d'un ministre ou d'un organisme gouvernemental prise dans le cadre d'un programme de prestations ou d'indemnits dsign par rglement; 8 lorsqu'il s'agit de toute autre affaire, si la personne qui l'aide juridique serait accorde subit ou subira vraisemblablement une atteinte grave sa libert, notamment une mesure de garde ou de ",dtention; ' " 9 lorsqu'il s'agit de toute autre affaire, si cette affaire met en cause '-C):>u mettra vraisemblablement en cause soit la scurit physique ou psychologique d'une personne, soit ses moyens de subsistance, soit ses besoins essentiels et ceux de sa famille. 1996,

Autres dispositions

4.9. L'aide juridique est accorde pour assurer la dfense d'une

personne qui fait face, devant un tribunal, une accusation d'outrage au tribunal lorsqu'il est probable. si cette personne tait condamne pour cet outrage. qu'il en rsulterait pour elle soit une peine d'emprisonnement ou de mise sous garde, soit la perte de ses moyens de subsistance ou lorsqu'il est dans l'intrt de la justice que l'aide Juridique soit accorde cette personne. compte tenu des circonstances exceptionnelles de l'affaire, notamment sa gravit ou sa complexit. 1996, c. 23. a. 6.

envisageant la question du point de vue du rapport habituel entre un avocat et son client, l'affaire ou le recours n'apparat pas fond, compte tenu notamment de l'un ou ,'autre des facteurs suivants: 1 la personne qui demande l'aide ne peut tablir la vraisemblance d'un droit; 2' cette affaire ou ce recours a manifestement trs peu de chance de succs; 3 les cots que cette affaire ou ce recours entrainerait seraient draisonnables par rapport aux gains ou aux pertes qui pourraient en rsulter pour le requrant ou, selon le cas. le bnficiaire. moins qu'il ne mette en cause soit ses moyens de subsistance, soit ses besoins essentiels et ceux de sa famille; 4 le jugement ou la dcision ne serait probablement pas susceptible d'excution; 5 la personne qui demande l'aide ou qui en bnficie refuse. sans motif valable, une proposition raisonnable de rglement de l'affaire. L'aide juridique est galement refuse ou retire lorsque les services pour lesquels cette aide est demande peuvent tre obtenus autrement, notamment par l'intenndiaire d'un autre service gouvernemental ou d'un organisme ou encore au moyen d'un contrat d'assurance ou par l'entremise d'un syndicat ou d'une association dont le requrant ou. selon le cas, le bnficiaire est membre, moins qu'il ne s'agisse d'une association but non lucratif dont l'objectif est d'assurer la promotion et la dfense des droits sociaux. 1996, c. 23, a. 6.

4.10. Malgr les dispositions de la prsente sous-section, l'aide

juridique est accorde: 1 lorsqu'il est ncessaire qu'un avocat assiste:

a) une personne mineure aux fins d'une entente portant sur l'application de mesures volontaires en vertu de la Loi sur la protection de la jeunesse (chapitre P-34.1);
b) un adolescent dans le cadre d'un programme de mesures de rechange ou de l'examen d'une dcision en vertu de la Loi sur te systme de justice pnale pour adolescents (LC. 2002, c. 1);

c.

23,

a, 6.

4.8. Aucune aide juridique n'est accorde:

1 pour toute affaire en matire de diffamation ou de libelle, en demande seulement; 2 pour toute affaire relative une lection, une consultation populaire ou un rfrendum; 3 pour une requte fonde sur le chapitre Il du titre VI du livre V du Code de procdure civile (chapitre C-25); 4 pour une action en dommages pour rupture injustifie de promesse de mariage ou d'union civile, en demande seulement; 5 pour une action en dommages pour alination d'affection, en demande seulement. . 1996,c.23,a.6;2002,c.6, a.81.

2 une personne en vue de lui permettre d'tre assiste devant une autorit qui, exerant une fonctiQn administrative dans le cadre d'un programme de prestations ou d'indemnits dsign par rglement et administr par un ministre ou un organisme gouvernemental. est charge, au sein de ce ministre ou de cet organisme, d'effectuer. par voie hirarchique, la rvision d'une dcision administrative concernant cette personne; 3 une personne pour la rdaction d'un document relevant normalement des fonctions d'un notaire ou d'un avocat si ce service s'avre ncessaire, compte tenu de la difficult qu'prouve cette personne prserver ou faire valoir ses droits et des consquences nfastes qui. en l'absence de ce service. en rsulteraient pour son bien-tre phYSique ou psychologique ou celui de sa famille. 1996,c.23.a.6;2010.c. 12,a. 10.

4.12. Aucune aide juridique n'est accorde pour toute dfense

relative une infraction aux lois et aux rglements concernant le stationnement

1996, c. 23, a. 6.

4.13. Le comit administratif de la Commission peut, sur

recommandation du directeur gnral du centre rgional, -accorder l'aide juridique une personne qui ne peut. suivant les autres dispositions de la prsente sous-section et des rglements, bnficier de cette aide, s'il considre que des circonstances exceptionnelles le justifient et que le fait de lui refuser cette aide entranerait pour cette personne un tort irrparable. Toutefois, le comit administratif de la Commission ne peut accorder l'aide juridique aux termes du prsent article J'gard des services pour

4.11. En toute matire autre que criminelle ou pnale, l'aide

juridique peut tre refuse ou retire. selon le cas, en tout tat de cause, lorsque, en considrant l'ensemble des circonstances et en

http://www.csj.qc.ca:SiteCommiW2007Francaisl_PdflLoi_AJ.mht

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lesquels aucune aide juridique ne peut tre accorde suivant les articles 4.8 ou 4.12 ou suivant les rglements. les dispositions du premier alina peuvent notamment s'appliquer, aux conditions qui y sont fixes, en vue de permettre celui qui demande "aide juridique d'tablir ses droits dans le cadre d'une procdure menant une dcision administrative. la dcision du comit administratif de la Commission ne peut faire l'objet d'une rvision par le comit form en vertu du paragraphe k de l'article 22. 1996, c. 23, a. 6.

fonctions pour le compte d'un bnficiaire sont pays par le centre ou la Commission qui accorde l'aide juridique ce bnficiaire, conformment aux tarifs tablis par les rglements 1972.c. 14,a.6; 1996,c. 23,a. 9;2010,c. 12,a. 12.

La Commission comprend galement le sous-ministre de la Justice ou son dlgu et le sous-ministre de l'Emploi et de la Solidarit sociale ou son dlgu qui sont membres de la Commission titre consultatif et n'ont pas droit de vote. 1972. c.14. a.12; 1972,c.15, a. 1; 1982, c. 53, a. 20; 1992, c. 44, a.81; 1994,c. 12,a.67; 1997,c.63,a. 128;2001, c.44,a. 30.

7. (Abrog).
1972, c.14, a. 7: 1996, c. 23, a. 10.

8. le bnficiaire qui succombe n'est pas exempt de la

condamnation aux dpens en faveur de la partie adverse ni de leur paiement. En cas de condamnation aux dpens prononcs contre l'adversaire d'un bnficiaire, qui n'est pas lui-mme un bnficiaire, les dpens sont taxs comme s'il n'y avait pas eu aide juridique. 1972, c. 14, a. 8.

13. Le prsident, qui doit tre un avocat ~u un juge, et le viceprSident. qui doit tre un avocat, sont nomms pour une priOde qui ne peut excder dix ans et qui, une fois dtermine, ne peut tre rduite. .
Les autres membres de la Commission autres que ceux viss au demier alina de l'article 12. sont nomms pour trois ans. Trois des premiers membres nomms par le gouvemement sont nomms pour un an. trois pour deux ans et les deux autres pour trois ans. Un membre qui fait dfaut d'assister quatre sances conscutives et qui ne donne pas au prsident de la Commission des motifs valables de son absence, cesse d'tre membre. 1972,c. 14.a. 13: 1972,c. 15,a. 2.

3. -

Effet de /'aile juridique quant au paiement des honoraires, frais et dpens Sous rserve de la contribution qu'il peut tre appel verser conformment aux rglements, le bnficiaire est dispens du paiement: a) .des'honoraires judiciaires et extrajudiciaires d'un avocat et des honoraires d'un notaire, ainsi que de leurs dbourss, pour des services professionnels rendus au bnficiaire en vertu de la prsente loi par l'avocat ou le notaire qui lui est assign;
b) nonobstant toute loi ce contraire, des dbourss de cour, y compris ceux exigibles par le gouvemement du Qubec, et de tous droits qu'un officier de la publicit des droits peroit;

5.

9. Les frais taxs l'occasion de jugements interlocutoires rendus

dans u~e. cause o l'une des parties bnficie de l'aide juridique ne sont exrglbles qu'en mme temps que ceux adjugs par le jugement final. 1972. c. 14, a. 9.

10. (Abrog).
1972, c. '14, a. 10: 1996, c. 23. a. 11.
SECTION III COMMISSION DES SERVICES JURIDIQUES

14. Chacun des membres de la Commission, y compris le prSident et le vice-prsident, demeure en fonction aprs "expiration de son mandat jusqu' ce qu'il ait t remplac ou nomm de nouveau.
1972, c. 14. a. 14.

stnographe qui exerce ses fonctions pour I~ compte de ce bnficiaire; et d) des honoraires et des frais des experts qui, avec l'autorisation pralable du directeur gnral, agissent pour le bnficiaire. Toutefois, dans les cas prvus par les rglements, les cots de l'aide juridique obtenue sont recouvrs conformment aux dispositions de la section VI.1. 1972,c. 14, a, 5; 1982,c, 36.a.3; 1991,c.20,a. 1; 1996.c.23.a. 8;2010.~. 12,a. 11.

c) des honoraires et dbourss de tout huissier ou de tout

11. Un organisme est constitu sous le nom de Commission des services juridiques.
1972,c. 14,a. 11; 1977,c.5,a. 14.

Toute vacance survenant au cours de la dure du mandat d'un membre de la Commission autre que le prsident et le viceprsident est comble pour la dure non coule du mandat de ce membre. 1972. c. 14, a. 15. le gouvemement fixe les indemnits et les allocations de prsence auxquelles les membres de la Commission ont droit ainsi que te traitement du prsident et du vice-prsident. Ce traitement. une fois fix, ne peut tre rduit. 1972, c. 14, a. 16. le prsident et le vice-prsident doivent exercer leurs . fonctions pour la Commission, temps plein.

15.

16.

6. Sous rserve des rglements, les honcraires et les dbourss

d'un avocat ou d'un notaire qui n'est pas l'emploi d'un centre ou de la Commission et dont J'un ou l'autre a retenu les services pour le compte d'un bnficiaire ainsi que les honoraires et les dboUrss d'un stnographe ou d'un huissier qui exerce ses

12. la Commission se compose de 12 membres choisis parmi les groupes de personnes qui. en raison de leurs activits, sont . susceptibles de contribuer d'une faon particulire l'tude et la solution des problmes juridiques des milieux dfavoriss et qui sont nomms par le gouvernement aprs consultation de ces groupes. le gouvemement nomme, parmi ces membres, un prsident et un vice-prsident.

17.

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l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques

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r l'aide jridique et sur la prestation de certains autres services juridiques

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1972, c. 14, a. 17.

18. Le president est responsable de l'administration et de la

direction de la Commission. Au cas d'absence ou d'empchement du prsident, il est remplac par te vice-prsident. 1972, c. 14, a. 18; 1996, c. 23. a. 12.

d) veiller ce que les activits des centres d'aide juridique soient conformes la prsente loi et aux rglements;

et personnes charge et effectuer leur acquit ou, s'il ya lieu, faire effectuer leur acquit par les centres, le paiement de primes, le tout sous rserve des dispositions de la Loi sur les rgimes complmentaires de retraite (chapitre R-15.1 );

d.1) favoriser, par la concertation, une application cohrente du prsent chapitre et des rglements par les centres d'aide jUridique;
e) faire enqute sur l'administration financire de tout centre d'aide juridique qui prsente une situation financire dficitaire ou dont l'administration ou les services sont dficients ou qui semble poursuivre des activits qui ne sont pas conformes la prsente loi ou aux rglements; f)promouvoir le dveloppement de programmes d'information destins renseigner les personnes financirement admissibles sur leurs droits et leurs obligations;

m) (paragraphe abrog);
n) tablir un comit administratif form d'au moins trois membres. dont le prsident de la Commission, qui le prside, le vice-prsident et tout autre membre de la Commission nomm annuellement par les membres de la Commission runis en assemble gnrale qui en dterminent les fonctions, pouvoirs et devoirs.

19. La Commission est une personne morale.

1972, c. 14.a. 19; 1996,c.23,a. 13. Le quorum de la Commission est fix sept membres, dont le prsident ou le vice-prsident. 1972. c. 14, a. 20. Commission a son sige l'endroit dtermin par le gouvemement; elle peut toutefois le transporter sur le territoire' d'une autre municipalit avec l'approbation du gouvernement; un tel changement entre en vigueur sur publication d'un avis cet effet la Gazette officielle du Qubec. La Commission peut tenir ses sances tout endroit du Qubec. 1972,c. 14,a. 21; 1996,C.2,a. 26; 1996.c.23,a. 14. SECTION IV FONCTIONS ET DEVOIRS DE LA COMMISSION

1972.c. 14,a.22; 1989.c. 38.a. 319; 1994. c. 40,a.457; 1996,c. 23,a. 15. a.52,a. 53,a. 54;2010,c. 12,a. 13. La. Commission publie priodiquement. notamment en vue de favoriser l'application cohrente du prsent chapitre et des rglements, un bulletin contenant des informations gnrales ou particulires relativement l'application de ce chapitre et de ces rglements. Ce bulletin peut galement comporter un recueil des dcisions prises dans le cadre du prsent chapitre. La Commission diffuse ce bulletin parmi ses membres, les membres des conseils d'administration des centres d'aide juridique ainsi que parmi ses employs et ceux des centres. Elle en assure galement l'accs dans la mesure qu'elle dtermine. 1996, C. 23, a. 16; 2010, c. 12, a. 14. La Commission nomme et rmunre, conformment aux normes et barmes tablis par rglement. les employs ncessaires l'exercice de ses fonctions. 1972, c. 14, a. 23. L'article 24 de la Loi sur la fonction publique (chapitre F3.1.1) s'applique. compte tenu des adaptations ncessaires, l'gard d'un avocat ou d'un notaire employ temps plein par la Commission, 2010. c. 12, a. 15.

20.

21.la

f.1) s'assurer qu'un service de consultation tlphonique soit disponible tout moment en matire criminelle ou pnale pour toute personne, qu'elle soit ou non financirement admissible l'aide juridique. afin de lui permettre d'avoir recours, titre gratuit, l'assistance d'un avocat au moment de son arrestation ou de sa dtention; g) favoriser la poursuite d'tudes et d'enqutes et l'tablissement de statistiques de manire planifier l'volution du systme d'aide juridique; h) collaborer avec les tablissements universitaires et les facults de droit. le Barreau du Qubec et la Chambre des notaires du Qubec, en vue du dveloppement de programmes de recherches et d'assistance technique relatifs "aide juridique et en vue de l'tablissement de centres d'aide juridique au Qubec;
i) sous rserve des pouvoirs des ordres professionnels cet gard. prendre les mesures ncessaires afin d'assurer l'intgrit des relations entre les avocats ou les notaires j'emploi des centres et leurs clients et collaborer cette fin avec le Barreau du Qubec ou. selon le cas, avec la Chambre des notaires; j) dispenser des services juridiques la place d'un centre d'aide juridique qui a cess de remplir ses fonctions ou qui n'est plus habilit les exercer;

22.1.

23.

1. -

Dispositions gnrales

22. La Commission doit:

a) veiller ce que l'aide juridique soit foumie, dans la mesure tablie par le prsent chapitre et les rglements, aux personnes financirement admissibles;
b) former et dvelopper des centres rgionaux d'aide juridique et . les habiliter foumir l'aide juridique;

23.1.

le) former un comit charg d'effectuer les rvisions prvues aux . articles 74 et 75;
/) tablir et maintenir ou aider l'tablissement ou au maintien d'une caisse de retraite ou d'un rgime de rente de retraite en faveur de ses employs et de ceux des centres ou de leurs parents

23.2. Nul acte, document ou crit n'engage la Commission, ni ne

peut lui tre attribu s'il n'est sign par le prsident, le secrtaire ou par un employ de la Commission mais seulement dans la mesure dtermine par rglement du conseil d'administration.

c) veitler au financement des centres rgionaux d'aide juridique et des centres locaux d'aide juridique qu'elle habilite fournir l'aide juridique en vertu du paragraphe c de l'article 32;

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Toutefois. la signature d'un avocat ou d'un notaire l'emploi de la Commission engage celle-ci dans tous les cas o il s'agit de l'exercice de ses fonctions de professionnel pour un bnficiaire.

dans le dlai que la Commission prescrit.

1972.c. 14,a.31; 1996,c.23,a. 18.

1972,c. 14, a. 26; 1996,c.23,a. 54.

2010, c. 12, a. 15.

2. Administration provisoire

24. La Commission peut assumer provisoirement les fonctions

d'un centre d'aide juridique:

27. Lorsque la Commission assume l'administration provisoire d'un centre, les pouvoirs du conseil d'administration de ce centre sont suspendus et la Commission exerce par l'intermdiaire d'un administrateur qu'elle nomme, les pouvoirs de ce conseil d'administration ainsi que tous ceux du centre.
1972, c. 14, a. 27; 1996, c. 23,. a. 54.

32. Un centre rgional a pour fonction principale de fournir l'aide juridique de la manire prvue par le prsent chapitre et, cette fin, dans le cadre des rglements et de toute entente conclue avec la Commission:
a) d'tablir, dans les limites de ses ressources, des bureaux d'aide juridique dans la rgion qu'il dessert, suivant les besoins de la population;
b) d'engager les avocats et les notaires temps plein et les autres employs ncessaires ainsi que de retenir les services d'tudiants en droit; c) de recommander la Commission l'accrditation de centres locaux d'aide juridique pour foumir l'aide juridique dans le territoire ou pour les fins que la Commission dtenmine, lorsqu'il apparat que cette solution est de nature satisfaire les besoins de la population et qu'un centre local est en mesure de rendre des services juridiques valables; d) de susciter j'institution d'un comit consultatif d'un maximum de

a) si, aprs enqute. la Commission constate que ce centre prsente une situation financire dficitaire, notamment en ayant encouru des dpenses qui n'taient pas prvues son budget ou qui ont t occasionnes par les activits qui n'taient pas prvues par la prsente loi, un rglement ou toute convention intervenue avec la Commission;
13.1) si, aprs enqute. la Commission constate qu'un centre a pris au cours d'un exercice financier des engagements suprieurs au montant autoris par la Commission pour cet exercice financier; b) si un centre a manqu gravement aux obligations qui lui sont imposes par la prsente loi, par tout rglement ou par une convention intervenue avec la Commission, notamment en refusant ou ngligeant de fournir l'aide juridique qu'il tait habilit fournir et en mesure de fournir ou en poursuivant d'autres activits que cetles vises par la prsente loi;
c} s'il y a eu malversation, abus de confiance ou autre inconduite d'un ou de plusieurs membres du conseH d'administration.

28. La Commission peut charger une personne qu'elle dsigne, de

faire enqute sur quelque matire se rapportant l'administration ou au fonctionnement d'un centre. La personne ainsi dsigne est investie, pour les fins de l'enqute, des pouvoirs et immunits d'un commissaire nomm en vertu de la Loi sur les commissions d'enqute (chapitre C-37), sauf du pouvoir d'imposer une peine d'emprisonnement.

1972.c. 14,a.28; 1992,c.61,a.45; 1996,c. 23,a.54.

SEcnONV
CENTRES D'AIDE JURIDIQUE

12 membres, ou de reoonnaitre un tel comit, pour reprsenter les

personnes financirement admissibles l'aide juridique auprs d'un bureau ou d'un centre local d'aide juridique afin de faire des reprsentations relatives l'application du prsent chapitre, donner son avis au directeur du bureau ou du centre iocal sur les besoins des personnes financirement admissibles l'aide juridique et, lorsque ncessaire, faire des recommandations audit centre rgional.

1. -

Formation et pouvoirs

1972,c. 14,a.24; 1996,c.23,a. 17,a. 54.

Les services d'aide j~ridique sont fournis dans fe territoire du Qubec par l'intermdiaire de centres rgionaux d'aide juridique que la Commission institue pour chacune des rgions qu'elle dtenmine en tenant compte des divisions administratives et des districts judiciaires existants.

29.

1972,c. 14, a. 32: 1996, c. 23, a. 19,a.52,a. 53; 2010, c. 12,a. 16.

25. La Commission assume l'administration provisoire d'un centre

compter de la date o elle donne un avis cet effet ce centre.
Aussitt que possible aprs qu'elle a assum l'administration provisoire, mais au plus 30 jours aprs la rception de l'avis vis au premier alina, la Commission doit donner au centre l'occasion de faire valoir son point de vue.

1972,c. 14,a. 29; 1996,c.23, a. 52.

32.1. Il entre dans les fonctions de tout centre d'aide juridique de

dvelopper et d'appliquer, en collaboration avec la Commission, des programmes d'infonmation destins renseigner les personnes financirement admissibles l'aide juridique sur leurs droits et leurs obligations. Des consultations d'ordre juridique peuvent tre dispenses, dans les matires autres que celles vises au paragraphe (,1 de l'article 22, aux personnes financirement admissibles l'aide juridique qui en font la demande.

30. Le nom de tout centre rgional doit comprendre l'expression centre communautaire juridique) et indiquer la rgion pour laquelle ce centre est institu.
1972,c. 14,a.30; 1996,c.23, a.52.

1972,c. 14,a.25; 1996, c. 23, a. 54.

26. La Commission assume l'administration provisoire d'un centre

tant que le centre n'a pas remdi toute situation prvue l'article 24 ou jusqu' ce que le centre ait accept de mettre en oeuvre les mesures tablies par la Commission pour corriger une telle situation

31. Tout centre rgional est une personne morale et il peut. dans le cadre du mandat qui lui est donn par la Commission et des normes tablies par I!,!s rglements. exercer tous les pouvoirs d'une telle personne morale en outre des pouvoirs spciaux que lui confre la prsente loi.
20 II-~

1996, c. 23, a. 20.

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32.2. (Abrog).
1996,c. 23,a.20;2010, c. 12,a. 17. ., . rid! ue le centre rgional qui a comptence dans la raglon VOit a ~~ q ! I~S activits d'un tel centre local s'i!'tgrent.da~s l'en~mble des services juridiques offerts dans la rgion et veille a ce qu Il se conforme la prsente loi et aux rglements. 1972,c. 14,a. 33; 1996,c.23,a.52,a.53.

1972,c. 14,a.37; 1996, c. 23, a.52.

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1972, c. 14; a, 43,
1

38. Toute vacance parmi les membres du conseil d'administration

d'un centre rgional est comble pour la dure non coule du mandat de ce membre. 1972,c. 14,a. 38; 1996,c.23,a. 52. Les membres du conseil d'administration d'un centre rgional runis en assemble gnrale lisent,parmi eux, chaque anne, le prsident et le vice-prsident du centre rgional. Au cas d'galit des voix une assemble des membres du conseil d'administration, le prsident a un vote prpondrant 1972,c. 14,a.39; 1996,c. 23,a.52.

33. Lorsque la Commission accrdite un centre local ~'a.ide

4, -

Directeur gnral et employs

44. Le directeur gnral, le secrtaire ainsi que les autres

employs d'un centre rgional sont nomms par le conseil d'administration; toutefois, la nomination du directeur gnral doit tre ratifie par la Commission, Les avocats et les notaires dont le centre rgional veut retenir les services temps plein sont nomms par le conseil d'administration sur recommandation du directeur gnral; les employs viss au prsent article sont rmunrs suivant les normes et barmes tablis cette fin par les rglements. 1972,c. 14,a.

1
i

39.

34. Un centre d'aide juridique ne peut se livrer ~.ne activit

partisane en faveur d'un candidat ou d'un parti politique. 1972,c. 14,a.34; 1996,c. 23,a.54.

44;

1996,c.23.a, 52.

2. -

Conseil d'administration

3. -

Comit administratif

45. L'artiCle 24 de la loi sur la fonction publique (hapitre F-3, 1.1)

s'applique, compte tenu des adaptations ncessaires, l'gard d'un avocat ou d'un notaire employ plein temps par un centre d'aide juridique. 1972, c. 14, a. 45: 1979, c. 56. a:310; 1983, c. 55, a.161; 1996, c. 23, a. 21, a. 54. . ' Le directeur gnral, qui doit tre un avocat, doit e)(ercer ses fonctions pour le centre rgional temps plein. 1972,c. 14, a. 46; 1996. c.23, a. 52.

d'administration form de 12 membres n~mms.J?Ourtrols ans par la Commission. De plus, le directeur gneral y siege ds sa . nomination avec voix consultative seulement.

35. Les pouvoirs d'un centre rgional sont exercs par un conseil

40. Le conseil d'administration de tout centre rgional doit, par

rglement, tablir un comit administratif et dterminer les fonctions, pouvoirs et devoirs de ce comit, Le comit administratif est form du prsident du conseil d'administration, qui le prside, du directeur gnral et de trois membres du conseil d'administration nomms annuellement par les membres de ce conseil runis en assemble gnrale. 1972,c. 14,a, 40; 1996,c. 23,a. 52.

Au moins un tiers des membres du' conseil d'administration doivent tre choisis parmi les membres du Barreau. du Qubec ou de la . Chambre des notaires du Qubec ou parmi les profess,,:urs de droit des tablissements universi~aires .et au mOins un autre t~e~s des membres doivent tre choisIS parmi les ~rsonnes qUI resldent dans la rgion que dessert le centre rgional. Quatre des premiers membres sont nomms pour un an, quatre pour deux ans, et quatre pour troiS ans. 1972,c, 14, a. 35; 1996,c, 23,a.52,

46.

41. Les membres du comit administratif peuvent recevoir une

allocation de prsence dtermne par les rglements. 1972, c. 14, a. 41.

47. Le directeur gnral, en plus des fonctions qui lui sont

spcialement attribues par la prsente loi. a la direction gnrale des affaires du centre rgional et la direction et la surveillance du personnel; il administre l'octroi de ,'aide juridique et assure la mise e)(cution des rsolutions du conseil d'administration et du comit administratif. 1972,c. 14, a. 47; 1996,c, 23,a, 52.

36. Les membres du conseil d'administration d'un <;:entre rgional

ne reoivent aucun traitement ce titre; ils peuvent e~~e 'ndemniss conformment aux rglements, de ce qu dleur en l , bl' cote pour assister aux assem ees, 1972,c, 14, a, 36; 1996,c. 23,a. 52,

42. Les membres du comit administratif demeurent en fonction,

nonobstant l'expiration de leur mandat, jusqu' ce qu'ils soient nomms de nouveau ou remplacs, pourvu que, sauf dans le cas du directeur gnral, ils demeurent membres du conseil d'administration. 1972, c, 14, a. 42.

5.

Divers Les procs-verbaux des sances approuvs par un centre rgional sont authentiques; il en est de mme des copies ou extraits certifis par le prsident ou le secrtaire. 1972,c. 14, a. 48; 1996,c. 23, a. 52.

restent en fonction, nonobstant l'expiration de 'e~r mandat, Jusqu a ce qu'ils soient nomms de nou~eau ou remplaces.

37. Les membres du conseil d'administration d'un centre rgion~1

48.

43. Toute vacance parmi les membres du comit administratif est comble en suivant le mode de nomination prescrit pour la nomination du membre remplacer, mais seulement pour la dure non coule du mandat de ce dernier.
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sur "aide juridique et'sur la prestation de certains autres services juridiques

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l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques

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49. Nul acte, document ou clit n'engage un centre rgional, ni ne

peut lui tre attribu s'il n'est sign par le prsident, le directeur gnral, le secrtair ou par un employ du centre mais uniquement. dans le cas de ce dernier, dans la mesure dtermine par rglement du conseil d'administration. T outefoi~ .Ia signature d'un avocat ou d'un notaire l'emploi du centre reglonal engage ce centre rgional dans tous les cas o il s'agit de "exercice de ses fonctions de professionnel pour un bnficiaire. 1972.c. 14, a. 49; 1996.c.23.a.52.a. 54. SECTION V.1 SERVICES PROFESSIONNELS

1972,c. 14, a. 55; 1996.c. 23.a. 54. Malgr les dispositions des ~rticles 51 et 52. le gouvemement peut. par rglement, prvoir les services juridiques qui. compte tenu des impratifs d'une bonne administration des fonds publiCS d'aide juridique, sont dispenss. selon ce qu'indique le rglement, de faon permanente ou temporaire, exclusivement soit par des avocats ou des notaires l'emploi d'un centre d'aide juridique. soit par des avocats ou des notaires qui ne sont pas l'emploi d'un tel centre.

52.1.

Le directeur gnral doit dresser une liste des avocats et des notaires qui ne sont pas "emploi du centre et qui acceptent que leurs services professionnels soient retenus pour des bnficiaires. 1972,c. 14.a.56; 1996,c.23,a. 54. Sous rserve de l'article 52. le directeur gnral doit rpartir quitablement entre chacun des avocats ou, selon le cas, des 'notaires viss l'article 56, les mandats qui leur sont confis, en tenant compte de la nature des questions ou litiges et du nombre de mandats confis chacun d'eux. 1972, c. 14. a. 57. Dans le cas o le directeur gnral fournit un bnficiaire les services professionnels d'un avocat ou d'un notaire qui n'est pas l'emploi du centre rgional, il fixe alors, dans le cadre des rglements, les conditions du mandat qu'il accorde cet avocat ou ce notaire. 1972, c. 14, a. 58; 1996. c. 23. a. 52. Un avocat employ temps plein par un centre ou par la Commission doit se consacrer exclusivement l'exercice de ses fonctions pour ce centre ou, le cas chant, pour la Commission, sauf dans des cas exceptionnelS avec l'approbation du centre ou, le cas chant. de ta Commission et conformment aux rglements. 1972,c. 14,a. 59; 1996,c.23,a. 54:2010,c. 12.a. 20.

56.

57.

Tout rglement d'exclusivit peut galement porter sur des secteurs d'activits dans lesquels les services juridiques sont dispenss. Le rglement d'exclusivit indique les services juridiques ou les secteurs d'activits qui en font l'objet. Il peut prvoir que son application est restreinte au territoire qu'il dsigne. S'il pourvoit l'exclusivit temporaire. ce rglement fixe la priode pendant . laquelle il s'applique. Un rglement d'exclusivit n'a pas pour effet d'carter l'application des articles 53 55. 1996, c. 23, a. 24. Dans le cas o un centre rgional n'a pas le personnel suffisant pour fournir un bnficiaire l'aide juridique par l'intermdiaire d'un avocat ou d'un notaire son emploi temps plein, le directeur gnral peut confier un mandat un autre avocat ou notaire. 1972,c. 14, a. 53: 1996.c. 23. a.52.

50. Dans le cadre des rglements adopts en vertu du prsent

c~apitre et des rglements du centre rgional, le directeur gnral

58.

dehvre, au nom de ce centre, les attestations d'admissibilit l'aide juridique. Le conseil ?'administration peut toutefois, dans la limite qu'il indique par rsolutIon, dlguer ce pouvoir au directeur d'un bureau d'aide juridique ou, dfaut, un membre du personnel du centre que la rsolution dsigne ainsi qu'au directeur d'un centre local d'aide juridique, qui doivent tre des avocats. Dans ce cas, les dispositions de la prsente section et des sectioris VI VI.2 relatives au directeur gnral s'appliquent, compte tenu des adaptations ncessaires. aux personnes qui ce pouvoir a t dlgu. 1972, c. 14,a. 50; 1996.c. 23,a. 22.a. 52. a. 54; 2010. c. 12. a. 19.

53.

59.

51. Le directeur gnral doit fournir un bnficiaire les services

professionnels d'un avocat ou d'un notaire l'emploi du centre rgional. 1972,c. 14,a.51; 1996,c.23,a.52.

Dans le cas o la nature de la question, du litige, de la cause ou de la poursuite ncessite une comptence particulire que le centre n'est pas en mesure d'assumer par l'entremise d'un avocat son emploi, le directeur gnral assigne au bnficiaire un autre avocat. 1972,c. 14,a. 54: 1996,c.23,a.54.

54.

60. Un avocat ou un notaire qui n'est pas l'emploi d'un centre

d'aide ou de la Commission et qui rend des services juridiques un bnficiaire dans le cadre de la prsente loi ne peut, l'gard de ces services, recevoir que les honoraires et dbourss prvus par la prsente loi et les rglments. . Quiconque a vers une somme d'argent ou procur quelque atre avantage non prvu par la prsente loi a droit de les recouvrer. 1972,c. 14.a.60: 1982,c. 36,a.4; 1996,c.23,a.25;2010.c. 12. a.21.

52. Le directeur gnral doit confier un mandat un avocat ou

notaire qui n'est pas l'emploi du centre. lorsqu'un bnficiaire fait le choix particulier de cet avocat ou de' ce notaire et que celui-ci accepte de fournir ses services professionnels au bnficiaire conformment aux rglements. Dans un'tel cas, cet avocat ou ce notaire doit remplir personnellement ce mandat dans ses aspects essentiels. . 1972. c. 14,a. 52; 1996.c.23,a.23,a. 54.

Dans le cas o une personne qui demande l'aide juridique est partie uri litige ou une cause impliquant. en dfense ou en demande. un bnficiaire pour lequel un avocat permal19nt du centre agit comme procureur. le directeur gnral rfre la personne un autre centre ou confie un mandat un avocat qui n'est pas l'emploi d'un centre. selon la mthode qui s'avre la plus pratique.

55.

61. Nonobstant toute loi ou tout rglement ce contraire, un

avocat ou un notaire l'emploi d'un centre ou de la Commission doit remettre au centre ou, le cas chant, la Commission les

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le juridique et sur la prestation de certains autres services juridil.\u,::s

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montants des honoraires et des dbourss qu'il peroit par suite d'un jugement ou d'une transaction. De plus. sous rserve de son traitement et des autres bnfices que lui accorde, en vertu de la prsente loi, le centre ou la Commission qui l'emploie. il est interdit un tel avocat ou notaire d'accepter, pour excuter ses fonctions, une somme d'argent ou un bnfice quelconque. 1972,c. 14, a.61; 1996.c. 23.a. 26,a.54;2010,c. 12,a. 22.

deuxime alina de l'article 50, seul le directeur gnral a comptence pour dcider de l'attribution de l'aide juridique. Dans le cas o le requrant est une personne qui exerce ou entend exercer le recours collectif, le directeur gnral dlivre une attestation d'admissibilit cette personne si elle-mme et une partie importante des membres du groupe qu'elle reprsente ou entend reprsenter sont admissibles recevoir l'aide juridique. 1972,c. 14,a.63; 1978,c. 8.a. 52: 1982, c. 36, a.6; 1996, c.23,a. 28.

Lorsqu'un bnficiaire a t dclar financirement admissible moyennant le versement d'une contribution, la dlivrance ultrieure, diins la mme affaire. d'une ou plusieurs attestations d'admissibilit ce mme bnficiaire n'entraine pas pour ce bnficiaire l'obligation de verser de nouveau une contributon. 1972.c. 14,a.66: 1996,c.23,a. 30.

61.1. Dans le cas d'une cause pnale ou criminelle, longue et

complexe notamment en raison de la dure prvue du procs. du nombre d'accuss, du nombre et de la nature des accusations. de la nature de la preuve, de la dure prvue pour l'audition des requtes prliminaires annonces ou anticipes, ainsi qu'il est mentionn dans le procs verbal de la confrence prparatoire ou indiqu au dossier du tribunal, ou encore en raison de la dure de l'enqute qui a conduit au dpt des accusations. seule la Commission dcide si le bnficiaire peut recevoir les services profeSSionnels d'un avocat conformment aux articles 833 83.7 et 83.9 83.12 et quelle est. le cas chant. la tarification applicllble aux honoraires accords l'avocat. Les dispositions des articles 56 et 57 ne s'appliquent pas dans le cadre du prsent article. 2010, c. 12, a. 23.
SECTION VI DEMANDES D'AIDE JURIDIQUE

64. Le requrant doit, conformment aux rglements, exposer sa situation financire et, selon ce que prvoient les rglements, celle de sa famille et tablir les faits sur lesquels se fonde la demande.
I! doit foumir ou veiller ce que soient fou mis tous les
renseignements et documents dtermins par rglement et qui sont ncessaires l'tablissement et la vrification de son admissibilit l'aide juridique et l'tablissement, s'il en est. de la contribution exigible. Le directeur gnral ou un membre de son personnel qu'il dsigne cette fin peut, dans le cadre d'une vrification, exiger de toute personne tout renseignement ou document relatif l'admissibilit financire "aide juridique d'un requrant, examiner ces documents et en tirer copie. Toute personne qui une telle. demande est faite est tenue de s'y conformer. 1972,c. 14,a.64; 1996,c. 23,a. 29.

67. En cas d'urgence, le directeur gnral peut, avant l'tude approfondie du dossier d'un requrant, dlivrer une attestation conditionnelle d'admissibilit pour la prestation des actes conservatoires ncessaires la prservation des droits du requrant. notamment pour la comparution dans une poursuite criminelle ou pnale: Le directeur gnral peut dlivrer par la suite, si le requrant est admissible. une attestation dfinitive avec effet rtroactif.
Lorsque le directeur gnral ne dlivre pas au requrant une attestation dfinitive avec effet rtroactif: 1 l'avocat ou le notaire du requrant doit, s'il n'est pas l'emploi du centre d'aide ou de la Commission, recouvrer du requrant ses honoraires et dbourss affrents aux actes conservatoires accomplis: 2' le requrant est tenu, lorsque les actes conservatoires ont t accomplis par un avocat ou un notaire l'emploi du centre d'aide ou de la Commission, de rembourser. conformment aux dispositions de la section VI.1. les cots de l'aide juridique obtenue. 1972. c. 14, a. 67; 1996. c. 23, a. 31: 2010. c. 12, a. 24.

62. Une personne qui demande l'aide juridique doit, conformment aux rglements, en faire la demande au centre local accrdit en vertu de la prsente loi ou au bureau le plus proche du lieu de sa rsidence.
Cette personne est tenue d'acquitter, pour l'tude de sa demande, les frais au montant fix par rglement, moins qu'eUe ne reoive une prestation, autre qu'une prestation spciale, en vertu d'un programme d'aide financire de demier recours prvu la Loi sur l'aide aux personnes et aux familles (chapitre A-13.1.1) ou qu'elle y soit admissible. 1972,c. 14,a. 62; 1982,c.36,a. 5; 1988,c.51,a.97: 1996.c. 23, a. 27; 1998,c. 36, a. 165;2005, c. 15.a. 140.

65. Le directeur gnral qui une demande est faite doit. dans le plus bref dlai possible, procder l'tude de cas du requrant. afin de statuer sur son admissibilit l'aide juridique.
1972, c. 14, a. 65.

66. Le directeur gnral dlivre une attestation d'admissibilit

chaque personne laquelle l'aide juridique est accorde. L'attestation, sur laquelle est indique, s'U en est, la contribution exigible du bnficiaire, doit tre remise par celui-ci, sans dlai, son avocat ou notaire qui la dpose au dossier de la cour ou. selon le cas, au bureau de la publicit des droits. L'attestation n'est valide que pour la priode, le litige, la poursuite ou le service juridique que le directeur gnral dtermine. Chaque recours devant une instance, y compris en appel, doit faire l'objet d'une nouvelle demande d'aide juridique.

68. Un requrant Ou bnficiaire de l'aide juridique doit, sans dlai, aviser le centre auquel il a fait une demande ou qui lui a mis une attestation. de tout changement d.ans sa situation ou dans celle de sa famille qui affecte son admissibilit l'aide juridique.
1972,c. 14,a.68: 1996,c. 23, a. 32,a. 54.

63. Sous rserve des dispositions des articles 4.3 et 4.13 et du

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69. Le directeur gnral doit refuser l'mission d'une attestation d'admissibilit une personne autrement admissible dans le cas o, cause du fondement de son droit et du montant en litige, un avocat qui n'est pas "emploi d'un centre accepte d'agir comme procureur et de faire, conformment au paragraphe 3 de l'article 126 de la Loi sur le Barreau (chapitre .B-l), une entente expresse relative aux honoraires extrajudiciaires.

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Toutefois. si ce requrant ne parvient pas percevoir un montant quivalent celui qui aurait t vers son avocat si le requrant avait bn~fici de l'aide juridique, et si le directeur gnral estime . que les circonstances l'indiquent, l'aide juridique peut lui tre accorde, dduction faite du montant peru, le cas chant. vec effet rtroactif compter de la date de la demande refuse en vertu du premier alina. Lorsque l'aide est ainsi accorde parce que le jugement ne peut tre excut, le centre est subrog dans les droits du requrant contre la partie adverse pour le montant de l'aIde accorde La crance du centre est acquitte de prfrence celle du requrant.

1972,c. 14,a. 70: 1996,c. 23,a. 34.

droit du dbiteur de demander une rvision de cette dcision. Cette mise en demeure interrompt la prescription.

71. Lorsque le bnficiaire cesse d'tre financirement

admissible, l'aide juridique peut tre maintenue pour les services faisant l'objet de l'attestation qui lui avait t dlivre.

1996, c. 23, a. 38.

Le dbiteur doit rembourser la dette dans le dlai prvu par rglement. moins que le directeur gnral n'accepte que tout ou partie de la dette soit rembourse en plusieurs versements. La dette devient exigible en totalit lorsque le dbiteur fait dfaut de se conformer une entente prise avec le directeur gnral.

1972,c. 14,a. 71; 1996,c. 23,a. 35.

73.4.

72. (Abrog).
1972.c. 14,a. 72; 1982,c. 36,a.8; 1996,c.23,a,36.

1972,c. 14,a. 69; 1982,c. 36,a. 7; 1996,c.23,a. 33,a. 54.

70. L'aide juridique peut tre refuse Ou retire, selon le cas,

toute personne qui, sans raison suffisante: a) refuse ou nglige de fournir les renseignements ou documents requis pour l'tude de sa demande; .

73. Le directeur gnral doit aviser par crit le requrant du rfus,

de la suspension ou du retrait de l'aide juridique. Cet avis doit contenir les motifs de la dcision et le directeur gnral doit en transmettre. le cas chant, une copie l'avocat ou au notaire responsable du dossier qui doit en informer le greffier du tribunal ou l'officier de la publicit des droits, La dcision du directeur gnral comporte, lorsqu'il s'agit d'un refus ou d'un retrait de l'aide juridique, la mention du droit du requrant ou, selon le cas, du bnficiaire d'en demander la rvision et du dlai dans lequel cette demande doit tre prsente.

1996, c. 23. a. 38.

Lorsque le dbiteur fait dfaut de rembourser tout ou partie de la dette, le directeur gnral ou un membre de son personnel qu'il dsigne cette fin peut. l'expiration du dlai pour demander une rvision ou, s'il y a rvision, compter de la date de la dcision du comit de rvision confirmant en tout ou en partie la dcision du directeur gnral, dlivrer un certificat attestant le montant et l'exigibilit de la dette. Ce certificat fait preuve, en l'absence de toute preuve contraire, de l'exigibilit de la dette et du montant d.

73.5.

a.1) fournit volontairement un renseignement que le directeur gnral a des motifs raisonnables de croire faux ou inexact;
b) nglige de se conformer l'article 68;

1972,c. 14,a. 73; 1996,c. 23,a.37.

c) refuse ou nglige d'exercer les droits et recours judiciaires qui lui appartiennent;
d) refuS? ou nglige. d'accorder ,'avocat ou au notaire qui lui rend des services profeSSionnels, la collaboration normale et habituelle entre un avocat ou un notaire et son client.

1996, c, 23, a. 38.

SECTION VU RECOUVREMENT DES COOTS DE L'AIDE JURIDIQUE

Une 'personne doit. dans les cas prvus par les rglements et dans la mesure qui y est tablie, rembourser au centre d'aide juridique, sur demande, les cots de l'aide juridique obtenue.

73.6. Le dbiteur est tenu au paiement d'intrts, dans les cas et

suivant les modalits dtermins par rglement. au taux qui y est fix.

73.1.

1996,c. 23. a. 38.

SECTION VI.2 RVISION
Une personne qui l'aide juridique est refuse ou retire ou de qui le remboursement des cots de l'aide juridique est exig ou qui conteste le montant de la contribution exigible peut, dans les 30 jours de la dcision du directeur gnral, faire une demande de rvision au comit form en vertu du paragraphe k de l'article 22. La demande est dcide par trois membres dont au moins un est avocat. Cette demande dlie l'avocat de la personne qui demande la rvision et le directeur gnral de leur secret professionnel l'gard du comit charg d'effectuer la rvision et de son dlgu. Lorsque la dcision concerne le refus ou le retrait de l'aide juridique. le directeur gnral doit, en cas d'urgence. dlivrer une attestation conditionnelle d'admissibilit pour la prestation des actes

L'aide juridique peut galement tre refuse ou retire lorsque le requrant, le bnficiaire Ou un autre membre de la famille a dispos d'un bien ou de liquidits sans juste considration de manire rendre le requrant ou le bnficiairefinancirement admissible l'aide juridique ou luder le versement d'une contribution. L'aide juridique peut en outre tre suspendue ou retire lorsque le bnficiaire fait dfaut de verser, en tout ou en partie, la contribution exigible, s'il en est. Le retrait ou la suspension de l'aide peut intervenir en tout tat de cause. Sous rserve des rglements, le centre verse l'avocat ou au notaire qui n'est pas l'emploi du centre les honoraires et dbourss auxquels il a droit pour les services qu'il a rendus avant que le retrait ou la suspension ne lui soit notifi.

1996, c. 23. a. 38.

Le recouvrement des cots de l'aide juridique se prescrit par trois ans compter du moment o. suivant les rglements. leur remboursement devient exigible. S'il y a eu mauvaise foi. il se prescrit par trois ans compter de la date laquelle le directeur gnral a eu connaissance du fait que ces cots sont recouvrables mais au plus tard 10 ans aprs la date laquelle le remboursemeni aurait t autrement exigible.

73.2.

74.

1996. c. 23, a. 38.

Le directeur gnral met en demeure le dbiteur par un avis qui nonce le montant et les motifs d'exigibilit de la dette et le

73.3.

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conservatoires ncessaires la prservation des droits de la personne qui demande la rvision. Lorsqu'une telle attestation est dlivre. la rvision doit tre effectue en priorit. Lorsque le comit charg d'effectuer la rvision dcide que la personne qui a demand la rvision n'est pas admissible l'aide juridique: 10 l'avocat ou le notaire de la parsonne qui a demand la rvision doit. s'il n'est pas l'emploi du centre d'aide ou de la Commission recouvrer de cette personne ses honoraires et dbourss affrent~ aux actes conservatoires accomplis; 2 la personne qui a demand la rvision est tenue, lorsque les actes conservatoires ont t accomplis par un avocat ou un notaire l'emploi du centre d'aide ou de la Commission, de rembourser, conformment aux dispositions de la section VI.1. les cots de l'aide juridique obtenue. 1972.c. 14,a. 74; 1996, c.23,a. 39;2010,c. 12.a.25. Toutepartie intresse dans un litige ou une cause peut contester l'admissibilit financire d'une personne l'aide juridique en faisant une demande cette fin au directeur gnral; la dcision du directeur gnral peut faire "objet, dans les 15 jours de la date laquelle eUe a t rendue, d'une demande de rvision auprs du comit de rvision. 1972.c. 14,a. 75; 1996. c.23. a. 40: 1997.c. 43.a. 25.

Le comit de rvision avise sans dlai les personnes vises et . le centre de sa dcision et des raisons qui la motivent. 1972,c. 14, a. 78; 1996, c.23.a. 54; 1997,c.43,a.27. La dcision vise l'article 78 est finale et n'est pas sujette appel. 1972, c, 14, a. 79.
SECTION VII RGLEMENTS

78.

actifs du conjoint du reql!rant;

79.

a.3) dterminer ce qui constitue les revenus, les liquidits et les autres actifs aux fins de l'admissibilit financire l'aide juridique et. cette fin, dterminer les revenus, les liquidits et les autres actifs qui doivent tre considrs ou exclus, indiquer les montants qui . peuvent tre dduits des revenus, prvoir les mthodes de calcul pour tablir les revenus ou la valeur des biens et dterminer ce que comprennent les liquidits;
a.4) fixer le niveau maximal des revenus ainsi que la valeur maximale des liquidits et des autres actifs en de desquels une personne est financirement admissible l'aide juridique gratuite en . vertu de l'article 4.1; 8.5) fixer le niveau maximal des revenus en de duquel une personne est financirement admissible "aide juridique moyennant le versement d'une contribution en vertu de l'article 4.2 et. cette fin, prvoir dans quelle mesure les liquidits sont rputes constituer des revenus et dans quelle mesure et suivant quelle proportion, exprime en pourcentage, la valeur des actifs autres que les liquidits est rpute constituer des revenus, dterminer la contribution ~xigible et fixer le montant maximal que cette contribution peut atteindre; 8.6) dterminer la contribution exigible d'une personne dclare financirement admissible l'aide juridique en vertu de l'article 4.3 et fixer le montant maximal que cette contribution peut atteindre; 8.7) dierminer, aux fins de la contribution prvue au para9raphe 8.5 ou a.6, ce que comprennent les cots de l'aide juridique, fixer quel moment le versement de la contribution est exigible du bnficiaire et dterminer les normes qui rgissent le versement de la contribution et, cette fin, prvoir les dlais et les modalits du versement. tablir dans quels cas le bnficiaire est tenu au paiement d'intrts et en fixer le taux; 8.8) adapter, pour les personnes qui rsident dans une rgion loigne. les rgies d'admissibilit financire l'aide juridique gratuite ou moyennant le versement d'une contribution et. cette fin, fixer la priode minimale de rsidence dans cette rgion et dterminer ce qu'est une rgion loigne;
b) dterminer les programmes de prestations ou d'indemnits dans le cadre desquels l'aide juridique est accorde, dans la mesure prvue au paragraphe 7' de l'article 4.7 et au paragraphe 2' de l'article 4.10 ou dsigner les dispositions lgislatives tablissant ces programmes;

80. Peuvent tre adopts des rglements pour les fins du prsent
chapitre, moins que le contexte n'indique un sens diffrent. notamment pour: a) dtermil1er, aux fins de l'admissibilit financire, dans quel cas une personne, autre que le pre ou la mre, fonne, avec les enfants, une famille et dsigne~ cette personne, prVOir dans quels cas ou quelles circonstances et, le' cas echant, quelles conditions une personne continue de faire partie d'une famille, en devient membre ou cesse d'en faire partie et dfinir, pour l'application de l'article 1.2, ce que constitue la frquentation d'un tablissement d'enseignement; 8.1) dtenniner la priode pour laquelle les revenus, les liquidits et les autres actifs sont considrs aux fins de l'admissibilit financire l'aide juridique et prvoir les conditions dans lesquelles a lie!J cette dtermination;

75.

76. Sous rserve de l'article 75, la demande crite de rvision ou

en contestation doit contenir un expos sommaire des motifs invoqus el tre adresse par courrier recommand ou certifi au prsident de la Commission. Le cas chant, une copie de la demande doit tre transmise l'avocat ou au notaire qui a t charg de rendre les services professionnels au bnficiaire. 1972,c. 14, a. 76; 1975.c.83,a.84. Le comit de rvision doit, avant de prendre sa Qcision, donner au requrant ou au bnficiaire, ainsi que. le cas chant, la personne qui conteste l'admissibilit financire l'aide juridique. l'occasion de prsenter ses observations. 1972.c. 14,a. 77; 1996.c.23,a.41; 1997,c.43,a.26.

a.2) dterminer, aux fins de l'admissibilit financire l'aide juridique, dans quels cas et. s'il y a lieu, quelles conditions et dans quelle mesure:
1 sont considrs les revenus, les liquidits et les autres actifs du requrant et de sa famille: 2' sont considrs les revenus, les liquidits et les autres actifs du requrant et de son conjoint; 3' sont considrs les revenus, les liquidits et les autres actifs du requrant, de son conjoint et d'un enfant; 4 ne sont considrs que les revenus, les liquidits et les autres actifs d'un enfant mineur; 5' ne sont pas considrs les revenus, les liquidits et les autres
0

77.

b.1) dterminer, outre ceux qui sont dj accords en vertu du

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prsent chapitre, les services juridiques pour lesquels l'aide jundique est accorde et prvoir, s'il y a lieu, quelles conditions cette aide est accorde et dterminer, outre ceux pour lesquels aucune aide n'est accorde. les services juridiques qui ne peuvent faire l'objet de l'aide juridique et prvoir. s'il y a lieu. dans quels cas et quelles conditions ces services ne peuvent faire l'objet de cette aide; b.2) dfinir les termes et expressions utiliss dans la prsente loi ou en prciser la porte; c) fixer les conditions que doit remplir un centre d'aide juridique et les renseignements qu'il doit fournir pour tre habilit par la Commission aux fins de la prsente loi;
d) dterminer les conditions de toute entente entre la Commission et les centres d'aide juridique aux fins de la prsente loi;

demande d'aide juridique qui peuvent faire l'objet d'une vrification, au prs de qui cette vrification peut tre effectue et prvoir les autorisations qui peuvent tre eXiges cet gard; i) pour l'application de la prsente loi, tablir les normes et critres suivant lesquels sont tablies les indemnits payables aux membres du conseil d'administration d'un centre rgional et les allocations de prsence payables aux membres d comit administratif; j) pour l'application de la prsente loi, fixer la date de la fin de son exercice financier et de celui des centres d'aide juridique ainsi que la date du dpt de leurs prvisions budgtaires; k) pour l'application de la prsente loi, dicter des rgies ncessaires sa rgie interne et la conduite de ses affaires. notamment en ce qui concerne le fonctionnement du comit charg d'effectuer les rvisions prvues la section VL2; /) prendre, s'il ya lieu, les dispositions ncessaires l'application des dispositions d'une entente prvue l'article 94, notamment en vue de prvoir l'attribu,tion de l'aide juridique selon ce qui est prvu l'entente; m) pour l'application de la prsente loi, dterminer les normes et critres relatifs au contrle que doit exercer un centre rgional sur les dpenses d'un centre local d'aide juridique;
n) dterminer l'endroit o une personne qui dsire obtenir l'aide juridique doit adresser sa demande et tablir des rgles cet gard; 0) (paragraphe abrog); p) dterminer les Cas o, malgr les dispositions du prsent chapitre, les honoraires et les dbourss des avocats et des notaires qui ne sont pas l'emploi d'un centre ou de la Commission et dont les services sont retenus pour le compte d'un bnficiaire, sont payS par le centre ou par la Commission; q) dterminer, pour l'application du deuxime alina de l'article 63, les critres et les normes selon lesquels le directeur gnral tablit qu'une partie importante d'un groupe est admissible l'aide juridique;

s) prvoir, aux fins du recouvrement des cots de l'aide juridique, dans quelS cas et dans quelle mesure une personne est tenue de rembourser ces cots, dterminer ce que comprennent ces cots, fixer la manire selon laquelle le montant exigible est tabli, dterminer tout ou partie des sommes que le dbiteur n'est pas tenu de rembourser et les cas dans lesquels le recouvrement n'a pas lieu, fixer quel momerit le remboursement des cots est exigible, prvoir le dlai et les modalits de ce remboursement et dterminer dans quels cas le dbiteur est tenu au paiement d'intrts et en fixer le taux; t) pourvoir l'exclusivit de services prvue

l'article 52.1;

e) dterminer la forme et le contenu de toute attestation d'admissibilit dlivre en vertu du prsent chapitre;
f) dterminer, aprs consultation du Barreau du Qubec ou, selon le cas, de la Chambre des notaires du Qubec. les services juridiques, autres que ceux qui sont du ressort exclusif de l'avocat ou du notaire, qu'un stagiaire ou un tudiant en droit l'emploi d'un centre d'aide juridique est autoris rendre ainsi que les secteurs d'activits dans lesquels ces services juridiques peuvent ainsi tre rendus et les conditions suivant lesquelles ces services sont rendus; g) pour l'application de la prsente loi, 'dterminer les livres, comptes et statistiques qu'un centre d'aide juridique doit tenir ainsi que la nature et la forme des rapports qu'il doit fournir, la nature des renseignements qu'ils doivent contenir et l'poque laquelle ils doivent tre prOduits;

u) dterminer les modalits et la forme de la reddition de comptes qu'un avocat ou un notaire doit, en vertu de la prsente loi, accomplir auprs de la Commission propos des honoraires et des dbourss relatifs aux services juridiques qu'il a rendus, les dlais dans lesquels cette reddition de comptes doit tre accomplie et les cas d'exception pour lesquels une telle reddition de comptes n'est pas requise; v) dterminer les rgies applicables au paiement des honoraires et dbourss par la Commission, incluant la date compter de laquelle court la prescription d'une crance relative un relev d'honoraires et de dbourss payable par un centre ou par la Commission en vertu de ta prsente loi.

h) dterminer la forme et le conten d'une demande d'aide juridique ainsi que la teneur des engagements que le requrant doit prendre;
h.1) dterminer les documents et les renseignements que doit fournir une personne qui demande l'aide juridique et dsigner les catgories de personnes qui sont dispenses de l'obligation de fournir certains documents ou certains renseignements; h.2) dfinir ce qu'est un requrant l'aide juridique et dsigner les personnes ou les organismes qui ne peuvent prsenter une demande d'aide juridique au nom d'autrui;

h.3) dterminer les documents et les renseignements relatifs une

r) fixer le montant des frais qu'un centre local ou qu'un bureau doit exiger conformment l'article 62, tablir, quant ces frais, des modalits de paiement et dterminer dans quels cas ils pourront tre rembourss;

Les dispositions des rglements pris en vertu des paragraphes a a.8 du premier alina peuvent varier slon qu'il s'agit d'une personne seule ou d'une famille, selon la compoSition de la famille, selon la situation du requrant ou d'un membre de sa famille. ou selon le nombre d'enfants ou selon qu'il s'agit d'une personne physique, d'un groupe de personnes ou d'une personne morale Ou, dans le cas du paragraphe a.2, selon le service juridique dispens ou, dans le cas du paragraphe a.4, selon le type d'actifs ou selon que le requrant ou son conjoint est propritaire ou non de la rsidence ou, dans le cas du paragraphe h.1, selon que le requrant est une personne phYSique, un groupe de personnes ou une personne morale. La mthode de calcul pour tablir les revenus ou la valeur des biens viss au paragraphe a.3 du premier alina peut varier selon les types de revenus et les actifs considrs. Les dispositions du rglement prises en vertu du paragraphe 8.5 ou a.6 du premier alina et relatives l'tablissement de la contribution peuvent prvoir que cette dernire peut varier selon qu'il s'agit d'une personne seule ou d'une famille et selon le niveau de revenus du bnficiaire ou selon qu'il s'agit d'une personne physique, d'un groupe de personnes ou d'une personne morale. Les normes relatives au versement par le bnficiaire de la contribution prvue au paragraphe a.7 peuvent varier selon que les services ont t rendus par un avocat ou un

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notaire l'emploi d'un centre d'aide ou de la Commission ou par un avocat ou un notaire qui n'est pas l'emploi d'un centre ou de la Commission. les dispositions du rglement prises en vertu du paragraphe f du premier alina peuvent varier selon les services juridiques rendus ou les secteurs d'activits dans lesquels ces services sont rendus ou selon que les services sont rendus par un stagiaire ou un tudiant en droit. la manire permettant d'tablir le montant exigible d'une personne tenue de rembourser les cots de l'aide juridique. en vertu du paragraphe s du premier alina. peut varier selon les cas qu'indique le rglement les dispositions d'un rgIe ment prvu au paragraphe t du premier alina peuvent varier selon les services juridiques dispenss ou les secteurs d'activits dans lesquels ces services sont dispenss ou selon le territoire o elles s'appliquent et leur dure d'application. le gouvernement prend les rglements viss aux paragraphes a.8. b b.2. h h.3, 1et q v du premier alina.

1972,c. 14,a.82; 1986.c. 58.a.2; 1990.c. 4,a. 49; 1991, c. 33.a. 2; 1996,c. 23,a. 44;2010,c, 12,a. 29.

83.4. Ds qu'un directeur gnral est inform de faits prvus

l'un des articles 61,1 et 83.1, il doit en aviser, sans dlai, la Commission. Dans le cas prvu ,'article 61.1, l'avis du directeur gnral peut comporter une recommandation, laquelle ne lie pas la Commission. la Commission informe le directeur gnral de tout fait semblable dont elle a connaissance. 2010, c. 12, a. 30. Le directeur gnral du lieu o doit se drouler ou, le cas chant. se poursuit la procdure ou le procs exerce les fonctions qui sont attribues au directeur gnral en vertu du chapitre Il. 2010,

82.1. (Abrog).
1996,C.23,a.44;2010,c.12,a.29.

83. (Abrog).
1972,c. 14, a. 83; 1992,c.61,a. 47. CHAPITRE III PRESTATION DE CERTAINS SERVICES JURIDIQUES AUTRES QUE L'AIDE JURIDIQUE Outre les fonctions et les devoirs qui lui sont attribus par le chapitre Il. la Commission des services juridiques doit veiller ce que des services juridiques soient fournis aux personnes accuses dans un procs pnal ou criminel dont le droit aux services d'un avocat rmunr par l'tat. afin d'assurer leur droit constitutionnel . un procs quitable, a t reconnu par une ordonnance judiciaire. Elle doit galement veiller ce que de tels services soient offerts lorsqu'une ordonnance judiciaire portant sur la dsignation d:un avocat a t rendue aux tenmes d'une disposition du Code criminel (L.R.C. 1985. c. C-46), notamment en vertu des articles 486.3 el 672.24, des paragraphes 8 8.2 de l'article 672.5 et des articles 684 et 694.1 de ce code. 2010, c. 12, a. 30.

83.5.

83.1.

Tout autre rglement dans le cadre du prsent chapitre est pris par la Commission et est soumis "approbation du gouvernement qui peut l'approuver avec ou sans modification. . Aprs son approbation. un rglement pris par la Commission pour l'application du paragraphe k du premier alina est publi la Gazette officielle du Qubec. Il entre en vigueur compter de cette publication ou toute date ultrieure qui y est indique. 1972,c. 14,a.80; 1978,c.8. a. 53; 1982.c.36, a.9; 1982.c. 17, a. 35; 1996,c. 23,a. 42; 1996,c.23,a.52,a.53,a. 54;2000,c.8,a. 101; 2010,c. 12,a.27.

c.

12, a. 30.

Le directeur gnral doit confier la prestation des services juridiques un avocat qui n'est pas l'emplOi d'un centre rgional. lorsqu'une personne vise l'un des articles 61.1 et 83.1 fait le choix particulier de cet avocat et que celui-ci accepte de fournir ses services professionnels cette personne selon les honoraires indiqus, le cas chant, par la Com'!lission en vertu du premier alina de l'article 83.12.

83.6.

dfaut. le directeur gnral doit fournir les services professionnels d'un avocat du centre rgional.
le prsent article ne s'applique pas lorsqu'une ordonnance a t rendue aux termes de l'article 486.3 du Code criminel (L.R.C. 1985, c. C-46), 2010, c. 12, a. 30.

80.1. (Abrog).
2000,c. 8,a. 102;2002,c.31,a. 1; 2010,c. 12,a.28.

83.2. Les principes noncs l'article 3.2 s'appliquent, compte

tenu des adaptations ncessaires. la gestion et la prestation des services juridiques rendus dans le cadre du prsent chapitre, sans gard l'admissibilit financire des personnes qui y sont vises Les articles 60 et 61 s'appliquent l'gard d'un service rendu par un avocat en vertu du prsent chapitre, compte tenu des adaptations ncessaires. 2010, c. 12, a. 30. La Commission, en concertation avec les centres rgionaux, prend les mesures ncessaires pour assurer une application cohrente du prsent chapitre. 2010, c. 12, a. 30.

80.2. (Abrog).
2007,c. 7,a. 1; 2010, c. 12,a.28.

83.7. Sous rserve de l'article 83.8. lorsqu'une personne vise

l'un des articles 61.1 et 83.1 n'a pas fait de choix particulier conformment aux articles 52 ou 83.6 ou que son avocat n'accepte pas de fournir ses services profeSSionnels confonmment aux rglements et que le directeur gnral est dans l'impossibilit de fournir les services profeSSionnels d'un avocat l'emploi du centre rgional, ce directeur fait appel la Commission qui doit procurer cette personne les services professionnels d'un avocat selon l'un des trois modes suivants:
1 un avocat qui n'est pas l'emploi d'un centre rgional ou de la Commission et qui accepte de fournir ses services professionnels selon les honoraires indiqs, le cas chant, par la Commission

81. (Abrog).
1972.c. 14,a.81; 1982,c.36,a. 10; 1985, c. 29, a. 1; 1996,c. 23, a. 43; 1996,C.23,a. 54;2010,c. 12,a.28. SECTION VIII Abroge, 2010, c. 12, a. 29.

83.3.

82. (Abrog).

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en vertu du premier alina de l'article 83.12; 2 un avocat qui est remploi de la Commission; 3. un avocat qui est remploi d'un centre !gional ~vec lequel le centre rgional a conclu une entente de pret de services Conformment l'article 83,11. Dans la mesure du possible, la slection des avocats se fait selon le libre choix du bnficiaire. Malgr le premier alina, la Commission peut exceptionnellement. conclure un contrat de services professionnels avec un avocat. qUI n'est pas l'emploi d'un centre rgional ou de la Co~mlsslOn, lorsque l'expertise particulire de cet avocat est requlse.pour . permettre la Commission de s'acquitter de son obligation prevue au premier alina de l'article 83.1 ou si la concl~sion de ce contrat permet d'assurer une gestion efficace des services et des ressources. 2010, c. 12, a. 30.

drouler ou, le cas chant, se poursuit la procdure ou le procs peut conclure avec le directeur gnral d'un autre centre rgional une entente prvoyant un prt de services d'un membre du personnel de leur centre respectif. La Commission est partie cette entente. L'entente peut galement prvoir un prt de services d'un membre du personnel de la Commission ou ,'affectation un centre rgional d'un avocat li la Commission par un contrat de services professionnels. 2ofo, c. 12, a, 30.

l' du premier alina de l'article 83.7 doit. selon les honoraires que la Commission a indiqus en vertu du premier alina de l'article 83.12, utiliser la totalit de la contribution que la personne vise au premier alina de l'article 83.1 s'est engage verser avant de rclamer. la Commission d'autres honoraires.
2010, c. 12, a. 30.

83.15. La personne vise au premier alina de "article 83.1 doit

verser la contribution la Commission dans le cas o son avocat est l'emploi d'un centre ou de la Commission. 2010, c. 12, a, 30. La personne vise au premier alina de l'article 83.1 qui n'aurait pas d bnficier, en raison notamment de sa fausse dclaration, de fa prestation de certains services juridiques dans le cadre du prsent chapitre, est tenue de rembourser la Commission les cots des services juridiques qui lui ont t ainsi rendus. Pour l'application du premier alina, les services rendus, lorsqu'Us le sont par un avocat vis l'un des paragraphes 2~ ou 3 du premier alina ou du troisime alina de ,'article 83.7, sont rputs avoir t rmunrs en vertu du premier alina de l'article 83.12, selon les honoraires indiqus par la Commission. 2010,

33.12. Dans les cas prvus au premier alina de l'article 83.6 et au paragraphe 1 du premier alina de l'article 83,7, la Commission indique, en application du tarif applicable en vertu de l'article 83.21, les honoraires applicables l'avocat d'une personne vise l'article 61.1 ou au premier alina de l'article 83.1.
La Commission tablit, par rgie ment, les critres qu'elle doit notamment considrer pour prendre la dcision vise au premier alina, compte tenu des circonstances de l'affaire. Ce rglement est soumis l'approbation du gouvernement qui peut l'approuver avec ou sans modification. La Commission doit aviser sans dlai le directeur gnral de sa dcision. La dcision de la Commission ne peut faire l'objet d'aucune rvision parle comit fOrm en vertu du paragraphe k de l'article 22. 2010, c. 12, a. 30.

83.16.

83.8. Pour l'application d'une ordonnance rendue aux te~me~ de

l'article 486.3 du Code criminel (LRC. 1985, c. C:46),la selectl~n de l'avocat doit tre faite, dans la mesure du 'p~sslble, selon la re~le de l'alternance entre, d'une part, un avocat vise au paragraph~ :' du premier alina de l'article 83.7 et, d'autre part, un ;lVoca! vise au deuxime alina de l'article 83.6 ou au paragraphe 2 ou 3 du premier alina de ,'article 83.7 2010, c. 12, a. 30.

c. 12, a. 30.

83.17. Le gouvernement peut par rglement dterminer ce que

comprennent les cots d'un service juridique vis aux fins de l'article 83.16. 2010,c. 12,a. 30.

83.9. Tout avocat qui rend des services professionnels dans le

cadre du prsent chapitre doit. sous rserve des rgle-:nents , les accomplir personnellement. dans leurs aspects essentiels. 2010,c.12,a.30. territoire du Qubec, une liste des avocats viss au par~raphe 1 du premier alina de l'article 83.7 et en transmet une COpie a chaque centre rgional. La Commission met cette liste la disposition du public. 2010,c.12,a.30.

83.13. La personne vise au premier alina de l'article 83.1 est

tenue de verser le montant de la contribution qu'elle s'est engage

verser, Elle est galement tenue de fournir toute garantie qu'elle

s'est engage fournir. . Ces garanties sont tablies en faveur de la Commission. 2010, c, 12, a. 30.

83.18. La Commission peut, par rglement:

1 dterminer les cas o les honoraires et les dbourss des avocats, qui ne sont pas l'emploi d'un centre ou de la Commission et dont les services sont retenus la suite d'une ordonnance vise l'article 83.1, sont pays par un centre ou par la Commission: 2 dterminer la forme et le contenu du document confirmant le droit la prestation de services juridiques dans le cadre du prsent chapitre; 3 dterminer l'endroit o une personne qui dsire obtenir des services juridiques doit adresser sa demande et tablir des rgles
i

83.10. La Commission dresse et tient jour, pour tout le

83.14. La personne ~ise au premier alina de l'article 83.1 doit

verser la contribution son avocat s'il n'est pas remploi d'un centre rgional ou de la Commission. L'avocat vis au premier alina de l'article 83.6 ou au paragraphe

83.11. Le directeur gnral du centre rgional du lieu o doit se

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suprieurs ceux prvus dans la convention. cet gard; cesse d'avoir effet. Un tarif tabli suivant les dispositions du prsent article peut fixer, dans la mesure qui y est prvue, des honoraires forfaitaires pour l'ensemble des services juridiques foumis dans le cadre d'un mme mandat. " peut prvoir le niveau maximal des honoraires pouvant tre verss en vertu de la prsente loi un mme professionnel au cours d'une priode que le tarif indique et au-del d.uquel les honoraires verss ce profeSSionnel sont rduits, pour chaque mandat, dans la proportion que le tarif indique. les dispositions du tarif relatives au niveau maximal des honoraires pouvant tre verss un mme professionnel peuvent varier selon la catgorie de professionnels laquelle elles s'appliquent. le tarif peut galement indiquer qui peut dterminer les honoraires applicables un service non tarif ou, dans certains cas, le dpassement des honoraires applicables et prvoir, le cas chant, quelles conditions un tel pouvoir peut tre exerc. Le tarif peut dterminer les indemnits de dplacements et autres dbourss admissibles ou indiquer qui peut les dterminer ou encore, rfrer au rglement ou la directive qui s'applique. Une entente ou un rglement demeure en vigueur aprs la date fixe pour sa cessation d'effet jusqu' son remplacement, soit par une nouvelle entente, soit par un nouveau rglement. En l'absence d'une convention ou en cas d'impossibilit d'agir des experts viss par une convention, le directeur gnral fixe le montant des honoraires et des frais payables l'expert. 2010, c. 12, a. 30.

40 dterminer la manire dOf1t la liste prv~e l'article 8~.10 es~ dresse et tenue jour, ainsi que les renseignements qu elle dOit contenir.
Les rglements de la Commission sont soumis l'approbation du gouvernement qui peut les approuver avec ou sans modification. 2010, c. 12, a. 30. CHAPITRE IV DISPOSITIONS COMMUNES

SECTION Il
DISPOSITIONS PNALES Commet une infraction et est passible d'une amende d'au moins 800 $ et d'au plus 10000 $; s'il s'agit d'une personne physique, et d'une amende d'au moins 2 500 $ et d'au plus 62000 $, s'U s'agit d'une personne morale, toute personne qui fait une dclaration qu'elle sait fausse ou trompeuse ou transmet un document sachant que celui-ci contient un renseignement trompeur ou faux, en vue: 1 de se rendre ou de demeurer admissible l'aide jUridique' prvue par le chapitre Il; 2 de rendre un membre de sa famille admissible ou de le faire demeurer admissible cette aide; 3 d'aider une autre personne obtenir cette aide laquelle elle n'a pas droit. 2010, c. 12, a. 30. Tout avocat ou notaire qui, contrairement l'article 60 ou au deuxime alina de l'article 61, reoit une somme d'argent ou quelque autre avantage non prvu par la prsente loi commet une infraction et est passible d'une amende d'au moins 2 000 $ et d'au plus 32 000 $. ' 2010, c. 12, a. 30. Tout avocat ou notaire vis au premier alina de l'article 61 qui fait dfaut de remettre au centre ou, le cas chant, la Commission qui l'emploie les honoraires et dbourss qu'il peroit la suite d'un jugement ou d'une transaction commet une infraction et est passible d'une amende d'au moins 2 000 $ et d'au plus 32000 $. 2010, c, 12, a. 30.

83.23.

SECTION 1
DISPOSITIONS GNRALES

83.19. Sous rserve des dispositions d'une con~entio~

collective, la Commission des services juridiq,ues determlne, par f' lement. les normes et barmes de remuneratlon d,e son p~sonnel et de celui des centres rgionaux conformement aux conditions dfinies par le gouvernement 2010, c. 12, a. 30.

83.20. Pour l'application de la Loi sur l'quit salariale ,tchapitre

E-12.001), la Commission et les centres rgionaux sont repu~e~ e constituer qu'une seule entreprise et la Commission est consideree l'employeur des salaris des centres rgionaux. Malgr l'article 11 de la Loi sur l'quit salarial~, il ne peut y avoir qu'un seul programme d'quit salariale po~r,1 ensemble des salaris de la Commission et des centres regtonaux. 2010,c.12,a.30,

r:

Une nouvelle entente ou un nouvea.u rglement peut rtroagir une date qui ne peut tre antrieure la date o le texte remplac devait cesser d'avoir effet Lorsqu'une modification intervient en cours d'effet d'un texte, celle-ci peut rtroagir une date qui ne pelit tre antrieure la date de prise d'effet initiale du texte. 2010, c. 12, a. 30. la Commission peut convenir avec toute association d'experts des honoraires et des frais auxquels ont droit les experts ql,Ji acceptent d'agir ce titre dans le cadre de la prsente loi. Une telle convention s'applique sur tout le territoire du Qubec.
dfaut de convention avec une association, tout centre rgional

83.24.

83.22.

83.21.le ministre peut avec l'approbation du Conseil du t~sor,

conclure avec les organismes habilits reprsenter les notaires, les avocats, les huissiers ou les stnographes, toute entente concernant les tarifs des honoraires appltcables aux fins ~e I~ t rsente loi ainsi qu'une procdure de rglement des dlfferen ~ e ks matires qui peuvent en faire l'objet. L'entente a force de loi, prend effet le jour de sa public~tion la G~zette o"!clel1e du Qubec et cesse d'avoir effet a la date qUI y est fixee.

83.25.

ou tout regroupement de centres rgionaux peut conclure une convention avec une association d'experts ou avec les personnes qui acceptent d'agir comme experts. Une telle convention s'applique sur tout le territoire du Qubec ou dans les rgions que la convention indique .. Sauf en cas d'impossibilit d'agir des experts viss par une convention, lorsqu'une corwention a t conclue, un centre ne peut en aucul) cas verser, pour toute expertise, des honoraires et frais

dfaut d'entente selon le premier alina, le ministre peut. avec l'a robation du Conseil du trsor, dicter un rglement conce~n~nt le~~ujets pouvant faire l'objet d'une entente et y fixer la date ou Il

83.26. Toute personne qui refuse ou nglige de fournir les

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renseignements et les documents exigs par l'article 64 commet une infraction et est passible d'une amende d'au moins 500 $ et d'au plus 5 000 $ s'il s'agit d'une personne physique et d'une amende d'au moins 1 500 $ et d'au plus 30 000 $ s'iI s'agit d'une personne morale, 2010.c, 12,a, 30,

financier vrifi par un comptable public et comprenant son bilan, son compte de revenus et dpenses. l'tat des obligations assumes ou des engagements contracts, notamment en vertu de l'article 52, un estim du cot de ses engagements ainsi qu'un tat dtaill de l'utilisation de l'aide financire que la Commission lui a accorde, Elle doit transmettre une copie de ce rapport au ministre de .Ia Justice. 1972.c, 14,a. 86; 1979,c, 32,a, 14; 1996,c. 23. a. 47,a. 54, La Commission doit, chaque anne, dans les quatre mois qui suivent la clture de son exercice financier, transmettre au ministre de la Justice un rapport financier vrifi par un comptable public et comprenant son bilan. son compte de revenus et dpenses. l'tat des obligations assumes ou des engagements contracts, notamment en vertu de l'article 52, un estim du cot de ses engagements ainsi qu'un tat dtaill de l'utilisation de la subvention que le gouvernement lui a accorde et de tout revenu dont elle dispose, y compris les sommes perues par les centres d'aide juridique. Sur demande. la Commission doit galement transmettre au ministre tout renseignement ou tout document se rapportant l'administration de la prsente loi que le ministre requiert, 1972,c. 14.a,87; 1979,c, 32.a. 14; 1996. c, 23,a. 48.

Sous rserve de l'article 89, tout centre rgional ayant comptence sur la totalit ou une partie de l'ile de Montral, et que la Commission dsigne cette fin, succde, compter de la date que la Commission dtermine, au Bureau d'assistance judiciaire du Barreau de Montral et il en acquiert les droits et en aSSume les obligations la date indique. 1972.c, 14, a. 88; 1996. c, 23,a. 52,

88.

SECTION III DISPOSITIONS DIVERSES

84. La Commission doit transmettre ses prvisions budgtaires au

ministre de la Justice, pour l'exercice financier subsquent. au plus tard le 1er novembre de chaque anne. 1972,c. 14,a.84; 1996. c. 23,a, 45, La Commission et les centres d'aide juridique ne peuvent faire de dpenses ou assumer des obligations dont les montants dpassent, dans un ex~rcice financier. les sommes dont ils disposent pour cet exercice, La Commission ne peut. au cours d'un exercice financier, prendre des engagements, autres qu'un emprunt. suprieurs au montant autoris cette lin par le ministre de la Justice pour cet exercice, Les centres d'aide juridique ne peuvent non plus, au cours d'un exercice financier. prendre des engagements suprieurs au montant autoris cette fin par la Commission pour cet exercice, Le prsent article n'a pas pour effet d'empcher la Commission ou un centre de s'engager pour plus d'un exercice financier lorsqu'il s'agit du bail d'un bien meuble ou immeuble, d'une convention collective ou de la rmunration et des conditions de travail des employs qui ne sont pas rgis.par une telle convention, Il n'a pas non plus pour effet d'empcher la Commission de contracter un emprunt dont le terme de remboursement excde un exercice financier. 1972,c. 14,a,85: 1979.c. 32. a, 13; 1996,c. 23. a, 46. La Commission ne peut contracter un emprunt, par billet ou autre titre, qu'avec l'autorisation du gouvemement, au taux d'intrt et aux autres conditions que ce demier dtermine, 1996. c. 23, a, 46. Chaque centre d'aide juridique doit, chaque anne. la date fixe par rglement, transmettre la Commission un rapport

87.

85.

89. Les employs permanents de tout organisme d'assistance judiciaire tabli en vertu de la Loi sur le Barreau (chapitre 8-1) et les employs d'une section du Barreau chargs exclusivement de s'occuper de l'assistance judiciaire. qui sont en fonction le 5 septembre 1972, ont droit. en priorit, de devenir des employs de la Commission ou d'un centre d'aide juridique. suivant que le dtermine la Commission.
Les avantages que la Commission ou les centres accorderont ces employs ne doivent pas tre moindres que ceux dont ils bnficiaient le 21 mars 1972, 1972,c, 14, a, 89; 1996, c. 23. a. 54.

90. La Commission peut provisoirement foumir directement les

services d'aide juridique dans une rgion jusqu' ce qu'un centre rgional ait t constitu et soit en mesure de foumir lui-mme ces services. Dans le cas vis au prsent article, la Commission exerce les pouvoirs dvolus un centre rgional. elle en assume les fonctions et en remplit les devoirs.

87.1. Un centre ne peut assumer le financement d'un recours

collectif, si ce n'est qu'il peut permettre qu'un avocat son emploi soit le procureur du reprsentant. 1978,c,8,a.54; 1996.c.23,a. 54. La Commission assume le cot des dbourss de cour exigibles par le gouvernement du Qubec et des droits qu'un officier de la publicit des droits aurait autrement perus. et dont les bnficiaires sont dispenss du paiement en application du paragraphe b du premier alina de l'article 5, l'exception des honoraires viss l'article 8.3 de la Loi favorisant la rforme du cadastre qubcois (chapitre R-3.1). A la fin de chaque exercice financier, elle verse au fonds des registres du ministre de la Justice et au fonds d'information foncire du ministre des Ressources naturelles et de la Faune les sommes relatives au cot des biens et services que chacun de ces fonds finance et. au fonds consolid du revenu, les autres sommes, 1993,G28,a. 1; 1996.c. 23,a. 49: 2000, c. 42. a, 99; 2003,c, 8, a. 6; 2006, c. 3, a, 35,

87.2.

A cette fin, la Commission nomme un avocat qui exerce les

fonctions dvolues par la prsente loi au directeur gnral d'un centre rgional. 1972. c, 15, a. 3; 1996, c, 23, a. 52,

85.1.

91. Toutes communications faites par un requrant ou un

bnficiaire ,'un des membres de la Commission ou d'un centre, au directeur gnral ou l'un quelconque de leurs prposs, a le mme caractre confidentiel qu'une communication entre .client et avocat, et toutes ces personnes qui reoivent telles communications sont tenues au secret professionnel. 1972,c.14,a.90;1996,c.23,a.54,

86.

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juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques

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92. La Commission, un centre ou un bureau d'aide juridique peut

se prvaloir des dispositions de ('article 88 du Code des profeSSions (chapitre C-26). cette fin. ils sont assimils une personne recourant aux services d'un membre d'un ordre professionnel. 1972,c. 14,8.93; 1996,c.23,a. 50.
RGLEMENT SUR l'AIDE JURIDIQUE

temps plein" signifie.

1 l'ordre d'enseignement secondaire: le fait d'tre inscrit temps complet dans une cole de niveau secondaire; 2 l'ordre d'enseignement collgial: le fait de suivre, pour un trimestre, au moins 4 cours ou 180 priodes; 3 l'ordre d'enseignement universitaire: le fait de suivre, pour un trimestre, des cours donnant droit 12 units ou crdits. Est rput poursuivre temps plein un programme d'tudes reconnu par ~ ministre de l'ducation, du Loisir et du Sport, l'enfant majeur qui frquente. un etabhssement d'enseignement vis au premier alina, qui est atteint d'une. dfi~nce fonctionnelle majeure au sens du rglement dict en vertu de J'article 10 da la LOt sur 1aIde financlre aux tudiants (LRQ, c. A-13.3) et qui, pour ce motif. poursuit un tel programme temps partiel. LQ, 2005, c, 28, a. 195 (Eev: 17,06,05); LQ. 2010, c, 12, art, 34 (Eev .07,09,10).

93. Le ministre de la Justice doit. dans les six mois qui suivent la
fin de chaque exercice financier, dposer ('Assemble nationale un rapport des activits de la Commission pour cet exercice financier, 1972, c. 14, a. 95.

Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques (l.R.Q., c. A-14, a. 80, 1"' al., par. a, a.1 a.8, b. b.2, h h.3, l, q et 5 et 2" et 3" a/.; 1996, c. 23, a. 42) 0.1 Le prsent rglement s'applique aux personnes admissibles l'aide juridique dans le cadre du chapitre Il de la Loi sur raide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques (LR?, c. A--14)
Aj. La. 2010, c. 12, art. 32.

94. Le ministre de la Justice peut, conformment la loi, conclure

des ententes relatives l'aide juridique avec tout autre gouvemement ou l'un de ses ministres ou organismes ou avec toute autre autorit qui, l'extrieur du Qubec, est responsable de l'attribution de l'aide juridique. Le ministre peut galement. conformment la loi, conclure avec le gouvemement du Canada ou l'un de ses ministres ou orgamsmes, ,des ententes relatives au paiement par le Canada au Quebec de la partie des dpenses ncssaires l'application de la prsente loi qui est dtermine par ces ententes, 1972, c. 14,a, 97; 1996, c.

SECTION 1

DFINITIONS 1. Dans le prsent rglement, les cots de l'aide juridique comprennent tous les honoraires, dbours et frais viss l'article 5 de la loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques (LRQ" c, A-14); les honoraires sont, dans tous les cas. tablis conformment aux tarifs applicables en vertu de l'article 83.21 de cette loi et. dans le cas d'un bnficiaire vis l'article 61.1 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques, selon tes indications de la Commission des services juridiques donnes en vertu du premier alina de l'article 83.12 de cette loi; les dbours incluent les dbourss de cour et les droits exigibles pour les services rendus par les officiers de la publicit des droits; les cots de l'aide juridique comprennent galement des frais administratifs tablis 50 $. En cas de condamnation aux dpens pronone contre la partie adverse. les dpens taxs contre cette partie et recouvrs de celle-ci sont dduits des coOls de l'aide juridique, Dcret 145497 du 05,11.97, a, 1 (Eev: 04,12.97); LQ, 2010, c. 12, art. 33 et 34,

4. L'enfant majeur qJi a cess de frquenter un tablissement d'enseigne.ment temps plein avant l'obtention d'un diplme universitaire de premier cycte est conSldre, continuer de faire partie de la famille durant les trois ann~s QUI sUI~~nt la ~ate ~ laqu,elle Il a ~ess de frquenter temps plein un tel tablissement, a moms qu Il ne SOit VIse par 1une ou 1autre des situations prvues l'article 5.

23. a.

51,

95. Le ministre de la Justice est charg de l'application de la

prsente loi 1972, c, 14, a. 99,

5. Pour l'application de j'article 1.2 de la L~i sur l'aide ju~dique ~t sur la prestation de certains autres services juridiques. est consldre e~r de faire .part.1e de la famille et tre aduHe l'enfant. mineur ou majeur. qui est dans rune ou 1autre des situations suIVantes
1 il ne frquente plus un tablissement d'enseignement temps plein, il occupe un emploi et il ne dpend pas de sa famille pour sa subsistance; 2" il est titulaire d'un diplOme universitaire de premier cycle et frquente un tablissement d'enseignement; 3" pendant au moins deux ans, sans compter tout~ priode durant laquelle il frquente temps plein un tablissement d'enseignement. il a subvenu ses beSOins et il n'a pas rsid avec sa famille; 4 pendant au moins deux ans, il a occup un emploi
I~

96. (Cet article a cess d'avoir effet le 17 avri/1987):

1982, c, 21, a. 1; R.-U., 1982, c. 11, ann. B, ptie (, a, 33,

ANNEXE ABROGATIVE
Conformment il l'article 17 de la Loi sur la refonte des lois (chapitre R-3), le chapitre 14 des lois de 1972, tel qu'en vigueur a~ 31 dcembre 1977, l'exception des articles 98 et 1 00, est abroge compter de l'entre en vigueur du chapitre A-14 des Lois refondues,

2. Pour l'application de l'article 1.2 de cette loi, la personne, autre que le pre ou la mre, qui peut former une famille avec des enfants est celle Qui en a la garde en vertu d'un jugement du tribunal, sauf s'il s'agit d'une famille d'accueil au sens de la loi sur les services de sant et les services sociaux (LR.Q" c. 5-4.2) ou de la Loi sur les services de sant et les services sociaux pour les autochtones cris (LRQ., c, 5-5),
Pour l'application de l'article 1.2 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques, un enfant majeur frquente un tablissement d'enseignement, 's'il poursuit temps plein. dans un tet lablissement, un programme d'tudes secondaires, collgiales ou universitaires reconnu par le ministre de l'ducation, du Loisir et du . Sport. '

reu, pour un tel emploi, des prestations en vertu de

. 5

rmun~r temps plein ou LOI sur 1assuran~e-chmage

(LR.C., 1985, c.lJ.1) ou de la Loi sur l'assurance-empIOi (LC" 1996. c. 23),

il est mari ou l'a t;

3.

6 il vit ou a vcu maritalement avec une autre personne et il cohabite ou a cohabit, un moment donn, avec celle-ci pendant une priode d'au moins un an; 7" il est pre ou mre d'un enfant ou l'a t;

Janvier 2011

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elle est enceinte depuis au moins 20 semaines;

9" son pre, sa mre ou la personne dsigne l'article 2 est introuvable ou ceux-ci refusent de subvenir ses besoins.

a) da~s le cadre de la Loi sur la protection de la jeunesse (LR.Q.. c, P-34.1) ou de la LOI sur les Jeunes contrevenants (L.R.C., 1985, c, Y-1); b) d~ns le cadre de toute autre affaire ou recours, si les intrts de la personne mineure sont opposs ceux de son pre, de sa mre ou selon le cas ceux de la personne vise j'article 2. " Dcret 1454-97 du 05.11,97, a.3 (Eev: 04.12.97) 10 le rmntant des frais de scolarit qui serait dductible en vertu de la Loi sur les impts; 2 le montant des frais de garde verss jusqu' concurrence du montant admissible au crdit d'impt pour ces frais en vertu de la Loi sur les impts ; 3 4 les pensions alfnentaires verses; les dpenses assumes pour palUer une dficience physique ou mentale grave.

b. 2010, c. 12, art. 34 (Eev

: 07.09.10).

La notion de conjoint de droit commun ou la notion de vie maritale lorsque celle-ci conceme les conjoints de fait. s'applique tant aux conjoints de mme sexe qu'aux conjoints de sexe diffrent. (LQ. 1999, c. 14, a. 37)

8. Sont considrs, pour tabtir "admissibilit financire, les revenus, les gains et les avantages de toute source, l'exclusion:
1 des prestations fiscales pour enfants reues en vertu de la Loi de l'impt sur le revenu (LR.C., 1985, c. 1,5" supplment) et des montants reus en vertu de la Loi sur les allocations Spciales pour enfants{l.R.C., 1985, c. C-28.5); 2 des prestations lmmales verses en vertu de la Loi sur les prestations familiales (LR.Q.,c.P-19.1); . 3 des so~~s:. en capital et intrts. reues titre de remboursement d'impts fonCIers. de crdit d mpt pour la tax~ s~r les produits et services, de crdit d'impt pour la taxe de vente du Qubec et de crdit d Impt pour les personnes qui prennent charge de leurs parents gs;
0

Section Il
Dtermination des revenus et des actifs aux fins de l'admissibilit financire "aide Juridique L'admissibiflt financire l'aide juridique est tablie en considrant les revenus de ranne ''imposition qui prcde celle de la date de la demande d'aide juridique. Toutefois, elle est tablie !O considrant les revenus estims de l'anne d1mposition au cours de laquelle la demande J'aide est prsente lorsque ces revenus sont de nature affecter radmissibilit financire du equrant ou influer sur le montant de la contribution exigible de lui.
i.

13. Sont considrs, pour tab~r l'admissibilit financire, tous les actifs, y compris les biens et les liquidits, l'exclusion :
10 de toute automobile principalement utilise des lins personnelles;

2 des meubles qui gamissent la rsidence principale, servant rusage du mnage et sont ncessaires la vie de celui-ci; 3 des instruments de travail ncessaires rexercice personnel d'une activit professionnelle; 4 de la valeur des crdits de rente accumuls dans tout rgime de retraite ou de rente ou dans tout fonds de retraite, ainsi que les sommes accumules, avec les intrts, dans un autre instrument d'pargne-retraite lorsque, en vertu du rgine, de rinstrument d'pargne ou de la loi, les crdits de rente accumuls dans le rgime ou les sommes accumules ne peuvent tre retoumes au participant avant l'ge de la retraite; 5 du capital provenant des prts et bourses reus titre d'tudiant.

L'admissibilit financire est tabHe en considrant galement la valeur des actifs, incluant .es biens et les liquidits, possds la date de la demande. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.2 (Eev: 04.12.97) 6.1 Sont considrs. aux fins de "admissibilit financire, les revenus et les actifs du requrant et ceux de son conjoint. Toutefois, lorsque la prestation des services juridiques est requise par un enfant ou pour son bnfice. sont considrs:
~

4 de la prestation verse en vertu du Programme d'aide aux parents pour leurs revenus de travaH prvu au chapitre III du titre Il de la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l'emploi et la solidarit sociale (LR.Q., c, S-32.001); 5 des sommes reues conformment aux programmes dicts en vertu de la Loi sur la Socit d'habitation du Qubec (L.R.Q., c. S-8). Les bourses reues titre d'tudiant sont incluses dans les revenus, LQ. 1987, c. 57, a. 68; L.Q. 1997, c. 57, a. 68; L.Q, 1998, c. 36. a. 209 (Eev: 01.10.99)

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10

les revenus et les liquidits de l'enfant;

2 les revenus et la valeur des actifs, incluant les biens et les liquidits, du pre ou de la mre qui a la garde de fenfant ou, selon le cas, ceux de la personne vise l'article 2.

9. S'il s'agit d'u~ revenu. d'entreprise, l'admissibilit financire est tablie partir du revenu net au sens de la LOI sur les ImpOts (L.R.Q., c. ~3), dtermin selon la mthode de la comptabilit d'exerace, conformment aux principes comptables gnralement reconnus.
Dans le calcul du revenu net d'entreprise, ramortissement de biens servant l'entreprise

14. La valeur des crdits de rente ou des sommes vises au paragraphe <f' de ,'articie 13 est incluse dans les actifs autres que les liquidits lorsque ces sommes ou ces crdits peuvent, sur demande du participant, lui tre retourns en vertu du rgime, de ,'instrument de retraite ou de la loi.

15.

La valeur d'un bien est gale sa valeur marchande.

est exclu et un remboursement de capital n'est pas considr comme une dpense d'exploitation.
Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.2 (Eev: 04.12.97) Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.4 (Eev: 04.12.97)
7.

Toutefois, la valeur de tout immeuble inscrit au fOIe d'valuation d'une municipalit es! gale la vleur qui y est indique, multiplie par la facteur comparatif du rOle, conformment au; dispositions de la Loi sur la fiscalit municipale (L.R.Q., c. F-2.1). Les dettes sont dduites de la valeur globale des biens. 16. Les liquidits comprennent ce qui est possd en espces ou sous une forme qui en el rquivalent ainsi que la valeur des actifs qui peuvent tre convertis en espces court termE tels : 1 les fonds dont une institution financire est dpositaire pour une personne ou cel qu'elle dtient son bnfice si cette personne peut en disposer librem ent; 2

Par exception l'article 6.1. l'admissibilit financire d'une personne est tablie: 1 en ne prenant pas en considration les revenus et les actifs du conjoint du requrant lorsque, dans une affaire ou un recours, ils ont des irrtrts opposs; .2 en ne prenant en considration que les revenus et la valeur des tiquidits de la personne mineure lorsque raide juridique est requise par cette personne ou pour son bnfice :

10: S'U s'agit d'un revenu provenant d'un immeuble, les dpenses admissibles aux lins de la LOI sur les impts, sauf ,'amortissement, sont dduites de ce revenu.
.11. S'il s'agit d'un gain de capital, les pertes en capital admissibles aux fins de la Loi sur les Impts et arfrentes ce gain sont dduites de celui-ci. 12. Sont dduits des revenus:

les valeurs mobitires possdes, si elles ont cours rgulier sur le march:

Janvier 2011

Janvier 2011 Janvier 2011

5

Catgorie de requrants

Niveau annuel maximal . 13007 $ 15912 $ 16987 $ 18101 $ 20252 $ 21328 $

3
4

les crances dont le remboursement immdiat peut tre obtenu:

III

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S'il s'agit d'une personne seule S'il s'agit d'un requrant dont la famille est forme : d'un adulte et d'un enfant d'un adulte et de 2 enfants ou + de conjoints sans enfant de conjoints avec 1 enfant de conjoints avec 2 enfants ou +

tout actif ngociable \/Ue.

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2" lorsque le requrant remplit la condition prvue au paragraphe 1 de l'article . mais non ce/les prvues au paragraphe 2" ou 3" du mme article, les reven considrs aux fins de l'admissibilit en application de l'article 20 sont rputs gau la somme du niveau annuel maximal, selon la catgorie applicable au requrant, fix paragraphe 1 de l'article 18 et des revenus rputs s'ajouter aux termes paragraphe 1 du deuxime alina du prsent article . Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.6 (Eev : 04.12.97)

Elles comprennent galement la totalit de tout dpOt tecme. Toutefois, sont compris dans les adifs autres que les liquidits : le capital d'une indemnit verse la suite d'une expropriation de biens immeubles ou (j'un sinistre en compensation de la perte de biens immeubles s'il est utitis dans les deux ans de sa rception pour le remplacement de ces biens en vue de la rlocalsation permanente d'uhe personne;
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c:

2 le capital provenant de la vente d'une rsidence s'il est utilis pour en acheter ou en faire construire une nouvelle dans les six mois de la vente; 3 le capital provenant du partage du patrimoine familial s'il est utilis dans ranne de sa rception pour le remplacement des biens concems.

la valeur de ses actifs, au sens de l'article 17, et de ceux des autres personnes, les actifs sont considrs en vertu du prsent rglement. l'exception de leurs liquid n'excde pas : a) 47 500 $ si le requrant ou son conjoint n'est pas propritaire de la rsidence: b) 90 000 $ si le requrant ou son conjoint est propritaire de la rsidence: 3 ses liquidits et celles des autres personnes dont les liquidits sont considre venu du prsent rgtement n'excdent pas: a) 2 500 $, s'il s'agit d'une personne seule: b) 5000 $, s'il s'agit d'une famille.
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20. Est financirement admissible l'aide juridique, moyennant le versement d' contribution, le requrant qui n'est pas financirement admissible ,'aide juridique gratuite, su\ l'article 18, mais dont les revenus annuels au sens de ,'article 17 et ceux des autres person dont les revenus sont considrs en venu du prsent rglement y compris leurs revenus rpl suivant rarticle 19, n'excdent pas, parmi les niveaux qui suivent, celui qui correspond . catgorie qui est applicable au requrant: .

Catgorie de requrants S'il s'agit d'une personne seule S'ij s'agit d'un requrant dont la famille est forme : d'un adulte et d'un enfant d'un adulte et de 2 enfants ou + de conjoints sans enfant de conjoints avec 1 enfant de conjoints avec 2 enfants ou +

Niveau amuel maximal 13816 $ 18790 $ 21949 $ 19412 $ 22881 $ 26041 $

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17.

Les revenus et les actifs tabls conformment aux dispositions de la prsente section constituent les revenus et les actifs aux fins de l'admissibilit financire l'aide juridique.

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SECTION III ADMISSIBIlIT FINANCIRE AL'AIDE JURIDIQUE

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Outre la personne rpute financirement admissible l'aide juridique gratuite en venu du ~euxime 'alina de l'article 4.1 de la Loi sur l'aide jUridique et sur la prestation de certains autres rvices juridiques, est financirement admissible l'aide juridique gratuite le requrant qui remplit les trois conditions suivantes : 1 ses revenus annuels. au sens de "article 17, et ceux des autres personnes dont les revenus sont considrs en vertu du prsent rglement n'excdent pas, parmi les niveaux qui suivent, celui qui correspond la catgorie qui lui est appflC8ble : Catgorie de requrants Niveau annuel maximal 9695$

Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.5; D. 1277-2005 du 21.12.05, a.1. 4. 7, 10 et 13 (Eev'----l 26.01.06 au 01.01.10); L.O. 2010, c. 12, art. 34 (Eev : 07.09.10). Janvier 2011 19. Le requrant qui ne remplit pas l'une ou l'autre des trois conditions prvues l'article 18 peut, dans la mesure prvue l'article 20. tre dclar financirement admissible l'aide juridique moyennant le versement d'une contribution. Catgorie de requrants
o

9 Niveau annuel maxima 18303 $ 22 390 $ 23 902 $ 25471 $ 28 497 $ 30 011 $ Niveau annuel maxlm 18 535 $ 22674 $ 24 206 $ 25 795 $ 28 859 $ 30 393 $

il

S'il s'agit d'une personne seule S'il s'agit d'un requrant dont la famine est forme: d'un adulte et d'un enfant d'un adulte et de 2 enfants ou .. de conjoints sans enfant de conjoints avec 1 enfant de conjoints avec 2 enfants ou + Catgorie de requrants S'il s'agit d'une personne seule S'il s'agit d'un requrant dont la famille est forme : d'un adulte et d'un enfant d'un adulte et de 2 enfants ou + de conjoints sans enfant de conjoints avec 1 enfant de conjoinls avec 2 enfants ou +

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S'il s'agit d'une personne seule

S'il s'agit d'un requrant dont la famille est forme: d'un adulte et d'un enfant d'un adulte et de 2 enfants ou plus de conjoints sans enfant de conjoints avec 1 enfant de conjoints avec 2 enfants ou +

Aux fins de la dtermination de cette admissibilit financire: 13186 $ 15403 $ 13622 $ 16057 $ 16274 $ lorsque le requrant ne remplit pas l'une des conditions prvues aux paragraphes 1 2 et 3 de l'article 18 : a) la valeur des actifs, autres que .les liquidits, qu'il possde et que les autres personnes dont les adifs sont considrs en vertu du prsent rglement possdent et qui excde selon la catgorie applicable au requrant. les valeurs prvues au paragraphe 2'0 de l'article 18, est rpute. dans une proportion de 10% de l'excdent de cette valeur, constituer des revenus qui s'ajoutent aux autres revenus considrs aux fins de l'admissibilit en application de l'article 20; b) ses liquidits et celles des autres personnes dont les liquidits sont considres en vertu du prsent rglement et qui excdent, selon la catgorie applicable au requrant. les valeurs prvues au paragraphe 3 de l'article 16. sont rputes constituer des revenus qui s'ajoutent aux autres revenus considrs aux fins de l'admissibilit en application de ,'article 20;

~"",

.~ c:

:::J

"

Janvier 2011

Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.7; D. 1277-2005 du 21.12.05, a.2, 5, 8, 11 et 14 (Ee\ ?f\ n1 nf\ "... 0101.10)

21.

Sous rserve des dispositions de rarticle 23, le requrant financirement admissible raide jurid~ue. en vertu de l'article 20 est tenu de verser la contribution tablie au tab~u qUI suit et correspondant, d'une part la catgorie de requrant qui lui est appUcable et, d'autre part aux revenus considrs aux fins de "admissibilit en application de l'article 20 :

21.0.1. Les niveaux annuels maximaux de revenus prvus au paragraphe 1 de l'article 18 et

rarticle 20 ainsi que les revenus ptvus rartide 21 sont ugments au 1er janvier de chaque
anne selon le mme taux d'augmentation que les prestations du Programme d'assistance-emploi accordes, en vertu de la Loi sur le soutien du revenu et favorisant l'emploi et la solidarit sociale (L.R.O., c. S-32.001). aux personnes qui prsentent des col1raintes svres remploi. montants ainsi augments sont arrondis au dollar le plus prs.

1 le requrant, s11 s'agit d'une personne physique. est financirement admissible raide juridique gratuite ou moyennant le versement. d:une ~ntrib~ion ou, s'il s'agit d'une personne morale, d'une coopratiVe ou d'une association Vise 1article 1048 du C?de de procdure civile, il remplit les conditions d'admissibilit l'aide ju~dique gratuite appl~1es cetle catgorie de requrants suivant le paragraphe 1 de l'article 21.3 ou I~ con~itions d'admissibilit raide juridique moyennant le versement d'une contnbutlOn qUI sont applicables une personne seule suivant Tarticle 20; 2 au moins 50% des membres du groupe que le requrant reprsente ou entend reprsenter se sont fait connatre; 3 au moins 50% des membres du groupe qui se sont fait connatre sonl financirement admissibles raide juridique gratuite ou moyennant le versement d'une contribution. Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a,9 (Eev: 04.12.97)

CATGORIE DE REQURAtfT'S

REVENUS

NIVEAU DE CONTRlBlmON

Personne seule

de 13008 $ 13697 $ de13698$14389$ de 14390 $ 15080 $ de 15081 $ 15 771 $ de 15772 $ 16462 $ de 16463 $ 17152 $ de17153$17644$ de 17 645 $ 18535 $ de 15913 $ 16756 $ de 16 757 $ 17 602 $ de 17 603 $ 18447 $ de18448$19293$ de 19 294 $ 20 138 $ de 20139 $ 20 982 $ de 20 983 $ 21 828 $ de 21829 $ 22 674 $ de16 988 $ 17 889 $ de 17 890 $ 18 791 $ de 18792 $ 19694 $ de 19 695 $ 20 596 $ de 20 597 $ 21 498 $ de 21499 $ 22400 $ de 22 401 $ 23 302 $ de 23 303 $ 24 206 $ de18102$19062$ de 19063 $ 20 024 $ de 20 025 $ 20 986 $ de 20 987 $ 21 947 $ de 21948 $ 22 909 $ de 22 910 $ 23 870 $ de 23 871 $ 24 832 $ de 24 833 $ 25 795 $ de 20 253 $ 21 328 $ de21329 $22403 $ de 22 404 $ 23 479 $ de 23 480 $ 24 555 $ de 24 556 $ 25 631 $ de 25 632 $ 26 707 $ de 26 708 $ 27 782 $ de 27 783 $ 28 859 $ de 21329 $ 22 460 $ de 22 461 $ 23 594 $ de 23 595 $ 24 726 $ de 24 727 $ 25 860 $ de 25 861 $ 26 993 $ de 26 994 $ 28125 $ de 28 126 $ 29259 $ de29260$30393$ La page suivante est: 18.1 Janvier 2011

100$ 200$ 300$ 400$ 500$ 600$ 700$ 800$ 100 $ 200$ 300$ 400$ 500$ 600$ 700$ 800$ 100$ 200$ 300$ 400$ 500$ 600$ 700$ 800$ 100$ 200$ 300$ 400 $ 500$ 600 $ 700 $ 800 $ 100 $ 200$ 300$ 400 $ 500$ 600$ 700$ 800$ 100 $ 200$ 300$ 400$ 500$ 600$ 700$ 800$

!Le ministre de la Justice informe le public du rsultat de raugmentation en publiant la Gazetle

1ainSI
1

;0!fIC~1e du Oubec un avis prsen~nl sous forme de tableau, les seuils d'admissibilit financire

augments pour ranne qu'il Indique et en y fixant leur date de prise d'effet. Il peut galement, s"lile juge appropri. diffuser cette information par tout autre moyen.
j. Dcret 1277-2005 du 21.12.05.. a.16 (Eev . 01.01.11)

Famille forme d'un adulte et d'un enfant

21.1 Est financirement admiSsible l'aide juridique gratuite le requrant qui est un groupe de personnes ou une personne morale sans but lucratif si les revenus annuels de ce groupe ou de cette personne mo~le. au sens de l'articl~ 9, n'excdent pas le niveau tabli rarticle 18 pour une personne se~le, SI I~ valeur de ses actifs, incluant ses biens et ses liquidits, n'excde pas 90 000 $ et SI au moinS 50% de ses membres sont financirement admissibles raide juridique gratuite. Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.9 (Eev: 04.12.97)

21.5 L'admissibilit financire des membres d'un groupe ou d'une personne morale .san~ bul lucratif et celle des membres d'un groupe pour lequel un recours collectif est exerc est etablte er tenant compte de la situation financire des membres de leurs familles dont les revenus et le! actifs sont considrs en vertu du prsent rglement. Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.9 (Eev: 04.12,97) 21.6 Sous rserve des dispositions de farticle 23. la contributiOn exigible, s'il en est, d'un group. de personnes ou d'une personne morale sans but lucratif ou d'une personne qui exerce ou enten, exercer un recours collectif est de 800 $. Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.9 (Eev : 04.12.97) 22. Sous rserve des dispositions de l'article 23, la contribution exigible d'un requral financirement admissible l'aide juridique en vertu de J'article 4.3 de la loi sur l'aide juridique. sur la prestation de certains autres services juridiques est de 800 $. Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.l0 (Eev: 04.12.97); L.O. 2010, c. 12. art. 34 (Ee" 07.09.10).

Famille forme d'un adulte et de deux enfants ou plus

contri~tion le groupe de personnes ou la personne morale sans but lucratif qui n'est pas financirement admissible l'aide juridique gratuite suivant l'article 21.1 si tes deux conditions
suivantes sont remplies :

21.2

Est financirement admissible raide juridique, moyennant Je versement d'une

le groupe ou la personne morale remplit les conditions d'admissibilit t'aide 1 juridique gratuite suivant l'article 21.1 ou les conditions d'admissibilit l'aide juridique moyennant le versement d'une contribution qui sont applicables une personn seule suivant l'article 20; 2 . au moins 50% de ses membres sont financirement admissibles l'aide juridique gratuite ou moyennant le versement d'une contribution, Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.9 (Eev 04.12.97) 21.3 .pour l'ap~tion du second alina de fartide 63 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestatIOn de certainS autres services juridiques, le requrant qui exerce ou entend exercer un recours collectif est financirement admissible l'aide juridique gratuite si les trois conditions suivantes sont remplies: 1 le requrant. s'il s'agi! d'une personne physique, est financirement admissible raide juridique gratuite ou, s'il s'agit d'une personne morale, d'une cooprative ou d'une association vise l'article 1048 du Code de procdure civile (L.R.O., c. C-25), ses revenus annuels, au sens de rarticle 9, n'excdent pas le niveau tabli rarticle 18 pour une personne seule et la valeur de ses actifs. incluant ses biens et ses liquidits, n'excde

Famille forme de conjoints sans enfant

23. Toute contributiOn exigible ne peut en aucun cas excder le montant co~espon~~~ al cots de l'aide juridique pour les services juridiques faisant l'objet de fatlestatlon d adJ11lSSlbllit. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.ll (Eev : 04.12.97) 24. Lorsque le requrant rside dans une rgion loigne : le niveau annuel maximal des revenus, en de duquel une personne 1 10 financirement admissible faide juridique gratuite ou moyennant le versement d'ur oontribution, tels qu'tabUs au paragraphe 1" de l'article 18 ou l'article 20, est major, 20%;

Famille forme de conjoints avec un enfant

~90~t,

Famille forme de conjoints avec deux enfants ou plus

2" au moins 50% des membres du groupe que le requrant reprsente ou entend reprsenter se sont fait connatre; 3 au moins 50% des membres du groupe qui se sont fait connaitre sont financirement admissibles l'aide juridique gratuite.
Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.9 (Eev: 04.12.97); L.O. 2Ql0, c. 12, art. 34 (Eev: 07,09.10),

18

aux conditions d admiSSIbilit 1aide jundlque gratuite si les trois onditions suivantes sont remplies:

contri~, le re~urant:q~i exen:;e. ou ~nte~ exerce~ un recours collectif et qui ne satisfait pas

21,4

Est financirement admissible raide juridique, moyennant le versement d'une

raissant sous la colonne Revenus Il du tableau 4 2" chacun des montants appa l'article 21 est major de 20%. . . moment de la prsentation de Est rsident d'une rg.ion loigne le=~~~:\!':io~ne morale, a son sige, depuiS u demande d'aide juridique: rside, =n~ les l'une des loCalits de Mistissini. d'O':lj-Bougou~ priode d'su moins 6 mots cens .' at,l e soit dans toute partie du territOire du u ou de Waswanipi ou dans une localit~ : dans le territoire de la Cte-Nord s'tendar s'tendant au nord d~ 51. deg~ della: Id ~ubec, Y composl'lle d'Anticosti l'est de Havre-Saint-Plel'Te Jusqu la m es u

Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.12 (Eev: 04.12.97)

1
25.

Les montants des revenus, des liquidits et des autres actifs considrs aux fins de l'admissibilit financire l'aide juridique gratuite ou moyennant le versement d'une contribution t les rpontants des revenus considrs aux fins de rtabHssement de la contribution sont diminus au dollar le plus prs, s'il comprennent une fraction de dollar infrieure 0,50 $; ils sont augments au dollar le plus prs s'ils comprennent une fraction de dollar gale ou suprieure 0.50$. SECTION IV VERSEMENT DE LA CONTRIBUTION 26. Le requrant qui satisfait aux conditions d'admissibilit l'aide juridique moyennant le versement d'une contribution, doit, pour recevoir l'attestation d'admissibilit, verser au centre d'aide juridique la somme de 50 $ titre de frais administratifs. 21. Le bnficiaire est tenu de payer la contribution indique sur fattestation d'admissibilit au centre d'aide juridique qui a dlivr cette attestation. . Dcret 1454-97 du 0511.97. a.13 (Eev: 04.12.97) 28. Abrog.

1 Si la d'aidl juridique pour OOJel1d'obttollil Jur un .""" l'ouve.. 11a rvision d'un rgime de protection, l'homologation ou la rvocation du mandat donn par cette personne en prvision de son inaptitude ou encore la garde. de celle-ci contre son gr en tablissement de sant ou de services sociaux ou son' examen psychiatrique, celui qui prsente cette demande, l'gard de ce tiers, est rput financirement admissible lorsque ce tiers est lui-mme financirement admissible raide juridique. .

de~nde

u,~

32.1 Lorsque le requerant exerce ou entnd exercer n recoU11> ...ollectil, Il UU', de 1 a .. ,jre ..... prvue aux articles 34 34,2, exposer sa situation financire et celle d'au moins 50% des membres qui, parmi le groupe qu'il reprsente ou entend reprsenter, se sont fait connatre et qui sont financirement admissibles l'aide juridique.

l,

l.!

A cette fin, le requrant doit :

1" donner le nombre de membres qui se sont fait connatre et le nombre approximatif de membres susceptibles d'tre reprsents; 2" tablir: a) ses revenus, ses actifs, ses dettes et ceux des membres de sa famille dont la situalion financire est con~ en vertu du prsent rglement;

Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.17 (Eev : 04.12.97) 31. Le requrant doit, de la manire prvue aux articles 34 34.2, exposer sa situation financire et cene des autres membres de la famille dont les revenus, les liquidits et les autre! actifs doivent tre considrs en vertu du prsent rglement. A cette fin, le requrant doit : 1 2 donner son nom, le lieu de sa rsidence et ceux des membres de sa famille: indiquer son numro d'assurance sociale;

indiquer, s'U reoit des prestations en vertu du chapitre Il de la Loi sur la scurit du revenu, son numro de prestataire; 4 indiquer sa date de naissance et celle des membres de sa famille;

3"

b) les revenus, les actifs et les dettes d'au moins 50% des membres du groupe qu'i! reprsente ou entend reprsenter, qui. se sont fait connatre et qui sont financirement admissibles raide juridique;

Dcret 1454-97 du 05.11.97. a.14 (Eev: 04.12.97) 29. Le bnficiaire doit. au plus tard dans les 15 jours suivant la date de la dlivrance de raitestation d'admissibilit, verser au centre d'aide juridique une somme gale aux coOls rels prvisibles de raide juridique pour les services juridiques faisant robjet de l'attestation d'admissibilit, jusqu' concurrence du montant de la contribution maximale qui est exigible de lui. . Toutefois, le directeur gnral peut, dans ce dlai, convenir avec le dbiteur que cette somme sera paye sous forme de versements. Celte convention ne peut intervenir que si la prestation des services juridiques ne peut souffrir d'aucun retard et que le dbiteur ne dispose, !'\.]auf pour assurer sa subsStance et ses besoins essentiels ainsi que ceux de sa famille, d'aucune :r::!!quidit pour acquitter en un seul versement la contribution exigible mais a la capacit financire ~e la payer sous forme de velliements rguliers. .

3"

daire les faits qui justifient la demande d'aide juridique.

Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.19 (Eev: 04.12.97) 5 donner le nom et l'adresse de son employeur et de ceux des membres de sa famille dont les revenus, les liquidits et les autres actifs doivent tre considrs en vrtu du prsent rglement;

!3.

La demande doit comporter un engagement du ~urant : l' informer sans dlai le directeur gnral qui dlivre l'attestation d'admissibilit l'aide juridique de tout changement dans sa situation ou dans celle des. autres personnes dont la situation financire est considre et qui affecte son admiSSIbilit l'aide juridique; 2 informer sans dlai le directeur gnral qui dlivre l'attestation d'dmissibilit l'aide juridique de tout bien ou de tout droit de nature pcuniaire qu:iI obtiendra aprs avoir bnfici cette fin de services rendus par un avocat ou un notaire: 2.1 infonTler sans dlai le directeur gnral qui dlivre l'attestation d'admissibilit raide juridique de tout changement relatif son lieu de rsidence; 2.20 si l'aide juridique lui est accorde dans le cadre d'une revendication du statut de rfugi, informer sans dlai le directeur gnral qui lui dlivre ~attestalion d'admissibilit dE la date laquelle il est convoqu l'audience devant la SectIOn du statut de rfugi de 1< Commission de l'immigration et du statut de rfugi institue en vertu de la LOI su "immigration (LRC., 1985, c. ~2). 30 rembourser. s'il y a lieu, tes coOts de l'aide juridique conformment la Loi su l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques et au prser rglement; 4" verser, s'il y a lieu, la contribution exigible en application de ta section IV.

6 tablir ses revenus, ses actifs. ses dettes et ceux des membres de sa famille dont la situalion financire est considre en vertu du prsent rglement.
Lorsque la frquentation d'un tablissement d'enseignement ou l'obtention dun diplme universitaire est prise en considration aux fins de l'admissibilit financire. celui qui dclare ce fait doit en foumir la preuve. Le requrant doit galement daire les faits sur lesquels se fonde la demande d'aide juridique. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.18 (Eev: 04.12.97)

'-J

La convention fixe les modalits suivant lesquelles la contribution sera rembourse ainsi que la priode tclaie d'talement des versements. Cette priode ne peut excder 6 mois compter de la date laquelle la convention est intervenue.
Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.15 (Eev: 04.12.97) 29.1 Lorsqu'un bnficiaire fait dfaut de verser, en tout ou en partie, la contribution exigible, le directeur gnral doit, sans dlai, lui en donfler avis et rinforrner que ce dfaut peut. conformment au troisime alina de l'article 70 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de rtains autres services juridiques, entraner la suspension ou le retrait de raide juridique accorde. Cope de cet avis et, le cas chant, de tout avis de suspension ou de retr:ait de l'aide, ainsi que de toute mise en demeure doit tre transmise l'avocat ou au notaire responsable du dossier du bnficiaire,

32. Lorsque le requrant est un groupe de personnes ou une personne morale sans but lucratif, doit, de la manire prvue aux articles 34 34.2. faire un expos de l'tat financier du groupe ou de la personne morale sans but lucratif et d'au moins 50% de ses membres qui sont financirement admissibles raide juridique. La personne qui prsente la demande du groupe.ou de la personne morale doit :.

1 foumir son acte constitutif s'il s'agit d'une personne rrorale ou, dans le cas d'un groupe, indiquer qu'il poursuit un but non lucratif et daire les objectifs du Qrupe ou de la personne morale et le territoire desservi ou desservir; 2 donner le nombre des membres et identifier le systme de comptabilit utilis;

Dcret 1454-97 du 05.11,97, a.20 (Eev : 04,12,97); L.a. 2010. c. 12, art. 34 (Eev: 07.09.10). 34. les revenus du requrant et des autres personnes dont la situation financire considre en vertu du prsent rglement, sont tablis, pour l'anne d'imposition qui prcde date de la demande d'aide juridique, au moyen de la dclaration fiscale, pour cette anne, dt personnes concernes et de ravis de cotisation s'y rapportant. dfaut de prodUire c documents, le requrant doit foumir un tat de ces revenus. LOllique radmissibmt est tablie en considrant les revenus estimS pour. l'anr d'imposition au cours de laquelle la demande d'aide est prsente, ces revenus sont tabll~ pal production d'un tat des revenus du requrant et de ceux des autres personnes dont la situat financire est considre. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.21 (Eev : 04.12.97)

Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.15 (Eev: 04.12.97): La. 2010, c. 12, art. 34 (Eev:
01.09.10). . SECTION V DEMANDE D'AIDE JURIDIQUE ET ATTESTATIOND'ADMISSISILlT Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.16 (Eev: 04.12.97) 30. Celui qui requiert les services juridiques doit en faire lui-mme la demande, moins qu'il ne soit empch de le faire, auquel cas la demande d'aide juridique peut tre prsente, en son nom ou pour son bnfice, par son tuteur, son curateur, un mandataire dans "excution du mandat donn en prvision de l'inaptitude du mandant, un parent ou un ami. 3 tablir les revenus, les actifs, les dettes du groupe ou de la personne morale et ceux d'au moins 50% de ses membres qui sont financirement admissibles raide juridique; 4 dcrire les faits qui justifient la demande d'aide juridique.

Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.19 (Eev: 04,12.97)

SECTIONV.1
34.1 Le requrant doit, dans la mesure prvue par le prsent rglement. produire avec sa demande un tat des actifs, incluant les biens et les "quidits, qu'il possde la date de la demande ains qu'un tat de ses dettes. Le requrant doit galement produire un tat des actifs. incluant les biens et les liquidits, possds la date de la demande d'aide juridique par les autres personnes dont la situation financire est considre, ainsi qu'un tat de leurs dettes. Est tenu de rembourser au centre d'aide juridique. sur dennande, l'ensemble des cots de l'aide juridique:

SUSPENSION ET RETRAIT DE L'AIDE JURIDIQUE ET CESSATION DE L'ADMISSIBILIT FtNANCIRE

3~.2 La ~uspension ou.1e retrait ~e ~aide juridique entralne la cessation des services juridiques faISant rObJet de J'attestation d'adlTllSSlbifll, compter de la rception, par le bnficiaire et par l'avocat ou le notaire responsable du dossier, d'un avis les informant, selon le cas, de la suspension ou du retrait.
Malgr la suspenson ou le retrait, l'avocat ou le notaire responsable du dossier rend les services juridiques qui sont requis pour la prestation des actes conservatoires ncessaires la prservation des droits de la personne qui raide est suspendue ou retire. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.24 (Eev: 04.12.97)

1 celui qui. en raison des services juridiques obtenus dans le cadre d cette loi, obtient un bien ou un droit de nature pcuniaire qui le rend financirement inadmissible toute aide juridique, titre gratuit ou moyennant le versement d'une contribution; 2 celui qui l'aide juridique est retire dans les cas prvus

l'article 70 de celte loi.

Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97. a.21 (Eev: 04.12.97)

34.2 Le requrant doit fournir les documents rappui de ses revenus, de ses adifs et de ses dettes et joindre sa demande son autorisation clite ce que le centre d'aide juridique vrifie ces donnes auprs des autorits fiscales concernes, d'une institution financire, d'un organisme. d'un tablissement d'enseignement. d'un ministre ou d'un employeur. Le requrant doit galement fournir les documents rappui des revenus, des actifs et des dettes des autres personnes dont la situation financire est consdre. A dfaut, ces autres personnes doivent joindre la demande leur autorisation crite ce que le centre d'aide juridique vrifie ces donnes auprs des autorits fiscales concernes, d'une institution financire, d'un organisme. d'un tablissement d'enseignement, d'un ministre ou d'un employeur.

Pour l'application du deuxime alina et du paragraphe l' d troisime alina. te directeur gnral procde de nouveau l'examen de l'admissibilit financire du bnficiairE pour l'anne d'imposition au cours de laquelle celui-ci cesse d'tre financirement admissible i tou1e aide juridique.

Il est galement procd de nouveau l'examen de l'admissibilit financire dl bnficiaire dans les 15 jours de la rception parce dernier d'un avis de convocation raudiena devant la Section du sta1ut de rfugi de la Comm~ de rimmigration et du statut de rfugi.
Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.26 (Eev: 0412.97); l.O. 2010, c. 12, art. 34 (Eev: 07.09.10).

37.3 Sous rserve de farticie 71 de la Loi sur "aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques, la cessation de fadmissibllit financire du bnficiaire met fin de plein droit raide juridique. Les dispostions de l'article 37.2 s'appliquent, compte tenu des adaptations ncessaires, lorsque le bnficiaire cesse d'tre financirement admissible. Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97. a.24 (Eev: 04.12.97): l.O. 2010, c. 12. art. 34 (Eev: 07.09.10).

Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.21 (Eev: 04.12.97)

381 Les d;r"""tlAns de la seetion V s'appliquent, compte tenu des adaptations ncessaire! .~""'. lorsque, conformment au quatrime et cinquime alinas de l'article 38, il est procd UI
nouvel examen de l'admissbilit financire du bnficiaire. Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.27 (Eev: 04.12.97) 39, Lorsque l'admissibilit financire d'une personne mineure a t tablie en ne prenant ~ considration que ses revenus et ses liquidits, les pre et mre de cette personne ou, selon cas, la personne vise l'article 2 doivent, lorsque la prestation des services juridiques a complte, rembourser au centre d'aide juridique. sur demande, l'ensemble des cots de l'ai juridique obtenue par la personne mineure, sans excder la contribution qui serait exigit d'eux suivant la section III. Lorsque ce remboursement incombe aux pre et mre, ils sc tenus conjointement ce remboursement. Toutefois, ce remboursement n'est pas exigible dans l'un ou l'autre des cas suivants :

35. Lorsque le centre d'aide lui en fait la demande, le requrant ou, selon te cas. le bnficiaire doit en outre produire ou veiller ce que soit produit tout autre document ncessaire rtablissement ou un nouvel examen de son admissibilit financire l'aide juridique.
Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.21 (Eev: 04.12.97)

36. La demande doit comporter une dclaration, dment signe par le requrant, indiquant que les renseignements et les documents qu'ft tbumit sont exads.
Lorsque les autres personnes dont la stuatlon finandre est considre ne peuvent fournir les documents l'appui de leurs revenus, de leurs actifs et de leurs dettes, cenes -d doivent joindre . !' la demande une dciaration, dment signe par etles. indiquant que les renseignements qu'elles ...j::::.. fournissent sont exacts.

SECTION VI RECOUVREMENT DES COTS DE L'AIDE JURIDIQUE

37,4
Lorsqu'il y a recouvrement des coQls de l'aide juridique. ces cots comprennent, outre ce qui est prvu rarticle 1, les cots de la mise en demeure prvue J'article 73.3 de la Loi sur

&D

Dcret 1454-97 du 05.11.97. a.22 (Eev: 04.12.97)

37. Toute personne qui reoit des prestations, autres qu'une prestation spciale, en vertu du chapitre Il de la Loi sur la scurit du revenu ou qi est membre d'une famille qui reoit de telles prestations est dispense di! l'obligation d'exposer, lors de sa demande, sa situation . financire et celle de sa famille. Elle doit toutefois en fournir la preuve.
37.1 La priode pour laquelle une attestation d'admissibilit est dlivre en vertu de "article 66 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques dbute la dale de la dennande d'aide juridique. Pour rapplication du prsent article. une dennande d'aide juridique est cense tre faite la premire des dates suivantes :

. . 'd' t assums par le l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services Jun Iques e centre d'aide juridique.
Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.25 (Eev: 04.12.97); l.a. 2010, c. 12, art. 34 (Eev: 07.09.10). 38 Celui qui des services juridiques ont t rendus, par un avocat ou un notaire .1'e':1~.loi d' 'n centre d'aide 'uridique, dans le cadre d'une atlestatio~ co~itionnelle d'admiSSIbilit d~ivre en vertu de ~article 67 ou de l'article 74 de la Loi sur l'alde.juridlque et sur la prestation de certains autres services juridiques, est tenu de rembourser ce centre, sur de~nde, l'ensemble des cots de l'aide juridique obtenue si, aprs tude de sa ctemande:t! d~~et gnral ou le comit de rvision, selon le cas, dcide qu'il n'est pas admlssl al e juridique.

1 les personnes tenues ce remboursement sont elles-mmes financireml admissibles l'aide .jurldique gratuite; 2 raide juridique a t accorde, dans le cadre de la Loi sur la protection de jeunesse ou de la Loi sur les jeunes contrevenants, en vue d'assurer la reprsentati d'une personne mineure ou de lui permettre d'tre assiste. Dcret 1454-97 du 05.11.97. a.28 (Eev: 04.12.97) 40.. Toute dette qui doit tre rembourse conformment aux dispositions de la Loi sur r;; juridique et sur la prestation de certains autres services juridiq ues et de la prsente section recouvre, dduction faite de toute somme dj verse, au centre d'aide juridique dam mme affaire. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.29 (Eev: 04.12.97);l.O. 2010, c. 12, art. 34 (Eev: 07.09 10;

- celte o la demande, dment remplie et signe, est reue par le centre local ou le bureau d'aide juridique: celle o un rendez -vous est pris. soit par le requrant, soit par ravocat ou le notaire qui agit pour lui. avec le centre local ou le bureau d'aide juridique pour complter la demande. Aj. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.23 (Eev: 04.12.97); l.a. 2010, c. 12, art. 34 (Eev: 07.09.10).

.. fOfTTlment l'artiete 68 de cette loi. avise le centre qui lui a dlivr C lu' l'attestati:n 1d~~~ ~ngement dans sa stuation ou dans celle de sa famille qui ~ pour e~t de le rendre financirement inadmissible toute aide juridique, que ce SOit tit~~ g:t~~t : : nnant le versement d'une contribution, n'est tenu de rembourser les cou .e a ~Z~ue qu' fgard des services juridiques obtenus aprs qu'il a cess d'tre financirement
admissible ,'aide juridique.

41.

Le remboursement des cots est exigible :

1 dans les cas viss au premier aUna de j'article 38, compter de la date de la dcision du directeur gnral ou, s'U y a rvision, III compter de la date de la dcision du comit de rvision suivant laquelle la personne qui une attestation conditionnelle a t dlivre n'est pas admissible l'aide jUridique;

a) cette personne est en dtention au moment de sa comparution, sauf si cette dtentlO~ rsulte de son omission cI'avoir t prsente au tribunal pour y comparaltre; b) cette ~ersonne fait face III une poursuite pour agression sexuelle ou une poursuite pour une infraction qui constitue un mauvais traitement de son coojoint . ou de ses enfants; c) cette personne sera mise en prsence, devant le tribunal, d,'un enfant g de moins de 14 ans. . .. L'art!cle 4.6 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services

16 17"

la Loi sur les services de sant et les services sociaux (L.R.a., c. 8-4.2); la Loi sur les services de sant (L.R.a., c. 85);

et les services

sociaux pour les autochtones cris

2"

dans les cas viss au deuxime alina et au paragraphe 1 du troisime alina de l'article 38, III compter de la date III laquelle le bnficiaire cesse d'tre financirement admissible III toute aide juridique; 3 dans les cas viss au paragraphe Z' du troisime alina de l'article 38, compter de la date III laquelle le directeur gnral retire raide juridique ou III compter de la date de la dcision du comit de rvision confirmant la dcision du directeur gnral.

Lois fdrales 1 2 3 la Loi sur le rgime de pensions du Canada (L.RC. 1985, c. Co8); la Loi sur la scurit de la vieillesse (L.RC. 1985, c. 0-9); la Loi sur rassuran-chOmage (L.RC. 1985, c. U1) et la Loi sur l'assuranceemploi (L.C. 1996, c. 23). .

JUndlq~ s applique, compte tenu des adaptations ncessaires, aux appels logs et aux recours
extraordinaires exercs dans une affaire viSe au prsent article. Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.31 (Eev ; 04.12.97); L.a. 2010, c. 12, art. 34 (Eev: 07.09.10). 44. L'aide juridique est accorde, dans la mesure prvue au paragraphe 7 de l'artiCle 4.7 et au paragraphe 2" de l'artiCle 4.10 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autre~ service.s juridiques,. pour obtenir la rvision d'une dCision ou exercer un recours devant un tnbunal, SI cette rVISion ou ce recours se rapporte soil une demande de preslation d'indemnit ou d'exonration d'un paiement, soit au recouvrement d'une prestation ou d'un~ Indemnit et si cette demande de rvision ou ce recours est exerC dans le cadre des programmes tablis aux termes des lois suivantes : Lois du aubec

Dcret 145497 du 05.11.97. a.30 (Eev : 04.12.97) 42. Le dbiteur doit rembourser la dette dans les 30 jours suivant la date de la mise en demeure rai~e confonmment l'article 73.3 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques ou, s'~ y a rvision sur le remboursement, dans les 30 jours suivant la date de la dcision du comit de rvision confirmant en tout ou en partie la dcision du directeur gnral relative au rembou~nt, moins que le directeur gnral n'accepte, conformment au premier alina de l'article 73.4 de cette loi, que la dette soit rembourse en plusieurs versements. La. 2010, c. 12, art. 34 (Eev'; 07.09.10).

Dcret 1454-97 du 05.11.97, a.32; 1997, c. 57, a. 68; 1997, c. 58, a. 177; 2001. c. 60, a. 165; 2004, c. 31, a. 71 (Eev: 17.12.04); L.a. 2010, c. 12, art. 34 (Eev : 07.09.10).

45. L'aide juridique est accorde une personne en vue de lui permettre d'tre assiste dans le cadre d'un examen relatif III une libration conditionnelle tenu par la Commission nationale des librations conditionnelles ou la Commission qubcOise des librations conditionnelles, par un membre d'une de ces commissions ou par une personne dsigne cette fin aux termes de l'une ou l'autre de ces lois. 45.1 Les services de consultation d'ordre juridique pour lesquels l'aide juridique peut tre accorde en vertu de l'article 4.4 et du deuxime alina de l'article 32.1 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques sont dispenss soit par des avocats ou des notaires -l'emploi d'un centre d'aide juridique, soit par des avocats ou des notaires exerant en cabinet priv.

43. Toute somme recouvrable porte intrt, au taux fix par rglement dict en vertu du premier alina de l'article 28 de la Loi sur le ministre du Revenu (LR.a., c. M-31), compter du trente et unime jour suivant la date de la mise en demeure faite conformment ,'article 7:.3 de la. Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques ou, s Il y a rVISIon sur ie remboursement, compter du trente et unime jour suivant la date de la dcision du comit de rvision confirmant en tout ou en partie la dcision du directeur gnral relative au remboursement. L.a. 2010, c. 12, art. 34 (Eev : 07.09.10).

1 2

la Loi sur les accidents du travail (L.Ra., c. A-3); la Loi sur les accidents du travail el les maladies profeSsionnelles (L.Ra. c. A3.001 ); la Loi sur les preslalions familiales (L.Ra, c. P-19.1); la Loi sur l'assurance automobile (L.Ra., c. A-25); la Loi sur l'assurance maladie (L.R.a:, c. A-29), pour les coOts des services assum~ par la ~gie de l'assurance maladie et relatifs aux prothses. aux appareils orthopdiques, aux aides la locomotion, aux fournitures mdicales et aux autres quipements qui supplent une dficience physique; la Loi visant favorisr le civisme (L.Ra., c. C-20); la Loi assurant l'exercice des droits des personnes handicapes en vue de leur intgration scolaire, professionnelle et sociale (L.Ra., c. E-20.1); la Loi sur l'indemnisation des victimes d'actes criminels (L.Ra., c. 1-6); la Loi sur l'indemnisation des victimes d'amiantose et de silicose dans les mines et tes carrires (L.Ra .. c. 1-7); supprim par La. 2001, c. 60, a. 165 (Eev : 19,04.02); la Loi sur le rgime de rentes du Qubec (L.R.a, c. R-9); la Loi sur la sant et la scurit du travail (L.Ra., c. 8-2.1);

3 4 5

46.

Le prsent rglement remplace : 1 le Rglement sur l'admissibilit l'aide juridique, dict par le dcret 94183 du 11 mai 1983 et modifi par le Rglement dicl par le dcret 1307-85 du 26 juin 1985. l'exception de l'article 4; 2 le Rglement sur les services couverts par l'aide juridique et sur les conditions de paiement des frais d'experts, dict par le dcret 942-83 du 11 mai 1983; 3. le Rglement sur le remboursement des coOts de l'aide juridique, dict par le dcret 943-83 du 11 mai 1983. .

SECTION VII
6

SERVICES JURIDIQUES POUR LESQUELS L'AIDE JURIDIQUE EST ACCORDE

..... Outre les services juridiques pour lesquels l'aide juridique est accorde en vertu de l'article 4.5 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres servioes juridiques. cette aide est accorde, en premire instance, dans run ou rautre des cas suivants : 1 pour assurer a dfense d'une personne qui, faisant l'objet d'une ordonnance de sursis en vertu de l'article 742.1 du Code criminel (L.R.C .. 1985, c. C46), compara~ devant le tribunal en vertu de l'article 742.6 de ce code pour un manquement une coodition de cette ordonnance; 2 pour assurer la dfense d'une personne qui, dans run ou l'autre des cas suivants. fait face, devant un tribunal, III une poursuite pour une infraction vise au paragraphe JO de l'article 4.5 de la Loi sur l'aide juridique et sur la prestation de certains autres services juridiques:

..

8" 9

47.

L'article 4 du Rglement sur l'admissibilit l'aide juridique est remplaC par le suivant:

4. Le comit administratif de la Commission des services juridiques peut. sur

10 .11 12

recommandation du directeur gnral du centre. ~gional, dclarer financirement admissible l'aide juridique gratuite une personne qUi n est .pas fi~a.nClrement admISSible cette aide suivant farticle 18 du Rglement sur ,'aide Jundlque. dict par le decr~ 107396 du 28 aot 1996, s'il considre que des circcnstances exceptionnelles le Justifient et que le fait de ne pas la dclarer financirement admissible cette aide entralOerait pour cette personAe un tort irrparable.

12.1 la Loi sur la sant publique (2001, c. 60, aprs refonte. L.Ra 8.2.2);
13
la Loi sur la scurit du revenu (L:Ra., c.8-3.1.1); la Loi sur la scurit du revenu des chasseurs et pigeurs cris bnficiaires de la Convention de la Baie James et du Nord qubcois (L.Ra., c. 8-3.2); la Loi sur les centres de la petite enfance et autres servioes de aarrlA '" l'..nf,,n,...,

14

48. Les dispositions du prsent rglement entreront en vigueur le 26 septembre 1996 l'exce tion des articles 19 III 23 et 26 29 qui entreront en vigueur III la mme date que ~11e de l'entr! en vigueur des articles 4.2 et 4.3 de la Loi sur l'aide jurid~ue et sur la prestat~n. de certains autres services juridiques dicts par l'article 6 de la LOI modifiant la LOI sur 1aide juridique (1996, c. 23). L'article 47 est abrog la date de rentre en vigueur de;' .arti~le.s .4.2 et 4.3 de la Loi sur ,'aide juridique dicts par ,'article 6 de la Loi modifiant la LOI sur' aide Jundlque [01.0197].

15

r.

LES SEUilS !?'ADMISSISrLIT L'AIDE JURIDIQUE; UNE REVISION S'IMPOSE.

2 ... les seuils de pauvret. Ne devraient-elles pas avoir accs "aide juridique alors qu'elles sont dj trs vulnrables et hsitent faire valoir leurs droits ?

La Loi d'aide juridique a t adopte il y a maintenant 30 ans. Elle visait fournir les services d'avocat et de notaire aux personnes conomiquement dfavorises. Le systme qubcois d'aide juridique a longtemps t considr comme tant de loin le menleur rgime au C::in~da. En 1996, le gouvernement du Qubec qui tait alors la recherche de son objectif de dficit zro, a procd une rforme du systme d'aide juridique: cette rforme visait rduire les coOts ndiminuant la couverture des services et en resserrant les critres d'admissibilit conomique.

3-

La famille mQOQparentale:

Il faut constater que cas critres d'admissibilit n'ont pas t augments depuis 1996 et qu'Us sont totalement inadquats, partiClllirement pour les personnes seules les
personnes ges et les famiUes monoparentales. De plus, il faut constater 'que l'introduction d'un volet contributif, qui selon le gouvemement devait permettre de rendre l'~i~e j~ridique plus accessible, ~'a pas produit les rsultats annoncs et qui doit tre reaJuste pour rpondre aux besoms de la population.

Lors de la bataille que la Coalition pour le maintien des services juridiques avait mene contre la rforme de raide juridique, en 1995, elle avait fait remarquer au ministre Bgin qu'une famille monoparentale gagnant le salaire minimum n'tait pas admissible au volet gratuit Le ministre avait alors hauss le seun de quelques centaines de dollars pour COlliger cette absurdit. Les critres adopts en 1996 n'ayant pas t augments depuis, il faut constater qu'aujourd'hui, la mme situation se reproduit: en effet, le travail temps plein au salaire minimum produit un revenu annuel de 14,560 $. Le seuil d'admissibilit pour une famille comptant un adulte et un enfant est demeur 12,500 $. Est-ce tolrable qu'une telle famille monoparentale ne puisse avoir accs raide juridique gratuite?

41Les pers.Qones seule.s.:

Le volet cootdb.uti:t

la norme d'admissibilit l'aide juridique pour la persolln. seule est tablie un revenu brut annuel de 8,870 $. Ce critre n'a pas t augment depuis 1981. soit depuiS 21..ans.. En 1981. le salaire minimum tait fix 4.00 $/I'heure: une personne seule travaillant temps plein au salaire minimum tait admissible ,'aide juridique. Le salaire minimum est maintenant de 7.00 $/I'heure, soit sur une base annuelle 40 heures/semaine, un revenu brut de 14,560 $. Non seulement la personne seule n'est plus admissible l'aide juridique gratuite, mais elle ne peut tre admise au volet contributif puisque la couverture cesse au-del d'un revenu annuel de 12,640 $. Un tel barme n'a
aucun sens et rien ne peut justifier de le maintenir un tel niveau depuis si longtemps.

Les pecsoom;:s ges:

Pour tenter de justifier la rforme de raide juridique, le gouvernement avait f<'lit miroiter que l'ajout d'un volet contributif permettrait 600,000 qubcois de devenir admissibles. Plus de cinq ans plus tard, il est manifeste que ce volet ne fnctionne pas: en effet, en 2000-2001, les demandes au volet contributif (12,690) compt,ftt pour moins de 5% du total (255,010); il faut aussi souligner qu'environ 40% de ces demandes (4.858) sont abandonnes par le requrant qui ne peut verser la contribution exige. Devant ces chiffres, on ne peut que condure que la contribution exigible du bnficiaire est beaucoup trop leve par rapport son revenu. Comment peut-on penser qu'une famille monoparentale ayant deux enfants charge peut verser une contribution de 800 $ lorsque son revenu total annuel brut est de 21,000 $? Un tel niveau de contribution pour un si faible revenu entrane l'abandon du droit du bnficiaire, moins qu'il ne s'agisse d'un besoin absolument vital. comme en matire familiale, ce qui reprsente plus de 60% des demandes acceptes. .

Lors de la rforme de 1996. les personnes ges recevant le maximum du supplement de revenu garanti qui s'ajoute la scurit de la vieillesse, n'taient plus admissibles l'aide juridique qu'au volet contributif, moyennant une contribution de 400 $ dans le cas de la personne seule et de 800 $ dans le cas d'un couple de pensionns. Aujourd'hui, avec "indexation des pensions de vieillesse, la personne seule est admissible moyennant une contribution de 600 $ puisque son revenu combin de scurit de vieillesse et de supplment s'lve 968.74 $ par mois, et le couple n'est pius admissible du tout, ayant un revenu dpassant le seuil maximal fix 17,813 $. Ces personnes ges recevant le supplment maximal sont reconnues comme pauvres en vertu de tous

5-

Mode d'valuation du revenu:

A l'occasion de cette rforme, le gouvernement avait choisi de retenir le revenu annuel plutt que le revenu hebdomadaire comme mode d'valuation de l'admissibilit. Ce critre annuel conduit des situations absurdes O une personne sans revenu verra sa demande refuse en raison du salaire gagn dans les premiers mois de l'anne. Toutes les autres provinces canadiennes ont adopt le critre du revenu mensuel, ce qui permet de tenir compte de ta situation relle de la personne au moment o sUNient le besoin de services juridiques.
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Cinq ans aprs la rfonne de l'aide juridique, il faut constater que les seuils d'admissibilit n'ont pas t modifis alors qu'une indexation aurait d les relever de prs de 12%. Puisque les bnficiaires d'aide sociale sont automatiquement admissibles. ce sont les petits salaris, les travailleurs saisonniers et les prestataires d'autres rgimes qui n'ont plus accs l'aide juridique alors qu'il est manifeste qu'ils n'ont pas les moyens de' se payer ces services. Un mcanisme d'ajustement des seuils d'admissibilit, possiblement li l'volution du salaire minimum doit tre instaur. Si le gouvernement est seux dans son dsir de permettre une plus grande accessibilit l'aide juridique pour la ac/asse moyenne il n'a d'autre choix que d'augmenter les seuils d'admissibUit tant du volet gratuit que du volet contributif et il doit rduire le niveau de contribution exig en fonction du revenu.
P ,

Il faut corriger le tir... ds maintenant.

3
1

RVJs-le 25 'hlier 1998

POUR lA P~R'ODEOU terAVRtl AU 31

COMMISSION DES SERVIces JURIDIQUES ANALYSI: oe L'VOLUTION DES DEMANDES

oCEMSRE:

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Les demandes traMes de 1997-1998 oJfl1p,ennenl'M demandes acceptaes (151754),'es demandes fion statues (alfesfationsCGodlliannalles (2324) al en IIt.lSpens (4305) ainsi que tes

derm...des refuses (33122)

fI) Laa demand8loou,Mes de 1997-199lJ jncluenl tes altestadOfts rgulires seulement

N.a. .. he'ld" appels de compuufion des avocats de ,ratique prive, pour fesque'$ Il ,,''1 a pas eu de demanlles d"aide ,uridique du -lanafvse des doanes IAnsmJses p~r le Cent.. communautaire juridique ... Monl",,' n'esl pas encore campRI vu 'es nombreuses ad.p"'ons nf~.J.sa'''' '''flast' dtt cfonn6es
-"'s clGftnHs d'ensemllJe des 11 ri Ions IndUHS dans ce consolid6 honl pas 4t vallcfes.
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OMMISSION DES SERVICES JURIDIQUES . . ." Consolid de 11 rgions

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Analyse del.volflon des demandes du 1. er avril au 31 dtcembre 1997 .

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L'aide juridique au Qubec: une question de choix, une question de moyens

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Juin 1993

Seuils actuels d'admissibilit l'aide juridique et seuils de faible revenu tablis pa Statistique Canada en 1991 .
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2.1.3 la comparaison avec les autres provInces canadiennes

La comparaison avec les autres provinces canadiennes rvle que le barme qubcoi~ d'admissibilit conomique au rgime d'aide juridique est l'un des moins levs dl

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224

DoMINION LAw REPORTS

101 D.L.R. (4th)

DARTMOUTIIIHAUFAX COUNTY' REG. UOU~I!'fG AUTHORITY Y. SPARKS

225

shipowner's liability to only one vessel when it has a second vessel whICh may 1M: used to satisfy. a plaintilrs loss, we must remember. as Lord Denmng pointed out an The "Bra1niey Moore" supra th the rationale for limitation of liability rests on Public a concerns and not necessarily o~ C?nsiderations of justice. As 8tat~~ above, th~ purpose of these lImitation provisions r.enerally is to promote International ~de and merchant shipp ng by givf shipowners the protection of limited liability. In my opinion, nN wou~d. be counter to the Intent of these limitation of liabllit provIS!O~S to Include ,,:Ithln the unit of limitation a helper tug nlt committing a Cault of Its own or otherWise physically causing the Imp.u,!,ed damage. Therefore, I am of the view that liability should be hmlted only to the tonnage of the uOhio".

Poli

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b

VI
DISPOSITION

N , o,U'li

'-OJ . Siupprng Act

under s. 647(2) (now s. 575(1) of the Can~da IS set aside. The unit of limitation for purposes of s. 647(2), s~ou!~ be the tug "Ohio". Pursuant to s.649(2), the appellants hablh~y In both actions with respect to all the losses and ~amages "res~lt!ng Crom the collision of the "Rhone" and W!dener Is limited .'.J) t~e tonnage of the "Ohio'!: The appellant Is entl~l.ed to ~ts ~?Sts. an thiS court. However, because it disputed a find!ng of Itablhty an both of the courts below and because this fi;~tng was upheld on appeal, the appellant Is entitled only to half o Its costs In the courts below. . hm!t

ap~a1s al'e allo~ed and the Judgment of the Federal Court ~f ~ppeal! I~ .so far as It relates to the Great Lakes' inabilit to
Both

I~ bablh~y

Appeals allowed.
Re Dartmou~h/Halirax County RegionalliOllslng Allthorit Bnd Sparks, Attorney-General of Nova Scotia, Intervener' (Indexed as: Dartmouth/Halirax County Regional Housing Authority It Sparks) Court file No. S.C.A. No. 02681 NOIIR Scotia SIIFmlt COllrl, A ppto I Diri!iora, Jonn. Harl, Halltll. futll,on and Roscoe JJ.A. r.fa'-.:h f. 1993. Constitutional law - Charter or Rights _ qua"'" ..roo&. tion a,8lnst public housing tenants _ Public housln >J . . . nts - Discrlmlnasec,!n!), ortenure provision In proylnrlal resldentla' :enan':ee~e,::,ted from ~f1Slatlon discrIminating aralnst bll h I enanc 5 e.,slallon_ \'IolaUon 01 equality rights - Not c::sti~ti:;S:e~~~~~~~s I:~ ~~~~!::!
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9

or no force and e"ect - Residential 1enant'ies Act, R.S.N.s. 1989. Co 401, 10(8)(<<1), 25(2) - Canadian Charter or Rights and Freedoms, IS... 15(1). The appenant. who was a sinite. black mothff with tW() chlldrtn, had been a public housing tenant for over 10 years. In accordance with the terms of her lease, she was given one month's notice by the respondent public housing authority to quit her residential premises. The. Rtlide,tlial nllClllcits Ad, R.S.N.S. 1989, c. 401, gives residential tenants with 'hoe years' possession a security of tenure such that, subject to certain exceptions, they ('an only be given notice to quit if a Judge Is saUsfted that the tenant Is in default of any obligations under tM Act or b the leue. However, by virtue or IS. 10(8)(d) and 25(2) of the Act. public housing tenants are not prolrided with security or tt'nurt and the terms of the lease with a public: housing authority are allowed to overridt' the provisions of the Act. The appellant soughl a de('laration that as. 10(8)(d) and 26(2) of the Act contravene the equality rights guarantet'd by s. 15(1) or the Canndioll Charttr of Rights and F,tedom!. The trial Judge co~llIded that there was no Infringement or I. 15. c On appeal, helef, the appeal should be allowed and a declaration granted that the impugned provisions of the Rtsilln,tial Ttl/ollries Ad violate I. 15 or the . Clmrtt'r and art of no rorce and e!recL. The Impugned provlslon.c;. \Vhk-h draw a distinction between public.- housing tt'nants and private sector tenants, lIu('h thnt a benent extellded to the I:ltter group Is denied the former, amountl to dis('rimlnntlon on the basis of nl('e, st'x. and d Income. Generally. persons who qualify ror public housing are ft'onomit'ally di,;advantaged because of their agl' (seniors) or their position as single. female pa..... nts on SOt'ial 8:;sist:lRl'e, //lany or whom nre black. The grollp or public: housing tenants as a whole is historically diS3dvantagl'd as a result or the combined elred of several personal charal'lt'ristics listed In II. 15( I) and, as a result. they are a disadvantaged group analogous to the historically rerognlzed groups enumerated in s. 15(1). The Impugnt'd provision.i ('annot be Jllstilled under s. I of the Ch:ui.er. The broad /ICOpe of IS. 10(8)(d) and 25(2) shows that the governmt'nL did not make an elrod to Itrike a r..sonable balance between the housing authority'l nped ror some ad,ninistrativt' flexibality and the rights or public housing tenants to equal benefit of the law. Most otht'r provinces have achieved the It'gitimate objPl'llve or treating publit' hou3ing tt'nants diffe .....ntly rron' private st'Ctor t('nants without resorting to the blunl instrument appro:l('h that Is round In tht' Act. Be''Honl ,~ lh1,-tlllOll/l, Ho,utillg "'lftl,o"ity (1988), 53 D.L.R. (4th) 81, 50 R.P.R. 12, 88 N.S.R. (2d) 190, II A.C.\V.S. (3d) 209 [1t'llvt' to appeal to S.C.C. reruSfli 55 D.L.R. (4lh) vii, (1989) I S.C.R. vi. 89 N.S.R. (2d) 21011, 89 N.R. 9 16011). distd Other tases rererred 10 AlldrtlC:s r. Loll' Socitly of B,ili.d, Coillmbia (1989).56 D.L.R. (Uh) I, (1989) I S.C.R. 43. 25 C.C.E.L. 255, 10 C.H.R.R. D/5119. 36 C.R.R. 193, (1989) 2 YW.R. 289,34 B.C.L.R. (2d) 213. 91 N.R. 255, 13 A.C.\y'S. (3d) 3-17; /.ItKinllty r. Board of Gorynaors of flrt Ullirtrsily of Glltlp/a (1990), 76 D.L.R. (Uh) 545. (1990) 3 h S.C.R. 229, 13 C.H.R.R. D/I11. 91 C.L.L.C. '117.00-1, 2 C.R.R. (2d) 1,45 O.A.C. I. 118 N.R. 1,2 O.R. (3d) 31911,2-1 A.C.W.S. (3d) 419; R. f. nUJI;n (1989), 48 C.C.C. (3d) 8, (1989) I S.C.R. 1296,69 C.R. (3d) 91. 39 C.R.R. 306. 34 O.A.C. 115.96 N.R. 115; R. t~ Big}.t Dnlg M.t,.t Lid. (1985). IS D.L.R. (4th) 321, 18 C.C.C. (3d) 385, [1985) I S.C.R. 293. 85 C.L.L.C.1I14,023. 13 C.R.R. 6-1, (1985) 3 w.\V.R. 481.
IS.

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DAltfMOUTKlHALfrA.~ COUNtY REG. HOUSING A01'flORIfY V. SPARKS

221

(II) the tenant was an employee of an employer who provided the tenant with residential premises during his employment and the employmeat has terminated: (e) the mldential premises have been made uninhabitable by lire. flood or her oc:currente; (d) the mlclentlal premises are operated or administered b)' or for the Government of Nova Scotia, the Governmeat of Canada or a municipality, (t) a judge Is ,atil'IRed that the tenant Is In default of any of his obligations u!'der this Ad, the regulations or the Iell~ (/) a Judge Is satisfied that it Is appropriate. to make an order u~er Section 16 directIng the bndlord to be g'IVen possession at a lime specified In the order, but not more than six months. from the date of the order, where (I) the landlord In good faith requires possession of the residential premises for the purpose of residence by himselr or a member orilis ramil~ (ii) the landlord In good 'alth requires possession of the residential prenllSfs ror the purpose of de~ition, removal or m~king repairs or renovations 10 extenSlye as to require II building permit andyacant possession of the residrntbl premises, and all neaossary permits have been obtained, or (iii) the Judge deems It appropriate In the cil'tUftlstances. 25(1) ThIs Act governs all landlords and tenants to whom this Ad applies In resped. of residential premises. . . (2) Where any provision of this Act conflkts with the provision of a lease granted to a lenant of residential premises that are administered by or for . the Governmetlt or Canada or the Provlnte or a nluniclpaJitJ, !l" any age~r thereot. developed and ftnaACed under the NRfHmR~ 1101($1119 Art, 19S~ (Canada) or the Nlltioflal HOlililig Ad (Canada). the pi"O\isIon$ of the lellSe

govern.

Sections 10(1) and (6) are also relevant Cor a proper understanding oC the relationship behveen landlords and residential tenants in Nova ScoUa:
10(1) Notwithstanding any. agreement between the landlord and tenant respecUng a period of nice. notice to quit resideaUal prenUsl.'s shall be given (4) where the residential pI't'lnlsft are let from ynr to year. by the landtord or tenant at least three months before the expiration of any lIuchyellr; (")where the residential premises are let from month to month, (i) by the landlord, at least three months, and (ii) by the tenant. at least one month. before lhe expiration of any luch month; (e) where the residential premises are let from week to week,
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228
'(i)
DoMINION LAw RI'OftTS

101 D.L.R. (fth)

DAR1'MOOTH'HAurAX CoUNTY REG. HOVS(NG AIITHOItlTY Y. SPARKS

229

by the landlord. at least four weeks, and (il') by the tenant, at least one week.

before the expiration of any such week.

(6) Notwithstanding the periods of nollee In subsection (I). where a year to year or a month to month tenaney exists or is deemed to exist and the rent thirty days the landlord payable the residential premises is In Irrean

ror

In the present appeal. thl! tria' judge found the appellant failed to establish a primalaci( easl! of unequal treatment. He round that she was IIOt treated I" a preJudic:lal manner and that she freety took advantage of the bmeftts of subsldited hOUSing with knowledge or the disadYalltages. .

may cive to the tenant IIOtlce to qvit tbe residential Pi"mlse; lifteen day. rrom the dale the noUee to quit is Pelt.

ror

Public housing tenants are treated differenUy than private sector residential tenants in tqat the terms of the lease with a ,housing authority can override the provisions of the Act and the public housing tenant in possession for five years or more by reason of s. 10(8)(d) does not have "security of tenure". The appellant's lease C provides for termination on one month's notice. A private sector lenanl with five yeal'S' possession, subject to cerialn exceptions which are not .-elevant to this factual situation. can only be given a notice to quit, if a judge is satisfied that the tenant is in default of any of the tenant's obligations under the Act, the regulations or the " lease(s. 10(8)(e. The appellant, sougbt a d(tclal'ation that ss. IO(8)(d) and 25(2) of the Act contravent'd s. 15(1) of the COllollioll Cllatfet of Rigl,fs culd Freedoms and were of no force and effect. The learned trial judge concluded that the sections did IIpt infringe the appellant's s. 15(1) equality right (repol'tt'd 112 N.S.R. (2d) 389 33 A.C.W:S. (3d) 48}. ' The respondents admitted that wotnen, blacks and social assist. ance ret"ipients Corm a dlsproportionally large percentage of tenants in public housing and on the waiting list for public housing. , The case was argued befoi-e the leoal'ned tlial judge on the basis Utat, sl1('h persons WCI'e' adversely impacteod by the challenged sections. In 1988 this fOUrt dealt \lith a challt'nge unders. 15(1) of the Charter to the constitutionality oC ss. lO(8)(d) and 25(2) of the Ael The court concluded thn.t the St>CUons did not otTend s. 15(1}; II Be"llanll~ Olu'Imofcll, HOl(SUlgAlltlfO"itg (1988), 53 D.L.R. (4th) 81. ~O R.P.R. 12, 88 N.S.R. (2d) 190. In writing for tht' COUlt, Mr. Justice Pace staled at p. 90:
There It no doubt there Is a dlft'erell(l! or IMqllalily between the protection aft'onfed a nonsubsidized leruant and a subsidited tell."nt. However. not every dift'erente or IMquality gives rise to discrilllination sueh as would ~essitat'" the invocation.or IN protertion dorded under the provisions or s. 15(1, or the Charter. As thiS court has stated In RrjtlY'IIf't Rt Fa",ily Br~r"Ad slIpra the burdell or proof of discrimination is ('astllpon the challenger to establish ~ ptil1llt: larit violation of s. 5(1) 01 the Charter.

"

In short this court concluded that discrimination had not been proven at' tlial and dismissed th~ 8f?Pt:al; .the challenge failed because of the lack of evidence of dlscnmanatlon. The learned trial judge's detislon'in the appeal we have under consideration concluded with the following [at p. 403]: ,
10 summarize Btrtaanl Is the law In Nova SeoUa as it relates to distinctions ereaied In the Rtsidmtial DnaRcin Ad Dft'erlIng tenanls. or publ'lC: housing. Distinctions. dift'erences or inequartly do not nceessa~y glVI! rise to cflSerimination. AI In &rlll1n1, the tenant he~ has not utab!lshtd a prima /ari( ease or diserimination as It all'et'ls publlt' housing tmanls as a whole. Wllh regard to the lenant's submission that she is sufferin~ I!d\'el'$\! aired discrimination by virtue of being blark. a woman, and a ret'!pumt or social assistance, I find that she has not established It p,il"? !0r!t case th~rcof. I accordingly find that IS. IO(8)(d, alld 25(2) or the Itwd('It',ol1tllo n(,lt' A~' do not. fOntravene the provision, or s, 15(1' or the allll"'r. Bt.uu~ of thl', IInding there is no net'l!SSity to consider s. I of the ('1I<I,II'r.

The principal focus of the appellanl's argument both nlliial and before this comt is that the appt>lIant sufTel'll ad\'erse. efT~~t discrimination because of tht' effect on her of the two secttons In question. , '. .' a The learned trial judge made the followmg findmgs [I p. 395)' .
I IIC't'ept the submissions by the te'lanl that single.p:mnt mothenand b!Okks are 110ss advantaged thM the majority of olh",r, nll'Rlbcrs or our SQCict y. It al~ goes without saying that 5O\.'Iai assistance recipkonts are aLo;o I~ advantaged although son\!! arguments fOuld be made that ther", are c~rtatn advantage; attrulng to surh recipkmts it thef IIr!! able 10 obtain smtab!e public housing al a smaller perrentage of tbeir Inrorne tban would be the case Ir they were a priva~ sector tenant.

The It'amed tl'ial judge in dealing with lhe issue of diiJ('I'il,!i~a lion, aftt'r making reference to ..11/(1"'(1('$ I'. Latl Sot'iely of n,.,IIs1, Coltlttlbia (1989), 56 D.L.R, (4th) I, (1989) 1 S.~.R. ,43, ~5 C.C.E.L. 255, and llI..-Kimley t~ BmUT' q,fG,)!enlots 0) Uttll'fWtuty of Guelph, (1990), 16 D.L.R. (4th) 545, (1990) 3 S.C.R. 229, 13 C.H.R.R. Dt111, stated (at p. 402):
tenant In this case Is treated dill'erently betause and soltey IIrising from haring apptied and met the criteria for public.- housing. f agree witb !he submission by counsel for the landlord that the fact that public: housln' teruallts are disproportiOllntelr black. (~mal",s on social Rs;'islall(e tells. liS lIOrIIetbing about publiC' housing bid doesnt tell us an)1h,"g about ~Ih~ blMk. about being temale or upon bel'l, on'social assist~II(c!. I .gr~ that ~ IS not II c:haracleristir or any of lhose thrf'e grou~ to reside In publre hOUSing.

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n.e

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DoMINION LAw REPORTS

101 D.L.R. (4th)

DARTMOUTll/ffALIF,\lC COUNTY

I ac:cept the submission that the legisl t black, Cemale, locialll$sistance fffipients !sunot diserimlnatlnl' against dilrerentl,. 'Y n!a "I' public hou:;inl' tenants

REG.

Housl:4C AUTIIORITY V. S",l.RKS

231

t '":

The learned trial judge conel ded ( u at p. 402J that in order to succeed the appellant:
would have to show that the I "':'1 women, and Miplents or sodal assist::; atlon somehow exempted blacks, b)' singling out a characteristic or bel from the protecUon or the statute atloblack, female. social assistance retiplent, and exempting Crom the characteristic. ec n 0 r the Art those with that

P::

that discrimination exists will, in most cases, entail a search for a disadvantage that exists aport fl'Om and independent of the parUctilal' legal distinction being challenged. The court went on to hold that vidims of disclitninnlion will often be members of a discrete and insular minority and, thus, come within the protection or s. 15(1) of the Charter.
Tire issues

The tatll on I. ISO) oflhe Chartel'

The most authoritative case' C d ' interpretation and applicatio'n In ana a With respet't to the !"nd,eu'8v.Lau'SocietyofBtili8~faSiI5~? of the Charter in an dealing with the "conc t 0 u?, ~a, supra. Mcintyre J., statement at p. 11: epof equabty , made the (ollowing
1b approach the Ideal of full equalit bef, haman dalrs an approach !s all th t Y Oil.' lind under the law - and in tion must be the in.pact of thto law r:h~ t;e:'!f:rtr' -the main conslderaIn the Andrelt" case Mr: . n ua or thE' group ronc:erned. pl'Oving an infringeme~t of J~s~lce Mcintyre put the burden of

!n

described the extent or that burd' 5(1) hon the r.ornpJainant Rnd . en w en he staled at pp 23 .,. A complalnaat under II. I S(I J must ho . -.
MeiYfn, equal tn!Atment beron! II w not only that 00 or ahe is not difl'en!nUal Jrnpact on him or her I:~under the law or that the law has ~t. in addition, must show that .1!!'~:cmtL~r beJrnnefit arcol'ded by law dtsc:riminatory. ~1I~a ,ye part or the law Is

. Distinctions in treatment of dim t . not infringe on an indiv'd I' eren ~ndlYldllals and groups does s.. 15(1) or the Charter UnJ~~h~ equabty rig!lts. a~ provided by A1fdrelC'B ('ase Justice Mdnt la,,: Is also dlSCl1mtnatory. In the meaning of "diSCrimination" dl"1ed his attention to the which aim to define the te~ "di;:"rey e:rint severnl statements I would sa, theft that .scrim' at/on mIRa on he stated at p. 18:

If:

~!~...... and advantages available 10 other nle. IlCtess OPPOrtunities, ~ UiIKII on penonal clwarteristks ttn'll rs 0 C-.;",t):. Distinctions or astoclatlon with a group YtIII uttd to an individual $(lIE-lyon the basis the While those based on an individual's !.::pend ch~ oC .discrimlnatmn, d used. .. . II capacitIeS WID rarely be so

b:!=rterist~ or the Individual or group,O:h~':'ds t~ng to PI!I'SOnai lIS,. obI.gallons, or disadvanta a 0 $. "ned or 'mposlng ::~ upon othen, or whieh wllheMs ~~tsIndlyldual or ,roup not

whether Intentional or not b: basedfDay lie cIesm'bed as a dlstlndion

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!are!

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691~.:: ~~(~t~~I~:~.:e!! ~~~ (;'&.8. [d'1989J 1 S.C.a. 1296.

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a stated that finding

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Counsel for the npPl'lIant in\'ites liS to reconsider the decision of this court in the Dr,.,ulId case; and secondly. to find that the learned trial judge wal' in e....ol' when he concluded that the appellant did not suffpr fl'OO1 advel'S{" effed discrimination by reason of the effect on her of the pl'Ovisions of ss. 1O(8)(d} and c 25(2} or the Rcs;elt", ied 1/:oll(r "1';(,8 Ac'" . 1'he pl'Ovisions of ss. 10 and 25(1} of the Act which give a residentiul tenant some protection from termination without cause do not. by reason of ss. to(S)(d) and 25(2) apply to public housing tenants. The apllE'lhmt asserts that thl> two sections inflinge her d s; 15(1) Chal'ler right of e<lualit~ in thal they discliminate against hel' and that the two sections cannot be saved by s. I of the Charter. The respondent's position is that the l>xempting provisions do not amount to a violation of s. IS( I) since the distinction drawn by the legislation is behveen gI'OlIl'S of tenants and does not l-elate to a prohibited ground of di5('rimination. The respondent relies on the notion that to constitute a "iolation of s. 15(1) the impugned difrerenre in lI-eatment mllst relate to a "personal characteristic". Tenancy, it Is argue<t, is not such a characteristic, In addition, the respondent I1'lies on the decision of this court in BcrIlQ,tl. sllpm. where tht>Se sections were upheld. It is appropriate to reconsider the issues disposed of in Br",.alll for two reasons. First, the body of evidenfe put forward in this case is not the same as was before the COlll't then. In this fase. the appellant 17 adduced a substantial body of (>\'idence at trial relating to the composition or the group of public housing tenants and the SCX'ial condition of this gro~IP as related to their housing needs. Secondly. significant direction respecting the application of s. 15 has since been given by the Supreme Court of Canada in th(> Aftd,'elt's and lIupin eases to which I have referred. In general, those cases provide direction on the type of legislative distinction which is discriminatory and which amount to a s. 15 violation. In addition, the court gives direction as to the types or groups to be protected by s. 16; the shelter of s. 15 is not limited to persons and groups falling within the listed grounds or prohibited discrimination in

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DolONIG." l..\w RI'OIlTS

101 D.L-It (4U.,

DARTMoumlHAuFAx CouNTY RtG, HousII(C AUTHOIlITY V. SPARKS

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s. J5!~). ~t ex~nds to those which ean establish that their eondltion. IS analogous to the listed ones. In partkular. such analogy IS made out where the evidence discloses the group complaining ?f discrimination is histOrically disadvantaged. The questions to be answered by this eourt can be stated as follows: l. Do the exempting provisions of the Ad infringe the appellant's 8. 15(1) Charter rights? 2. !f the 8rst qu~stion is answered in the affirmative. ean the Impugned proVisions be saved by s. I; that is do they consti. tute a reasonable limit prescribed by law and Justified in a free and democratic society?

.&

It

the person.'ll charaderislks m~st be explicit o~ the Ca~e oC the legislation, nor that the legislation must be mamfestly directed at such eharaeteristies. Such an interpretation would fly in the Cace of the effecls-based approach to tbe Charter espoused by .the Supreme Court of Canada. It is clear that a determination of the constitutionality of legislation must take account oC both the purpose and etTects of that legislation. In R. t~ Big M Drleg lIar' Llct (1985), 18 D.L.R. (4th) 321. 18 C.C.C, (3d) 385, [1986] 1 S.C.R. 293. Dickson J. stated at p. 350:
In my view. both purpose ancl etred are rtW."ant In determining eonstltutlonal ky: either' an ulltonstitutional purpose or an unconstitutional effect ean in;aUdale legislation. All legislation Is animated by an object the Legislature. Intends to athieve. This object Is realized through the impact p&'QduC'eci by the opemUon and application or the Icgiillation. Purpose lind effect rrspectlvf'l~ In the sense of the IrgislaUon's objed and ks ullim.1te In.pact, are elearly linked, ir not Indivisible,

First issue
Sections IO(8)(d) and 25(2) draw a distinction between public housing tenants and private sector tenanls such that a benefit ext~nded to the lalt~r group is denied the former. That the distinction puts -public housmg tenants at a disadvantage is apparent Th~ q~ion, then, is whether or not this disadvantage amounts to d.scnmlnation. Section IS(l) Qrthe Charter provides:

And at pp. 3512:

In short, I IIgree with the I't'Spondent that the Iegi:5latlon's pUrJ~ Is the Inltlallesl of constitutional validity and its elrecb are to be tonsidered when the law uruler review has passed or, It Iclll, h.15 purportedly passed the purpose test. Ir thto legislation ralls thto purpose lest. there '" no need to tonslder rurlhrr its effetts. sin' it has already bt-en demonstrated to Ix> InYlllid, Thus ir a law with a valid purpo~1I!' In\t'rteres by Its Impact. with rights or treedoms.' a litigant toUld slUl IIrgue the elreds or the Il'gislation as a means to defeat Its applic:ability and poliSibly its vaUdit,-: .

oricin. colour, relllfon, leX. ace or mental or ph,rsltal disalN'ity. I ftnd that the impugned provisions amOunt to discrimination on the basis of race, sex and inl'ome; it is not necessary in this case to show ad':,erse etTect diSCrimination as argued by the appellant. An ad~erse Impact analysis has. been applied in cases involving leglslatlon wh~h is neut~r on Its race. Sections lO(8)(d) and 25(2) are not neutral, they explICitly deny benefits to a certain group or the population (public housing tenants) while extending them to others. The rad that the legislation describes the group (public housing , tenants) by reference to a factor whkh is not a listed ground in 8. 15(1) does not ~vail the respondent. The respondent relied on the notion that th~ dlsUndf~n dra\vn by the legislation is not discrimi. natory. si!lce ~t Is not "based on grounds relating to a personal charactensUc of tI.e appellant. The respondent does not dispute that race, gender and income are personal characteristks but .. ar~es t~~t the legislation is not "based on" such characteri;tks. ThIS position w,.as accepted by the learned trial judge. ' ~e phrase. based on grounds relating to personal characteristics as used an the Andrews case eannot be taken to mean that

. 15(1) ~ Indi,Y!dualls equal berore and under the law and has the right to the equal PfC)ledlOn and equal bfnefit or the law without discriminAtion and, In parUeulo.r. without dismmlnatlon based on ~, natIonAl or ethnic

Arcepting, without deciding, that the purpose oC the legis!ation is not to dist'riminatE.'. we must still determine whether 01' not It has a discriminatory ((/tr'. To do so, it is neressaa'y to examine the , group atTeded. Surh an examination I11l1st tak(' tlccount not merely of the manner in whieh the gl'ollp is deseribed in the I('gislation. in this case ali "public housing tenants", In addition, regard must be had to the eharact.l'ristics shared by the pe.'Sons ('omplising the group.. , SJ Low inrome, In most ('ases verging on or below poverty, as undeniably n ('hamderistit silared by all residents oC public housing: the prilll'ilNd criteria of eligibility for publit' housing are .to lIave.a low in('ollle and have a need for bettel' hOllsing, Povel'ty IS, in addition, a ('ondition more frequently ('xperienl'('d by members or .. the three gro\lps identified by the appt'liant. The evidellt'e berore us supports this. . Single mothers are now kno~\'n to be the gl'OlIP .in society most likely to experience poverty in the extreme, It is by virtue of being a single mother that this poverty is likel)' toafTect the members or this group. This is no less a pel'SOnal ch::ll'acteristk of such

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DoMINION LAw REPORTS

101 D.L.R. (4111,

DARTMOUTH/HALlrA.~ CoUNTY Rto. HOUSING AUTItORITY V. SPARKS

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individuals than non-citizenship was in Anel,'tu'S. 1b find otherwise would strain the interpl'!!tation of "personal chal-acteristic" unduly. Similarly. senior citizens that are In public housing are there beeause they qualify by reason of their low incomes and need for better housing. As a general proposition, persons who qualify for public housing 3I"e Ule economically disadvantaged and al'e so disadvantaged because of their age and correspondingly low inromes (seniors) or families with low Incomes. a majol'ity of whom are disadvantaged because they al'e single female parents on social assistance, n18ny of whom are black. The public housing tenants group as a whole is histolically disadvantaged as a result of the combined effect of several personal characteristics listed In s. 15(1). As a result, they are a gl'Oup analogous to those persons or groups specifically refenoed to by the cl1aracteri.c;tics set out in s. 15(1) of the Charter being characteristics that aloe most commonly the subject of discrimination. In fact,. the Icgislatul'e recognized the group of persons who (,tUltify for public housing as being disadvantaged; a subsidized hOttsing scheme was cl'eated to alleviate their disadvantage.' Section 15(1) of the Chalter requires all Individuals to have equal benefit of the law without discrill1inatlon. Public housing tenants have been eXt."luded from certain benefits pdvate BeC."lor tenallts have as provided to them ill the Act. The ejltd of 55. 25(2} and 10(8)(d) of the Act has been to disrriminate against public housing tenants who are a disadvantaged gl'OUp analogous to the historically recognized groups enumerated in s~ 15(1). The pl'Ovisions of 85. 10(8)(d) and 25(2) discriminatE' against them because as public housing tenants they do not have Ule benefit of the law provided to all residential tenants by 55. 10 and 25(1) of the Ad, Public housing tenants aI'e not welcome' in the private sector rental m.vket and the short notice to quit provisions that ('an be imposed on public hOllsing tenants, as imposed on the appellant in this case, further disadvantage Un'lll as tilt' evidenre shows that they have great diftkulty in secUling l'ental arconth.ooations in lhe private sector if evic-ted from public hOllsing. The content of tht' law and its impact on public housing tenants is not only that they are treated dirrerently. but the dilTerenre relatl'S to the pet'Sonai characteristics of the public housing tenant group. 1b rome to any other conclusion is to close one's eyes to the make-up of the publie housing tenancy group and the elTect on thent of the exempting sections.' The two sections infringe publir housing tenants' s. 15(1) rights to the equal benefit of the la\V withoul disrlimination. Accordingly. ss, 10(8)(d) and 25(2) of the Rrsidtlltial lbuurties Act are

unconstitutional unless those provisions can be saved by s. 1 of the Charter. .

It

As stated by La Forest J. in Til,.tanU-Gadmuy t~ Catlftela (E1nplogttlent a"el bmnigrotion Commissioll) (1991), 81 D.L.R. (4th) 358, (1991} 2 S.C.R. 22, 50 Admin. ~.~. I, the general approach to be taken by a court when determlntng whether a law b constitutes a reasonable limit to a Charter light was initially described by the Supreme Court of Canada in R. t~ Oakes (1986), 26 D.L.R. (4th) 200,24 C.C.C. (3d) 321. [1986] 1 S.C.R. 103. This approach has been restated in a number o! other cases includjn~ McKinner and Andn!'lfs. The first questIon to bt' answel'ed IS C whether the objectives of the two sections in question are. of sufficient importance to warrant overriding the aPfK'lIant's Chat'ter right to equal benefit of the law. Counsel for the respondent at'gued that the public housing authorities need flexibility to administer the public housing scheme and therefore the authority should not d be burdened with the tenant safeguards as provided in the Ad. Adminlstrativt' flexibility in itself is generally regarded as insufficient reason to warrant oveniding a Charter right: Sit/gl, I~ Callada (MillistrY 0/ Employ""", and Immigmtion) (1985), 17 D.L.R. (4th) 422 at p.469, [1985} I S.C.a. 117, 14 C.R.R. 13. However, a degree of administrative flexibility is needed to errectively manage a public housing schen1e. Certainly chan~es in tenant's eligibility for public housing should affect the duration of the tenancy. Therefore. there is legitimacy to the objective of not granUng all the benefib of the Act to public housing tenants. , However. neither the authority nor lhe Attorney-General has proven that the means ~hosen to achieve the objective are reasonable and demonstrativelyjusUfted in a free and democratic society. In short ss. 10(8)(el) and 25(2) are not properly tailored to achieve the legitimate objectives of the housing authorities. The hvo , sections fail the proportionality test, as established by the Supreme Court of Canada, as they impair the public housing tenant's rights under the Act to such an extreme extent thnt the sections cannot be said to be a n.inima! or reasonable impairment so as to achieve the objectives of making sure that public housing is available for It only those persons who qualify. Pursuant to s. 25(2) of the Act the leases pl'epared by the authority. like that entered into between the authority and the appellant, can be drawn in such a way as to negate the legislated notice peJiods to terminate a l'esidential tenancy. Secondly, a public housing tellant like the appellant who
.(

Issue ~ - s. 1 0/ the CharIer

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DoMINION LAw REPORTS

101 D.L.R. (4th)

DARTMOUTIf/HAUFAX CoUNTY REG. HOVSlflO AUTHOIUTY V. SPARKS

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has been in possession Cor more than five years, ean be given a notice to quit without a judge being saUslIed that the publie housing tenant was in deCault oC any of the tenant's obligations a under the Act. the regulations or the lease. I am mlndtul oC the Cact that the courts should show considera.hie deterence to the measures chosen by the legislature In balan- . eing the competing soCial values oC equality as guaranteed by s. 15(1) of the Charter while at the same time providing a public It housing scheme that is equitable and manageable, However. as noted. by La Forest. J. In Titt'ealtltGadoury, SUplU [at p.372):
, tile deferen~ that win be aorded to the (Om"meDl when legislating In thae matters does hOt give them an unrestrkted lifell~ to dim!gard an Individual's Charter dgllts. Where the government ca"not show that it had a reasonable basis for tontluding that it hilS tompl/ed with the requirement of minrmallmpairment in seekln, to obtain Its objectives. the leglstaUo... will be struck down.

Neither the authority nor the Attorney-General have satisfied me that there was a reasonable basis foa: denying ealte blanche, so to speak, the benefits of the Act to public housing tenants. In iny opinion, the broad scope of ss. lO(8)(d) and 25(2) show th.1t the government really did not make an eft'ort to strike a reasonable balance between the authority's need Cor some administrative flexibility and the rights of public housing tennnts to the equal beneftt of the law as guaranteed by s. IS{ 1) of the Charter. Ml?'t other.provin~es have achieved the legitimate objective of treatmg public housmg tenants diffel-ently thnn private sector tenants without resort to the blunt instrument approaeh that is found In the Act. For example, in Ontario public housing tenants . are exempted from the benefil'! of the residential tenancies legis~aUon in three areas only. There is a provision relating to termmation of tenancies for misrepresentation of family income. Considering the ~lrposeS of the public hOllsing program that is reasonable and Justifiable. Ukewise. there is a provision for allowing Cor termination when a tenant hns cea.c;ed to meet the quali~ations to occupy publiC' hOllsing. That too is justifiable and reasonable. Finall~ in Ontalio a publiC' housing tenant is not entitled to sublet. That too is reasonable and justifiable because the Intent Is to provide public housing to those persons who have been found to be in need and are Ulerefore eligible. The objective of public housin~ to alleviate ronditions. of the poor in finding adequate housmg would be frustrated If.a tenant once qllnlifted could sublet to anyone. Counsel for the appt'llant has bl'ought to our attention thnt there is in place in the province a different form of low-rost rent or

subsidized housing entitled "Rent Supplement Programme". I,n that program. the tenants who have been approved for ~pubhc a housing and are on a wailing list are placed as tenants in pnvately owned apartment buildings. The tenant pays exactly the same rent as if he or she were in a public housing project with the Department of Housing paying the difference between the rent paid by the tenant and the market rent. But u~like the. te!1ant in b public housing the tenant who is put into a pnvate bUIlding has the benefit of ~ing subject to the sanle terms and conditions as the lease used for other tenants in the bldlding. These, oC course, .would give sueh a t('nant all the I'ights provided in the Act, In short there are two types of subsidized tenants; those who are accorded the benefits of the Art and those who are not. While I do c not like to intrude on the role of the legislature, there is no evidence that a sufficicnt attempt was made to draft legislation that would achi('ve the legitimate objectives of the housing authorities while at the same time recognize the rights oC publie housing tenants to equal benefit oCthe law. Sections lO(8)(tI) and 25(2) fail d both the minimal or reasonable il1lpairml'nt test and cannot be justified as a l-easonable limit on the appellant's right to the equal benefit or the law as gtiarantcE'd b)' s, 15 of the Charter.
TIle Bel'IIal'd dtr;s;ml

,
.,

In the Be,.,/am case it wou1d appl'ar that the evidenet' before the trial judge respetting the allegl'd Charter infringement was so laeking that this comi could have roml> to no other conclusion than to dismiss the appeal. TIlt ,,.;al jndge's drrisioll The learned trial judge. in the dl'ri.<;ion we havl' under review. eonsidel-ed himself bound by tbe Bf"I'lUml decision.
COII<!IHSioH

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Sections 10(S)l) and 25(2) of t1~ At't are inconsi:lteont with the public housing tenant's light to equal benefit of the law without discrimination. TI~ provisions moe overly broad. The most appropriate and just &'ernedy is to det'la&'e these provisions to be of no foree or eft'Ct't. The publk hOllsing authOlity is not without a remedy under tilt- Ad. If a pllblit' housing teonant with five years possession breadles till' tel'ms of a lease, the autholity can avail itself oC s. IO(8)(e) of the Act nnd apply to a judge Cor permission to givt' a notke to (Iuil on the basis of a tenant's default under. his or her lense. If the judgt' is satisfied thnt there has been a default. a notice to quit can be gh'en as provided for in the Act. I am satisli~d that aml'ndml'nts to the Mt ran be designed that will meet the .

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DoMrNION lAw REI'ORTS

101 D.L.R. (nh)

TItANsGAS LTD, v; MIJ)..PuINS CoNTRACTORS LTD.

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legitimate objectives of the legislature to give housing authorities the powers needed to propel'ly administer the public housing scheme while at the same time complying with the tests enunciated by the Supreme Court of Canada in R. v. Oakes, supra, and the other eases to which I have referl'ed. so as not to infringe the s. 15 Charter rights of public housing tenants to the equal benefit of residential tenancy laws in the province. Therefore,. would allow the appeal and declare ss. lO(8)(d) and 25(2) of the Residential 1lmancies Act to be unconstitutional and to be of no force and effect The appellant was repl'esented by legal aid and there should not be an order for costs.
Appeal alloll.'ed.

II

Re TransGas Ltd. Rnd Alid-Plains Contractors Ltd. et al..

[Indexed u: '1'raIISGu Ud It MidPlalns Co~ctors UdJ Court Fite NOs. 1047; 1054 Saskalcltn!:alt Co",-' 0/Applal.. 71dli.. Catnn-Oll Alld JJflblillg JJ.A.
Merell I alld 11,1991.

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ConstitutiOftAI law....:Distn"butlon or leglslanve authority _ 'IllxatlonProperty and civil nghts - Provision In rederal IQCome tax legislAtion allowing Reftnae Canada 10 lelze lUnch owlnr to tax debtor - LegIslation livIng Reyenue ean.da priority over HCUtity Interests. Jndudinr Irust fnterest created by ,rovinc:lal builders' lien lealslaQoa _ Pro"lslon Intra yfns P....,ament as part or l[eftenl sc:heme ror colledlon or laXH -Income 'IU Act. S.C. 1970.71-72. c.63. I. t2~(I.2), CU) - Builders' IMn Act. 8.s. 1984-85-86, c. 8-7.1- CGnstitutlon Ad, 1867, .i tl(St. t2(..,.
Consiitutlona.law - ChArter of Rights - Sean:h and seizure _ Provision

In federal IMOIIN.! tax legislation aDowln, ae"enue Canada to telze funds owln, t. tax debter -l.eJislatlon Ih'l", Revenue Cauda prlorltr OYer security Interest.. -Wnr trust Interest created by ......tMlal ballden' tiea legf.sIatlon - SeIzure of lUnd. net \'!olatlne pa.....t" apiMt unreasoa:. able lUrch and lelzure -Income 1lI11 Ad. s.e. ."'''1-72. c.6S. 1.124(1.,2J - Builders" LIen Ad, 80S. 1984-85-86, c. 8-1.' - Canadian Charter 01 Rights and Fteedoms, .. 8. The respondent. proY~1al CroWl! corporation. bad entered Into a COItlrad for the c:onstructlott .f certain pipelines In Saskatehcwlln. Prior to the compleUon of the wort. the contractor abandoned the contrad.. Pursuant to the pmisions of the Bailders' LitllAd, 8.s. 1984.85-86. t. B-7.I. the rE'Spondent held apptoxlmatt'ly $471,000 of the amount owing to the l:O.ntrador whldt moneys constituted trust runds tor the benefit of lienhoklets.. Numerous liens were flied under the BIlildrrs' Lien Act The contractor had failed to remit to Revenue Canada the IUDIS It had withheld frocn Ib employees' wages for unemployment Insuranc:e, Canada Pension
~atIon ror leave to appeal to the Supreme Court of Canada "'eel by the lIOn. labour lien claimants on ApriIU, .993 (Court File No. 23549).

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It

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and Income tu. As a result, after the Helts had been filed, Re~ue Canada sought to recover the amount of the! t'Ofttrac:tor's Indebtedness With respec:t to the unremitted withheld funds bYlemng R!CJuirement on the respondent to pay the sum of $473,000 pursuant to 22,(1.2) of the '"tottl~ :nu Act. S.C. 191~-7112, c. 63. Section 224(1.2) empowers Revenue Canada, In the c:ase of unremlt!ed tax moneys withheld by the tax debtor from employees. to seize lunds whim are payable to the tax debtor or would be payable were it not for sec:uritylnterest. In . favour 01 another person. Sec:urity Intemt Is dC!ftned by s. 224(1.3) to Include a deemed or ac:tulll trust. Revenue Canada's c:laim to the fund was thallenged by the lienholders who argued that the legislation on its proper interpretation did not allow the aUac:hment or the trust lunds; that e. 224(1.2) or the 'il("{/lflll 7&,r Ad was ultm rim Parliament; and that the att.ac:hment or the tfllst ru~ds constituted an unreasonable seareh and seb:ure pursuant to s. B of the Canadian Clut'-'tr 0/ Righ.t, and Frudoltf$. The trial judge concluded that s. 224(1.2) was .dtm Pi,.,s Parliament because It was not related to the raising ?~ n:oneys by taxation and encroac:hed on provinc:ia! powers over property and C:11I11 tights. He II also c:onduded that the seizure of r"ndll did not c:onstltute tin unreasonable seareh and seizure because there was no violntlon or privacy. On appeal, held, the appeal should be .nowed. St'Ctio!, 224(l.2! or the 111.""~I" 7Iu Ace Is valid and the Minister. acting under that secbon, Is entitled to pnonty over the lien claims filed under the B/cildll"" Litn Ad. d The purpose of 224(1.2) Is to elrect the expedient eoIIec:tion or withheld ta,x money and thereby prevent its misappropriation or diversion to the bx debtor s other c:reditors. As suc:h, it Is part of the general scheme established ~or ~he collection of taxH afId therefore falls squarely within s. 91(3) or t~e <:O!ISlIM,o" Ad 1867. The Intrusion of that provision ullOn provinc:lal junsdlclton under .. 9Z(18) C:f the COllllilation Art. 11S11s therefore justirlfd. Sec:tion 22-1(U) don not authoriu an unreasonable seizun! contrary to s. 8 of the Charter. The purpose of 8 Is to protec:t individuals from unjusUfted state Intrusion of ~helr privat,. No Invasion of priVley has ~n demoMlrated In this c:ase. The scope or $. 8 should not be extended to c:over pure e<'ODOIUk- Inlt:ests. Even if one wen! to assume that garnishment under s. 224(1.2) Involnd an Intrusion upl)n interests protected under I. S. it would ROt be unreasonable. It would be Impractical to. require covernment to resort to a court to tolled wes. Pariiamenl has estnbhshM an expedient JIlil'llns whereby withheld tax dedlldJons nlay be c:oIleded through administrative means. Under 1.22-1(t.2, and (U), builders' lien c:JalmMts are sec:urt'd ~tors or holders of sec:urity Intemt and lienc:e the Mlnistn Is entitled to pnont1 over their c:lalms.

Cuet relftnd to R. II. McKillll1, 1hansport U4. (1990). 68 D.L.R. (4th) 568, 55 C.C.C. (3d) 530. (1990) 1 S.C.R. 627, 76 C.R. (3d) 283, U C.R.K. 151, (199012 C.T.C. 101. 90 D.T.C. 6241, 39 0.A.e. 385, 106 N.R. 385. 72 O.R. (2d) 79B", 10 \V.C.B. (2d) 16: Prm6iIUJ Oil eM RH Ihl:tlopmmt Co,.". r. 7Httlall 'Ntftcstrif' Utl. (1992), 86 D.L.R. (4th' 29. 10 C.B.R. (Sd) 2tB, (1992) I C.T.C. 133, 2 P.P.S.A.C. (211) 21!. (1991) 6W.\Y.R. 481, 6 \V.A.c.n5, 7Ulan. R. (211) 175, 29 A.C.\'l:S.. (3d) 675;S'II' Lift AShlmlK't Co. 0/ Calldda r. Ca,!ftda (Dtpartmtllt 0/ Nalloltlll RtH"llt). (199212 C.T-C. 314, (1992) 4 \'-\V.R. 504.103 Sask. R. 124.33 A.C.\V.S. (3d) 1061; CanatfiallAs6tstos Sn-rim Ltd. r. Balik 0/"slltreat (1992). 16 C.B.R. (3d) 114, (1993) 1 C.T.C. 4B, 93 D.T.C. 5001,11 O.R. (3d) 353, 36 A.C.\V.S. (3d) 569 (leave to appeal to Ont C.A. granted): Rqmllt:t rt: Good, and Sn-ricfI 7hz (Alta.)

II

Ct El 1

fl R.:
concept plus large. D est vident que la dnomiDation mme de la loi recouvre une ralit plus vaste.

I(

qui a. d'aillews, lgifr sur l'exerece de ce droit dans sa Loi des journaux et autres publiclltions et par sa Loi de la presse reltive certains privilges. Celui qui publie ou imprime un journal dans la province et celui qui y crit un article sont donc, en fIIljtire de responsabilit civile dcoulant de la publication du journal ou d'un crit y contenu, assujettis aux; Jisposilions de l'art. lOS3 c.e., sauf danS la mesure o les dispositions d'une 101 d'excePtion peuvent en suspendre ou modifier l'application. 1 ) ...

[1999] RJ.Q. 1033 1119

Le premier juge aurait dO ainsi acuiUir le moyen d'irrecevabilit non seulement quant au propritaire du journal, mais l'grd de l'appelnt Gaudette. Une application conforme aux objectifs de cette lgislation aurait command une telle solution.
Pour ces motifs, j'ai t d'accord l'audience, comme mes collgues. pour accueillir le pourvoi, afin de mOOifier le jugement de la Cour suprieure et d'accueillir la requte en irrecevabilit l'gard de l'appelant Marcel Gaudette. et de rejeter l'action son gard, le tout sans frais. cependant.

Cour d'appel
LOUlsE GOSSELIN,

demanderesse ap~lante, c. PROCUREUR GENRAL DU QUBEC, dfendeur intim

SOCIAL (DROm scurit du revenu - aide sociale - bnficiaire de moins de 30 ans - prestations rduites - discrimination - age - atteinte minimale - droit la scurit - droit un niveau de vie dcent - recours collectif. DROITS El' UBERTS - droit l'galit - actes discriminatoires - divers - Rglement sur l'aide sociale - .bnficiaires de moins de 30 ans - prestations rduites - recours collectif. DROm El'UBERTS - droit l'galit -motifs de discrimination - age - aide sociale - bnficiaires de moins de 30 ans - prestations rduites recours collectif. INTERPRTATION DES WJS - recours au droit international - Charte des droits et liberts de la personne. Appel d'un jugement. de la Cour suprieure ayant rejet une acti01r ell nullit, intente par voie de recours collectif. de l'article 29 a) du Rglement sur l'aide sociale. Rejet, avec dissidence. L'appelante, qui reprsente {OUS les bnficiaires de moins de 30 ans qui ont t assujettis la disposition conteste entre le 17 avril 1987 et le ]U aoQt 1989, soutient que celle-ci est inconstitutionnelTe. Cette disposition avait pour effet, avant l'abrogation du rglement par l'adoption de la Loi sur la scurit du revenu, entre en vigueur le 1" aolJt
Juges Mailliot, Baudouin et Robert (diss.) - C.A. Montral 500-09-001092-923, 1999-04-23 (juge Paul Reeves. C.S. MontraI5()()..()6.{)()12--860.1992-OS-27) - Massol et Dufour, Me Georges Massol, pour l'appelante - Bernard, Roy et associs, Me Andr Fauteux. pour l'intim.
Rf. ant.: [l992) RJ.Q. 1647 (CA) (Ui. 92-995).

En venu de la Loi de la presse, quiconque se croit ls par un article publi dans un journal et veut rclamer des dommages-inltets doit intenter son action dans un dlai dtermin. aprs .avoir donn avi 1 au journal qui peut alors se rtracter d'une manire .:omplte et justifier de sa bonne foi et publier toute rellOnse que la partie qui se croit lse lui fera tenir, auquel cas il n'y a pas lieu poursuite. La 101 de la presse elt en termes suffisamment gnraux pour bnficier au:'\: collaborateurs aussi bien qu'aux propritaires dejoolrnaux.

Un journal fonne un tout. Par la natlfe mme de leur travail, les journalistes sont les premiers agents du travail d'infonnation. La Loi sur la presst~ et les mcanismes de protection qu'elle amnage nf rempliraient pas leur fonction si les preners collahorateurs des journaux n'en bnficiaient pas et s'ils )le profitaient qu'au propritaire de la publication. Ce suait leur donner une interprtation indment troite, comme l'avait bien vu le juge Brossard. D'ailleurs, la jurisprudence la plus rcente parait s'tre oriente dans le sens de l'adoption de l'interprtation propose dans l'affaire ditions de Ta Ci(t Inc. On peut s'en rai 'Porter des jugements rcents de la Cour supriure I)U de la Cour du Qubec. Ainsi, dans l'affaire McGregor c. The Montreal Gazette Lld. (9), le juge Macerola avalt retenu cette interprtation plus large et plus conConne aux objectifs de la Loi sur la presse:
Avec respect pour l'opilon contIaiR:. on de ,it admettre que la loi fut dicte en termes gnraux. Si Ql1 analyse la 101, rien dans le libell ne permet ou n'autorise d'en restreindre . l'application aux seuls propr~res de jouroaux. En effet, mme si l'article 3 de la prsente loi s'adresse nommment aux propritain:s de journaux, on ne peut en dduire pour autant que la loi ne s'applique qu' eux. Logiquement, on peut interprter que lorsque le lgislateur n'a pas prcis sp< ifiquement les propritaires de journaux. il entendait en &brasser un
(9) [1982] C.S. 900, 902.

1989, de rduire l'aide sociale verse aux bnj'idaires de moins de 30 ans, aptes au travailet viviml seuls. Ds 1984, des progrrvnmes d'employabiIit4a'ltent t mis sur pied, permettant aux participants de toucher une aide supplmentaire. L'appelome qfjinne qu'un jeune bnficiaire ne pouvait.aubsister avec le montant d'aide sociale rduit fix4 par le rglement. E/Je rclame le versement rtroactifdes sommes dues rsultOlIt de la diffrence de traitement entre les bntjiclires de plus de 30 ans et ceux de moins de 30 ans. L'intim expose que la limitation de l'aide financire avait pour but, l'origine, d'viter un effet d'attraction l'aide sociale et d'inciter la recherche d'ltn emploi. lA proportion imponante de jeunes aptes au travail recevant l'aide sociale rduite a. par la suite,forc le gouvernement dorien ter sa politiqlle autrement, ce qui donnera nasance au rgime de la scurit du revenu, en 1989. lA Cour suprieure a pour sa pan jug que l'anicle 29 aJ du rglement ne violait pas le droit l'galit protg par l'anicle 15 de la Charte canadienne des droits et liberts. Elle a aussi dcid que la disposition conteste ne cOlltrevenait pas ara dros la vie, la liben et la scurit garantis par l'an/cle 7 de la chane, ,Ii l'article 45 de la Charte des droits et liberts de la personne, visant la protection d'un niveau de vie dcent, ni l'article 1 de la chane cana~ diellne, le gouvememellJ ayallt agi de faon raiWlI{Ul ble et ayant procd par tapes pour colltmcarrer l'augmelltatiOlr alarmante du lIombre de bnficiaires, concemre e1l partiClilier chez les jel/nes. ail dbut des allnes 1980. La Cour a finalement conclu que les remdes prltus aux chartes ne cOllStituaient pas une SOllllioll praticable. Dcision
Mme la juge Mailhot : Le juge JacobI/cci, dans l'arrlt Law c. Ministre de "Emploi et de l'Inunigration du Canada,. nonce la dmarche suivant laquelle il peut tre dcid d'WU! atteinte au droit ('galit. Le programme d'aide accord, envisag dans sa globalit et dmu son contexte, Ize produit pas d'effets dfavorables au sens de l'article 15 de la chane canadienne. Dans le cas contraire, l'anicle 1 de la charte "Qch~ terait la mesure conteste.

99-01-1340

J.a 99941

M. le juge Baudouin: En la prsente instance, il ne peut y avoir application du droit la scurit(art. 7de la chane canadienne). Les droits conomiques ne

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RECUEIL DE JURlSPRUDENCE DU QUBEC

[19991 RJ.Q.

[1999] RJ.Q.

GOSSELIN c. QUBEC (pROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1935

relvent pas, en principe, de cette prote.~tion. En ce qui a trait au droit l'galit, il n'est Fas contest que l'article 29 a} cre une distinction fonde sur 1'8ge. Cette disposition tait porteuse d'une discrimination interdite puisqu'elle afait subir aux moins de 30 ans des dsavantages conomiques que les plus de 30 ans n'ont pos eu supporter. La m,hode d'analyse applicable l'anicle 1 de la charte canadienne, tablie dans /'arrOt R. c. Oakes. portan: sur la rlalit de l'objeciif de la loi en cause et la proportionnalill de la me'sure impose, rvle n I,remier lieu qu'il existait, cl l'poque, un objectif rel et urgent, soit d'inciter les jeunes assists sociaux retourner sur le march du travail. En outre, la volont du Ugis/ateur s'vaille la dOle o il a vol la loi, et l'objectif examiner est celui qu'il poHrsuivail au meme mqmenl. En deuxime lieu, ilexhlait un lien ralionnel entre l 'objectif vis elles mo;'ens utiliss pour y parvenir. De plus, l'atteinte au droil l'galit ainsi occasionne paratt minimale. ::.e choix des politiciens tait particulirement difficile el la possibilil raisontlable de rduire l'atteinte au droil l'galit ne pe/lt s'valuer a posteriori tiu regard de la russite ou de l'chec des mesures priS.1S. Le critre de proponionnalit !J'impose qu'une oWigation de moyens. Rien n'oblige le gouvernement .i/oumi, les raisons du semi-dltc essuy. Celui..ci a tabli qll'il existait une proportion raisonlable et acceptable entre le prjl/dice sl/bi et le bnfice espr. Quant la charte qubcoise - un doc :tment quasi constitutionnel -, elle peut etre inte/prte la lumire du droit inlernational comme le souligne M.le juge Robert. 11 est cependant impoltant d'viter d'importer une interprtation trang.re .rails un examel/ critiqlle et contexhlel. et sans tenir compte des spciftc:its juridiques, sOciales et cultunlles du Qubec. Il ne peut Dtre ainsi donn de con:enu obligationnel minimal l'article 45, qui n'tablit qu'un drQl d'acc.s aux mesures d'ossistance .financire et allx mesures sociales et ne cre aucune obligation quant leur sujJiSonce, cette dernire question demeurant strictement politique.

dans sa globalit ne change rien d l'analyse de la situation. Malgr la possibilit d'obtenir une augmentation de l'aide financiire grace iJ la ponicipation aux programmes d'employabilit, la preuve dmontre que plus de 73 % des jeunes de moins de 30 ans n'ont reu' qu'une aide minimale, entranant pour eux une situation intolrable. Il n'appartient pas la plaignante d'tablir les raisons pour lesquelles ces bnficiaires n'ont pu s'inscrire aux programmes. De toute faon, le seulfait que certains bnficiaires ont t victimes de discrimination devrait imposer au gouvernement le fardeau de justifier celle-ci. De plus. il importe de constater que ce der nier, de son propre aveu, n'a pas prvu un nombre de places suffisant quivalant au nombre de bnficiaires admissibles aux programmes. En outre, les conditiolls d'admissibiiitA taient telles qu'elles ne permettaient pos tous les bnficiaires de participer. Par ailleurs, la Cour suprme du Canada, dans l'arrt Eaton c. Conseil scolaire du comt de Brant, a prcis que la discrimination peut avoir pour objet l'amlioration de la situaticm d'un groupe qui a subi un dsavantage ~n tant exclu de l'ensemble de la socit ordinaire. Le fardeau de la preuve de l'appelante se rsumait prouver que les membr~s du groupe dont ellefait partie en ont t victimes. Il faut conclllre qu'il y a eu violation grave de leur droit c:) l'galit.
Le fait que le lgislateur ait tabli un rgime d'aide sociale et ql/' il ait fix les montants de l'aide finan-

ulle opinion distincte dans le Renvoi relatif l'art 193 et l'al. 195.1 (1) c) du Code criminel (MarL), ~'est prononc, nonant que les principes de justice fondamentale auxquels fait rfrence l'article 7 sont ce~l.~ qui rgissent le systme judiciaire. Si l'aide m/llllnale offerte aux jeunes d moins de 30 ans tait ,~~nt i'/SUffisante, il n'en demeure pas moins que 1 article 7 de la charte canadienne ne peut trouver application dans le cadre du prsent pourvoi.
La justification d'une restriction cl un droit ou cl Me libert garantis par la charte canadienne, dans le

M. le juge Robert, dissident: L'article 29~) tablit UlJe distinction fonde sur l'age du bnl.'iciaire, une caractristique personnelle mentionne .ll'anicle 15 de la c1uJne canadienne. Que l'on examue la disposition rglementaire en lilige de faon iIIole, sons tenir compte des programmes mis en place, ou que l'on prenne en considration, le rgime d'.lide sociale

cire ncessaire pOlir combler les besoins des bn- ' ficiaires n'a pos eu pour effet de crer une norme constitutionnelle et de l'inclure dans la notion de scl/rit de la personne au sens de l'article 7 de la charte canadienlle. On ne saurait prtendre lion plus que le versement d'une aille sociale rduite constitue un mode de sanction ou de peine qui relve du domaine judiciaire. En effet, la distinction entre les bnficiaires de plus de 30 ans et ceux de moins de 30 ans a toujours exist dans la loi, et ce, depuis.le dbut des annes 1970. Or. le lgislateur a permis que l'aide accorde soit augmente conditionnellement la participotion aux programmes. L'appelante dnature le dbot en dfinissant le droit () la scu ril comme celui de ne pas erre priv de moyens de subsistance. La COllr suprme du Canada n'a pas encore rpondu clairement la question de savoir si la protection offerte l'article 7 comprend ou non UII aspect conomique. Seul le juge Lamer. dans

cadre d'une socit libre et dmocratique. doititre dmontre par la partie qui en demande le maintien - I~ .gouvernem.ent en, l'espce - et les moyens chOISIS pour attezndre 1 objectifvis doivent lui etre prop?rti~llels (R. c. Oakes). Cette analyse,fonde sllr 1 article 1 de la charte, dait tenir compte du con te.\le. D'unepart,l'objectifd'wle loi s'value d'abord en fOl/ction de /'inte1llion du lgislateur l'poque de so~ adopt!otl. Le gouvernetnellt peut cependant t~m~/gn~~ ~.un cha~lgement d'interprtation de 1 objectifmltlal en raison de proccupations urgen~es et re/~es, ce que rvle la pre/IVe. D'autre port, Il Y a u? .lIen ralioNlel entre les programmes d'employabdlt, le versement d'une aide sociale rduite el l'objectif vis. II fallt alors se demander si les meSl/res prises par le gouvemement taient de natllre porter le moins possible:atteinte au droit l'galil des bnficiaires. Or. il ressort de la preuve que les jelllles assists sociaux ont fait les frais d'une ~Jo.nlle ell ~ollrs et ql/e la dcision du gouvernement etait essentiellellle/JI fonde sllr des considrations fm01lcires. us ei/ets dromatiqlles entrans ne sauraiellt tre proponionllels () l'objectifpourmivi et aux eJfet~ bnfiqll~s recherchs, de sone qlle cette atte/llle au droit l'galit ne peut se justifier dans une socit libre et dmocratique. L'adhsioll du Qubec au Pacte international relatif aUlt droits conomiques. sociaux et culturels, qui '''!Pose aux tats qui y SOllt parties l'obligalion immdi?te~'exercer les droits qui y sont prvus sons diserimmation, dmolllre clairement son intention que sa ~gis~n y soit confonne, refltant les engagements I1Itemattonaux du Canada. La porte de l'anicle 45 de la charte qubcoise, qui prvoit le droit un niveau de vie dcent, ne saurait donc etre restreinte un nonc de politique gnrale, se rsumant une ob!i~otion symbolique etfacultative.. La terminologie Utilise ne semble pas indiquer non plus qu'ilfaille

lui donner une parte limitative. Le caracth'.londamental du droit qui y est prvu et son interdpen~n~e troite avec d'au~resdroits, telle droit hl' digmt, rendent d'autant plus dlicates les limitatiOtis que l'tat Peur. ~lidement luiapportt. En l'espke, , les moyens utlllss par le lgislateur pour contrer ' les problmes des jeunes assists sociaux. ont di P?ur effet de porter atteinte au droit un niveau de Vie dcent. Mime si l'article 45 devait contenir une l~mite intrinsique, elle ne saurait justifier l'impositIOn d'I/ne restriction discriminatoire, ni compromettre la survie ou l'intgrit des personnes, ni menocer la substance des droits garantis. Dans l'tat actuel des choses, une rparation pcuniain! fonde sur l'un ou l'autre des anicles applicables de la cMrte canadienne ou de la charte qubcoise qui engendrerait d'importantes consquences~res pour l'tat qubcoill, ne peut constituer un remde ~pprop,! fOur sanctionner.une loi' a posteriori InconstltutJonnelle. JI y a liell d'accueillir l'appel avec dpens, mais seulement aux fins de dclan!; l'anicle 29 a) du rglement contraire aux articles 15 de la cMrte ~anadienne et 45 de la charte qubcoise, sans tOU!efOls ordonner l'annulation du rglement ni une pnode de ~uspension, vu l'entre en vigueu, du nouveau rgIme de la scurit du revenu. Uglslation cite Charte canadienne des droits et liberts dans loi de SI" le Cf!1Iada (L.R.C: 1985, app. n, nO 44, annex.e B, partie 1), art 1,2 b),2 d), 1, 9,12, 15.15 paragr. 1,24 paragr. 1 - Constitutionnelle de 1982 (Loi) dans Loi de 1982 sur le Canada (L.R.C. 1985, app. II, nO 44, annexe B), art. 52 - C.C., art. 1056 - Code de la scl/rit routire (L.R.Q., c. C-24.2) - Code de procdure pnale (L.R.Q., c. C-2S.l), art. 348 (ancien) - Assurance-cMmage (Loi de 1971 surl'),(S.C. J97O-71-n.c.48)-/ectorole du Canad~ (Loi), (L.R.C. 1985, c. E-2), art. 322.1 - Produits du tabac (Loi rglementant les), (L.C. 1988, c. 20) - Rgime d'assistance publique du Can~da ~.R.C. 1985, c. C-l) - Aide aux personnes mvalides (Loi concernant l'), (S.Q. 1954-55. c. 9) -Aide sociale (Lai de l'), (L.Q. 1969, c. 63), art. 3,5,6 -Aide sociale (Loi sur l'), (L.R.Q., c. A-16),art 3,5,6, 12, 31, 31 e),41-Allocations aux.aveugles (Loi sur les), (S.Q. 1951-52, c. 4)AsSIstance aux mres ncessiteuses (Lai de 1').
1982

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(S.R.Q. 1941, e. 180) - Assistance aw personnes ages de soixante et cinq soixante-dix ans (LtJi co1lernant l'), (S.Q. 1951~52, c. 3) -- Assistance publique de Qubec (J de l'), (S.R.Q. 1~41, c. 187)

-Charte des droits et liberts de 1" personne (L.R.Q., e. C-12), prililmle al. 4, art. 1 9, 1 38,
5,9.1, 10,20,39 48, 40,41,42, 44, 45.46,49,49 al. 1,52 - Maintien des services essentiels dans le

secteur de la sant et des services s,daux (/.Qi assurant le), (L.Q. 1986, e. 74), art. 18.20,23 Protection du consommateur (/.Qj su; Ill), (L.R.Q., e. P-4O.1), art. 248, 249 - Scurit du revenu (/.Qi sur la), (L.R.Q., e. S-3. 1. 1), art. 1 - Aide sociale (Rglementsurl'). (R.R.Q.1981,e. A-16, ;'.1), art. 23, 29 a), 29 b), 35 et sqq., 35.0.1 et sqq. 35.0.2Assurances (LtJi sur les), (L.R.O. 1980, c. 218)Constitution of the United States, amendment XIV -lndividual's Rights Protection Act (R S.A. 1980, e. 1-2) - Droits civils et politiques (Deutime Protocole facultatif se rapportant au Pacte international relatif aux) - Droits civils et politiques (Pacte international relatif aux), dans [1976) Recueil des '-.) 1 ) . traits du Canada nO 47 et (1976) 999 R'r.N.U. 171, . art. 26 - Droits civils et politiques (Protocole 0\. \ h\j facultatif se rapportant au Pacte international rela\.0 1 \,'; tif-aux), dans [1976] Recueil des traits du Canada . nO 47 et (1976) 999 RT.RU. 306 - Droits de l'enfant (Convention relative aux), A.G. Rs. 44125 du 5/12189 -Droits de l'homme (Dclaration universelle des), A.G. Rs. 217 A (Ill), Doc. N.U. A/810

(S.C.C.), (1989) 2 W.W.R. 289 (S.C.C.), (1989) 34 B.C.L.R. 273 (S.C.C.), (1989) 36 C.R.R. 193 (S.C.e.), (1989) 25 e.C.E.L. 255 (S.C.C.) et (1989) lO C.H.R.R. 0/5719 (S.C.C.) ; B. (R.) c. Children's Ad Sotiety 'of MetropoUtan Toronto, (1995) 1 RC.S. 315 (J.E. 95-243), (1?9S> 122 DL.R. 1 (S.C.C.), (1995) 9 R.F.L. 157 (S.C.C.), (1995) 26 C.R.R. 202 (S.C.C.), (1995) 176 N.R. 161 (S.C.C.) et (1995) 78 O.A.C. 1 (S.C.C.); Bliveal' c. Comit de discipline dl' Barreau du Qubec, [1992)RJ.Q. 1822 (C.A.) (J.E. 92-1146), (1993) 50 Q.A.C. 67 et (1993) lOI D.L.R. 324 (Que. CA); Bliveau St-Jacques c. Fd-

[1994] RJ.Q. 253 (T'o.P.Q.) (J.E. 94-3) et (1994) 19 C.H.R.R. D/312 (TD.P.Q.); Commission onta-

rienne des droits de la personne Co Simpsons-Sears

Ltd.,(1985) ZR.CS. 530 (J.E. 86-88 et D.T.E. 86T39), (1986) 64 N.R. 161 (S.C.C.), (1986) 23 D.L.R. 321 (S.C.C.), (1986) 520.R. 799 (S;C.C.), (1986) 17 Admin. L.R. 89 (S.C.C.), (1986) 9 C.C.E.L. 185 (S.C.C.), (1986) 17 C.L.LC. 17,002 (S.C.C.), (1986) 12 OAC. 241 (~.C.q et (1986) 7 C.H.R.R. D/3102 (S.C.C.) ; Commission .scolaire St-Jean-

1 (S.C.C.) et (1998) 47 C.R.R. 1 (S.C.C.) ; Gould c. Yukon Order 01 Pioneers,.(1996) 1 R.C.S.571 (lE. 96-656), (1996) 133 D.L.R. 449 (S.C.C.), (1996) 18 RC.L.R. 1 (S.C.C.), (1996) 37 Adinin. L.R. 1 (S.C.C.), (1996) 25 C.H.R.R. D/87 (s.c.e.) et (1996) 194 N.R. 81 (S.C.C.); Guiinond c. Qu" . bec (Procureur gnral), (1996) 3 R.C.S. 347 (lA . 96-1983), (1996) 138 D.L.R. 647 (S.C.C.) et (1997) 1.10 C.C.C. 223 (S.C.C.); Haig c. Canall, (1992) 9 O.R. 495 (C.A.). (1992) 94 D.L.R. 1 (Ont. C.A.). (1992) 10 C.R.R. 287 (Ont. C.A.), (1992) 570AC. 272 et (1992) 16 CltRR. DI226 (Ont. C.A.); Harvey

surRichelieu c. Commission des droits de la personne, [1994] R.J.Q. 1227 (C.A.) (J.E. 94-925),
(1995) 117 D.L.R. 67 (Que. CA) et (1995) 64 Q.A.C. 1 ; Compagnie des chemins defer nationaux

ration des employes et employs de services publics inc., (1996) 2 R.C.s. 345 (D.T.E. 96T-n3
et J.B. 96-1376), (1996) 136 D.L.R. 129 (S.C.C.), [1996] C.LL.C. 145,334 (S.C.C.), (1996) 36 C.RR 189 (S.C.C.) et (1996) 198 N.R. 1 (S.C.C.); Betlner c. Canada (Secrtaire d'tat), (1997) 1 R.C.S. 358 (J.E. 97-493), (1997) 143 D.L.R. (S.C.C.), (1997) 42 C.R.R. 1 (S.C.C.), (1997) 37 [mm. LR. 195 (S.C.C.)et (1997) 208 N.R. 81 (S.C.C.);Black c. Law Society ofAlberta. (1989) 1 R.C.s. 591 (J.E. 89-647), (1989) 58 D.L.R. 317 (S.C.c.), (1989) 96 A.R. 352 (S.C.C.), (1989) 4 W.W.R. 1 (S.C.C.), (1989) 66 Alta. LR. 97 (S.C.C.), (1989) 38 C.R.R. 193 (S.C.C.) et (1989) 93 N.R. 266 (S.C.C.); 8laiIley c. Ontario Hockey Association, (]986) 54 O.R. 513 (C.A.), (]986) 26 D.L.R. 728 (Ont. C.A.) et (1986) 140.A.C. 194; Cellfral CallOda Potash Co.

c. Nouveau-Brunswick (Proureur gnral). (1996)

2 R.C.S. 876 (J.E. 96-1681), (1996) 137 D.L.R. 142 (S.C.C.), (1997) 178 N.B.R 161 (S.C.C.), (1996) 37 C.R.R. 189 (S.c.c.) et (1997) 201 N.R. 1 (S.C.C.);

du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), (1987) 1 RC.S. 1114 (J.E.
87-801), (1988) 40 D.L.R. 193 (S.C.C.), (1988) 27 Admin. L.R. 172 (S.C.C.), (1987) 18 C.L.L.C. 16,255 (S.C.C.), (1987) 76 N.R. 161 (S.C.C.) et (1987) 8 C.H.R.R. D/421O (S.C.C.); Dagenais c. Socit Radio-Canada, (1994) 3 R.C.S. 835 (J.E. 95-30), (1995) 34 C.R. 269 (S.C.C.), (1995) 94 C.C.c. 289 (S.c.c.), (1995) 120 D.L.R. 12 (S.C.C.), (1995) 25 C.R.R. 1 (S.C.C.), (1995) 175 N.R. 1 (S.C.C.) et (1995) 76 O.A.C. 81 (S.C.C.); Droits linguistiques au Mallitoba (Renvoi:), (1985) 1 R.C.S. 721 (J.E. 85-603). (1985) 19 D.LR 1 (S.C.C.), (1985) 4 W.W.R. 385 (s.c.e.), (1985) 35 Man. R. 83 (S.C.C.) et (1985) 59 N.R. 321 (S.C.C.); Dufour

lnsurance Corp. of British Columbia c. Heerspink,

(1982) 2 R.C.S. 145 (J.E. 82-809), (1982) 137 D.L.R. 219 (S.C.C.), (1983) 1 W.W.R. 137 (S.C.C.), (1983) 39 RCL.R. 145 (S.C.q, (1982) 13 C.L.L.C. 1113 (S.C.C.), [1981-82) lLR. 5943 (S.C.C.), (1982) 43 N.R. 168 (S.C.C.) et (1982) 3 C.H.R.R. D/1163 (S.C.C.); Irwin Toy Ltd. c. Qubec (Procureur gnral), (1989) 1 R.C.S. 927 (J.E. 89-772), (1989) 58 D.LR. 577 (S.C.C.), (1989) 94 N.R. 167 (S.C.c.), (1990) 24 Q.A.C. 2 (S.C.C.) et (1989) 25 C.P.R. 417 (S.C.C.) ; Law c. Canada (Ministre de l'Emploi et de l'Immigration), C.S. Can. 25374, le 25 mars 1999 (J.E. 99-700); Lvesque c. Qltbec (Procu. rellr gnral), [1988] R.J.Q. 223 (C.A.) (J.E. 88129) et (1988) 10 Q.A.C. 212; Ubman c. Qubec (Procureur gnral),. (1997) 3 R.C.S. 569 (J.E. 971912), (1997) 151 D.L.R. 385 (S.C.C.), (1998) 218 N.R. 241 (S.C.C.) et (1997) 46 C.R.R. 234 (S.C.C.): LtJchnerc.New York, 198 U.S,45 (1905); McKinney c. Universit de Guelph, (1990) 3 R.C.S. 229 (J.E. 91-12 et D.T.E. 91T-31), (199]) 76 D.L.R. 545 (S.C.C.), (1991) 118 N.R. 1 (S.C.C.), (1991) 2 C.R.R. 1 (S.C.C.), (1991) 22C.LL.C. 16,062(S.C.C.) et (1991) 45 O.A.C. 1 (S.C.C.); Michaud c. Qubec (Procureur gniral), (1996) 3 R.C.S. 3 (J.E. 961818), (1996) 138 D.L.R. 423 (S.C.c.), (1996) 109 C.C.C. 289 (S.C.C.) et (1997) 1 C.R. 1 (S.C.C.); Miron c. Trudel, (1995) 2 R.C.S. 418 (J.E. 951089), (1995) 124 D.L.R. 693 (S.C.C.), (1995) 13 R.F.L. 1 (S.C.C.), (1995) 29 C.R.R. 189 (S.C.C.), [1995] I.L.R. 3401 (S.C.C.), (1995) tOM.V.RI51 (S.C.C.), (1995) 181 N.R. 253 (S.C.C.) et (1995) 81 O.A.C. 253 (S.C.C.); Motor Vebicle Act (C-B.) (Renvoi sur la), (1985) 2 R.C.S. 486 (J.E. 86-99),

sn

.r

c. Saskatchewan (Gouvemement de la), (1979)

1 R.C.S.42, (1979) 88 D.L.R. 609 (S.C.C.), (1978) 6 W.W.R. 400 (S.C.C.), (1978-79) 6 C.C.L.T. 265 (S.C.C.) et (1978) 23 N.R. 481 (S.C.C.); Celllraie

c. Centre hospitalier St-Joseph-de-La-Malbaie,

[1992] RJ.Q. 825 (T.D.P.Q.)(J.E. 92-387 etD.T.E. 92T-331) et (1994) 19 C.H.RR. D/18 (T.D.P.Q.); Batot! c. Conseil scolaire du comt de Brallt, (1997) 1 R.C.S. 241 (J.E. 97-344), (1997) 142 D.L.R 385 (S.C.C.), (1997) 31 O.R. 574 (S.C.C.) et (1997) 207 N.R 171 (S.C.C.); Egan c. Canada, (1995) 2 RC.S. 513 (J.E. 95-1134 et D.T.E. 95T-687), (1995) 124 D.L.R. 609 (S.e.C.), (1995) 12 R.F.L 201 (S.C.C.), [1995) C.LL.C. 141,189 (S.C.C.), (1995) 29 C.R.R. 79 (S.C.C.) et (1995) 182 N.R. 161 (S.C.C.); Bldridge c. Colombie-Britannique (Procureur gnral), (1997) 3 R.C.s. 624 (J.E. 97-1910), (1997) 151 D.L.R. 577 (S.C.C.), (1998) 218 N.R. 161 (S.C.C.), (1997) 46 C.R.R 189 (S.C.C.) et (1998) 1 W.W.R. 50 (S.C.C.); tats-Unis d'Amrique c. Cotroni, (1989) 1 RC.S. 1469 (J.E. 89-920), (1989) 48 C.C.C. 193 (S.C.C.), (1990) 23 Q.A.C. 182 (S.C.C.) et (1989) 96 N.R. 321 (S.c.c.); Godbout c. LtJngueuil (Ville). (1997) 3 R.C.S. 844 (D.T.E. 97T-1331 et J.E. 97-2082). (1998) 152 D.L.R. 577 (S.C.C.), (1998) 219 N.R.

du 10/12148, prambule, art. 2, 7, 22 27, 25 paragr. 1 - Droits des personnes handicapes (Dc/aratioll des), A.G. Rs. 3447 (XXX) du 9/12fl5

Droits du dficient mental (Dclamtwn des),

A.G. Rs. 2856 (XXVI) du 20/12flI-Droitsco-

nomiques, sociaux et cllltllrels (Pacte inrernational relatif aux), dans (1976) Recueil des traits du Canada nO 46 et (1976) 993 R.T.N.U. 13. art. 2,2
para.gr. 1,4,6,10 15, Il, 16, 17.

de l'enseignement du Qllbec c. QI/bec (Procureur gnral), [1998] RJ.Q. 2897 (C.A.) (D.T.E. 98T-ll09 et J.E. 98-2161); Code criminel (MaIl.) (Renvoi relatil l'art. 193 etd l'al. 195.1 (1)e) dl/),
(1990) 1 R.C.S. 1123 (J.E. 90-907), (1990) 77 C.R. 1 (S.C.C.), (1990) 56 C.C.C. 65 (S.C.C.), (1990) 4 W.W.R. 481 (S.C.q, (1991) 68 Man. R. 1 (S.C.C.), (1990) 109 N.R. 81 (S.C.C.) et (1990) 48 C.R.R. 1 (S.C.C.); Comit pour la Rpublique du Canada c. Canada, (1991) 1 R.C.S. 139 (J.E. 91-184), (1991) D.L.R. 385 (S.C.c.), (1991) 120 N.R. 241 (S.C.C.), (1991) 40 F.T.R. 240 (S.C.C.) et (1991) 4 C.R.R. 60 (S.C.C.); Commission des drolS

Jurisprudence cite A.F.P.C. c. Canada, (1987) 1 R.C.S. 424 (J.E. 87506 et D.T.E. 87T-351), (1987) 38 D.L.R. 249 (S.C.C.), (1987) 18 C.L.L.C. 12,189 (S.C.C.), (1988) 32 C.R.R. 114 (S.C.C.) et (1987) 75 N.R. 161 (S.C.C.); A.G. of Alberta c. A.G. cl Canada, [1947) A.C. 503 ; Andrews c. Law Societ;1 ofBritish Columbia, (1989) 1 RC.S. 143 (J.E 89-259), (1989) 56 D.L.R. 1 (S.C.C.), (1989) 91 N.R. 255

de la penonne c. Commission scolaire de St-Jeansur-Richelieu, (1991] RJ.Q. 3003 (T.D.P.Q.) (J.E.

91-1670) et (1992) 16 C.H.R.R. D185 (T.D.P.Q.);

Commission des droits de la personne c. Galllhier,

1038

RECID1lL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[1999] RJ.Q.

[1999J R.J.Q.

GOSSELIN c. QUBEC (PR~ GNRAL) (C.A.)

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(1986) 48 C.R. 289 (S.C.C.), (1986) 211 D.L.R. 536 (S.C.C.), (1986) 18 C.R.R. 30 (S.C.C), (1986) 23 C.C.C.289 (S.C.C.), (1986) 1 W.W.R. 481 (S.C.C.), (1986) 69 B.C.L.R, 145 (S.C.C.), (198-5) 36 M.V.R. 240 (S.C.C.) et (1986) 63 N.R. 266 (S.':.C.); Publi Service Employee Relations Act (Alb.) (Renvoi relatif la), (1987) 1 R.C.S. 313 (J.E. 87-505 ftD.T.E. 87T352), (1987) 38 D.L.R. 161 (S.C.C.), (1987) 78 A.R. 1 (S.C.C.), (1987) 3 W.W.R. !i77 (S.C.C.), (1987) 51 Alta. L.R 97 (S.C.C.), (1987) 18 C.L.L.C. 12,149 (S.C.C.) et (1987) 74 N.R. 99 (S.C.C.); Quibec (Cltrateur pltblic) c. Syndicat national des employis de l'Mpital St-Ferdinand, (1996) 3 R.C.S. 211 (D.T.E. 96T-I257 et J.E. 96-22:,6) et (1996) 138 D.L.R. 577 (S.C.C.); R. c. Beare, (1988) 2 R.C.S. 387 (J.B. 89-13), (1989) 55 D.L.R. 481 (S.C.C.), (1989) 45 C.C.C. 57 (S.C.C.), (1989) 66 C.R. 97 (S.C.C.), (1989) 1 W.W.R. 97 (S.C.e.), (1989) 71 Sask. ~. 1 (S.C.C.), (1989) 88 N.R. 2U5 (S.C.C~) et (1989)i 36 C.R.R. 90 (S.C.C.); R. c. Big M Drug Mart Ltd., (1985) 1 R.C.S. 295 (J.E. 85-405 et D.T:E. 85T-339), (1985) 18 C.C.C. 385 (S.C.C.), (1985) 58 N.R. 81 (S.c.e.), (1985) 3 W.W.R. 481 (S.C.C.), (1985) 18 D.L.R. 321 (S.C.C.), (1985) 13 C.R.R. 64 (S.C.C.), (1985) 60 A.R. 161 (S.C.C.), ,(1985) 37 Alta. L.R. 97 (S.C.C.) "t (1985) 16 CLL.C.12,108(S.C.C.);R. c. Butler, ('1992) 1 RC.S. 452 (J.E. 92-353), (1992) 89 D.L.R. 1149 (S.C.C.), (1992) 70 C.C.C. 129 (S.C.C.), (1992) Il C.R. 137 (S.C.C.), (1992) 8 C.R.R. 1 (S.C.C.), (1992) 2 W.W.R. 577 (S.C.C.), (1993) 78 Man. R. 1 (S.C.C.) et (1992) 134 N.R. 81 (S.C.C.); R. c. Chaulk, (1990) 3 RC.S.1303 (J.E. 91-76).. (1991) 2 c.R. 1 (S.C.C.), (1991) 62 C.C.C. J93 (S.C.C.), (1991) 2 W.W.R. 385 (S.C.C.), (1991) 119 N.R.161 (S.C.C.), (1991) 1 C.R.R.l (S.C.C.)et(l991)69Man.RI61 (S.C.C.); R. c. Edwards Books and Art Ltd., (1986) 2 R.C.S. 713 (J.E. 87-82 et D.TE. 87T-74), (1987) 35 D.L.R. 1 (S.C.C.), (1987) 55 C.R. t93 (S.C.C.), (1987) 30 C.C.C. 385 (S.C.C.), (1987) 28 C.R.R. 1 (S.C.C.), (1987) 18 C.L.L.C 14,001 (S.C.C.), (1987) 71 N.R. 161 (S.C.C.) et (1987) 19 O.A.C. 239 (S.C.C.); R. c. Keegstra, (1990) 3 R.C.S. 697 (J.E. 91-42), (1991) 61 C.C.C. 1 (S"::::'C.), (1991) 1 C.R. 129 (S.C.C.), (1991) 2 W.W.R. 1 (S.C.C.), (1991) 117 N.R. 1 (S.C.C.), (1991) .3 C.R.R. 193 (S.C.C.), (1990) 114 A.R 81 (S.C.C.I et (1991) 77 Alta. L.R. 193 (S.C.C.); R; c. Laba, (1994) 3 R.C.S. 965 (J.E. 95-27), (1995) 34 C.R. 360 (S.C.C.), (1995) 94 C.C.e. 385 (S.C.C.). (199!i) 120 D.L.R.
,1
1

175 (S.C.C.), (1995) 25 C.RR. 92 (S.C.C.), (1995) 174 N.R. 321 (S.C.C.) et (1995) 76 O.A.C~ 241 (S.C.C.); R. c. Morgentaler, (1988) 1 R.C.S. 30 (J.B. 88-220), (1988) 37 C.C.C. 449 (S.C.C.), (1988) 62 C.R. 1 (S.C.C.), (1988) 63 O.R. 281 (S.C.C.), (1988) 44 D.L.R. 385 (S.C.C.), (1988) 31 C.R.R. 1 (S.C.C.), (1988) 82 N.R. 1 (S.C.C.) et (1988) 26 O.A.C. 1 (S.C.C.); R. c. Oalces, (1986) 1 R.C.S. 103 (J.B. 86-272), [1986] D.L.Q. 270 (C.S. Can.), (1986) 26 D.L.R. 200 (S.C.C.), (1986) 24 C.C.C. 321 (S.C.C.), (1986) 65 N.R. 87 (S.C.C.), (1986) 19 C.R.R. 308 (S.C.C.), (1986) 50 C.R 1 (S.C.C.) et (1986) 14 O.A.C. 335 (S.C.C.); R. c. Swain, (1991) 1 R.C.S. 933 (J.E. 91-765), (1991) 63 C.C.C. 481 (S.C.C.), (1991) 5 C.R. 253 (S.C.C.), (1991) 3 c.R.R. 1 (S.C.C.), (1991) 125 N.R. 1 (S.C.C.) et (1992)47 . O.A.C. 81 (S.C.C.);R. c. Tran, (l994)2R.C.S. 951 (J.E. 94-1363), (1994) 32 C.R. 34 (S.C.C.), (1995) 117 D.L.R. 7 (S.C.C.) et (1995) 92 C.C.C. 218 (S.C.C.); R. c. Turpin, (1989) 1 R.C.S. 1296 (J.E. 89-791), (1989) 48 C.C.C. 8 (S.C.C.), (1989) 69 C.R. 97 (S.C.C.), (1989) 96 N.R. 115 (S.C.C.), (1989) 39 C.R.R. 306 (S.C.C.) et (1989) 34 O.A.C. 115 (S.C.C.); R. c. Zundel, (1992) 2 RC.S. 731 (J.E. 92-1309), (1993) 95 D.L.R 202 (S.C.C.), (1992) 75 C.C.C. 449 (S.C.C.), (1993) 16 C.R. 1 (S.C.C.), (1992) 140 N.R. 1 (S.C.C.) et (1992) 56 O.A.C. 161 (S.C.C.); R.l.R. - MacDonald inc. c. Canada (Procureur gnral), (1995) 3 R.C.S. 199 (J.B. 95-1766), (1995) 100 CC.C. 449 (S.C.C.), (1995) 127 D.L.R.l (S.C.C.), (l99~) 62 C.P.R. 417 (S.C.C.), (1996) 31 C.R.R. 189 (S.C.C) et (1996) 187 N.R. 1 (S.C.C.) ; Riml/niration des juges de la . Cour provinciale de l'Ile-dll.Prince-douard (Ren voi relatif la), (1997) 3 R.C.S. 3 (J.E. 97-1787). (1997) 150 D.L.R. 577 (S.C.C.), (1997) 118 CC.C. 193 (S.C.C.), (1998) 217 N.R. 1 (S.C.C.), (1997)46 C.RR. 1 (S.C.C.), (1998) 49 Admin. L.R. 1 (S.C.C) et (1997) 10 W.W.R. 417 (S.C.C.); Robichaud c. Canada (Conseil du Trsor), (1987) 2 RC.S. 84 (J.B. 87-860 et D.T.E. 87T-816). (1988) 40 D.L.R. 577 (S.C.C.), (1987) 18 C.L.L.C. 16,286 (S.C.C.), (1987) 75 N.R. 303 (S.C.C.) et (1987) 8 C.R.R.R. Dl4326 (S.C.C.); Rodrigue1. c. Colombie-Brittmnique (Procureur gniral), (1993) 3 R.C.S. 519 (J.E. 931670), (1994) 24 C.R. 281 (S.C.C.), (1994) 107 D.L.R. 342 (S.C.C.), (1994) 85 CC.C. 15 (S.C.C.), (1994) 17 C.R.R. 193 (S.C.C.). (1994) 158 N.R. 1 (S.C.C.), (1993) 7 W.W.R. 641 (S.CC.) et (1993) 82 B.C.L.R. 273 (S.C.C.); Ross c. Conseil scolaire

du district nO 15 du Nouveau-Brunswick, (1996) 1 R.C.S. 825 (J.a. 96-739), (1996) 133 D.L.R. 1 (S.C.C.), (1996) 37 Admin. L.R. 131 (S.C.C.) et (1996) 195 N.R. 81 (S.C.C.); S.D.G.M.R. c. DoIphin Delivery Ltd., (1986) 2 R.C.S. 573 (lE. 87-81 et D.T.E. 87T-73), (1987) 33 D.L.R. 174 (S.C.C.), (1987) 1 W.W.R. 577 (S.C.C.), (1987) 9 B.C.L.R. 273 (S.C.C.), (1987) 38 C.C.L.T. 184 (S.C.C.), (1987) 18 C.L.L.C. 12,037 (S.C.C.) et (1987) 25 c.R.R. 321 (S.C.C.); Schachter c. Canada, (1992) 2 R.C.S. 679 (J.E. 92-1054), (1992) 93 D.L.R. 1 (S.C.C.), (1992) 10 C.RR. 1 (S.C.C.), (1992) 139 N.R.l (S.C.C.)et(1992)23C.L.L.C.14,036(S.C.C.); Schnoiberg c. Mtallurgistes IInis d'Amrique, section locale 8990, [1993] RJ.Q. 55 (C.A.) (lE. 93-92, D.T.B. 93T-14), (1993) 18 C.R. 244 (Que. C.A.) et (1993) 53 Q.A.C. 230; Si11gh c. Ministre de l'Emploi et de l'Immigration, (1985) 1 R.C.S. 177 (J.E. 85393), (1985) 17 D.L.R. 422 (S.C.q, (1985) 14 C.R.R. 13 (S.C.C.), (1985) 58 N.R. 1 (S.C.C.) et (1985) 12 Adm,in. L.R. 137 (S.C.C.); Sioight Communications Inc. c. Davidson, (1989) 1 R.CS. 1038 (J.E. 89-775 et D.T.E. 89T-555). (1989) 59 D.L.R 416 (S.C.C.), (1989) 26 C.C.B.L. 85 (S.C.C.), (1989) 20 C.LL.C. 12,247 (S.C.C.), (1989) 93 N.R. 183 (S.C.C.) et (1989) 40 C.RR. 100 (S.C.C.); Socit Radio-Canada c. Nouveau-Brunswick (Procureur gniTal), (1996) 3 R.C.S. 480 (J.E. 96-2090), (1997) 139 D.L.R. 385 (S.C.C.), (1997) 110 C.C.C. 193 (S.C.C.), (1997) 2 C.R. 1 (S.C.C.), (1997) ]82 N.B.R. 81 (S.C.C.) et (1997) 203 N.R. ]69 (S.CC.); Stoffman c. Vancouver General Hospital, (1990) 3 R.C.S. 483 (D.T.B. 91T-30 et J.E. 91-11), (1991) 76 D.L.R. 700 (S.C.C.), (1991) 1 W.W.R. 577 (S.C.C.), (1991) 118 N.R. 241 (S.C.C.), (1991) 2 C.R.R. 215 (S.C.C.), (1991) 52 B.C.L.R. 1 (S.C.C.) et (1991) 22 C.LL.C. 16,030 (S.C.C.); Symes c. Canada, (1993) 4 RC.S. 695 (J.E. 94-55), (1994) 110 D.L.R. 470 (S.C.C.), (1994) 19 C.R.R. 1 (S.C.C.), (1994) 161 N.R.243 (S.C.C.), (1994) 1 C.T.C. 40 (S.C.C.) et (1994) 48 D.T.C. 6001 (S.C.c.); Ttreault-Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration), (1991) 2 R.CS. 22 (lA 91-933 et D.T.E. 91T-672), (1991) 81 D.L.R 358 (S.C.C.), (1991) 4 C.R.R. 12 (S.C.C.), (1991) 22 C.L.L.C. 12,207 (S.C.C.), (1991) 126 N.R. 1 (S.C.C.). (1991) 50 Admin. L.R. 1 (S.C.C.) et (1991) 36 C.C.B.L. 117 (S.C.C.); Thibaudeau c. Canada, (1995) 2 R.C.S. 627 (J.E. 95-1104), (1995) 124 D.L.R. 449 (S.C.C), (1995) 12 RF.L.l
"

(S.C.c.), (1995) 29 C.R.R.l (S.C.C.), (1995) rCT.t. 382 (S.C.C.), (1995) 49 D.T.C. 5273 (S.C.C.) et. (1995) 182 N.R. 1 (S.C.C.); Thomson Newspapers .. Co. Co Canada (Procureur giniral), (1998) 1.Rc.8. 877 (J.E. 98-1224), (1998) 159 DLR. 385 (S.c.cj. (1998) 51 C.R.R. 189 (S.C.C.) et (1998) 226 N.R. 1 (S.C.C.); Vriend c. Alberta, (1998) 1 RC.S.493 (D.T.E. 98T-429 et J.E. 98-847), (1998) 156 D.L.R. 385 (S.C.C.), (1998) 50 C.R.R. 1 (S.C.C.) et (1998) 224 N.R. 1 (S.C.C.); Walker c. Prince Edward Island (Government oj), (1995) 2 R.C.S. 407 et (1995) 124 D.L.R. 121 (S.C.C.); Welbridge Holdings l.Jd. c. Metropolitan Corp. of Greater Winnipeg, [19'71) R.C.S. 957, (1972) 22 D.L.R. 470 (S.C.C.) et (1972) 3 W.W.R. 433 (S.C.C.); Whittom c. Commission des droits de ID personne, [1997] RJ.Q. 1823 (CA) (J.E. 97-1255); Winnipeg School Division No. l c. Croton, (1985) 2 R.C.S. 150 (J.E. 85-893 et D.T.B. 85T-774), (1986) 21 D.L.R. 1 (S.C.C.). (1985) 6 W.W.R. 166 (S.C.C.), (1986) 38 Mari. R. 1 (S.C.C.), (1986) 15 Admin. L.R. 177 (S.C.C.), (1985-86) 8 C.C.E.L. 1~5 (S.C.C.), (1985) 16 C.L.L.C. 16,167 (S.C.C), (1985) 6] N.R. 241 (S.C.C.) et (1985) 6 C.H.R.R. D13014 (S.C.C.).

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Au moment oil nous allions dposer le prsent arrt, la Cour suprme a dpos le sien dans lAw c. Ministre

lion laquelle ont fait face certaines minorits distinctes et isoles du Canada. Par consquent, notre Cour aura plus de difficulls conclure en pratique. partir
des raits dont elle peul bon droit prendre connais.:

de l'Emploi et de l'Immigration du Canada(S). Le juge lacobucei rsume tt la fin de son opinion (au nom de la Cour), la dmarche gnrale pour dcider s'il y a eu atteinte au droit tt l'galit (art. 15 pantgr. 1 de la charte). n nonce ainsi les trois graudes questions (6) :
(3) Par consquent. le lribunal ayant se prononcer sur une allgation de discrimination fonde sur le par. 15 (1) doit se poser trois grandes questions: A. La loi conteste: a) tab6t-ene UDe distinction formelle enlJ le demandeur et d'autres pel'SOMeS en raison d'une ou de plusieurs caractristiques personnelles, ou b) omet-elle de tenir compte de la situation dfavorise dans laquelle le demandeur se trouve dj dans la socit canadienne, crant ainsi une diffrence de traitement relle enlJ celui-ci et d'autres personnes en raison d'une ou de plusieurs caractristiques personnelles? B. Le demandeur fait-il l'objet d'une diffrence de traitement fonde sur un ou plusieurs des motirs numrs ou des motifs analogues? C. La diffrence de traitement est-elle discriminatoire en ce qu'eUe impose un fardeau au demandeur ou le prive d'un avantage d'une manire qui dnote une application strotype de prsumes caractristiques personnelles 011 de groupe ou qui a par ailleurs pour effet de perptuer ou de promouvoir l'opinion que l'individu touch est moins capable 011 est moins digne d'tre reconnu 011 valoris en !anl qu'lJ hwnain 011 que membre de la socit canadienne, qui mrite le mme intrt, le mme respect et la mme considration?

sance d'office, que la distinction lgislative en cause viole la dignit humaine de l'appelante. . .
( }

...

Selon l'appelante, l'ide qui se dgage des distinCtions fondes sur l'ge tablies par les dispositions du RPC relatives la pension de survivant semble tre que les

TEXTE IN'ttGRAL DU JUGEMENT

LaCour:
Statuant sur le pourvoi de r appelante contre un jugement de la Cour suprieure (Montral, 27 mai 1992, l'honorable Paul Reeves) qui a rejet l'action de l'appelante en nullit de l'article 29 a) du Rglement SIIT l'aide sociale(l), adopt en vertu de la Ji sur l'aide

jeunes personnes prouvent moins de difficult participer au march du travail long tenne et sont gnralement plus en mesure que leurs &fils de remplacer. au fil du temps, par leurs propres moyens et en tant que membres actifs de la socit cadienne, le revenu deleurconjointdcd.Dmesemblequ'unlribunalpeut bon droit prendre connaissance d'office du fait que plus l'on vieillit, plus il est difficile de trouver el de c0nserver Wl emploi. En fait, notre Cour a souvent n:connu que l'ge tai.t un facteur considrer dans Je contexte de la participation au march du travail et du retrait de ce dernier. Par ex.empJe.lejuge La Forest a affirm, au nom de la Cour la majorit dans McKi1l1ley, prcit,
1ap.299:

sociale(2) ;
Aprs tude du dossier, audition et dlibr ; Pour les motifs exprims dans l'opinion crite de la juge Mailhot, dont un exemplaire est dpos avec le prsent arrt, et pour les motifs exprims dans l'opinion crite du juge Baudouin, dont un exemplaire est dpos avec le prsent arrt, Rejette le pourvoi, avec dpens. Pour les motifs exprims dans son opinion crite, dont un exemplaire est dpos avec le prsent mt, le juge Robert aurait accueilli J'appel. avec dpens, mais aux fins seulement de dclarer l'article 29 aJ du Rglement sur l'aide sociale contraire aux articles 15 de la charte canadienne (3) et 45 de la charte qubcoise (4'.
Mme la juge Mailhot. Mon collgue le juge Robert a expos les faits et les arguments de l'appelante de mme que les questions de droit en cause en l'espce.
(1) R.R.Q.1981,c.A-16.r.l,ci-aprsllollllllhleregtement ... (2) L.R.Q., c.A-16. (3) Charte _drenne des droits: ellibertls dans Ur de 1982 SUT le Canada (L.R.C. 1985, app. D, nO 44, annexe B, partie 1). (4) Chanedes droits et liberth de la p e _ (L.R.Q c. C-12).

moins qu'elles aient des comptences particulires, on reconnait gn&aJement que les personnes de plus de 4S ans ont plus de difficult se trouver du travail que les autres. Elles n'ont pas la souplesse des jeunes, un dsavantage souvent aggrav par le fait que les jeunes disposent gnralement d'une formation plus rcente dans les techniques plus modemes.
[... )
Les !ponses aux questions que j'ai nonces prcdemment relativement la dignit humaine se trouvent donc, en partie. dans l'objet et les effets des dispositions lgislatives, pour ce qui est d fournir une scurit financire long lenn~ alllt Canadiens qui penlent leur conjoint, ainsi que dans la souplesse et les possibilits plus gran_ des qu'ont les personnes plus jeunes sans enfants Il charge et sans invalidits lorsqu'il s'agit de se blr WlC scurit long terme en l'absence de leur conjoint. Il est vrai que la loi dfavorise les COIIjoints plus jeunes qui se trouvent dans cette catgorie. Mais, il ne s'agit vrai-

Le juge Iacobucci procde ensuite appliquer les lignes directrices qu'il a nonces aux faits de l'espce, lesquels, mon avis, ne sont pas dissemblables aux ntres, mme s'il s'agit d'une loi diffrente.
mon avis, c'est l'gard de la troisime question ci-haut que l'appelante ne peut russir. Je m'appuie sur les propos suivants du juge lacobucci (7) :
(3) La discrimination (...}

sonne: avec une attention particulire ail droit du Canaila et du Qubec. CowansviUe: Y. Blais, 1997. 425 p.. p. 269, 270: Scolt, Craig. The Interdependence and Permeability of Human Right> Norms:
Towards a Partial Fusion of Intematio:ml. Covenants on Human Rights, (1989) 27 Osg()ode Hall L.J. 769-878: Tessier, Hlne. Lutte contre la pauvrt: question de droits de la personne ct mesure de prvention contre une violence sysbSmique l'gard des enfants, (1996) 37 C. de D. 475-505, p. 484-485, 495; The Limburg Principles on the Implementation of the International Co\enant on

the

Relativement parlant, les adultes de moins de 4S ans n'onl pas continuellement subi le genre de discrimina(5) C.S. Can. 2S374,le 25 mars 1999 (J.B. 99-100).
(6) (1) Id., p. 49 de l'opillion du juge )acobucci. Id., p. 55. 58. 59 et 60-61.

semblablement pas d'un dsavantage rel, si on le regarde long terme. sa face mme, la loi traite dif. fremment ces personnes plus jeuneS, mais, si elle est analyse du double point de vue de la scurit fi. long terme et des possibilils plus grandes offertes par la jeunesse, la diffrence de traitement ne Iradut ni n'encourage l'ide que ces personnes sont moins capables. ou moins dignes d'intrt, de respect et de considration.

1042

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

(1999] RJ.Q.

[1999] R.J.Q.

GOSSEUN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (CA)

1043

De mme. la diffrence de IJaitetnent ne perptue pas r opinion que les gens de cette catgorie sont moins capables. ou moins dignes d'lre reconmu ou valoriss en I8Ilt qu'lre1 humains ou que membre!;. de la socit canadienne. Compte tenu du conteJtte contemporain et . lstorique qui entoure la diffrence de IJaitement et les personnes qu'elle touche. les dispositions lgislatives en cause n'appliquent pas de streotypes aux adultes gs de moins de 45 ans, ne les e::cluent pas et ne les dvalorisent pas. La loi nefonctionne pas au moyen de strotypes mais au moyen de distinctions qui correspondent la situation vritable des prst>nnes qu'elle vise. Du fait de sa jeunesse,l'appelante jouit, plus forte raison, de meiUeures chances de remplace! long terme le revenu perdu. Le fail que le rgbne de pensions a clairem~nt pour objet d'amliorer la situatOl'l des conjoints survivants gs constitue un autre facteur l'appui de l'opinion que les disposilions contestes du RPC ne portent pIS atteinte la dignit humaine essentielle,

sa globalit (incluant en particulier les programmes d'emploi, de tatbapage scolaire et de stages rmunrs) et dans son cOntexte, ne produit pas des effets dfavotables au sens de l'intetprtation jurisprudentielle donne l'article 15 ce jour. Euss-je tort sur ce point, je racbteJais la mesure conleste par l'application de l'article.l de la cbarte pour les motifs exprims par mon collgue Baudouin. Pour le reste, je partage les commentaires de mon collgue Baudouin relativement aux articles 45 et 52 de la charte qubcoise et partage l'opinion de mes deux collgues relativement l'article 7 de la charte canadienne. Je suis en consquence d'accord pour rejeter le pourvoi, avec dpens. M; le juge Baudouin. J'ai lu avec intrt l'opinion de M.le juge Michel Robert. AW! les plus grands gards, je ne puis me mllier la faon dont il dispose de ce pourvoi. Je reprendrai, pour plus de clart, la grille d'analyse qu'il a emprunte. 1. La violation du droit la scurit et )'applkation de l'article 7 de la charte canadienne

discipline du Barreau du Qubec (II), Schnaiberg c. Mtallurgistes unis d'Amrique, section locale 8990Wll , Centrale de l'enseignement du Qubec c. Procureur gnral du Qubec(I3), est, au contraire, l'effet, vu le contexte dans lequel Je terme scurit est inscrit dans la charte, que celle-ci entend simplement garantir chaque citoyen canadien le droit de ne pas subir une coercition injustifie l'endroit de sa personne. Le droit pour lequel l'appelante invoque protection est un droit de nature purement cononque et, comme la dcision Irwin Toy bd c. Procureur gnrai du Qubec l'a fait ressortir, les droits conomiques ne relvent pas, ep principe. de la protection accorde par l'article 7, mme si le juge en chef Dickson avait laiss une porte ouverte en crivant (14) :
ce moment-ci. nous ne voulons pas nous prononcer S'Ilr la question de savoir si ces droilS conoinques fondamentaux la vie de la personne et il sa survie doivent lre Iraits comme s'ils taient de la mme nature que les droits conomiques des socits commerciales.

aclequacy of labour slandards and banlaptcy laws . and; of course, the level of public expenditures aD . social programmes. As Oliver WendeJl Holmes would have pointed OUI, these are the S3Ues upon which elec I;OT/S are )lion and IoSI: the judges need a cleor: mandale to enler that arena, and $. 7 does not provide lhat clear mondale. [Les italiques sont du soussign.]

En l'espce, je conclus donc que l'article 7 de la charte canadienne ne nous autorise pas rviser les mesures prises par le lgislateur en ce qui a trait la scurit sociale. ll. La violation du droit l'galit et l'application de J'article 15 de la charte canadienne Comme on le sait, des divergences de vue significatives existent au sein de la Cour suprme sur le cadre d'analyse propre l'application de l'article 15{l6). Toute>fois, la mthodologie qui semble gnralement accepte par la majorit est celle en deux tapes. Il est clair, et d'ailleurs la chose n'est pas conteste, que la prenre tape est aisment franchie par l'appelante: la disposition rglementaire attaque cre effec~ tivement une distinction base sur l'ge. Cette distinction est-elle, pour autant, porteuse d'une discrimination interdite? Comme mon collgue, une rponse positive ne me semble pas faire de doute, puisque les personnes ges de moins de 30 ans ont eu S'Ilbir des dsavantages conomiques que celles de plus de 30 ans n'ont pas eu, eUes, prouver, Je partage galement ce que mon collgue crit sur l'erreur . d'intetprtation de la part du juge de premire instance relativement l'enseignement de l'arrt Andrews sur le . fardeau de preuve.

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Les dispositions lgislatives contestes traduisent

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simplement le fait que les personnes se t:ouvant dans la situation de l'appelante sont plus en m'lSure de subvenir leurs besoins long terme compte tenu de la nature du cycle de la vie humaine. Les pMsonnes qui sont plus jeunes lorsqu'elles perdent nn l:onjoint sont davantage capables de remplacer le reverlU perdu par suite du dcs du conjoint. Une personn(; raisonnable de moins de 4S ans qui tient compte des facteurs contextuels entourant l'allgation inteJprterait bon droit la distinction cre par le RPC comme sign:liant que les personnes plus jeunes sont plus S'Ilsceptibl-:s de lroUVer un nouveau conjoint, sont davantage capables de se doler d'une nouvelle formation ou de trouver un nouvel emploi et disposent de plus de temps pour S'adapltlf leur nouvelle situation financire avant de pnmdre leur retraite. Les jeunes personnes sont par nature plus aptes intgrer le march du travail et y demeurer II long terme, de sorte qu'il est impossible de dire que leE. dispositions contestes du RPC leur imposent un fardf'au discriminatoire. Dans des circonstances aussi particulires, 00 l'objet et tes effets des dispositions lgislati'lllS ne sapent pas la dignit des personnes qu'eUes excluent, il est loisible au lgislateur de se servir de l'ge comme d'un indi cateur des besoins il long terme.

je souscris, sur ce point, aux remarques du professeur Peter W. Hogg(lS') lorsqu'il crit: It has been suggested that "security of the person" includes the economic capacity to satisfy basic human needs. Whyte says tbat "state action wlch deprives a person of ail (or a substantial portion) of his or ber capacity to produce an income could he 'seen as invading security of the person." He gives the examples of "the removal of a persan from the welfare scheme, the confiscation of property (tocls, equipment, etc.) essential toa persan's wo:, orthecancellatlon ofa licence wlch is essential ta the pursuil ofoOO's occupation (taxi driver, Iawyer or engineer)." The trouble witb Ibis argument is tbat it accords 10 s. 7 an economic role thal is incompatible with ilS selng in the legal rights portion of the Chaner-a setling that the Suprerne Court of Canada has relied upon as controlling the scope of s. 7. The S'Ilggested raie aise involves a massive expansion of judicial reYeW. SlCe il wouId bring under judicial scrutiny an of the elements of !he modern welfare state. including the regulation of trades and professions. the
(Il) [19921 RJ.Q. 1822 (c.A.). (12) (1993) RJ.Q. S5 (C.A.). (13) [l998) RJ.Q. 2897 (c.A.). (14) Voir supra, Jlole 8, 1004. (15) Peter W. Hogg. COfISlillltOnol Ll/'III oj'Canatla, 3rd ed. Volume

Je partage la conclusion laquelle arrive mon col lgue sur ce prener point. je ne vois, dans la prsente instance. aucune application possible du droit la scurit protg par l'article 1. L'intim plaide que ce droit doit s'entendre non seulement de la scurit physique, mais aussi de la scurit conomique, et donc que l'tat a l'obligation d'assurer chacun de ses citoyens un minimum vital partir du moment O, ayant mis sur pied un systme de scurit sociale, il cre leur endroit une expectative raisonnable. Je constate cependant que la jurisprudence de la

DI. L'application Al'es~ de l'artide 1

]1 s'agit en l'occurrence d'appliquer la gnl1e d'analyse et les critres de l'arrt R. c. Oakes(17} portant sur la ralit de l'objectif et la proportionnalit de la mesure. Ce test est exigeant mais n'est pas pour autant
(16) Alltl:Ws c. !tlw Society of British Columbia. (1989) 1 RC.S. 143; R. c. Tllrpln, (1989) 1 R.CS.I296: ThibtRHkllll c. CQllaM, (\995) 2 RC.s. 61:7; EgfUI Co Canatia. (\995) 2 R.C.S. 0513; Mironc, Trudel, (1995)2R.C.S,418: Vrlendc.Albel1a, (1998) 1 RC.s.493.

Cour suprme, entre autres Irwin Toy Ltd. c. Procureur gnral du Qubec ro, Renvoi relatif l'art. 193 et
l'al. 195.1 (1) c) du Code criminel (Man.) (9), R. B. c. Children's Aid Society of Metropolitan Toronto(IO), comme celle de notre cour, Bliveau c. Comit de
(8) (1989) 1 R.CS. (9) (1990) 1 RC.S. 1123.
(10) (lm) 1 R.C.s.315.

Ainsi je conclus, avec beaucoup d'l~ards pour les opinions contraeS, que les dispositiODl.1 attaques ne constituent pas des dispositions incompatibles la dignit et la libert du groupe dont l'appelante fait partie et qu'enes ne violent pas l'articJe 15 paragraphe 1 de la charte: le programm~ d~aide, envisag dans
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2. Toronto; Carswell, loose-leaf. P. 44-11.

(17) (1986) 1 R.CS. 103.

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fig ou rigide. cet effet, M. le juge La Forest, dans l'arrt Andrews c. Law Society of British Columbia, prcit, s'Xplique ainsi, propos d'un: violation de l'article 15(111):
D n'CS( pas f8cile de vrifier jusqu' qu~l point une socit h'bre el dmoctalique comme le CUlada devrait tolter la diffrenciation fonde sur des caractristiques personnelles. D y aura rarement, si jamais il peut

moyens utiliss par le pouvoir politique pour y parvenir. Ensuite, l'atteinte au droit l'galit de l'appelante et.de ceux qu'elle reprsente me paraft minimale. En effet, se10n la juriSprudence de la Cour suprme, notamment Thomson Newspapers Co. c. PTOCIlreur gnrol du Canada(D), il suffit que la mesure prise soit l'intrieur d'une fourohette de raisonnabilit(24). Le test n'est donc pas de comparer celle-ci avec cene qui cOt t rtrospectivement la meilleure dans les circonstances. Je suis donc aussi en accord sur ce point avec mon collgue: le choix de ('ige de 30 ans n'est pas, en l'espce, significatif. Ne le sont pas davantage l'option d'abolir purement et simplement l'article 29 a) (pour des raisons videntes), non plus que l'instauration d'un rgime identique celui mis en place par la Loi sur la scurit du revenu(25). Pour ce qui est de ce dernier cas, comme le plaide avec pertinence l'intim, le processus de rvision global des politiques d: aide sociale est long et il y avait une urgence certaJne s'attaquer au problme de jeunes confins conomiquement au rgime de l'aide sociale. cet gard, tout en respectant r analyse et les contraintes imposes par l'article premier, le droit du gouvernement d'agir progressivement dans la mise en place de grandes politiques sociales est bien reconnu(26).

yen avoir. de c:onespondance parfaite entm les moyens

et les fins sauf si la loi a des objectifs discriminatoires. Comme il ressort de dcisions antrieures, m critre de propcrtionnalitdoitjouer. Dans des cas COf:lI'ne celui-ci, le critre doit Stre abord d'une manire souple. L'analyse devrait Stre pratiqu et porter sur la nature de la

classification en question, l'importance des intrts lss sur les plans de la constitution et de la socit, l'importance relative que revt pour les irdividus.louchs l'avantage dont ils sont privs et l'importance de l'intrt de l'Etat.

Je dirai, en guise d'observation prliminaire, qu'il est facile pour les" tribunaux, plusieurs annes aprs l'atteinte reproche, dans un tout autre contexte et sans les contraintes politiques. conomiques et sociales des gouvernements, de critiquer leurs dcisions et de s'riger eux-mmes en lgisla:teur(27)~ Pour ma part, c'est donc avec beaucoup de circonspection et de respect pour des dcisions qui sont essentiellement politiques et non d'ordre lgal qu' mon avis les tribunaux doivent aborder cette tude. D'autant plus que, comme c'est le cas ici, la Cour suprme a affinn qu'une telle rserve est encore plus ncessaire lorsque l'on soumet l'examen judiciaire des dcisions gouvernementales fondes sur une rpartition de ressources limites, Ainsi, dans McKinney c. Universit de Guelph, prcit, M. le juge La Forest crit(28):
La Cour la majorit dans l'arrt Irwin Toy Lld. c. Qubec (Procure"r gnral) prcit, a dit clairement que non seulement la conciliation de rellendications contraires de groupes ou d'individus del/Qit Itre value dans le cadre d'un examenfond sur l'article premier; mais galement la rpartition de ressources limites. Ayant soulign que les tribunaux peuvent dterminer avec ft,m certain degr de certitude si les ft moyens les moins radicaux ont t choisis pour parvenir il l'objectif sOl/hait lorsque le gouvernement est l'adversaire singulier . sunout dans le cas des sanctions et des poursuites criminelles, la Cour la majorit tl ensuite soulign qu'il n'en tait pas ainsi dans les situations polycentriques. Ils ont ajout, lap. 994:
Il ne sera peut-etre pas possible d'atteindre le mme degr de certitude dans des cas exigeant la conciliation de revendications contraires de groupes ou d'individus ou la rlpartition de ressources gouvernementales limites.
Soupesant toutes les considrations prcites, je conclus, pour paraphraser les observations de l'arrt Irwin 10y Ltd. c. Qubec (Procurel/r gnral), cit antrieurement, que, d'aprs la preuve. les universits taient raisonnablement fondes conclure que leurs politiques de
(27) EgQII C. Omada, (1995) 2 R.C.S. 513. 572-576; Irwin Toy Ltd., SUp1fl, nOIe 24, 990.

mise la retraite obligatoire portaient le moins p0ssible atteinte aux droits des appelanlS conlpte tenU dS ' objectifs urgents et rels qu'elles visaient l atteindre.. [Les italiques sont du soussign.]

Tout d'abord, puisque nous soriunesici lt'mti:re sociale,]'analyse de la suffisance de la preuve apporte doit tre faite dans le contexte de l'poque. Ainsi, dans Irwin Toy Ltd. c. Procureur gnral du Qubec. pr. cit, la majorit crit(2!1):
En l'~Ctt, la Cour est appele val"er des preuves contradictoires qui relvent des sciences hl/mailles. quant aux moyens appropris de faire face au problme de la publicit destine aux enfants. La question est de savoir si le gouvernement tait raisonnablement food, compte tenu de la preuve offerte. conclure qu'interdire toute publicit destine aux enfants portait le moins possible atteinte la libert d'expression, tant donn l'objectif urgent et rel que visait le gouvernement. [Les italiques sont du soussign.]

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L'article 1 confre donc aux juges un IXuvoir d'apprciation et les autorise poser des jugements de valeur caractre de politique sociale 119'.

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n ne fait pas de doute dans mon esprit que le premier critre de l'arrt Oakes, soit la ralit de l'objectif, est rempli. n existait, J'poque oilla mesure incrimine a t prise, un objectif rel et urgent. En (~ffet, un grand nombre de jeunes travailleurs, potentiellement actifs conomiquement, taient alors dpend.mts de l'aide sociale. Dconvenait donc de les inciter soit retourner sur le march du "IIavail, en rendant donc moins attrayantes les prestations de scurit sociale, soit participer davantage aux programmes de recyclage mis sur pied par le gouvernement. La volont du lgishteur s'value d'ailleurs la date ou il a vot la loi ' 10>. En outre, l'objectif examiner est celui que poucs\livait le lgislateur au mme moment(21) et, mme s'il peut cbanger avec le temps; il ne convient pas de le redfinir compltement(l2)
Quant au second critre (celui de la proportionnalit), il me parait vident qu'il existait un lien rationnel on ne peut plus clair entre l'objectif IX,ursuivi et les
(18) Voir supra, nOle 16,198. " (19) R. c. Keegstro. (1990) 3 R.c.s. 697. 735 et 736; conunellllli.s: GraldA. Beaudoin. clntroduction, (1992) 24 OllaWQ L.R.

Dans Ross c. Conseil scolaire du district nO 15 du Nouveau-Brunswick(30), le juge La Forest crit, galement pour la majorit:
Les facteurs qu'il faut prendre en considralon en appliquant le critre de l'arrt Oa/s ont t souvent examins, notamment dans l'arrt tout rcent RJR MacDonald Inc. c. Cmwda (Procllreur gnral), [199S} 3 RC.S. 199, oil tant les juges majoritaires que les juges dissidents ont convenu qu'il fallait viter d'adopter un .. critre fonnaliste qui s'appliquerait de faon unifonne dans toutes les circonstances. LI! critre de l'arrt Oa1ces devrait, au contraire, s'appliquer avec souplesse, de manire tablir un juste quilibre entre les droits individuels et les besoins de la collectivit. Dans cette tache, les tribunaux doivent tenir compte il la fois de la nature du droit viol et des valeurs spcifiques que le ministre public invoque pour ju.stifier la violation. Cela exige qu'on examine de prs le contexte. Dans /'arrt RJR MacDonald, preit', le juge McLachlin a ritr l'nonc qu'elle avait fait dans l'am!t Rocket c. Collge royal des chirurgiens dentistes d'Ontario, (l990J 2 R.C.S. 232, aux pp. 246 et 247, selon lequel il faut situer les lIaleurs opposes dans leur contwe factuel et social au momelll de proeider iJ une analyse fonde sur l'article premier. [Les italiques sont du soussign.)
(29) Voir supra, note 24, 984. (30) (1996) 1 R.C.S. 825, 871-812.

C'est sur l'application l'espce du dernier critre que je me dmarque, avec respect, de l'opinion de mon collgue. M.lejuge Robert est d'avis que l'intim n'.a pas russi dmontrer que, tout en consacrant le cntre de l'ge (30 ans), il pouvait diminuer considrablement l'atteinte du droit l'galit. Il conclut donc une contravention la regle de la proportionnalit risquelbnfice. Je ne puis le suivre sur ce terrain qui est, en ralit, celui de la suffisance du fardeau de la preuve, pour les raisons suivantes.
(23) (1998) 1 R.C.S. 877.
(24) Inv/n TD}' Ltd. Co 1'rcc/_fT giniral du Qllibec. (1989) 1 R.CS. 927.993 et 999: R. c. Challllc. (1990) 3 R.c.s. 1303, 1341 et

1-11.
(20) R. Co Big M Drug Mart Ltd., (1985) 1 R.C.S. 295, 335. (21) R. c. Zundel, (1992)2R.c.s. 731. (2~) R. c. BUller. (I992) 1 R.CS. 452,494496.

1343; TltnIDult-Gadollry c. CommissiDII de remploi "immigration du Canada. (1991) 2 R.c.s. 22, 43 et 44. (25) L.R.Q., c. 8-3.1.1. (26) (1990) 3 R.C.s. 229. 311.

el

de

(28) Voir supra, DOle 26,. 288-289; voir galement: AF.P.C. c. Canada. (1987) 1 R.C.S. 424. 442: IJbman c_ Proct.reur gin/rai du Qubec. (1997) 3 R.C.S. 569. 595, paragr. 39, et 60S, paragr. 59.

1046

REcmm. DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[1999] RJ.Q.

[19991 RJ.Q.

GOSSELIN c. QUBEC (pROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1041

Le gouvernement peut toutefois, pou montrer .la ralit et l'urgence de l'objectif et la proportionnalit de la mesure adopte, faire appel aux meilleurs lments de preuve qui existent au moment de l'analyse effectue selon l'article 1(31).
Or en l'espce le gouvernement, pour raliser ses objectifs, n'a pas seulement te!lt d'viter d'inciter ~e

1nt dans son.Iaboration de la norme de preuve que dans sa description des c;tres.qui comprennent l'exigence de proportlonnalll, la ~r a pris soin d'viter de fixer des normes smctes et
rigides.
polir lui permettn! d'a/leindn! san objectif.

groupe de jeunes vi~ par la, ~se en .uvre de sa pohtique continuer Vlvre de 1 aIde sociale. na, en parallle, labor des progr&nmes d'emploi, I~e recyclag~ de rattrapage scolaire et de stages rmuDI:rs. Ceux-cI ont t abond&nment dcrits dans les tmoignages des experts apparaissant au dossier et je suis c.)nvaincu que leur gense, leur analyse et leur plani~c"tion ont ! faites, l'poque, avec expertise et s?ell~. Le ~bolX des politiciens tait particulirement difficile et Je ne pense I>8S. qu'a posteriori la possibilit raisonnable de minimiser'l'atteinte doive ncessairement s'valuer en regard de la russite ou de l'cbec de ces mesures: De 'trs nombreux facleurs sociaux conomiques, cultu; reis ou autres peuvent, en effet, influer sur le sort et la bonne fortune de ces programmes. On peut, certes, en faire l'autopsie. La chose ne veut pas dire, pour autant, qu'au moment oi) elles ont t. con~es et mises en place elles taient mort-nes, dj moobondes ou destines l'tre. Je comprends l'application de ce critre de prol'lNl'tionnalit comme n'imposant qu'une obligation .t'~. de moyens et non de rsultat,encoremoms d ...-..nt'e (.'2). .c&___ Ainsi, dans Black c. Law Society ofAlberta': ,Ie juge La Forest, avec l'appui du juge en chef Dicbon et de la juge Wilson, affirme:
La deuxime tape de J'examen fond sur l'article pre-

Il fallt acccrder auligislatellr sujfi$(lll~me?l de laI~e Convne je l'ai soulign dans l'ant R. c. Edwards Books and Art Ltd., la page 19S, "le lgislateur doit d~r ~'w:e marge de manuvre raisonnableri'" est utihs~ 1 article premier et il faut lui donner un sens. La nOlton de souplesse est inhtenre au terme ~raisonnables.". L'article pn!mier n'exige p la perfecnon. Je tentenu cependant de dmontrer 'lu' aussi souple que l'on puisse tre, les

bien expque par la preuve. Le gouvernement a, en effet, pIvu avec raison qu'une partie importante des futurs bnficiaires de cesprogrammes ne participeraient pas ces mesures parce qu'ils habitaient chez leurs parents(34) ou avaient des revenus d'apppoint, d'ailleurs dclars ou non (35). En outre, comme l'a indiqu le procureur de l'intim l'audience, une enveloppe ouverte supplmentaire avait t dbloque en rattrapage scolaire. D'ailleurs, il n'a enfin jamais t prouv que certains bnficiaires s'taient V11 refuser l'accs ce programme. Je vois donc mal pourquoi le gouvernement aurait t oblig d'ouvrir 75000 places dont la moiti, au moins, aurait t inutile, entranant ainsi pour le public des frais considrables. On me dispensera, sans doute. d'entrer dans tous les dtails de l'ensemble de ces programmes. Je constate simplement qu' mon avis l'intim s'est largement acquitt du fardeau de preuve qui tait le sien et a tabli qu'il existait une proportionnalit raisonnable et acceptable entre le prjudice et le bnfice. Le seul fait que les objectifs preV11s n'aient pas t raliss ne signifie pas pour autant qu'ils n'taient pas valables et ne permet surtout pas de conclure l'existence d'une absence de proportionnalit. Je partage donc sur ce point, sans toutefois souscrire ncessairement l'analyse et au raisonnement de la Cour suprieure, l'opinion du premier juge et ne vois pas de raison d'inteIVenir. IV. La violation de J'article 45 de la Charte des droits et liberts de 14 personne du Qubec

que) sans examen critique et contextuel. On en a vU~' pour n'en prendre qu'un seul exemple, les consqueD-" ces ngatives lorsqu'il s'est agi en droit civil d'interprter l'ancien article 1056 du Code civildu Bos Canada. La seconde est que, si l'interprtation trangre peut bien videmment servir d'clairage, et nul ne saurait le contester, il faut toutefois tenir compte des spcificits joridiques, sociales et culturel1es propres au Qubec et, donc, situe~ cette interprtation dans son contexte national. D'ailleurs, le degr et l'intensit de la ralisation des droits qui, l'instar de l'article 45. sont la fois prvus dans les documents internationaux et dans la charte qubcoise sont directement tributaires des ressources que les tats dcident d'y consacrer. Mon collgue propose une interprtation intressante de l'article 45 et suggre que ce texte impose l'tat un contenu obligationnel minimal. Ds lors, donc,oi) celui-ci dciderait d'intervenir dans l'un des droits conomiques protgs par la charte, les mesures prises seraient soumises la perspicace valuation judiciaire, qui aurait le devoir d'en dterminer non seulement l'existence juridique, mais aussi d'en valuer le contenu.

prsents rglements ne sont pas acceptables en vertu de l'article premier. ' [Les italiques sont du soussign.) La lecture de la pice PG-49,intitule Les inesures d'employabilit l'aide sociale: origine, signification et porte , et des tmoignages ~es ~~perts. m' apparat rvlatrice. La mesure contestee s msraltdans une politique globale, dans un. ensem~le cohrent, et. les mesures prises pour rduITe le osque co~scutlf l'implantation de la politique touchant les Jeunes : moins de 30 ans taient raisonnables. Que celles-CI aient finalement eu un impact mitig, qu'elles n'aient pas pleinement atteint leur objectif et qu'elles aient effectivement caus certains membres du groupe des risques additionnels ne me parat pas en soi-mme dterminant.
Le dossier montre de faon vidente que les ,pro-

n est possible, pour une meilleure protection des droits conomiques, qui, dans nos socits de la fin du xx' sicle, revtent une importance grandissante. qu'une telle initiative soit dsirable. De legeferellda,je n'en conteste donc aucunement le bien-fond_
Toutefois,je ne pense pas. dans l'tat actuel des textes, et eu gard l'conomie gnrale du systme juridique de la charte qubcoise. qu'on puisse y donner cette interprtation, ceci dit avec le plus grand respect.

mier comporte une valuaon ~ la.p~it.nn~~ de~ moyens utiliss pour atteindre 1 objecllr pourSUIVI. tv,demmenl, la natun! de ce criJ~n! de proportifl1lllolitl va forclment lIC/Ter selon les circonstances. Nous dellOllS garder l'esprit les propos tenus par le juge en chef DicIcson dans l'arrt R. c. Edwards Books at.rd AI1LJd., [19861 2 R.C.S. 713, aux pp. 768 et 169 :

(31) ln_in Toy I..td., S"I'm. nOIe 24. 984. (32) R. c. Emllllrds Boob tlnd Arr LId" (I986) 2 R.CS. 713, 794795' Black c. Law Suciety of Alberta, (1939.' 1 R.C.S. 591, 627.QS; Errol P. Mendes, "The Crucible "r the OI~: ludic:ial PrincipIes v. Judidal Defmmce in the Q'llleX1 of Section 1 JO dans GraJd.A. Beaudoin et Errol P. Mencks. Chsrte ~ di;'" del dmU, el libertls. 3" d. Mon\rl!al: Wilson &; Lalleur, 1996. P. 127. (33) (l989) 1 R.C.$. 591. 627-628.

grammes d'employabilit (rattrapage scolaire, stages en milieu de travail, travaux communautaires) n'ont pas t un succs. Je conclus que la preuve au dossi~r dmontre aussi que ce semi-cbec ne peut toutefOIS tre reli uniquement aux conditions imposes pour la participation ces programmes. En effet, on rappellera d'abord que ces programmes taient volontaires. Il fallait donc que les personnes' touches aient le d,sir et la volont de participer l'effort de redressement et de recyclage. Le fardeau de preuve de l'intim ne.1' obge pas, mon avis. identifier prcisment les ratsons du semi-chec, cet gard, puisque celles:ci peuvent dpendre d'une srie multifactorielle,et d:l~pond~ bles. Ensuite, on a fait grand tat, 1 aud~tion, .du f~t que seulement quelque 30 000 pl~ taic:nt di~ bIes, alors que les candidats potenlle~ ~en~ d enVlron 75 000. Cette disproportion, qw, obJectivement, eOt t en elle-mme fort inquitante, est cependant

Je ne reprendrai pas ici la fine analyse que fait mon collgue de la charte qubcoise. Comme lui, je suis Mon collgue fait grand tat d'une cOmparaison de d'avis qu'.il s'agit d'un document quasi constitutionnel, la phrasologie utilise par le lgislateur, tene que qualification que malheureusement nos tribunaux ont par suivant les nonnes prV11es par la loi (1lJ1. 40), le pass beaucoup trop souvent ignore. Je souscris aussi dans le cadre des programmes prV11s par la loi (art. l'ide que les documents internationaux peuvent ser41), etc. J'ai du mal me convaincre que denire ce vir de to.ile de fond son interprtation. Cependant, . qui me parat tre une simple diffrence anodine de terceux-ci, et surtout leur interprtationjurispmdentieUe, minologie se cacherait une ferme volont lgislative de doivent, mon avis, tre considrs avec WlCrtaine prufaire exception uniquement (et ce, pour l'assistance dence pour deux raisons. La premire est qu'il m'apparait financire) ce que le lgislateur impose comme important d'viter d'importer purement et simplement limite tous les autres droits conomiques. Le lgislal'interprtation trangre d'un texte (serait-il identiteur, s'il avait entendu, par contraste et opposition claire avec tous les autres droits conomiques, savoir le droit l'instruction publique gratuite (art. 40), le (34) Piee PO-S2A, m.i~ volume 6. p. 1129; pce 1'0-57. m.a~ droit l'enseignement religieux (art. 41), le droit volume 18. p. 3n8. (35) Pice PO-IS, m.L. volume 16, p. 3224 el Sl/q. l'enseignement priv (art. 42), Je droit l'infonnation

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100

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(art. 44), le droit des conditions de tr".1vail scuritaires (art. 46), imposer un vritable droit--c;rance et. donc, seulement pour le droit l'assistance financire, construire un rgime particulier porte plus tendue et aussi importante, s'en serait, me semble-t-il, expliqu beaucoup plus clairemenL mon avis, la diffrence de terminologie n'a aucun impact signifia,tif sur l'interprtation qu'il convient de donner au texle. Je remarque, en outre, que la yer.;ion anglaise de l'article 45 peut difficilement souteni;'l'inteiprtation propose par mon collgue. Le texte se lit ainsi:
Every person in nee<! has a rlght, for i:.imself and his family, 10 measures of financial assistance and 10 social measures provided for by law, susceplible of ensuring such person an acceptable stahdard oftiving.

M. le juge Robert, dissident:

1.

Introduction

tient plus de 5 500 pages de preuve documentaire et de transcriptions. Afin de mieux situer le dbat, il convient de rappeler le contexte lgislatif et social entourant l'adoption de l'article 29 a) du rglement.

L'appelante appelle d'llnjugement de la Cour suprieure du district de Montral (l'honorable Paul Rceves.le 27 mai lm) qui rejette son action en nullit de l'article 29 a) du R~glemenl sur l'aide sociale, adopt en vertu de la Loi sur l'aide sociale lm. . L'appelante prtend que cette disposition est inconstitutionnelle parce quO eUe porte atteinte son droit l' ga lit et son droit la scurit garantis par les articles 15 et 7 de la Charte canadienne des droits et liberts et que cette atteinte n'est pas justifie en vertu de l'article premier de la charte. BIle prtend aussi que la disposition conteste contrevient son droit une assistance financire, garanti par l'article 45 de la Charte des droits et liberts de la personne. .
4

n.

Le contexte I~tif

Or, on retrouve cette mme expre;sion provided for by law aux articles 40 et 41, et uvee une nuance tenninol~gique lgre l'article 44.

Au dbut des annes 1960. l'aide financire aux personnes dmunies avait un caractre discrtionnaire et relevait de plusiettrs lois particulires, dont la Loi des allocations aux aveugles(39). la Loi concernant l'aide aux personnes invalides(40), la Loi de t'assis tance aux personnes dges(41). la Loi de l'assistance aux mres ncessiteuses(42) et la Loi de l'assistallce publique(43). Cette dernire faisait des distinctions en fonction de l'ge de 30 ans, de l'aptitude au travail et du type de rsidence. .
En 1963, un comit d'tude remet en cause l'assistance catgorielle et propose plutt que le Qubec reconnaisse le principe selon lequel tout individu dans le besoin a droit une assistance de la part de l'tat, quelle que soit la cause inundiate ou loigne de ce besoin. Le comit recommande l'intgration des mesures d'assistance sociale dans une loi cadre. La Loi sur l'aide sociale entre en vigueur le 1e' novembre 1970. Bile universalise et intgre les diverses mesures d'aide financire aux personnes indigentes.

L'article 31 de la Loi sur l'aide sociale prvoit que le gouvernement peut dtenniner, par rglement, la mesure dlU'I$ laquelle les besoins ordinaireS d'une famille on d'une personne seule peuvent Crecombls. au moyen de l'aide sociale,.. est expressment: prvu que, dans la dtermination de l'aide,ll peut tre tenu compte de l'gel'>. Le montant des besoins ordinaires est fix par rglement (art. 23 du R~glemenl sur l'aide sociale) et index priodiquement. Pendant la priode en litige, il est pass de 434 $ au 1et avril 1985 507$ au 1er janvier 1989. Ce montant reprsente une moyenne provinciale. Il ne V!Ue pas selon le lieu de rsidence au Qubec ou quelque autre critre.

ny

Le Rglement sur l'aide sociale, adopt en vertu de la nouvelle loi, maintient toutefois, son article 29 a), la distinction qui existait dlU'l$ la Loi de l'assistance publique concernant les moins de 30 ans. II y est prvu que:
29. L'aide pour besoins ordinaires ne peut excder:

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Je suis donc d'avis que l'article 45, comme tous les autres textes de ce mme cltapitre, ne fait que garantir au citoyen qubcois un droit d'accs ;ans discrimination aux mesures d'assistance financire et aux mesures sociales dj prvues par la loi et qui visent lui accorder un standard d vie dcent. C'est un droitcrance d'accs, mais non un droit-crance touchant la suffisance de la mesure. En secoud lieu, mme si je n'ai pas me prononcer sur la question vu ce qui prcde, j' ai t~galement beaucoup de mal croire, eu gard la disfJosition claire et explicite de l'article 52. comme notre cou l'a dcid . dans Lvesque c. Procurrmr gnral du Qubec()6), que les tribunaux se verraient confrer l'autorit de rviser la suffisance ou l'adquation des mesures d'aide sociale. La question demeure, dlU'l$ le cadre lgislatif actuel, une question strictement politique et nonjwidique. J'ajouterai, pour terminer, que, si j'avais suivi mon collgue sur les points que je viens de mentionner, j'aurais cependant volontiers souscrit au rsultat qu'il propose pour disposer des mesures de redressement .. Pour ces motifs, donc, je suis d'a'tis de rejeter le pourvoi, avec dpens.
(36) [l988J R.J.Q. 223 (C.A.).

L'article 29 a) du rglement avait pottr effet de rduire d'environ les deux tiers le montant de la prestation d'aide sociale verse aux prestataires de moins de 30 ans, aptes au travail et vivant seuls. N'eOt t de son ge, l'appelante, Louise Gosselin, aurait eu droit une prestation de 448$ par mois au lieu de 173$ Oe petit barme).

Le rglement a t abrog par l'adoption de la Loi sur la scurit dit revenu()8l , entre en vigueur le 1er aot 1989.
Mme Gasselin a intent son action par voie de recours collectif. En vertu de la charte canadienne, elle demande au tribunal de dclarer l'article 29 a) du rglement inoprant depuis le 17 avril 1987, date d'application de la charte canadienne au Qubec. BUe demande aussi d'invalider l'article 29 a) en application de la charte qubcoise. .
Dans ses conclusions, elle rclame le versement rtroactif de la diffrence entre les prestations compltes et les prestations rduites tous les prestataires de l'aide sociale qui ont t dans sa situation, entre le 17 avril 1987 etle 1el' aoOt 1989.

La Loi sur l'aide sociale prvoit. son article 6, que: L'aide sociale comble les besoins ordinaires et spciaux d'une famille ou personne seule qui est prive de moyens de subsistance. Les besoins ordinaires et spciaux sont dfinis l'article 5 de la loi. Sont des besoins ordinaires la nourriture, les vtements, les ncessits domestiques et personnelles ainsi que les autres frais affrents l'habitation d'une maison ou d'Wllogement 'lbus les autres besoins sont des besoins spciaux. L'aide est accorde selon l'cart entre les besoins d'une famille ou d'une personne seule et les revenus dont elle dispose. On tient compte des biens possds par la personne (art. 3).
(39) (40) (41) (42) (43) S"Q. 1951~S2. c. 4 [devenue (S.R.Q. 1964. c. 224)]. S.Q. 19S4-5S, c. 9 (devenue (S.R.Q. 1964. c. 225)J. S.Q.19S1-S2,c.:3 (dcvenue(S.R.Q.1964,c. 226)]. S.R.Q. 1941, c. 180. S.R.Q. 1941. e. 187.

163$ par mois, pour une personne seule aple au travail et de moins de 30 ans ; h) 2 fois le montant prvu au paragraphe a par mois. pour une famille sans enfant chaIge, si les deux conjoints sont aptes au travail et ont moins de 30 ans. Les montants prvus au premier alina sont majores de 10 $ par adulte sauf: . a) lorsque le mnage vit chez un parenl ou un enfant; h) lorsqu'une personne seule est hberge dans une famille d'accueil ; c} lorsque le mnage habite un logement administr par un office municipal d'habitation {...J.
a)

L'audition en premire instance a dur 14 jours. Le jugement contient 115 pages. Le dossier d'appel con(37)

L'adulte seul, g de moins de 30 ans et apte au travail voit donc son aide au titre des besoins ordinaires rduite. Le barme rduit pour les personnes seules . aptes au travail, tabli originalement 50 % du barm pottr les personnes inaptes au travail. n'est pas index pendant les premires annes, si bien qu'il correspond. en 1978, 36 % du barme rgulier. Cette proportion sera maintenue jusqu' l'abrogation du rglement, en 1989. Pendant la priode en litige, l'aide est passe de 158$ au 1Ct avrlll985 185 $ au 1et janvier 1989, soit environ le tiers du barme nonnaI. Pour fins de discussion. nous tablirons ce montant 170 $. Selon le gouvernement, la limitation des prestations accordes aux personnes de moins de 30 ans avait pour but, l'origine, d'viter un effet d'attraction l'aide sociale et d'inciter la recherche d'un emploi.

Anicle 31.

(38) L.Q. 1988. c. 51 {maintenant (L.R.Q. c. 8-3.I.I)J.

1050

RECURe DB JURISPRUDBNCE DU QUBEC

(l999] RJ.Q.

[1999] R.I.Q.

GOSSBLIN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1051

Au dbut des annes 1980, on remarque cependant une hausse importance du nombre de personnes recevant de l'aide sociale au barme rduit, notamment en raison du resserrement des critres d'adiHssibilit . )'assurance-chmage. de l'augmentation des jeunes entrant dans la population active (Et baby boomers) et, surtout, de la crise conomique. Le gOl.wemement Iagit par la mise en place, en Dovembre 1983. d'une srie de mesures de relance conomique .~ annonce une nouvelle orientation du rgime d' ai~ sxiale pour y intgrer des mesures visant favoriser l'emploi des jeunes. LB Loi modifiant la Loi sur l'aide sociale (44) est adopte en avril 1984. Elle pennet au gouvernement de mettre sur pied des programmes d' activit de travail et de formation. C'est ainsi que, le 4 avril 1984, le go\.Vemement met sur pied 3 programmes d'employabilit destins exclusivement aux prestataires de moins de 30 ans(45), soit Rattrapage scolaire . Stages en mi eu de tiavail et Travaux communautaires (art. 3 5elSqq. du Rglemem sur l'aide sociale). Ces progmmmes ont pour objectif de faciliter la rintgration des prestatai. . res sur le march du travail et permettent t.ux partic}.. l'V pauts de toucher des prestations supplm~ntaires au ......:l titre des .. besoins spciaux dfinis par la loi (46). La ~; participation aux deux derniers progranur.es pouvait donner lieu la parit avec le barme ordinaire. Les participants au programme Rattrapage scolaire touchaient quant eux une prestation infrieure de 100$ par mois. Ilfaut rappeler que, suivant l'article 12 de la Loi sur l'aide sociale, raide petlt.lre refuse, discontinue, suspendue ou rduite si une personne, sans raison suffisante: a) refuse ou abandonne un emploi; bl refuse de participer ou de continuer participer un plan de relvement propos par le ministre, sauf dans la mesure
(44) L.Q. 1984. c:. 5. (45) Les programmes SOIIt Rsecvs /lUX moins de 30 ans par suile d'une d6dsiOIl administtalivc. dOIlt la validit tOIlStllIlioonelle a El confirme par un jlIgemcnt de la COllr suprieure. En pra1ique toutefois. il semble que des pemmnes de plus de 30 ans aieJll partic:ip cea1ans p.!OCI"IImmes.. (46) Les besoins sp6daux sont bluml6s aux artIc:les 32 el Sfi. du

pIvue par rglement; cl refuse de se prvaloir des droits et recours qui lui appartiennent. Le gouvernement provincial ne pouvait pas pnaliser le bnficiaire Qui refu&ait ou cessait de participer un programme d'employabilit. Cette interdiction lui tait impose par le Rgime d'assistance publique du Canada(47). qui finanait la moiti des programmes provinciaux d'aide sociale. Le gouvernement a donc choisi de litniter l'assistance offerte aux jeunes mais de la hausser s'ils participaient aux programmes.
Il est noter que la Loi sur l'aide sociale comportait une clause drogatoire de la Loi constitutionnelle de 1982(48) (art. 41), qui a cess de produire ses effets le 17 avril 1987. Elle tait donc assujettie la charte canadienne Il partir de cette date. Les dispositions contestes ont t abroges le 1et aot}t 1989, lorsque la Loi sur la sclIrit du revenu a remplac la Loi sur l'aide sociale.

mdecin communautaire. Elle cherche dmontrer que ~e jeune ~ficiaire de l'aide sociale ne peut pas subsiSter matriellement avec 170$ par mois, ce Qui compromet sa capacit d'accder au march du travail alors qu'avec le barme rgulier on peut survivre. p~ . consquent, le barme rduit est dsavantageux et prjudiciable aux jeunes. L'intim ne conteste pas le fait, assez vident, qu'on ne peut pas subsister avec 170 $ par mois. 1) fait entendre sept tmoins, soit six employs du ministre de la Main-d'uvre et de la Scurit du revenu, dont un sous~nistre adj,?int et un conomiste. Ces tmoignages vISent expbquer le contexte social dans lequel s'inscrivait l'action du gouvernement.

sc;!on le gouvernement, de supprimer le petit barme.' L tmpact conomique aurai.t t trop considrable. L'appelante fait ensuite tmoigner un conoiniste
e~ co~tre-pre~ve. Elle tente de dmontrer que la discri-

nunanon pratique par le gouvernement n'tait fonde sur aucun critre valable. Les besoins essentiels des moins de 30 ans sont semblables ceux des plus de 30 ans. Les prestations rduites ne couvrent aucunement ces besoins, comme le constate lui-mme Je gouvernement dans son Livre blanc (49). Si la rduction des prestations d'aide sociale pour les moins de 30 ans tait. une poli~Que justifiable. les autres provinces alUa!ent embolt le pas. Or, aucune ne pratique une telle politique. L'conomiste de J'appelante poursuit en affirmant que ~'i",:itation au travail, raison souvent invoque ~ur J~tifier.le barme rduit, n'quivaut pas la cration d emplOIS quand il n'yen a pas de disponibles. La pnurie gnralise d'emplois est la cause primordiale du chmage. La trs grande majorit des jeunes chme~ veulent travaiUer et sont capables d'un travail pr0ductif lorsque des emplois sont ctisponibles. Des tudes rvlent que les assists sociaux veulent travailler, non seulement pour le salaire, mais pour se sentir valoriss. Le jeune assist social apte au travail qui se complait dans . l'aide sociale est un mythe. Aucune tude ne dmontre que la ctiscrimination contre les jeunes J'aide sociale ait pu contribuer augmenter l'emploi cbez les jeunes. On Constate 9ue le chmage a volu selon la conjoncture cononuque, et non pas selon le niveau relatif des prestations d'aide sociale. L'conomiste de l'appelante affirme aussi que les programmes d'employabilit mis sur pied pour les ~ins de 30 ans ne justifient pas le traitement diffrent qUl1e~ est rserv. Premirement, ces programmes ne follrtUsSent. pas uue aide pcuniaire relle quivalente aux prestations verses aux plus de 30 ans. Les participants au programme Rattrapage scolaire reoivent au total moins que la prestation rgulin:. Les participants aux programmes Stages en milieu detravaillt et Travaux communautaires reoivent autant que les plus de 30 ans mais, compte tenu des frais relis un emploi, ils touchent en ralit un montant moindre.
(49) UV~ blanc sur 10 fiscalit des particuliers (document de pre_

m. La preuve
Au moment d'intenter son action, Louise Gosselin est sans emploi et a comme principale source de revenu, au cours de la priode en litige, les prestations d'aide sociale. Elle a eu 30 ans le 9 juillet 1989. Bile a reu des prestations rduites durant la majeure partie de la priode en litige. Depuis sa majorit, Louise Gosselin dpend la plupart du temps de l'aide sociale. Blle travaille irIgulirement En septembre 1988, eUe participe au progranune de rattrapage scolaire et s'inscrit en secondaire D, ce qui M permet de recevoir le supplment d'aide sociale. Elle n'a jamais russi se trouver un emploi stable. Une valuation psychologique de Louise Gosselin rvle qu'eUe recourt des expdients dvalorisants pour survivre (charit, larcins mineurs, etc.), qu'eUe est isole et inarginalise, que sa pauvret matrieUe l'empche de se prsenter des demandes d'emploi, ce qui la maintient en tat de pauvret, et que, les rares fois ob elle a trouv du travail, sa vulnrabilit psychique et intellectuelle les lui ont fait perdre. . L'appelante fait tmoigner quatre experts: un travaiUeur social. une psychologue, une dittiste et un
(47) L.R.C.198S. c. 0.1. (48) DansLo/consriluI01fIIel/ede J982 R.-u. (l9az. c. li, annexe D).

Les tmoins expliquent que la distinction entre les plus et les moins de 30 ans existait avant 1967 dans les lois particulires d'aide sociale. EDe a t consacre en 196~ dans la nou~l~e ~i sur raide. sociale. La justification de cette dIstinction se fondait essentiellement sur le postulat de la di~nibi1it des emplois tant donn le faible taux de chm~ge l'poque. '
l'origine, la clientle tait majoritairement forme de personnes inaptes au travail. La situation se renverse graduellement. Au fil des annes 1970 on se retrouve avec une clientle compose majoritakement ~ personnes ~tes au travail, dont une proportion tmportante de Jeunes. En 1980. on s'interroge sur les moyens pour faire face la situation. Bn 1981 on cre le ministre de la Main-d'uvre et de la S~urit du re~~nu. L' aide ~iale devient la responsabilit de ce numstre alors qu elle relevait auparavant du tninistre des Affaires sociales.

rglement: aide juridique. fllatraiUes. lrallspott l:t ambulance. eIc:. L'aide aux bnficiaires qui panicipent IIlx progmnmes d'employabili~ est vefSe poor combler des bes-)ns spciaux et non des besoins ordinaires (art. 5 cie la loi, art. 35.0.1 el sqq. du ~glement ).

Les reprsentants du Ministre expliquent qu' partir de 19851a politique du gouvernement s'oriente vers une recherche de la parit universelle, fonde sur de nouven~ distinctions entre personnes aptes et inaptes au traVaIl, d'une part, et entre des situations familiales particulires, d'autre part. L'aide sociale, en tant que soutien ultime, doit viser )a fois inciter le bnficiaire rechercher son autonomie pcuniaire et viter, par une prestation trop proche du salaire minimum, la concurrence avec le march du traval1 et le risque de d.~dance. Les tudes, programmes, rapports, comnuSSlOns parlementaires, projets de loi et de rgle~ts aboutissent une mise en place du nouveau rgune en 1989. Avant cette date, il n'tait pas possible,

sentation. 1984).

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Deuximement, les conditions restrictives relies aux programmes, le caractre temporaire des mesW'CS et le nombre limite de places font en sorte que tous les bnficiaires de moins de 30 ans rie peuvent pas y participer, mme s'ils le voulaient. L'efficadt des programmes est douteuse.

cbarte canadienne et 49 de la charte qubcoise? Plus particulirement, ces dispositions permettent-elles d'octroyer une compensation de nature financire?

V. Les dispositions lgislatives pertinentes

Lors de la priode en litige, les dispositions lgislatives pertinentes se lisaient de la faon suivante:

IV. Les questions en Utige

La prsente affaire soulve plusieurs questions constitutionnelles que je fonnulerais de la faon suivante:
'A.. L'article

Loi sur l'aide sociale

3. [Base] L'aide sociale est accorde sur la base du dficit qui existe entre les besoins d'une famille ou d'une personne seule et les revenus dont elle dispose, pourvu qu'elle n'en soit pas exclue en raison de la valeur des biens qu'elle possde.
5. [Besoins] Les besoins d'une famille ou d'une personne seule sont ordinaires ou spciaux. [Besoins ordinaires) Sont des besoins ordinaires la nourriture, le vtement, les ncessils domestiques el personnelles ainsi que les autres frais affrents l'habitation d'une maison ou d'un logement. [Besoins spciaux] Tous les autres besoins sont des besoins spciaux. 6. [But de l'aide sociale) L'aide sociale comble les besoins ordinaires et spciaux d'une famille ou personne seule qui est prive de moyens de subsistance. 31. [Rglernenls additionnels) En oulre des autres pouvoirs de rglementation qll lui sonl confrs par la prsente loi, le lieutenant-gouverneur en conseil peut, sous rserve des dispositions de la prsente loi, adopter des rglemenls concernant:
[...)

29 a) du R~glement sur 1'7ide sociale,

qui diminuait de faon importante le monta lt des prestations d'aide sociale pour les jeunes de mols de 30 ans, constitue-t-i1 une discrimination fonde sur l'ge violant le droit l'galit garanti par l'arti:le 15 de la charte canadienne?

B. L'article 29 a) du Rglement sur 1 aide sociale porte-t-U ~tteinte aux droits la vie, la libert et la scurit de la personne. garantis par l'article 7 de la
charte canadienne, au.. motif que la pre nation inf':0: rieure verse aux moins de 30 ans ne leur jourrut pas le '',l:.. minimum ncessaire pour subvenir I(:urs besoins -J' essentiels? Le cas chant, cette atteinte est-elle contraire aux principes de justice fondamentde?

C. Si un ou plusieurs de ces droits out t viols, l'atteinte au droit l'galit et/ou la vit:, la libert et la scurit de la personne constitue-t-elle une limite raisonnable dont la justification peut se dmontrer dans une socit libre et dmocratiqu1!, confonnment l'article premier de la charte canadienne? D. L'article 29 a) du Rglement sur laide sociale contrevient-il l'article 45 de la charte qubcoise, garantissant toute personne dans le besoi n le droit des mesures d'assistance financire et des mesures
sociales, prvnes par la loi, susceptibles e lui assurer un niveau de vie dcent ?

Besoins ordinaires 448 609 2etplus 659 0 112 2 1 769 2 2etplus 815 Toutefois, les besoins ordinaires d'un mnage qui vit chez un parent ou un enfant sont rduits de 85 S. Dans les autres cas, les besoins ordinaires sont rduits de la somme par laquelle les frais encourus par le mnage pour se loger sur une base mensuelle au sens de l'anicie 27 sont infrieurs 85 $ pour une famille ou 65 $ pour une personne seule. 29. L'aide pour besoins ordinaires ne peut excder: a) 163$ par mois, pour une personne seule apte au travail et de moins de 30 ans; b) deux fois le montant prvu au paragraphe a par mois, pour une famille sans enfant charge, si les deux conjoinls sont aptes au lravail et ont moins de 30 ans. Les montants prvus au premier alina sonl majors de 10 S par adulle sauf: a) lorsque le mnage vit chez un parent ou un enfanl ; b) lorsque la personne seule est hberge dans une famille d'accueil ; c) lorsque le mnage habile un logement adminislr par un office municipal d'habitation constitu en vertu de la Loi sur la socil d'habitalion du Qubec (L-R.Q . c.S-8).

Adulte

Enfants Il charge

1. Chacun a droit la vie, la libert et la scurit de sa personne; il ne peut tre port atteinte Il ce droit qu'en conformil avec les principes de justice fondamentale. 15. (1) La loi ne fait acception de penanne et s'applique galement Il tous, et tous ont droit la mme protection et au mme bnfice de la loi, indpendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondes sur la race, l'origine nalonaie ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'ge ou les dficiences mentales ou physiques. 24. (1) Toule personne, victime de violation ou de ngation des droils ou liberts qui lui sont garantis par la prsente chane, peut s'adresser Il un tribunal comptent pour obtenir la rparation que le tribunal eslime convenable et juste eu gard aux circonstances.

Loi constitutionnelle de 1982

52. (1) La Constitution du Canada est la loi suprme du Canada; elle rend inoprantes les dispositions incompalibles de loute autre rgle de droit.

Charte des droits et liberts de la perso1l1le

45. Toute personne dans le besoin a droit, pour elle et sa famille, des mesures d'assistance financire et Il des mesures sociales, prvues par la loi, susceptibles de lui assurer un niveau de vie dcent. 49. Une atteinte illicile un droii ou Il une libert reconnu par la prsenle Charte confre la victime le droil d'obtenir la cessation de celle alleinte el la rparation du prjudice moral ou matriel qui en rsulte. En cas d'atteinte illicite et inlentionnelle, le tribunal peut en outre condamner sQn auteur Il des dommages exemplaires.

e) la mesure dans laquelle les besoins ordinaires d'une famille ou d'une personne seule peuvent tre combls au

E. Si un ou plusieurs de ces droits ont t viols et que la justification de cette violation Ile peut tre dmontre en vertu de l'article premier de la charte canadienne, quel est le remde pouvant lre recherch par l'appelante en vertu ces articles 24 el 52(50) de la
(50) LoI cOIISU,.,tiol1l1elte de 1982 dans Loi de 19t;.: sl/r le CaMda . .{L.R.C. 1985, app. Il. nO 44. annexe B).

moyen de l'aide sociale et les mlhodes suivant lesquelles ces besoins doivent tre prouvs et valus ; dans ladtenninalion de l'aide, il peut tre lenu comple de l'ge, de l'aptitude au travail d'une pemlnne seule ou des membres d'une famille sans enfant charge ou n'en ayant pas eu qui soit dcd, ainsi que du rait qu'une famille ou une personne seule vit chez un parent ou un enfant ;

Les articles 35 et sqq. du Rglement sur l'aide sociale prvoient l'admissibilit des prestataires de moins de 30 ans aux progranunes d'employabilit dcrits plus haut, soit Rattrapage scolaire , Stages en milieu de travail et Travaux communautaires . Le participant un tel programme touchait des prestations supplmentaires au titre des besoins spciaux dfinis par la loi. Le montant des prestations supplmentaires comble environ la diffrence entre le petit barme et le barme nonnal, sauf en ce qui touche le prograrrime Rattrapage scolaire. Dans ce dernier cas, le prestataire touche 100$ de moins que le barme nonnal.

VI. Le jugement de premire instance

L'article 15 de la charte canadielllle
Selon le juge, le droit l'galit de l'appelante n'a pas t viol par l'article 29 a) du rglement. En effet. nous dit-il, l'galit ne signifie pas l'uniformit. De mme que des personnes pareilles doivent tre traites pareillement, des personnes diffrentes doivent tre traites diffrenunent. Les diffrences humaines se fondent sur les caractristiques essentielles de la personne humaine, qui sont de quatre ordres: physique, motion- . nel, intellectuel et spirituel. Les variations et corn. binaisons de ces caractristiques essentielles sont le fondement des diffrences humaines, tandis que les autres caractristiques mentionnes J'article 15, conune

Charte canadie1lne des droits et liberts

1. La Charte canadienne des droits et liberts garantilles droits et liberts qui y sont noncs. TIs ne peuvent tre restreints que par une rgle de droit, dans des Iimiles qui soient raisonnables et dont la justification puisse se dmontrer dans le cadre d'une socil libre et dmocratique.

Rglement sur l'aide sociale

23. Les besoins ordinaires d'un mnage sont tablis en fonction des personnes qui le composent, chaque mois, d'aprs le barme qui suit:

1054

RECUEIL DE 1URJSPRUDENCE DU QUBEC

[19991 RJ.Q.

[19991 RJ.Q.

GOSSELIN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1855

l'ge et la race. ne sont pas essentieUes la dtennioation de ces diffrences. Or, selon le savan.t juge, l'galit reqUiert la qualification des caractristifUes auxqueDes s'appliquent les dispositions lgislatives. Si elles s'appliquent des caractristiques essentielles ou pertinentes, eUes ne seront pas discriniinatoires

, . <...:..:J

""

Or, selon Je juge, bien que les besoir s physiques ou physiologiques des adultes de 18 30 ails diffrent peu de ceux 'des adultes de 30 ans et plus, le lgislateur a pu observer suffisamment de caractrisliq les semblables chez les bnficiaires de moins de 30 am pour conclure raisonnablement la ncessit de traiteI ces personnes diffremment. Selon lui, la pauvret est occasionne par des causes intrinsques et extrinsq\leS. Les causes intrinsques correspondent aux quatre aspects de la personne humaine et, cet g3!'d, l'individu reste maitre de son tat de pauvret; l'tat ne Jl'ut jouer qu'un rle incitatif ou persuasif dans ce domaine. Quant aux causes extrinsques de la pauvret, I:lles sont soit structurelles (loignement gographiqu,!, faiblesse des ressomces publiques, etc.), soit conjoncrureUes (cycles conomiques, etc.). L'tat doit contrler <:es causes dans la mesure de ses moyens, mais il ne les mattrise pas.
Les personnes en situation de pau"ret, pour des

Enfin, selon le juge, l'appelante n'a pas su dmontrer la similitude des caractristiques, ducatives et morales des membres du groupe. La. preuve factueUe ne concerne que Louise Gosse1in, qui ne serait pas reprsentative des 18-30 ans. il s'agit d'une dpendante permanente de l'aide sociale alOIS que la dure moyenne de sjour des bnficiaires n'est que de huit mois. L'appelante est passe d'un programme l'autre sans russir se trouver un emploi stable. L'on ne peut prsumer que tous les assists sociaux taient dans la mme situation. Ainsi, l'on n'aurait pas prouv que le rgime applicable aux moins de 30 ans produit globalement leur gard des effets dfavorables.
L'artkle 7 de la charie canadienne
Le premier juge a galement t d'avis que l'article 29 a) du rglement, pris dans le contexte de l'ensemble du rgime applicable aux moins de 30 ans, ne contrevient pas aux droits la vie, la libert et la scurit garantis par l'article 1 de la charte. Selon le juge, l'article 7 vise un droit ngatif, c'est--dire l'absence de coercition injustifie l'endroit d'une personne. n ne comporte pas l'obligation pour l'tat de prendre des mesures positives l'gard de la vie, de la libert ou de la scurit de la personne.

Uarticle 1 de III charte call1ulienne

Bien qu'il n'ait pas eu le faire compte tenu de ses conclusions, le juge se livre malgr tout l'analyse en vertu de l'article premier de la charte. son avis, la preuve faite par le gouvernement rvle des proccupations urgentes et relles compte tenu de l'augmentation alarmante de la clientle de l'aid sociale au dbut des annes 1980. Cette augmentation s'expliquait par l'arrive massive des baby boomers sur le march du travail dans une conjoncture conomique dfavorable. La dure de prsence l'aide sociale s'tait allonge de 1915 1983 et la dpendance l'aide sociale tait concentre chez certaines catgories de jeunes incapables de se trouver un emploi. Le choix du lgislateur !le limiter l'assistance finan~ cire aux jeunes mais de la hausser la condition qu'ils participent aux programmes dmontre galement un lien rationnel avec l'objectif du rgime qui tait de founr une aide pcuniaire tout en favorisant la rinsertion des jeunes sur le march du travail. L'objectif d'inciiation au travail a da s'avrer juste puisqu'on l'a tendu tous les bnficiaires dans la nouvelle loi de 1989. Le fait qu'il ait d'abord t limit aux moins de 30 ans s'expliquait par leur situation extrmement prcaire. Selon le juge, la rduction des prestations constituait une atteinte minimale toute violation de la charte. Il ne lui appartient pas, dit-il, de substituer son opinion au choix raisonnable exerc pas le lgislateur. Celui-ci a agi raisonnablement en fixant les limites entre 18 et 30 ans, bien qu'on ne puisse soutenir ces limites par une dmonstration scientifique rigoureuse. L'abrogation pure et simple de la distinction cre par l'article 29 a) aurait occasionn des coOts dmesurs de l'ordre de 400 M $ selon des tudes. Une fois prise la dcision politique de gnraliser le rgime et de rendre l'aide conditionnelle pour tous, soit vers 1984, il fallait procder par tape, et le lgislateur a t diligent en commenant avec les jeunes. En consquence, le rglement passerait le test de l'article premier de la charte.

disposition lgislative. Le Tribunal se trouverait Igi- ' frer indirectement. En dclarant l'inopmbitit-d'ane . loi, il faut viter de crer une situation dedroit dont les effets passs seraient autres que ce qu'ils Ut. L'inva- . lidit rtroactive de mesures sociales eDtrainerait le ramnagement rtroactif d budgets dj vots e~ dpenss et imposerait la socit un faJ:deau fiscal et conomique qui menacerait l'ordre public. De plus, l'inoprabilit du rglement entrafnerait ceDe des programmes connexes. On ne peut l'invalider isolment. Or, on ne peut invalider rtroadivement des programmes qui ont permis leurs participants de recevoir la parit. En outre, si l'on ne devait annuler que l'article 29 a), cela serait reconnatre une crance ceux qui n'ont pas particip aux programmes. n serait impossible de dterminer, ex post/tlCto, ceux qui n'ont pas pu Je faire de ceux qui ont refus ou ont nglig de le faire.

vu. Discussion et analyse

A) L'article 15 de la charte canadien".:

le droit l'galit
L'article 15 paragraphe 1 de la charte canadienne prvoit ce qui suit:
IS. (1) La loi ne fait exception de personneets'applique galement tous. et loUS ont droit la mi!me pr0tection et au mme bnfice de la loi, indpendamment de toute discrimination, notamment des discrimiDalons fondes sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la . couleur, la religion. Je sexe, J'ge ou les dlfficiences mentales ou physiques..

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. raisons indpendantes de leur volont (c lUses extrinsques), retrouveront leur autonomie si on les aide financirement. Cela tant, nous dit le juge, ia majorit des pauvres le sont pour des causes intrinsques, entre autres la sous-scolarisation, la vulnrabilit psychologique, etc. Pour ces personnes, et notamment pou' les jeunes, il est bnfique, pouISuit-i1, d'accompagn.:r l'aide pcuniaire de programmes d'employabilit leur permettant d'atteindre l'autonomie. Ces prograrrur.es constituent une aide directe aux bnficiaires et comblent non seulement leurs besoins alimentaires, mls galement leUIS besoins ducatifs et moraux. En traitant ces causes,l'tat permet l'individu de mettre fin sa dpendance l'aide publique. Le choix de r:gimes d'aide appropris n'est sujet qu' un contrle folitique. De l'avis du juge, la loi doit tre analyse de faon globale. Bien qu'il ait t amplement pIOuv que l'on ne peut pas vivre avec 110 $ par mois, ce raisonnement est incomplet: 1) il ne tient pas compt., d'une partie essentielle du rgime, soit les programtl1es de fonnation; 2) il fait abstraction des raisons pour lesqueUes les personnes ayant reu le perit barme n'ont pas particip aux programmes. La. preuve dmontre que les programmes taient toujours disponibh:s et que personne n'en a t exclu.

L'article 45 de la charte qubcoise

De l'avis du juge, l'article 45 consiste essentiellement dans l'nonc d'une politique dont la mise en vigueur se vrifie dans la lgislation pertinente . L'obligation qui est impose l'tat de fournir un niveau de vie dcent trouve ses limites dans la loi telle qu'adopte par Je lgislateur; les tribunaux ne sont pas autoriss rviser la suffisance ou l'adquation des mesures sociales adoptes par le lgislateur dans l'exercice de sa discrtion. Il est donc loisible au lgislateur de limiter ses obligations. Selon le juge, l'article 45 ne confre aucun droit de. rclamer une sorrune d'argent en tant que telle; l'obligation pourrait demeurer symbolique et purement facultative . Enfin, le juge mentionne que l'interprtation de l'article 45 de la charte doit se faire en fonction de l'article 52 de la charte. Or, en raison de l'exclusion de l'article 45 de la clause de pIsance, le lgislateur pourrait y droger, mme s'il devait protger un droit substanf.

1.

Mthode d'analyse

Le Temide (art. 52 de la charte canadienne et 49 de la charie qubcoise)

Le juge, bien qu'il n'ait encore une fois pas eu le faire, opine finalement qu'on ne pourrait, de toute faon, prononcer rtroactivement l'inoprabitit d'une

Bien que la Cour suprme n'ait pas adopt une approche unique l'gard de l'article 15 de la charte, un accord gnral s' est tabli quant au cadre d'analyse gnral qu'il convient d'adopter. Dans l'arrt rcent Vriend C. Albeno!S!), les juges Cory et IacOOucci, citant l'anet Egan c. Canada(52), rsumaient en ces termes la mthode en deux tapes adopte dans r anet Amlrews =
(SI) (1998) 1 R.C.S.493.

(52) (l99S) 2 R.C.s. S13.584. pamgr. 130-131. repris dans Yrknd c. Albena. id., 537: voir aussi : Andmvs c. lI1w Siery ofBriIi1h Columbia. (1989) 1 RC.S. 143, et R. Co 1IIrpin. (1989) J R.C.$.

1296.

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La premire [tape] consiste dtenniner si, en mson de la distinction e par la disposition cOIitt$le, il y a eu violation du droit d'un plaignant l'galit! devant la . loi, l'galit dans la loi, li. la mme protec..'tion de la loi et au mme bnfice de la loi. cette tlq;e de l'analySe, il s'agit principalement de vrifier si la ;fisposition conteste engendre, entre le plaignant et d':tUtres personnes, une distinction fonde sur des carac:ristiques personnelles. Les distinctions cres par les lois n'emp-:lrtent pas toutes discrimination. C'est powquoi Il faut. la seconde tape, dterminer si la distinction ainsi aeJoMe lieu une discrimination. cette fin, il faut se .Jemander, d~une part, si le droit l'galit a t enfreint sur le fondement d'une caractristique persoMelle q.li est soit nurntl!e au par. 15 (l), soit analogue ceU~ qui y sont numres et, d'autre part, si la distinction a pour elfet d'imposer au plaignant des fardeaux, des obligations ou des dsavantages non Imposs d'autres ou d" empcher ou de restreindre l'accs aux bnfices et aux avantages offerts d'autres.

Or, le gouvernement prtend que les prestataires de moins de 30 ans ont droit au mme bnfice de la loi et qu'ils ne sont pas dsavantagS par la diminution de leurs prestations, tant donn que cette difinution tait compense par l'aide verse au titre des programmes d'employabilit. Si certains prestataires de moins de 30 ans ne touchent pas autant que les plus de 30 ans, soutient le gouvernement, c'est parce qu'ils ne s'inscrivent pas aux programmes pour des raisons qu' on ignore. La plaignante n'a pas russi prouver qu'il leur tait impossible de s'inscrire.
Selon le gouvernement, la plaignante n'a pas fait la preuve que le rgime d'aide sociale applicable aux personnes aptes au travail et Ages de 18 30 ans, envisag dans sa globalit, produit leur gard des effets dfavorables. 11 leur procure des avantages quivalents, sinon suprieurs, ceuX accords aux autres prestataires puisqu'ils peuvent bnficier des programmes d'employabilit. Il n'tait donc pas discrifinatoire au sens de l'article 15 paragraphe 1 de la charte.

celui de Mme Gosselin, ils ne recevaient que le petit bar~e tandis que les participants au Rattrapage scol~ oo,ren:uent 100$ de moins que la pleine prestation. L article 29 a) du rglement crait donc clairement une distinction fonde sur une caractristique personnelle, en l'occurrence l'ge. b) La distinction prive-t-e1le la plaignante et d'autres membres du groupe du mme bnfice de la loi?
Que l'on tudie l'article 29 a) de faon isole, comme le propose l'appelante, ou que l'on prenne en considration l'existence des programmes d'employabilit, comme le propose le gouvernement, les jeunes assists s~iaux de moi~s de 30 ans aptes au travail ne jouisSaIent pas du meme bnfice de la loi que leurs homologues de plus de 30 ans.

ristique personnelle numre l'article 15 paragraphe 1 de la charte canadienne. b) La distinction a-t-elle pour effet d'imposer. . . des fardeaux ou des dsavantages non imposs d'autres et d'empcher l'accs aux avantages' offerts d'autres?
Il est clairement tabli qu'une loi (ou un rglement) conteste en vertu de la cbarte peut tre inconstitution oclle dans son objet ou dans ses effets: R c. Big M Drug Mari Ut/. (S3J. Ainsi, il n'est pas ncessaire pour l'appelante de dmontrer un objet discriminatoire qu'aurait recherch le lgislateur ou l'intention malicieuse de d!~m!ner. un groupe d'individus pour conclure li une dlscnnunabon. La preuve qu'une loi produit des effets discriminatoires suffit pour rendre la loi conteste invalide: R c. TU7pin, prcit; Eldri~e c. Procureur gnral de la Colombie-Britanniqlle( ).

2.

Les prtentions des parlies

3.

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La plaignante soutien qu'en lifitant le montant de la prestation de base pour les moins de 30 ans au tiers de la prestation nonnale l'article 29 a) dll rglement tablit une distinction fonde sur l'lige qui a pour effet d'imposer aux prestataires de moins de 30 ans des dsavantages qui ne sont pas imposs aux autres prestataires de l'aide sociale. La plaignante allgue que la discrifination apparat la lecture mme :le la loi: le prestataire de moins de 30 am reoit une prestation de base infrieure uniquement cause de son ge. Cela cre, selon l'appelante, une prsomption d'inconstitutionnalit qu'il revient au gouvernement dl! renverser. . Selon la plaignante, il faut tudier la constitutionnalit du parographe 29 a) du rglement de manin:' isole, sans tenir compte de l'existence des programmes d'employabilit. L'effet de ces progranunes et la possibilit d'obtenir une aide supplmentaire en y participant ne devraient tre pris en compte que lors de l'analyse en vertu de l'article premier. Selon le gouvernement, il faut analyser l'ensemble du Igime lgislatif applicable aux preHataires de l'aide sociale pour dterminer s'il y a contravention l'article 15 paragraphe 1. Ne pas considrer les programmes d'employabilit cette tape empcherait une valuation vritable de l'effet du rg?me sur les prestataires de moins de 30 ans.

L'arlicle 29 a) du rglement tablit-il rme distinction qui prive les assists sociaux de moins de trente ans du mime bnfice de la loi?

.Si l'on prend l'article 29 a) de faou isole, il est VIdent que la plaignante et le groupe auquel elle appartenait ont t privs du mme bnfice de la loi' ils recevaient, la lecture mme du rglement une pres: tati~ 3 fois infrieure celle des plus de 30 ~s, et cela, en nuson de leur Sge, une caractristique personnelle. En revanche, si on analyse le rgime d'aide sociale plus conclure que les Jeunes bnfiCIaIres ont eu droit au mme bnfice de la loi. La preuve a en effet rvl que, de janvier 1986 juillet 1989, seulement 22,9 % des personnes seules aptes de moins de 30 ans ont particip aux mesures. Plus de 73 % des jeunes bnficiaires ont donc reu la finimale prestation de 170 $ par mois.
dan~ sa globalit, ?~ ne peut pas non

a) L'article 29 a) tablitil une distinction? Il n'est pas vraiment contest, en l'espce, que l'article 29 a) du rglement tablit une distinction enlre les jeunes assists sociaux aptes au travail de moins de 30 ans dont faisaient partie Mm. Gosselin, d'une part, et les assists sociaux de plus de 30 ans, d'autre part. Celte distinction est fonde sur une caractristique personnelle, en l'occurrence l'Sge du bnficiaire. Du seul fait de son ge, le bnficiaire apte de moins de 30 ans vis par l'article 29 a) du rgtenlent recevait une prestation 3 fois infrieure la prestation nonnale.
ce stade, l'effet des programmes d'employabilit sur les bnficiaires aptes de moins de 30 ans n'a pas .d'importance. Il suffit de se demander si un traitement diffrent est prvu pour le plaignant et la catgorie d'individus laquelle il appartient, et ce, en raison d'une caractristique personnelle.
Or, l'poque, les bnficiaires aptes de plus de 30 ans touchaient automatiquement la pleine prestation alors que, dans le meilleur des cas, les jeunes bnficiaires de moins de 30 ans devaient participer aux programmes afin d'obtenir la parit. Dans le pire des cas, comme

Encore une fois, mme si l'on tient compte des . effets de l'ensemble du rgime d'aide sociale en vigueur l'poque, il m'apparait cblir que la distinction tablie en fonction de l'ge de 30 ans produisait ds effets discrinnatoires et entrainait, pour la plaignante et les membres de son groupe, des dsavantages bon imposs aux prestataires de plus de 30 ans. Malgr la possibilit d'obtenir une augmentation de l'aide, en bout de ligne, plus de 73 % des jeunes de moins de 30 ans n'ont reu que la prestation minimale. Pour ces individus, la distinction a entran une situation intolrable puisque, comme la plaignante l'a tabli l'aide d'une preuve surabondante, il tait impossible de vivre seul avec 173 $ par mois_ Le gouvernement a lui-mme reconnu ce fait devant cette cour. Les personnes n'ayant reu que le petit barme, dont l'appelante Gosselin, ont donc subi une distinction prjudiciable fonde sur un motif numr et que n'avaient pas li subir les autres bnficiaires. .L'intim a prtendu devant cette cour qu'il appartenaIt la plaignante d'tablir les raisons pour lesquelles t??S Ic:s prestataires dans sa situation n'ont pas pu s mscnre aux programmes. En tout respect, il me semble que ce serait l lui imposer un fardeau exorbitant. si ce n'est impossible remplir. Le gouvernement sem
(S3) (1985) 1 RC.S. 295, 331.

De plus, seulement Il % des personnes au petit

b~~e ont pu obtenir la parit la suite de leur particlpat1o~ ~ux programmes. Cela s'explique du fait que

les partiCipants au programme Rattrapage scolaire ~e re.ce~~ent pas la pleine prestation, mais une prestation infeneure de 100$ au barme rgulier (art. 35.0.1 et 35.0.2 du Rglement sur l'aide sociale).

4. La ngation du droit au mme bnfice de la loi constitue-t-elle une discrimination contraire l'article 15 paragraphe 1?
a) Une ngation du droit li l'galit fonde sur une caractristique personnelle La ngation du droit l'galit entraine par l'article 29 a) du rglement est fonde sur l'ge, une caract-

(54) (1997) 3 R.C.S. 624. 671. paragr. 6Z.

1958

RECUEI;J DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[(999) RJ.Q.

[1999] R.J.Q.

GOSSELlN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1059

certes mieux plac, lors de l'analyse en vertu de l'article premier, pour dmontrer que, malgr le traitement diffrent rserv aux jeunes de moins de 30 ans, tous auraient pu se prvaloir des programmes et obtenir une aide quivalente aux autres. De toute marire, sur le plan de la dmarche analytique, la question est peuttre thorique. Nous avons en effet au dOSl.ier toute la preuve ncessaire pour trancher le dbat SSIllS qu'il ne soit ncessaire de se demander qui il revenait de faire cette preuve. La loi elle-mme laisse clairement Vt)ir que les prestataires de moins de 30 ans n'ont pas eu le droit au mme avantage de la loi que les autres, mme en tenant compte des programmes d'employabilit.Acceptons pour un moment l'hypothse du gouvernement, savoir que tous les prestataires de moins de 30 ans auraient pu s'inscrire un programme d'employabilit, ce qui aurait compens leur manque , gagner par '. rapport au' barme nonnal. Dans cette h} pothse, et . dans le m~illeur des cas, on constate que les participants au programme Rattrapage scolaire ),' touchaient - 100$ par mois de moins que les autres. '::ette diffl '" l ,rence de traitement est due uniquement 1': ige des par,~, ticipants. elle seule, cette diffrence suff t infirmer , CO, les prteritions du gouvernement.

environ 40 000. Ce nombre a rgulirement augment par la suite. Sans s'attarder des disputes de chiffres, il importe uniqement de constater que le gouvernement, de son propre aveu, n' a pas prvu un nombre de places quivalent au nombre de prestataires. Suivant la thse du gouvernement, on se serait pourtant attendu ce que tous les prestataires de moins de 30 ans aient eu la possibilit de participer un programme quelconque. Si le gouvernement plaide ]a compensation entre les avantages et les inconvnients du rgime d'aide sociale, encore faut-il que cette compensation soit possible dans les faits. Or. une importante proportion des prestataires de moins de 30 ans ne pouvait pas s'inscrire un programme, faute de places. En outre, le gouvernement admet que mme les prestataires admis ou admissibles un programme taient condamns toucher le petit barme dans certains cas, par exemple parce qu'ils se trouvaient sur une liste d'attente ou parce qu'aucun cours de fonnationou stage en milieu de travail n'tait disponible ce moment. L'avocat du gouvernement a plaid devant nous que le programme Rattrapage scolaire n'tait pas contingent et qu'il aurait pu accueillir autant de prestataires que ncessaire. Si une enveloppe ouverte tait prvue pour ce programme, il n'en reste pas moins que les conditions d'admissibilit ce pro~ ne permettaient pas tous les prestataires de s'y inscrire. Le programme ne s'applique pas aux analphabtes, ni ceux qui n'ont termin que leur cours primaire, ni ceux qui ont complt leur secondaire, ni ceux qui ont quitt les tudes depuis moins de neuf mois. On ne peut pas non plus en bnficier entre les sessions scolaires. La personne admissible doit attendre le dbut des classes. En attendant, elle ne reoit que le petit barme. D'autres obstacles se dressaient aussi devant les prestataires. Le programme Travaux communautaires n'est en principe pas disponible avant une prsence de 12 mois sur l'aide sociale, mme si, en pratique, il tait parfois offert aux prestataires aprs 5 mois. Le progranune ",Stages en milieu de travaib ne s'applique pas aux diplms d'tudes collgiales, professionnelles ou universitaires ni aux bnficiaires qui ont quitt les tudes rgulires depuis moins de 12 mois. Ce programme est ooncentr surtout dans le domaine de

la sant et des servic~ sociaux. La situation de pauvret extrme est aQssi une des causes de non-participation.

Les programmes sont axs sur la formation et la scolarisation. Le tableau P-8.12 montre la proportion de participants aux programmes chez les moins de 30 ans. De janvier 1986 juillet 1989, le pourcentage des personnes seules aptes au travail ges de moins de 30 ans ayant partici~ un ~rograinme s'lve quelque,2,3 %, ConclUSlon: envIron les trois quarts n'ont ~ aucun programme et n'ont reu que ]a prestation de base. Le tableau P-8.12 indique qu'en moyenne seulement Il % ~es pstataires touchant le petit barme ont obtenu la ~t ~vec les autres prestataires, parce que le~ personnes .JDscntes au programme ( Rattrapage seoliure recevaIent 100$ de moins que le barme complet

Ii se~b]e superfiu d'obliger]a plaignante prouver pourquoI certains prestataires ne se' sont pas inscrits aux . programmes d'employabilit lorsque, de IOUte mamre, une bonne part en est exclue cause du manque de places ou. de qualification. li semble aussi avr que mme ce~runes personnes inscrites un programme n~ ~uVlUent toucher le barme complet, cause des delrus d'attente.

La preuve lgislative tablit que les prestataires de moins de 30 ans touchaient une prestation de 25 % infrieure aux autres, uniquement causeie leur ge. On constate donc: 1) une atteinte au dro:! au mme bnfice de la loi, tel que vu prcdemment; 2) un prjudice srieux, compte tenu de la situation prcaire des intresss, fond uniquement sur un mot-f numr. Par consquent, mme en acceptant intgralement la thse du gouvernement~ certains prestatmres ont t victimes de discrimination cause de leur flge. Ce premier motif devrait, lui seul, nous pennettrede passer l'analyse en vertu de l'article premier et d'imposer au gouvernement le fardeau de justifier cette discrimination. Par ailleurs, la preuve factuelle rvle certains faits troublants.' Le juge de prenre instance chiffre 75 000 le nombre de prestataires ayant touch le petit barme pendant la priode en litige. Mme si cette valuation est contestable (la plaignante avance plutt le nombre de 97 000), elle suffit aux besoins de la cause.
Le gouvernement value le nombre de places disponibles dans les programmes d'empJoyabilit, ',ers 1985,

nest donc indubitable, vu ce qui prcde. que, mme en tenant compte de ]' effet des programmes et de la possibi~it~ d'obtenir une aide supplmentaire, les bnficlaares aptes de moins de 30 ans ont subi des dsavantages que n'avaient pas subir les prestataires de plus de 30 ans et que, dans cette mesure ils ont t victimes d'une discrimination fonde sur i'ge: voir les arrts Andnews, Egon et Vriend, prcits, ,
. ~~e s!, de l'avis de certains juges de la Cour, la dlSCrlnunation comporte habituellement l'attribution de caractristiques strotypes aux membres d'un grou~ numr ou. a.nalogue('S), ce que l'on ne peut pas dire des bnficJlures aptes de moins de 30 ans par rapport aux autres ,bnficiaires (on peu~ par ailleurs cro~ que, dans ] ensemble, les prestataires d'aide socIale sont victim~ d'attributions strotypes), ia Cour suprme a clrurement prcis, dans l'arrt Eu/on c..Co.nse!' sco!oire du c?"U d Brant (S6), que la disCnuunatlon n est pas bmite aux cas d'attributions st!otypes et qu'eUe peut galement avoir pour obJ~t d'am}iorer la position de groupes qui, dans la SOCit canadienne. ont subi un dsavantage en tant exclus de l'ensemble de la socit ordinaire .
(55) Bellner c. Secrlta;re d'tat dll Canadll. (1997) 1 R.C.s. 358, 391, paragr. 64; voir llU$Si: Mil'Oll c. Trude/, (1995) 2 R.C.S. 418; Egan c. Canada, !Rcil; Yrlendc. Alberta, SlIprn, note 51
md~

, ~ d~nitive, donc, mme en analysant le rgime d rude socIale dans sa globalit. comme le veut le gouvernement, et non uniquement l' artic1e 29 a) de manire isole, on constate que certains prestataires de moins de 3? ans ne ~uvaient pas s'inscrire aux programmes d employabJllt, pour des raisons indpendantes de leur y?]ont. Le gouvernement est prt justifier les c~nditJons ~'admissibilit aux programmes, qui cartruent certames personnes, de mme que le manque de places dans certains cas. Mais, mon avis il ne pourra avancer d'explication cet gard qu']' t~pe de l'analyse en vertu de l'article premier.

? a~aJt pas prouv qu'elle avait elle-mme subi un prJudice. On peut contester cette affinnaon au fond, compte tenu de la preuve rsume plus haut. Mais, de t~ute m~nire, lorsqu'on attaque la constitutionnalit d ~ne 101 en vertu de l'article IS, il n'est pas obligatOire que tous les membres du groupe soient touchs par le dsavantages (S7).
De, m~me, la Cour suprme a statu que, pour invoqu:;- 1 artlcl~ 15, le plaignant n'est pas tenu de prouver qu I~ a SU~I Un prjudice personnel. Dans Eldridge, prCIt. le Juge La Forest; s'exprimant au nom de la Cour, crit ceci (SB) :

, Le. procureur gnral a fait valoir que Mme Gosselin

Notre Cour a statu que. si les demandeur.! Lablissent une a~nte aux droits l'plit des membres du groupe auqueliJsappamennent,i1sn'ontpasprouverl'atteinte leurs droits individuels. Dans Egem. prcit, le gouvernement a prtendu que, en raison de l'avantage net accord aux couples bOmoseJtuels par d'autres lois ces ~ouples ne subissaient aucun effet prjudiciabl~ du fan qu'on leur refusait l'allocation au conjoint prvue par la Loi sur la sicuritl de la vieillesse L.RC. mentaire suivant, au par. 12.
(1985), ch. 0-9. Rejetant cet argument,j'ai fait le com-

(56) (19!17) 1 R.C.S. 241, 272, paragr. c. Alberta, supm, noIe 51, 538.

66 : voir aussi: Vrie"d

(57) Synlesc. CalUlda. (1993)4 R.C.S. 695, 768-771. (58) Voir sI/pra, nOIe 54. 683-684, paragt. 83.

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l'inlim6 soutient que les appelants n'cont t victimes d'aucun prjudice (...] Pour rpondre cet argument, je dirai simplement que, si c'est le . cas dans la prsente affaiIe. rien ne prouve :aue ce soit gnralement le cas pour les couples homosexls. ce dont l'inlime doit faire la prelllle.

De mme, dans Egtm, au pu: 153, le juge Cory a dit qu'il incombe aux .. appelants de dmontnE que les couples homOsexuelS. en gnlml. sont privs du mme bnfice de la loi, et non qu'ils sont eux-mbnes privs d'un bnfice l titre particulier.

Il est utile de reproduire le paragraphe 153 de Egan, mentionn ci-dessus, dans sa plus grande Iartie(S9):

ques personnes dont les cas auraient t rapports, afin de connatre la cause de leur situation dfavorise et les raisons pour lesqueUes ces personnes ne s'inscrivaient pas aux programmes d'employabilit. Sans une preuve permettant une analyse comparative du groupe des plus de 30 ans avec celui des moins de 30 ans (que la plaignante aurait dO fournir), le juge affinne qu'il est difficile de conclure une diffrence injustifie ou une distinction prejudicielle, donc discrinnatoire. De toute manire, poursuit le juge, la ~ de la plaignante repose sur une fausse prmisse. savoir que tous les prestataires de l'aide sociale doivent tre traits galement par la loi.

traitement identique peut engendrer de graves ingalits ~ que la vritable ~t ~ut fort bien exiger que certaines personnes SOIent traites diffremment(fiO). Le premier juge adopte un point de vue subjectif de la situation de fail En ralit, la plaignante doit simplement prouver que la loi a surene Wl effet plus contraignant que sur d'autres prestataires, en raison d'nne diffrence personnelle numre ou analogue (et non pertinente selon certains), en l'espce son ge. n ne lui incombe pas de prouver qu'elle est l'gale des prestataires plus favoriss par la loi. La Constitution nonce que nous
so~tousgaux.

la distinction estdiscriminatoire au sens de ce paragraphe.

De toute faon, en l'espce, je crois que l'appelante a produit de nombreux lments de pteUve pour dm0ntrer l'existence d'une atteinte grave sa dignit et sa libert.
La preuve rvle que l'appelante et les persounes de son groupe Ile peuvent pas SUJ'Vivre avec 170$ par mois sans recourir des expdients dvalorisants, comme la charit, les larcins mineurs, etc., qu'elles sont isoles, marginalises, que leur pauvret matrielle les empche de se prsenter des demandes d'emploi et que, les ~res fois o elles trouvent du travail, elles perdent rapidement ce travail cause de leur vulnrabilit psychique et intellectuelle. .
La preuve, par ailleurs, dmontre que seulement 23 % des jeunes affects par la rduction de prestations ont particip un progranune offert par le gouvernement, pour plusieurs raisons dont la plupart ne sont pas imputables aux bnficiaires.

1 ) les appelantsdemandellt CD l'espce une dc'claration, ...

fonde sur le par. 52 (1) de la Loi constitut/Melle de 1982, suivant laquelle une partie de la Loi ec;t inconstitutionnelle. Le paragraphe 52 (1) a pour effel de ndre inoPiaOIe la totalit ou une partie de tOUIe loi juge incompatible avec la Constitution. Les appela Ils n' all guent pas que la discrimination est unique 01, propre leur situation personnelle, mais que la Loi tablit une discrimination l'gard de tQUS les coupl:s homosexuels qui vivent en union de f!Jit d'une madre sem blable aux couples htrosexuels. D'o l'(bligation pour les appelants de dl'l1OllllW qe les coup es homosexuels, en gniral, sont privs du mme hl nfice de la loi, et non qu'ils sont eux-mernes privs d'un bnfice titre particulier. Si on applique ces principes la prsent\) espce, on en dduit que le fardeau de preuve de Loui~e Gosselin, en vertu de l'article 15, est le mme, qu'il s'agisse d'un recours individuel ou collectif. Elle doit p~ouver que, en gnral, les membres du groupe dont ell.: fait partie, soit les prestataires de l'aide sociale vivant seuls, aptes au travail et gs de moins de 30 ans. ont l';t victimes de discrimination de la part de l'tat.

mon avis, Louise Gosselin n'tait absolument pas tenue de faire le genre de preuve exige par le premier juge dans le cadre de sa contestation fonde sur l'article 15. Comme le signale le juge La Forest dansEldridge, prcit. Wl plaignant n'a pas prouver une atteinte son droit individuel l'galit quand il recherche une dclaration d'noprabit. Dans un cas de discrimination, les faits entranant l'inoprabilit seront les mmes pour tous les membres du groupe.
Pour ce qui est du jugement de premire instance, il est fond sur Wl principe qui a clairement t rpudi par la Cour suprme, celui de la situation analogue . Le juge affinne que le gouvernement a constat, sur le plan statistique, assez de caractristiques motives, intellectuelles et morales communes aux prestataires de moins de 30 ans pour justifier le traitement distinct de ce groupe. n procde ensuite un renversement complet du fardeau de preuve quand il affinne que la plaignante devait, par prpondrance de preuve, dmontrer que le groupe des prestataires de moins de 30 ans tait en situation d'galit avec le groupe des prestataires de plus de 30 ans. n fonde son raisonnement sur la dfinition de l'galit donne par Aristote: l'galit est l'application d'un mme traitement pour ceux qui sont dans une situation semblable et, en corollaire, l'application d'un traitement diffrent pour ceux dont la situatioD diffre, dans la mesure de leur diffrence de situation. L'erreur du juge provient de son interprtation particulire de l~arrt Andrews. Elle a poUr consquence qu'il tient pour justifie la distinction selon l'ge cre par le gouvernement et qu'il impose la plaignante le fardeau de prouver les raisons pour lesquelles elle devIait tre traite comme les plus de 30 ans. Ce faisant, il se mprend sur renseignement de la Cour suprme dans .A.rltiMvs, quand le juge MclDtyre affinne qu'un

Vu ce qui prcde, je conclus que l'appelante et les membres du groupe auquel elle appartient, soit les prestataires aptes de moins de 30 ans, ont t victimes, lors de la priode en litige, d'une violation grave de leur droit J'galit en fonction de l'ge. Il appartiendra au gouvernement de justifier cette violation en vertu de l'article premier de la charte.
J'ai eu l'occasion de prendre connaissance de l'opinion de ma collgue la juge Mailhot dans le prsent arrt. Comme elle, j'ai pris connaissance de l'arrt de la Cour suprme du Canada dans UW c. Mi1tistre de ['Emploi et de l'Immigration du Canada. Avec gards pour son opinion, je ne crois pas que cet arrt ait une influence dterminante sur le sort du prsent litige. En effet, la Cour suprme, aprs avoir rappel la grille d'analyse applicable une situation discriminatoire, ajoute ce qui suit dans l'opinion du juge lacobucci (61) : Bien qu'il incombe la personne qui invoque le par. 15 (1) de dmontrer, en fonction de l'objet vis, qu'il y aeu atteinte ses droits l'galit la lumire d'un ou de plusieurs facteurs contextuels, le demandeur n'est pas ncessairement tenu de produire des lments de preuve pour dmontrer l'existence d'une atteinte la dignit ou la libert humaine. Souvent, le simple fait que la diffrence de tralement soit fonde sur un ou plUSieu des motifs numrs ou des motifs analogues sera suffisant pour tablir qu'il Ya eu violation du par. 15 (1), puisqu'il sera vident au vu de la connaissance d'office et du raisonnement logique que
(60) Andrews c. Law Society of BrItish Columbia. (1989) 1 R.C.S. 143, 164, 16S et 169.
(61) CS. cao. 2S374.le2S mar$1999(J.E. 99-700),p. SI de l'opi niOll du juge lacobuc.

Considr globalement, je n'ai aucune hsitation conclure que le programme est discriminatoire et porte gravement atteinte la dignit de l'appelante et des membres de son groupe.

B) L'article 7 de la charte canadienne: le droit 1a scurit

L'article 7 de la charte canadienne prvoit que:
7. Chacun a droit la vie, la libert et la scurit de sa personne; il ne peut tre port atteinte ce droit

qu'en conformit avec les principes de justice fondamentale.

En fait, dans son cas particulier, il y a identit parfaite entre les membres du groupe dont on allgue qu'ils sont victimes de discrimination et 1('$ membres du groupe au nom desquels Louise Gosselin intente le recours collectif.

1.

Mthode d'analyse

Le juge de premire instance reproch(~ la plaignante de ne pas avoir soumis de preuve concernant d'autres cas que le sien. n soutient que le gouvernement n'a pas eu la facult de contre-interroger quel($9) (1995) 2 R.C.S. 513,591, paragr. 153.

L'analyse en vertu de l'article 7 de la charte se en deux temps. Il faut se demander, dans un premIer temps, s'il a t port atteinte au droit la vie, la libert et la scurit d'une personne, et, en second lieu, si cette atteinte est contraire aux principes de justice fondamentale(62).
drO~le

(62) R. c. BeaTe, (1988) 2 R.C.S. 387,401 ; R. c. Big M DruB Marl Lld.. (1985) J R.CS. 295. 344; R. c. Swain, (1991) 1 R.C.s.
933.959.

RECUElL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[1 999} RJ.Q.

[1999) R.J.Q.

GOSSELlN c. QUBEC (pROCUREUR GNRAL) (C,A.)

1063

Une troisime tape consisterait se C:e~~r si r atteinte un droit garanti par l'article 7 peut tre jUSlifie en vertu de l'article premier. Selon la Cour suprme, cette tape ste possible mais trs thorique. ~ I>f:ut en effe:t difficilement imaginer comment ~ne atte~~e .un drOIt , qui serait non confonne aux principeS de jU,suce fo~da: mentale pounait se justifier dans le cadre d'une: SOCIte libre et dmocratique, ,sauf lfJ,t-tre en pnode de guerre ou d'urgence nationale
2.

Quant l'intim, il soutient que l'article 7 ne peut pas s'appliquer l'article 29 a) du R~gIement sur

l'aide sociale pour trois raisons :

1) l'article 7 ne protge pas les drQts de nature c0nomique (lnllin Thy) ; 2) l'article 7 ne confre pas un droit,positif de rece~ des prestations d'aide sociale. D n a plIS P?W' objet

infrieur. Le lgislateur ayant mentionn dans la loi que le montant minimum pour survivre (besoins ordinaires et spciaux) se chiffrait 440 $, l'on devrait envisager le petit barme offert aux jeunes (173 $) comme une limitation d'un droit que l'Stat s'tait engag fournir, comme un droit ngatif.
En tout respect, je ne puis souscrire son argument. Le fait qu le lgislateur qubcois ait mis sur pied un

..-

d'obliger l'tat adopter des mesures posItiVes pOUl promouvoiJ la vie ou la libert d'une pemmne. ou pour

Les prtentions des parties

assurer sa scurit ; 3) l'article 1 ne vise que les situations o l'tat porte directement atteinte la scurit d'une personne. Subsidiairement, plaide le gouverneme~t, toute atteinte au droit la scurit rsultan! ru: l' artlcl~ 29.a) du rglement ne violerait pas les pnnclpes de Justice fondamentale.

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La plaignante allgue que l'article ,~9 (1) du r~e ment contrevient l'article 7 en ce qu Il porte attelDte au droit la sicuriti des membres du groupe. Pour la plaignante,l'tat porte atteinte ~ lascuritc: ?'une partie des prestataires de raide soclale en les l'nvant de la prestation que la loi considre: comme le ml)~tant mensuel ncessaire pour subverur leurs beso.ms essentiels. Selon elle, la rduction de la pre~t8Uon verse aux moins.de 30 ans cause ou est susceptib. e de causer une atteinte 'leur scurit, tant donn ~ue le mo~tant l", vers ne suffit pas combler les ncesSIts de la VIe.

3. Analyse
Ayant conclu une violation de l'article 15 de la charte, il ne serait pas ncessaire, d.a~le p~nt po~ voi, de trancher la question de savOIr SI le rgune. applicable aux bnficiaires de moins de 30 ans Viole le droit la scurit de la personne garanti par ]' article 7 de la charte. Cela dit, comme la question a t dbattue en cette cour et qu'elle prsente un intrt certai~ po~ l'avenir, j'ai cru ncessaire d'noncer les motifs qui m'amnent croire que, dans l'tat actuel des choses, l'article 7 ne s'applique lout simplement pas ~~ prsent litige, qui met en cause ]a suffisa~ des polinques sociales de l'tat en matire de scuot du revenu. moins d'embrasser la conception la plus large du droit la scurit de sa personne l'article 7, ce que je ne suis pas prt faire. il me parait difficile de ~Iure que l'article 7 comprend le genre de protecllon que recbehe l'appelante. Avant d'en traiter plus spcifiquement, deux remarques s'imposent quant aux prtentions de l'appelante. Prenrement, je crois com~ndre ~e son m,:gument qu'elle ne prtend pas qu'on doive, en 1 espce, mte!pr6ter l'article 7 comme comportant l'im~tioD d'obli~a dons positives pour l'tat (par oppos1tJ.on aux drolts ngalifs.,i.e.l'absence de toute coercition !'e~it d'.une personne). Si l'article 7 n'im~ ~ 1 ~t 1 obli~ tion de mettre sur pied un rgime d 8lde sociale. celmci en le faisant et en dterminant lgislativement ce constitue un minimum vital pour survivre, s'est engag ne pas fournir de prestation d'un montant

Mme'si l'tat en ~ ..le gnrale. n'a pas.}' obligation .. &"'6'. l'obli ti positive envers les citoyens, 11 a au moms ga on 'i" d'assurer un minimum vital quand il a did(fi de me"'; , sur pied un rgime d'aide sociale et que de~ expecta?ves raisonnables se sont cres au fil d~ au. Le l~,slateur a pos un geste concret c:n reconnatSSf nt le drol! toute personne de ne pas tre pnve de moyens de S~IS tance (art. 6 de la loi). n n~ s'agit donc.p~ dt, d.termln~ si le droit la scurit sociale est conslltu1l:0~!lalis, m~ls plutt de raffirmer la protection du droIt il la scurit ' prvu par la charte.
Ir.' f')

systme d'aide sociale et qu'il ail fix des mODtants correspondant ce qu'il estime tre ceux ncessaires pour combler les besoins ordinaires et spciaux d'une personne ou d'une famille n'a pas eu pour effet d'lever ces nomies un niveau constitutionnel et de les inclure dans la Dotion de scurit de la personne prvue r article 7 de la charte. Le fait que la loi prvoit une prestation moindre dans le cas des jeunes prestataires de moins de 30 ans par rapport aux autres offre l'appelante un argument intressant dans l'analyse fonde sur l'article IS de la charte, mais il en va autrement en ce qui concerne l'article 7. I..: on ne saurait prtendre. dans ce dernier cas, que la dcision du lgislateur de verser un montant de base moindre aux jeunes prestataires constitue leur gard un mode de sanction ou de peine qui relve traditionnellement du domaine judiciaire, au sens o l'entendait le juge Lamer dans le renvoi sur la prostitution (64). S'il peut y avoir, en l'espce, violation du droit la scurit de la personne, cette violation dcoulerait du fait qu'un montant de 170$, pris objectivement, ne suffit pas assurer un minimum vital une personne pour survivre (habillement, nourriture, logement, etc.). Il s'agit clairement de se demander si l'expression scurit de sa personne comprise l'article 7 impose l'tat l'obligation de fournir lous les citoyens du Canada une prestation d'aide sociale suffisante pour subvenir aux ncessits de la vie. Cette question implique clairement que l'on doive se demander si l'anicle 7 est gnrateur d'obligations positives pour l'tat ou s'il ne fait que restreindre la possibilit pour ce dernier de porter atteinte ou de limiter l'un ou l'autre des droits la vie, la libert et la scUrit. L'appelante. mon avis, dfonne la ralit en soutenant que, comme la prestation offerte aux jeunes est infrieure celle que la loi dfinit par ailleurs comme
(64) Renvoi relallflJ l'art. 193 el l'al. 195.1 (J)c)duCodecriminel (MQIJ.). (1990) 1 R.C,S. 1123, 1174.

le montant de base pour subvenir aux besoins d'une personne (440 $), il faudrait voir dans l'article 29 a) du rglement une mesure limitative ou coercitive semblable celle que l'on retrouve en matire pnle, notamment. Cela est sans compter que l'article 29 a) du rglement ne tmoigne pas d'une rduction des prestations offertes aux jeunes; cene distinction a toujours exist dans la Loi sur "aide sodale, et ce, depuis le dbut des annes 1970. L'cart entre les prestations offertes aux deux groupes de prestataires (moins et plus de 30 ans) s'est bien sr accru au fil des ans, mais les prestations des jeunes ont toujours t rduites. Elles ne l'ont pas t, par la suite, d'un seul coup, ce qui, selon moi, n'aurait de toute faon pas t dterrinant. Non seulement les prestations n'ont pas t diminues substantiellement par rapport celles des autres bnficiaires de l'aide, le lgislateur a mme permis qu'elles puissent tre augmentes conditionnellement la participation aux prograrmnes. Vu ce qui prcde, l'on ne saurait considrer le petit barme impos par l'article 29 a) comme un mode de sanction ou de peine faisant partie de la thorie des droits ngatifs. Ma deuxime remarque porte sur la prtention de l'appelante selon laquelle le droit, qu'elle qualifie de droit de ne pas tre 'priv de moyens de subsistance , ne peut tre qualifi d'conomique que de faon accessoire. Cet nonc de l'appelante doit tre nuanc deux gards. Premirement, et cela rejoint ce que j'exposais plus haut, l'appelante dnature le dbat en qualifiant le droit qu'elle voudrait voir inclus dans le droit la scurit de l'article 7 comme le droit de ne pas tre privie de moyens de subsistance. li s'agit d'une tentative dtourne et artificielle pour prtendre que l'tat enfreint un droit de manire ngative. Et, mme s'il en tait ainsi, encore faudrait-il que l'appelante dmontre que l'tat. en vertu de J'article 7, a l'obligation constitutionnelle de fournir un montant suffisant pour subvenir aux ncessits de la vie. Or je l'ai mentionn, le fait que le lgislateur qubcois ait instaur un rgime d'aide sociale et prvu certains montants correspondant aux besoins ordinaires et spciaux n'a pas eu pour effet de rendre ces mesures constitutionnelles ou de crer chez les justiciables des expectatives llgitimes qu'il en serait ainsi. Deuximement, mme si je suis d'accord avec ' l'appelante que le droit de recevoir des prestations d'aide sociale d'un montant suffisant pour subvenir aux ncessitt8 de la vie ne peut tre qualifi de droit

Pour ce qui est de l'aspect cononque. la plai~ante, rfrant l'arrtlrwin Toy lId., prcit, affinne qu Il faut faire une nuance entre le droit de proprit, dont.la protection n'est pas assure par la charte, et les droits conomiques. son. avis. l'on ne peut conclme qu'aucun droit comportant un lment conomique ne peut tre vis par l'expression scurit de la ~:. De plus. selon elle le droit de ne pas tre pnv de moyeD de subsi~e ne peut tre qualifi d'couomique que?e manire accessoir, l'aspect principal tant la scurit de la personne.
(63) Renvoi sur la MotorVebicle Act (C,B.), (1985) 2 R.C.s. 486, 518.

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purement conomique (comme le droit de conclure des contrats, par exemple), il s'agit d'on droit qui comporte fOUt le moins des 1mnts conomiques importants.. La majorit de la Cour suplmc Y a d'ailleurs fait allusion dans lmin Toy LuI. en mentionnant que la :rubrique deS "droits conomiques" couvre uo vaste ventail d'intrts qui comprennent tant certains droits reconnus dans diverses conventions internationales -- tels la scurit sociale, l'galit du salaire pour Wl travail gal. le droit d une alimentatiOll un Mbillemmt et un logement adquats - que les droits traditionnels relatifs aux biens et aux cootrats(65)>> (les italiques sont du soussign). . Dans la charte qubcoise, on retrouve d'ailleurs l'article 45, qui garantit le droit des mesures d'assistance financire et sociale susceptibles d'assurer une personne dans le besoin un niveau de vie dceF.t (j'tudierai cet article plus loin dans les prsents motifs), dans le chapitre IV(66), traitant des Droits l:onomiques et sociaux . Enfin, notons que cet artich 45 est lui-mme inspir de l'article Il du PllCte intenrational
. .' relatifaux d,roits conomiques. sociaux et cult,. rels(67),

tion(68),

la Cour suprme a eu se prononcer savoir si l'.expression scurit de sa.personne comprenait la protection contre la menace d'un cbtiment corporel ou de souffrance physique que ~t subir un rfugi politique renvoy dans son pays. cette occasion, la juge Wson a rappel certains propos de ]a CommissiOll de rforme du droit(69) qui pouvaient laisser envisager une interprtation large de la Cl scurit de sa personne qui s'tendrait aux cboses nssairesde la vie:
Le droit la scurit de la personne signifie non seulement la protection de l'intgrit physique. mais encore le droit aux choses ncessaires de la vie [...].

Loi sur la protection du consommateur(72), tait contraire au droit la libert de l'article 7 de la charte. Le juge Dickson, pour la majorit, a mentionn qu'il ne saurait tre question. en l'espce, que de la privation d'une sorte de "libert conomique,,(73),.. puisque 1) les poursuites concernaient une ~gnie, et non les dirigeants de l'entreprise, et que 2) la socit poursuivie ne pouvait videmment faire l'objet d'un emprisonnement
La Cour n'a pas rpondu c1airement la question de savoir si la protection offerte par r article 7 peut comprendre un aspect conomique puisque, selon elle, une socit ne ~ut invoquer la protection qu'offre l'art. 7 de ]a CMrte(74)>> (les italiques sont du soussign). Rfrant l'expression scurit de sa personne comprise dans cette disposition, le juge en chef Dickson a cependant laiss entendre, en obiter, que les droits caractre purement conomique, gnralement dsigns par le terme proprit, ne sont pas du ressort de l'article 7. il a toutefois pris soin de prciser qu'il tait encore trop tt pour dire si certains droits comportant un aspect conomique, notamment le droit la scurit sociale et une alimentation, un habillement et un logement adquat, pourraient tre viss par cette expression (75) :
notre avis, l'exclusion intentionnelle de la proprit de J'art. 7 et son remplacement par la scurit de la personne,. a un double effet. Premirement, cela pel" met d'en dduire globalement que les droits conomiques. gnralement dsigns par le tcone proprit ne relvent pas de la garantie de l'art. 7. Cela ne signifie

vent tre traits corme s'ils taient de 10 mime nature que les droils conomiques du 8DCiitls commen:ialei. ~~ ~0U3 concluons que "inclusion de l'expres$100. .sclirit de sa ~lt l'art. 7 a comme. .

detWmeeffetden'ai:coIderauueprorectionconstitu- . lonneile aux droits cOnomiques d'une ~ [Les italiques SOllt du soussign.)

la suite de cet arrt. la question de savoir si l'article 7 de la charte protge des droits conomiques restait toujours ouverte puisque tout ce que la CoUr a dcid dans cet arrt, c'est qu'une corporation ne peut se prvaloir des garantis piwes cette disposition.

La Commission, nous dit la juge Wilson. dfinit le droit aux choses ncessaires de la vie en fonction du paragraphe 1 de l'article 25 de la Dclaration universelle des droits de l'homme(1fJ), qui prvoit que: Toute personne a droit un niveau de vie suffisant pour assurer sa sant, son bientre, et ceux de sa famille, notamment pour l'alimentation, J'habillement. le logement, les soins mdicaux ainsi que pour les services sociaux ncessaires; elte a droit la scurit en cas de chmage, de maladie, d'invalidit, de veuvage, de vieWesse ou dans les aulreS cas de perte de ses moyens de subsistance par suite de circonslaIlCes indpendantes de sa volont. La juge Wilson a cependant indiqu qu'en l'espce il n'tait pas ncessaire de se demander s'il convient d'adopter une conception aussi large de J'expression scurit de sa personne l'article 7 puisqu'il tait clair que, mme en adoptant l'interprtation stricte propose par le ministre, cette expression englobe tout autant la protection contre la menace d'un chtiment corporel ou de souffrances physi~es, que la protection contre le chtiment lui-mme (7 . La Cour est revenue sur la question des droits c0nomiques que pourrait protger l'article 7 dans l'arrt lmin Toy Lld., prcit. La Cour devait dtenniner si l'interdiction de la publicit commerciale destine aux moins de 13 ans, suivant les articles 248 et 249 de la
(68) (1985) 1 R,C.S. 171.

,... garantissant toute personne un niveau de vie l uffisant . l' pour elle et sa famille. On peut donc difi'iilem!nt sou::b ienir que le droit de recevoir des prestatioru d'aide Wsociale d'un montant suffisant n'est pas un M'it com. pris dans la rubrique des droits conomiques, au sens oill' on entend cette expression. Cela tant dit. j'en viens examiner plus prcisment la question de savoir si l'expression scarit de sa personne l'article 7 de la charte peut garantir des droits caractre conomique et contenir des obI igalions positives pour l'tat. La Cour supreme du Cana.Ia, bien qu'eUe ait rfr plusieurs reprises ces concepts, n'a jamais fourni de rponse claire cette question. Malgr certains propos, notamment de lajuge WIlson. qui ont pu laisser croire, une certaine poque. que l'eltJll'e8Sion scurit de sa personne pourrait englober le moit un montant suffisant pour subvenir aux ncessits dc~ la vie, l'examen de la jurisprudence tcente sur la question laisse pour le moins petplexc quand cette possibilit. Au tout dbut de l'examen fond sur la charte, dans l'arrt Singh c. Ministre de l'Emploi et de "Immigra(65) (1989) 1 R.C.S. 92.7, 1003. (66) Alticlcs 3U 48. (67) (1916) m R.T.N.U. 13.

cependant pas qu'aucun droit comportant un Ument conomique ne pe.fI tre vis par l'expre6Sion scurit de la penonne JO. Les tribu_ d';Il$Iance infrieure ont conclu que la rubrique du fi droits cononliques JO couvre un voste venta d'Intrts qui comprennent tant certains droits reconnus dall$ divenes cOrrllentions internationales tels la lcurit sociale, l'galit du salaire pour U1I travail gal, le droil d une alimentation, un habillement et U1I logement adquats - que les droits tradilionnels relatUS aux biens et altx contrats. Ce serait agir avec prcipitation, d notre avis. que d'exclure tous ces droits alon que nous en som,. mes au dbut de l'interprtation de la Charte. ce moment-ci, nous ne voulons pas nous prononcer SIlr la question de savoir si ces droits conomiques. fondamentaux 10 vie de la penonne et d sa survie. doi(72) L.R.Q., e. P-40.I. (73) . Voir .supm. noIe 65, 1003. (74) Id.. au rsum. (75) Id.. 10031004.

Dans l'arrt Godbout c. ViUe de Jftgueui/(76), une employe de la Vtlle appelante contestait une rsolution obligeant tous les nouveaux employs babiter dans les limites de la municipalit. Elle plaidait, entre autres arguments, que le droit la libert prvu l'article 7 comprend le droit de prendre des dcisions personnelles comme le choix d'un lieu de rsidence sans intervention de l'tat. La Ville plaidait que le droit rclam par la plaignante n' tait pas celui de choisir un lieu de rsidence, mais plutt un droit conomique de la nature du droit de travailler, lequel n'est pas protg par l'article 7(77). Le juge La Forest, avec l'appui des juges McLacblin et L'Heureux-Dub, a rejet cet argument, estimant que la Ville qualifiait erronment le droit rclam comme un droit conomique. Il s'est dit convaincu [...J qu'aucune notion de "droit l'emploi" constitutionnel ni aucun autre "droit conomique" n'interviennent dans l'argument de l'intime l78J . Quant aux six autres juges de la Cour, ils se sont abstenus de rpondre la question de savoir si l'obligation de rsidence violait l'article 7 de la cbarte, cela tant rendu inutile w leur conclusion qu'elle violait par ailleurs Je droit la vie prive garanti par l'article 5 de la cbarte qubcoise et que cette violation n'tait pas justifie par l'article 9.1. Cette dcision n'est donc que de peu d'utilit dans le cadre du prsent pourvoi. L'analyse la plus pousse sur la porte de l'article 7

C:' .qui se veut la plus pertinente aux fins du prsent

bllge se retrouve certes dans les motifs du juge Lamer
(76) (1997) 3 R.C.S. 844. (77) R.. c.. Edward, Books and Art Ltd., (\986) 2 R.C.S. 713; Waller Co Govemment of Prince Edward IslaRd, (1995) 2 R.C.S. 401 ; Hllwau c. Comitl de discipline du Barreau du Qubec, (1992) RJ.Q. 1822 (CA.) (permission d'appel la Cour supreme du Canada n:;jete le 21 janvier 1993: (1993) 1R.C.S. v). . (78) Voir supra, noie 76. 88!).

(69) Canada. Commission de rfonne du droiL lA .mltemenr midi CQl et le droit criminel .. Medkal Trealment and Criminal M. Ottawa: la Commission, 1980. P. 6-7. UO) A.o. Rs. 217 A (Ill), Doc. N.U. Al810dIlI0/12I48. (71) Voir supm, note 68, 207.

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

(1999) RJ.Q.

[1999] R.J.Q.

GOSSELIN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1067

dans le renvoi sur la proStutiOIl(7 9). L'on a soutenu dans cette affaire que les dispositions contestes, soit celles interdisant la tenue d'une maison de dbauche et la sollicitation aux fins de se Huer la prostitution, constituaient une atteinte un aspect conol1que de la libert, soit celle des prostitues d'exercer la profession de leur choix, ainsi qu' la scurit de leur personne, puisqu'elles ne leur permt:ttaient pas d'exercer leur profession et ainsi de sub'ienir aux ncessits essentielles de la vie. Trois juges (les juges Dickson, La Forest et Sopinka) ont estim que cette affaire n':ait pas approprie pour dcider si la "libert" ou la "scurit de la personne" pourrait jamais s'appliquer un intrt qui comporte un lment conol1que, corr.me:rciaI ou relatif il la proprit (SO) . En effet, selon eux, les appelants avaient Ull meilleur argument faire valdr sous l'article 7 en s'appuyant sur le fait que la loi envisage une peine d'emprisonnement. Les juges Wilson et L'HeureuxDub, dissidentes, ne se sont pas non plus prononces cet gard, ne traitant que la ques!on d l'imprcision des dispositions lors de l'analyse ell vertu de l'article 7. Seul le juge Lamer, dans une opinion distincte, s'eM sur la porte de l'artiel.: 7. Aprs une revue de la jurisprudence, il s'est dit d'accord QVec \'?Rinioll du juge McIntyre dans le renvoi :le l'Alberta 18 pour dire que la Charte, sauf peut-tre l'al. 6 (2) b) (Je droit de gagner sa vie dans toute ')rovillce) et le par. 6 (4), ne s'intresse pas aux droits 6:onomiques lllll . Le juge Lamer a cart l'applicatioli de la jwispnldellce amricaine laissant entendre que le luatonime amendement comprend la libert contracttl!lIe. Il a pris acte que l formulation de ces deux texteS est fort diffrente, la disposition amricaine traitant expressment des droits de proprit, alors que les rdacteurs de notre charte ont dlibrment choisi de ne pas pro;ger ces drojts (voir aussi cet gard les propos du pron:sseur Hogg(Sl. .
prono~

nature de la vie, de la libert et de la scurit de la personne(84)>> mentionnes par cette disposition. Or, nous dit le juge Lamer, ces principes sont des principes qui rgissent le systme judiciaire, de sorte que les restrictions aux drots la libert et la scurit de sa personne dont traite l'article 7 doivent ncessairement dcouler des rapports entre un individu, le systme judiciaire et l'admilstration de lajustice(8S): Les principes de justice fondamentale sont des principes qui rgissenlle systme judiciaire. Ils dterminent comment une personne peut tre amene devant le ~ judiciaire el rgissent la conduite des juges et des autres intervenants lorsque l'individu se trouve devant le ~. Par consquent, les restrictions la libert et la scurit de la personne dont il est question l'art. 7 sont celles qui dcoulent des rapports entre un individu, le s)'stme judiciaire et l'administration de lajustice.
[... }

Toutes ces situations, nous dit le juge Lamer, ont comme dnominateur commun l'intervelltiOlI de ta1!p'a;ei~udiciair~ e~ tant que gardien du systme JudiClatre (les Italiques sont du soussign). n a cependant indiqu que, ds que l'on s'carte du domaine judiciaire et que l'on entre dans le domaine de l'ordre public en gnral touchant les grandes questions sociales, politiques et morales. [ces questions} re1vent davantage du pouvoir politique ou lgislatif que du pouvoir judiciaire (88) : [...} ds que nous sortons du "domaine judiciaire". nous enrrons dans le domaine de l'ordre public en gn. rai 00 les principes de justice fondamentale, faonns principalement par la common law, perdent ulle large part de leur pertinence. Dans le domaine de l'ordre public, entrent enjeu les intrts politiques, les pressions et les valeurs qui ont sans aucun doute une importance sociale, mais qui ne sont pas des lments essentiels d'un systme d'administration de la justice" et qui ne sont donc pas des principes de justice fondamentale au Sens de "art. 7. En raison de la nature de l'institution, les tribunaux n doivent pas s'immiscer dans le domaine de (lllres questions d'ordre public; c'esl le rle exclusif des reprsentants dment lus, les lgislateurs. Ce serait porter alleinte ce rle ~ue de trop tendre le champ d'application de l'art. 7{ '1). Appliquant ces principes, le juge Lamer a rejet les arguments voulant que les dispositions contestes du Code crimillel('I()) portent atteinte la libert et la sCllrit de ln personne au sens de l'article 7. Bien que la majorit de la Cour dans le renvoi sur la prostitution ait prfr ne pas se prononcer sur la porte de l'article 7, certains extraits de la jurisprudence subsquente laissent voir que l'ide de rattachement avec le systme judiciaire, nonce par le juge Lamer comme condition d'application de l'article 7, laissent croire qu'elle pourrait aujourd'hui avoir ralli une majorit de juges de la Cour. Ainsi. dans l'arrt Rodrigue, c. Procurellr gnral de /a Cofolllbie-Britallniqlle('JI>, o taient en cause les dispo.o;itions du Code criminel interdisant l'aide au suicide. le juge Sopinka, avec l'appui de quatre autres juges (les juges La Forest, Gonthier, Iacobucci et Major), a rpondu ce qui suit l'argument du gouvernement selon lequel MI1'IC Rodriguez n'tait pas
(87) Id. 1174. (88) Id.. 1177. (89) Id., 1176. (90) L.R.C. 1985, e. C46. (91) (l993)31i.C.S. SI9, 585.

aux prises avec la justice criminelle et qu'elle ne pou~ vait donc se prvaloir de l'article 7 : .
mon avis, le rait que ce soitl'imerdiction prvue Il l'al. 241 b) qui prive l'appelante de la capacit de mettre tin 11 sa vie au moment ob elle ne sera plus en mesure de le faire sans assistance cre un rapport suffisant avec le systme de justice pour faire jouer les dispositions de l'art. 7. supposer qu'un droit la scurit soit par ailleurs en cause.

Ce passage laisse entendre qu'il doit exister un lien suffisant avec le systme de justice pour que \' article 7 s'applique dans une situation donne. Cela laisse peu de place la reconnaissance de droits caractre conomique da~ l'expression scurit de sa personne , tout au moms sous la forme d'obli"ations positives imposes l'tat. D Dans l'arrt rcent de notre COur Ce/ll/'ale de l'el/seigllemem dll Qubec c. Procureur gllral du Qul be~ (92) ( a ffi' deSI'nfinnires),notrecour,blenqu'ellese .. rure SOIt diVIse sur la question de savoir si l'article 23 de la loi 160(93), qui prvoit la perte d'une anne d'anciennet parjour de grve illgale, porte atteinte la scurit psycholofjque d'une personne au sen.c: de l'article 7 de la charte ( ',a toutefois t unanime pour dire que les autres dispositions de la loi contestes en vertu de l'article 7 (art. 18 (cessation de la retenue la source des cotisations syndicales) et art. 20 (rductions de lrai~eme,nt ~ cas de grve illgale ne portent pas atteinte a la hbert ou la scurit de la personne au sens de cet article. La Cour a mentionn qu'il s'agit l essentiellement de droits caractre conomique qui ne relvent pas de la garantie prvue l'article 7(95).
(92) 119981 R.J.Q. 2897 (C.A.). (93) Loi lI.WIT<!IIt le l1Iailllien de.' services essente/:s dUlIs le secte"r (II! 1l/IUlll I!I dItS sen';ces .foeil/lU (L.Q. 1986. c. 74). (94' l.ajuge ROll&SCllu-HOIIle, pourla majorit, a opin que la pCrt~ d'~iennet ne con$litue pas une alleinle l'lia scurit psycho, logique au sens de "article 7 puisqu' son avis "exteMion du roncepl de scurit p.'ychologique u a jusqu'ici t restreinte au domaine du droil pn~I ... De plus, selon elle. luute alleintc qu'i1 pourrait y avoir serail conforme aUl( principes de justice rondamentale ou. 11 tout le moins. racbetepar t'ar!icle prcnler de la chane. Le juge Proulx, dissident, s'est dit d'avis que l'application du concepl de sicurit psychologique ne devait PlIS lfe t'estreint au domaine du droit pnal. son nvis.l'articie 23 de la loi porte atteinte l'article 7 d'une manire non eOllforme oux principes de juslice fondamentale et ne peut se justifier au sens de l'article premier. (95) Voir SI/pro, note 92, 2917.

Les illlr/s protgs par l'art. 7 sont ceu.t qui relvelll tmdi/iolll/ellemel/t et propremelll parler dll pOl/wlir j)Jdiciaire. L'article 7, el plus spcifiqllemelll les art. 8 14, protgent les individlls contre l'tat

lorsqu'il recol/rt ail pOlfVQir judiciaire pOlir rest''ei'lIlre

la libert physiq/le d'l/ne pel'$01l1l1l, par l'imposition d'ulle pe/I(! 011 par la dtention, lorsqu'il restreint la
scurit de la personne

ou lorsql/'il restre'fI d'alltres

libertts ell el/lplClyal/t /l" mode de sane/ioll t!/ dt! pt!il/e qui relve tmditiol/nellemel/t tilt llomui"e judiciaire.

{Les ilaliques sonl du soussign.] Le juge Lamer a ajout que (M): L'article 7 entre galement en jeu lorsque I;tat restreint la scurit de la personne en ponant atteinte au contrle que l'individu exerce sur son intgrit physique ou mentale el en supprimant ce contrle. Ennn, l'art. 7 intervient lorsque l'tat, directement ou par ses mandataires, restreint certains privilges ou liberts par la menace de sanctions dans les cas de violation. .
(83) PeterW. Hogg. CtNlrlirll/iOllQI LaovofCCllltJdn. 3rd ed Volume> 2. Toronto: Carswell, loose-Iear. P. 44-8, ou le professeur n1enlionne que les rdacteurs de III charte onl dlibrment choisi, en ometlanl tOlIte rfrence .Ia notion de propril elllllX obligalions .:oDlI'lICtueUes dans l';uticl.:: 7, de ne pas suivre l'arrt ~mricoin Lodlnl'r/:. Nl'l"York, 198 U.5. 45 (190S). (84) Voir supm, note 79, 1173.
(85) Id., 1173-1174. (86) Id., 1171-1178,

Selon le juge Lamer, les principes de justice fondamentale auxquels rfre l'article"; de la charte constituent un outil extrmement prdeux pour dfinir la
(79) Rcm'Oi re/a/ifli l'lin. 193 e/ l'aL nel (Mnn.J, (1990) 1 R.C.S. 1123.
1~5.1

(1) c) du Code crimi-

(80) Id., 11401141. (8 J) Rel/voi relalif d III Public Service Employee Relations Ac) (Alb.). (t987) 1 R.C.S. 313. (82) Voir ~Itprn, note 79,1171. Lejuge Mcln!yrc traitai! alors de la question de savoir si le droit de grve cst prot~g~ par la libert

das.'OCiation garantie par r arlicle 2 .1) de la c/'Iat1e.

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1.)

Il n'est pas inutile de mentionner que cette affaire mettait en cause une loi qui, si elle n' :tait pas de nature criminelle proprement dite, revtait clairement un caractre pnal. Or, mme dans ce conte1tte, notre cour a t claire que les rductions de traitement des employs et la suspension de la formule Rand impose aux syndicats ne contreviennent pas l'article 7 de la charte.

Canada. Dans Une affaire de la Cour d'appel du Manitoba (Elliol c. Direclor a/Social Services (Winnipeg),

(1982) 17 Man. R. (2d)3S0(c.A.),on s'est demand Si les bnfices d'assistance sociale pouvaient tre coups sans cotrevenir la l'article 7de la C1uute. Une reponse affinnative fut donne fi la question telle que pose. La thorie des droits positifs a aussi t rejete

En l'espce, il s'agit non pas d'une loi pnale, mais bien d'une loi sociale intressant l' Oldre public, et que l'appelante prtend ne pas tre suffisamment gnreuse pour permettre aux jeunes br.ficiaires de subvenir aux ncessits de.la vie. La Cour suprme n'a pas tranch dfinitivement la question de savoir si l'article 7 pourrait jamais tre gnrateur d'obligations substantives pour l'tat en matire de droit:; conomiques. Il faudrait toutefois, pour cela, adopter LI conception large du droit la scUrit voque par la juge WtIson dans l'ant Singh. prcit, aIOl'& qu'eUe rep:enait la dfiltion qu'en donne la Commission de rform~ du droit(96).

dans un cas de protection financire des personnes ges (Manitoba Society 0/ Seniors Inc. c. Gntater Wmnipeg Gas, (1982) 18 Man. R. (2d). Pour parvenir il une interprtation cohrente de la Charte, conformment ilia philosophie qui l'anime. il faut, croyons-nous, distinguer clairement les approches qui se fondent soit sur la dlorie des droits ngatifs. SOil sur cene des droits positifs. Il nous pamft contmint
l'esprit d'une Charte tk type libral conne la n6tre de prtendre (JI/'elle prlisse imposer l'tal le dl!VOir de prendre des mesunts positives destines /ovoriser la promotion de tel ou tel droit. {...} Rien. d'une part, dans le dellxitne membre tk l'article 7 ni dnns l'arti cIe 1 ne laisse prsager quele constituant ait e1lllsag l'Imposition l'tat d'obligat/ons de nature positive. D'alUnt part. la Charte Il'abolit pas ID souverainet du Parlement et le processus dmccmtique par lesquels passe nonnalement l'instauration de route mesure positive destine procllrer la pai;;, l'ortInt et la scurit dans la socit; ce n'est pas l le rle propre du pOllVoir judiciaire. {... } il/aut {..} distinguer l'idal propos l'1at comme potlvoir politique, et la tlJche imposte l'tat comme pouvoir jlldiC'lire, qui est beaucoup plus limite. Si l'tot politiqlle peut essayer d'embrasser tous les l ments du bOlllleur huma/n.l'tat-}uge n '0 pas jouer ce role mime titre suppltif
{Les italiques sont du sOllS5ign.)

incIudes the eoonomic capacity to salisfy basic human needs. [...) The trouble with this argument is wa. it accords to s. 7 an economic role !hat is incompatible with its setting in Ille legal rights portion of the charter - a setting Ihat the Supreme COUrt of Canada bas relied upon as conlrolfing the scope of s. 7. The suggested l'Ole also involves a massive expansion of judicial l'eView, slnce It would bring onder judicial scrutiny all of die elements of the modem welfare Slale, 1cJuding die regulation of ttades and professions, the adequacy of labour standank and banlauptcy laws and, of course, the level of public expenditures on social programmes. As Oliver Wendell Holmes would have pointed OUI, these are the issues upon which e1ections are won and lost; the jUdges need a clear mandate to enler lItat arena, and s. 7 does not provide lhal clear mandate.

!t has bren suggested dlat "security of the persoo"

dans l'arrt Rodriguez. La loi conteste n'a pas non ..... . plus un caractre pnal, comme c'tait le cas dans l'affaire des infinnires, prcite. n s' agit d'une loi qui n'intresse que l'oId public et social, auquel ne s'intresse pas l'article 7. .

Le fait que le lgislateur ait iildiqu, l'article 6 de la loi, que l'aide sociale comble les besoins ordinaires et spciaux d'une personne prive de moyens de subsistance et qu'il ait fix 440 Sie montant de base couvrant ces besoins ordinaires et spciaux n'a pas eu pour effet de constitutionnaliser cette protection et de. faire entrer by the back door le droit de recevoir un tel montant dans la notion de sctuit de la personne de l'article 7.
Pour ces motifs, j'estime que l'article 7 ne trouve tout simplement pas application dans le cadre du prsent pourvoi, et je rejetterais le grief de l'appelante fond sur cet article. Ayant conclu une violation de l'article 15 de la charte, je passe maintenant l'analyse en vertu de l'article premier.

'cF '<.)1

Cela dit. la jurisprudence subsqu:nte de la Cour et l'ide d'un rattachement au systme de justice laissent perplexe quant l'mergence d'une illterprtation aussi large de la scurit de sa ~e~. Comme le fait remarquer le professeur Garant(91); On constate la forte rticence des juges faire en:rer la protection conomique dans le cadre des termes l tiJiss l'article 7 soit la "scurit de sa personne". Malgr une certaine volution de la notion de scurit, qui comprend maintenant la scurit psychologique et l'autonomie personnelle(98l, le professeur Garant est d'avis qu'il est contraire l'esprit de notre charte de prtendre qu'elle puisse tre source de droits positifs p,.ur l'tat, notamment en matire de scurit sociale19 J) :
Un autn! aspect tk la notion de scurit, qui se m/t(lche fortement la thorie des droits positifi, est ce que 1'01/ appelle conununmenlla scurit soclille, notamment . le droit aux pntstatlons d'aide sociale. Cette thorie

Il rsulte mon avis de ce qui prcde que, dans l'tat actuel des choses, les droits la libert et la s.curit de la personne protgs par l'article 7 ne constituent pas un fondement adquat pour le type de protection que recherche l'appelante Gosselin. L'article 7 ne peut servir de fondement pour obliger l'tat mettre sur pied un rgime d'aide sociale ou, si un tel rgime existe, comme c'est le cas au Qubec, pour forcer le gouvernement verser aux bnficiaires des prestations d'un niveau suffisant pour subvenir aux ncessits de la vie. L'appelante le reconnat d~ailleurs dans son argumentation.

C) L'article 1 de la cluzrle canadienne: l'attei"te au . droiJ l'galit constitue-t-elle une limite raisonnable dont la justification peut se dmontrer dans llIIe socit libre et dmocratique?
J.

Le professeur Hogg abonde dans le mme sens et appelle la prudence lorsqu'il s'agit de reconnatre des aspects conomiques aux notions de libert ou de scurit que l'on reb'Ouve r article 7. Selon lui, reconnatre un rle conomique la notion de scurit de sa per-

des droits positifs qui pourrait oblig';r le gouvernement il fournir des prestations socialtlS s'est pose il diverses reprises sans emporter la faVl:U!' des juges au
(96) Canada. Commission de rf:me du droi. Le tratemellf mdical et le droit criminel == Medical Tte.l/lllelit and Critninal La",. Ottawa: la Commission, 1980. P. 1). 7. (97) Pallice Garant. Vie, libert, scurit .:1. justice fondamen laIe JO, dans Gndd-A. Beaudoin et Errri P. Mendes. Charte canadienne des droits et liberts. 3" &1. Montral: Wilson &: LaBeur, 1996. P. 437. (911) R. c. Morgentaler. (1988) 1 R.C.S.30. (99) Loc. cit. supra, nOle '17, 442-443.

sonne serait incompatible avec le fait que cette disposition se retrouve dans la section de la charte traitant des Garanties juridiques, lesquelles ont gn!ralement trait aux droits des individus dans leurs rapports avec le systme de justice criminelle. Cela rejoint l'approche prconise par le juge Lamer, parlant en son nom seul, dans le renvoi sur la prostitution. Le professeur Hogg mentionne ce qui suit quant la possibilit de voir dans l'article 7 un droit un montant suffisant pour satisfaire aux ncessits de la vie (100) :
(100) Peter W. Hogg. Conslltutionol Law of Canada. 3rd cd. Volume 2. Toronto: CarswelJ. loosc-Ieaf. P. 44-11.

Je reconnais d'emble avec l'appelante que la prestation minimale offerte aux jeunes de moins de 30 ans (173 $) tait nettement insuffisante pour assurer un minimum vital ceux qui ne recevaient que ce montant. Le lgislateur le reconnat lui-mme implicitement en fixant dans sa loi la prestation de base pour couvrir les besoins ordinaires et spciaux 440 $. Ceci dit, avec respect pour l'opinion contraire, l'article 7 de la charte ne constitue tout simplement pas Une assise approprie pour son argument, lequel est davantage percutant en regard des dispositions de l'article 45 de la charte qubcoise, que j'analyserai plus loin.
Il est certes souhaitable que, dans notre socit moderne, tout rgime d'aide aux plus dmunis fourDisse tous ceux qui en bnficient un montant suffisant pour survivre et subvenir leurs besoins essentiels.. Ceci dit, ce droit que revendique l'appelante ne possde pas le Uen m'ee le systme de justice exig par le juge Lamer dans le renvoi sur la prostitution et auquel a fait rfrence une majorit de juges de la Cour suprme

Le cri/re applicable et les considrations gnrales

Dans l'antR. c. Oakes(lOl), le juge Dickson a nonc le critre d'analyse permettant de dterminer si une restriction un droit garanti est raisonnable et justifiable dans une socit libre et dmocratiqu~. Dans la jurisprudence subsquente de la Cour suprme, le test tabli dans l'arrt Oakes a t inteIptt et a connu certaines modulations. Cela tant, les tapes du test formul par le juge Dickson constituent encOre aujourd'hui le guide permettant de dtemliner si une violation peut se justifier: R.J.R. MacDonald inc. c. Procureur gtlral du Canada (10'2); Ubman c. Procureur gnral du Qu"_

bec(J03).

(101) (1986) J R.C.S. 100, 138-140.

(102) (1995) 3 R.C.s. 199,329.

(100) (1997) 3 R.C.S. 569, 595. paragr. 38.

1070

RECUEll.. DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

(1999) RJ.Q.

(1999] RJ.Q.

GOSSELIN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A,)

1071

Dans l'arrt R.J.R. - MacDonald i1lc., la juge McLachlin rsumait en ces termes les facteurs actualiss de l'arrt Oakes(l04):
Premirement. l'objectif de la loi qui restreint un droit ou une libert garans par la Chart doit trl: suffisamment impol13llt pour justifier sa supp~on. Deux~m~. ment, les moyens choisis pour attemdre cet objCCtlf doivent tre proportionnels l'objectif et l'effet de la loi en bref, propOOionnels au bien qu'eUe vise. Dans la dterminalion de la proportionnali~ il faut tenir compte de trois points: les mesures choisies doivent avoir un lien ralionnel avec l'objectif; elles doivent restreindre aussi peu que cela est raisonnablement possible le droit ou la libert garantis (atteinte minimale), et il doit exister une proportionnalit globale entre I~s effets prjudiciables des mesures et les eff,,~s salutaIres de la loi. (Les italiques sont du soussign.) ,

mier doit tre ralise en accordant une grande attention au contexte.

2.

LaiustiJication de "atteinte selon les eritres de l'll1Tit Oakes

Objectif urgent et rel

ne retrouverait les objectifs invoqus par le ministre public. Cela contrasterait avec l'article 1 de la Loi sur la scurit du revenu, adopte en 1989, qui mentionne clairement la rinsertion sur le march du travail au nombre des objectifs poursuivis par la loi. Elle prtend que, avec l'arrive massive de nombreux jeunes aptes au travail dans le rseau de l'aide sociale. l'objectif initial aurait donc t modifi et que cela ne saurait justifier a posteriori l'atteinte cause par l'article 29 a) du Rglement SlfT l'aide sociale. Enfin, elle affirme que, mme si l'on considre l'objectif de rintgration sur le march du travail des 18-30 ans, celui-ci ne serait pas suffisamment important pour justHier une atteinte au droit l'galit. Dans un premier temps, il convient de dterminer quels sont les objectifs devant tre pris en compte ault fins de l'analyse en vertu de l'article premier. Une fois ces objectifs dfinis, j'examinerai la question de savoir s'ils rpondaient des proccupations urgentes et relles.
(i) Les objectifs de la distinction tablie par l'article 29 a) du rglement pour les bnficiaires de moins de 30 ans

vaut I>as une redfinition complte de l'objectif initial CliO). Dans l'arrt Zundel, la juge McLachlin a ' reconnu que l'application et l'interprtation des objets , [peuvent] varier avec le temps (1 Il)>>.

a)

cene tape, il faut se demander si l'objectif de la

mesure attentatoire est suffisamment important pour

justifier une restriction au{x) droit(s) garanti(s) par la charte. L'objectif de la mesure doit rpondre des proccupations urgentes et relles. L'intim s'appuie sur la clause d~rogatoire ,<Br!' 4 t) de la Loi sur l'aide sociale et soutient que lobJecttf devant tre pris en compte dans l'analyse n'est pas celui qui existait en 1970, lors de l'adoption de la Loi sur l'aide sociale, mais plutt celui correspondant l'tat de la lgislation teHe qu'ene existait en juin 1987, aprs que l'article 15 de la charte eut pris effet. Ainsi, comme la Loi sur l'aide sociale a t amende en 1984 pour prvoir la mise en place de progranunes particuliers pour les moins de 30 ans, le gouvernement affirme que r objectif doit s'valuer la lumire de tout le rgime qui leur est applicable et, entre autres, de la possibilit pour les jeunes de participer aux prograntmes et ainsi obtenir une aide supplmentaire. Dans cette optique, le gouvernement invoque deux objectifs pour justifier sa mesure. Le premier se retrO\1ve l'article 6 de ln Loi sllr l'aide sociale et porte que l'aide sociale vise apporter une aide de dernier recours aux personnes prives de moyens de subsistance. Comme second objectif, le gouvernement prtend que le rgime applicable aux. moins de 30 ans visait hausser le montant des prestations tout en favorisant leuremployabilit.ll s'agit l, affirme le gouvernement, d'objectifs suffisamment importants pour justifier la violation de l'article 15. Pour sa part, l'appelante s'appuie sur l'arrt R. e. Big M. Drug Mart Lld., prcit, et soutient,que l'objectif d'une loi s'value en fonction de l'intention du lgislateur au moment oi) elle est entre en vigueur, et non en fonction d'un facteur variable. Or. elle prtend que lors de l'entre en vigueur de la Loi sur l'aide sociale, en 1970, celle-ci n'avait pour seul objectif que ~ combler les besoins ontinaires et spciaux d'une famille ou personne seule qui est prive de moyens de subsistance (art. 6) et que nutte part dans la loi ou le rglement l'on

Le fardeau de dmontrer qu'une restrictbn un droit ou une libert garantis par la charte est rdsonnable et . que sa jUstification peut se dmontrer ~ms le cam:e . d'une socit bore et dmocrntique appartient la partie .' qui demande le maintien de cene restrictiOl., en l'occuri". :'~ :rence le gouvemement(l05), et la norme d~ preuve est "" P ! i celle applicable en matire civile, soit Il prpondi 0-- ,. rance des probabilits(lOS). D'autre part, la Cour supreme a rappel qu'il ne convient pas, lors de l'analyse en vertu de ' 'article premier, d'adopter un critre rigide et formaliste s'appliquant uniformment, mais plutt un critre souple, tenant compte du contexte et permettant d'ta~lir un quilibre entre les droits individuels et le:; besom~ de la collectivit. Comme l'indiquait rcewoont le Juge Bastaracbe(101): L'analyse fonde sur l'article pre(104) VoiUl/pra, noIe 102,329-330. (lOS) Oms. SI/pra. noIe lOI, 136-137; R. c. I!dwr.rrls Books and Ar' Lld., (1986) 2 R.CS. 713, 768. (106) faR. _ MncDonolJ me. supra, nOie 102. 33 J, parall" 131: Ookes, supm, nOie lOI, 137; Edwards Booh olld ArIUd., Id., 768. (107) TholIISOn Ht!WSfX'pen Co. c. procureur gln/mt du CDnada, (1998) 1 R..CS. 871,939; YOir6galemenl: t:dwanls Books ondAn ud.,ld. 492493 i II/ISUII;S d'Amtriqlte c. Corroni, (1989) t R.C.s.1469,1489-1490;MeKinney,. Uniw:nillde Gllelph. (1990) 3 R.C.S. 229. 280-281; SJoffi- Co ltIrI~.. vtr Getteral Hospl/al. (1990) 3 R.C.S. 483.520,521; COIn,,1 fN'urloRlpubliquedu CtmDdac. CJJtwda, (199~) 1 R.CS.I39. 221-222:R.J.R. - Mm:Dmwldinc., supra, llOIe 1112, 330; RO$$c. Conseil #filaire dll dislYict n 15 dll Hou.,.'aNBnmswick, (1996) 1 R.C.S. 825, 871-872.

n rsulte de ce qui prcde que ,'intim a tort de prtendre que l'on n'a pas s'interroger sur les motifs qui animaient le gouvernement au moment de l'adoption de l'article 29 a), en 1910. mon avis, c'est l oublier que la distinction touchant les moins de 30 ans n'est pas apparue par magie en 1984 mais bien en 1970. C'est pourquoi il faut, dans un premier temps, aIler vrifier ce qui a motiv le lgislateur ce moment Le gouvernement pourra cependant s'appuyer sur un objectif tmoignant d'un changement d'accent ou d'interprtation de ces objectifs initiaux et prtendre que, lots de la priode en litige, ces objectifs rpondaient des proccupations urgentes et relles. Le ou les objectifs retenir ne doivent cependant pas tre compltement nouveaux par rapport ceux qui existaient l'origine.
Ma seconde remarque conceme le degr de gnralit qu'il convient d'adopter en dfinissant le ou les objectifs dont il nous faut apprcier le caractre urgent et rel. De faon gnrale, plus l'objectif sera dfini largement, plus il sera facile de le justifier et, inversement, plus on le concevra de faon restreinte, plus le fardeau chu au ministre public sera difficile satisfaire. Dans l'arrt R.J.R. - MacDonald inc., la juge McLacblin a opin qu'il faut envisager l'objectif de la mesure attentatoire puis~ue c'est celte demire (...1 que l'on cberche justifier( 12) . privilgiant ainsi une conception restreinte de l'objectif plutt qu'une conception trop largie (1 13) ; .
Si l'on formule l'objectif d'une faon trop large, on risque d'en eugrer l'importance et d'en compromettre l'analyse.

La dtermination des objectifs dont il, faut par la suite valuer l'importance pose deux problmes en l'espce. Le premier porte sur l'valuation des objectifs dans le temps et le second a trait la question de savoir si l'on doit envisager uniquement les objectifs de la disposition conteste ou plutt ceux de la loi dans son ensemble. Je traiterai successivement de ces deux aspects du problme. L'objectif d'une loi, au sens du premier volet du test de l'arrt Oakes, s'value en fonction de l'intention qui animait le lgislateur l' N::'ue de son adoption: R.. c. Big M Drug Mart Ltd. ( . Dans cet arrt, la Cour suprnie a en effet rejet la thorie de l'objet cbangeant. L'on ne peut donc attribuer d'objectifs ni en inventer de nouveaux selon l'utilit, telle qu'elle est perue actuellement, de ]a disposition conteste (J()I}) . Cependant, l'on accepte que l'objectif initial puisse subir un changement d'accent et des variances d'interprtation avec le temps, dans la mesure ob cela n'qui(108) (1985) 1 R.CS. 295. 334.
(109) R. c. 'tndel, (1992) 2 R.C.S. 731, 761.

Dans cett affaire, la Loi rglementant les produits du tabac (1 14) ne constituait qu'une facette d'un ligime complexe sur le plan de la loi et des principes destins protger les Canadiens contre les mfaits du tabac sur la sant. Ainsi, nous dit la juge McLacblin, la loi conteste avait-eUe un objectif plus restreint, selon leque1
(1/0) (Ill) (112) (113) (114)

R.c. Buller, (1992) 1 R.C.S.452,494et496;Zundel. id.. 761. Ibid. Voir Slopra, noie 102,335. Ihid. L.C. 1988, c. 20.

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l'intrdit de publicit et les restrictions ~ l'usage des~ ques visaient empcher la population de se laLSSel convaincre par la publicit de faire usage du tabac. C'est ce dernier objectif qui a t retenu aux fins de l'analyse. Bien qu'il ft moins importa~t que l' objec?,f plus large du rgime, la Cour a nanmoms conclu qu 11 tait suffisamment important pour justifi!r la suppression de la libert d'expression. . Thutefois, dans l'arrt tcent Vriend c. Alberta, prcit, les juges Cory et Iacobucci ont retenu une a~~ diffrente et conclu qu'co l'espce, comme la Iol tatt contraire la charte en Jason de sa pOlte trop limitative(US), il fallait prendr en considration a~i bien l'objectif de la disposition contesf:e que celuI ou ceux de la loi dans son ensemble. Les Juges Cory et Iacobucci ont cependant pris acte du fait que la jurisprudence de la Cour suprme est divise sur la porte de l'examen qu'il convient d'effectuer cette tape, alors que dans certaines dcisions, on a considr l'objet de la l~i daos son ensemble (116) et que, dans d'autres, seul l'objectif de la disposition attaque a fai. l'objet d'une examen(117) .
Dans l'ant rcent ThomsonNewspap,!r3 Co. c. Procureur gnral du Canada(l.18), le jug~ Bastar~che, rfrant aux arrts R.J.R. - MacDonald .nc. et Vrlend, a indiqu qu'il est ~ouhaitab~e ~'n~1Cer de. fao~ aussi prcise que pOSSIble (.:.] 1 objectif la disposrtion attentatoire afin d'tabhr un cadre druf pour valuer son importance .

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tablit une distinction discriminatoire pour les moins de 30 ans. C'est, mon sens, en fonction des objectifs particuliers de cette distinction que l'on doit valuer le caractre urgent et rel au sens de l'arrt Oakes. D'ailleurs, la prsente affaire se rapproche davantage de l'arrt McKinney, prcit, o la Cour suprme, en analysant les dispositions prvoyant la retraite obligatoire 65 ans, a retenu une conception,~treinte.d~ l'objectif aux nns de l'analyse. TI ne s aglt pas ICI, comme dans l'arrt Vriend, d'un cas o la loi a une porte trop limitative, comme c'tait le cas de l' Individual's Rights Protection Act(l19) de l'Alberta, qui a t juge contraire l'article 15 de la charte au. ~tif ~'~lIe ne protgeait pas les citoyens contre la discnmmatlon fonde sur l'orientation sexuelle. Toutefois, comme je l'expliquerai plus loin, on peut difficilement, en l'espce, analyser l'objectif de. la distinction tablie par l'article 29 a) dans l'abstraIt, sans tenir compte des circonstances elstantes et du contexte factuel et lgislatif de l'affaire, notamme~t l'a?gmentation des jeunes l'aide sociale, la dtrioration de leur situation sur le march du travail, l'entre en vigueur des programmes d'employabilit et la dcision du gouvernement de maintenir la distinction fonde sur l'ge de 30 ans et de n'offrir les progrmnmes qu' ce groupe. Or donc, mme si je suis d'accord qu'il est prfrable, en l'espce, d'envisager l'objectif de la mesure attelltatoire plutt que celui de l'ensemble du rgime d'aide sociale, ce qu'il faut se demander cette tape est de savoir si le traitement diffrelll appliqu auxjeuRes b/lficiaires l'poque rpondait des preoccupations urgentes et relles. Cela ne fait qu'illustrer l'importance du contexte cette tape de l'analyse. Quels taient donc le ou les objectifs initiaux de l'article 29 a) du Rglement S/lr l'aide sociale, l'origine du barme rduit pour les moins de 30 llllS,lors de son entre en vigueur, en 1mO?
Le tmoin Denis Fugre est venu expliquer pourquoi l'on avait dopt un barme diffrent pour les personnes aptes ges de moins de 30 ans. En marge. de r objectif gnral du rgime qui est de fournir un~ rude de dernier recours aux personnes dans le besom, on peut regrouper, la lumire de son tmoignage, ~es objectifs particuliers de la distinction pour les moms de 30 ans en quatre catgories :
(119) R.S.A. 1980. c. 12.

1. L'objectif principal tait l'poque d'hiler l'eJ/et d'attraction du rgime d'assistance publique chez les jeunes dans un contexte de disponibilit du travail;
2. Favoriser la responsabilit parentale aprs l'ge de la majorit;

de la priode en litige, des proccupations urgentes et Ielles?

(U)

Les objectifs de la distinction ipondaient-ils des proccupations urgentes et relles?

3. Faire preuve d'une certaine prudence devallt les coDts possibles du nouveau rgime unifoms ; . 4. Inciter le jeune au travail et faciliter son illtgration sur le march du travail;

J'ai expliqu. plus haut dans les prsents motif~, qu'on acceptera une interprtation diffrente des objectifs qui existaient lors de l'adoption de la loi, un certain changement d'accent des objectifs initiaux. dans la mesure o ils ne sont pas entirement nouveaux.
De mme, il n'est pas dtemnmt que lors de son adoption, en 1970, le petit barme ne rpondait pas des proccupations urgentes et relles. Dans l'arrt lnvin Toy Ltd. c. Procureur gnral du Qubec, prcit, le juge Dickson, tout en rappelant que le gouvernement ne peut invoquer a posteriori un objet qui n'a pu motiver l'adoption de la loi l'origine, a indiqu que cel~ ne l'empche pas pour autant de faire appel au~ meIlleurs lments de preuve disponibles et ainsi apporter une preuve dmontranrl'im~rtance actuelle que visait dj une 10 dans le pass( 2):
(..) pour tliblir que l'objectifprellerdemeureurgent et rel, le gouvernement peut certainement et doit mme faire appel aux meilleurs lments preuve qui ellislent au moment de l'analyse. [ ...] Il est Isale-

Un document dpos par l'conomiste Pierre Fortin(I20) permet de constater que ce dernier objectif du petit barme, soit J'intgration des jeunes sur le march du travail, s'inscrivait par ailleurs dans le cadre plus large de l'un des deux grands objectifs du systme d'aide sociale, soit:
a) donner une aide financire penneltant de subsister et;

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b) aider les bnficiaires atteindre une autonomie jinancire pennanente, notanunent en facilitant leur intgration sur le march du travail.
[Les italiques sont du soussign.]

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Appliquant ces principes l'espce j'esti~e .que c'est tort que l'appelante, tout autanl que 1 mtim, nous invite valuer l'objectif de l'aric1e 29 a) du Rglemellt Slfr l'aide sociale la lumire de l'objectif gnral de tout le systme d'aide social-!, selon qu'on se place en 1970 ou en 1987. Dan~ l:affaire.qui nous occupe, ce n'est pas la Loi sur 1 afd~ soc~ale dans son ensemble qui est conteste, mal;~ umquement l'article 29 a) du Rglement sur l'aide ./Ociale, lequel
(115) La loi albertaine sur la discrimination ne prHgeait pas ta disaimination fonde sur l'orientation sexuelh, ce qu'on a jug CQlItraire l'artide IS de 1a chane. (116) Miron c. Trtulel. (1995) 2 R.C.S. 418; '!gan .r:. Canada, . (1995) 2 R.C.S. SI3. (117) JtJ.R. MacDonald inr:. c. Procureur 84.,;rrJl du Canada, (1995) 3 R.C.S. 199; IkKinney c. Univ.,nlll de Guelph, (1990) 3 R.C.S. 229. (118) (1998) 1 R.C.s. 877,94&.

Fortin explique qu'au dbut on a mis l'accent sur le premier de ces deux grands objectifs, car on croyait q~e les bnficiaires aptes, alors peu nombreux, pourraient atteindre de faon autonome et sans trop de dif~~l!s le ~nd objectif. Dans un contexte de disponiblhte du travail, on voulait donner la chance au coureur [et) le programme devait tre la trampoline qui leur permettrait de rebondir rapidement sur le march du travail (121) . Deux des objectifs spcifiques qui existaient au moment de l'introduction de la distinction fonde sur l'ge de 30 ans, en 1970, me paraissent premire vue pouvoir tre suffisamment importants pour qu'on s'y ~ttarde ce stade, soit celui 1) d'viter l'effet d'attrachon au rgime et 2) de favoriser l'incitation et la rintgration au travail. Ces objectifs rpondaient-ils, lors
(120) Pierre Fortin. Les mesures d'employabilirt a l'aide lodale: oris/ne. sisnifir:DrilJ/l er porre.. MonlIal: Universit6 du Qubec Moom!al, Centre de recherche sur les politiques eonomiques, fvrier 1990 (Pj~ 1'0-49).
(21) /id.

de

ment pt)s$ible d'tablir qu'un objet, dont le caractre IIrgent et rel ne pouvait pas tre tabli l'lpt)que de l'adoption du texte lgi$latif. a acquis ce caractre avec le temps et l'volution des circonstances. {Les italiques sont du soussign.}

Dans ce dernier arrt. il fut dcid que des tudes postrieures l'adoption de la Loi sur la protectioll deI cOt/sommateur pouvaient valablement tre utilises pour dterminer si les enfants de moins de 13 ans taient incapables de faire des choix et des distinctions quant aux produits annoncs. En somme, donc, non seulement acceptera-t-on un certain changement d'accent au niveau des objectifs retenir aux fins de l'analyse (supra), mais ces objectifs sont galement actualisables. Suivmt ces principes, et, plus gnralement, vu l'importance de tenir compte du contexte factuel. social et lgislatif lors de l'analyse en vertu de larticle . premier (supra), je suis d'avis que la situation extr(122) (1989) 1 R.C.S. m, 984.

1074

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[1999] RJ.Q.

[1999] R.1.Q.

GOSSeLIN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1075

mement prcaire dans laquene se sont retrouvs les jeunes au tournant des annes 1980, les changements sociaux importants survenus dans la population de l'aide sociale l'poque et la mise. en uyre par le gouvernement de programmes d'empioyabilit constituent des indices et des circonstances pouvdnr servir de prelNe au gouvernement dans le but de dmontrer un changement d'accent des objectifs initiau:'t du petit barme et l'importance actuelle de ceux-ci. Ces objectifs taient, rappelons-le, 1) d'viter l'effet d'attraction l'aide sociale et 2) d'inciter l'emploi <et favoriser l'intgration des jeunes sur le march du travail.

1983, cette augmentation tait de.4O % chez les moins de 21 ans et de 33,2 % chez les 21-29 ans(l2J). Aussi, ce sont les mnages aptes de moins de 30 ans qui affichaient la plus forte augmentation de la clientJe(124). Cela s'expliquait, notamment, en raison du resserrement des critrs d'admissibilit l'assurancechmage, de l'augmentation des jeunes entrant dans la population active (<< baby boomers) et de la crise conomique. Le rapport de l'conomiste Pierre Fortin (pice PG-49) nonce certaines constatations faites au dbut des annes 1980:
1. L'augmentation de la clientle de l'aide sociale relltail surtout l'entre massive de jeunes de ]811 30 ans au programme. Ainsi, en 1975, la moiti des nouveaux bnficiaires avaient plus de 3] ans alors qu'en ) 983. la moiti avaient moins de 23 ans et les deux tiers moins de 30 ans. 2. La dure moyenne de prsence l'aide sociale s'tait sensiblement rallonge de 1975 1983, alors que les personnes seules aptes au travail de moins de 30 ans ont vu la probabilit de quitter le programme dans les 6 mois suivant leur arrive passer de 60 % en

insuffisante po~rencoDtrer les objectifs du rgime. De plus, comme Ilnustre cet extrait du Livre blanc sur la fiscalit des particuliers(l2fS):
Le programme actuel d'aide sociole ne s'attaque d'aucl/ne faon aux causes foflfiDmentales du c1J8. ~ge de Io"gue duree que S()1lt la faible spcialisa. tlOn, la faible scolarisati()1l elle manque d'exprience sur I~ march ~ t~avail. ~s donnes disponibles sur la cUe~t~e de 1 81de SOCIale indiquent que la moiti des asSIS~S .sociault gs de moins de 30 ans n'ont pas

financitre ,q~e devail en principe poursuivre le programme d aide sociale tel qu'initialement conu f...]

(pice PQ..4) Fortin concluait que Jes nouvelles mesures visaient

:
-;,!n~orcer

de faon marque la poursuite de

1 ob}ecliffondomental d'intgration des bnficiaires

11 ne s'agit pas de se livrer une analyse et! fonction des objectifs des programmes eux-mmes ni de tenir compte des objectifs de tout le rgime d'aid~ sociale, mais bien d'analyser l'objectif oe la distinction tablie pour les moins de 30 ans la lumire de cette nouvelle ralit plutt que dans l'abstrait. la suite d~ l'entre n .vigueur des programmes et la dcision ~.ouveme mentale de:maintenir la distinction fonde sur l'ge de 30 ans et n rendre l'aide conditionnelle qut pour les membres de ce groupe, la distinction est devenue inex'-:)\ tricablement lie l'existence des programmes r ~t< i, d'employabilit. L'article 29 aJ du rglemenl s'inscri . \ vait maintenant dans le cadre d'un corpus :le rgles ~ 1: applicables aux bnficiaires de moins de 31) ans. Ce '.qu'il importe de se demander, ce stade. c'est si l'objectif vis par le traitement diffrent rse."V par le lgislateur aux moins de 30 ans rpondait, lors de la priode en.litige, des proccupations urgentes et relles.
Or, en tenant compte de ces lments, je SllS d'avis que le ministre public s'est dcharg de sor. fardeau. En effet, l preuve a dmontr que dans lu annes 1970 et au dbut des anns 19&0, la situatio l l'aide sociale s'est graduellement transfonne alus qu'on s'estrettouv avec une clientle compose plincipalement de personnes aptes au travail. De 1975 i, 1983,Ie nombre de mnages inaptes au travail et re(:evant de l'aide sociale est demeur relativement stable', passant de 116366 105 677, alors que celui des mnages aptes dans la mme situation a plus que tripll., passant de 81853 en 1975 291320 en 1983. Plus paItl:Ulirement, ce processus de transfonnation structurelle traduisait une hausse impa:tante du nombre de jeunes aptes au traVail et recevant de l'aide sociale au barme rduit Alors que la clientle de l'~de sociale, toutes catgories confondues, augment81t globalement de 21,9 % entre mars 198:'. et mars

1975O%en 1983. 3. Le lemps de prsence raide sociale tait excep-

tioMellement conentr panni certaines catgories de jeunes prouvant des difficults '" extrmes se trouver un emploi.

complt J~llf cours secondaire et que 90 % d'entre eu~ o~t ~ns de 13 ans de scolarit. En outre, la grande ~a~nt~ d entre eux n'ont aucun mtier ni aucune spc~allsall?n. [CJes personnes n'aequirent que peu d expnence Sllt le march du travail et se trouvent, de ce fait, enfermes dans le cercle vicieux de la pauvret. Le programme actuel s'est limit, jusqu' trs rcemment, verser des prestations sans inciter les dmunis s'en .sortir et ~ans leur donner les instruments qui poumuent favonser lenr retour au travail comme, par exempl~, les programmes de fonnation scolaire ou professloMelle, des stages en industrie, elc. L'aide sociale engendre donc une dpendance souvent chronique du prestataire envers l'tat [...J. [Les italiques sont du soussign.) Cela rendait ncessaire une rorientation du systme qubcois de scurit du' revenu et le gouvernement a alors entrepris de remdier la situation (121) C'est ainsi qu'en avril 1984 la Loi sur l'aide sociale ~ l modifie pour inclure les programmes de dvelop~~ent de. ~'employabilit en rendant la parit de 181de condltio~?el~e ~a p~cipation ces programmes. Co~e 1 mdlqu81t Fortin, la crise qui svissait chez les Jeunes a t le dclencheur immdiat des nouvelles ~esures adoptes en 1983 afin de maintenir ou d'amborer l'employabilit des jeunes bnficiaires . Selon Fortin, on faisait ainsi d'une pierre deux coups. alors que Je jeune bnficiaire apte au travail POUV81t profiter : - d'une augmentation de J'aide financire - de \' occasion d'acero~ ses possibilits de trouver un emploi et ainsi alleindre l'objectif d'autonomie
(126) U,," '!iQIIC sur ia jiscalill ds pankuJiers (documeRl de (116selllallOl1, 1984).
(127) Dclaration du premierministte du Qubec mars 1983 (nice

au ma~'! du travail en {.-J dvelopp{anlJ leur employabtlll. (pice PG-49)

De plus, selon Fot:tin, l'emploi des 25 ans et plus avait chut de 3 % en 1982, alors que celui des 15-24 ans avait dgringol de plus de 15 %. L'anne suivante, lors de la prparation des programmes d'employabilit, le taux de cbmage des 15-19 ans atteignait 27 %, alors que ceux des 20-24 ans et des 25-34 ans s'levaient respectivement 20,8 % et 13,9 %(125). Le professeur Fortin mentionne qu'il ne faut pas hsiter employer le mot crise pour dcrire la dtresse humaine et financire des jeunes prsents l'aide sociale pendant la rcession de 1981-1982. .
Dans ce contexte, la pression tait devenue trs forte au dbut des annes 1980 alors que la seule aide pcuniaire apporte au groupe des 18--30 ans par l'article 29 a) du Rglement sur l'aide sociale tait devenue
(123) Din:ctiop des politiques el des programmes de scurit du wnmu. Qwlqll~s donnIes ",HeS sur la clientle de l'aide socDle. 1989 (pi~ PG-41A): (124) lI1l. (125) Op. cil. supra, note 120.

. L'appelante prtend que les changements majeurs mtervenus dans la clientle de l'aide sociale et les nouvelles mesures d'employabilit adoptes par l'tat ~ow: remdier dmontrent que l'objectif initial de 1 ~tcle 2~ aJ aurait t compltement modifi. Je ne SUIS p~s ~ ac~~~. D'une part, l'appelante msestime 1;S obJecti!s Imtia~ du petit barme en l'atteinte de 1 aut?norrue finanCire et l'intgration au march du travall (supro). Et, d'autre part, cela serait faire fi du contexte particulier du prsent litige. Si l'on tient comp.te du contexte dcrit plus haut, la prsente espce constitue un cas o l'on a prsent la fois une preuve d~o~ant.~ changement acceptable de l'accent des objCCtlfs ongmalement viss par la mesure(l28) et une I!reuve dmontrant l'importance actuelle de cet objectif,. c~nf~ra~t cet objectif un caractre urgent et rel qUI ~ exlst81t possiblement pas au moment de l'introduction de la distinction (l2!!'. . L'volution des circonstances dcrites plus haut et la rponse de l'tat qui a modifi la loi pour y inclure d~s p~grammes d'employabilit dmontrent en pre~er heu un, changement acceptable d'accent au mveau des objectifs poursuivis. Alorsqu' l'origine le barme rd~it ~ur les moins de 30 ans visait principalement li. Viter 1 effet d'attraction et, dans une moindre m~sure, .lI. fa~oriser l'incitation et l'intgration au travail, Ja~tuatlon.s'est renverse et l'empbase a t6 mise s~ la rint~8;Iati~n au travail par le dveloppement de 1 employab~ht. A 'mon sens, compte tenu de l'importance du contexte, il s'agit l d'un changement accept~?le de ~'accent de l'objectif initial d'incitation et d mt~~ au ~ du travail. La distinction pouvait certes s expliquer diffremment, mais il n'en rsultait pas
(128) (129)

R. c. Blkr. (1992) 1 R.C.s. 452.494496; R. c. Zundel,

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(1992) 2 R.C.S. 731,7.61. note 122. 984.

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un'objet compltement nouveau puisque la rintgration au travail tait l'un des objectifs viss par la mesure discriDnatoire lors de son adoJ,tion, en 1970 (supra).
Le gouvernement a, de plus, su prsenter une preuve d'actualisation de cet objectif d'intgration au travail et dmontrer qu'il rpondait, lors de la priode en litige, des proccupations urgentes et relles. L'augmentation fulgurante du nombre de jeunes aptes au travail et prouvant des problmes' d' employabilit l'aide sociale penne! de conclure que l'objectif de rintgration au march du travail possdait ds lors un caractre urgent et rel qi n'existait pas en 1970, au moment de l'introduction de la distinction. L'objectif s'est donc actualis.

teur dont il faut tenir compte dans l'analyse contextuelle en vertu de l'article premier. J'ai fait tat, dans le cadre de l'tude du caractre urgent et rel des objectifs, des problmes auxquels le lgislateur a voulu remdier en prvoyant un traitement diffrent pour les bnficiaires aptes de moins de 30 ans; augmentation dmographique r aide sociale due l'arrive massive des jeunes de 18 30 ans dans le rgime, prsence plus longue des jeunes l'aide, difficults des jeunes se trouver un emploi, etc. En somme, lors de la priode en litige, le traitement diffrent rserv aux jeunes de moins de 30 ans visait dvelopper leur employabilit et faciliter leur intgration au march du travail.
Ce qu'il faut ici se demander, c'est si les diffrents aspects du traitement diffrent rserv aux bnficiaires aptes de moins de 30 ans ont un lien logique avec ces objectifs. En d'autres termes, le lgislateur tit-il raisonnablement fond de croire que les moyens choisis, soit le maintien d'une contribution trois fois moindre pour les jeunes, pouvant loutefois tre augmente si le jeune participait aux programmes, pennettraient d'atteindre les objectifs fixs? .

bUil.
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Le rattrapage scolaire visait complter la fonnation par l'atteinte du secondaire V, soit le minimum gnralement requis sur le march du travail. Le programme Travaux communautaires visait fournir une exprience de travail, dvelopper l'adaptalion . la vie au ttavail, l'habitude des horaires de travail et les techniquesd'amlioralion de l'employa-

spcifiques s'appliquant exclusivement ce groupe. Dans son rapport (pice PG49), le professeur Fortin' e:tplique que le cho~ de limiter initialement l'expnence au groupe des jeunes de moins de 30 ans rpondait deS impratifs multiples: - la dtrioration extrme de leur situation sur le march du travail depuis le milieu des annes 70; -l'importancecapitalede la formation et de l'exprience acquise dans les premires MUes de la vie active: - l'utilit d'une prime fir,tancire intressante pour rendre attrayan te la participation aux sances d'employabilitet, naturellement ; la prcarit de la situation financire du gouvernement l'poque.

Ainsi. donc, pour ce. qui ~t des programmes euxmemes, Ils semblent Videmment avoir un lien rationnel avec l'objectif.

Je conclus de tout ceci que l'objectif de rintgration a march du travail invoqu par le gouvernement revtait suffisamment d'importance, lors de la priode en litige, pour qu'on puisse affirmer qu'il rpondait des proccupations urgentes et relles. b) Le critre de proporuonnalit
(i) Lien rationnel

Le lgislateur tait-il raisonnablement fond de limiter aux jeunes de moins de 30 ans sa politique d'aide conditionnelle en vue d'atteindre les objectifs fixs? Dans l'arrt McKinney, o l'on contestait la retraite obligatoire 65 ans en vertu de l'article IS,le juge La Forest a indiqu que l'Age est un motif bien p~culier de ,wscrimination. Il a mentionn qu'il eXJste une certame corrlation entre le vieillissement et l'affaiblissement des capacits, alors que les autres motifs de discrimination sont gnralement fonds sur des facteurs diffrents (132):
/1 nefallt cependant pas ol/blier qu'il existe des diffrellces importantes elUre la discrimirnztion fonde sur l'ge et certaillS aUlres motifs mentionns au par. 15 ( 1). D'abord, il n'y a rien d'inlirent dans la plupart des motifs numrs de discrlmilltltion, savoir la race, la COI/leur, la religion, l'origine nationale ou ethnique, 011 le se.te, qui justifie Ime corrlation gnrale entre ces caractristiques et les capacits. Mais if fi 'en est pas ainsi de l'lige. Il.1' a un l'(IJJpOrt gllral entre le vieillisseme/lt et l'affaiblissement des capacits.
[ ]

Il fallait donc. selon Fortin, aller au plus press . On peut, je crois, affirmer sans se tromper que les jeunes. de faon gnrale, constituaient un groupe cible ~u'~1 tait raisonnable et logique de vouloir aider priantlUrement, dans la mesure o les ressources financires et administratives de l'poque ne pennettaient paS d'tendre le systme d'aide conditionnelle tous les bnficiaires.
L'appelante attache une certaine importance au choix prcis de l'ge de 30 ans par rapport tout autre ge. Elle fait remarquer que la situation des 18-30 ans n'tait pas homogne et que les 18-24 ans taient plus durement frapps par la conjoncture difficile que les 24-30 ans. De plus, note-t-elle,le ministre public n'a pas dmontr que l'ge de 30 ans correspondait une norme reconnue en matire sociale ou conomique.

cette premire tape du critre de proportionnalit, il faut se demander si les moyens rus de l'avant

par le lgislateur ont un lien rationnel avec l'objectif et qu'ils ne sont ni arbitraires, ni inquitables, ni fonds sur des considrations irrationnelles: R. .:. Oakes(130). Dans R.J.R. - MacDonald inc., lajuge McLachlin a indiqu que, lorsque la loi vise une me dification du comportement humain; il n'est pas nces:,aire d'apporter une preuve scientifique que le moyen inftuence l'objectif et qu'il est suffisant que le lier s'appuie sur le fondement de la logique et de la raison (1 JO. Comme l'a rcemment fait remarquer le juge Bastarache dans l'aITt Thomson Newspapen Co. c. Procureur gnral du Canada, prcit, cela ne veut pas din qu'il existe une nonne de preuve moins leve en matire de sciences sociales. Il est en effet souvent difficile d'tablir une distinction nette entre les cas o l'tat agit en tant qu'adversaire singulier de l'individu et C!lJX o il agit comme mdiateur entre diffrents groupes de la socit. Cela ne constitue, nous dit le juge, qu'un fac(130) (1986) 1 R.C.S. 103. 139.
(131) Voir supra, noIe 117,339.

EI1 ce qui a trait u versement d'une prestation infrieure en tant que tel, on peut croire qu'il visait inciter le groupe vis participer aux programmes et, insi, recevoir une prestation suprieure tout en amliorant les chances des participants de rintgrer le march du lravail. Il y a donc un lien rationnel entre le versement d'une prestation moindre et l'objectif vis. Comme je l'expliquerai lors de l'tude de l'atteinte minimale et de la proportionnalit, ce sont plutt les effets de la rduction des prestations un niveau si bas qui posent problme en l'espce. Quant aux programmes d'employabilit, mme si leur constitutionnalit n'est pas en soi conteste en l'espce, ils font partie de ce traitement diffrent rserv aux jeunes par rapport aux autres bnficiaires et. dans cette mesure, ils font partie du contexte dont il faut tenir compte dans l'analyse. Voici quels taient les objectifs prcis de ces programmes:
Le programme Stages en milieu de ttavail visait donner des connaissances et de l'exprience en milieu dettavaiL

...

Pour dtenniner l'importance accorder e falettt nous devrions cependanl avoir l'esprit que les autr~ motifs numrs sont gnralement motivs par des fateurs diffrents. [...] il Ya souvent des motifs srieux
de confrer des avantages Il un groupe d'lige plutt qu' un autre dans la mise sur pied de grands rgimes sodawc el dans la rpartition des bnfices.

[Les italiques sont du sOIIssign.] Tout comme il y a une certaine corrlation entre le vieillissement et l'affaiblissement des capacits, il est raisonnable de croire qu'il y a un lien entre les besoins pressants des jeunes en matire de pauvret et d'emploi et le choix du lgislateur de mettre en place des mesures
(132) (1990) 3 R.C.S. 229. 297.

Le gouvernement a expliqu que plus de 70 % des bnficiaires de moins de 30 ans rsidaient l'poque chez un parent ou avec un conjoint (pice PO-52-A) et que la loi tablissait dj une distinction leur gard. Ces lments ne sont pas trs convaincants. D'une part, aucune preuve n'a t apporte d'une contribution parentale et l'article 23 du R~glement sur l'aide sociale prvoyait dj une diminution des besoins de 85 $ pour une personne qui demeurait chez un parent.
. Quant au fait .que la loi tablissait dj une distinchon pour les mOInS de 30 ans, il s'agit davantage d'un argument au soutien de l'arbitraire que de la rationalit. Le gouvernement n'a apport aucune preuve visant dmontrer que l'ge de 30 ans, qui existait depuis le dbut des annes 1960 dans les lois particulires d'aide

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RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[19991 RJ.Q.

[1999] tUQ.

GOSSELIN c. QUBEC (pROCUREUR GNWL) (CA)

107'

sociale qui ont prcd la Loi Sllr l'aide .sociale. reposait sur des considrations logiques et r3tionneUes. II est vrai qu'en matire sociale le gouvern~ment n'a pas, ce stade de l'analyse, l'obligation de prsenter une preuve scientifique d'un lien rationnel (R.J.R. - MacDonald inc., prcit). Sur ce point, il y a cependant absence totale de preuve. Concernant la dcision d'offrir les progranunes au groupe des moins de 30 ans et de ne rendre l'aide conditionnelle que pour eux, le professeur Portin, tmoin cl de la dfense, a lui-mme reconnu dans son tude que l'occasion en fut fournie}> par 1 existence du barme rduit que l'on retrouvait dj dans la loi. Le fait qu'on ait profit de cette dichotomie existante pour mettre l'essai le rgime d'aide conditiO:'lnelle ne saurait confrer l'Ilge de 30 ans le caractre d'un choix rationnel. tout au contraire. On.peut souponner srieusement, el c est un. ~up~ misme, que le choix du gouvernement de mamte~ .' . puremn, et simplement la barre 30 HIS ne tmol. gnait lpU d'une dcision rHchie et s()jgneuseme~t tablie en fonction de critres et de fait!. prcis, mats que cela constituait plutt n choix favorable guid principalement par des considrations d ordre conomique. On comprend aisment que le maintien de la barre 30 IIIlS, plutt qu' un ge infrieur, pennettait au gouvernement de diminuer d'autant lI:s cots de sa rfonne. Malgr tout ce qui prcde, il n'en rsulte pas que le choix du gouvernement devenait autcmatiquement draisonnable. Ce n'est que si la fixation de la limite 30 ans n'tait pas, en fonction des faib de l'espce, fonde sur la logique que l'on devrait intervenir. En d'autres teones, mme si l'on n'a pas dmontr que le choix de l'ge de 30 ans tait le rsultat :l'une dmarche .rigoureuse ou scientifique, si ce cl.oix s'avrait nanmoins raisotmable premire vue, compte. tell11 des faits de l'affaire. il y a existence d'un lien 'rationnel. La constitution n'exige pas que le choix gouvernemental ait t le plus appropri d'entre tous. II ne s'agit pas cette tape de se demander si les lsultats de la mesure ont t concluants ni de dterminer, ex postfacto, cequ'jl auraittpIfrable de faire. II suflitde s'assurer que le gouvernement ou le lgislateur tait raisonnablemen/fond agir comme ill'a fait: R. c. Butler(133).
(133) Voiullpnr. nOie 128.502.

Dans l'arrt Irwin Toy Ltd., le juge Dickson a nonc le critre applicable quant l'homognit du groupe(l34l:
Quand on traite de groupes htrognes en soi et dfinis en fonction de J'ge ou d'une caractristique analogue . l'ge, la preuve qu'une forte majorit du groupe requiert le genre de protection prvue par le

gouvernement peut penneltre d'tablir que le groupe a t dfini de faon raisonnable.

soient les moins envahissants d'entre 10uS pour parvenir son objectif. Du moment que les mesures choisies se situent l'intriur d'une gamme de mesures raisonnables, les tribunaux ne concluront pas qu'elle a une porte trop gnrale simplement parce qu'ils peuvent envisager une solution de rechange qui pourrait tre mieux adapte l'objedif et la violation: Thomson Newspapers Co. c. Procureur gnral du Canoda(136); Socit Radio-Canada c. Procureur gniral du NouveauBrunswick(137); R.J.R. - MacDonald illc. (138). Traditionnellement, la Cour suprme avait adopt une approche tendant djstinguer les cas o l'tat agit en tant qu'adversaire singulier de l'individu, conune en matire criminelle, et ceux o il doit concilier des intrts sociaux divergents, notamment en matire de sciences sociales. Dans ce dernier cas, les tribunaux appelaient gnralement faire preuve d'une certaine retenue: voir, entre autres, Ross c. Conseil scolaire du district nt> 15 dll NOlfVeau-BTUlIswick(I)<; Egon, ~it; Irwin Toy LId. c. Procurellr gnral dll Qubec(l40); McKinney c. Universit de Guelph(l41); TtreaultGadoury Co Commission de l'emploi et de l'immigration du Canoda(l42). L'on a galement dit que le gouvernement doit disposer d'une grande latllde pour dcider de la distribution approprie des ressources dans la socit(143) et qu'il doit avoir une certaine marge de manuvre pour adopter des mesures progressives (144).

suprme a prcis qu'il n 'y a pas lieu de faire montre de retenue d l"gard de la dcision du lgislatellr du seulfail qu'une question relve du domaine "social", .. oufaree que la ncessit pour le gouvernement d'agir "progressivement" a t tablie (les italiques sont du soussign). Traitant du critre de l'atteinte minimale le juge La Forest mentionnait ce qui suit(l46):
[ ..] la libert d'actiol! qui doit tre occorde l'tat n'est pas infinie. Les gouvernements doivent dmontrer que leurs actions ne portent pas atteinte aux droits

Or, les explications fournies par le professeur Fortin et la preuve du ministre public ont dmontr que, mme s'il n'y avait pas homognit complte chez les 18-30 anS, une partie importante des 24-30 ans requrait le geme de protection qu'on a voulu leur offrir. De fait, la preuve a rvl qu'entre mars 1982 et mars 1983 la clientle des 18--21 ans l'aide sociale a augment de 40 %, alors que l'augmentation fut de 33,2 % pour les 21-29 ans(l33). Le fait que les problmes taient plus criants au dbut de la majorit qu' rapproche de la trentaine n'est pas dtenninant.
De plus, comme l'indiquait le juge Bastarache dans Thomson Newspapers Co le fait, qu'il s'agisse en l~espce d'une loi visant influencer le comportement humain. et non d'un cas o l'at agjt comme adversaire singulier d'un individu comme en matire criminelle, constitue un lment contextuel prendre en compte lors de l'examen du lien rationnel. Dans les circonstances, je ne puis conclure que le rgime prvu par le lgislateur ne constituait pas un choix s'appuyant sur la logiqUe et la raison en vue d'atteindre l'objectif de rinsertion au travail: R.J.R. - MacDonald inc., prcit. J'aborderai maintenant la question de l'atteinte minimale.

en question plus qu'il n'est raisonnablement ncessaire pour raliserleurs objectifs. Ainsi,j'ai affirm ce qui ~uil au nom de la cour dans Ttreault-Gado/try, prcit,. il la p. 44 :

n va sans dire, cependanl, que la retenue dont

il sera fait preuve l'gard du gouvernement qui IIgiftre en ces matires ne lui permet pos d'enfreindre en tolite impunit les droits dont bnficie lin individu en vertu de la Charte.
[Les italiques sont du

soussign.]

'.;:

~l

(H) Atteinte minimale

1) Principes gnraux

La jurisprudence rcente de la Cour suprme laisse cependant voir que le principe voulant qu'une grande latitude soit laisse au lgislateur en matire de sciences sociales n'est pas absolu. Dans l'arrt unanime Eldridge c. p'rocureur gnral de la Colombie-Britannique(l4S), o tatt en cause le refus de la province de ColombieBritannique de fournir des services d'interprtes gestuels aux personnes atteintes de surdit, la Cour
(136) (31) (138) (139) '(140) (141)
(142)

. cette seconde tape du critre de proportiOtmalit, il faut nous demander si les mesures restrictives sont de nature porter le moins possible atteinte au droit l'galit.
La Cour suprme enseigne que le lgislateur 0' a pas choisir des mesures parfaites ou les moyens qui
(134) Voir supra. note 122,990.

(13S) Direction des politiques et.des programmes de ~urjt du reveau. Quelqlles dO/mies uliles sur la clientle il l'aide socQle. 1989 (piee pa.,UA).

(143) . (144) (l4S)

Voir supra. noie 118.962. (1996) 3 R.C.S. 480, 509, le juge La Forest. pour la Coor. Voir IIIpm. note 111,342-343. (1996) 1 R.C.S. 825,876. Voir mpra, nOie J22,993-994. Voir supra. noie J32, 286 Cl 304-305. (1991) 2 R.C.S. 22. McKInney. s/lpra. noie 132. 288; Egon, 8l1pra.llOIe 116.512, paragT.I04. McKInnq. sUprtl, noie 132, 317. (1991) 3 R.C.S. 624, 686, paragr. 85.

Dans l'arrt Thomson Newspapers Co., le juge Bastarache a indiqu qu'il est souvent difficile de faire une distinction nette entre les cas o l'tat agit conune adversaire de l'individu et ceux o il arbitre les revendications contradictoires de diffrents groupes. En consquence, il n'y a pas une nonne de preuve diffrente selon qu'on se trouve dans l'un ou l'autre de ces cas. Le degr de retenue dont il faut faire preuve sera plutt fonction, mme en matire sociale, des facteurs contextuels d'une affaire. Dans cet arrt, l'on contestait l'article 322.1 de la Loi leclorale du Canada(l47) qui interdit la publication 'ou la diffusion de sondag~ au cours de la dernire fin de semaine d'une campagne lectorale, en vertu de la libert d'expression garantie l'article 2 b) de la charte. Au nombre des facteurs cODtextuels~ le juge Bastarache a identifi la vuln6rabilit du groupe que la loi cherche protger et la prsence d'intrts opposs*. Or, son avis, les lecteurs canadiens ne fonnent pas un groupe vulnrabhfet rien ne tend il indiquer que les intrts des lecteurs et ceux des sondeurs sont opposs. En consquence, il a conclu qu'en l'esDce il convient de faire montre de peu deretenue(l4)>>. .
(146) Id.. 686, paragr. 86. (141) LR.C. 1985. c. E-2. (148) (1998) 1 R.C.S. 811, 963.

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Dans l'arrt rcent Vriend c. Alberta, prcit, les juges Cory et lacobucci reprenaient les propos prcits du juge La Forest dans l'arrt Eldridge. La juge McLachlin abondait dans le mme sens dans l'arrt R.J.R. - MacDonald jllc. alors qu'eUe mentionnait ce qui
suit(149).

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(... ) il faut prendre soin de ne pas pousser trop loin la Mtioll de respect. Le respect pert ne doit pas aller jusqu'il librer le gouvernement cie l'obligation que la Charte lui impose de dmontrer que les restrictions qu'il apporte aux droits garantis sont raisonnables el justifiables. Le Parlement a son role; choisir la rponse qui convient aux p'roblmes sociaux dans les limites prvues par la Constitutioll. Cepend'1nt, les tribunaux ont aussi un rle: dtenniner de faon objective et impartiale si le choix du Parlement s'irserit dans les limites prvues par la Constitution. Les tribunaux n'ont pas plus le droit que Je Parlement d'abdiquer leur responsabilit. Les tribunaux se trollllemient diminller leur rle il l'imrieur dll processus COllstillltio/lnel et affaiblir la slnlClI/re des droilJ Sllr lesqllels nOire COllstimlloll el notre lIaliOl1 son' fondes, s'ils porlaiem le respecljusqu'all point d'accepter le point de l'Ile du Parlement simplement pOllr le motifque le problme est srieux et la .folutwn d.lJicile. (Les italiques sont du ~oussign.)

ment et simplement l'article 29 a) du rglement; troisimement, en fonction de l'hypothse d'instaurer, avant 1989, un rgime unifonnis d'aide conditionnelle peu importe l'ge, comme c'est le cas actuellement; et, quatrimement, en s'attardant la suffisance de la preuve du ministre public visant dmontrer que le rgime particulier applicable aux jeunes tait de nature porter le moins possible atteinte aux droits garantis (accessibilit aux programmes, efficacit des mesures, nombres de jeunes ayant obtenu la parit, etc.).

de moins de 13 ans, le ju~e Dickson affirmait ce qui suit au nom de la majorit. ISO) :

Le choix de l'ge de 30 (/IlS comme critre de distillctioll

L'appelante soutient notanunent que le groupe des 18 30 ans ne prsentait pas une homognit suffisante, dans la mesure o la conjoncture frappait plus durement les jeunes de 18-24 ans que ceux approchant la trentaine. En somme, il affinne qu'en maintenant la barre 30 ans l'tat a ratiss trop large pour que l'on puisse affinner que l'atteinte qui en a rsult tait minimale. Le gouvernement rtorque qu'il doit tre permis l'tat d'agir progressivement lorsque les intrts de diffrents groupes sociaux sont en cause: McKinney, prcit. Il prtend qu'il appartient au lgislateur de fixer la ligne de dmarcation lorsqu'il arbitre les revendications divergentes de diffrents groupes dans la socit et qu'en cette matire les tribunaux doivent faire preuve de retenue. J'ai fait tat, plus haut dans les prsents motifs, des limites apportes par la jurisprudence rcente au principe de retenue dont les tribunaux doivent faire preuve en matire sociale. Ceci dit,je ne crois pas que la fixation de la barre un ge infrieur constituerait une atteinte minimale mme si, en nombre, moins de jeunes auraient souffert de la mesure discriminatoire, moins qu'il existe au dossier une preuve dmontrant que le choix de l'ge retenu par le lgislateur est clairement illogique ou irrationnel, les principes de souplesse sont de llse en ce qui a trait la fixation d'ges prcis. De fait, on a recormu que les tribunaux ne sont pas appels substituer leur opinion celle du lgislateur afin de tracer une ligne de dmarcation lorsque cela exige l'apprciation de preuves scientifiques mais opposes et la rpartition de ressources IillteS. Dans l'arrt Irwin Toy ud., 011 tait en cause une disposition de la Loi sur la protectiorl d" consommateur interdisant la publicit commerciale destine aux personnes

Lorsque le lgislateur arbitre entre les revendications divergentes de diffrents groupes de la collectivit, il est oblig de tracer une ligne de dmarcation qui est la fois le point de dpart lgitime des unes et le point o les autres diSP8f8ssent, sans tre en mesure de savoir exactemento cette ligne se trouve. Si le lgislateur a fait une valuation raisonnable quant la place approprie de la ligne de dmarcation. surtout quand cette valualion exige l'apprciation de preuves scientifiques contradictoires et la rpartition de ressources limites, il n'appartient pas aux tribunaux de se prononcer aprs coup. Ce serait seulement substituer une valuation une autre. En l'espce, mme si le llnistre public n'a pas dmontr que J'ge prcis de 30 ans correspondait une nonne reconnue en matire socio-conoltque et mme si le groupe des 18-24 ans tait plus touch par la conjoncture que les 24-30 ans, la preuve rvle qu'une forte majorit du groupe des bnficiaires de 18 30 ans et une proportion apprciable de ceux de 24 30 ans requraient la protection qu'on a voulu leur offrir. Tout comme dans l'arrt lnvin Tov ud., je ne me mon avis, ce pennettrais pas de retracer la ligne. serait esquinter le dbat que remettre en question le choix de l'ge prcis de 30 ans, plutt que tout autre ge, au nom de l'atteinte minimale. Les problmes engendrs par le rgime existeraient tout autant si l'on avait fix l'ge 26 ou 24 ans. Pour les mmes motifs, les individus demeurant au petit barme se seraient sans doute plaints d'tre discrimins en raison de leur ge.

qui se pose ici, c'est que le lgislateur a profit de la :' distinction qui existait dj dans la loi pour les moins . de 30 ans afin d'amorcer la transition d'un rgime' d'aide inconditionnelle vers un rgime d'aide conditionnelle. Il plaide devant nous que le manque de l'eS- . sources financires de l'poque ne pemiettait pas de gnraliser le rgime tous les bnficiaires avant 1989. La conclusion qui s'impose, et j'y reviendrai plus loin, c'est que le gouvernement a fait subir ail seul groupe des jeunes bnficiaires de l'aide sociale les frais de sa rfonne, ce qui a entran pour eux des consquences inacceptables que n'avaient pas subir les autres bnficiaires de raide sociale.

L'abolition pure et simple de l'article 29 a) du

rglement
L'appelante a galement soutenu que l'atteinte minimale aurait consist accorder la parit sans condition aux jeunes bnficiaires aptes de moins de 30 ans. Selon le gouvernement, l'liltnation de la distinction entre les bnficiaires de moins de 30 ans et les autres aurait eu pour effet d'inciter une proportion importante des jeunes demeurer dpendants de l'tat et aurait engendr des cots dmesurs.. Cela ne pouvait se faire sans une rfonne globale du rgime applicable aux moins de 30 ans, ce qui fut fait en 1989 avec , l'entre en vigueur de la Loi sllr la scl/rit dlf revel/II. La preuve du ministre public dmontre que J'hypothse de l'limination pure et simple de l'article 29 a) du Rglement sur l'aide sociale, qui aurait conduit un systme d'aide inconditionnelle pour tous les bnficiaires, a fait l'objet d'une tude dont les rsultats se retrouvent dans un document intitul Inf.fcts socioconomiques de la parit d'ale sOCale(l 1). L'tude a rvl les nombreux inconvnients de cette solution. Je mentionne les plus importants(l.S'2), - une proportion importante des jeunes serait fortement incite devenir ou demeurer socialemenl dpendants de l'tat; - comme le barme rduit incite les personnes seules aptes quiller l'aide sociale plus rapidemenl, il faut envisager une augmentation de la dure de prsence de cette clientle l'aide sociale;
(151) Service des politiques el de la recherche en scurit du revenu. Impacts socfo..collOmiques de la ponti d'aide sociale. 4 mars 1987 (pice PO-57). (152) Ibid; voir aussi le lmoignage de LouisonPronovost.

..2..&

Aprs avoir rappel ces.- propJs, les juges Cory et Iacobucci, dans l'arrt Vrielld, ont conclu que le gouvernementde l'Alberta n'a pas dl montr qu'il avait un motifraisonnable d'exclure l'orientation sexuelle de la loi provinciale interdisant la disciimination. 2) Application l'e~pce Je m'empresse de souligner ()u~ le premier juge, dans son valuation du critre d::. proportionnalit, a commis une erreur en indiquant que le fardeau de dmontrer qu'une altemative noins dommageable tait la porte du lgislateur reposait sur la partie demanderesse. Comme je l'ai mentionn plus haut, le fardeau de dmontrer qu'une al teinte est justifie en vertu de l'article premier appartient l'tat et non pas la partie qui conteste la validit de la loi. Cela tant dit, on peut en l'espce analyser le critre de l'atteinte minimale sous quatre angles diffrents: premirement, en s'interrogeant sur le caractre appropri de l'ge de 30 ans retenu p:1f le lgislateur; en second lieu, en examinant la poss\bilit d'abolir pure(149) (1995) 3 R.C.S. 199.332-:133.

Selon moi, le problme de l'article 29 a) du rglement ne se situe pas au niveau du choix particulier de l'ge de 30 ans comme critre de distinction, mais plutt au niveau du choix de l'ge (par opposition celui de l'aptitude au travail retenu dans la Loi sur la scl/rit dl/ revenu) comme critre intrinsque servant dtenniner le montant de l'aide accorde aux individus. L'ge n'tait tout simplement pas un critre quitable pennettant de fixer le montant de la prestation ou, du moins, une prestation quatre fois infrieure celle verse aux autres bnficiaires. Le vritable problme
(150) (1989) 1 R.C.S. 927. 990; voir au mme effelles arrts R. c. EJlVanls Books and An LId., (1986) 2 R.C.S. 713, 782-783. el Harvey c. Procureur gillral du NOIlJ1eau:-BnlllslVidc, (1996) 2 R.C.S. 876. 905-906. .

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RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

(1999) RJ.Q.

[1999) RJ.Q.

GOSSELlN c. QUBEC (pROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1983

_ cela pourrait inciter les jeunes cb?Jlger leur mode de rsidence; plutt que de rsider itt 70 % chez leurs parents, ceux-ci pourraient faire le choix d'un autre mode de rsidence; _ incidemment, l' on vacuerait du mme coup toute la question de la responsabilit parenlllie poUT les jeunes de 18 ailS et plus; les jeunes travailleurs dont les revenus gravitent autour du salaire minimum seraient grandement auirs vers l'aide sociale; -la parit inconditionnelle pourrait avoir pour effet d'inciter les jeunes moins bien nantis ne pas poursuivre leurs tudes postsecondaires, "u la gnrosit suprieure d'un tel rgime d'aide sociale par rappert au rgime de prts-bourses; les todiants de niveau pQStsecondaire pourraient prfrer poursuivre leurs tudes telT,ps partiel, tout en se prvalant de r aide sociale; _ il faudrait envisager une dimi.nulion du taux de participation des personnes seules aptes de .noins de 30 ans aux mesures de dveloppement de l'employabilit el, en consquence, une dtrioration de "employabilit deI bnficiaires de moins de 30 ans; . Quant l'impact tinancierqu'aurat engendrl'tablissement de la parit sans condition. le tmoin louison Pronovost a indiqu que pour l'.mne 1988, une fois que l'effet d'attraction envisag ::e serait compltement fait sentir, l'on pouvait. s'attendre des cots supplmentaires de prs de 430 millions de dollars. . que la Cour devrait intervenir dans c,~ choix de l'Etat au niveau de l'atteinte minimnle. Reprenant les propos du juge Dickson dans l'arrtIrwin To: Jl..td., le juge La Forest, dans l'arrt McKinney, rappelait le devoir de rserve des tribunaux lorsqu'il s'agit de la rpartition de ressources limites(lS3):
lA Cour ct la mo.joritl daI/S l'arrt hwin 'lby Ltd. c. Qu-

singulier, surtout dans le cas des sanctions et des poursuites criminelles, la Cour la majorit a ensuite soulign qu'il n'en tait pas ainsi dans les situations polycentriques. Ds ont ajout la p. 994 :
/1 ne sera peut-tre pas possible d'atteindre le mme degr de certitude dans des cas exigeant la conciliation de revendications contraires de groupes ou d'individus ou la rportition de ressources gouvernementales limites.
[Les italiques sont du soussign.)

La possibilit d'instal/NT, avant 1989, un rgime similaiN celui retenu dans la Loi sur]a st:urit du revenu
L'appelante a galement soutenu dans SOn argumentation que le gouvernement n'avait pas fait la preuve qu'on avait tudi la possibilit d'tablir un rgime moins pnalisant, du type de celui adopt lors de la rforme de 1989. et qui aurait par eimple impos des rductions de prestatiOIlS uniquement en cas de nonrespect d'obligations par le" prestataire, plutt qu'en fonction d'un critre inflexible comme l'ge. Selon toute vraisemblance, cette solution aurait t plus quitable que la politique discriminatoire entretenue l'gard des jeunes de 18 30 ans. Le fait qu'on ait limin cette distinction fonde sur l'ge lors de la rforme de 1989 le laisse d'ailleurs prsager. Cela tant, il faut se demander si une rforme de l'ampleur de celle de 1989 pouvait tre IIse en place avant cette date. La dcision d'uniformiser le rgimeet de passer d'un systme d'aide inconditionnelle un rgime d'aide conditionnelle est une dcision essentiellement politique et qui implique des sommes considrables. De mme, dans un domaine aussi complexe que celui de la scurit du revenu, un changement aussi radical de philosophie et de structure ne se fait pas instantanment .
Il ressort de la preuve du ministre public que la dcision d'uniformiser le rgime et d'liminer toute distinction fonde sur l'ge a t prise au dbut de l'anne 1986 et qu'elle a conduit l'adoption de la Loi sur la scurit du revelfu, en dcembre 1988, et son entre en vigueur, en aoQt 1989.
Le sous-lInistre de l'poque, M.Jean Pronovost, a expliqu que l'laboration d'une lgislation qui aurait limin toute distinction fonde sur l'ge impliquait une redfinition complte de la loi en fonction des besoins particuliers des diffrents types de bnficiaires. Il s'agit d'une lgislation ncessitant une grande prcision et de nombreuses distinctions permettant de rpondre chaque cas particulier. Cela s'avrait donc un travail trs complexe qui demandait un rajustement des quilibres antrieurement prvus dans la loi, de sorte que Je processus lgislatif a t relativement long partir de la directive ministrielle de 1986 jusqu' l'adoption de la loi, en dcembre 1988. Le tmoin Pronovost en a relat les diverses tapes.

Le dlai entre l'adoption de la loi et rentre en vigueur du nouveaU rgime prvue pour le 1cr a06t . 1989 s'expliquait principalement par la lourdeur de la tche consistant implanter le rgime au plan administratif, ce qui a ncessit entre 18 et 24 mois: conversion des dossiers actifs de l'ancienne loi, accueil de nouveaux clients, changements des systmes informatiss, formation du personnel, information de la clientle quant aux modalits du nouveau rgime, etc.

L'on reconnat galement au gouvernement le droit d'agir progressivement dans la mise en place de gran~ des politiques sociales: McKi,mey (1$4). Certes, comme la Cour suptme nous le rappelait rcemment dans les arrts Eldridge, R.IR. - MacDonald inc., Vriend et ThomSOfl Newspapers Co., il n'y a pas lieu de faire montre de retenue du seul fait qu'une loi relve du domaine social ou par ce que la ncessit d'agir progressivement a t tablie. Cela dit, la situation qui prvaut eri l'espce est fort diffrente de celle de l'arrt Eldridge. oi). le cot de la fourniture de services d'interprtation gestuelle dans l'ensemble de la Colombie-Britannique Ile s'levait qu' environ 150.000 $II!I'I. Cela tait bien en de des 400 millions de dollars que l'abolition pure et simple de l'article 29 a) aurait ncessits, et je ne me pennettrais pas d'intervenir ce niveau. Le sous-ministre de l'poque, M. Jean Pronovost, est venu expliquer pourquoi le petit barme n'avait pas t aboli avant 1989. Il a mentionn que, la suite du changement de gouvernement la fin 1985. le niinistre responsable avait, tt au printemps de 1986, donn instructions d'liminer toute distinction fonde sur l'ge. L'on ne pouvait pas liminer purement et simplement le petit barme et les conditions permettant de se rap~ procher de la parit. Cela Ile pouvait se faire sans une rforme en profondeur de la Loi sur t'aide sociale. Cela m'amne examiner la question de savoir s'il eftt t possible d'instaurer, avant 1989, un rgime similaire celui retenu dans la Loi sur la scllrit dll revenu, i.e. un systme de parit conditionnelle applicable tous les bnficiaires de l'aide sociale en fonction d'un critre d'aptitude au travail plutt qu'en fonction de l'ge.
(154) Id. 317.

Dans le mme esprit, le tmoin Guy Nolet est venu tmoigner quant aux implications, aux objectifs et aux contraintes de la rforme de 1989. Mentionnons notamment la question de l'hannonisation avec le rgime fiscal, le salaire minimum et le rgime d'aide financire aux tudes, la modulation des barmes de prestations, le souci d'viter une entre massive des travailleurs a faibles revenus, le dsir de favoriser l'incitation au travail des familles moins bien nanties, la question du pan age du logement et celle de la contribution alimentaire parentale. galement, il a rappel le long processus de consultation et d'laboration que x:equiert l'adoption de mesures lgislatives de cette ampleur: consultations entre miriistres, discussions avec les autorits fdrales, consultations publiques, dbats parlementaires, etc. Tous ces lments expliquent la priode de deux fi trois ans s'tant coule la suite de la dcision politique de modifier le rgime. Ces dlais me paraissent raisonnables dans les circoristances. On peut se demander pourquoi la dcision de rformer le systme d'aide sociale de manire liminer toute distinction fonde sur l'ge n'a pas t prise plus tt. Cependant, comme cela impliquait un cbange~nt radical de toute la philosophie sous-jacente notre rgime d'aide sociale, il s'agissait d'une dcision purement politique qu'il n'appartient pas au tribunal de prendre a posteriori.

la lumire de ces considratiom:, je ne crois pas

bec (Procureur gnral), prlcltl, a dit :Iairement que non seulement la conciliation de rneldications contraires de groupes 0/1 d'individus devdt tre value dans le cadre d'un eMmenfond surl'drtiele premier. mais 19o1ement la rpartition de resSGurces limites. Ayant soulign que les tribunaux peu'fenl dterminer avec un certain degr6 de certitude si ;es moyens les moins radicaux ont t choisis pourparienir l'objectif souhait lorsque le gouvernement (st J'adversaire
(153) (1990) 3 R.C.S. 229, 288: Egan c. Cant da, (1995) 2 R.C.S. 513, 572 et 576.

Le rgime d'aide conditionnelle applicable a/IX jeunes tait-il, compte ten" de ses modalits, de nature d porter le moins possible atteinte au droit garanti?
Tel que nous le verrons lors de l'valuation du critre de proportionnalit. la participation aux program- . mes d'employabilit a t mitige, notamment en raison du nombre limit de places disponibles. du manque d'information auprs de la clientle et des critres d'admissibilit aux divers programmes offerts qui ne penneUaient pas tous ceux qui voulaient participer de le faire. En consquence, la majorit (73 %)
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(155) Voir supm, note.145. 686, paragr. 87.

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deS jeunes touchs par l'article 29 a) n'a reu que la prestation de base. En outre, dans le cas du .!)rogramme Rattrapage scolaire, la participation au pro~e ne pennettait pas d'obtenir la parit; on receVlllt 100$ . de moins que la pleine prestation.
mon sens, ce qu'il incombait au gouvf.rnement de dmontrer ce stade, ce qu'il n'a pas fait. c'est qu'il n'tait pas raisonnablement possible, tout en conserliant la distinction pour les nwins de 30 ans, de porter atteinte de faon moins importante au droit l'galit, compte tenu des ressources disponibles l'poque.

nette~t insuffisante pour conclure qu'il s'est dcharg de son fardeau. Comme l'affinnait la juge McLachlin dans l'arrt RJ.R. - MacDonald itlc., prcit, le respect que r on doit avoir envers le Parlement ne doit pas lib rel l'tat de l'obligation que lui impose la chart~ de dmontrer que la violation se justifie dans une SOCit libre et dmocratique(IS6).
Sans remettre en question le conten des programmes eux-mmes, me paraissent toutefois fort pertinentes: au niveau de l'atteinte minirnale.les considrations relatives au nombre de places disponibles, aux critres d'admissibilit, aux listes d'attente, l'information auprs de la clientle, la possibilit de rpartir les co11ts de la rfonne entre les diffrents groupes d'ge. Le gouvernement se devait de dmontrer que, en dterrnnanfles paratntres de ce rgime, il tait raisonna~lement fond de croire qu'il portait minimalement attemte aux droits des moins de 30 ans. En d'autres tennes, il devait au moins s'assurer que le plus grand nombre de jeunes, sinon la totalit. puissent av~~ la possibi1i~ d'accder la parit la seule condllion de voulou participer aux mesures. Sans que l'on impute l'tat le devoir de pousser dans le dos de ceux qui, par mauvaise volont ou pour d'autres raisons, s'y .refusaien~, cela impliquait tout le moins que chaque Jeune dsireux d'y participer, peu import~ sa con?ition et ses caractristiques personnelles, pUisse le faire.
Or, je l'ai mentionn, la preuve du gouvernement est nettement insuffisante pour lirer une telle conclusion. De plus, comme l'indiquait le juge Bartarache, Thomson Nelllspapers Co., mme si l'on se trouve dans le domaine social, cela ne veut pas dire qu'il faille automatiquement faire preuve d'une grande retenue. La dmarche approprie est d'adopter une analyse fon de sur le contexte. Entre autres facteurs contextuels, le juge Bastarache mentionnait la vulnrabilit du groupe et la prsence d'intrts opposs . En l'espce, les jeunes bnficiaires taient cert~s un groupe vulnrable mais, sous le prtexte de voulOir amliorer leur employabilit, le traitement diffrent qu'on leur rservait a eu sur eux des consquences importantes et n'a fait qu'aggraver leur tat de vulnrabilit. En outre, la prsente affaire, mme si elle relve du domaine social, n'en est pas une qui met
(156) Voir supra. note 149,332.

Or, la preuve du ministre public, s'il en est une, est

vritablement en cause des intrts opposs au $Cns o l'entend la jurisprudence. Bieri que les problmes d'employabilit taient plus pressants chez les jeunes, les intrts des autres bnficiaires, ceux de plus de 30 ans, allaient dans le mme sens que ceux des moins de 39 ans. Leur intrt tous tait de recevoir une aide suffisante pour avoir droit un minimum vital, pourvoir aux ncessits de la vie. Aucun intrt oppos n'tait en cause dans la dcision du gouvernement de sacrifier les jeunes en amorant sa rfonne.

tioonalit entre les effets prjudiciables des mesures restreignant un droit ou une libert et l'objectif, el il doit y avoir proportionnalit entre les effets prjuJiciabJes des mesures et leurs effets bnfiques . J'examinerai dans un premier temps les effets prjudiciables encourus par les bnficiaires ne recevant que la prestation de base de 170$ par mois. n s'agira par la suite de dterminer si le rgime de parit conditionnelle ?t la participation aux mesures a suffisamment rduit les effets prjudiciables du petit barme pour qu'on puisse affirmer que ceux-ci taient proportion ns l'objectif et aux effets bnfiques.
1) Les effets prjudiciables

En d'autres tennes, il devait dmontrer 1) qu'on a fix des conditions d'admissibilit suffisamment souples pour avoir accs aux programm.es, ~) qu'on a ai . de faon raisonnable dans la dtenrunatl~n. des condi: . tions pennettant une augmentation de 1 aide, ce q.uI n' tait possible qu'en participant aux mesures. Auratt on. par exemple, pu prvoir des exceptio 1S pour les jeunes q~i n'avaient pu avoir accs aux prognunmes ou qui, pour une raison ou pour une autre.. r, 'ont, ~ ~ ;. y participer, une sort~ de filet de scun~? ~ trut-d pas possible de rpartir les ressources dispombles de manire ne pas faire subir entirement un groupe dj affect par la conjoncture: les je~nes, ~e~ in~onv. nients et les frais du passage d un rgtme d rude mcon ditionnelle vers un rgime d'aide conditknnelle? Le versement d'une prestation trois ou quan.~ fois infrieure celle des autres bnficiaires, uniquement en raison de l'ge et sans qu'aucun comprnis ne soit impos aux autres bnfic~aires, pennet:il ,le C?nclure que le gouvernement a pns des prcautlons ratso~na bles pour porter minimalement atteinte au droit l'galit des jeunes bnficiaires? Avec rtspect pour l'opinion contraire, je ne le crois pas. Je note d'ailleurs que le premier juge a conunis une erreur en affinnant qu'il appartenait l'allpelante de prouver l'existence d'une alternative prfrable. et de faire la preuve des raisons pour lesquel:es certains jeunes n'ont pas particip aux programmes. C'est l, d'une part, lui imposer un faIdeau impossibh: et, d'autre part, oublier que, l'tape. de l'article premer, c'est au gouvernement qu'il appartenait de justifier. a violation du droit l'galit et de dmontrer quele traitement diffrent rserv aux jeunes portait mirimalement atteinte leur droit d'tre traits galement par rapport aux bnficiaires de plus de 30 ans.

Le gouvernement, a Posteriori, prtend que c'est la situation des jeunes sur le march du travail qui a motiv son action. Cela a peul--tre t le cas en partie mais, selon toute vraisemblance, sa dcision a t base essentiellement sur des considrations financires et sur le fait que la loi distinguait dj depuis 15 ans les bnficiaires de moins et de plus de 30 ans. n faisait d'une pierre deux coups en rservant le rgime d'aide conditionnelle aux jeunes assists sociaux mais, en leur octroyant une prestation de base trois (3) fois inf rieure, il faisait subir eux seuls les frais de sa rforme, uniquement en raison de leur ge. Les autres bnficiaires de l'aide, en contrepartie, n'avaient aucun risque assumer et allaient recevoir, peu importe les circonstances, une prestation suffisante pour couvrir leurs besoins ordinaires et spciaux. Le gouvernement n'a pas dmontr qu'en amputant la prestation des jeunes au titre des besoins spciaux, au risque d'en laisser plusieurs avec une prestation insuffisante pour subvenir leurs besoins vitaux, il a pris toutes les mesures ncessaires pour rduire ce risque au minimum.
Il en rsulte que l'intim n'a pas satisfait au fardeau qui lui incombait. Pour ce motif, la violation du droit l'galit cause par l'article 29 a) du rglement ne sau rait tre justifie en vertu de l'article premier de la charte. Je suis au surplus d'avis que les moyens employs par l'tat ne satisfont pas DOn plus au troisime volet du critre de proportionnalit, que j'aborde l'instant. .

La vie 170 $ par ;nois

La premire consquence du rgime en place tait de faire en sorte que les jeunes personnes aptes de moins de 30 ans et vivant seules, qui ne participaient pas aux programmes, soit par dsir ou soit parce que les imperfections du systme (nombre de places disporu. bles, critres d'admissibiUt. dlais, etc.) ne leur permettaient pas de ce faire, ne recevaient que la prestation de base s'tablissant ?t l'poque ?t 170$ mensuellement. L'appelante a fait tat des nombreux effets prjudicia bles, t~t matriels. physiques que psychologiques et sociaux, entrans par le petit barme. Au niveau matriel, est-il ncessaire de faire une longue dmonstration pour se convaincre qu'il est impossible pour une personne de subvenir ses besoins fondamentaux avec une somme de 170$ par mois? Poser la question est y rpondre. L'appelante a prsent des lments de preuve dmontrant l'impossibilit pour les jeunes au petit barme de se payer un logement (180$ 200$lmois pour une chambre; 320$ et plus/mois pour un appartement de 1 pice), de se procurer des vtements (50$lmois en 1985) et les ncessits personnelles et domestiques (37 S/mois en 1985) ainsi que le manque de nowriture (plus de 120$1 mois). Je note en sus que, selon l'valuation mme de la loi que l'intim cherche dfendre, les i( besoins ordinaires li> pour une personne seule s'levaient il l'poque quelque 440$ (art. 23 du R~glemenl sur l'aide sociale), soit le montant de la prestation que recevait un bnficiaire de plus de 30 ans. Je ne m'tendrai donc pas davantage sur ce qui me parait tre une vidence.

(iii) La proportionnalit entre les effets prjudiciables . des mesures et l' objectif el leurs effets bnfiques Dans l'arrt Dagenais c. Socit Radio-Canada, prcit, la Cour suprme a refonnul le troisime volet du critre de proportionnalit, qui s'nonce maintenant de la faon suivante (157): (...] il doit y avoir propor
OS7) (1994) 3 R.C.S. 835,889.

1086

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[1999) R.J.Q.

[1999] RJ.Q.

GOSSELJN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1087

Quant aux effets psychologiques et sociaux affectant les prestataires de 18-30 ans,l' appelan:.e a fait tat de l'isolement social dans lequel taient relgues les assists sociaux de ce groupe, des problm(~ de criminalit (fraude, prostitution, vol, etc.) causs par le . rgime et du sentiment de dcouragement chez les jeunes, pouvant mme aller jusqu'au suicide (sur ce dernier point, voir le tmoignage de la plaignante). En outre, la psychologue Gratton a numr, tant dans son rapport d'expertise (pice P-7)'que dans son tmoignage, les 4 facteurs de risque dont s/)nt gnralement victimes les jeunes de moins de 30 ans vivant seuls et ne participant pas aux programmes:
Le statut ambigll: l'adulte de 18 30 ans est maintenu artificiellement dans une infantilisation; il Y a alors atteinte l'estime de soi, ce qui engendre des consquences au niveau de l'identit positive et du cycle ~e vie :

L'effet des programmes et du rigime de parit conditionnelle. S11r les effets prjudiciables du petit barme
La preuve a dmontr que la participation aux mesures d'employabilit a t pour le moins mitige. En effet, de janvier 1980 juillet 1989, il semble que seulement 22,9 % des personnes seules aptes de moins de 30 ans aient particip aux mesures. L'intim a mme reconnu cet tat de fait (M. Bouffard). C'est donc dire que plus de 73 % de la clientle cible n'a pas particip et est donc reste au petit barme, avec les . consquences qui en dcoulaient (pice P-8. 12).

aux participants d'atteindre la parit avec les plus de 30 ans. En effet, les participants ce programme recevaient environ 100$ de moins que le barme rgulier (art. 35.0.1 et 35.0.2 du Rglement sur l'aide sociale). Plusieurs facteurs expliquent la faible participation' des jeunes aux mesures. n yft, d'une part, le manque d'information auprs de la clientle cible qui semble en avoir t une cause importante (pice PG-4): voir aussi le tmoignage de la plaignante et celui du tmoin Sandbom. Un second facteur pouvant expliquer le faible taux de participation aux mesures chez les jeunes de moins de 30 ans rside dans l'exigence des critres d'admissibilit: - le programme RaI/Tapage sco/are ne s'applique pas aux analphabtes, ceux n'ayant complt que leur cours primaire, ceux qui ont complt leur cours secondaire non plus qu'il ceux qui ont quill les tudes depuis moins de 9 mois. - le programme Slages en milieu de travail ne s'applique pas aux dipl&ms d'tudes collgiales, professionnelles ou universitaires, ni aux bnficiaires ayant quitt les tudes rgulires depuis moins de 12 mois. - le progranune 7hlvaux communautaires visait en principe les personnes dont la dure de prsence l'aide sociale atteignait 12 mois. En pratique cependant, il semble que le jeune pouvait y recourir ds son atrive il l'aide sociale. Ce programme tait donc le plus aeessible. Troisimement, le nombre de places disponibles peut galement expliquer cette faible participation des jeunes. On a en effet fix 30 000 le nombre de places disponIbles pour ces programmes. alors que plus de 75000 jeunes recevaient de l'aide sociale au petit barme. L'intim soutient, d'une part, que cela s'expliquait du fait qu'une proportion importante des jeunes habitaient chez leurs parents ou encore qu'ils pouvaient avoir des revenus d'appoint. On avait donc prvu qu'une partie importante des jeunes ne participeraient pas aux mesures. Cela me parait une justification bien mince pour expliquer le fait que plus d'un bnficiaire sur deux recevant le petit barme ne pouvait mme pas s'inscrire aux programmes, faute de places. Pouvait-on courir le
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risque de mettre en pril les conditions mitmales d'existence des uns parce que d'autres habitaient chez leurs parents? Avec respect, je ne le crois pas. De toute faon, l'intim n'a prsent aucune preuve d'une contribution parentale non plus que de la capacit de payer: des parents. Cela est sans compter que la preuve dmontre que le jeune vivant chez ses parents tait souvent appel dfrayer le cot d'une pension, soit environ 100$ 125 $ par mois. Quant aux. possibles revenus d'appoint allgus par l'intim, la preuve n'est gure convaincante cet gard alors que seul un sondage effectu auprs de 92 rpondants a t prsent, lequel a dmontr que plusieurs d'entre eux avaient un tel revenu mais qui, en moyenne, n'excdait pas 100$ par mois (Pice PG-15).
J'audience, le procureur de l'intim a indiqu, concernant la question du nombre de places disponibles, qu'une enveloppe ouverte avait t dbloque en rattrapage scolaire et qu'on n'avait pas dmontr que certains bnficiaires s'taient fait refuser pour ce motif. Avec respect, il lui appartenait de dmontrer que ceux qui voulaient participer pouvaient le faire. De mme, mme si les fonds taient disponibles, cela n'cartait pas pour autant les critres d'admissibilit noncs plus haut et la ncessit que le systme en question ait pu, concrtement, accueillir ces individus.

lA double contrainte sociale el Cllilurdle: par

peur de rendre la peI1lonne IIge de 18 30 ar,s dpendante dusystme d'aide sociale, on la prive ~i moyens ncessaires pour atteindre son autonomie, ,:e qui la maintient dans un tat de dpendance chroniqu:; _ Le sous-emploi: la personne se trouvant ,Jans une telle situation traverse cinq (5) phases dans sa (lmarche d'intgration au march du travail: espoir, anxit, dtresse, dcouragement, apathie. N'ayant pas de . '" compte en banque psychologique ,Ia rem,>nte est d'autant plus difficile; _ La pauvret extrme: l'impossibilit de se procurer les choses essentielles la vie amne des consquences psychologiques dommageables. ces facteurs fonctionnent en synergie et ~ont le propre des jeunes assists sociaux de moins de 30 ans. Ils sont galement "origine du stress extrme affectant ce groupe et que l'experte Gratton a dcrit comme tant environ cinq fois plus lev que chez les autres prestataires. Voil, en gros, poUl' les effets prjudiciables engendrs chez les personnes ne recevant que la prestation milmaIe. Si l'OB devait trancher sur cette ~eule base, je n'amais aucune hsitation conclure une disproportion. Cela tant, avant de conclure, il s'a.~it de voir dans quelle mesure le rgime d'aide onditionnelle implant en 1984 a attnu ou limin les effets prjudiciables entrains par l'article 29 a) du rglement.

On remarque galement que seulement 48,8 % de l'ensemble des participants aux programmes taient des personnes seules aptes et ges de moins de 30 ans. C'est donc dire que plus de 51 % des participants taient soit des couples sans enfant de moins de 30 ans, des familles monoparentales de moins de 30 ans ou des inaptes de moins de 30 ans. Or, ces deux. dernires catgories de personnes, qui participaient aux mesures, recevaient quant elles le plein barme. Cela est sans compter que le programme de Rattrapage scolaire tait ouvert aux individus gs de plus de 30 ans et qu'un bon nombre de ceux-ci y ont particip. En 1987-1988, 5588 des 31492 participants celte mesure, soit une proportion de 17,7 %, taient gs de plus de 30 ans et n'taient donc pas touchs par le petit barme(t581. Dans la mesure o le nombre de places disponibles (30 000 en 1984 et 40 000 en 1985) tait environ deux fois infrieur au nombre de personnes au petit barme (97 000 selon l'appelante et 75 000 selon le juge Reeves), on peut se surprendre de constater que la participation . aux programmes ne fut pas linte aux individus ne recevant que la prestation minimale. D'autre part. les statistiques dmontrent qu'en moyenne seulement 11,2 % des personnes au petit barme ont pu obtenir la parit la suite de leur parti- . cipation aux mesures d'employabilit. cela s'explique entre autres par le fait que la participation au programme de Rattrapage scolaire ne permettait pas
(158) MinSlm de la Main-d'uvre el de la Stllrit~ du revenu. Bilan sttuisllflle rltrosptetlfSlIr les Pro8rt1mrt/eS Je Jveloppement Jt l'employabilit: annes financires 19848.5

Et, finalement, au nombre des inconvnients du rgime, on peut galement mentionner les listes d'attente et les dlais encourus qui restreignaient le prestataire de ce groupe la. seule prestation minimale de 170$. En effet, entre le moment o une personne faisait une demande d'aide sociale et le moment o elle pouvait rellement commencer participer au pro. gramme, il pouvait s'couler un certain nombre de mois durant lesquels le bnficiaire tait priv de ces revenus supplmentaires. Ces dlais taient dus aux entrevues passer, la recherche concrte d'une place dans un programme et au moment o la demande d'aide sociale a t prsente.

/988-89. P. 10 (document produit pm: l'inli~ l'audience).

la lumire de tout ceci, on se rend compte que les effets prjudiciabtes de la mesure attentatoire n'ont pas, dans une proportion importante, t enrays par l'tablissement du rgime instaur en 1984. Les considrations que nous venons d'numrer ont fait en sorte que seule une mince proportion de la clientle des 1&30 ans (11,2 %) n'a rellement pu accder la parit. Les autres bnficiaires du groupe recevaient soit, la
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prestation ridicule de 170 $, avec les cons-.:quence8 qui en dcoulent, soit .une somme d'environ 340$ mensuellement pour les participants au progrmune Rattrapage scolaire , ce qui ne permettait Jlas non plus d'atteindre un niveau de vie dcent et dtl couvrir ses besoins ordinaires, valus 440 $ dans la Loi sur

l'aide sociale.
Il est d'ailleurs intressant de noter que le programme de Rattrapage scolaire tait la mesure la plus populaire, de sorte qu'une partie cOJl.'1idrable des participants ault mesures n'ont pas obtenu la parit (pice PO,UA).

De mme, on constate que le taux de participation ault mesures chez les personnes seules a chut de faon importante entre 1985 et 1989: en Travaux communautaires , alors qu'on comptait 11 018 personnes seules participantes en 1985-1986, ce nombre n'tait plus que de 9192 en 1988-1989; au progmme Stage en milien de travail , pour la mme priode. ce nombre passait de 16044 participants 4 960 et. en Rattrapage scolaire l', il chutait de 17 1 participants en 1985-1986 13 905 en 1988-1989(159).

~ter tou~ les aspects d'un problme la fois et qu'il dOIt poUVOIr adopter ~ mesures progressives compte tenu d~ ressources disponibles et ainsi accorder une protection au groupe qu'il juge en avoir le plus besoin(l61).

3.

Conclusion sur l'article premier

en

Les effets bnfiques du rgime et l'importance de

l'objectif sont-ils suffisants pour contrebalancer ces nombreux effets prjudiciables? Avec respect, je ne le crois pas. _ 2) proportionnalit aux effets bnfiques

enfin, la preuve a rvl que les possibilits de quitter l'aide sociale taient toutes fins pratiques les mmes, que les prestataires aient ou non particip aux programmes. De plus, selon les propres analyses du Ministre, le fait que les probabilits de sortie soient lgrement meilleures chez les participants n'est pas ncessairement attribuable l'efficacit des mesures mais davantage au fait que, au dpart, la clientle~ar ticipante est moins dpendante de l'aide sociale(l >.
Par ailleurs, il est intressant de remarquer que selon une tude effectue auprs de 1 500 rpondants sur les motifs de sortie des jeunes bnficiaires de l'aide sociale (pice 00-6), alors que 72,6 % des rpondants mentionnaient avoir pris la dcision de quitter les mesures de relance, seuls 19,1 % de ceux-ci ont affinn l'avoir fait au motif qu'ils s'taient trouv un emploi. Vu la faiblesse de la preuve de l'intim quant aux effets bnfiques du rgime, je ne peux que conclure l'existence d'une disproportion entre ces effets et les effets prjudiciables du rgime d'aide applicable aux moins de 30 ans. Il s'agit l d'un motif supplmentaire faisant en sorte que l'atteinte au droit l'galit ne. peut se justifier dans une socit libre et dmocratique. _ 3) Proportionnalit l'objectif Je reconnais d'emble l'importance que pouvait revtir l'poque l'objectif de dveloppement de l'employabilit et de rinsertion au travail des jeunes tout en fournissant ceux-ci une aide de dernier recours. est galement vrai que, dans l'laboration des grands rgimes sociaux, le lgislateur ne peut tre tenu de

, Cela dit, J'volution ne doit pas se faire au nom de l'IOtrt qu'on peut avoir ce que les jeunes rintgrent le m~h du travail, au risque de sacrifier ou de mettre sneosement en pril les conditions minimales de d~ncc: ~umaine des membres du groupe mme que ~ o,n ~Ire protger, et ce, uniquement pour des c?nsl~erati?ns relies l'ge, en l'espce le fait d avoir molOS de 30 ans. L'ge n'tait tout simplement pas un critre approp?~ de d~termination du montant de la prestation

En rsum, bien que l'objectif poursuivi par le lgislamarch du travall par le dveloppement de leur employabilit. ait eu u~ caractn: urgent et rel et que les moyens retenus ~ent eu un lie~ rationnel.avec l'objectif vis, le rgime diff~nt ~ppbcable aux Jeunes de moins de 30 ans ne ~onstitUalt pas une atteinte minimale au droit 1'6gaht f0t.td sur l'.ge et entranait des effets prjudiciables disproportionns tant l'objectif qu'aux effets bnfiques des mesures. En consquence, mme en !enant compte ~es .lments"contextuels, la distinction I~taure par 1 article 29 a) du Rglement sur "aide sociale ne peut se justifier en vertu de l'article premier de la charte.
t~ en la rintgration des jeunes sur le

. .,,-

En effet, l'intim ne nous a aucunem(:nt dmontr de faon tangible, ce qu'il lui appartenait de faire, quels taient rellement les effets bnfiques des pr0grammes d'employabilit et du rgime d'aide conditionnelle qui, selon lui, justifieraient toute atteinte au .droit l'galit. Le premier juge a mis le point de vue qu'ils avaient d tre profitables puisqu'oa a tendu le systme tous les bnficiaires en 1989, lors de l'adoption de la Loi sur la scurit du reve.lU. Avec respect, mme s'il avait raison sur le fond, .:ela n'carte pas la faible participation ult mesures et 1~s effets prjudiciables qui en aient rsult.
Le dfendeur n'a au surplus offert aucune preuve sur l'efficacit relle des programmes sur l'emploi. La preuve au dossier nous permet mme d',mtretenir de srieux. doutes au sujet de celle efficacit. D'une part. le gouvernement affirme lui-mme que ces mesures s'iIiscrivaient dans un processus long terme et qu'elles n'ont pas t conues pour dboucher din~tement sur le march du travail. La preuve dmontre incidemment que plus la dure de prsence l'aide sociale est grande (plus de 6 mois), plus la probabilit de retourner l'aide sociale est faible. Or, les statistiques relatives la dure de prsence l'aide ont dmontr que la dure moyenne de participation continue un prograInme n'tait que de 5,4 mois. On p::ut ds lors s'interroger sriesement savoir si les mesures permettaient vraiment de faire sortir les pa:1icipants de r aide sociale.

d aide sociale. Mme si le chiffre de 30 ans en soi po~vait constituer une atteinte minimale de discrimi~ nation fonde sur l'ge, l'on ne saurait tolrer une telle atteinte qui sacrifie la qualit de vie (ou de survie) des uns au bnfice de certains autres, et cela, sans que la mme ~gle ne s'appli~ue au groupe des plus de 30 ans. Il est lIl~cceptable quo un groupe d'ge que l'on prtend voulOir protger dOIve, sans justification raisonnable subir des inconvnients inacceptables que n'ont pas subir les autres bnficiaires de l'aide sociale.

D) L'article 4S de l charte qttbcoise

Il faut maintenant dterminer si l'article 29 a) du rglement porte atteinte l'article 45 de la Charte des dr?ilS et liberts de la perSOl/lle, qui prvoit ce qui
SUll:

.C?m~te tenu des effets extrmement prjudiciables et IOJuStifiables ~ntrans par le rgime, on ne saurait tolrer cette attelOte, tout simplement parce qu'elle est fonde sur l'Sge et que l'ge, moins que l'on ait dmontr que des conditions d'accessibilit appropries et suffisantes avaient t prvues. tait un critre inquitable d~ d~rmination du montant de l'aide et qui ne peut se Justifier dans une socit libre et dmocratique.

45. TO,ute personne dans le besoin a droit. pour elle et sa famille, des mesures d'assistance financire et des l?esures sociales. prvues par la loi, susceptibles de lUI assurer un niveau de vie dcent.
Le premier juge a estim que cet article ne constitue qu'un nonc de politique gnrale dont la mise en ?vre se v;ifie. dans la lgislation pertinente. Selon 1";1' cette obligation trouve ses limites dans la loi et les tnbunaux ne sont pas autoriss il rviser la suffisance des mesures adoptes. En outre, cet article ne confrerait aucun droit de rclamer une somme d'argent.

~ ~nitive, m~ si les jeunes avaient des besoins p~~ubers en matire d'emploi et que les mesures sP:cl~que~ leur !aDt applicables pouvaient sembler, a

1.

Les prtentions des parties

pnon, .avOir un lic;n logique avec l'objectif, les effets dr:unaques entraIDs par le rgime instaur ne sauratent, eux, tre proportionnels l'objectif et ault effets bnfiques des mesures. Le critre de l'ge pouvait ~anu"tre rati~nnel.pour atteindre l'objectif de rinsertion au travad, lIllIlS les effets pervers qu'il entrane sur le groupe mme des personnes qu'il devait favoriser ne sont pas justifiables.
(16\) ~c9~inney c. Ulliversit de Guelph, (990) 3 R.C.S. 229. 317-

(159) Id.. P. 6, 8 el 10.

(l60) SctVice des po1iques el de la recberehe du revenu. AlUIlyse des mesun'$ de dheloppement de l'employabllil. Avril 1984 -Ao11986 (PG-37).

L'~pp;lante !le p~ge videmment pas l'avis du prenuer Juge. BII:n qu elle reconnaisse que les termes ~ I?rvus par la 1?1 confrent une certaine discrtion 1 Etat, elle soutient que les mesures fournies doivent ~algr tout tre susceptibles d'assurer un Jveau de VIe dcent. En d'autres termes, l'article 45 renfennerait un contenu obligationnel miJmum notamment partir d'autres droits fondamentaux co~sacrs par la charte (re~t de la dignit, droit la vie, l'intgrit, la scunt, etc.). De plus, selon elle l'exclusion de l'article 45 de la clause de prsance ~e lui ferait pas

1090

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[l999] R.J.Q.

(1999) R.J.Q.

GasSELIN c. QUBEC (PROCUREUR GNmuL) (C.A.)

1091

perdre son caractre quasi constitutionnel exigeant une drogation expresse.

En l'espce, selon l'appeiante,l'articlC: ~5 il t viol. du fait que l'aide octroye en vertu du petit \)arme avait
pour effet de confiner les prestataires un~ situation ~ sIvie nullement compatible avec un ruveau de vIe dcen;. En consquence, elle plaide que ln disposition devrait tre dclare inopposable aux membres du groupe dfini dans le recours collectif.. Quant au gouvernement. il repr~nd .essentiellc:ment le point de we adopt par le prenner Juge. savoIr que la porte de ce droit est restreinte la protection prvue par les textes lgislatifs. De plus, soutient-il, ~'exclu sion de l'article 45 de la clause de prsance fait chec toute contestation de la validit d'une disposition lgislative.
2. . La., porte de ['article 45 de la chane qubcoise

Dans le cas de la charte qubcoise, cette suprmatie par rapport aux lois ordinaires se trouve renforce par la clause de prsance expresse applicable aux droits noncs aux articles 1 38 inclusivement:
52. Aucune disposition d'une loi, mme postrieure la Charte, ne peut droger aux articles 1 38, sauf dans la mesure prvue par ces articles, moins que ceUe loi

Par ailleurs, la charte qubcoise, comme les autres lois de mme nature, est elle-rnSme assujettie une obligation de conformit la charte canadienne (l61). Enfin, il importe de souligner que, de manire gnrale, la charte qubcoise est pratiquement l'un des seuls instruments au Canada, sinon en Amrique du Nord, consacrer expressment la protection des droits conomiques et sociaux dans une loi fondamentale et quasi coostutionneUe. L'auteur Pierre Bosset{l68} y voit l la caractristique la plus dterminante de la spcificit de la charte qubcoise par rapport l'ensemble de la lgislation canadienne relative aux droits de la personne. son avis, la protection toute particulire qui est confre ces droits, par ailleurs dj inscrits dans certaines lois sociales, appelle une reconnaissance la mesure de ce phnomne. Il cnt Cl6!1).: [...] l'inclusion des droits conomiques el soault
dans un document qui affinne solennelJemenlles liberts

les nous sommes attachs au Qubec. Malgr que potiJ: certains d'entre eux, ils sont soumis l'etfetd'awres lois gouvernementales, ce que je suis loin de nier, iJs reprsentent quand mme des acquisitions de nOire . patrimoine dmocratique. C'est la mison pour laquene nous les avons inscrits celle charte. Comme l'indiquent ces propos. les droits conomiques et sociaux, essentiellement regroups dans le chapitre IV(I71) de la charte, chappent la prpondrance que l'article 52 contre aux autres droits et liberts garantis par celle-ci. S'il s'ensuit qu'une atteinte l'un ou l'autre de ces droits ne peut. en principe, donner lieu une dclaration d'inoprabilit aux termes de l'article 52, elle n'exclut cependant pas le droit, prw l'article 49 de la charte, d'obtenir la cessation de cette atteinte et la rparation du prjudice moral ou matriel qui en rsulte. b) L'clairage du droit international L'importance accorde au droit international des droits de la personne lors des travaux prparatoires l'adoption de la charte qubcoise ainsi que la similarit du langage utilis dans plusieurs de ces instruments nous amnent maintenant considrer l'clairage fourni par certaines dispositions telles qu'analyses par diffrents organes de contrle et auteUrs spcialiss. Je commencerai par un expos des rgles, pertinentes la prsente affaire, qui manent de ce systme. Suivra une analyse consacre la porte de ces principes en droit canadien et qubcois.
(i) Les principes pertinents

n'nonce expressment que celte disposition s'applique malgr la charte. La charte qubcoise se distingue encore des lois pr<r vinciales sur les droits de la personne dans la mesure o la trs grande majorit de celles-ci se limite l'interdiction de la discrimination. Or, si la charte du Qubec confre une porte considrable au droit ~ rg~it, elle protge en outre d'autres type.s ~e droIts, SOIt l~ liberts et droits fondamentaux 81nSI que des droits judiciaires, politiques, conomiques et sociau~ au~ quels le droit l'galit peut d'ailleurs tre coDJugue.

c:t droilS fondamentault ne peut tre sans consquences.

A tout le moins, elle force envisager la queslion de

La ~alidit de l'article 29 a) du rglement eu gard au droit prw l'article 45 de la charte qubcoise exige, dans un premier temps. que l'on s'attarde ~a porte spcifique de cette disposition. Dans.cette optique, je discuterai successivement Q) de cer!~ns a~pects qui illustrent la spcificit de la charte qlle~lse au sein de la lgislation canadienne sur les drollS de la personne et b) de J'clairage qu'est susceprible de nous fournir le droit international des droits de la personne. d' o l'article 45 trouve sa source. Cela nous permettra c) de procder un examen plus approfondi de la porte du droit qui y est garanti. .
a)

Par rapport la charte canadienne, dont l'application est restreinte l'action gouvernementale, la charte qubcoise, comme les lois provin~ales m~ nature, offre divers modes de rparation a~x J~~fla bles lss dans le cadre de leurs rapports pnvs ( . ).

ru:

la protection des droits conomiques el sociaux dans une perspective qualitalivement diffrente, propre un texte quasi constitutionnel, et non comme une simple branche du droit administralif.
I.: auteur invoque cet effet ceitains propos que le ministre de la Justice(l70) formulait, l'poque, aprs avoir situ les droits conomiques et sociaux dans le cadre plus large d'une charte destine faire une synthse de certaines valeurs dmocratiques acquises au Qubec et, gnralement, en Occident :
peut~lre que, dans des cas, il s'agit d'expressions de bonne volont, mais je pense que le rait qu'ils soient reconnus dans un projet de loi comme celui-l va leur

La spcificit de la charte qubcoise

Depuis 1982, la Cour SIlpIme a reconnJ de manire constante aux lois provinciales sur les dro,ts de la personne un caractre fondamental et quasi constitutionnel qui commande une interprtation hbrale el tlologique susceptible d'en promouvoir les fins gnra;es(l62).
(162) ]nsurance CDrp. of Brilsh CoIumbltlc.H#!I'rsplnk, (1982) 2 RC.S. t4S: Winnipt!g Sdwol Division N). 1 c. CroTon, (1985) 2 R.C.S. ISO: RDbichaud c. Con.seil du Trhor dit COIftIda, (1987) 2 R.C.S. 84; COIMIWIOIl onlariDUl#! d#!s droits de /0 personn#! e Simp.sqn;sSt!ars; (.98S) 2 RCS. 536; CDmpOgnie du cllnnlns d#! fer nallonal; x du Canodtl Co ConrnrissiOll cONJdI,nlUl des droits de l, personne du Call1ldtl, (I987) 1 R.C.S. 1114.

De mme, alors que la charte canadienne contient une clause gnrale d'exception ou de justification applicable en cas d'atteinte aux droits protgs. les droits et liberts inscrits dans la charte qubcoise ne peuvent tre restreints que par les limites qui leur sont inhr;entes(l64), par certaines exceptions expresses d'application spcifique Cl 6S) ou par un processus d'quilibrage de leur porte respective en cas de conftit rsultant de l'exercice concommitant d'autres droits protgs par la charte (166).
(163) S.D.G.M.R. c. Dolphin Deliv#!,., Lttl.. (t986) 2 R.C.s. 573; Mc1(inney c. Univers/li d#! GII#!/ph. (1990) 3 R.C.S. 229. (164) JI en va aIMI, enlre aulres. de plusievl"$ drollS c!collOmiquc:' el SociaUll qui _1 garantis .. dans la mesure ~ par la lOt ... (165) Par exemple, l'article !U (applicable aux droilS et libe~ fondamenlaux c!1lOIICc!s aux articles 1 li 9 w::lusi~menl) et ,'artide 20 (applicable li la discrimination exerce dans l'emploi ou par des iutirulions ~ vocation particulire). (166) Le qllalrihne alina du pr&mbule de la dwte mollCe que: .. Considrant que les droil5 et liberts de la peISOIIIIC hwnaine sont inspar.IbIes des droits et liberts d'auwi et du bien-etre
gn&aJ;,. .

Ces droits ont une porte importante. Certains diront Alors qu'il tait professeur, Andr Morel (1721 soulignait en ces termes l'influence indniable exerce sur la charte qubcoise par un ensemble d'instruments issus du droit international des droits de la personne et permettant d'en apprhender la globalit. l'indivisibi. lit et l'interdpendance:
(171) Articles 39 US. (172) Amb Morel... La Charte quboise: un dot'UlIlCIIl unique dans l'histoire I~gislative canadieMh, (1987) 21 RJ.1: l, 17 et IS. L'auteur cile ici un exltal du prambule de la Didnra. lion universeUe des droiu de l'holNtIII. qui forme, avec les deux pacles internationaux respectivement consacrs BUll droilS &onomiquts, sociaux et cullure!s. et aux droits civjls et poIitiqlles (et avec les deux protocoles. l"acultalifs rollachs l ce dernier), la charte internationale des. droils de l'homme.

assurer IlQ caractre important dans ce contexte des valeurs dmocratiques dont.je parlais tout ta l'heure, c'est dire qu'un certain nombre de ces droits socioconomiques rsument d'une ce.naine faon certaines choses, certains principes. cenaines valeurs auxqelPar analogie: B/amiy c. Ol/lario Hodrey Associallon, (1986) 26 D.L.R. 728 (On!. C.A.); Haig c. Qmada. (1992) 9 O.R. 495 (C.A.). (168) Pien-e B0$$8L Les droils konomiques et sociaux: parents paum:s de la chane qubc!coise? , (1996) 75 R. dll B. Clin.
(167)

.583-603.

CI 69) Id.. 585

(170) Assemblk nationale. JOllrnal dt!s dbals 1974. Volume 15, nO 79, 12 novembre 1974. P. 2744.

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{...] jamais il n'a t question de ne pas tenter de . regrouper, dans un mme document, l'ens:mlbte des droits humains aujourd'hui reconnus lm] dans tous les projets et avant-projets qui ont t bauchs au cours des annes et qui ont prcd l'adoption ci} la charte qubcoise,les textes internationaux -et :;inguti~ ment ceux qui composent la Clwrte interna;ionale des droits de l'homme - ont tO!ljours exw sur leurs auteurs une influence prpondrante, Tous s'y rfrent et s'en inspirent. Ce qu'ils y ont IrOUv, c'est un quilibre entre l'affirmation des liberts et des droits individuels fondamentauX et la dtemnation ;. favoriser le progrs social et instaurer de meilleures conditions de vie {...].ll n'y a donc pas s'tIJnner que la Charte qubcoise revte l'ampler qu'on lui connat et qui est la mesure de ses modles [.]. L'inftuence de ces modles est encore vidente pour quiconque veut se donner la peine de comparer les textes, en ce qui concerne la liste des droits qu'on a choisi de retenir et leur teneur. Il n'est pas jusqu' la formulation des droits qui emprunte la Dclaration universelle d aux Pacles, parce qu'on a voulu atteindre un niveau de langage propre confrer la Charte une valeur ducative qui soit autant que possible comparable.

L'article 2 du pacte indique !a nature des obligations juridiques incombant aux Etats parties ainsi que la manire dont ils doivent mettre en uvre les diffrents droits p.rvus aux articles 6 15 :
1. Chacu~ des tats parties au prsent Pacte s'engage agir, tant par son effort propre que par J'assistance et la coopration internationales. notamment sur les plans conomique ct techniqe. au ma.r:imum de ses rr!$SOun:es disponibles, en vue d'assurer progressivement le plein

l'obligation de ralisation progressive inscrite au paragraphe 2 (1)(177): D'une part, cette clause permet de sauvegarder la souplesse ncessaire. compte tenu des ralits du monde . et des difficults que retlContre tout pays qui s'efforce d'~rer le plein exercice des droits conomiques, socIaux et culturels; d'autre part, elle doit tre interprte ~ la lur,nire de l'objectif global, et vrai dire de l~ ralson d ~tre ~u Pacte, qui est de fixer aux tats pa~es des. obhgations claires en ce qui conce~ le plem exerCIce des droi ts en question. L' obligatio~ d' uvrer aussi rapidement et efficacement.que pOSSible la ralisation de cet objectif exige en fait des tats parties qu'ils commencent immdiatement ~ prenm; les mesures susceptibles d'assurer tous le plein exercice de tous les droits inscrits dans le pacte, notamment par l'adoption de mesures lgislatives.

[...] ~ute ~e dlibrment rgressive dans ce domwne dOI~ Imprativement tre examine avec le plus grand SOIR, et pleinement justifie par rfrence la to~a1it des droits sur lesquels pone le Pacte, et ce en fwsant usage de toutes les ressources disponibles. ~ans ~ne formulation qui n'est pas sans rappeler la nollOn d un noyau dur ou intangible des droits de la personne. sur laquelle je reviendrai ultrieurement, le Comit reconnll1"t galement la ncessit d'as~urer chacun la satisfaction de ses besoins de subSistance et la prestation de services de base (\80) :
{.~] chaque ~tat partie a l'obligation fondamentale minimum d'assurer, au moins, la satisfaction de l'essentiel de chacun des droits. Ainsi, un tat panie dans lequel, par exemp~, nom.breuse~ sO?lI~ personnes qui manqu.ent de 1 essen!lel,. qu Il s agIsse de nourriture, de SOIns de sant pnmatres, de logement ou d'enseigneme~t, et u~ ~.I qui, fi premire vue, nglige les obligallons qUI lUI mcombent en vertu du Pacte.

Article 2

exercice des droits reconnus dans le prsent Pacte par tous lex moyens appropris, y compris en particulier l'adoption de mesures lgislatives. 2. Les tats parties au prsent Pacte s'engagent garantir que les droits qui y sont noncs seront exercs sans discrimination aucune fonde sur la race. la couleur, le sexe, la langue, la religion, l'opinion politique ou toute autre opinion, l'origine nationale ou sociale. la naissance ou lOlIIe alltre silltation. ILes italiques sont du soussign.)

..

L'article 45 de la charte qubcoise montre ainsi une parent infutable avec J'article 11 du l'acte international relatif aux droits co'lomiques, soci'JIIX et culturelsI17, entr en vigueur, sur la scne intemationale, le 3 janvier 1976 et, au Canada el au Qubec,le 19 aot 1976(174). Nous en reproduisons ici J'extr.rit, pertinent la prsente affaire, relatif au droit un riveau de vie suffisant: Ancle 11 1. Les tats parties au prsent Pacte reconnaissent le droit de toute penol1ne un niveau de vie ~listmt pour elle-mlme et sa fal1lille, y compris une noll rrihlTt, un vltement et Il,n logement suffisants, ainsi qu' une amlioration constante de ses conditions dexistence. Les tats parties prendront des mesures a;JPropries p~rassurer la ralisation de ce droit et ils reconnaissent cet effet l'importance essentielle d'une coop.ration internationale librement consentie. [Les italiques sont du soussign.]
(173) (1976) 993 R.T.N.U. 13 (ratifi par 135 tan au 1" janvier

L'article 4 nonce par ailleurs les limitations que les tats parties peuvent validement apporter aux droits inscrits dans le pacte: Article 4
Les tats parties au prsent Pacte reconnaissent que,

dans la jouissance des droits assurs par l'tat conformment au prsent Pacle, l'tat ne peut soumetlre ces droits qu'ault limitations tablies par la loi, dans la seule mesure compatible avec la nature de ces droits et exclusivement en vue de favoriser le bien-tre gnrai dans une socit dmocratique.

C' ~t donc tort que l'obligation d' gir est souvent compnse conune ne s'appliquant qu' compter du moment oill 'tat ~tteint un certain niveau de dvloppement,s conOmIque, l'autorisant ainsi reporter mdfiru.ment les efforts requis pour assurer l'exercice des. dro~ts noncs dans le pacte. Qui plus est, deux des ob.hgations prvues ont d'ailleurs un effet immdiat, SOIt. le do~ble engagement des tats garantir que les dr~ltS. qUI y sont noncs seront exercs sans discrinuna~on et. prendre des mesures en vue d'assurer le plem exercice des droits reconnus dans le Pacte(l78);

Quant. l'action que rtat s'engage entreprendre au ~aJumum de. ses ress~urces disponibles , elle renvOIe la ncesSIt de temr compte des contraintes auxquelles un tat est, confront ce qui ne saurait cependant justifier toute absence' de ralisation des droits protgs (l8t) : Pour qu'un tat p.~rtie pu!sse i~voquer le manque de res~our.ces lorsqu al ne s acquitte mme pas de ses obbgatlons fondamentales minimum, il doit dmontrer qu' aUCUD effort ~'a t pargn poUf utiliser toutes le~ resS?~ q~1 ~nt sa disposition en vue de remplir, litre pnontalre, ces obligations minimum. , Au nombre des mesures appropries auxquelles les Etats peuvent recourir, le Comit souligne l'importatlCe de
ClaIreS

Depuis 1987, c'est le Comiit des droits conomiques, sociaux et cufmrels qui est charg de voir l'application du /:cte(17S). Dans l'Observation sblrale N 3
(1990)( 6), relative la nature des obligations des tats parties, le Comit dfinit en ces termes le seDS de
(175) VOr ce sujet: Daniel Torp. Le contrle du respect du Pllele international relatif aux droits &:onomi'lucs, sociaux et cullurels,., dans Mlnl/S4s Michel Villllly. Paris: Pedone. 1991. P. 465. (176) Nalions Unies. Comit des droils conomiques. soc:iaux et CIIllurels... Rapport sur la cinquime session (26 novembre14 dcembre 1990) ", dans Conseil &:onomique ct soCial. Doc!unet/fS officiels. 1991, supplmenl nO 3. P. 86 el sqq. Sur le meme sujet, signalons galement l'article de deux autellrs, dont 1111 membre influent du colI\itE: Philip A1ston and Gerard Quinn. The Nature and Scope of StaIeS Panies' ObligationS under the 'International Covenanl on Economie, Soc:ial and Cullural RighlS, (1987) 9 H.B.Q. 156.

;;e peut que l'obligation de ralisation progressive sott ~ne rgle plus facile appliquer certains droits ~u fall de leur nature, mais il est clair que les tats par~ tles sont tenus de s'acquitter sans dlai d'un grand n~~bre des .obl~gations dcoulant du Pacte. Il en est w.nst ~n .pa~lcuber des dispositions relatives. la non~lScnmlll,allon el de l'obligation faite aux tats parties. de s abstenir de porter activement atteinte aux droitslconom~ques, sociaux et culturels Olt de supprimer la protection de caractre juridique ou autre qui est arrache ces droits. [Les Italiques sont du soussign.]
Il

,,!e~res lgislatives pertinentes assorties de recours judiau~ recours utiles) sanctionns par des mesu-

res de reparatlOn adquates. D s'ensuit alors que(l82>:

(180) Id., paragr. 10. (1 SI) Op. ci'. supra, nOIe 178. (82) M., p. 24. La pleine application des droits noncs dans

(?D

une dmarche qui s'inscrit dans le tem ne saurll1t pour autant tre inteIprt de manire cette obligation de toute porte effective. En outre(l79);
(177) Id., p_gr. 9. (178) Nati U Cenlre pour les droilS de l'homme. Comil des .011$ ntCS;
droits tcononuques, soc:iaux t culturels. FIChe d'infonnDlion

prv~tt

Le.Comit prcise galement que le fait que le pacte

le

:river

1997).
(J 74) Le pacte a reu l'adhsion du Qubec par l'arrt

en conseil nO 1438-76, en date du 21 avril 1976 (R.B.:.Q. (\984-90), nO 1976(3), p. 808), etH al ralifiparleClI\ada le t9mai 19761976) R.T. Can. nO 46). Son enlrecn ligueur 80 pays suit de pts celle de la chartc qub61:oise,le 2a juin 1976 (par
proclamation).

/6 (rev. IJ. Genve: Office des Nations Unies, 1996. P. 10. (179) Op. ci,. $uprn, noie 117.

pIlCIe.dpend d'~ulant plus de l'existence, au niveau nationnJ, ~ lOfS el de voteS de recours appropries qu'il n'existe touJours -?cune procdure de plainte individuelle prvue au titre de cet ~$Inlmenl. Celle dernire esl cependant l'objet d'lUdes. srieuses: Nations Unies. Comit des droits conomiques, SOC18IlX et culturels. Babomtion d'un proIOCQIe facullllli! se ra~ au l'IIc:re illlemational relalif ault droits &:onomiques, SOQlIUX el cul~,., dans Conseil b:onomiquc el social. Rapport suc la septime session (23 novembre-II dcembre lm}. Document$ officiels. 1993, supplmem n:2 El 1993122 . EIC 1211992J2. P. 90 et .rqq. . '

1094

REC'JElL DB JURISPRUDENCE DU QUBEC

[19991 R.J.Q.

[19991 RJ.Q.

OOSSBUN c. QUBEC (pROCUREUR o~NRAL) (C.A.)

1095

Au minimum, les instances judiciaires nationales et locales des tats parties doivent voir dans les teXtes internationaux relatifs aux droits de l'hmnme.tels que le pacte, des aides r.l'interpretation du d:oit interne ,:t veiller ce que le droit interne soit inteqlft et appliqu conformment ault dispositions dei insnuments internationaux relatifs ault droits de l'hOJrme que l'tat a ratifis. En droit international, le princip~ fondamental est que les tribunaux doivent.viter de mettre.l: gou~er nement en situation d' en~mdre les disI>OSllIons d un trait international qu'ils ont ralifi.

(d) The adoption of legislaon or policies which ~ manifestly incompatible with pre-Cltsting legal obltgalions relating 10 these rights, uoless il is done with the purpose of and effect of increa~ing ~uality and improving the realizaon of economu:, SOCial and cultura1 righls for the most vulnerable groups;
(g) The reduction or diversion of specific public Cltpend-

iture when sucb reduction or diversion results in the no~joyment of such rigbts and is nol accompanied by adequate measures to ensure minimum subsistence rigbts for everyone.

. Il est intressant de noter que ces principes d'interprtation se retrouvent galement dans les Principes de Limbourg, adopts en 1986 au telme d'une runion d'experts en droit international des droits de la personne (183). On y retrouve les prcisions suivantes au chapitre des limitations que l'article 4 du pacte permet d'apporter aux droits protgs:
46 .. Article 4 was primarily intended to be p:ot:Clive

la lumire de ce qui prcde. il est intressant de

prendre connaissance de diverses conclusions adoptes par le Comit des droits COMmiqu~s: s~ciaux et culturels oncernant le second rapport penodique que le Canada lui a soumis au sujet des droits viss aux. articles 10 15 du pacte(I84). Le Comit y flicite d'abord le Canada pour la qualit de son rapport et pour le renforcement de la protection gnrale des droits de la personne ~ travers, no!amment,r adoption de la Charte canadienne des drol~ et liberts, la porte de quelques jugements et la ralisation de certains progrs dans les domaines de la famille et de la sant. Cependant, le Comit exprime une proccupation toute particulire l'endroit. de la persistance de la pauvret, et ce, la lumire de l'obligation du Cana~, pays dot d'une situation enviable au plan conomique. de consacrer le maximum des ressources disponibles la mise en uvre progressive des droits noncs dans le pacte. Aprs avoir soulign la situation prca~re des mres clibataires et de leurs enfants, le Conul note ce qui suit (1S5) :
(184) ConclllSions adoples la dix-huitime sance (de la hui~me session) tenue par le comit. Le 17 mai 1993: United Nalions. Commiuee on Economie, Social and Cullural Rigbts... Report on Ille Eighlb and Ninlll Sessiolls (10-28 May 1993,22 November-IO Decembu 1993) ln Economie BIId Social Council. Official R~corrJs. 1994. supplement No. 3. P. 28. Elles Cont suite aux rapports soumis, aux termes des articles 16 el 11 du pacte, et indiquant les mesun:s de arac ~re lgisIalif, judiciaire, politique et luire prises par un tal partie pour assurer la jouissance des droits nonc:$ clans le pacte. Pltsentab1es, 11'origine. en trois tapeS biennales el par c:aJgories d'articles, les rappQtI$ des etats concernent
cinq ans. (lBS) Id.. p. 30.

104. The Committee is CODCemed !hat there seems to CltSI no procedure to eosure that !hose who must depend entitely on welfare payments do not there by derive an income which is at or above the poverty line. lOS. further subject of concem for the Commiuee is the evidence of hunger in Canada and the reliance on food bws operated by charitable organizations. J07. The Committee has learned from nongovemmental organizatioos of widespread discrimination in housing against people with children, people on social asslslance, people with low Incomes, and people who are indebted. [...) 109. Given the evidence of homelessness and Inadequate living conditions, the Commitlee Is surprised that expenditures on social housing are low as 1.3 per cent of Oovemment expenditures. Fort loquentes sont galement, notre avis, les observations du Comit par rapport aux difficults d'application que connaissent, devant les tribunaux. cette fois, les droits prvus au pacte (186l : 110. The Commiuee is concemed !ha!. In some court declsions and in fecent constitutionnal discussions. social and economic nghts have been described as mere "policy objectives" of Oovernmenls rather Ihan as fundamental human righls. The commiltee Is also concerned 10 receive evidence !hat sorne provincial govemmenls in Canada appear to take the position in courts that the rights in article Il of the covenanl are not protected, or only minimally protected. by the char- . . 1er ofRights and Freedoms. The cornmittee would wish 10 have heard of sorne measures heing undertaken by provincial govemments in Canada to provide fOf more effective legal remedies against violations of each of the rights contained in the covenant. 113. The conunittee S concemedthat provincial human rights legislalion has not always been applied in a manner which would provide improved remedies a.gainsl violations of social and economic rights, parItcularly concemlng the nghts of families with chO ?tell, ~ the right 10 an adequate standard of living, mcluding food and housing. Compte tenu de ces conclusions, il n'est pas sutprenant de retrouver les suggestions et recommandations suivantes faites par le Comit&7): .

violations of social and economic rights. the CommitteC recommeods that the Canadian judiciary he provicled with training courses on Canada's obligations undei the Covenant and on their effect of the intetpretation .. and application of Canadian Iaw. 119. The Committee encourages the Canadiiin'cou.its . to continue to adopt a broad and purposive appIOach to the Interpretation of the Cbarter ofRights Freedoms and ofhuman righls legislation 50 as to provide apprOpriale remedies against violations of social and economc nghts in Canada.

and

Notons que, si les conclusiQns et recommandations du Comit n'ont pas de caractre contraignant. elles n'en refltent pas moins l'opinion du seul organe d'experts charg de faire des dclarations de cette nature..

of the rights of individuals rather tha.n permISSIve of the imposition of limitations by the state. 41. The article was not meant to introduce limitations cm rights affecting the subsistence or survival of the individual or integnty of the person. 49. Laws imposing limitations on the e>.ercise economic, social and cultural nghts shan DIlt be lIrbltraty or unreasonable or discriminatory. 56. The restriction "compatible with the nature of these rights" ("dans la seule mesure COllpatible avec la nature de ces droits") requires that a limitation shall not be inlerpreted or appled SO as 10 jeopardize the essence of the right concemed. .

0:

De plus, l'cho que les proccupations du Comit ont trouv., une chelle plus large, lors de la Confrence mondiale de Vienne, en juin 1993. ne saurait tre dpourvu de: signification. En tmoignent les extraits suivants de la Dclaration de Vienne et du programme d'action adopt al} terme de cet vnement par les dirigeants des 171 Etats participants (assists, lors des sances plnires, d'environ 3700 reprsentants de 841 organisations non gouvernementales accrdites auprs des Nations Unies) (ISS):
14. L'extrme pauvret gnralise s'opposant li la jouissance pleine et effective des droits de l'homme, la communaut internationale doit continuer accorder un rang de priorit lev aux mesures visant lI' attnuer dans l'immdiat pour, finaJemen!.I'liminer. 24. Illau/ accorder une grande importance la pramo/ion et kt prote/ion des droits de la personne ... appartenant des groupes vulnrables, 1 ) l'limination de teutes les formes de discrimination leur gard, ainsi qu'au renrorcement et l l'application plus efticace des instruments relatifs aux droits de l'homme.. Les Iats ont l'obligatioo de prendre an niveau national des mesures appropries et d'en assurer la continuit, en particulier dans Je dOmaine de J'ducation, de la sant et de l'aide sociale, pour promouvoir et protger les droits des personnes appartenant des secteurs vulnrables de la population, ainsi que de veiller ce que les intresss puissenl participer la solution de leurs problmes. (188) Nalions Unies. "Conren mondiale sur les droits de l'homme. VieI\llC 14-15 juin 1993. Dklarotion et prog_

l'initiative de la Commission internationale des juristes, notammerit, diffrents experts ont dep~is poursuivi les travauX relatifs la perte des droits garantis dans le pacte. Leurs rflexions ont conduit la Diclaration el ail programme d'actio.1 de BOIlgalore (1985) et aux Directives de Maastricl!t sur les violations des droits conomiques, sociallX et cultlfrels (1997). Au nombre de ces violations, tlotons plus particulirement :
14. (b) The active denial of wch righU to particular individuals or groups. whether through legislated or enforced discrimination;
(183) .. The UtnburgPrinciples 011 the ImplemtnlllOII ofth~ lnter-

J 18. In recogniticm of the increasingly important role played by the courts in o.rdering remedial aclOII againsl
(186) Id., p.31.

lMsormaIs l'ensemble des droits ~gs et sont dus tous les

d'ocl;on de Vienne. AICONP. 1S7fl4 (part 1), ebap. III),

reproduls dans (I994) 6 R.U.D.H. 227.

national CoYCllllDt 011 Bc:onoroic, Social al.d CullUIaI RighIs lO, (l981) 9 H.R.Q. 122 (ElCN 41l987117. Annex).

(187) lbid.

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25. La Confrence mondiale sur les droilS de l'homme affinne que l'extr2me plllfl'Tet et l'exclusion sociale constituent une violation de la dignit humaine [..J.

30. La Confrence mondiale sur les droilS de l'homme

se dclare consterne que [...] des situaliom raisant

gravement obstacle au pleill exercice de ",us les droits de l'homme coonueot se produire en di'Je.Ill endroits du monde et elle les condamne. Ces violations el obsta-cles se traduisent [...] par [ ...J la pauVJeU, la Caim, le non-respect des droits cOll()miques SOCiU1X el culturels [ ..].

dont on a clbr :rcemment le 50e anniversaire est aujourd'hui considr comme la source d'inspiration de l'Organisation des Nations Unies et l'assise partir de laquelle elle a progressivement labor les normes nonces dans les instrUments internationaux en vigueur dans le domaine considr (191)>> et s'inscrit de ce fait dans le droit international coutumier dont les normes s'appliguent mrneen l'absence de ratification de la part des Btats, sauf en cas de conDit clair avec le droit national existant. De plus, la protection confre au droit un niveau de vie suffisant et, plus largement, l'ensemble des droits conomiques et sociault inscrits dans le pacte; marque galement la reconnaissance par la communaut internationale du principe de la globalit du systme des droits de la personne qui, comme nous le savons, a galement pour pilier le Pacte international

quel qu'en soit le systme politique. conomique el culturel, de promouvoir et de protger tous les droits de l'/rmnme et toutes les libertsjondamentales.
[Les italiques sont du soussign.]

unplique une limite infriew-e ultime. un seuil que l'Etat ne sa~ fmnch.ir. Rappelant ce propos que le mini-

De ~e. nulle restriction apporte li un droit ne sal1~ . ~t ~11' pour. ef!et.de I~ vider de sa substance. ce gui.

31. La Confrence mondiale sur les droils de l'homme demande aux talS de ne prendre unilatralement aucune

mesure incompatible avec le droit ioternllional el la Charte des Nations Unies -qui [...) s'oppose la pleine ralisation des droits noncs dans la Dc!aration universelle des droits de l'homme et les instruments internationaux en la matire, en particulier la ralisation du droit de toute personne UII niveau de vie suffisant pOlir assurer sa SDIIl et son bien tre, y compris en ce qui concerne l'alimentation, les soins mdicau,'C et les services sociaux (.. J. .
[Les iialiques sont du soussign. J

relatif aux droits civils et poliliques(l92).

Postules ds 1948 dans la dclaration universelle, l' indivisibili t et l'interdpendance des droits civils et politiques--et des droits conomiques, sociaux et culturels sont des principes fondamentaux du droit international relatif aux droits de la personne. Depuis, ceux-ci ont notamment t raffirms dans la proclamation de Thran (19;1), selon laquelle la jouissance complte des droits civils et politiques est impossible sans celle des droits conomiques, sociaux et culturels et, plus recemment, Vienne, lors de la Confrence mondiale sur les droits de l'homme:
5. Tous les droits de l'homme sonl W/iveTSeLs. indisso ciables. interdpendonts et intimement lils. La communaut inte.rnal()nale doit traiter des droits de l'homme globalement, de manire quitable et quilibre, sur un pied d'galit et en leur accordant la mime importance. S'il convient de ne pas perdre de we l'importance des particularismes nationaux et regionaux et la diveml historique, culturelle et reUgiellse. il est du devoir des &ts.
(191) ~Ie de la

C'est ainsi que la dichotomie traditionnelle entre les droits civils et politiques (dits droits-abstention ou .droits ~fs)O), d'une part, et, d'autre part, les droits conorruques et sociaux (dits droits-creance ou ~ts Jl<!Silifs) suscite maintenant nombre de critiques qUI, Jusqu ~ un certain point, me paraissent bien fondes. f:a sparation :onneUe de ces droits, qui, au plan internationaJ, se marufeste par leur reconnaissance dans des instruments juridiques distincts, ne saurait pour autant occul~;1eurs points de convergence et leur interdpendance(. >. Par co~squent, il sentit erron de percevoir les ~OIts cononuques. sociaux et culturels comme des droits .de seconde classe, dpourvus de tonte force contraignante et non susceptibles de recours judiciaire,

mum VItal constitue prcisment l'une des Condilions d'exercice des liberts individuelles, l'auteur ajoute(I!l6): .
BD consquence, tout habirant a un droit intangible d'oblenir de la communaut les moyens indispeasables sa survie, l'irrductible social correspondant

au minimum vilal.

Quant au caractre fondamental maintes fois Il. se 'Y0~t p~nclpalem~nt assur par l'interdiction de la discnunnation fond sur divers critres illicites dont notanunent, l'origine sociale la classe sociale la situa~ tion de fortune ou, comme dans la charte qubcoise la condition sociale. . , Tel est donc le contexte qui sous-tend, l'article 2 paragraphe 1 du Pacte ntematiollaf relatif aux droits conomiques, sociaux et cl/ltllrels, l'engagement des tats garantir que les droits qui y sont noncs seront exercs sans discrimination aucune fonde sur. [...] l'origine nationale ou sociale, la fortune, [...] ou toute autre situation (197) . Cette ~i~ation n'est p~s sans consquence par rapport la Jouissance effectIVe des diffrents droits c().o norniques et sociaux inscrits dans le pacte (198) :
[..] la protection el l'assistance accorde aux Camilles. lorsqu' ~lIes ont la responsabilit d'enfants cbarge. 1a protection accorde aux inres,le droit la nouniture, au vtement, au logement, le droi t de jouir du meilleur tat de sant possible et le droit l'dDcation doivent tre mis en uvre de raon que les diffrences de fortune ou d'origine sociale ne constituent pas un obstacle !lIeur exercice dans la ralit (...]loTsque les lats
adoptent des lois qui assurent des mesures pour mettre en uvre les droits noncs dans le Pacte ces droits doivent alors tre Teconnus en pleine ~tJlit
(196) Id 541. (197) Hoton~ qu'une; protectio~ similaire est prvue l'article 26 du PaCtellllemallollll1 relatifa/l..t droits civils el politiqlles. ainsi quOaux articles 2 et 1 de la Dklaratlon uniwrselh tin droits de l'homme. ': (198) HR:Ae Tessier. Luite c:onlre la pauvret: question de droits de la persunne etmesure de prvention conlre une violence 5ys1mique l'gard des enrants", (1996) 31 C de D. 475 . 484485.

:econn~, en. rlr?its de la personne. li la notion d'galit,

/-, \.

\'0.

Il importe enfin de noter que l'inclusion, dans un trait ouvert la ratification des tats, du droit un 1 niveau de Vie suffisant et des dispositions qt le compli teot traduit la volont de la communaut in:emationale de .' donner un caractre excutoire aux dispositions de cette nature dj contenues dans la Dictaration universelle des droits de l'honuneU8'}l. L'article Il du pacte reprend ainsi une partie du contenu de l' 8I1icle 25 paragraphe 1 de la dclaration, selon lequel:

~ en va ~~nt ainsi lorsque la violation d'un droit, tel c~~ un mveau de vie dcent, compromet galement la JOlUSsance d'autres droits protgs tels le droit la dignit inhrent toute petsOnne et celui d'exercer en pleine galit, les droits et liberts de la personne. '
Selon u~ auteur, la notion de dignit humaine reprsente en floU l'intrt suprieur inscrit dans la finalit d~ cha~n des droits de la personne et, ds lors, le prinCIpal cntre de rfrence d'une tentative de dfinition d'un noyau de droits dit intangible li> dans la mesure o ceux-ci participent des attributs inalinables de la personne h~maine et o. leur violation rend impossible le resp.ect d autres drOits de la personne (rejoignant en cela l'mterdpendance et l'indivisibilit de ces droits) Dans ce contexte(l9Sl:
seui~ objectir en dea duquel un droit perd toute sigoificatl.on et to~te porte marquant .. une rupture de

Toute personne a droit l un niveau de vie s'Iffisant pour assurer sa sant, son bien-tre et ceux dl, sa famille, I\OIaIllmeJlt pour 1'a6men~,I'babillemmt, le logement, les soins mdicaux ainsi que pour les services sociaux ncessaires; elle a droit lIa scurit en cas de chmage, de maladie, d'invalidit, de veuvage, de vieillesse ou dans les autres cas de perte df ses moyens de subsistance par suite de circonstances indpendantes de sa volont.
A~opt sans opposition par les tat!: membres de l'Organisation des Nations Unies(190l, cet instrument
(189) A.O. Rs. 211A (W),1)oc:. H.U. A./810 du lil/I2I48.l.es articles 22 !t. 21 de celle-ci oolIc:aient dj diffdrenls droits &0nomiques el sociaux ultrieurement garantis par le pacte. (190) Huil titats se sont cepcndaat abslenus de Volt,.. (U.R.s.S., Bilorussie. Ukraine, Bulgarie, Roumanie, Alhnie, Afrique du Sud et Arabie saoudile) OG que deux autRlS CHondUl1l$ et
Ymen) laient absents.

[...] la question pose est la suivante: existe-t-i1 un

digml humnme..? Peut-on dfinir un seuil qualitatiC Dclaration et [du} progrt:mlme d'action4e Vieillie. sI/pra, nOie 188.

(l!12) (1976) 999 R.T.H.U. 111. Adopt le 16 dcembre 1966. le

dont l'interprtation, mais non l'existence, varierait selon les cultures en dea duquel la dignit humaine n'aurait plus de sens?
(194) Voir 6galemenl: Cllllg Scotl. c The interdependence and Permcabilily ofHuman Rights Horms: Towanb a l'arIial Fusion of the International Covenallls 011 Human Rights 10, (1989) 27

pacte est enll en Yigueur. sur la scne internationale, le 23 mars 1976 et. au Canada, le 19 aoilt 1976. Le Qubec y a donn son
adbtsiOllle 21 avril 1976 (R.E.I.Q. (1 984--89}. n"1976 (4), p. 832) ; le Canada l'a raUfi le 19 mai 1976 (1976 R.T.Can. n" 41). Le pacte protge aussi un ensemble de droits dj ins-

crits dans la dclaration univcnelle. (193) Acte jiIfol de la Collfrence internationale des droits de l'homme, Thran, 22 avril-13 mai 1968.

OS800de Hall 1.1. 169-878.

(195) CI~ude Ka~" Pour la ~Iamation par la communaut inlernallonale d un noyau Intangible des droits de 1'!Iomme [19961 Rev. trim. des droits de t'homme 54 t, 544. ",

1098

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

(1999)R.J.Q.

[1999]RJ.Q.

GOSSEUN c. QUBEC (pROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1099 .

sans discrimination fonde, notamment, SUT l'origine

sociale, laforttme ou la naissance. [Les italiques sont du soussign.J

En d'autres tennes, l'obligation, pour un tat. d~ ne pas porter atteinte la substance mme.d'un drott inscrit dans le pacte s'ajoute celle, pl~s gnt'ale, de ne pas altrer sa jouissance ou son exerc1ce sW'la b~se de quelque critre discriminat~ire: R:tp~lons par mneurs que l'obligation de non-discnmmahon nt: peut tre tempre par aucune considration temporelle: elle est d'application immdiate.
(ii) Le droit international comme instru.ment

ptter la Charte. [...1 Je crois qu'il faut p~r, en gnral, que la Charte accorde ~ protectiOn !out ~e moins aussi grande que celle qu offrent les dispos!dons similaires des inSll'Uments que le Canada a raltfis en matire de droits de la personne. En somme. bien que je ne c~ p~ que les jug~ ~ient lis par les normes du droit intemalional quan~ Us mterprtentla Charte, il reste que ces normes co~utuent ~ source importante et persuasive d'interprtatIon des dISpositions de cette dernire, plus particulirement lorsqu'elles dcoulent des obligaons internationales contraCtes par le Canada sous le rgime des conveolions sur les droits de la personne.

visait la protection du droit au travail d'un employ injustement congdi. le juge Lamer a recoMU l'hnportance de l'objectif ainsi poursuivi la lumire, notamment, de la protection confre au droit de travailler par son inclusion l'article 6 du Pacte international relatifaux droits conomiques sociaux et culturels(202):
[..J les obligations internationales du Canada en matire de droits de la personne devraient renseigner non seulement sur l'interprtation du contenu des droits garantis par la ChaTIe, mais aussi sur l'interprtation de ce qui peut constituer des objectifs urgents et rels au sens de l'article premier qui peuvent justifier la restriction de ces droits. De plus. aux fins de cette tape de l'examen de la proportionnalit, le fait qu'une valeur ait le statut d'un droit de la personne international, soit selon le droit international coutumier, soit en vertu d'un trait auquel le Canada est un tat panie, devrait en gnral dnoter un degr lev d'irnportance attach l cet objectif. .

capes(207). Dans un jugement de notre cour(208) confinnant ce dener, la juge Rousseau-Houle mentionnait que ces rsolutions et ces conventions internationales ont COMU un prolongement dans l'ordre juridique interne applicable au Qubec par la protection, daIts la charte qubcoise, du droit des enfants handicaps li J'instruction publique gratuite qui dcoule de la conjugaison des articles 10 et 40 de celle-ci. Si l'on ne peut conclure que l'adhsion du Qubec au Pacte international relatif ail.>: droits conomiques, sociaux et culturels quivaut son incorporation formelle dans le droit qubcois, en agissant de la sorte, le Qubec dmontrait clairement son intention que sa lgislation soit (ou soit rendue) conforme au pacte. Aussi, selon Madeleine Caron(209l, la' similarit de contenu entre les pactes internationaux et la charte qubcoise, de mme que l'historique entourant son adoption, laisse bien voir que, ce faisant, le lgislateur a voulu tablir un rgime de droit interne qui reflte les engagements internationaux du Canada. son avis, les juges ne devraient pas rester insensibles cette ralit (210) :
Si l'arrt en conseil du 21 avril 1976 pouvait nous tre uIDe pour prouver que la ClmTle qublcoisl! est l'expression de la volont du lgislateur de se confor-. mer aux. Pactes, c'est encore bien plus l'analogie de leur contenu qui nous permettrait de le constater. Oc plus, d'autres documents historiques, comme le Rapport Scott-Crpeau, qui a servi de base aux rdacteurs de la Charte et qui indique clairement la source des dispositions en droit international, semient lIIIS5i de natw"c raciliter la tllche du juriste. Mais ou-del d'une thorie de l'incorporation cxpre~ ou implicite, il faudrait faire appel. encore une fois, il l'argument interprtatir voulant q'l1 n'y ait pas de contradiction entre le Pacte ratifi et la loi adopte. ( ...] En adoptant la Charte des droits et liberts de la pero sonne, le lgislateur a tabli un rgime de droit quasi constitutioonel qui rellte dans le droit inteme les engagements internationaux du Canada auxquels le Qubec a
(207) Dlclaration dts dmits dts I"noN1tS hmulicapit... A.G. Rs.

d'interprtation des chartes des drOits Dans le Renvoi relatif la Pub]ic Service Employee Relations Act (Alb), prcit, la Cour suprme, par ]a vOx. du regrett juge en chef Dickson. a dfini ~n ces tennes l'autorit qu'U convient d~ recoMaI~ aux mstruments internationaux de proleCbon des drOits de la personne et, plus particulirement., ceux qui lic:nt le Canada . en vertu d'UJI acte de ratification ou d'adhsIQn(I99l:
Les diverses sources du droit international des droits de la personne -les dclara.ti?ns, les pac!c:s' I~ ~n ventions, les dcisions judicllllres el quasi Judlclal~s des tribunaux internationaux, et les .rgles coutumires doivent, il mon avis, tre considre! .co,!,"""~ des sources pertinentes et persuasives quand Il s agIt d'interprter les dispositions de la Charte. En particulier, la similarit entre les principes gnraux et les dispositions de la Chatte C! ceux des inSll'Uments internaonaux concernanlles droits de la perso.,ne ~oo1re Me lmponance c:onsidrable aux Interp,-tauons de ces instruments par des organes dcisioD~.e's, tout comme les jugements des tribUnaux amricaIns .sur le Bill of Rights ou ceux d'autres ressorts sont p-:rtinents et peuvent tre persuasifs.
[ ...]
En outre. le Canada est partie il plusiews COI Nentions

Selon le professeur Scbabas(2llO),la Cour tab~it ici le principe selon lequel les deux types .de nonnes mternationales (i.e. les normes conventionnelles et les autres) constituent un facteur pertinent et persuasif aux fins d'interprter la charte canadienne. Ce faisan~, la Cour onsidre ni plus ni moins les secondes,. qw ne lient pas le Canada, comme des sour~es de drOIt compar qui incluent non seuleme~t .Ies JDstruments euxmmes, mais galement les dciSions de le~lfs organes de contrle et celles des tribunaux internationaux En ce qui a trait aux ins~ments. ayant ~ait l'o~jet d'un acte de ratification ou d adhsIon. le Juge Dlckson tablit que le Canada est dans l'obligation de protger. sur son territoire, les droits qui (rO~nt prvus. Le professeur Schabas note ce propos :
1\ est vrai que les normes qui lient le Canada. s~ I.e plan du droit international ne lient pas le pOUVOir JudIciaire. comme le juge en chef a pris soin de le souligner. Toutefois, il a clairement class ~ telles no~s obligatoires daIIs une catgorie $Up~eure: du moms en comparaison avec les normes quI ne hent pas le Canada.

En droit qubcois plus particulirement, le Tribunal des droits de la personne adoptait l'essentiel de ces prescriptions dans un jugement relatif li l'interdiction de la discrimination fonde sur le sexe dans l'emploi(2I):
Le recours aux insll'Uments internationaux aux fins

d'interprtation des dispositions de la charte qub- . coise lire essentiellement sa pel1inence de la similarit de langage entre s documents, de l'inscription de la charte qubcoise dans un contexte international d'affirmation. de promotion et de protection des droits et liberts de la personne, de la rfrence explicite faite aux normes internationales pertinentes lors des travaux prparatoires il l'adoption et il la modification de la charle, et de la prsomption de compatibilit du droit canadien il nos obligations internationales.

internationales suries droits de la personne qui comportent des dispositions analogues ou identiques l celles de la C1Iatte. Le Canada s'est donc oblig internationalement aaurer rinlbieur de ses frontires la p~on de certains droits et liberts fondamentaux qui figurent aussi dans la Chart,. Les principes fonda:nentaux d'interprtation c:onstitutionneUe requirent que ces obligations iatemationales soient c:onsidret comme un fadeur pedinent et petSI18Sif quand il s'agi: d'inter(199) (1987) 1 R.CS.313.

L'arrt Slaight Communications lnc. c, Davidson illustre l'influence du droit international qui lie le Canada comme instrument persuasif d'interprtation des chartes des droits. Dans cette affaire, la Cour supreme avait se prononcer sur la val.idit, a~x tennes de l'article pxemier de la charte canadienr, d une sentence arbitrale ponant atteinte la libert d'expression d'un employeur. Aprs avoir conclu que ladite sentence
(200) Wtniam A. Scbabas. Prcis dll droil inlel'1UlllOlUll dtl ~it$ tk la per.sOMf: ait IIIIt alltm~;on pDnl~,. ail droit du Canoda tl dll Qubec. CowanSVI1Ie: Y. Blais, 1997. P. 269.
(201) Id~ p.270.

Dans son tout premier jugement l204>, le Tribunal avait eu recours aux prescriptions de la Convention relative aux droits de l'enfant(20}) et diverses dispositions de deux dclarations de l'Assemble gnrale des Nations Unies respectivement consacres aux droits du dficient mental (206) et des personnes handi(202) (1989) 1 R.C.S. 1038, 1056-1057, le juge est partiellement dissident, mais non sur . poinl. (203) (1992] R.1.Q. 825 (T.D.P.Q.), 83S, juge Rivet.
(204) Commission dtl droits dt la pel'SOlIIIt c. Commission scolaire

3447 (XXX) du fl/I2f1S.

(208) Ctimmi.rsion scolaire SI-JIIlIn-sur-Richlllitu C. Commis/don d~$ dtoits dt la ptnot/llll, (I994J RJ.Q. 1227 (C.A.), 123.J. (2Of) Madeleine Caron... L'utilisation du droit inlernaliolllll 1lIIl{ fifl$ de d'interprtation et d'application de la Chane ClIIIadienne des droits et liberts,., (1984) 1 R. Q.D.I. 307. (210) Id.. 315 et 317.

de StJtan-IlU'Richelitlll, [1991] R.J.Q. 3003 (T.D.P.Q.). (205) A.G. Rs. 44I2S du 5112189. (206) DlclaratiM dlls dtoits dll dljicienl mlllllal, A.G. Rs. 2856 (XXV]) du 20112171.

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donn SOlI accord. La diffusion dans le monde:Ies principes de la Dclaration universelle et des Pacte; ne saurait rester leure morte pour les tribunaux. LI grande famine plantaire poursuit des idaux commun; ~ des moyens divers. Les juristes. et particulire~t :esJUges. . ne devraient pas tre insensibles Ue Jalit.

Ayant ces considrations )'esprit,j'en viens maintenant examiner l'interprtation approprie qu'il convient de donner ll'article 45 de la charte qubcoise et la question de savoir si cette dispo!iition a t viole en l'espce. c) Le droit d'une personne dans le besoin des mesures sociales, prvues par la loi, susceptibles de lui assurer un niveau de vie dcent: les lments cls de l'article 4S

mes prvues par la loi(112)>>. soit dans le cadre des programmes prevus par la loi (213) , dans la mesUre prvue par la loi(214),. ou encore confo~ent la loj(2I). Ces dispositions semblent prennre vue contenir une restriction intrinsque des droits noncs que l'on ne retrouve pas, ou moins clairement. dans le cas de l'article 45. Ces expressions mettent en vidence la restriction selon laquelle ces droits n'existent que dans la mesure prvue par la loi (216) ,., ce qui peut expliquer, dans une certaine mesure, l'interprtation limitative dont ils ont t l'objet. L'expression prvues par la loi lO, qui suit immdiatement l'article 45,l'nonb du droit des mesures d'assi~tance financire et des mesures sociales. revt mon sens une signification diffrente. Elle renvoie avant tout la modalitl prcise selon laquelle le lgislateur s'est engag fournir les m~sures d~tines assurer la jouissance concrte du droit un mveau de vie suffisant. Cette expression traduit davantage l'engagement du lgislateur d'adopter des mesures lgislatives, plutt que tout autre type de mesure, afin de garantir le droit des personneS dans le beSoin des mesures susceptibles de leur assurer un niveau de vie dcent. Elle ne revt pas le caractre limitatif de l'expression dans la mesure prvue par la loi ,la~elle, p~ ~ogie, ~ jouer un rle similaire ceIUl des pnnclpes'de JUStlce fondamentale dans l'analyse en vertu de J'article 7 de la cbarte canadienne.
Il s'agit d'un nonc qui s'jncrit dans le respect de l'article 2 du Pacte international relatifs aux droits conomiques, sociaux et culmrels. qui prvoit la manire dont les tats doivent mettre en uvre les droits mentionns aux articles 6 15 du pacte, dont le droit de toute personne un niveau de vie suffisant , prvu l'article Il. On y prvoit en effet que les tats parties s'engagent agir au maximum de leurs ressour(212) Article 40: droit .l'jnslnlCbon publique gratuite. (213) Article 41 : droit des patents d'obtenir que leurs enfants reoivent un enseignement religieux ou moral conforme leurs convictions. (214) Article 44: droit III'informaon. (215) Article 46 : droit Il des condlOlls de travail justes et raSOMabIcs. (216) Jacques-Yvan Morin. "La colIsttulionnalisalioll progressive de la Charte des droits et liberts de la personne,.. (1987) 21 R.J.T. 25, 54.

ces en vue d'assurer progressivement le plein exercice des droits reconnus dans le Pacte par tous les moyens appropris. y compris en parti~lier l'adoption de mesures lgislatives (les italiques sont du soussign). Le Comit des droits conomi4ues, sociaux et culturels rappelait d'aiDeurs dans son rapport (supra) l'importance de mesures lgislatives pertinentes comme instruments de mise en uvre des diffrents droits garantis dans le pacte. Je conviens qu'il n'est gnralement pas souhaitable de donner aux diffrences de terminologie rencontres dans les diverses lois sur les droits de la personne une importance susceptible de compromettre la finalit commune qui les anime (217). Toutefois, lorsqu' une terDnologie aussi diffrente est employe l'intrieur du mme instrument de protection, voire dans le mme chapitre d'une loi de la nature de la charte qubcoise. il y a lieu d'appliquer le principe de l'effet utile selon lequel on doit prsumer que chaque terme, chaque phrase, chaque alina, chaque paragraphe ont t rdigs dlibrment en vue de produire quelque effet(218)>>.

et non selon le point de vue d'individus ou de groupe d'individus. Quant la notion de niveau de vie dcent , il nous faut prsumer que son contenu est compatible avec le droit. garanti par l'article t 1 du Pacte interna-

tional relatifaux droits iconomiques, sociaux et culturels, de toute personne un niveau de vie suffisant
pour elle-mme et sa famille, y compris une nourriture, un vtement et un logement suffisants . Or, si l'expression susceptible,. fait appel un ritre objectif dans l'valuation.de ce qui constitue, dans un pays donn, un niveau de vie dcent, il est difficile de trouver un concept aussi troitement li au niveau gnral de richesse dont jouit chaque tat partie au pacte que celui qui veut, suivan~ son article 2, que cba~ cun d'eux s'engage agir [...] au maximum de ses ressources disponibles, en vue d'assurer le plein exer~ cice des droits reconnus dans le prsent Pacte (les italiques sont du soussign). Ainsi, bien que chaque tat partie s'engage assurer progressivement l'exercice des droits reconnus dans le pacte, la nature des obligations qui incombent chacun d'eux. peut varier selon le degr de richesse du pays en cause. Il y a donc, ce niveau, place la s\lbjectivit. cet gard, il faut rappeler la critique polie mais non dnue de reproches que le Comit des droits collom;ques, sociQUX et culturels de l'ONU adressait au Canada relativement la persistance de la pauvret au sein d'un pays largement favoris au plan matriel par rapport l'ensemble de la communaut internationale. On doit, mon avis, tenir compte de cet aspect et de cette richesse que possdent. toute propor tion garde, le Canada et le Qubec lorsqu'il s'agit d'analyser la porte de l'article 45. l'aube du XXl e sicle, et dans un pays favoris comme le Canada, le droit quasi constitutionnel garanti par l'article 45 des mesures sociales et conomiques susceptibles d'assurer un niveau de vie dcent comprend tout le moins le droit pour toute personne dans le besoin d'obtenir ce que la socit canadienne considre, de faon objective, comme des moyens suffisants pour subvenir aux ncessits essentielles de la vie.

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C!

la lumire, notamment, des principes du droit international noncs plus baut, il convient en l'espce de redonner toute son importance et sa raiSo)n d'tre l'article 45 \Je la charte qubcoise, dont Il porte, mon avis ne saurait tre restreinte un nonc de politique g;rale dont l'application se vrifie dans la loi.

Avec respect pour l'opinion contrai~e t:t c~ll~ du ; . premier juge, j'estime que le droit quasi constitutIOnnel d'une personne dans le besoin des mesures d'assistance financire et des mesureS sociales, prvues par la loi, susceptibles de lui assurer Urt ni~eau d~ vie dcent ne saurait se rsumer une obbgatlOn qUi thoriquement [..) pourra.it demeurer symbolique et purement faculttive. EUe ne sau,:,it .non plus: ~on trairement ce qu'a affirm le prenuer Juge. reveUr un caractre purement discrtionnaire et dpourvu de toute force contraignante. L'expression prvues par la loi, que l'\ln retrouve dans le libell de l'article 45 pour qualifier l.~ mesures d'assistance financire et sociale que le lgidateur doit prendre pour assurer un niveau de vie dcent a~x personnes dans le besoin, ne me semble pas d~volr recevoir le mme sens que celui qu'on pourrait do~er d'autres expressions utilises dans diffrents articl~ du chapitre IV(211) de la charte, consacr aux drOits conomiques et sociaux.
En effet, la plupart des droits conomiques et sociaux qui y sont inscrits le sont soit suivllnt les nor-

Par ailleurs, le fait que l'article 45 prvoit le droit des mesures financires et sociales susceptibles d'assurer (ou de nature procurer) une personne dans le besoin un niveau de vie dcent renvoie une notion de probabilit plus prcisment compatible, selon moi, avec l'obligation de ralisation progressive des droits prvus au pacte prcit.
Le degr de ralisation d'un droit la fois inscrit dans le pacte et dans la charte qubcoise est alors plutt tributaire des ressources que l'tat dcide d'y consacrer. Comme nous l'avons vu, cette situation n'exclut cependant pas tout examen critique, au minimum, ni toute sanction, afortiori lorsque ce droit jouit d'un statut quasi constitutionnel et constitue le fondement, comme c'est le cas en J'espce, d'un recours judiciaire.

L'expression susceptible amne galement dans le dbat un lment d'objectivit qui s'impose compte tenu de la nature du droit protg. Elle vient qualifier le fait d'assurer un niveau de vie dcent. Bien que cela ait pu sembler vident. l'expression susceptible vient confirmer que la garantie un niveau de vie dcent est une garantie qui s'apprcie objectivement.
(217) Gouldc.l'iIkon OnJerofPioneers, (1996) 1 R.C.S. sn (2 J8) Pierte-Andr Cal. Interprlation des {ois. 2" d. Cowans-

(211)

ville: Y. Blais, 1990. P. 259.

Articles 39 48.

En outre, la composante conomique du droit garanti l'article 45 ne doit pas nous amener ngliger Son interdpendance troite avec d'autres droits fonda-

1102

RECUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[1999] RJ.Q.

[1999J R.J.Q.

GOSSELIN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1103

ment~ux de la personne. tels le droit la dignit inhrent toute personne et celui d' exercer. en pleine galit, les autres droits et liberts de la personne.
Quant aux limitations que les tats. t.ux termes de l'article 4 du pacte (clause limitative), p,mvent apporter aux droits qui y sont prvus, ne sont vdides que celles tablies par la loi, dans la seule mesure compatible avec la nature de ces droits et exclusivement en vue de favoriser le bien-tre gnral dans une ~ocit dmocratique. .
Le fait que des restrictions aux droits l:arantis par le pacte puissent tre tablies par la loi :.) peut laisser croire qu'il serait incorrect de retirer l'expression prvues par la loi, l'article 45 de la charte, toute porte Iimittive. Cela dit, l'on ne retrouve pas, ni dans l'article 45 ni dans une disposition limitative autre laquelleTarticle 45 serait assujetti, la seconde partie de l'article 4 du pacte, soit un texte similaire celui qu'on retrouve l'article 9.1 de la charte qubcoise ou l'article premier de la charte c~adienne.

dcent ne saurait souffrir aucune limitation, mme lgale, ayant pour effet concret d' en supprimer les conditions d'existence.
Qui plus est, le caractre fondamental du droit prvu l'article 45 et son interdpendance troite avec d'autres droits rendent notre avis d'autant plus dlicates les limitations que l'tat peut validement y apporter. En effet, si un niveau de vie dcent constitue un pralable indispensable la capacit d'un individu d'exercer concrtement ses droits, liberts et responsabilits civiques, l'extrme pauvret en~endre l'oppos une violation de la dignit humaine (_23) et fait chec l'exercice concret et en pleine galit de diffrents droits, notamment dans les' difficults qu'elle entrane par rapport l'obtention d'un logement convenable et la possibilit de se nourrir et de se vtir adquatement (224) .
Le respect des droits de la personne apparat comme

portion de la population assiste sociale peut tre assinl une discrimination relie la condition sociale au sens de la charte qubcoise(22S),je prsumerai, aux fins des prsentes, que l'aide fournie aux plus de 30 ans tait confonne l'obligation impose par l'article 45 de la charte qubcoise.
3. L'application des principes d l'espce

gnralement tabli en fonction des ressources miirlmales ncessaires la capacit d'un individu de subvenir ses besoins essentiels. . a) Une partie importante des jeunes prestataires touchs par le petit barme n'ont reu que la prestation de base, soit un montant bien en dea du seuil de la pauvret et du montant ncessaire pour subvenir aux ncessits de la vie Il fau.t ra~peler qu'entre janvier 1986 et juillet 1989,

Il ressort de la preuve que, dans un contexte marqu

la fois par la situation critique des jeunes face au mar-

ch de l'emploi, d'une part, et, d'autre part, par de svres contraintes budgtaires au sein de l'tat qubcois(226), celui-ci a opt pour l'implantation de mesures visant augmenter simultanment l'aide financire et l'employabilit de cette clientle, et ce, tout en cherchant minimiser les coOts affrents cette aide additionnelle. Je reconnais que les problmes des jeunes assists sociaux taierit bien rels et que l'objectif dillgislateurde vouloir les aider se voulait fort louable. Cela dit, je vois difficilement comment on pourrait conclure que l'article 45 a t respect alors les moyens retenus et l'aide fournie par l'tat aux jeunes prestataires dans le besoin se situait nettement en-dea du seuil de pauvret admis dans la socit qubcoise, lequel est (225) l'instar du droit. prvu dans le Pacte i",enratiollnl rela/if ail.. droits Iconomiqlles, socinll" et cullllreis. de ne pas subir de discrimination fon<16: sur la fortune dans la jouissance. 1IOI~~nt, d~ droit. u~ ~iv~u de v~e suffisant, la chane qu~. bcolse mtenbt la dlscflmmallon rehl!e Il la condition sociale dans lajouissance du droit des mesures sociales susceplibles d'assurer un niveau de vie dcent. Or, en droit qubEcois, il esl reconnu que les prestataires de l'aide sociale et les personnes aux prises avec certaines situations de pauvreU! bl!nficient de la protection contre la discrionBlon relie 11 la condition
sociale; Commissioll des droits de la pt!TSt)nne c. GOlllhier. [19941 RJ.Q. 253 (T.D.P.Q.); Whi/lom c. Commission des droits de la per$onne. [1997) RJ.Q. 1823 (C.A.). Une compilation de I"~volution des dpenses Al'aide sociale et de celles du gouvernement du Qu~bec r~le que, entre les annes financies 1974-1975 et 1988-1989, les coQISA l'aide sociale ont quintupl, passant de 433,8 millions de dollars plus de 2 milliards de dollars. Quant aux dpenses budg~tai

seu~ le cmqwme (soit 22,9 %) des prestatires aptes de ~oms de 30 ans ont particip aux mesures d'employabilit et que, ~ans les faits, seulement Il,2 % des prestatai-

tout vnement, mme si cette expression devait c..N comporter une certaine porte limitative, je ne pourrais dOur autant souscrire l'interprtatic n rductrice qu'en a faite le premier juge.
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Encore une fois, une comprhension adquate des principes tablis dans le pacte et auxqueb, on peut raisonnablement le prsumer, le Qubec a voulu se conformer dans la lgislation nous amr,e d'abord considrer. comme les Principes de Limbourg nous y invitent, que, loin de constituer une licerlce autorisant l'tat restreindre sans rserve les droits protgs, la clause limitative prvue l'article 4 du pacte a ~ur objet premier la protection des droits des individus 219). Rappelons, cet effet, qu'aucune limitation aux droits protgs ne saurait compromettre la survie ou rintgrit des personnes (220) ni revtir quelqUt! connotation arbitraire, draisonnable ou discriminahire(22I), non plus que menacer la substance d'un droit protg (222).

un lment central des discours politiques dans les dmocraties librales (...J. Ces socits comptent pourtant un nombre effarant de personnes trs pauvres qui, en l'absence de ressources suffisantes, font face des situations oil elles sont prives des scurits de base qui leur permettraient d'assumer leurs responsabilits et de jouir de leurs droits fondamentaux. Pour celles-ci, l'exercice des droits de la personne ne correspond pas une ralit concrte. Bien au conlraire, elles se heurtent une discrimination persistante dans l'exercice de leur droit l'intgril physique et psychologique, la dignit, l'accs aux biens et des services indispensables. Aussi, il apparat logique que les restrictions applicables aux Iintations que l'tat peut validement apporter l'article 45 s'appliquent a fortiori toute lintation susceptible de compromettre galement, par ricochet, la substance d'un autre droit protg. Ces balises gnrales tant tablies, il faut maintenant se demander si l'tat qubcois arespect son obligation de fournir aux assists sociaux de moins de 30 ans des mesures sociales susceptibles de leur assurer un niveau de vie dcent. Sans me prononcer sur la question, non souleve par les parties, de savoir si le traitement rserv cette (223) paragr.25. (224) Hlne Tessier, supra. note 198,495.
Dklaratitm et ProBramtTIt! d'action de Wmne, SlIpro,

res de mOins de 30 ans ont obtenu la parit avec les autres bnficiaires. Les participants au programme ~ Rattrapage scolaire ont toujours reu une aide infneure (de 100$) celle verse aux plus de 30 ans (Rglement sur l'aide sociale, art. 35.0.1 et 35.0.2)(227). La majeure partie des jeunes touchs par le petit ~arme n'a donc reu, en bout de ligne, que la prestation de base. Dans la priode vise, l'aide mensuelle ve~e, pour ses besoins ordin~ires, une personne de moms de 30 ans, seule et apte au travail, a oscill entre 158.$, au 1er avril 1985, et 185 $, au le, janvier 1989, quivalant alors 36 % de la prestation verse en vertu du barme rgulier(228) (art. 29 a) du rglement). Au cours de la mme priode, l'adulte dans la mme situation mais g de plus de 30 ans a pour sa part vu sa prestation passer de 434 $ 5m $ (art. 23 du rglement).
Or, il est clair que le montant de la prestation de base constituait un montant bien en dea du seuil de la pauvret et insuffisant pour subvenir aux besoins indispensables d'une personne seule l'poque. Dans un document de recherche(229) proposant une nouvelle

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(226)

(227) P-8. prcit. nous apprend que le ratio de la prestation vers&'!e Aune per_ sonne apte de moins de 30 ans par rapport Aune personne apIC de 30 ans et plus est pass~ de 71 % au 1"' novembre 1970 A 50 'il> au 1cr janvier 1974, pOur SC stabiliser 37 9& et 36 % compter du 1'" janvier 1978 (pice PG.SO). (229) Minist~e de la Maind'uvre et de la Su,itl'! du reveoo. Direction des politiques. Mthodologie de dlterin/nollo" Jel sel/ils de revenll minimum au Qu/bec. Novembre 1985 {m.a., volume 16, p. 3260 et sqq. (pice PG-16.
(228) Ba'~mes pou, les personnes optes de moins de 30 tins et IK,.,' les all/res personnes seules de /970 d /989. Ce documeDI

Appliques au prsent cas, ces rgles supposent que le droit d'une personne dans le besoin des mesures sociales susceptibles de lui assurer un rlveau de vie (219) Principe nO 46. (220) Principe nO 47. (221) Principe nO 48. (222) Principe nO 56.

note 188,

res du gouvernement qubcois, elles triplaieltt, paS5l1/1t de 7.6 milliards A31,4 milliards de dollars. De mme, la pan des d~penses encourues pour l'aide sociale par rapport l'ensemble des dpenses budgtaires du gouvernement s'est alors accrue de faon significative, passant de 5,7 'lU 6,8 ... de cellesci; Direction des politiques et des programmes de suritl! du revenu. Quelques donnles "tilel Sil' la c1ient~/e d l'aide sociale. 1989 (pice PG4IA).

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Les explications du gouvernement, selon 1esqueHes le rnan9lle d'intrc explique en partie la non-participation des Jeunes aux programmes, ne changent rien la ma conclusion, pas plus d'ailleurs que son affumation voulant qu'une partie importante de ces jeunes habitaient l'poque chez leurs parents. Si le manque d'intrt et la mauvaise volont de certains ont pu expliquer le fait qu'ils n'aient reu que le petit bareme, le gouvernement n'a prsent aucune preuve concrte de ce fait et l'on ne saurait imposer ce fardeau l'appelante, Plus est, la preuve laisse voir que la non-participation peut galement tre attribuable aux critres d'admissibilit certains programmes et au manque d'information. Par ailleurs, bien qu'il soit vraisemblable de croire que certains prestataires n'ont pas particip aux mesures, parce qu'ils habitaient chez leurs parents, l'intim n'a fourni aucune preuve crite confirmant les statistiques, contestes par l'appelante, relatives la situation de rsidence des moins de 30 ans(236). tout vnement, cela ne saurait l'vidence expliquer ni justifier le fait que prs de 90 % des jeunes n'ont pas obtenu la parit, mais une prestation nettement insuffisante pour subvenir un minimum vital, b) Les mesures d'employabilit n'ont pas favoris les dparts du rgime De mme, plutt que d'avoir aid les plus vulnrables des jeunes assists sociaux, l'tat qubcois a tendu le bassfu des prestataires au petit barme adnssibles des mesures d'employabilit qui, dans les faits, n'ont ni favoris l'atteinte de la parit financire ni modifi de faon significative les dparts du rgime. ,
La preuve a en effet dmontr que les possibilits

\C.A.)

mthodologie de construction d'un seuil de pauvret visant principalement il dtenniner la prestation dt aide sociale au Qubec, on apprend qu'entre 1970 et 1984 la dtennination des seuils de revenu minimum (ou l'quivalent du barme rgulier de l'aide soc.1ale) a en grande partie repos sur les budgets de subsistacce tablis par le Dispensaire dittique de Montreal (D.D,M). Inftuence par diffrentes contraintes (230), ::a p~ tion conespondant au premier barme rguli ~r d'aide sociale, en 1970, couvrait l'poque de 75 % li 85 % du seuil de p'auvret tabli par le D.D.M. Elle ne couvrait cependant que de 55 % 65 % le n'.-eau des seuils de Statistique Canada et de 45 % 55 % le niveau des seuils du Comit spcial du Snat sur la pauvret. Si ces pourcentages valent pour l'ensemble des types de mnages, ils excluent les mnages au petit barme dont les niveaux de couverture taient, mme l'poque, moins levs. Aprs 1970, les taux de couverture des budgets de subsistance du D.D.M. ont continuellement augment, sau/pour les personnes seules, 011 l'on note une baisse " entre 1974 et 1984(231). De mme, un tableau compa:(.N ;iratif entre les composantes du revenu minimum de o ~l uillet 1914 et celles de juillet 1984 ave l'indice des '(.N ~'prix li la consommation dmontre que le revenu minimum a augment plus vite que l'inftation pour tous les types de mnages, sauf pour les personnes seules, aptes au travail et ges de moins de 30 ans, dont le revenu minimum tait infrieur de 22 % ce qu'il f<urait t s'il avait suivi l'inllation (232). '
La preuve nous fournit par ailleurs certaines donnes relatives l'valuation, par le gouvernement ,uboois lui-mme, des sommes ncessaires la satisfa-:tion des besoins essentiels d'une personne seule cette, poque.

anne, le Ministre valuait un minimum de 50$lmois

les besoins relatifs aux vtements et 37 $/mois ceux se rapportant l'entretien mnager et aux soins cor-

pas tant attribuable l'efficacit des mesures comme t~lle, mais pJut!>t au fait qu'au dpart la clientle particIpante est moms dpendante de l'aide que la clientle admissible (237). c) Les dparts des moins de 30 ans de l'aide sociale laissent transparatre les conditions insoutenableS dans lesquelles le rgime les plaait . !>e plus, mme si le petit ,barme a, dans les faits, mcn les moins de 30 ans quitter l'aide sociale et que les dparts de l'aide ont t plus nombreux au sein de cette clientle que chez les autres prestataires (238) cela n'est pas tant attribuable l'effet des progra~ qu'au caractre dissuasif li la prcarit des conditions de vie associes au petit barme. sociol?gue Lo~ison Pronovost, tmoin expert de 1 mtlm, a bIen expliqu. dans son tmoignage, le lien direct qui existait entre le nombre plus lev de dparts chez les moins de 30 ans et le montant du petit barme que lagrande majorit d'entre eux aura finalement touch pendant leur presence dans le rgime de l'aide sociale, confirmant ainsi l'objet dissuasif de ce demier(239):
[...] le facteur le plus important pour expliquer la diffrence de comportement entre les moins et les plus de trenle (30) ans, li notre avis, C'es( le barme comme tel.

poreis\2)4).

Si l'on additionne ces montants pour avoir un aperu partiel de la somme des besoins essentiels des personnes de moins de 30 ans cette poque, l'on en arrive un montant total de 441 $ par mois. L'cart entre ce montant trs conservateur et l'aide sociale (158 $) touche. , la mme priode, par la trs grande majorit des prestataires au petit barme tait donc de 283 $ par mois. Pour fins de comparaison, rappelons que les prestataires au barme rgulier recevaient alors un montantmensu~l (434 $) lgrement infrieur (de 7 $) ce minimum, soit 286 $ de plus que ceux au petit barme.

En outre, cette valuation ne tient pas compte des ressources ncessaires pour combler les besoins d'un individu au chapitre du transport, de l'ameublement et des divertissements. Selon la pondration accorde d'autres lments comptabiliss dans les dfinitions moyenne et large du seuil de revenu minimum, la somme des besoins essentiels d'une personne seule s'lve alors respectivement 525$ et par mois(2.15). L'cart mensuel, par rapport au montant touch par les prestataires au petit barme, se chiffre alors 367 $ dans le premier cas et 614 $ dans le second.

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Ainsi, en 1985,le ministre de la Main-d'uvre et de la Scurit du revenu estimait que, selcn une .ilfolion restreinte du seuil de TeVenIC minimum. une personne seule devait minimalement consacrer 239 $Imois pour se loger et l1S$lmois la son alimentation(233). La mme
(230) ~lignOlls plus partieulibement la capacit de payer de

L'on ne peut conclure. la lumire de ce qui prcde, que l'Etat qubcois a foumi aux jeunes bnficiaires aptes de moins de 30 ans des mesures susceptibles de leur assurer un niveau de vie dcent. Ceux-ci recevaient 250 $ de moins que leurs homologues de plus de 30 ans. L'aide qui leur tait fournie se situait bien en dea du seuil de pauvret accept dans la socit qubcoise et des sommes ncessaires pour subvenir aux besoins essentiels d'une personne seule, tels qu'valus de manire conservatrice par le gouvernement qubcois lui-mme en 1985. Les mesures retenues par le gouvernement, quoiqu'e1les rpondaient un objectif louable, ont nanmoins eu pour effet de confiner une proportion importante des jeunes bnficiaires de l'poqu li un niveau de pauvret extrme et incompatible avec un niveau de vie . dcent.
(234) Id" P. 324. (235) Ibid.

Il ~prenait la mme ide en discutant de l'impact P?tentieJ, sur les finances publiques, de la parit incondItionnelle de l'aide(240):
(237) Seo'i des politiques CI de la recherche en scurit du revenu. AI/olyse des me.""''' de dive10PPlllllelll de l'employabi/itl (C/vrilI984-trofltl986) (pice PO-37). .

de quitter l'aide sociale taient toutes fins pratiques les mmes, que les prestataires aient particip ou non aux progrannnes. Selon les propres analyses du Ministre, l'amlioration des possibilits de sortie n'tait
(236) Des donnes cxtrailes du fichier de la scuril6 du rmmu indi-

l'E!at qubcois, ta comparaison avec ses voisins, j'Incitalion au IraVail et le lien avec le salaire minimum.

(231) M.a., volume 16. p. 3322. (232) Id., P. 3321.

(233) Ministre de la Main-d'uvre et de la Scurit .Ju revenu. Direction des politiques. Mthodologie de dtemu.1Ialio1l des ,seuils de lIl'IIel/u 1ni1lmUlfl au Qubec. 1985 (pi:e P-6.3).

quent IOIIIefois que, pour les annes 1985 11988 IlC:I1Isivemeni, les !aUX de /tsiden chez un parenl 0111 presque IOUpn oscill enlre 60 cg, el 72 'lb, Par ailleurs, au COurs du dernier trimestre de 1989, soit peu aprs le d6butde lar(OI1IIe basuur l'aptilude au travail, ces poun:enlag sont passs sous les S5 cg, (Pe~onnes lieules aptu de moi1ls de 30 aIlS rsidant OU /1011 ail domfcilelami/ial-1985 1989,(pi P-4.t n.

(238) Aprs une augmentation significalive, la clientle des moins de 30 ans l'aide a diminu de faon plus marqu~ que les 8\1111:$ groupes. Appm:ueen 1984 dans le c:asdes moins de 30 ans (mais en 1986 polir l'ensemble des catgories d'Ige), cette baim se chiffre ainsi, pour les moins de 21 ans, 22,9 % en mars 1987,124 % en mars 1988 et 17,1 % en mars 1989. Pour les 21-29 ans, les donnes correspondantes se situenl n;spectivemenl 10,8 %,16,6 %et 10 'lb (pi:e PO-4IA,prCite. p. 3641). Notons que les variations Il la baisse enregistres. aux mmes dates, pour lous les groupes composs de ~~tal~ires de 30 ans et plus ne dpassent pas 4,7 %. Ab$trat;liOn (mIe des donnks propl'CS aux moins de 30 ans, les taux de ~atlon ndiqueraic;nt alors une baim moyenne de dienIle de t'onIrcde 2,7 cg,.2.3 cg, ell cg, hacunedes priodes. (239) Cootre-inlerrogatoire de Lo\lison Pronovost; m.a., volume. 21, Po 4394 et 4409. (240) Id., p. 4394.

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RECUEll. DE JURlSPRUDENCE DU QUBEC

[1999} R.J.Q.

[1999] R.J.Q.

GOSSEUN c. QUBEC (PROCUREUR. GNRAL) (C.A.)

1107

La parit aurait galement un impact.~. a ,"duirait

l'incilation quitter l'Aide sociale tout simplement parce que, bien, le petit barme correspond. l tr~nt~ six pour cent (36 %) ce qui, nouS on juge, qUI est IDCItatif, si on l'augmente a devient moins incitatif quitter l'Aide sociale, on l'explique de cette 1aon-Ul. Plutt que d'accrditer la lse du g~uverne~c:nt. les nombreux. dparts de jeunes prestataIre.. de 1 aide sociale durmt la priode en litige laissent tn:nspara1tre encore davmtage l'tat de prcarit dan: h~~uel tai~ confine une partie importante de cette cben!1e. ?r: SI certains jeunes pouvaient se pennettre de quttter 1 aIde pour le march du travail, de no~breux. autres, ~u en importe les raisons, ne le IJC?uv~ent pas et (levaient se dbrouiller avec une prestation madquate. d) L'impossibilit de subvenir leurs bescjns essentiels a engendr de graves problmes matriels, psychologiques et sociaux. chez les prestataires au petit barme . Outre que la prestation d'aide qu'!ls rece,'aient ';8it
1 nettement insuffisante pour subvemr leurs beSOInS

d'autres, moins qu'ils ne soient retourns chez leurs parents ou devenus itinrants. . ce sujet, une tude ralise en mai 1987 p~ ~e Centre de services sociaux du Montral mtropohwn mentionne que, si l'itinrance n'est pas ut;' phnomne nouveau sur ce territoire, un chmgement Importmt est survenu daJJs la composition de cette population (10000 15 000 personnes), dont le tiers se compose 'alors de jeunes adultes sans travail et vivmt, dms 75 0/0 des cas, de Erestations d'aide sociale ou d'assurancechmage(24 >. Jocelyne Leduc-Gauvin, dittiste et tmoin exp~rt de l'appclante, a mentionn qu'en 19~7 lc pa~er d'picerie reprsentait 89 % de la prestation des assIsts sociaux de moins de 30 ans, bicn qu'on recommande gnralement que le budget allou cet ~ffet ne dpasse pas 25 % des revenus. Ces prestataIres s.e devaient donc de diminuer leurs dpenses compressIbles, telle l'alimentation, ou s'approvisionner plus ou moins rgulirement divers centres de dpannage.

parents, le fardeau conomique supplmentaire ainsi cr n'tait parfois pas sans susciter divers conflits faJDiliaux, sans compter l'tat d'infantilisation dans lequel ils taient de la sorte maintenns artificiellement.
La psychologue Danielle Gratton a pour sa part conclu que le petit barme de l'aide sociale octroy aux moins de 30 ans engendrait plus spcifiquement 4 facteurs de risque qui (243) :
[u.] met[tent) plus particulirement en pril la sant physique et mentale de ces bnficiaires car il a t pens sans tenir compte de la ralit sociale. culturelle el psychologique de cetle population. Un slatul ambigu, des doubles contraintes, un manque de travail . el \IDe pauvret extrme apparaisSent comme autanl de facteurs critiques travaillant en action coordonne el susceptibles de porter aueinte la sant mentale et physique de ces usagers car ils vivent un taux de siress beaucoup trop lev pouvant tre dix fois plus lev que celui des autres assists sociaux.

prvus au pacte. Cela illustre les principes d'interdpendance et de globalit des droits et liberts auxquels j'ai rfr plus haut. Rappelons que cette obligation de non-discrimination est d'application immdiate pour les tats parties au pacte, dont le Canada. Or, comme je )' ai expliqu dans l'tude de j'article 15 de la charte canadieune, le traitement diffrent rserv aux jeunes bnficiaires portait clairement atteinte leur droit de jouir en pleine galit du mme bnfice de la loi et se voulait discriminatoire leur endroit On pourrait mme affirmer sans se tromper qu'il portait galement atteint leurs droits la dignit et l'intgrit de leur personne. Cela, mon avis, rend encore plus grave la violation de leur droit un niveau de vie dcent.
f)

Les limites apportes au droit garanti par l'article 45

ne sauraient tre discriminatoires, arbitraires, draisonnables ou mettre en cause l'intgrit des personnes

tN, pour faire face l'accroissement du nombre dl! prestatal-

. . essentiels, les moyens retenus par le gou ....eroeme~t

d, res de moins de 30 ans'ont clairement eu pour effet(241) de

-+Smaintenir ces derniers dans un tat de prcarit mat.. rieUe, voire psychologique et sociale. difficilement compatible avec un niveau de vie dcent. Diffrents tmoins de l'appelante ont ~,bord les graves problmes matriels, psychologiques et sociaux relis la difficult, pour les prestataires au petit barme, de pourvoir le~ besoins essentiels. Arthur Sandborn, travailleur communautaire et tmoin expert de l'appelmte, a fai~ tat d~ nom~ux problmes auxquels les jeunes asSIsts soctaux taient alors confronts, notamment avec les propritaires de logements priv6s. Qumt aux socits m'Jnicipales d'habitation, elles refusaient gnralement de lell!' louer des logements loyer rduit (H.L.M.), ce qUI conduisait ces derniers se contenter de logements insalubres ou partager un appartement eltigu avec
(241) Rappelons qu'une loi dont l'objet est valable peut Mal1moins treck!dale inapplicable, voire invalide, au motir que, de par ses effets, eUe porte atteinte li des droits el li~'lC!ns com liwlionnels: R. c. 8/g M. Df1lg Mart Ltd.. (!lIt 5) ) R.C.S. 295.

Mm. Gauvin et la D'" Christine Colin. autre tmoin expert de l'appelmte, ont fait tat des problI?es de malnutrition qui affectent la plupart des prestataIres au petit barme, et ce, malgr les besoins nutritionne:s plus. levs des jeunes adultes. C;:es problmes. entratnent leur tour divers effets nocIfs: outre la faIm cllemme mentionnons la perte d'nergie aux niveaux physique et psychologique, l'hyperte~sion, la J;oulimie, l'hypersensibilit la douleur, dIffrentes mfeclions, etc.
De m1De, il va sans dire que les besoins non combls de manire satisfaisante mx chapitres des vtements de l'entretien mnager et des soins corporels ne sont ;as sans affecter, entre autres. l'employabilit mme des personnes concernes.
Au niveau psychologique, alors que Louise Gosselin a elle-mme tmoign sur son isole1Dent social, tous les experts ont trait du dcouragement qui affligeait plusieUl'S de ces jeunes, 20 % d'entre eux .(dont Louise Gosselin) ayant m1De effectu une tentative de suicide. Pour ceux de1Deurs ou retourns chez leurs
(242) Centre de5 services SQCiaUll du ~oa~a1. m6IropoJi~n. S~ vice des communicalions (bes0lllS spciaux). plonifica110n 1l1Y114gique. Mai 1987. Annexe 7 du rapport d'expertise P6 (pie P-6.7).

Elle a galement mentionn qe le stress entrane son tour diverses consquences (teUes la fatigue mentale,la perte d'attention et de perfOI'maJJce et la diminution du systme immunitaire) qui, notamment, rendent prouvante la participation des mesures d'employabilit (situation confirme par le tmoignage de Louise Gosselin). Enfin, la prcarit de leurs ressources a incit certains jeunes des comportements dvimts (par exemple tenter de conv.aincre un mdecin de leur tat d'inaptitude en vue de toucher une prestation majore), voire au crime (vol, prostitution, fraude, consommation et trafic de drogue, etc.). e} La violation du droit un niveau de vie dcent est d'autant pIns grave qu'elle s'accompagnait, en l'espce, d'une violation du droit l'galit, si ce n'est Ja dignit et l'intgrit, de ccux qui en ont t victimes
I.: article 2 du Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels (supra), duquel est issu le droit uo niveau de vic dcent prvu l'article 45 de la charte qubcoise, dicte que les tats parties .s'engagent exercer sans discrimination les droits
(243) Danielle Gratlon. Expertise ~holog;que des jeunes assistis sociawc de UJ.JO CIIIS (P-7).

Mme si l'expression prvues par la loi, l'article 45, devait revtir un caractre de limitation intrinsque de la nature de l'article 4 du Pacte internatiotlal

relatif a/u; droits collomiqlles, 'sociaux et culturels,

l'atteinte au droit un niveau de vie dcent ne saurait en l'espce constituer une limite acceptllblc. L'article 4 du pacte a pour objectif premier la protection des individus (art. 46 des Principes de Limboll'B). De mme, aucune limitation ne saurait compromettre la survic ou l'intgrit des personnes (principe nO 47) ni compromettre la substance des droits garantis (principe nO 56). Le non-respect vident de ces prceptes, en l'espce, empche toute justification de la violation. L'intim a soutenu devant nous que la situation critique des jeunes assists sociaux l'poque ne relevait pas tmt de l'action mme de l'tat que de la situation . d8Jls Jaquene se trouvaient dj ces persoones, que l'Etat a justement aides par les mesures retenues. C'est, en outre, la position adopte par le juge Reeves. Bien qu~ de prime abord, cette approche ne soit pas dpourvue de logique, elle 01Det cependant de prendre en compte le 2rincipe fondamental selon lequel les limites qu'uo Etat peut apporter la jouissance des droits conomiques et sociaux prvus dms le Pacte

international relatif aux droits conomiques. sociaux et culturels ( l'article Il) et incorpors dans son droit

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interne ( l'article 45) ne peuvent tre discriminatoires, arbilIares ou draisonnables(244). Ces dimensions ne sontpas tnUlgres la question de savoir si raide verse auxjeun-:s bnficiaires tait susceptible de leur assurer un nive'lu de vie dcent. J'ai, fait tat. plus haut dans les prsents motifs. du caractre discriminatoire du rgime pour les jeunes bnficiaires, ce qui met un frein srieux toute limitation justifie que l'tat voudrait dmoltrer. Quant au caractre arbitraire et draisonnable du rgime en place, il ,est bien iIlusb' par certains documents dposs en preuve et mamUlt du gouvernement lui-mme. En effet, de l'aveu mme du Mirustre, le rgime en place lors de la prio:le en litige, labor dans un contexte social diffrent, ne rpondait plus adquatement la ralit et se voulait la fois incohrent, arbitraire, trop complexe, (lsuet et mal ad~pt aux besoins de certaines clientles, notamment les JeuDeS, prestataires.
'Dan~ un document d'orientation prcurseur de la

l'endroit du traitement rserv aux personnes aptes de moins de 30 ans ainsi que divers problmes lis aux mesures de soutien l'employabilit (caractre exprimentaI absence de prise en compte des besoins propres a~ rgions, manque d'harmo~isation en~e.les mesures d'admissibilit et les allocations de partICipation). En ce qui IIat la complexit de la lgislation, son incohrence sa dsutude et l'inadquation de la structure de barmes, le rapport mentionne plus prcisment que (241) :
Depuis 1971 les nmnbreuses modifications apportes la loI et au~ rglements sur l'aide sociale ont largemen' contn"bu rendre ce programme plus complue.

Rappelons galement que, suivant la preuve, les prestataires de 18-24 ans taient beaucoup plus nombreux que les 24-30 ans dans la clientle de l'aide sociale. En 1983, 81 % des prestataires au petit barme taient gs de 18 24 ans. En 1987,73 % de ces prestataires provenaient de ce groupe d'ge(248). Les individus de 25 30 ans ne reprsentaient respectivement, chacune de ces priodes, que 19 % et 27 % des prestataires au petit barme. De mme, il appert que les 1821 ans, qui n'avaient souvent pas connu le march du travail, demeuraient plus longtemps l'aide sociale que les 21-24 ans, par ex.emple(~49). '
4. Rsl/m el concll/sioll sur l'article 45

nibles en vue d'assurer progressivement et sans dlscri-' ' mination les droits qui y sont noncs,

n serait erron de percevoir les droits socio-cOnomiques comme des droits de seconde classe, dpourvus de force contraignante et non suceptibles de recours judi... claires. La notion de dignit humaine constitue l'intrt suprieur de chacun des droits de la personne. Cela prsuppose qu'il existe un noyau de droits ntangibles, un seuil objectif minimum que l'tat ne saurait franchir.
, La porte de l'article 45 ne doit donc pas tre res.treinte un nonc de politique gnraJe ou revtir ml . c.aractre purement discrtionnaire. Dans un pays favoos comme le Canada, le droit des mesures sociales et conomiques susceptibles d'assurer un niveau de vie dcent comprend tout le moins le droit pour toute personne d'obtenir ce que la socit canadienne cons;dre. de faon objective. comme les ncessits essen-

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Malgr des objectifs d'quit explicites, le programme a graduellement t marqu d'incohrences. Pour rendre le systme de scurit du revenu accessible, cohrent el simple il faudra l'adapter alU: situations el aux
besoins d'aujourd'hui. assouplir et simplifier les tutes tlgislarifs et rglementaires, revoir certains principes et modifier 011 clarifier certaines r~gles de base.
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rforme de 1989 tl4S), le ministre de la Main-d' uvre et de la Scurit du revenu reconnait expressment que le programme d'aide sociale instaur la suite de l'adoption, en 1970, ~ la Loi sur l'aide sociale et substantiellement maintenu jusqu'en 1989 a t conu dans un contexte caractris, l'poque, par une clientle constitue aux deux tiers (63,6 % en 1971) de personnes inaptes au travail. En 1981, les prop.orti~ns ~~t cependant inverses, 73,4 % des mnages mscnts 1 rude sociale tant composs de persOlllles aptes. De l'aveu mme du MiIstre, ce prograrnmt:(246): [...) n'a pas vraiment considr! l:im~rt.ance de~ besoins des personnes aptes au tr.lvall. Amsl mme SI la loi de 1969 prvoyait la mise ,ur pied de mesures visant le relvement conomiqut. et social, elle tait mal adapte aux besoins et aux Ittentes de clientles particulires comme ceJ1es des chmenrs qui ont recours l'aide sociale pour de courtes priodes et dont l'employabilit prsente sO\:vent de graves lacunes.
Le rapport relve galemer.t la dsapprobation exprime, dans les mdias et IIU sein du public,
(244) Principc nO 48 des Principe!l de 'tlbourg. (245) Pour une politique de slenTit d ..."el/en'L Document d'orientation. 19&1 (pice PO-54). (246) Id.. l'. 3688.

Avec le temps, les critres qui prsid~rent l'tablisseme"t de la structure des bar~mes sont devenus prims. Les barmes Qctuels reposen/sur la dtermination des besoins en fonction d'un budget l}'pe conu, en 1949. par le Dispensaire dittique de Mo~tral. Les pres~a tions tablies selon cette mthode repondent de mOins en moins tlla besoins des bnficiaires. La dtenninalion des barmes del-rait plutt s'appl/yer SlIr l'analyse dpenses de consomma/ion des familles travaillllllt laibles revenus et des besoins reconnus pour les travailleu" dans le rgime d'imposilion, Ellfin, la smlctllrtl actl/elle est inadquate parce qu'elle accorde des prestations infrieures aux personnes ges de moins de 30 ans.

En rsum, donc, la charte qubcoise est un document unique dans l'arsenal de la lgislation canadienne des droits de la personne, Elle s'en distingue particulirement du fait que, outre la protection du droit l'galit, elle accorde une protection quasi constitutionnelle des droits socio-conomiques qui correspondent certains principes, certaines valeurs auxquels nous sommes attachs au Qubec et qui reprsentent des acquisitions de notre patrimoine 'dmocratique. .Les droits qui sont noncs dans la charte qubcOise ont dans une large mesure t influencs par le ' droit international des droits de la personne. En adoptant la charte qubcoise, le lgislateur a voulu tablir ~ rgime de droit interne qui reflte les engagements Internationaux du Canada. Aussi, ces inslIUments internationaux constituent-ils un outil d'interprtation non ngligeable aux fins d'valuer la porte des droits noncs dans la charte.
Le droit, garanti par l'article 45 de la charte, des

~~de~.

lLes italiques sont du soussign.] Cette autocritique met en relief la rationalit pour le moins fragile qui il prsid tant au choix de l'ge, en tant que critre de distinction, qu'au seuil (30 ans) compter duquel l'tat a dcid de rduire les prestations verses. cet gard, il n'est pas inutile de rappeler que l'ge de 30 ans ne correspond aucune nonne reconnue en matire conomique et qu'elle a, de l'aveu mme du gouvernement. t reprise da~s la Loi Sl/; l'aide sociale essentiellement parce qu elle figU11llt dj dans les lois sociales prexistantes.
(247) Id., p. 3694 ct 3696. Celte analyse sous-tend en fait la rfonn

sociales suffisantes pour assurer un niveau de Vie dcent aux personnes dans le besoin trouve son origi~ dans l'article Il du Pacle international relatifaux drOIts collomiques, social/.t et culturels, qui garantit toute personne le droit un niveau de vie suffisant . L'article 2 du pacte impose aux tats parties, dont le Canada, d'agir au maximum de leurs ressources dispo(248) Dinlclion des Politiques et Programmes en scwit du revenu. AlllU!Xe rlalisliq/le sur [,Iveill/ion des minages au pell oorlnre(J976-1987J. Juin 1987 (pice 1'0-39). (249) La dure de prsence j'aide sociale de ce groupe lait gnralement courte. soit 7 mois pour 50 % des bnficiai~ ges
de 21 1124 ans (pi~e 1'0-24. prile).

~esures

En l'espce, les moyens retenus par le lgislateur pour contrer les problmes des jeunes face au march du travail ont eu pour effet de porter atteinte au droit garanti par l'nrticle 45. La prestation qu'ont reue, dans la plupart des CilS, les jeunes touchs par le petit barme tait bien en de du seuil de la pauvret reconnu dans la socit qubcoise et ne reprsentait pas un montant suffisant pour subvenir aux ncessits essentielles de la vie. Cela est illustr par Je nombre de dparts soudains de cette clientle du rgime d'aide sociale. Le petit barme a galement entrain chez les jeunes bnficiaires des problmes physiques et psychologiques graves incompatibles avec un niveau de vie dcent. La violation est d'autant plus importante qu'elle s'accompagne ici d'une atteinte au droit l'galit en fonction de l'ge de ceux qui en ont t victimes, si ce n'est d'une atteinte la dignit et l'int- . grit de leur personne. Mme si l'article 45 devait contenir une limite intrinsque, il ne saurait en l'espce tre question d'une atteinte justifiable puisque toute restriction Il ce droit ne doit pas tre discriminatoire, arbitraire ou draisonnable_ Elle ne doit pas non plus compromettre la survie ou l'intgrit des personnes, ru mme mena- . cer la substance des droits garantis. , Pour tous ces motifs, je conclus que le lgislateur a port atteinte de faon draisonnable au droit, garanti

de 1989.

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RECUEIL DE JURlSPRUDENCE DU QUBEC

[1999J RJ.Q.

[1999} R.l.Q.

GOSSELlN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A.)

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. par J'article 45 de la charte qubcoise, des mesures sociales susceptibles d'assurer une personne dans le besoin un niveau de vie dcent. Je pass~ maintenant l'examen de la rparation qui doit tre applique en l'espce, tant sous l'angle de la charte canadienne que de la charte qubcoise.

a)

L'tendue de l'incompatibilit avec la charte

E) Les articles 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 et 24 de la charte canadienne et l'lIrlicle49 de la c/uute qubcoise: la rpllomtion approprie .
La dtennination de la rparation approprie prsente un caractre particulier dans le llrsent dossier puisque la Loi sur l'aide sociale. et la disposition conteste du Rglement sllr l'aide sociale ont t abroges suite l'entre en vigueur du nouveau rgime en 1989. C'est pourquoi l'appelante, plutt que de demander simplement l'annulation de l'article 29 a} du rglement au motif. qu'il contrevient la charte, recherche galement, par le biais de son recours collectif, une rparation financire rtrospective pour l'ensemble des membres du groupe touchs parle petit barme. Or, comme je J'expliquerai, dans l'tat actuel des choses, une telle. rparation. qui engendrerait d'importantes dpenses pour l'tat qubcois, n~ constitue pas un remde appropri pour sanctionner lIne loi juge a posreriori inconstitutionnelle. En effet, si le rglement contest et la Loi SIIT l'aide sociale ~taicnt toujours en vigueur, la sanction approprie consisterait en l'anmtlation des articles 23 et 29 du rglement et en une suspension temporaire d'un an, pour donner la possibilit au lgislateur de rviser ses barmes et de rendre la rglementation constitutionnelle.
1.

Il s'agit ici d'exaniner de quelle faon la loi viole la charte et pourquoi elle ne peut tre justifie en vertu de l'article premier. Cette incompatibilit., nous enseigne la Cour dans Schachter, doit tre dtennine avec souplesse lorsque le texte lgislatif ne satisfait pas au deuxime ou au troisime lment du volet de la proportionnalit du critre de l'arrt OakeS(2SI)>>. C'est prcisment le cas en l'instance.
En l'espce, c'est l'article 29 a) du Rglement sur l'aide sociale, qui liotait 170$ environ les prestations des jeunes personnes seules assistes sociales de moins de 30 ans, qui est l'origine de la discrimination. Les dispositions relatives aux programmes d'employabilit et permettant une augmention de l'aide (art. 35.0.1 et sqq. du rglement), bien qu'elles aient fait partie du rgime diffrent applicable aux jeunes, ne sont pas en soi discrionatoires et contraireS la charte. Aussi, mme si elles taient troitement lies l'article 29 a) et qu'elles se voulaient complmentaires la restriction apporte par l'article 29 a), je ne crois P!ls qu'il soit ncessaire, afin de dtenniner le choix d'une rparation en l'espce, de les inclure au nombre des dispositions devant tre annules.

conec1ive approprie. Le juge Lamer a nwnr les diffrentes mesures rparatrices pouvant tre octroyes en vertu de l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982(2S2) :
Un tribunal jouit d'une certaine latitude dans le choix
de la mesure prendre dans le cas d'une violation de

la Charte qui ne rsiste pas un examen fond sur l'anicle premier. L'anicle 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 prvoil l'annulation des dispOlliOllS incompatibles" de toute rgle de droit. Selon le, circonstances, un tribunal peul simplement annuler une disposition. il peut l'annuler et suspendre tllmpDralnment l'effet de la diclaration d'1Waliditi ou il peut appliquer les techniques d'interprtation attinuie ou d'interprilotjon large. [Les italiques sont du soussign.)

prvu ~ l'article 23 du JglemenL Cela reviendrait 1 crer un rgime unifonne d'aide inconditionnelle pour l~ ensemble des bnficiaires. Mme si cette interpttation large ne dcoule pas de l'ajout de termes dans le rglement, comme dans Schachtet; mais plutt de la supression d'une exception, le juge Lamer a claire- . n;tent ~diqu, dans ,cet arrt, que les mmes principes ~ appliquent au present cas. En effet, nous dit-il. il Importe peu., dans le choix d'une rparation, de s'attarder au style de rdaction du texte de loi (253). Dans l'arrt Vriend c. Alberta. prcit, les juges Cory et lacobucci ont rappel que les tribunaux, !orsqu 'ils ~ojvent exaoner s'il convient d'adopter une IDterprtatlon large d'un texte de loi, doivent tenir compte de deux principes directeurs, savoir le respect du rle du lgislateur et le respect des objets de la charte (2S4). L'annulation pure et simple de l'article 29 a) du r~lement irait videmment dans le sens du respect des objets de la charte, puisque cela reviendrait crer un rgime unifonnis d'aide inconditionnelle aux bnficiaires. Cette solution est, de plus, fort invitante compte tenu de la faon dont le rglement est libell, soit une rgle gnrale (le barme rgulier prvu l'article 23) ~t certaines exceptio'ns (dont l'article 29 a), traitant des Jeunes personnes seules aptes au travai)). Il suffirait ici d'~nnuler l'exception prvue l'article 29 a), sans raJou!er ~ termes dans la loi, pour rendre le texte constitutionnel.

1.

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L'article 52 de la Loi constitutioJUl"".JIe de 1982

Dans l'arrt Schachler c. Canada('}9.l), hl Cour sup.tme a dfini la dmarche adopter dans ll~ choix d'une mesure de rparation au sens de l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 La premire t.ape consiste ~ dterminer l'tendue de l'incompatibilit avec la charte. TI faut ensuite se demander quelle est la mesure corrective approprie. Troisimement, il s'agit de dterminer s'il doit y avoir suspension temporaire de la dclaration d'invalidit. J'examinerai succeuivment ces trois tapes la lumire des faits de l'espce.
(250) (1992) 2 R.C.S. 679.

Outre que les programmes et l'aide supplmentaire prvue en cas de participation ceux-ci n'taient pas en soi contests ni mme contraires la charte (un rgime semblable a t tendu l'ensemble des bnficiaires lors de la rforme de 1989), plusieurs bnficiaires touchs par le petit barme ont reu ces prestations supplmentaires aprs avoir particip aux programmes. Mme s'il est clair que ces personnes n'auraient pas rembourser les sommes reues si le rgime d'aide conditionnelle applicable aux jeunes devait, dans son ensemble, tre dclar nul rtroactivement (infra), la souplesse laquelle appelait le juge Lamer dans Schachter commande que l'on restreigne une possible dclaration d'invalidit au seul paragraphe 29 a) du rglement plutt qu' l'ensemble du rgime applicable aux jeunes. b) La mesure corrective approprie La seconde tape propose par le juge Lamer dans Schachter consiste dterminer quelle est la mesure
(251) 1t!..118.

Si la Loi sur l'aide sociale et son rglement taient toujours en vigueur, la question se poser dans le prsent litige quant au choix d'une rparation consisterait se demander 0) si l'on peut annuler tout simplement l'exception prvue au paragraphe a) de l'articl 29 du rglement, ce qui reviendrait donner une porte plus large au rglement en crant un rgime uniforme d'aide inconditionnelle, ou (ii) si l'on doit plultannu1er la fois l'article 29 a) (le petit barme) et l'article 23 du rglement (le barme rgulier) , au motif que le gouvernement n'aurait pas adopt, du moins dans sa forme restante, le Rglemellt sur l'aide sociale sans l'article 29 a). Dans ce dernier cas, il faudrait videmment suspendre cette dclaration d'invalidit pour une priode d'un an de manire permettre au gouvernemeut de ramnager les barmes d'aide sociale d'une manire confonne la charte et que ne soient pas pnaliss injustement les assists sociaux recevant Je barme rgulier. (i) L'annulation de l'article 29 a) du rglement: l'interprtation large du texte rglementaire

En outre, le paragraphe a) de l'article 29 du rglement se dissocie facilement du reste de l'article 29, dont le paragraphe b), qui vise un groupe diffrent (les familles sans enfants charge).
Cela dit, malgr l'attrait de la solution consistant 1 annuler simplement l'exception cre par l'article 29 a): je ne crois pas qu' s'agirait de la rparation appropne dans le prsent cas. Cette solution, outre qu'elle entrainerait d'importantes dpenses pour l'tat qubcois, reviendrait clairement Il usurper le rle du lgislateur et serait contraire au second principe directeur nonc par le juge Lamer dans Schachter. Dans cet arrt, le juge Lamer, rfbant l'arrt A.G. ofAlberta
(253) Schachter. supra, nOIe 2.SO, 698-699. (254) VTiend, SI/pro, noie 252. S68; Scltachler, supra, noIe 2SO, 700.

~o~ je l'ai indiqu, l'annulation pure ets~le de 1 article 29 a) du rglement, mme si elle implique, au plan formel, la suppression de termes dans le texte du rglement, reviendrait ft donner une DteJprtation larg~ celui-ci. L'abolition de l'exception prvue pour les Jeunes bnficiaires aurait pour effet d'inclure ce groupe dans les personnes recevant le barme rgulier
(252) Id.. 695; voir aussi: Vriend c. Alberta, (1998) J R.C.S.493" 567 el 568 : R. c.lAban~ (1994) 3 R.C.S. 965, 1012.

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c. A.G. of Canaa(2SS" a indiqu que la possibilit de recourir t'annulation fautive ne met l'as fin l'examen. n faut aussi pouvoir prsumer qu" le lgislateur
aurait adopt la partie restante du texte sans la partie juge inconstitutionnelle(2S6):
Ce critre ronde sur l'objet apparemment louable du maintien des parties constitutionnelles d~ la loi repose sur la supposition que le lgislatellr aurrtit adopt la partie constituJionnelle de la loi en questioIJ IOns la partie inconstitutionnelle. Dans certains cqs, l-etle supposition ne sem pos fonde. Il sera alors r.icusoire de dclarer inoprantes des parles de la Id qui ne SDnt pas en soi itwalides.

Mme s'il est impossible de chiffrer avec prcision l'impact financier qu'engendrerait }' abolition de J'article 29 a), il n'y a aucun doute qu'ene impliquerait des coOts importants pour l'tat qubcois et qui, mon avis, signifieraient une modificaon de la nature du rgime. Le tmoin Louison Pronovost a affirm au procs que. pou.r la seule anne 1988, une fois que l'effet d'attraction se serait fait sentir, un rgime uniformis d'aide inconditionnelle au.rait engendr des cots de plus de 430 miUions de dollars. Dans son recours, l'appelante demande que l'intim soit condamn payer la somme de 191482315$ pour la priode allant du 1'" juillet 1987 au 31 juillet 1989. L'annulation de l'article 29 a) accorderait en fait aux jeunes bnficiaires aptes les mmes prestations qu'aux autres bnficiires. L'impact financier qui dcoulerait de l'annulation de l'article 29 a) est important. ce qui peut s' expliquer facilement par la taille du groupe inclure dans la rgle gnrale. Dans certains arrts, il est vrai, la Cour suprme a ordonn des rparations ayant des consquences financires. Les faits de ces arrts taient cependant fort diffrents de ceux qui nous occupent. Dans l'arrt Miron c. Trudel(26I),la Cour suprme, la majorit, a donn une interprtation large rtroactive la dfinition du tenne conjoint dans la Loi sur les assurallces l262 ) de l'Ontario, de manire ce qu'elle comprenne les conjoints de fait. Cela dit, comme la juge McLachlin l'a eUe-mme reconnu dans ses motifs, il s'agissait d'un cas exceptionnel (263): [...) il s'agit en l'espce de l'un de ces cas exceptionnels oil une interprlation large" rtroactive peut tre jusdfie. De plus, au moment du jugement de la Cour dans
Miron, la loi, comme en l'espce, avait dj t modifie, mais cela, d'une manire compatible avec l'inter-

En l'espce, au contraire, la Loi sur la scurit du revenu a mis en place un rgime fort diffrent de celui que l'on crerait si l'on invalidait rtroactivement r article 29 a). En fait, on a instaure en 1989 un rgime plus uniforme d'aide conditionnelle, et non d'aide inconditionnelle. Contrairement l'arrt Miron, on ne peut donc pas dire que la modification lgislative subsquente appuie la solution propose par l'appelante. Mais, de faon plus fondamentale. il est important de bien saisir que, dans l'arrt Miron, l'interprtation large donne par la Cou.r n'avait pas pou.r effet d'affecter rtroactivement et de faon importante les budgets gouvernementaux puisque ce sont plutt les compagnies d'assurances qui taient touches par le jugement. Le paiement des indemnits tait en effet prvu non pas dans la loi, mais bien dans les contrats d'assurance. En dounant une interprtation large la loi, on se trouvait en .fait 11 insrer rtroactivement dans les polices d'assurance automobile type la dfinition de conjoint" donne dans la loi de 1990. Ce sont donc les assureurs qui taient touchs au point de vue financier, et non le gouvernement. C'est ce que notait la juge L'Heureux-DuM dans ses mofs alors qu'elle se disait d'accord avec la conclusion de la juge McLachlin au sujet de la rparation accorde~6s); J'appuie galemenl ma conclusion sur le fail que la rParadon propose n' enlranecail aucun fardeau additionnel pour le contribuable. Ce sont \es compagnies d'assuran ces qui auraienl absorber ce coOl additionnel (lequel. seloo l'infonnalion qu'on nous a donne, n'await donn lieu qu' une hausse minimale des primes exiges; soil environ 0,7 pour JOO pour la priode de 1978 1989). L'on ne peut videmment pas faire le mme commentaire dans le prsent litige. Vu ce qui prcde, je ne crois pas que l'arrt Miron puisse servir d'assise la rclamation de l'appelante, pas plus d'ailleurs que l'arrt Ttreault-Gadoury(266). Dans Ttreault-Gadoury. la Cour suprme a jug discriminatoire et contraire l'article 15 de la charte les dispositions de la Loi de 1971 sur l'assurancech{Jmage(267), qui restreignaient l'octroi de prestations d'assurance-cllmage aux pmonnes de moins de 65 ans.
(265) Id.. 481.
(266) TlMlUltGadoury
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Comme en l'espce, la loi tait rdige sous la fonne d'une rgle gnrale suivi d'exceptions, dont celle prvoyant l'ge limite de 65 ans. A titre de remde, la Cour a ordonn l'annulation de cette exception, ce qui avait pour effet, comme dans notre affaire, de rendre admissibles aux prestations les personnes de plus de 65 ans rpondant par ailleurs aux critres dfinis par la loi. Cela impliquait videmment de nouvelles dpenses de la part du gouvernement fdral. Bien que la situation en cause dails TtreaultGadoury prsente des ressemblances avec la prsente affaire. je ne crois pas qu'on puisse retenir la mme solution en l'espce. D'une.Part. dans Ttreault-Gadoury, on n'a mis en preuve aucune donne dmontrant qu'on ne pouvait pas se permettre d'tendre les prestations aux. plus de 65 ans {268)>>. Et, d'autre part. comme ratait remarquer le juge Lamer dans Schachter, dans l'arrt Ttreault-Gadoury [..) les rpercussions financires du retranchement de la disposition n'taient pas importantes (269) , puisque le groupe inclus par l'annulation de l'exception tait un groupe restreint. Comme je l'expliquerai plus loin, ce n'est pas le cas en l'espce alors que les jeunes assists sociaux formaient une proportion importante de la clientle de l'aide sociale. Dans l'arrt Schachter, la Cour suprme ad' ailleurs distingu l'arrt Ttreallit-Gadoury en refusant d'inclure par interprtation large le groupe des parents naturels dans celui ayant droit des prestations en cas de cong parental (les parents adoptifs). De ravis de la Cour, puisque le groupe exclu tait beaucoup plus important que celui qui taient dj verses les prestations, introduire ce groupe par interprtation large aurait pour effet de modifier la nature du tgime et constituerait un empitement important su.r le domaine lgislati(C27O).

[Les italhlues sont du soussign.]

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En l'espce, il a clairement t tabli que le lgislateur n' aurait pas adopt le texte rglementaire en question sans la partie juge inconstitutionnelle. Il suffit, pour s'en convaincre, d'exanner les faits de l'espce en fonction des facteu.rs numrs par la Cour dans l'arrt Vriend, et permettant de dternner s'il convient de recourir l'interprtation large(2S1).
1) Les consquences financires

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Dans l'arrt Schachter, le juge Lamer a indiqu que.si les considrations financires ne peuvent servir justifier une violation lors de l'analysll en vertu de l'article premier, elles sont toutefois fort pertinentes lorsqu'il s'agit d'examiner la mesure prendre en vertu de l'article 52 de la Loi constitutiom,elle de 1982(258). Reconnaissant que toute rparation accorde par un tribunal entranera des rpercussions financires,le juge Lamer a prcis que la question n'est [...] pas de savoir si les tribunaux peuvemt prendre des dcisions qui entranent des rpercussions de nature financire, mais bien&squ' quel point il est de circonstance de le faire ( ). A son point de vue, il ne convient pas d'accorder une rparation si importante qu'elle modifierait la nature du rgime lgislatif en question (260).
{1947] A.C. 503, 518. VoirsuPIll.IIOIe 250, 697. Vriend, supra, noIe 252, 570. Sdwchler, SlIpra. note 250, 709; voir aussi: Renvoi nlatif l tim,lIIiralion des juges de iii COllr provircJle de ,'Ite-du. Prince-dOUltro. (1997) 3Il.C.s. 3,155-151. (259) Schachu:r. SUp1ll, nOIe 250, 709. (260) Id~ 710. (255) (256) (257) (258)

prtation large que dsirait octroyer la Cou.r(264) : Les modifications de 1990 fournissent la meilleure preuve possible de ce que la lgislature aurait fait s'il lui avait fallu rgler le problme soulev par les appelants.
(261) (262) (263) (264)
(J99S) 2 RC.s. 4J8. L.1l.0. 1980, c. 218.

Les faits de la prsente affaire se rapprochent davantage de ceux de l'arrt Schachter que de la situation exceptionnelle qui prvalait dans Ttreault-GodOllry. Comme dans Schachter, annuler l'exception prvue . l'article 29 a) constituerait un empitement injustifi sur le domaine lgislatif.
Les considrations financires en cause ne sont cependant pas la seule raison qui m'amne cette con(268) Voir supra. note 266. 46. (269) Voir supra, Ilote 250, 723. (270) Ibid.

CommissDn de "emploi et de ,'immi

Voir supn.r. note 261,510. Ibid.

/lm/Jn du Ca1Wda. (1991) 2 R.C.S. 22.

(267) S.c.1970.7172,c.48.

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1114

ICUEIL DE JURISPRUDENCE DU QUBEC

[1999J RJ.Q.

[1999J RJ.Q.

GOSSELIN c. QUBEC (PROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1115

c1usion. En effet, j'estime qu' plusieurs gards cette solution aurait des effets injustifiaNes sur l'conomie de la loi.
_ 2) Les effets sur l'conolIe de la loi
D'unepart,-l'~-Mpenses

Le troisime facteur de l'analyse qui m'amne carter cette solution est l'ingrence que comporte cette solution sur l'objectif lgislatif prcis de cette disposition et des programmes d'employabUit.
3) L'ingrence sur l'objectif lgislatif

Ua fois l'article 29 a) (le petit barme) et l'article 23 (le barme rgulier), de manire permettre au lgislateur de ramnager ses barmes d'aide sociale pour les rendre conformes la charte, et ce, en tenant compte de tous les facteurs pertinents. c) La suspension de la dclaration d'invalidit

mentales engendres par l'abolitioa de l'article 29 a) ne permet pas de prvoir avec prcisi(,n quel Sera l'impact qu'aurait cette mesure sur la partie restante du rgime d'aide sociale. L'obligation d'gaJ:ser les prestations que l'on imposerait au gouvernement par l'abolition de l'article 29 a) affecterait sms nul doute le financement gnral de la loi et la distr:.>ution des deniers publics. Cet aspect a galement t considr comme Tlant l'encontre de l'interpn:tation large dms ~~t Schachter(27J):' Si notre cour dl:vait imposer le verS( ment allX parents naturels des mmes prestations que celles accordes aux parents adoptifs en vertu de l'an, 32, la grande restructuration financire requise celte fin entrainerait peut-tre l'limination du paiement d'autres prestations d'autres groupes dfavoriss. Les lgislateurs f~ rai et provinciaux sont en bien meillf ure position pour valuer l'ensemble de la situation lorsqu'ils doivent laborer des solutions dans des cas t:omme celui-ci.

gouverne- -',----

e~ cause le second BIveau d mten ~on ~Is par l~ lgl~lateur ou le gouvernement: En 1 espece, cette anten!lon est ~le qu~ :echerchaJt le gouvernement. e.n traItant les ~u~ d.fferemment ~s t autres bnfiCiaires. Comme j,en .al longuc:me~t ~ !l'~n analyse en vertu.de 1 article prenner,l O~j~Ctif pnnclpal que rech~rchaJt le gouverne~ent au nn~~u des .annees ~980 ?t~lt de ~ve~opper 1 employabiht
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n conviendrait par ailleurs de suspendre l'effet de celte dclaration d'invalidit pour une priode d'un an, afin de ne pas prjudicier les autres bnficiaires de l'aide sociale, vu l'annulation du barme rgulier.
Dans l'arrt Schachter, le juge Lamer a mentionn qu'une suspension de la dclaration d'invalidit eSt approprie lorsque la loi conteste est trop limitative et que l'mnulation priverait de bnfices des personnes autrement admissibles aux prestations sans profiter la personne dont les droits ont t viols (272). Il s'agit en l'espce de l'un de ces cas puisque l'annulation de tous les barmes d'aide sociale ferait perdre, si la suspen sion n'tait pas accorde, le droit aux prestations des bnficiaires de plus de 30 ms, ce qui n'est bien sOr pas souhaitable (173). ' En conclusion, donc, comme il n'y a pas lieu en "espce, en vertu de l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, de donner une porte plus large au texte rglementaire en annulmt sa partie inconstitutionnelle (l'article 29 on ne peut faire droit la rclamation montaire de l'appelante et accorder rtroactivement nux membres du groupe victime de la discrimination les sommes qu'ils auraient touches si le petit barme n'avait pas exist.

pas inconstitutionnelle en soi mais qu'elle a donn lieu . des mesures, ou des comportements de la part ... d'agents de l'tat:. qui sont contraires aux. droits ganm" fis par la charte(274~ Mais qu'en est-il lorsque, comme en l' espce, la rparation montaire demande est fonde uniquement sur un argument d'inconstitutionnalit du texte lgislatif ou rglementaire? En d'autres termes, quel est le champs d'application de l'article 24 paragraphe 1 de la charte lorsque est dclenche l'application de l'article 52 de la Loi constitutionnelle d111982? Le juge Lamer a abord cette question dans l'arrt Schachter, dont les faits ne sont pas sans comporter de nombreuses similitudes avec la prsente affaire. Le juge Lamer a indiqu qu'il y aura rarement lieu d'octroyer une rparation individuelle fonde sur l'article 24 para~ graphe 1 de la charte en mme temps qu'une mesure prise en vertu de l'article 52 de la Loi cOllstitutionnelle de 1982(275):
Il Yaura rarement lieu ~ une rparation en vertu du par24 (1) de la Charte en mme temps qu'une mesure prise en vertu de l'art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Habituellement, si une disposition est d~lare

des jeunes bnfiCiaires, qUI talent devenus de plus en plus nombreux l'aide sociale et qui .prsentaient de graves problmes se trou ver du travail. Annuler l'article 29 a) et tablir un rgime de parit inconditionnelle serait clairement contraire l'objectif prcis qUe visait le lgislateur en instaurant ce rgime. Il s'agit d'une raison supplmentaire qui me porte croire que l'annulation de l'article 29 a) seulement n'est pas la solution approprie.
La preuve a donc clairement dmontr que le gouvernement n'aurait pas adopt le Rglemefll sur l'aide sociale tel qu'il se lirait si l'on en retranchait l'article 29 a) uniquement. La question est de savoir ce que le gouvernement aurait fait s'il avait su qlle celte disposition serait juge inconstitutionnelle. Le lgislateur a rpondu cette question en 1989 eit retenant un rgime d'une nature diffrente. Comme l'a dit le juge Lamer dans Schachter, il est en meilleure position que cette cour pour valuer l'ensemble de la situation dans un cas comme celui qui nous occupe.
(ii) La rparation approprie: l'annulation des articles 23 et 29 a) du rglement et la suspension

inconstitutionnelle et immdiatement annule en vertu de l'arL 52, l'affaire est close. II n'y aura pas lieu une rparation rlroaclive en vertu de l'art. 24. Por
cOlUiqtlent, .1; l'effet de la diclaration d'invali;li est temporairement suspendu, il n'y allra pas non plus souvent lieu une rparation en vertu de l'art. 24. Pemletlre une rparationfondie sur l'art. 24 pendant [a priode de sllspensioniqllvalldrail donner un effet rit/'()Qctif cl la dclaration d'invaUdil. {Les italiques sont du soussign.]

La Cour, dans SclU/cmer, a donc jug que la rparation approprie consistait dclarer la disposition inoprante, plutt que d'y inclure le !JOupe des parents naturels, tout en suspendant l'effet e Cette dclaration , d'invalidit.
Un dernier aspect li l'cont'mie de la loi qui milite contre cett~ solution est l'adoption de la Loi sur la scuritl du n1venrl, en 1989, alors qtie le lgislateur a mis en place un rgime fort diffrent de celui qui existerait si on aJlDulait l'article 29 a). La loi de 1989 a instaur un rgime unifonnis d'aide conditionnelle ne faisant plus cette distinction fonde sur l'ge. La solution que propose l'appelmte serait, au contraire, d'accorder la parit inconditionnelle tous les baficiaires. Contrairement aux faits des arrts MircJlJ et TtreauGadoury, la solution retenue en l'espce par le lgislateur ne correspond pas au type d'interprtation large que l'on donnerait au texte du rgl~nent en invalidant uniquement son art:ile 29 a).
(211) Ibid.

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de la dclaration d'invalidit pour un an J'ai 'mentionn plus haut. me rfrant ce mme arrt Schachter, qu'il est parfois ncessaire, lorsqu'il est clair que le lgislateur n'aurait pas adopt un texte sans la partie juge inconstitutionnelle (ici l'article 29 a), de d6clarer inoprantes des parties de la loi qui ne sont pas en soi invalides. n s'agit eri l'espce de l'un de ces cas. mon avis, si la loi s'appliquait toujours. la ~on approprie sous le rgime de l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 consisterait annuler

L'appelmte a-t-elle droit une rparation individuelle fonde sur l'article 24 paragraphe 1 de la charte, laquelle pourrait tre ouverte aux autres membres du groupe vis et faisant partie du recours collectif institU? C'est ce qu'il nous faut mainteDaJlt examiner.

Appliqumt ces prceptes aux faits de l'arrt Schachter, le juge Lam! ajug qu'il n'tait pas appropri (la solution retenue par la Cour tait l'annulation de la disposition accompagne d'une suspension tempo. raire) d'accorder une rparation fonde sur l'article 24.

2. L'article 24 paragraphe 1 de la charte canadimne

Il est clair que l'article 24 paragraphe 1 de la charte . !'Cut constituer un fondement 1'octroi de dommagesIRttts sur une base individuelle lorsque la loi n'est
(272) Id.. 719. (273) fd.,701.

La Cour est revenue sur le sujet daJJs l'arrt Guimond c. PTOCllreur gllral du Qubec. Dans cetle affaire. un individu dclar coupable d'infractions au Code dlllo scurit rollti~n1(Z76) et condamn l'emprisonnement
(274) Voir. clll autres: l4ichautl c. PrU1f!Ur glnlrul du Qu/k, (1996) 3 R.CS. 3, 41; GuimOfld c. PTOCIInUT glfllrul da Quibec. (1996) 3 R.C.s. 347, lS8: Schadtler c. CtIIItIdII, (lm) 2 R.C.S. 679, 719et72S: R. c. 7hln. (1994)2 R.C.s. 951,1011.
(275) Schochter, id 720. (276) L.R.Q., c. C-24.2.

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pour dfaut de paiement d'amendes voulait intenter un recours collectif contre le gouvememem au motif que sa dtention, calcule conformment l'article 348 (ancien) du Code de procdure pnale(rm violait les articles 7, 9 et 12 de la charte. La qUf:stion tait de savoir s'il existait une apparence srieuse de droit justifiant la Cour suprieure d'accorder l'intim l'autorisation d'entreprendre son recours conectif. La Cour suprieure a conclu que non et la (~our suprme a confinn cette dcision. Aprs avoir rappel les commentaire:; fonnuls par ]e juge en chef Lamer dans Schachter, le juge Gonthier a rappel le principe selon lequel il n'y a pas lieu une rparation indemnisable par l'Etat lorsque la violation de la charte rsulte d'une loi juge inconstitJtioJllleJJe(l78). Cela s'explique en partie, nous dit le juge:. Gonthier, par le princjpe de la validit de facto qui rend excutoires et incontestables les droits, obligations et autres effets des lois juges inconstituonnellcs(179). Il concluait de la faon suivante (280): Mme s'il est impossible d'affirmer que le des dommages-intrts ne peuvent jamais tre obtenus la suile d'une dclaration d'inconstitulior.nalil, it esl
e;racr que. en rgle gnrtlte. une ocrion en dommages-inrrls prsent#! en verlu du par. ~4 (1) de la Charte ne peul tre j/lmt!Ue lme action en dclaration d'invalidi/fonde s/tr l'art. S2 de la Loi constitutionnelJede 1982. L'intima appuy ta rclamation en dommages-intr2ts qu'il a prsentil en vertu du par. 24 (1) Sllr lin simple argument d'inconstitutionnalit. Les faits ne juslifioient pas ulle dT!Jgalion il fa rgle gn/mle.
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intrts un recours en annulation fond sur )' article 52 de la Loi constitutionneUe de 1982. Comme le laissent entendre les passages reproduits plus haut. il serait erron de conclure que l'article 24 paragraphe 1 ne trouve jamais application dans le cadre d'un recours fond sur l'article 52. En fait, plusieurs juges de la Cour, dont une majorit de juges dans l'arrt Miron c. Tnulel, ont reconnu qu'on pourrait dans certains cas octroyer une exemption constitutionnelle paral1lement une dclaration d'invalidit sous l'article 52(181). La Cour n'a pas dfini quelles sont les circonstances exceptionnelles dans lesquelles un recours en dommages en vertu de l'article 24 paragraphe 1 pourrait tre joint une action fonde sur l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982. Cela dit. mon sens, pour qu'une rparation pcuraire rtroactive puisse ainsi tre octroye, il ellt il tout le moins fallu que l'on ait pu, lors de l'analyse en vertu de l'article 52, conclure il la possibilit d'accorder par inteiprtation large le plein barme il l'ensemble des prestaires. Il ellt fallu que l'on ait pu~ulenmiquement l'article 29 a) du glement, ce quiicomme je l'ai expliqu, ne pourrait tre fait si la loi tait toujours en vigueur. Tout ce que l'on pourrait exiger du gouvernement est qu'il refasse ses devoirs en ramnageant ses barmes. Dans ce contexte, force est d'admettre qu'octroyer une rparation montaire rtroactive en vertu de l'article 24 paragraphe 1 reviendrait faire indirectement ce que la Cour ne peut faire directement en vertu de l'article 52. L'on ne saurait considrer une demande de dommagesintrts fonde sur l'article 24 paragrapt,e 1 de la charte et base sur un argument d'inconstitutionnalit d'un texte lgislatif ou rglementaire dans l'abstrait. Si la possibilit de faire droit un tel recours peut exister dans certains cas, elle doit tre fonction de la sanction juge approprie en vertu de l'article 52. Il doit y avoir une certaine corrlation, une certaine complmentarit entre les rparations accordes en vertu des articles 24 et 52. C'est ce qu'il faut comprendre des propos suivants du juge Lamer dans Schachter (82 ):
(281) Miron c. Tnulel, (1995) 2 R.C.8. 418, 509. La Cour n'a cependant pas jug que les faits de cette affaire taienl propi-

[...] si un tribunal dide de donner une interprtation attnue ou large, une rparation fonde sur l'art. 24 ne ferait probablcmrit qu'accorder le mme redressement que celui dcoulant de la mesure dj prise par les tribunaux. Plus loin, il mentionne (83) :
Le choix de la rparation eu vertu de l'art. 24 repose

en consquenc:e sur une hypothse quant la situalion dans laqucHe se serait trouv le plaignant. Toutefois. j'ai dj dtermin quelle est l'bypothse qui doit tre faile dans le cadre d'une analyse en vertu de l'art. 52 et j'ai tabli que l'on ne peut supposer que le lgislateur aurait adopt le bnfice de faon inclure le plaiguant. Ces propos s'appliquent au prsent cas alors que l'on ne peut pas non plus supposer que le lgislateur aurait adopt intgralement la partie restante du Rglement sur l'aide sociale si l'on avait annul uniquement l'article 29 a). La solution retenue en vertu de l'article 52 a plutt consist invalider des dispositions autres que celles juges inconstitutionnelles et de suspendre cette dclaration de nullit afin de permettre au gouvernement de ramnager ses baJ:mes. Partant, on ne peut prsupposer avec exactitude de ce qne le lgislateur aurait fait. Comme on ne peut prsumer de ce que le lgislateur aurait fait, on ne peut non plus dterminer avec prcision l'tendue des dommages qui devraient tre accords Mme Gosselin et aux autres personnes faisant partie du recours collectif. Or, il est de la nature de tout reCOUrs en dommages que l'on puisse quantifier le prjudice subi. Dans l'arrt Schachter, le juge Lamer soulignait cette problmatique et concluait de la f~n suivante son analyse de l'article 24 paragraphe 1( ) :

phe 1 de la charte sans tenir compte de l'impossibilit pour la Cour de dterminer avec prcision les dommages subis par le groupe vis. Cela itait l'encontre des principes clairs noncs dans Schachter et de la situation hypothtique qui dcoule de notre conclusion sOus l'article 52. La retnue qui s'imposait dans le choix d'une sanction cette tape est toujours de mise lors de l'analyse sous l'article 24 paragraphe l. Or, si l'octroi d'une rparation individuelle
Mme Gasselin n'est videmment pas de nature affec-

ter les dcisions financires du gouvernement, la Cour ne peut ngliger le fail qu'il s'agit ici d'un recours coUectif touchant un nombre important d'anciens prestataires et qui imposerait l'tat des dpenses importantes qu'il n'a pas choisi de faire et un moment o il n'a pas, l'vidence, choisi de le faire. Vu la situation prcaire des finances gouvernementales qui prvaut actuellement, il serait inappropri d'imposer au gouvernement l'obligation de ddommager rtroactivement les personnes qui, malheureusement, ont t victimes des mesures juges inconstitutionnelles. Cela pourrait avoir des rpercussiQns importantes sur d'autres bnfices ou services gouvemementaux et prjudicier injustement d'autres contribuables. D'autre part, le fait que la Loi sur J'aide sociale et son rglement jug jnconstitutionnel ne soient plus en vigueur ne justifie pas la Cour d'outrepasser les principes tablis en matire de rparation constitutionnelle et d'octroyer une rparai ion qui ne pourrait par ailleurs tre accorde si le texte s'appliquait toujours. Il serait pour le moins illogique de forcer le gouvernement indemuiser les personnes touches par le petit barme pour le motif qu'il a agi avec clrit en modifiant sa loi avant mme le jugement de la Cour alors que, si la loi s'appliquait toujours, on ne pourrait que l'obliger refaire ses devoirs. Le fait qu'il ait, de son propre chef, dcid d'adopter une nouvelle loi ne saurait le placer dans une plus mauvaise position que ceHe dans laquelle il se serait trouv si la loi tait encore en vigueur. Pour ces motifs, je suis d'avis de rejeter la rclamation montaire de l'appelante fonde sur l'article 24 paragraphe 1 de la charte.

italiques sont du soussign.]

l.] il ne s'agit pas en l'espce d'un cas 00 il serait

appropri d'accorder, une rparation a l'intim, par. exemple des dommages-inlbts, en vertu du par. 24 (1). La doctrine classique en matire de dommages-intrts est quele plaignant doit lre mis dans la situation

En l'espce, la rclamation de l'appdante est fonde ).Iniquement sur un argument d'nconstitutioJlllalit du rglement. Pas plus que dans l'arrt Guimond, l'on ne doit pas, il mon avis. s'carter de la lgle gnrale voulant qu'on ne puisse joindre un recours en dommages(277) L.R.Q., c. C-2S.1. (278) GuimonJ, supra. nol.e 274. 357 "sqq. Le jlJ,,-e GonIbier rfre cnlre autreS allX arrts Welbridgll Holditlfls d. c. MlllropolttlUt Corp. uf Gretlter lV-umipe'g, (l97t] R.C.S. 957. cl Cenlrol Camuta Potash Co. C!. GotII't!m_n1 de la StlslaJlchewan, (1979) 1 R.CS.42(279) Guit1Wlld. id. 359-360; Renvoi: Droits 'Inc"Slq,.es al. Maniloba. (1985) 1 R.c.8. 121. 756-757. (280) Id.. 360.

oi) il aurait t s'il n'y avait pas ou faute. En l'espce. le plaignant aurait pu se trouver dans deux situalions diffrentes: il aurait pu recevoir les prestations au mme titre que les bnficiaires initiaux ou encore ne pas on recevoir du tout. si les prestations n'aVaient t offenes ni aux plaignants ni aux bnficiaires initiaux.

Ces propos s'appliquent mutatis mutandis au prsent cas, L'on ne saurait appliquer l'article 24 paragra(283) /d., 726.

3.

L'article 49 de la charte quMcoise

ces 1 _ !elle soIulion. Voir 6galemcnt l'opinion dissidenle de la juge. Wilson dans McKinney c. Univenili de Guelph. (1990)3 R.eS.229,409-4I1. (282) Schl1duer c. Calltlda. (1992) 2 R.es. 679,720.

(284) Id.. 725-726.

L'alina 1 de l'article 49 de la charte qubcoise offre la victime d'une atteinte illicite le droit d'obte.nir la cessation de cette atteinte .ainsi que le droit

1118

RECUEIL DE JURlSPRUDENCR DU Q~BEC

[1999J RJ.Q.

[1999) RJ.Q.

GOSSELfN c. Q~BEC (pROCUREUR GNRAL) (C.A.)

1119

d'obtenir la rparation du prjudi;:e moral ou matriel qui en dcoule. L'alina 1 de l'article 49 permet donc . un recours p.articulier qui remplit plusieurs fonctions importantes(2&5). Cependant, la C,ur suprme a limit l'application des diffrentes facelles de cette disposition au cadre particulier d'un comportement fautif. Cette limitation a malheureusement pour effet d'carter l'application de l'article 49 daus la prsente affaire. Dans l'arrt Bliveau Sr-Jacques, prcit, la Cour suprme a dfini la porte de la deuxime partie de l'alina 1 de l'article 49, portant 1ur le droit la rparation du prjudice. Le juge Gonlt ier, pour la majorit, a indiqu que celte disposition (ffre la victime de l'atteinte illicite un recours en dcrrunages compensatoires qui ne se distingue pas de Cf' lui de la responsabilit civile (286) :
mon avis, l'art. 49 01.1 erl'art. i053C.c:B ..c. relvent d'un mlme principe juridique de responsabilit attache 011 comportement falllif. [...} li est entendu

Pour conclure l'existence d'une atteinte illicite, il doit tre dmontr qu'un droit protg par la Charte a t viol et que cette violation rsulte d'un comportement fautif. Un comportement fautif sera qualifi de fautif si, ce faisanl, son auteur lransgresse une norme de conduite juge raisonnable dans les circonstances selon le droit commun ou. comme c'est le cas pour certains droits protgs, une norme dicte par la Charte elle-mme [...J. [...) une "teinte illicite [esll comme je l'ai mentionn. le rsultat d'un comportement fautif QYi viole PD droit protg par la CJwrte. [Les italiques sont du soussign.] Ainsi donc, l'article 49 de la charte qubcoise tablit un recours bas sur la responsabilit civile, c'est-dire en fonction des notions de faute, de prjudice et . de lien de causalit. Il en dcoule, mon avis, que la responsabilit de l'tat ne saurait, sauf peut-tre exceptionnellment, tre engage pat suite de l'diction d'une loi ou d'un rglement jug contraire la charte.
En effet, comme je l'ai mentionn dansmon analyse de l'article 24 paragraphe Ide la charte canadienne, la Cour suprme a rappel, dans l'arrt Guimond c. Procureur giniral du Qubec, le principe selon lequel on ne saurait imposer l'tat une quelconque forme de responsabilit qui dcoulerait d'une loi subsquemment juge invalide(29O};
[ ...] il est utile de revoir brivement la jurisprudence et

sera pat la suite dclare invalide, pas plus que le fonctionnaire qui voit son application. Vu l'impossibilit d'appliquer au gouvernement une forme quelconque de responsabilit en raison de lois juges inconstitutionnelles, il nous faut rejeter la rclamation montaire de l'appelante fonde sur J'article 49 alina 1 de la charte qubcoise. Le fait qu'il s'agisse ici d'un texte rglementaire et non d'une loi de l'Assemble lgislative ne pennet pas d'carter le principe ritr dans l'arrt Guimond. L'laboration d'un Jgime et des barmes d'aide sociale est un travail complexe qui sous-tend l'valuation de nombreux facteurs. Mme si la Loi sur l'aide sociale n'est pas invalide en soi et que seul son rglement contrevient la charte, il ne s'agit pas l d'un comportement fautif donnant ouverture une rparation en vertu de l'article 49. Il s'agit d'une activit lgislative dlgue qui est vise par la rgle dgage dans les arrts Guimolld et Schachrer. D'ailleurs, il n'est pas inutile de rappeler que la Loi sur l'aide sociale autorisait expressment, son article 31 e). des distinctions fondes sur l'ge.
On le voit donc, la dfinition restreinte donne par la Cour suprme la notion d' atteinte illicite a pour effet d'carter la possibilit pour la Cour de sanctionner la violation du droit, garanti par l'article 45 de la chart qubcoise, des mesures d'assistance financire et sociale susceptibles d'assurer toute personne un niveau de vie dcent. Il faut rappeler que l'article 45 chappe par ailleurs la clause de prsance prvue l'article 52 de la charte qubcoise, qui ne vise que ses articles l 38. moins d'un largissement de la notion d'atteinte illicite, ce qu'il n'appartient pas cette cour de faire, la seule sancon de l'atteinte cause ce droit rside dans J'opinion qu'aura Je public face il une violation flagrante d'un droit aussi fondamental. Cette sanction, en apparence clmente, peut cependant dans certains cas s'avrer la plus efficace.

Pour les motifs exposs plus haut, il ne convient pas non plus en l'espce d'accorder une rparation tinan-- . cire l'appelante et aux autres membres dU groupe, . soit des dommages-intrts en application de l'article 24 paragraphe 1 de la charte. L'article 49 ne constitue pas non plus une assise permettant d'octroyer une, compensation financire pour sanctionner une loi ou un rglement jug inconsritutionnel. Compte tenu des circonstances particulires du prsent dossier et des violations constates aux articles 15 de la charte canadienne et 45 de la charte qubcoise, il y a lieu d'accueillir l'appel, avec dpens.

que les dommages moraux qu'accorde un tribunal suite . une violation de la Cllarte sont d: nature strictement compensatoire. Le libell du texte lgislatif ne laisse susbister aucun doute ce sujet. puisqu'il confre fi la victime d'une aneinte illicite un drJit protg la tparationdu prjudice moral ou matrtll qui en rsulle". [Les italiques sont du soussign.] Plus loin, le juge Gonthier conclut ainsi (281) : [...) la responsabilit lie l'art. 49 al. 1 en est une qui vise la rparation du prjudice ca'ls autrui par un comportementfautif, et [...) partan l , elle doit tre qualifie de responsabilit civile. [Les italiques-sont du soussign.] Cette interprtation du rgime de responsabilit gnr par l'article 49 de la chart~ en cas d'atteinte un droit protg, et plus particulirement l'exigence qu'elle rsulte d'un comportement fautif, a t ritre dans l'arrt Curateur public du Qlfi1ec c. Syndical national des employs de l'h8pital St-FerdiniJnd('l88). La juge L'Heureux-Dub dfinissait ainsi h porte de l'expression atteinte illicite (289) :
(28S) Bliveau St-Jacques c. Fd,mlon d.s employes ct employs de SI/"llius publics, (1996) 2 R.CS. 345,403.
(286) Id.. 104 et "OS. (287) Id 408. (288) (1996) 3 R.C.S. 2! 1.

la doctrine sur la responsabilit de l'tat pour les dommages dcoulant de l'adoption de lois subsquemment juges inconstitutionnelles. Le principe gnral selon lequel de telles situations ne donnem pas ouverture des poursuites en responsabilit civile dlictuelle en vue d'obtenir des dommages-intrts est nonc clairement dans l'arrt de notre Cour Welbridge Holdings Lld. c. Greilter Winnipeg, (l971J R.C.S.957.

La position de la Cour est nonce de faon non quivoque un peu plus loin alors que le juge Gontbier reprend les propos de notre coll~e le juge Delisle, dissident en partie en Cour d'appel (291):

VIII. Dispositif
Pour les motifs ci-haut mentionns, il y a lieu d'accueillir l'appel, mais seulement aux fins de dclarer l'article 29 a) du Rglement sur l'aide sociale contraire aux articles 15 de la cbarte canadienne et 45 de la charte qubcoise, sans toutefois ordonner l'annulation du rglement et une priode de suspension, vu la mise en place du nouveau rgime compter de 1989.
JI

Sur le plan du droit civil, il ne fait aucull doute que l'lal ne commet aucune faute en adoptant une loi qui
(290) (1996) l R.C.S.l47, 357.

(289)

Id~

260.

(291) Ibid.

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1 'U02) .. r,.v.S.

1 III Gosselin c. Qubec (Pl"OCreur gnral)

1
429

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Louise Gosselln

Appelante

c.
Le procu~ur gnral du Qubec
et

Intim

Jn 1\;'0"+, gou\ltllemelll Queoec a un nouveau rgime d'aide sociale. L'alina 29a) du Rglement sur l'aide sociale pris en application de la Loi sur l'aide sociale de 1984 fixait le montant des prestations de base payables aux personnes de moins de 30 ans au tiers environ de celui des prestations de base verses aux 30 ans et plus. En participant fun des trois programmes de formation et de stages en milieu de travail prvus par le nouveau rgime, les bnficiaires de moins de 30 ans talent en mesure de hausser leurs prestations une somme gale ou infrieure de 100 $, selon le cas, aux prestations de base verses aux 30 ans et plus. En 1989, ce rgime a t remplac par une mesure lgislative qui n'appliquait plus la distinction fonde sur "Age. L'appelante, une bnficiaire d'aide sociale, a intent un recours collectif dans lequel elle conteste le rgime d'aide sociale de 1984, au nom de tous les bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans qui ont t assujettis au traitement diffrent de 1985 1989. L'appelante plaide que le rgime d'aide sociale en vigueur en 1984 contrevenait rart 7 etau par. 15(1) de la Charte canadienne des droits et libens et rart 45 de la Charte des droits et liberls de la personne du Qubec~ Elle demande un jl,lgement dclarant invalide l'al. 29a) du rglement pour la priode de 1987 (lorsque a pris fin la protection offerte par la disposition d'exemption) 1989, et ordonnant au gouvemement du Qubec de rembourser tous les bnficiaires d'aide sociale viss une somme gale la diffrence entre les prestations qu'ilS ont reues et celles qu'ils' auraient touches s'ils avaient eu 30 ans ou plus, soit une somme totale d'environ 389 miUions de dollars, plus les intrts. La Cour suprieure a rejet le recours collectif et la Cour d'appel a confirm cette dcision.
Arrt (les juges L'Heureux-Oub, Bastarache, Arbour et LeBel sont dissidents) : Le pourvoi est rejet. L'alina 29a) du rglement tait constitutionnel. (1)Le juge en chef Mcl:achlin et les juges Gontll/er, lacobucci, Major et Binnie: L'alina 29a) du rglement ne violait pas l'art. 15 de la Chane canadienne. Les juges L'Heureux-Oub, Bastarache, Arbour et LeBel (dissidents): L'alina 29a) du rglement violait l'art 15 de la Ch{lrte canadienne et la violation n'tait pas justifiable au sens de l'article premier de la Chane. (2) Le juge en chef MclachJin et les juges Gonthier, lacobucci, Major, Bastarache, Binnle et LeBel: L'alina 29a) du rglement ne violait pas rart. 7 de la Charte canadienne. Les juges L'Heureux-Oub et Arbour (dissidentes) : L'alina 29a) du rglement violait J'art 7 de la Charte canadienne et la violation n'tait pas justifiable au sens de l'article premier de la Charte.
(3) Le juge en chef Mclachlin et les juges Gonthier, lacobucci, Major, Binnie et LeBel: L'alina 29a) du rglement ne violait pas rart 45 de la Chane qubcoise.

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Le procureur gnral de l'Ontario. le procureur gnral du Nouveau-8runswick. le procureur gnral de la Colombie-8ritannique, le procureur gnral de l'Alberta, Droits et Dmocratie (aussi appel le Centre Intemational des droits de la personne et du dveloppement dmocratique), ia Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse, fAssociation nationale de la femme et du droit (ANFD), le Comit de la Charte et des questions de pauvret (CCQP) et l'Association canadienne des commissions et conseil . des droits de la personne (ACCCDP) Intervenants . Rpertori: Gosselin c. Qubec (Procureur gnral) Rfrence neutre: 2002 CSC 84.'

~o du greffe: 27418.
~

~01 : 29 octobre; 2002 : 19 dcembre.

!'

Prsents: Le juge en chef McLachlin et les juges l1ieureux-Dub, Gonthier, lacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et leBel . EN APPEL DE LA COUR D'APPEL OU QUBEC

une rduction du montant des ptestations d'aide sociale verses aux personnes de moins de 30
ans qui ne participaient pas des programmes de fotmation ou de stages en milieu de travailLe tglement portait.., atteinte au droit l'galit? - Chane canadienne des droits et libens, art. 15 -Rglement sur l'aide sociale, R.R.Q. 1981, ch. A-16, r. 1, art. 29a).

Droit constitutionnel - Chane des droits - galilb - Aide sociale - Rglement prescrivant

Droit constitutionnel - Chane des droits - Justice fomfamentale - Scurit de la personne Aide sociale - R6glement prescrivant une rduction du montant des prestations d'aide sociale verses aux personnes de moins de 30 ans qui ne panicipaient pas des programmes de formation ou de stages en milieu de travail - Le reglement portait-il atteinte au droit la s6curiM de la personne? - Charfe canadienne des droits et liberts, an. 7 - Rglement sur raide sociale, RR.Q. 1981, ch. A-16, r. 1, art. 29a). Llbens [?ubllques - Droits conomiques et sociaux - Aide finanire - Rglement prescrivant une rduclion du montant des pmstations d'aide sociale vemes aux personnes de moins de 30. ans qui ne panicipaient pas li des programmes de formation ou de stages en milieu de travail - Le n}gIement porfait., alleinte au droit des mesures d'assistance financire? - Chane des droits et libert6:s de la personne, LR.Q. ch. C-12, art. 45 Rglement sur l'aide sociale, R.R.Q. 1981, ch. A-16. r:. 1, art. 29a).

Les juges Bastarache et Arbour: Il n'est pas ncessaire de dcider si l'al. 29a) du rglement violait l'art 45 de la Chane qubcoise, tant donn que le respect du droit prvu par cet article ne peut tre impos dans les circonstances du prsent pourvoi. Le juge L'Heureux-Oub (dissidente): l'alina 29a) du rglement violait l'art. 45 de la Chane qubcoise. Le juge en chef McLachlin et les juges Gonthier, lacobucci. Major et Binnie: Le rgime . d'aide sociale tablissant une diffrence de traitement ne contrevenait pas rart 15 de la Charte. L'appelante ne s'est pas acquitte de la preuve qui lui incombait la troisime tape du test de rarrt Law. car lie n'a pas dmontr que le gouvernement l'a traite comme une personne de moindre valeur que les bnficiaires d'aide sociale plus Ags, simplement parce qu'il a assujetti le versement de prestations accrues sa participation des programmes conus expressment pour rintgrer dans la population active et promouvoir son autonomie

Apartir de l'examen des quatre facteul'$ contextuels noncs dans Law, il est impossible de conclure la discrimination et l'existence d'une atteinte la dignit humaine. Premirement, il ne s'agit pas d'un cas 00 le groupe de la demanderesse a souffert d'un dsavantage prexistant et de stigmates en raison de l'ge. Les distinctions fondes sur l'ge sont courantes et ncessaires pour maintenir l'ordre dans notre socit et elles n'voquent pas automatiquement le contexte d'un dsavantage prexistant qui donne croire rexistence d'une discrimination et d'une marginalisation. Contrairement aux personnes d'ge avanc, qui peuvent tre prsumes dpourvues de certaines aptitudes qu'elleS poSSdent en ralit, les jeunes adultes n'ont pas t sous-estims de la mme manire par le pass.
Deuximement, le dossier en respce n'tablit pas l'absence de lien entre le rgime et la situation relle des bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans. La preuve dmontre que, loin d'tre strotyp ou arbitraire, l'objet de la distinction conteste correspondait aux besoins et la situation vritables des moins de 30 ans. La profonde rcession du dbut des annes 80, le resserrement des conditions d'admissibilit aux prestations fdrales d'assurancechOmage et la forte augmentation du nombre de jeunes Intgrant le march du travail ont provoqu un accroissement sans prcdent du nombre de personnes aptes au travail qui ont nanmoins joint les rangs des prestataires d'aide sociale, La situation des jeunes adultes tait particulirement difficile. A court terme, l'objectif que visait le gouvernement en instaurant le rgime contest tait de faire participer les bnficiaires de moins de 30 ans des programmes de travail et de formation qui complteraient rallocation de base infrieure qu'ils recevaient, tout en leur faisant acqurir des comptences utiles pour trouver des emplois permanents. A plus long terme, le gouvernement visait offrir aux jeunes bnficiaires prcisment les cours de ttrapage et les comptences qui leur manquaient et dont ils avaient besoin pour russir s'intgrer dans la population active et devenir autonomes. Le rgime ne constituait pas une ngation de la dignit des jeunes adultes, mais la reconnaissance de leur potentiel. Dans la perspective d'une personne raisonnable place dans la situation de la demanderesse. la dcision du lgislateur de structurer ses programmes d'aide sociale de faon inciter les jeunes adultes participer des programmes spcialement conus pour leur permettre . d'acqurir. formation et exprience prenait appui sur la logique et le sens commun. La prtention qu'il n'exiStait pas sulJisamment de places disponibles dans les programmes pour rpondre aux ~Ja besoins de tous les bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans qui voulaient y participer a t rejete par le juge du procs parce qu'il estimait la preuve cet gard insuffisante. /1 ~ 'n'appartient pas la Cour de rexaminer la conclusion du juge de premire instance en l'V fabsence d'une erreur ~tablie. De mme. le simple fait que le gouvernement n'ait pas prouv rexactitude des hypothses sur lesquelles il s'est fond ne permet pas d'infrer qu'il y a disparit entre, d'une part, l'objet et l'effet du rgime et, d'autre part, la situation des personne~ touches. Le lgislateur peut s'appuyer sur des hypothses gnrales documentes qUI correspondent. bien qu'imparfaitement. la situation vritable du groupe touch, la condition que ces hypothses ne soient pas fondes sur des strotypes arbitraires et dgradants. Ces considrations sont prises en compte pour dterminer si une personne raisonnable place dans la situation de la demanderesse aurait peru la mesure lgislative comme attentatoire sa dignit. Troisimement. le facteur contextuel de robjectif d'amlioration est neutre en l'espce, car le rgime n'a pas t conu pour amliorer la situation d'un autre groupe. De faon gnrale, sur le plan contextuel,. une personne raisonnable place dans la situation de fappelante tiendrait compte du fait que le Rglement visait amrlOrer la situation des bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans pour dterminer si le rgime traitait (es moins de 30 ans comme moins dignes de respect et de considration que les 30 ans et plus. . Enfin, les conclusions du juge de premire instance et les lments de preuve n'appuient pas la prtention que rincidence globale du rgime sur les personnes touches a port atteinte leur dignit humaine et leur droit d'tre reconnues comme membres part entire de la socit, mme si elles font partie de la catgorie touche par la distinction. Malgr la possibilit de consquences ngatives court terme sur la situation conomique de certains bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans comparativement leurs ains, le rgime visait amliorer la situation des personnes appartenant ce groupe et renforcer leur dignit et leur capacit de subvenir leurs besoins long terme. Ces lments tendent rvler rexistence non ~!; d'unt .l'--ooImin\'(' - liaiS f '>r0f! 'on 1= 1 SitUf 1 !s lx 1 ~ires 1 1 soc; 1

de moins de 30 ans. Le dossier factuel n'est pas suffisant pour tayer la prtention de l'appelante que l'tat a port atteinte son droit la scurit de sa personne en lui versant un montant de base infrieur de prestations d'aide sociale, de faon non conforme aux principes de justice fondamentale. Selon le courant jurisprudentiel dominant concernant rart. 7, cette disposition a pour Objet d'empcher les atteintes la vie, la libert et la scurit de la personne qui rsultent d'une interaction de l'individu avec le systme judiciaire et l'administration de la justice. Tout un ventail de situations peuvent faire entrer en jeu radministratiOn de la justice et celle-ci ne s'entend pas exclusivement des procdures criminelles. Il faut laisser le sens de la notion d'administration de la justice et la porte de ,'art. 7 voluer graduellement. au fur et mesure que surgiront des questions jusqu'ici imprvues. Il est donc prmatur de conclure que l'art. 7 s'applique exclusivement dans un contexte juridictionnel. En respce, la question est de savoir si la Cour doit appliquer l'art. 7 malgr le fait que l'administration de la justice n'est manifestement pas en jeu. Jusqu' maintenant. rien dans la jurisprudence ne tend indiquer que rart. 7 impose une obligation positive rtal On a plutOt considr que rart. 7 restreint la capacit de l'Etat de porter atteinte au droit la vie, la libert et la scurit de la personne. " n'y a pas d'atteinte de cette nature en respce et les circonstances ne justifient pas une application nouvelle de l'art, 7, selon laquelle il imposerait l'tat robligation positive de garantir un niveau de vie adquat. . 1\ n'a pas t port atteinte au droit des mesures d'assistance financire et des mesures sociales, prvues par la loi, susceptibles d'assurer un niveau de vie dcent. lequel est garanti par ,'art. 45 de la Charte des droits et Nberts de la personne du Qubec. Bien que rart. 45 oblige le gouvernement tablir des mesures d'aide sociale, il soustrait au pouvoir de contrOle des bibunaux la question de savoir si ces mesures sont adquates. Le libell de rart. 45 exige seulement que le gouvernement puisse tablir rexistence de mesures susceptibles d'assurer un niveau de vie dcent, sans l'obliger dfendre la sagesse de ces mesures. Le juge Bastarache (dissident): L'alina 29a) du rglement ne violait pas l'art. 7 de la Chatte. La menace au droit la scurit de l'appelante n'tait pas lie radministration de la justice et ne rsultait pas d'une mesure d l'tat; de plus, le caractre non inclusif du texte de loi n'a pas empch concrtement rappelante de protger sa propre scurit. Le droit la scurit de la personne n'est protg par l'art. 7 que dans la mesure 00 c'est l'tat qui, d'une faon non . conforme aux principes de justice fondamentale, prive l'individu du droit la .scurit de sa personne. Le lien solide qui existe entre rart. 7 et le rOle de l'appareil judiciaire amne conclure que, pour que puisse s'appliquer l'art. 7, Il est ncessaire qu'il existe un certain rapport entre cette disposition et le systme judiciaire ou son administration. En l'espce, il n'existe pas de .rien entre le prjudice caus la scurit de la personne de rappelante et le systme judiciaire ou son administration. Quoique le lien requis avec rappareil judiciaire ne signifie pas que rart. 7 se limite ncessairement aux affaires pnales, il signifie tout le moins que, pour qu'une personne se trouve prive d'un droit que lui garantit l'art. 7, il faut tablir rexistence d'une mesure de "tat - analogue une instance judiciaire ou administrative - emportant des consquences juridiques pour cette personne. La menace la scurit de rappelante dcoulait des alas d'une conomie chancelante, et non de la dcision du lgislateur de ne pas lui accorder une aide financire plus leve ou de robliger participer plusieurs programmes pour recevoir une aide accrue. Bien qu'une mesure lgislative n'ayant pas' un caractre suffisamment inclusif puisse, dans des circonstances exceptionnelles, entraver substantiellement rexercice d'une libert constitutionnelle, l'exclusion des personnes de moins de 30 ans du champ d'application du rgime d'avantages complets et Inconditionnels ne les rendait pas essentiellement incapables d'exercer leur droit la scurit de leur personne en .rabsence d'intervention gouvemementale. L'appelante n'a pas dmontr que les jeunes de moins de 30 ans prouvent intrinsquement de la difficult exercer leur droit la scurit de leur personne en rabsence d1ntervention gouvernementale. Elle n'a pas non plus tabli que l'existence de prestatiOns de base plus leves pour les prestataires de 30 ans et plus rduisait la possibilit pour les moins de 30 ans d'exercer leur droit la scurit de leur personne. Il n'a pas t dmontr que, en excluant les jeunes, le texte de loi avait rduit leur scurit un niveau infrieur ce qu'elle tait dj, compte tenu de (a situation conomique.

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ultrieurement en application de "article premier de la Chatte. Troisimement, le facteur de j'objet amliorateur n'est pas utile pour dcider si le traitement diffrent tait discriminatoire en l'espce. Le lgislateur a tabli une distinction entre le groupe dont fait partie l'appelante et les autres bnficiaires d'aide sociale en se fondant sur ce qu'elle affirme tre un effort d'amlioration de la situation du groupe en question. Un groupe qui fait robjet d'un traitement diffrent et moins favorable, fond sur un motif numr ou un motif analogue, n'est pas trait avec dignit du seul fait que le gouvemement prtend avoir pris ses diSpositions prjudiciables pOur le bien du groupe. Enfin, le traitement diffrent a un effet marqu sur un droit extrmement important L'effet de la distinction en respce est qu rappelante et les autres personnes dans sa situation ont vu leu~ revenu fix au tiers seulement de la somme que le gouvernement jugeait constituer le strict minimum dont a besoin une personne pour subvenir ses besoins. L'argument du gouvemement, selon lequel il donnait aux jeunes la chance d'acqurir des comptences visant leur permettre de s'intgrer dans la population active et ainsi de renforcer leur dignit et leur estime de soi ne tient pas compte du fait que la raison pour laquelle ces jeunes ne faisaient pas partie de la population active n'tait pas exclusivement le fait qu'ils "possdaient des comptences ou des tudes insuffisantes, mais aussi le fait qu'il n'y avait pas d'emplois disponibles. L'appelante a dmontr que, dans certaines circonstances et partiCUlirement dans sa situation personnelle, il y a eu des occasions o l'effet du traitement diffrent tait tel qu'on pourrait objectivement affirmer que les prestataires de moins de 30 ans ont t traits par le gouvemement d'une manire qui ne les respectait pas en tant que citoyens part entire. Il ressort de la preuve, peu importe l'angle sous lequel on l'examine, qu'il tait hautement improbable qu'une personne de moins de 30 ans aurait pu tout moment tre inscrite un programme et recevoir le plein montant des prestations. Lorsqu'elles ne participaient pas un programme, les personnes comme l'appelante taient contraintes de subvenir leurs besoins au moyen de ressources trs infrieures au minimum vital reconnu, que recevaient par ailleurs les 30 ans et plus. Mme loisqu'elle participait un programme, l'appelante vivait dans la crainte de voir ses prestations rduites. Les prestataires de 30 ans et plus ne subissaient pas ces consquences du rgime. Pour l'application de l'art. 15, ce qui a rendu humiliante l'exprience vcUe par l'appelante est le fait qu'elle a t place dans une situation que le gouvemement reconnait lui-mme comme prcaire et invivable. Cette diffrence de traitement a t tablie en fonction seulement de l'ge des personnes vises et non en fonction de leurs besoins, de leurs possibiUts ou de leur situation personnelle, et elle ne respectait pas la dignit fondamentale des bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans. Le gouvernement ne s'est pas acquitt de l'obligation qui lui incombait d'tablir que la violation de l'art 15 tait une limite raisonnable et justifie dans le cadre d'une socit libre et dmocratique. Bien qu'il fa/le faire montre d'une certaine retenue dans le contrOle de teles mesures lgislatives en matire de politique sociale, il reste que le gouvemement n'a pas carte blanche pour restreindre des droits. La distinction tablie par rai. 29a) du rglement visait deux objectifs urgents et rels: (1) viter l'effet d'attraction du rgime d'aide sociale sur les jeunes adultes; (2) favoriser rintgration de ceux:- dans la population active en encourageant leur participation aux programmes d'emploi. Il existe un lien rationnel entre le traitement diffrent rserv aux moins de 30 ans et robjectif consistant favoriser leur intgration dans la population aeUve. Il est logique et raisonnable de supposer que ces personnes ne sont pas rendues au mme stade de la vie que les 30 ans et plus, qu'il est plus important, voire plus utile, de les inciter s'intgrer dans la population active et, enfin, qu'une rduction des prestations de base pourrait permettre de raliser cet objectif. Toutefois, mme en manifestant beaucoup de retenue envers la dcision du gouvernement, l'intim n'a pas su dmontrer que la disposition litigieuse constituait un moyen de raliser robjectif lgislatif d'une manire qui portait aussi peu atteinte au droit rgalit de "appelante qu'il tait raisonnablement possible de le faire. II existait des solutions de rechange raisonnables celle choisie par le lgislateur en we de raliser son objectif. D'abord, les prestations accordes aux moins de 30 ans auraient pu tre majores. Aucun lment de preuve n'taye la prtention du gouvemement selon laquelle une telle mesure l'aurait empch d'atteindre l'objectif d'intgration des jeunes dans la population active. De plus, il aurait t possible d'instaurer plus tot les rformes qui, en 1989, ont rendu les programmes conditionnels pour tous. Les programmes eux-mmes comportaient galement plusieurs lacunes importantes et seulement 11 p.100 des bnficiaires d'aide

Si on applique le critre de "arrt Law, la question fondamentale qu'il faut examiner en respce est celle de savoir si la distinction tablie l'al 29a) indique que le gouvemement a trait les bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans d'une faon qui respectait leur dignit en tant que membres de notre socit. " faut examiner cette question avec les yeux d'une personne raisonnable se trouvant dans la situation du demandeur, en tenant compte de quatre facteurs contextuels non exhaustifs.' Bien que rappelante ne puisse se contenter de plaider qu'on a port atteinte sa dignit, pour justifier une allgation formule en vertu de l'art 15 il lui suffira d'tablir le fondement rationnel de sa perception subjective qu'elle a t victime de discrimination. Premirement, en ce qui conceme le facleur du dsavantage prexistant, nous ne sommes pas ici en prsence d'une distinction d'application gnrale fonde sur l'age, mais plutot d'une distinction applicable un groupe particulier de la socit, les bnficiaires d'aide sociale. Il ressort clairement du dossier que, dans les faits, au sein de ce groupe, il n'tait pas plus facile pour les jeunes prestataires de trouver du travail que ce ne l'tait pour leurs aTns. La distinction tait fonde sur le strotype selon lequel les jeunes prestataires ne souffrent d'aucun dsavantage conomique particufier. EUe reposait non pas sur des faits, mais plutot sur de vieilles prmisses relatives l'aptitude des jeunes au travail. Bien qu'il n'existe aucune preuve dcisive indiquant que, comparativement rensemble des bnficiaires d'aide sociale, les jeuraes prestataires ont de tout temps t marginaliss en raison de leur ge, une analyse , ; cont~eBe nous oblige reconnattre que la situation prcaire et vulnrable dans laquelle se trouvnt les bnficiaires d'aide sociale renforce l'argument selon lequel toute distinction les ~ affectant peut faire peser une menace plus grande sur leur dignit humaine. '

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Deuximement, Il n'y avait aucune correspondance entre le rgime d'aide sociale diffrent et les besoins, les aptitudes et la situation vritables des bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans. Bas sur rhypothse invrifiable selon laquelle les personnes de moins de 30 ns ont des besoins moins grands que leurs alns et de meifteures chances que ceux-ei de se trouver un emploi, le programme accordait aux premires une somme infrieure des deux tiers celle que le gouvemement considrait comme le sbict ncessaire, et il fondait cette diffrence de traitement sur une caractristique Indpendante de la volont de ces personnes. L'galit relle ne permet un traitement diffrent que s'II existe une diffrence relle. La ligne de dmarcation Rette fixe 30 ans parait n'avoir que peu de rapports, voire aucun, avec la situation vritable des adultes de moins de 30 ans. Les dpenses au titre de l'alimentation et du logement des personnes de moins de 30 ans ne diffrent pas de celles des personnes de 30 ans et plus. la prsomption du gouvemement que les personnes de moins de 30 ans recevaient toutes de raide de leur famille n'tait pas fonde. En se fondant sur une distinction qu'on avait faite plusieurs dcennies auparavant et qui ne tenait mme pas compte de la situation vritable des bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans, on semble avoir fait preuve de peu de respect dans le texte de loi pour la valeur de ces personnes en tant qu'tres humains. Sur le seul fondement de rage, le texte de loi crait pour ces personnes des conditions de vie infrieures aux conditions minimales. Dans les cas o des personnes subissent un grave dsavantage dQ une distinction et o la preuve dmontre que les hypothses ayant guid le lgislateur n'taient pas tay~ par les faits, il n'est pas ncessaire de prouver l'existence concrte de strotype, prjug ou autre Intention discriminatoire. L'existence d'une intention positIVe ne prserve pas davantage la validit de la mesure rglementaire litigieuse. A cette tape-ei de ranalyse prescrite dans rarrt Law, rintention du lgislateur revt beaucoup moins d'importance que les effets concrets du rgime sur rappelante. L'examen de l'objet du texte de loi effectu en vertu de rart 15 ne doit pas rendre inulile ou remplacer l'analyse qui doit tre faite

sociale de moins de 30 ans taient dans les faits inscrits au?, programmes qui leur permettaient ,de recevoir le montant de base accord aux prestataires de 30 ans et plus. Les personnes qui participaient un important volet du rgime ne touchaient pas le plein montant des prestations. mais recevaient 100 $ de moins que la prestation de base. De mme, les critres d'admissibilit, les, priodes d'attente et les prfrences applicables au titre de la participation indiquent que !es programmes n'taient pas conus d'une manire propre garantir une place toute personne dsireuse d'y participer. Outre les problmes qui affectaient la conception des programmes, la mise en oeuvre de ceux-ci crait des obstacles supplmentaires. que les jeunes presttaires devaient galement surmonter. En raison des dlais rsultant des rencontres avec des travailleurs sociaux, des entrevues d'valuation et de la recherche de places libres dans le programme appropri. les jeunes bnficiaires d'aide sociale touchaient vraisemblablement les prestations rduites pendant un certain temps. Enfin, mme s'il y avait 85 000 personnes seules de moins de 30 ans recevant de raide sociale, le gouvernement n'avait cr initialement que 30 000 places dans ses programmes. Mme si le gouvernement n'avait pas tablir qu'il disposait de ,85 000 places disponibles en sane de classe et ailleurs, le fait mme qu'il s'attendait un taux de participation aussi faible incite se demander dans queUe mesure la distinction prvue "al. 29a) du rglement visait vraiment amliorer la situation des personnes de moins de 30 ans, et non pas simplement raliser des conomies. La diffrence de traitement a eu, sur l'galit et l'estime de soi de rappe/ante et des personnes de son groupe. des effets prjudiciables graves qui l'emportaient sur les effets bnfiques qu'avait le rgime sur la ralisation de fobjectif nonc par le gouvememenl Le gouvemement n'a pas dmontr que la rduction des prestations faciliterait l'intgration des jeunes prestataires dans la population active, ou qu'Y tait raisonnable de penser qu'elle le ferait Lorsque les effets prjudiciables ventuels du texte lgislatif sont aussi vidents, ce n'est pas trop demander au gouvernement de prparer ses mesures lgislatives avec plus de soin. La rparation qui convient en j'espce consiste dclarer raI. 29a) du rglement inoprant en vertu',du par. 52(1) de la Loi constitutiOnnelle de 1982. Si cette mesure lgislative avait t encoren vigueur, il aurait t opportun de suspendre feffet de la dclaration d'invalidit " pendant 18 mois afin de permettre au lgislateur d'apporter des modifications cette mesure. Il thl:1 y a Reu de rejeter la demande de dommages-intrts prsente par l'appelante en vertu du , " ! , --r!-. par. 24(1) de la Chatte. Si une disposition est invalide en application de rart.52, ft n'y a ~; gnralement pas ouverture rparation rtroactive en vertu du par. 24(1). De plus. les faits de l'espce ne justifient pas un tel rsultat Premirement, w rexistence d'un recours collectif en respce, il est plus difficile d'accorder une rparation en vertu du par. 24(1). "serait impossible notre Cour d'tablir le montant exact dQ chaque membre du groupe. Deuximement, il faut tenir compte des dpenses importantes que ferait le gouvernement s'il devait verser des dommages-intrts. Bien que la prise en compte de considrations budgtaires puisse ne pas tre pertinente dans ranalyse de la question de fond touchant la Charie, eRe l'est dans la dtermination de la rparation. Obliger le gouvemement verser pratiquement un demi-milliard de dollars aurait une incidence apprciable sur sa situation financire et peut-tre mme sur fconomie gnrale de la province. .. Mme si, la lumire de son texte mme, l'art. 45 de la Chatte des droits et libett6s de la personne du Qubec cre une certaine fonne de droit positif un niveau de vie minimal, le respect de ce droit ne peut pas tre obtenu en justice en respce. La disposition nonant la suprmatie de la Chatte qubcoise, en l'occurrence fart. 52 de celle-ci, indique nettement que les tribunaux n'oot pas le pouvoir de dclarer invalide tout ou partie d'un texte de loi pour cause d'incompatibilit avec rart. 45. En outre, l'appelante n'a pas droit des dommages-intrts en vertu de rarl 49 de la Chatte qubcoise. La personne qui, en vertu de l'art. 49, prsente contre I~tat une demande reprochant celui-ci d'tre l'auteur d'un texte de 101 contrevenant un droit garanti par la Charie. qubcoise doit dmontrer que le lgislateur a manqu une norme de diligence donne dans la rdaction du texte de loi en question. Il est improbable que r~tat puisse, par application de l'art. 49, tre tenu responsable simplement pan:;e qU"d aurait rdig un texte de loi lacunaire.
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de ceux de leurs ains au point de justifier un cart si prononc entre leurs prestations. Dans la mesure o la distinction tablie par le rgime d'aide sociale tait justifie par la capacit des jeunes mieux survivre une priode de crise conomique, cette distinction perptuait une vision strotype de la situation des jeunes sur le march du travail. En cherchant contrer un effet d'attraction l'aide sociale pour le c bien.l/ mme des jeunes qui en dpendaient, la distinction perptuait une autre vision strotype selon laquelle la majeure partie des jeunes assists sociaux choisissent de vivre de faon permanente aux crochets de la socit. Loin de se cramponner l'aide sociale par paresse, les jeunes assists sociaux des annes 80 sont demeurs tributaires de l'aide sociale faute d'emplois disponibles. Mme si le gouvemement, pouvait valablement inciter les jeunes au travail. la solution retenue discriminait Sns motif valable entre les bnficiaires d'aide sociale de moins de 30 ans et ceux de 30 ans et plus. Les dfectuosits du rgime. conjugues aux ides prconues le sous-tendant, mnent la conclusion que l'al. 29a) du rglement portait atteinte au droit l'galit garanti par rart. 15 de la Chatte. Pour les motifs exposs par le juge Bastarache, raI. 298) du rglement n'est pas sauvegard par l'article premier de la Chatte. Bien que l'appelante n'ait pas russi tablir en l'espce une violation de l'art. 7 de la Chatte, pour les motifs exposs par la majorit, il ne convient pas ce moment-ci de fenner la porte une ventuelle possibilit que Iart. 7 puisse tre invoqu dans des circonstances n'ayant aucun lien avec le systme de Justice. L'article 45 de la Chatte qubcoise ne garantit pas un droit autonome un niveau de vie dcenl Cet article protge seulement un droit d'accs des mesures sociales toute personne dans le besoin. Bien que l'insertion des droits sociaux et conomiques dans la C/Jarte qubcoise leur confre une nouvelle dimension, elle ne leur a pas attribu un caractre juridiquement contraignant La majorit des dispositions dans le chapitre des Droits conomiques et sociaux contiennent une rserve indiquant que la mise en oeuvre des droits qu'elles protgent dpend de rad option de mesures lgislatives. Dans le cas de rart. 45, le fait que toute personne dans le besoin n'ait pas droit des mesures lui assurant un niveau de vie dcent, mais plutot des mesures susceptibles de lui assurer ce niveau de vie, suggre que le lgislateur n'a pas voulu confrer aux tribunaux le pouvoir de rviser la suffisance des mesures adoptes ni de s'riger en lgislateurs cet gard. L'expression prwes par la loi , interprte la lumire des autres dispositions du chapitre des droits conomiql!es et sociaux, confinne que le droit prw l'art. 45 n'est protg que dans la mesure prescrite par la loi. L'article 45 n'est toutefois pas dpourvu de tout contenu obllgatiorinel. Puisque fart. 10 de la Charte qubcoise ne cre pas un droit autonome rgalit, le droit d'accs sans discrimination des mesures d'assistance financire et des mesures sociales ne serait pas garanti par la Chatte qubcoise en l'absence de rart. 45. Le juge Arbour (dissidente): L'alina 29a) du rglement contrevenait rart. 7 de la Chatte en privant ceux auxquels il s'appliquait du droit la scurit de leur personne. L'article 7 impose I~tat l'obligation positive d'assurer ses citoyens la protection lmentaire en ce qui touche la vie, la libert et la scurit de leur personne. Les objections gnralement avances pOur s'opposer la prsentation, en vertu de rat 7, de demandes sollicitant l'intervention concrte de l'Etat ne sont pas convaincantes. Le fait qu'un droit puisse comporter une certaine valeur conomique n'est pas une raison suffisante pour rexclure du champ d'application de rart. 7. Les droits conomiques qui sont essentiels la vie des individus et leur survie ne sont pas de mme nature que les droits conomiques des socits commen::iales. Le droit uri niveau minimal d'aide sociale est intimement li des considrations touchant fondamentalement la sant d'une personne et mme} la limite, sa survie. Ce droit peut facilement s'intgrer dans le droit la vie, la libert et la' scurit de sa personne prvu l'art. 7, sans qu'il soit ncessaire de constitutionnaliser les droits ou intrts de te proprit . Le type de droit revendiqu en l'espce ne saurait non plus tre cart parce quil ne prsente pas les caractristiques d'une garantie juridique.l/. Le recours ,'intertitre Garanties juridiques comme moyen de circonscrire le champ d'application de , rart. 7 a t remplac par "application d'une dmarche tlologique et contextuelle en matire d'interprtation des droits protgs par la Constitution. Au fil des ans, les plaideurs ont invoqu de nouveaux droits. trs distjrcts de ~,y nlll sont <ln ".:aU~ ln-lue I~ -'-'~me(-" . lin: 'minrl l de'l ;tice .:onol ..t 1.( .... "'.. .. ~A --- J _.- '

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Le juge LeBel (dissident): L'alina 29a) du rglement, pris isolment ou considr la lumire des progranvnes d'employabilit, tait discriminatoire rendroit des jeunes adultes. La distinction fonde sur rage ne correspondait ni aux besoins ni aux capacits des bnficiaires de"rl'llrl.. 5OC!i'1c rl .. moiq".-In 10 a'1 - .. be51'-- - "dinal . !S je'! e sel ncied

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oonstitUtionneUe. dune mantre an~patible avec la conooption selon laquelle la Constitution est ~n c ~ VIvant . En outre, 1eXIstence d'une mesure tatique concrte portant atteinte la VIe, la libert ou la sculit de la personne n'est pas requise pour fonder la prsentation d'une demande en vertu de l'art. 7. Dans certaines cIn:onstances, l'art. 7 peut imposer rtat robligatian d'agir lorsqu'il ne l'a pas fait. L:e concept de deprivation li voqu dans le texte anglais de rart. 7 et l'expressio.n principes de justice fondamentale li (et son quivalent anglais) dans' le texte de oot artiCle ne requirent pas implicitement l'existence d'une mesure attentatoi'e concrte de la part de rtal Le concept de depritlation li est suffisamment large pour englober: les privations dont l'effet est d'riger des obstacles la ralisation d'un objectif La posIion de l'art. 7 dans la structure de la Charte mirlte en faveur de la conclusion selo~ laqueRe cet article peut avoir pour effet d'imposer l'tat robligation d'agir. Comme les exemples de principes de justice fondamentale prvus aux art. 8 14 de la Charte consaaem des d~oits ~, il est permis de .p~r que les droits viss l'art. 7 comportent galement une dimenSIOn positive. Il ressort ImplICItement de oortains arrts rcents que la simple. inaction de l'tat est suffisante dans. certaines ciroonstances pour faire jouer la protection de rart. 7. Enfin, les doutes qui eXistent quant la justiciabint des demandes solflCitant rintetVentlon de rtat ne constituent pas un obstacle en l'espce. Bien qu'il puisse tre vrai que les tribunaux ne sont pas quips pour trancher des questions de politique g~nra/e touchant la rpartition des ressources, ce facteur ne permet pas de conclure que la justiciabilit constitue une condition pralable faisant chec rexamen au fond du prsent litige. le prsent pourvoi soulve une question tout fait diffrente, soit celle de savoir si l'tat a robrlgaUon positive d'intervenir pour fournir des moyens lmentaires de subsistance aux personnes incapables de subvenir leurs besoins. Dans leur rOIe d'interprtes de la Charte et de protecteurs des liberts fondamentales garanties par OOIlEK:i, les tnbunaux sont requis de sta....er sur les ~evendications en justice de tels droits est possible, en l'espce, de connattre des revendications de cette nature sans se demander combien rtat devrait dbourser pour garantir le droit revendiqu, question qui pourrait ne pas tre justiciable.

1 1 1 1 1 1 1 .,......9Js Pd' .' .11 7. (.onaoer I~SiS ~r sur l'effet reslrictif qu'aurait le fait que rart. 7 se trouve dans .la ,secoon d~s c Ga~~ Juri(hqu~s li de la Charte quivaudrait figer rinterprtation

Charte -, avec toutes les diffICults, conceptuelles intolrables qui dcoulent d'une telle interprtation.

RelatiVment ranalyse contextuelle, les droits positifs font partie intgrante de la structure de la Charte. La Charte impose rtat l'obligation d'agir concrtement en vue d'Ssurer la protection d'un nombre apprciabl de droits. En outre, le processus de justification prvu par rarticle premier, dmarche qui considre les valeurs sous-tendant la Charte comme le seul fondement justifiant de restreindre les droits concerns, confirme que les droits consacrs par la Charte comporte!'!t une dimension positive. les droits constitutionnels ne SetVent pas simplement de bouclier contre les atteintes Il la libert commises par l'tat, mais ils ont galement pour effet d'imposer celui-ci robligatlon positiVe d'arbitrer les revendications conflictuelles dcoulant des droits et liberts de chacun. Si le droit d'un individu la vie, la libert et la scurit de sa personne peut, par application de rarticle premier, tre restreint en raison de la ncessit de protger la vie, la libert ou la scUrit d'autrui, ce ne peut tre que parce que ce droit n'est pas simplement un droit ngatif mais aussi un droit positif, qui commande rtat non seulement de s'abstenir de porter atteinte la vie, la libert et la scurit d'une personne, mais galement de garantir activement ce droit en prsence de revendications conflictuelles. Le droit revendiqu en l'espce fait partie de ceux que l'tat a l'obligation positive d'accorder en vertu de l'art. 7. En dehors du contexte de l'art. 15, une mesure lgislative n'ayant pas un caractre suffisamment inclusif entratne une violation de la Charte lorsque les conditions suivantes sont runies: (1) "argument doit reposer sur une libert ou un droit fondamental garanti par la Charte, plutt que sur l'accs un rgime lgal prcis; (2) il doit exister une preuve approprie, dmontrant que rexclusion du rgime lgal cre une entrave substantielle rexercice du droit protg; (3) il faut dterminer si rtat peut vraiment tre tenu responsable de rincapacit d'exe.r la libert ou le droit fondamental en question. Dans le prsent pourvoi, l'exclusion des demandeurs du rgime lgal les prive effectivement de toute possibilit concrte de pourvOir leurs besoins essentiels. Ce qui est en jeu n'est pas l'exclusion du rgime lgal concern, mais les droits fondamentaux des demandeurs la scurit de leur personne et la vie mme, qui existent indpendamment de tout texte lgislatif. la preuve tablit que la sculit physique et psychologique des jeunes adultes a t srieusement compromise au cours de la priode pertinente et que le fait, dans le texte de loi, d'avoir exclu les jeunes adultes du plein bnfice des avantages du rgime d'aide sociale a port substantiellement atteinte Il leur droit fondamental la scurit de leur personne et peut~tre mme leur droit la vie. Le droit de ne pas tre victimes d'atteintes par l'tat leur intglit physique ou psychologique est une bien mince consolation pour les personnes qui doivent quOtidiennement lutter pour subvenir leurs besoins physiques et psychologiques les piUS lmentaires. Dans ces cas, n est raisonnablement possible de conclure qu'une intervention concrte de l'tat est ncessaire pour donner sens et effet aux droits garantis par rart. 7. L'tat peut juste titre tre tenu responsable de l'incapacit des demandeurs exercer les droits que leur garantit l'art. 7. Dans la prsente affaire, il s'agit tout simplement de dcider si rtat a l'obligation d'agir pour soulager la situation ,pnible des demandeurs. Ces demiers n'ont pas prouver que l'tat peut tre tenu causalement responsable de l'environnement socio-conomique dans lequel les droits que leur garantit l'art. 7 ont t menacs, ni que l'inaction de l'tat a aggrav leur sort. La lgislation pertinente vise foumir une aide complmentaire aux personnes dont les moyens de subsistance sont infrieurs un niveau donn - droit que rarl 7 est cens protger. Une intervention lgislative destine pourvoir aux besoins essentiels des citoyens ncessiteux en matire de scUrit personnelle et de subsistanoo est suffisante pour satisfaire toute condition d'application de rart. 32 de la Charte qui requerrait l'existence d'un minimum d'actio~ gouvemementale li. En dictant la Loi sur "aide sociale, le gouvernement du Qubec a fait naitre pour rtat l'obligation de s'assurer que toute diffrence de traitement ou non-inclusi?n concernant la prestation de ces services essentiels n'est pas Incompatible avec tes droits fondamentaux garantis par la Charte', tout particulirement l'art. 7. Il ne 's'est pas acquitt de cette obligation. Comme la protection des droits positifs dcoule de la premire partie de l'art. 7, qui reconnatt chacun un droit autonome la vie, la libert et la scurit de sa personne et comme, en respce, la violation dcoule d'une inaction et ne fait pas entrer en jeu l systme judiciaire, II n'est pas ncessaire de se demander si cette atteinte aux droits garantis par l'art. 7 rappelante a t porte en conformit avec les principes de justice fondamentale.

(;:;J mne la conclusion que te droit de chacun la vie, la libert et la scurit de sa personne .....:r garanti par cette disposition comporte une dimension positive. la structure grammaticale de (j1 rart 7 ~mble. indiquer qu: celui-ci .confre deux droits.: le droit, nonc dans la premire partie
. de la disposition, . la Vie, .1a libert et la scurit de sa personne , ainsi que le droit, nonc dans la deuxime partie de la disposition, ce qu'il ne soit port atteinte la vie, la libert ou la scurit d'une personne qu'en conformit avec les principes de justice fondamentale. D'un point de vue purement te$el, il semble qu'on ne puisse raisonnablement nier que la premire partie de t'art. 7 accorde une proteclion plus large que celle prvue par la deuxime partie de cette disposition. Au moins deux interprtations raisonnables sont avances en ce qui concerne la nature de cette protection additionnelle: suivant une de ces interprtations, la premire partie tablirait un droit entirement diStinct et autonome, auquel il peut tre port atteinte mme en l'absence de violation des principes de justice fondamentale, sous rserve qu'en pareilS cas il faut justifier cette atteinte au regard de l'article premier: selon rau1re intetprtation, qui s'attache l'absence du tenne c deprivatlon J) en anglaiS ~ns la premire partie de la disposition, c'est tout au plus rgard du droit garanti dans la deuxime partie, supposer que ce soit mme le cas, qu'il faut tablir l'existence d'une mesure tatique positive pour fonder une plainte reprochant la violation de ce droit. Chacune de ces interprtations exige la reconnaissance du type de droit que revendique l'appelante en l'espce et il n~est pas ncessaire de dcider laquelle de ces interprtations doit tre retenue. L"interprtation tlologique de l'ensemble de rart. 7 requiert que l'on donne un sens tous les droits qui y sont consacrs. Le fait de limiter l'art. 7 uniquement sa deuxime partie a pour . effet de n'attribuer aucun rle concret au droit la vie. Une tale Interprtation menace non seulement la cohrence de la Charte dans son ensemble, mais galement son objet Pour viter ce rsultat, il faut reconnaitre qu11 pourrait arriver que rtat porte atteinte au droit la vie la libert et la scurit de la personne autrement qu'en violant le droit prvu la deuxim~ partie de l'ad. 7. Il faut considrer que rart. 7 protge clava que de simples droits ngatifs, autrement le rle du droit la vie garanti par cette dis n se rsumerait la protection contre la peine de mort - faisant ainsi potentiellement double emploi avec l'arl 12 de la

L"interPrtation de rart. 7, qu'il s'agisse d'une analyse tlologique, textuelle ou contextuelle,

la violalion du droit des demandeurs la vie, la libert et la scurit de sa personne n'est pas justifie au sens de l'article premier. Bien que robjectif consistant prvenir feffet cl'attJaclion" rgime d'aide sociale sur les jeunes adultes et;ll favoriser leur intgration dans la population active puisse satisfaire la condition requrant rexistence d'un objectif urgent et rel. que pyoit le critre labor dans ,'arrt Oakes, il est difficile d'accepter que la ngation

des moyens lmentaires de subsistance puisse avoir un lien rationnel avec les valeurs qu'on tend favoriser. savoir la libert et la dignit inhrente des jeunes adultes ;li /ong terme. En outre. il y a ~ avec la conclusion du juge Bastarache selon laquelle l'atteinte cause par ces moyens n'tait pas, pour plusieurs raisons, minimale. L'alina29a) du rglement violait le par. 15(1) de la Charte. Pour ce qui est derart. 15, il Y a accord gnral avec l'analyse et les conclusions du juge Bastarache. la violation de ,'art. 15 n'tait pas justifie au regard de l'article premier, essentiellement pour les raisons exposes ;li rgald de fa violation de l'art. 7.

poque o les programmes fdraux d'aide sociale taient chancelants, il est difficile de conclure que les jeunes adultE)$ n'taient pas victimes d'un dsavantage prexistant Il n'est pas ncessaire que le dsavantage frappe tous les membres d'un groupe pour qu'il y ait discrimination, condition qu'il soit possible de dmontrer, comme c'est le cas dans la prsente affaire, que seuls des membres de ce groupe sont victimes du dsavantage. La violation de l'art. 15 n'tait pas justifie. Sur ce point, il y a accord avec ranalyse que le juge Bastarache effectue au regard de l'article premier. Pour les motifs exposs par le juge Mour, l'al. 29a) du rglement contrevient rart. 7 de la Charte. Bien qu'il revienne en gnral aux gouvernements de faire les choix qui concement la mise en oeuvre des politiques, d'autres acteurs peuvent aider dterminer si des programmes sociaux sont ncessaires. Un demandeur doit tre en mesure d'tablir, au moyen d'une preuve suffisante, ce qui serait un niveau minimal d'aide. Pour les motifs exposs par le juge dissident de la Cour d'appel et essentiellement pour les mmes raisons que le juge Arbour, la violation de rart. 7 n'tait pas justifie. Pour les motifs exposs par le juge dissident de la Cour d'appel, raI. 29a) du rglement viole l'art. 45 de la Charte qubcoise. Jurisprudence Cite par le juge en chef McLachlin
Arrt appliqu: Law c. Canada (Ministre de l'EmplOi et de l'immigration), [199911 RC.S. 497' arrts mentionns: Andrews c. Law Sociel'l of British Columbia. (1989] 1 RC.S. 143: COibiere c. canada (Ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien). (1999) 2 R.C.S. 203; Lovelace c. Ontario. [20OQ) 1 RC.S. 950. 2000 CSC 37; Colombie-Britannique (Public Servl. Emplgvee Relations Commission) c. BCGSEU, (1999)3 RC.S. 3; Eaton c. Conseil scolaire du comt de Brant, [1997J 1 RC.S. 241: Bdridge c. Colombie-Britannigue (Procureur gnra/J, 11997] 3 RC.S. 624; Vriend c. Alberta, [199811 RC.S. 493; Granovsky c, canada (Ministre de l'Emploi et d~ l'Immigration), (20001 1 R.C.S. 703, 2000 CSC 28; Clebume c. Clebume Uving Centre lne. 473 U.S. 432 (1985); Machtinger c. HOJ Industries W .. {1992] 1 RC.S. 986; Mage MOOe.119921 3 R.C.S. 813; Egan c. Canada. [1995] 2 RC.S. 513: Nouveau-Brunswick. . (Ministre de la Sant et des Services communautaires) c. G. (J.). r1999] 3 RC.S. 46; ~ relatif l'art. 193 et l'@I. 195.1(1}ru du Code criminel (Man.). [1990] 1 RC.S. 1123; B. m) c. Children's Aid Sociel'l of Metropolitan Toronto, 11995] 1 RC.S. 315; Blencoe c. ColombieBritannique (Human Rights Commission). [2000] 2 R.C.S, 307, 2000 CSC 44; OffICe des services il l'enfant et la famille de Winnipeg (rgion du Nord-Ouest) c. G. (D.F.), (1997] 3 RC.S. 925; R. c. Morgents/er, [1988] 1 RC.S, 30; Irwin Toy Ltd. c. Qubec (Procureur gnra/}, [19891 1 R.C,S, 927; Edwards c. Attomey-General for canada, (19301 A.C. 124; Renvoi: CJrconscripUons lectorales provinciales (Saslc,). [1991] 2 RC.S. 158.

Il Y a galement accord avec ropinion du juge Bastarache selon laquelle rart. 45 de la Charte qubcoise tablit un droit positif un niveau de vie minima~ mais que le respect de ce droit ne peuttre impos en vertu des art. 52 ou 49 dans Jes circonstances du prsent pourvoi.
Enfin. il Y a accord avec les conclusions du juge Bastarache quant la rparation qui convient en l'espce.
Le juge l'Heureux-Dub (dissidente): L'opinion des juges Bastarach et LeBel, selon laquelle rai. 198) du rglement violait ,'art. 15 de la Charte, est accepte. Exclure a prion de la protection de rart. 15 des groupes qui appartiennent clairement une catgorie numre ne sert P-BS les fils de la garantie d'galit. Le motif numr de rAge est un indicateur permanent de l'eXisteiid'une distinction suspecte. Toute tentative d'exclure les jeunes de la protection de le point de mire de l'analyse de l'art. 15, laquelle doit porter sur les effets de la dis . . net non sur le classement des motifs dans une catgorie. De surcrot, il n'y a pas lieu 'd, ~"> re en considration le point de vue du lgislateur dans l'analyse fonde sur rart. '15. Une intention de discriminer n'est pas ncessaire pour conclure la discrimination. InverSement. le fait qu'un lgislateur ait ,'intention d'aider le groupe ou la personne sur lesquels la c:flStincUon algue a un effet prjudiciable n'empche pas de conclure la discrimination.

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fa'!.._

L'alina 29a) tablit clairement une distinction fonde sur un motif numr, la seule question qui se pose est de savoir si, dans son objet ou son effet, il porte atteinte la dignit humaine. La dignit humaine est viole s'il y a atteinte aux intrts Individuels, dont rintgrit physique et psychologique. Ces atteintes minent le respect et l'estime de soi et transmettent ;li l''indlvidu nde qurd n'est pas un membre part entire de la socit canadienne. Une distinction peut tre discriminatoire mme si elle ne repose pas sur des strotypes. En fesp, les 'facteurs ontextuels numrs dans rarrt Law tayent une conclusion de discrimination. En particulier, la grave atteinte un. droit fondamental dont a t victime rappelante. en raison d'une distinction lgislative fonde sur un motif numr ou analogue, tait suflisame pour qu'un tribunal puisse statuer que la distinction tait discriminatoire. L-appelante I:ait expose au risque d'une grande pauvret du fait qu'elle avait moins de 30 ans. Ble a parfois vcu en-de du niveau de subsistance minimal fix par le gouvernement mme. It Ya eu aIIeiAIe son intgrit psychologique et physique. Une personne raisonnable, place dans la position de rappelante et informe de toutes les circonstances, aurait estim que son droit la dignl tait viol pour le seul motif qu'elle avait moins de 30 ans, alors qu'elle n'tait pas en meswe de fire quoi que ce soit pour modifier cet attribut, et qu'elle tait exclue d'une pleine parlicipalion la socit canadienne. En ce qui conceme les autres facteurs contextuels, un rgime lgislatif qui menace Srieusement rintgrit physique et psychologique de certaines personnes. -'ement parce qu'elles possdent une caractristique personnelle qui ne peut be change, ne tient pas adquatement compte, premire vue, des besoins, des capacits et de la situation de la personne ou du groupe en cause. Un objectif d'amlioration, comme facteur rol'ltelel, doit tre l'avantage d'un groupe moins favoris que celui vis par la distinction. 11 n"est pas question d'un tel groupe en l'espce. Enfin, tant donn que le taux de chOmage Ial beaucoup plus lev chez les jeunes adultes que pour l'ensemble de la population ~. et qu'ur;' nnn,bre J..,.,,,..... de .(~.. _-) ell;'" Ir le;! l ctl ail 1

Cite par le juge Bastarache (dissident)

Law c. canada (Mini8fm de l'Emploi et de /'lmmlgrationJ. [199911 RC.S, 497: Schachter c~ canada. [1992] 2 R.C,S, 679: Guimond c. Qubec (Procureur gnraO, (1996] 3 R:C.S, 347; Douglas!KwantJen Facull'l ASO. C. Douglas Cofteae. [1990] 3 R,C,S, 570; Cuddy ChfCks Ud. c. Ontario (Commission des relations de #mvsUJ. l1991} 2 R.C.S, 5; Ttreault-Gadou[}' c: Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration'. [t991] 2 RC,S, 22; Weber c, Ontano Hydm. (1995) 2 RC,S. 929; Dunmore c. Ontario (ProcureurgnraJ1. W01) 3 RC.S. 1016,2001 CSC 94; R. c. Motgentater, [198811 B.C.S. 30; No/lV88U=BruOSWIck (Ministre de la Sant et des . Services communautaires' c. G. (J.), (1999) 3 RC.S. 46: Renvoi relatif l'art. 193 et l'al. 195.1(1)0) du Code criminel (Man,), [19901 1 RC.S. 1123: Blenc;ge c. Co/ombie-Britannigue (Human Rights Commission'. [200012 RC,S. ~7, 2000 CSC 44; Office des S8NiS ~ l'enfant et la 'amDle de Winnipeg c. KL.W.. (g000} 2 RC,S, 519, 2000 CSC 48; RenvOi: Motor Vehicte Acide la C.-B., [1985) 2 R.C.S. 466; Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyennet et de l'Immigration), [200211 RC.S. 3, 2002 CSC 1; Renvoi relatif IfLf!1J!>llc Se~ Fmn~
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LE:sUKJITSI!;CONbMlQU~.I!.LrsoclAulpARENTJpAuvRES,;t"

LES DROITS CONOMIQUES ET SOCIAUX, PARENTS PAUVRES Au Qubec, l'ensemble de lois et de programmes coll$ltuant le filet de protection social DE LA CHARTE? ..__..........._ .......... ~............._ .............. _ ........._:-........................ _ .........._ ...:........ 229 remonte au dbut des annes soixante. Avec quelques annes de retard sur la plupart des pay 1 LES DROITS CONOMIQUES ET SOCIAUX DANS industrialiSs, le droit social fait alors peu peu son apparition au Qubec. Les anne LES INTERVENTIONS DE LA COMMISSION ............................._ ... _ .................. _ .......... 2J 1 soixante et la premii:re moiti des annes soixante-dix venont bientt la codification lgislativ, LE DEGR ZRo DE LAJURIDIClTL........................................... _ ...................._ .......... 234 de cenaines respoDSabilits de l'tat envers le bien-&e des citoyens. Des rgimes publics RHABILITER LES DROITS CONOMIQUES ET SOClAUX...~ .......___.... _ ........:.._.... 238 notamment d'aide sociale, d'aide juridique et d'assurance ~ie, seront alors crs. En 1975 CONCLUSION ...................._ ....................................._ .._ ......................_.-. ..._ ................... 244 l'nonciation formelle des droits conomiques et sociaux dans la Charte venait donc consacre un tat de fait Mais l'inclll$.on des droits coooroiques et sociaux dans un texte auss

tude nO S 2
3

LES DROITS CONOMIQUES ET SOCIAUX, "

PARENTS PAUVRES DE LA CHARTE?
.

fondamental que la CIwtc n' tit pas un geste pu.ren'lenf symbolique. Ce geste insaivai

':

rc!soIument la aw qubcoise dans la foule des iri.strumenIs juridiques intemationaux, lesquel!

considmnt les droits conomiques et sociaux comme des 1meo1s essentiels et indissociables dl
corpus des droits de la peISODIlC'. Elle lui co.o.frait, par ailleurs, une place unique dans notre uni~

lgislaIi( la Clarte ~t le seul texte lgislatif nord-amricain consacrer les droits ci:lnomiques e

Prre Bosset, LL.M., M.PI1., directeur (Direction de la recherche et de la planification, CDPDJ)

sociaux comme des droits de la pers()1lDC part entire1 Au moment de dposer le projet de 10

destin devCllr la Charte, au milieu des acnes 1970, le ministre de la Justice rappela que l~
droits conomiques et sociaux taient plus que l'expression d'une simple bonne volont. Ils

rsument des principes, des valeurs auxquelles nous sommes attachs au Que1>ec . Ces droits

L'auteur s'exprime il litre ptrscmnel.

sont bel et bien des acquisitions de notre patrimoine dmocratique ]

p(J/l;le ~ relDiIf """ droiu kOllomiques. socfalD: el crJllINds, (198(;) 993 R..T.N.U. 13. Voir:
NAllONS lIMES (CONftaaIcE MCINDIAlE SUR lES PRorrs DE L'HOMME), DklaTation furale t!I Programd'tJCI/OIf, Doc. N.U~ 1I.fI:(M.1S71323 (1993).' S.

Pierre BOSSEr, " Les dtolS 6conomiques ct sociaux. parenl$ pau...,. de la Cbanc ~coise? , R"",,~ du lkzrrwnt CIIIf<IdJm, 'VOl 75 (1996). pp. 583-603.
ASSaoIBt.t&HAlIONA1E,.J'mIm;d dudibals, 12 novcmbR 1974, p. 2144 (M. J~e Cboquelte).

AprblS_ La Charte fWhko~ dudrolu Cf libmb

r_z-bwIu

La Clwte fon:c: envisager la protection des droits conomiques et sociaux, non plus comme
\Ille

chapitre de la Cbar1c consacr aux droits conomiques ct sociaux ne permet gure d'identifict Convaincue que la pauvret toIlStuc le plus graVe problme de droits et Iibrts dans le Qubec avec prcision le critrc ayant pmnis d'y classer un droit ct non un autre.
. Dans le cadre de la prl!sente tude, DOUS porterons notre regard sur les droits qui cntnnent

simple bnncbe du droit administratif, mais dausunc perspective qualita~cnt diffrente,

contc::mporain 1\ la Commission a rappel, par la voix de son prsident; la rcsponsal>ilit particu1ire de l'tat11 en celte matire. .

~ un leXte gnralement qualifi de quasi toIlStutiollllCl . Le but de la prsente lude

est d'abord de de

rnesun:r. travers lajurisprudcnc:e et les intcl:Vcntionsde la Commission, l'impact

c:cnc ~ des droits onomiques et sociaux sur les transfolJDll!iODs du 4C filet

nccssaircment ccrt.a.ines obligations positives pollC l'tat. La Charte reconnait explicitement La promotion des droits conomiques ct sociaux s'cxcree dans le cadre du' mandat donn1 la trois droits de ce type, soit le droit l'instruction publique gratuite, le droit des mCSIICCS Commission par la Charte. Le I~gis\ateur n'. pas donn la Commission le pouvoir de mener ct raisonnables'. COIIU11SSon peut relever les dispositions des lois du Qubec qui seraient colllra.ircs la Cbarte, et faire les recommaodaIions appropriesll. En matire de conditions de travail justes et

sociallt qu&:ois au cours des vingt.Qnq dernires annes. Nous voulons ~ement susciter
\Ille

rJlexion. que nous souhaitons plus nuance que les a priM; parfois simplistes qui ont cours susceptibles d'assurer un niveau de vie cUccnt, ainsi que le droit des conditions de travail justes CIlqIIhe sur des allgalio!iS de violation des droits conorniques et sociaux. En revanche, la.

ce sujet. autour de la justiciabilit des droits conomiques ct sociaux.

Au prtaIable, quelques renllUqucs s'imposent sur la notion mme de droits conomiques ct sociaux,

"IdJc qu'on la trouve dans la Qwte. Les droits conomiques ct sociaux rccormus par la Charte . .~ . --_ ... ..:_c:ooscitumt tm assemblage phrtt htroclite, qui tmoIgne peut........ d' une certame <;UIl1U>IVU

raisonnables, des recommandations ont pu Etre faites c:oncemant, par exemple, le salaire LES DROITS CONOMIQUES ET SOCIAUX DANS LES INTERVENTIONS DE minimum, la durk du cong annuel, les congs de maladie, la Scrit6 d'emploi, le harclement . LA COMMISSION -"~1' 1 . d fa' .:. p~.1""'" ogJque ct a protecllon es UX)l travailleurs autonomes .La salrit du revenu 1:St

COIlCCpOId.Ie de la part du lgislalCUf. Certains droits considrs comme W>DOmiques et sociaux lt L'tat social qubcois fait actuellement face une double crise, fiscale ct politique. Cette crise sans ~t l'un des cbamps oi"I s'cxcree le pins fu!qllClJllnellt cette fonction d'analyse de la
pourraiaIl figurer. Cu effet, dans d'autres chapitres de la Charte. Par exemple, le droit sc traduit par des mesurcslgis\atives qui tendcnU mettre l'accent sur la responsabilit premire ~\ation. A plusieurs reprises, la Commission a dplor que les barmes d'aide sociale soient 6 s l'iDfomllllon4 pounait txe class parmi les droits fondamentaux L'galit des poux aurait de l'individu envers lui-mbnc. Ainsi, l'aecs certains rgimes de prOtectioll sociale, par fix des montants.sc situant bien en de du minimum diccnt voqu par l'article 4S de la
IIIIUl1:lleatent eu sa place dans le c:bapitre de la Charte consacr au droit l'galit. l'inverse, on exemple la:;curit du revenu, Il'est plus considr par la loi comme un drofr, mais comme un Charte Quant la non-applicatiOD des normes du travail aux mesures de
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ls

~eloppemcnt de

JIC'III ~'&ancr de voir le droit la jOU$3nCC paislOie ct la lm disposition des biens figllCCf . dernier'recours 10. Ce glissement du vocabulaire reflte un phnomne plus profond, constat l'employabilit -, eUe peut sel01l1a Commission Constituer une forme de discrimination funde pami les droits fondamentaux, alors que c:e droit n'est garanti que dans la mesure pm.uc par la par de nombreux participants aux consultations ayant prcd~ le Bilan, soit l'rosion progressive sur la condition sociale des prestataires 16. Par ailleur.;, la CoIlllDSSOD a dhonc l'imposition d .
loi lt, \IDC c:aradris1ique commune plusieurs droits W>nomquCS ct sociaux. Cela, sans compter du filet de protection en place en 1975, au moment de l'adoption de la Charte. que le cbIpitre ~ aux droits conomiques ct sociaux comprend des droits.(comme Je droit
des miDclriis
Il'

ethniIlues Ieur.rie culturelle') que la doctrine assimile g:oralement plutt la

Il Il

~ des te droits culturels , \Ille catgorie inexistante dans la Charte! En somme. la lectIICe du

"

Clwte, art. 71, al. 2, par. 6".

Olne, an. 44. CCMMISSKltI D'ACCS L'l\'IfOlW.ATtON. Un4 """me dt! I"c d I"inf_oticn: lit .lwi:r dit Ill.
~(2002).p.13.

~art.41.

CIwtc, art. 40, 45 et 46.

..

COMMiSSION DES ~ DE tAl"DSONNf,. ComIlJ<!lJlaim NI" IIl'roje1ditW ft' 116 (1.tJI SfIT lu drl trawJil) (1919); CoNMIssION IlES Dl\0ffS DE LA PEIISOIiNIl ET DES DROI1S DE LA lIitMSR!" Mlmoft d la 0Hrurs:t1Dn ditl'~1It {fi dri I1YZWIIlIditl-.w-bIM _IIIIIIk ltII' Il PnJj ditlDl II U3 (lAI1IfIifla LDlNI" les "1/nfI4IS '*1IYI!IaiI. (2002). V .!pIeIIICIIt: COMMl$$ION IlES DROITS DE LA l'DSONIIE ET DES
DIlOInDELAJEUloIESSE,Wmoft_/el'n:l{flditloi"'I40(1.tJI_r_~(2OOO).

_u

COMIoIISSDI DES DROItS DE tA PDSONl. MbIoint _

IIl'r11jtt1 dit IDI ,.. 37 (I ,.". III

sIt::riJ~

0\&rIl0, art. 6.

0!al1e. an. 43.

Loi _1I_1itJt dM n"RIIII a favoris<mt r_plcl {fi la $Q/idiJrili _ial., L.R.Q.. e. 5-32.001, an. 13. (Comparer 1 l'an. 2 de l'anciellne Loi _ l'aIdtt .ocialtt (LQ.I969. c. 63). lhIe n:marque idcnIiquc S'oppIiquc ll'alcIc JurilqUC. Comparer la version origillale de l'art. 4 de la Loi _l'aiM}llrdlll'" (LQ. " 1912,c.14)avcc$llvmIIII ot:lUclle(L.R.Q., e.III4).

ntWml) (1918); CONMISSIOIIIlES DIlOfr$ CI! LA l'DSONIIE ET DES DlOlTS DE LA JWNESS.. MImoin _ l'rI1jttI_W II 186 (LIli _le $<IUlia ft _ il~ l'tttII/IH (fi la llDiidatru S:fDIe) (1991)~
Co

'* le

Mmoln __ hl hajft dit lai ". 17, pRel (note IS). pp. 21-26. V. ~ : Qubec (l'rot:rtrnr gtba/) t-6crt, C.A.M. SO().49.OO4457-97", 1" ars:zoo:z. :
AprlslSI11U

La a-r. ~ du droiII {fi liIHIn La Ciran.. qlllhkoistt d~ droit. " liHr,..

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1-co trles adm' ttatifs ",,"5ft' tt' dm' t'ondamen des 17 . n Ims ..... -- a euue aux Its taux prestataires. De mame, relatif de la recollllllissance et de \'exercice des droits t!cGnomiqucs et sociaux. Pour compndre Le lien entre Je droit l'galit et Ie$ autres droits dt!cGule directement de la fomulalion de l'article doutant de l'existeu d'une problmatique de non-paiement de loyer qui soit propre aux assists la dynamique de ce mouventelll. il fiwt rqarder du ct de la porte juridique de ces droits. 10. Cet article ne ae Pas un droit autonome, ma.is une modalit de paJticuiarisation des autres
$OCiaux, la Commission a pu mettre de graves rscIves l l'endroit d'une mesure Il!gislalive

droits et libc:l1s. On peut parler de disaiminatioo ds qu'une distinction incompatible avec la rse d'galit est tablie dans les 1MdaJits d'un droif'. Ds lors, il est possible de fiUre un 2 LE DEGR ZRo DE LAJURIDICIT?
CX1IIll.Cn

ptvoyant le versement direct au loca1cur d la portion de l'&ide sociale c:onsacre au logemau".

aitiquede lalgisl.atioo sous l'angle de l'article 10etce, malgr la non-primaut de l'attide 40 par

En CC qui conceme l'exdusion de calgories c:ntiires de travai11urs du bl!nfice des DOrmes du ,_ En.. . rapport aux autres JUJ>o. " . .et : IIavail,.les recommandations de la Commission furent suivies, en tout ou en partiel9 En lIl3re La ~on des droits conomiques et sociaux coDtribue. on l'a vu. rire de la Charle
d'aide sociaIe.1c gouvernement a reconnu publiquement le bien-fond des reptsemafions de laqutlbkoi.se un texte II!gisIatiC d'une ampleur sans prcdent au Canada. Cett~ .spcificit iIlspire . Commission concernant le vcrsemc:nt au Iocateur d'une partie de la
pre$I/IIon,

et dl!cid de de nombreuses IlterYc:ntions de la Commission. Mais elle n'a gure rrouvl! d'I!cho dans la

surseoir l'CIltJie en vigueur de cette mesure. Les tn'btmaux ont galement baIis6 les modalits jurisprudence.
d:cxerc:ice des con1I1es admiIIistratifi exen:s dans ce domaine. d'une manire davantage

Il (SIl l'article 40 ne peut, loBque pis isolment, Waficia- de l'eft'eI de la rgle de prpondrance 4aoDce "article 52, il peut en quelque soctc le faiR de ~n indirecte Iorsque.le fIICOIUS dans lequel il est Ilvoqu 1itrc prindpal met o!gaIcment en cause le droU l'galit, lequel profite de la prol~ de laelausc de prsance. i'

compauDlc a~ les recommandations de la CommissionilO Pcut-ltre l'impact le plus sigu.ificatiC L'attilllde des membres de la profession juridique ace aux droits conomiques et sociaux: semble En sc CollClant $\Il' le chuit l'galit, on peut

c:ontcsll:r

la validit de

dispositiOIlS

lgislatives ou

de la reconnaissaoce des droits conomiques et sociaux: - quoique aussi le plus symbolique _ sc encore lIIalI:jUe par one certaine indi1frence el, dans certaiDs cas, par des prjugs explicites rglCIIICIItareS et ce. ml:me lorsqu'on sc trouve en matire conomique ou sociale. Le jeu combinl!
Izouve-t-ildans le pdambuJe de la LoI Wsrt luner nln la pa!IV1'tIrJ et l'excJtalon soclate21 quant aux: causes de la pauvret. Certaines prconcepIiollS quarrt la lgitimit d'une intc:rventioa du chuit l'I!gaIit, m:oonu l'article 10, ct des droits cononlqucs et sociaux, pnmtis aux attides

CeIvi-d se rmre exPlicitement aux droits et liberts dont l'eue humain est titulaire, ainsi qu'al un judiciaire en matire ~ et sOciale expliquent ~ussi les bCCllCS des tribunaux il 39 48, est alors susccpti'blc de produire des cffeIS juridiques ~ c:onaets. Ainsi. le Tn'bunal des

mouvement IIIlivcrsel visant il favoriser l'panouissement social, cultrel et conomique JI de m:oll1latre des effets juridiques dimcts aux droits conomiques et sociaux.
chacun.

droits de la pmoone a c:on.tinn6 en premire instanc:e la position de la ColDllSSon, vou1ant que la nolHpplication des DOnnes du travail, dans le cadre des prograrmnes de dveloppement de

.Jusqu' maintenant, les ~tats jl1diciarcs les plus probants ont t obtenus en eombinanl W1l'employabili~ JI des prestataires de l'aide socia1e. puisse consIitue:r une Conne de discriminalion
GIobalClllent, la recollll3issance des droits conomique$ ct sociaux a'a c;cpendant pu empcher le droit conomique ou social au droit l'galit, garanti par l'article 10. Dans sa toute premire Coude
$\Il'

la condition .soclaItfS. Le Tribunal a c:sIimI! que le p1'OgJaIIlIIIC auquel participait le

--71 '
\0
1

<.N

lJlOU\'eUlC:IIt de fond qui s'est dessin ~.,Ie

cadre de la crise de l'tal social, celui d'lIIl recu1 dcision, le Tribunal des droilS de la persoe d&mYait ainsi la S)mbiose existant entre le droit. requnt tait en ralit un travail, et que le requranl avait donc droit, CIl toUle galit,. des
l'galit et le ctroit l'instruction publique gratuite. m:ounu par l'artide 40 :
,,[51; la (C}bIrte permet que fexercice du droit l'instruction publique gratUirc soit affect de dift'renteS reslricdons lpIati-. \IOe qu'il soufli:c certaines J'CStI:itions (telles que l'mpositi de bis de scolarit ami IlMaux coUglaI ct WlVentare, par exemple). die intadit pcadant les 1imit.al0J\S qui, daris l'amnagement de cc droit, ~I 1111 effet d$Criml1atoire au R!pId de l'ull des motifs numn!s , l'article
1022

.. ,
l'

conditions de ttavall justes et raisomablcs, COlOmll!mem l'article 46 de la Charte. L'article de loi

~cluant l'applicatiou des dispositiollS lgislatives relatives au salaire minmmn fut dc!clar invalide

.. .

dt _414 Iti _ 'llbij'/CtlIloIt ~~~DBDItOITSlAl'EKSONIIE. R4ppt nr 1_ _ Iitml ~ (~appdh! _ _ ......: le _1niJtin _14 MaiJr.<r_ _ 14 SicItrIli du...-alti dt 14 F~JII'OfostI<mndJe (lm, eu c:oIlabonIioa __ le l'IroIecIeur du c.tOyaI); COtoooassION DES DROlTS DE lA l'DSONNE ET DES ~ DE u~ Us klrtmges _;""..~ J"'n0Jms prMu par l'tIrlkle 6J.1 _14 Loi sur I4skttritl dot TI!:Vt!nIIltiledrall _ _pt_14 vie po-;.a(19:97).
MhM1resrtrlt!P,.",ltidtkli,,186,~(noIe

CONMssIoN DB llItlXn DE lA fElllCltM. L ~ st1CfIJk a la _

1S),pp.9-IO.

~ION IlES DROm IlE lAl'DSOIINE, ~Itl....., 14 Chan.. dot pr<Jjl!i _Ici modifi_14 LeI sur la - - - du t1'aWI1I (l!iI9CI) [saWis domestiques. ~ du gOU-"<lIICIII, IraWlllcars _pola). (V. les lit. 1 U.I de "LeI-Ia _ _ .Ir""aII,L.R.Q~c. N-I.I.)

l4f- c. l'...odit. (l987J RJ.Q. 364 (c.s.) [la WsiIe , domicile d'IIII 1geIIt visiteur de
suppose le _clairdu~l.

raide sociale "

..

Loi >isant" ~c~ 14~ d 1'_lisfouoc_, L.Q. 2002, c. 61.

Id., 3037. (Voir: l'iem:CWOHAll, .. L'tpl~daosledrok:....., ontIhodcd'app:acbe applique 'l'article 10 clelaCharttclcsdroils CI h'bcn:isdc la pcrsome _.(19&1)21 R..I.T. 491, p. $26.)
..

C_IuiOll dts droits dtl4~c. C_1uion -'aire '" Sl,,-"_.Ril:I1eIftN. [19\11) RJ.Q. 3003, ., 3037(T.D.l'J.eonU[I994IUQ. J2l1(C.A.).

Id. ./.Dmll<m Co (2wIbec (M'mtin du TotuIs_J. [1991} RJ.Q. 7Ui (T.O.P.).

Page1JS

,._,-

AprW1J_ lAtC1tane ,aiJlkelstt du droits d liberla

....

Pagt/23J Pap 1J4

Apr& 1j ..... AJWis 1J ..,.. . lAt CIwM1. quiIJ,,/R" dro/ls ItIlibvt.. La Chane iplJhicolse . . droiu el /Ibvtb

r_z-b.I.:

,._1-t..;",

ct inoprant soo endroil En appel, ce jugement filt cependant iofirm6 pour le motif que la preuve Cene vision D'a pas t rellement eomeste par la Cour d'appel. Le juge Baudouin crivait ce qui d'une aueinte 1 la dignit hwnaine du requrant 0' avait pas t f~6. suit : ' ,

6noncs au chapitre IV de la C/farte quI/Iiri:u. En cas de violation de ces droits, .... tribunal comp61enl peul prononcer un,llgtllDeln1 dklmloinl constatanl ct:!teviolation. aM

Par c:oIItIe, seules des clrc:onsIances exceptionnelles ont men la 1\lCOnnaissanc:e d'obligations
positives la c:barge de l'tat uniquement sur la base de l'un des chvits conomiques et sociaux
_ amt articles 39 148. Ainsi, la Courd'appe1 apu se foodcr sur ['arti[e45

de la Charte pour

re1Uscr d'opposer, un grviste lIc:essiteux. une disposition l6gisJative rendant iI1admissibIe l'aide

"Je suis donc d'avis que l'article 45, comme tous les IU!RS textes de ce mme chapilre. ne fait que garaotir au citoyen qubcois lIl1 droit d'ac:ds _ discrimioatioll aux mesures d'assistance rmancire ct lUX mesures sociales dj prvues pu la loi ct qui viseal lui assura: un standard de vie dcent C'est un droit-ettance d'acts, mais 1100 un droikr:ance touchant la suffisance de la mesure...JI

On ne peut pas donc parler ici d'un degr zro .. de la juridicit', a:omme Je laissaient craincn les dcisions des instances infrieures. Nanmoins. ranft de la Cour suprne eonlirme que la foR:e
juridique des droits conomiques et sociaux
R:alIIIlUS

par la Charte qubeoise est loin d'tre la

mne que celle des auttes droits: 'Mais les droits conomiques et sociaux sont-ils condamns tte

sociale une personne qui se trouve sans emploi en raison d'lB! eonflit eollectif de Ilavaifl7. La Cour tes pam!IS panvres de la Charte? La Cour suprne du Canada, il est vrai, a llWIIIC quelque peu alite affumalion}2. L'article 45, de fut tourdois influence par les cin:onstances particul.ires de l'~ : en effet, le IlavaiUeur, qui &aitenprioded'cssai,n'avaitpuprendrepartauvotcdegmoc,etll'avaitpasdroitauxpnstalions mne que les articles 40 (lDSIrU\on publique), 41 (enseignement religieux et mora.I), 42 duS}IIdiL (enseignement priv), 44 (droit l"mCormation) ~ 46 (conditions de travail justes et raisonnables). 3 RtHABILITER LFS DROITS CONOMIQUES ET SOCIAUX
sont certes formuls en tc:rmes limitatifs: ces dispositions "obligent l'tat prendre des mesures

D reste que les tribunam: tdUsent gl6ralemeSll de voir dans les droits conomiques et sociaux pour dotlller effet aux droits (qui y sont garantis), mais eUes ne pennettcnt pas le COIltrle judiciaire Selon nous, la eommunaut juridique qub&oise D'a pas enc:om aceont toute l'attention n6c:essaire davard.J&e que des axmcs de principes sans effets direCts sur la Iqislalon. lIIDforant ainsi de ces mesures 3}. Dans le cas ~ de l'article 45, la Charte exige seulement 'lue le aux droits conomiques ct sociaux en tant que droits de la peIliOllIIC. AWIlt mlnc la d6c:ision l'impression que ces droits sont les parents pa_ ,. de la ~. Dans Goss,lln c. PrOCU1'et/T gouvernement puisse tablir l'mstmcl de mesures du t,pe appropri. La Cour s'appuie ici sur le Gosselin, les participants aux eonsultations teDIJt$ dans le cadn: du Bilan avaient dplor l'absence
girtlrQ/. du (JuibeCZ', Je Iribunal de prc:min: instanc:e s'exprimait ainsi sur ce point:

c(L)'aI1lcle 4S ne ~ aucun droit de rclamer _ somme d'usent COIl\IlIe tel. L'article 45 doil se Iirc comme r nOI1C1! d'une politique doIIt la mise eII viJUeUr se vrifie daas la lgislalioo pafIIeIItc. L'artide 4S n'autorise pas les Irihunaux rviser la suffisaIIee ou J'.dqualOll des lI1C:$Ift$ sociales que le Ic!gislatcur, dans la -cfisc:litjon politique, a c.hoisi d'adopter. ,.JO '

fit que ces articles de la Charte font exp1ic:itement rften la loi et qu'ils ne font pas. par d'lIDe ~ de ceS droits sur la 16gisIaIioa. ainsi que la mfrence qui Yest fite la loi. La ailleurs, partie des dispositions qui ont prs6ance sur la. lgislation. Les cinq juges majorilaites formulation de la Charte ne rend certes pas jusli l'originalit profoDde de ce texte, qui demeure le scuI, en Amrique du Nord. ICCOIlIllItre les droits clcooomiques et sociaux comme des droits de ajoutent eepeodant tte pr6:ision :
la. pel'SOIItle part enli.

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..
.. ..
"

{lItiI>tc (l'rtN:w- ghtImIJ Co Lmn6cn, prkitt (noie 25) (CA). La _He loi .sur le soutico "" revenu (L.Q. lm. c. 36) prooit que les "porours individuels d'inl:erdIm a SODl &SSI!ieItis aux IIOrmes du !ravai!, SOUS n!!t.nc _fois d'_lI.. dbogaIions o!Iablies parvoie""'ellloelllllre.

./DIJM"" Co C~ da qffalrG lOCI., [19141 CA .61

BieD que les lribuux Il'aienl pas Je pollvoir d'Dvalider des lois qui sont incompatibles _les droits sociaux et conomiques prvus ail chapitm IV de la Chorte qullIkoiu, il ne s'eusuil pas quit les 1I1"hwu.1IX _t de ce fait dispens!s 'de COIIIIItre des demandes foades sur ces droits. La pasonne qw p!lead avoir t6 Yictime d'_ atteinte aux: droits que lui praDtit la Charu! qWbicoise a le droit de s'adresser aux: dans les cas opportIIDS. La Chortt 4plillkois, est UD docurm:nl juridique, cens crer des ~ sociaux et conOmiques. Ces droits sont pcuI-tR symboliques en ce qu'ils ne peuvent servir de fondement l'iova1idation d ' _ lois ni une action en dommages-Ilt6I:I5. Cependant, il giste une rpanttion pour les atteintes aux droits sociaux et konomiques

Le probIne de la juridieil ou de la non-juridiciih des" dniitS' kononiiqs t socimic ~' en'

partie H la. perspec:tive individualiste des ~. Ceux-ci annlmart 0Ivetemcnt la paUvret

111"_

des causes inlrin.Kques l'indMdu, tels

IID

manque d'iu.slrudioo. une vu1nmbiIil

psychologique, voire une 6thique du llavai! dficien. Dans cene pmpec:Iive. la discipline; la
. pcrsvranc:e, le courage individuels sont videmment des solutions li> prfl2bles la malion

V. aiAsi: lhesqw c. " ' -ginbttl dII QuIbc,1198&) lU.Q.223 (CA); Lwn c. QuiII (M/1IIstlre dt III MoiIf.d'_1:l <2 III Sicwrit dIIlWDfII), S.E. 9O-6l8 (U); CD.P.Q. Co CI sw-.-.R.fI:MIilnt. I - - - - - - - - (C.A.). pti4 ( - 21), 1242. V. ~: M)rlom lt-\YMOND, "La a..ne cIevIIIII le Tribunal" Goudin c. ~ (pr _ _ ghtImIJ, (1999)IU.Q. 1033 (C.A.) 104&. ~ du Qu&ec a. LG 15 DIlI <2 III CIttnt ~ BamaII dl! QuQxc (Semee de la Illnnadcot Goudin c. {lIIibcc (pr _ _ t,btIrDIJ, 2002 (SC 14, 19 dicembre 2002 (cption majoritaire de Mme la n pc:rIIIIDODIC), CcwaamriI1e. diIioas YwnBIais, 2000, pp. 1-19. ' .. en clic( Mcl..xhliD. pIIU&ie par les jups OoIuhier, Iac:obucci, Major et BiMie; opiIIioRs dissideales ,. OxJ,!,c. P _ glIniraI.Qul>ec:[I992llU.Q. 1647 (CS.) (d-r co-un, Ua). ~desjugcs L'H_-D11b6. AdKnIr, Bastandac et LeBel).

s.

lbkl., , 96 (les souI/gIIs _clans le leXIe).

'.BOSSU, op_ (1IOle 2). P. 594. MIrtha lACDWf, Poor Rls/lb : Using !he C/ItitttIr 10 Support Social WclfMc Clalms .. (1 \lIl4) Qtrun " l.J. 6$, p. 92.

"il.

a-lin(U). 1667.

Ibkl..192 O. en cbefMc......11n. au 1lOIII de la majorit}.

GuII (cs.). 1676.

1
1

'1

1.G_~ .. - . . ........

loI.., ,........."CkIr.1

d'obliptioas positi\'ell la charge de l'atl , Par ailleurs, les 1n0000ux sc

IllOIlb'Cnt

rticents .l-, 43 S
\BU,...

llel:Veair dans le sco::teur des droits 6c0n0m.iques et sociaux.; leur rle n'est pas de substituer leur droits 6co~ueS Ct sociaux des am=droits de la personne. La mise en uvre des droits civils et
ID'

le plan inlemational il est maintenant admis qu'auc:une cloison tmche ne spare ces dcisions qui enttaineut des rpercussions de nat'llnl firIaQclb'c, mais bien jusqu' quel point il est de , d" . daos ' . eonsItue' Cl'CODSIlIIlCe de le fin: ~.... La capacit des ~ mtem:nlr c:e:s <i!JCSl!OlI$ un

jugClDCDt celui des COlpS lgislalifs ..J9, Dans l'1IIJ't Gosselin, la Cour suprimc sc rfre eetpoliliques ne dpe.n.d pas uniquement de l'adopliondedispositions constitutiomdes et Cl\ieu crucial pourles persollDCS et groupes dfavoriss:
6gmI i c la comptence insIil'lltiomdc n:spedivc des InDunanx et des lgisIatuRi$ 'Ii pour viter Igislalivc:s, qui souvent ne sone pas en eUeHDmcs suffisantes 'Ii44, Par exemple, l'tat doit parfois

d'avoir i se prononcer sur l'ajusment daos les moindres dtails des politiques soc:iaJen Les n!tic:eoc:e:s des In"bunaux sc fondent

40 ,

prendre des mesures soc:iaJes pour fa:vorlscr l'cxercicc effeetif d'un droit c:ivil (par excmpIe. en

~ sur

une dichotomie entre

CI droits

foumissantl'assistancc gralUted'un avocat, de manite garantir l'accs effectif un tribunal'1. c:ivils et l'IrmSC, si la mise en uvre des droits conomiques et ~ exige souvent l'eogagemen1 de

poliliqucs 'Ii et c droits 6.xmomiqucs et soc:iaux . Cette dicbotollle remonte au dbut des lIDIIcs rt:ssoUR:C$ finaneiRs, eUe peut aussi iIIIpliquc:r pour l'IaI unc obligation ngative de ~ c:ioqIIante, ~ O, pour des raisons csscnIie1lcmeot politiques et idologiques Iii:cs la Guene ou de protger (li' CIICODIIe de tiers) ecs mmes dwilsolf, ' troide, les &ats JIIIlIIIhn:s des Nalions Umes d&idreut d'laborer lIOII pas un, mais deux

!te

~ juridiques intemaIiooalllt distincIs sur les droits de la personne41. Le juge de premire Daos ce contexte, cst.iJ possible d'envisager de renforcec la porte juridique des droilS conomiques
instm::e cI6ri!llt ainsi cette dichCWJmie daos l'aI!ire Go:sseIin;
cD,. a"_ diftrenee de aature CIIUI:, d'IIIIC pan:. les droils konomiques et sociaux qui cxipt une lntemmtion l!:t\Ie et l'CIIpgen1eIl! de ressoIIII:CS importaDrt:s de l'at pour leur IIISC en o:uvre ct, d'autre pan:. Ics droils civils et politiques, qui .'exigeal ~ que des amnag_ &\IX institu!ions politiqua et juridiqlles et sont ainsi susceptibles de mise en uvre immdWe par les alals, quel que soit leur niveau de
et sociaux n:counus aux 81:1icles 39 48 de la Charte?

D est pad'ms affil1ll6 que les questions d'a11ocatio11 cie n:ssoun;:es IOOt du l1IUOrt des autorits politiques et nOD des 1n'b1lll&llX. Il faut, biea sOr, respect les COIIIprerIs respedives des dilRrenICS br:anehe:s de l'~ mais il Y a I~ de re~ .que, ~ les tribunau s'OCCupent d6j d'W1 vaste Motail de questlOIIS qUI onC d'iportan!CS incidctlce$ financ:im. L'adoptOII d'WlC classlfie&tion riJide deS droilS 6:oaomiques, sociaux et cultuteIs qui les placmil" par ~ en dehor$ .de. la 'urididion des Iribonaux sccait, par c:oasqueaI, arbiInWe et incompatible avec le pnDClpe l'in4'IVSl'bilit et cie l'interdp:ndan des deux t)'pe$ de droils de ('homme. Elle aurait en outre pour effet de rduin: COIISidtablemcnt la ~ des In~ cIc p>tg les .. droits des sroupes les plus vuhu!:ables et les plus dfavoris de la socitL

Selon nous, la porte juridique des droits 6conom.iqucs et soc:iaux poum!it aire rcnforc& dans le
sem qu'indiquent aussi bic:n le droit intcrnaIional des droits de la persoonc- que le droit

L justiciabilit,. des droits i!conomiqucs et sociaux est lie au rle que l'on est dispos6 constiI'IItiOMc1 de nombreux tats dmocmtiqucs,
reconnatre
lUX

tn"bunaux dans les questions d'lIIloc:ation de

instancs

l'CSSOUl'a:S.

Ce domaine est

"

~1lIIt.,.41

gnlcmcat vu n:une la cbassc glII'd des

politiques. Pourtant, la jwisprudeoce ne Eu droit intemaona.l, Ca l'lIIgUIlIent voulant que les droits conomiques et soclux soicnt de

manque pas d'exemples o, palU' donner det un droit, les lribunaux 0Dt Imdu des jugements simples oon<:ts d'intention" le Comit des droits 6conomiqucs, sociaux et culturels de l'ONU a

.C..N
; l'V
;'" -..1.

comportant des imp1ic:aIions financires pour l'tat47. &. CCIte matire. soulignait l'ancien juge cn ranis les pendules l'heute. L'lIIgUIlIcat sc fonde SUI' le fait que le Pacte inlemati01lO1 relatif Qll:c Cepe.ud.anr. 011 assiste de DOS jows , une remise en question de cette didIotomie, au profit d'une cbd' de la supreme, la qucstiOli n'est pas de savoir si les lribunaulC peuvem pmIdle des droils conomiques. socmo: el adJurels n'oblige les I3ts qu' agir en. vue, d'assurer

paspcc:tiw plus indusive, qui fait rcssorlir l'inta-dpendance existant c:atIe les divers types de

. . .
.,

.-. .

.. , ..

propssivcment le plcln c:xerciec de ecs~, Mais, dam une ~on gnrale ~

de progl'CS$vit :

-.'\.~
JI

Theo VAN ~ c Les aWesdiro:tion de Je..des droits cie l'Jaomme ...1971).La dImiInsJons ~ la na1U1'C des obligations incombant aux taIs, le Comit~ a graodmcnl nuanc le sens de la notion da tIroIIs _ _ (sous la cie di.I:dIIcIicIIl vl.SIk; PIris, Uaesc:o. dans v. auuJ: G.JJl. VAN

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5~

J
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T_ _ l'asc:be, volre Ie~: Id.

.
4'
a

14. 1670.
Goue11tt (CS,C.). , 93 (McL.adiD).

.
1
.q

Ho .. The Legal Nature of &.oaomic:, SocIal ml Culludl RighIs ~ A. Rcbua:aI. of Somc Traditioml v~ _,dans 77JIl1IJgIrtroFt:IOd(_ladir:doacle P.A.lstetK. Tomuevs1d;N'!if>o1!; 1984). pp. 97-108.

NAllOIIS l1NIS {COMnt Df5 DROm talNoMIQS, SOCIAUX ET CllL1lJIl.S~ Obst!IWtitNI ginIrQk (tf 3)
Doc. KU.. CCI'RIO'lIIRA>v. l, P. S,, 1. Qlweur0p6e.-desdroits cie l')lommc, onfl.dir.,..du90C10b 1979,so!rieA. vol32,p.IS,126.

NAllOIIS UNs (ASsI!NIIL& !lNtIWJ;). RoIIloG S43 (VI), Doc. N.U. MI19, (l9S2). P. 36. (Voir: .. VnIiI:Iav Pa::HorA, ., The Dcwlop_ of !he ou Civil and PoIiIbJ Rigllls.; dans The I~ lJlIloj'Righa(L. Mati!, dit.). Colwnllia Uaiycnity Pms, 19&1,33 (pp. 41-43).)

[Le fait que le Paete pRVOIl) WIll dman:he qui s'inscrit dans le tc:mp~ autrement ,dit progressive, IIC saurait tte interprt d'une manim qui priverait robligatlOIl en question

eov-

(1913).,. 113, V. ~: EmilVDDAG, cThe Legal Naanol'Ihe R/abISGraated byb UN eoOIIEcooomic;.Soc/al mlCuIIur.JI RigItIS-,~ r~ oj'I1II_lo"'" Lzw(1971). p.69,

ld., 16(;9. ",... - dmc cie distiacIioa, - : Man: BossuYr, .. La distiDctioa Jurid;qu.: an les droits ciYils ct poIiriques ct les droits bIIOIIIiqua, socIawc ct culaftls _, ~ da- ...... de 1'''--, volS

V ainsi, ll'qard du dmi! 1I'iucati0ll: NAllOIIS UNs (C.<lMrDES DItOIl'S ::oNoM:!QuEs. SOCIAUX ET _ _ _ _ _ _ _ __ an.1\JItE15).Ob_gholNle(n"UJ, Doc. H.U. fIC.I2II\l99IlO, '59(1999). l'qanldu droit l une lIOIII:IiIIw suftisaDlt:, v,I'Chs_ion gbtirale (n"12), Doc. N.U EfC.12Il999l5," 14-3(1999). ..

41

AncIotc LAIo. De l'iGtcrvealiaunlsmc Judiciai _ ''l'*' ll'mue- des droits sociallU, .. (l99I) 36 B.D. Md3U/1338, pp. 13431:144. tiIn: d'exemples, YOtt: SiIrgIr e. Mrilrl'ede l'EmpI.oi d de l'ImmigratiOff, 119aS} 1 R.C.S. 177; Tifl'tlmllt-GQI'/oury e. ~ (CMuoIiuion de rElllploi de .. l'J",m/gralkln,}, (1991) 2 lLc.s. 22;Jmlil e. C1lidela~.~, (1990] RJ.Q. S02 (C.8.).
ApI' 2J ..... .dpr 2J aM La CharI. qul>lcolK du droits et rlMnu La Charle quibkoe des drolu IIIlibmu l'ageUI

."..2.5_

u a..n.. piUcoIse des droits et libmb

""'-1-'-

"'-1-tNd.. r_l-tn.Iu

de tout _tenu effectif. D'une part, _ clall$C permet de sauvegarder la souplesse ncessaire, compte tenu des ralits du monde et des ditfll:Ults que rencontre tout pays qui s'cftbn:e d ' _ le plein _iee des dlOt$ 6coaomiqucs, sociaux et cvlturels; d'lIU\ro pari, elle doit tre ~ la lumire de l'objedif global, et vrai dire de la nison d'Ire du Pacte, qui est de flXU aux ttts parties des obiigadoQS claires CG ce qui canc:etne le plein exen:iee des droits Cft question. Ain$i, _ dallSe impose l'obIigatioo d'uvra' llUSSi rapidement et allSSi etr.-l que possible pour .Ueindre cet objectif.

Japon, o la Constitution garantit le droit

W1

niveau de vie minimum , la Cour suprme est d'lin noyau essentiel de droits, figurent dans d'autres textes constitutionnels,

notaIIIIJ1CI

d'opinion que l'lat ne peut monnaitre totalement les conditions d'cxisteuce de la popu1aIion et celui de la Constitution pot1Ugaise60 et eelni des fixer des standards de protection sociale si bas qu'ils contrediraient le principe If\me de ce/'HOngrie6l et de la Rpubliquetcbque61 droitS6 Dans une dcision importante. la Cour constitutionneUe de la Rpublique d'Afiique du Sud vient de consacrer la justiciabilit du droit d'accs un logement adquat gat'llliti par la Constitution. La coUr a jug que les programmes et politiques de logement ~n vigueur en ..
CONCLUSION

~nstitutions

(post'COmmWlSlcs) de 1

En oD1re, toute mesure dlibrment I6grcssive dans ce domaine doit impratiw:ment &re euntilll!e avec le plus grand soil!, et pleinement justifie par rfrence la toCalit des droits sur po<te le Pacte, et ce on faisant usage de toutes les ressoW'CC$ disponibles .,.'

Tls

Afrique du Sud ne rpondaient pas au critre de misonnabilit inscrit dans la Constitution car ils ne favorisaient pas l'accs au logenlent pour les tatgories les plus dmlll'lie.s. La Cour a donc Le Qubc a choisi de consacrer aux droits conomiq~ et sociaux un chapitre entier de la Chan.
lIlOIIIJC quel point

Le Comit a DOt que l'obligation d'agir n'tait en soi nuance ni limite par aueune ordonn l'lat de concevoir et mettre en uvre un programme destin favoriser l'a.c$ au des droits elliberls de la personne. ParD d'autres caractrisliques, l'inclusion de ces droits dao:

amsidons Si le plein exercice des droits <:ollOmiques et sociaux peut tre assur logement pour ces personnesS1 En Espagne. la Constitution prevoit que si la loi rgle l'exercice une loi quasi COIl5Iitutionnelle
progressivement, le Canada et le Qubec, lan! 1is.par le Pactc
51 ,

la Charte qubcoise est bien unique dao:

ont ainsi l'obligation d'adoplet des droits fondamenIaux, elle doit dans ious les cas respeeter le contenu essentiel de ces droits". l'histoire lgislative canadienne". lments_lielsdu COtpUS des droits de la pc:I'SOIllIe, les droit:

des _

/mmidia/es, ayant un caractre dlib6:, concret et [visant] autant que possible la Les droits onomiques et :sociaux garantis par la Coostitution ne peuvent en principe tre conomiques et sociaux oc devraient dolIC plus tre CODSidrs comme \es pan:nts pal.!'mS d'UIIt

raIisaIion des droits m:onnus dans cet ~. En d'autres tennes, le coocept de ralisation invoqus devant le juge ordinaire que dans le cadR: des lois qui les rgissent. Nanmoins, toute Charte dont ils amIIlDucnt dIffinir la spcificit. Les juristes qubcois doivent aa:ordcr lI1IC
progr.sive De justifie dolic: aucunement une ani1udc d'immobilisme face la ralisaIion des droits atteinte la libert syndicale. au droit de grve ainsi qu'au droit de ngocialion collective peutattenlOII IOule particulire l'Iabo!IItion de Stxatgies de plaidoiries dIcn:bant lier de mani!n: 6eooomiques et sociaux.

faiJ:e.l'objet d'une procdure d'incoostituoDlllit. Le droit au travail et le droit l'ducation syuergique les droits conomiques et sociame d'autres droits recoonus par la Charte. tels que le

sont galenlent dots d'une jUsticiabilit directe'9. Des fOl1llulalons similaires, ~nsacrant l'ide droit la digait, le droit la vie, le droit la sret et le droit l'intgrit". Par ailleurs, vingt-cinq La comtitulion ou le droit coJIStutionnel de oombIeWC tats dmocraliqucs consacrent par aiIlems _ aprs l'inclusiol1 des droits 6:onomiques et sociaux dans la Charte, le temps Senlble venu de le caractre justiciable de =tains droits conomiques et sociaux. Ainsi la Constitution
italiee, qui contient un catalogue dtaill de droits onomiques et sociaux, ne fait pas de

mi!re a _ _ ~. Les dIoiu rcstridifs JIc:cssiIaIt par _ _ c:a1aiae I>Ii:I$tnIClII pour - - - - - - - - JIOU"Oir eue lIX'OIIlpIis. Le dtoit la san!6 est par exemple un dtoit iacoadit!oDacJ 'da la mesure 01\ il .. CIlIlICIIC Wl dtoit rllll!gricI psychique et physique, mais il s'agi! d'IID drolICSIric:Iif' da la mCSln 01\ il
;sociata ~ "" Ewope. Strie llitp:llwww.cIlnlpll.l.eu.ItIwOrId..Bl.lP....lsocifI04.
~

\1

distiDion tk principe enttc eux les autres droits, pour ce qui COIlCet'IIe laJ'uridietion de la Cour
... -

~ un droit de penic:pIICIft lU ~e des $OaS de SIIIIIL Voir: PAlIlBoIENr EURor:., DroIIS

Affalrc socialeu, SOC'I-I04,
Flt.o2JlOOO,

coostitutionoclle. Les principaux droits sociaux (droit

1 la

sant, la.. scurit sociale, au

\.

Jogcmem) ont pu &le

SI

iJU3lifib. de

droits inviolables par la Cout constutionoclle's. Au

eor.tr.DES DROITStcoNoMIQuEs, SOCIAUX ETCUI.:I\lII.e.s, <>p. cil. (noie 44). , 9.

..
SI

Id. 1.1: Caaada. raIiM Je PIc, a_I'1C:COr(\ du QuI!bc<; le 19 mal 1976.

eor.tr.DESDNXTS ~ SOCIAUXETC1JI.ltIRELS,<>p. dl. <_44). 11

'2-

Cour supemc japaIIOlse. 24 mil 1967 (A.rDJrl Co M"1IIistn! 14 SonII. tel du B_ _>. 21 MuJra 1043: ..p)n cases wb<n sIlCh decisioa is made II ....:css of cr by lI>use of die <Ilscn:Iioaary poww COIIfcmd by IIw, so Ils to ucgIect [lOIIlIy) Ille policy aad objec:ti_ of Ihc CoasIiIuIIoa aDd Ille Uvclibood ProIecIiOIl Act by priII& Ille ldUaI COIldiIioIlS of lif. lDd establisblll, atRmeIy Iow -.lattis.. (.)1UCb a dedsioa Il [-.Id) Ile SIIiljecc 10 judieial teYicw of ils Jeplitylt (06116). TnducIi: HIdoo TAIWCA, 'TIre JtJI{1tInIISe UgtI/ ~ ~ c-. aM Matt1Tids, UIIiwnily of Tokyo Press (1976). pp. 793-104.

"'

a--...t of the &pllblk: of &Mir ..cITica v. Groo/boom.. 2001 (1) SA 46 (C.e.)., hltp:f1www.collCOlll.l.&ov.zalsesl2OOOfpoatboomlsum.sllImL ..
sc

CstlIIIIJon boqrobe, oitide 1(2): In Ille Rl:publlc oflilm,ply die lIIw _ _ ruIes ~ riSbts 'II1II obIipIioas, bu! _ IlOl impose ail)' limitaIioDs thI: esSCIIIiaI _ _ II1II -"'8 of fiIodamt:utaI ri&fits. " (TraductotI- ofticlclle, 1!Uy.l/www._SIIImOl.!lCOllSlbllllPlY.llIt) CoIIsIIIIion de la Rtpubliquc ldIiquc, IrIiclc 4 (4) de la CJtam da tlrola~: "Wbc:a die PfOvisloas GU the Ilnils 01 fuIIdamenIaI ri&b1S aad tieedoms lUI: omployed. the _ _ and sIplfi_ or Ihac ripIs and hodoms must Ile preserwd. [Ttaductioa lIOIl officiel.... bttp:llwww.psp.u/qlbinlmldo<:sIIawsIchorta-.heml) .

Mario-Claire 1'oHlIIOREAu. ~ da droits _ k.ril:t pt1I' la _ cOllStiMiMtte/IQ ilDJlt;IrM Id;/JInf;Q& E=I svr il: powoIr crltttnr du jrIgc c_i/JdNllld,1'arIs. Economica (1994), IL c DooiI public positif, pp. 96 CI s. 1..& jurispNdeace de la Cour o!abIiI, il est mi, une dislin<:tion CIIIrC les droiIs foIIdImenraw< iIIeonditioruIcls.. CI les droits filndamemaux ....eslricIUS.. Les dIoiu" Icood'lIiomcIs sont ceux '1l1i _ pN>iu$ clins la ConstiIWaa et qui optI:IIt d'euxmames ads _
( saire)

c-iMioII espI&IIO.... 1III. 53.1 : Les dtoiu CI les libroIUs re<:oIIIIIIS ail chapift deux du pc'iseftt dac liml tous les pouvoirs publics. C'est scuIemenI pif la "'~ qui dans tous \cs c::u doit ft mpecIer Je _ " esscmieI, que l'Olt peul nlsfemallcr l'.x.crcice de ces dIOt$ et Iibents." [rtaduedon _ ofticicne,
htIp:f/ll!ip.lllli~,lifconsIltIcslm.hIm.)

AIIdR Mo!L, 1..& Clarte quo!Wc:oi!re; (J!m)2J IUT. I,p. 23

l1li

doe_ uoque da l'histoire l4is\aliw caaadIcMe ..,

Lllcie l..utARoIE, c Le drviI ~ c1es droilS ~IC:S de ta ~ CI Je QuIt! lIIOIIIde oc:cldallal: .c_ parl pour Ile rial JO, ~ L'/lICIItditJ de ID ~ lIIIi--n. da tIroilS l'H_ (M0IIIII, C4mrnission c1es droiIs de la pcrsollM, dpoIrtemeIIl c1es ScIcDct:s jaridiques de l'UQAM
et ~

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C4IIsIlUliOft espI&IIOle, l1li. 21, 21, 35 CI 31. (Voir: Pierre BoN, C1.1: tribw>al1CGIISIIlIIaI espacnol, CtJhJtn ft Ccnsnl consd/JdIQIUtI (.."1).Imp:l/www.consdkonslilllllonnel.liicabier>lccc2kc2bou.hIm.)

q..a.!coisc de dtoit ~ ~ p. 3S.1.1: ftCOIIB IlUCOOCCpI de dipir lu.ullaipounal ( ... suila)

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renforcer la port6e juridique de ces droits, d'une manire qui, tout en respectant la marge de

manuvre du lgi.sIateur, ldItcra plus adquatement leur C8DCtte c:ssen1iel. Le droit international

des droits et h"'bertb. de mme que le droit consIitutiooncl de nombreux tats dmocratiques.
indiquent la voie 5I.Vl'e.

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s'aWn:r particU~ auclal, car ce c:onc:ept sous-rcnd l'easemb!e de la auw : Commission da drDIIs de laptll'SOllM c. Centre d'accid J',/la PIDIstm, T.D.P. Oa$p IIS-S3-00000I-94(i (I.E. %-387), P. 21.
prs 25 DItS

Page 245

lA Charte qwbkolse des drDIIs Id libuls

Yolv_l-tNtiu

e) Condition sociale
Question On nous a demand de dterminer si la condition sociale devrait etre ajoute aux motifs de discrimination interdite par la Loi. Aucun des motifs actuels n'est de caractre spcifiquement conomique. Cependant, nous en sommes certainement arrivs comprendre le rapport troit entre plusieurs motifs de discrimination illicite et la pauvret et le dsavantage conomique dont souffrent ceux et celles qui partagent plusieurs des caractristiques personneUes cites dans la Loi. Cette section traite de la discrimination fonde sur la condition sociale. Une question distincte, mais connexe, consiste se demander si la Loi doit garantir certains droitS conomiques et sociaux. Nous en traitons dans la prochaine section du rapport.
Ce que neus avons entendu ill)
IIjl"t (r: !a pauvret Au cours de nos consultations, nous avons entendu parler de pauvret davantage que de toute autre question. aeaucoup de groupes sont trs proccups par la pauvret au Canada et veulent que les gouvernements fassent quelque chose pour aider les personnes vvant en situation de pauvret. Nous avons beaucoup entendu parler de l'cart croissant entre pauvres et riches au Canada. Nous avons t frapps par le besoin exprim par les intervenants, au cours de nos consultations, d'un instrument de lutte contre la pauvret. Ces intervenants veulent que la Loi devienne cet instrument. cc Les pauvres font face la discrimination tous les jours - indignits, manque de respect de la part des mdias, des milieux d'affaires et de tous les niveaux de gouvernement. Une proportion croissante de Canadiens et Canadiennes vit dans la pauvret et la pauvret s'aggrave. Le fait de grandir dans la pauvret a des effets durables sur la vie des gens et sur leur aptitude rester en sant et participer la vie collective. ~ (Fin la pauvret lgifre) "La discrimination fonde sur la pauvret n'est pas simplement une attaque contre la dignit et l'galit des citoyens vivant dans la pauvret. C'est en soi une cause majeure de pauvret. (_ ) La discrimination systmique fonde sur la condition sociale dans le secteur priv (. ) aggrave la pauvret. Comme elle est l'abri de la Charte, il est encore plus critique de protger

VLSJ0fJ

comme il convient-le; droits de la personne chez les pauvres [} La vrification systmique de solvabilit, l'exigence d'acomptes, de cosignataires et le reste sont des prtextes courants de refus de services, de logement et d'installations pour les pauvres. (Comit de la Charte sur les questions de pauvret) Il est possible que l'application plus tendue de ce motif ait un effet considrable, par exemple, sur le rgime correctionnel et la libration conditionnelle, vu que la grande majorit des personnes condamnes en vertu du Code criminel viennent de milieux socioconomiques dfavoriss.,. (SoliciteurGnral Canada) " Le problme de l'expression" condition sociale ", c'est qu'elle est si imprcis~ qu'elle peut s'appliquer tous les membres de la socit et ce, diffrents niveaux. Elle ne semble pas servir protger un groupe particulier, mais tout le monde. (.1La condition sociale d'une personne un m~ment particulier n'est pas forcment une caractristique immuable [. ) et ne rpond donc pas au critre dlimmuabili~. ~ pauvret,. - si c'est bien la caractristique qu'on cherche protger sous le terme de condition sociale" - n'est chez personne non plus une caractristique immuable. Il n'y a pas de doute que la pauvret est une situation malheureuse daus notre socit, mais c'est un tat qui peut etre surmont aVec tous les mcanismes en place pour venir en aide ceux et celles en besoin. ,. (Association canadienne des banques) Le programme d'immigration vise le juste milieu entre les objectifs humanitaires et conomiques et la runification de la famille. La" condition sociale If, si elle est adopte comme motif de discrimination illicite (... ) pourrait crer un conflit entre la Loi et les objectifs conomiques de la Loi sur "immigrlltiotl - qui sont de slectionner et d'admettre au Canada des gens qui peuvent contribuer la Sant conomique et sociale du pays [... 1Si les cots de l'immigration exdent les avantages, le soutien pour l'immigration en gnral pourrait diminuer.,. (Citoyennet et Immigration Canada) " La condition sociale permet de reconnaitre les spdfidts, les caractristiques et la vulnrabilit des dfavoriss conomiques et d'interdire les distinctions fondes sur ces donnes objectives et m!me sur les strotypes, dsavantages et prjugs. '! (Ligue des droits et liberts)

LA PROMOTION [}f

l-~G"'lITI - UN' NOIIVfll f VISION

117

y a-t-il lieu d'ajouter le motif de la condi-

Projet de loi 5-11

En juin 1998, le Snat a adopt le projet de loi S-11 en vue d' ajo u ter le motif de la " condition sociale. la Loi. Au printemps 1999, le projet de loi a t rejet par la Chambre des communes. A l'poque, la ministre de la Justice a dclar qu'elle entendait traiter de cette question dans le cadre de la rvision globale de la Loi qu'elle nous a confie.

Que veut dire {( condition sociale ))7

la ministre de la Justice nous a demand de considrer l'ajout du motif de la condition sociale ~. Pour considrer cette question, nous devons tablir ce que peut signifier l'expression et, si nous dcidons d recommander son ajout la Loi, s'il faut en donner une dfinition dans la loi. L'exprience du Qubec relativement ce motif peut le mieux nous clairer sur ce que signifie l'expression. Une jurisprudence s'y est tablie avec le temps. Les cours et le Tribunal des drots de la personne du Qubec ont clarifi les facteurs considrer pour dcider s'il y a discrimination fonde sur la condition sociale. Dans l'affaire Commission des droits de la personne du Qubec c. Gauthier (1993), le Tribunal du Qubec a dit: " La dfinition de la condition sociale" comprend un aspect objectif. La position d'une personne dans la socit est souvent dtermine par son occupation, son niveau de revenu ou d'instruction ou ses origines familiales. Elle comprend aussi un aspect subjectif, de par les perceptions qui se rattachent ces diverses donnes objectives. Le plaignant n'a pas prouver que tous ces facteurs ont influenc la dcision de l'exclure. Il lui faudra cependant dmontrer que, par suite de l'un ou de plusieurs de ces facteurs, il peut tre considr comme faisant partie d'un groupe socialement identifiable et que c'est dans ce contexte qu'il y a eu discrimination. " Ce langage est gnralement en accord avec les lignes directrices sur la condition sociale publies par la Commission du Qubec en 1994. Mme si" condition sociale n'est pas synonyme de pa uvret, nous estimons, pour les fins de notre rvision, qu'elle fait rfrence des cat~gories identifiables de personnes en situation de ds~vantage conomique et social. Une telle identification est possible en considrant les indicateurs conomiques et sociaux de dsavantage que partagent ces personnes (l'aspect objectif) de mme que la faon dont elles sont perues par les autres (l'aspect subjectif). L'ide qu'un groupe souffre cause des perceptions des autres et soit dfini par ceS perceptions viole le principe d'galit. C'est ainsi qu'oprent les strotypes.

tion sociale)}? Cette forme de discrimination est-elle du ressort fdral?

Nos travaux de recherche et les mmoires qu'on nous a prsents font abondamment la preuve d'une vaste discrimination fonde sur les diverses caractristiques qui se rattachent la condition sociale, comme la pauvret, le faible niveau d'instruction, l'absence de domicile fixe et l'analphabtisme. Nous croyons qu'il y a lieu de protger les pauvres contre la discrimination. Les obstacles l'emploi des personnes conomiquement et socialement dfavorises ne diffrent pas beaucoup entre les juridictions fdrales et provinciales. Des exigences injustifies en matire de diplmes peuvent constituer un obstacle srieux. Les personnes sans travail ont plus de mal trouver un emploi que les personnes qui en ont dj un. Obliger les postulants payer pour un test d'aptitude, des outils ou un uniforme coteux peut aussi constituer un obstacle l'emploi des pauvres. L'accs aux services d'institutions sous l'autorit fdrale est plein d'cueils. Dans les institutions bancaires, le grand nombre de documents d'identification requis pour des services comme l'ouverture d'un compte et l'attitude des employs des banques constituent de srieuses embches, _selon les travaux de recherche et les mmoires qu'on nous a prsents. les gens faible revenu ont moins de possibilits d'avoir un compte de banque que les gens revenu lev et de possder certaines des pices d'identit requises. Des banques ont tendance quitter les quartiers dfavoriss. Le gel des fonds dposs par chque a des consquences graves pour les pa-uvres, qui n'ont pas les moyens-d'attendre le dlai d'encaissement. Les pauvres ont mme du mal encaisser les chques du gouvernement. On nous a dit au cours de nos consultations que des plaintes ont t dposes auprs de la Commission au nom de mres clibataires qui on avait refus des prts hypothcaires parce qu'elles touchaient l'aide sociale ou ne satisfaisaient pas au critre du seuil minimum de rev-enu. Les plaintes ont t rejetes parce que la condition sociale n'tait pas un motif de discrimination illicite. Dans l'affaire D'Aoust c. Vallires (I993), le Tribunal des droits de la personne du Qubec a jug que le refus d'un prt hypothcaire par une institution financire charte provinciale est un acte discriminatoire fond sur la condition sociale. La preuve a tabli que la plaignante avait les moyens d'obtenir le prt,

Autres lois sur les droits de la personne au Canada

La Chart/!! des droits et liberts de la personne du Qubec est la seule loi provinciale sur les droits de la personrie qui interdit la discrimination fonde sur la condition sociale. Toutefois, d'autres provinces et territoires induent des motifs plus troits englobant des caractristiques qui pourraient se rattacher la condition sociale. La loi fdrale et celles du NouveauBrunswick et des Territoires du Nord-Ouest sont les seules qui n'offrent aucuneprotection contre ceUe forme de discrimination. La loi de Terre-Neuve utilise l'expression origine sociale . La discrimination fonde sur la source de revenu. (ou source lgale de revenu ~) est interdite par les lois de la Nouvelle~cosse, de l'Alberta, de la Colombie-Britannique, du Manitoba, de l'Ile-du-Princel:douard et du Yukon. L'Ontario et la Saskatchewan utilisent l'expression " prestation d'aide sociale . Ces motifs ne s'appliquent pas toujours tous les domaines couverts par la loi. En Colombie- B~itannique, par exemple, l'interdiction de la discrimination fonde sur la source de revenu ne s'applique qu'au logement. L'Ontario interdit la discrimination fonde sur l-a prestation d'aide sociale, mais seulement par rapport au logement.

Obligations internationales
Sur le plan international, le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels des Nations Unies, dans son rapport sur la conformit du Canada au Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels en dcembre 1998, a exprim des rserves sur cette question. 11 a exhort les autorits fdrales, provinciales et territoriales tendre la porte de leur lgislation sur les droits de la personne 1 ) de manire ... protger les pauvres dans toutes les juridictions contre la discrimination fonde sur la c!,ndition cono00

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mais qu'on le lui a refus lorsque l'institution a constat qu'elle touchait l'aide sociale. Selon des groupes que nous avons entendus, les pauvres ont des problmes avec les services de tlphone. Dans les. Modalits de service" publies dans ses annuaires tlphoniques, une compagnie informe sa clientle qu'elle ne peut jamais exiger de dpt d'un candidat abonn ou d'un abonn moins que celuici : (a) n'ait pas d'antcdents de crdit aupr~s de la compagnie et refuse de fournir des renseignements satisfaisants sur sa solvabilit; (b) ait une cote de solvabilit insatisfaisante auprs de la compagnie cause de ses pratiques de paiement relatives aux services de la compagnie au cours des deux annes qui prcdent; ou (c) prsente manifestement un risque anormal de perte ". Ces conditions ont t approuves par le Conseil de la radio-tlvision et des tlcommunications canadiennes (eRTC). On nous a dit dans un m~oire qu'au moins une plainte a t dpose auprs de_la Commission contestant la dcision d'une corporation de cataloguer une mre clibataire, prestataire d'aide sociale, mais avec des antcdents de solva~i1it impeccables, comme un risque anormal de perte simplement parce qu'elle tait sans emploi. Le mmoire note que la Commission a -rejet la plainte parce que te la condition sociale ou les prestations sociales ne sont pas des motifs de discrimination illicite en vertu de la Loi . Le logement dans les rserves indiennes est un autre sujet du ressort fdral. Dans la conclusion de son dernier rapport sur la conformit du Canada en 1998, le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels des Nations Unies a exprim te sa profonde inquitude au sujet de la pnurie de logement convenable, du chmage massif endmique et du taux lev de suicide, en particulier chez les jeunes, dans les communauts autochtones . Plusieurs de ces facteurs, comme le faible revenu et le manque d'instruction, caractrisent des groupes qui font face d'autres motifs de discrimination, comme la race ou la dficience. Une proportion leve de la population des Premires nations, par exemple, vit dans un tat de pauvret extrme et a peu de chances de s'instruire et de trouver du travail. Certains cas de discrimination fonde sur la pauvret pourraient tre traits sous un ou plusieurs des motifs inscrits dans la Loi. Mais ce genre de cas n'a jamais eu beaucoup de succs. Ils sont difficiles prouver parce que l'effet de discrimination est indirect. Ils peuvent

exiger le tmoignage complexe d'un expert sur la condition conomique du groupe touch, puisqu'il faudra dmontrer que le groupe en question a subi des consquences dmesures_ II peut tre encore plus difficile de prouver la discrimination si elle rsulte de l'interaction de plusieurs motifs. De manire plus fondamentale peut-tre, si une politique ou une pratique touche tous les pauvres ou tous les gens peu instruits, son examen, motif par motif, peut ~tre peru comme une solution partielle qui ne tient pas compte de l'effet cumulatif du problme.
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L'accent mis dans la Loi sur l'interdiction de la discrimination fonde sur les motifs qui y sont numrs dfinit l'objet de la Loi de plusieurs faons. Les motifs actuels inscrits dans la Loi reprsentent le genre de distinctions qui ont eu un effet discriminatoire Sur les individus dans le pass et qui sont susceptibles de se perptuer moins de mesures soient prises pour interd ir leu r usage injustifi. Nous pensions opportun de considrer si le motif de la condition sociale assurerait le mme genre de protection pour les mmes raisons. Si on examine l'interprtation que les tribunaux ont faite du droit l'galit, tel qu'il est protg par la Charte canadienne des droits et liberts, on se rend compte qu'ils ont retenu les facteurs suivants: a) si la caractristique personnelle est immuable parce qu'e\l~ est hors du contrle de l'individu ou ne peut tre modifie autrement qu' un codt inacceptable pour lui; b) si ceux qui possdent la caractristique manquent de pouvoir politique; c) s'il ya des constantes traditionnelles de discrimination contre les individus possdant cette caractristique; d) si les membres du groupe subissent le mme dsavantage conomique et social; e) s'il ya un rapport entre la caractristique personnelle partage par les membres du groupe et les motifs cits par la Charte_ La dfinition gnrale de la condition sociale que nous utilisons englobe les personnes qui subissent un dsavantage conomique et social continu. Le but est de cibler la prot~ction en utilisant les caractristiques personnelles de la mme faon que la Charte envisage les problmes d'ingalit.

Nous pouvons difficilement nier que des caractristiques comme la pauvret et le manque d'instruction ont traditionnellement entran une constante de dsavantage. Certains des autres critres sont toutefois discutables. Ainsi, il arrive que des gens chappent la pauvret et amliorent leur niveau d'instruction. La dfinition de la condition sociale employe au Qubec indut des caractristiques comme la prestation d'aide sociale. Si ces facteurs sont considrs comme constituant sparment une condition sodale particulire ils ne semblent pas immuables. Il est lgitime de se demander si la condition sociale un moment ou l'autre doit tre considre con;ame immuable. En outre, les tribunaux n'ont pas souvent jug que des caractristiques comme la situation d'emploi ou l'occupation, le niveau ou la SOurce de revenu, le domicile ou la dtention constituaient des motifs de protection en vertu de la Charte. Mais il ya eu quelques cas o les tribunaux ont protg contre la discrimination des groupes dfinis par plusieurs caractristiques la fois, comme l'tat de mre clibataire, la race et l'ge. La recherche effectue pour le Comit dmontre que la pauvret est immuable dans le sens o elle chappe au contrle de ceux et celles qui sont pauvres, au moins pour de longues priodes de leur vie. Il est tabli que la pauvret est souvenUransfre aux gnrations sui vantes parce que les enfants dont les parents taient pauvres risquent davantage de vivre aussi dans la pauvret. 11 y a de mme corrlation entre le niveau d'instruction d'une personne et celui de ses parents. En outre, notre r~cherche indique que si des gens peuvent passer de l'aide sociale un emploi faiblement rmunr et l'assurance emploi, peu arrivent des niveaux de revenu suffisants pour les faire sortir de leur situation de pauvret. Nous avons beaucoup ent~'~du parler de prjugs contre les pauvres. L'Organisation national antipauvret a dclar devant le comit du Snat: " La question n'est pas la pauvret mme, mais plutt la discrimination gratuite contre les pauvres. [.,.) Ceux d'entre nous contre qui elle s'exerce comprennent l'affront vident qu'elle constitue la dignit humaine. " (Fred Robertson, tmoignage de l'organisation national anti-pauvret, Comit permanent du Snat sur les affaires juridiques et constitutionnelles) 11 ya une diffrence entre le refus d'un prt pour une raison valable et le refus fond sur des prjugs contre les pauvres,

<:n nous a donn des exemples montrant que les prjugs contre les pauvres vont jusqu' mettre en doute leur intrt pour leurs enfants et leurs aptitudes parentales.
Ce qui condamne les enfants la pauvret, c'est un changement d'attitude chez leurs parents. [... 1 Assumer une responsabilit parentale comme clibata!re, pour rigoler, juste parce qu'on estime que ce serait amusant, est terriblement goste ... Nous aggravons la folie [des parents) en leur disant de ne pas se donner la peine d'apprendre donner leurs enfants un petit djeuner nourrissant. Ne vous inquitez pas, leur disons-nous. Envoyez vos enfants cole et nous organiserons un service de petit djeuner. Est-ce qu'une multitude d'enfants crvent de faim durant les vacances d't quand ces services ne sont pas disponiblesl Bien sdr que non. Leurs mres sont forces de les nourrir. " (Breaking the pOllerty cycle,le 28 novembre 1999, par Christina Blizzard - Toronto Sun)

et la disponibilit'des parents pauvres 1 ) " (William ... Thorsell- Globe and Mail, le 30 novembre 1996)

~e ~remier ministre de l'Ontario, Mike Harris, a suppnme un supplment d'aide sociale de 37$ pour les prestataires enceintes, disant craindre que cet argent soit gaspill.

1:

*' Ce que nous faisons, c'est que nous nous assurons que ces dollars ne seront pas dpenss pour de la bire, ne seront pas dpenss pour autre chose mais en fait, si la mre a besoin de soins de sant, el;e les aura de nous 1 ) Mais ce ne sera pas un chque en .. blanc qui peut tre dpens pour n'importe quoi. Il sera ~p~n.s. au profit de l'enfant." Traduction (Le premIer mmlstre demande aux assists sociaux de l'excuser 1 Premier apologius to welfare redpients Ottawa Citizen, le 17 avril 1998) ,
Il a plus tard demand de l'excuser pour ce commentaire.
Nos chercheurs ont extrait le passage suivant d'une note confidentielle" sur les groupes-tmoins pour la stratgie fdrale sur la pauvret des enfants. Assez urieusement, les explications morales de la pauvret rejoignaient ses causes les plus Communes et pr~~m~s les plus profondes: le manque de responsablht,l effort ou la comptence des familles ont t universellement cits comme explications [. }. Les participants les plus assurs estiment que les enfants sont mritants et que leurs parents le sont moins (peut-tre les agents involontaires du malheur de leurs enfants) [ ... ) Les bnficiaires d'aide sociale sont infailliblement perus en termes ngatifs par ceux et celles qui sont conomique en scurit. Certains strotypes communs (bingo, alcool, etc.) rvlent une gamme d'images des assists sociaux, de paresseux faibles profiteurs du systm:e. Peu semblent rconcilier ces images hostiles des assists sociaux comme auteurs de leur propre malheur avec le consensus parallle que le chmage structurel endmique sera un trait permanent de l'conomie nouvelle.,. (Obtenu de DRHC par Jean Swanson, du mouvement End Legislated POllerty en vertu de la Loi. d'accs l'information) Il ya un rapport entre la condition sociale et les autres motifs cits dans la Loi, comme la race, le sexe et la dficience. Les personnes ayant des dficiences graves et les femmes ges qui vivent seules sont parmi les plus

Si nous voulons que les enfants aient un bon et sain dpart dans la vie, ce qu'il nous faut avant tout, ce sont des parents responsables.,. (C. Sarlo, Institut Fra.se.r. site Web de l'Institut Fraser - Tlchar le 30 JUillet 1997) g
r.l serait peut-tre bien que les enseignants et les travailleurs de la sant qui sont en contact avec les parents les plus pauvres du Canada les aident aussi. Peut-tre que prter une attention affectueuse ses enfants ne s'apprend pas. Mais quelle honte ce serait que notre socit compatissante ne tente pas de l'inculquer, " (Mitorial- Globe and Mail, le 21 '1 1997) avn

" C'est .pourquoi les dcideurs de politiques sociales en matire de sant et d'ducation au Canada .devraient aider les enfants le plus ncessiteux, souvent les plus pauvres, en aidant leurs pres et mres apprendre tre de meilleurs parents. " (ditorial _ Globe and Mail,le 21 avril 1997)
En gnral, les ds parentaux sont pips pour les enfants de familles pauvres durant les trois premires annes de leur vie l ...] Une faon d'aborder la pauv~~t co?formment l'conomie de l'offre serait d IOvestlf puissa,mment dans les aptitudes parentales

pauvres au Canada. Les femmes gagnent toujours moins que les hommes en moyenne. L'analphabtisme (au moins franais ou anglais) pourrait tre li l'incapacit physique ou l'origine nationale ou ethnique. Pourtant, comme nous l'avons not plus haut, ces motifs. mme runis, n'englobent pas toutes les personnes analphabtes. Plusieurs intervenants onl exprim l'avis que la condition sociale est un motif trop vague, qui n'est pas bien circonscrit, comme le sexe et la couleur. Les critres comme le niveau de revenu et d'instruction sont relatifs. Notre recherche indique toutefois que si nous recommandions un motif plus troit, comme la presta tion d'aide sociale, la protection assure par la Loi deviendrait fragmentaire puisque beaucoup de gens ne seraient plus protgs ds qu'ils cesseraient de toucher l'aide sociale, mme si les dsavantages qu'ils subissent persistent. Le terme de pauvret devrait tre vit puisqu'il n'y a pas consensus sur sa signification et la faon de la mesurer. Notre recherche rvle que le seuil de faible revenu tabli par Statistiques Canada est employ par la plupart des chercheurs au Canada. Statistique Canada n'entrine cependant passon emploi comme seuil de ia pauvret, mais comme indicateur de .. gne conomique . D'autre part, l'existence de prjugs contre les pauvres montre bien qu'ils sont souvent perus et traits comme un groupe distinct. Les motifs actuels comme l'ge et la dficience sont aussi relatifs et il ya de profonds dsaccords sur la dfinition de motifs comme la dficience et la race. Les uns diraient peut-tre que la pauvret et l'analphabtisme sont moins susceptibles d'tablir l'identit d'un individu que le sexe ou la religion. Mais notre recherche dmontre que la persistance de tels facteurs et la faon dont Ils modlent les rapports conomiques et sociaux suggrent qu'ils peuvent faire partie de l'identit ou de la perception de l'identit d'une personne.

Le litige sur ce motif ne doit pas suppler la recherche, l'ducation et l'obligation de considrer d'autres moyens de remdier aux problmes prouvs par les personnes vivant dans la pauvret_ En fait, la meilleure faon de combattre la pauvret et le dsavan tage reste l'initiative prive et publique en vue d'amliorer les conditions des dfavoriss conomiques et sociaux. Peuttre l'ajout de ce motif suscitera-t-il plus d'initiatives en ce sens. Nous l'esprons. La condition sociale devrait en outre tre ajou te la liste des motifs justifiant les programmes d'quit ou les mesures d'embauche antidiscriminatoires. Les organisations publiques et prives devraient pouvoir mettre sur pied des programmes destins amliorer la condition des individus en vertu des motifs cits dans la Loi, dont la condition sociale. On nous a dit craindre que l'ajout de ce motif conduise inonder la Commission de plaintes fondes sur la condition sociale. L'exprience du Qubec ne suggre pas qu'il y aurait un grand nombre de plaintes fondes sur ce motif. Nous sommes enfin d'avis que la Commission devrait commander des tudes sur la condition sociale dans le cadre de sa mission ducative.

l'ajout du motif
Nous croyons essentiel de protger contre la discrimination les personnes les plus dmunies de la socit canadienne. L'ajout du motif de la condition sociale aurait au moins pour effet d'assurer qu'il y a moyen de combattre les strotypes communs sur la pauvret qui imprgnent les politiques des institutions prives et publiques. Nous estimons que ce motif remplit une importante fonction ducative. 1\ attire l'attention sur 1 les prsomptions et les strotypes dont les dcideurs 1 doivent tenir compte.

La dfinition Nous croyons que le motif de la condition sociale devrait s'inspirer de la dfinition tablie au Qubec, avec cette diffrence qu'il devrait se borner protger les personnes dfavorises. La dfinition qubcoise cite plus haut ne constitue pas qu'une simple dfinition. C'est une liste de facteurs considrer pour dterminer s'i! y a eu discrimination. Comme le dit le Tribunal des droits de la personne du Qubec, il n'est pas ncessaire de prouver que toutes ces facteurs (objectifs et subjectifs) sont prsents dans un cas particulier pour prou,h qu'il y a eu discrimination fonde sur la condition so~iale. Toutefois, ils doivent dcrire un groupe socialement identifiable pour rpondre l'aspect objectif. L'lment subjectif est un lment important de la dfinition parce qu'il aide distinguer les gens prsums faire partie d'un groupe socialement identifiable et strotyp, d'autres individus, tels les tudiants, qui peuvent toucher provisoirement un faible revenu, mais ne risquent pas d'tre considrs comme infrieurs. Le fait que le tribunal doive dterminer si la partie demanderesse a fait la preuve de la prsence de nombre de facteurs dans l'acte prsum discriminatoire au lieu

d'une seule caractristique personnelle, comme pour la plupart des autres motifs, complique sa tche. Ce serait plus simple s'il n'avait qu'un facteur considrer, par exemple le niveau de revenu. L'intrt de la dfinition facteurs multiples, c' est qu'elle reflte la subtilit des perceptions d'un groupe de personnes dfavorises qui ne partagent peut-tre pas toutes les mmes caractristiques, mais subissent toutes le mme genre de dsavantage persistant. La dfinition du Qubec renferme aussi des facteurs qui sont affaire de degr, telle niveau de revenu ou de richesse et d'ducation. Cela veut dire que le motif est diffrent d'un motif comme le sexe. Pourtant, la Loi interdit la discrimination fonde sur des motifs comme la dficience, qui est aussi souvent une affaire de degr. Le fait que la dfinition renferme nombre de facteurs la . rend plus souple et vite de devoir tablir des rgles prcises pour fixer, disons, le seuil de pauvret. De cette faon, la pauvret serait considre comme l'un des facteurs dterminant si la condition sociale d'une personne a donn lieu un acte discriminatoire de la part d'un gouvernement ou d'une entreprise. D'autres facteurs pertinents pourraient tre considrs et mis dans la balance pour dterminer si le traitement contest tait fond sur ce motif. Nous nous sommes demand si le motif devait tre restreint aux personnes dfavorises ou tendu aux personnes appartenant un groupe qui se distingue par sa situation privilgie. Autrement dit, nous nous sommes demand si la condition sociale devait tre un terme neutre comme la race ou le sexe ou faire rfrence au dsavantage comme le fait la dfinition de la dficience. Il ya des cas au Qubec o le motif a t interprt comme interdisant la discrimination contre des individus disposant de revenus au-dessus de la moyenne ou occupant des postes prestigieux. Cela nous semble inopportun pour deux raisons. Premirement, nous pensons que le but est de protger ceux qui subissent un dsavantage cause de leur condition sodale. Deuximement, nous ne voulons pas proposer un motif trop large. La Loi devrait contenir une dfinition semblable la proposition de modification (bien que rejete) du projet de loi S-ll disant que la condition 50ciale indut des caractristiques relatives au dsavantage conomique ou social -. Selon nous, le motif de la condition sociale devrait viser les personnes dont la situation de pauvret est continue plutt que les persoI,lnes qui se trouvent temporairement dans ceUe situation.

Exemptions possibles Il est vident que les droits ne sont pas absolus. Tout
examen d'un droit doit tenir compte des autres facteurs qui devraient tre mis dans la balance avec lui. Pour trancher un litige sur ce motif, le Tribunal serait oblig de considrer des questions conomiques et sociales qui n'ont pas encore t souleves en cour en vertu de la Charte. La plupart des causes intentes au Qubec en vertu du motif de la condition sodale avaient trait au logement. Ces causes auront peu d'quivalents dans le domaine fdral puisque le logement est une question du ressort provincial, mme si la politique d'hypothque et de logement des banques relve du pouvoir fdral. Le logement dans les rserves autochtones est aussi du ressort fdral. Il y a peu de cas o les plaintes fondes sur la condition sociale en matire d'emploi et de services ont eu gain d~ cause au Qubec. Les plaintes dans le domaine fdral pourraient tre foncirement diffrentes. Beaucoup de lois et de pro grammes du gouvernement font ds distinctions fondes sur une classification conomique. Il y a des cas o le Tribunal et les cours ont jug que la notion de services destins au public. renferme un large ventail d'activits gouvernementales, y compris des questions comme l'assurance chmage, le maintien de l'ordre,le processus d'immigration, les subventions l'emploi et la recherche et mme le prlvement d'impt en vertu de la Loi de l'impt sur le revenu. Et, comme nous l'avons dit plus haut dans notre rapport, la Cour suprme dU'Canada a jug que la lgislation sur les droits de la personne a prsance sur les autres lois. Les pouvoirs de redressement du Tribunal sont aussi rela tivement larges. Nous nous proccupons de ce que l'ajout de ce motif mne de nombreux recours en justice contre des programmes gouvernementaux complexes et la rticence gnrale du gouvernement ljlborer des programmes . . sociaux. 11 se pourrait que bien des lois et des programmes, y compris les lois relatives la fIScalit, l'immigration, l'assurance emploi et aux programmes de formation, soient contests pour discrimination contre les personnes dfavorises socialement et conomiquement. Si on juge que ces lois et programmes sont des services des. tins au public et que le principe de primaut les rend inoprants s'ils ne concordent pas avec la Loi, le Tribunal aurait le pouvoir d'invalider des ddsions lgislatives et gouvernementales qui ont de profondes implications politiques et budgtaires. Bien selr.les

agences gouvernementales pourraient faire valoir qu'elles ont un motif justifiable pour tablir une distinction discriminatoire, ce que la Loi permet actuelle ment. Le Tribunal pourrait ainsi tre amen valuer les choix politiques, comme les cours sont appeles le faire en vertu de la Charte. Il n'est pas vident que la dfense fonde sur un motif justifiable est bien adapte de tels cas. Le Tribunal et les cours n'ont pas t trs cohrents dans leur dfinition de ce moyen de dfense qu'ils admettent dans les causes portant sur la primaut de la Loi. Rcemment, les tribunaux ont eu tendance donner une interprtation troite de la notion de services" dans les causes qui impliquaient un conflit entre la Loi et une autre loi. Accorder aux tribunaux plus de latitude sur les choix politiques. pourrait les encourager continuer de restreindre la porte de la protection de la Loi. Une faon de limiter l'effet du motif serait de recommander une dfinition troife de la condition sociale. Elle nous semble mal avise parce qu'elle limiterait les bons effets de l'ajout du motif et gnerait son dveloppement futur. Nous recommandons que la dfinition du motif s'inspire du modle tabli au Qubec, sauf que la protection serait limite aux personnes dfavorises. D'autre part, nous pensons que la contestation de certains programmes gouvernementaux pourrait amener le Tribunal considrer des questions politiques complexes sur lesquelles il ne devrait pas tre en mesure de juger le gouvernement. Le systme complexe d'imposition en vertu de la Loi de l'impt sur le revenu en est un bon exemple. L'immigration, qui met en jeu la question du contrle de l'entre des personnes au Canada, pourrait en tre un autre. De plus, nous croyons que le gouvernement doit pouvoir adopter des programmes l'intentiorr de catgories particulires de personnes dfavorises sans que ces programmes soient contests parce qu'ils ne s'adressent pas galement

toutes les catgories de personnes dfavorises. Le gouvernement devrait pouvoir exempter de tels programmes de l'application de la Loi, au moins pour une priode dtermine renouvelable. Nous estimons toutefois que l'exemption devrait tre d'une dure limite parce que nous avons t appels considrer, plus de vingt ans aprs l'adoption de la Loi, des exemptions qui y ont t inscrites titre provisoire en 1977. Cela p!!rmettrait de restreindre les exemptions au fur et mesure de l'exprience des contestations fondes sur ce motif. lA!s exemptions pourraient tre revues tous les cinq ans dans le cadre de la rvision priodique de la Loi que nous recommandons au chapitre 20. Le gouvernement devrait pouvoir justifier toute exemption de la sorte. Le gouvernement ne devrait pas se servir de l'exemption comme un moyen ad hoc d'viter de rendre des comptes lorsqu'il veut simplemet:'t mettre un service l'abri de la contestation sans avoir le justifier. Selon nous, ces exemptions ne devraient tre utilises que pour les services gouvernementaux et non pas pour les autres types de services des socits d't:.tat ou des ministres qui s'apparentent ceux qu'offre le secteur priv. Le motif s'appliquerait aussi aux services offerts par le secteur priv. Cependant, les services offerts par le secteur priv sont plus prs du genre de services auxquels la dfense de motif justifiable est cense s'appliquer. Dans l'affaire de la retraite obligatoire Dickason c. , , University of Alberta, la Cour suprme du Canada a jug que le niveau de retenue judiciaire face aux grandes ,dcisions gouvernementales portant sur des demandes divergentes de ressources, ne devait pas tre tendu au secteur priv. Enfin, nous sommes conscients que nos recommandations ne visent que la discrimination fonde sur la condition des personnes dfavorises et que la Loi ne couvre pas toute la ralit de la pauvret, laquelle relve de la responsabilit gnrale du gouvernement.

126. Nous recommandons que la ministre recommande ses collgues du Cabinet que le gouvernement rvise tous ses programmes pour rduire le genre de discrimination que nous avons dcrit dans cette section et qu'il cre des programmes en vue de remdier aux ingalits causes par la pauvret. 127. Nous recommandons que la Loi prvoie des exemptions dans les cas o il est essentiel de mettre certains programmes gouvernementaux complexes l'abri de contestations en vertu de la Loi. 128. Nous recommandons que la Loi permette aux organisations publiques et prives d'instituer des mesures antidiscriminatoires ou des programmes d'quit pour amliorer les conditions des gens dfavoriss par leur condition sociale. 129. Nous recommandons que la Commission tudie les questions qui se rattachent la condition sociale, y compris les interactions entre ce motif et les autres motifs illicites de discrimination et l'opportunit d'laborer des directives prcisant les lments const:tutifs de ce motif.

Recommandations:
124. Nous recommandons d'ajouter la condition sociale ax motifs de discrimination illicite numrs dans la Loi. 125. Nous recommandons que le motif soit dfini de faon limiter la protection aux groupes dfavoriss et que sa dfinition s'inspire de celle labore au Qubec par la Commission des droits de la personne et les tribunaux.
125

LA PROMOTION DE L{G/IIY( : UNI NOUVHLE VISION

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DE dVISION DE lA lOI CANADIENNE

sua LES DROITS DE

LA PERSONNE

f) Les droits conomiques et sociaux et la Loi

Question
La uestion des droits conomiques et sOCiaux. con nexe ~ celle de la condition sociale, ne fait pas proprement parler partie de notre mandat, mais il nous est apparu clairement durant nos consultations que nous devions la traiter. PI usieurs intervenants nous ont demand de considrer l'ajout la Loi des droits conomiques et sociaux reconnus par divers traits internationaux signs par le Canada. Par quantit de documents internationaux, le Canada s'est engag respecter plusieurs droits fondamentaux comme le droit une alimentation, des vtements et un logement convenables, le droit des soins ~e sant, .Ia scurit sociale, l'ducation, au libre chOIX du travail et des services de protection de l'enfance et d'assis-

. '

tance sociale. Le Comit des droits conomiques, sociaux et culturels des Nations Unies, dans son ra~port le plus rcent sur le Canada, a recommand d tendre la pro. tction de la lgislation sur les droits humains aux ~ droits conomiques et sociaux lt. Cependant, le Com~t " n'a pas fait de recommandations sur la faon de le falCe.

la loi La Loi est destine protger contre la discrimination

fonde sur les motifs qu'elle numre. Elle ne garantit pas de droit un avantage particulier. comme le droit des soins de sant adquats. Cependant, plusieurs des groupes qui sont autrement protgs par l~ Loi contre la discrimination sorit dfavoriss conomiquement et socialement et la discrimination ontribue ce dsavantage. Par exemple, la Loi protge une personne victime de discrimination fonde sur la dficience en matire de soins de sant ou dans le cadre d'autres propammes sociaux. Mais la Loi ne garantit pas de droit gnral de tels programmes.

Consultations et mmoires
Nous avons reu plusieurs reprsentatins et mmoires crits en faveur de l'ajout des droits conomiques et sociaux. Quantit de groupes ont fait valoir le besoin d'un mcanisme pour contester la substitution du Transfert . ~adien en matire de sant et de programmes sociaux {TCSPS) - par lequel le gouvernement fdral con-

tribue au financement des s~i~s de sa.nt, de l':nse~g~e ment post-secondaire et de 1 aide SOCiale - 1 ancle~ Programme d'assistance du Canada, qui imposait des normes aux programmes provinciaux. Selon la Canadian Association of Non-Emplayed, la communaut internationale reconnalt depuis un bon moment que les droits de la personne sont indivisibles et que les droits conomiques et sociaux ne peuvent tre distingus des droits politiques et juridiques, et du droit l'galit. Selon ce groupe, il est temps que le Canada convienne que la pauvret est une question de droits de la personne. Cependant, la plupart de ces interventions ne prcisaient pas quels droits devaient tre inclus ni comment on devrait les faire respecter. L'examen le plus dtaill des droits conomiques et sociaux se trouve dans le document de: Martha Jackman et Bruce Porter intitul L'galit matrielle des . femmes et la protection des droits conomiques et sociaux en vertu de la Lai canadienne sur les droits de la personne lt dans le recueil de rapports de recherche en matire de politiques publi par Condition fminine Canada. Dans leur analyse, Jackman et Porter soutiennent qu'il faut ajouter les droits conomiques et sociaux la Loi. Ils font ressortir que l'ajout est conforme aux obligations internationales du Canada et que la Loi est le lieu qui convient pour protger ces droits. Ils proposent que la Loi impose au Parlement et au gouvernement l'obligation d'assurer progressivement l'exercice de ces droits, y compris par des changements la politique fiscale et dans les accords avec les provinces. Ils recommandent un systme trs complexe pour faire respecter ces droits, y compris la cration d'un sous-comit de la '. Commission qui tablirait des normes de conformit ainsi qu'un groupe spcial du Tribunal mandat pour entendre et dcider de ces questions. Le comit serait habilit modifier la loi, sous rserve d'un veto du Parlement dans un dlai donn. Jackman et Porter suggrent aussi que les plaintes de discrimination l'gard de ces droits soient traites dans le processus normal de plaintes. Discussion Nous convenons qu'il existe un lien troit entre le principe d'galit dans la Loi et la pauvret au Canada. . Comme nous l'avons dit plus haut dans notre section , portant sur la condition sociale, il fait peu de doute que

certains des groupes que la Loi vise protger sont parmi les plus pauvres au Canada. Comme l'a fait observer l'Association canadienne des centres de vie autonome dans son mmoire crit: Les Canadiens souffrant de dficience ne sont pas trangers ce dbat [.. ) Les donnes sociales et dmographiques ( .. ) indiquent nettement que les personnes avec des dficiences font face un dsavantage social et conomique rel caractre historique dans la socit canadienne. " La seule lgislation canadienne des droits de la personne qui inclut une forme de droits conomiques et sociaux est la Charte des droits et liberts de la personne du Qubec. Ses articles 39 48 numrent les droits suivants: Le droit de tout enfant la protection, la scurit et l'attention que ses parents ou les personnes qui en tiennent lieu peuvent lui donner; Le droit l'instruction publique gratuite. dans la mesure et suivant les normes prvues par la loi; Le droit des parents d'exiger que, dans les tablissements d'enseignement public, leurs enfants reoivent un enseignement religieux ou moral conforme leurs convictions, dans le cadre des programmes prvus par la loi; Le droit des parents de choisir des tablissements d'enseignement priv pour leurs enfants, pourvu que ces tablissements se conforment aux normes prescrites ou approuves par la loi; Le droit des personnes appartenant des minorits ethniques de maintenir et de faire progresser leur propre vie culturelle; Le droit l'information, dans la mesure prvue par la loi; Le droit de toute personne des mesures d'assistance financire et des meSUres sodales prvues par la loi, susceptibles de lui assurer un niveau de vie dcent; Le droit, conformment la loi, des conditions de travail justes et raisonnables; L'galit des droits des poux; Le droit des personnes ges ou handicapes d'tre protges contre toute forme d'exploitation et leur droit la protection et la scurit de leur famille. Ce modle devrait tre modifi afin de l'incorporer une loi fdrale parce que plusieurs des droits en question relvent surtout, sinon entirement, de la comptence provinciale. En outre, plusieurs de. ces droits ne

sont garantis que dans la mesure prvue par la loi. La disposition de la Charte du Qubec qui lui donne . primaut sur les autres lois ne s'applique pas ces droits. A cause de ces restrictions, les tribunaux o'ont pas beaucoup appliqu ces droits et les ont interprts troitement. L'exprience du Qubec est donc d'utilit limite pour voir comment ces droits pourraient s'exercer s'ils taient inclus dans la Loi. Nous sommes d'avis que l'application directe des droits conomiques et sociaux au Canada par ordonnance du Tribunal exigerait une extension substantielle de la Loi que nous ne croyons pas possible dans les circonstances. Cependant, nous pensons que la Commission pourrait jour un rle utile en surveillant l'application de ces droits et en faisant rapport sur leur application. Nous sommes proccups de l'envergure des questions juridiques, constitutionnelles et politiquesque soulverait l'ajout la Loi de droits conomiques et sociaux excutoires par ordonnance du Tribunal. Juridiquement, il faudrait dfinir ces droits 'avec exactitude s'ils devaient mener des ordo~nances du Tribunal. Les droits conomiques et sociaux cits plus haut sont extrmement larges. En outre, le Canada est partie un grand nombre d'accords internationaux: renfermant des droits qui pourraient tre considrs de nature conomique et sociale et il faudrait faire un travail considrable pour tablir une liste de droits appropris une loi fdrale. Les accords internationaux comme le Pacte international sur les droits conomiques et sociaux ne sont pas juridiquement excutoires. Ils ne son t donc pas trs utiles pour dterminer quels changements devraient tre effectus pour transformer ces droits en droits excutoires. Par exemple, il faudrait fixer des normes pour tablir ce qui est ou n'est pas un niveau raisonnable de scurit sociale si le droit un niveau raisonnable de s.::urit~ sociale tait excutoire. La question de savoir qui aurait l'obligation d'assurer. ces droits poserait aussi un problme d'ordre j1JridiO)le ... Les dispositions de la Loi s'appliquent la fois au secteur public et au secteur priv. Si les droits conomiques et sociaux taient ajouts la Loi, il serait ncessaire de dterminer si ces droits ou partie de ces droits imposeraient des obligations la fois aux socits publiques et prives ou seulement aux entits gouvernementales. Par exernple, les entreprises du secteur priv seraient-elles forces d'assurer un logement convenable~ ou la scurit sociale?

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Une autre question iuridiql:e a trait aux dfenses et restrictions applicables ces droits. Les dfenses maintenant autorises par la Loi portent sur des aIJgations de discrimination, non pas sur des droits conomiques et sociaux_ Elles devraient tre sensiblement modifies pour tre appliques aux droits conomiques et sociaux. Pour les mmes raisons, les correctifs prvus par la Loi devraient tre sensiblement modifis por servir a l'exction de droits conomiques et sociaux. Il y aurait aussi nombre de problmes d'ordrl'O. constitutionnel. Plusieurs droits conomiques et sociaux dcrits- plus haut sont du ressort des provinces ou sont des domaines o le rluh.l..g9uvernementfcir~1 se borne fournir une aide financire aux 'provinq~s:' Le ~aract~~onjoint fdral: prQvinCiai et territorial de ces questions donne penser qu'elles pourraient tre traites plus efficacement ailleurs que dans une loi fdrale, par exemple dans un texte constitutionnel sur les pouvoirs fdraux, provinciaux et territoriaux et leurs rapports mutuels. Investir une agence administrative du pouvoir de modifier la loi, comme on le propose, soulverait aussi de srieuses questions constitutionnelles_ Sur le. plan volitique, la question pose des problmes deyrincipe et d'ordre pratique. Une question de principe a trait au de"gre auquel une agence administrative comme le Tribunal d!;vriiit tre habilite renverser des dcisions du Parlement sur des questions d'ordre politique, comme la politique fiscale ou ce qui constitue ou non un niveau raisonnable de scurit sociale. Nous devons aussi nous demander s'il est raliste d'attendre du Parlement qu'il veuille partager ses pouvoirs avec le Tribunal sur de tels sujets. Ce genre de proccupations nous amne la conclusion que nous ne devrions pas recommander l'ajout de droits conomiques et sociaux dans la loi, ni que le Tribunal soit investi du pouvoir d'mettre des ordonnances excutoires portant sur des droits conomiques et sociaux. Cependant, nous pensons que la Commission a un rle jouer dans la surveillance de la conformit du Canada aux pactes internationaux relatifs aux droits de la personne, soit seule ou en collaboration avec les commissions provinciales des droits de la personne. Nous pensons qu'une telle collaboration serait bienvenue puisque, comme il ressort nettement de la discussion ci-dessus, plusieurs questions importantes sont du ressort conjoint du fdral, des provinces et des territoires.

La Commission serait l'organisme le mieux plac pour exercer cette fonction de surveillance parce qu'eUe est indpendante du gouvernement et qu'elle a l'expertise ncessaire en matire de droits de la personne. Elle peut galement encourager la consultation entre le gouvernement et les organismes intresss en plus d'avoir le mandat gnrai d'instruire la population sur des questions de droits de la personne. La Commission dispose dj de certains de ces pouvoirs. En particulier, l'alina 27( 1)(e) de la Loi stipule que la Commission: peut tudier les recommandations, propositions et requtes qu'elle reoit en matire de droits et liberts de la personne, ainsi que les mentionner et les commenter dans le rapport [au Parlement} vis l'article 61 dans les cas o elle le juge opportun. b Il Ya des limites ce pouvoir, qui ne peut tre dclench que par une requte, ~ais on peut s'attendre ce qu'une requte soit prsente la Commission sur toute question d'importance. En outre, la rfrence aux droits et liberts de la personne dans cet article suggre que ce pouvoir a une porte qui dpasse les droits numrs dans la Loi. Passer de ce pouvoir un pouvoir de surveillance ne serait pas un "grand pas. La Commission serait en mesure de porter ces questions l'attention du public, ce qui pourrait mener une protection plus efficace deces droits. Elle pourrait aussi renforcer progressivement son expertise et sa rputation dans l'examen des droits coDomiques et sociaux. En 1993, les Principes de Paris , ont t endosss par la Commission des droits de l'homme et l'Assemble gnrale des Nations Unies, y inclus le Canada. Ces principes fixent des normes minimales pour les institutions nationales des droits de la personne. Us stipulent qu'une teUe institution doit pro. mouvoir l'harmonisation de la lgislation, de la rglementation et des pratiques nationales avec les instruments internationax des droits de la personne et contribuer aux rapports de l'tat aux organismes des Nations Unies. En 1998! dans son rapport sur la conformit du Canada au Pacte international relatif aux droits conomiques, sociaux et culturels, le Comit a demand au gouvernement fdral de lui transmettre les positions individueJles des commissions fdrale et provinciales des droits de la personne ( l'exception de ceUe du Qubec) sur l'inclusion du motif de la condition sociale _. Compte tenu de l'intrt du Comit international pour le point de vue de la Commission, il serait

logique que la Commission ait le pouvoir de surveiller la conformit du Canada aux pactes internationaux sur les droits de la personne inclus dan; sa lgislation. EUe a maintenant le pouvor d'examiner" les rglements, rgles. dcrets, arrts et autres textes tablis en vertu d'une loi fdrale" en vertu de l'alina 27(1)(g), et le

pouvoir d'examiner certaipes lois comme les rgimes ou caisses de. retraite du g?uve~nement en vertu du paragraphe 62(2). Le pouvoir de la Commission de surveiller l'observation des traits internationaux par le Canada nous semble aller de pair avec son po"uvoir de revoir la rglementation interne.

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lE RAPPORT DU COMITi DE a(VISIOIf DE LA LOI CANADIENNE SUR lES DROITS DE LA PERSONIfE

lA PROMOTION DE l'CAlIT : UNE NOUVEllE VLSION

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