El Diseño Institucional Municipal

el diseo institucional municipal
1980
2004
Y SUS IMPLICANCIAS PARA LAS ZONAS RURALES
P AULA M UOZ C HIRINOS
EL DISEO INSTITUCIONAL MUNICIPAL 1980-2004 Y SUS IMPLICANCIAS PARA LAS ZONAS RURALES Paula Muoz Chirinos 2005 Asociacin Servicios Educativos Rurales R.U.C 20112868951 Jr. Pezet y Monel 1870, Lince Lima 14, Per Telfonos: 471-1734 / 472-7950 postmast@ser.org.pe Correccin de estilo: Manuel Fernndez Snchez Diseo de cartula y diagramacin: Maye Len Impresin: Forma e Imagen S.A. Depsito legal: 2005-3981
NDICE
Presentacin introduccin resumen CAPTULO I Las etapas del diseo institucional municipal 1. Subrayando el rol poltico: la municipalidad como gobierno local 1.1 La guerra interna 2. 3. La municipalidad durante el fujimorismo Las municipalidades en el actual proceso de descentralizacin: de las limitaciones vigentes 3.1 Sin controles internos: ms alcaldistas que nunca 3.2 El (des)ordenamiento territorial 3.3 Las municipalidades ubicadas en zonas rurales CAPTULO II La ausencia de un modelo de gobierno local CAPTULO III Consideraciones finales REferencias bibliogrficas
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ysusimplicanciasparalaszonasrurales
presentacin
Los ltimos aos en el Per, asistimos a un proceso de regionalizacin que es anunciado como irreversible, ms por la buena voluntad de quienes creen en l y buscan no repetir la frustrada experiencia de finales de los ochenta, que por lo que la realidad cotidiana y poltica del pas y la regin andina nos muestra. Este proceso al que se ha llamado como la reforma descentralista ha producido, desde un Congreso bastante cuestionado, un conjunto importante de leyes a partir de las cuales se pretende cambiar la realidad, para as cumplir el viejo sueo descentralista que atraves todo el siglo pasado. Este tipo de iniciativa que busca transformar radicalmente la realidad a partir de un conjunto de leyes que crean nuevas instituciones y disuelven lo existente, es una caracterstica de la poltica peruana desde hace muchos aos, tanto en gobiernos democrticos como en dictaduras. La permanente vocacin fundacional de las elites polticas peruanas expresa una vocacin mesinica as como un desconocimiento de que para transformar una realidad, no es necesario inventarla cada cierto tiempo.
eldiseointitucionalmunicipal1980-2004
De otro lado, otra caracterstica de nuestra legislacin es que se desarrolla bajo el falso supuesto, de que el Per es una realidad culturalmente homognea y urbana, donde los ciudadanos son plenamente concientes de sus derechos y responsabilidades y donde existen funcionarios pblicos que siguen a pie juntillas una racionalidad burocrtica. Pero a la vez, se asume que fuera del Congreso de la Repblica no existe mayor capacidad para encontrar las formas y los procedimientos que organicen las relaciones entre la sociedad y el Estado. Un caso notable, que expresa lo sealado, es la nueva Ley Orgnica de Municipalidades: una norma reglamentarista, sofisticada y homognea que fue elaborada sin tomar en cuenta el desarrollo que la institucin municipal haba tenido en los ltimos veinte aos, ni la destruccin que produjo el conflicto armado interno en muchas municipalidades. Tampoco se evalu qu era lo que haba funcionado bien como consecuencia de la normatividad anterior, ni del desarrollo legislativo que diversas municipalidades del pas haban realizado. Y mucho menos, los cambios que el rgimen fujimorista haba provocado, a partir de una dinmica donde se entremezclaron el inters por el control poltico, con las propuestas de un grupo de tecncratas que se movan en la agenda de descentralizacin que el Banco Mundial vena promoviendo para Amrica Latina. Este procedimiento fue muy distinto a los cambios legislativos que se dieron en el Congreso entre 1980 y 1985. En efecto, en 1981, se dio una primera norma - que fue modificada tres aos ms tarde con la Ley 23853-, en la cual indudablemente se pusieron en juego los intereses de los partidos polticos de ese entonces, pero mal que bien, recoga sus visiones de lo que deba ser un gobierno local: desde el espacio de participacin popular que propugnaba Izquierda Unida hasta el espacio de gestin moderna del Partido Popular Cristiano.
El estudio El diseo institucional municipal: 1980-2004 y sus implicancias para las zonas rurales, escrito por la sociloga Paula Muoz, es un anlisis exhaustivo y riguroso de las tres grandes reformas municipales de los ltimos veinticinco aos. Es el avance de una investigacin de ms largo aliento sobre los procesos que generan los cambios institucionales, poniendo especial atencin en su impacto en las municipalidades ubicadas en el mbito rural. Esta inquietud nace de la preocupacin que la Asociacin SER tiene sobre los impactos de la reciente reforma descentralista en los gobiernos locales en particular. Como la autora muestra, y resulta paradjico, la nueva Ley Orgnica de Municipalidades es la primera en la historia republicana en dedicar un ttulo especial a las municipalidades de zonas rurales; sin embargo, esto no es sino un reconocimiento simblico debido a que el conjunto de la norma les acaba generando impactos negativos, sobre todo por otorgar mayores responsabilidades a instituciones que son sumamente frgiles por la carencia de autonoma econmica, lo que redunda en su dependencia de las polticas y los gobernantes de turno. Adems, dichas responsabilidades se acrecientan y confunden en el resto del marco que norma la reforma descentralista, que no resolvi la ms pesada herencia de la constitucin fujimorista: la existencia de competencias compartidas. Asimismo, se demuestra cmo la ley termina yendo en contra del proceso mismo de descentralizacin, al promover el mayor desarrollo de las municipalidades de centros poblados, bajo el supuesto errneo que de esta forma se acerca ms a los ciudadanos al gobierno, cuando no se hace otra cosa que promover una mayor fragmentacin del mismo. Es posible, como sealan algunos expertos, salir de la normatividad que homogeniza? La Asociacin SER cree que s, siempre y cuando se sepa y se conozca cul es la realidad sobre la cual se va legislar, y que
exista un modelo claro sobre la naturaleza del gobierno local que queremos para nuestro pas. Lamentablemente esto no ha sido considerado por nuestros legisladores al momento de elaborar la Ley Orgnica de Municipalidades. Frente a ello, creemos que una posibilidad sera dar paso a la elaboracin de una Ley de Bases, que defina competencias y funciones para los diferentes tipos de municipalidades que existen en el pas, a partir de una nueva tipologa que diferencie a las municipalidades metropolitanas, urbanas y rurales, y que permita, sobre reglas claras, la elaboracin de una normatividad y la construccin de una institucionalidad ms acorde con las distintas realidades que existen en nuestro pas. En el marco de la celebracin de los 25 aos de la Asociacin SER, ofrecemos este texto como un aporte y una invitacin a retomar un debate que es fundamental para la vida democrtica de nuestro pas y que debe ser colocado en la agenda de los partidos polticos que aspiran a ser parte del nuevo Congreso a partir de julio del ao prximo.
Javier Torres Seoane Presidente SER
Introduccin
El presente ensayo es un esfuerzo por reconstruir el recorrido de los cambios del diseo institucional de las municipalidades peruanas durante el perodo 1980-2004. Consideramos que es necesario realizar una sntesis del marco institucional (formal) que ha regido y rige el gobierno y la participacin poltica a nivel local, que sirva como referencia para todos aquellos interesados en efectuar estudios sobre poltica en dichos espacios. Estamos convencidos de que los esfuerzos de anlisis sobre la accin poltica deben complementarse con una visin del marco organizativo e institucional en el cual aquella se desarrolla y en relacin al cual los actores definen sus intereses. Es decir, de las reglas de juego formales que establecen los lmites y posibilidades de accin en el mbito poltico local, especialmente para aquellos que asumen la conduccin del gobierno local o aspiran a alcanzarla.
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Por ello, creemos importante distinguir cmo van variando las respuestas a preguntas bsicas como qu le est permitido y qu no a una municipalidad?, cmo se relaciona con otras instancias de gobierno?, cules son sus rganos de gobierno, cmo se conforman y funcionan?, quines y cmo pueden postular para gobernar una municipalidad?, cmo son elegidos?, qu cargos existen y qu funciones deben cumplir las personas que los ocupan?, con qu recursos cuenta una municipalidad?; delimitan posibilidades de actuacin poltica diferentes. De otro lado, este ensayo procura ofrecer una mirada crtica sobre el momento actual y las serias deficiencias en que incurren los cambios normativos realizados. Ello con la finalidad de llamar la atencin sobre la urgencia de realizar una revisin integral del marco normativo de las municipalidades que considere, no slo el anlisis simultneo de las leyes que rigen la descentralizacin y reforma del Estado, sino tambin la experiencia adquirida en esta materia en los ltimos 25 aos. Finalmente, las reflexiones realizadas recogen en buena medida, preocupaciones diversas e ideas que surgieron de discusiones del Programa de Gobiernos Locales y Descentralizacin de la Asociacin SER, por las que estamos sumamente agradecidos.
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RESUMEN
En este trabajo presentaremos cmo han ido variando los elementos centrales del diseo institucional de las municipalidades desde que, con la promulgacin de la carta constitucional de 1979, se sell el acuerdo poltico para iniciar un nuevo proceso de descentralizacin del pas (sentndose los pilares para la constitucin de la municipalidad peruana como rgano de gobierno local) y cmo estos cambios tienen o no consecuencias especiales para las municipalidades ubicadas en las zonas rurales. Durante el perodo de anlisis propuesto (1980 a 2004), podemos distinguir la existencia de tres etapas en el diseo legal de los gobiernos locales, que se diferencian por los captulos constitucionales que sientan sus bases y por los procesos polticos nacionales que, a su vez, sustentan a stos.
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En primer lugar, tenemos el proceso sustentado en la Constitucin Poltica de 1979 para iniciar el trnsito de la dictadura militar a la reinstauracin de la democracia. La democratizacin coincidir con un proceso de descentralizacin, inaugurado con las elecciones directas de gobiernos locales en 1980 y con la reforma de la normativa municipal, y que continuar con el proceso de regionalizacin. En el mbito del diseo institucional municipal, esta etapa se caracteriza porque la Constitucin y la normatividad promulgada sentaron bases slidas para la consideracin de las municipalidades como rganos de gobierno local. En ese sentido, es un modelo poltico de la misin y visin de las municipalidades el que se funda. Consecuentemente, las municipalidades, que hasta entonces haban jugado un rol esencialmente administrativoburocrtico, limitado para la administracin de servicios locales, con autoridades que fueron designadas desde el Ejecutivo (salvo en el breve perodo 1963-69); se constituyeron pronto, sobre todo en las ciudades, en espacios de socializacin poltica, tanto de los ciudadanos como de algunos partidos polticos. En esta primera etapa, sin embargo, muchas municipalidades ubicadas en zonas rurales no contarn con condiciones adecuadas (econmicas y polticas) para desplegar sus potencialidades en tanto directores del desarrollo y rganos de gobierno local. La segunda etapa est marcada por la progresiva constitucin de un rgimen autoritario luego del golpe de Estado dado por Alberto Fujimori en 1992, en el que el gobierno quebrant en reiteradas oportunidades la Constitucin Poltica que l mismo haba promulgado (en 1993). De este modo, y a pesar de que la nueva carta reconoca al Per como un Estado de gobierno unitario que se ejerca de forma descentralizada; en la prctica, en los noventa, se produjo un proceso de recentralizacin estatal en el que los gobiernos regionales electos fueron suprimidos, el Ejecutivo asumi gran poder (con la concentracin de recursos y funciones en el mega Ministerio de la Presidencia) y se coopt pragmticamente a varios gobiernos locales. Efectivamente, aunque
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la nueva Constitucin reconoci la autonoma poltica de estos ltimos y la poblacin sigui eligiendo a sus autoridades locales de forma casi ininterrumpida1, en los hechos, los gobiernos locales estuvieron subordinados al gobierno central, siendo recurrentes las interferencias de este ltimo en asuntos de competencia municipal. Con respecto al diseo municipal, el principal cambio introducido por la Constitucin de 1993 a las reglas de juego hasta entonces vigentes fue la eliminacin de la distincin entre competencias de los niveles municipales y, con ello, de la preeminencia que mantenan las municipalidades provinciales con relacin a las distritales. Adicionalmente, otros elementos institucionales que cambian en esta etapa estn relacionados con incentivos especficos y restricciones para la participacin de candidatos en los procesos electorales municipales. Por el efecto demostrado, sobre todo a nivel distrital, destaca como incentivo la mayor disposicin de recursos gracias al incremento de la recaudacin y a la nueva distribucin de las transferencias con fines compensatorios. Este cambio ser fundamental para las municipalidades de zonas ms pobres, fundamentalmente las ubicadas en zonas rurales, pues les garantizar condiciones materiales de partida bsicas para el ejercicio de las funciones de gobierno local. Finalmente, la tercera etapa empieza con la transicin democrtica luego de la cada del rgimen fujimorista, en la que existi un acuerdo mnimo entre todos los actores polticos por impulsar un nuevo proceso de descentralizacin entendido fundamentalmente como uno de regionalizacin con una reforma constitucional. Esto oblig a una modificacin reciente del diseo institucional de las municipalidades para adecuarlo a la legislacin descentralista.
1 El golpe llev a la postergacin de unos meses de las elecciones municipales que se realizaron en enero de 1993.
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Consideramos que este ltimo tramo para normar la nueva etapa del proceso de descentralizacin ha pasado por alto la importante y rica experiencia de ms de 20 aos de eleccin y gestin de gobiernos locales, en los que se produjeron importantes avances normativos para ajustar y corregir los problemas que se encontraban en el camino. Lejos de continuar en esta lnea, en este nuevo proceso de elaboracin normativa (2002-2004) se perdi una buena oportunidad para brindar a las municipalidades peruanas un marco institucional ms adecuado a sus necesidades y a las exigencias que sus diversos contextos sociales, econmicos y geogrficos les plantea para poder gobernar y administrar efectivamente su territorio. Pero no solamente se ha perdido una buena oportunidad para seguir afinando las instituciones municipales de acuerdo con los retos que nuestra heterognea realidad establece, sino que se han introducido elementos perjudiciales que retroceden en comparacin con lo que ya se haba avanzado e incrementan los mrgenes de incertidumbre, contradicciones y ambigedades y posibilitan la multiplicacin de conflictos a nivel local en medio de un contexto de creciente fragmentacin poltica y social.
C APTULO I
LAS ETAPAS DEL DISEO INSTITUCIONAL MUNICIPAL
A continuacin, pasaremos a exponer con mayor detalle las caractersticas principales del diseo institucional municipal de cada perodo y sus consecuencias para las municipalidades ubicadas en las zonas rurales del pas. 1. Subrayando el rol poltico: la municipalidad como gobierno local En 1980 se inicia un proceso general de democratizacin poltica del pas luego de doce aos de dictadura militar, cuyos pilares fueron establecidos por la Constitucin Poltica de 1979 con la consagracin del sufragio universal y de la eleccin directa de los gobiernos locales. Al extenderse el derecho al voto a los analfabetos, se ampla por lo menos legalmente la ciudadana, sobre todo, a los campesinos quechua y
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aymara hablantes de nuestro pas, as como a los peruanos integrantes de distintos grupos tnicos de la amazona. Personas que hasta entonces no haban sido reconocidos como integrantes de la comunidad poltica tuvieron la posibilidad de elegir a sus representantes nacionales y locales. La eleccin popular de las autoridades locales haba sido un viejo punto de agenda de los partidos polticos desde mediados de siglo, en especial de Accin Popular. A pesar de que la Ley de Municipalidades de 1892 dispona la eleccin directa de las autoridades locales, la designacin de las autoridades locales por parte del poder ejecutivo se convirti en la norma despus de 1919. Slo durante el primer gobierno de Fernando Belaunde (1963-1968) se realizaron dos procesos electorales municipales (1963 y 1966), amparados en una ley promulgada para tal propsito2. Durante el Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas (1968-1980), se retom la vieja costumbre del nombramiento a dedo de las autoridades locales por parte del Ejecutivo y se avanz en un acelerado proceso de centralizacin estatal. As, hasta fines de los setenta, las municipalidades fueron, en la prctica, meras administradoras locales de escasos recursos provedos espordicamente por el Estado y recaudados, en parte, con grandes dificultades. Sobre todo en zonas rurales andinas, los cargos municipales fueron parte de los sistemas privatizados de poder local del gamonalismo, siendo monopolizados y rotados entre los notables o reconocidos vecinos de la jurisdiccin normalmente de origen mestizo. Por ello, el reconocimiento expreso de la Constitucin de 1979 del derecho a elegir a las autoridades locales constituy un paso fundamental para la democratizacin del pas. En su discurso de asuncin presidencial de julio de 1980, Fernando Belaunde anuncia la convocatoria a elecciones para noviembre del mismo ao. En verdad, la lucha poltica por la descentralizacin (entendida como la gradual expansin del papel de los gobiernos locales en el sis2 Ley 14669, Ley de Elecciones Municipales del 24 de setiembre de 1963.
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tema poltico en su totalidad) fue una tendencia comn a toda Amrica Latina en los aos ochenta que coincidi con los progresivos procesos de desmilitarizacin (Nickson 2003). Adems del considerable aumento de la autonoma poltica, este fenmeno de municipalizacin implic importantes reformas normativas y un significativo fortalecimiento de las finanzas locales en varios pases de la regin. En el caso peruano, este punto de encuentro en torno a la voluntad poltica por descentralizar el pas como una de las rutas de la democratizacin se hizo evidente en la redaccin de la Constitucin de 1979. En trminos generales, los partidos polticos representados en la Asamblea Constituyente especialmente el Partido Popular Cristiano (PPC) buscaron plasmar en la nueva carta un modelo poltico de las municipalidades concebidas como rganos de gobierno planificadores del desarrollo urbano. En buena cuenta, esto constituy una reaccin a la experiencia autoritaria y centralizadora del gobierno militar; pues, a pesar de la retrica de la participacin plena, el gobierno militar no dio ninguna importancia a los gobiernos locales y el proceso de desmunicipalizacin fue acelerado (Nickson 1995: 238). Expresando este pacto poltico pro descentralista, la Constitucin de 1979 consagr un captulo dedicado a los gobiernos locales y a la descentralizacin bastante ms amplio y consistente que el existente en la Constitucin de 1933. En primer lugar, la nueva carta constitucional reconoci, sin atenuantes, a los Concejos Municipales como rganos de gobierno local con autonoma administrativa y econmica en los asuntos de su competencia, que tambin determin3. Hasta entonces, las muni3 Artculo 254 Las Municipalidades son competentes para: 1. Acordar su rgimen de organizacin interior. 2. Votar su presupuesto. 3. Administrar sus bienes y rentas. 4. Crear, modificar o suprimir sus contribuciones, arbitrios y derechos. 5. Regular el transporte colectivo, la circulacin y el trnsito. 6. Organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos locales. 7. Contratar con otras entidades pblicas o privadas, preferentemente locales, la atencin de los servicios que no administran directamente. 8. Planificar el desarrollo de sus circunscripciones y ejecutar los planes correspondientes. 9. Las dems atribuciones inherentes a su funcin, de acuerdo a ley.
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cipalidades haban jugado un rol esencialmente administrativo-burocrtico4, en tanto rganos desconcentrados del Estado en el territorio nacional (Zas Fris 1998). Adems, la Constitucin Poltica de 1979 distingui entre municipalidades provinciales, distritales y las establecidas de acuerdo a ley5, identificando competencias especficas para las municipalidades de nivel provincial6 y un rgimen especial para la Capital de la Repblica. Reconoci tambin a los extranjeros residentes por ms de dos aos continuos el derecho a elegir y ser elegidos y estableci el principio de representacin de las minoras para la conformacin de los Concejos7. Finalmente, la Constitucin de 1979 tambin dio un paso muy importante en trminos de contribucin a la democratizacin desde lo local, al incluir un artculo referido a la participacin vecinal; en l se estableca que las municipalidades deban promover, apoyar y reglamentar la participacin de los vecinos en el desarrollo comunal (Artculo 256). De cierta forma, esta medida trat de responder a la creciente movilizacin social de fines de los setenta, con organizaciones vecinales que reclamaban una mayor participacin en los asuntos pblicos locales. Durante la dcada de los ochenta, la agenda de la participacin popular en los gobiernos locales ir siendo asumida y convertida en estandarte por la Izquierda Unida.
4 5 6 Segn la Ley de Municipalidades de 1892, hasta entonces vigente, los Concejos Municipales ejercan la Administracin Municipal de la Repblica. Ver lo establecido por la Ley Orgnica de Elecciones. Artculo 255 Las municipalidades provinciales tienen a su cargo, adems de los servicios pblicos locales, lo siguiente: 1. Zonificacin y urbanismo. 2. Cooperacin con la educacin primaria y vigilancia de su normal funcionamiento de acuerdo con los artculos 24 y 30. 3. Cultura, recreacin y deportes. 4. Turismo y conservacin de monumentos arqueolgicos e histricos, en coordinacin con el rgano regional. 5. Cementerios. 6. Los dems servicios cuya ejecucin no est reservada a otros rganos pblicos y que tienden a satisfacer necesidades colectivas de carcter local. La Constitucin estableca que esto se aplicara a los Concejos con cinco o ms regidores; pero, en la prctica, la medida era aplicable a todos, pues el Concejo ms pequeo estaba formado, segn la Ley 14669, por cinco regidores.
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En lo que respecta al rgimen electoral del gobierno municipal, durante el perodo 1980-1993 estuvo vigente la Ley de Elecciones Municipales (LEM) 14669 del 24 de setiembre de 1963. La ley dispona la eleccin semi-directa del alcalde elemento vigente hasta la actualidad. Mediante una votacin por listas cerradas y bloqueadas, resulta elegido alcalde el candidato que ocupa el primer lugar de la lista que obtiene la ms alta votacin. Por otro lado, el nmero de concejales o regidores que componan los Concejos Municipales eran definidos, de antemano, por esta ley segn el tipo de jurisdiccin territorial de que se tratase y el tamao poblacional de la misma8 y, como estableca la Constitucin, se contemplaba la representacin de las minoras en el concejo, aplicndose para ello la cifra repartidora o mtodo de DHondt. Las listas de candidatos participantes en la contienda podan corresponder a un partido poltico, alianza de partidos o lista independiente. Para inscribirse, las listas independientes deban presentar una relacin de adherentes de 5,000 en la capital de la Repblica; de 500 en las capitales de Departamento, de la Provincia Constitucional del Callao y de los Distritos del rea Metropolitana de Lima; y de 200 en las capitales de Provincia que no fueran departamento. Los candidatos inde-
Segn el Artculo 22 de la Ley 16152 de mayo de 1966 que modifica diversos artculos de la Ley 14250 (Estatuto Electoral): El Concejo Municipal Provincial de la Capital de la Repblica estar constituido por un Alcalde y 39 Concejales; los Concejos Municipales de las capitales de Departamento y de la Provincia Constitucional del Callao, que tengan ms de 100,000 habitantes estarn constituidos por un Alcalde y 19 Concejales; los de las dems Capitales de Departamento y de los Distritos que conforman el rea Metropolitana estarn constituidos por un Alcalde y 14 Concejales; los de las Capitales de Provincia que no sean capitales de Departamento y de los Distritos del rea urbana de las Capitales de Departamento cuya poblacin sea de ms de 25,000 habitantes, estarn constituidos por un Alcalde y 9 Concejales; y los de las dems capitales de Distrito, por un Alcalde y 5 Concejales. Los Concejos Provinciales de las Provincias cuyas capitales tengan ms de 50,000 habitantes estarn constituidos por igual nmero de Concejales que los Concejos Municipales con sede en las Capitales de Departamento. El Jurado Nacional de Elecciones a base de los datos actualizados del Censo Nacional de Poblacin, determinar qu Concejos Provinciales se encuentran comprendidos en los casos a que se refieren los prrafos anteriores.
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pendientes para los Concejos Distritales y de los Concejos Municipales Provinciales del Departamento de Madre de Dios estaban exceptuados de este requisito. La iniciativa de reforma legal municipal en este perodo parti del Ejecutivo que, sobre la base de las reglas marco establecidas por la Constitucin de 1979 y la LEM 14669, promulg el Decreto 051 del 16 de marzo de 1981, reemplazando a la Ley de Municipalidades de 1892, hasta entonces vigente. Siguiendo la ruta inaugurada con la Constitucin de 1979, el Decreto Legislativo 051, Ley Orgnica de Municipalidades (LOM) 051, destac la naturaleza poltica de la misin de las municipalidades en tanto rganos de gobierno local. As, estableca como fines de las municipalidades asegurar la representacin poltica de los vecinos y promover y conducir el desarrollo socio-econmico de su circunscripcin9. Hasta entonces la LOM de 1892 haba considerado a la municipalidad como un ente meramente administrativo, que deba Reglamentar, administrar e inspeccionar los servicios de las poblaciones de su jurisdiccin (Artculo 77). Por ello, resaltaba esta nueva visin sobre la misin de las municipalidades, sustantiva y cualitativamente diferente. En este mismo sentido, la LOM 051 retom la definicin de Municipio que haba sido incluida en la Ley de Municipalidades N 22250 decreto ley del 28 de julio de 1978 que nunca entr en vigencia10, distinguindola del concepto de Municipalidad. Segn la LOM 051, el Municipio es una comunidad de personas vinculadas por relacin de vecindad, dentro de los lmites de un territorio y con capacidad
9 Subrayado nuestro. 10 Dictada durante el gobierno militar, para su puesta en vigencia deba promulgarse una nueva ley electoral municipal que nunca se dict.
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para constituir un gobierno local; mientras que la Municipalidad es el rgano de gobierno local emanado de la voluntad popular, es decir, el alcalde y los regidores son los mandatarios de una comunidad poltica de ciudadanos. Resulta evidente la intencionalidad poltica tras esta distincin de proponer una visin inclusiva para este rgano de gobierno. Con respecto a la organizacin interna de las municipalidades, la LOM desarrolla lo establecido por la Constitucin de 1979, distinguiendo entre la funcin ejecutiva de la Alcalda, a cargo de un alcalde, y el Concejo Municipal, compuesto por el alcalde y los regidores, que tena a su cargo una funcin normativa. Sin embargo, si bien esta ley reconoca atribuciones especficas para la alcalda11, no haca lo mismo en el caso de los regidores. Como en la mayora de los pases latinoamericanos, el poder del alcalde termin siendo muy superior al del concejo, existiendo una subvaloracin implcita hacia el rol del concejal en el quehacer municipal (Nickson 2003: 19). Segn la LOM 051, corresponda a los concejos municipales formular la poltica de desarrollo local y establecer el rgimen econmico, financiero y de gestin (Artculo 49)12. Las sesiones del concejo seran convocadas por el alcalde o a solicitud de la mitad de los integrantes del concejo. De otro lado, el qurum establecido para las sesiones y para adoptar acuerdos vlidos lo constituan la mitad ms uno de los inte11 Entre las principales atribuciones y responsabilidades del alcalde establecidas en la LOM 051 vale destacar las siguientes: presidir y convocar las sesiones del concejo municipal, promulgar ordenanzas, ejecutar los acuerdos del concejo municipal y cumplir y hacer cumplir las ordenanzas municipales, ejecutar los planes de desarrollo local, dirigir y administrar los servicios pblicos locales y los bienes y rentas, controlar la recaudacin de los ingresos municipales y autorizar los egresos, proponer al concejo municipal los proyectos de ordenanzas y acuerdos, dictar decretos y resoluciones, someter a la aprobacin del concejo municipal el proyecto de Presupuesto Municipal para el ao siguiente, la Memoria sobre la marcha de la administracin municipal y la Cuenta General del ejercicio econmico fenecido, y tramitar y someter al concejo municipal, en su caso, las iniciativas que le formulen los vecinos (Artculo 54). 12 Subrayado nuestro.
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grantes del concejo municipal (Artculo 51). Segn lo establecido por la LOM, el concejo municipal deba tambin constituir comisiones internas de trabajo integradas por los regidores en reas bsicas en los servicios y de gestin municipal, con la finalidad de efectuar estudios, formular propuestas y reglamentar los servicios respectivos (Artculo 52). Un dato adicional de inters sobre la LOM 051 es que estableca que slo los alcaldes provinciales tenan derecho a recibir una remuneracin fija, mientas que los alcaldes distritales y regidores reciban dietas (Artculo 36). Tanto el monto de la remuneracin de los alcaldes provinciales, como el de las dietas deban ser fijados de acuerdo a ley. Sin embargo, como esta ley de remuneraciones no se promulg, los montos eran definidos por el Ejecutivo. A puertas de las elecciones municipales de 1983, se introdujo un cambio importante en la ley electoral municipal sobre la manera en que los Concejos Municipales eran formados. Esta disposicin Ley 23671 del 9 de setiembre de 198313 busc garantizar que el alcalde electo contara con mayora en el Concejo, instaurando para ello un premio de mayora para el caso de que en los resultados electorales ninguna lista obtuviese una mayora absoluta de los votos vlidos. Se estableci que en dicho caso se asignara a la lista que obtuviese la mayora relativa, la mitad ms uno de los cargos de regidores y que la cifra repartidora se aplicara solamente para asignar los cargos de regidores restantes a partir del nmero dos de las otras listas que hubiesen obtenido ms del 5% de los votos vlidos. Se pas as de un sistema electoral municipal de representacin proporcional puro a uno mixto. Ms adelante, a partir de una evaluacin sobre el funcionamiento de la LOM 051, en 1984 el Congreso de la Repblica promulgara una
13 Modificada a su vez por la Ley 23673 del 16 de setiembre de 1983.
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segunda LOM, la Ley 2385314, que ampli y detall algunos puntos establecidos en el Decreto Legislativo 051. En cierta medida, la LOM 23853 modific la definicin y misin de las municipalidades, perdiendo el sello poltico original de la LOM 051. En primer lugar, la LOM 23853 no consider ni incluy la definicin de Municipio como comunidad poltica de nivel local. Por otro lado, su nueva definicin de la misin de las municipalidades diluy el carcter poltico que la LOM 051 reconoca y resaltaba: Artculo 3 - Las Municipalidades representan al vecindario, promueven la adecuada prestacin de los servicios pblicos locales, fomentan el bienestar de los vecinos y el desarrollo integral y armnico de las circunscripciones de su jurisdiccin. No pueden ejercer las funciones de orden poltico que la Constitucin y las leyes reservan para otros rganos del Estado, ni asumir representacin distinta de la que le corresponde a la administracin de las actividades locales. Esta definicin no resalta, como la anterior, el carcter poltico de la representacin de los vecinos. De otro lado, establece que la municipalidad, en lugar de promover y conducir15 el desarrollo de su jurisdiccin, debe limitarse a fomentar16 el mismo. No obstante, la LOM 23853 introdujo otros elementos importantes no considerados en la LOM 051, relacionados con el funcionamiento del Concejo y rol de los regidores, que ayudaran a contrapesar
14 Del 8 de junio de 1984. 15 Guiar o dirigir a un objetivo o a una situacin. Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, vigsima segunda edicin, 2001. El trmino expresa un claro componente poltico, de gobierno. 16 Excitar, promover, impulsar o proteger algo. Real Academia Espaola, Diccionario de la Lengua Espaola, vigsima segunda edicin, 2001.
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el excesivo poder del alcalde. Por un lado, hizo explcitas las funciones fiscalizadoras del Concejo (Artculo 16), de fundamental importancia para el balance de poder interno. Aadi tambin la posibilidad de que el Concejo desempee funciones administrativas, medida que sera revertida con una ley posterior17. Tal vez ms relevante, la LOM 23853 estableci por primera vez las atribuciones de los regidores18. Por otro lado, la LOM 23853 hizo precisiones importantes sobre algunos otros puntos conflictivos relacionados con el funcionamiento del Concejo. Por ejemplo, estableci expresamente que todas sus sesiones seran pblicas y que los debates y acuerdos deban constar en un acta autorizada por el Alcalde y el Secretario (Artculo 39); elementos importantes para una transparencia mnima en el gobierno. Asimismo, la ley precis que el qurum para la instalacin y el funcionamiento del Concejo se constituira con la presencia de ms de la mitad de los miembros hbiles, es decir, sin contar a los enfermos y ausentes que gocen de licencia concedida por el Concejo Municipal y a los suspendidos en el ejercicio de sus funciones (Artculo 40). En relacin con los acuerdos de Concejo, estableci que stos se adoptaran con el voto conforme de ms de la mitad de los miembros asistentes y que el alcalde votara slo en calidad de dirimente (Artculo 41). Al igual que la LOM 051, la LOM 23853 reconoce a las municipalidades provinciales, las distritales y las creadas de acuerdo a ley o municipalidades de centros poblados menores19. Las municipalidades de centros poblados menores eran aquellas municipalidades creadas por el Concejo Provincial conforme con los requisitos exigidos en la LOM en pueblos,
17 Ley N 26483, de 1995. 18 Proponer proyectos de ordenanzas, edictos y acuerdos; desempear las funciones ejecutivas que les encomiende el Concejo; ejercitar funcin de fiscalizacin y vigilancia de los actos de la administracin municipal; e, integrar las comisiones permanentes o especiales de Regidores que determine el Reglamento Interno (Artculo 37). 19 Denominadas municipalidades delegadas en la LOM 23853, con la Ley 23854 -modificatoria de la LOM 23853- fueron llamadas nuevamente municipalidades de centros poblados menores, tal como lo haca la LOM 051.
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caseros, comunidades campesinas y nativas con ms de 500 personas, con comprobada necesidad de servicios locales, cuyo territorio no estuviese comprendido dentro de los lmites de la capital del distrito de la provincia Cercado o en el ncleo central de su distrito, y demostraran tener medios econmicos suficientes para organizar y sostener los servicios municipales esenciales. La mayora de sus habitantes mayores de edad deban formular el pedido al Concejo Provincial que, con previo conocimiento del Concejo Distrital donde se ubicara la poblacin solicitante, aprobara la creacin de la nueva municipalidad. Segn la LOM 23853, estos Concejos de Municipalidades de Centros Poblados Menores estaran integrados por un Alcalde y cinco Regidores, elegidos por el Concejo Provincial de las ternas que propusiera para cada cargo el Concejo Distrital respectivo (Artculo 20). En cuanto a los recursos, la LOM 23853 estableca que estas municipalidades recaudaran sus propias rentas y que el total recaudado en el distrito se redistribuira entre las municipalidades de centros poblados menores, en proporcin a los servicios pblicos delegados y de acuerdo con el procedimiento establecido por la Asamblea Distrital de Alcaldes de Municipalidades de Centros Poblados Menores. Quedaba entonces claro el carcter subordinado de estas municipalidades, que cumplan funciones de desconcentracin de servicios municipales en el mbito rural y no eran consideradas rganos de gobierno local. Adicionalmente, como la LOM 051, la nueva ley reconoca a los concejos distritales la atribucin para crear Agencias Municipales en aquellos centros poblados que, por la demanda de servicios, el nmero de habitantes o la distancia, requirieran la desconcentracin de los servicios municipales (Artculo 34). La figura de los Agentes Municipales, tambin considerada, era una vieja institucin establecida en la Ley de Municipalidades de 1892. Pero, yendo ms all, la LOM 23853 especific que en las comunidades campesinas la autoridad comunal designada
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conforme con sus usos y costumbres cumplira las funciones de Agente Municipal, constituyendo el nico caso en que el Alcalde no estaba facultado a designar o cesar en su cargo a Agentes Municipales (Artculo 34). La LOM 23853 tambin hizo algunas precisiones y cambios en torno a lo establecido por la LOM 051 sobre la participacin vecinal y para asegurar el derecho de informacin de los ciudadanos20. Este marco legal desarroll la oportunidad abierta por la Constitucin de 1979 y, si bien fue considerado por algunos limitado, fue la base sobre la cual se ensayaron diversos procesos de gestin participativa desde los gobiernos locales, sobre todo de aquellos dirigidos por la Izquierda Unida. Si bien desde 1980 se fueron transfiriendo a las municipalidades nuevos impuestos y recursos21, la reforma tributaria municipal de 1985 fue clave en el proceso de municipalizacin emprendido con la reforma legal. Como respuesta a las demandas de representantes de los nuevos gobiernos locales electos agrupados en la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE)22, en dicho ao fueron asignadas nuevas fuentes de ingresos a las municipalidades (fuentes propias como transferencias desde el nivel nacional). Entre las ms importantes estuvieron el Impuesto de Promocin Municipal (sobre tasa del 2% al Impuesto General a las Ventas), impuestos y tasas por propaganda comercial, loteras, casinos y salones de juego, y por propiedad automotriz, incluyendo aviones. Asimismo, y tal vez ms importante, en dicho ao se formaliz el cambio en el modelo de transferencias del gobierno nacional al local, de uno discrecional a uno de ingresos compartidos o coparticipaciones, cuya modalidad de distribucin y montos ya no
20 Ver artculos 79, 80, 81, 82 y 83 de la LOM 23853. 21 Como, por ejemplo, la ampliacin de la base tributaria del impuesto del valor al patrimonio predial a los predios comerciales y la devolucin de la responsabilidad de recaudacin y beneficio del mismo de las municipalidades provinciales a las distritales (Ley 23552 de 1982). 22 Creada en 1981.
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dependera de la coyuntura poltica del gobierno central sino que sera ms transparente, basada en la definicin de bases a distribuir y en las frmulas de distribucin (Alvarado 1994: 29). Hasta entonces, las transferencias haban sido vistas ms como un gesto de buena voluntad del gobierno central que como un derecho de los gobiernos locales. El sistema para asignar las transferencias entre las municipalidades estaba basado en el patronazgo poltico, antes que en la evaluacin de la necesidad relativa de las mismas (Nickson 1995: 243). A partir de 1986, con el otorgamiento de las nuevas fuentes de ingresos propios, se observara una mejora en la participacin de los gobiernos locales en la recaudacin, que se incrementa de 1.6%, entre 1981-1985, a 3.8%, entre 1986-1988. (Alvarado 1994:29). Por otro lado, y tomando como base el ao 1988, las transferencias del gobierno central a los gobiernos locales crecieron de US$ 3 millones en 1968 y US$ 8 millones en 1977 a US$ 49 millones en 1986. Posteriormente, en 1987, se observara un descenso que, se estima, continu hasta 1990, para observar una lenta recuperacin hacia 1992 (Ibid.: 57). La profunda crisis inflacionaria que vivi el pas desde fines de los aos ochenta afectara tambin las capacidades de recaudacin de los gobiernos locales y del nacional y, con ello, de los montos a transferir. Si bien este nuevo sistema de coparticipaciones increment los ingresos municipales significativamente, no corrigi del todo las inequidades horizontales observadas entre municipalidades. En la distribucin de los fondos procedentes del Impuesto de Promocin Municipal, el ms significativo en las transferencias, se estableci que la provincia de Lima recibira el 30% de lo recaudado. Del 70% restante, el 30% se distribuira entre las municipalidades distritales de Lima y el 70% entre las del resto del pas, utilizando una frmula que tenda a favorecer a las
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zonas con alta densidad poblacional23 (Alvarado 1994: 38). As, la distribucin de este modelo de coparticipaciones beneficiaba, sobre todo, a las municipalidades de reas urbanas consolidadas, especialmente a aquellas ubicadas en Lima Metropolitana. Hasta entonces las municipalidades provinciales y distritales de Lima y Callao absorban tpicamente ms de la mitad del total transferido a los gobiernos locales. La elevada proporcin del gasto municipal concentrado en Lima da cuenta de esta inequidad:
Monto del Presupuesto Ejecutado (Gasto Total24) de las Municipalidades Provinciales y Distritales de Lima y Callao y el resto del pas (En miles de soles corrientes y en %)
Ao
Lima-Callao
Resto del pas
Total gasto ejecutado
1981 1982 1983
35327,356 52085,676 101518,978
61 57 54
22735,275 39512,425 86484,181
39 43 46
100 100 100
Tomado de DE Althaus 1986. Fuente: Direccin Ejecutiva de Contabilidad
Por otro lado, este enorme desequilibrio a nivel departamental se observaba tambin por el lado de los ingresos.
23 La frmula consideraba las siguientes las siguientes variables y pesos: a) poblacin (0.70), b) rea en km2 (0.15), c) si es capital de provincia (0.10), d) si tiene ms de 100 mil habitantes (0.05). Como vemos, por lo menos las variables a, c y d redistribuyen a zonas con alta densidad poblacional. 24 Incluye gasto corriente y de capital.
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Per 1980: Distribucin de ingresos municipales por departamento

(Millones de soles de 1992)
Ingresos Propios Departamento Ingresos Totales Tributarios No Transferencias Tributarios
Amazonas Ancash Apurmac Arequipa Ayacucho Cajamarca Cusco Huancavelica Hunuco Ica Junn La Libertad Lambayeque Lima y Callao Loreto Madre de Dios Moquegua Pasco Piura Puno San Martn Tacna Tumbes Ucayali Total
1,00 1,72 0,03 5,34 0,06 0,10 1,08 0,03 0,19 1,68 0,64 2,19 1,46 292,79 1,59 1,49 0,03 6,45 0,57 0,03 0,48 0,29 0,45 317,90
0 0,32 0,01 1 0,01 0,02 0,2 0,01 0,04 0,32 0,12 0,41 0,27 54,75 0,3 0 0,28 0,01 1,21 0,11 0,01 0,09 0,05 0,08 59,45
0 0,91 0,02 2,84 0,03 0,05 0,57 0,02 0,1 0,89 0,34 1,16 0,78 155,47 0,84 0 0,79 0,02 3,43 0,3 0,02 0,25 0,15 0,24 168,8
0 0,48 0,01 1,5 0,02 0,03 0,3 0,01 0,05 0,47 0,18 0,62 0,41 82,27 0,45 0 0,42 0,01 1,81 0,016 0,01 0,13 0,08 0,13 89,33
Fuente: Araoz y Urrunaga 1996: 107-108.
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En esta tabla de ingresos construida sobre la base de millones de soles de 1992, algunos departamentos, como Amazonas y Madre de Dios, observaban ingresos totales tan insignificantes que no aparecen consignados. En contraste, el nico departamento cuyos gobiernos locales contaron en 1980 con ingresos propios que alcanzaron para cubrir los gastos totales fue Lima (Ibid: 106). A pesar de ello, fue el departamento que ms transferencias recibi dicho ao. Estas disparidades horizontales seguiran reproducindose despus de la reforma tributaria, aunque con una intensidad menos pronunciada. La concentracin de recursos era replicada tambin dentro de cada provincia: el distrito cercado, capital de la provincia donde se ubica la sede del concejo municipal, absorba el grueso de la transferencia y la distribucin interna de los fondos quedaba a discrecin del concejo provincial. La imprecisin legal sobre los poderes fiscales de cada nivel de gobierno local incrementaba la centralizacin de recursos hacia las municipalidades provinciales (Nickson 1995: 244-245). Sin reglas claras, cada alcalde distrital deba negociar por separado con el alcalde provincial la transferencia de fondos para su municipalidad, negociaciones en las que el clientelismo y favoritismo poltico no eran ajenos. En este sistema, las ms perjudicadas terminaban siendo, por lo comn, las municipalidades con menos capacidad de negociacin, como las municipalidades distritales ubicadas en zonas rurales. As, el centralismo observado a nivel nacional era normalmente replicado a nivel provincial, con una notable concentracin de recursos en las municipalidades provinciales. Adicionalmente, en 1986, el gobierno empezara tambin a transferir, a las municipalidades provinciales que lo solicitasen, las partidas correspondientes del Fondo del Vaso de Leche para la implementacin de dicho programa. En 1985, el Programa Municipal Alimentario del Vaso de Leche, creado por el gobierno de Izquierda Unida del
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Concejo Metropolitano de Lima en 1984, haba sido reconocido por el Congreso como un programa de nivel nacional con la promulgacin de la Ley 2405925, que cre el Programa de Vaso de Leche en todos los municipios provinciales del pas26. Cabe recordar tambin que desde 1988 se inici con retraso la conformacin de niveles de gobierno intermedio con la regionalizacin, elemento considerado necesario por mucho como el verdadero paso para la efectiva descentralizacin del pas y que fue tambin plasmado en la Constitucin de 1979. En 1989 se elegiran las primeras Asambleas Regionales. En realidad, durante todo el gobierno aprista, el debate sobre la descentralizacin privilegiara el seguimiento y fortalecimiento de estas nuevas instancias de gobierno. 1.1 La guerra interna A pesar de las limitaciones que pudieron darse en el proceso de diseo institucional y su puesta en prctica, podemos afirmar que este primer perodo sent bases slidas para la constitucin de las municipalidades como rganos de gobierno local. Como ya hemos mencionado, fue, sobre todo, en las ciudades donde las municipalidades se constituyeron pronto en espacios de socializacin poltica, tanto de los ciudadanos como de algunos partidos polticos. Particularmente, destaca lo acontecido con Izquierda Unida, para quien el gobierno local signific la primera experiencia y responsabilidad de gobierno y, por tanto, un importante aprendizaje, dada la radicalidad de los discursos de algunos de los grupos que la componan27.
25 Publicada el 6 de enero de 1985. 26 Este programa estaba destinado a las madres gestantes y en perodo de lactancia y a lo nios entre 0 y 6 aos de edad inscritos como beneficiarios, quienes recibiran 250 centmetros cbicos de leche diarios o un alimento equivalente. 27 Para mayores detalles ver el captulo sobre partidos de izquierda en el Tomo III del Informe Final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin.
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Lamentablemente, estos procesos de democratizacin y descentralizacin, comunes a toda Amrica Latina, coincidieron tambin en el Per con el inicio de las acciones armadas del Partido Comunista del Per - Sendero Luminoso (PCP-SL) en 1980, que desataron el conflicto armado ms sangriento de nuestra historia republicana. Segn las proyecciones realizadas por la Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR), se ha estimados que el nmero ms probable de los peruanos muertos y desaparecidos a causa del conflicto es de 69,280 personas. Como lo ha establecido la CVR, si de por s la guerra interna afect de manera diferenciada a los peruanos en el tiempo y espacio, los ms perjudicados fueron los pobladores que vivan en los mrgenes de la sociedad: aquellos grupos menos integrados a los centros de poder econmico y poltico de la sociedad peruana (CVR 2003:163). En ese sentido, Ayacucho fue el departamento que concentr la mayor cantidad de muertos y desaparecidos reportados a la CVR28, ms del 40% (Ibid: 164). Junto con Ayacucho, en los departamentos de Junn, Hunuco, Huancavelica, Apurmac y San Martn, la CVR registr cerca del 85% de las vctimas reportadas. Como es sabido, la exclusin social y la pobreza en el Per tienen un rostro rural y campesino. Por ello, es en esas zonas y categoras sociales donde se concentr la mayor cantidad de vctimas, no slo a escala nacional, como ya se mostr, sino tambin dentro de los mismos departamentos ms afectados por la violencia. La proporcin de muertos y desaparecidos en zonas rurales es casi tres veces mayor que la proporcin de personas que vivan en esas zonas segn el censo de 1993. De otro lado, el porcentaje de muertos y desaparecidos reportados a la CVR que trabajaban en actividades agropecuarias es casi el doble que el porcentaje de la PEA nacional ocupada en ese sector en 1993 (Ibid: 166). Segn estas cifras aterradoras, ms del 75% de los muertos y desaparecidos reportados a la CVR tenan como idioma materno al quechua u otras lenguas nativas.
28 Reportes de 23,969 peruanos muertos o desaparecidos.
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Pero no slo la vida e integridad fsica de las personas que pertenecan a este sector de la poblacin fueron afectadas. El proceso de violencia poltica perturb tambin, y durante muchos aos, el libre ejercicio de los derechos polticos bsicos de estos ciudadanos, as como el desarrollo de la institucin municipal rural de las zonas ms golpeadas. La guerra interna afect especialmente el desarrollo de los procesos electorales en muchas de las zonas rurales de los departamentos referidos, ya que fue parte de la estrategia del PCP-SL sabotear los mismos. As, en varios distritos y provincias rurales de los departamentos de Ayacucho, Huancavelica y Apurmac con presencia senderista no se llevaron a cabo varios procesos electorales municipales durante la dcada de los ochenta. Por ejemplo, en 1983 no se realizaron elecciones en las provincias de Cangallo, Huanta, La Mar y Vctor Fajardo, y en cinco distritos de la provincia de Huamanga en el departamento de Ayacucho29. En 1989, ao de mayor mortandad de autoridades locales como producto de la guerra30, no se realizaron elecciones en las provincias de Antabamba, Aymaraes, Cotabambas y Grau en Apurmac; Huamanga, Huanta, Huanta Sancos, Pacar del Sara Sara y Parinacochas en Ayacucho; y Churcampa y Huaytar en Huancavelica. A ello deben sumarse los altos porcentajes de ausentismo electoral, votos en blanco y nulos que se observaban en otras zonas. Por ejemplo, en 1983 Ayacucho tuvo, como departamento, 25.21% de participacin electoral y Huancavelica 36.58%. Asimismo, Ayacucho tuvo 35.28% de votos nulos y 15.92% de votos en blanco, mientras que Huancavelica tuvo 25.78% y 14.31% y Apurmac 34.96% y 14.76%, respectivamente.
29 Tampoco se realizan elecciones en 13 distritos de la provincia de Lucanas y en 1 de la provincia de Parinacochas (JNE 1984). Sin embargo, por el radio de extensin del conflicto en ese ao (concentrado en el norte y centro del departamento), es poco probable que en este caso estuviese relacionado. La no realizacin de elecciones se podra explicar por otras razones, como que todos estos eran distritos sumamente pequeos, contando varios con menos de 500 electores inscritos. 30 Ver El proceso electoral y la amenaza subversiva, pginas 64-66 del Tomo III del Informe Final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin.
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En 1989, Ayacucho volvera a ser el departamento con mayor voto nulo y en blanco, 43.08% y 30.05%, respectivamente (Tuesta 2001). Los casos de abandono de cargo por parte de las autoridades locales fueron muy comunes en esos aos, como tambin el asesinato de varias de ellas. Las campaas de boicot del PCP-SL incluyeron no slo al asesinato de autoridades electas, sino tambin de candidatos, habiendo sido 1989 el ao de mayor tensin en torno a la campaa electoral municipal. En muchas zonas, esto implic el retorno a una etapa que pareca superada: la del nombramiento a dedo de autoridades y/o juntas interinas, muchas veces por los militares al mando del Comando Poltico Militar (CPM) de la zona. Estos ltimos fueron autorizados en 1985 (Ley 24150) a solicitar el cese, nombramiento o traslado de autoridades, oficializndose las prerrogativas que, de facto, los CPM ostentaban en las zonas en estado de emergencia31. En el plano de socializacin poltica, destacan las secuelas del prolongado perodo de vida cotidiana bajo control militar en muchas zonas rurales: pobladores acostumbrados a ver vulnerados a diario derechos civiles y polticos bsicos, inexistencia de partidos polticos orgnicos a nivel local, prohibicin de realizar reuniones y manifestaciones polticas sin permiso del CPM, altos niveles de desconfianza social, militarizacin de la vida cotidiana, valoracin del orden logrado a costa del autoritarismo y la mano dura, etc. A todo lo referido hasta el momento, se suman las difciles condiciones materiales en las que tuvo que vivir la poblacin campesina en el perodo, luchando por su sobrevivencia en medio de la guerra.
31 Estas prerrogativas seran ampliadas an ms en 1991 con la promulgacin del Decreto Legislativo 749. Entre otras cosas, este decreto reconoca a los CPM facultad para conducir acciones de desarrollo y, por tanto, su derecho a contar con recursos econmicos, financieros, bienes y servicios, y con personal dispuestos por las autoridades polticas, las de organismos pblicos, las de los gobiernos regionales y locales.
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Efectivamente, la guerra impact tambin en los niveles de produccin agropecuaria de muchas zonas, generando situaciones de caresta en diversos perodos. Los desplazamientos forzosos hacia las capitales del distrito o provincia, as como los desplazamientos temporales al campo por seguridad o forzados por el PCP-SL32, generaron graves problemas de seguridad alimentaria y la proliferacin de enfermedades. Los escasos recursos recibidos entonces por las municipalidades ubicadas en zonas rurales, en el modelo que privilegiaba a los centros urbanos, no permitan ayudar a paliar la grave situacin. En realidad, el conflicto implic tambin grandes prdidas en trminos de destruccin de la infraestructura municipal y de archivos. Por ello, un primer elemento a considerar en nuestra argumentacin referente al impacto del diseo institucional municipal en las zonas rurales de la sierra norte, sierra central, sierra sur y valles de ceja de selva es que sus poblaciones no tuvieron, por muchos aos, condiciones polticas y materiales bsicas como para poder desarrollarse y desplegar a las municipalidades como sus rganos de gobierno local y tampoco para realizar aprendizajes democrticos en esos espacios. Ms all del fuerte impacto que tuvo el proceso de violencia poltica en estas zonas rurales, esta situacin se explica tambin por la presencia de un sesgo urbano en la concepcin de las municipalidades, propio de la poca: la legislacin de este perodo trat fundamentalmente de modernizar y adecuar a las municipalidades a las necesidades y urgencias generadas por el acelerado proceso de urbanizacin iniciado desde mediados del siglo XX.
32 Ver Informe Final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin.
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2. La municipalidad durante el fujimorismo En medio de un perodo de crisis extrema, que conjugaba niveles rampantes de violencia poltica y terror sobre todo en las ciudades33 y cifras inflacionarias nunca antes vistas, los primeros aos de la dcada de los noventa presenciaron profundos y acelerados cambios en la organizacin del Estado, la economa, la poltica y la sociedad peruana. En este proceso, un punto de inflexin importante estuvo dado por el golpe de Estado del ingeniero Alberto Fujimori en 1992. El golpe, bien recibido por la mayora de la poblacin, legitim tambin otras medidas que, en un contexto diferente, hubiesen podido ser duramente contestadas. Entre stas se encontraban la supresin de los gobiernos regionales y el inicio de un nuevo proceso de centralizacin estatal, que incluy una profunda reestructuracin del Poder Ejecutivo (Revesz 1998, Zas Fris 2004). Adems de la instauracin de los Consejos Transitorios de Administracin Regional (CTAR) como organismos desconcentrados del gobierno central, en reemplazo de los gobiernos regionales electos, se concentraron casi la totalidad de los organismos que financiaban o ejecutaban inversin en servicios en el Ministerio de la Presidencia, convirtindolo en un sper ministerio, cuyas obras sustentaran en adelante buena parte de la popularidad del gobierno. El poder absoluto adquirido con el golpe permiti a Fujimori continuar con la implementacin de una serie de medidas que venan siendo discutidas desde 1991 por el Congreso de la Repblica, y que conducan hacia la configuracin de un nuevo modelo de desarrollo econmico en el pas. Estas medidas estaban respaldadas por los discursos y propuestas polticas de los organismos multilaterales como el FMI y el
33 Ver el captulo sobre la dcada de los noventa en el Informe Final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin, Tomo III.
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Banco Mundial, y no se restringan a recomendaciones sobre la poltica econmica. En estos aos, una visin sobre la reforma del Estado y la gestin pblica, que priorizaba aspectos de eficiencia, fue asumida en nuestro pas. Estas reformas en el plano poltico y econmico fueron sancionadas por la Constitucin Poltica de 1993. En el proceso, el gobierno de Fujimori fue muy hbil, pues supo conciliar pragmticamente la instauracin de una serie de medidas de desarrollo institucional democrtico, amparadas en la propuesta de reforma institucional de los organismos multilaterales en el marco del Consenso de Washington, con el desarrollo de estrategias para el aprovechamiento poltico electoral de las mismas. Con respecto al mbito municipal, destacan seis cambios importantes dados con la Constitucin de 1993. En primer lugar, con la nueva carta se consagra constitucionalmente el reconocimiento de la autonoma poltica de los gobiernos locales (Artculo191). Paradjicamente, esto ocurre durante el gobierno que ms subordin a los gobiernos locales, vulnerando sus competencias en reiteradas oportunidades. En segundo lugar, destaca un cambio de fundamental importancia. A diferencia de la Constitucin de 1979, la nueva carta no distingui competencias especficas para las municipalidades provinciales ni les otorg preeminencia sobre las distritales. As, si bien an distingue a las municipalidades de rango provincial de las de rango distrital, en la prctica, homogeniza a todas las municipalidades: todas tendrn desde entonces la misma misin y competencias, observndose un alto grado de superposicin institucional en el territorio. Es muy importante, entonces, subrayar que la marca de nacimiento del debilitamiento de las municipalidades provinciales fue dada constitucionalmente y que medidas normativas posteriores solamente han ratificado la direccin asumida.
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En tercer lugar, la Constitucin de 1993 reconoci constitucionalmente la posibilidad de la asociacin entre municipalidades, ya prevista en la LOM 23853. En cuarto lugar, extendi el perodo de mandato de los concejos municipales a cinco aos, estableciendo que esta disposicin entrara en vigencia desde el ao 2002 y que, mientras tanto, se considerara un perodo de tres aos para las autoridades electas en 1995 y uno de cuatro aos para las electas en 1998. Finalmente, destacan dos cambios constitucionales adicionales relacionados con los gobiernos locales que se encuentran en relacin con discursos y paradigmas de intervencin en boga internacionalmente. De un lado, la revocatoria del mandato de autoridades polticas locales, considerada en el artculo 31 de la Constitucin que trata sobre los derechos polticos de los ciudadanos. Este novedoso artculo ser la base para la posterior promulgacin de la Ley 26300, Ley de Derechos de Participacin y Control Ciudadanos de 1994. Lejos de ser resultado de una demanda o movimiento popular, dicho artculo y, en especial, la ley fueron parte de las adecuaciones institucionales que el gobierno de Fujimori, con mayora absoluta en el Congreso, llevaron adelante para mejorar ante la comunidad internacional su imagen despus del golpe y corresponder a los estndares y requerimientos solicitados por banca internacional para nuestra reinsercin econmica. Ya por entonces, el Banco Mundial y otros de estos organismos haban asumido y promovan las bondades de la participacin para la ejecucin de polticas sociales focalizadas. De otro lado, la incorporacin de estos mecanismos de participacin directa encajaba perfectamente con la prdica anti-poltica y anti-partidaria de Fujimori, en medio del colapso del sistema de partidos. A pesar de que muchos de sus mecanismos no han llegado a ser utilizados nunca y otros fueron bloqueados por el mismo gobierno que
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los cre como la iniciativa de referndum , la Ley 26300 ampli las posibilidades de expresin poltica de los ciudadanos, en especial en el mbito local. De todos los mecanismos incorporados en la Ley 26300, el nico que ha logrado captar el inters de la ciudadana de manera sostenida ha sido la revocabilidad del mandato de alcaldes y regidores de los concejos municipales34. De otro lado, la Constitucin de 1993 modifica el artculo 193 referente a los bienes y rentas de las municipalidades y establece las bases para la promulgacin del Decreto Legislativo 776 (DL 776), Ley de Tributacin Municipal del 30 de diciembre de 1993. Tanto el artculo constitucional, como la norma que de l se desprende, buscaron sentar las bases para la racionalizacin del sistema tributario municipal, esfuerzo emprendido dentro del marco de reformas institucionales que acompaaban el cambio de modelo econmico (en este caso la reforma tributaria, que comprendi tambin la reestructuracin de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria, SUNAT). Como seala el DL 776, este esfuerzo por racionalizar el sistema tributario nacional se emprendi con el fin de simplificar la administracin de los tributos que constituyen la renta de los gobiernos locales y de optimizar su recaudacin. El DL 776 elimin varios impuestos municipales hasta entonces vigentes, dejando a las municipalidades nicamente la posibilidad de recaudar seis35. En cuanto a las tasas, tributos cuyo cumplimiento obliga a las municipalidades a la prestacin efectiva de un servicio pblico o administrativo, el DL 776 estableci que las municipalidades podran imponer las siguientes: tasas por servicios pblicos o arbitrios, por servicios administrativos o derechos, por las licencias de funcionamiento, por
34 Hasta la fecha, se han realizado tres procesos de revocatoria de mandato de autoridades locales, en 1997, 2001 y 2004. 35 Estos fueron: Impuesto predial, impuesto de alcabala, impuesto al patrimonio automotriz, impuesto a las apuestas, impuesto a los juegos e impuestos a los espectculos pblicos.
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estacionamiento de vehculos y por otras licencias por la realizacin de actividades sujetas a fiscalizacin o control municipal (Artculo 68). La reforma tributaria municipal emprendida con el DL 776 se realiz tomando en cuenta tambin un criterio de equidad para la distribucin de las transferencias de recursos del gobierno central a las municipalidades. A travs de la creacin del Fondo de Compensacin Municipal (Foncomn) y de los criterios establecidos para su distribucin, se introdujeron caractersticas de compensacin para reducir el desbalance horizontal; es decir, para otorgar ms recursos a las municipalidades menos favorecidas y disminuir las diferencias entre ellas (lvarez 1994: 50). De esta forma, la novedad del 776 no estuvo dada por los impuestos que consider como parte del fondo que ya existan, sino en la determinacin de una nueva forma para su distribucin: se cambiaba la distribucin de los ingresos anteriormente basados en poblacin, que favoreca sobre todo a las municipalidades de zonas urbanas, a uno relacionado con poblacin y pobreza (Ibid: 76). En la prctica, el Fondo se distribuye en dos etapas. En la primera se realiza una distribucin a nivel provincial en todo el territorio, incluyendo Lima y Callao, considerando como variables definitivas para la distribucin la tasa de mortalidad infantil y la poblacin total de cada provincia (Decreto Supremo N 06-94-EF, de enero de 1994). En una segunda etapa, el subtotal en cada provincia se distribuye considerando un 20% para la municipalidad provincial y 80% para las distritales, incluyendo el Cercado. Para la distribucin al interior de las provincias se discrimina entre las provincias de Lima y Callao y el resto de nacionales, en las que la distribucin se efecta de acuerdo a la poblacin, otorgndole una ponderacin de 2 a la poblacin rural y de 1 a la urbana (Alvarado 1994: 77). Como vemos, existi tambin una intencionalidad especfica por transferir menores recursos para las provincias y mayores recursos para
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los distritos, sobre todo los ms pobres (Araoz y Urrunaga 1996: 97). En cuanto a la disposicin de los recursos, el DL 776 y sus modificatorias prescribieron utilizar los recursos recibidos por concepto de Foncomn sobre todo en gasto de capital, en proporciones que fueron variando. Hasta entonces, otras transferencias gubernamentales no incluidas en este Fondo de Compensacin, como el Canon de gas o petrleo o la Renta de Aduanas, eran una fuente importante de recursos pero slo para las municipalidades ubicadas en las zonas gravadas (selva y costa sobre todo), dado que ambas son transferencias de carcter devolutivo, que no se distribuyen en todo el territorio nacional. Cabe precisar, sin embargo, que otro cambio importante en trminos de una redistribucin de recursos de las municipalidades provinciales hacia las distritales se produjo tambin con la promulgacin de la Ley del Presupuesto Pblico para el ao 199436, que estableci que desde febrero de dicho ao el Ministerio de Economa y Finanzas transferira los recursos asignados al Programa de Vaso de Leche directamente a los Concejos Distritales que lo solicitasen, a excepcin de los ubicados en la jurisdiccin de los Concejos Provinciales de Lima y Callao. Hasta entonces, estos recursos eran recibidos por las municipalidades provinciales solicitantes que deban ejecutar el programa en su jurisdiccin por lo que, con frecuencia, en zonas rurales, los recursos no llegaban a los lugares ms necesitados de cada provincia. En realidad, es con esta nueva medida con que el Programa del Vaso de Leche se convierte, realmente, en un programa de extensin nacional. Este cambio ser importante porque, adems, ser el primer precedente en que mediante una ley se determina la obligatoriedad de la participacin de la sociedad civil para el funcionamiento de un programa
36 Ley 26268 del 30 de diciembre de 1993.
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municipal, en este caso de las mujeres organizadas en Comits del Vaso de Leche o Clubes de Madres en zonas rurales (dos representantes de las organizaciones en el Comit de Administracin del programa). Otro aspecto importante a considerar para el perodo lo constituye lo establecido por la Ley 26317 del 27 de mayo de 1994, que modific los artculos 21, 22 y 132 de la LOM 23853, vigente durante todo el perodo. Al tiempo que desde dicho ao se altera la distribucin de recursos transferidos por concepto de Foncomn entre los gobiernos locales, se otorga tambin a los respectivos concejos municipales la facultad de acordar el monto de la remuneracin mensual de su alcalde y las dietas de sus regidores, conforme lo permita el presupuesto y disponibilidad de recursos propios de cada municipalidad y aplicndose los montos que determinan o autorizan las normas sobre remuneraciones para sus respectivos rangos. Recordemos que, hasta entonces, la LOM 23853 estableca que una Ley de Remuneraciones deba fijar los montos respectivos para cada caso (Artculo 21). Como sta no fue nunca promulgada, hasta entonces era el Poder Ejecutivo el que fijaba dichos montos. Esta ampliacin de atribuciones a los concejos municipales debe ser leda en el contexto del proceso de desregulacin de la economa, que se viva fundamentalmente desde 1991. Sin embargo, es claro tambin que esta medida, y las otras, fueron adoptadas en un ao preelectoral con fines polticos para la legitimacin del gobierno. En esta etapa se dict tambin una disposicin especfica para prohibir que los regidores ejercieran cargos establecidos en el Cuadro de Asignacin de Personal, de carrera o de confianza, u ocuparan cargos de miembros de Directorios, Gerente u otro de la misma municipalidad o empresas municipales o de nivel municipal de la jurisdiccin (Artculo 2 de la Ley 26483, del 17 de junio de 1995). Si bien los cambios directos ms significativos que se realizan a la LOM 23853 durante este perodo fueron los tres a los que nos acabamos
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de referir, durante los aos noventa se promulgaron tambin una serie de decretos y leyes que invadieron los mbitos de competencia que la LOM 23853 atribua al gobierno local, evidenciando que la autonoma de las municipalidades exista an solamente en el plano formal. En efecto, la discusin acerca de la autonoma reconocida a los concejos municipales por el ordenamiento jurdico cobr gran importancia a propsito de continuos conflictos de competencia entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, sobre todo con el Concejo de Lima Metropolitana. Leyes dictadas por el Congreso oficialista y promulgadas por el Ejecutivo transfirieron competencias de las municipalidades provinciales hacia las municipalidades distritales, como las referidas a la administracin del Programa del Vaso de Leche (Ley N 26637), la administracin de los parques zonales (Ley N 26664) y la aprobacin de las solicitudes de habilitacin urbana (Ley N 26878). En otros casos, simplemente, se produjo una intervencin directa del gobierno nacional en materias de competencia municipal, generando una yuxtaposicin entre ambos niveles como en el caso del transporte pblico o una centralizacin como ocurri con el caso del saneamiento fsico y legal de los asentamientos humanos y la creacin de la Comisin de Formalizacin de la Propiedad Informal (COFOPRI) (Zas Fris 2004: 136). En general, muchos de los cambios normativos de este perodo desde la promulgacin de la Constitucin de 1993 misma hasta la frmula para la distribucin del Foncomn aprobada, evidenciaron un creciente inters por parte del gobierno para favorecer a las municipalidades distritales con ms recursos y prerrogativas en desmedro de las provinciales, que hasta haca poco contaban con preeminencia sobre las primeras. Lejos de parecer componentes de una propuesta tcnica para un mejor ordenamiento de los regmenes de competencias, estos cam-
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bios respondieron ms bien a intereses polticos del oficialismo, que gobernaba sin una base social orgnica de respaldo y en funcin a una relacin directa clientelista o no entre el Presidente y la poblacin. Especialmente, en estos aos cobr notoriedad el conflicto del oficialismo con los alcaldes de Lima Metropolitana primero Ricardo Belmont (1990-1995) y despus Alberto Andrade (1996-2002) por el peligro que significaba, para el rgimen, el posible surgimiento de un liderazgo alternativo y competitivo al del presidente Fujimori. Por ello, el debilitamiento del rol poltico de la Municipalidad de Lima, a travs de la transferencia de varias de sus competencias a las municipalidades distritales en tradicional conflicto con la misma, puede ser ledo dentro de este contexto poltico-electoral. Como veremos, el conflicto tuvo uno de sus momentos ms lgidos luego del otorgamiento de la frmula de distribucin del Foncomn, que perjudicaba abiertamente a la Municipalidad de Lima. Hacia fines de los noventa, la estrategia del gobierno cambiar con la conformacin de Vamos Vecino, en un claro intento por suplir la falta de soporte partidario orgnico con la articulacin de independientes favorables al rgimen a nivel nacional. Finalmente, otro proceso importante relacionado con los gobiernos locales en esta etapa fue la promulgacin de una nueva ley electoral municipal, Ley 26864 del 14 de octubre de 1997, que introdujo cuatro cambios relevantes a destacar. En primer lugar, la LEM 26864 estableci una cuota de gnero para la conformacin de la lista de candidatos al concejo municipal: la relacin de candidatos deba incluir por lo menos un 25% de hombres o mujeres para poder ser inscrita (Artculo 10). En el marco de una poltica de accin afirmativa, este cambio legal buscaba ampliar la participacin poltica de las mujeres en el sistema poltico. En segundo lugar, la nueva LEM uniformiza los requerimientos para la inscripcin de listas de candidatos de movimientos indepen-
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dientes, indicando que sera preciso que dichos candidatos presenten una relacin de adherentes no menor al 2.5% del total de electores hbiles de la circunscripcin provincial o distrital donde postulen (Artculo 11). En tercer lugar, esta ley ya no define de antemano el nmero de regidores segn el tipo y ubicacin de cada municipalidad. Establece rangos para el nmero de regidores un mnimo de cinco y un mximo de quince e indica que corresponder al Jurado Nacional de Elecciones determinar el nmero exacto de regidores a elegirse en cada Concejo Municipal en proporcin a su poblacin. Excepta al Concejo Provincial de Lima, indicando que continuar teniendo 39 regidores (Artculo 24). La aplicacin de esta medida ocasionara que un gran nmero de municipalidades vieran reducido su nmero de concejales. Un punto importante fue que la LEM 26864 habilit una barrera electoral para la eleccin del alcalde, estableciendo que sera proclamado el ciudadano que ocupe el primer lugar de la lista que obtenga mayor votacin, siempre y cuando sta represente ms del 20% de los votos vlidos. En caso de que ninguna de las listas hubiese alcanzado dicho porcentaje, la LEM consideraba la realizacin de una segunda eleccin en la que participaban las listas que alcanzaron las dos ms altas votaciones (Artculo 23). Sin embargo, la nueva LEM introdujo tambin un elemento altamente distorsionador, producto de un error tcnico, al establecer la forma en que se realizar la asignacin de los cargos de regidores. Se buscaba siempre garantizar que el alcalde contara con una mayora absoluta en el Concejo. No obstante, el procedimiento establecido para la reparticin de los cargos de regidores haca que resultara ms favorecida aquella lista que ganaba la alcalda con una mayora relativa
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(otorgndole la mitad ms uno de los regidores con redondeo al entero superior) que aquella que lo hiciese con mayora absoluta37.
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Sintetizando, nos interesa llamar la atencin sobre las siguientes particularidades del perodo bajo anlisis. En primer lugar, los elementos que modifican el funcionamiento interno de los rganos de gobierno municipales con respecto al perodo anterior son: una prohibicin expresa del ejercicio de funciones ejecutivas por parte de los regidores, la disminucin del nmero de los mismos en algunos concejos y la distorsin en la formacin del Concejo, generada por el error tcnico aludido en la nueva ley electoral. En segundo lugar, otro conjunto de elementos del marco institucional de los gobiernos locales que cambian estn relacionados con incentivos especficos y restricciones para la participacin de candidatos en los procesos electorales municipales. Como incentivos, consideramos tanto la invitacin que supone una mayor disposicin de recursos gracias al incremento de la recaudacin y a la nueva distribucin de las transferencias mayores posibilidades de accin de gobierno, la ampliacin de atribuciones al concejo para la determinacin de la remuneracin del alcalde y dieta de los regidores, as como el establecimiento de cuotas de gnero para la inscripcin en las listas de candidatos en el caso de las mujeres. Como restricciones o precisin de las reglas de juego, la barrera de 20% que se incorpora al sistema electoral municipal para la eleccin del alcalde.
37 La LEM 26864 estableca que el mtodo de la cifra repartidora se aplicaba a partir del nmero dos de las listas, siempre que la ganadora hubiese obtenido mayora absoluta de votos vlidos. En caso de no existir tal mayora se asignaba a la primera mayora relativa la mitad ms uno de los cargos de regidor, redondeando al entero superior y la cifra repartidora se aplicaba para asignar los cargos restantes de regidores entre las dems listas que obtuviesen una votacin no menor a 5% de los votos vlidos. Finalmente, se consideraba que, en caso de realizarse una segunda vuelta, se asignara a la lista ganadora la mitad ms uno de los regidores redondeando al entero superior, y que el resto de los cargos se asignaran por aplicacin de la cifra repartidora entre las dems listas de acuerdo al resultado de la primera eleccin (Artculo 25).
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En tercer lugar, destacan las intromisiones recurrentes del gobierno nacional en los mbitos de competencia municipal, a pesar de que en este perodo se consagra formalmente la autonoma poltica de las municipalidades. Finalmente, es preciso llamar la atencin sobre el vaco legal an mayor en el que se deja la relacin y coordinacin entre las municipalidades provinciales y distritales. Sea con fines polticos o por algn descuido en el diseo tcnico, esto incrementa el margen para el surgimiento de conflictos entre ambos tipos de municipalidades al no distinguirse entre competencias especficas entre rganos de gobierno que comparten responsabilidades en territorios y poblaciones bajo su jurisdiccin. Ms an, plantea una serie de problemas para pensar y dirigir procesos de desarrollo local. Consideramos que varias de las condiciones adversas a las municipalidades ubicadas en zonas andinas, a las que nos referimos en el primer perodo, cambian en esta segunda etapa. En buena medida, ello tiene que ver con el declive de la violencia poltica en la mayor parte del pas, que se mantendr focalizada en algunas zonas rurales de produccin cocalera (selva central y selva ayacuchana)38. No obstante, queremos resaltar el impacto que tuvieron algunas de las reformas normativas del diseo municipal para mejorar las condiciones materiales de partida del ejercicio del gobierno local en las municipalidades ubicadas en zonas rurales, sin que ello signifique que resolvieron el problema. Nos referimos, fundamentalmente, al impacto positivo relativo que tuvo la creacin del Foncomn y el establecimiento de criterios distributivos compensatorios para corregir las enormes y tradicionales inequidades horizontales entre municipalidades.
38 Entre setiembre de 1992 y noviembre de 2000, la CVR identifica el ltimo perodo del conflicto armado interno designado Declive de la accin subversiva, autoritarismo y corrupcin. Para mayores referencias ver el captulo Periodos de la violencia en el Tomo I del Informe Final de la CVR.
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Como constatan Araoz y Urrunaga, las municipalidades ms favorecidas por estos cambios distributivos de las transferencias del gobierno central fueron las ubicadas en zonas ms pobres y rurales del pas: los departamentos ubicados en la zona denominada trapecio andino (Huancavelica, Cuzco, Apurmac, Puno y Ayacucho), que conforma el espacio continuo ms pobre del pas, son en promedio los ms beneficiados con la distribucin impuesta por el FCM [Fondo de Compensacin Municipal]. A excepcin del ltimo departamento mencionado, los 4 primeros han experimentado incrementos en sus ingresos por el FCM notablemente superiores al 100% en trminos reales durante 1994 en relacin con 1993, aumentando con ello de manera significativa su participacin porcentual con respecto al total del FCM. En todo caso, lo ocurrido con Ayacucho tampoco es despreciable, puesto que el incremento de sus ingresos correspondientes estuvo muy cerca del 100%. (Araoz y Urrunaga 1996:147) Los resultados de la redistribucin son muy importantes, tomando en cuenta una perspectiva de equidad y considerando las caractersticas de la base tributaria municipal, esencialmente urbana. Como sostiene Alvarado, La importancia porcentual de los impuestos locales en los ingresos totales vara comparando municipalidades de diferentes tamaos y segn sean, urbanas y rurales. Mientras que en las municipalidades grandes los impuestos representaron 23% entre 1985-1988, en las pequeas representaron cerca de 8% en el mismo perodo. Esta diferencia se acenta si las muestras que se comparan son urbano versus rurales; mientras que en las primeras los ingresos por impuestos representaron el 17% entre 1985-1988, en los rurales los ingresos por estos conceptos slo representaron cerca del 4% en el mismo perodo (Alvarado 1994: 98).
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En general, las transferencias del gobierno central han resultado ser la principal fuente de ingresos para las municipalidades ubicadas en zonas rurales: De acuerdo a las estadsticas presupuestales de las provincias, las transferencias representan el 27% de las municipalidades metropolitanas (sin Lima) que tienen ms de 500 mil habitantes, y va en aumento conforme disminuye el tamao y bsicamente se incrementa la ruralidad de la provincia, llegando a representar hasta el 88% de los ingresos de las municipalidades. En concordancia con los datos de valores per cpita a nivel nacional presentados anteriormente, las transferencias oscilan entre US$ 20.00 y US$ 10.0039. (Alvarado 2003: 39) La relevancia de estos cambios se hace ms evidente si consideramos que, en el quinquenio 1995-2000, las transferencias del gobierno central a las municipalidades crecieron de 17 a 22 dlares per cpita, considerando el Vaso de Leche, y de 13 a 18 dlares per cpita, sin Vaso de Leche; y que, en los ochenta, los montos no sobrepasaban los 2 a 3 dlares per cpita (Ibid: 26). Este incremento se explica por el crecimiento de la recaudacin del Impuesto de Promocin Municipal (sobre tasa del 2% al Impuesto General a las Ventas) debido a la mejora de la recaudacin tributaria40. La promulgacin del DL 776, sin embargo, gener una serie de reacciones adversas y algunos cuestionamientos tcnicos. La mayora provinieron de un sector que fue especialmente perjudicado con l y que observ en el otorgamiento de este dispositivo una clara intencionalidad poltica del
39 Estudio sobre finanzas municipales 1999-2000. 40 Para dicho quinquenio, el Foncomn represent el 65% del total del sistema de transferencias, el Vaso de Leche el 15.85%, el Canon Petrolero 13.80%, el Canon Minero 4.01% y la Renta de Aduanas slo el 1.23% (Ibid: 68).
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gobierno de Fujimori de perjudicar al entonces alcalde de Lima Ricardo Belmont, quien postulara a las elecciones presidenciales de 1995.41 Tanto Alvarado (1994) como Araoz y Urrunaga (1996) coinciden en que, a nivel departamental, la nica zona que result perjudicada con el cambio en la distribucin del Foncomn en 1994, en relacin con 1993, fue Lima42; que hasta entonces concentraban gran cantidad de los recursos. Mientras que todas las municipalidades experimentaron un incremento en sus transferencias, el Concejo Provincial de Lima vio disminuidos sus recursos en un 80% (Alvarado 1994: 121). Segn Araoz y Urrunaga, esto se explica debido a una disposicin transitoria que dict el gobierno, segn la cual la asignacin mnima de recursos para las municipalidades en 1994 sera 135% de lo recibido en 1993 para aquellas que no representaron ms del 2% del Foncomn en 1993. Dado que el Concejo Provincial de Lima represent 4% del Foncomn fue el nico al que, en 1994, no le correspondi asignacin mnima, resultando ser la nica municipalidad perjudicada. Para los autores, esta disposicin transitoria en particular constituye un elemento que contribuy a especular respecto de que uno de los objetivos de la creacin del Foncomn haba sido poltico, en trminos de afectar la gestin del Alcalde de Lima (Ibid: 150). Conociendo la naturaleza autoritaria y desleal que tuvo en muchos otros casos el rgimen fujimorista, no sera raro comprobar que, efectivamente, un criterio poltico se filtr en el diseo de medidas puntuales consideradas en la reforma tributaria municipal. A ello se podra agregar
41 Por ejemplo, ngel Delgado Silva, regidor del Concejo de Lima Metropolitana entre 1981 y 1989, lleg incluso a escribir el libro Decreto Legislativo 776. Atentado a la democracia local, Lima, Carta de Lima/Instituto Sociedad y Desarrollo, 1995. 42 En el perodo 1993-1994, Lima experiment una contraccin en los recursos percibidos superior al 20% en trminos reales alrededor de -10.7% en trminos nominales. (Araoz y Urrunaga 1996: 150).
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que, efectivamente, este cambio fue implementado en un ao pre-electoral y que gener importantes rditos en trminos de la legitimidad del gobierno en amplias zonas del pas beneficiadas con la medida. Buena parte de este dinero se tradujo en resultados concretos y visibles para la poblacin, dada las restricciones para que las transferencias del Foncomn fueran utilizadas en su mayora en gasto de capital y no en gasto corriente. El rol del alcalde buen gestor y constructor de obras es llevado desde los noventa a su mxima expresin dada la disposicin de fondos condicionados para ello. Sin embargo, consideramos que, aunque es necesario atender algunas de las observaciones tcnicas realizadas a la forma en que es distribuido el Foncomn, sobre todo las que recomendaban que el sistema premie la buena gestin y esfuerzos recaudadores de ingresos propios43, no debemos desviar la atencin sobre la importancia real que tuvo el DL 776 en trminos de mejorar las condiciones materiales de la mayora de municipalidades ms pobres del pas. Es necesario reconocer que esta distribucin del Foncomn, aunque no haya resuelto (ni resuelva) por s misma los problemas de las municipalidades ms precarias, gener condiciones materiales ms propicias para las municipalidades ubicadas en zonas rurales; especialmente, las serranas, principales afectadas por la violencia poltica. Como demuestra Alvarado en su anlisis para el ao 2000, las municipalidades de la sierra son las que ms se benefician con el Foncomn, mientras que las de la selva son beneficiadas mayormente con las transferencias por concepto de Canon y las de la costa con las de Renta de Aduanas (Alvarado 2003: 61). La consideracin de criterios de equidad para la distribucin de las transferencias pblicas, que hoy se reclama abiertamente en el marco del nuevo proceso de descentralizacin, puede considerarse una de esas medidas positivas que ejecut el gobierno de Fujimori (al margen de
43 Ver por ejemplo Alvarado 1994; Alvarado 2003 y Araoz y Urrunaga 1996.
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la utilizacin poltica de las mismas) y que, a veces, nos cuesta tanto reconocer. Pero la medida por s sola, sin una regulacin de la relacin de las municipalidades provinciales y distritales, puede haber generado resultados poco deseables como el debilitamiento de la instancia municipal provincial, que consideramos como el mejor nivel dentro del ordenamiento territorial del Estado peruano para la conduccin de procesos de desarrollo local, sobre todo en zonas rurales. Los efectos polticos de esta medida, y de otras que incentivan la participacin, no pueden ser ledos tampoco automtica ni linealmente sin considerar los procesos polticos entonces en curso (autoritarismo, colapso del sistema de partidos, etc.). En contraste con el DL 776, como hemos visto, la mayora de disposiciones legales y regulaciones del marco institucional de los gobiernos locales peruanos en estos dos perodos no incluyeron medidas o incentivos especficos dirigidos a las municipalidades rurales. En realidad, como diversas personas reclaman desde hace aos, el diseo municipal es uniforme y no considera la heterogeneidad de las situaciones en que se encuentran las municipalidades, segn su ubicacin en el territorio, y las caractersticas y necesidades de la poblacin de la jurisdiccin.
3. Las municipalidades en el actual proceso de descentralizacin: de las limitaciones vigentes En 2002 se inicia el ltimo perodo identificado en este proceso de cambio del marco institucional del gobierno local peruano. En trminos generales, en esta etapa se trata de adecuar el marco normativo del gobierno local en funcin del proceso de descentralizacin emprendido con la transicin democrtica. Sobre la base de la Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV sobre Descentralizacin, Ley 27680 de 2002, se han promulga-
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do una serie de normas que desarrollan dicho captulo, destacando en nuestro caso la nueva LOM, Ley 27972 del 27 de mayo de 2003, y la Ley 27734, del 28 de mayo de 2003, ley que modifica diversos artculos de la LEM 26864. Nuestra opinin general es que, a pesar de la buena voluntad de los actores que dirigieron el proceso, se ha desaprovechado una gran oportunidad y no se ha incorporado de manera sistemtica las lecciones aprendidas en ms de 20 aos del gobierno local elegido democrticamente. 3.1 Sin controles internos: ms alcaldistas que nunca Consideramos, en primer lugar, que en este perodo las leyes vigentes introducen elementos puntuales que impactan negativamente en las correlaciones internas de poder del gobierno local, acentuando sus rasgos alcaldistas va el reforzamiento de la discrecionalidad y poder del ejecutivo en relacin con el Concejo. De un lado, el premio de mayora para el alcalde electo contina44, con el agravante de que la Ley 27734 elimin la barrera electoral de un mnimo de 20% para la proclamacin del alcalde, as como la segunda vuelta. Estos cambios son muy riesgosos para la gobernabilidad local, considerando que las mayoras son formadas sin la legitimidad necesaria en trminos del respaldo electoral mnimo que requieren, dada la fragmentacin poltica observada en los ltimos aos. De otro lado, la LOM 27972 introdujo elementos que reafirman e incrementan directamente la preeminencia del alcalde dentro del Concejo y disminuyen capacidades y atribuciones a los regidores. En primer lugar, se recort libertad y margen de maniobra a los regidores para iniciar una labor de fiscalizacin al establecer que una de las atri44 El procedimiento actual establece que a la lista ganadora se le asigne la cifra repartidora o la mitad ms uno de los cargos de regidores, lo que ms la favorezca, redondeando siempre el nmero al entero superior. Y que la cifra repartidora se aplica entre todas las dems listas participantes. No se seala una barrera mnima para la eleccin de regidores como lo haca la ley anterior (Artculo 25, Ley 27734).
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buciones del Concejo Municipal es autorizar y atender los pedidos de informacin de los regidores para efectos de la fiscalizacin (Inciso 22 del Artculo 9, LOM 27972). Dado que el alcalde cuenta siempre con mayora absoluta en el Concejo, las posibilidades para que los regidores de la minora realicen acciones de fiscalizacin han sido sumamente reducidas. En segundo lugar, hasta julio de 2004, se consider una frmula para la adopcin de acuerdos de Concejo que daba al alcalde voto dirimente en caso de empate, aparte de su voto, como miembro del Concejo. Es decir, la LOM someta al Concejo a la supremaca absoluta del alcalde, quien, teniendo ya una mayora absoluta a su favor, contaba, adicionalmente, con doble voto para la adopcin de acuerdos en esta instancia. Esta disposicin claramente perjudicial fue cambiada a propsito de los conflictos que se observaron el ao pasado en los gobiernos locales, particularmente despus de la crisis de Ilave. Finalmente, vale destacar un elemento adicional. Dado que con la Ley 26483 de 1995 se prohibi a los regidores ejercer cargos ejecutivos o administrativos dentro de la municipalidad, en la nueva LOM 27972 se precisa que los regidores estn facultados para desempear las funciones polticas del acalde por delegacin (Artculo 10). Estos cambios que refuerzan la discrecionalidad del alcalde dentro del Concejo Municipal y dificultan la existencia y eficacia de un primer nivel de control interno en las municipalidades, coinciden tambin con un incremento de transferencias de recursos econmicos hacia el nivel local como producto de la descentralizacin. Adems de que la misma ley estableci un incremento progresivo en las transferencias regulares del gobierno central hacia los gobiernos locales (Disposicin Complementaria Sexta, LOM 27972), el incremento en la recaudacin tributaria del IGV (y, por tanto, del impuesto de promocin municipal, de donde se obtiene el Foncomn y por concepto de Canon (sobretodo minero y gasfero), la descentralizacin de una serie de programas
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sociales y de competencias45 municipales (y los recursos para desarrollarlas), a realizarse de forma progresiva, ha incrementado las expectativas de la poblacin y atizado los intereses de posibles candidatos a asumir el gobierno local, especialmente en las zonas ms precarias. Esta gran cantidad de recursos que est llegando46 y llegar a diversas municipalidades, no pueden ser controlados debidamente en primera instancia por los propios concejos locales. Paradjicamente, la nueva legislacin ha decretado tambin la exigencia de que los Concejos realicen una gestin participativa, tratando de inducir, desde arriba, procesos de democratizacin en cuerpos polticos que, por su diseo, no la garantizan, ni a nivel interno. Se introduce as, por ejemplo, la obligatoriedad de los procesos participativos para la definicin de una parte del presupuesto anual de las municipalidades.
Transferencia de Recursos por Aos
(Millones de Nuevos Soles)
Aos
Foncomun
Canon 2/
Vaso de Leche 332 343 356 360 363 9,3
Renta Total de Aduanas 24 23 158 178 190 694,5 2 140 2 336 2 917 3 446 3 643 70,2
2001 2002 2003 2004 2005 1/

Var. acum. 2001-2005
1 370 1 431 1 597 1 794 1 934 41,2
414 539 806 1 114 1 156 179,2
1/ Proyectado segn MMM 2005-2007 y PIA 2005. 2/ Incluye los Canon Minero, Petrolero, Hidroenergtico, Pesquero, Forestal y Gastero. Tomado de mef 2005
45 Ponemos entre comillas el trmino pues existe un debate entre especialistas que considera que las que se van o pueden desconcentrar son funciones. En general, existen crticas sobre las confusiones a las que la misma LOM 27972 ha dejado sobre este punto de las competencias y funciones especficas del nivel local para los tipos de municipalidades considerados, y su relacin con las competencias y funciones de los niveles intermedios y nacional de gobierno. 46 Segn informa el Ministerio de Economa y Finanzas, entre el 2001 y el 2005 las transferencias totales a gobiernos locales y regionales se habran incrementado en 70.2% en trminos nominales. Ver MEF 2005.
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Transferencia de Foncomn: 2001-2005

(Miles de Nuevos Soles)
Foncomun DEPARTAMENTOS 2001 2002 2003 2004 2005
AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CUSCO HUANCAVELICA HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PROV. CONST. DEL CALLAO PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI Total
31 275 73 444 38 495 54 256 53 102 88 526 96 252 48 082 49 404 26 853 74 671 61 258 50 008 225 804 58 588 7 591 8 164 19 490 99 018 22 032 100 742 36 108 14 058 8 958 23 392
36 880 82 700 42 240 60 962 57 984 91 649 97 020 52 368 50 795 28 409 80 096 63 225 49 784 231 866 58 298 7 704 9 380 20 000 98 365 21 626 101 619 39 791 15 774 9 164 23 144
39 967 90 190 46 421 66 669 63 629 102 171 109 436 57 759 56 635 31 558 88 613 70 656 56 476 261 281 66 099 8 589 10 161 22 331 111 613 24 672 114 507 43 685 17 367 10 247 26 322
45 791 91 433 54 341 68 884 67 938 115 503 132 640 67 066 69 364 34 584 102 336 75 774 60 754 268 450 81 091 9 503 10 594 23 203 126 049 24 457 139 530 54 444 19 286 13 398 37 545
49 724 97 429 59 558 74 703 72 928 125 514 145 341 73 176 76 263 37 124 110 743 81 070 66 436 276 743 88 730 10 082 11 290 24 977 137 346 25 422 153 121 59 703 20 081 14 728 41 312
1 369 570 1 430 844 1 597 053 1 793 958 1 933 545
tomado de mef 2005
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TRANSFERENCIA DE RECURSOS POR DEPARTAMENTOS 1/

(Millones de Nuevos Soles)
Dptos.
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Var.%
2004 vs. 2003 2005 vs. 2004
AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO
35,7 86,0 44,9 72,5 61,3 133,0 30,3 115,4
37,0 87,6 45,3 76,2 61,5 138,6 29,2 112,7 56,2 61,8 33,2 92,5 81,4 60,2 336,6 223,9 8,7 19,1 28,4 227,6 132,2 45,5 25,8 37,0 81,8
43,1 118,1 49,7 98,4 66,7 145,9 28,8 114,3 86,9 63,7 37,9 102,9 83,9 60,3 354,3 251,3 9,1 28,5 25,5 224,7 146,4 49,7 32,3 36,7 91,0
47,0 172,9 54,7 112,3 73,0 195,9 168,3 127,6 108,1 70,6 48,2 116,8 100,0 67,2 404,7 266,0 10,1 41,7 30,6 259,5 203,2 54,0 39,5 43,5 101,7
53,2 189,9 64,1 115,6 77,7 323,3 181,4 229,7 121,1 82,8 48,6 133,8 111,6 70,7 410,5 275,2 10,8 55,0 36,5 270,6 219,8 65,1 66,7 45,7 110,5
56,2 192,0 70,1 118,4 83,7 438,0 194,3 313,8 104,6 91,0 49,4 139,6 121,0 77,3 418,2 271,0 11,6 53,6 38,8 276,7 214,0 70,3 83,9 45,0 110,2
13,2 9,8 17,1 3,0 6,4 65,0 7,8 80,0 12,0 17,2 0,7 14,6 11,6 5,2 1,4 3,5 6,9 31,9 19,0 4,3 8,1 20,4 68,9 4,9 8,7 15,5
5,6 1,1 9,3 2,4 7,8 35,5 7,1 36,7 -13,7 9,8 1,7 4,3 8,4 9,4 1,9 -1,5 7,3 -2,4 6,4 2,2 -2,6 8,1 25,8 -1,5 -0,3 8,1
HUANCAVELICA 57,4 HUANUCO ICA JUNIN LA LIBERTAD LAMBAYEQUE LIMA LORETO MADRE DE DIOS MOQUEGUA PASCO PIURA PUNO SAN MARTIN TACNA TUMBES UCAYALI Total 62,6 33,9 92,8 81,0 62,7 342,8 262,1 8,9 12,9 29,3 255,4 128,3 45,1 22,5 43,0 91,8 2 211,4
2 139,8 2 350,2 2 917,3
3 369,7 3 642,8
1/ Incluye Foncomun, los Canon (Minero, Petrolero, Hidroenergtico, Pequero, Forestal y a partir del 2004 Canon Gasfero), Vaso de Leche y Renta de Aduanas. tomado de mef 2005
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Por otro lado, la LOM 27972 tambin se adecua a la normatividad vigente en materia de transparencia y acceso a la informacin pblica. No obstante, el sistema legal, en su conjunto, no ha contemplado una verdadera reforma para que los mecanismos de control institucional horizontal puedan funcionar eficaz y oportunamente, haciendo un seguimiento al cumplimiento de estos dispositivos en el nivel local y sancionando su incumplimiento o casos evidentes de malos manejos administrativos y corrupcin. Las experiencias vividas al amparo de esta nueva legislacin, que busca una gestin participativa y transparente, son mltiples y, en gran medida, dependen de los contextos polticos locales previos y de la voluntad de las autoridades electas por asumir el reto. Mientras que algunos concejos desarrollan experiencias muy interesantes, que incluso van ms all de lo estipulado por la ley, logrando una participacin amplia y novedosos mtodos para garantizar la transparencia, otros se niegan a desarrollar estos procesos o lo hacen por salir del apuro y cumplir con lo estipulado por el MEF. Es preciso observar que, sobre todo desde el ao 2004, se observa la irrupcin de una serie de conflictos en el mbito local iniciados sobre la base de acusaciones reiterativas de malos manejos de recursos, nepotismo y corrupcin presuntamente cometidos por las autoridades locales. Muchos de estos conflictos se desarrollan en zonas rurales y pobres de nuestro territorio. Si bien es cierto que un proceso de reforma, como el de la descentralizacin, traer inevitablemente incertidumbre y, con ella, conflictos, sera bueno considerar una revisin de normas y procedimientos que podran estar facilitando su multiplicacin. 3.2 El (des)ordenamiento territorial Un factor que no ha sido abordado plenamente durante el actual proceso de descentralizacin es el ordenamiento territorial de nivel local. Ms
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all de los cuestionamientos diversos que pueden existir a la forma en que se ha planteado el proceso de regionalizacin, lo cierto es que los propulsores de la reforma olvidaron, o no quisieron enfrentar, el gran reto que supone ordenar el enredo de jurisdicciones y competencias que se da a nivel del gobierno local. En buena medida, no hicieron sino enmaraarlo ms. Por un lado, un tema que no fue afrontado es la dificultad que plantea contar con dos subniveles de gobierno local con las mismas competencias y cuyas relaciones no se encuentran adecuadamente reguladas. Como explicamos antes, desde la aprobacin de la Constitucin de 1993 se dej en un vaco el tema de las relaciones, jerrquicas y no jerrquicas, entre las municipalidades provinciales y distritales. Este sistema dual del nivel municipal es un caso nico en Amrica Latina y desde hace muchos aos propicia la aparicin de conflictos de competencias, especialmente cuando se encuentra en disputa el acceso a fuentes de ingresos. Si bien en la reforma constitucional para sentar las bases del proceso de descentralizacin se estipul que el Tribunal Constitucional sera la instancia que resolvera los conflictos de competencia entre niveles de gobierno, no se hizo nada con respecto al problema heredado: ni se regul la relacin entre municipalidades provinciales y distritales, ni tampoco se elimin alguno de estos tipos de municipalidades. Hoy se evidencia un vaco legal preocupante y un desentendimiento total frente al tema. Lo nico que existen son disposiciones puntuales, irrelevantes frente a la magnitud del problema (como la participacin de los alcaldes distritales en los Concejos de Coordinacin Local Provincial) u otras de carcter tcnico y bastante obvio (como la exigencia que los planes de desarrollo distrital se adecuen al provincial). Mientras tanto, la asignacin de competencias y funciones especficas
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entre los dos tipos de municipalidades no es clara y se observan mltiples superposiciones. Esta confusin se repite al observar la divisin de competencias y funciones con el nuevo nivel regional de gobierno y con el nacional, que empieza a transferir ciertas competencias. Por otro lado, en zonas rurales, se suma una fuente de conflicto adicional: si bien la normatividad municipal vigente incrementa algunas exigencias para la creacin de las municipalidades de centro poblado solicitando por ejemplo un mnimo de 1,000 habitantes en lugar de 500, deja planteada cierta ambigedad sobre cul es el status legal de estas municipalidades y el rol que se les quiere otorgar. De este modo, las normas las definen como municipalidades creadas de acuerdo a ley a las que se delegan funciones; es decir, instancias de desconcentracin de servicios (nuevo Artculo 194 de la Constitucin y Artculo III y Artculo 2 de la LOM 27972). Sin embargo, al mismo tiempo, son consideradas mbitos del nivel local de gobierno y se establece que sus autoridades son elegidas por un perodo de cuatro aos, en elecciones organizadas por el concejo provincial con asistencia tcnica de la ONPE (Artculos 189 de la Constitucin y Artculos 130 y 131 de la LOM 27972, Ley de Elecciones de Autoridades de Municipalidades de Centros Poblados, Ley 28440). ste ltimo, otro elemento de incertidumbre que abre la puerta a que se considere que, como autoridades electas por mandato legal, cuentan con la misma fuente democrtica de legitimidad de cualquier otro rgano de gobierno. A esto se suma tambin que la LOM 27972 establece la obligatoriedad de la entrega de recursos por parte de las municipalidades provinciales y distritales a las municipalidades de centros poblados de su jurisdiccin; tema que ha incrementado las expectativas de su poblacin y autoridades, y est generando conflictos en algunas zonas por la negativa de los concejos distritales y provinciales a ejecutar la medida
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y la ausencia de una adecuada reglamentacin. Un caso evidente fue lo acontecido en Ilave47. La situacin es preocupante dada la intencin manifiesta del Congresista Gustavo Pacheco avalada por miembros del oficialismo, incluyendo al actual Presidente del Consejo de Ministros, Carlos Ferrero, y al propio Presidente de la Repblica, con claros intereses electorales48 de convertir a estas municipalidades de centro poblado en un nivel adicional de gobierno local, con autonoma poltica, econmica y administrativa. Considerando que ya somos uno de los pases de Amrica Latina con mayor nmero de municipalidades, con los serios problemas de coordinacin intergubernamental ya referidos, con graves tendencias de fragmentacin en nuestro sistema poltico y grandes dificultades para realizar acciones de control institucional sobre el uso de los recursos pblicos, es claro que esta propuesta carece de sentido. sta no responde a criterios tcnicos de factibilidad (administrativa y poltica), sino ms bien a intereses polticos por contar con el apoyo poltico de la poblacin de las, por lo menos, 1,86449 de las municipalidades de centros poblados existentes y de otras que busquen su creacin. En sntesis, adems de facilitar el surgimiento de conflictos, el desorden territorial a nivel local aludido y la tendencia a la fragmentacin en l observado, dificultan el desarrollo de una adecuada gestin municipal
47 Ver Pajuelo 2005. 48 Durante 2004, el Congresista Pacheco present un Proyecto de Ley para reformar la Constitucin en este sentido que no fue aprobado. Asimismo, apoy en 2004 y 2005 la organizacin del IV y V Congreso Nacional de Alcaldes de Centros Poblados, respectivamente, impulsando desde all esta agenda. El Congreso de 2004 fue inaugurado por el propio Presidente de la Repblica, quien dijo a los alcaldes presentes que ellos tienen el derecho a exigir su propia autonoma. Una intervencin un poco ms cauta pero tambin favorable a la iniciativa de Pacheco fue realizada por el Premier Ferrero en el V Congreso, realizado en marzo del presente ao. Para un mayor desarrollo de nuestra opinin sobre el tema ver Municipalidades de Centro Poblado: los apetitos polticos y el (des)ordenamiento territorial en www.ser.org.pe . 49 INEI 2003. Estos datos estn probablemente sub representados ya que el registro fue hecho a partir de la informacin proporcionada por las municipalidades distritales y provinciales. Detectamos que, por ejemplo, solamente para la provincia de Carabaya en Puno, el INEI slo considera dos municipalidades de centros poblados, cuando en realidad existen 14, de acuerdo con la informacin proporcionada por la Municipalidad Provincial.
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para la promocin y conduccin del desarrollo local. Resolver este complejo tema significar hacerse preguntas fundamentales como: cul es la escala territorial adecuada para conducir el desarrollo local? y cmo estamos concibiendo el rol de las municipalidades provinciales, distritales y de centro poblado en este proceso?, temas bsicos que, evidentemente, no fueron planteados a la hora de emprender la reforma legislativa. 3.3 Las municipalidades ubicadas en zonas rurales Un ltimo e importante punto a considerar, con respecto a la LOM 27972, es que, a diferencia de las otras leyes orgnicas, se incluy en el debate para la promulgacin de la misma el tema de la especificidad de las municipalidades ubicadas en zonas rurales. Los esfuerzos emprendidos por diversos sectores de la sociedad civil para incidir en la formulacin de esta LOM concluyeron con la inclusin de un captulo dedicado al tema. Sin embargo, y a pesar del mismo, consideramos que el diseo institucional de los gobiernos locales sigue siendo en nuestro pas, bsicamente, homogneo. Efectivamente, afirmamos que la nueva LOM no introduce cambios importantes en funcin de contemplar un diseo menos homogneo que considere las necesidades especficas de municipalidades ubicadas en sectores poblacionales ms precarios y vulnerables como lo son las zonas rurales de la sierra y selva. Si bien la ley reconoce por primera vez esta realidad dedicando un captulo a las municipalidades ubicadas en zonas rurales, las medidas contempladas en el mismo no suponen un cambio significativo con respecto a lo regulado en la ley anterior. En otras palabras, creemos que puede considerarse un reconocimiento simblico, pero no un cambio con consecuencias concretas para la organizacin y funcionamiento de estas municipalidades. En general, la LOM 27972 sube las vallas a todas las municipalidades, en trminos de los requisitos y nuevas tareas administrativas
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a cumplir. Por ejemplo, demanda a las municipalidades cumplir con la presentacin de planes de diverso tipo. As, los planes de desarrollo raramente implementados como ejes orientadores del desarrollo en la prctica han terminado desplazando y reemplazando a las polticas de desarrollo local a las que se refera la LOM 051 originalmente. En un contexto en el que, adems de los requisitos administrativos, la nueva legislacin plantea retos bastante exigentes a los gobiernos locales para que desarrollen una gestin participativa y transparente, realmente, debemos reconocer que, hoy, ser alcalde o regidor implica un reto mucho ms grande que hace algunos aos. Y, sin embargo, en la nueva LOM no se reconoce como s lo hizo la Ley de Bases de la Descentralizacin una gradualidad para cumplir con estos requisitos en funcin de las posibilidades materiales y capacidades de gestin de las municipalidades. La capacidad instalada en las municipalidades ms pobres y pequeas, en trminos de recursos humanos, no es an suficiente para cumplir con las competencias y funciones bsicas del gobierno local, debido a la escasa formacin tcnica de los mismos y las autoridades. Como es de esperar, estas carencias se expresan, a menudo, en el desarrollo de una gestin municipal deficitaria. Las municipalidades ubicadas en zonas rurales son todava instituciones frgiles y dbiles, cuyos funcionarios violan la ley a veces sin saberlo, dada la complejidad de procedimientos. Lamentablemente, a ms de dos aos de iniciado el proceso de descentralizacin, no existe an un soporte institucional del Estado que propicie el desarrollo de capacidades institucionales de las municipalidades. Peor an, para justificar la creacin de un captulo y rgimen especial en la LOM 27972, se aade a las competencias y funciones nor-
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males de toda municipalidad una funcin extra (y de carcter general) a las municipalidades ubicadas en zonas rurales: Artculo 141 - Competencias adicionales. Las municipalidades ubicadas en zonas rurales, adems de las competencias bsicas, tienen a su cargo aquellas relacionadas con la promocin de la gestin sostenible de los recursos naturales: suelo, agua, flora, fauna, biodiversidad, con la finalidad de integrar la lucha contra la degradacin ambiental con la lucha contra la pobreza y la generacin de empleo; en el marco de los planes de desarrollo concertado. Nos preguntamos si no corresponde la misma tarea a las municipalidades ubicadas en zonas urbanas? Ello muestra una concepcin estrecha del concepto mismo de desarrollo sostenible y sus implicancias. De otro lado, en la LOM 23853 anterior tambin se consider la flexibilidad en trminos de organizacin interna (Artculo 17)50, por lo que el artculo 142 de la LOM 27972, que excepta a las municipalidades rurales de adoptar la estructura administrativa bsica que la misma ley seala, no es en realidad una novedad. Algunas de las otras medidas contempladas en el captulo son concordancias con leyes recientes, como la de Sistema Nacional de Control, el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana o el mismo DL 776. Tal vez uno de los puntos ms importantes del captulo es justamente resaltar que la condicin de municipalidad ubicada en zona rural ser consi50 () En los Concejos Municipales con menos de 10 Regidores o cuya rea urbana albergue menos de 20,000 habitantes, las funciones del gobierno municipal se ejercitan por el Alcalde y los Regidores en el modo que establezca el respectivo Reglamento de Organizacin Interna. (Artculo 17)
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derada para efectos de la distribucin de las transferencias de recursos a favor de las mismas (Artculo 140). Finalmente, cabe comentar que, a pesar de que la LOM 27972 incluy como disposicin transitoria (Tercera) que el Poder Ejecutivo debera dictar, a propuesta de la Contadura de la Nacin, la Contralora General de la Repblica y el Ministerio de Justicia, normas especiales acordes a la realidad de las municipalidades rurales que no cuentan con los recursos humanos y econmicos para aplicar las normas vigentes, esto no ha sucedido hasta la fecha. Hasta el momento, el Ejecutivo tampoco ha cumplido con formular y aprobar el listado de municipalidades rurales segn lo indicaba la disposicin transitoria novena de la LOM 27972.
C APTULO II
LA AUSENCIA DE UN MODELO DE GOBIERNO LOCAL
Ahora que hemos realizado el recuento de los cambios del diseo institucional municipal desde 1980, consideramos conveniente culminar el texto con una reflexin sobre los supuestos que subyacen a ellos y las etapas identificadas. Para ello, recurrimos a una propuesta de categorizacin de los sistemas de gobierno local elaborada por Andrew Nickson (1998). Nickson se propone justamente reflexionar sobre el rumbo que estn tomando los gobiernos locales en Amrica Latina a partir de los procesos de descentralizacin iniciados en la dcada de los ochenta. Descartando las clasificaciones tradicionales basadas en el grado de control poltico que el gobierno central ejercer sobre el local, plantea una que considera ms relevante en el ambiente actual marcado por la globalizacin y los procesos de ajuste y liberalizacin de los mercados.
ElementosparaunareformamunicipalenelPer
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La clasificacin de tipos ideales weberianos de sistemas de gobierno local propuesta por Nickson presenta dos modelos que derivan de las diferencias de valores que subyacen en el entendimiento ciudadano del propsito o misin del gobierno local. Por un lado, se encuentra el modelo econmico, en el que la misin principal del gobierno local es de tipo econmica: asegurar una eficiente prestacin de servicios. Esta racionalidad econmica es transferida por el gobierno central, que, en ltima instancia decide la asignacin global de responsabilidades para la prestacin de servicios entre los diferentes niveles de gobierno. El gobierno local cumple as el rol de una administracin local. Este modelo est basado en el supuesto que la eficiencia productiva puede ser mejorada con costos unitarios ms bajos, que son logrados por el uso de recursos disponibles localmente para la organizacin, mantenimiento y administracin de servicios pblicos. Como con este modelo viene implcita una subordinacin poltica a los deseos del gobierno central, no es extraa la aparicin de una relacin conflictiva en la que la asignacin de responsabilidades de prestacin de servicios, siempre a favor del gobierno central, ser vista como un juego de suma cero. Por otro lado, en el segundo modelo, el poltico, la prestacin de servicios es importante pero existe un rol ms amplio para el gobierno local como espacio por excelencia para la construccin de los intereses comunitarios compartidos de una localidad y para la toma de decisiones de polticas en su nombre dentro del cuerpo poltico mayor. Esta funcin esencialmente poltica del gobierno local derivara de una fuerte identificacin ciudadana con las comunidades locales, depositarias de una realidad social anterior a la del Estado. En este modelo, los niveles de gobierno complementan contribuciones para asegurar el bienestar comn, por lo que existe una responsabilidad compartida para la prestacin de servicios con el gobierno
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central. As, se privilegia la subsidiariedad, concepto segn el cual los niveles territoriales menores de gobierno deben agotar su capacidad para tomar decisiones antes de que niveles mayores de gobierno se vean involucrados. Por ello, el gobierno local retiene altos grados de autonoma poltica, a menudo garantizados constitucionalmente, y que le permiten seleccionar qu servicios proveer. Nickson se extiende en el anlisis de una serie de caractersticas de definicin y funcionamiento institucional propias de cada uno de los tipos ideales que sintetizamos en el siguiente cuadro:
Caracterstica Estatus legal Tamao promedio de la poblacin Poderes generales Control nanciero Mecanismo de transferencia nanciera Uso de transferencias Monitoreo nacional de estndares de provisin de servicios Funcin de auditora del gobierno central Proporcin de autoridades electas por ciudadanos Sistema electoral Resultado electoral Participacin ciudadana Descentralizacin sub-municipal Modelo Econmico Creacin del Parlamento Grande Limitados especcamente por estatuto o cdigo Regulacin estricta Determinado por el gobierno central Limitado por destino pre establecido Estricto Modelo Poltico Constitucin Nacional Pequeo Competencias generales Regulacin dbil Ingresos compartidos o coparticipaciones Altos niveles de discrecin Dbil
Auditoras de eciencia (resultados de gestin) Alta
Auditoras legales Baja
Mayoritario Bajo Limitada Desconcentracin administrativa
Proporcional Alto Extensa Devolucin poltica
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Como cualquier otra clasificacin de tipos ideales, la proporcionada por Nickson no pretende encontrar modelos puros en la realidad, sino proporcionar coordenadas para facilitar el anlisis de las caractersticas especficas promedio de los gobiernos locales latinoamericanos e ir ubicando a los pases, segn las tendencias que siguen en este continuo, ms o menos prximas a cada modelo. Consideramos que la propuesta es particularmente til para analizar desde dnde parte y hacia dnde va el modelo peruano de gobierno local. Hemos utilizado la matriz propuesta por Nickson para sintetizar los cambios producidos en cada una de las etapas identificadas y poder analizar las tendencias ms saltantes en ellas.
Caracterstica Estatus legal 1980-1992 La Constitucin reconoce autonoma econmica y administrativa de los gobiernos locales e instituye el sufragio directo de sus autoridades Pequeo, a excepcin de municipalidades urbanas Competencias generales. Se establecan competencias generales a todas las municipalidades y competencias especcas de las municipalidades provinciales. stas tenan preeminencia frente a las distritales. 1993-2001 La Constitucin reconoce por primera vez autonoma poltica a los gobiernos locales. Sin embargo, en la prctica ella es letra muerta. Pequeo, a excepcin de municipalidades urbanas Competencias generales. A pesar de estar garantizadas constitucionalmente, el gobierno central invade continuamente los mbitos de competencia, transriere algunas de ellas a otros niveles de gobierno por ley y superpone programas y 2002-Adelante La Constitucin mantiene el reconocimiento de la autonoma poltica, econmica y administrativa de los gobiernos locales. Pequeo, a excepcin de municipalidades urbanas Competencias generales. Se observa un desorden en la asignacin de competencias entre los niveles de gobierno, especialmente entre el local y el regional, y una superposicin de competencias al nivel local entre las municipalidades provinciales y distritales.
Tamao promedio de la poblacin
Poderes generales
70
Caracterstica
1980-1992
1993-2001 polticas sectoriales. Se eliminan las competencias especcas de los gobiernos locales provinciales, manteniendo los dos tipos de municipalidades (provinciales y distritales) con las mismas competencias.
2002-Adelante
Control nanciero
Estricta regulacin
Estricta regulacin
Estricta regulacin. Se introduce como ltro para evaluar la viabilidad tcnica y nanciera de los proyectos el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Modelo de coparticipaciones. Se establecen nuevos criterios para la asignacin del Foncomn desde el 2006. Adems de mantener criterios compensatorios mediante la inclusin de indicadores de pobreza, demografa y territorio, se incluirn incentivos por la generacin de ingresos propios y priorizacin del gasto en inversin. Por otro lado, se establecen nuevas medidas tributarias para la obtencin de ingresos y rentas por la explotacin de recursos naturales. Las rentas de Canon (minero, hidroenergtico, pesquero, forestal y
Mecanismo de transferencia nanciera
En 1985 se produce el cambio de un modelo discrecional, determinado por el gobierno central, a un modelo de coparticipaciones. Para nanciar este nuevo sistema se crean impuestos, destacando por su relevancia en el fondo el Impuesto de Promocin Municipal (sobre tasa del 2% al Impuesto General a las Ventas). La distribucin de las transferencias se realiza siguiendo criterios poblacionales, beneciando a las municipalidades de jurisdicciones ms densamente pobladas.
Modelo de coparticipaciones. A travs de la creacin del Fondo de Compensacin Municipal (FONCOMUN) y del de nuevos criterios para su distribucin, se introdujeron caractersticas de compensacin para reducir el desbalance horizontal entre municipalidades, con el n de otorgar ms recursos a las municipalidades menos favorecidas en la anterior distribucin (las ms pobres y las ubicadas en zonas rurales; y, en general, las distritales).
71
Caracterstica
1980-1992
1993-2001
2002-Adelante gasfero) y Regalas Mineras son distribuidas entre los gobiernos locales y regional donde se explotan los recursos, segn proporciones y criterios establecidos por ley.
Uso de transferencias
Altos niveles de discrecin; salvo en los fondos del Vaso de Leche, destinados a la ejecucin de dicho programa.
El gobierno central dispone que al menos el 80% de las transferencias recibidas por los gobiernos locales por concepto de Foncomn deban ser utilizadas en gastos de inversin. Fondos del Vaso de Leche destinados a la ejecucin de dicho programa.
El gobierno central devuelve a los gobiernos locales la potestad de decidir el uso de los recursos transferidos por concepto de Foncomn. Establece que los fondos del canon debern ser utilizados exclusivamente en gastos de inversin. Fondos del Vaso de Leche destinados a la ejecucin de dicho programa. Dbil
Monitoreo nacional de estndares de provisin de servicios Funcin de auditora del gobierno central Proporcin de autoridades electas por ciudadanos
Dbil
Dbil
Auditora legal (Contralora General de la Repblica) Alta. La ley 161152 dena de antemano el nmero de regidores segn el tipo y tamao de jurisdiccin que se tratase. (Ver captulo I, punto 1).
Auditora legal (Contralora General de la Repblica) Alta, pero aumenta ms en algunos concejos. La LEM 26864 establece rangos para el nmero de regidores un mnimo de 5 y un mximo de 15 e indica que corresponder al Jurado Nacional de Elecciones determinar el nmero exacto de regidores a elegirse en cada
Auditora legal (Contralora General de la Repblica) Alta. Se mantiene la asignacin de regidores (entre 5 y 15 por jurisdiccin) segn poblacin.
72
Caracterstica
1980-1992
1993-2001 Concejo Municipal en proporcin a su poblacin. Excepta al Concejo Provincial de Lima, indicando que continuar teniendo 39 regidores. La aplicacin de esta medida ocasionara que un gran nmero de municipalidades viera reducido su nmero de Concejales.
2002-Adelante
Sistema electoral
Inicialmente la conformacin del Concejo fue completamente proporcional. Sin embargo, en 1983, la Ley 23671 introduce un premio de mayora para garantizar que el alcalde contara con mayora absoluta en el caso de que, en los resultados electorales, ninguna lista obtuviese una mayora absoluta de los votos vlidos. Se estableci que, en dicho caso, se asignara a la lista que obtuviese la mayora relativa la mitad ms uno de los cargos de regidores y que la cifra repartidora se aplicara solamente para asignar los cargos de regidores restantes a partir del nmero dos de las otras listas que hubiesen obtenido ms del 5% de los votos vlidos.
Se mantiene un sistema mixto. No obstante, por un error tcnico en la LEM 26864, se hizo que en la asignacin de regiduras resultara ms favorecida aquella lista que ganaba la alcalda con una mayora relativa, que aquella que lo haca con mayora absoluta.
Se mantiene un sistema mixto con un premio de mayora y una distribucin proporcional del resto de regiduras. Se corrigi el error tcnico de la LEM 26864.
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Caracterstica Participacin electoral (Ver tablas de Resultados Electorales) Participacin ciudadana
1980-1992 Ms baja que en las elecciones presidenciales. Mediana. La participacin vecinal constituye una novedad, pero es dependiente en extremo de la voluntad poltica de autoridades. Ello hace difcil su continuidad.
1993-2001 Ms baja que en las elecciones presidenciales, pero se va acercando. Mediana. La extrema dependencia de la voluntad de las autoridades hace difcil la continuidad de experiencias espontneas, como las mesas de concertacin. Se introducen nuevos mecanismos de participacin y control ciudadanos a nivel nacional con la Ley 26300. No obstante, el ms utilizado por la poblacin es la revocatoria del mandato de las autoridades locales. Desconcentracin administrativa a travs de Agencias Municipales, Municipalidades de Centros Poblados Menores y designacin de Agentes Municipales.
2002-Adelante Por primera vez, es ms alta que en las elecciones presidenciales. Formalmente alta. Los nuevos espacios para la participacin ciudadana en la gestin local son creados por ley. An as, persiste la dependencia de la voluntad de autoridades para su cumplimiento y continuidad.
Descentralizacin sub-municipal
Desconcentracin administrativa a travs de la creacin de Agencias Municipales, Municipalidades de Centros Poblados Menores y designacin de Agentes Municipales.
Se intenta avanzar hacia un esquema de devolucin poltica con el establecimiento de la obligatoriedad de las transferencias de recursos a las Municipalidades de Centros Poblados y la disposicin de elecciones de sus autoridades; as tambin, a travs de la obligatoriedad de la realizacin de procesos de elaboracin participativa de parte del presupuesto municipal, y de la inclusin de organizaciones de la sociedad civil registradas en los Concejos de Coordinacin Local.
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Per 1980-2002: Resultados nacionales de elecciones municipales provinciales Ao 1980 1983 1986* 1989 1993 1995 1998 2002
Fuente: Tuesta 2001 / JNE 2003.
Total de electores 6,581,629 7,469,944 8,702,376 9,919,673 11,245,463 11,897,530 13,361,250 15,298,237
Votos emitidos (%) 69 64 78 70 65 74 79 84
Per 1980-2002: Resultados nacionales de elecciones presidenciales Ao 1980 1985* 1990 1ra vuelta 1990 2da vuelta 1995 20001ra vuelta 2000 2da vuelta 2001 1ra vuelta 2001 2da vuelta Total de electores 6,471,101 8,333,433 10,013,225 10,007,614 11,974,396 14,567,468 14,567,467 14,898,435 14,899,292 Votos emitidos (%) 79 91 78 80 74 83 81 82 81
Fuente: Tuesta 2001 / ONPE 2002.
El incremento en la participacin en los procesos electorales de 1985 y 1986 (record histrico en cada tipo de eleccin) se explica por la depuracin y nueva inscripcin del padrn realizada en 1984. Por decreto supremo del 15 de junio de 1984 se encomend al Jurado Nacional de Elecciones realizar una nueva inscripcin de los ciudadanos en el Registro Electoral del Per, sin ningn tipo de discriminacin por su instruccin. La renovacin del registro dur varios meses y cont a la fecha de cierre (14 de diciembre de 1984) con 8290,846 reinscritos.
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La matriz ayuda a ordenar la descripcin previa de los procesos de cambio en cada etapa. Como vemos, varias de las caractersticas se mantienen constantes o con ligeras variaciones durante las tres etapas, encontrndonos dentro de las tendencias generales seguidas por los pases latinoamericanos identificadas por Nickson. As, por ejemplo, en ciertos aspectos nos acercamos ms al modelo poltico, como por la existencia de bases constitucionales de la autonoma poltica y el establecimiento de competencias generales. Sin embargo, debemos distinguir el peso que tuvo la injerencia poltica del gobierno central durante el mandato de Fujimori. Como mencionamos, a pesar de que es con la Constitucin de 1993 que se reconoce explcitamente la autonoma poltica de los gobiernos locales, en los hechos, sta estuvo muy menguada y fue menor que en el primer perodo. Y, en realidad, la limitacin de la autonoma es ms bien propia del modelo econmico. Por otro lado, es tambin durante el segundo perodo que en varias jurisdicciones municipales se incrementa la proporcin de nmero de regidores por habitantes, otra caracterstica ms cercana al modelo econmico. Adicionalmente, es en esta etapa que los referentes de la municipalidad como eficiente prestadora de servicios y de los alcaldes como buenos gestores de obras toman cuerpo en parte, por la tendencia general del cambio de poca por la implementacin de medidas de ajuste estructural para la liberalizacin de la economa y, en parte, por la mayor disposicin de recursos en gran nmero de municipalidades del Per. En cambio, la primera etapa contrasta por haber inaugurado importantes procesos propios del modelo poltico, como la institucin de elecciones directas de las autoridades locales, el reconocimiento y respeto por la autonoma municipal (econmica y administrativa), la instauracin de un modelo de coparticipaciones para las transferencias y el otorgamiento de un amplio margen de discrecionalidad a los gobiernos locales para disponer de dichos fondos. En este perodo el espacio local es visto como un espacio esencialmente poltico, desde el cual se contribuye
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a la recuperacin y fortalecimiento de la democracia. La fuerte presencia que tuvo la izquierda con sus propuestas de participacin popular en los gobiernos locales en los aos ochenta es muestra de ello. Por ello, nos inclinaramos por caracterizar a la primera etapa como la etapa poltica de la concepcin del gobierno local peruano y a la segunda como la ms econmica. Pero, entonces, qu es lo que caracteriza hoy al modelo de gobierno local peruano desarrollado a partir del nuevo impulso dado al proceso de descentralizacin? A primera vista, podramos caracterizar el actual modelo como un modelo mixto que mantiene vigentes una serie de caractersticas comunes a los perodos anteriores, como el reconocimiento constitucional de la autonoma, las competencias generales o el sistema para la asignacin de regidores; pero que, a la vez, incluye nuevas disposiciones de tipo econmico y de tipo poltico. As, por ejemplo, por un lado, en el nuevo perodo, se incluye como criterios para la distribucin de las transferencias desde el 2006 incentivos por la generacin de ingresos propios y priorizacin del gasto en inversin. Asimismo, se introduce como filtro para evaluar la viabilidad tcnica y financiera de los proyectos el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Una forma de controlar mejor el gasto pblico por parte del gobierno central. Al mismo tiempo, se observa un gran desorden en la asignacin de competencias entre niveles de gobierno y entre los propios tipos de municipalidades. Se crean tambin por ley nuevos espacios y procesos que alientan la participacin ciudadana en la gestin local y parecera haberse intentado avanzar hacia un esquema de devolucin poltica a nivel sub municipal. Es esto bueno o malo? Son estas medidas contradictorias? De hecho existen crticas frecuentes de diversos especialistas municipales y representantes de ONGs que trabajan en vinculacin a los gobiernos locales a los filtros y controles impuestos por el gobierno central en el
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proceso de descentralizacin en curso. Por ejemplo, a algunos no gusta la idea del SNIP y se critican las revisiones que hace el Ministerio de Economa y Finanzas de los procesos de elaboracin del presupuesto participativo. Tambin se critica que el gobierno central exija un proceso de acreditacin para la transferencia de competencias y de programas sociales. Mientras que para otros el sesgo participativo del proceso actual es evaluado como contraproducente. Pero realmente es incoherente la coexistencia de estas medidas de poltica? A nuestro parecer ese no es un problema. As como resulta deseable que se abran espacios de participacin a la ciudadana y se exija a las autoridades realizar una gestin transparente, tambin es deseable pedirles que su gestin sea eficiente en el gasto de los escasos recursos pblicos que todos poseemos. Por lo dems, siempre queda abierta la posibilidad de realizar revisiones y correcciones sobre lo normado. Recordemos que el diseo legal-institucional es tambin, en s mismo, un proceso poltico. Consideramos, ms bien, que en este caso el problema es de otro tipo: la inexistencia de una visin clara de qu queremos hacer de nuestras municipalidades. En nuestra opinin, esta ausencia de modelo es lo que en parte explicara el desastre legal generado en el ltimo proceso descentralista en relacin con las municipalidades, tal como ha sido expuesto en el acpite tercero del captulo anterior. En muchos aspectos, en lugar de avanzar capitalizando la experiencia previa corrigiendo distorsiones, precisando temas y llenando vacos legales con la nueva Ley Orgnica de Municipalidades no se ha hecho ms que retroceder. La LOM anterior era, de lejos, de mejor calidad que la que actualmente est en vigencia. En realidad, su misma estructura y temticas inconexas muestran esta ausencia de un proyecto poltico, en el sentido amplio del trmino, de lo que queremos hacer de
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nuestros gobiernos locales. Esto se debe, en parte, a que ningn partido poltico elabor un proyecto articulado sobre el particular. Los partidos y movimientos polticos con representacin en el Congreso dejaron en manos de ex alcaldes el tema y se olvidaron del mismo. Pero es preciso reconocer que la sociedad civil, fragmentada y dispersa, tampoco logr articular un proyecto o visin de conjunto sobre el tema municipal, dedicndose y gastndose en hacer incidencia en temas puntuales de sus agendas institucionales (medio ambiente, gnero, participacin, desarrollo econmico, municipalidades rurales, etc.), a diferencia de lo sucedido en los aos noventa con los intentos de incidencia en alianza con la AMPE.
C APTULO III
CONSIDERACIONES FINALES
El diseo institucional incide en la vida poltica como marco de referencia formal a partir del cual la accin poltica se desenvuelve. Puede limitar o extender las posibilidades de accin de los actores, simplificar la interaccin diaria en las instituciones de gobierno, prevenir o, incluso, generar conflictos. En el Per, el diseo institucional de los gobiernos locales ha sido y sigue siendo homogneo. No considera las necesidades especficas de municipalidades ubicadas en sectores poblacionales ms precarios y vulnerables (como lo son las zonas rurales de la sierra y selva), en contraste con las de las reas urbanas y metropolitanas. Por ello, algunos cambios que se han realizado no afectan por igual a todas las instituciones a las que rige, o tienen diferentes repercusiones prcticas de acuerdo con los elementos de contexto de cada zona (por ejemplo, cun cerca
80
o lejos est ubicada de los centros de poder econmico y poltico, o de otros poderes de Estado e instituciones pblicas que deben resolver sus conflictos). Por ello, esta es una situacin que necesita ser atendida. En relacin con el anlisis del proceso de diseo institucional municipal 1980-2004, hemos visto las marchas y contramarchas en el proceso emprendido, as como las limitaciones que se observaran a pesar de algunos avances legislativos. As, por ejemplo, es importante reconocer la importancia que tuvo para las municipalidades ubicadas en zonas rurales la dacin del Decreto Legislativo 776 a fines de 1993. El sustancial incremento de recursos que gozaron la mayora de estas municipalidades realmente implic un cambio objetivo en sus condiciones materiales y, por tanto, en las posibilidades de cumplir con las funciones encomendadas y del gobierno local. Sin embargo, hasta el momento, no se ha evaluado cul ha sido el efecto poltico de esta medida al parecer, desde entonces se ha producido un despertar e inters creciente por la poltica a escala local en estas zonas51 y si la decisin de privilegiar el apoyo a las municipalidades distritales fue (o es) la ms apropiada para favorecer procesos de desarrollo local. Es la distrital la escala territorial adecuada?, por qu se mantiene el sistema dual de gobiernos locales y sin regulaciones precisas? y cmo armonizar dos lgicas de ordenamiento territorial contrapuestas agregacin y atomizacin presentes en el proceso de descentralizacin? Por qu estos temas no se enfrentaron durante el ltimo proceso de revisin normativa? Porque no hay actores, ni sociales ni polticos, que realmente hayan asumido el reto de hacer una revisin sistemtica del asunto y que cuenten con un proyecto integral sobre el tema municipal. Propio de un perodo de fragmentacin como el que vivimos, de
51 Esto se ve reflejado en el crecimiento sostenido de las tasas de participacin en elecciones municipales desde 1995. En especial, destaca el notable incremento observado en las ltimas elecciones, en las que los departamentos con tasas de ausentismo electoral municipal histricamente ms bajas como Ayacucho, Huancavelica y Hunuco alcanzan niveles de participacin nunca antes vistos (75.37%, 77.09% y 75.34%, respectivamente).
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una democracia sin sistema de partidos y sin capacidad de agregar proyectos nacionales, lo que hasta ahora se discute son agendas parciales y limitadas, por no decir de particulares. Con estas dificultades de base, el proceso de descentralizacin no est siendo lo suficientemente aprovechado como una oportunidad para generar condiciones y sinergias que coadyuven a llevar adelante procesos de desarrollo territorial, regionales y locales. Un ejemplo de ello es cmo, en un pas donde el grueso de las municipalidades existentes se ubica en zonas rurales o en zonas urbanas de gran relacin con lo rural, el debate de la descentralizacin no ha sido enfocado desde una perspectiva de desarrollo rural52. Es necesario y urgente revisar el diseo municipal vigente que, dada la situacin precaria de nuestro sistema poltico, pone en riesgo la institucionalidad municipal y la gobernabilidad democrtica local, como constatamos a diario en el interior del pas con la multiplicacin de conflictos en torno a los gobiernos locales. Esta reforma debiera partir de una revisin de la experiencia de aplicacin de las nuevas normas, tal como se hiciera con los ajustes legislativos de los aos ochenta (en especial la promulgacin de la LOM 23853). Por todo lo expuesto anteriormente, consideramos que los siguientes deberan ser puntos de una agenda mnima para abordar dicha discusin:
52 Entendido como el proceso de transformacin de la estructura social local y de las relaciones de sta con la sociedad nacional, destinado a modificar sustancialmente las condiciones econmicas, sociales y polticas de la poblacin campesina. ste proceso implicara un proceso de transformacin micro-regional por medio de polticas sectoriales que, sustentadas en el conocimiento de la realidad social de la micro-regin, sean diferenciadas. Es decir que, partiendo del reconocimiento de las caractersticas especficas de la sociedad local, busquen modificar alguna o algunas de sus caractersticas, particularmente las que se vinculan con la insercin asimtrica en el resto de la sociedad, tratando de generar un proceso de desarrollo rural de carcter global. Esto implicara definir acciones con la poblacin y una relacin y coherencia entre polticas sectoriales y macroeconmicas. Adems necesitara contar con un sistema institucional especfico, encargado del desarrollo rural establecido a partir de la reforma del estado, en la que se considera como punto esencial la descentralizacin y la desconcentracin (Plaza, 1998).
82
8 Sistema electoral municipal; incluyendo la discusin de temas como
barrera electoral, segunda vuelta, revocatoria del mandato de autoridades locales, nmero y asignacin de regiduras, e inscripcin de agrupaciones polticas locales.
8 Ordenamiento territorial y de competencias en el nivel local: muni-
cipalidades provinciales, distritales y de centros poblados. Discutir la propuesta que viene circulando para establecer incentivos para la integracin de gobiernos locales.
8 Ordenamiento territorial y de competencias en relacin con los nive-
les nacional y regional.

8 Atribuciones de la alcalda, de regidores y funcionamiento del
Concejo.
8 Requerimientos de planificacin y de gestin de acuerdo a una tipo-
loga de municipalidades.
8 Sistema integrado y balanceado para la distribucin de todas las
transferencias existentes (recursos de Presupuesto General de la Nacin, Foncomn, Vaso de Leche, canon, regalas, etc).
8 Procedimientos para solucin de conflictos y funcionamiento eficaz
de instancias de control institucional en el nivel local.

8 Revisin de los procesos participativos y su contribucin real al pro-
ceso de desarrollo local.
83
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84
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85
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Where is Local Government going in Latin America?: A comparative Perspective. Paper presented at the Annual Conference of the Society of Latin American Studies, University of Liverpool, 17-19 April, 1998. Local Government in Latin America. London: Lynne Rienner Publishers.
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P AULA M UOZ C HIRINOS

Javier Torres Seoane Presidente SER

LAS ETAPAS DEL DISEO INSTITUCIONAL MUNICIPAL

Resto del pas

Total gasto ejecutado

1981 1982 1983

35327,356 52085,676 101518,978

22735,275 39512,425 86484,181

100 100 100

Tomado de DE Althaus 1986. Fuente: Direccin Ejecutiva de Contabilidad

Per 1980: Distribucin de ingresos municipales por departamento

Ingresos Propios Departamento Ingresos Totales Tributarios No Transferencias Tributarios

Fuente: Araoz y Urrunaga 1996: 107-108.

32 Ver Informe Final de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin.

Vaso de Leche 332 343 356 360 363 9,3

2001 2002 2003 2004 2005 1/

1 370 1 431 1 597 1 794 1 934 41,2

414 539 806 1 114 1 156 179,2

Transferencia de Foncomn: 2001-2005

Foncomun DEPARTAMENTOS 2001 2002 2003 2004 2005

tomado de mef 2005

TRANSFERENCIA DE RECURSOS POR DEPARTAMENTOS 1/

AMAZONAS ANCASH APURIMAC AREQUIPA AYACUCHO CAJAMARCA CALLAO CUSCO

35,7 86,0 44,9 72,5 61,3 133,0 30,3 115,4

2 139,8 2 350,2 2 917,3

LA AUSENCIA DE UN MODELO DE GOBIERNO LOCAL

Auditoras de eciencia (resultados de gestin) Alta

Auditoras legales Baja

Mayoritario Bajo Limitada Desconcentracin administrativa

Proporcional Alto Extensa Devolucin poltica

Tamao promedio de la poblacin

Mecanismo de transferencia nanciera

Caracterstica Participacin electoral (Ver tablas de Resultados Electorales) Participacin ciudadana

Votos emitidos (%) 69 64 78 70 65 74 79 84

Fuente: Tuesta 2001 / ONPE 2002.

8 Sistema electoral municipal; incluyendo la discusin de temas como

les nacional y regional.

de instancias de control institucional en el nivel local.

ceso de desarrollo local.

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