Stiinta Administratiei

Universitatea Dunrea de Jos
TIINA ADMINISTRAIEI Partea I

Liviu COMAN-KUND
Galai - 2009
Departamentul pentru nvmnt la Distan i cu Frecven Redus Facultatea de Drept Specializarea Administraie public Anul III/ ID
CUPRINS
CAPITOLUL 1 ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX 1.1. Definiii i caracteristicii administraiei publice 1.2. Abordarea sistemic a administraiei publice: sistemul politico administrativ 1.3. Unghiuri sub care poate fi privit administraia public 1.3.1. Administraia ca activitate 1.3.2. Administraia ca organizaie 1.3.3. Administraia ca instituie ntrebri i teste de autoevaluare CAPITOLUL 2 CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI 2.1. Apariia tiinei administraiei 2.2. Concepia principiilor raionale 2.3. Concepia tiinei politice 2.4. Concepii sociologice i economice 2.5. Concepia organizrii tiinifice a muncii 2.6. Concepia tehnico-organizatoric 2.7. Concepia teoriei generale sau a filozofiei administraiei 2.8. Concepia vocaional 2.9. Concepia negativist ntrebri i teste de autoevaluare CAPITOLUL 3 PROBLEME EPISTEMOLOGICE PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI 3.1. Consideraii preliminare 3.2. Obiectul tiinei administraiei 3.3. Metoda n tiina administraiei 3.3.1. Cteva aspecte de metodologie 3.3.2. Metode de cunoatere 3.3.3. Metode de aciune 3.4. Cteva concluzii ntrebri i teste de autoevaluare CAPITOLUL 4 PRINCIPII ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE 4.1. Definirea i clasificarea principiilor administraiei publice 4.2. Principiul autonomiei funcionale a administraiei publice 4.3. Principiul conducerii centralizate 4.4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive 1 2 4 8 8 11 13 14 17 18 18 19 19 20 20 23 24 25 25 27 28 32 33 33 34 36 50 51 55 56 56 58 58
II 4.5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice 4.6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei publice 4.7. Principiul legalitii n activitatea executiv 4.8. Principiul responsabilitii administraiei publice ntrebri i teste de autoevaluare CAPITOLUL 5 ELEMENTE DE ANALIZ ORGANIZAIONAL A ADMINISTRAIEI PUBLICE 5.1. Clasificarea i elementele organizaiilor 5.2. Mediul organizaiei i relaia organizaie-mediu 5.3. Diagnosticarea i conducerea organizaiilor 5.4. Strategia organizaiei i particulariti ale strategiei organizaiilor publice 5.5. Controlul i coordonarea organizaiilor 5.6. Eficiena, eficacitatea i birocraia 5.7. Puterea i conflictele n cadrul organizaiilor 5.8. Cultura organizaional ntrebri i teste de autoevaluare CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE BIBLIOGRAFIE 59 59 60 61 62 64 65 67 69 73 77 81 86 91 95 105 120
ANEXA
n temeiul prevederilor Ordonanei Guvernului nr. 33/2002 privind reglementarea eliberrii certificatelor i adeverinelor de ctre autoritile publice centrale i locale, aprobat cu modificri prin Legea nr. 223/2002, n temeiul prevederilor art. 12 alin. (3) din Hotrrea Guvernului nr. 495/2007 privind organizarea i funcionarea Ageniei Naionale de Administrare Fiscal, cu modificrile i completrile ulterioare, n temeiul prevederilor art. 228 alin. (2) din Ordonana Guvernului nr. 92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, preedintele Ageniei Naionale de Administrare Fiscal emite urmtorul ordin: Se aprob modelul i coninutul urmtoarelor formulare, prevzute n anexa nr. 1: 1."Adeverin de venit", cod 14.13.21.13; 2."Cerere de eliberare a unei adeverine de venit", cod 14.13.25.13. Adeverina de venit atest veniturile impozabile anuale realizate sau estimate, existente n evidena fiscal, la data solicitrii, pe baza datelor declarate de persoanele fizice sau de pltitorii de venituri. Procedura de completare a formularului menionat la art. 1 pct. 1 este prevzut n anexa nr. 2. Caracteristicile de tiprire, modul de difuzare, de utilizare i de pstrare a formularelor menionate la art. 1 sunt prevzute n anexa nr. 3. Anexele nr. 1-3 fac parte integrant din prezentul ordin. La data intrrii n vigoare a prezentului ordin orice dispoziie contrar se abrog. Direcia general proceduri pentru administrarea veniturilor, Direcia general de tehnologia informaiei din cadrul Ageniei Naionale de Administrare Fiscal, precum i direciile generale ale finanelor publice judeene i a municipiului Bucureti vor duce la ndeplinire prevederile prezentului ordin. Prezentul ordin se public n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I. -****Preedintele Ageniei Naionale de Administrare Fiscal, Sorin Blejnar
ORDIN nr. 193 din 17 februarie 2009 pentru aprobarea modelului i coninutului formularelor "Adeverin de venit" i "Cerere de eliberare a unei adeverine de venit" pentru persoane fizice
Art. 1
Art. 2
Art. 3 Art. 4 Art. 5 Art. 6 Art. 7
Art. 8
58 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II
Ministerul Finanelor Publice Agenia Naional de Administrare Fiscal Direcia General a Finanelor Publice a Judeului ................. Administraia Finanelor Publice ........................ Nr. de nregistrare .................. Data emiterii ....../....../........... ADEVERIN DE VENIT pe anul.......................... Ca urmare a Cererii nr. .............. din data de ..................., se atest faptul c dl / dna ................................................, cu domiciliul fiscal n ........................................, str. ..............................................nr. ......., bl. ......., sc. ..., et. ....., ap. ....., judeul/sectorul ..............................., CNP / NIF .................................................., figureaz n evidena fiscal cu urmtoarele venituri impozabile / nu figureaz n evidena fiscal cu venituri impozabile:
Nr. Documentul care atest crt. venitul impozabil 0 1 Categoria de venit 2 Tip venit (realizat / estimat) 3 Venit impozabil - lei 4 Impozit - lei 5
ANEXA Nr. 1
S-a eliberat prezenta adeverin spre a-i servi la........................................ *) i este valabil 90 de zile de la data emiterii. Conductorul unitii ntocmit Numele i prenumele..................... Numele i prenumele............... Semntura....................... Semntura....................... L.S. cod 14.13.21.13 Numr de operator de date cu caracter personal - 1067. ______ *) n cazul adeverinelor solicitate n conformitate cu prevederile art. 6 alin. (5) lit. b) din Normele metodologice de aplicare a Ordonanei de urgen a Guvernului nr. 148/2005 privind susinerea familiei n vederea creterii copilului, aprobate prin Hotrrea Guvernului nr. 1.025/2006, cu modificrile i completrile ulterioare, se va completa urmtorul text: "stabilirea bazei de calcul a indemnizaiei pentru creterea copilului". Nr. ......................../....................... CERERE DE ELIBERARE A UNEI ADEVERINE DE VENIT Subsemnatul/Subsemnata ................................................................... CNP / NIF.................................................................., cu domiciliul fiscal n ........................................, str. ..............................................nr. ......., bl. ......., sc. ..., et. ....., ap. ....., judeul/sectorul ..........................., cod potal ................................, telefon..............................., fax.............................., reprezentat / reprezentant prin dl / dna ................................................................., CNP / NIF. ............................................, cu domiciliul fiscal n ........................................, str. ..............................................nr. ......., bl. ......., sc. ..., et. ....., ap. ....., judeul/sectorul .........................................., cod potal .................................., posesorul / posesoarea documentului de identitate seria ........... nr. .............................., eliberat de ..........................................., solicit eliberarea unei adeverine privind situaia veniturilor impozabile pe anul.............., pentru a servi la ...................... . Numele i prenumele..................................... Semntura.......................... Data......................... cod 14.13.25.13 Numr de operator de date cu caracter personal - 1067. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II 59
ANEXA Nr. 2 Procedura de completare a formularului "Adeverin de venit", cod 14.13.21.13
1.Formularul "Adeverin de venit" reprezint documentul prin care se atest faptul c o persoan fizic figureaz n evidena fiscal, constituit pe baza declaraiilor depuse, cu venituri realizate / estimate privind un an fiscal. 2.Adeverina de venit se elibereaz de organul fiscal competent, conform legii, la solicitarea persoanelor fizice, pe baza formularului "Cerere de eliberare a unei adeverine de venit", cod 14.13.25.13. 3.Prin organ fiscal competent se nelege: a)organul fiscal n a crui raz teritorial contribuabilul are adresa unde i are domiciliul, potrivit legii, sau adresa unde locuiete efectiv, n cazul n care aceasta este diferit de domiciliu, pentru persoanele fizice care au domiciliul fiscal n Romnia; b)organul fiscal n a crui raz teritorial se afl sursa de venit, pentru ceilali contribuabili persoane fizice. 4.Adeverina de venit se completeaz cu date privind venitul impozabil realizat ntr-un an fiscal, pe baza informaiilor existente n evidena fiscal, constituit pe baza declaraiilor depuse. n situaia n care, la data solicitrii, n evidena fiscal nu exist informaii privind venitul impozabil realizat pentru perioada solicitat, adeverina de venit se completeaz cu venitul impozabil estimat, luat n calcul pentru stabilirea plilor anticipate cu titlu de impozit. Completarea tabelului din formular se face dup cum urmeaz: - col. 1 "Documentul care atest venitul impozabil" - se nscriu denumirea, numrul i data documentului din care rezult venitul impozabil realizat / estimat; - col. 2 "Categoria de venit" - se nscrie natura venitului realizat / estimat (de exemplu, venituri comerciale, venituri din profesii libere, venituri din drepturi de proprietate intelectual etc.); - col. 3 "Tip venit (realizat / estimat)" - se nscrie sintagma "venit realizat" sau "venit estimat", dup caz, pe rndul corespunztor categoriei de venit; - col. 4 "Venit impozabil" - se nscrie suma reprezentnd venitul impozabil corespunztor categoriei de venit, declarat de persoana fizic sau de pltitorul de venit, potrivit legii; col. 5 "Impozit" - se nscrie suma reprezentnd impozitul pe venit datorat, stabilit de organul fiscal sau de pltitorii de venit, corespunztor venitului impozabil.
ANEXA Nr. 3 Caracteristicile de tiprire, modul de difuzare, de utilizare i de pstrare a formularelor
(a)Adeverin de venit 1.Denumirea: Adeverin de venit 2.Codul: 14.13.21.13 3.Formatul: A4 / t1 4.Caracteristici de tiprire: se poate utiliza i echipament informatic pentru editare i completare, cu adaptri adecvate situaiei contribuabilului. 5.Se difuzeaz: gratuit. 6.Se utilizeaz: la atestarea veniturilor impozabile declarate de contribuabil sau pltitorii de venituri, aflate n evidena fiscal pentru persoanele fizice. 7.Se ntocmete n dou exemplare de ctre: a)organul fiscal n a crui raz teritorial contribuabilul are adresa unde i are domiciliul, potrivit legii, sau adresa unde locuiete efectiv, n cazul n care aceasta este diferit de domiciliu, pentru persoanele fizice care au domiciliul fiscal n Romnia; 60 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II
b)organul fiscal n a crui raz teritorial se afl sursa de venit, pentru ceilali contribuabili persoane fizice. 8.Circul: - copia la organul fiscal competent; - originalul la contribuabil. 9.Se arhiveaz: la organul fiscal emitent. (b)Cerere de eliberare a unei adeverine de venit 1.Denumirea: Cerere de eliberare a unei adeverine de venit 2.Codul: 14.13.25.13 3.Formatul: A4 / t1 4.U/M: seturi 5.Caracteristici de tiprire: se tiprete pe o singur fa. 6.Se difuzeaz: gratuit. 7.Se utilizeaz: la solicitarea eliberrii unei adeverine de venit pentru persoane fizice. 8.Se ntocmete n dou exemplare. 9.Circul: - originalul la: a)organul fiscal n a crui raz teritorial contribuabilul are adresa unde i are domiciliul, potrivit legii, sau adresa unde locuiete efectiv, n cazul n care aceasta este diferit de domiciliu, pentru persoanele fizice care au domiciliul fiscal n Romnia; b)organul fiscal n a crui raz teritorial se afl sursa de venit, pentru ceilali contribuabili persoane fizice; - copia la contribuabil. 10.Se arhiveaz: la organul fiscal competent. Publicat n Monitorul Oficial cu numrul 109 din data de 24 februarie 2009
TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II
61
ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX
CAPITOLUL 1 ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

Organizarea sarcinilor de nvare:
1.1. Definiii i caracteristici ale administraiei publice 1.2.Abordarea sistemic a administraiei sistemul politico-administrativ publice:
1.3. Unghiurile sub care poate fi privit administraia public

1.3.1. Administraia ca activitate 1.3.2. Administraia ca organizaie 1.3.3. Administraia ca instituie
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol v permite: nelegerea fenomenului de administraie public, n calitatea lui de specie a fenomenului administrativ; nelegerea caracteristicilor definitorii ale administraiei publice; nelegerea sistemului politico-administrativ nelegerea celor trei modaliti de abordare a administraiei publice: activitate, organizaie i instituie
TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
1.1. Definiii i caracteristici ale administraiei publice

Conceptul de administraie public face obiectul unor controverse analizate pe larg de autorii de drept administrativ1. Pentru a ne opri asupra unei definiii generale a administraiei publice, vom utiliza rezultatele la care au ajuns, dup analize complexe, doi autori reprezentativi: Antonie Iorgovan i Ioan Vida. Pornind de la premisa Cunoaterea tiinific a unei anumite materii presupune, dup cum este unanim admis, identificarea noiunilor ()2, Antonie Iorgovan manifest o scrupulozitate deosebit fa de rigorile logicii formale, cercetnd cu mare atenie genul proxim i diferena specific din definitorul noiunii administraie public. Astfel, stabilete c administraia public este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice. n ceea ce privete fenomenul administrativ, acelai autor3, fcnd o sintez a doctrinei franceze, arat c acesta prezint urmtoarele trsturi: a) este un fenomen social; b) presupune organizarea unor mijloace pentru atingerea unor obiective; c) obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioar; d) se extinde pn la activitatea de nfptuire material a obiectivelor. n cazul administraiei publice, fiind vorba de valori politice, care sunt de interes public, acestea se realizeaz n regim de putere public. Rezult c, definiia administraiei publice are ca gen proxim sfera faptelor administrative, iar ca diferen specific realizarea valorilor politice, n regim de putere public. Deci sfera noiunii administraie public conine faptele administrative, ndeplinite n regim de putere public, avnd ca finalitate realizarea valorilor politice. Dac explicitm sintagma fapte administrative prin anumite trsturi ale fenomenului pe care l reflect, putem s-o nlocuim cu expresia activitate organizat de executare a unor comandamente stabilite de o autoritate superioar. Dar autoritatea superioar, n cazul administraiei publice, o reprezint instituiile politice. Ajungem astfel la urmtoarea definiie echivalent: administraia public este activitatea organizat de executare, n regim de putere public, a unor comandamente stabilite de instituiile politice. Aceast formulare ne arat c suntem n prezena unei activiti specifice, realizate n mod organizat, n regim de putere public, adic de ctre organe anume constituite, nvestite cu autoritate public. Dup cum subliniaz Antonie Iorgovan, n funcie de unghiul sub care este privit fenomenul, noiunea administraie public se poate utiliza n dou sensuri: formal-organic i material-funcional. n sens formal-organic, prin administraie public se nelege ansamblul organelor, autoritilor publice
Un bun exemplu n acest sens, l reprezint A. IORGOVAN, care, n Partea I Introducere n dreptul administrativ i n tiinele administrative a Tratatul su de drept administrativ, dedic definiiei noiunii de administraie public i stabilirii raportului dintre executiv i administraia public Titlul I Guvernarea i administraia public, nsumnd 88 de pagini (Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ediia a III-a restructurat, revzut i adugit, vol.I, Ed. ALLBECK, Bucureti-2001, pp.3-91). 2 A. IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.3. 3 Ibidem, p.6.
1
2 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
care o realizeaz. n sensul material-funcional, administraia public reprezint activitatea executiv, n sensul de activitate prin care se execut legea, fie prin emiterea de acte juridice unilaterale, fie prin organizarea sau prestarea direct de servicii publice.1 Utilizarea acestor sensuri servete la delimitrile necesare pentru cercetarea aprofundat a unor probleme ale administraiei publice. Ele nu exclud ns posibilitatea utilizrii termenului n sens global, ca unitate format din autoritatea administraiei publice i activitatea pe care o desfoar n analiza sa, Ioan Vida pornete de la constatarea: Conceptul de administraie, fie n accepiunea sa public, fie n cea privat, nate o serie nesfrit de ntrebri la care rspunsurile sunt date n maniere diferite, n funcie de autori, de perioada istoric n care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza acestora, inclusiv de scopurile care le determin2. Fa de aceast situaie, pentru a gsi o trstur comun pentru termenul administraie, autorul recurge la etimologia cuvntului, artnd c n vechiul drept roman ad minister, termen de la care deriv termenul administraie din zilele noastre, avea sensul de a duce la ndeplinire o misiune comandat3. Este vorba deci de o activitate care urmrete realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioar. Utiliznd argumente ale tiinei administraiei i de natur sociologic4, autorul arat c, n cazul administraiei publice, autoritatea superioar o constituie instituiile politice i ele decid care sunt valorile de interes general pe care aceasta trebuie s le realizeze. ntruct interesele particulare, chiar dac se pot grupa n categorii de interese comune, nu coincid cu interesul general, administraia public beneficiaz de puterea public, pentru a-i ndeplini misiunile. Astfel, se ajunge la definiia general potrivit creia administraia public este activitatea executiv, pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii, care realizeaz obiective stabilite la nivelul instituiilor politice, n regim de putere public. Stabilirea sferei i coninutului administraiei publice se face de Parlament, prin lege5. Se observ c i aceast definiie are n vedere sensul material-funcional al administraiei publice. n continuare, autorul afirm c, potrivit concepiei structuraliste () administraia nu mai poate fi conceput ntr-o dubl accepiune, organic i material (sublinierea noastr), deoarece elementele de structur sunt concepute ca o integrare a unei activiti ntr-un cadru organizatoric determinat6. Inspirndu-ne din rezultatele oferite de cei doi cercettori, optm pentru urmtoarea definiie: Administraia public este activitatea executiv pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii de la nivelul instituiilor politice, desfurat de autoriti sau instituii7 publice anume constituite, care i realizeaz obiectivele n regim de putere public. Potrivit acestei definiii, administraia public prezint urmtoarele trasaturi definitorii: este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trstur comun faptul c desfoar o activitate
A. IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.70. I. VIDA, Puterea executiv i administraia public, R. A. MONITORUL OFICIAL, BUCURETI 1994, p.9. 3 Ibidem, p.9. 4 Ibidem, pp.10, 11. 5 Ibidem, pp.11, 12. 6 Ibidem, p.14. 7 Termenul autoritate evoc activitatea preponderent de decizie, iar termenul instituie evoc activitatea preponderent de serviciu public.
2
executiv, de regul1, de pe poziii de autoritate fa de particulari, n vederea realizrii unor obiective politice ; prin activitate executiv, n acest caz, se nelege activitatea de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii ; regim de putere public nseamn, n spe, att capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, ct i capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru aducerea la ndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrngerea direct. O simpl privire a acestor caracteristici ne arat c administraia public are o natur complex: social, juridic i politic. Din observarea fenomenului administrativ rezult c odat cu recunoaterea personalitii juridice politico-administrative a diviziunilor administrativ-teritoriale, acestea devin uniti administrativ-teritoriale, adic dobndesc o dubl calitate, i anume: calitatea de colectiviti locale (subiecte colective de drept public dotate cu autoriti reprezentative) i calitatea de circumscripii administrativ-teritoriale ale statului. Aceasta face ca, administraia public, privit n ansamblu, s constituie un complex la care concur o pluralitate de autoriti. Folosind drept criteriu competena teritorial2, se disting dou mari categorii de autoriti ale administraiei publice: autoriti centrale sau ale statului i autoriti locale sau ale colectivitilor locale. Autoritile centrale acioneaz asupra ntregului teritoriu naional, iar autoritile locale asupra unor poriuni de teritoriu stabilite, ca regul, prin organizarea administrativ-teritorial a statului. Vom avea astfel, autoriti ale administraiei publice locale care acioneaz n unitile administrativ-teritoriale de baz i autoriti ale administraiei publice locale care acioneaz n uniti administrativ-teritoriale de nivel intermediar. La modul concret, denumirea lor conine o paradigm3 a cuvntului care desemneaz unitile administrativ-teritoriale crora le aparin. Spre exemplu, pentru nivelul de baz se utilizeaz expresii cum sunt consiliu comunal, consiliu municipal sau municipalitate, iar pentru nivelul intermediar: consiliu departamental, consiliu regional, consiliu de district, consiliu provincial, consiliu judeean etc.
1.2. Abordarea sistemic a administraiei publice: sistemul politico-administrativ

Dup cum se tie, potrivit unei definiii de maxim generalitate, statul este o societate politic, adic o societate mprit n guvernani i guvernai. n cazul statului, guvernanii dirijeaz comportamentul guvernailor pe baza reglementrilor cuprinse n norme juridice. Aceast caracteristic de esen a statului implic n mod necesar trei forme fundamentale de activitate: activitatea de reglementare, activitatea executiv i activitatea jurisdicional. Potrivit teoriei separaiei puterilor n stat, funcia de reglementare revine parlamentului, care exercit puterea legislativ, funcia executiv revine administraiei, care pune n aplicare legea n regim de putere public
Spunem de regul, deoarece exist i relaii de colaborare (caracterizate prin poziii de egalitate), spre exemplu cu diveri reprezentani ai societii civile ( asociaii, fundaii), pentru realizarea unor obiective de interes public. 2 Competena teritorial desemneaz limitele teritoriale ale aciunii organelor administraiei publice, adic limitele n spaiu, n care pot fi exercitate atribuiile conferite de lege (A. IORGOVAN, 2001, vol.I, precit., p.279). 3 Termenul paradigm l utilizm aici n sensul de form flexionar a unui cuvnt. (DEX, ediia a II-a, Ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureti 1996, p.748).
i funcia jurisdicional revine instanelor judiciare, care au puterea de a soluiona litigiile. Aceast abordare teoretic schematic nu se regsete n realitate, dect n linii mari. Astfel, puterea de reglementare nu este apanajul exclusiv al parlamentului. Guvernul are, de asemenea, o important putere de reglementare, att direct ct i indirect1. Puterea de a soluiona litigii nu aparine exclusiv instanelor judiciare, existnd i autoriti administrative cu atribuii jurisdicionale. Controlul constituionalitii legilor, potrivit modelului european, implic existena unui organ unic, special i specializat, de natur politico-jurisdicional, care nu se ncadreaz n nici una dintre cele trei forme fundamentale de activitate ale statului menionate. Mai trebuie artat c orice activitate presupune decizie i execuie, astfel nct orice autoritate i instituie public, fie ea de reglementare, executiv sau judiciar, are o component tehnico-administrativ de execuie, mai mult sau mai puin important. n fine, nu trebuie ignorat latura mai mult sau mai puin politic a autoritilor i instituiilor statului. Din cele prezentate rezult c mecanismul de guvernare dintr-un stat este un sistem de autoriti i instituii, mai mult sau mai puin complexe, conceptul de sistem avnd nelesul general de ansamblu de elemente interconectate. Cunoaterea teoretic poate identifica n cadrul acestui sistem global, utiliznd diverse criterii, anumite pri sau fragmente, care constituie la rndul lor sisteme. Aa sunt, de pild, sistemul legislativ, sistemul judiciar, sistemul politic, sistemul administrativ etc. Avnd n vedere definiia dat administraiei publice, prin sistem administrativ nelegem ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de administraie public, precum i relaiile dintre ele. Sau, cu alte cuvinte, sistemul administrativ este ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de organizare a executrii legii sau de executare direct a legii, de regul, n regim de putere public, precum i relaiile dintre acestea. Se ncadreaz n acest sistem: eful statului, guvernul, ministerele i alte autoriti i instituii publice centrale subordonate guvernului, autoritile administraiei publice centrale autonome, autoritile administraiei publice locale. Pentru a cunoate realitatea administraiei publice, trebuie s lum n considerare i latura sa politic, relaiile sale cu sistemul politic. Dar pentru aceasta trebuie s tim mai nti ce nseamn sistem politic. Ei bine, sistemul politic este ansamblul format din instituiile politice2 i partidele politice, precum i relaiile dintre ele, existente ntr-un anumit regim politic. n ceea ce privete regimul politic, acesta este un concept complex, care exprim realitatea raporturilor dintre guvernani i guvernai sau, cu alte cuvinte, modul de realizare a puterii politice sau de guvernare, n sensul larg de dirijare a comportamentului guvernailor de ctre guvernani. Principalele elemente definitorii ale regimului politic sunt : modul de organizare a instituiilor politice i relaiile dintre ele, metodele lor de aciune, locul i funciile partidelor politice i ale altor organizaii sociale, caracteristicile sistemului juridic, modalitile de garantare i gradul de respectare a drepturilor i libertilor omului, doctrina politic a regimului
1 2
Aceasta const n dreptul de iniiativ legislativ. Prin instituii politice nelegem structurile, organele prin care se realizeaz puterea politic, ca de pild, eful de stat, primul-ministru, parlamentul. A se vedea I. MURARU, S. TNSESCU, Drept constituional i instituii politicie, ediia a IX-a revzut i completat, Ed. LUMINA LEX, Bucureti 2001, pp.23,24. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
respectiv, ideologia1 pe care o promoveaz, baza economico-social pe care se ntemeiaz. Potrivit unui autor2, doctrina occidental actual folosete elementele definitorii drept criterii de clasificare, pentru a distinge trei categorii de regimuri politice : regimurile democratice, regimurile totalitare i regimurile mixte. Un regim politic este considerat democratic, n viziunea liberal occidental, dac ndeplinete, n esen, urmtoarele condiii: respect pluralismul politic; puterea politic se dobndete prin alegeri libere ; guvernele, care nu sunt alese, rspund politic n faa parlamentelor ; respectarea drepturilor i libertilor omului este o preocupare major i constant a guvernanilor. ntr-un regim politic democratic, instituiile politice sunt cele care au competena i totodat legitimitatea3, dobndit direct sau indirect prin alegeri, de a stabili care este i cum trebuie realizat interesul public, lund n acest sens decizii politice. Deciziile politice se pot exprima prin declaraii sau hotrri cu un caracter pur politic, care nu produc efecte juridice, ori se pot materializa n acte politico-juridice, care sunt acte unilaterale obligatorii. n funcie de natura interesului public, pe care au competena i legitimitatea de a-l defini i promova, exist: a. instituii politice care exercit atribuii ale suveranitii naionale4 (parlamentul, guvernul, eful statului); b. instituii politico-administrative care exercit atribuiile specifice autonomiei locale5 (autoritile alese administraiei publice locale). n ceea ce privete sistemul administrativ, din chiar definiia administraiei publice rezult c avem de-a face cu activiti executive. n acest cadru se desfoar ntreaga gam de activiti specializate necesare pentru pregtirea, emiterea i executarea deciziilor politico-juridice. De aceea, n cadrul componentelor sistemului administrativ ponderea este deinut de activiti cu caracter tehnic, ce presupun specializare profesional. i la acest nivel se fac anumite opiuni, dar puterea de apreciere, fr a-i pierde importana, se reduce la stabilirea prin mijloace tehnice de specialitate a modalitilor posibile de realizare a obiectivelor politice, precum i a msurilor necesare n mod obiectiv pentru organizarea executrii i executarea n concret a actelor normative. Evident, pentru a fi de calitate, aceste opiuni trebuie s aib un caracter tiinific, s se ntemeieze pe o bun cunoatere a realitii sau a strii de fapt, cunoatere la care se ajunge tot prin intermediul unor activiti tehnice specializate. Realitatea fenomenului european de guvernare actual conine un complex de relaii ntre sistemul politic i sistemul administrativ, care ajung pn la existena unor zone de interferen. Referitor la conexiunea dintre sistemul politic i cel administrativ, un reputat autor francez, Jacques Ziller1, afirm c este imposibil separarea
Doctrina politic face parte din ideologie. C.IONESCU, Clasificarea i analiza tipologic a regimurilor politice contemporane, REVISTA DE DREPT PUBLIC, serie nou, anul I(19), Ianuarie-iunie 1995, nr.1, pp.31- 35. 3 Din punct de vedere strict juridic, legitimitate este totuna cu legalitate, n sensul de conform cu legea. Noi utilizm aici termenul n sens sociologic: Legitimitate const n recunoaterea de care beneficiaz o ordine public. (...) Principiile legitimitii sunt mai nti justificri ale puterii, adic ale dreptului de a comanda. ( LAROUSSE Dicionar de sociologie, ed. UNIVERS ENCICLOPEDIC, Bucureti 1996, p.151.) 4 n cazul atribuiilor care in de exerciiul suveranitii naionale, decizia politico-juridic are n vedere interesul naional i nu este limitat dect de Constituie. 5 n cazul atribuiilor specifice autonomiei locale, decizia politico-juridic are n vedere interesul unei colectiviti teritoriale locale i se poate lua doar n baza i n limita legii.
2 1
instituiilor politice, crora le aparine decizia politic, de autoritile administrative care au sarcina executrii acesteia. Factorii politici i structurile administrative nu pot aciona dect mpreun pentru rezolvarea problemelor publice, ncepnd cu sesizarea i evaluarea acestor probleme, continund cu elaborarea deciziei, executarea ei i evaluarea rezultatelor obinute. n ceea ce privete interferena dintre sistemul politic i cel administrativ, acelai autor arat c primarul face parte att din sistemul politic, ct i din sistemul administrativ. De asemenea, remarcm c minitri fac parte din sistemul politic, dar conduc autoriti ale administraiei publice centrale. De aici rezult c autoritile administraiei publice au de fapt un caracter politico-administrativ, conducerea acestora situndu-se n zona de interferen dintre sfera politicului i sfera administraiei publice Instituiile politice, la rndul lor, au o indispensabil component administrativ, care se situeaz de asemenea n zona de interferen dintre sfera politicului i sfera administraiei publice. Astfel, chiar parlamentul, instituie politic prin excelen, dispune de administraia parlamentar. Cele prezentate demonstreaz c, n realitate, nu exist un sistem politic i un sistem administrativ, pure i simple, ci un complex sistem politico-administrativ, alctuit din ansamblul instituiilor care posed att o component politic (rezultat direct prin alegeri sau prin numire discreionar pe criterii politice), cu rol de decizie i de conducere, cel puin la nivelul superior, ct i o component administrativ de natur tehnic (cu recrutare i promovare pe criterii de competen profesional), cu rol de concepie i de execuie. Evident, caracteristicile componentei politice i ale celei administrative, precum i ponderea pe care o deine fiecare n ansamblul activitii, difer n funcie de natura instituiei. Principalele elemente ale sistemelor politico-administrative din statele democratice sunt: parlamentul, eful statului, guvernul, ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei de stat, precum i autoritile colectivitilor teritoriale locale. Dac grupm elementele sistemului politico-administrativ dup criteriul raportului dintre capacitatea de decizie politic i capacitatea de decizie i aciune administrativ, acestea se clasific n 3 categorii: 1. Elemente de natur eminamente politic: parlamentul, a crui component administrativ este administraia parlamentar; 2. Elemente de natur politic i administrativ, n proporii imposibil de determinat cu exactitate i care difer de la ar la ar: guvernul mpreun cu aparatul su de lucru i eful de stat mpreun cu administraia sa; 3. Elemente de natur preponderent administrativ: ministerele i instituiile subordonate, autoritile administrative autonome centrale, autoritile administraiei publice locale. O alt categorie important de relaii din cadrul sistemului politicoadministrativ se manifest n domeniul funciei publice2 i se caracterizeaz prin dou aspecte : drepturile politice recunoscute funcionarilor publici i ingerina factorilor politici n activitile de recrutare i promovare a funcionarilor publici.
J. ZILLER, Administrations compares, Les systmes politico-administratifs de l'Europe des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris 1993, pp. 11,12. 2 Avem n vedere funcionarii din administraia public. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
1
ntr-o formul simplificat, drepturile politice cuprind : dreptul de a alege, dreptul de a face parte din partide politice i dreptul de a fi ales. Dreptul de a alege este recunoscut pretutindeni i tuturor funcionarilor publici. n ceea ce privete dreptul funcionarului public de a face parte din partide politice i dreptul de a fi ales, exist mai multe concepii. ntr-o prim concepie, cea a militantismului politic se recunoate dreptul nelimitat i capacitatea funcionarilor publici de a se implica activ n politic. O a doua concepie, mai nuanat, recunoate funcionarilor publici dreptul de a participa la alegeri i stabilete un statut special pentru cei care au dobndit un mandat eligibil. A treia concepie interzice, total sau parial, accesul funcionarilor publici la mandate politice eligibile1. Un fenomen care face obiectul unor dezbateri repetate este politizarea funciei publice. Aceasta semnific influena factorilor politici asupra celor mai importante resurse ale administraiei, resursele umane, influen care se manifest prin capacitatea de decizie a partidelor politice asupra recrutrii, carierei i activitii funcionarilor publici2. Dei n statele democratice este interzis prin lege luarea n considerare a opiniilor i apartenenei politice ale celor care urmeaz s fie recrutai ca funcionari publici sau promovai n funcie, n realitate este greu de susinut c nu exist nici o influen politic asupra recrutrii i, mai ales, a promovrii funcionarilor publici, deoarece decizia de ncadrare sau promovare aparine, de regul, factorilor politici.3 Problema este ca aceast influen s se menin n limite suportabile, adic s se reduc la un numr mic de funcii de nivel nalt.
1.3. Unghiurile sub care poate fi privit administraia public

1.3.1. Administraia ca activitate Dup cum am artat, sintagma administraie public, n sens materialfuncional, desemneaz activitile prin care se execut legea, fie prin emiterea de acte juridice unilaterale, fie prin organizarea sau prestarea direct de servicii publice. Activitatea administraiei publice este o sfer larg i complex de aciuni dintre cele mai diverse. Pentru a se ajunge la un act administrativ este nevoie de o serie ntreag de operaiuni administrative i de tehnic administrativ, precum i de decizie, n sensul larg de opiune ntre mai multe posibile ci de urmat. Actul administrativ trebuie adus la ndeplinire, dispozitivul su trebuie transpus n realitate, ceea ce presupune un alt ansamblu de aciuni. Organizarea i prestarea direct de servicii publice presupune, de asemenea, o gam larg de operaiuni tehnico-administrative i tehnico-materiale. Dac operaiunile tehnico-materiale fac obiectul de studiu al diverselor tiine aplicative, cum sunt tiinele inginereti i tiinele economice, operaiunile tehnico-administrative se studiaz de tiina administraiei. Activitatea administraiei este determinat de competena legal. Fiecare autoritate a administraiei publice are o lege de organizare i funcionare ce cuprinde n mod obligatoriu normele de competen, care sunt
1 2
V. VEDINA, Statutul funcionarilor publici, Ed. NEMIRA, Bucureti-1998, pp.45,46. Ibidem, p.47. 3 J. ZILLER, op.cit., p. 452.
de strict interpretare. Aceasta nseamn c administraia nu poate face dect ceea ce-i permite legea. Pentru a nelege relaia competen-activitate, precum i multitudinea, diversitatea i complexitatea aciunilor pe care trebuie s le desfoare administraia, vom lua ca exemplu o autoritate a administraiei publice locale i anume consiliul local. Semnificative pentru studiul nostru sunt textele care reglementeaz competena i procedura de adoptare a hotrrilor consiliului local, cuprinse n Legea nr.215/2001 a administraiei publice locale, republicat In Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.123 din 20.02.2007. Potrivit art.36 alin.(2) din lege:
(2)Consiliul local exercit urmtoarele categorii de atribuii: a)atribuii privind organizarea i funcionarea aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local i ale societilor comerciale i regiilor autonome de interes local; b)atribuii privind dezvoltarea economico-social i de mediu a comunei, oraului sau municipiului; c)atribuii privind administrarea domeniului public i privat al comunei, oraului sau municipiului; d)atribuii privind gestionarea serviciilor furnizate ctre ceteni; e)atribuii privind cooperarea interinstituional pe plan intern i extern.
n continuare, textul detaliaz atribuiile de la fiecare categorie, dup cum urmeaz: la categoria de la lit.a) sunt prevzute 3 subcategorii; la categoria de la lit.b) sunt prevzute 6 subcategorii; la categoria de la lit.c) sunt prevzute 4 subcategorii; la categoria de la lit.d) sunt prevzute 6 subcategorii; la categoria de la lit.e) sunt prevzute 3 subcategorii. Pentru a vedea ce nseamn atribuiile concrete, vom reproduce integral cte o atribuie din fiecare categorie. Astfel, din categoria de atribuii prevzute la lit. a) menionm: aprob, n condiiile legii, la propunerea primarului, nfiinarea,
organizarea i statul de funcii ale aparatului de specialitate al primarului, ale instituiilor i serviciilor publice de interes local, precum i reorganizarea i statul de funcii ale regiilor autonome de interes local; din categoria de atribuii prevzute la lit. b) menionm: stabilete i aprob impozitele i taxele locale, n condiiile legii; din categoria de atribuii prevzute la lit. c) menionm: hotrte darea n administrare, concesionarea sau nchirierea bunurilor proprietate public a comunei, oraului sau municipiului, dup caz, precum i a serviciilor publice de interes local, n condiiile legii; din categoria de atribuii prevzute la lit. d) menionm: asigur, potrivit competenelor sale i n condiiile legii, cadrul necesar pentru furnizarea serviciilor publice de interes local privind: 1.educaia; 2.serviciile sociale pentru protecia copilului, a persoanelor cu handicap, a persoanelor vrstnice, a familiei i a altor persoane sau grupuri aflate n nevoie social; 3.sntatea; 4.cultura; 5.tineretul; 6.sportul; 7.ordinea public; 8.situaiile de urgen; 9.protecia i refacerea mediului; 10.conservarea, restaurarea i punerea n valoare a monumentelor istorice i de arhitectur, a parcurilor, grdinilor publice i rezervaiilor naturale; 11.dezvoltarea urban; 12.evidena persoanelor; 13.podurile i drumurile publice; 14.serviciile comunitare de utilitate public: alimentare cu ap, gaz natural, canalizare, salubrizare, energie termic, iluminat public i transport public local, dup caz;
ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX 15.serviciile de urgen de tip salvamont, salvamar i de prim ajutor; 16.activitile de administraie social-comunitar; 17.locuinele sociale i celelalte uniti locative aflate n proprietatea unitii administrativ-teritoriale sau n administrarea sa; 18.punerea n valoare, n interesul comunitii locale, a resurselor naturale de pe raza unitii administrativ-teritoriale; 19.alte servicii publice stabilite prin lege; din categoria de atribuii prevzute la lit. e) menionm: hotrte, n condiiile legii, cooperarea sau asocierea cu persoane juridice romne sau strine, n vederea finanrii i realizrii n comun a unor aciuni, lucrri, servicii sau proiecte de interes public local.
Din cele prezentate rezult cu prisosin c exercitarea atribuiilor consiliului local necesit un volum impresionant de activiti de natur tehnic din cele mai variate specialiti: tiine administrative, tiine juridice, tiine economice, asisten social, medicin, arhitectur i dezvoltare urban, statistic i tiine inginereti. Aceste activiti produc diverse rezultate, de la creaii intelectuale ( de exemplu: diverse regulamente de organizare i funcionare, state de funcii i de personal, diverse documente i documentaii, programe i proiecte) pn la transformri materiale: edificarea de construcii, realizarea de drumuri i poduri, furnizarea apei potabile, servicii de salubritate etc. Potenialul unei autoriti sau instituii a administraiei publice de a realiza n bune condiii ntregul volum de activiti necesare pentru exercitarea atribuiilor sale se numete capacitate administrativ. Dispoziiile legale citate demonstreaz c natura consiliului local este cea de autoritate deliberativ tipic. Misiunea sa este de natur politicoadministrativ, adic el trebuie s rezolve problemele comunitii pe care o reprezint prin desfurarea unei activiti decizionale de calitate, subordonat interesului public, n domeniul su de competen. Deciziile consiliului local sunt acte administrative unilaterale i poart denumirea de hotrri. Pentru a arta de ct munc administrativ este nevoie pentru a ajunge la o hotrre, fundamentat i legal, a consiliului local i apoi pentru a o transpune n realitate, vom analiza textele procedurale corespunztoare din Legea administraiei publice locale, cuprinse n Seciunea 3:Funcionarea consiliului local, art.39-49. Din analiza acestor prevederi legale rezult c operaiunile necesare pentru exercitarea prerogativelor de autoritate deliberativ a consiliului local se mpart n 3 categorii, n raport cu desfurarea edinei consiliului local, care este forma de lucru a acestuia, i anume: operaiuni anterioare, operaiuni concomitente i operaiuni ulterioare. Dintre operaiunile anterioare menionm: pregtirea proiectelor de hotrre, care implic iniiativa, documentarea, fundamentarea, redactarea proiectelor i avizarea acestora; ntocmirea proiectului ordinii de zi; convocarea edinei. Principalele operaiuni concomitente sunt: consemnarea prezenei consilierilor, alegerea preedintelui de edin, aprobarea ordinii de zi, votarea proiectelor de hotrre, consemnarea lucrrilor ntr-un proces-verbal. n fine, dup edin, trebuie semnate i tampilate hotrrile adoptate, apoi se comunic hotrrile individuale i se public cele cu caracter normativ. Ultima operaiune este constituirea dosarului edinei, care trebuie s conin toate piesele i s respecte formalitile prevzute de lege. Conform legii, primarul trebuie s aduc la ndeplinire hotrrile consiliului local. Pentru aceasta trebuie s utilizeze un sistem de urmrire a ndeplinirii hotrrilor i s ia msurile necesare n caz de caren.
Exemplul prezentat ne d doar o idee despre ceea ce nseamn substana administraiei ca activitate. n realitate, sunt foarte multe detalii importante i caracteristici specifice activitii diverselor autoriti i instituii ale administraiei publice. 1.3.2. Administraia ca organizaie Dup cum am artat, n sens formal-organic, sintagma administraie public semnific ansamblul autoritilor i instituiilor care realizeaz activitatea de administraie public. Dar ce este de fapt o autoritate sau o instituie a administraiei publice? Simpla observare a realitii ne conduce la concluzia c, la urma urmei, este vorba de un grup de oameni organizat sau de o organizaie. n esen a organiza nseamn a stabili o ordine, a defini anumite relaii ntr-un grop de oameni, care utilizeaz diverse mijloace, potrivit anumitor proceduri, pentru atingerea unui scop prestabilit. Deci o autoritate sau instituie a administraiei publice, privit ca organizaie, nu este altceva dect un grup de oameni structurat dup anumite norme, n scopul de a desfura activitile necesare pentru realizarea unor obiective. n cazul unei autoriti sau instituii a administraiei publice, structura grupului care o alctuiete, mai exact mprirea n subgrupuri cu sarcini precise, denumite compartimente funcionale, precum i relaiile dintre acestea, se stabilesc prin acte normative. Compartimentele funcionale poart denumiri precum direcie general, direcie, serviciu, birou sau, cnd este vorba de un numr mic de posturi i nu exist un ef, poart denumirea pur i simplu de compartiment. Funciile de conducere de la nivelul organizaie, compartimentele funcionale i relaiile ierarhice i de colaborare sunt reprezentate sintetic prin organigram. Vom prezenta ca exemplu organigrama instituiei Prefectului judeului Galai. Aceasta este ntocmit n conformitate cu HG nr.460/20061 pentru aplicarea unor prevederi ale Legii nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.363 din 26.04.2006. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
11
Privind o organigram, de regul conceput n mod raional, avem impresia c organizarea autoritii respective i asigur automat o bun funcionare; c aceast autoritate are capacitatea de a-i realiza n bune condiii misiunea. Realitatea nu este ns att de simpl. Organizaiile sunt realiti sociale complexe n cadrul crora nu se respect ntocmai normele organizatorice. Complexitatea lor este determinat de faptul c sunt alctuite din oameni, care au propriile interese i sentimente, al cror comportament este uneori iraional, greu de neles, i nu poate fi controlat dect ntr-o anumit msur. 1.3.3. Administraia ca instituie Substantivul instituie nsemn, n sens larg, organizaie public. n Dreptul administrativ i n tiina administraiei termenul instituie are cel puin trei accepiuni specifice: I. Atunci cnd vorbim de autoriti i instituii ale administraiei publice (vezi definiia administraiei publice) prin instituie nelegem structura administrativ a crei activitate are caracter preponderent de serviciu public, cum este o unitate de nvmnt, cum sunt diversele uniti care desfoar activiti cu caracter social, cultural etc. II. Termenul instituie mai desemneaz i administraia public n sensul global al acestei sintagme, de unitate format din autoritate i activitatea pe care o desfoar; atunci cnd n limbajul comun se folosesc termeni generici ca minister, guvern, preedinte, primar se nelege instituia respectiv, adic unitatea format din autoritate i activitate. III. Termenul instituie este utilizat uneori de lege pentru a desemna aparatul administrativ pus la dispoziia unei autoriti unipersonale pentru ca aceasta s-i poat exercita atribuiile. Un exemplu n acest sens este instituia prefectului. Potrivit art.123 din Constituie1, prefectul este o autoritate unipersonal a administraiei publice care reprezint Guvernul pe plan local i conduce serviciile publice deconcentrate ale ministerelor i celorlalte organe ale administraiei publice centrale din unitile administrativ-teritoriale. Textul constituional d n competena prefectului controlul administrativ de legalitate a actelor autoritilor administraiei publice locale. Astfel, prefectul dintr-un jude poate ataca n faa instanei de contencios administrativ actele consiliului judeean, ale consiliilor locale i ale primarilor din jude, dac apreciaz c sunt ilegale. Primul efect al aciunii prefectului este suspendarea de drept a actelor atacate. Celelalte atribuii ale prefectului sunt stabilite prin lege organic. Este vorba de Legea nr.340/2004 privind prefectul i instituia prefectului2. Dup cum se vede i din titlu, legea nu se limiteaz doar la reglementarea atribuiilor prefectului, ci definete i instituia prefectului. Conform art.2 din lege, instituia prefectului este o instituie public cu personalitate juridic, cu patrimoniu i buget propriu, care se
Constituia Romniei republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.767 din 31.10. 2003. 2 Republicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.225 din 24.03. 2008. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
1
13
organizeaz i funcioneaz sub conducerea prefectului, pentru ca acesta s-i poat exercita atribuiile.
ntrebri de autoevaluare
1. Prezentai i explicai trsturile fenomenului administrativ. 2. Prezentai i explicai trsturile definitorii ale administraiei publice. 3. Explicai conceptul sistem politico-administrativ. 4. Prezentai administraia ca activitate. 5. Prezentai administraia ca organizaia. 6. Prezentai administraia ca instituie
Teste de autoevaluare
1. Care este diferena specific a definiiei administraiei publice ? a. este un fenomen social; b. obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioar; c. realizeaz valorile politice n regim de putere public; d. se extinde pn la activitatea de nfptuire material a obiectivelor. 2. n cazul administraiei publice, prin sintagma activitate executiv se nelege: a. c este vorba de un ansamblu de forme organizatorice; b. capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii; c. activitatea de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii; d. aducerea la ndeplinire a valorilor politice proclamate n discursurile oamenilor politici. 3. Nu este o autoritate a administraiei publice locale de nivel intermediar: a. consiliul municipal; b. consiliul departamental; c. consiliul de district; d. consiliul provincial. 4. Prin regim politic se nelege: a. ansamblul instituiilor politice; b. modul de realizare a puterii politice; c. programul partidului de guvernmnt; d. ansamblul partidelor politice. 5. Regimurile politice se clasific n: a. democratice, totalitare i mixte; b. monarhii i republici; c. unitare, federale i confederale; d. prezideniale, semi-prezideniale i parlamentare. 6. Se d propoziia incomplet: n sistemul administrativ se ncadreaz.... Alegei dintre variantele de completare date mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. 14 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
a. eful statului; b. parlamentul; c. curtea constituional; d. instanele judiciare. 7. Primarul: a. face parte numai din sistemul politic; b. face parte numai din sistemul administrativ; c. face parte att din sistemul politic, ct i din sistemul administrativ; d. nu face parte, n principiu, nici din sistemul politic i nici din sistemul administrativ, deoarece poate fi independent din punct de vedere politic i nu are nici calitatea de funcionar public. 8. Nu este o condiie pentru ca un regim politic s fie considerat democratic, potrivit concepiei liberale occidentale: a. alegerea efului statului prin sufragiu universal direct; b. dobndirea puterii politice prin alegeri libere; c. pluralismul politic; d. preocuparea guvernanilor pentru respectarea drepturilor i libertilor omului. 9. Se dau propoziiile: A Puterea de reglementare este apanajul exclusiv al parlamentului. B Puterea de a soluiona litigii aparine exclusiv instanelor judiciare. C Autoritatea judiciar are o component tehnico-administrativ de execuie. Alegei varianta corect: a. Propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. Propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; c. Propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. Propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat. 10. Se d propoziia incomplet: eful statului este un element al sistemului politico-administrativ... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. de natur eminamente politic; b. de natur politic i administrativ; c. de natur preponderent administrativ; d. de natur judiciar. 11. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Activitatea administraiei este determinat de ... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. numrul de personal; b. salarizarea funcionarilor publici; c. competena legal; d. capacitatea administrativ.
15
12. Se dau propoziiile: A Consiliul local nu este o autoritate deliberativ. B O autoritate a administraiei publice este un grup de oameni structurat dup anumite norme. C Instituia prefectului este de fapt prefectul. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat;
CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI
CAPITOLUL 2:CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

2.1. Apariia tiinei administraiei 2.2. Concepia principiilor raionale 2.3. Concepia tiinei politice 2.4. Concepii sociologice i economice 2.5. Concepia organizrii tiinifice a muncii 2.6. Concepia tehnico organizatoric 2.7. Concepia teoriei generale sau a filozofiei administraiei 2.8. Concepia vocaional 2.9. Concepia negativist
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol v permite: nelegerea importanei sociale a fenomenului de administraie public, exprimat de interesul cercettorilor pentru acest domeniu; Cunoaterea diversitii de concepii privind cercetarea tiinific a fenomenului de administraie public
17
2.1. Apariia tiinei administraiei

Necesitatea cunoaterii aprofundate i ct mai exacte a fenomenului de administraie public, n toat complexitatea lui, pentru a se putea aciona n sensul perfecionrii acestui important domeniu al vieii sociale, a condus la apariia unei activiti de cercetare care a primit denumirea de tiina administraiei1. Se susine2 c la originea tiinei administraiei se afl cursurile privind tiinele cameralistice predate la universitile germane, n secolul XVIII. Cuvntul german Kameralien, care provine din latinescul camera cu nelesul de instituie financiar, se traduce prin a administraiei sau privind administraia, de unde sintagma tiina administraiei. Iniial, tiinele cameralistice se ocupau de administraia finanelor publice, pentru ca ulterior s-i extind obiectul la ansamblul administraiei publice. tiinele cameralistice s-au dezvoltat n secolul XIX n cadrul unor universiti din Germania i Austria. Aceste tiine nu se reduceau la cercetri teoretice ci implicau i o serie de lucrri practice. Se consider c Imperiul Austro-Ungar a avut n secolul XIX o administraie foarte evoluat i datorit operelor cameralitilor. Preocupri remarcabile pentru tiina administraiei se manifest i n Frana, unde s-a nfiinat prima coala de Administraie, n anul 1848. La nceputul secolului XX, tiinele cameralistice au intrat n declin, fiind absorbite de tiina politic i de tiina juridic, sub influena dreptului administrativ francez. Datorit complexitii fenomenului abordat, cu privire la tiina administraiei s-au format mai multe concepii, fr a se ajunge la un acord. Concepiile diferite ale autorilor asupra tiinei administraiei au nceput s se cristalizeze nc din secolul XIX. Prezentarea sintetic a acestor concepii este util, deoarece toate fac parte din ansamblul tiinei administraiei.
2.2. Concepia principiilor raionale

Potrivit acestei concepii tiina administraiei este tiina principiilor raionale ale administraiei publice. Ea a fost lansat de ntemeietorii dreptului administrativ francez3. Aceast concepie a fost adoptat i de profesorul Constantin Dissescu de la Facultatea de drept din Bucureti. n Cursul su de drept public romn, vol. 3, Dreptul administrativ, din 1891, Constantin Dissescu afirm ca dreptul administrativ i tiina administrativ sunt discipline distincte. tiina administrativ trebuie s formuleze principiile raionale pe care trebuie s le respecte gestiunea afacerilor publice. Tot ea trebuie s furnizeze cunotinele necesare unui bun administrator i s pregteasc reformele administrative. tiina administrativ trebuie s cerceteze administraia n dinamica ei, pentru a sesiza problemele viitoare i a gsi soluiile acestora. n viziunea lui Constantin Dissescu, tiina administrativ are un caracter pluridisciplinar.
Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiin administrativ, vol.I, Ed. RISOPRINT, Cluj 1998, p.10. 2 Mihai T. OROVEANU, Tratat de tiina administraiei, Ed. CERMA, Bucureti 1996, pp.55,56. 3 Ibidem, p.56.
2.3. Concepia tiinei politice

Concepia potrivit creia tiina administraiei este o tiin politic a fost exprimat, la sfritul secolului XIX, de autorul german Lorenz von Stein, n lucrarea sa de 8 volume intitulat Teoria administraiei1. Autorul pornete de la premisa c teoria administraiei publice nu se reduce la dreptul administraiei publice, ci privete activitatea concret a autoritilor statului. n acest context, autorul analizeaz conceptele de Constituie, administraie public i relaiile dintre ele. Potrivit concluziilor analizei, Constituia, oper politico-jurdic, creaz dreptul administraiei publice, dndu-i msura i ordinea, iar administraia public realizeaz n concret normele constituionale, ca nfptuire a voinei politice a statului. Constituia ar fi o ficiune fr administraia public, iar administraia public n-ar avea putere fr Constituie. Lorenz von Stein afirm c din conceptul de administraie public se dezvolt teoria administraiei, ca teorie a relaiilor permanente dintre moral i puterea politic ce se condiioneaz reciproc. Teoria administraiei urmrete nelegerea forelor i normelor ce guverneaz viaa real, motiv pentru care este tiina vieii statului n toate formele i elementele sale. Astfel, dreptul administrativ este doar o component a teoriei administraiei, care nglobeaz toate tiinele politice practice, realiznd o sintez a elementelor politico-juridice care determin viaa statului. De aici corolarul c teoria administraiei este o ramur a tiinei politice. Pe aceast baz, unii autori au afirmat necesitatea unei tiine speciale a administraiei care cuprinde teoria administraiei i dreptul administrativ. Dezvoltrile doctrinare, pe aceste coordonate, au condus la definirea tiinei politice ca tiin a activitii statului, care se divide n dou ramuri principale: tiina legislaiei i tiina administraiei. n Romnia, cel mai important adept al concepiei potrivit creia tiina administraiei este o tiin politic a fost profesorul Paul Negulescu. El considera c tiina administraiei studiaz activitatea administrativ din unghiul politicii administraiei publice, care nu are caracter juridic. Studiul se concentreaz pe realizrile administraiei publice n serviciul interesului public. Cercetarea trebuie s urmreasc n mod critic realitile practice, concrete ale administraiei publice, mai ales sub aspectul mijloacelor i rezultatelor. De asemenea, trebuie analizate forele social-politice ale administraiei publice n dinamica lor, n scopul formulrii unor reguli privind oportunitatea i eficiena.
2.4. Concepii sociologice i economice2

Exist autori care apreciaz c tiina administraiei cerceteaz principiile generale care trebuie urmate de stat n aciunea sa social. n alt exprimare, tiina administraiei examineaz materiile administrative pentru a descoperii determinantele aciunii sociale pozitive a statului sau, n acelai ton, sunt autori care consider c tot ce privete intervenia social a statului constituie obiect de cercetare pentru tiina administraiei. tiina administraiei a mai fost definit ca parte a sociologiei, mai precis ca sociologia administraiei, adic studiul comportamentelor diverselor grupuri sociale din cadrul administraiei publice i interaciunile lor cu societatea n ansamblu.
1 2
Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.57,58. Ibidem, p.59. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
19
O alt abordare consider tiina administraiei ca fiind economie politic aplicat, pentru c studiaz aplicarea principiilor economiei politice n activitatea administraiei publice. n fine, potrivit altei concepii, tiina administraiei studiaz organizarea oamenilor i gestiunea materialelor, astfel nct s poat fi ndeplinite in bune condiii scopurile statului. Aceast concepiei exagereaz importana activitii de gestiune desfurat de administraia public, minimaliznd esena autoritar a aciunii administrative.
2.5. Concepia organizrii tiinifice a muncii

Potrivit acestei concepii, tiina administraiei este disciplina tehnic prin care trebuie s se realizeze raionalizarea i organizarea optim a muncii n administraia public, pentru ca aciunea administrativ s fie eficace i eficient. Aceast concepie a aprut sub influena preocuprilor din SUA, de la nceputul sec. XX, pentru raionalizarea i organizarea tehnico-tiinific a muncii n ntreprinderi1. Deschiztorul de drumuri n acest domeniu a fost inginerul Frederic W. Taylor2 (1856 1915). Obiectivele taylorismului, adoptate i adaptate de tiina administraiei sunt: - nlocuirea empirismului prin organizarea sistematic a fiecrui element al muncii; - divizarea proceselor de munc; - crearea unor echipe de specialiti care supravegheaz personalul de execuie; - cercetarea sistematic a randamentului maxim al oamenilor i mainilor; - specializarea , pregtirea i antrenarea lucrtorilor. Realitatea practic a demonstrat c sistemul lui Taylor, dei a sporit randamentul proceselor de munc repetitive, nu a condus la rezultatele scontate i a generat urmtoarele efecte negative: - surmenarea lucrtorilor; - mrirea omajului i insecuritatea lucrtorilor; - a fcut munca monoton i a legat lucrtorul de main. Principala deficien a sistem taylorist este c nu ine seama de caracteristicile factorului uman. Lucrtorii sunt fiine umane, cu personalitatea, interesele i sentimentele lor, nu maini. Neglijnd caracteristicile lor de fiine umane, ei vor manifesta o atitudine ostil fa de sistem, cu consecine negative pentru rezultatele ntreprinderii. Succesorii lui Taylor au cutat i gsit corectivul necesar sistemului acestuia. Acesta este asigurarea unei atitudini participative din partea lucrtorilor. O asemenea atitudine nu poate fi realizat prin constrngere, ci numai prin convingere, prin valorizarea calitilor i stimularea iniiativelor personale privind mbuntirea condiiilor i metodelor de munc.
2.6. Concepia tehnico - organizatoric

ntr-o formulare sintetic, aceast concepie susine c tiina administraiei cerceteaz prile tehnice i organizatorice comune tuturor domeniilor administraiei publice3, deoarece acestea ar constitui esena entitilor administrative i asupra lor trebuie acionat, cu mijloace tiinifice,
1 2
ntreprindere nseamn unitate economic de producie, de prestri servicii sau de comer. The Principles of Scientific Management, New-York, 1911. 3 Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.62-69.
pentru ameliorarea rezultatelor. Analiza trebuie s fie complex i s se extind la ntreaga problematic a organizrii i funcionrii administraiei publice, de la reglementrile organice pn la operaiunile de registratur. n acest cadru general s-au manifestat mai multe orientri, care se disting prin faptul c pun accentul pe diferite aspecte ale fenomenului administrativ i au viziuni diferite asupra obiectivelor principale ale tiinei administraiei. O prim orientare pune accentul pe cutarea celor mai bune soluii pentru realizarea sarcinilor ce decurg din atribuiile ce revin diverselor autoriti i instituii ale administraiei publice. Astfel, tiina administraiei trebuie s rspund la ntrebrile: Ce trebuie s fac administraia public ?, mergnd pn la cazurile concrete cu care se confrunt; Cum se face i cum ar trebui s se fac n mod raional ?; Cine trebuie s fac i cnd? O alt orientare, care s-a bucurat de succes la Congresul internaional de tiine administrative de la Bruxelles din anul 1910, are n vedere organizarea raional. Ea afirm c tiina administrativ cuprinde ansamblul cunotinelor privind serviciile, autoritile i instituiile administraiei publice, funcionarii, aciunea administrativ i cele mai potrivite metode ale sale. De asemenea, cuprinde tiina tehnic privind fiecare dintre ramurile administraiei publice, avnd astfel o anvergur enciclopedic. tiina administrativ studiaz organizarea metodic i raionalizarea tehnic a administraiei, att n privina activitii funcionarilor ct i a amenajrii structurale. O orientare de larg rspndire pune accentul pe eficien. Ideea de baz a acestui curent de gndire este c eficiena este prima axiom a administraiei publice, deoarece eficiena aciunii administrative nseamn o bun servire a interesului general. Astfel, tiina administraiei a fost caracterizat ca tiina eficienei administrative. Cercetrile tiinifice i organizarea tehnic tiinific a administraiei publice se justific numai n msura n care mresc eficiena. Deci, pentru tiina administraiei esenial este eficiena, nfptuirea sarcinilor administrative cu randament maxim. Adic, maximum de efecte cu un consum minim de resurse umane, materiale i financiare. Alt orientare pornete de la postulatul c tiina administraiei trebuie s cerceteze administraia n realitile ei sociale, politice, juridice, economice etc. Cu alte cuvinte, n toat complexitatea ei. n acest context s-a pus problema relaiei cu dreptul administrativ. Concluzia asupra crei s-a convenit a fost c teoria administraiei i dreptul administrativ nu pot fuziona n tiina administraiei, deoarece au obiect de cercetare diferit, ns ntre ele exist legturi strnse. Pe de o parte, cunotinele obinute de teoria administrativ cu privire la realitile administraiei publice sunt necesare dreptului administrativ deoarece tiina juridic trebuie s pstreze contactul cu realitile sociale supuse reglementrilor juridice. Pe de alt parte, dreptul administrativ este cadrul obligatoriu n care se desfoar activitatea administrativ pe care tiina administraiei este chemat s o amelioreze. n doctrina administrativ s-a bucurat de o mare influen curentul de gndire care a afirmat c tiina administraiei este tiina conducerii administrative sau, n ali termeni, tiina administrrii, a gestiunii, a managementului autoritilor i instituiilor administraiei publice. n aceast concepie, tiina administraiei trebuie s preia i s transpun n administraia public rezultatele tiinei conducerii (administrrii) ntreprinderii, sau ale managementului, dac folosim terminologia american.
21
Aceast orientare a aprut ca urmare a impactului produs n mediul economico-social, la nceputul secolului XX, de teoria inginerului francez Henri Fayol cu privire la conducerea ntreprinderii. Pn la Fayol, tiina conducerii afirma c ntreprinderea are 5 funcii: tehnic, financiar, comercial, de securitate i contabil. Teoria lui Fayol afirm, n esen, c cea mai important i complex funcie a ntreprinderii este o a asea i anume funcia administrativ. Aceasta este definit sintetic astfel: a administra nseamn a prevedea, a organiza, a decide, a coordona i a controla. n toate categoriile de ntreprinderi calitatea esenial a conductorilor este capacitatea de a administra, iar a personalului de execuie cea profesional. A prevedea nseamn prefigurarea viitorului. Pe aceast baz se elaboreaz programul de aciune. Exist previziuni pe termen scurt, mediu i lung. Previziunile corecte sunt baza succesului ntreprinderii. A organiza nseamn a construi organismul material i social al ntreprinderii. Pentru aceasta, trebuie gsite metodele de aciune potrivite pentru atingerea obiectivelor urmrite i trebuie asigurate, fr sincope, resursele umane, materiale i financiare necesare. Organizarea grupului social al ntreprinderii presupune: a. stabilirea programului de aciune n concordan cu resursele i scopul ntreprinderii; b. supravegherea executrii programului; c. fixarea unei direcii de dezvoltare clare; d. selecionarea i repartizarea personalului, astfel nct fiecare compartiment funcional s fie condus de o persoan temeinic pregtit i activ i fiecare om s fie plasat la locul potrivit; e. definirea precis a atribuiilor; f. concentrarea aciunilor i coordonarea efortului pentru realizarea obiectivelor; g. ncurajarea iniiativelor i responsabilitilor; h. sancionarea abaterilor; i. remunerarea echitabil i difereniat pentru serviciile aduse; j. asigurarea respectrii disciplinei; k. subordonarea intereselor particulare n raport cu interesele ntreprinderii; l. acordarea unei atenii speciale conducerii unitare; m. efectuarea unui control eficace i eficient; n. combaterea abuzurilor de reglementare, a produciei si fluxurilor de hrtii inutile. Activitatea decizional este misiunea esenial a conducerii, pentru c decizia (comanda) pune n micare i face s funcioneze orice organizaie. n toate domeniile, fie c este vorba de armat, industrie sau administraie public, conductorului i se cer multe caliti. Astfel, el trebuie s-i cunoasc temeinic personalul, s elimine elementele incapabile sau perturbatoare, s cunoasc raporturile de serviciu, s ofere exemplul cel mai bun. De asemenea, conductorul trebuie s procedeze la verificri periodice ale personalului, s-i reuneasc principalii colaboratori n edine periodice pentru a realiza convergena eforturilor n sensul realizrii obiectivelor, s nu se lase absorbit i copleit de detalii, s asigure buna organizare a activitii, s stimuleze iniiativa i s rsplteasc devotamentul. A coordona nseamn a armoniza, a concerta toate eforturile elementelor componente pentru a aciona n sensul orientrii generale a ntreprinderii.
A controla nseamn a stabili rapid i precis dac derularea programului organizrii i aciunii se ncadreaz n parametri stabilii. Controlul trebuie s evidenieze n timp util abaterile i lipsurile i trebuie urmat de msuri de remediere a deficienelor i de sanciuni. Dup ce a formulat clar, precis i unitar metodele i normele de administrare a ntreprinderii, Fayol a demonstrat c acestea se pot utiliza, cu adaptrile de rigoare, n orice domeniu de activitate, inclusiv n administraia public. Mai mult, Fayol considera necesar nfiinarea nvmntului administrativ extins pentru creare unei culturi naionale n favoarea activitilor raional-tiinifice. Astfel, n colile elementare urmau s se predea noiuni de administrare, n licee cunotine mai ample, iar n colile superioare cunotinele cele mai dezvoltate. Numai aa considera posibil conceperea i derularea, n mod natural, de activiti raionale la nivelul ntregii societi.
2.7. Concepia teoriei generale sau a filozofiei administraiei

n aceast concepie, aprut n timpul celui de-al doilea rzboi mondial1, se susine existena unor principii raionale i metodologice, precum i a unor norme general aplicabile ansamblului fenomenului administrativ. Toate acestea ar constitui teoria general sau filozofia2 administraiei i ar fi fundamentul tiinei administraiei, tot aa cum teoria general sau filozofia dreptului este fundamentul tiinei juridice. Pe aceast baz se construiesc tiinele speciale ale administraiei, specifice diverselor domenii administrative. O consecin a acestei susineri este c tiina administraiei apare ca o premis necesar pentru dreptul administrativ, pentru c numai aa se pot nelege n profunzime instituiile dreptului administrativ i finalitile lor. Principiul de baz al tiinei administraiei, n aceast concepie, este: Sursa oricrei cunoateri administrative st n practic. Teoria, care are rolul de a pstra spiritul tiinific, poate modela coninutul practicii n sensul stabilit de puterea politic. Cnd n mintea practicienilor au aprut anumite idei privind activitatea administraiei publice, ele nu au fost gsite cu ajutorul vreunei teorii, ci erau rezultatele cercetrii relaiilor dintre participanii la activitatea administrativ. De aceea, tiina administraiei trebuie s cerceteze cutumele i s descopere regulile dup care raporturile personale i necesitile obiective determin activitatea administraiei publice. Potrivit adepilor teoriei generale, tiina administraiei a cunoscut trei etape de dezvoltare. Prima etap este cea a definirii unor concepte. n acest proces, se utilizeaz logica pentru exprimarea unei realiti pe care o cunoate fiecare participant la activitatea administrativ. Asemenea expresii se transform treptat n reguli care se transmit ntre birouri i de la funcionar la funcionar. Apar astfel recomandrile destinate uzului intern al serviciilor. Cuprinse n actele autoritilor i instituiilor administraiei publice, ele devin reguli care se utilizeaz n activitile practice pentru a obine efecte imediate. A doua etap n dezvoltarea tiinei administraiei ncepe atunci cnd constatrile practice sunt preluate de teoretician, care, mbrcnd n forme raional tiinifice activitatea administrativ, ncearc s o explice i celor ce
Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.69-73. Termenul filozofie este folosit n sensul de totalitate a concepiilor i principiilor metodologice care stau la baza unei discipline sau a unei tiine.
2 1
23
nu au participat la ea. Raionalismul se extinde astfel n administraie considerndu-se c activitatea acesteia poate fi mbuntit prin recomandrile unui om de tiin care i modeleaz activitate practic. Cea de a treia etap de dezvoltare a tiinei administraiei este cea n care se postuleaz c transformarea practicii administrative este posibil prin construirea unei teorii generale i a unor teorii speciale ale administraiei. n acest sens, tiina administraiei trebuie s cerceteze ntreaga complexitate a activitilor administrative, fcnd legtura cu o serie de tiine sociale i tehnice necesare pentru rezolvarea variatelor probleme pe care le ridic viaa. Misiunea esenial a teoriei generale este s rspund la ntrebarea: Cum trebuie s se administreze? Dar pentru aceasta sunt necesare rspunsurile la o serie de alte ntrebri i, n primul rnd, la ntrebarea Ce se administreaz? Pentru a putea rspunde trebuie inventariate forele reale ale diferitelor ramuri ale administraiei i trebuie s se cunoasc forele care determin locul administraiei publice n viaa social. Apoi, urmeaz s se pun ordine, din punct de filozofic, n conceptele fundamentale ale administraiei publice, concepte care nu se pot obine prin generalizarea unor simple idei despre lumea exterioar, ci doar prin nelegerea profund a semnificaiilor realitilor. Filozofia administraiei nu se limiteaz la a recomanda practicii anumite noiuni teoretice. Ea trebuie s determine, s expun i s coordoneze ceea ce este comun n realitatea dat a administraie publice. De asemenea, trebuie s examineze n mod critic conceptele fundamentale ale diferitelor ramuri ale tiinelor speciale ale administraiei. Tot n filozofia sau teoria general a administraiei se pun o serie de probleme fundamentale, cum sunt: - care este limita ntre moral i administraie? - ce influene exercit morala i dreptul asupra administraiei? - care este evoluia funciei administrative a ocrotirii existenei omului? - n ce msur administraia poate fi organizat juridic? n fine, ultima problem de mare interes pentru filozofia administraiei, pe care o menionm, este cea a rolului personalitii n administraia public. Se apreciaz c activitile sunt irelevante n administraie, dac lipsete personalitatea care s neleag dinamica problemelor. Personalitatea se manifest n arta administrrii, n funciile organizrii i conducerii, n capacitate de valorificare practic a cunotinelor pentru soluionarea problemelor etc. ntr-o formulare general, bazat pe un adevr universal valabil, valoarea unei administraii este dat de valoarea oamenilor care o alctuiesc.
2.8. Concepia vocaional

n aceast concepie, activitatea de administrare este mai mult o art dect o tiin. Afirmaia are sens doar dac prin art nelegem vocaie, talent, abiliti deosebite, ndemnare, pricepere, miestrie. De fapt, n aceast viziune, aproape orice activitate poate fi i o art. La aceast concepie s-a ajuns de la observarea structurilor administrative de mici proporii cu o conducere direct. n aceste cazuri apare evident faptul c abilitile personale ale conductorului determin rezultatele. Aa s-a ajuns s se considere c administratorul este un fel de artist a crui activitate se fundamenteaz pe vocaia sa. El ar avea propria concepie despre mecanismul administrrii i ar aciona creator mai ales n funciile de organizare i de conducere. n forma extrem a acestei orientri 24 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
se susine c arta administrrii nu poate fi nvat, deoarece nu exist reguli corespunztoare diversitii nemrginite a naturii umane. n realitate, n orice domeniu de activitate talentul singur nu poate asigura realizri importante. Este nevoie i de respectarea rigorilor tiinifice. Se poate vorbi despre o art a administrrii, n sensul unei aplicri creative i adecvate a principiilor tiinifice, precum i al alegerii, dintre mai multe variante posibile, a soluiei optime. Este de dorit ca normele tiinifice s fie transpuse n practic cu miestrie. Posednd cunotine temeinice de tiina administraiei, administratorul caut, pe de o parte, echilibrul ntre exigenele normelor juridice i ale altor constrngeri , iar pe de alta, soluia echitabil i util n interesul oamenilor. Astfel, activitatea lui apare ca o art, dar n realitate se fundamenteaz pe o temeinic pregtire profesional.
2.9. Concepia negativist

Adepii acestei concepii neag existena tiinei administraiei, invocnd trei considerente principale: 1. Fenomenul de administraie public este studiat de dreptul administrativ, care i-a construit i modelul teoretic. tiina dreptului administrativ nu se rezum la aspectele strict normative ale administraiei publice, ci urmrete ndeaproape i practica administrativ, folosindu-se i de aportul altor tiine. Pn la urm, toate aspectele reieite din practica administrativ se exprim n normele administrative, care devin din ce n ce mai detaliate i mai tehnice. n aceste condiii, o tiin a administraiei care ar studia realitatea sau practica administrativ , n scopul de a o mbuntii, s-ar suprapune peste dreptul administrativ. n concluzie, tiina administraiei nu se poate separa de dreptul administrativ. 2. tiina administraiei este lipsit de autonomie deoarece ea se reduce la o serie de cunotine aparinnd altor tiine care studiaz administraia public. 3. Dac se pune accentul pe aspectul politic al tiinei administraie, atunci ea nu este altceva dect o parte a tiinei politice i anume politica mijloacelor. Cei ce neag existena tiinei administraiei admit totui c s-ar putea vorbi de o tiin a administraiei, ca formul sintetic pentru cercetrile asupra administraiei publice ale diferitelor tiine, care n mod firesc aparin acestora, dar care din raiuni didactice sau practice sunt grupate, armonizate i prezentate mpreun.
1. Care este originea i evoluia tiinei administraiei? 2. Prezentai viziunea lui Constantin Dissescu privind tiina administraiei. 3. Comentai concepia potrivit creia tiina administraiei este o tiin politic. 4. Explicai influena organizrii tiinifice a muncii asupra tiinei administraiei. 5. Analizai critic taylorismul. 6. Explicai concepia tehnico-organizatoric privind tiina administraiei. 7. Comentai influena teoriei lui Henri Fayol asupra tiinei administraiei. 8. Realizai o comparaie ntre concepia filozofiei administraiei i concepia vocaional cu privire la tiina administraiei. 9. Comentai afirmaia: Activitatea de administrare este mai mult o art dect o tiin.
25
10. Care este opinia dvs. cu privire la concepia care neag existena tiinei administraiei.
1. tiinele cameralistice, considerate c se afl la originea tiinei administraiei, s-au predat n: a. universitile italiene; b. universitile franceze; c. universitile engleze; d. universitile germane. 2. Se d propoziia incomplet: Concepia potrivit crei tiina administraiei este tiina principiilor raionale ale administraiei publice a fost lansat de... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. Paul Negulescu; b. Lorentz von Stein; c. ntemeietorii dreptului administrativ francez; d. Frederic Taylor. 3. Se dau propoziiile: A Sociologia administraiei studiaz aplicarea principiilor economiei politice n activitatea administraiei publice. B Deschiztorul de drumuri, n domeniul raionalizrii i organizrii tiinifice a muncii n ntreprinderi a fost inginerul american Frederic Taylor. C Filozofia administraiei susine c eficiena este prima axiom a administraiei publice. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 4. Se d propoziia incomplet: Potrivit teoriei lui Henri Fayol, conductorul trebuie s... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. s cunoasc toate detaliile activitii; b. s cunoasc temeinic personalul; c. s cunoasc raporturile de serviciu; d. s ofere exemplul cel mai bun. 5. Teza potrivit crei tiina administraiei este o premis necesar a dreptului administrativ aparine: a. inginerului francez Henri Fayol; b. teoriei organizrii tiinifice a muncii; c. teoriei generale asupra administraiei; d. concepiei potrivit creia administraia este o art.
PROBLEME EPISTEMOLOGICE PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI
CAPITOLUL 3: Probleme epistemologice privind tiina administraiei

3.1. Consideraii preliminare 3.2. Obiectul tiinei administraiei 3.3. Metoda n tiina administraiei
3.3.1. Cteva aspecte de metodologie 3.3.2. Metode de cunoatere 3.3.3. Metode de aciune
3.4. Cteva concluzii
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol v permite: Clarificare unor aspecte importante privind tiina administraiei i anume: denumirea, definiia, necesitatea i finalitatea, coninutul i conexiunea cu alte discipline; nelegerea administraiei; nsuirea metodelor de cunoatere i de aciune ale tiinei administraiei. caracteristicilor obiectului de studiu al tiinei
27
3.1. Consideraii preliminare

Din unghiul de vedere al epistemologiei, adic al teoriei cunoaterii tiinifice, se impune mai nti analizarea ctorva aspecte importante privind tiina administraie i anume: denumirea, definiia, necesitatea i finalitatea, coninutul, autonomia i conexiunea cu alte discipline. O prim problem, fr o soluie unanim acceptat, este chiar denumirea1 atribuit cercetrii de ansamblu a administraiei publice. Se consider c denumirea tradiional este tiine administrative, deoarece prestigiosul institut european care studiaz globalitatea problemelor administraiei publice, fondat n 1930, cu sediul la Bruxelles, poart denumirea Institutul Internaional de tiine Administrative. Aceast denumire tradiional exprim concepia potrivit creia administraia public constituie obiectul de studiu pentru o serie de tiine diferite. Este vorba de disciplinele care studiaz ansamblul organizrii i conducerii autoritilor i instituiilor administraiei publice, activitatea acestora, ntreaga problematic a dreptului administrativ, politica administrativ, precum i prile referitoare la administraie ale diferitelor tiine, cum sunt: filozofia administraiei, istoria administraiei, sociologia administraiei, psihologia administraiei etc. Autorii francezi utilizeaz sintagma tiin administrativ, care arat c exist o singur tiin care studiaz administraia public. Autorii anglo-saxoni folosesc expresia tiina administraiei publice, pentru a sublinia caracterul etatic al activitilor studiate. Autorii italieni i spanioli susin denumirea tiina administraiei, cu precizarea c este vorba de disciplina care cerceteaz, sub toate aspectele, fenomenul de administraie public. Se mai utilizeaz i sintagma tiina administrrii, ns este criticat ca fiind prea general, deoarece nu face distincia dintre sectorul public i sectorul privat. Fa de cele nvederate, considerm c denumirea cercetrii tiinifice dedicate fenomenului de administraie public trebuie s fac obiectul unei convenii terminologice, astfel nct interlocutorii s-i acorde aceeai semnificaie i comunicarea s nu aib de suferit. Opiunea noastr s-a oprit asupra denumirii tiina administraiei, deoarece exprim realitatea c este vorba de o tiin ce studiaz administraia i pentru c n limbajul comun prin administraie se nelege, n primul rnd, administraia public. O definiie a tiinei administraiei2, larg acceptat, este urmtoarea: tiina administraiei cerceteaz n totalitate activitatea i structura administraiei publice pentru mbuntirea acestora, n scopul realizrii optime a atribuiilor ce i revin i prin aceasta a intereselor generale ale societii, cu respectarea drepturilor i intereselor legitime ale administrailor. Se observ c aceast definiie a tiinei administraiei se fundamenteaz pe conceptul de administraie public n sensul su global, de unitate ntre formele de organizare i activitatea pe care acestea o desfoar. De asemenea, se observ c formula utilizat n definiie ...cerceteaz n totalitate activitatea i structura administraiei publice pentru mbuntirea acestora... este general i atotcuprinztoare, ceea ce face ca definiia s aib un coninut destul de vag. Dezavantajul unei asemenea definiii este c nu permite o delimitare riguroas a tiinei administraiei de celelalte tiine care studiaz administraia public. Avantajul este c n
1 2
Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.86-88. Ibidem, p.79; pp.81-84.
aceast definiie se poate include orice fel de cercetare util pentru mbuntirea administraiei publice. Un aspect important al tiinei administraiei este necesitatea i finalitatea1. tiina administraiei corespunde unei permanente i presante necesiti sociale, ceea ce face ca ea s aib un scop pragmatic, adic s urmreasc obinerea unor rezultate concrete de utilitate practic. tiina administraiei nu urmrete cunoaterea tiinific n sine, ci utilizarea resurselor tiinei pentru ndeplinirea misiunii sale sociale i anume ameliorarea vieii comunitii prin perfecionarea administraiei publice. Dar de ce ameliorarea vieii comunitii depinde de perfecionarea administraiei publice? Ei bine, pentru c administraia public este fora care trebuie s transpun n realitate valorile politice ale societii. Experiena istoric a demonstrat c nsui destinul unui stat are printre factorii determinani calitatea valorilor politice i capacitatea de transpunere n realitate a acestora. Astfel, apare evident necesitatea tiinei administraiei al crei scop este tocmai ridicarea i mbuntirea permanent a acestei capaciti. Pentru a corespunde necesitii sociale, tiina administraiei trebuie s studieze condiiile n care se pun problemele n administraia public. Cu alte cuvinte, este esenial examinarea mediului social, politic, juridic, economic etc. n care acioneaz administraia. Subliniem c studierea aspectelor juridice ale administraiei, chiar dac acestea au o importan incontestabil, nu este suficient. n tiina administraiei normele juridice nu sunt separate de mediul pentru care au fost elaborate i unde urmeaz a fi aplicate, pentru c numai aa poate fi neleas adevrata lor semnificaie. Realitile sociale din administraie, care urmeaz evoluia social, trebuie cercetate n dinamica lor. n prezent, mai mult ca oricnd, administraia public trebuie s fac fa cerinelor tot mai ample i mai complexe ale unei societi care se transform ntr-un ritm nemaintlnit i uneori ntr-un mod imprevizibil. Legat de scopul pragmatic al tiinei administraiei, nvederm c aceast tiin urmrete ca, printr-o activitate i structur raionale i eficace, precum i prin utilizarea unor criterii, reguli i metode tiinifice, administraia public s transpun n realitate ct mai fidel valorile politice, folosind resursele umane, materiale i financiare cu randament maxim. Se consider c n coninutul tiinei administraiei este obligatorie reflectarea unor factori caracteristici ai administraiei publice, de esen extrajuridic, determinai prin generalizarea experienei din acest domeniu i anume: 1. Factorul ordine. Factorul ordine este specific relaiilor umane dirijate ierarhic. Aceasta nseamn disciplin bazat pe dreptul de comand al efului i obligaia de supunere a subordonatului. Evident, pentru a asigura disciplina nu pot fi tolerate abaterile. Nu trebuie ns folosit abuziv sau iraional dreptul de comand deoarece nbue iniiativa i descurajeaz atitudinea participativ n vederea asigurrii bunului mers al activitii. 2. Factorul stabilizator. Administraia trebuie s prezinte stabilitate intern i s genereze stabilitate extern, prin asigurarea continuitii i previzibilitii serviciului public i aciunii administrative. Stabilitatea nu trebuie ns s se transforme n anchilozare prin refuzul schimbrilor necesare pentru adaptarea la dinamica realitii.
Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.78-80; pp.84-85. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
29
3. Factorul raional. Aciunea administrativ valoroas este generat de activitatea uman raional, adic fundamentat pe logic. Din acest motiv tiina administraiei este chemat s gseasc modalitile de eliminare a practicilor ilogice, mai ales a celor birocratice, n sensul peiorativ al termenului. 4. Factorul organizare. Activitatea administrativ, ca de altfel orice activitate, nu are eficien i eficacitate dac nu este organizat, sau cu alte cuvinte dac nu se coordoneaz comportamentul uman n vederea atingerii unui anumit obiectiv. Organizarea administrativ nseamn, n esen, proiectarea i asigurarea funcionrii unui sistem raional de relaii, att n interiorul administraiei ct i n raport cu mediul, dotat cu resursele necesare, n scopul ndeplinirii ireproabile a atribuiilor. Ideea general este clar i pare simpl, realizarea practic este ns foarte complicat, motiv pentru care s-a dezvoltat o adevrat tiin a organizrii, care are i o component dedicat administraiei publice. 5. Factorul conducere. Este evident c factorul conducere, n principal procesul decizional, este determinant pentru activitate administraiei publice i c mbuntirea aciunii administrative nu este posibil fr ameliorarea continu a procesului decizional la toate nivelurile. Acesta este motivul pentru care conducerea tiinific, raional i eficient este un vast domeniu de cercetare i pentru tiina administraiei. 6. Factorul eficien. Orice activitate raional tinde s dobndeasc rezultatele urmrite cu un consum ct mai redus de resurse umane, materiale i financiare. De aceea este necesar ca tiina administraiei s studieze procedeele prin care se poate realiza eficiena n administraia public, pe fondul preteniilor tot mai ridicate din partea administrailor. Economia de resurse n administraie nu trebuie s conduc ns la scderea eficacitii, adic la diferene inacceptabile ntre rezultatul urmrit i cel obinut. Ca principiu, administraia trebuie s-i realizeze atribuiile ct mai bine, manifestnd o permanent grij pentru cheltuirea banului public. 7. Factorul finalitate. tiina administraiei studiaz multilateral administraia public n scopul mbuntirii structurii i activitii acesteia. Aceste mbuntiri se fac pentru ca administraia public s-i poat ndeplini ct mai bine misiunea de a satisface interesul general al colectivitilor umane, cu respectarea intereselor individuale legitime ale administrailor. 8. Factorul integrator. Aciunea administrativ, pentru a satisface interesul general, trebuie s aib un caracter unitar, s fie relativ uniform pe ntreg teritoriul statului. Caracterul unitar al activitii administrative are un efect social unificator, de integrare. Caracterul unitar se exprim prin dirijarea centralizat a administraiei publice. Aceasta nu exclude deconcentrarea i descentralizarea1, pentru c acestea se realizeaz n limitele stabilite i sub controlul exercitat de autoritile centrale.
Reamintim c prin deconcentrare se nelege transferul de atribuii de la nivel central n favoarea structurilor teritoriale ale organelor administraiei publice centrale de specialitate, iar prin descentralizare se nelege transferul de atribuii de la nivel central n favoarea autoritilor administraiei publice locale.
1
Am evideniat aceti factori care fac parte din coninutul tiinei administraiei pentru a demonstra c formula utilizat de dreptul administrativ: Administraia public desfoar activitatea de organizare a executrii legii i de aplicare a legii n concret, dei perfect adevrat, reflect doar esena fenomenului, datorit gradului nalt de generalizare i abstractizare. Realitatea fenomenului de administraie public prezint o complexitate de caracteristici i aspecte concrete care nu sunt reflectate de aceast formul i care sunt studiate de tiina administraiei. Ultimul aspect pe care l analizm aici se refer la autonomia tiinei administraiei i conexiunile sale cu alte discipline. Pentru a avea statutul de tiin autonom tiina administraiei trebuie s ndeplineasc trei condiii: obiect propriu de cercetare, metode, capacitatea de a formula principii ale domeniului cercetat. Ei bine, tiina administraiei ndeplinete aceste condiii, dup cum vom arta n cele ce urmeaz. Astfel: A. Obiectul propriu de cercetare al tiinei administraiei este realitatea complex a activitii i structurii administraiei publice. Acest obiect de activitate cuprinde realitile administrative, sociale, politice, juridice, economice etc. B. Metodele utilizate de tiina administraiei sunt variate datorit varietii aspectelor pe care le prezint fenomenul de administraie public. Pentru o serie de metode de cercetare apartenena exclusiv la o anumit tiin este greu de susinut, iar altele provin din disciplinele cu care tiina administraiei este n conexiune. Important este s se aleg cea mai potrivit metod pentru soluionarea problemei abordate. Precizm c instrumentele logicii generale, raionamentul inductiv1 i raionamentul deductiv2 ocup un loc central. tiina administraiei este o tiin social experimental, care plecnd de la observarea realitii sociale formuleaz reguli i principii. C. Cea mai bun dovad c tiina administraiei are capacitatea de a formula principii este chiar existena acestora. Ele vor fi studiate ntr-un capitol urmtor, dar menionm exemplificativ: principiul autonomiei funcionale a administraiei publice, principiul conducerii centralizate i principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice. nvederm c n tiina administraiei, ca de fapt n toate tiinele sociale, principiile au valoare relativ, variabil n timp i spaiu. Ele reprezint concluzia general ntemeiat pe observarea activitilor i structurilor administrative dintr-un anumit stat, aflat ntr-un anumit stadiu de dezvoltare. Un exemplu de principiu recent este principiul subsidiaritii3.
Proces de cunoatere prin care studiul cazurilor particulare este utilizat pentru descoperirea caracteristicilor generale ale obiectului de studiu. Se realizeaz astfel trecerea de la particular la general. 2 Proces de cunoatere care, pe baza cunotinelor generale privind obiectul de studiu, determin caracteristicile cazurilor particulare. Se realizeaz astfel trecerea de la general la particular. 3 Principiul subsidiaritii este o regul de descentralizare a competenei, provenit din dreptul comunitar, determinat de o cerin democratic, potrivit creia deciziile trebuie s se ia la nivelul eficace cel mai apropiat de ceteni. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
31
3.2. Obiectul tiinei administraiei

n ceea ce privete obiectul tiinei administraiei, ne-am oprit la urmtoarea definiie1: Obiectul tiinei administraiei l constituie administraia public n ansamblul su, cu toate realitile, relaiile sociale i normele care o guverneaz. Obiectului tiinei administraiei prezint urmtoarele caracteristici importante: 1. Obiectul tiinei administraiei reunete o diversitate de fenomene i are o vast sfer de cuprindere. Administraia public este alctuit dintr-o multitudine de fenomene administrative a cror amploare i complexitate se afl ntr-o continu amplificare din cauza dezvoltrii economico-sociale accelerate. tiina administraiei trebuie s cuprind studiul tuturor acestor fenomene administrative, pentru c numai aa cercetrile teoretice pot s fundamenteze tiinific activitatea administraiei publice sub toate aspectele ei. n continuare, cercetrile cu caracter practic urmeaz s determine cele mai adecvate soluii concrete pentru mbuntirea activitii administrative. Un obiect sau domeniu de cercetare att de vast impune o structurare raional a tiinei administraiei. n acest sens, un autor2 propune sistematizarea tiinei administraiei n: A. Partea introductiv, care cuprinde filozofia administraiei; B. Partea general, care cuprinde: organizare i metode n administraia public, documentarea administrativ, decizia administrativ, operaiunile administrative i de tehnic administrativ. C. Partea special, cu urmtoarele ramuri: 1) Administraia public central, 2) Administraia public local, 3) Administraia public urban, 4) Administraia public rural, 5) Gestionarea resurselor umane din administraie, 6) Administraia nvmntului precolar, colar i universitar, 7) Administraia sanitar, 8) Administraia instituiilor de protecie social, 9) Administraia instituiilor culturale, 10) Administraia public a transporturilor terestre, 11) Administraia public a transporturilor fluviale, 12) Administraia public a transporturilor maritime, 13) Administraia public a transporturilor aeriene, 14) Administraia domeniului public, 15) Administraia public a telecomunicaiilor i tehnologiei informaiilor, 16) Administraia public a apelor, 17) Administraia public a resurselor minerale, 18) Administraia public a pdurilor, 19) Administraia penitenciarelor, 20) Administraia nvmntului etc. 2. Obiectul tiinei administraiei are un caracter dinamic, schimbtor. Administraia public evolueaz i se dezvolt odat cu progresul multilateral al societii. De asemenea, schimbrile n administraie sunt induse de condiiile politice, economice, tehnice, de mediu, demografice, financiare etc. Din acest motiv, tiina administraiei nu se nfieaz ca o colecie de reete imuabile, aplicabile oricnd i oriunde, pentru rezolvarea cazurilor particulare, ci ofer cadrul teoretic i metodologic adecvat pentru gsirea celor mai bune modaliti de rezolvare a problemelor concrete.
1 2
Mihai T. OROVEANU, op.cit., p.90. Ibidem, pp.93, 94.
3. tiina administraiei are un obiect de studiu complex. Aceasta nseamn c fenomenele de administraie public, pe care le cerceteaz, sunt uniti care conin componente de naturi diferite: umane, materiale, juridice, tehnologice, tehnice, financiare etc. De aceea i abordarea trebuie s fie complex i multilateral. De pild, pentru a stabili dac un organ al administraiei publice funcioneaz n mod raional, eficace i eficient se cerceteaz dac rezultatele obinute corespund sarcinilor primite, dac activitatea este conform cu normele juridice, dac finanarea a fost asigurat i derulat corect, dac rezultatele obinute justific resursele consumate. n aceast situaie, urmeaz a fi rezolvate probleme de tiina administraiei, drept administrativ, drept financiar, economie i sociologie, iar apoi rezultatele trebuie reunite ntr-o sintez coerent.
3.3. Metoda n tiina administraiei

Studiul metodelor folosite de tiina administraiei nu poate evita o scurt analiz teoretic general a acestora, pentru a avea o baz pentru prezentarea metodelor concrete, practice utilizate de aceast tiin. 3.3.1. Cteva aspecte de metodologie1 n primul rnd, se impun cteva precizri terminologice. Prin metod, n general, se nelege cale de urmat, n sensul de succesiune coerent de procedee i operaiuni folosit pentru atingerea unui obiectiv. Metoda tiinific sau metoda de cunoatere reprezint un set de reguli pe care cercettorul le utilizeaz pentru dezvoltarea cunoaterii tiinifice. Ea nseamn un mod organizat i sistematic de gndire i activitate i implic o direcie ce poate fi definit i urmat cu regularitate n procesele mintale de cunoatere. Metoda nu caut soluii, ci ofer modalitatea de a le gsi. Metodologia este studiul teoretic al metodelor, pentru a elabora cele mai bune modaliti de cercetare sau rezolvare a problemelor. Ea este unitar deoarece coninutul su este independent de obiectul cercetrii i integreaz cunotinele dobndite asupra metodelor ce se aplic n toate disciplinele tiinifice, constituind astfel procesul intelectual al oricrei cunoateri. Finalitatea sa const n a contribui la o mai bun cunoatere pentru a se putea aciona mai bine. Sau, mai explicit, metodologia are ca scop crearea celor mai bune mijloace de cunoatere, pentru ca prin acestea s ajung la cunotinele valoroase pe baza crora pot fi elaborate cele mai bune modaliti de aciune n vederea atingerii obiectivelor urmrite. Exist astfel o metodologie a cunoaterii i o metodologie a aciunii. Datorit caracterului ei pragmatic, tiina administraiei utilizeaz att metodele de cunoatere ct i metodele de aciune. Prin metodele de cunoatere investigheaz realitile administraiei publice, iar prin metodele de aciune ofer instrumentele de intervenie cele mai potrivite pentru realizarea sarcinilor administraiei. A aplica metodologia cunoaterii la obiectul de cercetare administraia public nseamn a construi un sistem coerent de investigare, care s asigure posibilitatea de a percepe i a nelege realitatea administrativ. A percepe, a sesiza cu ajutorul gndirii, nseamn delimitarea domeniului de investigare i descoperirea elementelor componente i a relaiilor dintre ele. A nelege este actul mintal de a stabili semnificaiile i relaiile cauzale ale
Termenul metodologie are mai multe nelesuri: 1. tiin, parte a filozofiei, care se ocup de analiza teoretic a metodelor de cunoatere; 2. Totalitatea metodelor de cercetare folosite ntr-o tiin; 3. Metoda de cunoatere cea mai general. Noi avem n vedere sensul de analiz teoretic a metodelor de cunoatere. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
1
33
realitii investigate. Pe baza perceperii i nelegerii se pot face generalizri care permit formularea unor principii. O problem a tiinei administraiei este aceea c nu se poate lipsi de cercetarea din interior. Dar prin situarea n interiorul administraiei, observatorul i pierde o parte din obiectivitatea, din imparialitatea tiinific. Intrnd n contact cu oamenii din administraie, cercettorul nu poate evita anumite simpatii i antipatii care i influeneaz judecile. O alt dificultate const n faptul c administraia public, ca organism viu, se apr mpotriva unui observator din afar. O atitudine tipic a membrilor oricrei organizaii este aceea de a ascunde aspectele negative din activitate, de teama consecinelor pe care le-ar putea suporta dac aceste aspecte ar fi descoperite. n acest sens, funcionarii publici invoc deseori secretul de serviciu sau secretul profesional. Cercettorul care studiaz administraia public are de rezolvat dou probleme prealabile: el trebuie s delimiteze domeniul de studiu i s stabileasc tehnicile de investigare. Delimitarea domeniului de studiu nu este altceva dect alegerea fenomenului administrativ care urmeaz a fi studiat. Dup ntinderea domeniului de studiu, exist studii pariale i studii globale. Studiile pariale au n vedere doar o anumit component a sistemului administrativ. n aceast categorie intr monografiile care studiaz un anumit serviciu, o anumit autoritate a administraiei publice centrale sau locale, o categorie sau corp de funcionari etc. Studiile globale au un caracter general; ele urmresc cunoaterea caracteristicilor ntregului sistem administrativ. Aceste dou categorii de studii se afl n relaii de interdependen. Nu se poate elabora un studiu global fr a se ntemeia pe cercetri monografice. Dar i monografiile trebuie s utilizeze studiile globale pentru a se ncadra ntr-o viziune de ansamblu asupra administraiei publice. In ceea ce privete tehnicile de investigaie, tiina administraiei utilizeaz tehnicile de cercetarea ale celorlalte tiine sociale, adaptate scopurilor sale. 3.3.2. Metode de cunoatere n tiina administraiei, ca de altfel n orice tiin, cercetarea parcurge urmtoarele etape: formularea problemei i a ipotezelor de lucru; observarea faptelor i fenomenelor precum i studiul materialului documentar referitor la ele; analiza datelor obinute, clasificarea lor i verificarea ipotezelor; generalizarea concluziilor i elaborarea unei teorii pe baza ipotezelor de lucru confirmate. Formularea problemei nu este altceva dect definirea obiectivului cercetrii. n aceast etap, metoda este orientat spre scopul urmrit. Un obiectiv bine definit este indispensabil pentru determinarea celor mai adecvate tehnici de investigaie i o condiie pentru reuita demersului tiinific. Ipoteza de lucru este ansamblul aspectelor sau condiiilor fenomenului administrativ studiat considerate adevrate, pe baza crora se desfoar cercetarea. Modul n care se stabilesc aceste condiii este esenial pentru valoarea rezultatelor obinute. Cercettorul trebuie s fie circumspect cu privire la veridicitatea ipotezelor. Dac analiza faptelor le infirm, ele trebuie abandonate deoarece ipotezele false duc ntotdeauna la concluzii false. Observarea sau constatarea faptelor administrative utilizeaz o gam divers de procedee dintre care menionm: procedeele statistice, procedeele sociologice i analiza documentelor administrative.
Procedeele statistice de cercetare a faptelor pot fi utilizate cu succes pentru cunoaterea realitilor de natur cantitativ. Ele conduc la rezultate utile i convingtoare, dar nu pot fi aplicate dect aspectelor cuantificabile. Cele mai utilizate procedee sociologice sunt anchetele. Ancheta permite obinerea unor date i proporii cantitative cu privire la unele aspecte pentru care nu exist uniti de msur. Ancheta se face pe baza unui chestionar care conine o serie de ntrebri privind fenomenul cercetat. ntrebrile trebuie s se refere la probleme ct mai concrete, s aib legtur ntre ele, s fie lipsite de echivoc, s nu se preteze la interpretri diferite i s nu sugereze rspunsurile. La aceste chestionare vor fi invitate s rspund persoanele din colectivitatea investigat. Prin prelucrarea rspunsurilor obinute se poate ajunge la date semnificative despre fenomenul studiat. Atunci cnd este vorba de colectiviti umane mari, cuprinderea n anchet a tuturor indiviziulo care la alctuiesc nu este posibil. De aceea, n aceste situaii se recurge la eantioane. Pentru a se ajunge la generalizri valabile, eantioanele trebuie s fie reprezentative, adic persoanele cuprinse n anchet trebuie s reflecte ct mai fidel opiniile colectivitii studiate. Analiza documentelor administrative const n examinarea, din diferite perspective, a actelor oficiale ale administraiei studiate. Actele oficiale exprim ntr-o msur important activitatea acesteia. Documentele administraiei sunt de dou categorii: documente care se adreseaz terilor, publicului n special, i documente de uz intern. Ambele conin informaii deosebit de preioase pentru cercettor. Din acest motiv, cercettorul trebuie s aib acces nengrdit la documentele administrative, ceea ce nu este ntotdeauna uor. Pentru a se proteja, administraia are uneori tendina de a ascunde documentele stnjenitoare, sub pretextul secretului de serviciu sau al protejrii datelor cu caracter personal. Mai trebuie menionat c cercettorul trebuie s utilizeze cu precauie rapoartele si informrile elaborate de administraie, pentru c uneori sunt ntocmite pentru a justifica activitatea autoritii sau funcionarului public, chiar dac, n realitate, aciunea a fost eronat sau necorespunztoare. n legtur cu observarea faptelor administrative, conteaz foarte mult i durata cercetrii. Astfel, studiul se poate face ocazional, la un moment dat, fr o anumit periodicitate sau se poate face sistematic, cu o anumit periodicitate ntr-un interval de timp ndelungat, cum este, de pild, cazul raportrilor statistice periodice. Cercetarea ocazional permite cunoaterea situaiei de fapt a fenomenului cercetat la momentul cercetrii. Rezultatele astfel obinute au un caracter static. Pentru a studia dinamica fenomenului administrativ, tendinele sale de dezvoltare, este nevoie de cercetri sistematice. Generalizrile, care conduc la descifrarea unor principii i la elaborarea unor teorii, se obin cu mijloacele logicii generale, n special cu ajutorul raionamentului inductiv. Astfel, dac ntr-un numr suficient de mare de cazuri particulare se observ aceeai caracteristic, se poate susine c aceasta este comun tuturor cazurilor de acelai fel. Trebuie ns evitate denaturrile. Dac n locul confruntrii ample i riguroase a faptelor se folosesc exemple ntmpltoare, cazuri disparate, cu ajutorul acestora pot fi susinute orice teorii, ceea ce nu folosete cunoaterii tiinifice. Din multitudinea metodelor de cunoatere care pot fi utilizate n tiina administraiei menionm dou, care sunt frecvent ntlnite, i anume metoda studiului de caz i metoda comparativ.
35
Studiul de caz1 const n analizarea unei probleme reale din viaa administraiei i organizarea unei dezbateri pentru determinarea celei mai bune soluii, potrivit unui criteriu, i, eventual, pentru stabilirea unor msuri de mbuntire a activitii. Soluiile astfel determinate vor fi utilizate pentru rezolvarea problemelor viitoare de acelai fel. Cazurile studiate pot fi de interes general, cum este de pild un plan de urbanism, sau pot fi cazuri particulare, cum este revocarea unui funcionar sau petiia unui administrat. Cazul poate fi studiat i dezbtut n cadrul unei structuri administrative sau ntr-o instituie de nvmnt. Metoda comparativ const n stabilirea asemnrilor i deosebirilor dintre dou sau mai multe fenomene administrative, analizarea acestora i formularea unor concluzii pe baza lor. Primul pas al metodei comparative este determinarea termenilor comparaiei, adic a fenomenelor administrative care se compar. Termenii trebuie s fie comparabili, adic trebuie s aib suficiente elemente comune pentru ca asemnrile i deosebirile dintre ei s aib semnificaie tiinific. Urmeaz stabilirea schemei comparative, adic a aspectelor sub care se analizeaz termenii de comparat. Se trece apoi la stabilirea asemnrilor i deosebirilor, pentru ca n final s se fac bilanul comparativ (sinteza asemnrilor i deosebirilor) pe baza cruia se formuleaz concluziile. Se pot compara, de exemplu, acte i fapte administrative, structuri ale administraiei publice, de acelai gen, dintr-o anumit ar sau din mai multe ri etc. 3.3.3. Metode de aciune Metodele de aciune sau, cu alte cuvinte, mijloacele de intervenie folosite pentru realizarea, n cele mai bune condiii, a sarcinilor administraiei publice se aleg potrivit resurselor disponibile i realitilor sociale. Exist metode de aciune n interiorul administraiei, pentru mbuntirea propriei activiti i metode de aciune n relaiile cu administraii. Dup cum se tie, activitatea administraiei publice se desfoar, prin definiie, n regim de putere public, adic prin acte unilaterale care stabilesc diverse obligaii pentru administrai. Aceste obligaii se traduc n plan social prin comportamentele umane urmrite de administraie. Pentru nfptuirea acestor comportamente exist dou alternative fundamentale i mai multe combinaii ale acestora, n diferite proporii, i anume constrngerea i convingerea. Prin constrngere, se asigur comportamentul urmrit de administraia public sub ameninarea unor sanciuni sau a executrii silite, care poate ajunge pn la intervenia fizic direct. Prin convingere, comportamentul urmrit de administraie se realizeaz de bun voie i uneori chiar din propria iniiativ a administrailor, pe baza unor stimulente. Modalitatea tradiional i indispensabil a administraiei publice de influenare a comportamentului uman este constrngerea. Constrngerea mbrac forme diverse i, de regul, d rezultate i este relativ simplu de aplicat. n regimurile democratice se evit, pe ct posibil, formele de constrngere extreme i anume constrngerea fizic direct i intervenia n for. Convingerea prezint avantajul c dezvolt spiritul civic, atitudinea civic, adic participarea cetenilor la rezolvarea problemelor comunitii, la realizarea sarcinilor administraiei publice, ceea ce constituie un deziderat major al regimurilor democratice. Convingerea se poate realiza pe dou ci:
1
Este echivalentul studiului speelor n drept.
motivarea i acordarea de recompense. Motivarea const n explicarea necesitii i utilitii realizrii sarcinilor administraiei i se bazeaz pe o bun comunicare public i pe fora argumentaiei raionale. n ceea ce privete recompensele, acestea pot fi morale sau materiale. Recompensele morale constau n valorizarea, n faa opiniei publice a comportamentului dorit de administraie. Un exemplu n acest sens este evidenierea n cadrul unor adunri sau n pres a aciunilor de voluntariat sau a manifestrilor de responsabilitate civic. n cazul recompenselor materiale, comportamentul dorit este obinut sub influena unor avantaje economice, cum este, de pild, acordarea unor reduceri de impozite celor care le pltesc pn la o anumit dat. Dintre metodele practice de aciune, utilizate frecvent n interiorul administraiei publice, vom prezenta: metoda reglementrii organizrii i funcionrii instituiei, metoda planificrii activitii, metoda edinelor, metoda raionalizrii circuitului documentelor i metoda formularelor tipizate. 1. Metoda reglementrii organizrii i funcionrii instituiei. Aceast metod const n reglementarea de detaliu printr-un act normativ cu caracter intern, denumit de obicei Regulament de organizare i funcionare a activitii unei autoriti sau instituii a administraiei publice. Regulamentul de organizare i funcionare este instrumentul principal pentru organizarea unei activiti raionale a instituiei administrative. Pe baza lui se poate constata dac un funcionar nu i-a fcut datoria, dac i-a depit atribuiile sau dac a comis abuzuri. Atragem ns atenia c aceast metod d rezultate doar dac regulamentul de organizare i funcionare se respect cu strictee i ine pasul cu toate modificrile pe care le parcurge instituia. n caz contrar, devine o simpl form fr fond lipsit de valoare. Este absolut necesar ca la elaborarea sau modificarea regulamentului de organizare i funcionare s se in cont de experiena administrativ. Mai precis, normele regulamentare trebuie s valorifice practicile care au dat satisfacie i s caute eliminarea dificultilor ntmpinate n activitatea anterioar. Coninutul regulamentelor de organizare i funcionare ale diverselor autoriti i instituii publice este diferit, potrivit misiunii i competenelor ce le revin. Structura acestor regulamente este ns asemntoare, deoarece cerinele bunei organizri impun anumite reguli i elemente componente comune. Astfel, dintr-un regulament de organizare i funcionare, de bun calitate, nu pot lipsi: a. Enunarea principiilor care stau la baza regulamentului. b. Reglementrile privind structura instituiei i relaiile din cadrul acesteia. Cu privire la relaiile ierarhice trebuie nscris regula de aur Subordonatul primete dispoziii de la un singur ef. c. Reglementrile privind competena compartimentelor funcionale i atribuiile personalului. d. Reglementrile privind categoriile de documente utilizate i procedurile de elaborare a acestora. e. Reglementrile privind circuitul i urmrirea corespondenei. f. Reglementrile privind drepturile i obligaiile personalului cu funcii de conducere. g. Reglementrile privind suplinirea persoanelor absente. h. Reglementrile privind responsabilitile pentru asigurarea respectrii regulamentului de organizare i funcionare. i. Reglementrile privind consecinele nclcrii regulamentului de organizare i funcionare.
37
Pe baza regulamentului de organizare i funcionare, se ntocmete fia postului care este actul prin care se stabilesc la modul concret i personal, pentru fiecare salariat, obligaiile de serviciu. Pentru a vedea cum este n realitate un regulament de organizare i funcionare, vom prezenta Regulamentul de organizare i funcionare a aparatului de specialitate al Consiliului Judeului Galai, aprobat prin Hotrrea Consiliului Judeului Galai nr.530 din 14 noiembrie 20071. Acest regulament este sistematizat n patru capitole i are urmtorul coninut: Capitolul I. Dispoziii generale. Acest capitol cuprinde: definiia aparatului de specialitate al Consiliului Judeului Galai, definiia regulamentului de organizare i funcionare a aparatului de specialitate al Consiliului Judeului Galai, precizarea cmpului de aplicare a regulamentului, precizarea coninutului regulamentului, convenii terminologice i principiile care stau la baza regulamentului. Aceste principii sunt: Principiul legalitii. Potrivit acestui principiu: organizarea i funcionarea aparatului de specialitate trebuie reglementat n detaliu, potrivit legislaiei n vigoare, astfel nct ntreaga activitate s se desfoare cu respectarea legii; reglementrile stabilite prin regulament trebuie riguros respectate de ctre tot personalul, ncepnd cu cel mai nalt nivel de conducere; compartimentele funcionale i personalul au obligaia s acioneze pentru realizarea atribuiilor legale de serviciu; carena n realizarea acestor atribuii, precum i depirea lor atrag rspunderea juridic. Principiul celeritii i al eficacitii: Aciunea administrativ trebuie s intervin la momentul oportun, fr tergiversri i trebuie s aib capacitatea de a conduce la rezolvarea efectiv a problemelor. Principul continuitii serviciului public: aparatul de specialitate trebuie s funcioneze conform unui program de lucru adaptat cerinelor continuitii vieii sociale, pe ntreaga durat a anului, fr perioade de ntrerupere. Principiul conducerii ierarhice: eful are dreptul i responsabilitatea de a dispune, corelativ cu obligaia subordonatului de a executa dispoziiile primite. Principiul responsabilitii personale: personalul instituiei, indiferent de nivelul funciei, rspunde pentru modul de ndeplinire a ndatoririlor de serviciu. Principiul asigurrii atitudinii participative a personalului: modul de organizare a activitii i comportamentul factorilor de conducere trebuie s induc personalului sentimentul responsabilitii, pe cel al utilitii muncii pe care o presteaz i s i stimuleze iniiativa de a participa la rezolvarea problemelor cu care se confrunt instituia. Principiul mbuntirii continue a calitii serviciului public. Acest principiu prescrie analiza sistematic a activitii desfurate, n vederea determinrii deficienelor i a cauzelor generatoare, iar apoi luarea msurilor pentru nlturarea acestora. Principiul reaciei prompte la noile solicitri. Conform acestui principiu, trebuie urmrit permanent apariia noilor cerine de aciune administrativ, iar pe aceast baz, se organizeaz i se desfoar cu promptitudine activitile corespunztoare.
Poate fi gsit pe site-ul Consiliului Judeului Galai, www.cjgalati.ro
Principiul evitrii subrogrii de competen: superiorul ierarhic nu se va substitui n aciune subordonatului, dect n caz de deficien grav. Principiul suplinirii n serviciu. Potrivit acestui principiu, pentru fiecare funcie de conducere trebuie s existe un nlocuitor i colectivele compartimentelor funcionale trebuie s fie capabile s preia lucrrile colegilor indisponibili. Capitolul II. Reguli privind competenele i atribuiile. n primul articol al acestui capitol se clarific dou concepte importante: competena profesional i competena de serviciu. Astfel, se arat c prin competen profesional se nelege totalitatea cunotinelor, abilitilor i deprinderilor necesare pentru exercitarea unei anumite funcii publice. Competena de serviciu, sinonim cu atribuia de serviciu este abilitarea i totodat obligaia ce revine unui compartiment funcional sau unui funcionar de a realiza anumite activiti riguros determinate. Atribuia de serviciu constituie o parte a activitii desfurate pentru realizarea competenei instituiei, sintagm prin care se nelege totalitatea atribuiilor legale ale instituiei. n continuare, se precizeaz modul n care se stabilesc atribuiile de serviciu, precum i exigena ca stabilirea atribuiilor de serviciu s se fac astfel nct s se asigure un echilibru ntre amploarea i exigenele aciunii i resursele alocate, urmrindu-se o ncrctur pe ct posibil uniform pe compartimente i persoane. Se precizeaz apoi atribuiile de serviciu eseniale comune ale directorilor i celorlali efi de compartimente funcionale, dup cum urmeaz: exercit drepturile de conducere ierarhic asupra personalului din subordine; realizeaz, n limitele reglementrilor n vigoare, orice activitate pe care o consider necesar pentru asigurarea bunei funcionri a structurii pe care o conduc; acioneaz i rspund pentru realizarea tuturor atribuiilor compartimentelor funcionale din subordine. n finalul capitolului, se arat c atribuiile de serviciu ale tuturor salariailor se stabilesc prin fia postului, care trebuie s fie clar, concis i lipsit de echivocuri. Capitolul III. Organizarea aparatului de specialitate al consiliului i reglementarea relaiilor de serviciu. Este capitolul care deine ponderea n economia regulamentului, coninnd 23 articole, din totalul de 37, grupate n 13 subcapitole. Dintre acestea, primul i cel mai important cuprinde reglementrile generale privind organizarea i relaiile de serviciu (10 articole). Celelalte 12 subcapitole, care au fiecare cte un singur articol, dar de mare ntindere, conin inventarul detaliat al atribuiilor fiecrui compartiment funcional. Dintre aspectele generale privind organizarea aparatului de specialitate al consiliului i reglementarea relaiilor de serviciu, menionm urmtoarele: A. Organizarea aparatului de specialitate este exprimat prin: a) organigram i reglementrile privind relaiile de serviciu; b) atribuiile compartimentelor de specialitate. Organigrama aparatului de specialitate este reprezentarea grafic a modului de structurare a resurselor umane pe compartimente funcionale i a principalelor relaii ierarhice. Compartimentele funcionale sunt: direcia, serviciul i biroul. Direcia poate cuprinde mai multe servicii, birouri i compartimente. De asemenea, se pot organiza servicii, birouri i compartimente n afara direciilor. Direcia este condus de un director sau, dup caz, de un director i de unul sau mai muli directori adjunci, serviciul este condus de un ef de serviciu i biroul este condus de un ef de birou.
39
Direciile, serviciile i birourile se constituie n conformitate cu reglementrile n vigoare. Denumirea compartimentelor funcionale trebuie sa exprime sintetic principalele atribuii pe care acestea le exercit. n cadrul organigramei, compartimentele i unele funcii de conducere sunt reprezentate prin dreptunghiuri n care se nscrie denumirea compartimentului, respectiv a funciei. n partea stng a dreptunghiului, care reprezint un compartiment, se nscrie ntr-o coloan numrul total de personal, numrul funciilor de conducere i numrul funciilor de execuiei. Dreptunghiurile sunt unite prin linii care reprezint relaiile de subordonare. Pot fi folosite i linii punctate care reprezint relaii de subordonare posibile, care se stabilesc n concret potrivit necesitilor, de ctre factorii responsabili implicai, cu aprobarea preedintelui. B. Pe baza organigramei se ntocmete statul de funcii, care este tabelul ce cuprinde denumirea funciei, gradul profesional, condiiile de studii, pentru toate posturile din cadrul aparatului de specialitate, grupate pe compartimente funcionale. C. Pe baza statului de funcii, a situaiei concrete a fiecrui salariat i a reglementrilor legale n materie, se ntocmete statul nominal de personal, care este tabelul ce cuprinde, pentru toi salariaii, grupai pe compartimente, numele i prenumele, nivelul i felul studiilor, vechimea, funcia i gradul profesional sau treapta profesional, salariul de baz, indemnizaiile, sporurile i alte drepturi salariale. D. Relaiile de serviciu sau funcionale sunt de trei tipuri: a) relaii ierarhice, b) relaii de colaborare, c) relaii colegiale. Relaiile ierarhice sunt relaiile care se stabilesc, n timpul serviciului, ntre orice persoan cu funcie de execuie i, mai nti cu eful direct, iar n continuare, din aproape n aproape, cu toi efii acestuia, pn la preedinte. Acest tip de relaii au la baz regula: un subordonat primete dispoziii de la un singur ef. De principiu, subordonatul are obligaia s execute numai dispoziiile efului direct. Totui, orice factor de conducere poate apela la orice funcionar de rang inferior, care nu i este subordonat, acesta fiind obligat s dea curs solicitrii, dar numai dup informarea efului direct i dac acesta i d acordul. Dac eful direct nu i d acordul, va lua el nsui legtura imediat cu factorul de conducere respectiv, pentru a clarifica situaia. n caz de dezacord, factorul de conducere nu poate trece peste hotrrea efului direct, dac acesta nu i este subordonat, dect cu consimmntul preedintelui. Dac eful direct nu este prezent n momentul solicitrii, funcionarul de rang inferior va da curs apelului factorului de conducere dup ce l informeaz n prealabil, dac se afl ntr-o asemenea situaie, c trebuie s ntrerup o lucrare urgent dat de eful direct. n acest caz, dac factorul de conducere persist n solicitare, rspunderea pentru eventualele consecine ale ntreruperii lucrrii urgente revine acestuia. Funcionarul de rang inferior va informa despre aceast situaie, n cel mai scurt timp posibil, eful direct. Relaiile de colaborare sunt relaiile care se stabilesc ntre funcionari pentru realizarea, prin aport comun, a unui anumit obiectiv. Aceste relaii se stabilesc ntre funcionarii aceluiai 40 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
compartiment funcional, ntre factorii de conducere sau ntre membrii echipelor create pentru realizarea unei sarcini precise. Colaborarea presupune schimbul liber de opinii, de pe poziii de egalitate. n cazul echipelor, este necesar i un coordonator cu o competen profesional recunoscut i capabil s integreze eforturile membrilor. Relaiile colegiale sunt toate relaiile neformale de colaborare ntre salariaii instituiei, care se stabilesc pe timpul serviciului. Aceste relaii trebuie s respecte dou condiii: s nu contravin regulamentului i s nu duneze serviciului. E. Titularii drepturilor i obligaiilor de putere ierarhic sunt: preedintele, vicepreedinii i secretarul judeului, pentru compartimentele funcionale pe care le coordoneaz potrivit organigramei; directorii, efii de serviciu i efii de birou pentru personalul din subordine. F. Directorii, efii de serviciu i efii de birou au autoritatea conferit de lege i de prezentul regulament asupra funcionarilor direct subordonai i rspund pentru realizarea tuturor atribuiilor ce revin structurii funcionale pe care o conduc. Aceast rspundere nu exclude rspunderea direct a funcionarilor din subordine. Directorii adjunci din cadrul direciilor sunt parteneri ai directorilor n urmrirea ndeplinirii sarcinilor. Din aceast calitate rezult dou consecine eseniale: a) directorul adjunct trebuie s cunoasc problemele direciei pentru a putea oricnd suplini directorul, b) directorul adjunct conlucreaz cu directorul pentru rezolvarea problemelor stabilite de comun acord. Nenelegerile dintre director i directorul adjunct se arbitreaz de coordonator sau de preedinte, dup caz. G. Inegalitatea ierarhic nu afecteaz n nici un fel egalitatea deplin a funcionarilor sub aspectul drepturilor i ndatoririlor ceteneti. n raporturile de serviciu dintre funcionarii de rang superior i cei de rang inferior, precum i n raporturile dintre funcionarii de acelai rang, fiecare trebuie s respecte demnitatea celuilalt. n relaiile de serviciu se folosete, de regul, pronumele de politee. n caz contrar, funcionarul de rang inferior este ndreptit s foloseasc, n relaia cu funcionarul de rang superior, acelai mod de adresare pe care l folosete acesta, sau s pretind folosirea pronumelui de politee. H. n relaiile de serviciu sunt interzise cu desvrire manifestrile emoional de genul ipetelor, insultelor sau injuriilor, indiferent de situaie i de nivelul funciei deinute. Sunt de asemenea, interzise hruirea i icanarea funcionarilor, prin orice mijloace. I. Pentru rezolvarea unor probleme deosebite se pot organiza, prin dispoziie a preedintelui echipe de lucru pluridisciplinare care fiineaz pn la rezolvarea problemei pentru care au fost create. Atribuiile i modul de lucru al acestor echipe se stabilesc prin dispoziiei a preedintelui. Precizm c n subcapitolul din regulament, care cuprinde aspectele generale privind organizarea aparatului de specialitate al consiliului i
41
reglementarea relaiilor de serviciu, mai sunt reglementate suplinirile i obligaiile generale comune tuturor compartimentelor funcionale. Capitolul IV. Dispoziii finale are doar trei articole. n primul se precizeaz c problemele legate de interpretarea regulamentului se soluioneaz prin dispoziie a preedintelui, n al doilea se subliniaz c nclcarea regulamentului atrage rspunderea disciplinar, iar cel de-al treilea conine dispoziia c responsabilitatea pentru asigurarea respectrii regulamentului revine Preedintelui Consiliului judeului Galai. n afara de Regulamentul de organizare i funcionare a aparatului de specialitate al Consiliului Judeului Galai, mai exist un aa numit Regulament intern, cu un caracter heterogen, care cuprinde: - reguli privind protecia, igiena i securitatea n munc, - reguli privind respectarea principiului nediscriminrii i nlturrii oricrei forme de nclcare a demnitii; - enumerarea drepturilor i obligaiilor funcionarilor publici i ale personalului contractual, - procedura de soluionare a cererilor i reclamaiilor individuale ale salariailor, - reguli de disciplina muncii, - enumerarea abaterilor i sanciunilor disciplinare, - procedura disciplinar, - procedura de soluionare a petiiilor, - procedura privind liberul acces la informaiile de interes public, - enumerarea categoriilor de acte utilizate de instituie i regulile de elaborare i emitere a acestora. Exemplul prezentat demonstreaz elocvent utilitatea metodei reglementrii organizrii i funcionrii instituiei, sub condiia asigurrii respectrii stricte a regulamentului de organizare i funcionare i a celorlalte reglementri interne, n primul rnd i mai ales de ctre factorii de conducere, ncepnd cu cel mai nalt nivel. 2. Metoda planificrii activitii1 n ordine cronologic, prima funciune2 principal a administraiei este aceea de a prevedea, de a pregti viitorul prin alctuirea unui plan sau program de activitate. n activitatea administraiei publice, ca de altfel i n activitatea administraiei private, se pot distinge trei faze: a) Stabilirea sarcinilor sau a obiectivelor care urmeaz a fi ndeplinite prin alctuirea planului de activitate, realizndu-se astfel funciunea de prevedere n procesul de administrare. Pentru a putea prevedea logica impune parcurgea a trei etape: prognoza, planificarea i programarea. Prognoza este etapa de determinare a variaiilor viitoare ale parametrilor mediului, n general, i ale variaiei preteniilor asupra administraiei, n special. Planificarea este decizia prin care se stabilesc obiectivele sau sarcinile n timp. Programarea const n determinarea operaiunilor concrete, care trebuie efectuate pe termen scurt, pentru realizarea obiectivelor planificate. b) Realizarea planului de activitate prin funciunile de organizare, conducere i coordonare. c) Verificarea sau urmrirea ndeplinirii planului, prin intermediul funciunii de control.
1 2
Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.107, 108. n sensul de proces care asigur funcionarea.
Metoda planificrii activitii prezint importan i pentru c ea creeaz, implicit, criteriile de apreciere a calitii activitii instituiei administrative n cauz sau, cu alte cuvinte, criteriile de performan. La ntocmirea planului trebuie respectare cteva reguli reieite din practic, dintre care menionm: Coninutul planului trebuie s fie n concordan cu resursele reale ale instituiilor administrative: nici sub posibiliti, nici excesiv de ncrcat. Deoarece modalitatea ndeplinirii planului constituie un criteriu de performan a instituiei administrative, personalul acesteia are tendina de a ntocmi un plan sub posibiliti. Evitarea unei asemenea situaii ine de responsabilitatea conducerii i a organului ierarhic superior. La alctuirea planului trebuie avut n vedere pstrarea unei rezerve. Practica a demonstrat c planurile ntocmite la limit, adic fr o rezerv, pot fi periclitate de cea mai nensemnat deficien. Pe parcursul ndeplinirii planului trebuie evitate falsele economii. Nu poate fi considerat economie neconsumarea unor resurse ca urmare a nendeplinirii unor sarcini. Asemenea economii produc prejudicii deoarece ele diminueaz posibilitile de satisfacere a cerinelor sociale care se exercit asupra administraiei. O economie este real numai atunci cnd sarcina de plan a fost ndeplinit i s-au consumat mai puine resurse dect au fost prevzute. 3. Metoda edinelor edina este o metod de organizare a activitii care const n convocarea unei ntruniri, ntr-un anumit loc, la o anumit dat i or, a persoanelor interesat de o anumit tematic. edina ca metod de organizare a activitii nu trebuie confundat cu edina form de lucru a unui organ colegial. Aceasta din urm este, de regul, strict reglementat de lege i are scopul de a adopta hotrri. Dup obiectivul urmrit, edinele se mpart n dou categorii: - edine de dezbatere, - edine de informare. edina de dezbatere este o metod de coordonare, de armonizare a aciunilor care contribuie la desfurarea unei activiti sau de asigurare a unei practici unitare. n cadrul ei se urmrete armonizarea opiniilor personalului dintr-un compartiment funcional sau armonizarea poziiilor instituiilor administrative care contribuie la realizarea unei anumite activiti, prin intermediul unor discuii libere. edina de informare este o metod de comunicare, prin care se transmit, de pe poziii de autoritate, informaii i clarificri necesare pentru bunul mers al activitii. n practic se ntlnesc i edine care urmresc ambele obiective. Utilizat n limite raionale i bine organizat edina este o metod indispensabil pentru activitatea administraiei publice. n practic ns se constat un numr excesiv de edine, precum i realitatea c de multe ori edinele nu sunt bine organizate, ceea ce le transform n pierdere de timp. Funcionarii de conducere, mai ales, consum o mare parte a timpului de lucru cu edinele inutile. Reuita unei edine depinde de pregtirea ei i de cine i cum o conduce. Buna pregtire a unei edine presupune respectarea unor reguli i anume:
43
scopul, care determin tematica edinei, trebuie stabilit clar i precis, trebuie s fie necesar pentru bunul mers al activitii i s nu poat fi atins, n mod raional, prin utilizarea altei metode; - lucrrile edinei vor avea la baz materiale clare i bine fundamentate; - vor fi convocate numai persoane interesate de tematica edinei, - convocarea edinei i difuzarea materialelor trebuie fcute n timp util, pentru a da posibilitatea participanilor s se pregteasc; n convocare se precizeaz scopul urmrit, ordinea de zi i participanii; - trebuie prestabilit durata aproximativ a edinei. A doua condiie, pentru reuita unei edine este alegerea celui care o conduce. Este de dorit ca edina s fie condus de o persoan carismatic, bun cunosctoare a problemelor ce se discut. Conductorul edinei trebuie s resping tot ce nu este legat de scopul pentru care a fost convocat, s stimuleze interveniile concise i convingtor argumentate i s nu permit polemici asupra unor aspecte care necesit verificri. n urma edinei trebuie ntocmit un proces verbal i trebuie redactate i difuzate concluzii scrise participanilor, care s poat fi aplicate n concret. Pe baza acestor concluzii, factorii de conducere trebuie s stabileasc sarcini, termene i responsabiliti precise. n organizarea i desfurarea edinelor, practica a evideniat urmtoarele deficiene frecvente: - punerea n discuie a unui numr prea mare de probleme, care duce la suprasolicitarea participanilor i la multiplicarea edinelor, din cauza neatingerii scopului urmrit; - pregtirea necorespunztoare a edinei, care determin fie repetarea ei, fie nerealizarea obiectivului urmrit; - convocarea unor persoane care nu sunt direct interesate de tematica edinei, din motive de protocol; - participarea la edinele de dezbatere a unor persoane care nu sunt abilitate s angajeze compartimentul sau instituia din care fac parte. 4. Metoda raionalizrii circuitului documentelor Prin circuitul documentelor se nelege parcursul intern urmat de actele, n sensul larg de nscrisuri, pe care instituia le primete spre rezolvarea precum i a celor pe care le creeaz pentru ndeplinirea atribuiilor. Metoda raionalizrii circuitului documentelor urmrete optimizarea intervalului de timp care se scurge de la nregistrarea unei cerine fa de instituie i pn la satisfacerea ei, cu un consum minim de activitate i meninerea standardelor de calitate. Realizarea unui circuit raional al lucrrilor se fundamenteaz pe studierea unor probleme de organizare i tehnic administrativ1. n acest scop este necesar s se defineasc etapele rezolvrii lucrrilor: a) Momentul n care instituia primete problema spre rezolvare, sub forma unui document, se numete intrarea lucrrii. Documentul trebuie imediat i necondiionat nregistrat la compartimentul de resort, prin atribuirea unui numr de ordine, din registrul de intrare ieire, n ziua n care s-a primit.
Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.112-116..
b) Etapa dintre intrarea lucrrii i primirea de ctre solicitant a deciziei administrative, n sens larg, este timpul de soluionare a lucrrii. c) n procesul de rezolvare, o lucrare poate trece de la un funcionar de specialitate la altul. Acestea sunt locurile de oprire. d) Perioada n care lucrarea, mpreun cu documentaia de fundamentare (referate, avize) ateapt s intre n procesul decizional este timpul de ateptare. e) Timpul consumat cu procesul decizional, adic timpul necesar funcionarului competent s decid, mai precis, s examineze dosarul, eventual s se consulte cu ali factori interesai i s aleag, dintre variantele posibile, soluia problemei este etapa operativ de luare a deciziei. Raionalizarea circuitului documentelor se poate realiza prin urmtoarele msuri: 1. Repartizarea prompt i judicioas a lucrrilor 2. Minimizarea timpului de transmitere a documentelor ntre locurile de oprire 3. Diminuarea numrului de locuri de oprire a lucrrii 4. Colectarea doar a datelor strict necesare pentru rezolvarea lucrrii 5. Micorarea sau chiar eliminarea, prin delegare de competen, a timpului de ateptare. 6. Micorarea etapei operative de luare a deciziei, prin simplificarea dosarelor i perfecionarea pregtirii profesionale a decidenilor. Practica a demonstrat c cele mai frecvente deficiene n circuitul documentelor sunt urmtoarele: - Numrul prea mare de funcionari de conducere n raport cu cel al funcionarilor de execuie de specialitate. Aceti funcionari de conducere, pentru a-i justifica funcia, creeaz locuri de oprire inutile i solicit tot felul de date fr rost. - Repartizarea eronat a funcionarilor pe compartimente, precum i delimitarea prea rigid a sarcinilor de serviciu. - ncrctura de lucru dezechilibrat att ntre compartimentele funcionale ct i ntre funcionari. - Fragmentarea excesiv a atribuiilor ntre mai multe compartimente funcionale, ceea ce duce la mrirea numrului locurilor de oprire a lucrrilor. - Concentrarea la nivelul conductorului instituiei a deciziilor minore, ceea ce mrete nejustificat timpul de ateptare. Un interes aparte, sub aspectul circuitului documentelor, prezint modalitatea aleas pentru rezolvarea cererilor privind eliberarea unor autorizaii sau acte doveditoare. n acest domeniu exist dou metode de organizare a circuitului documentelor: 1. Solicitantul este obligat s anexeze toate documentele necesare rezolvrii cazului su. 2. Solicitantul depune numai cererea iar documentele necesare pentru soluionare sunt colectate de administraie. Prima metod nu numai c este cronofag i incomod pentru cetean, pentru c de regul pentru emiterea unei autorizaii este necesar aportul mai multor autoriti administrative, dar ncurajeaz i corupia. De asemenea, ncurajeaz tendina de supraasigurare a autoritii emitente, prin solicitarea unor acte inutile, ceea ce determin i o risip de resurse din partea administraiei. Pentru eliberarea autorizaiilor apare ca raional cea de-a doua metod. Potrivit acesteia, solicitantul depune doar cererea, nsoit de o
45
minim documentaie strict necesar, iar toate avizele utile rezolvrii sunt colectate de autoritatea competent s decid. n acest fel, se realizeaz economii de timp i de resurse materiale att pentru cetean ct i pentru administraie. Deoarece sarcina colectrii avizelor i revine, autoritatea competent s elibereze autorizaia nu va mai solicita dect avizele strict necesare. Iat o prim surs de economii. Prin constituirea unor comisii formate din reprezentani ai tuturor factorilor interesai, se d posibilitatea analizrii documentaiei n ansamblu i a emiterii unor avize pe loc. Iat a doua surs de economii. Metoda raionalizrii circuitului documentelor este recomandabil s fie utilizat periodic, deoarece poate conduce la economisirea de resurse, att pentru administraie, ct i pentru administrai. Utilizarea ei este ns imperativ atunci cnd apar depiri ale termenelor legale sau rezonabile de rezolvare a lucrrilor. 5. Metoda formularelor tipizate n administraia public exist un volum nsemnat de activiti cu caracter repetitiv. Metoda formularelor tipizate a aprut din tendina natural de standardizare a activitilor repetitive. Ea const n reglementarea tehnic de uniformizare, de tipizare a activitilor de acelai fel care au frecven ridicat, pe baza unui formular. Astfel, pe baza experienei i a observaiei, se ajunge la elaborarea unui formular tip i a instruciunilor de completare, pentru simplificarea i accelerarea lucrrilor, att n beneficiul administrailor ct i a administraiei. Evident, succesul metodei este condiionat de coninutul formularului i de modul de completare. Prin coninutul su, formularul trebuie s cear numai datele necesare soluionrii problemei i s fie uor de completat. Un formular incomplet sau care permite ambiguiti nu este util. Atragem atenia c utilizarea formularului tipizat n situaii atipice este o eroare. n asemenea situaii, utilizarea unui formular duce la estomparea particularitilor cazului i pe cale de consecin la o soluie eronat. Un exemplu de utilizare a metodei formularelor tipizate este Ordinul Preedintelui Ageniei Naionale de Administrare Fiscal nr.193/17 februarie 2009 pentru aprobarea modelului i coninutului formularelor Adeverin de venit i Cerere de eliberare a unei adeverine de venit pentru persoane fizice, pe care l prezentm n anex. n ceea ce privete metodele practice de aciune, utilizate frecvent n relaiile cu administraii, menionm: metoda soluionrii petiiilor, metoda audienelor i metoda minimizrii timpului de ateptare n relaia direct cu cetenii. I. Metoda soluionrii petiiilor Aceast metod este un corolar al dreptului de petiionare recunoscut, ntr-o form sau alta, din cele mai vechi timpuri. Metoda urmrete ndeplinirea, n condiii optime, a obligaiei constituionale ce revine administraiei publice de a rspunde cu celeritate petiiilor administrailor. Importana deosebit a activitii de soluionare a petiiilor precum i experiena ndelungat au fcut ca metoda petiiilor s fie reglementat prin lege. Sediul materiei l constituie Ordonana nr.27/2002 privind reglementarea activitii de soluionare a petiiilor1.
Publicat n Monitorul Oficial al Romniei, Partea I, nr.84/01.02.2002, aprobat cu modificri prin Legea nr.233/2002.
1
n relaia de petiionare intr, prin intermediul unei petiii, pe de o parte, cetenii i organizaiile legal constituite ale acestora, iar pe de cealalt parte, autoritile i instituiile publice. Prin petiie se nelege cererea, reclamaia, sesizarea sau propunerea formulat n scris. Cererea are ca obiect recunoaterea sau realizarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim cu caracter personal sau public. Reclamaia exprim nemulumirea fa de o aciune sau inaciune a autoritilor sau instituiilor publice, prin care s-a nclcat un drept subiectiv sau un interes legitim de natur personal i cuprinde solicitarea de restabilire a acestuia. Sesizarea este aciunea prin care se aduce la cunotina unei autoriti sau instituii publice o stare de fapt considerat necorespunztoare, fa de care se solicit intervenia. Propunerea este o intervenie pentru realizarea unei aciuni de interes general, de ctre autoritatea sau instituia public destinatar. Petiia trebuie s cuprind urmtoarele elemente: a. numele, prenumele i domiciliul persoanei fizice, respectiv denumirea i sediul persoanei juridice; b. ce anume se solicit i motivele solicitrii; c. semntura petiionarului; d. data i locul redactrii petiiei. La petiie se anexeaz documentele sau dovezile corespunztoare. Petiiile care nu cuprind datele de identificare a petiionarului sunt petiii anonime, care nu se iau n considerare. Dac lipsesc alte elemente, destinatarul petiiei va face demersuri pentru completarea acesteia. De buna organizare i desfurare a activitii de primire, evideniere i rezolvare a petiiilor, precum i de legalitatea soluiilor i comunicarea acestora n termenul legal, sunt direct rspunztori conductorii autoritilor i instituiilor publice. Pentru soluionarea petiiilor, autoritile i instituiile publice sunt obligate s organizeze un compartiment distinct pentru relaii cu publicul, care s primeasc, s nregistreze, s se ngrijeasc de rezolvarea petiiilor i s expedieze rspunsurile ctre petiionari. Autoritile i instituiile publice au obligaia s comunice rspunsul petiionarului, de regul, n termen de 30 de zile de la data nregistrrii petiiei, indiferent dac soluia este favorabil sau nefavorabil. Cererile greit ndreptate vor fi trimise, n termen de 5 zile de la nregistrare, autoritilor sau instituiilor publice care au ca atribuii rezolvarea problemelor ridicate, ntiinndu-se solicitantul despre aceasta. n cazul n care o persoan adreseaz aceleiai autoriti sau instituii publice mai multe cereri, avnd acelai obiect, acestea se vor conexa, solicitantul urmnd s primeasc un singur rspuns care trebuie s fac referire la toate cererile primite. Dac dup trimiterea rspunsului se primete o nou cerere de la aceeai persoan ori de la o autoritate sau instituie public greit sesizat, cu acelai coninut, aceasta se claseaz, la numrul iniial, fcndu-se meniune despre faptul c s-a rspuns. nclcarea reglementrilor privind soluionarea petiiei poate avea urmtoarele consecine: 1. Obligarea, de ctre instana de contencios administrativ, a autoritii sau instituiei publice n culp, de a rspunde petentului sau, dup caz, de a da un rspuns legal i temeinic, precum i de a repara paguba adus petentului. 2. Sancionarea disciplinar a funcionarilor vinovai. Prin metoda petiiilor se pot rezolva n mod corespunztor problemele cetenilor dac sunt respectate dou condiii: conducerea urmrete strict
47
respectarea termenelor i manifest exigen n ceea ce privete calitatea rspunsurilor, pentru a evita rspunsurile greite, neclare, incomplete sau pur formale. II. Metoda audienelor Metoda audienelor permite administrailor un dialog fa n fa cu factorii de conducere din administraie, pentru a-i prezenta i susine doleanele. Metoda audienelor const n stabilirea unui program n cadrul cruia factorii de conducere dintr-o instituie administrativ se pun la dispoziia cetenilor pentru a le asculta i rezolva n mod direct doleanele. Pentru ca aceast metod s dea rezultate, adic s contribuie la realizarea prompt i efectiv a drepturilor cetenilor n raport cu administraia, se cer ntrunite cteva condiii: - programul de audiene trebuie s fie complet, adic s cuprind factorii de decizie importani din cadrul instituiei, s fie accesibil ( s fie stabilit i dimineaa i dup-amiaza) i s fie riguros respectat; - factorul de conducere programat s in audiena s nu fie nlocuit cu un subaltern; - timpul afectat audienelor s fie suficient n raport cu numrul solicitanilor, pentru a evita suprasolicitarea i depirea programului; - s se fac o filtrare a solicitanilor pentru a se evita pierderea de timp cu prezentarea unor situaii care nu prezint probleme deosebite i care se pot rezolva dup procedurile obinuite; - cel care acord audiena s aib posibilitatea s ia imediat legtura cu cei competeni s rezolve problema; - s existe o eviden corespunztoare, n format electronic, a audienelor acordate i a stadiului lor de soluionare; - s nu se fac promisiuni fr acoperire; - audiatul s fie ascultat cu atenie de audiator, care trebuie s manifeste o atitudine de nelegere i rbdare. Sub aspect tehnic, persoana care vine n audien depune un material scris n prealabil, pe care l susine verbal, sau i expune problema verbal i aceasta se consemneaz ntr-o fi de audien, care se evideniaz ntr-un registru special. Menionm c cel care acord audiena este asistat n aceast activitate de ctre serviciul de relaii cu publicul. Scrisorilor depuse n cadrul audienelor precum i solicitrilor consemnate n fiele de audien le sunt aplicabile reglementrile legale privind petiiile, deja prezentate. Metoda audienelor constituie i un bun barometru privind calitatea activitii desfurat de instituie i capacitatea ei de a rezolva solicitrile cetenilor. Pentru c, de regul, recurg la audiene doar cei ce nu au putut s-i rezolve problemele prin procedura obinuit, un numr exagerat de audiene nseamn deficiene grave n activitatea instituiei, care trebuie gsite, analizate i nlturate ct mai repede cu putin. III. Metoda minimizrii timpului de ateptare n relaia direct cu cetenii n administraia public, un volum important de activitate l reprezint aa numita activitate tip ghieu. Aceast activitate presupune contactul direct dintre cetean i funcionar prin intermediul unui ghieu. Ghieul clasic nu este altceva dect o ferestruic sau o deschiztur special amenajat, n ua sau peretele unui birou, prin care se poate dialoga i se pot transmite documente. Exist i ncperi destinate n exclusivitate lucrului cu publicul, 48 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
unde ghieele sunt amenajri prin care se delimiteaz spaiul destinat publicului de cel destinat funcionarilor instituiei. Aceste amenajri pot avea diferite forme, dar contactul cetean funcionar se face tot prin intermediul unor deschizturi special amenajate. Utilizarea ghieelor de tip clasic este rezultatul experienei acumulate n domeniul activitilor care implic un aflux mare de public i rezolvarea unor probleme de natur repetitiv, pentru care este suficient un timp relativ scurt. n principiu, ghieul asigur funcionarului condiii bune de munc i de protecie, iar ceteanului un acces imediat i facil la serviciile instituiei. Cu toate c, cel puin la noi, ghieele de tip clasic se utilizeaz din plin, ele sunt criticate pentru c sugereaz, datorit faptului c ceteanul st n picioare n faa funcionarului, c ceteanul este ntr-o poziie de inferioritate fa de funcionar, c nu administraia este la dispoziia ceteanului prin serviciul public pe care are obligaia s-l presteze, ci solicitantul este la dispoziia administraiei. Pentru a corecta aceast imagine se utilizeaz amenajri mai prietenoase, care presupun existena unor birouri la care solicitantul i funcionarul stau aezai fa n fa. Acest tip de amenajri i dovedesc utilitatea mai ales atunci cnd este vorba de activiti cu publicul care necesit completare unor formulare sau ntocmirea unor nscrisuri de ctre solicitant. Oricare ar fi modul de amenajare a spaiilor destinate lucrului cu publicul, problema esenial este evitarea aglomeraiei, pentru c aglomeraia este att o consecin a lipsei de respect fa de timpul ceteanului, ct i un factor perturbator major pentru activitatea instituiei. Metoda minimizrii timpului de ateptare n relaia direct cu cetenii are ca scop eliminarea cozilor la ghiee i reducerea intervalului de timp dintre momentul n care solicitantul intr n sediul instituiei i momentul n care ajunge la ghieu. Pentru atingerea scopului urmrit, metoda minimizrii timpului de ateptare n relaia direct cu cetenii poate utiliza urmtoarele msuri: a) Asigurare unor spaii i amenajri adecvate pentru lucrul cu publicul. n primul rnd este nevoie de o cldire cu o sal suficient de vast i cu o parcare pe msur. Sala trebuie s aib un numr suficient de ghiee i o parte destinat ateptrii prevzut cu scaune i msue pe care s se gseasc formularele uzuale, obiecte de scris i pliante cu coninut informativ. Mai este nevoie de un distribuitor automat de numere de ordine i un sistem electronic de repartizare a numerelor pe ghiee, cu un panou de afiaj suficient de vizibil. n acest fel nu se vor mai forma cozi. b) Selecionarea i instruirea atent a personalului angrenat n relaiile cu publicul, pentru a fi n msur s rezolve cu rbdare i promptitudine solicitrile. Se recomand stimularea acestei categorii de personal cu un spor de stres. c) Dimensionarea corespunztoare a personalului i utilizarea lui cu flexibilitate. Aceasta presupune existena unui numr suficient de personal pentru a putea face fa perioadelor de solicitare maxim, dar care s poat fi folosit pentru alte lucrri n perioadele cnd afluxul de public este mic. Cnd numrul solicitrilor crete, personalul va reveni imediat la ghiee, potrivit r cerinelor. Msurile prezentate, simple n aparen, nu sunt uor de aplicat. n plus, sunt destul de costisitoare. Dar aceste costuri se justific, deoarece minimizarea timpului de ateptare n relaia direct cu cetenii este o expresie de mare impact a respectului datorat contribuabilului.
49
3.4. Cteva concluzii

n baza celor prezentate pe parcursul capitolului, formulm urmtoarele concluzii; 1. Fenomenul de administraie public exist n mod cert. De asemenea, este cert c el face obiectul cercetrii tiinifice, pentru ca pe baza cunotinelor dobndite s se poat interveni pentru mbuntirea administraiei publice. Aceste cercetri i rezultatele lor trebuia s poarte un nume. Iat prima lor problem. Dup cum am artat, problema se poate rezolva printr-o convenie terminologic, la care, din pcate, nu s-a ajuns. Noi am optat pentru denumirea de tiina administraiei pentru a desemna ansamblul cercetrilor ce vizeaz n totalitate activitatea i structura administraiei publice pentru mbuntirea acestora, n scopul realizrii optime a atribuiilor i prin aceasta a intereselor generale ale societii, cu respectarea drepturilor i intereselor legitime ale administrailor. 2. Datorit complexitii obiectului de studiu, tiina administraiei nu este un edificiu teoretic unitar, strict delimitat de celelalte tiine, care studiaz, de pe poziiile lor, administraia public. tiina administraiei are o natur att multidisciplinar1 ct i interdisciplinar2 deoarece reunete toate cunotinele utile pentru mbuntirea, pe baze tiinifice, a administraiei publice, inclusiv cunotinele dobndite de celelalte tiine, unele cu caracter interdiscipliar. tiina administraiei este o tiin cu caracter aplicativ, integrator i pragmatic. Caracterul aplicativ este dat de faptul c urmrete un scop practic concret, la fel ca medicina sau agronomia. Scopul ei este mbuntirea nemijlocit, prin cunoatere i aciune tiinific, a administraiei publice. Caracterul integrator nseamn c reunete ntr-un ansamblu coerent toate cunotinele tiinifice utile scopului urmrit, indiferent crei tiine aparin. Caracterul pragmatic const n faptul c urmrete obinerea unor rezultate de utilitate practic sub aspectul creterii eficacitii i eficienei aciunii administrative. Datorit caracterului ei pragmatic, tiina administraiei utilizeaz att metodele de cunoatere ct i metodele de aciune. Prin metodele de cunoatere investigheaz realitile administraiei publice, iar prin metodele de aciune ofer instrumentele de intervenie cele mai potrivite pentru realizarea, n cele mai bune condiii, a sarcinilor administraiei. 3. tiina administraiei are un pronunat caracter politic3, deoarece depinde n foarte mare msur de voina politic. Cu alte cuvinte ea se dezvolt i se utilizeaz doar dac exist voin politic n acest sens. Dac
tiina multidisciplinar este aceea care, pentru a-i putea atinge obiectivele, este nevoit s foloseasc un complex de discipline, diferite prin baza teoretic, metodic i operaional, care nu se ntreptrund i furnizeaz cunotine care le sunt specifice. Rezultatele obinute de aceste tiine rmn distincte, nu au caracter hibrid chiar dac sunt subordonate obiectivelor urmrite de tiina multidisciplinar. Exemple n acest sens sunt medicina i agronomia. Pentru a-i atinge obiectivele, aprarea sntii prin aciuni profilactice i curative, n cazul medicinii, cultura plantelor, n cazul agronomiei, este nevoie de concursul mai multor discipline diferite, care i pstreaz identitatea. 2 n cazul tiinelor interdisciplinare, sau de frontier, este vorba de o ntreptrundere, pe o anumit zon de cercetare, a unor componente din dou sau mai multe tiine, ntreptrundere care conduce la un ansamblu de cunotine care prezint o anumit specificitate, n raport cu disciplinele de provenien. De exemplu, n cadrul biochimiei se realizeaz investigarea i reprezentarea fenomenelor biologice, din perspectiva chimiei. 3 Soarta ei depinde de sectorul public, deci de politicile publice. Chiar dac pretinde o bun administrare, sectorul privat investete pentru mbuntirea administrrii organizaiilor private care urmresc, n primul rnd, profitul.
1
exist o clas politic realmente interesat de binele public, care nu se poate nfptui fr o administraie performant, perspectivele de dezvoltare i de aplicare ale tiinei administraiei sunt optimiste. n caz contrar, tiina administraiei stagneaz i se poate menine, cel mult la un nivel teoretic modest. i mai grav este atunci cnd se manifest o voin politic insidioas de a slbi administraia public, pentru a putea fi satisfcute anumite interese ilicite de grup sau particulare. n acest caz, tiina administraiei reprezint un adevrat pericol pentru clasa politic i este tratat ca atare. 4. Simpla enumerare a prilor tiinei administraiei1 i penuria de lucrri de specialitate ne arat c la noi tiina administraiei este prea puin dezvoltat. Observarea realitii politico-administrative demonstreaz c tiina administraiei este prea puin aplicat i c factorii de decizie nu sunt pasionai de ea.
Prezentai problemele legate de tiina administraiei Explicai necesitatea i finalitatea tiinei administraiei Care sunt factorii caracteristici ai administraiei publice? Analizai i comentai autonomia tiinei administraiei i conexiunile sale cu alte discipline 5. Analizai complexitatea obiectului tiinei administraiei 6. Explicai caracterul dinamic al obiectului tiinei administraiei 7. Prezentai metodele de cunoatere utilizate n tiina administraiei 8. Prezentai i comentai cele dou alternative fundamentale pe care le are la dispoziie administraia pentru a obine comportamentele umane dorite. 9. Prezentai i comentai metoda reglementrii organizrii i funcionrii instituiei 10. Ce este organigrama Consiliului Judeului Galai? 11. Prezentai i comentai relaiile funcionale reglementate de Regulamentul de organizare i funcionare a Consiliului Judeului Galai 12. Ce este Regulamentul intern al Consiliului Judeului Galai? 13. Prezentai i comentai metoda planificrii activitii 14. Prezentai i comentai metoda edinelor 15. Prezentai i comentai metoda raionalizrii circuitului documentelor 16. Prezentai i comentai metoda formularelor tipizate 17. Prezentai i comentai metoda petiiilor 18. Prezentai i comentai metoda audienelor 19. Prezentai i comentai metoda minimizrii timpului de ateptare n relaia direct cu ceteanul 20. La ce concluzii ai ajuns dup studierea acestui capitol? 1. 2. 3. 4.
A se vedea supra p. 32. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
51
1. Se d propoziia incomplet: Denumirea tiina administraiei exprim concepia potrivit creia... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. administraia public constituie obiectul de studiu al unei serii de tiine diferite; b. aceasta subliniaz caracterul etatic al activitilor studiate; c. este vorba de disciplina care cerceteaz sub toate aspectele fenomenul de administraie public; d. nu se face distincie ntre domeniul public i domeniul privat. 2. Se dau propoziiile: A n coninutul tiinei administraiei nu este obligatorie reflectarea unor factori caracteristici ai administraiei publice de esen extrajuridic. B tiina administraiei nu urmrete cunoaterea tiinific n sine. C Administraia public este fora care trebuie s transpun n realitate valorile politice ale societii. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 3. Care dintre urmtorii factori nu fac parte dintre factorii caracteristici administraiei publice? a. factorul stabilizator, b. factorul raional, c. factorul dezintegrator, d. factorul conducere. 4. Se dau propoziiile: A Obiectul de cercetare al tiinei administraiei este realitatea complex a activitii i structurii administraiei publice. B Raionamentul inductiv nu este aplicabil n tiina administraiei. C tiina administraiei nu are capacitatea de a formula principii. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 5. Nu este o ramur a prii speciale a tiinei administraiei: a. Administraia public urban, b. Administraia public rural, c. Administraia sanitar, d. Documentarea administrativ.
6. Se d propoziia incomplet: tiina administraiei.... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. are un obiect de studiu complex, b. se nfieaz ca o colecie de reete imuabile, c. evolueaz odat cu progresul multilateral al societii, d. ofer cadrul teoretic i metodologic adecvat pentru gsirea celor mai bune modaliti de rezolvare a problemelor concrete. 7. Se dau propoziiile: A Metodele de cunoatere ofer instrumentele de intervenie cele mai potrivite pentru realizarea sarcinilor administraiei publice. B Metodele de aciune investigheaz realitile administraiei publice. C tiina administraiei utilizeaz att metodele de cunoatere ct i metodele de aciune. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 8. Formularea problemei este etapa cercetrii n care: a. se observ faptele administrative, b. se analizeaz documentele administrative, c. se definete obiectul cercetrii, d. se generalizeaz concluziile n vederea descifrrii unor principii. 9. Se dau propoziiile: A Constrngerea prezint avantajul c stimuleaz spiritul civic. B Pentru obinerea comportamentului urmrit de administraie exist dou alternative fundamentale: constrngerea i convingerea. C Convingerea asigur comportamentul urmrit de administraie sub ameninarea unor sanciuni. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; 10. Nu este o metod utilizat n interiorul administraiei publice: a. metoda planificrii activitii, b. metoda formularelor tipizate, c. metoda edinelor, d. metoda minimizrii timpului de ateptare n relaia direct cu cetenii. 11. Este o metod practic de aciune utilizat n relaiile administraie administrai: a. metoda reglementrii organizrii i funcionrii instituiei, b. metoda soluionrii petiiilor,
53
c. metoda raionalizrii circuitului documentelor, d. metoda formularelor tipizate. 12. Potrivit Regulamentului de organizare i funcionare a aparatului de specialitate al Consiliului Judeului Galai: a. principiul conducerii ierarhice exprim dreptul efului de a dispune, corelativ cu obligaia subordonatului de a executa dispoziia; b. principiul celeritii i al eficacitii prescrie ca aparatul de specialitate s funcioneze fr perioade de ntrerupere; c. principiul continuitii serviciului public prescrie ca aciunea administrativ s intervin la momentul oportun; d. principiul evitrii subrogrii de competen prescrie regula ca eful s se substituie n aciune subordonatului. 13.Se dau propoziiile: A Scopul ndeplinirii planului l constituie realizarea de economii. B Economia este fals atunci cnd rezult din neconsumarea unor resurse ca urmare a nendeplinirii unor sarcini. C Economia este real numai atunci cnd sarcina de plan a fost ndeplinit i s-au consumat mai puine resurse dect au fost prevzute. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; 14. Este o deficien a organizrii edinelor: a. scopul edinei este necesar pentru bunul mers al activitii instituiei, b. convocarea unor persoane care nu sunt direct interesate de tematica edinei, c. convocare edinei n timp util, d. desfurarea lucrrilor edinei pe baza unor materiale clare i bine fundamentate. 15. Se d propoziia incomplet: Timpul de soluionare a lucrrii este.... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. timpul consumat n etapa operativ de luare a deciziei; b. perioada de timp n care lucrarea, mpreun cu ntreaga documentaie, ateapt s intre n procesul decizional; c. etapa dintre intrarea lucrrii i primirea de ctre solicitant a deciziei administraiei; d. timpul consumat n procesul decizional.
PRINCIPIILE ADMINISTRAIEI PUBLICE
CAPITOLUL 4: PRINCIPII ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE

4.1. Definirea i clasificarea principiilor administraiei publice 4.2. Principiul autonomiei funcionale 4.3. Principiul conducerii centralizate 4.4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive 4.5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice 4.6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei publice 4.7. Principiul legalitii n activitatea executiv 4.8. Principiul responsabilitii administraiei publice
OBIECTIVE
Studierea acestui capitol v permite: nelegerea conceptului de principiu al administraiei publice; Cunoaterea diversitii principiilor care guverneaz administraia public; Cunoaterea unor principii generale care guverneaz administraia public.
55
4.1. Definirea i clasificarea principiilor administraiei publice1

Administraia public este un fenomen social care se manifest ca un sistem ce acioneaz n societate. Ea are o serie de principii care i fundamenteaz existena i modul de manifestare, principii care sunt formulate de tiina administraiei. Principiile administraiei publice constituie un ansamblu unitar de reguli de baz, de natur politic, economic, social i juridic, care i determin n mod esenial organizarea, funcionare i activitatea. Pentru ca o regul s se constituie ntr-un principiu al sistemului administraiei publice trebuie s ndeplineasc urmtoarele cerine: S fie o regul esenial pentru organizarea i funcionarea sistemului; S fie o regul determinant pentru modul de aciune a sistemului; Prin aceast regul s se manifeste caracteristicile puterii statale (unice sau divizate, democratice sau nedemocratice, unitare sau compuse); Regula s fie legal formulat sau s se deduc din lege. Clasificarea principiilor administraiei publice se poate face dup mai multe criterii. n studiul nostru vom utiliza urmtoarele criterii: cmpul de aciune (mrimea sferei de activiti pe care le guverneaz), natura i forma de exprimare. A. Dup cmpul de aciune, distingem principii generale i principii speciale. Primele produc efecte asupra ntregii administraii publice, cum este de pild principiul legalitii, n vreme ce ultimele se limiteaz doar la un anumit segment al sistemului administraiei publice, ca de pild principiul eligibilitii autoritilor administraiei publice locale. B. Dup natura lor, distingem principii exclusiv juridice (ex. principiul revocabilitii actelor administrative), principii nejuridice (ex. principiul eficienei economico-sociale a organizrii i a aciunii administrative) i principii mixte: politico-juridice, economico-juridice etc. (ex. principiul autonomiei locale). C. Dup forma de exprimare, distingem principii formulate prin lege ( ex. principiile legaliti, egalitii de tratament, autonomiei locale) i principii deduse din lege (de pild revocabilitatea actelor administrative). n cele ce urmeaz, vom prezenta sintetic o serie de principii generale ale administraiei publice, i anume: principiul autonomiei funcionale, principiul conducerii centralizate, principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive, principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice, principiul egalitii cetenilor n faa administraiei publice, principiul legalitii n activitatea executiv i principiul responsabilitii administraiei publice.
4.2. Principiul autonomiei funcionale a administraiei publice

Autonomia funcional a administraiei este o component a marelui principiu al separaiei puterilor n stat. Dup cum se tie, separaia puterilor n stat este acea regul fundamental privind alctuirea i funcionarea autoritilor statului n ansamblul lor, n conformitate cu care puterea public se manifest n
Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiin administrativ, vol.I, Ed. RISOPRINT, Cluj 1998, pp.33-35. 56 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
1
deplintatea atributelor sale, prin existena i funcionarea puterilor legislativ, executiv i judectoreasc, a cror exercitare se realizeaz n mod relativ autonom una fa de alta, cu posibiliti de control reciproc. Separaia puterilor are i o determinant de ordin funcional, i anume imposibilitatea practic, n actualul stadiu de dezvoltare social, ca exerciiul ntregii puteri publice i al tuturor funciilor statului s revin numai unei singure autoriti sau unui singur ansamblu de organe, dat fiind diversitatea i volumul sarcinilor ce revin statului n cele mai variate domenii ale vieii social-economice. Volumul i diversitatea sarcinilor au condus la proliferarea central i local, naional i teritorial, a organelor administraiei publice, tot mai diversificate i tot mai specializate n competena lor. Tocmai volumul mare de activiti specializate face ca administraia public s se bucure de autonomie n funcionarea ei. Aceast autonomie nu trebuie privit la modul absolut, ca o independen total fa de puterea legislativ i puterea judectoreasc. Puterea executiv creia i corespunde ca form de manifestare organizatoric administraia public, iar ca mod de exercitare activitatea executiv dei este autonom, totui, puterea legislativ i edicteaz normele de organizare i funcionare, n vreme ce puterea judectoreasc i soluioneaz nclcrile de lege, sancionnd-o dup caz. Autonomia funcional const n faptul c intervenia puterii legislative i a celei judectoreti asupra administraiei publice sunt limitate. Analiza raporturilor actuale dintre legislativ i executiv ne dezvluie faptul c adoptarea legii, prerogativ esenial a celui dinti, este urmat de organizarea executrii sau aplicarea acesteia de ctre cel de-al doilea. Aceast delimitare nu permite legislativului s mai poat interveni legal i asupra modului concret de punere n executare, altfel dect abrognd, nlocuind, modificnd sau interpretnd legea. Deci intervenia legislativului poate fi numai indirect, abstract, pe cale normativ, fiind practic exclus orice ingerin direct n cazuri concrete, individuale. De altfel, imixtiunea direct printr-o msur concret a legislativului apare ca imposibil, fa de o situaie nerezolvat, n curs de rezolvare sau deja rezolvat, deoarece nu exist mijloace juridice care s produc efect n acest sens, aflate la dispoziia legislativului. Aceast poziie de autonomie juridic, n sensul lipsei oricrei subordonri funcionale a activitii executive fa de legislativ, nu este afectat de faptul c legislativul este cel care acord votul de ncredere sau aprob moiunea de cenzur, n favoarea, respectiv mpotriva, guvernului. n aceste situaii, aciunea legislativului se limiteaz la stricta nvestire, respectiv deznvestire de mandat, indiferent de cauza care a determinat-o, iar nu la modul concret de exercitare a mandatului. Nici faptul c autoritile executive sunt obligate s rspund ntrebrilor sau interpelrilor, din plenul legislativului, ori s pun la dispoziie diferite date, materiale sau informaii, necesare efecturii unor verificri din partea unor comisii parlamentare, nici faptul c executivul prezint spre aprobare programul su de guvernare, nu afecteaz autonomia funcional a executivului, ntruct exercitarea acestor atribute de control politic nu este expresia unei subordonri ierarhice. n ceea ce privete raporturile administraiei publice cu puterea judectoreasc, faptul c, uneori prin hotrrea judectoreasc se anuleaz un act ilegal ori administraia este obligat s emit actul solicitat de reclamant, nu este o subordonare a executivului fa de judiciar. Sentina nu ine locul aciunii administrative, care trebuie realizat tot de executiv, chiar constrns fiind, i care, n fond este inut la ndeplinirea forat a unei ndatoriri la care era legalmente obligat. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I 57
n sfrit, analiza raporturilor dintre executiv i judiciar ne mai arat c intervenia judiciar asupra executivului are un caracter excepional i reparator. Ea se declaneaz numai dup alte solicitri prealabile adresate administraiei, dar neonorate de ctre aceasta, judecata nefiind o regul n desfurarea normal a aciunii administrative.
4.3. Principiul conducerii2 centralizate

Principiul conducerii centralizate a administraii publice exprim, sub aspect organic i funcional, unitatea i omogenitatea de scop i aciune a ntregii puteri executive, pentru promovarea intereselor naionale, evideniind latura ierarhic vertical a acestei puteri, specific oricrui stat unitar. Pentru ca sistemul autoritilor administraiei publice dintr-un stat unitar s contribuie n mod eficace la asigurarea unitii statale, trebuie ca organele ce l constituie s aib o conducere unic, ceea ce se realizeaz prin autoritatea de vrf a sistemului, care este guvernul, iar structura elementelor ce compun sistemul trebuie s fie unitar, cu toat dispersia lor teritorial, astfel nct s existe compatibilitate ntre ele. Sistemul administrativ se caracterizeaz prin existena hotrrilor de nivel central cu caracter obligatoriu pentru organele din teritoriu i pentru autoritile locale. Conducerea unitar se exercit asupra ntregului sistem, indiferent c aceasta se realizeaz n cadrul ierarhiei, prin subordonare din treapt n treapt pn la organul de vrf, sau n afara ierarhiei, prin intermediul multiplelor forme ale controlului de stat: administrativ, de contencios, financiar etc. n funcie de raporturile ierarhice sau neierarhice dintre autoritile din teritoriu, i cele centrale, putem distinge o conducere centralizat, care poate mbrca forma centralizrii stricte sau a deconcentrrii, i o conducere descentralizat, care poate merge pn la forma autonomiei locale, dincolo de care se modific structura unitar a statului. Formele conducerii nu se exclud ntre ele. De regul, n realitate, ntlnim formule mixte. Astfel, n anumite domenii, cum este cel militar, se utilizeaz centralizarea strict. n altele, se poate proceda la deconcentrare, cum este cazul unor atribuii ale prefectului. Unele servicii publice, cum este asistena social pot fi descentralizate. n fine, marea majoritate a problemelor de interes local pot fi rezolvate n regim de autonomie local.
5.4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive

Acest principiu exprim dependena administraiei publice de regimul politic n cadrul cruia funcioneaz. Astfel, constituirea i exercitarea democratic a puterii executive este o caracteristic a regimurilor politice democratice. Conform Constituiei Romniei din 1991, Romnia este stat de drept, democratic i social, adic un stat cu regim politic democratic. Caracterul democratic al puterii executive din ara noastr se manifest n modul de formare, organizare i funcionare a autoritilor administraiei publice. Astfel, Guvernul este nvestit de Parlament, cu votul majoritii absolute a deputailor i senatorilor. Guvernul adopt hotrri n plenul su, rspunde pentru activitatea sa i a fiecrui membru care l compune i poate
Termenul conducere este folosit generic, i anume, de la comanda direct i strict, pn la coordonarea prin fixarea unui cadru de aciune, care poate fi foarte larg. 58 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
2
fi demis de Parlament. Pe plan local, n unitile administrativ-teritoriale, primarii i consiliile locale sunt organe alese, care funcioneaz ca autoriti administrative autonome, prin intermediul crora se realizeaz autonomia local. Autonomia privete att organizarea i funcionarea administraiei publice locale, ct i promovarea, sub proprie responsabilitate, a intereselor colectivitilor pe care le reprezint. Problemele de interes deosebit din unitile administrativ-teritoriale se pot supune, n condiiile legii, aprobrii locuitorilor, prin referendum local. Consiliile locale sunt organe deliberative, care au iniiativ i hotrsc, conform legii, n cea mai mare parte a problemelor de interes local. Dac principiul conducerii unitare i centralizate a administraiei publice acioneaz cu efect vertical, de sus n jos, n vederea satisfacerii intereselor sociale generale pe plan naional, principiul exercitrii democratice a puterii executive acioneaz n special cu efect orizontal, n privina modului de formare, organizare i funcionare a autoritilor administrative, i mai ales n raport cu cei administrai. ntre principiul conducerii centralizate a administraiei publice i cel al exercitrii democratice a puterii executive trebuie s existe un echilibru, pentru c altfel se poate manifesta tendina de dezvoltare a unuia n dauna celuilalt, ceea ce ar duna fie unitii statului, fie democraiei. Consolidarea i meninerea regimului politic democratic i a sistemului pluripartid n societatea noastr trebuie s se caracterizeze, nc o bun perioad de timp, printr-o relaxare continu, pe diverse domenii, a conducerii centralizate n beneficiul celei locale. n acest fel se ntrete democraia, prin apropierea administraiei de ceteni.
4.5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice

Autoritile administrative reprezint forme organizatorice ale puterii executive, constituite n structuri stabile, specializate, cu activitate permanent, dispunnd de personal calificat, de mijloace materiale i financiare corespunztoare, precum i de atribuii proprii. Aceste caracteristici sunt determinate, n principal, de permanena i consistena sarcinilor specifice care revin sistemului administrativ i confer n ultim instan nsi stabilitatea i continuitatea statului. Modul de formare i organizare a autoritilor executive relev existena unor structuri stabile, predeterminate de lege dup natura atribuiilor ncredinate, nivelul competenei teritoriale i poziia n sistem. Autoritile administrative desfoar o activitate executiv cu caracter continuu, spre deosebire de puterea legislativ nfptuit cu intermiten n sesiunile i edinele parlamentului, ori de cea judectoreasc declanat numai la sesizare. Att stabilitatea i specializarea structurilor administrative, ct i continuitatea activitii acestora sunt ns relative, pentru c dinamica nevoilor sociale determin mutaii n sarcinile executive i asupra cadrului executiv, manifestate prin reforme i reorganizri administrative.
4.6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei publice

Egalitatea ntre ceteni este un principiu fundamental de drept, n temeiul cruia nu sunt admise discriminri ntre ceteni, n privina modului de dobndire i exercitare a drepturilor i obligaiilor, pe criteriile prevzute
59
de lege, dintre care amintim: rasa, naionalitatea, originea etnic, limba, religia, sexul, opiniile, apartenena politic, averea sau originea social. Egalitatea n drepturi este o expresie juridic a egalitii politice, sociale, culturale, etc., care const n poziia similar a cetenilor n faa legii i a autoritilor publice, fr privilegii sau servitui, nimeni nefiind mai presus de lege. Aciunea acestui principiu se rsfrnge i asupra administraiei publice, care trebuie s-i asigure aplicarea, egalitatea juridic opernd att n interiorul autoritilor executive, ct i fa de acestea. Privitor la egalitatea juridic, precizm c: - n cazul egalitii minoritilor naionale, statul recunoate i garanteaz acestora dreptul la pstrarea, la dezvoltarea i la exprimarea identitii etnice, culturale, lingvistice i religioase; - egalitatea religioas este garantat de libertatea contiinei i a cultelor religioase autonome fa de stat, nimeni neputnd fi constrns la adoptarea ori aderarea la o credin religioas; - egalitatea ntre sexe este garantat de ocrotirea acordat vieii de familie, de regimul de munc i salarizare a femeilor; - egalitatea politic este garantat prin egalitatea de tratament, indiferent de apartenena politic a ceteanului, prin libertatea de ntrunire i de asociere politic sau sindical, precum i n alte forme; - egalitatea nu poate fi afectat de considerente de avere sau de origine social, n condiiile lichidrii oricror privilegii i limitri de asemenea natur. Precizm c, egalitatea de tratament implic i soluii difereniate, fa de cei aflai n situaii diferite, n condiiile legii.
4.7. Principiul legalitii n activitatea executiv

Principiul legalitii reprezint acea regul fundamental de drept, n temeiul creia toate subiectele de drept persoane fizice i juridice, autoriti publice i organizaii neguvernamentale, funcionari i ceteni etc. au ndatorirea de a respecta Constituia, legile i celelalte acte juridice, normative i individuale, ntemeiate pe lege i aplicabile raporturilor sociale la care particip. Asigurarea aciunii acestui principiu, de ctre i n cadrul administraiei publice, are n vedere att emiterea de acte juridice, ct i activitile nejuridice. Administraia desfoar multiple activiti de organizare a executrii legii, n cadrul crora are diverse atribuii de reglementare. n aceste condiii, se pune problema determinrii competenei normative a autoritilor executive, sub aspectul organelor emitente, al sferei raporturilor sociale incidente reglementrii executive i al categoriilor de acte de reglementare. n dreptul nostru, normele juridice se emit de autoriti anume determinate de Constituie i legi, acionnd n acest sens principiul determinrii legale a competenei materiale n emiterea actelor juridice. Deci, pentru ca o autoritate administrativ s poat emite norme juridice, ea trebuie individualizat i mputernicit n acest sens prin legea care i reglementeaz organizarea, funcionarea i atribuiile. Cu privire la determinarea sferei de raporturi sociale aflate sub incidena reglementrii administrative, facem precizarea c aceasta se face prin delimitarea fa de sfera activitii normative a puterii legislative, cunoscut i sub numele de domeniu rezervat legii. Ceea ce aparine domeniului de reglementare a legii nu poate fi reglementat, n mod obinuit, 60 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
pe cale administrativ, pe cnd situaia contrar este ntotdeauna posibil. Legea poate reglementa orice raport social, chiar dac el a fost, n mod tradiional, rezervat reglementrii administrative. n ceea ce privete categoriile de acte normative emise de autoritile administraiei publice, acestea sunt stabilite de lege, n sens larg. Astfel, Constituia, legea organic i legea ordinar stabilesc actele normative pe care organele executive le pot emite pentru realizarea atribuiilor ce le revin, i care au toate o for juridic inferioar, comparativ cu cea a reglementrilor care le consacr. Actul administrativ normativ se emite cu respectarea prevederilor de coninut, cuprinse n actele cu for juridic superioar lui i aplicabile n materie. Cum activitatea executiv normativ se caracterizeaz i prin emiterea a numeroase acte cu for juridic diferit, n aceeai materie, ( hotrre de guvern, ordin al unui ministru, hotrre a unui consiliu judeean, dispoziie a primarului) toate acestea trebuie s fie conforme att cu legea, ct i unele fa de altele, potrivit ierarhiei forei lor juridice. n aprecierea aciunii principiului legalitii n administraia public nu putem neglija aciunile concrete individuale de executare sau aplicare a legii. n primul rnd, organele executive sunt obligate s respecte ele nsele legea n raporturile juridice la care particip, indiferent de subiectul care execut sau cruia i se aplic actul individual. n al doilea rnd, actele emise trebuie s ndeplineasc toate cerinele de fond i de form cerute de lege. n al treilea rnd, administraia este obligat s dispun, n cadrul competenei sale legale, toate msurile necesare pentru a asigura ndeplinirea ntocmai a prevederilor cuprinse att n propriile acte normative, ct i n cele individuale. Aceeai cerin a respectrii legii trebuie s caracterizeze i activitatea faptic concret a executivului, att n cazul svririi unor fapte materiale, ct i n cazul operaiunilor tehnico-materiale. Autoritile executive au obligaia de a controla modul n care se respect legea, n toate domeniile de activitate care le sunt ncredinate n competen, i de a lua msurile necesare pentru restabilirea legalitii.
4.8. Principiul responsabilitii administraiei publice

ntr-un stat de drept, rspunderea administraiei mbrac diverse forme i se refer att la funcionarul public vinovat, ct i la autoritile administraiei publice. Astfel, distingem forme ale rspunderii sancionatorii, cum este cazul celei disciplinare i a celei penale, i forme ale rspunderii reparatorii, cum este cea patrimonial, pentru daunele cauzate terilor de ctre administraie. n plus, nsei actele administrative, cea mai important expresie juridic a puterii executive, sunt supuse unor condiii de legalitate, de fond i de form, a cror nclcare este sancionat cu nulitatea. Este vorba aici de o form de rspundere specific, prin care actele administrative sunt lipsite tocmai de efectele juridice care au constituit motivul adoptrii sau emiterii lor. Pe linia proteciei juridice a persoanelor, Constituia din 1991, revizuit n 2003, prevede c persoana vtmat ntr-un drept al su ori ntr-un interes legitim, de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termenul legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului i repararea pagubei.
61
Toate aspectele prezentate demonstreaz c ntr-un stat democratic, exist suficiente forme de responsabilitate a administraiei publice, pentru ca aceasta s nu se situeze deasupra ceteanului, ci n serviciul acestuia.
1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. Ce sunt principiile administraiei publice i cum se clasific ? Explicai principiul autonomiei funcionale. Explicai principiul conducerii centralizate. Explicai principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive. Explicai principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice. Explicai principiul egalitii cetenilor n faa administraiei publice. Explicai principiul legalitii n activitatea executiv. Explicai principiul responsabilitii administraiei publice.
1. Nu este o cerin pentru ca o regul s se constituie ntr-un principiu al administraiei publice: a. s aib o natur exclusiv juridic; b. s fie o regul esenial n organizarea i funcionarea sistemului administraiei publice; c. s fie o regul determinant pentru modul de aciune a sistemului administraiei publice; d. prin ea s se manifeste caracteristicile puterii publice; e. s fie legal formulat sau s se deduc din lege. 2. Autonomia funcional a administraiei publice const n faptul c: a. puterea legislativ nu poate interveni asupra administraiei publice; b. autoritatea judectoreasc nu poate interveni asupra administraiei publice; c. autoritile sistemului executiv sunt independente fa de puterile legislativ i jurisdicional; d. intervenia puterii legislative i a celei judectoreti asupra administraiei publice sunt limitate. 3. Se dau propoziiile: A Descentralizarea, dincolo de limitele autonomiei locale, nu afecteaz structura unitar a statului. B Apropierea administraiei de ceteni i ntrete caracterul democratic. C Egalitatea de tratament exclude soluiile difereniate pentru persoanele aflate n situaii diferite. Alegei varianta corect: a. propoziia A adevrat; b. propoziia A este fals; c. propoziia A este fals; d. propoziia A fals; 62 este fals, propoziia B este fals, propoziia C este este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals, propoziia B este fals, propoziia C este
4. Conducerea unitar a sistemului autoritilor administraiei publice dintr-un stat unitar nu se realizeaz prin: a. subordonarea funcional a administraiei publice fa de parlament; b. subordonarea ierarhic a componentelor sistemului autoritilor administrative, din treapt n treapt pn la organul de vrf; c. intermediul controlului administrativ exercitat de stat; d. intermediul controlului financiar exercitat de stat. 5. Potrivit principiului stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice, autoritile administrative: a. i desfoar activitatea cu intermiten, n cadrul unor sesiuni anuale; b. i desfoar activitatea numai la sesizare; c. rspunsurile cumulate de la literele a i b; d. desfoar o activitate cu caracter continuu.
63
ANALIZA ORGANIZAIONAL A ADMINISTRAIEI PUBLICE
CAPITOLUL 5: ELEMENTE DE ANALIZ ORGANIZAIONAL A ADMINISTRAIEI PUBLICE

5.1. Clasificarea i elementele organizaiilor 5.2. Mediul organizaiei i relaia organizaie - mediu 5.3. Diagnosticarea i conducerea organizaiilor 5.4. Strategia organizaiei i particulariti ale strategiei organizaiilor publice 5.5. Controlul i coordonarea organizaiilor 5.6. Eficiena, eficacitatea i birocraia 5.7. Puterea i conflictele n cadrul organizaiilor 5.8. Cultura organizaional OBIECTIVE
Dup parcurgerea acestui capitol vei:
cunoate clasificarea general a organizaiilor; ti modalitile de departajare a organizaiilor private de cele publice; cunoate conceptul de turbulen a mediului; ti ce efecte are turbulena mediului asupra organizaiei; avea cunotine despre diagnosticarea unei organizaii; ti asemnrile i deosebirile principale dintre managementul privat i managementul public; cunoate principiile organizaiilor din administraia public; putea face o analiz comparativ ntre sectorul public i cel privat; nelege misiunea i scopurile unei organizaii; putea analiza influena factorilor externi i interni asupra strategiei unei organizaii; nelege logica aciunilor necesare pentru realizarea unei strategii; nelege relaiile n plan vertical i n plan orizontal din cadrul organizaiilor; nelege necesitatea controlului i coordonrii n cadrul organizaiilor; cunoate controlul organizaional i tipologia acestuia; cunoate specificul controlului din cadrul administraiei publice; cunoate diferena dintre eficien i eficacitate; nelege sistemul birocratic, cu avantajele i dezavantajele sale; nelege conceptele de putere i autoritate; putea identifica tipologia puterii i sursele acesteia; nelege conceptul de conflict i clasificarea conflictelor; nelege problematica gestionrii conflictelor; cunoate semnificaia conceptului cultur organizaional i tipologia culturii organizaionale; nelege procesele de schimbare a culturii organizaionale.
5.1. Clasificarea i elementele organizaiilor

Dup cum am artat deja, autoritile i instituiile administraiei publice sunt n fond organizaii. Cu alte cuvinte, sunt construcii sociale compuse din resurse umane coordonate prin relaii, care acioneaz utiliznd diverse mijloace, pentru realizarea unor scopuri. Comportamentul membrilor organizaiilor nu respect ns ntocmai normele organizatorice i nu se reduce doar la relaiile reglementate de aceste norme. Aceast situaie este determinat de faptul c oamenii care le compun au, prin natura lor, interese i sentimente care-i fac s aib un comportament complex, uneori imprevizibil i incontrolabil, att n cadrul relaiilor formale ct i a celor informale din cadrul organizaiei. Acesta este argumentul pentru care abordarea pur juridic, ce se reduce la studiul normelor organizatorice, nu este suficient pentru o cunoatere satisfctoare a realitii administraiei publice. Pentru a avea o imagine a administraiei publice mai apropiat de realitate trebuie s recurgem la analiza organizaional, tiin care studiaz organizaiile ca realiti sociale complexe. n cele ce urmeaz, ne propunem s furnizm un minimum de cunotine de analiz organizaional, utile pentru studiul i nelegerea administraiei publice. Potrivit finalitilor urmrite, organizaiile se mpart n: a. organizaii private; b. organizaii publice. Organizaiile private sunt create de persoane particulare pentru scopuri de profit personal, de bunstare individual. Ele sunt gestionate de proprietari sau de manageri salariai, avnd, n principal, forma diferitelor societi sau companii cu capital privat. Organizaiile private sunt diferite ca mijloace de operare i mrime, de la cele mai mici uniti locale, pn la companiile multinaionale. Acestea produc o gam larg de bunuri i presteaz o multitudine de servicii. Succesul lor este determinat de segmentul de pia acaparat i de profit. Organizaiile publice sunt autoritile i diferitele structuri create de autoriti, n scopul satisfacerii unor nevoi colective sau al realizrii unor valori politice, care urmresc bunstarea tuturor. Ele sunt conduse, ca regul, de reprezentani ai partidelor politice, mai mult sau mai puin declarai, ntr-un cadru normativ strict. Criteriile lor de succes sunt de tip social sau politic. Organizaiile publice acoper o gam larg de activiti, fiind implicate n stabilirea i aplicarea politicilor publice. n sfera lor se includ companiile naionale, regiile autonome, autoritile centrale i locale i o mulime de alte organizaii create de aceste autoriti. Organizaiile publice de natur economic i comercial acioneaz, ca principiu, n domenii majore de activitate, cum sunt: serviciile potale, producerea i distribuia energiei electrice, transporturile feroviare, asigurrile sociale, servicii bancare etc. Din cele relatate rezult c, att organizaiile private ct i organizaiile publice de natur economic i comercial, produc bunuri i presteaz servicii. Avnd n vedere c toate bunurile i serviciile satisfac, ca regul, att nevoi sociale ct i individuale, n diferite proporii, ele nu aparin, prin natura lor,
65
numai domeniului public sau numai domeniului privat. De fapt este vorba de o opiune politic atunci cnd anumite bunuri sau servicii sunt preluate de ctre autoriti n sfera de interes public, sau sunt lsate n sfera liberei iniiative. Nici natura capitalului utilizat nu poate determina ntotdeauna natura public sau privat a organizaiei, deoarece n afara celor n totalitate private i expuse concurenei i a celor publice n totalitate i situate n afara competiiei, exist foarte multe organizaii cu caracter mixt. Spre exemplu, n domeniile aprrii i educaiei acioneaz organizaii private, cu finanare guvernamental, tot aa cum producia i distribuia energiei electrice sau cile ferate pot fi privatizate. Rezult c, n practic este greu de stabilit o demarcaie net ntre cele dou categorii de organizaii. De aceea trebuie utilizat un criteriu complex de difereniere care s cuprind: scopul, forma de proprietate, modul de gestiune i criteriile de performan i succes. Orice organizaie este format din urmtoarele elemente: 1. Structura; 2. Participanii; 3. Scopurile; 4. Tehnologia. Structura organizaiei are n vedere natura acesteia de colectivitate uman format din indivizi ntre care se stabilesc diverse relaii. Ea are dou componente: a. normativ sau formal, b. comportamental sau real. Componenta normativ cuprinde valorile, normele i rolurile. Valorile sunt, n esen, criteriile de apreciere a comportamentului membrilor organizaiei; normele sunt regulile generale care dirijeaz comportamentul acestora; rolurile sunt ateptrile (cerinele) privind comportamentul ocupanilor diverselor poziii din cadrul organizaiei. Valorile, normele i rolurile trebuie s formeze un ansamblu coerent, astfel conceput nct s determine atingerea obiectivelor organizaiei. Componenta comportamental este reprezentat de comportamentul real al membrilor organizaiei, care este diferit, ntr-o msur mai mare sau mai mic, de prescripiile cuprinse n componenta normativ. Cele dou componente se afl ntr-o tensiune dinamic care poate conduce la armonie sau conflict. Din acest motiv ele trebuie s se afle n atenia factorilor de decizie responsabili de viitorul organizaiei. Participanii sunt membrii organizaiei privii sub aspectul caracteristicilor demografice, i anume: gradul de pregtire, experiena profesional, vrsta, sexul, etnia, religia, apartenena politic, starea de sntate, etc. Aceste caracteristici au o influen important asupra structurii organizaiei i funcionrii acesteia. Scopurile organizaiei este unul dintre conceptele controversate ale analizei organizaionale. Exist curente care consider c nelegerea scopurilor este indispensabil pentru cunoaterea organizaiilor i curente care susin c scopurile au doar funcia de a justifica aciunile. Cu toate controversele, majoritatea autorilor apreciaz c nelegerea scopurilor constituie o problem inevitabil a analizei organizaiilor. n acest context, scopurile sunt definite ca 66 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
expresie a dorinelor finale ale organizaiilor, fiind totodat i criterii finale pentru evaluarea performanelor. Pentru studiul scopurilor organizaiilor se utilizeaz dou teorii principale: a. teoria organizaiei sistem raional, b. teoria organizaiei sistem natural. Adepii teoriei organizaiei sistem raional susin c scopurile sunt criterii pentru generarea i selectarea alternativelor unei aciuni. Adepii teoriei organizaiei sistem natural susin c scopurile sunt surse de identificare i motivare a participanilor. Numeroi autori coreleaz conceptul de scopuri cu cel de strategie. Astfel, strategia este definit ca procesul de determinare a scopurilor finale pe termene lungi, a obiectivelor pe etape, necesare pentru atingerea acestora, precum i estimarea i asigurarea resurselor necesare. O poziie determinant n definirea scopurilor i implicit a strategiei organizaiei o are aa numita coaliie dominant. Aceasta se constituie pe baza unui proces de negociere care se desfoar ntre membrii organizaiei. Astfel, se consider c organizaiile sunt un conglomerat de grupuri de coaliii. Fiecare grup urmrete s-i impun preferinele, interesele sale, dar, de regul, singur nu este capabil s se impun la nivelul organizaiei. Grupurile se aliaz potrivit intereselor asemntoare, n urma unor procese de negociere, pentru a constitui coaliia dominant. Pentru nelegerea fenomenelor din interiorul coaliiei dominante se impune studiul factorilor culturali, emoional-afectivi i a intereselor reale urmrite, analiza ierarhiei i a anarhiei. Se poate ntmpla ca scopurile declarate, oficiale ale organizaiei s fie diferite de cele ale coaliiei dominante, ceea ce creeaz tensiuni interne i prejudiciaz funcionarea organizaiei. Tehnologia, ca element al organizaiei, reprezint procedeele de prelucrare i transformare a intrrilor n ieiri. Unele organizaii proceseaz cu preponderen materiale, altele informaii. Faetele oricrei tehnologii sunt: cunotinele, dotrile materiale i procedurile de procesare a intrrilor. i tehnologia are o influen semnificativ n structura organizaiilor, datorit puternicelor relaii de interdependen cu celelalte elemente.
5.2. Mediul organizaiei i relaia organizaie - mediu

Prin mediul organizaiei se nelege, la modul general, tot ceea ce se afl n exteriorul ei. Componentele mediului, utile n studiul organizaiilor, sunt: a. componenta social; b. componenta tehnologic; c. componenta economic; d. componenta politic. Componenta social are n vedere: schimbrile demografice, mobilitatea forei de munc, ponderea forei de munc feminine i alte caracteristici ale populaiei. Pentru a ilustra influena componentei sociale a mediului asupra organizaiilor este suficient s ne referim doar la cteva aspecte: creterea numrului de salariai n vrst, sau, dimpotriv creterea numrului de TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I 67
debutani lipsii de experien; proporia salariai - pensionari; migraiile de populaie; relaia dintre creterea numrului de salariai femei i natalitate. Componenta tehnologic a mediului reprezint utilajele i echipamentele folosite pentru desfurarea de activiti ce se ntlnesc n cadrul organizaiei. Importana acestei componente poate fi ilustrat elocvent prin impactul noilor tehnologii informatice asupra organizaiilor. Componenta economic a mediului poate fi caracterizat prin diferii parametri cum sunt: - nivelul i schimbrile din structura venitului naional; - evoluia cererii i ofertei; - numrul de salariai i structura acestuia; - numrul de omeri, structura acestuia i raportul dintre numrul de salariai i cel de omeri; - dinamica preurilor; - conjunctura economic internaional. Trebuie subliniat c aceti parametri se afl ntr-o strns interdependen. Astfel, nivelul i structura venitului naional acioneaz asupra cheltuielilor pentru bunuri i servicii: cererea pentru unele bunuri i servicii crete, iar pentru altele se reduce; omajul oscileaz permanent, preurile la fel; problemele economice au un tot mai pronunat caracter global. Important pentru manageri este s anticipeze aceste modificri, pentru a putea dirija organizaiile potrivit schimbrilor mediului economic. Componenta politic a mediului are o importan tot mai mare n etapa actual. Aceast afirmaie este adevrat att pe plan intern ct i european i mondial. Astfel, schimbrile politice din Europa de est au condus la noi oportuniti pentru unele organizaii, dar au condus i la sporirea incertitudinii i a riscurilor, att la nivel naional, ct i continental i mondial. De aceea, organizaiile manifest tot mai mult interes fa de relaiile cu sfera politic. n analiza organizaional, caracterizarea global a mediului se realizeaz cu ajutorul a dou stri de referin: mediul panic i mediul turbulent. Starea real a mediului se situeaz, de regul, ntre aceste dou stri de referin i exist ntre 3 i 8 niveluri intermediare, n funcie de scara de msur utilizat. Mediul panic se caracterizeaz prin: a. viitorul este o repetare a trecutului; b. organizaia i poate concentra atenia asupra pieei tradiionale; c. provocrile din mediu sunt o repetare a celor din trecut; d. schimbarea mediului este mai lent dect abilitatea de rspuns a organizaiei. Acest nivel este rar ntlnit n economia de pia, fiind caracteristic unor organizaii nonprofit. Mediul turbulent se caracterizeaz prin: a. viitorul prezint evenimente noi, nemaintlnite n trecut, ceea ce-l face n mare msur imprevizibil; b. dispar pieele tradiionale ale organizaiei, fiind necesar cucerirea altora noi; c. provocrile de mediu au un pronunat caracter de noutate; 68 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
schimbarea mediului este mai rapid dect capacitatea de rspuns a organizaiei. Acest nivel este caracteristic societilor n tranziie. Relaia mediu-organizaie are, n special n cazul mediului turbulent, implicaii serioase asupra gestionrii organizaiei, ndeosebi la nivelul strategic. Principala dimensiune a conducerii, n aceste condiii, este flexibilitatea, care permite adaptarea organizaiei la mediu. Pe msur ce turbulena mediului crete, conducerea strategic trebuie s orienteze organizaia spre o puternic sensibilitate la mediu. Sensibilitatea la mediu nseamn n primul rnd cunoaterea schimbrilor mediului. Schimbarea de mediu trebuie cunoscut n scopul asigurrii autoreglrii organizaiei, deoarece capacitatea de autoreglare este factorul care asigur nu numai eficacitatea, ci chiar supravieuirea organizaiei n perioadele de turbulen a mediului. O metod modern de cunoatere a mediului o reprezint abordarea sistemic. Aceasta ofer o viziune global coerent a mediului, permite perceperea interdependenelor dintre procesele sociale, politice, economice i tehnologice. Sporirea turbulenei mediului i, n special a imprevizibilitii sale, necesit o conducere strategic n timp real, datorit provocrilor rapide. Mediul schimbtor impune un control pe termen scurt, deoarece incertitudinile nu se pot stpni pe termen lung. De asemenea, este necesar dotarea organizaiei cu instrumente care s faciliteze inovarea, pentru a face fa noilor provocri.
d.
5.3. Diagnosticarea i conducerea organizaiilor

Primul pas n analiza unei organizaii este diagnosticul general. Acesta desemneaz investigarea organizaiei ca sistem i a prilor componente, cu ajutorul unor instrumente specifice, n scopul depistrii punctelor forte i a punctelor slabe, a oportunitilor i ameninrilor, precum i a cauzelor care le determin. Pe aceast baz se formuleaz recomandri pentru mbuntirea funcionrii organizaiei. Procesul de diagnosticare, n cazul unei organizaii de natur economic i comercial, parcurge urmtoarele etape: I. Stabilirea premiselor diagnosticului. Acestea constau n pregtirea analizei i documentarea preliminar. Pregtirea analizei presupune formarea unei echipe de specialiti care stabilete obiectivele analizei. Acestea depind de tipul diagnosticului care va fi realizat. Diagnostic global, sau pe componente procesuale i structuralorganizatorice. Tot de pregtirea analizei ine i stabilirea mecanismelor de culegere, nregistrare, prelucrare i transmitere a datelor referitoare la ariile de activitate care formeaz obiectul analizei. Documentarea prealabil urmrete determinarea principalelor caracteristici ale organizaiei i obiectivele sale. Mrimile care caracterizeaz obiectivele se evideniaz pe dou niveluri: previzionat (planificat) i realizat. Un interes deosebit prezint i mecanismul de conducere cu principalele sale componente: organizatoric, metodologic, informaional i decizional. II. Analiza viabilitii organizaiei. Viabilitatea organizaiei se analizeaz sub dou aspecte eseniale: viabilitatea economic i viabilitatea mecanismului TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I 69
de conducere. Primul aspect se axeaz pe corelaiile dintre obiectivele organizaiei, evideniate prin intermediul unor indicatori, iar cel de-al doilea se axeaz pe componentele mecanismului de conducere i relaiile dintre acetea. Schema de analiz cea mai utilizat evalueaz organizaia din punctul de vedere a patru atribute: a. fora sau punctele tari, b. punctele slabe, c. oportunitile, d. ameninrile, Fora unei organizaii este capacitatea sa de a fi eficient, de a fi competitiv, de a fi competent n domeniul su de activitate. Punctele slabe sunt deficienele, aspectele necorespunztoare ale organizaiei. Exemple de puncte slabe sunt: deficienele de conducere, dimensiunile inadecvate ale organizaiei, dezavantajele pe care le are n sistemul concurenial, fora de munc nepotrivit sau nemotivat, inflexibilitatea, tehnologia nvechit, lipsa informaiei sau a resurselor financiare etc. Oportunitile sunt ocazii favorabile pentru activitatea organizaiei. Exemple de oportuniti sunt: apariia de noi piee, manifestarea unei dezvoltri rapide n domeniul de activitate al organizaiei, apariia unor factori de amplificare a cererii, subvenii, dobnzi sczute, curs favorabil de schimb, avantaj concurenial, etc. Ameninrile se concretizeaz n perioade de recesiune, bariere internaionale restrictive, reducerea competenei organizaiei, monoproducia sau monoserviciul, terorismul social etc. III. Stabilirea cauzelor. Aceast parte, deosebit de important a analizei, este activitatea de cutare a determinantelor celor patru atribute prezentate. IV. Elaborarea recomandrilor. Aceasta este activitatea de cutare a soluiilor pentru diminuarea determinantelor punctelor slabe i pentru contracararea ameninrilor, precum i de cutare a soluiilor pentru amplificarea determinantelor forei organizaiei i a capacitii sale de fructificare a oportunitilor. V. Recomandrile. Acestea pot fi att tactice ct i strategice. Ele nu au caracter decizional, ci contureaz modalitile de intervenie pentru a se atenua sau elimina cauzele care provoac disfuncionaliti i pentru a le amplifica pe cele care produc fora organizaiei. Deciziile de aciune aparin conducerii. Procesul de diagnosticare, n cazul organizaiilor publice, urmeaz, mutatis mutandis, aceleai etape. Cele dou tipuri de organizaii evideniate, private i publice, au procese de conducere diferite. n cazul organizaiilor private, procesul de conducere poart, n mod tradiional, mai ales n rile anglofone, denumirea de management. Concepiile asupra deosebirilor dintre cele dou procese de conducere se pot grupa n trei categorii: I. Termenul de management exprim un proces, care are ca ultim element actul decizional i este asociat n mod tradiional cu sectorul privat. Managerii trebuie s ndeplineasc obiectivele organizaiei private cu cea mai bun utilizare a resurselor. 70 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
Spre deosebire de sectorul privat, n sectorul public procesul de conducere reprezint modul n care decidenii implementeaz i execut politicile stabilite de autoritile politice, eficiena utilizrii resurselor avnd o importan secundar II. Managementul i conducerea organizaiilor publice sunt termeni diferii, care descriu ns activiti similare. Se utilizeaz termenul de conducere pentru serviciile publice i termenul de management pentru afaceri, dar ntre cele dou noiuni nu exist o diferen clar. Practicile, activitile manageriale caracteristice sectorului privat sunt transferabile organizaiilor publice i invers. III. Recentele schimbri n organizaiile publice, care caut s nlture risipa de resurse publice, au condus la un concept nou, managementul public, care este diferit att de clasicul concept de conducere a administraiei publice, ct i de managementul afacerilor private. n aceast concepie, managementul public este conducerea administraiei publice prin intermediul unor instrumente preluate din managementul afacerilor. Acest lucru este posibil deoarece cele dou procese de comand sunt similare, fr a fi ns identice. Similitudinea celor dou tipuri de comand rezult din faptul c fiecare tip de organizaie implic alegerea unei strategii, determinarea obiectivelor i a aciunilor necesare pentru ndeplinirea lor, utilizarea eficient a resurselor, asigurnd totodat calitatea corespunztoare a ieirilor. Diferenele dintre sectorul public i sectorul privat persist ns i se manifest, ndeosebi, prin dou aspecte: a. sectorul public este controlat de ctre politicieni alei, b. sectorul public funcioneaz ntr-un cadru legal strict care i este specific. Diferenele dintre managementul organizaiilor private i managementul organizaiilor publice sunt determinate de natura i de orientrile lor. Comportamentul sectorului privat este condus de pia, pe cnd cel al sectorului public este condus de voina politic. Orientarea sectorului privat este s ntlneasc cererea consumatorului ca s obin profit, pe cnd orientarea sectorului public este ctre satisfacerea cerinelor politice pentru realizarea integrrii i stabilitii sociale. n cazul sectorului privat ieirile pot fi uor msurate, pe cnd n sectorul public ele au un caracter mai puin cantitativ, fiind mai greu de msurat. Totui, n pofida diferenelor nvederate, se manifest o convergen ntre elementele procesului de management din domeniul privat i elementele procesului de management din domeniul public. Nu trebuie ns s neglijm Caracteristicile organizaiilor din administraia public. Contractul social n baza cruia funcioneaz administraia public genereaz dou categorii de principii pe care aceasta trebuie s le respecte, i anume: principii pentru aciune i principii restrictive. Principiile pentru aciune sunt: a. Asigurarea continu a serviciului public. Potrivit acestui principiu, administraia trebuie s satisfac n permanen necesitile sociale date n sarcina ei. b. Transparena. Cunoaterea organizrii i a activitii administraiei publice trebuie s fie uor accesibil cetenilor i deciziile luate de aceasta trebuie motivate. c. Responsabilitatea. Administraia trebuie s rspund n faa cetenilor pentru consecinele aciunilor sau inaciunilor sale, pe
71
baza atribuiilor stabilite de lege, fr a fi necesar existena unor relaii contractuale. d. Eficiena i eficacitatea. Administraia trebuie s asigure o utilizare judicioas a resurselor publice, rspunznd totodat ntr-un grad ct mai nalt cerinelor cetenilor. Principiile restrictive sunt: a. Obiectivitatea. n exercitarea atribuiilor de serviciu, funcionarii publici trebuie s se fereasc de implicare emoional, de manifestri i aprecieri subiective. b. Legalitatea. Activitatea administraiei trebuie s se desfoare n scopul executrii legii, numai pe baza i cu respectarea legii. c. Egalitatea de tratament. Administraia trebuie s respecte cu strictee nediscriminrile impuse de lege. Caracteristicile administraiei ca domeniu distinct, se pot prezenta, comparativ cu domeniul privat, cu ajutorul tabelelor urmtoare. Diferenele dintre sectorul privat i sectorul public - criterii economice Elementul comparaiei Sectorul Privat Public Modelul folosit firm birou (element ntr-o (agent autonom) structur ierarhic) Mecanismul economic Pia liber Pia unic Concurena Puternic Inexistent Pe cine trebuie s satisfac Clienii Cetenii Msurarea ndeplinirii Profit Armonie i pace obiectivelor se face prin social Personalul organizaiei Salariai contractuali Funcionari publici Stimulente Puternice Reduse Aprecierea muncii se face prin Productivitate Calitatea serviciilor publice Diferenele dintre sectorul privat i sectorul public - criterii socio-politice Elementul comparaiei Sectorul Privat Public Procesul politic este Factor de influen Factor determinant Impactul social este Necontient Contient Responsabilitatea funcioneaz ProductoriStat-societate ntre consumatori Angajamentul este de tip Pia Social i legal Din cele prezentate rezult c domeniul privat i domeniul public sunt distincte prin natura lor. Totui, la modul general, n ambele domenii este vorba de organizaii care realizeaz obiective, utiliznd resurse care nu trebuie risipite. 72 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
De aceea, modul de conducere a organizaiilor publice se poate apropia sau ndeprta de managementul organizaiilor private, n funcie de concepia politic dominant la un moment dat.
5.4. Strategia organizaiei i particulariti ale strategiei organizaiilor publice

Pentru ca o organizaie s ajung s funcioneze potrivit unei strategii trebuie parcurse urmtoarele etape: definirea misiunii organizaiei i descifrarea preteniilor care se exercit asupra ei, analiza factorilor interni i externi, formularea i asamblarea strategiei, implementarea strategiei. Definirea misiunii organizaiei i descifrarea preteniilor care se exercit asupra ei Din punctul de vedere al analizei organizaionale, misiunea unei organizaii cuprinde trei elemente: 1. Definirea obiectului de activitate, 2. Stabilirea scopurilor majore, 3. Stabilirea filosofiei. Definirea obiectului de activitate implic determinarea grupului de beneficiari, a dorinelor acestora care trebuie satisfcute i a tehnologiilor prin care pot fi satisfcute aceste dorine. Scopul major al organizaiei private de natur economic i comercial este maximizarea profitului pe termen lung. Pentru asigurarea profitabilitii, organizaia adopt, pe termene scurte, scopuri secundare. Aceste scopuri se situeaz n domeniul aciunilor de pia, inovaiei, productivitii, resurselor materiale i financiare, managementului performanelor, dezvoltrii performanelor i atitudinii participative a salariailor etc. Prin filosofia organizaiei se nelege maniera n care aceasta va aciona. Mai precis, filosofia organizaiei cuprinde valorile de baz ale organizaiei i ierarhia acestora, credinele, aspiraiile i alte asemenea elemente, toate acestea constituind reperele fundamentale ale aciunilor organizaiei. Orice organizaie are o sum de pretendeni. Pretendenii sunt toi cei care emit pretenii asupra organizaiei, vor ceva de la aceasta. Acetia se mpart n dou grupuri: a. Grupul intern, unde ateptrile sunt de tip salarial i alte avantaje, care cuprinde toi salariaii, de la director la portar. b. Grupul extern format din persoanele care sunt afectate de aciunile organizaiei, cum sunt: clienii, furnizorii, structuri ale guvernului, organizaii sindicale, concurena, colectiviti locale etc. Preteniile asupra organizaiei sunt determinate de dorina pretendenilor de a-i satisface interesele personale prin intermediul organizaiei. Nici o organizaie nu poate satisface n totalitate interesele tuturor pretendenilor. Analiza impactului pe care l au pretendenii asupra elementelor strategice ale organizaiei necesit urmtorii pai: - identificare pretendenilor, - identificarea intereselor i preocuprilor acestora, - identificarea preteniilor asupra organizaiei,
73
identificarea celor mai importani pretendeni, din perspectiva organizaiei, - identificarea rezultatului strategic al presiunilor exercitate de pretendeni. Pe baza misiunii organizaiei i a preteniilor interne i externe exercitate asupra ei, se trece la urmtoarea etap a procesului de elaborare a strategiei. Analiza factorilor externi i interni Analiza mediului extern urmrete identificarea oportunitilor i a constrngerilor provenite din exteriorul organizaiei. Mediul extern are ca principale componente: latura economic, latura tehnologic, latura social, latura demografic, latura politic i latura juridic. Toate acestea se manifest concomitent i n interdependen, ceea ce face dificil prevederea tendinelor. Performana superioar este rezultatul adaptrii strategiei la mediul extern. Pentru realizarea acestei adaptri, conducerea trebuie s fie capabil s identifice oportunitile i constrngerile mediului extern i, de asemenea, s aib n vedere evoluia competiiei la care particip organizaia . Modul de analiz a competiiei, ca parte a mediului extern are urmtoarele direcii: - riscul apariiei de noi competitori, - riscul apariiei unor organizaii cu poziie dominant, - aciuni ale beneficiarilor prin care se exercit presiuni asupra organizaiei, - aciuni ale furnizorilor prin care se exercit presiuni asupra organizaiei, - ameninarea din partea produselor substitutive. Analiza mediului intern urmrete stabilirea punctelor tari, a punctelor slabe i a competenelor specifice organizaiei. Competena specific se refer la acele puncte forte ale organizaiei care i sunt proprii i care nu pot fi imitate. Ea rezult din dou surse complementare: resursele organizaiei i capabilitile sale. Resursele sunt financiare, materiale, umane, tehnologice i organizatorice. Unele resurse sunt tangibile (echipamente, cldiri etc.) iar altele intangibile (tehnologia, marketingul, cunotinele, licenele etc.). Capabilitile sunt ndemnri, abiliti n coordonarea resurselor i utilizarea lor productiv. Dup parcurgerea acestei etape, de analiz a factorilor de mediu, se poate proceda la formularea strategiei. Formularea i asamblarea strategiei Pe baza etapelor parcurse se procedeaz la formularea strategiei care are trei componente principale: 1. Definirea obiectului de activitate i determinarea caracteristicilor domeniului respectiv, 2. Structura organizatoric, 3. Msurile de asigurare a profitabilitii. Pentru definirea obiectului de activitate trebuie determinate: a. Grupurile int de beneficiari, sau cine trebuie satisfcut, 74 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
b. Dorinele grupurilor int de beneficiari, sau ce anume trebuie satisfcut, c. Competena specific a organizaiei, sau cum vor fi satisfcute dorinele beneficiarilor. Componenta strategiei privind structura organizatoric stabilete cile de dezvoltare a organizaiei, astfel nct s fie posibil maximizarea profitului pe termen lung. Msurile de asigurare a profitabilitii au n vedere profilul i variaia dimensional a obiectivelor din cadrul strategiei, care expun organizaia la riscuri minime. Din procesul de elaborare a celor trei componente ale strategiei rezult i modalitile de realizare a misiunii i scopurilor organizaiei, care se concretizeaz n diverse obiective. Acestea se regsesc ntr-o multitudine de domenii, cum sunt: specializarea, cooperarea, diversificarea, informatizarea, privatizarea sau naionalizarea, reformarea conducerii etc. Obiectivele alese implic dimensionarea clar a resurselor, respectiv a fondurilor de investiii, a necesarului de personal, a activului circulant etc. Totodat, se precizeaz sursele de finanare, furnizorii de echipamente, materii prime i materiale etc., condiiile de asigurare cantitativ, calitativ i temporal a acestora. Pentru toate acestea se determin termenele intermediare i finale. n fine, ajungem la asamblarea, construirea efectiv a strategiei. Aceasta const n integrarea componentelor enumerate ntr-un tot unitar. Abia din acest moment putem vorbi despre o strategie global, consemnat ntr-un material care poate fi transpus n realitate prin implicarea efilor i executanilor din cadrul diverselor compartimente ale organizaiei. n practic, se pot elabora i strategii pariale, pe domenii, ce vizeaz doar anumite componente procesuale (activiti) i structural organizatorice (compartimente sau grupe de compartimente) ale organizaiei. De exemplu, se pot elabora strategii comerciale, iar n cadrul acestora strategii de marketing, se pot elabora strategii de producie, strategii inovaionale etc. Implementarea strategiei Implementarea strategiei necesit un complex de msuri, una dintre cele mai importante fiind reformarea sistemului de conducere sau a unor pri componente ale acestuia. De asemenea, structurile organizaiei i relaiile dintre ele trebuie reformate potrivit noii concepii strategice. Aplicarea strategiei mai presupune asigurarea condiiilor materiale i financiare. Odat cu noua strategie se implementeaz i un sistem de control al derulrii acesteia, care presupune: a. stabilirea de standarde pentru evaluarea performanelor; b. instituirea unui sistem de monitorizare a realizrii sarcinilor; c. compararea performanelor obinute cu standardele stabilite; d. evaluarea rezultatelor i luarea msurilor corective corespunztoare, atunci cnd sarcinile nu se realizeaz. Implementarea strategiei sau a schimbrilor strategice, n cadrul unei organizaii, implic politici informale, putere i conflicte. Politicile informale dintro organizaie sunt definite ca tacticile prin care fiecare i urmrete propriul interes. Aceste politici informale se manifest n cadrul relaiilor de interdependen dintre indivizi i grupuri, care urmresc ctigarea i utilizarea
75
puterii pentru influenarea strategiei organizaiilor potrivit intereselor care le anim. Diversitatea i chiar adversitatea intereselor din cadrul organizaiilor conduc de regul la conflicte ntre structurile interne, mai ales atunci cnd se pune problema distribuirii resurselor deficitare. Apariia conflictelor, n cadrul procesului de implementare a strategiei, impune gestionarea acestora1. n cele din urm, strategia va purta amprenta categoriilor de interese care au reuit s se impun. Implementarea strategiei se finalizeaz cu evaluarea rezultatelor i efectuarea coreciilor necesare. Particulariti privind strategia organizaiilor publice Succesul i evoluia managementului strategic n cadrul organizaiilor private ofer un model de referin pentru organizaiile publice. Elaborarea strategiei n cadrul organizaiilor publice trebuie s in ns cont de particularitile acestora. Astfel, n etapa de stabilire a misiunii organizaiei, scopul major este satisfacerea nevoilor ceteanului, care au fost recunoscute ca fiind de interes general, de ctre factorii politici, i nu maximizarea profitului, ca n cazul organizaiilor private. Pretendenii, n cazul sectorului public, sunt cetenii, care nu pot fi catalogai ca grup int de clieni ce trebuie atrai prin diverse tactici comerciale. n ceea ce privete mediul extern al organizaiilor publice, de regul lipsete concurena, ceteanul neavnd variante de a alege ntre mai multe instituii publice care s desfoare aceleai activiti. Personalul organizaiilor publice beneficiaz de ctiguri limitate, iar formele de cointeresare nu pot fi strict corelate cu performanele, care sunt dificil de msurat. Referitor la componenta strategiei obiectul de activitate, aceasta se identific cu nevoile cetenilor, respectiv ale grupurilor de ceteni, recunoscute la nivel politic ca fiind de interes public, iar modalitile n care trebuie acestea satisfcute sunt strict reglementate prin acte normative. n ceea ce privete ultima component a strategiei msurile de asigurare a profitului, aceasta nu se regsete n cazul organizaiilor publice. n procesul implementrii strategiei, pot s apar conflicte sociale de mari dimensiuni, iar controlul ceteanului asupra responsabililor publici nu se desfoar riguros i n timp util, pentru a avea efecte de conexiune invers eficace. Aceasta deoarece electoratul a delegat poziia sa fa de strategie politicienilor, care o pot deforma, iar controlul asupra acestora nu este eficace, exercitndu-se, de regul, doar cu prilejul alegerilor, i chiar i atunci, ntr-un mod insuficient de personalizat. Metodele, tehnicile i instrumentele folosite n managementul strategic i, n general n management, se pot utiliza i n domeniul public, inndu-se cont de particularitile organizaiilor publice. n acest sens, se pot enumera metode ca: managementul prin obiective, managementul prin bugete i managementul prin excepii.
Gestionarea conflictelor va fi prezentat ntr-un capitol viitor. 76 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
5.5. Controlul i coordonarea organizaiilor

Imperativul controlului i coordonrii Controlul i coordonarea sunt dou funcii care nu pot lipsi din cmpul de aciune al conducerii, deoarece exist un raport de cauzalitate ntre exercitarea controlului i realizarea coordonrii, pe de o parte, i buna funcionare a organizaiei, pe de alt parte. Aceste funcii ale conducerii vizeaz procesele operaionale i se coreleaz cu structura organizaiei. Controlul i coordonarea trebuie astfel concepute nct s contribuie la realizarea misiunii, a obiectivelor organizaiei, s mreasc flexibilitatea proceselor de conducere i s foloseasc oportunitile mediului. Controlul i coordonarea sunt componente eseniale ale relaiilor dintr-o organizaie. Se pot identifica dou categorii importante de relaii ntre diferitele pri ale organizaiei: cele dintre niveluri, n plan vertical, i cele dintre grupurile de la acelai nivel, n plan orizontal. Relaiile n plan vertical necesit control, iar cele n plan orizontal necesit coordonare. De principiu, la modul general, controlul const n urmrirea conformitii aciunilor cu standardele decise de nivelurile superioare, iar coordonarea const n armonizarea deciziilor i aciunilor grupurilor situate la acelai nivel. Att relaiile n plan vertical, ntre niveluri, ct i relaiile n plan orizontal, ntre grupurile situate la acelai nivel, sunt determinate de ierarhia din cadrul organizaiilor. Specialitii n structuri organizatorice au stabilit o balan ntre nlimea ori numrul de niveluri dintr-o ierarhie i distana medie a controlului sau numrul de persoane controlate care revine unui controlor. Se identific, astfel, n cadrul organizaiilor, dou tipuri de structuri, una nalt, caracterizat printr-un numr mare de niveluri ierarhice i una plat, caracterizat printr-un numr redus de niveluri ierarhice. Pentru ambele situaii se analizeaz distana medie a controlului i rigurozitatea procesului de coordonare. Structurile nalte au ca avantaj reducerea distanei medii a controlului, care se realizeaz de la un nivel la cel imediat inferior, i sporirea eficienei i eficacitii procesului de coordonare, ntruct presupune un numr mai redus de grupuri pe nivel. Dezavantajul const n dificultatea procesului de comunicare i implementare a politicilor, mai ales n cazul n care acestea sunt dispuse de managementul de la vrf. Structurile plate au avantajul facilitrii procesului de comunicare i implementare a politicilor, deoarece numrul de niveluri care trebuie parcurse este mai redus. n schimb, numrul de subordonai de care rspunde un controlor crete, i crete, de asemenea, numrul grupurilor pe nivel, care trebuie coordonate. Definiia i etapele controlului A controla, ca funcie a conducerii unei organizaii, nseamn a stabili standardele pentru msurarea progreselor n realizarea obiectivelor, a proiecta sisteme informaionale de reacie (informare, avertizare), a compara TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I 77
performanele (realizrile) cu standardele prestabilite pentru a msura abaterile i a determina semnificaia acestora, n vederea lurii msurilor de ndeplinire eficient a obiectivelor organizaiei. O aciune bine pregtit presupune un volum redus de corective, dar controlul este necesar n orice situaie. Procesul de control are trei etape principale: 1. Stabilirea standardelor; 2. Msurarea performanelor; 3. Luarea msurilor de corecie. Standardele, n sens larg, sunt caracteristicile unui proces, care sunt reglementate, sunt prescrise anterior desfurrii acestuia i care vizeaz volumul de munc, sub aspect cantitativ i calitativ, ntr-un interval de timp. De asemenea, acestea pot fi reguli care descriu modul de desfurare a unei operaiuni, timpul i resursele necesare. Rezult c standardul este un element de referin la care se raporteaz rezultatul aciunii. Rezultatul nu are ns un caracter unidimensional. Astfel, un rezultat se poate referi la mai multe aspecte: volum de activiti, termene, costuri etc. Dac numrul de elemente luate n considerare este prea mare, acesta poate deveni prohibitiv i sarcina de control imposibil. n aceste condiii se impune o selecie din ansamblul elementelor a celor mai semnificative. Pentru a face alegerea care va permite stabilirea standardelor sunt folosite mai multe reguli. n primul rnd, standardul trebuie elaborat n funcie de rezultatul scontat. n al doilea rnd, standardul trebuie raportat la un element important care condiioneaz succesul ansamblului. n al treilea rnd, standardul trebuie s fie o sintez a mai multor elemente, pentru a evita dispersarea ateniei asupra unor informaii multiple. n sfrit, trebuie stabilit un dispecer ( tehnician responsabil de elaborare i urmrire) pentru fiecare standard. n afara acestor reguli, se impun dou considerente. Mai nti trebuie s se accepte o libertate de aciune i o suplee n abordarea standardelor, pentru a lua n considerare condiiile schimbtoare, n care se poate gsi o operaie. Totui, dei flexibil, standardul nu trebuie s varieze fr un motiv ntemeiat, pentru a nu se prejudicia controlul nsui. Al doilea considerent se refer la utilizarea unor standarde calitative, cum este spre exemplu motivarea lucrtorilor, care permit influene corective i stabilirea unui rspuns adecvat. Standardele calitative sunt ns greu de stabilit, motiv pentru care dispecerul are tendina s privilegieze elementele cantitative uor cuantificabile, n detrimentul variabilelor calitative, ceea ce este n defavoarea organizaiei. Msurarea performanelor const n compararea realizrilor cu standardele, utiliznd metode, instrumente sau tehnici adecvate. Aceast etap a controlului presupune corelarea a ceea ce este cu ceea ce ar trebui s fie. Dac diferenele evideniate de comparaie nu se ncadreaz n limitele acceptate, se impun msuri de corecie. n raport de etapa procesului, controlul poate fi: interfazic, control final, o combinaie a acestora, sau de recepie. Luarea msurilor de corecie se desfoar n raport cu interpretarea dat cauzelor abaterilor.
Exist diferite aciuni corective. Ele pot viza aducerea rezultatului la standard, modificarea rezultatului proiectat sau mbuntirea rezultatelor viitoare. Tipologia controlului n cadrul organizaiilor O prim distincie se poate face ntre controlul din organizaiile clasice i cele cibernetice (capabile de autoreglare). Dup orientarea clasic, o organizare bun trebuie s vizeze simplitatea structurilor i s favorizeze controlul. Pentru aceasta, mprirea sarcinilor, combinat cu un sistem formal de autoritate i de responsabilitate trebuie s permit o desfurare precis a muncii. n acest spirit, se d o atenie deosebit detectrii erorilor i corectrii lor, atunci cnd apar. Diferit de orientarea clasic, este controlul din unitile cibernetice. Conform acestei abordri, se construiesc organizaii compuse din uniti proiectate cu un sistem de autocontrol. Aceste uniti sunt capabile s descoper necesitile de corecie i s le realizeze singure. Trebuie s precizm c tipul de organizaie i circumstanele determin forma de control. Astfel, operaiile repetitive favorizeaz un control de tip clasic care, imediat ce descoper un ecart nepermis ntre obiective i rezultate, determin o aciune corectiv, conform unei proceduri prestabilite. Altfel se procedeaz n cazul proiectelor, care nu presupun operaii repetitive. n cazul unui proiect, obiectivul general fiind clar stabilit, este important ca sarcinile s fie ndeplinite, n limita resurselor disponibile. n acest spirit, controlul se va desfura dup dou dimensiuni: timpul i resursele. Diferitele tipuri de control se pot clasifica n trei categorii: controlul anticipat, controlul totul sau nimic i controlul ulterior. n cazul controlului anticipat, care adesea este prezentat ca una dintre condiiile managementului calitii, se prelimin rezultatele i se aduc corective, nainte ca operaiunile s fie terminate. n cazul controlului totul sau nimic, operaia urmtoare nu se poate efectua dect dup ce aceea care a fost realizat a trecut cu succes un exigent proces de filtraj. n sfrit, controlul ulterior, cunoscut organizaiilor sub form de control bugetar, compar rezultatele cu standardele, dup ce sarcina a fost ndeplinit. Pentru a fi profitabil, msurarea performanelor, ca etap a controlului, trebuie s ndeplineasc anumite condiii. Aceasta trebuie s fie util, adic s poat fi folosit de dispecer pentru a determina aciunile necesare pentru realizarea standardelor. De asemenea, msurarea performanelor trebuie s fie fiabil, adic s-i pstreze calitatea n timp, deoarece, pentru a putea face comparaii n timp, este necesar ca rezultatele s fie msurate la fel. O alt condiie este ca msurarea performanelor s fie actual. Cunoaterea tardiv a mrimii performanelor nu are efecte favorabile asupra organizaiei. n sfrit, aciunea de msurare trebuie s fie economic. Msurarea presupune costuri. n anumite circumstane a msura totul i a msura perfect sunt sarcini inutile. Trebuie s se identifice un echilibru ntre a msura prea mult i a nu msura destul, avnd n vedere costul informaiei obinute i utilitatea acesteia.
79
Controlul administraiei publice Specificitatea administraiei publice, ca sistem organizaional, determin un control mai complex n acest domeniu, fa de domeniul organizaiilor cu caracter economic i comercial. Administraia public este un sistem creat pentru realizarea comandamentelor politice, alctuit dintr-un ansamblu de organizaii structurate dup competena lor material i teritorial2, precum i relaiile dintre ele. Realizarea competenei unui organ al administraiei publice presupune, n esen, transpunerea n practic a dispoziiilor legii sau, dup caz, prestarea celor mai diverse servicii publice, dar numai n limitele ngduite de lege.3 De aceea, n cazul administraiei publice, standardul principal al controlului este legea. n cazul administraiei publice, putem identifica urmtoarele categorii de control4: 1. Dup criteriul naturii autoritii care l exercit: a. control exercitat de parlament (direct sau prin intermediul unor organe specializate); b. control exercitat de autoriti judectoreti; c. control exercitat de autoriti ale administraiei publice. 2. Dup criteriul procedurii utilizate, distingem: a. control contencios5, care se realizeaz de instanele judectoreti, de Curtea Constituional (n cazul ordonanelor Guvernului) i de organe administrative cu caracter jurisdicional; b. control necontencios, care se realizeaz prin formele tradiionale ale controlului parlamentar, prin formele controlului ierarhic i prin unele forme ale controlului administrativ specializat. 3. Dup obiectul controlului exist: a. control care se exercit asupra actelor administrative, din aceast categorie fcnd parte: confirmarea, modificarea i anularea; b. control asupra personalului din administraie, care poate atrage diverse sanciuni. Controlul exercitat de ctre Parlament, sau controlul parlamentar rezult din principiul separaiei puterilor n stat, care implic un control reciproc al puterilor. Constituia noastr6 reglementeaz att controlul parlamentar tradiional, sub forma informrilor prezentate de Guvern i de alte organe ale administraiei
A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, vol. II, ediia a III-a restructurat, revzut i adugit, Ed. ALLBECK, Bucureti 2002, p.447. 3 Ibidem. 4 Ibidem, pp.450,451. 5 Termenul deriv din latinescul contendere, cu semnificaia de a lupta. Este forma de control care presupune un conflict cu o autoritate a administraiei publice, adus spre soluionare n faa unei autoriti jurisdicionale, n cadrul unui proces. ( Ibidem, p.451) 6 Constituia din 1991, revizuit n 2003. 80 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
2
publice centrale, a ntrebrilor, interpelrilor i moiunilor, a dezbaterii rapoartelor i declaraiilor primului-ministru, a dezbaterii rapoartelor unor organe centrale autonome (Consiliul Suprem de Aprare a rii, Serviciul Romn de Informaii), ct i un control parlamentar modern, prin intermediul unor autoriti publice care depind de Parlament: Curtea de Conturi i Avocatul Poporului. Controlul exercitat de autoriti judectoreti are la baz principiul constituional cu privire la liberul acces n justiie, i const n dreptul persoanei vtmate de o autoritate public de a se adresa instanei judectoreti, pentru repararea prejudiciului cauzat de un act administrativ ilegal. Precizm c, exist i autoriti ale administraiei publice care realizeaz i activiti jurisdicionale, un exemplu n acest sens fiind Ministerul Finanelor. Dar i n aceste situaii, litigiul poate ajunge, n ultim instan, n faa organelor judectoreti. Controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice este un control nfptuit de administraia public asupra ei nsei i poart denumirea de control administrativ. Acesta poate fi un control intern cnd se realizeaz de persoane sau compartimente din cadrul organului administrativ controlat, n baza relaiilor ierarhice sau a unor reglementri speciale, ori poate fi un control extern. Controlul extern se realizeaz de autoriti din afara organelor administrative controlate. Acesta poate mbrca patru forme: a. control ierarhic, atunci cnd se exercit de organul ierarhic superior; b. control de supraveghere general, care are n vedere controlul ansamblului administraiei publice de ctre Guvern; c. control al legalitii actelor autoritilor administraiei publice locale, exercitat de prefect; d. control specializat, care se exercit de autoriti cu atribuii speciale de control, cum este Curtea de Conturi.
5.6. Eficiena, eficacitatea i birocraia

Eficiena i eficacitatea n orice organizaie, eficiena nseamn capacitatea de valorificare a resurselor i se msoar prin raportarea rezultatelor (ieirilor) la eforturi (intrri): rezultate Eficiena = eforturi = intrri ieiri
Eficacitatea, ntr-o organizaie, caracterizeaz gradul de ndeplinire a obiectivelor, a standardelor prestabilite i se msoar prin compararea rezultatelor obinute cu rezultatele prestabilite sau dorite: Rezultate obinute Eficacitatea = Rezultate prestabilite
ieiri obinute = ieiri dorite 81
Deci, trebuie s facem o distincie clar ntre cantitatea de resurse utilizat pentru a produce o unitate de ieiri (eficiena) i gradul n care organizaia reuete s-i realizeze obiectivele (eficacitatea), care trebuie s corespund unei nevoi sociale, unei cereri. n practic exist tendina de a se acorda mai mult atenie eficienei, deoarece reducerea costurilor este o modalitate evident de mrire a performanelor. Ineficiena conduce, n mod evident, organizaia la faliment, pe termen lung. Dar supravieuirea organizaiei i succesul ei depind, cel puin la fel de mult, i de eficacitate, de capacitatea de a-i atinge obiectivele, de a putea satisface cererile pieei. Fa de cele prezentate, rezult c soluia optim este ca aciunea organizaiei s fie concomitent eficace i eficient, ordinea enunrii conceptelor fiind important. Eficacitatea este mai important dect eficiena, ntruct este preferabil s realizezi bine obiectivul propus (eficacitatea) dect s utilizezi bine resursele ntr-o aciune care nu realizeaz n mod satisfctor obiectivul propus (eficiena). Dac ne raportm la sectorul public, o soluie pentru ridicarea eficacitii i a eficienei, prezentat att de cercurile politice ct i de mass-media ca un fel de panaceu, este privatizarea. n realitate, privatizarea ca scop n sine, i anume, pentru a degreva statul de anumite responsabiliti sociale, sub pretextul c iniiativa privat are capacitatea natural de a rezolva mai bine problemele, nu conduce la performanele dorite. Dac n urma privatizrii poziia de monopol sau poziia dominant a organizaiei se pstreaz, eficacitatea i eficiena nu vor crete automat pentru utilizatori. Mai mult, scpate de sub tutela statului, n goana dup profit, organizaiile privatizate pot abuza grav de poziia de monopol sau de poziia dominant, n dauna utilizatorilor captivi. n cazuri extreme, ele pot chiar antaja statul, pentru a obine anumite privilegii, cu sistarea prestrii unor servicii indispensabile, cum ar fi alimentarea cu ap potabil, colectarea reziduurilor menajere sau furnizarea gazelor naturale. Adevrata soluie, pentru creterea eficacitii i eficienei prestrii de servicii, necesit, alturi de privatizare, plasarea organizaiei respective ntr-un mediu concurenial. Deci privatizarea poate determina performane dac se creaz simultan i un mediu concurenial prin multiplicarea furnizorilor i liberalizarea mecanismelor cererii i ofertei. n cazul bunurilor i serviciilor vitale pentru populaie, statul trebuie s pstreze o doz adecvat de intervenie, pentru prevenirea sau rezolvarea crizelor. Se afirm adesea c, mai ales n cazul administraiei publice, un obstacol n calea eficacitii i eficienei este birocraia. Pentru a vedea ct de adevrat este aceast afirmaie, se impune o scurt analiz a birocraiei.
Birocraia ca termen descriptiv Conceptul de birocraie este abordat de literatura de specialitate n diverse modaliti. n mod inevitabil ns, conceptul de birocraie7 este corelat cu cel de birou, n sensul operaiunii de birou. n limbajul comun, birocraia are o semnificaie peiorativ, nseamn complicaii inutile care aduc ntrzieri pgubitoare i consum fr rost resurse, leznd astfel interesele persoanelor. Ne propunem, n cele ce urmeaz, s prezentm birocraia n sensul descriptiv al termenului, i anume ca procedeu de organizare. Birocraia este o form de organizare structural, bazat pe prescripii formale stricte ale relaiilor, i anume pe un ansamblu de reguli i proceduri riguroase i detaliate. Primul autor important care a realizat un model teoretic coerent al birocraiei este Max Weber8 Elementele de baz ale birocraiei vizeaz autoritatea ntr-o organizaie, fiind, potrivit concepiei lui Weber, urmtoarele: I. Charisma9 este prima baz a autoritii. Autoritatea are ca surs meritele i calitile personale ale efului. n aceast concepie, ascendentul asupra subordonailor este o combinaie ntre autoritatea ncrederii i autoritatea identificrii. Cu alte cuvinte, charisma determin acceptarea comenzii fr o analiz critic, manifestndu-se totodat un sentiment de solidaritate a membrilor grupului fa de ef. II. Tradiia, potrivit creia poziiile de autoritate sunt proiectate n raport de datini, obiceiuri i practici; III. Autoritatea legal raional, element care semnific faptul c poziiile de autoritate sunt structurate n legi acceptate de cei implicai, ca motivaie raional pentru supunere, n vederea ndeplinirii obiectivelor organizaiei. n acest context, legile i regulamentele constituie bazele legitime ale autoritii, care asigur supunerea i acordul. Trsturile specifice ale birocraiei, potrivit modelului lui Max Weber, decurg din autoritatea legal raional. n plus, n cadrul acestei concepii, se includ sarcinile formale, birourile organizate ierarhic, expertiza pentru recrutarea funcionarilor, instruirea acestora etc. La nceputul sec. XX, modelul lui Max Weber este unanim recunoscut i apreciat. O serie de autori i aduc contribuia la perfecionarea birocraiei, pe care o consider cea mai bun tehnic a organizrii eficiente i stabile. Disfuncionaliti ale birocraiei i posibile soluii de atenuare a acestora Primele critici cu privire la sistemul birocratic apar n timpul celui de-al doilea rzboi mondial. Unul dintre efectele nefavorabile care i se imput este ntrzierea aciunilor, care se poate msura prin intervalul de timp necesar unei organizaii
Din punct de vedere etimologic, birocraie semnific puterea biroului, n sensul de operaiuni de birou. 8 Max Weber ( 1863 1920) economist i sociolog german. 9 Charisma ( gr. kharisma = favoare, daruri divine) nseamn prestigiul bazat pe caliti personale, cf. Le Petit Larousse, Paris 1993, p.210. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I 83
7
pentru a pregti i lua o decizie ntr-o aciune managerial obinuit, dar semnificativ. De exemplu, timpul din momentul apariiei unei nevoi de angajare a unei persoane i angajarea efectiv a acesteia sau perioada necesar pentru cumprarea unui echipament reclamat pentru un spor de eficien i intrarea acestuia n organizaie. ntrzierea reaciei are dou determinante, una formal i una informal. Prima este povara procedurilor administrative, iar cea de a doua se refer la constrngerile create de opinia public, partidele politice, organizaiile neguvernamentale, etc. Perfecionarea activitilor din cadrul unei organizaii poate conduce la o optimizare a timpilor de reacie, dar n nici un caz la eliminarea procedurilor care condiioneaz aciunile. O alt problem a birocraiei, evideniat de studiile de sociologie organizaional, este decalajul dintre teorie i practic. Astfel, s-a demonstrat c birocraii pot manifesta alte comportamente dect cele de raionalitate i eficien, ceea ce determin disfuncii n operaiunile de birou. Una dintre cauzele acestui tip de disfuncii este dispariia distinciei dintre mijloace i scopuri. De la mijloc, biroul tinde s devin scopul operaiunilor sale. Un alt aspect care poate genera probleme majore este existena a dou categorii de personal, n interiorul administraiei moderne, i anume, personalul din conducerea administrativ i profesionitii. ntre profesioniti, care posed monopolul cunotinelor i expertizei, i personalul care conduce biroul, n baza autoritii formale, se declaneaz un conflict inerent, care produce disfuncionaliti majore, dac personalul de conducere administrativ nu este format din profesioniti charismatici. ncepnd cu deceniul cinci al secolului trecut, se declaneaz un lan de antipatii fa de birocraia formal, care este criticat pentru c nu ia n considerare relaiile interumane din cadrul organizaiilor i efectele acestora n domeniile conducerii, coordonrii i motivrii. Principalele forme practice de manifestare a deficienelor birocraiei, observate de cercettori sunt: rigiditatea, maximizarea, noncontrolul i urmrirea obiectivelor personale. Rigiditatea sau inflexibilitatea const n faptul c birocraii reduc munca lor la aplicarea unui set de reguli rigide, bazate pe rutin, refuznd asumarea rspunderii i a experimentului. Astfel, ia natere conservatorismul biroului, cu efecte nefavorabile asupra organizaiilor aflate ntr-un mediu dinamic. Maximizarea este expresia tendinei de cretere a oricrei organizaii. Dar n cazul birocraiei acest fenomen poate deveni incontrolabil. Birocraii maximizeaz utilitatea lor, acionnd pentru amplificarea birourilor, att ca numr ct i ca volum. Aceast aciune este greu de controlat sau, uneori, chiar incontrolabil. Din acest motiv, aparatul birocratic se poate dezvolta ca un cancer, adic s se produc o multiplicare i o cretere haotic a birourilor, deci a costurilor administrative, concomitent cu amplificarea incapacitii de rezolvare a problemelor, sau, cu alte cuvinte, se produce o explozie a ineficienei i ineficacitii administrative. Noncontrolul exprim situaia n care nu este posibil un control real, eficace i eficient. Multiplicarea excesiv a nivelurilor ierarhice i centralizarea puterii declaneaz un proces al birocraiei libere, cu o comunicare inexistent sau redus i imposibilitatea unui control real. Astfel, n multe cazuri 84 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
comportamentul birocratic este deficitar, deoarece nu poate fi controlat i nu se instituie autocontrolul. Urmrirea obiectivelor personale este determinat de interesele i stimulentele proprii, ale celor care desfoar activiti de birou. Aceast form a practicii birocraiei este alimentat de dificultatea n diferenierea scopurilor personale ale birocrailor de cele ale organizaiei, n cadrul operaiunilor de birou. Observarea formelor practice de manifestare a birocraiei a condus la formularea unor concluzii generale, dintre care menionm: - delegarea autoritii unor grupuri specializate de funcionari, conduce la realizarea propriilor interese, n detrimentul sau cu neglijarea intereselor organizaiei; - meninerea regulilor organizaiei pe perioade ndelungate, fr o revizuire a legitimitii lor, i existena unui control anchilozat, pot declana crize; mpotriva sistemului birocratic s-a ridicat filosofia managementului, care promoveaz o concepie mai complex asupra oamenilor, considerndu-i mai greu de dirijat, i un nou concept al puterii, puternic influenat de coordonatele colaborrii, consultanei i democraiei. Pentru a cuta soluii n vederea atenurii deficienelor birocraiei, s-a recurs la o comparaie ntre modelul birou i modelul firm. Comparaia pornete de la deosebirea fundamental dintre organizaiile private i organizaiile publice. Organizaia privat folosete modelul firm, care are ca raiune de existen obinerea de profit, dup acoperirea cheltuielilor efectuate pentru satisfacerea clienilor. Raiunea de a fi a modelului birou este satisfacerea ceteanului prin intermediul serviciului public, care trebuie s realizeze obiectivele politice exprimate prin sistemul de drept. Deci, n esen, modelul birou este suportul implementrii politicilor, n conformitate cu voina celor alei s fac politic. Pentru aceast activitate biroul primete alocaii de la bugetul public, care constituie principala sa surs de venit. n modelul birou autoritatea care asigur bugetul reprezint cererea, iar activitatea biroului reprezint producia. Echilibrul dintre cerere i producie se realizeaz prin procesul de bugetare. Ineficiena, constatat statistic, a organizaiilor publice fa de cele private are, potrivit comparaiei, urmtoarele cauze principale: a. Dac se are n vedere sistemul stimulentelor organizaionale, o cauz este lipsa competiiei i a falimentului. Posibilitatea falimentului produce o limitare a mrimii pierderilor, care acioneaz n cadrul organizaiilor private, dar nu i n cele publice. Competiia determin opiunea pentru calea cea mai eficient de aciune, situaie tipic pentru organizaiile private, dar atipic pentru cele publice. b. Dac avem n vedere stimulentele individuale, acestea sunt mult mai restrictive n organizaiile publice, fa de cele private, ncepnd cu sistemul de salarizare i premiere, terminnd cu posibilitile de concediere a personalului. c. Ineficiena sectorului public se poate explica i prin diferenele dintre activitile administrative i activitile de producie. Astfel, activitatea TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I 85
administraiei publice se caracterizeaz prin dificultile de msurare a performanelor, multiplicarea continu a obiectivelor stabilite de puterea politic, tehnologia ambigu etc. d. Reducerea costurilor, obiectiv esenial pentru organizaiile private, nu este o prioritate n sectorul public, n condiiile multiplicrii obiectivelor, multiplicare determinat de dezvoltarea politicoeconomico-social. De asemenea, nu este dorit reducerea consumului public (totalitatea cheltuielilor autoritilor i instituiilor publice) deoarece ar afecta cererea de pe pia. Problema care se pune n final este aceea de a atenua disfunciile birocraiei. n acest sens, considerm c trebuie acionat pentru eliminarea sau diminuarea urmtoarelor deficiene majore: 1. dominaia neprofesionitilor, a activitilor, n dauna profesionitilor; 2. lipsa specialitilor de valoare, cu implicaii grave n cazul departamentelor de importan deosebit; 3. izolarea serviciilor publice de comunitile pe care trebuie s le serveasc; 4. lipsa personalului cu o solid pregtire i experien managerial 5. lipsa extensiilor unor elemente corespunztoare ale modelului firm la modelul birou. Aciunea de atenuare a deficienelor sistemului birocratic nu se poate desfura dect n cadrul unui proces coerent i continuu de modernizare a administraiei publice, de edificare a unei noi culturi organizaionale, bazat pe valori autentice clare, de larg recunoatere social.
5.7. Puterea i conflictele n cadrul organizaiilor

Putere i autoritate n sens sociologic, puterea sau influena este o proprietate a relaiilor sociale, care permite unui individ s influeneze ( s determine, s modifice) comportamentul altui sau altor indivizi (modul de gndire i/sau aciune). Puterea rezult din interesele indivizilor, ce au la baz nevoile, ntr-un sistem social dat. n cadrul organizaiilor, puterea poate fi definit drept capacitatea de a lua sau determina decizii i de a desfura aciuni, potrivit propriilor interese. Uneori puterea implic utilizarea forei, a constrngerii, iar alteori convingerea, persuasiunea (capacitatea de a convinge). Autoritatea este puterea formal, instituionalizat. Liderul informal al unei organizaii deine putere datorit calitilor i cunotinelor pe care le posed, nu deine ns i autoritate. De cele mai multe ori, puterea sau influena opereaz pe orizontal n cadrul relaiilor sociale dintr-o organizaie, iar autoritatea, de sus n jos. eful unei fraciuni dintr-o organizaie poate influena directorul general, dar n nici un caz nu poate avea autoritate asupra acestuia. Directorul general nu influeneaz, ca regul, conductorii activitilor din cadrul organizaiei, ci i exercit autoritatea pe care o are asupra lor. n sistemele sociale actuale influena a devenit tot mai prezent. Un exemplu n acest sens sunt liderii sindicali care sunt obligai s foloseasc mai 86 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
mult influena dect autoritatea, deoarece membrii sindicatelor refuz adesea s le recunoasc autoritatea. Actualmente, n procesul exercitrii puterii exist legturi strnse ntre mediul intern al organizaiei i cel extern, unde se manifest factorii politicii publice. Organizaia, n ansamblul su, este i ea un sistem politic. n cadrul ei, grupurile lupt pentru poziie, putere, prestigiu etc. Puterea din interiorul organizaiei poate fi influenat de puterea politic extern, uneori contextul politic extern fiind focalizat n cadrul organizaiilor. n mod natural, cei ce dein puterea doresc conservarea sau creterea acesteia. Sporirea puterii se realizeaz prin aciuni de persuasiune, prin negocieri, prin folosirea forei, rspndirea fricii etc. Exist o teorie potrivit creia organizaia funcioneaz potrivit conceptului de joc al puterii. n acest sens, organizaia este analizat ca un ansamblu de jocuri de putere, mbinnd libertatea celor din organizaie cu constrngerile la care sunt supui. Cei care particip la un joc sunt inegali, au puteri diferite. Rolurile se modific de la un joc la altul. Cei puternici ntr-un joc pot fi slabi n altul. Toi urmresc ns obinerea unui avantaj. Tipologia puterii n cadrul organizaiilor, puterea este de mai multe tipuri, dei ntr-o anumit perioad poate predomina un anumit tip de putere. n cele ce urmeaz, vom prezenta principalele tipuri ale puterii din cadrul organizaiilor. 1) Puterea resurselor este tipul de putere determinat de capacitatea unor organizaii sau indivizi de a dispune de resurse umane, de a poseda resurse materiale, financiare i informaionale, ntr-o anumit cantitate i de o anumit calitate, pe care le pot utiliza potrivit propriilor interese. Indivizii asupra crora se exercit puterea resurselor au n permanen un sentiment de team, de reinere. Cei care dein puterea materiilor prime de calitate, a tehnologiilor eficiente i a lucrtorilor nalt calificai, au, n general, puterea ntr-un proces productiv. Dar n topul puterii resurselor sunt cei care au puterea informaional, de unde deriv orice tip de putere. Lipsa informaiilor echivaleaz cu lipsa de putere. 2) Puterea poziiei este categoria de putere specific celui nvestit de organizaie cu autoritate pentru a ndeplini un anumit rol, pentru a realiza o anumit misiune. 3) Puterea personal este specific liderilor sau managerilor cu trsturi personale pe care membrii organizaiei, respectiv subordonaii doresc s le ntlneasc. Acest tip de putere este bazat pe charism i depinde de calitile individului. Astfel, de exemplu, un director este respectat pentru trsturi ca: hotrre, onestitate, abordabilitate, viziune pe termen lung, stpnire de sine n momente de criz etc. 4) Puterea expertului sau profesional desemneaz puterea care rezult din cunotinele i deprinderile profesionale. efii expertului sunt influenai de acesta dac sunt convini c stpnete problemele din domeniul su de specialitate. Subordonaii celui care are puterea expertului fac fr ezitare i fr rezisten, ceea ce li se pretinde, pentru c au ncredere n competena acestuia.
87
Puterea personal i puterea expertului se ctig, nu se atribuie. n aceste cazuri se aplic pe scar larg managementul prin excepii, proiecte i participativ, deoarece participanii la procesele organizaionale i asum autocontrolul i rspunderea. Puterea resurselor i cea a poziiei sunt date. Deciziile rezultate din aceste dou puteri sunt recunoscute de nevoie, dar nu sunt ntotdeauna agreate de subordonai, motiv pentru care aplicare lor necesit un control permanent. Evident, cazul ideal l reprezint concentrarea celor patru tipuri de putere. Trebuie s atragem atenia c puterea poziiei poate conduce la puterea negativ, care are ca el principal realizarea intereselor personale ale deintorului puterii, ceea ce conduce la blocarea unor valori ale organizaiei, n loc s acioneze pentru realizarea acestora. Puterea negativ este n multe situaii consecina stilului de conducere tiranic sau excesiv de autoritar, unde opiniile subordonailor nu au importan. Sistemul politic sau guvernarea n cadrul organizaiilor Sistemul politic sau guvernarea n cadrul organizaiilor este mecanismul prin care se exercit autoritatea, sau cu alte cuvinte, mecanismul decizional. Spre exemplu, sistemul politic ntr-o organizaie poate fi alctuit din adunarea acionarilor, consiliul de administraie, preedinte-director general, edinele formale ale managerilor etc. Toate acestea reprezint aspecte formale ale sistemului politic. Nu trebuie ns neglijat activitatea politic din afara sistemului formal, desfurat de grupuri informale de interese, bazat pe comunicri informale. n cadrul organizaiilor se ntlnesc trei sisteme politice: Sistemul oligarhic se caracterizeaz printr-o activitate politic concentrat la un grup unic de vrf, cel puin n domeniul strategic, care i poate altura un grup de favorii sau de consilieri, Avantajul acestui sistem este acela c puterea concentrat face opiunile asupra problemelor strategice mai clare. Dezavantajul este c viziunea de perspectiv i abilitatea de a detecta schimbrile mici i dese din mediu sunt limitate. Acest sistem este considerat conservator, nereceptiv la schimbri. Sistemul pluralist are o mai mare dispersare a puterii politice n cadrul organizaiei, iar activitile semnificative apar la mai multe niveluri. Grupuri de presiune i grupuri de interese particulare se pot forma la niveluri deprtate de vrful organizaiei, niveluri la care pot fi iniiate i desfurate experimente, anterior obinerii unor aprobri de la vrf. Nu se poate ns construi nici o strategie, fr aprobarea echipei de la vrf. Avantajul acestui sistem este acela al unei mai mari abiliti de a detecta schimbrile mici i frecvente ale mediului i o mai mare deschidere fa de experimente, dar cu preul unei mai reduse clarificri a opiunilor asupra modului de dezvoltare strategic. Sistemul monist este inspirat din monarhia absolut. n acest sistem, activitatea politic are loc numai la vrf i puterea politic se concentreaz n minile unei singure persoane. Exist i un grup de consilieri, ns rolul lor nu este important. Totul depinde de o singur persoan. 88 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
Fiecare dintre sistemele politice prezentate poate asigura funcionarea unei organizaii, fiecare reacioneaz la schimbare, fie acceptnd-o, fie blocndo. Ca metode de elaborare a deciziilor, distingem ntre managementul clasic i noua metod a managementului de reacie rapid. n managementul strategic clasic se formuleaz mai nti o cale, care este strategia de ndeplinire a unei misiuni, iar structura, rolurile, controlul i procedurile sunt proiectate n consecin. Managementul de reacie rapid, utilizat astzi de organizaiile de succes n medii turbulente (haotice), medii care devin tot mai cuprinztoare, nu utilizeaz abordarea determinist clasic, ci se bazeaz pe abilitatea de a detecta prompt schimbrile din mediu i de a le fructifica imediat. Conceptul de conflict organizaional Conflictul este o ciocnire de interese, la nivelul grupurilor sau a indivizilor dintr-o organizaie. Interdependena n munc ntre grupuri sau indivizi genereaz inevitabil conflicte n cadrul organizaiilor. Conflictul poate fi o cale de perfecionare a activitilor dintr-o organizaie sau un mod de irosire a forelor, a resurselor. Maximizarea efectelor utile, n primul caz, i minimizarea pierderilor, n cel de-al doilea caz, se pot realiza prin gestionarea inteligent a procesului conflictual. Conflictele pot face obiectul mai multor clasificri, dup cum urmeaz. 1. n raport de efectele pe care le are asupra organizaiei, conflictul poate fi: a. funcional, atunci cnd confruntarea dintre grupuri urmrete sporirea performanelor organizaiei. Acest tip de conflict este o cale de dezvoltare a organizaiei; b. disfuncional, atunci cnd confruntarea dintre grupuri duneaz organizaiei, o mpiedic s-i realizeze obiectivele. Precizm c, adesea se ntlnesc cazuri de trecere de la un tip de conflict la altul. n general, managerii doresc s elimine orice tip de conflict, deoarece sunt evaluai i rspltii pentru lips conflictelor n aria lor de responsabilitate. 2. n funcie de sfera de cuprindere, conflictul este: a. interpersonal, atunci cnd se deruleaz ntre doi sau mai muli indivizi dintr-o organizaie. Acesta poate avea efecte grave, dac privete persoane cu poziii importante; b. intergrupuri, formale sau informale, care are, de regul, efecte importante. 3. n raport de cunoaterea prilor implicate sau a coninutului su, conflictul poate fi: a. deschis, atunci cnd se cunosc prile aflate n conflict, precum i coninutul conflictului; b. ascuns, atunci cnd prile aflate n conflict nu se cunosc, sau se cunosc numai parial, la fel i coninutul conflictului. 4. n raport cu gradul de intensitate, conflictul este: a. nalt sau acut, care se caracterizeaz prin escaladarea i amplificarea ciocnirii dintre interesele opuse;
89
b. sczut, care se caracterizeaz prin apariia primelor manifestri ale coliziunii de interese i aciuni contradictorii de slab intensitate. 5. n funcie de perioada de evoluie a conflictului, acesta poate fi: a. cronic, care se deruleaz ntr-un interval ndelungat de timp, pn la atingerea intensitii maxime sau a stingerii; b. spontan, care apare brusc i se dezvolt exploziv. Fiecare form de conflict necesit o metod adecvat de gestionare, pentru atingerea obiectivelor organizaiei, deoarece fiecare dintre formele de conflict are consecine specifice. Surse de conflict n cadrul organizaiilor, sursele de conflict au un numr nelimitat de cauze. n perioada actual, cele mai multe surse de conflict sunt: scopuri diferite, caracterul limitat al resurselor, diferene n percepii, orizontul de timp asumat pentru realizarea unei activiti, comportamentul inconsecvent al unor persoane aflate n poziii de conducere, stilul de conducere nepotrivit, sistemul informaional inadecvat, stresul etc. Vom prezenta, n continuare, pe scurt, cteva dintre aceste surse de conflict. Pentru realizarea scopului principal al unei organizaii, se stabilesc diferite scopuri derivate, care se distribuie diverselor componente ale acesteia. Dar prile componente ale organizaiei, care sunt structurate pe un anumit obiect de activitate sau pe funciuni, au i scopuri specifice care pot genera conflicte. Deci, nsi divizarea activitilor implic interese diferite, care constituie surse de conflict. Interesele divergente ale departamentelor organizaiei sunt deseori determinate de caracterul limitat al resurselor umane, informaionale, materiale i financiare, care genereaz competiii de tip nvingtor nvins. De asemenea, recompensarea (salarizare, premierea) diferit a structurilor organizaiei, potrivit criteriilor utilizate pentru aprecierea activitii acestora, poate genera conflicte. Diferena de percepie nsoete scopul diferit sau este chiar izvorul acestuia. Membrii departamentelor organizate pe funciuni sau activiti, din cadrul unei organizaii, pot avea asupra aceluiai proces sau asupra aceleiai activiti percepii diferite, iar de aici pn la conflict nu mai este dect un pas. Orizontul de timp al perioadelor de finalizare a proceselor (termenele) genereaz diverse nemulumiri, n special sub aspectul prioritilor n alocarea resurselor i n derularea activitilor. Atitudinea efilor, n cadrul piramidei ierarhice, influeneaz, de asemenea, stabilirea termenelor maxime, deseori ntr-un mod nerealist. Toate aceste aspecte creeaz presiuni asupra angajailor, care pot conduce la conflicte. Stilul de conducere nepotrivit, ntlnit mult prea frecvent n cadrul organizaiilor, care se manifest mai ales n condiii de criz sau de aciune a unor factori perturbatori, constituie o surs permanent de conflict. Sistemul informaional, ca o component a sistemului de conducere, are uneori un caracter nepotrivit scopului urmrit de ctre aceasta, ceea ce poate, de asemenea, determina stri conflictuale. Aceast disfuncie se poate elimina numai prin reproiectarea sistemului de conducere. 90 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
Stresul este o surs permanent i cvasi-omniprezent de conflict n organizaii. El are cauze complexe, dintre care menionm: mediul turbulent, manifestri de haos intern, ritmul alert greu de suportat al activitilor, inclusiv n pregtirea i luarea deciziilor, globalizarea problemelor. Cteva aspecte privind gestionarea conflictului Cea mai bun soluie de rezolvare a unui conflict este prevenirea manifestrii acestuia. Acesta nseamn de fapt stingerea conflictului, nc din faza de stare conflictual, mpiedicnd declanarea i escaladarea. Astfel, ntre grupurile de indivizi sau ntre compartimentele unei organizaii se poate institui un climat de colaborare, bazat pe loialitate i nu pe aciuni subversive de culise. De regul, deschiderea i receptivitatea la problemele structurale i culturale ale organizaiei, o bun i transparent comunicare intern, controlul riguros al corectitudinii competiiei, care trebuie s fie deschis i s se bazeze pe criterii capabile s evidenieze calitile personale i performanele profesionale reale, precum i eliminarea elementelor subversive pot asigura prevenirea conflictelor. Dac nu s-a reuit, dintr-un motiv sau altul, prevenirea conflictului, conducerea este obligat s acioneze pentru soluionarea lui. n cazul conflictelor funcionale, care sunt surse de sporire a performanelor organizaiei, trebuie acionat n aa fel nct s se ajung la o schimbare ameliorativ a organizaiei. n cazul conflictului disfuncional, distructiv, principala cale de rezolvare o constituie negocierea, care are n acest context sensul de art i tiin de a interaciona cu o persoan sau cu un grup cu vederi diferite, pentru a ajunge la un acord reciproc avantajos. Problema prioritar a negocierii este gsirea zonei de interes comun, care va constitui baza pentru un compromis acceptabil de ctre ambele pri. Desigur, negocierea are propriile reguli i proceduri, cum sunt: stabilirea participanilor i rolul acestora, cine i cum prezideaz ntrunirea, cine i cum prezint cazul, cine nregistreaz discuiile, locul neutru al ntlnirilor, etc. De asemenea, modul de conducere a negocierilor i comportamentul celor care negociaz sunt foarte importante pentru stingerea conflictului. Problemele legate de negociere sunt tratate pe larg, n numeroase lucrri de specialitate.
5.8. Cultura organizaional

Prin cultura unui grup social se nelege, la modul general, ansamblul cunotinelor, valorilor, credinelor, normelor, standardelor (modelelor) de comportament i tradiiile, ansamblu care determin n mare msur comportamentul specific al grupului respectiv i al indivizilor care l compun. Cultura este nvat i asumat de membrii grupului, avnd un caracter conservator, n sensul c dezvoltarea ei este de regul lent. Cultura specific se manifest la nivelul tuturor grupurilor diferite. Astfel, spre exemplu, cultura afacerilor, specific grupului social al ntreprinztorilor, desemneaz un ansamblu de idei, cunotine, reguli, standarde, valori, manifestri, premise care definesc modul n care se desfoar munca i modul n care sunt tratai oamenii, n mediul de afaceri.
91
n vederea analizrii culturii organizaionale, pot fi luate n considerare urmtoarele grupe de elemente componente: a. manifestrile, care sunt actele de comportament sau aspectele fizice vizibile din cadrul unei organizaii; b. valorile sunt constituite din clasa special de credine folosit de membrii organizaiei, pentru a exprima anumite standarde de atins; c. normele sunt regulile i modelele de comportament acceptate de organizaie; d. credinele sunt alctuite din ideile, convingerile privind relaiile dintre fenomene, cunotinele, superstiiile, legendele adoptate de organizaie; e. premisele sunt concepiile despre lume i organizaie, care rmn neverbalizate. nelegerea culturii organizaionale este facilitat de studierea originii, istoriei organizaiei sau a fondatorilor acesteia, precum i a evenimentelor dramatice din viaa organizaiei. Una dintre cele mai utilizate teorii privind cultura organizaional distinge patru categorii de cultur: a. cultura de tip putere; b. cultura de tip rol; c. cultura de tip sarcin; d. cultura de tip persoan. Cultura de tip putere este specific unor organizaii militare, organizaiilor antreprenoriale de mici dimensiuni, precum i unor organizaii politice i grupuri de presiune de unic orientare. Aceast cultur admite un singur centru de putere, care controleaz n totalitate organizaia, prin intermediul unor persoane cheie. Cadrul normativ al organizaiei este restrns ( reguli puine, sau reguli care pot fi ignorate de ctre putere), iar deciziile se bazeaz pe for, nu pe proceduri i argumente logice. Atmosfera din organizaiile caracterizate prin cultura de tip putere este aspr, neconfortabil, moralul este redus, fluctuaia personalului este mare. Aceast cultur poate fi n egal msur neplcut i eficace. eful unei organizaii n care cultura este de tip putere trebuie s fie n fiecare moment n alert, deoarece slbirea presiunii asupra membrilor organizaiei duce la perturbri, sau chiar la disoluie. Cultura de tip rol sau birocratic este tipic organizaiei formale clasice. Aceast organizaie este alctuit din sectoare funcionale puternice, i n multe cazuri specializate. Coordonarea acestora se realizeaz de la vrf, de o echip managerial restrns. Formalizarea i standardizarea sunt pronunate, de unde i denumirea de cultur birocratic. Posturile i atribuiile acestora sunt definite cu claritate, iar poziia ierarhic este sursa de autoritate. Oamenii sunt apreciai, n raport de ndeplinirea rolului pe care l au. Acest tip de cultur este eficace ntr-un mediu stabil, lipsit de turbulen accentuat. Salariaii din organizaiile cu cultur de tip rol au siguran i dobndesc formare profesional, dar cei ambiioi sunt nemulumii. efii acestor organizaii sunt adepii stabilitii i predictibilitii fenomenelor i proceselor. 92 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
Cultura de tip sarcin este orientat ctre sarcina profesionala sau proiect. Elementul esenial al acestei culturi l reprezint realizarea sarcinii i asigurarea resurselor necesare pentru fiecare nivel al organizaiei. ndeplinirea obiectivelor organizaiei depinde de mobilizarea fiecruia i a ntregii echipe. Sistemul de influene are la baz capacitatea profesional i mai puin puterea personal. Organizaia de acest tip este flexibil i adaptiv. n condiii de ineficien, cultura de tip sarcin se poate transforma n cultur de tip rol sau cultur de tip putere. Cultura de tip persoan are ca punct central una sau cteva individualiti, ntreaga organizaie avnd rolul de a-i servi pe acetia, potrivit intereselor pe care acetia le au, fr a exista un interes global, distinct al organizaiei. n mod normal, numrul acestor organizaii este restrns i au un numr relativ redus de personal. Existena lor depinde de succesul personal al ctorva membri. Orientarea spre cultura de tip personal este caracteristic pentru birourile de avocai, asociaiile de arhiteci i firmele de consultan. n realitate, ntr-o organizaie pot exista mai multe tipuri de cultur, diverse combinaii ale tipurilor prezentate, i se poate, de asemenea, ca un anumit tip de cultur s fie dominant. Aspecte privind schimbarea culturii organizaionale10 Cultura unei organizaii este supus, n mod natural, la dou tendine. Pe de o parte, modelele comportamentale i relaionale, tradiiile, miturile, stilurile de munc i interaciune se perpetueaz n timp pentru a conserva identitatea organizaiei. Pe de alt parte, schimbrile din cultura mai cuprinztoare a societii n care triesc oamenii organizaiei influeneaz i modelele culturale dominante din respectiva organizaie, n sensul c solicit modificri, adaptri, ajustri. Tot astfel, o nou conducere sau noi tehnologii introduse n organizaie induc schimbri n modelele culturale practicate. Numai c aceste schimbri sunt lente i rareori iau o amploare att de mare nct cultura organizaiei s nu mai poat fi recunoscut, atunci cnd o comparm cu ceea ce a fost. Exist ns i perioade de schimbri sociale radicale, cum a fost Revoluia romn din 1989, cnd este necesar o schimbare major dirijat a culturii organizaiilor. Rezult c exist dou categorii de schimbri ale culturii organizaionale, i anume: 1. Schimbrile emergente , care apar n mod spontan, fie sub influena unor schimbri macrosociale, fie ca urmare a schimbrii mecanismelor inter- sau intra - organizaionale. Ele sunt de regul continue, aprnd ca variaii care nu afecteaz n profunzime identitatea cultural a organizaiilor. 2. Schimbrile planificate, care sunt induse n mod sistematic i dirijate astfel nct s conduc la o nou configuraie a culturii unei organizaii i la un nou mod de raportare a membrilor si unii fa de alii i fa de fenomenele i evenimentele cu care se confrunt.
10
Mihaela VLSCEANU, Organizaii i comportament organizaional, Ed. POLIROM, Bucureti2003. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I 93
De regul, diferenele dintre schimbrile emergente i cele planificate se evideniaz conform urmtoarelor trei criterii: Amploarea. Aceasta se refer la volumul de activitate angajat n procesele de schimbare, respectiv la numrul membrilor unei organizaii care sunt angajai n schimbarea modurilor lor de nelegere i comportament, precum i la frecvena utilizrii noii culturi n activitile curente din cadrul organizaiei. II. Decalajul. Acesta const n distana social care se stabilete ntre semnificaiile subiective ale modelelor culturale noi, n raport cu cele vechi. Unei distane sociale mari i corespunde un decalaj accentuat i o confruntare activ ntre modelele noi i cele vechi. III. Durata. Aceasta exprim intervalul de timp necesar pentru ca modelele culturale noi s devin dominante i s se prezinte ca referine permanente pentru membrii organizaiei. De regul, cu ct performanele organizaiei sunt mai mici, iar schimbrile culturale din mediul ambiant nu mai ofer nici un fel de sprijin moral modelelor culturale vechi din organizaie, cu att durata schimbrilor culturale este mai redus. Dintre aceste trei criterii, decalajul cultural deine poziia principal, ntruct semnific gradul de noutate a noilor modele i msura n care se distaneaz fa de modelele tradiionale dominante. n cazul schimbrilor emergente se manifest variaii minore n semnificaiile subiective i de comportament asociate modelelor culturale existente, astfel nct decalajul lor cultural este minor. Amploarea schimbrii este i ea redus, iar durata schimbrii este mare, deoarece continuitatea i ritmul lent sunt caracteristicile dominante. n cazul schimbrilor planificate, amploarea i decalajul iau valori mari, iar durata este, sau se dorete a fi, redus. Atunci cnd conducerea unei organizaii planific o schimbare cultural, intenia este de a angaja ct mai multe persoane amploare mare concomitent cu accentuarea distanei sociale dintre modelele noi i cele tradiionale decalaj accentuat. Totodat conducerea planific schimbarea pe termen scurt i nu tolereaz efectele induse de modelele tradiionale. Schimbarea cultural planificat i aplicat de ctre conducerea organizaiei presupune ca membrii organizaiei s se confrunte cu: a. dezvarea, adic suspendarea modelelor culturale tradiionale i uitarea lor; b. nvarea noilor modele propuse de schimbarea planificat. Aceste procese nu sunt liniare i lipsite de dificulti. Performanele n nvarea noului sunt profund dependente de performanele dezvrii i uitrii celor vechi. Dar dezvarea se asociaz subiectiv cu stri de anxietate i de rezisten la nvare, iar noile modele de comportament sunt percepute, de regul, cu scepticism. Iat de ce, cei ce conduc procesul de schimbare cultural trebuie s stabileasc modaliti adecvate de impunere a noului i de sancionare/premiere a comportamentelor asociate vechilor, respectiv, noilor modele. 94 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I I.
n concluzie, schimbarea cultural planificat, dei iniiat i impus de sus, este un proces de nvare individual i de grup. Organizaia nsi se afirm ca o organizaie care nva, dar acest lucru nu-i posibil dect n msura implicrii contiente a fiecrui membru i a grupurilor n care acesta se integreaz. Planificarea schimbrii culturale presupune: alocarea de resurse bugetare i de alte resurse, stabilirea unei echipe de coordonare, orientarea ctre performane, corelarea monitorizrii cu introducerea de corecii, premierea celor care obin performane. Instituirea unei noi culturi n organizaie se asociaz apoi cu noi lideri n organizaie.
1. Prezentai modalitatea de departajare a organizaiilor private de cele publice. 2. Ce particulariti prezint cele patru elemente ale oricrei organizaii, la nivelul unei organizaii publice cunoscute de dvs.? 3. Analizai componentele mediului din organizaia n care v desfurai activitate. 4. Ce stare i ce implicaii are mediul asupra organizaiei din care facei parte? 5. Conceptele de management privat i management public sunt sinonime? Argumentai opiunea. 6. Facei o analiz comparativa ntre sectorul privat i cel public. 7. Care sunt factorii interni i cei externi care influeneaz fundamentarea unei strategii ntr-o organizaie privat ? 8. Care sunt factorii interni i cei externi care influeneaz fundamentarea unei strategii ntr-o organizaie public? 9. Evideniai distincia dintre control i coordonare. 10. Explicai avantajele i dezavantajele controlului i coordonri n cazul organizaiilor cu structur organizatoric nalt i n cazul organizaiilor cu structur organizatoric plat. 11. Care sunt principalele etape ale procesului de control? 12. Cum se pot clasifica diferitele tipuri de control, dup criteriul momentului n care acesta intervine? 13. Evideniai specificitatea controlului administraiei publice. 14. Analizai controlul care se exercit n organizaia din care facei parte. 15.Care este diferena dintre eficien i eficacitate? 16. Poate fi o organizaie eficient, dar nu eficace? Comentai rspunsul. 17. O instituie public poate fi eficace i n acelai timp s produc pierderi? Comentai rspunsul. 18.Constituie privatizarea unor activiti din sectorul public o cale de cretere a eficacitii i a eficienei? Argumentai rspunsul. 19. Enunai i explicai elementele de baz ale modelului lui Max Weber. 20. Ce disfuncionaliti prezint modelul birocratic? 21. Enunai i explicai formele practice ale birocraiei. 22. Analizai corelaia dintre conceptele putere i autoritate. 23. Ce tip de putere se utilizeaz n cadrul organizaiei din care facei parte? Argumentai.
95
24. Ce este puterea negativ ? 25. Care sunt principalele sisteme politice n cadrul organizaiilor ? 26. Prezentai principalele tipuri de conflicte dintr-o organizaie. Exist conflicte benefice pentru organizaie? 27. Explicai conceptul de cultur organizaional. 28. Prezentai cele patru tipuri de cultur organizaional. 29. Analizai comparativ schimbarea emergent i schimbarea planificat a unei organizaii 30. Care sunt cele dou procese de baz cu care se confrunt membrii unei organizaii, n cazul unei schimbri planificate.
Teste gril
1. Pentru departajarea practic a organizaiilor private de cele publice, trebuie s avem n vedere: a. scopul; b. forma de proprietate; c. modul de gestiune; d. standardele de performan i succes; e. rspunsurile cumulate de la a, b, c, i d. 2. Care dintre componentele mediului are n vedere schimbrile demografice ? a. componenta politic; b. componenta tehnologic; c. componenta social; d. componenta economic. 3. Este o caracteristic a mediului turbulent: a. provocrile de mediu au un pronunat caracter de noutate; b. viitorul este o repetare a trecutului; c. schimbarea mediului este mai lent dect abilitatea de rspuns a organizaiei; d. provocrile de mediu sunt o repetare a celor din trecut. 4. Este o caracteristic a mediului panic: a. schimbarea mediului este mai lent dect abilitatea de rspuns a organizaiei; b. schimbarea mediului este mai rapid dect capacitatea de rspuns a organizaiei; c. dispar pieele tradiionale ale organizaiei, fiind necesar cucerirea altora noi; d. provocrile de mediu au un pronunat caracter de noutate. 5. Sintagma diagnostic general al organizaiei desemneaz: a. procesul de constituire a unei organizaii; b. procesul de lichidare a unei organizaii; 96 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
c. un proces de investigarea a unei organizaii; d. procesul de ameliorare a rezultatelor unei organizaii 6. Se dau propoziiile: A Diagnosticarea este baza recomandrilor pentru mbuntirea funcionrii organizaiei. B Pregtirea analizei urmrete determinarea principalelor caracteristici ale organizaiei i obiectivelor sale. C Documentarea prealabil presupune formarea unei echipe de specialiti care stabilete obiectivele analizei. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 7. Se d urmtoarea propoziie incomplet: ...este o oportunitate a unei organizaii. Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. Avantajul concurenial; b. Cursul de schimb favorabil; c. Apariia de noi piee; d. Inflexibilitatea. 8. Se dau propoziiile: A Monoproducia este o oportunitate a unei organizaii. B Recomandrile, formulate n urma procesului de diagnosticare, nu are caracter decizional. C Apariia unor factori de amplificare a cererii face parte dintre punctele slabe ale organizaiei. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 9. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Comportamentul sectorului public este condus de... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. pia; b. obinerea unui profit ct mai mare; c. regulile concurenei; d. voina politic.
97
10. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Este un element al misiunii organizaiei... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. definirea obiectului de activitate; b. grupul de pretendeni interni; c. stabilirea scopurilor majore; d. stabilirea filosofiei. 11. Se dau propoziiile: A - Furnizorii fac parte din grupul intern al celor care emit pretenii asupra organizaiei. B Managerii nu emit pretenii asupra organizaiei. C Grupul extern de pretendeni este format din persoanele care sunt afectate de aciunile organizaiei. D Grupul intern are pretenii de tip salarial i alte avantje asupra organizaiei. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat, propoziia D este fals; b. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat, propoziia D este adevrat; c. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals, propoziia D este adevrat; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals, propoziia D este adevrat. 12. Nu este un pas al analizei impactului pe care l au pretendenii asupra elementelor strategice ale organizaiei: a. identificarea preteniilor i preocuprilor pretendenilor; b. identificarea preteniilor asupra organizaiei; c. identificarea rezultatului strategic al presiunilor exercitate de pretendeni; d. riscul apariiei unor organizaii cu poziie dominant. 13. Se dau propoziiile: A Competena specific a unei organizaii se bazeaz pe resursele tangibile i pe resursele intangibile. B Politicile formale dintr-o organizaie sunt tacticile prin care fiecare i urmrete propriul interes. C Msurile de asigurare a profitabilitii nu se regsesc printre componentele strategiei organizaiilor publice. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 98 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
14. Electoratul a delegat politicienilor poziia sa fa de strategie, n cazul: a. organizaiilor private; b. organizaiilor publice; c. organizaiilor religioase; d. companiilor multinaionale. 15. Sunt determinate de ierarhia din cadrul organizaiilor: a. relaiile n plan vertical, ntre niveluri; b. relaiile n plan orizontal, ntre grupurile situate la acelai nivel; c. rspunsurile cumulate de la a. i b; d. procesele operaionale. 16. Se dau propoziiile: A - Structurile nalte au ca avantaj reducerea distanei medii a controlului. B Relaiile n plan orizontal, dintr-o organizaie, necesit control. C Relaiile n plan vertical, dintr-o organizaie, necesit coordonare. D Structurile plate au avantajul facilitrii procesului de comunicare. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat, propoziia D este fals; b. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat, propoziia D este adevrat; c. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals, propoziia D este adevrat; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals, propoziia D este adevrat; 17. Se d urmtoarea propoziie incomplet: ... nu este o etap a procesului de control. Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. Implemetarea politicilor; b. Stabilirea standardelor; c. Msurarea performanelor; d. Luarea msurilor de corecie. 18. Se dau propoziiile: A Operaiile repetitive favorizeaz controlul de tip clasic. B n cazul controlului anticipat se prelimin rezultatele i se aduc corective nainte ca operaiunile s fie terminate. C n cazul controlului totul sau nimic se compar rezultatele cu standardele dup ce sarcina a fost ndeplinit. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals;
99
19. Nu este o form a controlului administrativ extern asupra administraiei publice: a. controlul exercitat de organul ierarhic superior; b. controlul de supraveghere general; c. controlul specializat, exercitat de autoriti cu atribuii speciale de control; d. controlul exercitat de eful ierarhic. 20. O specie a controlului, rezultat din clasificarea dup criteriul procedurii utilizate, este: a. controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice; b. controlul necontencios; c. controlul exercitat asupra actelor administrative; d. controlul exercitat asupra personalului din administraie. 21. O specie a controlului, rezultat din clasificarea dup criteriul obiectului controlului, este: a. controlul asupra personalului din administraie; b. controlul contencios; c. controlul exercitat de instanele judectoreti; d. controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice. 22. O specie a controlului, rezultat din clasificarea dup criteriul naturii autoritii care l exercit, este: a. controlul asupra personalului din administraie; b. controlul contencios; c. controlul exercitat de instanele judectoreti; d. controlul asupra actelor administrative. 23. Se d urmtoarea propoziie incomplet: ntr-o organizaie, eficacitatea reprezint... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. raportul dintre rezultatele obinute i rezultatele prestabilite; b. raportul dintre ieirile dorite i ieirile obinute; c. raportul dintre rezultate i eforturi; d. reducerea costurilor. 24. Se d urmtoarea propoziie incomplet: ntr-o organizaie, eficiena semnific... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. gradul de ndeplinire a obiectivelor; b. capacitatea de valorificare a resurselor; c. capacitatea organizaiei de a supravieui ntr-un mediu turbulent; d. raportul dintre intrri i ieiri. 25. Se dau propoziiile: A Privatizarea unui serviciu public conduce automat la creterea eficienei i eficacitii, deoarece iniiativa privat are capacitatea natural de a rezolva mai bine problemele. B Dac dup privatizarea unui 100TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
serviciu public, acesta i pstreaz poziia de monopol, eficacitatea i eficiena va crete automat pentru utilizatori. C Privatizarea poate determina performan dac organizaia respectiv este plasat ntr-un mediu concurenial. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 26. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Potrivit concepiei lui Max Weber.... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. autoritatea are ca surs meritele i calitile personale ale efului; b. carisma este prima baz a autoritii; c. structurarea poziiilor de autoritate trebuie fcut prin legi acceptate de cei implicai; d. proiectarea poziiilor de autoritate nu trebuie s in seama de datini. 27. Care sunt elementele de baz ale autoritii, n cadrul unei organizaii birocratice, potrivit concepiei lui Max Weber ? a. charisma; b. tradiia; c. autoritatea legal-raional; d. rspunsurile cumulate de la a., b. i c. 28. Se dau propoziiile: A Primele critici cu privire la birocraie apar nainte de primul rzboi mondial. B Constrngerea exercitat de opinia public este o determinant formal a ntrzierii reaciei sistemului birocratic. C O problem a birocraiei este decalajul dintre teorie i practic. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 29. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Maximizarea, ca form practic de manifestare a deficienelor birocraiei, semnific... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat.
101
a. faptul c birocraii reduc munca lor la aplicarea unui set de reguli rgide; b. aciunea birocrailor pentru amplificare birourilor; c. imposibilitatea unui control real, eficace i eficient; d. conservatorismul birourilor. 30. Se dau propoziiile: A Modelul firm are ca raiune de existen obinerea de profit. B n modelul birou autoritatea care asigur bugetul reprezint producia. C Stimulentele individuale sunt mult mai restrictive n cazul organizaiilor publice dect n cazul celor private. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; 31. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Liderul informal al unei organizaii.... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. deine autoritate, datorit poziiei ierarhice pe care o are; b. deine putere datorit calitilor i cunotinelor pe care le posed; c. folosete fora de constrngere a instituiei, pentru a se impune d. deine puterea n baza resurselor de care dispune. 32. Puterea personal, n cadrul unei organizaii, se bazeaz pe: a. posesia resurselor; b. nvestirea cu autoritate; c. charism; d. cunotinele i deprinderile profesionale. 33. Se dau propoziiile: A Indivizii asupra crora se exercit puterea resurselor au In permanen un sentiment de team. B n topul puterii resurselor sunt cei care dein materiile prime de calitate. C Puterea personal este totuna cu puterea profesional. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 102TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
34. Puterea poziiei, n cadrul unei organizaii, se datorete: a. posesiei resurselor; b. nvestirii cu autoritate; c. charismei; d. cunotinelor i deprinderilor profesionale. 35. Puterea expertului, n cadrul unei organizaii, se datorete: a. posesiei resurselor; b. nvestirii cu autoritate; c. charismei; d. cunotinelor i deprinderilor profesionale. 36. Care dat: a. b. c. d. 37. Care ctig: a. b. c. d. dintre urmtoarele tipuri de putere, din cadrul unei organizaii, este puterea personal; puterea expertului; puterea poziiei; rspunsurile cumulate de la a i b. dintre urmtoarele tipuri de putere, din cadrul unei organizaii, se puterea personal; puterea poziiei; puterea resurselor; rspunsurile cumulate de la b i c.
38. Sistemul politic oligarhic, din cadrul unei organizaii, se caracterizeaz prin: a. concentrarea activitii politice la un grup unic de vrf; b. dispersarea puterii ; c. concentrarea puterii n minile unei singure persoane; d. abilitatea de a detecta schimbrile mici i frecvente ale mediului. 39. Se dau propoziiile: A Preedintele director general face parte din sistemul politic formal al unei organizaii. B Avantajul sistemului oligarhic este c face opiuni strategice mai clare. C n cadrul sistemului monist rolul grupului de consilieri este important. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals;
103
40. Se d propoziia incomplet: ...este o surs de conflict. Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. Inexistena intereselor divergente b. Caracterul limitat al resurselor c. Diferena de percepie d. Stresul. 41. Manifestrile, ca element al culturii organizaionale, semnific: a. actele de comportament vizibile din cadrul unei organizaii; b. anumite standarde de atins; c. regulile i modelele de comportament acceptate de organizaie; d. concepiile despre lume i organizaie care rmn neverbalizate. 42.Valorile, ca element al culturii organizaionale, semnific: a. actele de comportament vizibile din cadrul unei organizaii; b. anumite standarde de atins; c. regulile i modelele de comportament acceptate de organizaie; d. concepiile despre lume i organizaie care rmn neverbalizate. 43.Normele, ca element al culturii organizaionale, semnific: a. actele de comportament vizibile din cadrul unei organizaii; b. anumite standarde de atins; c. regulile i modelele de comportament acceptate de organizaie; d. concepiile despre lume i organizaie care rmn neverbalizate. 44.Premisele, ca element al culturii organizaionale, semnific: a. actele de comportament vizibile din cadrul unei organizaii; b. anumite standarde de atins; c. regulile i modelele de comportament acceptate de organizaie; d. concepiile despre lume i organizaie care rmn neverbalizate. 45. Se d propoziia incomplet: Schimbrile emergente... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. au o amploare redus; b. sunt induse n mod sistematic i dirijat; c. apar n mod spontan; d. au o durat mare.
104TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I
BIBLIOGRAFIE
BIBLIOGRAFIE
1. Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, Ediia a III-a restructurat, revzut i adugit, vol.I, Ed. ALLBECK, Bucureti, 2001 2. Antonie IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, ediia a III-a, vol. II, Ed. ALLBECK, Bucureti, 2002 3. Corneliu MANDA, tiina administraiei curs universitar, Ed. LUMINA LEX, Bucureti, 2004 4. MOLDOVEANU G. Analiz organizaional, EDITURA ECONOMIC, Bucureti-1998; 5. Mihai T. OROVEANU, Tratat de tiina administraiei, Ed. CERMA, Bucureti, 1996 5. Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Ed. ACCENT, Cluj-Napoca, 2004 6. Sorin POPESCU, Ctlin CIORA, Victoria NDREANU, Aspecte practice de tehnic i eviden legislativ, Ed. MONITORUL OFICIAL, Bucureti, 2008 7. Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiin administrativ, vol.I, Ed. RISOPRINT, Cluj, 1998 8. Frederic W. Taylor, The Principles of Scientific Management, New-York, 1911 9. Mihaela VLSCEANU, Organizaii i comportament organizaional, Ed. POLIROM, Bucureti-2003. 9. Jacques ZILLER, Administrations compares, Les systmes politicoadministratifs de l'Europe des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris, 1993 10. ZORLENAN T., BURDU E., CPRRESCU G. Managementul organizaiei HOLDING REPORTER, Bucureti-1996;
Page 1 of 3 UNIVERSITATEA "DUNREA DE JOS" GALAI FACULTATEA DE DREPT CATEDRA DE DREPT PUBLIC Adresa: Str. Domneasc nr.111, Galai Nr. telefon / fax: 0236-493370
PROGRAMA ANALITIC Disciplina: TIINA ADMINISTRAIEI A. Locul disciplinei n planul de nvmnt:

Anul de studiu Nr. ore Anul III Sem. I Sem. II C S C S 28 14 24 12 Total ore C 52 S 26 Forme de verificare Sem. I E Sem. II E Nr. credite Sem. I 6 Sem. II 5 Cod disciplin UGAP34. DS
B. Obiectivele disciplinei: Cunoaterea abordrilor teoretice privind tiinele administrative i tiina administraiei, ca instrumente de cunoatere i perfecionare a administraiei publice; Cunoaterea organizaiilor birocratice i a conducerii lor; Formarea unei concepii sistemice asupra administraiei publice, prin evidenierea conexiunilor cu mediul social i sistemul politic; Cunoaterea proceselor decizionale n care este implicat administraia public i a capacitii ei de a influena politicile publice; Cunoaterea tehnic a administraiei, viznd metodele i tehnicile sale de aciune; Cunoaterea i nelegerea importanei operaiunilor de comunicare ale administraiei publice; Dezvoltarea interesului pentru funcia public de carier, fundamentat pe puterea expertului. C. Metode de predare nvare: prelegerea asistat de videoproiector, explicaia, dezbaterea euristic, analiza critic, problematizarea, studii de caz, aplicaii practice studiul bibliografiei. D. Forme i metode de evaluare: evaluarea continua (pondere 30%) prin metode orale, probe scrise i teme de cas; evaluare sumativ (pondere 70%) prin prob scris i oral. E. Coninutul cursului / numr de ore pentru fiecare tem:
PARTEA I
1. Administraia public fenomen complex 4h

1.1. Definiii ale administraiei publice 1.2. Abordarea sistemic a administraiei publice: sistemul politico-administrativ 1.3. Unghiurile sub care poate fi privit administraia: activitate, structur, instituie
2. Concepii privind tiina administraiei 4h

2.1. Apariia tiinei administraiei 2.2. Concepia principiilor raionale 2.3. Concepia tiinei politice 2.4. Concepii sociologice i economice 2.5. Concepia organizrii tiinifice a muncii 2.6. Concepia tehnico-organizatoric 2.7. Concepia teoriei generale sau a filozofiei administraiei 2.8. Concepia vocaional 2.9. Concepia negativist
Page 2 of 3
3. Probleme epistemologice privind tiina administraiei 8h

3.1. Consideraii preliminare 3.2. Obiectul tiinei administraiei 3.3. Metoda n tiina administraiei: cteva aspecte de metodologie, metode de cunoatere, metode de aciune 3.4. Cteva concluzii
4. Principii ale administraiei publice 4h

4.1. Definirea i clasificarea principiilor administraiei publice 4.2. Principiul autonomiei funcionale 4.3. Principiul conducerii centralizate 4.4. Principiul constituirii i exercitrii democratice a puterii executive 4.5. Principiul stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice 4.6. Principiul egalitii cetenilor n faa administraiei publice 4.7. Principiul legalitii n activitatea executiv 4.8. Principiul responsabilitii administraiei publice 5. Elemente de analiz organizaional a administraiei publice 8h 5.1. Clasificarea i elementele organizaiilor 5.2. Mediul organizaiei i relaia organizaie-mediu 5.3. Diagnosticarea i conducerea organizaiilor 5.4. Strategia organizaiei i particulariti al strategiei organizaiilor publice 5.5 Controlul i coordonarea organizaiilor 5.6. Eficiena, eficacitatea i birocraia 5.7. Puterea i conflictele n cadrul organizaiilor 5.8. Cultura organizaional PARTEA II-a MIJLOACE, METODE I TEHNICI ALE ACIUNII ADMINISTRATIVE
1. Prezentarea i clasificarea mijloacelor administraiei publice 2h 2. Mijloacele juridice ale administraiei publice 6h
2.1. Prezentarea mijloacelor juridice ale administraiei publice 2.2. Actele administrative 2.3. Iniiativa legislativ
3. Organizare i metode n administraia public 2h 4. Documentarea administrativ 2h 5. Decizia administrativ: trsturi caracteristice, fazele elaborrii, efecte, executarea i controlul 2h 6. Faptul administrativ form de activitate a administraiei publice. Clasificarea faptelor administrative. Analiza faptelor administrative 2h 7. Operaiuni tehnico-administrative de comunicare: reguli comune, scrisoarea administrativ, avizul, nota, referatul, raportul 4h 8. Operaiuni tehnico-administrative de constatare: stenograma i procesul-verbal 2h 9. Operaiuni tehnico-administrative utilizate n cadrul raportului juridic de petiionare 2h F. Coninutul seminariilor / numr de ore pentru fiecare tem:
1. Definiii ale administraiei publice; abordarea sistemic a administraiei publice - referate i dezbatere euristic 2h 2. Concepii privind tiina administraiei - referate si analiz critic 2h 3. Probleme epistemologice privind tiina administraiei - referate i dezbatere euristic 2h 4. Principiile administraiei publice - referate i dezbatere euristic 2h 5. Organizaia i mediul: conceptul de organizaie, mediul organizaiei. Relaiile administraiei publice cu mediul: administraia i mediul social, administraia i mediul politic, administraia i mediul juridic - dezbatere euristic 2h 6. Strategia administraiei publice- aplicaie practica in cazul unui consiliu local 2h 7. Controlul i coordonarea administraiei publice studii de caz 2h 8. Birocraia. Eficien i eficacitate dezbatere euristic 2h 10. Puterea i conflictele n cadrul organizaiilor studii de caz 2h 11. Cultura organizaional. Schimbarea organizaional referate i dezbatere euristic 2h 12. Mijloacele administraiei publice aplicaii practice 2h 13. Tehnici ale aciunii administrative aplicaii practice 2h
Page 3 of 3
G. Bibliografie (lucrrile sunt prezentate n ordinea apariiei) 1. A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ vol.I. Introducere. Organizare administrativ. Funcie public, ediia 4, ALL BECK, Bucureti - 2005 2. Corneliu MANDA, tiina administraiei curs universitar, Ed. LUMINA LEX, Bucureti, 2004 3. MOLDOVEANU G. Analiz organizaional, EDITURA ECONOMIC, Bucureti-1998; 4. Mihai T. OROVEANU, Tratat de tiina administraiei, Ed. CERMA, Bucureti, 1996 5. Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, Ed. HAMANGIU, Bucureti,2009 6. Sorin POPESCU, Ctlin CIORA, Victoria NDREANU, Aspecte practice de tehnic i eviden legislativ, Ed. MONITORUL OFICIAL, Bucureti, 2008 7. Ioan SANTAI, Drept administrativ i tiin administrativ, vol.I, Ed. RISOPRINT, Cluj, 1998 8. Frederic W. Taylor, The Principles of Scientific Management, New-York, 1911 9. Mihaela VLSCEANU, Organizaii i comportament organizaional, Ed. POLIROM, Bucureti2003. 10. Jacques ZILLER, Administrations compares, Les systmes politico-administratifs de l'Europe des Douze, Ed. MONTCHRESTIEN, Paris, 1993 11. ZORLENAN T., BURDU E., CPRRESCU G. Managementul organizaiei HOLDING REPORTER, Bucureti-1996; Data aprobrii programei analitice n catedr______septembrie 2009 (Semntura) ef catedr
CHEIA TESTELOR DE AUTOEVALUARE

CAPITOLUL 1: ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX 1. Care este diferena specific a definiiei administraiei publice ? a. este un fenomen social; b. obiectivele sunt stabilite de o autoritate superioar; c. realizeaz valorile politice n regim de putere public; d. se extinde pn la activitatea de nfptuire material a obiectivelor. 2. n cazul administraiei publice, prin sintagma activitate executiv se nelege: a. c este vorba de un ansamblu de forme organizatorice; b. capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii; c. activitatea de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii; d. aducerea la ndeplinire a valorilor politice proclamate n discursurile oamenilor politici. 3. Nu este o autoritate a administraiei publice locale de nivel intermediar: a. consiliul municipal; b. consiliul departamental; c. consiliul de district; d. consiliul provincial. 4. Prin regim politic se nelege: a. ansamblul instituiilor politice; b. modul de realizare a puterii politice; c. programul partidului de guvernmnt; d. ansamblul partidelor politice. 5. Regimurile politice se clasific n: a. democratice, totalitare i mixte; b. monarhii i republici; c. unitare, federale i confederale; d. prezideniale, semi-prezideniale i parlamentare. 6. Se d propoziia incomplet: n sistemul administrativ se ncadreaz.... Alegei dintre variantele de completare date mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. eful statului; b. parlamentul; c. curtea constituional; d. instanele judiciare. 7. Primarul: a. face parte numai din sistemul politic; b. face parte numai din sistemul administrativ; c. face parte att din sistemul politic, ct i din sistemul administrativ; d. nu face parte, n principiu, nici din sistemul politic i nici din sistemul administrativ, deoarece poate fi independent din punct de vedere politic i nu are nici calitatea de funcionar public.
TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II-a
105
8. Nu este o condiie pentru ca un regim politic s fie considerat democratic, potrivit concepiei liberale occidentale: a. alegerea efului statului prin sufragiu universal direct; b. dobndirea puterii politice prin alegeri libere; c. pluralismul politic; d. preocuparea guvernanilor pentru respectarea drepturilor i libertilor omului. 9. Se dau propoziiile: A Puterea de reglementare este apanajul exclusiv al parlamentului. B Puterea de a soluiona litigii aparine exclusiv instanelor judiciare. C Autoritatea judiciar are o component tehnico-administrativ de execuie. Alegei varianta corect: a. Propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. Propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; c. Propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. Propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat. 10. Se d propoziia incomplet: eful statului este un element al sistemului politico-administrativ... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. de natur eminamente politic; b. de natur politic i administrativ; c. de natur preponderent administrativ; d. de natur judiciar. 11. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Activitatea administraiei este determinat de ... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. numrul de personal; b. salarizarea funcionarilor publici; c. competena legal; d. capacitatea administrativ. 12. Se dau propoziiile: A Consiliul local nu este o autoritate deliberativ. B O autoritate a administraiei publice este un grup de oameni structurat dup anumite norme. C Instituia prefectului este de fapt prefectul. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat;
106TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II-a
CAPITOLUL 2: CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI 1. tiinele cameralistice, considerate c se afl la originea tiinei administraiei, s-au predat n: a. universitile italiene; b. universitile franceze; c. universitile engleze; d. universitile germane. 2. Se d propoziia incomplet: Concepia potrivit crei tiina administraiei este tiina principiilor raionale ale administraiei publice a fost lansat de... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. Paul Negulescu; b. Lorentz von Stein; c. ntemeietorii dreptului administrativ francez; d. Frederic Taylor. 3. Se dau propoziiile: A Sociologia administraiei studiaz aplicarea principiilor economiei politice n activitatea administraiei publice. B Deschiztorul de drumuri, n domeniul raionalizrii i organizrii tiinifice a muncii n ntreprinderi a fost inginerul american Frederic Taylor. C Filozofia administraiei susine c eficiena este prima axiom a administraiei publice. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 4. Se d propoziia incomplet: Potrivit teoriei lui Henri Fayol, conductorul trebuie s... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. s cunoasc toate detaliile activitii; b. s cunoasc temeinic personalul; c. s cunoasc raporturile de serviciu; d. s ofere exemplul cel mai bun. 5. Teza potrivit crei tiina administraiei este o premis necesar a dreptului administrativ aparine: a. inginerului francez Henri Fayol; b. teoriei organizrii tiinifice a muncii; c. teoriei generale asupra administraiei; d. concepiei potrivit creia administraia este o art.
107
CAPITOLUL 3: PROBLEME EPISTEMOLOGICE PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI 1. Se d propoziia incomplet: Denumirea tiina administraiei exprim concepia potrivit creia... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. administraia public constituie obiectul de studiu al unei serii de tiine diferite; b. aceasta subliniaz caracterul etatic al activitilor studiate; c. este vorba de disciplina care cerceteaz sub toate aspectele fenomenul de administraie public; d. nu se face distincie ntre domeniul public i domeniul privat. 2. Se dau propoziiile: A n coninutul tiinei administraiei nu este obligatorie reflectarea unor factori caracteristici ai administraiei publice de esen extrajuridic. B tiina administraiei nu urmrete cunoaterea tiinific n sine. C Administraia public este fora care trebuie s transpun n realitate valorile politice ale societii. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 3. Care dintre urmtorii factori nu fac parte dintre factorii caracteristici administraiei publice? a. factorul stabilizator, b. factorul raional, c. factorul dezintegrator, d. factorul conducere. 4. Se dau propoziiile: A Obiectul de cercetare al tiinei administraiei este realitatea complex a activitii i structurii administraiei publice. B Raionamentul inductiv nu este aplicabil n tiina administraiei. C tiina administraiei nu are capacitatea de a formula principii. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 5. Nu este o ramur a prii speciale a tiinei administraiei: a. Administraia public urban, b. Administraia public rural, c. Administraia sanitar, 108TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II-a
d. Documentarea administrativ. 6. Se d propoziia incomplet: tiina administraiei.... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. are un obiect de studiu complex, b. se nfieaz ca o colecie de reete imuabile, c. evolueaz odat cu progresul multilateral al societii, d. ofer cadrul teoretic i metodologic adecvat pentru gsirea celor mai bune modaliti de rezolvare a problemelor concrete. 7. Se dau propoziiile: A Metodele de cunoatere ofer instrumentele de intervenie cele mai potrivite pentru realizarea sarcinilor administraiei publice. B Metodele de aciune investigheaz realitile administraiei publice. C tiina administraiei utilizeaz att metodele de cunoatere ct i metodele de aciune. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 8. Formularea problemei este etapa cercetrii n care: a. se observ faptele administrative, b. se analizeaz documentele administrative, c. se definete obiectul cercetrii, d. se generalizeaz concluziile n vederea descifrrii unor principii. 9. Se dau propoziiile: A Constrngerea prezint avantajul c stimuleaz spiritul civic. B Pentru obinerea comportamentului urmrit de administraie exist dou alternative fundamentale: constrngerea i convingerea. C Convingerea asigur comportamentul urmrit de administraie sub ameninarea unor sanciuni. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; 10. Nu este o metod utilizat n interiorul administraiei publice: a. metoda planificrii activitii, b. metoda formularelor tipizate, c. metoda edinelor, d. metoda minimizrii timpului de ateptare n relaia direct cu cetenii. 11. Este o metod practic de aciune utilizat n relaiile administraie administrai:
109
a. metoda reglementrii organizrii i funcionrii instituiei, b. metoda soluionrii petiiilor, c. metoda raionalizrii circuitului documentelor, d. metoda formularelor tipizate. 12. Potrivit Regulamentului de organizare i funcionare a aparatului de specialitate al Consiliului Judeului Galai: a. principiul conducerii ierarhice exprim dreptul efului de a dispune, corelativ cu obligaia subordonatului de a executa dispoziia; b. principiul celeritii i al eficacitii prescrie ca aparatul de specialitate s funcioneze fr perioade de ntrerupere; c. principiul continuitii serviciului public prescrie ca aciunea administrativ s intervin la momentul oportun; d. principiul evitrii subrogrii de competen prescrie regula ca eful s se substituie n aciune subordonatului. 13. Se dau propoziiile: A Scopul ndeplinirii planului l constituie realizarea de economii. B Economia este fals atunci cnd rezult din neconsumarea unor resurse ca urmare a nendeplinirii unor sarcini. C Economia este real numai atunci cnd sarcina de plan a fost ndeplinit i s-au consumat mai puine resurse dect au fost prevzute. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este adevrat; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; 14. Este o deficien a organizrii edinelor: a. scopul edinei este necesar pentru bunul mers al activitii instituiei, b. convocarea unor persoane care nu sunt direct interesate de tematica edinei, c. convocare edinei n timp util, d. desfurarea lucrrilor edinei pe baza unor materiale clare i bine fundamentate. 15. Se d propoziia incomplet: Timpul de soluionare a lucrrii este.... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. timpul consumat n etapa operativ de luare a deciziei; b. perioada de timp n care lucrarea, mpreun cu ntreaga documentaie, ateapt s intre n procesul decizional; c. etapa dintre intrarea lucrrii i primirea de ctre solicitant a deciziei administraiei; d. timpul consumat n procesul decizional.
CAPITOLUL 4: PRINCIPII ALE ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Nu este o cerin pentru ca o regul s se constituie ntr-un principiu al administraiei publice: a. s aib o natur exclusiv juridic; b. s fie o regul esenial n organizarea i funcionarea sistemului administraiei publice; c. s fie o regul determinant pentru modul de aciune a sistemului administraiei publice; d. prin ea s se manifeste caracteristicile puterii publice; e. s fie legal formulat sau s se deduc din lege. 2. Autonomia funcional a administraiei publice const n faptul c: a. puterea legislativ nu poate interveni asupra administraiei publice; b. autoritatea judectoreasc nu poate interveni asupra administraiei publice; c. autoritile sistemului executiv sunt independent fa de puterile legislativ i jurisdicional; d. intervenia puterii legislative i a celei judectoreti asupra administraiei publice sunt limitate. 3. Se dau propoziiile: A Descentralizarea, dincolo de limitele autonomiei locale, nu afecteaz structura unitar a statului. B Apropierea administraiei de ceteni i ntrete caracterul democratic. C Egalitatea de tratament exclude soluiile difereniate pentru persoanele aflate n situaii diferite. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; d. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 4. Conducerea unitar a sistemului autoritilor administraiei publice dintr-un stat unitar nu se realizeaz prin: a. subordonarea funcional a administraiei publice fa de parlament; b. subordonarea ierarhic a componentelor sistemului autoritilor administrative, din treapt n treapt pn la organul de vrf; c. intermediul controlului administrativ exercitat de stat; d. intermediul controlului financiar exercitat de stat.
111
5. Potrivit principiului stabilitii i specializrii structurilor administraiei publice, autoritile administrative: a. i desfoar activitatea cu intermiten, n cadrul unor sesiuni anuale; b. i desfoar activitatea numai la sesizare; c. rspunsurile cumulate de la literele a i b; d. desfoar o activitate cu caracter continuu. CAPITOLUL 4: ELEMENTE DE ANALIZ ORGANIZAIONAL A ADMINISTRAIEI PUBLICE 1. Pentru departajarea practic a organizaiilor private de cele publice, trebuie s avem n vedere: a. scopul; b. forma de proprietate; c. modul de gestiune; d. standardele de performan i succes; e. rspunsurile cumulate de la a, b, c, i d. 2. Care dintre componentele mediului demografice ? a. componenta politic; b. componenta tehnologic; c. componenta social; d. componenta economic. are n vedere schimbrile
3. Este o caracteristic a mediului turbulent: a. provocrile de mediu au un pronunat caracter de noutate; b. viitorul este o repetare a trecutului; c. schimbarea mediului este mai lent dect abilitatea de rspuns a organizaiei; d. provocrile de mediu sunt o repetare a celor din trecut. 4. Este o caracteristic a mediului panic: a. schimbarea mediului este mai lent dect abilitatea de rspuns a organizaiei; b. schimbarea mediului este mai rapid dect capacitatea de rspuns a organizaiei; c. dispar pieele tradiionale ale organizaiei, fiind necesar cucerirea altora noi; d. provocrile de mediu au un pronunat caracter de noutate. 5. Sintagma diagnostic general al organizaiei desemneaz: a. procesul de constituire a unei organizaii; b. procesul de lichidare a unei organizaii; c. un proces de investigarea a unei organizaii; d. procesul de ameliorare a rezultatelor unei organizaii 6. Se dau propoziiile: A Diagnosticarea este baza recomandrilor pentru mbuntirea funcionrii organizaiei. B Pregtirea analizei urmrete determinarea principalelor caracteristici ale organizaiei i obiectivelor sale. C Documentarea prealabil presupune formarea unei echipe de specialiti care stabilete obiectivele analizei. Alegei varianta corect:
a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 7. Se d urmtoarea propoziie incomplet: ...este o oportunitate a unei organizaii. Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. Avantajul concurenial; b. Cursul de schimb favorabil; c. Apariia de noi piee; d. Inflexibilitatea. 8. Se dau propoziiile: A Monoproducia este o oportunitate a unei organizaii. B Recomandrile, formulate n urma procesului de diagnosticare, nu are caracter decizional. C Apariia unor factori de amplificare a cererii face parte dintre punctele slabe ale organizaiei. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 9. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Comportamentul sectorului public este condus de... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. pia; b. obinerea unui profit ct mai mare; c. regulile concurenei; d. voina politic. 10. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Este un element al misiunii organizaiei... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. definirea obiectului de activitate; b. grupul de pretendeni interni; c. stabilirea scopurilor majore; d. stabilirea filosofiei. 11. Se dau propoziiile: A - Furnizorii fac parte din grupul intern al celor care emit pretenii asupra organizaiei. B Managerii nu emit pretenii asupra organizaiei. C Grupul extern de pretendeni este format din persoanele care sunt afectate de aciunile organizaiei. D Grupul intern are pretenii de tip salarial i alte avantje asupra organizaiei. Alegei varianta corect:
113
a. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia D este fals; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia D este adevrat; c. propoziia A este fals, propoziia B este este fals, propoziia D este adevrat; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia D este adevrat.
este fals, propoziia C fals, propoziia C este adevrat, propoziia C este fals, propoziia C
12. Nu este un pas al analizei impactului pe care l au pretendenii asupra elementelor strategice ale organizaiei: a. identificarea preteniilor i preocuprilor pretendenilor; b. identificarea preteniilor asupra organizaiei; c. identificarea rezultatului strategic al presiunilor exercitate de pretendeni; d. riscul apariiei unor organizaii cu poziie dominant. 13. Se dau propoziiile: A Competena specific a unei organizaii se bazeaz pe resursele tangibile i pe resursele intangibile. B Politicile formale dintr-o organizaie sunt tacticile prin care fiecare i urmrete propriul interes. C Msurile de asigurare a profitabilitii nu se regsesc printre componentele strategiei organizaiilor publice. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 14. Electoratul a delegat politicienilor poziia sa fa de strategie, n cazul: a. organizaiilor private; b. organizaiilor publice; c. organizaiilor religioase; d. companiilor multinaionale. 15. Sunt determinate de ierarhia din cadrul organizaiilor: a. relaiile n plan vertical, ntre niveluri; b. relaiile n plan orizontal, ntre grupurile situate la acelai nivel; c. rspunsurile cumulate de la a. i b; d. procesele operaionale. 16. Se dau propoziiile: A - Structurile nalte au ca avantaj reducerea distanei medii a controlului. B Relaiile n plan orizontal, dintr-o organizaie, necesit control. C Relaiile n plan vertical, dintr-o organizaie, necesit coordonare. D Structurile plate au avantajul facilitrii procesului de comunicare. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat, propoziia D este fals; b. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat, propoziia D este adevrat; 114TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II-a
c. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals, propoziia D este adevrat; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals, propoziia D este adevrat; 17. Se d urmtoarea propoziie incomplet: ... nu este o etap a procesului de control. Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. Implemetarea politicilor; b. Stabilirea standardelor; c. Msurarea performanelor; d. Luarea msurilor de corecie. 18. Se dau propoziiile: A Operaiile repetitive favorizeaz controlul de tip clasic. B n cazul controlului anticipat se prelimin rezultatele i se aduc corective nainte ca operaiunile s fie terminate. C n cazul controlului totul sau nimic se compar rezultatele cu standardele dup ce sarcina a fost ndeplinit. Alegei varianta corect: a. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 19. Nu este o form a controlului administrativ extern asupra administraiei publice: a. controlul exercitat de organul ierarhic superior; b. controlul de supraveghere general; c. controlul specializat, exercitat de autoriti cu atribuii speciale de control; d. controlul exercitat de eful ierarhic. 20. O specie a controlului, rezultat din clasificarea dup criteriul procedurii utilizate, este: a. controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice; b. controlul necontencios; c. controlul exercitat asupra actelor administrative; d. controlul exercitat asupra personalului din administraie. 21. O specie a controlului, rezultat din clasificarea dup criteriul obiectului controlului, este: a. controlul asupra personalului din administraie; b. controlul contencios; c. controlul exercitat de instanele judectoreti; d. controlul exercitat de autoriti ale administraiei publice. 22. O specie a controlului, rezultat din clasificarea dup criteriul naturii autoritii care l exercit, este: a. controlul asupra personalului din administraie; b. controlul contencios; c. controlul exercitat de instanele judectoreti;
115
d. controlul asupra actelor administrative. 23. Se d urmtoarea propoziie incomplet: ntr-o organizaie, eficacitatea reprezint... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. raportul dintre rezultatele obinute i rezultatele prestabilite; b. raportul dintre ieirile dorite i ieirile obinute; c. raportul dintre rezultate i eforturi; d. reducerea costurilor. 24. Se d urmtoarea propoziie incomplet: ntr-o organizaie, eficiena semnific... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. gradul de ndeplinire a obiectivelor; b. capacitatea de valorificare a resurselor; c. capacitatea organizaiei de a supravieui ntr-un mediu turbulent; d. raportul dintre intrri i ieiri. 25. Se dau propoziiile: A Privatizarea unui serviciu public conduce automat la creterea eficienei i eficacitii, deoarece iniiativa privat are capacitatea natural de a rezolva mai bine problemele. B Dac dup privatizarea unui serviciu public, acesta i pstreaz poziia de monopol, eficacitatea i eficiena va crete automat pentru utilizatori. C Privatizarea poate determina performan dac organizaia respectiv este plasat ntr-un mediu concurenial. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 26. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Potrivit concepiei lui Max Weber.... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. autoritatea are ca surs meritele i calitile personale ale efului; b. carisma este prima baz a autoritii; c. structurarea poziiilor de autoritate trebuie fcut prin legi acceptate de cei implicai; d. proiectarea poziiilor de autoritate nu trebuie s in seama de datini. 27. Care sunt elementele de baz ale autoritii, n cadrul unei organizaii birocratice, potrivit concepiei lui Max Weber ? a. charisma; b. tradiia; c. autoritatea legal-raional; d. rspunsurile cumulate de la a, b i c.
28. Se dau propoziiile: A Primele critici cu privire la birocraie apar nainte de primul rzboi mondial. B Constrngerea exercitat de opinia public este o determinant formal a ntrzierii reaciei sistemului birocratic. C O problem a birocraiei este decalajul dintre teorie i practic. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 29. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Maximizarea, ca form practic de manifestare a deficienelor birocraiei, semnific... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. faptul c birocraii reduc munca lor la aplicarea unui set de reguli rigide; b. aciunea birocrailor pentru amplificare birourilor; c. imposibilitatea unui control real, eficace i eficient; d. conservatorismul birourilor. 30. Se dau propoziiile: A Modelul firm are ca raiune de existen obinerea de profit. B n modelul birou autoritatea care asigur bugetul reprezint producia. C Stimulentele individuale sunt mult mai restrictive n cazul organizaiilor publice dect n cazul celor private. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; 31. Se d urmtoarea propoziie incomplet: Liderul informal al unei organizaii.... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie adevrat. a. b. c. d. deine autoritate, datorit poziiei ierarhice pe care o are; deine putere datorit calitilor i cunotinelor pe care le posed; folosete fora de constrngere a instituiei, pentru a se impune deine puterea n baza resurselor de care dispune.
32. Puterea personal, n cadrul unei organizaii, se bazeaz pe: a. posesia resurselor; b. nvestirea cu autoritate; c. charism; d. cunotinele i deprinderile profesionale.
117
33. Se dau propoziiile: A Indivizii asupra crora se exercit puterea resurselor au n permanen un sentiment de team. B n topul puterii resurselor sunt cei care dein materiile prime de calitate. C Puterea personal este totuna cu puterea profesional. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 34. Puterea poziiei, n cadrul unei organizaii, se datorete: a. b. c. d. posesiei resurselor; nvestirii cu autoritate; charismei; cunotinelor i deprinderilor profesionale.
35. Puterea expertului, n cadrul unei organizaii, se datorete: a. b. c. d. posesiei resurselor; nvestirii cu autoritate; charismei; cunotinelor i deprinderilor profesionale.
36. Care dintre urmtoarele tipuri de putere, din cadrul unei organizaii, este dat: a. b. c. d. puterea personal; puterea expertului; puterea poziiei; rspunsurile cumulate de la a i b.
37. Care dintre urmtoarele tipuri de putere, din cadrul unei organizaii, se ctig: a. b. c. d. puterea personal; puterea poziiei; puterea resurselor; rspunsurile cumulate de la b i c.
38. Sistemul politic oligarhic, din cadrul unei organizaii, se caracterizeaz prin: a. b. c. d. concentrarea activitii politice la un grup unic de vrf; dispersarea puterii ; concentrarea puterii n minile unei singure persoane; abilitatea de a detecta schimbrile mici i frecvente ale mediului.
39. Se dau propoziiile: A Preedintele director general face parte din sistemul politic formal al unei organizaii. B Avantajul sistemului oligarhic este c face opiuni strategice mai clare. C n cadrul sistemului monist rolul grupului de consilieri este important. Alegei varianta corect: a. propoziia A este fals, propoziia B este fals, propoziia C este adevrat; b. propoziia A este fals, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; c. propoziia A este adevrat, propoziia B este adevrat, propoziia C este fals; d. propoziia A este adevrat, propoziia B este fals, propoziia C este fals; 40. Se d propoziia incomplet: ...este o surs de conflict. Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. inexistena intereselor divergente b. caracterul limitat al resurselor c. diferena de percepie d. stresul. 41. Manifestrile, ca element al culturii organizaionale, semnific: a. actele de comportament vizibile din cadrul unei organizaii; b. anumite standarde de atins; c. regulile i modelele de comportament acceptate de organizaie; d. concepiile despre lume i organizaie care rmn neverbalizate. 42.Valorile, ca element al culturii organizaionale, semnific: a. actele de comportament vizibile din cadrul unei organizaii; b. anumite standarde de atins; c. regulile i modelele de comportament acceptate de organizaie; d. concepiile despre lume i organizaie care rmn neverbalizate. 43.Normele, ca element al culturii organizaionale, semnific: a. actele de comportament vizibile din cadrul unei organizaii; b. anumite standarde de atins; c. regulile i modelele de comportament acceptate de organizaie; d. concepiile despre lume i organizaie care rmn neverbalizate. 44.Premisele, ca element al culturii organizaionale, semnific: a. actele de comportament vizibile din cadrul unei organizaii; b. anumite standarde de atins; c. regulile i modelele de comportament acceptate de organizaie; d. concepiile despre lume i organizaie care rmn neverbalizate. 45. Se d propoziia incomplet: Schimbrile emergente... Alegei dintre variantele de completare de mai jos pe aceea care face ca propoziia s fie fals. a. b. c. d. au o amploare redus; sunt induse n mod sistematic i dirijat; apar n mod spontan; au o durat mare. 119

Язык

Добро пожаловать в Scribd!

Stiinta Administratiei

Загружено:

Сведения о документе

Авторское право

Доступные форматы

Поделиться этим документом

Поделиться или встроить документ

Параметры публикации

Этот документ был вам полезен?

Это неприемлемый материал?

Описание:

Авторское право:

Доступные форматы

Stiinta Administratiei

Загружено:

Описание:

Авторское право:

Доступные форматы

Похожие издания

Universitatea Dunrea de Jos

TIINA ADMINISTRAIEI Partea I

Art. 3 Art. 4 Art. 5 Art. 6 Art. 7

58 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II

ANEXA Nr. 2 Procedura de completare a formularului "Adeverin de venit", cod 14.13.21.13

ANEXA Nr. 3 Caracteristicile de tiprire, modul de difuzare, de utilizare i de pstrare a formularelor

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA II

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

CAPITOLUL 1 ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

1.3. Unghiurile sub care poate fi privit administraia public

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

1.1. Definiii i caracteristici ale administraiei publice

2 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

1.2. Abordarea sistemic a administraiei publice: sistemul politico-administrativ

4 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

6 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

1.3. Unghiurile sub care poate fi privit administraia public

8 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

10 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

12 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

ADMINISTRAIA PUBLIC FENOMEN COMPLEX

16 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

CAPITOLUL 2:CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

2.1. Apariia tiinei administraiei

2.2. Concepia principiilor raionale

18 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

2.3. Concepia tiinei politice

2.4. Concepii sociologice i economice2

Mihai T. OROVEANU, op.cit., pp.57,58. Ibidem, p.59. TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

2.5. Concepia organizrii tiinifice a muncii

2.6. Concepia tehnico - organizatoric

20 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

22 TIINA ADMINISTRAIEI PARTEA I

CONCEPII PRIVIND TIINA ADMINISTRAIEI

2.7. Concepia teoriei generale sau a filozofiei administraiei