Вы находитесь на странице: 1из 670

ÈÍÑÒÈÒÓÒ ÏÐÀÂÀ È ÏÓÁËÈ×ÍÎÉ ÏÎËÈÒÈÊÈ ÖÅÍÒÐ ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÎ-ÏÐÀÂÎÂÎÉ ÇÀÙÈÒÛ

КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕШЕНИЯХ КОНСТИТУЦИОННОГО СУДА РОССИИ

УДК 342.565.2(470+571)(094.8) ББК 67.400.1(2Рос)-3 К 65

Над изданием работала группа экспертов Конституционного Суда Российской Федерации:

Лазарев Л. В. (руководитель группы экспертов), Морщакова Т. Г., Страшун Б. А., а также эксперты Института права и публичной политики:

Агафонова К. А., Бочарников Ю. Ф., Валуева О. М., Кулешов А. А., Ростов- цев А. В., Торопов А. Р., Троицкая А. А.

Алфавитно-предметный указатель – Лазарев Л. В.

К 65 Конституция Российской Федерации в решениях Конституцион- ного Суда России. — М.: Институт права и публичной политики, 2005. — 670 с.

ISBN 5-94357-033-0

Книга посвящена деятельности Конституционного Суда России и содержит

краткое изложение его постановлений, принятых за весь период с начала его работы

в январе 1992 года по 1 января 2005 года. Особенность настоящего издания состоит

в том, что все постановления Конституционного Суда систематизированы по главам

и статьям Конституции России, что осуществлено впервые. Это позволит читателю увидеть нормы Конституции в их истолковании, конкретизации и развитии Конститу- ционным Судом, то есть Конституцию в действии, в ее стабильности и динамизме. Содержание каждого постановления излагается под рубриками «Правовые категории в Постановлении», «Заявитель», «Предмет рассмотрения», «Позиция заявителя», «Итоговый вывод решения», «Мотивы решения», «Международно- правовые документы, использованные в Постановлении», что позволит читателю легко сориентироваться в том многообразии конституционно-правовых проблем, ко- торые были предметом рассмотрения Конституционного Суда России, его взаимо- связанных правовых позиций, касающихся различных сфер конституционных и отраслевых правоотношений. Издание предназначено для депутатов, судей, прокуроров, адвокатов, сотруд- ников органов государственной власти и местного самоуправления, научных работ-

ников, студентов, аспирантов и преподавателей юридических вузов, всех, кто инте- ресуется проблемами Конституции, деятельности Конституционного Суда, консти- туционно-судебной защиты прав и свобод граждан, развития правового государства

в России.

Издание осуществлено при поддержке Фонда Макартуров, Канадского агентства по международному сотрудничеству, Министерства иностранных дел Королевства Дания

© Институт права и публичной политики, 2005

© Центр конституционно-правовой защиты, 2005

Оглавление

ÑËÎÂÎ Î ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÈ В. Д. Зорькин

 

4

ÂÂÅÄÅÍÈÅ Л. В. Лазарев

7

ÐÀÇÄÅË ÏÅÐÂÛÉ

 

ÃËÀÂÀ 1.

ÎÑÍÎÂÛ ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÎÃÎ ÑÒÐÎß (ÑÒÀÒÜÈ 1–16)

13

ÃËÀÂÀ 2.

ÏÐÀÂÀ È ÑÂÎÁÎÄÛ ×ÅËÎÂÅÊÀ È ÃÐÀÆÄÀÍÈÍÀ (ÑÒÀÒÜÈ 17 – 64)

81

ÃËÀÂÀ 3.

ÔÅÄÅÐÀÒÈÂÍÎÅ ÓÑÒÐÎÉÑÒÂÎ (ÑÒÀÒÜÈ 65 – 79)

423

ÃËÀÂÀ 4.

ÏÐÅÇÈÄÅÍÒ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ (ÑÒÀÒÜÈ 80 – 93)

493

ÃËÀÂÀ 5.

ÔÅÄÅÐÀËÜÍÎÅ ÑÎÁÐÀÍÈÅ (ÑÒÀÒÜÈ 94 – 109)

502

ÃËÀÂÀ 6.

ÏÐÀÂÈÒÅËÜÑÒÂÎ ÐÎÑÑÈÉÑÊÎÉ ÔÅÄÅÐÀÖÈÈ (ÑÒÀÒÜÈ 110 – 117)

530

ÃËÀÂÀ 7.

ÑÓÄÅÁÍÀß ÂËÀÑÒÜ

(ÑÒÀÒÜÈ 118–129)

535

ÃËÀÂÀ 8.

ÌÅÑÒÍÎÅ ÑÀÌÎÓÏÐÀÂËÅÍÈÅ (ÑÒÀÒÜÈ 130–133)

586

ÃËÀÂÀ 9.

ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÎÍÍÛÅ ÏÎÏÐÀÂÊÈ È ÏÅÐÅÑÌÎÒÐ ÊÎÍÑÒÈÒÓÖÈÈ (ÑÒÀÒÜÈ 134–137)

ÐÀÇÄÅË ÂÒÎÐÎÉ

613

ÇÀÊËÞ×ÈÒÅËÜÍÛÅ È ÏÅÐÅÕÎÄÍÛÅ ÏÎËÎÆÅÍÈß

617

Ïðèëîæåíèå 1 Àëôàâèòíî - ïðåäìåòíûé óêàçàòåëü

619

Ïðèëîæåíèå 2 Ïåðå÷åíü ïîñòàíîâëåíèé Êîíñòèòóöèîííîãî Ñóäà Ðîññèéñêîé Ôåäåðàöèè çà 1992 ãîä – ïåðâûé êâàðòàë 2005 ãîäà è îôèöèàëüíûå èñòî÷íèêè èõ îïóáëèêîâàíèÿ

639

Слово о Конституции

Более 10 лет в России действует новая Конституция. Она рождалась в острейшей борьбе различных социально-политических сил за выбор пути дальнейшего развития страны. По сути, события осени 1993 года, пред- шествующие принятию Конституции, следует признать политической ре- волюцией, которая, как и любая революция, связана с приобретениями и издержками. Не буду оценивать, что преобладает в их соотношении. Тем не менее, полагаю, что к несомненным достижениям того периода можно от- нести Конституцию 1993 года, давшую стране централизованную власть и не допустившую в силу этого распада России, причем достижениям обеих боровшихся тогда сторон. Действующая Конституция явилась в конечном счете результатом кру- шения авторитарно-тоталитарной системы правления и создала правовые предпосылки для развития в России демократического конституционного строя, основанного на господстве права. Она не нечто дарованное свыше, а завоевание, полученное ценой больших усилий и больших жертв. Завое- вание, обеспечившее новый и большой исторический результат. А значит, с учетом цены и результата наша Конституция – огромная ценность для России. На основе Конституции страна сумела пройти сложнейший период масштабных, воистину революционных трансформаций. Сумела пройти и не ввергнуться в хаос нескончаемых конфликтов регионов, властей, идео- логий. Пройти и не обрушить общество, не потерять государственность. В Конституции мы получили тот правовой фундамент, который обес- печил политическую, экономическую, социальную целостность России. Именно Конституция стала главным средством безусловной и универсаль- ной юридической легитимации российского государства. Именно Консти- туция стала системным юридическим выражением основных политических ценностей, которые определяют лицо новой и исторически преемственной России: обеспечение прав и свобод человека, демократическое федератив- ное правовое государство, разделение властей, парламентаризация и др. В этом заключается ее огромный политико-правовой потенциал, кото- рый еще предстоит в полной мере реализовать. Конституция содержит в себе все необходимое для достраивания и развития государственной, социальной, экономической и идейно-полити- ческой общности. Конституция – надпартийный, надгрупповой, надэтни- ческий, именно всеобщий источник объединения российского общества, никак не противоречащий принципам современного плюрализма и обеспе- чивающий демократическую организацию всех ветвей публичной власти.

Ñëîâî î Êîíñòèòóöèè

5

В связи с этим принципиальное значение приобретает обеспечение

единства массового правосознания и правосознания власти в стремлении защитить на основе Конституции развивающееся правовое государство в

современном неустойчивом, быстроменяющемся мире. Такое единство до- стигается тогда, когда массовое и властное правосознание осознает исти- ну, заключающуюся в том, что Конституция – это генеральное соглашение между всеми социальными группами, включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных правилах, по которым живет страна. Разумеется, Конституцией не исчерпываются правила, которые дей- ствуют в обществе. Кроме нее существуют правила правовой системы в целом, нормы морали, личные, групповые, национальные идеи и идеалы и многое другое. Но все это обязано существовать в конституционных рам- ках. И одна из особых угроз обществу – нарушение конституционных ра- мок как главных правил. Нарушения и несоблюдение Конституции, ее необоснованное изме- нение, нестабильность неизбежно приводят к тому, что вся остальная си- стема правил, по которым живет общество, начинает неуклонно подвер- гаться сомнению, эрозии, размыванию. И тогда сначала дух, а затем и буква правил – любых правил – теряют свое значение. Это относится к любому обществу, особенно к такому, где, как в России, уровень массо- вого правосознания очень низок, неразвит.

В таких условиях попытки инициировать принципиальный и всеобъем-

лющий пересмотр конституционных норм, что проявилось и в самое по- следнее время, являются весьма опасной формой «раскачивания», ослаб- ления неокрепшего массового правосознания, а в конечном счете серьез- ной угрозой социально-политической и государственной устойчивости. Конечно, жизнь идет, общество развивается, реальность меняется. И никто не считает Конституцию «священной коровой». Поэтому конститу- ционные основания российской государственности, политические модели общества могут и должны анализироваться, обсуждаться, подвергаться тщательному, но обязательно высокопрофессиональному разбору, а не становиться предметом политических спекуляций и игр, пиар-кампаний. Если изменения реальности и профессиональный разбор убедительно покажут, что действующая Конституция – даже посредством ее истолко- вания Конституционным Судом – уже не способна выполнять свои функ- ции и не позволяет России адекватно отвечать на вызовы исторического Времени и что конституционные трансформации не только возможны, но и необходимы, всем нам придется подчиниться требованиям жизни. Вместе с тем при любых изменениях реальности что-то в ней всегда оказывается неизменным или, по крайней мере, преемственным. А значит, это неизменное и преемственное неизбежно сохраняется и в базисных описаниях реальности. И Конституция, как одно из главных научных и одновременно социально-политических базисных описаний реальности,

6

Â. Ä. Çîðüêèí

просто обязана эти элементы неизменности и преемственности воспро- изводить, поддерживать и охранять. Во всей мировой политической практике серьезные изменения Консти- туции – явления чрезвычайные, обычно связанные с изменением соци- ально-политического строя. И это не случайность. Фундамент социально- государственной устойчивости – стабильность системы государственной власти и системы государственного строя в целом. Именно эта стабиль- ность обеспечивает предсказуемость будущего, позволяет всем субъектам политики, экономики, социального действия – от партий и других общест- венных институтов до хозяев крупных компаний и рядовых граждан – по- нимать свои перспективы, нормально планировать жизнь и деятельность. Конституция, как свод главных норм прямого действия, является в свою очередь бесспорной и единственной в своем роде гарантией стабиль- ности политического строя, а значит, базовым документом, на котором держится все остальное здание «предсказуемого будущего». Стабильность Конституции и стабильность политического строя – категории тесно вза- имосвязанные. Стабильность Конституции вместе с тем не синоним застывшего на бумаге текста. Она в соприкосновении с реальной жизнью наполняется более глубоким содержанием без изменения конституционного текста, конкретизируется в законодательстве и обогащается правоприменитель- ной, прежде всего судебной, практикой. Особая роль здесь принадлежит Конституционному Суду России, который осуществляет общеобязатель- ное толкование Конституции и выявляет конституционно-правовой смысл законов, иных нормативных правовых актов, что призвано обеспечить еди- нообразное понимание и отражение конституционных положений в за- конодательстве и правоприменительной деятельности. Все это обеспечи- вает стабильность и в то же время динамизм в воздействии Конституции на общественное развитие. И Конституция в современный период пред- ставляет собой конституционный текст в единстве с его интерпретацией в решениях Конституционного Суда России.

В. Д. Зорькин,

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

ВВЕДЕНИЕ

У Конституционного Суда России еще сравнительно краткая история. Он был образован в октябре 1991 года на основе Конституции и первого Закона о нем от 12 июля 1991 года. Учреждение Конституционного Суда явилось конкретным проявлением стремления новой России, во-первых, к демократическим преобразова- ниям, конституционно-правовой защите суверенитета Российской Феде- рации и федеративных отношений; во-вторых, к последовательной реали- зации идей правового государства, принципа разделения властей и созда- нию сильной судебной власти как самостоятельной и независимой ветви власти; в-третьих, к превращению Конституции в непосредственно дей- ствующее право, на которое могли бы прямо опираться граждане, их объединения для защиты своих прав и свобод и которому должны неукос- нительно следовать органы законодательной, исполнительной и судебной власти, местного самоуправления, другие субъекты права. Вместе с тем в первый период своей деятельности Конституционный Суд должен был действовать на основе Конституции РСФСР 1978 года, в которую к началу 90-х годов было внесено около 300 поправок, привед- ших к соединению в ней как бы двух форм политико-правовой системы страны: советской и общедемократической. В таких условиях становление конституционного правосудия было непростым делом. Тем не менее Кон- ституционный Суд в своей деятельности стремился исходить из демокра- тических правовых начал, нашедших отражение в Конституции, и обще- правовых принципов справедливости, юридического равенства, гаранти- рованности государством прав и свобод человека и гражданина и др. С принятием Конституции России 1993 года начался новый этап в кон- ституционно-правовом развитии страны, связанный с ролью Конституции как правового фундамента процесса реформирования российского обще- ства. В Конституции России 1993 года нашли воплощение многие прин- ципы демократического конституционного строя, конституционализма:

народовластие; правовое государство; верховенство права и конститу- ции; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, их защита государством; политический и идеологический плюрализм, многопартий- ность; федерализм; разделение власти; самостоятельность местного са- моуправления; признание и равная защита различных форм собственно- сти; свобода экономической деятельности; судебный конституционный контроль. Закрепление в Конституции России принципа ее высшей юридической силы и прямого действия (часть 1 статьи 15), что сделано впервые, его конкретизация в признании прав и свобод человека и гражданина непо-

8

Ë. Â. Ëàçàðåâ

средственно действующими (статья 18) и гарантирование каждому судеб- ной защиты его прав и свобод (статья 46) создало необходимые юридиче- ские предпосылки для превращения Конституции из декларативно-про- пагандистского документа, каковым во многом были прежние советские конституции, в непосредственно действующее право. Признание верхо- венства, высшей юридической силы и прямого действия Конституции означает прежде всего, что каждый субъект права – государственный, общественный орган, организация, должностное лицо, гражданин – дол- жен сверять свои юридически значимые действия прежде всего с Консти- туцией. Указанный принцип приобретает особый смысл в федеративном государстве: и федеральные законы, конкретизирующие конституционные положения, и конституции, уставы, законы, иные правовые акты субъек- тов Федерации должны соответствовать федеральной Конституции. Она является реальным правовым основанием для отмены правовых актов и пресечения действий, которые ей противоречат. Ответственность за соблюдение и охрану Конституции лежит на всех органах публичной власти и должностных лицах. Гарантом Конституции Российской Федерации является Президент Российской Федерации (часть 2 статьи 80 Конституции Российской Федерации). В конституцион- ном контроле в пределах своей компетенции с использованием соответ- ствующих правовых средств и процедур участвуют (должны участвовать) Федеральное Собрание, Правительство Российской Федерации, законода- тельные и исполнительные органы субъектов Федерации, судебные, про- курорские и иные органы федерального и регионального уровней. В то же время конституционный контроль для большинства из них не основ- ная, а дополнительная функция, нормотворческая же деятельность госу- дарственных органов в свою очередь является объектом специального конституционного контроля – судебного. В связи с этим именно судебный конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом России, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации, призван занять ведущее место в правовой защите Конституции. Полномочия Конституционного Суда России, как это определено в действующем Федеральном конституционном законе о нем от 21 июля 1994 года, направлены на защиту основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечение верховенства и пря- мого действия Конституции Российской Федерации на всей территории страны. Для достижения этих целей Конституционный Суд правомочен по обращениям правомочных субъектов проверять конституционность за- конов и иных нормативных актов федерального и регионального уровней, договоров между государственными органами, не вступивших в силу для Российской Федерации международных договоров; разрешать споры о компетенции между органами государственной власти; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов

Ââåäåíèå

9

проверять конституционность закона в связи с его применением в кон- кретном деле; давать официальное толкование федеральной Конституции; давать заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения об- винения Президента в государственной измене или совершении иного тяж- кого преступления; выступать с законодательной инициативой по вопро- сам своего ведения; осуществлять иные полномочия, предоставляемые Конституцией, федеральными конституционными законами, договорами. Результаты деятельности Конституционного Суда воплощаются в его решениях, выраженных в них правовых позициях и итоговых выводах. Эти документы приобретают качество нового источника российского права. Правовые позиции, содержащиеся в мотивировочной части реше- ния, являются нормативно-интерпретационными установлениями, имею- щими общий и обязательный характер и выражающими правопонимание Конституционным Судом конституционных принципов, норм, общепри- знанных принципов и норм международного права либо конституционно- правовой смысл закона и в этом контексте – должное конституционное содержание оспоренного законоположения. Правовые позиции как ре- зультат судебного конституционного толкования выступают правовым основанием итогового вывода решения о конституционности или некон- ституционности оспоренного законоположения. Закрепление правовых позиций в решениях Конституционного Суда в единстве с нормативными предписаниями резолютивной части и придает этим решениям качество не индивидуального, правоприменительного, а нормативно-интерпрета- ционного акта как источника права. Решение Конституционного Суда, в результате которого акт или его от- дельные положения утрачивают силу, приводит к их устранению из право- вой системы, тем самым к изменениям в нормативно-правовом массиве, что дало основание называть конституционные суды «негативным зако- нодателем». Такие юридические последствия означают, что Конституция (часть 6 статьи 125) наделяет решения Конституционного Суда свойст- вами нормативности и большей юридической силой по сравнению с при- знаваемыми неконституционными законами, указами, уставами, поста- новлениями. Вместе с тем признание нормативного акта неконституционным, как, собственно, и подтверждение конституционности акта, всегда опирается на интерпретацию Конституционным Судом конституционных принципов и норм либо выявленный конституционно-правовой смысл закона. При этом происходит конкретизация общих конституционных установлений, соприкоснувшихся с реальной жизнью права, формирование «живого» права – конституционного и иных правовых отраслей, что находит вопло- щение в правовых позициях Конституционного Суда. Поэтому правомерно характеризовать Конституционный Суд не только как «негативного», но и как «позитивного» законодателя, осуществляющего правокорректирую-

10

Ë. Â. Ëàçàðåâ

щую функцию относительно нормотворчества законодательной и испол- нительной власти. Учитывая, что решения Конституционного Суда общеобязательны в единстве их мотивировочной, содержащей правовые позиции, и резолю- тивной, формулирующей итоговый вывод, частей, знание правовых пози- ций Конституционного Суда имеет важное значение при осуществлении органами публичной власти законотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности, при защите гражданами, их объедине- ниями, предпринимателями, предприятиями, учреждениями и организаци- ями своих прав в судах и иных органах, что в конечном счете способствует реальному воплощению принципов и норм Конституции в общественных отношениях. Решения Конституционного Суда России доводятся до всеобщего све- дения различными способами. Постановления и заключения Конституци- онного Суда прежде всего подлежат незамедлительному опубликованию в официальных изданиях органов государственной власти Российской Федерации, а также субъектов Российской Федерации, которых касается принятое решение. К федеральным официальным изданиям относятся, в частности, «Собрание законодательства Российской Федерации» и «Рос- сийская газета». Решения публикуются также в «Вестнике Конституци- онного Суда Российской Федерации», а при необходимости и в иных из- даниях. Ежегодно издается сборник «Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения» 1 . Судьями Конституционного Суда, сотрудниками его Секретариата, уче- ными-юристами подготовлен трехтомный Комментарий к постановлениям Конституционного Суда и некоторым определениям 2 . Комментарий по- становлений Конституционного Суда первого периода его деятельности содержится в работе А. А. Белкина 3 , а анализ правовых позиций Консти- туционного Суда по экономическим вопросам – в книге Г. А. Гаджиева и С. Г. Пепеляева 4 . Систематизация правовых позиций по вопросам дея-

1 См.: Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определе- ния. 1992–1996. М., 1997. В последующем издавались сборники с аналогич- ным названием за 1997–1998, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003 и 2004 годы.

2 См.: Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Фе- дерации / Отв. ред. Б. С. Эбзеев. Т. 1: Государственная власть. Местное само - управление. М., 2000; Т. 2: Защита прав и свобод граждан. М., 2000; Т. 3: Госу - дарственная власть. Федерализм. Местное самоуправление. Защита прав и свобод граждан (2000–2001). М., 2002.

3 См.: Белкин А. А. Комментарий к решениям Конституционного Суда Россий- ской Федерации. 1992–1993. СПб., 1994.

4 См.: Гаджиев Г. А., Пепеляев С. Г. Предприниматель – налогоплательщик – государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1998.

Ââåäåíèå

11

тельности Конституционного Суда, конституционного статуса личности, федеративного устройства, организации государственной власти и мест- ного самоуправления, законотворческих процедур и действия правовых актов, наряду с исследованием теоретических проблем конституционного

правосудия, осуществлены в работе Л. В. Лазарева 5 . Особенность настоящего издания состоит в том, что все постановления Конституционного Суда, а их принято с начала его деятельности до 1 ян- варя 2005 года 221, систематизированы по главам и статьям Конституции России, что осуществлено впервые. Это позволит читателю увидеть нор- мы Конституции в их истолковании, конкретизации и развитии Конститу- ционным Судом, то есть Конституцию в действии, в ее стабильности и динамизме. В то же время не ставилась задача приводить постановления цели- ком – для этого существуют другие упомянутые выше издания. Цель дан- ной книги – показать правовую суть решений Конституционного Суда, их главные правовые элементы в кратком изложении. Это своего рода путе- водитель по решениям Конституционного Суда применительно к консти- туционным нормам. Содержание каждого постановления излагается по рубрикам, что при- звано сконцентрировать внимание на главном в решении. Первая рубри- ка – это правовые категории, которые анализируются и интерпретируют- ся в постановлении. Далее указываются заявитель и характер процедуры

в соответствии с тем, как это предусмотрено в статье 125 Конституции.

Выделена рубрика «Предмет рассмотрения», так как иногда предмет об- ращения и предмет рассмотрения по делу не совпадают, первый бывает шире второго. Затем излагаются позиция заявителя и итоговый вывод ре- шения, то есть положения его резолютивной части. В некоторых случаях для более полного показа итогового вывода используются положения и мотивировочной части. Аргументация, правовые позиции, явившиеся правовым основанием итогового вывода решения, приводятся под рубрикой «Мотивы решения». Нередко Конституционный Суд в качестве дополнительного довода в пользу своих правовых позиций, выработанных на основе Конституции, а также для разъяснения смысла и значения конституционных норм обра- щается к общепризнанным принципам и нормам международного права,

учитывая, что, согласно статье 15 (часть 4) Конституции, они являются со- ставной частью правовой системы России. В связи с этим выделена еще одна рубрика – «Международно-правовые документы, использованные

в Постановлении».

5

См.: Лазарев Л. В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.,

2003.

12

Ë. Â. Ëàçàðåâ

Составители издания встретились с определенными трудностями при отнесении постановлений к той или иной статье Конституции, ибо в поста- новлениях обычно интерпретируется ряд конституционных норм. Поэтому был применен следующий принцип: постановление помещается под той статьей Конституции, которая являлась главной правовой основой при- нятия решения. Что касается иных статей Конституции, которыми так- же руководствовался Конституционный Суд при принятии решения, то применительно к ним даются соответствующие извлечения из поста- новления. На первом этапе деятельности Конституционного Суда в 1992–1993 годах принято 27 постановлений, основой которых была Конституция РСФСР 1978 года (с послед. изм. и доп.). Некоторые из них имеют уже историческое значение в связи с действием новой Конституции России 1993 года, но ряд сформулированных в тот период правовых позиций со- храняют свою силу и в настоящее время. Поэтому составители сочли по- лезным поместить в издании и постановления Конституционного Суда 1992–1993 годов, однако приводятся они после постановлений и извлече- ний из постановлений, принятых на основе Конституции России 1993 года, к тем статьям этой Конституции, которые имеют аналогичный предмет ре- гулирования, что и статьи прежней Конституции. Приложением к книге является алфавитно-предметный указатель (ин- декс), позволяющий читателю в соответствии с его интересами сориенти- роваться в том многообразии конституционно-правовых проблем, которые были предметом рассмотрения Конституционного Суда России. Прило- жен также перечень постановлений Конституционного Суда Российской Федерации за 1992 год – первый квартал 2005 года с указанием офици- альных источников их опубликования

Л. В. Лазарев

заместитель руководителя Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, руководитель группы экспертов издания

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ

ÃËÀÂÀ 1 ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО СТРОЯ

Статья 1

(1) Конституционный принцип правового государства, возлагающий на Российскую Федерацию обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина как высшую ценность, предполагает установле- ние такого правопорядка, который должен гарантировать каждому государствен- ную защиту его прав и свобод (см.: Постановление от 25 апреля 2001 года № 6-П).

(2) Правовое государство по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что оно обеспечивает безопасность граждан, охрану и защиту их прав и законных интересов, эффективное восстановление в правах. Поэтому в РФ как правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита – обязанностью государства; права и свободы человека и гражданина в РФ признаются и гарантируются со- гласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответ- ствии с Конституцией РФ, они определяют смысл, содержание и применение зако- нов и обеспечиваются правосудием; государственная защита прав и свобод чело- века и гражданина в РФ гарантируется на основе принципа юридического равен- ства (статьи 1, 2, 17, 18, 19 и 45 Конституции РФ). При этом, по смыслу статей 45 (часть 1), 55 (часть 1), 71 (пункт «в»), 72 (пункт «б» части 1) и 76 (части 1 и 2) Конституции РФ, государство обязано соблюдать и защищать не только права и свободы граждан, непосредственно закрепленные Конституцией РФ, но и произ- водные от них другие права и их гарантии, приобретаемые на основании феде- рального закона. Из названных положений вытекает конституционная обязанность РФ в слу- чаях, когда в каком-либо субъекте РФ возникают экстраординарные ситуации, связанные в том числе с нарушениями режима правовой безопасности, с которы- ми государство не смогло своевременно справиться, и вынуждающие проживаю- щих на его территории граждан РФ вопреки своей воле покидать места постоян- ного жительства, обеспечить им посредством дополнительных мер экономиче- ского, социального и юридического характера условия для ресоциализации и восстановления нарушенных прав. Соответственно, такие граждане вправе рас- считывать на применение к ним специальных мер защиты, обусловленных юри- дической природой данной обязанности государства (см.: Постановление от 21 ноября 2002 года № 15-П).

14

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

(3) Формирование органов местного самоуправления путем свободных выбо- ров – один из признаков демократического правового государства, каковым является Российская Федерация (статья 1 Конституции РФ) (см.: Постановление от 29 ноября 2004 года № 17-П).

Статья 2

Из статьи 2 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 1, 7, 42 и 53 выте- кает, что признание и обеспечение права на возмещение вреда здоровью, явля- ющемуся для каждого неотчуждаемым благом, – конституционная обязан- ность РФ как социального правового государства. Принимая на себя ответ- ственность по возмещению вреда, государство обязано руководствоваться выте- кающими из статей 2, 19 и 42 Конституции требованиями, в основе которых лежит признание в качестве конституционной ценности жизни и здоровья, имеющих равное, одинаковое значение для всех граждан, пострадавших в результате черно- быльской катастрофы (см.: Постановление от 19 июня 2002 года № 11-П).

Статья 3

(1) Самостоятельно устанавливая систему своих органов государственной власти и образуя их, субъекты РФ обязаны действовать в соответствии с основа- ми конституционного строя РФ, в том числе с принципом свободных выборов (часть 3 статьи 3), гарантируя свободу волеизъявления граждан и не нарушая де- мократические принципы и нормы избирательного права (см.: Постановление от 27 апреля 1998 года № 12-П).

(2) Каждая форма непосредственной демократии имеет собственное пред- назначение в системе народовластия, и реализация одной из них не должна препят- ствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных вы- боров, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и как следст- вие – к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти. Институт референдума субъекта РФ в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонацио- нального народа (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 4, части 1 и 3 статьи 5 Конституции РФ), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта РФ воле федерального законодателя. Нормы Конституции РФ не препятствуют возможности введения федеральным законом института отзыва высшего должностного лица (руководителя выс- шего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ. При этом, однако, федеральный законодатель должен учитывать вытекающее из статьи 3 (части 2 и 3) Конституции РФ соотношение форм (институтов) непо- средственной демократии. Отзыв как одна из таких форм не должен использо-

Ñòàòüÿ 3

15

ваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. Следовательно, законодатель, если он вводит институт отзыва, обязан предусмотреть общие принципы механизма отзыва, с тем чтобы не был искажен сам смысл выборов (см.: Постановление от 7 июня 2000 года № 10-П).

(3) Провозглашая референдум и свободные выборы высшим непосредствен- ным выражением власти народа и гарантируя в статье 32 (часть 2) право граж- дан РФ на участие в свободных выборах и в референдуме, Конституция РФ исхо- дит из того, что названные высшие формы непосредственной демократии, имея каждая собственное предназначение в процессе осуществления народовластия, равноценны и, будучи взаимосвязаны, дополняют друг друга. Последовательность их перечисления в статье 3 Конституции РФ (референдум – свободные выборы) не дает основания для вывода о придании приоритетной роли референдуму, как не свидетельствует о приоритетной роли свободных выборов статья 32 Конститу- ции РФ, которая, определяя право граждан на участие в непосредственном осу- ществлении народовластия, называет сначала право избирать и быть избранными в органы публичной власти, а затем право участвовать в референдуме (см.:

Постановление от 11 июня 2003 года № 10-П).

(4) В силу взаимосвязанных положений статей 1 (часть 1), 3 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции РФ избирательные права как права субъективные выступают в качестве элемента конституционного статуса избирателя, вместе с тем они являются элементом публично-правового института выборов, в них во- площаются как личный интерес каждого конкретного избирателя, так и публич- ный интерес, реализующийся в объективных итогах выборов и формировании на этой основе органов публичной власти. По смыслу статей 1 (часть 1), 3 (часть 3), 17 (часть 3) и 32 (части 1 и 2) Конституции РФ в их взаимосвязи, конституционные ценности, связанные с реа- лизацией избирательных прав, могут вступать между собой в известное противо- речие, поскольку интересы отдельных избирателей, которыми предопределяется их волеизъявление в процессе выборов, в том числе путем голосования «против всех кандидатов», не всегда совпадают с публичным интересом формирования ор- ганов публичной власти. На уровне конституционно-правового статуса личности это, с одной стороны, право каждого гражданина принимать участие в избрании представителей народа в выборных органах публичной власти и быть избранным в качестве такого представителя, а с другой – право каждого гражданина по своему усмотрению отказывать в доверии некоторым или всем участвующим в выборах кандидатам; на уровне же института выборов в целом это – формирование органов публичной власти, их представительный и легитимный характер (см.: Поста- новление от 29 ноября 2004 года № 17-П).

(5) Постановление от 21 апреля 1993 года № 8-П по делу о про- верке конституционности части второй пункта 2 Постановления Съезда народных депутатов Российской Федерации от 29 марта 1993 года «О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, по-

16

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

рядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 18. Ст. 653) *

Правовые категории в Постановлении: верховенство Конституции и законов; регулирование организации и проведения общероссийского ре- ферендума; порядок принятия решений на референдуме; юридическая сила решений, принимаемых на референдуме; вопросы, выносимые на рефе- рендум; досрочное прекращение полномочий государственных органов и должностных лиц; изменение и дополнение Конституции. Заявители: группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)). Предмет рассмотрения: положение Постановления Съезда, устанав- ливающее, что решения по всем четырем вопросам, вынесенным на рефе- рендум, считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть внесенными в списки для голосования. На референдум выносились следующие вопросы: 1) «Доверяете ли вы Пре- зиденту Российской Федерации Б. Н. Ельцину?»; 2) «Одобряете ли вы со- циально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Россий- ской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?»; 3) «Считаете ли вы необходимым проведение досрочных выборов Прези- дента Российской Федерации?»; 4) «Считаете ли вы необходимым прове- дение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации?» Позиция заявителей: оспоренное положение противоречит Консти- туции РФ, согласно которой порядок проведения референдума устанав- ливается Конституцией и законами РФ, поскольку по Закону РСФСР «О референдуме РСФСР» более половины голосов всех граждан, внесенных в списки, требуется лишь по вопросам принятия, изменения и дополнения Конституции РФ, а ни один из четырех вынесенных на референдум во- просов к таковым не относится. Итоговый вывод решения: оспоренное положение Постановления применительно к подведению итогов референдума по вопросам «Доверяе- те ли вы Президенту Российской Федерации Б. Н. Ельцину?» и «Одобряе- те ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президен- том Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года?» не соответствует Конституции РФ. По содержанию данные вопросы имеют не юридический, а нравственно-оценочный и политиче- ский характер.

* Постановление принято на основе Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 де- кабря 1992 года), в частности ее статьи 5, частично имеющей тот же предмет регулирования, что и часть 3 статьи 3 Конституции РФ 1993 года.

Ñòàòüè 3, 4

17

В отношении вопросов 3 и 4 Конституционный Суд признал указанное положение о подведении итогов голосования соответствующим Консти- туции РФ. Мотивы решения. Поскольку имеется противоречие между Законом и принятым позднее по тому же вопросу Постановлением Съезда, а Консти- туция РФ прямо указывает, что отношения в данной сфере регулируются законом, подготовка и проведение всероссийского референдума долж- ны осуществляться в соответствии с Законом РСФСР «О референдуме РСФСР». Согласно этому Закону, особые требования к принятию решений на референдуме относятся к вопросам, касающимся принятия, изменения и дополнения Конституции, включая вопросы, предопределяющие основное содержание Конституции или ее изменений и дополнений. Первые два во- проса, вынесенные на референдум, не имеют однозначного юридического содержания и носят преимущественно нравственно-оценочный характер, что предполагает неопределенность правовых последствий принятых по ним на референдуме решений. Соответственно, решения по данным во- просам либо вообще не связаны с изменением и дополнением Конститу- ции, либо не влекут обязательных изменений и дополнений, а значит, на первый и второй вопросы не распространяется требование о более чем половине голосов всех граждан, внесенных в списки избирателей. Третий и четвертый вопросы хотя и касаются конкретных лиц, но пред- определяют необходимость внесения изменений и дополнений в Конститу- цию. Исходя из этого, для принятия решения по данным двум вопросам необходимо более половины голосов всех граждан, внесенных в списки избирателей. Особые мнения по данному делу были представлены судьями Э. М. Аме- тистовым и Т. Г. Морщаковой.

Статья 4

Суверенитет, предполагающий, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конститу- ции РФ, верховенство, независимость и самостоятельность государственной вла- сти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, ха- рактеризующий ее конституционно-правовой статус. Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суве- ренитета Российской Федерации. Суверенитет Российской Федерации в силу Конституции РФ исключает существование двух уровней суверенных властей, на- ходящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верхо-

18

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

венством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ. Конституция РФ связывает суверенитет РФ, ее конституционно-правовой ста- тус и полномочия, а также конституционно-правовой статус и полномочия рес- публик, находящихся в составе РФ, не с их волеизъявлением в порядке договора, а с волеизъявлением многонационального российского народа – носителя и един- ственного источника власти в РФ, который, реализуя принцип равноправия и са- моопределения народов, конституировал возрожденную суверенную государст- венность России как исторически сложившееся государственное единство в ее настоящем федеративном устройстве (см.: Постановление от 7 июня 2000 года № 10-П).

Статья 5

(1) Постановление от 15 июля 1996 года № 16-П по делу о провер- ке конституционности пункта 1 статьи 1 и пункта 4 статьи 3 Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорож- ных фондах в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 29. Ст. 3543)

Правовые категории в Постановлении: равноправие субъектов РФ; пределы усмотрения федерального законодателя; право субъектов РФ создавать территориальные дорожные фонды; федеральные налоги. Заявители: Правительство Москвы, Администрация Санкт-Петербур- га (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: пункт 1 статьи 1 оспоренного Закона, ко- торым предусматривается порядок финансирования затрат на автомо- бильные дороги общего пользования за счет средств, концентрируемых в Федеральном дорожном фонде РФ и в дорожных фондах республики в составе РФ, края, области, автономной области, автономного округа; пункт 4 статьи 3 указанного Закона, устанавливающий, что все пять слу- жащих источниками образования дорожных фондов налогов, уплачивае- мых в Москве и Санкт-Петербурге, зачисляются в Федеральный дорож- ный фонд РФ, из которого выделяются субвенции для долевого участия в финансировании ремонта и содержания отдельных магистральных улиц этих городов. Позиция заявителей: все иные субъекты РФ, кроме городов федераль- ного значения, вправе самостоятельно образовывать территориальные дорожные фонды. Оспариваемые положения вводят для Москвы и Санкт- Петербурга исключения из общих правил, что противоречит статье 5 (ча- сти 1 и 4) Конституции РФ. Итоговый вывод решения: пункт 1 статьи 1 Закона, устанавливающий порядок финансирования затрат на автомобильные дороги общего поль- зования за счет целевых внебюджетных средств, концентрируемых в Фе-

Ñòàòüè 4, 5

19

деральном дорожном фонде РФ и в дорожных фондах субъектов РФ, со- ответствует Конституции РФ. Пункт 1 статьи 1 Закона в части, не вклю- чающей Москву и Санкт-Петербург в перечень субъектов РФ, имеющих территориальные дорожные фонды, не соответствует статье 5 (части 1 и 4) Конституции РФ. Пункт 4 статьи 3 Закона в части, устанавливающей, что уплачивае- мые в городах Москве и Санкт-Петербурге (как и в других субъектах РФ) налог на реализацию горюче-смазочных материалов и акцизы с продажи легковых автомобилей в личное пользование граждан зачисляются в Фе- деральный дорожный фонд РФ, соответствует Конституции РФ. Пункт 4 статьи 3 Закона в части, устанавливающей, что уплачиваемые в городах Москве и Санкт-Петербурге (в отличие от других субъектов РФ) налоги на пользователей автомобильных дорог с владельцев транспортных средств и на приобретение автотранспортных средств (кроме приобретаемых гражданами в личное пользование легковых автомобилей) зачисляются в Федеральный дорожный фонд РФ, не соответствует статье 5 (части 1 и 4) Конституции РФ. Мотивы решения. Согласно Конституции РФ, все субъекты РФ яв- ляются равноправными. Налоги, служащие источниками дорожных фон- дов, относятся к федеральным, и их регулирование является прерогативой федерального законодателя. Однако и в сфере своей компетенции феде- ральный законодатель не вправе разрешать вопросы, затрагивающие кон- ституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета конституционных основ федеративного устройства, в частности нарушая конституцион- ный принцип равноправия субъектов РФ. Применительно к рассмат- риваемой ситуации данный принцип означает, что Федерация не может отказать кому-либо из них как в праве создавать территориальные до- рожные фонды, так и в возможности формировать их за счет одинако- вых для всех источников. Существуют различия в уровне социально-экономического развития разных субъектов РФ. Учет региональных особенностей необходим для внедрения общегосударственных стандартов во всех сферах жизнедеятель- ности субъектов. Однако в основу перераспределения средств, поступаю- щих от субъектов-доноров в пользу экономически более слабых субъек- тов Федерации, должны быть положены единые критерии. Для Москвы и Санкт-Петербурга исключена возможность образо- вания своих территориальных дорожных фондов. Хотя они, как и другие субъекты РФ, имеют в собственности дороги общего пользования, для них установлен принципиально иной в сравнении с другими субъектами по- рядок финансирования затрат на содержание и развитие этих дорог. Это противоречит частям 1 и 4 статьи 5 Конституции РФ. Конституционный Суд уточнил также, что два налога из тех пяти нало- гов, которые служат источниками формирования дорожных фондов, всеми

20

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

другими субъектами РФ также уплачиваются в Федеральный дорожный фонд. Аналогичная обязанность для Москвы и Санкт-Петербурга соот- ветствует конституционному принципу равноправия субъектов РФ.

(2) Постановление от 7 июня 2000 года № 10-П по делу о провер- ке конституционности отдельных положений Конституции Рес- публики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах орга- низации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 25. Ст. 2728)

Правовые категории в Постановлении: конституционно-правовой статус субъекта РФ; верховенство Конституции РФ; Федеративный до- говор; суверенитет Российской Федерации; разграничение предметов ве- дения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов; разделение властей; формирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; формирование органов ис- полнительной власти субъекта РФ; отзыв и отрешение высшего должно- стного лица субъекта РФ от должности; судебная система РФ; разграни- чение права собственности на природные ресурсы; запрет складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ; право на образование. Заявители: Глава Республики Алтай, Председатель Правительства Республики Алтай (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения ряда статей Конституции Респуб- лики Алтай, касающихся суверенитета, конституционно-правового ста- туса Республики как субъекта РФ, собственности на природные ресурсы, запрета складирования радиоактивных отходов и отравляющих веществ, образования, отрешения от должности и отзыва Главы Республики и Председателя Правительства Республики, назначения и освобождения от должности руководителей министерств и ведомств Республики, обра- зования и деятельности судов; положения оспоренного Федерального за- кона, касающиеся участия субъектов РФ в согласовании назначения ру- ководителей территориальных органов федеральных органов исполни- тельной власти, а также вопросов отзыва высшего должностного лица субъекта РФ и отрешения его от должности. Позиция заявителя: оспоренные нормативные положения нарушают суверенитет и верховенство РФ на всей ее территории, компетенцию РФ, равноправие субъектов РФ, разграничение предметов ведения и полно- мочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, прин- цип разделения властей, единство системы исполнительной власти, кон- ституционные основы судебной власти, равенство обязанностей граждан в сфере образования.

Ñòàòüÿ 5

21

Итоговый вывод решения: не противоречат Конституции РФ:

– положение Конституции Республики Алтай, устанавливающее, что

родители или заменяющие их лица должны обеспечить получение детьми

среднего (полного) общего образования, поскольку оно предполагает лишь активное содействие со стороны названных лиц в реализации права несо- вершеннолетних, которые хотят продолжить обучение, на получение тако- го образования, если Республикой Алтай создаются для этого необходи- мые условия;

– положение оспоренного Федерального закона, согласно которому

законодательный (представительный) орган субъекта РФ может прини-

мать участие в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти

в случаях, предусмотренных федеральным законом, при условии, что на соответствующие территориальные органы федеральных органов испол- нительной власти возлагается осуществление полномочий РФ по пред- метам совместного ведения РФ и ее субъектов. Не соответствуют Конституции РФ положения Конституции Респуб- лики Алтай:

– о суверенитете Республики Алтай; этим не затрагивается принад-

лежность Республике всей полноты государственной власти, которой она

обладает вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам сов- местного ведения;

– о том, что земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные

и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Рес- публики Алтай, как допускающее признание за Республикой Алтай права собственности на все природные ресурсы, находящиеся на ее террито- рии; при этом с Российской Федерации и ее субъектов не снимается вы- текающая из Конституции РФ обязанность в установленном федеральным

законом порядке гарантировать использование и обеспечивать охрану зем- ли и других природных ресурсов как основы жизни и деятельности наро- дов, проживающих на соответствующей территории;

– о том, что в Республике Алтай не допускается складирование радио- активных отходов и отравляющих веществ;

– об отрешении Главы Республики, Председателя Правительства Рес-

публики от должности в случае совершения им умышленного преступле- ния, поскольку оно предусматривает, что совершение Главой Республики, Председателем Правительства Республики умышленного преступления подтверждается заключением Верховного суда Республики;

– о том, что городской и районный суды Республики Алтай образуют- ся и действуют в том числе в соответствии с законом Республики;

– о назначении на должность министров, председателей комитетов и

руководителей ведомств Республики Алтай Главой Республики, Предсе- дателем Правительства Республики с согласия Государственного Собра-

22

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

ния – Эл Курултай Республики, поскольку в силу этого положения такое согласие требуется для назначения на должность руководителей всех орга- нов исполнительной власти Республики; об освобождении от должности министров, председателей комитетов и руководителей ведомств Респуб- лики Алтай Главой Республики, Председателем Правительства Респуб-

лики лишь с согласия Государственного Собрания – Эл Курултай Рес- публики; – положения оспоренного Федерального закона, а также Конститу- ции Республики Алтай о досрочном прекращении полномочий высшего должностного лица субъекта РФ в случае его отзыва избирателями, по- скольку они не предусматривают необходимость четких правовых осно- ваний отзыва, не устанавливают процедурных гарантий, в частности не требуют положительного голосования большинства всех зарегистриро- ванных избирателей субъекта РФ, что создает возможность произволь- ного применения данного института, особенно в случаях, когда отзыв свя- зывается с утратой доверия по политическим мотивам. Институт отзыва высшего должностного лица субъекта РФ может быть введен при усло- вии установления надлежащих правовых оснований и процедур, с учетом выявленного в настоящем Постановлении конституционно-правового смысла требований, предъявляемых к этому институту. Мотивы решения. Конституционный Суд основывался на выработан- ных им ранее правовых позициях, касающихся суверенитета Российской Федерации, равноправия субъектов РФ, разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, принципов организации госу- дарственной власти в субъектах РФ, регулирования судебной системы РФ (см.: Постановления от 13 марта 1992 года, от 11 мая 1993 года, от 19 мая 1993 года, от 10 сентября 1993 года, от 30 сентября 1993 года, от 12 апреля 1995 года, от 30 ноября 1995 года, от

18 января 1996 года, от 1 февраля 1996 года, от 30 апреля 1996 года,

от 21 июня 1996 года, от 24 декабря 1996 года, от 24 января

1997 года, от 4 марта 1997 года, от 30 апреля 1997 года, от

24 июня 1997 года, от 14 июля 1997 года, от 10 декабря 1997 года,

от 9 января 1998 года, от 27 апреля 1998 года, от 29 мая 1998 года, от 17 июля 1998 года, а также определения от 12 марта 1998 года № 32-О, от 14 января 1999 года № 37-О и др.). Эти правовые пози- ции получили дальнейшее развитие в данном Постановлении.

(а) Конституционный Суд дал нормативное определение понятия су- веренитета как верховенства, независимости и самостоятельности госу- дарственной власти, полноты законодательной, исполнительной и судеб- ной власти государства на его территории и независимости в международ- ном общении. Носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Суверенитет Российской

Ñòàòüÿ 5

23

Федерации, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государст- венной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов РФ.

Республики не вправе наделять себя свойствами суверенного государства, даже при условии, если их суверенитет признавался бы ограниченным. Таким образом, власть субъектов РФ – не суверенная власть, а часть единой системы государственной власти, при этом субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации

и полномочий Федерации по предметам совместного ведения. Соответ-

ствующие же полномочия и предметы ведения субъектов РФ проистекают не из их волеизъявления, а из Конституции РФ. (б) Подписание Федеративного договора или договоров о разграниче- нии предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерального и регионального уровней не превращает Российскую Федерацию в конституционно-договорную или договорную федерацию:

Российская Федерация является конституционной федерацией. Ис- пользованное в части 2 статьи 5 Конституции РФ, которая имеет приори-

тет перед положениями Федеративного договора, понятие «республика (государство)» не означает признание государственного суверенитета рес- публик, а лишь отражает определенные особенности их конституционно- правового статуса, связанные с факторами исторического, национального

и иного характера. Положения Федеративного договора, предусматри-

вающие суверенитет республик, не могут действовать как противореча- щие Конституции РФ. (в) Правом конституировать статус республик как субъектов РФ об- ладает только многонациональный народ России, а не сами республики. Изменение статуса субъекта РФ возможно не его актом, а по взаим- ному согласию Российской Федерации и ее субъекта в соответствии с Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. (г) Субъект РФ в одностороннем порядке не вправе объявить своей собственностью природные ресурсы на своей территории, так как этим на- рушается суверенитет Российской Федерации (см.: Постановление от 9 января 1998 года № 1-П). Право собственности на природные ре- сурсы и разграничение такой собственности должны устанавливаться в соответствии с Конституцией РФ, а не на основе Федеративного договора, в котором данный вопрос решается иначе. Хотя Конституция РФ не пред- определяет обязательной передачи природных ресурсов в собственность субъектов РФ, народы, проживающие на территории субъекта РФ, имеют право на охрану и использование природных ресурсов как основы жизни и деятельности, а субъекты РФ не освобождаются от обязанности по охра- не и обеспечению использования природных ресурсов в соответствии со

статьями 9, 71 и 72 Конституции РФ.

24

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

(д) Пункты «и» и «м» статьи 71 Конституции РФ относят расщепляю- щиеся материалы, а также производство ядовитых веществ и порядок их использования к ведению Российской Федерации. «Складирование ра- диоактивных отходов и отравляющих веществ» охватывается ука- занным выше понятием, следовательно, решение вопросов о таком скла- дировании, о пределах полномочий в данной области субъектов РФ отно- сится к исключительному ведению Федерации. (е) Положение об обязательности в субъекте РФ среднего (полного) общего образования не противоречит Конституции РФ, так как субъ- ект РФ принимает на себя повышенные по сравнению с закрепленными в федеральной Конституции обязательства по обеспечению условий для получения детьми такого образования. (ж) В отношении досрочного освобождения от должности выс- ших должностных лиц субъекта РФ Конституционный Суд подтвердил сформулированную им ранее правовую позицию, согласно которой такое освобождение за неправомерные действия в качестве института конститу- ционной ответственности не противоречат Конституции РФ при условии, что неправомерность этих действий подтверждается вступившим в силу решением суда (см.: Постановление от 18 января 1996 года № 2-П; Определение от 14 января 1999 года № 37-П). Республика не имеет права установить специальную компетенцию Вер- ховного Суда Республики по принятию заключения, подтверждающего совершение высшим должностным лицом преступления в целях отреше- ния его от должности, в связи с тем что судоустройство, уголовное и уго- ловно-процессуальное законодательство, согласно пункту «о» статьи 71 Конституции РФ, относятся к исключительному ведению РФ. (з) Положение о том, что городской и районные суды Республики Ал- тай образуются и действуют в соответствии не только с федеральным зако- ном, но и с законом Республики, не соответствует Конституции РФ, так как установление системы федеральных судов, порядка их организации и деятельности, судебной системы РФ относится к ведению Федерации и, следовательно, определяется исключительно Конституцией РФ и феде- ральными конституционными законами (см.: Постановление от 1 фев- раля 1996 года № 3-П; Определение от 12 марта 1998 года № 32-О).

(и) Участие законодательного органа в назначении на должности за- местителей высшего должностного лица исполнительной власти и от- дельных руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ возможно, однако при этом должна быть система сдержек и противове- сов, обеспечивающая баланс законодательной и исполнительной власти. Участие законодательного органа в согласовании назначения любых ру- ководителей органов исполнительной власти субъекта РФ лишает главу

Ñòàòüÿ 5

25

исполнительной власти возможности самостоятельно формировать пра- вительство, нарушая баланс властей в пользу законодательной власти. Субъекты РФ не вправе в своих нормативных правовых актах преду-

сматривать необходимость согласия законодательного органа на освобож- дение от должности должностных лиц органа исполнительной власти. (к) Введение института отзыва высшего должностного лица субъекта РФ избирателями возможно, но при этом должны быть уста- новлены четкие правовые критерии (основания) отзыва, надлежащие про- цедуры его осуществления. В частности, требования к количеству подпи- сей и голосованию при отзыве должны быть более строгими по сравнению

с выборами; основанием отзыва может быть только конкретное правона-

рушение, факт совершения которого установлен в надлежащем юрисдик- ционном порядке; отзываемому лицу должна быть предоставлена возмож-

ность дать избирателям объяснение по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям – возможность проводить агитацию как за, так и против отзыва. (л) Федеральный законодатель не вправе передать в совместное ве- дение РФ и ее субъектов вопрос о назначении на должность руково- дителей территориальных органов федеральных органов исполни- тельной власти, которые создаются для осуществления полномочий по предметам ведения РФ. Вместе с тем, если на соответствующие террито- риальные органы федеральных органов исполнительной власти возлага- ются полномочия Федерации по предметам совместного ведения, то феде- ральный законодатель вправе предусмотреть возможность согласования

с законодательным (представительным) органом субъекта РФ назначения

на должность руководителей территориальных органов, поскольку такие должностные лица призваны обеспечивать разграничение полномочий ор- ганов исполнительной власти по предметам совместного ведения на всех уровнях. Особые мнения по данному делу представили судьи Н. В. Витрук и В. О. Лучин.

(3) Конституция РФ, провозглашая равноправие субъектов РФ (часть 1 ста- тьи 5), особо выделяет их равноправие между собой во взаимоотношениях с феде- ральными органами государственной власти (часть 4 статьи 5). Однако принцип равноправия субъектов РФ не исключает вхождения автономного округа в со- став края, области. Факт вхождения автономного округа в состав края, области допускает распро- странение на него полномочий органов государственной власти края, области. Однако эти полномочия отличаются от тех, которые край, область осуществляют в отношении других своих частей, так как автономный округ, входящий в состав

26

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

края, области, не является административно-территориальной единицей и остается равноправным субъектом РФ. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного веде- ния РФ и ее субъектов край, область, автономный округ как самостоятельные и равноправные субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти и вправе передать осуществление части своих полномочий друг другу на доброволь- ной основе, путем договора между соответствующими органами государственной власти либо путем принятия закона края, области или округа (см.: Постановление от 14 июля 1997 года № 12-П).

(4) Подписание Федеративного договора или договоров о разграничении пред- метов ведения и полномочий между органами государственной власти федераль- ного и регионального уровней не превращает Российскую Федерацию в конститу- ционно-договорную или договорную федерацию: Российская Федерация является конституционнойфедерацией.Использованноевчасти 2статьи 5Конституции РФ, которая имеет приоритет над положениями Федеративного договора, понятие «республика (государство)» не означает признания государственного суверени- тета республик, а лишь отражает определенные особенности их конституционно- правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера (см.: Постановление от 7 июня 2000 года № 10-П).

Недопустимо неправомерное вмешательство федерального законодателя в сфе- ру компетенции исключительно субъектов РФ, к которой, как это вытекает из статьи 5 (часть 2) Конституции, относится принятие и изменение конституции (устава) субъекта РФ (см.: Постановление от 18 июля 2003 года № 13-П).

(5) Постановление от 13 марта 1992 года № 3-П по делу о про- верке конституционности Декларации о государственном сувере- нитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, Закона Татарской ССР от 18 апреля 1991 года «Об изменениях и дополнениях Кон- ституции (Основного Закона) Татарской ССР», Закона Татарской ССР от 29 ноября 1991 года «О референдуме Татарской ССР», По- становления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 фев- раля 1992 года «О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 13. Ст. 1141) *

Правовые категории в Постановлении: разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; территориальное

* Постановление принято на основе статей Конституции РФ 1978 года (в ред. от 1 ноября 1991 года), имеющих тот же предмет регулирования, что и статья 5 и другие статьи Конституции РФ 1993 года, касающиеся федеративного устрой- ства и статуса субъектов РФ.

Ñòàòüÿ 5

27

единство федерации; конституционно-правовой статус республики; из- менение статуса субъекта РФ; право республики на выход из состава РФ; статус договоров между РФ и ее субъектами; полномочия субъектов РФ по предметам исключительного ведения субъектов РФ; соотношение фе- деральных законов и законов субъектов РФ; институт референдума субъ- екта РФ. Заявители: Верховный Совет РФ, группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года)). Предмет рассмотрения: положения ряда нормативных актов Респуб- лики Татарстан, исключающие из Конституции Республики положения о том, что Республика находится в составе РФ, и о верховенстве законов России над законами Татарстана; устанавливающие, что отношения Рес- публики с Россией и другими республиками, государствами строятся на основе договоров и что Татарстан – субъект международного права; ка- сающиеся вопросов, выносимых на республиканский референдум, и его решения. Позиция заявителей: оспоренные положения не соответствуют Кон- ституции РФ. Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ:

– ряд рассмотренных законоположений о государственности Респуб-

лики при условии, что Республика Татарстан состоит в Российской Феде-

рации;

– законоположения о перечне вопросов, которые не могут выносить-

ся на референдум Республики, и об условиях признания решения рефе-

рендума принятым. Не соответствуют Конституции РФ:

– законоположения, ограничивающие действие законов РФ на тер-

ритории Республики Татарстан;

– законоположение, согласно которому отношения Республики Татар-

стан с Федерацией и другими республиками строятся на основе договоров

с республиками в той мере, в какой это исключает конституционно-пра- вовые основы урегулирования отношений Республики Татарстан и Феде- рации в целом, поскольку это связано с односторонним изменением на- ционально-государственного устройства РФ и означает, что Республика Татарстан не состоит в РФ;

– положение, предусматривающее, что Республика Татарстан являет-

ся субъектом международного права и строит свои отношения с РФ и дру- гими республиками, государствами на основе равноправных договоров, поскольку это связано с односторонним изменением национально-госу- дарственного устройства РФ и означает, что Республика Татарстан не со- стоит в РФ. Это не исключает возможности международных связей рес- публик.

28

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

Мотивы решения. Конституционный Суд в данном Постановлении сформулировал ряд актуальных в условиях действующей Конституции РФ правовых позиций по вопросам федеративного устройства. (а) Отношения между РФ и ее субъектами строятся прежде всего на конституционной основе, а договоры между ними возможны, но также должны базироваться на федеральной Конституции. (б) Договоры между РФ и ее субъектами носят не международный, а внутригосударственный характер. Они не могут иметь преимущества перед Конституцией. Перевод отношений между Республикой Татарстан и Рос- сийской Федерацией на международно-правовую основу, предусмотрен- ный формулой назначенного в Татарстане референдума, квалифицировал Татарстан как государство, находящееся вне РФ. (в) Федеративное устройство государства с необходимостью предпо- лагает верховенство федеральных законов над законами субъектов РФ, за исключением случаев, когда законы субъектов РФ изданы по предметам их исключительного ведения. (г) Законодательный орган субъекта РФ в пределах своих полномочий не обязан принимать законы, полностью совпадающие с федеральными законами, изданными по аналогичным вопросам в сфере исключительного ведения РФ. (д) Республика имеет право на постановку вопроса о своем государст- венно-правовом статусе, поскольку это право производно от права народа на самоопределение. Не отрицая права народа на самоопределение, осу- ществляемого посредством законного волеизъявления, следует исходить из того, что международное право требует при этом соблюдения принципа территориальной целостности и прав человека. Одностороннее установ- ление Республикой права на выход из Федерации означало бы признание правомерности нарушения территориального единства суверенного федеративного государства и национального единства населяющих его на- родов. Любое действие, имеющее целью нарушение этого права, наносит ущерб конституционному строю России и несовместимо с международ- ными нормами о правах человека и народов. (е) Изменение государственного статуса субъекта РФ может иметь место без изменения территории и границ РФ. В отношении института референдума: а) субъекты РФ самостоя- тельны в регулировании оснований и порядка проведения своих референ- думов в пределах своего ведения; б) формулировка выносимых на рефе- рендум вопросов должна быть ясной и однозначной; на референдум не может быть вынесено одновременно несколько вопросов, на которые предполагается дать один ответ, так как, не имея возможности раздельно ответить на них, граждане тем самым лишаются права на свободное воле- изъявление.

Ñòàòüè 5, 6

29

Международно-правовые документы, использованные в Постанов- лении: статья 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах; статья 1 Международного пакта о гражданских и поли- тических правах; статья 29 Всеобщей декларации прав человека; Декла- рация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уста- вом ООН, принятая Генеральной Ассамблей ООН 24 октября 1970 года (положения, касающиеся права народов на самоопределение). Особое мнение по данному делу представил судья Э. М. Аметистов.

Статья 6

(1) Постановление от 16 мая 1996 года № 12-П по делу о провер- ке конституционности пункта «г» статьи 18 Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» (Собрание за- конодательства Российской Федерации. 1996. № 21. Ст. 2579)

Правовые категории в Постановлении: основания приобретения гражданства РФ; уведомительная регистрация при оформлении граждан- ства; достоинство личности; равенство прав и свобод независимо от места жительства. Заявитель: гражданин А. Б. Смирнов (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения пункта «г» статьи 18 Закона в ча- сти, касающейся приобретения российского гражданства лицами, кото- рые родились на территории, входившей на момент их рождения в состав территории Российской Федерации; являлись гражданами бывшего СССР; не изъявляли свободно своего желания прекратить принадлежность к гражданству РФ; выехали ранее на постоянное жительство за пределы РФ, но в пределах бывшего СССР; не являются гражданами других государств, входивших в состав бывшего СССР; и впоследствии вернулись на посто- янное жительство в пределы РФ. Позиция заявителя: положение, согласно которому граждане бывшего СССР, проживающие на территориях государств, входивших в состав быв- шего СССР, а также прибывшие для проживания на территорию РФ после 6 февраля 1992 года, приобретают гражданство РФ в порядке регистра- ции, не соответствует статьям 6 (часть 3), 17 (часть 2) и 55 (часть 2) Кон- ституции РФ. Итоговый вывод решения: оспоренное нормативное положение в ча- сти, являющейся предметом рассмотрения, не соответствует Конститу- ции РФ, ее статьям 6 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 21 (часть 1), 55 (часть 2). Это положение противоречит в указанной части Конституции РФ, по- скольку неопределенность содержания данной нормы и ее понимание в

30

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

правоприменительной практике не исключают распространение проце- дуры приобретения российского гражданства в порядке регистрации на лиц, состоявших в силу части второй статьи 13 Закона в гражданстве РФ по рождению. Мотивы решения. Употребленное в части второй статьи 13 Закона применительно к указанным в ней лицам (родившимся 30 декабря

1922 года и позднее на территории России и утратившим гражданство бывшего СССР) выражение «считаются состоявшими в гражданстве Российской Федерации» означает, что такие лица считаются состояв- шими в российском гражданстве по рождению не только в прошлом, до утраты ими гражданства бывшего СССР, но что и после этого они про- должали и продолжают сохранять российское гражданство вплоть до мо- мента, пока оно не будет прекращено на основании их собственного во- леизъявления. Таким образом, факт нахождения гражданина бывшего СССР за пределами РФ в момент вступления в силу Закона РФ «О граж- данстве Российской Федерации», то есть 6 февраля 1992 года, может рассматриваться как одно из условий для приобретения гражданства РФ

в порядке регистрации только в отношении лиц, которые не считаются

состоявшими в гражданстве РФ по рождению. Иное понимание не соот- ветствует статье 27 Конституции РФ, согласно которой гражданин РФ имеет право свободно выезжать за пределы РФ, не утрачивая граждан- ства, и беспрепятственно возвращаться в РФ. Придание обжалуемой нор-

ме Закона в процессе правоприменительной практики смысла, фактически подтверждающего прекращение гражданства РФ по рождению без сво- бодного волеизъявления гражданина, противоречит статье 6 (часть 3) Конституции РФ, в соответствии с которой гражданин РФ не может быть лишен своего гражданства. Все состоявшие в гражданстве РФ по рождению, независимо от вре- мени их возвращения в РФ, должны пользоваться равными правами, включая равное право на гражданство. Необходимые формы уведомительной регистрации граждан РФ, проживавших за ее пределами и вернувшихся для постоянного прожива- ния в РФ, согласованы с правом на гражданство и равноправием граждан

в том случае, когда такая уведомительная регистрация имеет исключи-

тельно учетный характер и не является обстоятельством, от наличия или отсутствия которого зависит приобретение или прекращение граждан- ства РФ. Процедура уведомительной регистрации при оформлении граж-

данства, таким образом, не противоречит Конституции РФ. Международно-правовые документы, использованные в Постанов- лении: часть 2 статьи 15 Всеобщей декларации прав человека, устанав- ливающая запрет на произвольное лишение гражданства или право из- менить свое гражданство.

Ñòàòüÿ 6

31

(2) Постановление от 24 июня 1997 года № 9-П по делу о провер- ке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 26. Ст. 3145)

Правовые категории в Постановлении: принцип равенства прав и свобод человека и гражданина; пассивное избирательное право, условия его реализации; разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; соотношение Конституции РФ, федеральных зако- нов и нормативных правовых актов субъектов РФ. Заявитель: Президент РФ (в порядке части 2 статьи 125 Конститу- ции РФ). Предмет рассмотрения: положения Конституции Республики Хакасия, согласно которым депутатом Верховного Совета Республики Хакасия мо- жет быть избран гражданин Республики Хакасия, постоянно проживаю- щий в Республике Хакасия не менее пяти лет (часть первая статьи 74), а Председателем Правительства Республики Хакасия может быть избран гражданин Республики Хакасия, проживающий в Республике Хакасия не менее семи лет до выборов (статья 90). Позиция заявителя: положения о сроках проживания гражданина в Республике Хакасия в качестве условия для избрания депутатом Верхов- ного Совета или Председателем Правительства Республики Хакасия не соответствуют статьям 19 (часть 2), 32 (часть 2), 71 (пункт «в»), 76 (часть 5) Конституции РФ. Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 6 (часть 2), 15 (часть 1), 19 (часть 2), 32 (часть 2), 71 (пункт «в»), 76 (часть 5), положение статьи 74 (часть первая) Конституции Республи- ки Хакасия, устанавливающее требование о сроке постоянного прожива- ния (не менее пяти лет) как условии избрания гражданина Республики Хакасия депутатом Верховного Совета Республики Хакасия; положение статьи 90 Конституции Республики Хакасия, устанавливающие требова- ние о сроке проживания (не менее семи лет) до выборов как условии из- брания гражданина Республики Хакасия Председателем Правительства Республики Хакасия. Мотивы решения. В данном деле Конституционный Суд опирался на уже выработанные в предыдущих решениях правовые позиции о соотно- шении полномочий Федерации и ее субъектов в регулировании и защите прав и свобод человека и гражданина, об обеспечении принципа равенства в сфере избирательных прав (см.: Постановления от 10 июля 1995 года № 9-П; от 24 ноября 1995 года № 14-П; от 21 июня 1996 года № 15-П; и др.). В соответствии со статьями 6 (часть 2), 19 (часть 2) Конституции РФ все граждане РФ обладают на ее территории равными правами и сво-

32

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

бодами, при этом равенство прав и свобод гарантируется государством независимо от каких-либо обстоятельств. Принцип равенства в полной мере относится к регулированию активного и пассивного избирательного права и закреплен на федеральном уровне. Субъекты РФ, обладая правом регулировать вопросы осуществления избирательных прав граждан, не должны ограничивать федеральные гарантии избирательных прав. Следо- вательно, закрепление в оспариваемых положениях иных, дополнительных условий приобретения гражданами пассивного избирательного права, чем это установлено Российской Федерацией, является нарушением прин- ципа равенства права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти, ущемлением федеральных гарантий избиратель- ных прав. Кроме того, оспоренные статьи Конституции Республики Хакасия не соответствуют закрепленному в Конституции РФ разграничению полно- мочий между РФ и ее субъектами. Первичное конституционно-правовое регулирование в области прав и свобод, в том числе в области избиратель- ных прав, относится к исключительному ведению РФ (пункт «в» статьи 71 Конституции РФ). В соответствии со статьей 76 (часть 1) Конституции РФ по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей терри- тории РФ. Таким федеральным законом на момент рассмотрения дела яв- лялся Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». Как следует из статьи 76 (часть 5) Конституции РФ, законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ ни при каких условиях не мо- гут противоречить федеральным законам, принятым по предметам веде- ния РФ, а также по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, из- данным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Это требование обращено как к законодателям в субъектах РФ, так и ко всем правоприменительным органам. Следовательно, оспоренные положения, как противоречащие феде- ральному закону, нарушают статью 76 (часть 5) Конституции РФ и не соот- ветствуют вытекающему из Конституции РФ разграничению полномочий между РФ и ее субъектами. В указанной оценке противоречия оспорен- ных норм Конституции Республики Хакасия федеральному закону содер- жится правовая позиция, согласно которой термин «закон», используе- мый в части 5 статьи 76 Конституции РФ, охватывает не только законы в узком смысле, но и конституции (уставы) субъектов РФ. Пока федеральный закон не отменен или не признан неконституцион- ным в порядке конституционного судопроизводства, он не может считать- ся недействующим. Особое мнение по данному делу представил судья Н. В. Витрук.

Ñòàòüè 6, 7, 8

33

Статья 7

(1) Устанавливаемые государством в соответствии с целями, закрепленными в статье 7 Конституции, гарантии социальной защиты граждан применительно к праву на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья могут включать комплекс льгот и компенсаций, выходящих за пределы возмещения ущерба, при- чиненного здоровью или имуществу экологическим правонарушением (см.: По- становление от 11 марта 1996 года № 7-П).

(2) Провозглашенные в Конституции РФ цели политики Российской Федера- ции как социального государства (часть 1 статьи 7) предопределяют обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан, их социальной защищен- ности, и если в силу возраста, состояния здоровья, по другим не зависящим от него причинам человек трудиться не может и не имеет дохода для обеспечения прожиточного минимума себе и своей семье, он вправе рассчитывать на получе- ние соответствующей помощи, материальной поддержки со стороны государства и общества. Поэтому Конституция РФ связывает обязанности социального госу- дарства не только с охраной труда и здоровья людей, установлением гарантиро- ванного минимального размера оплаты труда, но и с обеспечением государствен- ной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитием системы социальных служб, установлением государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты (часть 2 статья 7). Следова- тельно, развитие системы социального обеспечения как составной части социаль- ной защиты населения является необходимым условием осуществления целей со- циального государства (см.: Постановление от 16 декабря 1997 года № 20-П).

(3) Во исполнение обеспечения государственной поддержки семьи, материн- ства, отцовства и детства законодатель вправе, в том числе посредством закреп- ления соответствующих мер социальной защиты, предусмотреть определенные гарантии и льготы для работников, которые вследствие необходимости особого ухода за детьми-инвалидами или инвалидами с детства не могут в полном объеме наравне с другими выполнять предписанные общими нормами обязанности в тру- довых отношениях (см.: Постановление от 24 января 2002 года № 3-П).

Статья 8

(1) Постановление от 23 декабря 1997 года № 21-П по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации и части шестой статьи 15 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 52. Ст. 5930)

Правовые категории в Постановлении: очередность списания денеж- ных средств со счета налогоплательщика; конституционная обязанность

34

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

платить налоги; конституционное право на вознаграждение за труд; прин- цип равенства всех перед законом. Заявитель: Президиум Верховного Суда РФ (в порядке части 4 ста- тьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: оспоренное положение Гражданского кодек- са РФ (ГК РФ), которым устанавливается очередность списания банком денежных средств со счета клиента при недостаточности таких средств для удовлетворения всех предъявленных к нему требований и в соответ- ствии с абзацем четвертым которого приоритетное значение перед списа- нием со счета клиента денежных средств в погашение недоимок по налого- вым платежам имеют перечисления или выдача по платежным докумен- там владельца счета денежных средств на оплату труда лиц, работающих по трудовому договору, а также по отчислениям в государственные вне- бюджетные фонды; положение оспоренного Закона, согласно которому предприятия обязаны до наступления срока платежа сдать платежное по- ручение банку на перечисление налогов в бюджет или во внебюджетные фонды, при этом указанные платежные поручения банками исполняются

в первоочередном порядке. Позиция заявителя: предусмотренное пунктом 2 статьи 855 ГК РФ преимущественное удовлетворение требований по оплате труда перед обя- зательствами по налоговым платежам при списании денежных средств со счета противоречит статье 57 Конституции. В то же время оспариваемое положение Закона «Об основах налоговой системы в Российской Федера- ции» создает преимущества для требований, обеспечивающих формиро- вание государственного бюджета, что не соответствует конституционной обязанности выплачивать вознаграждение за труд (статья 37 Конститу- ции). Итоговый вывод решения: абзац четвертый пункта 2 статьи 855 ГК РФ не соответствует статье 19 (часть 1) Конституции РФ, поскольку не ис- ключает произвольного определения очередности выплат. В отношении проверки конституционности оспариваемого положения части шестой статьи 15 Закона «Об основах налоговой системы в Рос- сийской Федерации» производство прекращено, поскольку из текста са- мой нормы нельзя сделать вывод, что ее действие рассчитано на ситуа- цию недостаточности денежных средств на счете для удовлетворения всех предъявляемых требований. Вопрос о том, как должна быть преодолена

в данном случае конкуренция норм гражданского и налогового законов,

относится к компетенции судов общей юрисдикции. Мотивы решения. Действующая редакция пункта 2 статьи 855 ГК РФ, допуская возможность выбора для должника между выплатой заработной платы и перечислением в государственные фонды обязательных плате- жей, не исключает произвольное определение очередности выплат, что не согласуется с принципом равенства всех перед законом. Даже если бы

Ñòàòüÿ 8

35

предусмотренная очередность списания средств облегчала положение с задолженностью по заработной плате работникам коммерческих органи- заций, она, создавая трудности с формированием доходной части бюджета, может привести к задолженности по заработной плате работникам бюд- жетной сферы, что также противоречило бы принципу равенства. В данном случае законодатель создал не только неравенство при реа- лизации прав различных групп граждан, но и конкуренцию конститу- ционных обязанностей по выплате заработной платы и уплате налогов, поскольку четко не определил порядок и условия их исполнения. Между тем указанные конституционные обязанности не должны проти- вопоставляться друг другу, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает невозможность реализации и, следовательно, ума- ление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан, что не соответствует также статье 55 (часть 2) Конституции. Особое мнение по данному делу представил судья А. Л. Кононов.

(2) Постановление от 20 июля 1999 года № 12-П по делу о про- верке конституционности Федерального закона от 15 апреля 1998 года «О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 30. Ст. 3989)

Правовые категории в Постановлении: критерии определения кон- ституционности нормативных правовых актов; специальный правовой ре- жим культурных ценностей, перемещенных в результате Второй мировой войны; конституционно-правовые рамки законодательного регулирования права собственности; институт исковой давности; право собственности иностранных физических и юридических лиц, лиц без гражданства; при- обретательская давность; процедуры принятия Государственной Думой решений; конституционно-правовой смысл соблюдения требований Рег- ламента Государственной Думы; решения федеральных органов исполни- тельной власти. Заявитель: Президент РФ (в порядке части 2 статьи 125 Конститу- ции РФ). Предмет рассмотрения: взаимосвязанные положения девяти статей Федерального закона от 15 апреля 1998 года, а также Федеральный закон в целом по порядку его принятия. Позиция заявителя: оспариваемые положения, объявляющие феде- ральной собственностью все перемещенные культурные ценности, нару- шают установленные Конституцией гарантии права собственности и пре- рогативы судебной власти в решении вопроса о лишении имущества, а также пределы и условия допустимых ограничений прав и свобод граждан

36

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

и тем самым противоречат ее статьям 8 (часть 2), 10, 35 (части 1, 2 и 3), 55 (части 2 и 3) и 130 (часть 1). Кроме того, порядок предъявления претензий о возврате перемещен- ных культурных ценностей безосновательно лишает иностранные физи- ческие и юридические лица, муниципальные органы, общественные и иные организации и объединения возможности установления и защиты права собственности на культурные ценности, оказавшиеся на территории РФ в результате Второй мировой войны, что противоречит статьям 55 (часть 3)

и 62 (часть 3) Конституции. Установленные оспариваемыми положениями условия возврата ино- странным государствам перемещенных культурных ценностей противоре- чат ряду общепризнанных принципов и норм международного права, от- дельным международным договорам РФ, обязательствам, взятым на себя РФ в связи с ее членством в ЮНЕСКО и Совете Европы, и потому не

соответствуют статье 15 (часть 4) Конституции. Федеральный закон в целом по порядку принятия не соответствует статьям 3 (часть 2), 32 (часть 1), 100 и 107 (часть 3) Конституции, так как при голосовании по вопросу об одобрении Закона на заседании Государ- ственной Думы при голосовании присутствовало менее двух третей депу- татов, а Совет Федерации провел голосование в форме опроса, а не на заседании. Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции следующие положения оспоренного Федерального закона:

– согласно которым все культурные ценности, перемещенные в Союз

ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на террито- рии РФ, являвшиеся собственностью бывших неприятельских государств, собственностью заинтересованных государств, а также культурные цен- ности, государственная принадлежность которых не установлена, явля- ются, за предусмотренными исключениями, достоянием РФ и находятся в федеральной собственности – в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, являвшимся собственностью заинтересованных государств, а также в части, относящейся к перемещенным культурным ценностям, государственная принадлежность которых не установлена, по- скольку оно допускает безусловное отнесение всех таких культурных цен-

ностей к федеральной собственности лишь на основании данного Закона,

без обеспечения надлежащих гарантий для лиц, которые вправе претендо- вать на их возврат;

– на основании которых заинтересованные государства лишаются пра-

ва предъявить претензии к РФ о возврате принадлежавших им переме- щенных культурных ценностей в случае, если они не обратились с соот- ветствующими требованиями о реституции этих культурных ценностей в отношении Германии и ее бывших военных союзников в указанные сроки;

Ñòàòüÿ 8

37

– касающиеся начала исчисления установленного в нем для заявления

претензий о возврате перемещенных культурных ценностей 18-месячно- го срока со дня вступления Закона в силу;

– в соответствии с которым вступившее в силу решение полномочного

федерального органа по сохранению культурных ценностей может быть

изменено или отменено только новым решением этого федерального ор- гана;

– согласно которым передача перемещенной культурной ценности го-

сударству, заявившему претензию, осуществляется на основе федераль- ного закона, и без принятия соответствующего федерального закона пе-

ремещенная культурная ценность не может быть предметом передачи, дарения, обмена или любого другого отчуждения в пользу каких-либо госу- дарств, организаций или отдельных лиц – в той мере, в какой оно предпо- лагает принятие специального федерального закона о передаче переме- щенной культурной ценности, не имеющей уникального характера, особо важного культурно-исторического значения. Соответствуют Конституции следующие положения оспоренного Фе- дерального закона:

– согласно которым все культурные ценности, перемещенные в Союз

ССР в результате Второй мировой войны и находящиеся на террито-

рии РФ, являвшиеся собственностью бывших неприятельских государств, собственностью заинтересованных государств, а также культурные ценно- сти, государственная принадлежность которых не установлена, являются, за предусмотренными исключениями, достоянием РФ и находятся в феде- ральной собственности – в части, относящейся к перемещенным культур- ным ценностям, являвшимся собственностью бывших неприятельских государств;

– о гарантиях права собственности Республики Белоруссия, Латвий-

ской Республики, Литовской Республики, Республики Молдова, Украины

и Эстонской Республики на перемещенные культурные ценности;

– определяющие функции полномочного федерального органа по со-

хранению культурных ценностей;

– о создании в качестве коллегиального совещательного органа Меж-

ведомственного совета по вопросам культурных ценностей, перемещенных

в результате Второй мировой войны, поскольку оно, как имеющее реко- мендательный характер, не нарушает полномочий исполнительной власти по учреждению такого рода органов;

– предусматривающие, что претензии на указанные перемещенные

культурные ценности могут быть заявлены правительством соответствую- щего государства только Правительству РФ, а претензии физических и юридических лиц, муниципальных органов, общественных и иных органи- заций и объединений к рассмотрению не принимаются, поскольку данным положением, устанавливающим внесудебную процедуру рассмотрения и

38

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

разрешения на межправительственном уровне претензий о возврате пе- ремещенных культурных ценностей, не исключается судебный порядок для установления и защиты права собственности на находящиеся на тер- ритории РФ перемещенные культурные ценности, являвшиеся собствен- ностью заинтересованных государств, а также на иные культурные цен- ности, которые не могли быть объектом компенсаторной реституции на основе Мирных договоров 1947 года и других актов, принятых в порядке осуществления прав и верховенства оккупационных властей в Германии. Федеральный закон не противоречит Конституции в целом по порядку его принятия. Мотивы решения. Юридическая коллизия между законом РФ и меж- дународным договором не означает неконституционность первого. Кон- ституционный Суд разрешает дела о соответствии нормативного акта только Конституции, но не международным договорам РФ. Законодатель не вправе произвольно определять содержание регули- рования права собственности, отношения права собственности долж- ны регламентироваться в соответствии с принципами правового государ- ства, на основе юридического равенства и справедливости. Законным титулом возникновения права собственности Союза ССР являются общепризнанные принципы и нормы международного права об ответственности государств-агрессоров в форме изъятия культурных цен- ностей, принадлежащих как германскому государству в целом, так и му- ниципальным властям, частным лицам, находившихся на его территории. Изъятие и перемещение культурных ценностей с одновременным возник- новением права собственности Союза ССР называется компенсаторной реституцией. Согласно ранее выраженной позиции, конституционно-правовое по- нятие ущерба в сравнении с гражданско-правовым пониманием ущерба отличается по содержанию и не всегда может быть исчислен. Ущерб мо- жет носить и невосполнимый характер, когда он не может быть возмещен в порядке гражданского законодательства (см.: Постановление от 1 де- кабря 1997 года № 18-П). В силу невосполнимости и неисчисляемости ущерба, нанесенного куль- турному достоянию Союза ССР, ни реституция, ни компенсация нанесен- ного ущерба, ни другие традиционные правовые институты оказались не- способными решить возникшую юридическую ситуацию. Культурные цен- ности были изъяты у Германии в качестве компенсаторной реституции – одной из форм ответственности государства-агрессора. Компенсаторная реституция, по смыслу правовых актов, на основе которых она осуществлялась, могла быть обращена лишь на те культурные ценности, которые до их перемещения находились в собственности быв- ших неприятельских государств на законных основаниях. Культурные цен- ности заинтересованных государств, захваченные Германией и ее военны-

Ñòàòüÿ 8

39

ми союзниками, не могли рассматриваться как законная собственность неприятельских государств, их физических и юридических лиц и соот- ветственно использоваться в целях компенсации ущерба, причиненного культурному достоянию СССР. Следовательно, в порядке именно компенсаторной реституции РФ не могла приобрести право собственности на культурные ценности, которые являлись собственностью заинтересованных государств. Те субъекты, которые могут претендовать на возврат принадлежавших им на законных основаниях культурных ценностей в силу норм оспаривае- мого Закона, должны иметь возможность заявить свои претензии в разум- ный срок по процедуре, предусмотренной Законом. До завершения этой работы вопрос об отнесении так называемых бесхозяйных перемещенных культурных ценностей к федеральной собственности не может быть раз- решен. Правило о предъявлении претензий правительствами соответствую- щих государств только Правительству РФ не может толковаться как ис- ключающее судебный порядок установления и защиты права собствен- ности на конкретные перемещенные культурные ценности, находящиеся на территории РФ, и, следовательно, как не допускающее право на обра- щение в суды РФ для лиц, которым принадлежали культурные ценности, обозначенные в Законе как собственность заинтересованных государств. Равным образом не могут быть лишены права на судебную защиту и соб- ственники тех находящихся на территории РФ перемещенных культурных ценностей, являвшихся собственностью бывших неприятельских госу- дарств, которые не могли быть объектом компенсаторной реституции на основе Мирных договоров 1947 года и других актов, принятых в порядке осуществления прав и верховенства оккупационных властей в Германии. По смыслу ряда статей Конституции, предъявление требований о воз- врате неправомерно изъятого имущества может ограничиваться опре- деленным сроком, установление которого в таких случаях имеет целью обеспечить стабильность общественных отношений в сфере гражданского оборота. Само по себе установление срока для предъявления имуществен- ных требований не может быть признано неправомерным, а потому феде- ральный законодатель вправе определить срок для предъявления ино- странными государствами, их физическими и юридическими лицами претензий о возврате перемещенных культурных ценностей. Вместе с тем установление срока для предъявления претензий предпо- лагает такую его продолжительность, которая не лишала бы смысла ни само право на предъявление претензий, ни соответствующую процедуру их рассмотрения. Федеральное Собрание, закрепляя правовой режим перемещенных культурных ценностей как находящихся в оперативном управлении учреж- дений культуры, вправе установить основания и порядок их отчуждения и

40

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

(или) передачи иностранному государству, в частности предусмотреть критерии и порядок отнесения культурных ценностей из числа переме- щенных к имеющим уникальный характер, особо важное культурно-исто- рическое значение и установить, что они могут быть объектом отчуждения и передачи иностранному государству на основе принятия специального федерального закона. Нормы гражданского законодательства о приобретательской дав- ности не могут применяться в отношении тех культурных ценностей, ко- торые были похищены, разграблены нацистскими агрессорами на терри- тории Франции, Нидерландов, Бельгии. Для обеспечения надлежащих гарантий права частной собственности физических и юридических лиц право собственности государства на бес- хозяйные вещи не может возникать вне законных процедур. Выявленный Конституционным Судом конституционно-правовой смысл соблюдения требования Регламента Государственной Думы о личном уча- стии депутата в голосовании является обязательным для всех участ- ников законодательного процесса. Это означает, что нарушение данного требования при принятии федерального закона, допущенное после вступ- ления в силу рассматриваемого Постановления, может служить осно- ванием для признания его не соответствующим Конституции по порядку принятия. Признание же оспариваемого Закона не соответствующим Кон- ституции дало бы возможность поставить под сомнение конституцион- ность и других ранее принятых законов. Международно-правовые документы, использованные в Постанов- лении:

– Соглашение о контрольном механизме в Германии между Прави- тельствами СССР, США и Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии от 14 ноября 1944 года, Декларация о поражении Гер- мании и взятии на себя верховной власти Правительствами СССР, Соеди- ненного Королевства и США и Временным Правительством Французской Республики от 5 июня 1945 года, Соглашение между Правительствами СССР, Соединенного Королевства и США и Временным Правительством Французской Республики о некоторых дополнительных требованиях к Германии от 25 июля 1945 года, Приговор Нюрнбергского трибунала от 1 октября 1946 года, акты, принятые на основе прав и верховенства ок- купационных властей в Германии в 1945–1949 годах, Мирные договоры СССР от 10 февраля 1947 года с Болгарией, Венгрией, Италией, Румы- нией, Финляндией, на которых основывалось перемещение культурных ценностей в Союз ССР в результате Второй мировой войны с территорий Германии и ее бывших военных союзников в порядке компенсаторной рес- титуции и которыми регламентировалась ответственность этих государств в виде репараций и реституции, в том числе определялась судьба их собст- венности, находящейся на территории государств Объединенных Наций;

Ñòàòüÿ 8

41

– статья 107 Устава ООН, согласно которой действия, предпринятые

или санкционированные в результате Второй мировой войны несущими ответственность за такие действия правительствами в отношении любого

государства, которое в течение Второй мировой войны было врагом лю- бого из государств, подписавших настоящий Устав, ни в коей мере не ли- шаются юридической силы;

– пункт 1 статьи 28 Мирного договора с Болгарией, пункт 1 статьи 32

Мирного договора с Венгрией, пункт 1 статьи 30 Мирного договора с Ру-

мынией, пункт 1 статьи 76 Мирного договора с Италией, пункт 1 статьи 29 Мирного договора с Финляндией, закрепившие отказ бывших неприятель- ских государств, в том числе от имени своих граждан, от всех связанных непосредственно с войной или вытекающих из мероприятий, предприня- тых в силу существования состояния войны, претензий любого характера к Союзным и Соединенным Державам;

– Совместное заявление Правительств Федеративной Республики

Германии и Германской Демократической Республики от 15 июня 1990 года

об урегулировании нерешенных имущественных вопросов, которое явля-

ется составной частью Договора между Федеративной Республикой Гер- манией и Германской Демократической Республикой о строительстве гер- манского единства от 31 августа 1990 года (Договора об объединении), провозгласившее необратимость мер по изъятию имущества, принятых на основе прав и верховенства оккупационных властей в Германии;

– пункт 2 статьи 17 Всеобщей декларации прав человека о том, что

никто не должен быть произвольно лишен своего имущества;

– статья 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и ос-

новных свобод, согласно которой каждое физическое или юридическое лицо имеет право беспрепятственно пользоваться своим имуществом; никто не может быть лишен своего имущества кроме как в интересах об- щества и на условиях, предусмотренных законом и общими принципами международного права; предыдущие положения ни в коей мере не ущем- ляют права государства обеспечивать выполнение таких законов, какие ему представляются необходимыми для осуществления контроля за ис- пользованием собственности в соответствии с общими интересами и для обеспечения уплаты налогов или других сборов или штрафов.

(3) Постановление от 22 ноября 2000 года № 14-П по делу о про- верке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона «О государственной поддержке средств массовой информа- ции и книгоиздания Российской Федерации» (Собрание законода- тельства Российской Федерации. 2004. № 49. Ст. 4861)

Правовые категории в Постановлении: свобода слова и свобода мас- совой информации; право на информацию; право собственности; пределы

42

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

ограничения права собственности субъектов РФ и муниципальных обра- зований; соотношение конституционных ценностей. Заявители: Высший Арбитражный Суд РФ, Администрация Ульянов- ской области (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: часть третья статьи 5 оспоренного Федераль-

ного закона, согласно которой редакциям СМИ, издательствам, инфор- мационным агентствам, телерадиовещательным компаниям передаются

в хозяйственное ведение помещения, которыми они владеют либо поль-

зуются в процессе своей производственно-хозяйственной деятельности. Позиция заявителей: оспариваемое положение допускает возмож- ность распоряжения имуществом, находящимся в частной, государствен- ной или муниципальной собственности, без согласия собственника и тем самым нарушает конституционные положения о признании и равной защи- те всех форм собственности, о самостоятельности местного самоуправ- ления, в том числе в вопросах владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Итоговый вывод решения: оспоренное нормативное положение соот- ветствует Конституции РФ в части, касающейся передачи перечисленным субъектам в хозяйственное ведение помещений, находящихся в федераль- ной собственности. Оспоренное нормативное положение не соответствует статьям 8, 35

(части 2 и 3), 55 (часть 3), 130 (часть 1) и 133 Конституции РФ в той мере,

в какой оно – по смыслу, придаваемому ему правоприменительной прак-

тикой, – допускает передачу в хозяйственное ведение редакциям СМИ, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям находящихся в собственности субъектов РФ или являющихся муниципальной собственностью помещений без согласия собственников, если такая передача осуществляется без надлежащего возмещения. Оспоренное нормативное положение, не предполагающее по своему конституционно-правовому смыслу возможность передачи указанным субъектам в хозяйственное ведение помещений, находящихся в частной собственности, не может использоваться в качестве законного основания для такой передачи. Мотивы решения. В отношении помещений, находящихся в федераль- ной собственности, Конституционный Суд исходил из того, что, согласно Конституции РФ, федеральная государственная собственность и управ- ление ею находятся в исключительном ведении РФ; по предметам веде- ния РФ принимаются федеральные конституционные законы и федераль- ные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. Из этих положений следует, что федеральный законодатель, действуя в рамках указанных правомочий и определяя порядок управления федеральной соб- ственностью, вправе установить объем и пределы осуществления права

Ñòàòüÿ 8

43

собственности на федеральное имущество (владение, пользование и распоряжение им). В отношении помещений, находящихся в собственности субъектов РФ

и в муниципальной собственности, Конституционный Суд сформулировал

правовую позицию, согласно которой не только право частной собствен- ности, но и право собственности субъектов РФ и муниципальных об- разований может быть ограничено лишь федеральным законом и лишь если это необходимо для защиты указанных конституционных ценностей

и если такое ограничение является соразмерным, то есть его характер

соответствует тем конституционно защищаемым целям, ради которых он вводится. Таким образом, ограничение должно отражать баланс таких кон- ституционно защищаемых ценностей, как свобода слова, свобода массовой

информации и право собственности. Передача (хотя бы и во временное хозяйственное ведение) помещений, принадлежащих на праве собственности субъектам РФ и муниципаль- ным образованиям, без их согласия, если она осуществляется без разум- ной компенсации, выходит за рамки требований статьи 55 (части 3) Кон- ституции РФ и норм международного права и, следовательно, не является адекватным средством для достижения цели, ради которой она установ- лена. Поскольку часть третья статьи 5 Федерального закона «О государ- ственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Рос- сийской Федерации», по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, допускает возможность такой передачи без надлежащего воз- мещения, она несоразмерно ограничивает конституционные права и за- конные интересы субъектов права собственности – субъектов РФ и му- ниципальных образований, ставит их в неравное положение с Российской Федерацией как собственником федерального имущества и нарушает ба- ланс двух конституционных ценностей права на информацию и права собственности – в ущерб последней. Оспоренное положение по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает возможность передачи помещений, находящихся в част- ной собственности, редакциям СМИ, издательствам, информационным агентствам, телерадиовещательным компаниям в хозяйственное ведение

и не может использоваться в качестве законного основания для такой пе-

редачи. Международно-правовые документы, использованные в Постанов- лении: положения статьи 1 Протокола № 1 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод (в ред. Протокола № 11) о пределах ограни- чения прав человека.

(4) Постановление от 27 апреля 2001 года № 7-П по делу о про- верке конституционности ряда положений Таможенного кодекса

44

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Фе- дерации. 2001. № 23. Ст. 2409)

Правовые категории в Постановлении: юридическая ответственность предпринимателей за таможенное правонарушение; признаки состава та- моженного правонарушения; презумпция невиновности и распределение бремени доказывания вины при привлечении к ответственности за тамо- женное правонарушение; запрет повторного привлечения к ответствен- ности за таможенное правонарушение. Заявители: Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинград- ской области; АО «АвтоВАЗ», «Комбинат “Североникель”», ООО «Вер- ность», «Вита-Плюс», «Невско-Балтийская транспортная компания»; ТОО «Совместное российско-южноафриканское предприятие “Эконт”»; гражданин А. Д. Чулков (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения Таможенного кодекса РФ, соглас- но которым привлечение к ответственности за нарушение таможенных правил не предполагает доказывание таможенными органами вины право- нарушителя, исключается ответственность, лишь когда нарушение про- изошло вследствие действия непреодолимой силы, взыскание в виде кон- фискации налагается независимо от срока, прошедшего с момента со- вершения или обнаружения нарушения таможенных правил, не только в качестве основного, но и как дополнительное. Позиция заявителей: указанные положения допускают возможность ответственности предприятий, учреждений и организаций, а также лиц, за- нимающихся предпринимательской деятельностью без образования юри- дического лица, за сам факт нарушения таможенных правил, безотноси- тельно к наличию их вины, не устанавливают точных оснований ответст- венности, а санкция несоразмерна характеру и степени общественной опасности правонарушения; позволяют расширять круг связанных с тамо- женными режимами составов таможенных правонарушений на основании подзаконных нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, а также налагать взыскания независимо от сроков, прошедших с момента нарушения, в том числе налагать после истечения предельных сроков привлечения к ответственности дополнительные взыскания в виде конфискации без применения основных взысканий; позволяют налагать одновременно два взыскания за одно правонарушение – взыскивать штраф, исчисляемый от стоимости товаров и транспортных средств, явившихся непосредственными объектами нарушения таможенных правил, и их стои- мость. Итоговый вывод решения: положения части шестой статьи 231 и нахо- дящиеся во взаимосвязи с ними положения статьи 230, пункта 6 статьи 291 и абзаца четвертого статьи 320 Таможенного кодекса РФ в части, касаю- щейся ответственности предприятий, организаций, учреждений, а также

Ñòàòüÿ 8

45

лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, за нарушение таможенных правил, не противоречат Конституции РФ, поскольку этими положениями не исключается возмож- ность для данных субъектов таможенных отношений должным образом подтверждать, что нарушение таможенных правил вызвано чрезвычайны- ми, объективно непредотвратимыми обстоятельствами и другими непред- виденными, непреодолимыми препятствиями, находящимися вне их кон- троля, при соблюдении ими той степени заботливости и осмотрительности, какая требовалась от них в целях надлежащего исполнения таможенных обязанностей. Положения части второй статьи 247 Таможенного кодекса РФ, позво- ляющие налагать взыскания в виде конфискации товаров и транспортных средств независимо от времени совершения или обнаружения нарушения таможенных правил, не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 1 (часть 1), 8 (часть 1), 19 (часть 1), 34 (часть 1), 35 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), поскольку исчисление срока для наложения взыскания за на- рушение таможенных правил в виде конфискации (взыскания стоимо- сти) товаров, явившихся непосредственными объектами правонаруше- ния, должно производиться с момента совершения правонарушения, но это требование неприменимо к длящимся правонарушениям, по которым исчисление срока наложения взысканий должно начинаться со времени обнаружения правонарушения. Положения части второй статьи 247 Таможенного кодекса РФ, позво- ляющие налагать дополнительные взыскания, предусмотренные пункта- ми 4–6 статьи 242 Таможенного кодекса РФ, без применения основных взысканий, не противоречат Конституции РФ. Мотивы решения. Привлечение к ответственности за совершение на- рушения таможенных правил не может обосновываться одним только фак- том нарушения. К основаниям ответственности относится и вина, если в самом законе прямо и недвусмысленно не установлено иное. Отсутствие вины при нарушении таможенных правил является одним из обстоя- тельств, исключающих производство по делу, поскольку свидетельствует об отсутствии состава таможенного правонарушения. Иная трактовка состава таможенного правонарушения в качестве основания от- ветственности противоречила бы и природе правосудия: решая вопрос об ответственности, суд не может ограничиваться формальной констата- цией лишь факта нарушения таможенных правил. Закрепление в Конституции РФ применительно к сфере уголовной ответственности презумпции невиновности не исключает, что в процессе правового регулирования других видов юридической ответственности за- конодатель вправе решать вопрос о распределении бремени доказыва- ния вины иным образом, учитывая при этом особенности соответствую- щих отношений и их субъектов.

46

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

Законодатель вправе освободить от бремени доказывания вины органы государственной власти при обеспечении возможности для самих субъ- ектов правонарушения подтверждать свою невиновность. Вместе с тем хозяйствующие субъекты не могут быть лишены возможности доказать, что нарушение таможенных правил вызвано непредвиденными препят- ствиями, притом что они действовали с должной степенью заботливости и осмотрительности. Такой подход сформулирован и в признанных РФ меж- дународно-правовых документах. Согласно ранее выраженной правовой позиции, интересы защиты эко- номической основы суверенитета требуют признания принципа единства и взаимности, согласно которому государство не может ставить себя в невы- годные по сравнению с другими странами правовые условия с точки зрения таможенных режимов, нарушение которых предполагает ответственность, если нарушитель не подтверждает свою невиновность (см.: Постановле- ние от 14 мая 1999 года № 6-П). Предоставленное субъекту таможен- ных правоотношений правомочие доказывать свою невиновность коррес- пондирует его возможности принимать меры по обеспечению выполнения контрагентами имеющихся перед ними обязательств, с тем чтобы в свою очередь не утратить возможность для исполнения своих публично-право- вых обязанностей. При этом не исключается, что в дальнейшем имущест- венные права привлеченного к ответственности субъекта таможенных от- ношений могут быть восстановлены путем предъявления требований контр- агенту, действия (бездействие) которого повлекли наложение взыскания. Конфискация товаров и транспортных средств, применение которой возможно независимо от времени, прошедшего с момента совершения или обнаружения нарушения таможенных правил, в том числе дополни- тельная конфискация после истечения сроков, допускающих ее примене- ние, может привести к дестабилизации экономических отношений, нару- шению гарантий свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, а также права частной собственности. В таможенных правоотношениях возможно исчисление срока привле- чения к ответственности исходя из разумного соотношения между публич- но-правовыми интересами государства и частноправовыми интересами субъектов внешнеэкономической деятельности, с момента совершения правонарушения. Вместе с тем это требование неприменимо к длящимся правонарушениям, по которым исчисление срока для наложения взыска- ний должно начинаться со времени обнаружения правонарушения. В силу статей 10 и 55 (часть 3) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 71 (пункт «ж») и 76 (часть 1) установление соответствующих ограничитель- ных сроков относится к компетенции федерального законодателя. Согласно Таможенному кодексу РФ, не запрещается использовать одно и то же взыскание как в качестве основного, так и в качестве дополни- тельного либо применять дополнительное взыскание без основного. На-

Ñòàòüÿ 8

47

ложение указанных в оспоренных нормах мер взыскания производится в рамках производства по одному и тому же нарушению таможенных пра- вил, одним и тем же правоприменительным органом, а потому не может рассматриваться как повторное осуждение, на недопустимость которого указано в части 1 статьи 50 Конституции РФ. Международно-правовые документы, использованные в Постанов- лении: пункт 1 статьи 79 Конвенции ООН от 11 апреля 1980 года, соглас- но которому сторона не несет ответственности за неисполнение любого из своих обязательств, если докажет, что оно было вызвано препятствием вне ее контроля и что от нее нельзя было разумно ожидать принятия это- го препятствия в расчет при заключении договора либо избежания или преодоления этого препятствия или его последствий; статья 16 Конвен- ции от 12 октября 1929 года об унификации некоторых правил, касающих- ся международных воздушных перевозок, статья 11 Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов от 19 мая 1956 года, стандар- ты 5.2 и 5.3 приложения к Конвенции по облегчению международного морского судоходства от 9 апреля 1965 года, согласно которым допуска- ется претерпевание лицом, виновность которого не должна доказываться государственными органами, неблагоприятных последствий нарушения таможенных правил, если при этом ему предоставляется возможность доказать свою невиновность; стандартное правило 25 приложения «Н» к Международной конвенции об упрощении и гармонизации таможенных процедур 1973 года (в редакции Протокола о ее изменении от 26 июня 1999 года), которое предусматривает возможность освобождения органов государственной власти от обязанности доказывать вину субъекта, нару- шившего таможенные правила. Особое мнение по данному делу представил судья А. Л. Кононов.

(5) Постановление от 25 июля 2001 года № 12-П по делу о про- верке конституционности пункта 7 статьи 21 Федерального за- кона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 32. Ст. 3411)

Правовые категории в Постановлении: судебная защита прав и закон- ных интересов собственников; баланс частных и публичных интересов; условия договора купли-продажи при приватизации государственного или муниципального имущества; невыполнение (ненадлежащее выполнение) победителем конкурса его условий; свобода договора; самостоятельность судебной власти. Заявитель: Высший Арбитражный Суд РФ (в порядке части 2 ста- тьи 125 Конституции РФ).

48

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

Предмет рассмотрения: положение оспоренного Федерального зако- на, согласно которому в случае невыполнения победителем коммерческого конкурса инвестиционных и (или) социальных условий, а также ненадле- жащего их выполнения объект приватизации, приобретенный победите- лем коммерческого конкурса, подлежит безвозмездному отчуждению в

государственную или муниципальную собственность. Позиция заявителей: названное положение не подлежит действию ввиду его неконституционности, поскольку в соответствии с ним победи- тель коммерческого конкурса лишается средств, уплаченных по сделке приватизации. Итоговый вывод решения: оспариваемое положение не может слу- жить основанием для изъятия имущества у победителя коммерческого конкурса и его возврата в бесспорном порядке публичному собственнику

и тем самым не исключает судебную защиту прав участников процесса

приватизации, в том числе с использованием предусмотренных граждан- ским законодательством способов и средств защиты прав субъектов до- говора, и как таковое не противоречит Конституции РФ. Мотивы решения. Выполнение условий по договору конкурса с ин- вестиционными и (или) социальными условиями как одного из способов приватизации имущества, так же как и невыполнение, затрагивает права

и свободы широкого круга лиц, а следовательно, и публичные интересы. До момента выполнения покупателем условий объект приватизации по коммерческому конкурсу остается в публичной собственности, а по- купатель – победитель коммерческого конкурса до вступления в права собственника осуществляет лишь права владения и пользования объектом приватизации; однако под защитой статьи 35 (часть 2) Конституции РФ находятся не только частные собственники, но и осуществляющие свои конституционные права законные владельцы, в том числе получившие имущество в процессе приватизации государственной или муници- пальной собственности. Физические и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе, на основе принципа свободы договора, который предопределяет как беспрепятственное осу- ществление гражданских прав всеми участниками договора, так и обес- печение судебной защиты и восстановления нарушенного права. При подведении итогов исполнения инвестиционных и (или) социаль- ных условий должна обеспечиваться защита прав сторон в процессе при- ватизации; при этом на данном этапе важно соблюдение баланса интере- сов сторон по договору, чтобы исключалась односторонняя оценка, которая автоматически влечет возврат объекта приватизации собственнику. От- сюда следует, что факт невыполнения условий конкурса не может фикси- роваться только самим продавцом, без какого бы то ни было участия дру-

Ñòàòüÿ 8

49

гой стороны договора – победителя коммерческого конкурса, без учета его позиции при подведении итогов исполнения договора. Законодатель не формулирует критериев, которые позволяли бы сами по себе, без необходимых процедур, разрешать споры о реальном исполне- нии договора, что предполагает использование средств судебной защиты. Согласно ранее выраженной позиции, в силу принципа самостоятель- ности судебной власти законодатель не вправе лишать суд присущих ис- ключительно ему полномочий (см.: Постановления от 12 марта 2001 года № 4-П; от 3 июля 2001 года № 10-П). Однако законодателем предусматривается, что при нарушении побе- дителем коммерческого конкурса его условий уполномоченные органы и лица обязаны в судебном порядке предъявить иски (возбудить дела) о рас- торжении сделок приватизации государственного или муниципального имущества, возмещении связанных с этим убытков и разрешении вопро- сов об иных последствиях, предусмотренных законодательством РФ и до- говорами купли-продажи государственного или муниципального имуще- ства. Правомочия суда как органа правосудия не позволяют рассматривать оспариваемое положение как обязывающее суды автоматически удовле- творять заявленные исковые требования. Следовательно, данное положе- ние не может толковаться как требование о безусловном возврате победи- телем конкурса объекта приватизации, не может лишать суд возможности и не освобождает его от обязанности установления факта неисполнения покупателем условий договора. За пределами, определенными оспариваемыми положениями, должны применяться нормы Гражданского кодекса РФ, обеспечивающие победи- телю коммерческого конкурса возможность судебной защиты в полной мере. При обращении представителей публичного собственника с иском для подтверждения невыполнения покупателем условий конкурса в процессе приватизации суды как гаранты равенства сторон в договоре и баланса ин- тересов собственника и владельца вправе и обязаны оценивать претензии как публичного собственника, так и потенциального частного собствен- ника, обеспечивая тем самым судебную защиту прав и законных ин- тересов сторон; при этом подлежат установлению все обстоятельства, связанные с исполнением договора купли-продажи на приватизационном конкурсе. До вынесения судом соответствующего решения и его вступле- ния в законную силу объект приватизации во всяком случае остается во владении покупателя – победителя коммерческого конкурса.

(6) Постановление от 22 июля 2002 года № 14-П по делу о про- верке конституционности ряда положений Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», пунктов 5 и 6

50

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

статьи 120Федеральногозакона«Онесостоятельности(банкрот- стве)» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 31. Ст. 3161)

Правовые категории в Постановлении: право на свободное осущест- вление предпринимательской и иной не запрещенной законом экономиче- ской деятельности; публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере; реструктуризация кредитной организации; мировое соглашение в процессе реструктуризации; конституционный принцип равноправия. Заявители: граждане; региональная общественная организация «Ас- социация защиты прав акционеров и вкладчиков»; ОАО «Воронежское конструкторское бюро антенно-фидерных устройств» (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения пунктов 1–3 статьи 23, статей 24, 25, 26 и пункта 1 статьи 27 Федерального закона «О реструктуризации кредитных организаций», касающиеся порядка и условий заключения ми- рового соглашения, в том числе определения его участников, порядка при- нятия решения и утверждения мирового соглашения в процессе реструк- туризации кредитной организации, а также связанные с ними положения пунктов 5 и 6 статьи 120 Федерального закона «О несостоятельности (бан- кротстве)», устанавливающие обязательность мирового соглашения для всех лиц, участвующих в нем, и не допускающие односторонний отказ от его исполнения. Позиция заявителей: указанные нормы не соответствуют Конститу- ции РФ в той части, в какой они допускают внесудебное отстранение соб- ственников от владения и распоряжения принадлежащим им имуществом с одновременной передачей соответствующих полномочий в пользу Агент- ства по реструктуризации кредитных организаций; не гарантируют удов- летворение требований вкладчиков банков в полном объеме и означают незаконное, без судебного решения лишение их имущества. Итоговый вывод решения: оспоренные положения Федерального за- кона «О реструктуризации кредитных организаций», связанные с поряд- ком и условиями заключения мирового соглашения, в том числе с огра- ничением его участников, порядком принятия решения и утверждения мирового соглашения в процессе реструктуризации кредитной организа- ции, и положения Федерального закона «О несостоятельности (банкрот- стве)» в части, касающейся порядка и условий заключения и утверждения мирового соглашения при реструктуризации кредитной организации, не противоречат Конституции РФ. Мотивы решения. Конституционное право на свободное осуществле- ние предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности не означает, что государство возлагает на себя обязанность

Ñòàòüÿ 8

51

гарантировать каждому предпринимателю (или гражданину-вкладчику) получение дохода. Однако банковские вклады являются источником долгосрочных инве- стиций, и данная экономическая деятельность вкладчиков, осуществляе- мая в частных интересах, имеет вместе с тем и публичное значение, а по- тому государство, обеспечивая проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, вправе в случае возникновения неблагоприятных экономических условий осуществлять публично-правовое вмешательство в частноправовые отношения в кредитной сфере. Реструктуризация кредитной организации – это специальная процедура, направленная на ее финансовое оздоровление; для реализации этой цели в процессе реструктуризации кредитной организации исполь- зуется такая мера, как реструктуризация обязательств кредитной орга- низации посредством заключения мирового соглашения между кредитной организацией и ее кредиторами (от имени которых выступает объедине- ние кредиторов). Мировое соглашение в свою очередь заключается с целью справед- ливого и соразмерного удовлетворения требований всех кредиторов и с целью сохранения деятельности организации-должника путем восстанов- ления ее платежеспособности. Кредиторы вправе как принять решение о заключении мирового соглашения, так и отказаться от него. В отношениях, возникающих при заключении мирового соглашения в процессе реструктуризации, которое по своей юридической природе от- личается от мирового соглашения в исковом производстве, превалирует публично-правовое начало: эти отношения основываются на предусмот- ренном законом принуждении меньшинства кредиторов большинством, а следовательно, в силу невозможности выработки единого мнения иным образом, воля сторон в данном случае формируется по другим, отличным от искового производства, принципам. К отношениям, возникающим при реструктуризации обязательств кредитных организаций, не могут быть применены положения статьи 64 ГК РФ, поскольку они распространяются на очередность удовлетворения требований кредиторов только при ликвидации этих организаций. Вместе с тем в данной статье прямо выражено предпочтение такой категории кредиторов, как граждане. Однако федеральный законодатель не может установить такой порядок заключения мирового соглашения при реструк- туризации кредитной организации, при котором за счет сокращения вы- плат другим кредиторам граждане-вкладчики получали бы причитающиеся им вклады в полном объеме. Это противоречило бы принципу, в соответ- ствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц. По смыслу статьи 8 (часть 2) Конституции РФ, все кредиторы, будь то граждане-вкладчики, коммерческие организации или публично-правовые

52

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

образования, должны иметь равные возможности при заключении миро- вого соглашения и выработке его условий. Любое предпочтение, отдавае- мое законодателем одной из групп кредиторов перед другой, исключало бы саму возможность заключения мирового соглашения, поскольку в та- ком случае не учитывались бы экономические интересы всех кредиторов и нарушался бы конституционный принцип равноправия, из кото- рого вытекает необходимость предоставления равной защиты всем соб- ственникам. Принятие решения большинством голосов всех кредиторов с учетом принадлежащих им сумм имущественных требований – демократическая процедура, не противоречащая принципу равенства прав всех участников гражданско-правовых отношений, который является проявлением кон- ституционного принципа равноправия, и не противоречащая принципу справедливости. Обязательным элементом содержания мирового соглашения являются положения о размерах, порядке и сроках исполнения обязательств долж- ника, которые подлежат проверке арбитражным судом при утверждении мирового соглашения. Это является не только соразмерным ограниче- нием, но и обязательным условием, без которого не может быть исклю- чено не основанное на законе предпочтение в очередности удовлетворе- ния одинаковых по своей природе требований одних кредиторов перед другими. Оспоренный закон предусматривает обязанность обращения в ар- битражный суд для заключения мирового соглашения; какое-либо огра- ничение имущественных прав кредиторов без судебного решения невоз- можно; кредитор вправе обжаловать мировое соглашение, и суд признает его недействительным, если оно содержит условия, предусматривающие преимущества для отдельных кредиторов или ущемление прав и закон- ных интересов отдельных кредиторов. Заинтересованные лица вправе также обжаловать в суд решение Агентства по реструктуризации кредитных организаций, а также решение Банка России о направлении предложения о переходе кредитной органи- зации под управление Агентства. В судебных процедурах может осущест- вляться и проверка законности и обоснованности решений Агентства. Таким образом, не предполагается внесудебное лишение кредиторов их имущества и не нарушается гарантированное Конституцией РФ право на судебную защиту. Особое мнение по данному делу представил судья В. Г. Ярославцев.

(7) Постановление от 9 июня 1992 года № 7-П по делу о провер- ке конституционности Постановления Совета Министров Россий- ской Федерации от 17 июля 1991 года № 403 «О мерах по реали- зации распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР и

Ñòàòüÿ 8

53

Председателя Совета Министров РСФСР от 8 июля 1991 года № 1554-1 “О дополнительных мерах по формированию государст- венных хлебных и других продовольственных ресурсов в 1991 году”» и Постановления Правительства Российской Федерации от 24 ян- варя 1992 года № 43 «Об упорядочении торговли легковыми авто- мобилями по целевым чекам и целевым вкладам на территории Российской Федерации» (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 28. Ст. 1634) *

Правовые категории в Постановлении: договорные обязательства государства и граждан; целевые вклады; право на возмещение государ- ством вреда; отсрочка отоваривания целевых чеков. Заявители: ЦК независимого профсоюза железнодорожников и транс- портных строителей России, народный депутат РФ Ю. И. Семуков (в по- рядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года)). Предмет рассмотрения: постановления Правительства РФ, согласно которым отоваривание чеков на легковые автомобили перенесено; Сбер- банку России предложено продлить срок действия указанных чеков; уста- новлена частичная компенсация увеличения стоимости легковых автомо- билей в виде индексации; снижены размеры ставок акцизов на легковые автомобили, реализуемые по целевым чекам. Позиция заявителя: указанные постановления не соответствуют Кон- ституции РФ. Итоговый вывод решения: Постановление Совета Министров РФ от 17 июля 1991 года № 403 в части переноса сроков отоваривания чеков БАМ на легковые автомобили в количестве 53,3 тыс. штук со второго полугодия 1991 года на первое полугодие 1992 года (пункт 4) и пункт 2 Постановления Правительства РФ от 24 января 1992 года № 43 не соот- ветствуют статьям Конституции РФ о гарантиях свободы экономической деятельности, права собственности, права на возмещение государством вреда. Мотивы решения. Целевой чек предоставлял право на покупку вне очереди легковых автомобилей по установленной цене. Перенесение сроков отоваривания целевых чеков, установленное По- становлением Совета Министров РФ, представляет собой одностороннее изменение государством условий исполнения обязательств и нарушает конституционные права и свободы граждан, в том числе имущественные,

* Постановление принято на основе Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 ап- реля 1992 года), в частности ее статьи 10, частично имеющей тот же предмет регулирования, что и статья 8 Конституции РФ 1993 года.

54

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

приводит к ограничению свободы экономической деятельности граждан как собственников. Правительство России осуществило принадлежащие ему в обязатель- ствах гражданские права в противоречие с их назначением, необоснованно предоставив преимущества подчиненным ему органам, на которые воз- ложено исполнение обязательств перед гражданами по отовариванию чеков на легковые автомобили, вышло за пределы своей компетенции. В период действия отсрочки исполнения было отменено государствен- ное регулирование цен на многие товары народного потребления, граж- данам был причинен значительный ущерб, вызванный резким увеличе- нием розничных цен на автомобили. Убытки выразились в многократном обесценивании стоимости целевых вкладов граждан и невозможности получения автомобилей по целевым чекам по первоначальной цене, яв- ляющейся существенным условием договорного обязательства государ- ства перед гражданами. Постановлением Правительства РФ была осуществлена лишь частич- ная индексация целевых вкладов и целевых чеков граждан, что не обес- печивало покупательную способность вкладов граждан и являло собой отказ от принципа полного возмещения вреда; это нарушало требование Конституции о том, что каждый имеет право на возмещение государ- ством вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц при исполнении служебных обязанно- стей. Рассматриваемые постановления Правительства России ограничили пределы свободы экономической деятельности граждан по сравнению с действующим законодательством, нарушили их имущественные права и интересы. У граждан, право которых на получение автомобилей, основан- ное на договорных обязательствах, было нарушено неправомерной от- срочкой, установленной Правительством России, возникло право требо- вать полного возмещения убытков в порядке искового производства.

(8) Установление законодателем недифференцированного по размеру (350 МРОТ) штрафа за неприменение контрольно-кассовых машин при осуществле- нии денежных расчетов с населением, невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера правонарушения, размера при- чиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положе- ния и иных существенных обстоятельств. В таких условиях столь большой штраф может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономиче- ской самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы пред- принимательства и права частной собственности (см.: Постановление от 12 мая 1998 года № 14-П).

Ñòàòüÿ 8

55

(9) Из смысла положений статьи 8 и их конкретизации в статьях 34 и 35 Конституции РФ о свободе в экономической сфере вытекает конституционное при- знание свободы договора как одной из гарантируемых государством свобод чело- века и гражданина, которая Гражданским кодексом РФ провозглашается в числе основных начал гражданского законодательства (пункт 1 статьи 1). При этом конституционная свобода договора не является абсолютной, не должна приводить к отрицанию или умалению других общепризнанных прав и свобод (статья 55 (часть 1) Конституции РФ) и может быть ограничена федеральным законом, од- нако лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституцион- ного строя, прав и законных интересов других лиц (статья 55 (часть 3) Консти- туции РФ) (см.: Постановление от 23 февраля 1999 года № 4-П).

(10) Федеральный законодатель, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской деятельности, вправе определять порядок и условия ее осу- ществления и, исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав, устанавливать дополнительные тре- бования, а также ограничения, которые, однако, должны соответствовать консти- туционным критериям. Ограничение свободы предпринимательской деятельности, перемеще- ния товаров и услуг в сфере производства и оборота этилового спирта, алко- гольной и спиртосодержащей продукции на основе критериев, определяемых не РФ в лице федерального законодателя, а непосредственно субъектом РФ, приво- дит к нарушению принципа юридического равенства хозяйствующих субъектов, неправомерному ограничению конституционного права каждого на свободное ис- пользование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (см.: Постановление от 12 ноября 2003 года № 17-П).

(11) Конституционные положения статьи 8 (части 1 и 2) получили норматив- ную конкретизацию в Кодексе торгового мореплавания РФ, регламентирующем возникающие из торгового мореплавания отношения, включая имущественные, которые основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятель- ности их участников, в том числе отношения, связанные с деятельностью по лоц- манской проводке судов. Морские лоцманы осуществляют проводку судов либо в качестве работников лоцманской службы государственной организации, либо – реализуя конституцион- ное право на осуществление не запрещенной законом экономической дея- тельности – в качестве работников негосударственной организации по лоцман- ской проводке судов, которые могут создаваться в различных организационно- правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством. Поскольку основу деятельности по проводке судов составляет именно публич- ный интерес, государство, допуская негосударственные организации к осуществле- нию деятельности по лоцманской проводке судов, обязано создавать условия для надлежащего выполнения таких функций, что означает необходимость наделения их соответствующим статусом и установления порядка возмещения ущерба, при-

56

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

чиненного в результате ненадлежащей лоцманской проводки (см.: Постановление от 6 апреля 2004 года № 7-П).

(12) Объявление государственной собственностью имущества, которое в государственной собственности не находилось, не может входить в компетенцию исполнительной власти, если она не уполномочена на это законом (см.: Поста- новление от 30 ноября 1992 года № 9-П).

Статья 9

(1) Допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция РФ вместе с тем не обязывает к тому, что- бы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находился в этих различных формах собственности. Из приведенных конституционных положений, в том числе статьи 9 (часть 1), также не следует, что право собственности на лес- ной фонд принадлежит субъектам РФ. Конституция РФ не предопределяет и обя- зательной передачи лесного фонда в собственность субъектов РФ (см.: Поста- новление от 9 января 1998 года № 1-П).

(2) Конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, то есть всего многона- ционального народа Российской Федерации, предопределяет конституционное тре- бование рационального и эффективного использования, а также охраны земли как важнейшей части природы, естественной среды обитания человека, природ- ного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском и лес- ном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование адресовано государству, его органам, гражданам, всем участникам общественных отношений, является базовым для законодательного регулирова- ния в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанав- ливать особые правила, порядок, условия пользования землей. Сама по себе возможность предоставления иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам права на определенных условиях приобретать в собственность и в определенных пределах владеть, поль- зоваться и распоряжаться земельными участками не противоречит конституци- онно-правовому статусу земли как публичного достояния многонационального народа России. Вместе с тем федеральный законодатель должен исходить из при- оритета права российских граждан иметь в собственности землю, обеспе- чивая ее рациональное и эффективное использование и охрану, защиту экономи- ческого суверенитета РФ, целостность и неприкосновенность ее территории (см.:

Постановление от 23 апреля 2004 года № 8-П).

Статья 10

(1) Постановление от 29 мая 1998 года № 16-П по делу о провер- ке конституционности части 4 статьи 28 Закона Республики Коми

Ñòàòüè 8, 9, 10

57

«О государственной службе Республики Коми» (Собрание законо- дательства Российской Федерации. 1998. № 23. Ст. 2626)

Правовые категории в Постановлении: разделение властей; запрет на совмещение государственной службы с осуществлением депутатских полномочий; установление системы органов государственной власти субъ- екта РФ. Заявитель: Государственная Дума (в порядке части 2 статьи 125 Кон- ституции РФ). Предмет рассмотрения: положение Закона Республики Коми «О го- сударственной службе Республики Коми», согласно которому запрет на совмещение должности государственной службы Республики Коми и де- путатского мандата не распространяется на государственных служащих, избранных депутатами законодательного (представительного) органа Рес- публики и местных представительных органов власти до вступления на- званного Закона в силу. Позиция заявителя: оспоренное положение противоречит закреплен- ному в статье 10 Конституции РФ принципу разделения властей, который исключает возможность одновременного участия одного и того же граж- данина (одних и тех же граждан) в деятельности органов различных вет- вей государственной власти. Итоговый вывод решения: оспоренное нормативное положение не со- ответствует Конституции РФ, ее статьям 10, 72 (пункт «н»), 76 (часть 5) и 77 (часть 1). Мотивы решения. (а) Разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства; за- крепленное в Конституции РФ в качестве одной из основ конституцион- ного строя для Российской Федерации в целом, оно обязательно не толь- ко для федерального уровня, но и для организации государственной вла- сти в субъектах РФ (см.: Постановление от 18 января 1996 года № 2-П). (б) Принцип разделения властей предполагает не только распреде- ление властных полномочий между органами различных ветвей государ- ственной власти, но и взаимное уравновешивание ветвей власти, невоз- можность ни для одной из них подчинить себе другие. Данный принцип не допускает сосредоточение функций различных ветвей власти в одном ор- гане, а следовательно, и совмещение депутатского мандата с занятием должности на государственной службе. Самостоятельность в установлении системы органов государственной власти субъекта РФ в соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции РФ ограничена тем, что ее правовые пределы определяются основами кон- ституционного строя РФ и общими принципами организации представи-

58

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

тельных и исполнительных органов государственной власти, установлен- ными федеральным законом. Следовательно, государственные служащие, являющиеся в настоящее время депутатами законодательного органа субъекта РФ, далее не вправе совмещать государственную службу с осуществлением депутат- ских полномочий и должны сделать соответствующий выбор, а органы законодательной власти Республики – в кратчайший срок обеспечить прекращение такого совмещения.

(2) Разделение властей закрепляется в Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя для Российской Федерации в целом, то есть не только для федерального уровня, но и для организации государственной власти в ее субъектах. Разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентра- ции власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие. Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетен- ции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоя- тельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допусти- мы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений. Недопустимо также устанавливать нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. К нарушению баланса властей в сфере законотворчества приводит принятие и промульга- ция (подписание и обнародование) законов одним и тем же органом. Право главы администрации подписать и обнародовать закон, а также его право вето в отноше- нии приятого закона может уравновесить закрепление порядка преодоления вето главы администрации законодательным органом (см.: Постановление от 18 ян- варя 1996 года № 2-П).

(3) Положения устава субъекта РФ, согласно которым законы, принятые за- конодательным органом, подписываются его председателем, обнародуются зако- нодательным органом, если глава администрации в установленный срок не обна- родует и не отклонит закон, и исключают необходимость подписания законов главой администрации, не соответствуют Конституции РФ, содержащимся в ней принципам единства государственной власти (часть 3 статьи 5) и разделения вла- стей (статья 10). Само по себе право законодателя на участие в формировании исполнительного органа власти как один из элементов системы сдержек и противовесов, даю- щий законодателю возможность влиять на исполнительную власть, не противоре- чит основам конституционного строя. В то же время положение устава об освобож- дении от должности заместителей главы и руководителей органов администрации

Ñòàòüÿ 10

59

с согласия законодательного органа фактически лишает администрацию субъек- та РФ возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей, что не соответст- вует статье 10 Конституции РФ. Положения устава, из которых следует, что законом субъекта РФ можно не- ограниченно расширять полномочия законодательного органа, в том числе в опре- делении форм и методов осуществляемого им контроля, создают возможность фактического превращения администрации из самостоятельного исполнительного органа государственной власти в структурную единицу законодательного органа. Это несовместимо с принципом разделения властей и принципом самостоятельно- сти органов законодательной и исполнительной власти, закрепленным в статье 10 Конституции РФ (см.: Постановление от 1 февраля 1996 года № 3-П).

(4) Контрольная функция присуща всем органам государственной власти в пределах компетенции, закрепленной за ними Конституцией РФ, конституция- ми и уставами субъектов РФ, федеральными законами, что предполагает их са- мостоятельность при реализации этой функции и специфические для каждого из них формы ее осуществления (см.: Постановление от 1 декабря 1997 года № 18-П).

(5) Элементы подконтрольности и подотчетности исполнительной власти вла- сти представительной не должны противоречить принципу разделения властей и служить основанием для умаления в целом статуса исполнительной власти как самостоятельной, легитимность которой определяется непосредственным волеизъявлением граждан через выборы главы администрации области. Устав области допускает чрезмерное расширение контрольных полномочий областной Думы, поскольку наделяет ее правом осуществлять, наряду с прямо перечислен- ными, иные контрольные функции в соответствии с законодательством области. Не установив исчерпывающим образом компетенцию областной Думы приме- нительно к осуществлению контроля за деятельностью администрации об- ласти, Устав тем самым создает условия для произвольного изменения объема и характера контрольных полномочий областной Думы и фактически устанавливает подотчетность и подконтрольность органа исполнительной власти области обла- стной Думе в качестве общего принципа их отношений, что противоречит статье 10 Конституции РФ, поскольку лишает администрацию области самостоятельности, вытекающей из принципа осуществления государственной власти в РФ на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную (см.: Поста- новление от 10 декабря 1997 года № 19-П).

(6) Парламентский контроль за исполнением федерального бюджета является неотъемлемой конституционной формой осуществления Федеральным Собранием государственной власти, одним из необходимых его полномочий как представительного и законодательного органа Российской Федерации и сущест- венным элементом системы сдержек и противовесов в демократическом государ- стве, основанном на принципах господства права и разделения властей (см.:

60

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

(7) Постановление от 14 января 1992 года № 1-П по делу о про- верке конституционности Указа Президента РСФСР от 19 дека- бря 1991 года № 289 «Об образовании Министерства безопасно- сти и внутренних дел РСФСР» (Ведомости Съезда народных депу- татов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 6. Ст. 24) *

Правовые категории в Постановлении: принцип разделения властей; разграничение компетенции между высшими органами государственной власти и государственного управления; компетенция по образованию ор- ганов исполнительной власти. Заявители: народные депутаты РФ. Предмет рассмотрения: Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года. Позиция заявителей: при издании Указа Президент вышел за преде- лы своих конституционных полномочий. Итоговый вывод решения: Указ Президента РСФСР от 19 декабря 1991 года № 289 не соответствует Конституции с точки зрения установ- ленного в РФ разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, а также закрепленного Конституцией разграничения компетен- ции между высшими органами государственной власти и управления РФ. Мотивы решения. Один из основополагающих принципов конститу- ционного строя заключается в том, что любой государственный орган мо- жет принимать только такие решения и осуществлять только такие дей- ствия, которые входят в его компетенцию, установленную в соответствии с Конституцией. Конституция РСФСР не предоставляет Президенту права образовывать министерства. Разделение и взаимное сдерживание служб государственной безо- пасности и внутренних дел призвано обеспечивать конституционный демократический строй и является одной из гарантий против узурпации власти. Указ Президента от 19 декабря 1991 года, объединяя функции охраны государственной и общественной безопасности, противоречит ряду законов РФ, содержание которых направлено на соблюдение в Россий- ской Федерации конституционного принципа разделения властей, на охра- ну в конечном счете конституционных прав и свобод граждан, конститу- ционного строя в целом.

(8) Постановление от 19 мая 1993 года № 10-П по делу о проверке конституционности Постановления Верховного Совета Российской

* Постановление принято на основе Конституции РФ 1978 года (в ред. от 1 но- ября 1991 года), ее статьи 121.5, имеющей тот же предмет регулирования, что и статья 10 Конституции РФ 1993 года.

Ñòàòüÿ 10

61

Федерации от 17 июля 1992 года «О газете “Известия”» (Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 2–3) *

Правовые категории в Постановлении: разделение властей; свобода слова и средств массовой информации; ограничение прав и свобод чело- века и гражданина; решения законодательных (представительных) орга- нов государственной власти; действие решений Конституционного Суда во времени. Заявители: народные депутаты РФ; члены журналистского коллектива редакции газеты «Известия» (в порядке статьи части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 декабря 1992 года)). Предмет рассмотрения: Постановление Верховного Совета, которым были решены вопросы, связанные с распоряжением государственной соб- ственностью, и дано поручение издательству «Известия Советов народ- ных депутатов СССР», касающееся его деятельности как государственного предприятия. Позиция заявителей: основные права и законные интересы индиви- дуальных жалобщиков нарушены в результате отступления при принятии оспоренного Постановления Верховного Совета от норм Конституции, за- крепляющих принцип разделения властей, а также право искать, получать и свободно распространять информацию; это создает не соответствующее Конституции обыкновение правоприменительной практики. Итоговый вывод решения: Постановление Верховного Совета РФ от 17 июля 1992 года «О газете “Известия”» не соответствует статьям Кон- ституции, гарантирующим разделение властей, свободу информации, пра- во на судебную защиту, а также определяющим принципы деятельности и полномочия высших органов государственной власти. Мотивы решения. В полномочия Верховного Совета входит осущест- вление в пределах компетенции Российской Федерации законодательного регулирования отношений собственности, а не распоряжение объектами собственности, которое относится к полномочиям исполнительной власти. Вторжение в сферу полномочий исполнительной власти является нару- шением конституционного принципа разделения властей. Парламент не вправе решать вопросы, подлежащие разрешению в судебном порядке, вторгаясь в сферу полномочий судебной власти. Такое вторжение, помимо прочего, ограничивает конституционное право на су- дебную защиту. Право на судебную защиту предполагает равенство заин- тересованных сторон при защите своих прав, исключая односторонне- властный порядок рассмотрения спорных вопросов.

* Постановление принято на основе Конституции РФ 1978 года (в ред. от 10 де- кабря 1992 года), в частности, ее статьи 3, имеющей тот же предмет регулиро- вания, что и статья 10 Конституции РФ 1993 года.

62

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

Постановление как индивидуальный акт нарушает свободу слова и свободу массовой информации, в том числе свободу каждого искать, по- лучать и свободно распространять информацию. Это право имеет инди- видуально-коллективный характер и осуществляется в том числе через средства массовой информации. Установление ограничений данного пра- ва возможно, однако лишь при соблюдении следующих условий: а) огра- ничения прав должны быть соразмерны конституционным целям их уста- новления (защита конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других лиц, обороны страны и безопасности государства); б) ограничения не могут противоречить демократическим принципам; в) установление ограничений прав и свобод возможно только законом, а не индивидуальным актом законодателя. Решения парламента (палат) не могут быть изменены после оконча- тельного голосования на его (их) заседаниях, в том числе органами пар- ламента (его палат). Распространив действие принятого им решения на прошлое время, Конституционный Суд выработал правовую позицию, согласно кото- рой момент вступления в силу принимаемых им актов и возможность придания им обратной силы должны определяться Конституционным Су- дом.

(9) Принцип разделения властей предполагает, что не существует возможно- сти издания совместных актов законодательной и исполнительной власти (см.:

Постановление от 2 апреля 1993 года № 6-П).

Статья 11

(1) Постановление от 9 января 1998 года № 1-П по делу о про- верке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 3. Ст. 429)

Правовые категории в Постановлении: конституционная природа пра- ва собственности на лесной фонд; формы собственности на природные ресурсы; разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; нормотворческие полномочия РФ и ее субъектов; соотноше- ние федеральных законов и законов субъектов РФ по предметам совмест- ного ведения; соотношение Конституции РФ и Федеративного договора. Заявители: Администрация Хабаровского края, Правительство Рес- публики Карелия (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: Лесной кодекс РФ в целом с точки зрения по- рядка его принятия, а также положения Лесного кодекса РФ, согласно ко- торым лесной фонд находится в федеральной собственности; в соответ-

Ñòàòüè 10, 11

63

ствии с федеральным законом допускается передача части лесного фонда

в собственность субъектов РФ; к полномочиям РФ относятся владение,

пользование и распоряжение лесным фондом; к полномочиям субъек- тов РФ – участие в осуществлении прав владения, пользования, распо- ряжения лесным фондом на территории соответствующего субъекта РФ. Позиция заявителей: отсутствие разграничения государственной соб- ственности (лесного фонда) на федеральную собственность и собствен- ность субъектов РФ и отнесение лесного фонда лишь к федеральной соб- ственности неправомерно, фактически лишает субъекты РФ конституци- онного права совместно с Федерацией владеть, пользоваться и распоря- жаться лесным фондом, находящимся на его территории; федеральный законодатель не имеет полномочий отнести лесной фонд к федеральной собственности и разграничить компетенцию федеральных органов госу- дарственной власти и органов государственной власти субъектов РФ в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, поскольку в Конституции РФ не закреплен порядок разграничения государственной собственности и не разграничены полномочия между органами государственной власти Федерации и ее субъектов в данной об- ласти; при решении указанных вопросов необходимо руководствоваться нормами Федеративного договора от 31 марта 1992 года. Итоговый вывод решения: признать соответствующими Конститу- ции РФ Лесной кодекс РФ по порядку принятия, а также его оспоренные

положения о лесном фонде. Мотивы решения. Конституционный Суд, дав конституционное толко- вание ряда положений Лесного кодекса РФ, ответил на вопрос о конститу- ционно-правовой природе собственности на лесной фонд, существенных чертах и особенностях права собственности на лесной фонд, правомо- чий собственников лесного фонда и участков лесного фонда. Лесной фонд ввиду его важной многофункциональной роли и значимости для общества

в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития, а также ра-

ционального использования этого природного ресурса в интересах РФ и ее субъектов представляет собой публичное достояние многонациональ- ного народа России и как таковой является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим. При этом необходи- мо учитывать, что: а) лесной фонд составляет лишь часть лесных природ- ных ресурсов и в него не входят леса, расположенные на землях обороны, городских поселений, землях сельскохозяйственного назначения и т. п.; б) Лесной кодекс не препятствует передаче части лесного фонда в собст- венность субъектов РФ и тем самым создает правовую основу и возмож- ность для последующего разграничения собственности на лесной фонд; в) Лесной кодекс не препятствует тому, чтобы земля, на которой имеются лесные природные ресурсы, не входящие в лесной фонд, и земля, которая изымается из лесного фонда, находилась в различных формах собственно-

64

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

сти – частной, государственной, муниципальной и иных; г) допуская воз- можность нахождения природных ресурсов в различных формах собст- венности, Конституция (статьи 9 и 36) вместе с тем не обязывает к тому, чтобы лесной фонд как особая часть лесных природных ресурсов находил- ся в этих различных формах собственности; из указанных конституцион- ных положений также не следует, что право собственности на лесной фонд принадлежит субъектам РФ и что Конституция требует обязательной пе- редачи лесного фонда в собственность субъектов РФ. Конституционный Суд также сформулировал и подтвердил ряд выра- женных ранее правовых позиций, касающихся общих вопросов разграни- чения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами:

(а) Конституция РФ осуществляет разграничение нормотворческих пол- номочий федерального законодателя и законодателей субъектов РФ по предметам совместного ведения; (б) по предметам совместного ведения (как и по предметам исключительного ведения РФ) возможно издание не только законов, но и других нормативных правовых актов (указов Прези- дента РФ и постановлений Правительства РФ); часть 2 статьи 76 Консти- туции РФ регулирует не вопрос о том, вправе ли федеральные органы го- сударственной власти издавать нормативные акты подзаконного характера, а вопрос о том, как действует федеральный закон и как он соотносится с актами, принимаемыми субъектами РФ; (в) федеральный закон как нор- мативный акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (пред- меты) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной вла- сти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий. Из ста- тей 11 (часть 3), 72 (пункты «в», «г», «д» и «к» части 1), 76 (части 2 и 5) и 94 Конституции РФ следует, что Федеральное Собрание вправе осущест- влять законодательное регулирование вопросов, относящихся к данным предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию органов государственной власти РФ и субъ- ектов РФ; (г) до издания федерального закона по предмету совместного ведения субъект РФ вправе принять собственный закон и иные норматив- ные правовые акты, но после издания федерального закона такие акты должны быть приведены в соответствие с федеральным законом; (д) по предметам совместного ведения могут издаваться индивидуальные право- применительные акты, связанные с совместной практической правопри- менительной деятельностью РФ и ее субъектов на основе норм федераль- ных законов. С принятием Конституции РФ положения Федеративного договора могут применяться лишь с учетом требования Конституции, в том числе ее статей 15 (часть 1) и 4 (часть 2), а также абзаца четвертого пункта 1 Заключительных и переходных положений.

Ñòàòüè 11, 12

65

Как следует из пункта «а» статьи 71 Конституции, принятие и изме- нение всех федеральных законов находится в ведении Федерации, а не в совместном ведении. Закрепленный Конституцией порядок принятия федеральных законов не предусматривает обязательного направления законопроекта по предметам совместного ведения субъектам РФ и спе- циального рассмотрения их предложений в федеральном парламенте.

(2) Федеративной природой государственности России в том виде, как она за- креплена в статьях 1 (часть 1), 11 (часть 2) и в главе 3 «Федеративное устрой- ство» Конституции РФ, обусловлены разграничение предметов ведения и полно- мочий РФ и ее субъектов, в том числе в сфере совместного ведения, и полнота государственной власти на каждом уровне федеративной системы вне пределов ведения и полномочий органов государственной власти другого уровня. По смыслу статей 11 (часть 3), 72, 73 и 76 (части 2, 4 и 6) Конституции РФ, в сфере совме- стного ведения субъекты РФ связаны только осуществленным федеральным за- конодателем регулированием, а также Федеративным договором и иными догово- рами о разграничении предметов ведения и полномочий (см.: Постановление от 10 июня 1998 года № 17-П).

(3) Приоритет положений Конституции РФ имеет место при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государст- венной власти РФ и органов государственной власти ее субъектов. Следовательно, содержащееся в статье 11 (часть 3) Конституции РФ положение о том, что раз- граничение предметов ведения и полномочий между органами государствен- ной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов осуществляется на основе Конституции РФ, Федеративного и иных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, предполагает, что все указанные договоры должны соответствовать Конституции РФ, а потому любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета РФ исключается (см.: Постановление от 7 июня 2000 года № 10-П).

Статья 12

(1) Постановление от 16 октября 1997 года № 14-П по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (Собрание за- конодательства Российской Федерации. 1997. № 42. Ст. 4902)

Правовые категории в Постановлении: самостоятельность органов местного самоуправления; досрочное прекращение полномочий орга- нов и выборных должностных лиц местного самоуправления; разграни- чение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов.

66

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

Заявитель: Народный Хурал Республики Бурятия (в порядке части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положение Закона, согласно которому:

– в случае установленных судом нарушений органами местного само- управления и выборными должностными лицами местного самоуправ- ления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования зако- нодательный (представительный) орган субъекта РФ может обратиться в соответствующий суд (верховный суд республики, краевой, областной или городской (города федерального значения) суд, суд автономной области, суд автономного округа) за заключением о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностно- го лица местного самоуправления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федеральным законам, законам субъекта РФ, уставу муни- ципального образования; – заключение суда о признании несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного само- управления Конституции РФ, конституции, уставу субъекта РФ, федераль- ным законам, законам субъекта РФ, уставу муниципального образования является основанием для рассмотрения законодательным (представитель- ным) органом субъекта РФ вопроса о прекращении полномочий соответ- ствующего органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; прекращение полномочий органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и одновременное назначение новых выборов осуществляются законом субъекта РФ. Позиция заявителя: установленная данным положением возможность досрочного прекращения полномочий органа местного самоуправления нарушает самостоятельность органов местного самоуправления, в том числе в решении вопросов ответственности и досрочного прекращения полномочий их выборных должностных лиц, позволяет органам государст- венной власти субъектов РФ вмешиваться в функционирование местного самоуправления и потому противоречит Конституции РФ, ее статьям 3, 12, 130, в соответствии с которыми органы местного самоуправления как особая разновидность осуществления власти народом не входят в систему органов государственной власти и предназначены для самостоятельного решения населением вопросов местного значения. Итоговый вывод решения: оспоренное нормативное положение не противоречит Конституции РФ. Мотивы решения. В соответствии со статьей 12 Конституции РФ ме- стное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий. По смыслу ее статей 130, 131, 132 и 133, Конституцией РФ и законом уста- навливаются права и обязанности местного самоуправления. Согласно

Ñòàòüÿ 12

67

статье 15 (часть 2) Конституции РФ, органы государственной власти, ор- ганы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объ- единения обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы. Из этого кон- ституционного принципа в его взаимосвязи с другими предписаниями Конституции РФ вытекает, что (а) деятельность органов местного само- управления и выборных должностных лиц местного самоуправления дол- жна соответствовать Конституции РФ и основанным на ней нормативным правовым актам. Конституционные принципы самостоятельности местного само- управления, обособленности органов местного самоуправления от си- стемы органов государственной власти, самостоятельности населения в выборе структуры органов местного самоуправления должны быть обес- печены и защищены от возможных злоупотреблений своими полномочия- ми органами и выборными должностными лицами местного самоуправ- ления, а также от необоснованного вмешательства в их деятельность. Конституционный Суд сформулировал, исходя из этого, правовую по- зицию о том, что (б) Российская Федерация как суверенное государство вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления,

в том числе и в виде досрочного прекращения полномочий соответст-

вующего органа или выборного должностного лица местного самоуправ- ления. Установленная федеральным законодательством возможность досроч- ного прекращения полномочий органа местного самоуправления, выбор- ного должностного лица местного самоуправления относится к совмест- ному ведению РФ и ее субъектов. По предметам совместного ведения

РФ и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаемые в соот- ветствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следовательно, (в) федеральный законодатель был вправе предусмотреть возможность досрочного прекращения полномочий органа местного са- моуправления, выборного должностного лица местного самоуправления

в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного са-

моуправления в Российской Федерации». (г) Процедура, в результате которой только и возможно применение соответствующей санкции (досрочное прекращение полномочий), вклю- чает элементы принципиального характера, которые в данном случае уре- гулированы в рассматриваемом Федеральном законе (наличие установлен- ных судом нарушений как основание возбуждения вопроса о досрочном прекращении полномочий; обязательный круг субъектов, решающих такой вопрос; необходимость судебной процедуры, наделение законодательно- го (представительного) органа государственной власти субъекта РФ пра- вом принимать окончательное решение на основе заключения соответ- ствующего суда и др.). В целом процедура – судебный порядок решения

68

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

вопроса, по сути, является принципом, выражает существо оспариваемой нормы, ее глубинное содержание. Как таковая (включая необходимость участия федерального суда как беспристрастного арбитра в решении воз- никшего конфликта между представительным органом государственной власти субъекта РФ и органом местного самоуправления) она во многом предопределяет уровень защищенности конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Конституционный Суд обратил внимание на то, что (д) все муници- пальные образования независимо от размеров территории и численности населения, своей структуры и места в системе территориального устрой- ства пользуются равными правами и обязанностями. Между ними нет от- ношений подчиненности, органы одних муниципальных образований не вправе применять санкции к органам других муниципальных образований, и единый порядок досрочного прекращения полномочий органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления полностью соответствует Конституции.

(2) Постановление от 15 января 1998 года № 3-П по делу о про- верке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 ок- тября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4. Ст. 532)

Правовые категории в Постановлении: право на местное самоуправ- ление; соотношение органов государственной власти и органов местного самоуправления; территория местного самоуправления; действие феде- ральных законов по предметам совместного ведения. Заявитель: судья Верховного Суда Республики Коми (в порядке части 4 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: положения Конституции Республики Коми и республиканского Закона о создании на уровне районов, городов респуб- ликанского подчинения и районов в городе местных представительных органов власти; об осуществлении этими органами полномочий, присущих органам местного самоуправления; об образовании в территориальных единицах Республики местных администраций, которые осуществляют го- сударственное управление на соответствующей территории, входят в си- стему исполнительной власти и возглавляются главами администраций, назначаемыми на должность и освобождаемыми от должности вышестоя- щими должностными лицами, притом что местные администрации осу- ществляют полномочия, присущие органам местного самоуправления. Позиция заявителя: оспариваемые нормы нарушают право граждан на осуществление местного самоуправления.

Ñòàòüÿ 12

69

Итоговый вывод решения: соответствуют Конституции РФ положе- ния, определяющие перечень полномочий представительных органов ме- стного самоуправления, при условии, что данный перечень не является ис- черпывающим и предполагает решение этими органами и других вопросов, отнесенных к компетенции местного самоуправления иным законодатель- ством, включая федеральные законы и законы Республики Коми. Не соответствуют Конституции РФ, ее статьям 3, 130, 131 (часть 1) и 132 (часть 1), положения:

– согласно которым местные представительные органы заслушивают отчет местной администрации по выполнению конкретных программ, по- скольку такая подотчетность может быть предусмотрена лишь уставом муниципального образования; – об избрании местных представительных органов власти только в районах, городах республиканского подчинения и районах в городе в той части, в какой оно ограничивает право на создание представительных ор- ганов местного самоуправления в других муниципальных образованиях; – согласно которым местные администрации осуществляют государ- ственное управление в качестве органов общей компетенции, входят в си- стему исполнительной власти и образуются Главой Республики Коми. Конституционный Суд определил также порядок исполнения настоя- щего Постановления. Мотивы решения. Отнесение органов к органам государственной вла- сти или органам местного самоуправления зависит не от их названий и дру- гих внешних проявлений, а от сущностных характеристик этих органов. (а) Указание на то, что местные органы являются органами власти, само по себе не свидетельствует об их государственной природе, так как публичная власть может быть и муниципальной (см. также: Постанов- ление от 24 января 1997 года № 1-П). (б) Подтверждением муниципальной природы местных представитель- ных органов (как и местных администраций) является содержание их пол- номочий. (в) Муниципальное образование не подчиняется одно другому, так как иное противоречит конституционному принципу самостоятельности насе- ления в решении вопросов местного значения и прямому запрету, уста- новленному федеральным законодательством. (г) Территориальная сфера местного самоуправления предопре- деляется приближенностью к населению и должна сочетаться с понима- нием его эффективности, учитывать особенности правовой и фактической ситуации (см. также: Постановление от 24 января 1997 года № 1-П). Наличие органов, предназначенных для решения местных вопросов в райо- нах, городах республиканского подчинения, районах городов, обозначает лишь верхний территориальный уровень местного самоуправления и не может исключать его на низовых уровнях. Выборные органы – необяза-

70

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

тельный элемент муниципального образования, их полномочия вправе осуществлять собрания (сходы) граждан. (д) Не могут создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти на территориях, не имеющих статуса администра- тивно-территориальных единиц (см. также: Постановление от 24 янва- ря 1997 года № 1-П). (е) Нормы, согласно которым местные администрации, осуществляю- щие решение вопросов местного самоуправления, входят в систему ис- полнительной власти Республики, противоречат Конституции РФ, так как устанавливают подчиненность местных администраций органам государ- ственной власти. Правовая позиция относительно федерального вмешательства в дела субъекта РФ заключается в том, что из статей 15 (часть 1), 76 (части 2, 5) Конституции РФ следует, что федеральные законы, регламентирую- щие муниципальные отношения, имеют прямое действие на всей терри- тории РФ как в тех случаях, когда субъекты РФ не приняли в порядке их конкретизации собственные правовые акты, так и тогда, когда последние противоречат федеральному закону. Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органа- ми государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления. Это не нарушает права органов государственной власти субъектов РФ и муни- ципальных органов, но ставит реализацию их обязанностей обеспечить создание системы местного самоуправления в определенные рамки по времени (см. также: Постановление от 30 мая 1996 года № 13-П).

(3) После завершения формирования органов местного самоуправления путем проведения первых выборов органы государственной власти уже не вправе своим решением устанавливать временные рамки проведения последующих вы- боров, так как иначе будет налицо вмешательство в деятельность органов мест- ного самоуправления. Федеральный законодатель вправе упорядочить процесс формирования си- стемы органов местного самоуправления и не допустить затягивания создания вы- борных органов местного самоуправления, не вмешиваясь в их деятельность. Определение в федеральном законе предельных сроков проведения выборов не нарушает права органов государственной власти субъектов РФ и местного са- моуправления назначать конкретную дату выборов, а лишь ставит реализацию этого права в определенные рамки по времени (см.: Постановление от 30 мая 1996 года № 13-П).

Ñòàòüè 12, 13

71

(4) Из прямого предписания статьи 130 (часть 1) Конституции РФ, устанавли- вающей, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, следует, что вопросы местного зна- чения могут и должны решать именно органы местного самоуправления или насе- ление непосредственно, а не органы государственной власти. На органы же госу- дарственной власти возлагается обязанность создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые и другие условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осущест- влении права на местное самоуправление (см.: Постановление от 30 ноября 2000 года № 15-П).

(5) Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной вла- сти – непосредственно и через органы местного самоуправления – выступает население муниципального образования. Оно вправе защищать свои права и сво- боды, реализуемые на уровне местного самоуправления, в том числе путем воз- действия в различных не противоречащих закону формах на выборных должност- ных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве пред- посылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. Однако право муниципальных образова- ний вводить конкретный порядок и условия такого воздействия, как отзыв выбор- ного должностного лица местного самоуправления, предполагает недопустимость искажения смысла выборов и предназначения каждой из форм непосредственной демократии (см.: Постановление от 2 апреля 2002 года № 7-П).

Статья 13

(1) Возможность создания на территории субъекта РФ только одной нацио- нально-культурной автономии не исключает других форм самоорганизации граждан по признаку принадлежности к той же этнической общности. В соответ- ствии с Конституцией РФ и законодательством РФ могут создаваться другие объ- единения граждан РФ, относящих себя к соответствующей этнической общности, которые также содействуют сохранению самобытности, развитию языка, образо- вания, национальной культуры, но не обладают статусом национально-культурной автономии, как он установлен Федеральным законом «О национальной культур- ной автономии» (см.: Постановление от 3 марта 2004 года № 5-П).

(2) В условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межконфес- сиональных отношений, а также возрастающих политических претензий со сторо- ны современного религиозного фундаментализма, когда привнесение в сферу по- литики (а значит, в сферу борьбы за власть) дифференциации по религиозному признаку, которая может приобрести и национальных оттенок, чревато расколом общества на национально-религиозные составляющие (в частности, на славян- ско-христианскую и тюркско-мусульманскую), введение Федеральным законом «О политических партиях» запрета на создание политических партий по на- циональному или религиозному признаку соответствует аутентичному смыслу

72

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

статей 13 и 14 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 19 (части 1 и 2), 28 и 29 и является надлежащей конкретизацией содержащихся в них положений (см.: Постановление от 15 декабря 2004 года № 18-П).

(3) Постановление от 30 ноября 1992 года № 9-П по делу о про- верке конституционности Указов Президента Российской Федера- ции от 23 августа 1991 года № 79 «О приостановлении деятельно- сти Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 года № 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 года № 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», а также о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР (Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 11. Ст. 400) *

Правовые категории в Постановлении: политическое многообразие; свобода создания и деятельности общественных объединений; конститу- ционность политических партий; конституционно-правовой статус Прези- дента РФ и его полномочия; государственная собственность; имущество КПСС и КП РСФСР.

Заявитель: группа народных депутатов РФ (в порядке части первой статьи 165.1 Конституции РФ 1978 года (в ред. от 21 апреля 1992 года)). Предмет рассмотрения: Указы Президента РФ, касающиеся приоста- новления деятельности на территории Российской Федерации КПСС и КП РСФСР как ее составной части, имущества, которым владела, пользова- лась и распоряжалась КПСС, а также содержащие оценку деятельности организационных структур КПСС. Позиция заявителя: Президент РФ, издавая оспоренные Указы, вторг- ся в сферы законодательной и судебной властей. Итоговый вывод решения: не соответствуют Конституции РФ следую- щие положения Указа от 23 августа 1991 года:

– предписание Президента РФ Министерству внутренних дел о прове-

дении расследования в связи с тем, что этим предписанием нарушаются

установленные законом правила о подследственности;

– предписания Президента РФ прокуратуре не имеют юридического

значения, так как соответствующая обязанность прокуратуры прямо вы-

текает из Конституции РФ;

– пункт 6 Указа как не соответствующий общему принципу права,

согласно которому закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение прав граждан, вступают в силу только после его опублико- вания в официальном порядке.

* Постановление принято на основе статей Конституции РФ 1978 года (в ред. от 24 мая 1991 года), касающихся принципов создания и деятельности обществен- ных объединений.

Ñòàòüÿ 13

73

Не соответствуют Конституции РФ следующие положения Указа от 25 августа 1991 года:

– пункт 1 применительно к той части имущества, собственником ко-

торой являлась КПСС, а также к той части имущества, которая на мо- мент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, но собствен- ник которой не был определен. Указанный пункт соответствует Консти-

туции РФ применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически

находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и органи- заций КПСС и КП РСФСР;

– пункты 3 и 4 применительно ко всему имуществу, за исключением

той части имущества, собственником которой являлось государство, но ко-

торая на момент издания Указа фактически находилась во владении, поль- зовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, – в той части, в которой передача права пользования данным имуществом неосновательно связана в Указе с правомочием государства на пользова- ние этим имуществом в качестве собственника;

– пункт 7 как не соответствующий общему принципу права, согласно

которому закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение

прав граждан, вступает в силу только после его опубликования в офици- альном порядке. Не соответствуют Конституции РФ следующие положения Указа от 6 ноября 1991 года:

– о роспуске организационных структур КПСС и КП РСФСР приме-

нительно к первичным организациям КП РСФСР, образованным по терри- ториальному принципу, постольку, поскольку эти организации сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного оформления в ка- честве политической партии наравне с другими партиями будут соблюдены требования Конституции и законов РФ. Указанный пункт соответствует Конституции РФ применительно к роспуску имевшихся на территории Российской Федерации руководящих организационных структур КПСС, а также КП РСФСР в той степени, в какой она являлась составной частью

КПСС;

– пункт 3 применительно к той части имущества, собственником кото-

рой являлась КПСС, а также к той части имущества, которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распо- ряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, но собственник ко- торой не был определен. Указанный пункт соответствует Конституции РФ применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась

74

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР. Производство по ходатайству о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР прекращено в связи с тем, что в августе – сентябре 1991 года КПСС фактически распалась и утратила статус общесоюзной организа- ции, что роспуск руководящих организационных структур КПСС и КП РСФСР как ее составной части признан настоящим Постановлением со- ответствующим Конституции и что КП РСФСР организационно не оформ- лена в качестве самостоятельной политической партии. Мотивы решения. Оспоренные Указы были изданы Президентом РФ

в условиях противоречивости и пробельности законодательного регули- рования деятельности политических партий в Российской Федерации. Данное Постановление имеет в основном историческое значение, хотя ряд правовых позиций, касающихся свободы создания и деятельности общественных объединений, нашел отражение в Конституции РФ и в действующем законодательстве. Конституционный Суд сформулировал ряд правовых позиций, касаю- щихся процессуальных аспектов конституционного судопроизвод- ства:

(а) возможность соединения в одном производстве нескольких актов в случае, если они имеют один предмет регулирования и распространяются на единый комплекс правоотношений; (б) обстоятельства дела устанавливаются и исследуются Конституци- онным Судом в той мере, в какой они могут служить основанием содержа- щихся в оспоренном акте правовых решений и поскольку их установление входит в компетенцию Конституционного Суда; (в) Конституционный Суд в данном Постановлении рассмотрел во- прос о конституционности политических партий. Действующей Консти- туцией РФ и действующим законодательством рассмотрение вопроса о конституционности политических партий не предусмотрено. Конституционный Суд пришел к выводу, что Указы, изданные Прези- дентом РФ в экстраординарных условиях переходного периода, были на- правлены на защиту Конституции, законности, на обеспечение государ- ственной и общественной безопасности. При этом Президент действовал

в рамках своих полномочий, предоставленных ему Конституцией и законо-

дательством. Таким образом, до принятия ныне действующей Конституции Конституционный Суд, исходя из конституционного статуса Прези- дента как главы исполнительной власти, не придерживался доктрины «скрытых» («подразумеваемых») полномочий Президента РФ, к которой он прибег впоследствии, характеризуя конституционный статус Президен- та как главы государства. Был подтвержден явочный, а не разрешительный порядок формиро- вания общественных объединений, включая политические партии. Сфор-

Ñòàòüè 13, 14

75

мулирована правовая позиция, согласно которой любой правовой акт, носящий общеобязательный характер и затрагивающий права, свободы и обязанности человека, должен вступать в силу не ранее чем после опуб- ликования или доведения до всеобщего сведения иным способом. В отношении имущества КПСС и КП РСФСР сделаны следующие выводы. Будучи составной частью КПСС, КП РСФСР не могла помимо КПСС стать самостоятельным собственником имущества. Имущество КПСС и КП РСФСР, числившееся на их балансах, содержало в своем составе объекты, могущие принадлежать различным собственникам, в том числе государству. Точное определение субъекта права собственности на тот или иной объект, находившийся в управлении органов и учреждений КПСС, было затруднено вследствие огосударствления основной массы национального богатства. Отсюда сделан вывод, что неопределенность субъектов права собственности на имущество, находившееся в управлении КПСС и КП РСФСР, не позволяла однозначно признать их его собствен- никами. Сформулирован важный принцип охраны и защиты права собствен- ности, в соответствии с которым объявление государственной собствен- ностью имущества, которое в государственной собственности не находи- лось, не может входить в компетенцию исполнительной власти, если она не уполномочена на это законом. Антиконституционность деятельности руководящих структур КПСС и КП РСФСР исключала возможность их восстановления в прежнем виде. Члены КП РФ были вправе создать лишь новые руководящие структуры в полном соответствии с требованиями Конституции и законов РФ, на рав- ных началах с другими партиями. Само по себе членство в антиконститу- ционной партии не может служить основанием для какой-либо юридиче- ской ответственности гражданина.

Статья 14

(1) Перерегистрация религиозных организаций не может проводиться вопреки условиям, которые в силу пункта 1 статьи 9 и пункта 5 статьи 11 Федерального за- кона «О свободе совести и о религиозных объединениях» необходимы и достаточ- ны для учреждения и регистрации религиозных организаций. Из этих норм следует, что для перерегистрации религиозных организаций, учрежденных до вступления в силу данного Федерального закона, а также местных религиозных организаций, входящих в структуру централизованной религиозной организации, не требуется документ, подтверждающий их существование на соответствующей территории не менее 15 лет; на такие религиозные организации не распространяется требо- вание о ежегодной перерегистрации до наступления указанного 15-летнего срока; они не могут быть ограничены в правоспособности на основании абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 (см.: Постановление от 23 ноября 1999 года № 16-П).

76

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

(2) Конституционный принцип светского государства и отделения ре- лигиозных объединений от государства означает, что государство, его органы

и должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправле-

ния, то есть органы публичной (политической) власти, не вправе вмешиваться в

законную деятельность религиозных объединений, возлагать на них выполнение функций органов государственной власти и местного самоуправления, а религиоз- ные объединения в свою очередь не вправе вмешиваться в дела государства, уча- ствовать в формировании и выполнять функции органов государственной власти

и местного самоуправления, участвовать в деятельности политических партий и

политических движений, оказывать им материальную или иную помощь, а также участвовать в выборах. Таким образом, в РФ как демократическом и светском го- сударстве религиозное объединение не может подменять политическую партию, оно надпартийно и неполитично. Принцип светского государства в понимании, сложившемся в странах с моно- конфессиональным и мононациональным устройством общества и с развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма (что позволяло, в частности, допустить в некоторых странах политические партии, основанные на идеологии христианской демократии, поскольку понятие «христианский» в данном случае вы- ходит далеко за конфессиональные рамки и обозначает принадлежность к европей- ской системе ценностей и культуре), не может быть автоматически применен к РФ. В многонациональной и многоконфессиональной России такие понятия, как «хри- стианский», «православный», «мусульманский», «русский», «татарский» и т. п., ассоциируются в общественном сознании скорее с конкретными конфессиями и от- дельными нациями, чем с общей системой ценностей российского народа в целом. Поэтому конституционный принцип демократического и светского государства применительно к конкретно-историческим реалиям, сложившимся в РФ, не допу- скает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности; такой запрет соответствует аутентичному смыслу статей 13 и 14 Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 19 (части 1 и 2), 28 и 29 и является надлежащейконкретизациейсодержащихсявнихположений(см.:Постановление от 15 декабря 2004 года № 18-П).

Статья 15

(1) Постановление от 29 июня 2004 года № 13-П по делу о провер- ке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса (Собрание законода- тельства Российской Федерации. 2004. № 27. Ст. 2804)

Правовые категории в Постановлении: положение УПК РФ в си- стеме федерального законодательства, регулирующего уголовно-процес- суальные отношения; состязательность и равноправие сторон в уголовном судопроизводстве; презумпция невиновности; право каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом; право

Ñòàòüè 14, 15

77

на судебную защиту; свидетельский иммунитет; неприкосновенность члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы. Заявители: группа депутатов Государственной Думы (в порядке пунк- та «а» части 2 статьи 125 Конституции РФ). Предмет рассмотрения: отдельные положения статей 7, 15, 234 и 450 УПК РФ. Позиция заявителей: положения частей первой и второй статьи 7 УПК РФ не соответствуют статье 76 (часть 3) Конституции РФ. Положе- ния части второй статьи 15 УПК РФ не отвечают требованиям статьи 2 Конституции РФ. Положения частей шестой и восьмой статьи 234 УПК РФ не согласуются со статьями 45, 46 (часть 1) и 55 Конституции РФ. Поло- жения статьи 450 УПК РФ противоречат статье 98 Конституции РФ. Итоговый вывод решения: части первая и вторая статьи 7 УПК РФ о приоритете его норм перед иными законами не противоречат Конститу- ции РФ, поскольку содержащиеся в них положения – по своему конститу- ционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирова- ния – не подразумевают разрешение возможных коллизий между данным Кодексом и какими бы то ни было федеральными конституционными зако- нами и распространяются лишь на случаи, когда положения иных феде- ральных законов, непосредственно регулирующие порядок производства по уголовным делам, противоречат УПК РФ. Если в ходе производства по уголовному делу будет установлено несоответствие между федеральным конституционным законом и УПК РФ, применению – согласно статьям 15 (часть 4) и 76 (часть 3) Конституции РФ – подлежит именно федеральный конституционный закон или международный договор Российской Феде- рации, как обладающие большей юридической силой по отношению к обычному федеральному закону. Часть вторая статьи 15 УПК РФ, закрепляющая, что суд не является органом уголовного преследования, не противоречит Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм уголовно-процессуального законодательства содержащиеся в ней поло- жения, как не предполагающие ограничение действия конституционного принципа состязательности, не освобождают должностных лиц государ- ственных органов – участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения от выполнения при расследовании преступлений и судебном разбирательстве уголовных дел конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе от незаконного и не- обоснованного обвинения, осуждения, иного ограничения прав и свобод. Часть шестая статьи 234 УПК РФ не соответствует Конституции РФ, ее статьям 45 (часть 2), 46 (часть 1) и 49 (часть 2), в той мере, в какой содержащейся в ней нормой исключается возможность удовлетворения судом ходатайства стороны защиты о вызове свидетеля для установления алиби подсудимого, если оно не заявлялось в ходе предварительного рас-

78

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

следования и не было отклонено дознавателем, следователем, прокуро- ром. Часть восьмая статьи 234 УПК РФ не противоречит Конституции РФ, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу во взаимосвязи с иными нормами УПК РФ она не исключает возможность допроса лиц, обладающих свидетельским иммунитетом, об обстоятельствах производ- ства следственных действий или изъятия и приобщения к уголовному делу документов при условии их согласия на это. Статья 450 УПК РФ и находящаяся с ней во взаимосвязи статья 107 УПК РФ не противоречат Конституции РФ, поскольку по своему кон- ституционно-правовому смыслу в нормативном единстве со статьей 108 УПК РФ они предполагают применение в отношении членов Совета Феде- рации и депутатов Государственной Думы меры пресечения в виде домаш- него ареста по судебному решению и с согласия соответственно Совета Федерации или Государственной Думы. Мотивы решения. Положения частей первой и второй статьи 7 УПК РФ – по своему конституционно-правовому смыслу в системе норм – не затрагивают определенную Конституцией РФ иерархию нормативных актов в правовой системе РФ и не предполагают распространение приоритета УПК РФ на разрешение возможных коллизий между ним и ка- кими бы то ни было федеральными конституционными законами, а также между ним и международными договорами РФ. Требование о приоритете УПК РФ в установлении порядка уголовного судопроизводства корреспондирует максимально кодифицированному со- стоянию уголовного права, обеспечивая наиболее адекватную процессу- альную форму его реализации как права материального. При этом законо- датель исходил из особой роли, которую выполняет в правовой системе РФ кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комп- лексное нормативное регулирование тех или иных отношений. Следова- тельно, федеральный законодатель – в целях реализации конституцион- ных принципов правового государства, равенства и единого режима за- конности, обеспечения государственной защиты прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовной юстиции, – кодифицируя нормы, регули- рующие производство по уголовным делам, вправе установить приоритет УПК РФ перед иными федеральными законами в регулировании уголов- но-процессуальных отношений. Вместе с тем приоритет УПК РФ перед другими обычными федеральными законами не является безусловным, а ограничен рамками специального предмета регулирования, которым яв- ляется порядок производства по уголовным делам на территории РФ. Другими федеральными законами не должно осуществляться регулиро- вание именно уголовно-процессуальных по своей правовой природе от- ношений.

Ñòàòüÿ 15

79

(2) Избирательный закон, изменивший правила подсчета голосов при повтор- ном голосовании в ходе уже начавшихся выборов, является актом, затрагиваю- щим права, свободы и обязанности граждан, и должен, согласно части 3 статьи 15 Конституции РФ, применяться только с момента его официального опублико- вания для всеобщего сведения, а не со дня подписания (см.: Постановление от 10 июля 1995 года № 9-П).

(3) Международный пакт о гражданских и политических правах, исхо- дя из приоритета прав человека, подчеркивает, что цель исправления судебных ошибок служит основанием для пересмотра окончательных решений судов, «если какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказы- вает наличие судебной ошибки». Данная международно-правовая норма в силу статьи 15 (часть 4) Конституции РФ, являясь составной частью правовой системы России, имеет приоритет перед внутренним законодательством по вопросам за- щиты прав и свобод, нарушенных в результате судебных ошибок (см.: Поста- новление от 2 февраля 1997 года № 4-П).

(4) Возможность опубликования отдельных судебных решений или извлече- ний из них не является достаточной гарантией для реализации статьи 15 Конститу- ции РФ. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов не могут поэтому признаваться адекватным средством для лишения нормативных актов, названных в статье 125 Конституции РФ, юридической силы в связи с их неконституцион- ностью. Прекращение действия любых нормативных положений, затрагивающих пра- ва, свободы и обязанности граждан, невозможно без официального опублико- вания для всеобщего сведения судебных решений, аннулирующих такие нормы (см.: Постановление от 16 июня 1998 года № 19-П).

(5) Оспариваемое положение должно рассматриваться и применяться в не- противоречивом нормативном единстве с требованиями Конвенции о защите прав человека и основных свобод, согласно которой потерпевшей стороне при- суждается справедливая компенсация за вред, причиненный нарушением права на справедливое правосудие. Иное расходилось бы с его действительным конститу- ционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, и привело бы вопреки требованиям статьи 15 (часть 4) Конституции РФ и воле федерально- го законодателя, ратифицировавшего Конвенцию, к блокированию ее действия на территории РФ (см.: Постановление от 25 января 2001 года № 1-П).

(6) Необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защи- ты Конституции РФ, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории РФ, что требует от органов государственной власти субъек- тов РФ соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, выте- кает непосредственно из закрепленных Конституцией РФ основ конституционного строя РФ как демократического федеративного правового государства, обязанно- го обеспечивать признание, соблюдение и защиту прав и свобод, единство статуса личности на всей территории РФ, а также защиту других конституционных ценно-

80

Ãëàâà 1. Îñíîâû êîíñòèòóöèîííîãî ñòðîÿ

стей, таких как суверенитет и государственная целостность РФ, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий меж- ду РФ и ее субъектами, единство экономического пространства, обеспечение обо- роны страны и безопасности государства (см.: Постановление от 4 апреля 2002 года № 8-П).

ÃËÀÂÀ 2 ПРАВА И СВОБОДЫ ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА

Статья 17

(1) Право свободного выбора места жительства не носит абсолютного харак- тера и подлежит правовому регулированию с учетом того, что его осуществление может привести к нарушению прав и свобод других лиц (что недопустимо в силу статьи 17 (часть 3) Конституции РФ), вследствие чего реализация названного пра- ва может сопровождаться введением обоснованных ограничений в соответствии с основаниями и порядком, установленными статьями 55 (часть 3) и 56 Консти- туции РФ (см.: Постановление от 4 апреля 1996 года № 9-П).

(2) Конституционные обязанности выплачивать вознаграждение за труд и пла- тить законно установленные налоги и сборы не должны противопоставляться друг

другу, так как установление жесткого приоритета для одной из них означает не- возможность реализации и, следовательно, умаление равно защищаемых прав и законных интересов тех или других групп граждан (см.: Постановление от

23 декабря 1997 года № 21-П).

(3) Несмотря на ясно выраженное федеральным законодателем намерение создать льготный правовой режим гражданам-вкладчикам, основные законы ры- ночной экономики и имманентные им правовые принципы регулирования, выте- кающие из смысла и духа Конституции РФ, не позволяют ему установить такой

порядок заключения мирового соглашения при реструктуризации кредитной ор- ганизации, при котором за счет сокращения выплат другим кредиторам граждане- вкладчики получали бы причитающиеся им вклады в полном объеме. Иное про- тиворечило бы закрепленному в статье 17 (часть 3) Конституции РФ принципу, в соответствии с которым осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (см.: Постановление от

22 июля 2002 года № 14-П).

(4) Используемые в нормативных правовых актах, затрагивающих права и сво- боды человека и гражданина, понятия должны иметь определенное юридическое содержание, так как неопределенность юридического содержания может при- вести при применении этих актов к нарушению конституционных прав граждан (см.: Постановление от 12 февраля 1993 года № 3-П).

Статья 18

Исходя из конституционного принципа соразмерности (пропорционально- сти), обусловленного природой Российской Федерации как правового государства (статьи 1 (часть 1), 55 (часть 3) Конституции РФ), суды должны находить адекват-

82

Ãëàâà 2. Ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà

ные формы и способы защиты пассивного и активного избирательного права и не могут, признавая незаконным отказ в регистрации лица кандидатом, ограничивать- ся одной только констатацией нарушения избирательных прав. Иное не согласует- ся также с требованием статьи 18 Конституции РФ об обеспечении правосудием непосредственного действия прав и свобод (см.: Постановление от 15 января

2002 года № 1-П).

Статья 19

(1) Равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем. Однако это не должно приводить к огра- ничению прав и свобод, в отношении которых, согласно Конституции РФ, такое ограничение недопустимо. Различия в фактическом положении лиц, которые должны быть арестованы или уже подвергнуты предварительному заключению, не могут влиять на решение вопроса об их праве требовать и обязанности суда проверить законность постановления об аресте. Ограничение круга лиц, имею- щих право на судебное обжалование, лишь теми, кто содержится под стражей, противоречит статье 19 Конституции РФ (см.: Постановление от 3 мая

1995 года № 4-П).

(2) Фактическое введение Жилищным кодексом не предусмотренного уголов- ным законодательством дополнительного наказания в виде лишения жилплощади приводит к дискриминации в жилищных правах отдельных категорий граждан по признаку наличия у них судимости и в силу этого нарушает гарантируемый го- сударством принцип равенства прав и свобод человека и гражданина (см.: По- становление от 23 июня 1995 года № 8-П).

(3) Принцип равенства граждан, закрепленный в статье 19 Конституции РФ, определяет равный правовой статус граждан при осуществлении ими любых

прав, в том числе предусмотренного статьей 32 Конституции РФ права избирать

и быть избранными в органы государственной власти (см.: Постановление от 10 июля 1995 года № 9-П).

(4) Судейская неприкосновенность является определенным исключением из принципа равенства всех перед законом и судом и по своему содержанию вы-

ходит за пределы личной неприкосновенности. Это обусловлено тем, что общество

и государство, предъявляя к судье и его профессиональной деятельности высокие требования, вправе и обязаны обеспечить ему дополнительные гарантии надле- жащего осуществления деятельности по отправлению правосудия (см.: Поста- новление от 7 марта 1996 года № 6-П).

(5) Субъекты РФ при установлении налогов должны исходить в том числе из принципа равенства, требующего учета фактической способности к уплате налога исходя из правовых принципов справедливости и соразмерности, и принципа соразмерного конституционно значимым целям ограничения прав и свобод (см.:

Ñòàòüè 18, 19

83

(6) Государство гарантирует всем равенство в правах и свободах, в том числе независимо от места жительства. Следовательно, установление для лиц, состояв- ших в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства не соответствует Конституции РФ. Все состоявшие в гражданстве РФ по рождению, независимо от времени их воз- вращения в РФ, должны пользоваться равными правами, включая равное право на гражданство (см.: Постановление от 16 мая 1996 года № 12-П).

(7) В сфере налоговых отношений принцип равного налогового бремени означает, что не допускается установление дополнительных, а также повышенных по ставкам налогов в зависимости от формы собственности, организационно-пра- вовой формы предпринимательской деятельности, местонахождения налогопла- тельщика и иных носящих дискриминационный характер оснований (см.: Поста- новление от 21 марта 1997 года № 5-П).

(8) Конституционные права и свободы гарантируются гражданину независимо от места жительства, включая наличие или отсутствие у него жилого помещения для постоянного или временного проживания. Порядок выдачи заграничного пас- порта лишь по месту жительства выступает в качестве дискриминирующего при- знака, явно противоречащего статье 19 (части 1 и 2) Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина, в том числе незави- симо от места жительства, а тем более от наличия или отсутствия регистрации по месту жительства или пребывания. Для всех российских граждан гарантируется и равенство при осуществлении ими права на выезд из страны (см.: Поста- новление от 15 января 1998 года № 2-П).

(9) Установление дополнительно к Конституции РФ в качестве условий приоб- ретения гражданином пассивного избирательного права требований, связанных с достижением определенного возраста и продолжительностью проживания на тер- ритории субъекта РФ, ограничивает права и свободы человека и гражданина, противоречит статье 55 (часть 3) Конституции РФ и в силу этого не согласуется с конституционным принципом равенства прав граждан на всей террито- рии РФ (статья 6 (часть 2), статья 19 (часть 2) Конституции РФ) (см.: Поста- новление от 27 апреля 1998 года № 12-П).

(10) В силу требований части 1 статьи 19 Конституции РФ законодатель не мог за одно и то же деяние устанавливать неравные виды ответственности (санкции) для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной за- коном форме они осуществляют предпринимательскую деятельность, а также в зависимости от того, каким органам предоставлено право применения этой меры ответственности (см.: Постановление от 12 мая 1998 года № 14-П).

(11) Возможность произвольного толкования норм о выплате пенсий гражда- нам, выезжающим на постоянное жительство за пределы РФ, и их применения привела к фактическому установлению необоснованных и несправедливых раз- личий в праве на получение трудовых пенсий между пенсионерами, проживаю- щими на территории России, и пенсионерами, постоянно проживающими за ее

84

Ãëàâà 2. Ïðàâà è ñâîáîäû ÷åëîâåêà è ãðàæäàíèíà

пределами, а также между проживающими за границей пенсионерами, выехав- шими из России в разное время – до 1 июля 1993 года и после этой даты. Уста- новленные правовые различия, обусловленные исключительно местом постоян- ного жительства пенсионеров и датой их выезда за границу, нарушают положения статьи 19 Конституции (см.: Постановление от 15 июня 1998 года № 18-П).

(12) Право на рассмотрение дела судом с участием присяжных заседателей в случаях, предусмотренных статьей 20 (часть 2) Конституции РФ с учетом статьи 19 (часть 1), должно быть обеспечено н