SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE

- NOTE DE CURS

SIBIU 2007

SISTEME ADMINISTRATIVE EUROPENE CUPRINS INTRODUCERE TEMA 1 Etapele construciei europene TEMA 2 Administraia public 2.1. Definirea administraiei publice 2.2. Abordarea sistemic a administraiei publice 2.3. Alctuirea sistemului politico-administrativ din subsistem central i subsistem local SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE TEMA 3 Subsistemele politico administrative centrale din statele U.E. 3.1. Structura statelor din U.E. 3.2. Statele integrate ntr-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal 3.3. Statele unitare 3.4. Statele federale 3.5. Statele cu structuri regionale i comunitare puternice (statele regionale) 3.6. Structura de stat a Romniei n comparaie cu structura statelor comunitare SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE TEMA 4 Subsistemele politico-administrative locale din statele U.E. Consideraii generale 4.1. Aspecte privind organizarea administrativ teritorial a statelor din U.E. 4.2. Subsistemul politico-administrativ local din Frana 4.2.1. Repartizarea atribuiilor ntre nivelurile administraiei publice locale 4.2.2. Administraia public local de nivel intermediar (regiunile) 4.2.3. Administraia public local de baz 4.2.4. Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i cele centrale exercitate de stat 4.2.5. Evoluia descentralizrii n sistemele politic-administrative 4.3. 4.3.1. Subsistemul politico-administrativ local din Germania. Particularitile determinate de structura federal a statului 2

4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5. 4.3.6. 4.3.7. TEMA 5

Repartizarea general a atribuiilor Organizarea autoritilor la nivel de land Administraia public local la nivel departamental Administraia public local de baz Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i controlul exercitat de land Evoluia descentralizrii SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE

Subsistemul politico-administrativ din Romnia n comparaie cu subsistemul politico administrativ din rile U.E.

INTRODUCERE Scopul supunerii spre dezbatere a temelor din acest curs Sisteme administrative europene nu poate fi altul dect aprofundarea unor cunotine suport despre administraiile publice din cele 27 de state care formeaz n prezent Uniunea European din care ncepnd cu 1 ianuarie 2007 face parte i Romnia. Demersul propus face trimitere la prezentarea sistemelor administrative reprezentative din Europa, utiliznd unele analize comparative n scopul evidenierii elementelor comune dar i particulare raportate la Romnia. Dintr-o analiz de ansamblu, exist note comune dar i particulariti specifice ale organizrii administraiei locale i centrale n rile U.E. n funcie de care ele pot fi grupate n state unitare, de tip federativ, etc. xxxxx

TEMA 1 ETAPELE CONSTRUCIEI EUROPENE

nc din secolul al XVII-lea au fost elaborate proiecte de tratate pentru crearea unei federaii europene. Cu toate acestea, ideea de Europa unit s-a concretizat abia dup cel de-al doilea Rzboi Mondial, avnd la baz dorina de a menine pacea pe continent. n jumtatea de secol de construcie european, Statele Membre au beneficiat de stabilitate, pace i prosperitate economic. Principalele rezultate au fost: creterea nivelului de trai, crearea Pieei Unice, a Uniunii Economice i Monetare. 1946-1957 1946 1948 PRIMII PAI Winston Churchill lanseaz un apel pentru crearea Statelor Unite ale Europei". martie: Este semnat, la Bruxelles, Tratatul asupra Uniunii Occidentale de ctre Belgia, Frana, Luxemburg, Marea Britanie i Olanda. Organizaia European pentru Cooperare Economic (OECE) a fost creat n scopul de a administra fondurile acordate de ctre SUA, prin planul Marshall, pentru reconstrucia Europei. 4 aprilie: Este semnat, la Washington, Tratatul Atlanticului de Nord (NATO); 5 mai: Este semnat Tratatul de constituire a Consiliului Europei; Robert Schuman, Ministrul francez al Afacerilor Externe, propune, printr-o declaraie istoric, punerea n comun a resurselor de crbune i a celor de oel ale Franei i Germaniei, prin crearea unei organizaii deschise participrii altor state europene. 1951, 18 aprilie: Este semnat Tratatul de la Paris pentru instituirea Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului (CECO), de ctre Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda. Instituiile CECO: nalta Autoritate, Adunarea Comun, Consiliul Special de Minitri, Curtea de Justiie, Curtea de Conturi. Cei ase semneaz, la Paris, Tratatul asupra Comunitii Europene de Aprare. 10 februarie: Piaa Comun a Crbunelui i Oelului devine funcional. Cele ase state fondatoare nltur barierele vamale i

1949

9 mai 1950

1952 1953

1954

1957

restriciile cantitative cu privire la materiile prime menionate. 30 august: Proiectul de tratat pentru crearea unei Comuniti politice europene eueaz, o dat cu respingerea de ctre Parlamentul francez, n august 1954, a Tratatului asupra Comunitii Europene a Aprrii; 20 octombrie: Sunt semnate, la Paris, protocoale de modificare i completare a Tratatului de la Bruxelles, fiind creat astfel Uniunea Europei Occidentale. 25 martie: Sunt semnate Tratatele care instituie Comunitatea European a Energiei Atomice (EURATOM) i Comunitatea Economic European (CEE) de ctre cele ase ri - Belgia, Frana, Germania, Italia, Luxemburg i Olanda; tratatele de nfiinare sunt cunoscute sub numele de Tratatele de la Roma. Cele trei Comuniti vor avea un Parlament unic, denumit Parlamentul European, i o Curte de Justiie unic, numit Curtea de Justiie a Comunitilor Europene. DE LA EUROPA CELOR ASE LA EUROPA CELOR NOU 4 ianuarie: apte ri membre ale OECE (Austria, Danemarca, Elveia, Marea Britanie, Norvegia, Portugalia i Suedia) semneaz, la Stockholm, Convenia de instituire a Asociaiei Europene de Liber Schimb (AELS); mai: Consiliul Uniunii Europene adopt regulamentul privind Fondul Social European, al crui obiectiv este promovarea ocuprii forei de munc i a mobilitii geografice i profesionale a lucrtorilor n Comunitatea European Se pun bazele libertii de circulaie a forei de munc prin adoptarea primului regulament din acest domeniu. La conferina de la Stresa (Italia), se pun bazele primei politici comunitare: Politica Agricol Comun, obiectivele acestei politici fiind crearea unei piee unice a produselor agricole i a solidaritii financiare prin intermediul unui Fond European de Orientare i de Garanii Agricole (FEOGA). Prin decizia Curii de Justiie n procesul Costa/ENEL se stabilete c legislaia comunitar primeaz asupra legislaiei naionale. 8 aprilie: Este semnat, la Bruxelles, Tratatul de constituire a unui singur Consiliu si a unei singure Comisii a Comunitilor Europene. A intrat n vigoare la 1 iulie 1967 Compromisul de la Luxemburg: Frana i reia locul n Consiliu, dup ce timp de apte luni aplicase politica scaunului gol (n iulie 1965, Frana ntrerupsese negocierile asupra finanrii Politicii 6

1957 1973 1960

1961 1962

1964

1965

1966

agricole comune i i retrsese reprezentantul permanent). Prin Compromisul de la Luxemburg s-a stabilit c Statele Membre pot cere amnarea votului i prelungirea dezbaterilor n jurul unui proiect de act comunitar, n cazul n care acest act ar duna unor interese naionale semnificative. 1967 Consiliul de Minitri al Comunitii Economice Europene decide demararea procesului de armonizare legislativ n domeniul fiscalitii indirecte n Comunitate, adoptarea principiului sistemului taxei pe valoare adugat i adopt primul program de politic economic pe termen mediu, n care sunt definite obiectivele politicii economice a Comunitii pentru anii urmtori 1 iulie: Se creeaz uniunea vamal ntre cele ase State Membre. Drepturile de vam percepute la schimburile intracomunitare sunt eliminate cu 18 luni nainte de data prevzut n Tratatul de la Roma. Este introdus tariful vamal comun n schimburile comerciale externe ianuarie: Marea Britanie, Irlanda i Danemarca ader la Comunitile Europene. Cetenii norvegieni resping prin referendum aderarea la Comunitile Europene. decembrie: n contextul crizei energetice, provocat de decizia rilor productoare de petrol de a reduce sau de a interzice exportul de petrol ctre anumite ri occidentale, urmat de decizia Organizaiei rilor Exportatoare de Petrol (OPEC) de a crete preul petrolului, se pun bazele unei politici comune n domeniul energetic.

1968

1973

1974 -1985 UN NOU IMPULS PENTRU EUROPA 1974 ianuarie: Comisia adreseaz efilor de guverne ale Statelor Membre o declaraie asupra situaiei n care se afla Comunitatea, n care insist asupra necesitii relansrii construciei comunitare prin convergena politicilor naionale i prin definirea unor politici comune. Parlamentul declar ca unitatea Europei nu se va putea realiza dect dac instituiile comunitare sunt abilitate s duc o politic fondat pe solidaritate european. decembrie: efii de state sau de guverne ale Statelor Membre decid s se reuneasc periodic n Consiliul European pentru a defini orientrile politice generale. Printr-o decizie a Consiliului Uniunii Europene este creat Fondul European de Dezvoltare Regional, precum i un Comitet pentru Politica Regional.

1975

1976

Consiliul decide c, la 1 ianuarie 1977, zonele de pescuit ale Statelor Membre se vor ntinde pn la 200 mile n largul Mrii Nordului i al Atlanticului de Nord. Aceast decizie marcheaz nceputul politicii comune n domeniul pescuitului. Parlamentul European i Consiliul de Minitri adopt o declaraie comun cu privire la respectarea drepturilor fundamentale, la care ader i efii de state sau de guverne reunii n Consiliul European de la Copenhaga, n 1978 martie: Este creat Sistemul Monetar European, cu scopul de a asigura stabilitate monedelor europene, unitatea sa monetar este Ecu (European Currency Unit). iunie: Membrii Parlamentului European sunt alei pentru prima dat prin vot universal direct. Grecia ader la Comunitile Europene. n urma unui referendum, Groenlanda, care devenise membru al Comunitii ca teritoriu aparinnd Danemarcei, se retrage din Comunitate. Retragerea sa formal are loc n 1985, dup aceast dat fiind ar asociat a Comunitii. Belgia, Frana, Germania, Luxemburg i Olanda, semneaz Acordul de la Schengen asupra eliminrii controlului la frontiere. Acordul este semnat n 1995 de ctre Austria i n 1996 de ctre Danemarca, Finlanda i Suedia. ianuarie: Spania i Portugalia ader la Comunitatea Europeana. februarie: Este semnat Actul Unic European, care adaug cooperarea politic celei economice i fixeaz data de 1 ianuarie 1993 pentru realizarea Pieei unice. mai: Drapelul european (un cerc cu 12 stelue galbene pe fond albastru), adoptat ca emblem de ctre Consiliul de Minitri al Consiliului Europei n 1955, este adoptat de ctre instituiile comunitare. DE LA EUROPA CELOR DOISPREZECE LA EUROPA CELOR CINCISPREZECE

1977

1979

1981 1982

1985

1986

1986-1995

1989

Este nfiinat Tribunalul de Prim Instan, ca urmare a unei decizii a Consiliului de Minitri al Uniunii Europene. efii de Stat sau de Guverne din rile industrializate, reunii la Paris, desemneaz Comisia European drept coordonator al ajutorului pentru restructurarea economic n Polonia i Ungaria (Phare). 3 octombrie are loc unirea Republicii Federale Germania (membru fondator al Comunitii Europene) cu Republica Democrat German, formnd mpreun Germania. februarie: Este semnat, la Maastricht, Tratatul privind Uniunea European, care include prevederi asupra Uniunii Economice i Monetare, asupra ceteniei europene, stabilete extinderea atribuiilor Parlamentului European i consolideaz activitatea interguvernamental (Politica Extern i de Securitate Comun, Cooperarea n domeniul Justiiei i Afacerilor Interne) mai: Este semnat actul de constituire a Spaiului Economic European (SEE), care ncepe s funcioneze din ianuarie 1994. Spaiul Economic European cind forma o pia de aproape 400 de milioane de consumatori, incluznd cele 15 state membre ale Comunitii Europene i rile membre ale Asociaiei Europene de Liber Schimb (Islanda, Liechtenstein, Norvegia). Piaa unic este funcional ncepnd de la 1 ianuarie, iar Tratatul de la Maastricht intr n vigoare n noiembrie. Austria, Finlanda i Suedia ader la Uniunea European. Cetenii norvegieni resping din nou n majoritate aderarea, prin referendum. Statele Membre semneaz Convenia Europol de cooperare poliieneasc. Convenia intr n vigoare n 1998. EUROPA,UN VAL DE EXTINDERE FR PRECEDENT La 2 octombrie este semnat Tratatul de la Amsterdam, prin care se consolideaz cei trei "piloni" ai Uniunii, creai prin Tratatul de la Maastricht: Comunitile Europene (primul pilon); politica extern i de securitate comun (al doilea pilon) i cooperarea n domeniul justiiei i afacerilor interne (al treilea pilon). Tratatul de la Amsterdam a intrat n vigoare la 1 mai 1999. Se ncep negocierile de aderare cu rile din Europa Central i de est i cu Cipru.

1990

1992

1993

1995

1996-2007 1997

1998

 1999

Este nfiinat Banca Central European.

1 ianuarie: Lansarea monedei unice europene, Euro, la 1 ianuarie, n 11 state europene care au ndeplinit criteriile de convergen (Frana, Germania, Olanda, Belgia, Luxemburg, Austria, Italia, Spania, Portugalia, Finlanda, Irlanda). Grecia s-a alturat zonei Euro la 1 ianuarie 2001. 25 martie: efii de state sau de guverne, reunii n cadrul Consiliului European de la Berlin, adopt cadrul financiar de dezvoltare i de extindere a Uniunii Europene pentru anii 20002006, Agenda 2000. 7 decembrie: proclamarea Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene. 26 februarie: Este semnat Tratatul de la Nisa, care prevede o reform a instituiilor Uniunii Europene n vederea viitoarei extinderi. 14-15 decembrie: Consiliul European de la Laeken, Belgia decide s convoace o Convenie privind viitorul Uniunii Europene, prezidat de Valry Giscard d'Estaing. 1 ianuarie: Procesul de trecere la moneda unic se ncheie prin punerea n circulaie a monedei Euro. 28 februarie: Perioada circulaiei monetare duale ia sfrit i Euro devine singura moned a celor 12 state participante la Zona Euro. 1 martie: Lansarea Conveniei privind Viitorul Europei. 23 iulie: Tratatul instituind Comunitatea European a Crbunelui i Oelului expir, la 50 de ani de la intrarea sa n vigoare. 2003: 1 ianuarie: Uniunea European srbtorete 10 ani de Pia unic. 16 aprilie: Zece state semneaz Tratatul de Aderare Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Republica Ceh, Slovacia, Slovenia i Ungaria. iulie: Convenia European i ncheie lucrrile prin prezentarea Proiectului de Tratat de instituire a unei Constituii pentru Europa. 1 1 mai: Cele zece state care au semnat Tratatul de Aderare n 2003 ader la Uniunea European;

2000

2001

2002

2004

10

2005 1.01.2007

29 octombrie: efii de Stat sau de Guvern semneaz Tratatul de instituire a unei Constituii pentru Europa. 2 25 aprilie: Romnia i Bulgaria semneaz Tratatul de Aderare la Uniunea European. 3 4 Romnia i Bulgaria ader la Europa celor 27 5

TEMA 2 ADMINISTRAIE PUBLIC

2.1. DEFINIREA ADMINISTRAIEI PUBLICE Conceptul de administraie public face obiectul unor ample cercetri ale autorilor de drept administrativ. O definiie cu vocatie universala a administratiei publice,suficient de generala perntru a fi aplicabila tuturor statelor europene contemporane se poate formula pe baza rezultatelor la care au ajuns, dup analize complexe, doi reputai autori: Antonie Iorgovan i Ioan Vida. Antonie Iorgovan pornete de la premisa c administraie public este specia fenomenului administrativ care cuprinde faptele administrative ce au ca finalitate realizarea valorilor politice. Fiind vorba de valori politice, care sunt de interes public, acestea se realizeaz n regim de putere public. Rezult c, definiia general a administraiei publice scoate in evidenta sfera de cuprindere, fapte administrative, iar ca diferen specific realizarea valorilor politice, n regim de putere public. Deci sfera noiunii administraie public conine faptele administrative ndeplinite n regim de putere public, avnd ca finalitate realizarea valorilor politice. Dac explicm sintagma fapte administrative prin anumite trsturi ale fenomenului pe care l reflect putem s-o nlocuim cu expresia activitate organizat de executare a unor comandamente stabilite de o autoritate superioar. Dar autoritatea superioar, n cazul administraiei publice, o reprezint instituiile politice. Se ajunge astfel la urmtoarea definiie echivalent: administraia public este activitatea organizat de executare, n regim de putere public, a unor comandamente stabilite de instituiile politice. n analiza sa, Ioan Vida pornete de la constatarea: Conceptul de administraie, fie n accepiunea sa public, fie n cea privat, nate o serie nesfrit de ntrebri la care rspunsurile sunt date n maniere diferite, n funcie 11

de autori, de perioada istoric n care au fost formulate sau de teoriile care stau la baza acestora, inclusiv de scopurile care le determin. Fa de aceast situaie, pentru a gsi o trstur comun pentru termenul administraie autorul recurge la etimologia cuvntului, artnd c n vechiul drept roman ad minister termen de la care deriv termenul administraie din zilele noastre, avea sensul de a duce la ndeplinire o misiune comandat. Este vorba deci de o activitate care urmrete realizarea unor valori stabilite de o autoritate superioar. Utiliznd argumente din tiina administraiei i de natur sociologic autorul arat c, n cazul administraiei publice, autoritatea superioar o constituie instituiile politice i ele decid care sunt valorile de interes general pe care aceasta trebuie s le realizeze. ntruct interesele particulare, chiar dac se pot grupa n categorii de interese comune, nu coincid cu interesul general, administraia public beneficiaz de puterea public pentru a-i ndeplini misiunile. Astfel, se ajunge la definiia general potrivit creia administraia public este activitatea executiv, pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii care realizeaz obiective stabilite la nivelul instituiilor politice, slujindu-se de puterea public. n opinia noastr, concepiile autorilor citai, privind administraia public sunt n consonan, chiar dac maniera de abordare difer. Pe baza rezultatelor obinute de cei doi cercettori, optm pentru urmtoarea definiie: Administraia public este o activitate executiv pus sub semnul comenzii sau delegrii de atribuii de la nivelul instituiilor politice desfurat de autoriti sau instituii publice anume constituite, care i realizeaz obiectivele slujindu-se de puterea public. Aceast definiie poate fi explicat i schematizat astfel: Administraia este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice care au ca trstur comun faptul c desfoar o activitate executiv de regul, de pe poziii de autoritate fa de particulari; Prin activitate executiv se nelege activitatea de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii; Regim de putere public nseamn, n spe, att capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, ct i capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru ducerea la ndeplinire a actelor unilaterale obligatorii inclusiv prin constrngere direct. Trebuie precizat c, n literatura de specialitate, termenul administraie public sau mai simplu, administraie se folosete n mai multe sensuri: organic sau formal-organic, funcional sau material-funcional i global. Sensul organic are n vedere instituiile, structurile organizatorice, autoritile administraiei publice. Sensul funcional are n vedere activitatea desfurat de organele administraiei publice pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin. Sensul global are n vedere att organele administraiei publice, ct i activitatea acestora, privite ca o unitate indisolubil.

12

2.2. ABORDAREA SISTEMIC A ADMINISTRAIEI PUBLICE ntr-o viziune sistemic, statul este un ansamblu de instituii care desfoar activiti specifice, precum i relaiile dintre acestea. Folosind criteriul funcional, se poate afirma c, sistemul statal este alctuit din trei subsisteme: subsistemul legislativ, subsistemul administrativ i subsistemul jurisdicional. Dac ne raportm la subsistemul administrativ, acesta este la rndul su un sistem alctuit din mai multe subsisteme. Mai precis, este un ansamblu de elemente ntre care exist o multitudine de relaii i care pot fi grupate dup diverse criterii. Prin sistem administrativ nelegem ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de administraie public, precum i relaiile dintre ele. Sau, daca explicitm unii termeni, sistemul administrativ este ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de organizare a executrii legii sau de executare direct a legii, de regul, n regim de putere public, precum i relaiile dintre acestea. Dei, corect, aceast definiie permite doar o cunoatere parial a fenomenului de administraie public, deoarece ignor un complex de relaii sociale foarte importante, i anume relaiile dintre sistemul administrativ i sistemul politic. Pentru a ne apropia mai mult de realitatea administraiei publice, trebuie s lum n considerare i relaiile sale cu sistemul politic. iar pentru aceasta este necesar s definim sistemul politic. Sistemul politic este ansamblul instituiilor politice, inclusiv partidele politice mpreun cu relaiile dintre ele, existente ntr-un anumit regim politic. n ceea ce privete regimul politic, acesta este un concept complex, care exprim realitatea raporturilor dintre guvernani i guvernai sau, cu alte cuvinte modul de realizare a puterii politice sau de guvernare, n sens larg. Principalele elemente definitorii ale regimului politic sunt: modul de organizare a instituiilor politice i relaiile dintre ele, metodele lor de aciune, locul i funciile partidelor politice i ale altor organizaii sociale, caracteristicile sistemului juridic, gradul de asigurare i respectarea a drepturilor i libertilor ceteneti, doctrina politic a regimului respectiv, ideologia pe care o promoveaz, baza economico- social pe care se ntemeiaz. Folosind aceste elemente definitorii drept criterii de clasificare, doctrina occidental actual distinge trei categorii de regimuri politice: regimurile democratice, regimurile totalitare i regimurile mixte. Un regim politic este considerat democratic dac ndeplinete, n esen urmtoarele condiii: respect pluralismul politic; puterea politic este instaurat prin alegeri libere; guvernele, chiar dac nu sunt alese, rspund politic n faa parlamentelor; respectarea drepturilor i libertilor ceteneti este o preocupare constant a guvernanilor.

13

ntr-un regim politic democratic, instituiile politice sunt cele care au legitimitatea, dobndit direct sau indirect prin alegeri, de a lua decizii politice adic de a emite acte unilaterale obligatorii, caracterizate printr-o capacitate semnificativ de apreciere a interesului public. Exemplificativ, fac parte din sistemul politic european actual: parlamentul, eful statului, guvernul. Utiliznd drept criteriu ntinderea capacitii de apreciere a interesului public instituiile politice se impart n dou categorii: instituii politicosuverane i instituii politico-autonome. Instituiile politico-suverane sunt de natur constituional i capacitatea lor de apreciere a interesului public este limitat doar de constituie. Cel mai bun exemplu de astfel de instituie este parlamentul. Instituiile politico-autonome sunt, de regul, prevzute n constituie, dar reglementarea lor substanial este de domeniul legii. Capacitatea lor de apreciere a interesului public este limitat de lege i de alte acte normative. n aceast categorie se nscriu autoritile locale alese ale colectivitilor teritoriale locale. Dac privim i sistemul administrativ sub aspectul capacitii de apreciere n luarea deciziilor, apare evident c aceasta se limiteaz, ca regul, la nivelul tehnic. Cu alte cuvinte, n cadrul compartimentelor sistemul administrativ, ponderea este deinut de activitatea cu caracter tehnic, ce presupune specializare profesional. n acest domeniu, puterea de apreciere se reduce la stabilirea strii de fapt, la ncadrarea acesteia n drept, emiterea actului administrativ fiind strict condiional de acestea. Din observarea fenomenului administrativ european actual, rezult c ntre sistemul administrativ i sistemul politic exist un complex de relaii, care ajung pn la existena unor zone de interferen sau osmoz. n ceea ce privete natura relaiilor dintre cele dou sisteme, esena acestora este influena reciproc. Trsturile caracteristice ale influenelor reciproce difer de la ar la ar. Referitor la conexiunea dintre sistemul politic i cel administrativ n activitatea decizional, un reputat autor francez, Jacques Ziller, afirm c este imposibil separarea instituiilor politice, crora le aparine decizia politic, de organele administrative care au sarcina executrii acesteia. Factorii politici i structurile administrative nu pot aciona dect mpreun pentru rezolvarea problemelor publice, ncepnd cu sesizarea i evaluarea acestor probleme, continund cu elaborarea deciziei, executarea ei i evaluarea rezultatelor obinute. n ceea ce privete interferena dintre sistemul politic i cel administrativ, acelai autor arat c primarul face parte att din sistemul politic, ct i din sistemul administrativ. n acelai sens, se pronun i Antonie Iorgovan, cnd analizeaz modul de reglementare a separaiei puterilor i implicaiile asupra administraiei publice, potrivit Constituiei actuale a Romniei: Ct privete Guvernul, este imposibil s se fac o departajare a atribuiilor preponderent politice de atribuiile preponderent administrative, pentru simplul motiv c n Constituia noastr, la fel ca n majoritatea constituiilor moderne, nu este nscris un tablou al atribuiilor sale. Legiuitorul constituant s-a limitat doar la precizarea

14

rolului Guvernului care asigur realizarea politicii interne i externe a rii i exercit conducerea general a administraiei publice (art.101). n continuare, autorul citat remarc: ... doctrina opereaz cu noiunea de executiv pentru a evoca activitatea public, ce nu este nici legiferare i nici justiie, realizat de autoritile cu caracter constituional i cu origine politic, care impulsioneaz administraia public, formnd, de fapt, conducerea acesteia. De aici rezult c, autoritile administraiei publice au de fapt un caracter politicoadministrativ, conducerea acestora situndu-se n zona de interferen dintre sfera politicului i sfera executivului. Cele prezentate demonstreaz c , n realitate, nu exist un sistem administrativ pur i simplu, ci un sistem politico-administrariv, deoarece marea majoritate a autoritilor i instituiilor care l compun au att o component administrativ, cu rol de execuie, ct i una politic, cu rol de decizie i de conducere la nivel superior. O alt categorie important a relaiilor dintre sistemul politic i sistemul administrativ se manifest n domeniul funciei publice i se caracterizeaz prin dou aspecte: drepturile politice recunoscute funcionarilor publici i ingerina factorilor politici n activitatea de recrutare i promovare a funcionarilor publici. Dup cum se tie, drepturile politice cuprind: dreptul de a alege, dreptul de a face parte din partide politice i dreptul de a fi ales. Dreptul de a alege este recunoscut pretutindeni i tuturor funcionarilor publici. Dreptul de a face parte din partide politice, cu toate consecinele ce decurg de aici, inclusiv dreptul de a fi ales, cunoate abordri diferite. ntr-o prim concepie cea a militantismului politic se recunoate dreptul nelimitat i capacitatea efectiv a funcionarilor publici de a se implica activ n politic. O a doua concepie, mai nuanat, recunoate funcionarilor publici dreptul de a participa la alegeri i stabilete un statut special pentru funcionarii care au dobndit o funcie eligibil. A treia concepie interzice, total sau parial, accesul funcionarilor publici la mandate politice eligibile. n ceea ce privete ingerina factorilor politici n activitatea de recrutare i promovare a funcionarilor publici, este unanim admis c, atunci cnd se vorbete despre fenomenul de politizare a funciei publice, se are n vedere n primul rnd capacitatea de decizie a partidului sau partidelor aflate la putere asupra recrutrii i carierei funcionarilor publici. Dei n statele democratice este interzis, din principiu, luarea n considerare a opiniilor politice ale celor care urmeaz s fie recrutai ca funcionari publici sau promovai n funcie, n realitate este greu de susinut c nu exist nici o influen politic asupra recrutrii i, mai ales, a promovrii funcionarilor publici, deoarece decizia de ncadrare sau promovare aparine, de regul, factorilor politici. Pe ansamblul Uniunii Europene se poate constata c recrutarea i promovarea funcionarilor nu este, n principiu, politizat, cu excepia unor funcii de demnitate public ce au, prin specificul lor, un caracter politic. Sunt ns i ri comunitare ( de exemplu, Germania, Grecia, Italia) unde

15

recrutarea funcionarilor publici este politizat, precum i ri ca Belgia, unde promovarea funcionarilor publici este condiionat politic la modul manifest. Dac exist, dup cum vom vedea, diferene semnificatibe privind organizarea i funcionarea sistemelor politico-administrative din rile Uniunii Europene, trebuie s subliniem de la nceput c un element comun incontestabil l constituie regimul politic democratic din toate aceste ri. Principalele componente ale sistemelor politico-administrative ale statelor democratice sunt: eful statului, guvernul, ministerele i celelalte organe centrale ale administraiei de stat, precum i autoritile colectivitilor teritoriale locale.

2.3. ALCTUIREA SISTEMULUI POLITICO-ADMINISTRATIV DIN SUBSISTEM CENTRAL I SUBSISTEM LOCAL Potrivit criteriului competenei teritoriale, sistemul politico-administrativ dintr-o ar este alctuit din dou subsisteme: subsistemul politicoadministrativ central i subsistemul politico-administrativ local. Studiul nostru va urma aceast structur de stat, n acest fel, rezult o sistematizare a materiei care faciliteaz nelegerea fenomenului administrativ. Subsistemul politico-administrativ central este ansamblul autoritilor i instituiilor statului, care desfoar activitii de administraie public pe ntreg teritoriul naional, precum i interaciunile dintre acestea. Subsistemul politico-administrarativ local este ansamblul autoritilor i instituiilor aparinnd colectivitilor teritoriale locale care desfoar activiti de administraie public numai n cadrul unor pri din teritoriul statului, determinate de organizarea administrativ- teritorial, precum i interaciunile dintre ele. Aciunea subsistemului politico-administrativ central se concretizeaz n activitatea executiv avnd ca finalitate realizarea unor valori politice naionale, desfurat n regim de putere public, de autoriti i instituii ale statului. Aciunea subsistemului politico-administrativ local se concretizeaz n activitatea executiv avnd ca finalitate, n principiu, realizarea unor valori politice locale, desfurat n regim de putere public, de autoriti i instituii ce se bucur de o anumit autonomie fa de stat, care reprezint colectivitile situate n perimetrul unitilor administrativ-teritoriale locale de baz sau de nivel intermediar. ntre subsistemul politico-administrativ central i subsistemul politicoadministrativ local exist o serie de relaii complexe, care prezint particulariti ce difer de la stat la stat. SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE

16

 Elementele definitorii ale administraiei publice sunt: administraia este un ansamblu de structuri sau forme organizatorice, care au ca trstur comun faptul c desfoar o activitate executiv, de regul, de pe poziii de autoritate fa de particulari; prin activitate executiv se nelege activitate de organizare a executrii legii sau executarea direct a legii; regimul de putere public nseamn, n spe, att capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, ct i capacitatea de a realiza o serie de fapte materiale pentru aducerea la ndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, inclusiv constrngerea direct. Sintagma administraie public sau mai simplu, administraie se folosete n trei sensuri: organic sau formal-organic, funcional sau materialfuncional i global. Sensul organic are n vedere organele, structurile organizatorice, autoritile administraiei publice; Sensul funcional are n vedere activitatea desfurat de organele administraiei publice pentru ndeplinirea atribuiilor ce le revin; Sensul global are n vedere att organele administraiei publice, ct i activitatea acestora, privite ca o unitate indisolubil. Sistemul administrativ este ansamblul autoritilor i instituiilor care desfoar activiti de administraie public, precum i relaiile dintre ele. Sistemul politic este ansamblul instituiilor politice, inclusiv partidele politice, mpreun cu relaiile dintre ele, existente, ntr-un anumit regim politic. n realitate, nu exist un sistem administrativ pur i simplu, ci un sistem politico-administrativ, deoarece marea majoritate a autoritilor i instituiilor care l compun au att o component administrativ, cu rol de execuie, ct i una politic, cu rol de decizie i de conducere la nivel superior. Potrivit criteriului competenei teritoriale, sistemul politicoadministrativ dintr-o ar este alctuit din dou subsisteme: subsistemului politicoadministrativ central i subsistemului politico-administrativ local. Subsistemului politico-administrativ central este ansamblul autoritilor i instituiilor statului, care desfoar activiti de administraie public pe ntreg teritoriul naional, precum i interaciunile dintre acestea. Subsistemului politico-administrativ local este ansamblul autoritilor i instituiilor aparinnd colectivitilor teritoriale locale, ce beneficiaz de o anumit autonomie fa de stat, care desfoar activiti de administraie public numai n cadrul unor poriuni din teritoriul statului determinate de organizarea administraritv-teritorial, precum i interaciunile dintre ele.

17

TEMA 3 SUBSISTEMELE POLITICO-ADMINISTRATIVE DIN STATELE UNIUNII EUROPENE CENTRALE

Sistemul politico-administrativ central dintr-o ar este alctuit, n principal, din: ef de stat, guvern, ministere i alte instituii subordonate guvernului, instituii centrale de specialitate autonome, instituii subordonate ministerelor. Elementele cele mai importante ale acestui sistem sunt: eful de stat i guvernul. De aceea vor fi abordate ntr-o viziune sistemic, prin plasarea lor n contextul ansamblului statal. Statele din Uniunea European vor fi prezentate sub urmtoarele aspecte eseniale: structura de stat, forma de guvernmnt, organizarea i funcionarea parlamentului, organizarea i funcionarea guvernului, controlul constituionalitii legilor. 3.1. STRUCTURA STATELOR DIN UNIUNEA EUROPEAN a) Definiie i clasificare Dup cum se tie, prin structura de stat se nelege modul de organizare a puterii de stat n raport cu teritoriul administrativ. Clasificarea utilizat de dreptul constituional, mparte statele n unitare, federale i confederale motivat de faptul c se ia drept criteriu organizarea puterii de stat n raport cu teritoriul administrativ.. O clasificare care ia n considerare i anumite particulariti ale statelor. o face Jacques Ziller ajungnd la urmtoarea grupare: State unitare: este cazul Danemarcei, Greciei, Finlandei, Irlandei, Luxemburgului, Suediei precum i a prii metropolitane a Franei, a Olandei, a Marii Britanii i a Portugaliei; State federale: Austria, Belgia i Germania; State cu puternice structuri regionale i comunitare: Spania i Italia State integrate ntr-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal: Frana, Olanda i Marea Britanie.

18

n ceea ce privete statele cu puternice structuri regionale i comunitare acestea se afl ntr-o stare intermediar, ntre statul unitar i cel federal, ceea ce credem c implic, mai devreme sau mai trziu, cristalizarea unei opiuni ntre cele dou structuri de stat. O situaie aparte prezint fostele puteri coloniale, care au i astzi interese importante fa de teritoriile de peste mri care le-au aparinut sau care le mai aparin: Frana, Olanda i Marea Britanie. Pentru metropol, structura de stat este unitar. Dar aceste ri nu reprezint numai att. ntre ele i unele dintre fostele lor colonii s-au dezvoltat relaii care nu corespund nici celor din statele compuse i nici celor din compunerile de state. Pe acestea, Jacques Ziller le-a denumit state integrate ntr-un ansamblu cvasiconfederal. Astfel, apare o categorie distinct de state comunitare ( Frana, Olanda i Marea Britanie) care au o dubl natur: pentru partea metropolitan structura statului este unitar, iar pentru relaiile cu unele dintre fostele colonii structura este cvasiconfederal. 3.2. STATELE INTEGRATE CVASICONFEDERAL NTR-UN ANSAMBLU CU CARACTER

Definire i sfera de aplicare a noiunii Din definiiile date confederaiei, fie de constituionaliti, fie de specialiti n drept internaional public, rezult c elementul de departajare a confederaiei de federaie const n faptul c, spre deosebire de federaie, confederaia nu constituie un nou stat, diferit de statele membre. Acestea rmn independente, egale i subiecte distincte de drept internaional public, avnd ns anumite organe comune ale cror acte, ca regul, nu sunt de aplicabilitate imediat n statele confederate. In acest context, constatm c termenul de confederaie nu se poate aplica relaiilor dintre anumite state unitare europene i fostele lor colonii, care sunt din punct de vedere juridic sau cel puin politic i sociologic, distincte de acestea, dar fa de care fosta metropol are o poziie dominant i presteaz n mod direct anumite servicii publice. Cu att mai puin, acestor ri li se potrivete termenul de federaie, pentru c uniunea fostelor puteri coloniale cu fostele colonii nu d natere unor noi state. De asemenea, nu suntem nici n prezena relaiilor juridice speciale federaiei, iar legturile politice nu sunt similare celor dintr-o federaie. Astfel, n lipsa unui termen mai potrivit utilizm formula cvasiconfederaie, inventat de Jacques Ziller. Esena acestor relaii o constituie existena unor forme de dependen a fostelor colonii fa de fostele metropole. Termenul cvasiconfederaie se aplic, de asemenea, formelor particulare care leag insulele ce aparin Europei i pe cele din Atlanticul de Nord, de Marea Britanie sau Danemarca, regate de care ele depind printr-o tradiie secular. Dimpotriv, termenul de cvasiconfederaie nu se poate aplica, din punct de vedere juridic, relaiilor de natur convenional dintre Frana i Monaco sau dintre Italia i Vatican, care sunt state independente, dar se poate aplica unor aspecte, n principal de natur administrativ, ale acestor relaii i, de asemenea,

19

legturilor cu caracter deosebit existente ntre Andora, Spania i Frana. n cazul raporturilor dintre Italia i Republica San Marino, stat suveran, independena se manifest i n domeniul administrativ, neexistnd nici un fel de relaii de tip cvasiconfederal. Pentru evidenierea regimului de cvasiconfederenie, vom prezenta dou exemple i anume: relaiile de tip metropol fostele colonii, n cazul Olandei i relaiile de dependen tradiional n cazul domeniilor Coroanei Britanice. Exemplul Olandei De la promulgarea Statutului Regatului rilor de Jos din 29.12.1954, Regatul rilor de Jos, n sens larg, este un ansamblu compus din 3 pri cu drepturi egale. La vremea respectiv s-a pus problema organizrii relaiilor cu ceea ce rmsese din imperiul colonial olandez, a crui principal component, Indiile olandeze, i dobndise independena sub numele de Indonezia, cu 5 ani nainte. Cele trei componente ale Regatului, remaniat n 1954, erau Antilele olandeze, Olanda mpreun cu colonia sa Noua Guinee i Surinamul. Dup transferul Noii Guinei olandeze ctre Indonezia, n 1962, ctigarea independenei de ctre Surinam n 1975 i dup separarea insulei Aruba, la cererea sa, de restul Antilelor olandeze, n 1986, Regatulo rilor de Jos rmne compus din 3 state: Aruba, insul de 193 km2 situat n sudul Mrii Caraibilor, n dreptul coastei Venezuelei, cu o populaie de cca. 7.000 locuitori; Antilele olandeze, cu o populaie de cca. 200.000 locuitori, cea mai mare insul fiind Curaao (444km2); Olanda (doar ea face parte din Comunitile europene; Aruba i Antilele olandeze au statutul de teritorii asociate de peste mri). Fiecare dintre cele 3 elemente componente ale regatului are propria sa constituie: Legea fundamental a Regatului rilor de Jos din 1983, Regulamentul de Stat al Antilelor olandeze din 1955 i Regulamentul de Stat al Arubei din 1986. Competena cvasiconfederaiei (atribuiile comune pentru cele 3 ri) cuprinde partea esenial a relaiilor externe (Olanda are ns o competen proprie pentru problemele care o privesc exclusiv), aprarea, cetenia i, n parte sistemul judiciar. Atribuiile comune sunt exercitate prin organele Olandei, dup o procedur menit s garanteze luarea n considerare a punctelor de vedere exprimate de Aruba i Antilele olandeze, reprezentate de minitrii lor. n toate celelalte domenii, cele 3 state dispun de autonomie legislativ deplin. Exemplul domeniilor Coroanei Birtanice Relaiile de cvasiconfederaie, format din insulele din Atlanticul de Nord i regatul de care aparin, pot fi elocvent ilustrate de domeniile Coroanei Britanice, care constituie, mpreun cu Marea Britanie i irlanda. Ansamblul

20

geografic al insulelor britanice. Domeniile Coroanei Britanice constau din Insula Man i Insulele anglo-normande. Insula Man situat n mijlocul Mrii irlandei, are 572 km2 i o populaie de cca 65.000 de locuitori. Insulele anglo-normande sunt situate n apropierea peninsulei franceze Cotentin i cuprind, n principal, Insula Jersey (116 km2, cca. 84.000 locuitori), Guernesey (63 km2, cca. 60.000 locuitori) i Sark (5,5 km2, cca. 600 locuitori). Domeniile Coroanei Britanice au instituii foarte vechi care le asigur o larg autonomie intern, Guvernul Marii Britanii prelund i exercitnd doar competena privind aprarea i relaiile internaionale. Totui, legislaia local este supus aprobrii Guvernului Marii Britanii. Mai mult, chiar dac locotenentulguvernator al Insulei Man, spre deosebire de cei din Jersey i Guernesey care nu au dect un rol de reprezentare, este eful executivului, el conduce administraia sub controlul Secretariatului de Stat pentru afaceri interne al Marii Britanii. Domeniile Coroanei nu fac parte sin comunitile europene, dar li se aplic totui anumite reguli din tratatele comunitare. 3.3. STATELE UNITARE Potrivit unei definiii date de Georges Burdeau, care prezint dublul avantaj de a fi efectiv aplicabil statelor europene pe care le studiem i de a evidenia caracteristicile sistemului politico-administrativ, statul unitar este acela care posed un singur centru de impulsuri politice i guvernamentale. Puterea politic, n plenitudinea atribuiilor i funciilor sale, aparine unui titular unic care este persoana juridic a statului. Toi indivizii plasai sub suveranitatea statului sunt supui aceleai autoriti unice, triesc sub acelai regim constituional i sunt dirijai de aceleai legi. Burdeau adaug o precizare esenial pentru studiul nostru: Cu siguran, statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea n favoarea colectivitilor locale. Autonomia colectivitilor locale, fa de puterea central este, ns, limitat. Aceasta ntruct, competena autoritilor locale este stabilit de puterea central, care apoi controleaz modul n care acestea o exercit. Potrivit constituiilor actuale, calificativul de stat unitar se aplic la 10 dintre cele 15 state ale Uniunii Europene: Danemarca, Grecia, Finlanda, Frana, Irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Portugalia i Suedia. Pentru a ilustra caracteristicile statului de acest tip, vom prezenta dou concepii total diferite, dar avnd acelai efect structura unitar a statului. Aceste concepii sunt ilustrate de exemplul francez i de exemplul britanic. Exemplul Republicii Franceze Constituia Republicii Franceze din anul 1958, cunoscut sub numele de Constituia celei de-a V-a republici consacr n mod neechivoc tradiia multisecular de stat unitar al Franei. Ca argument de text citm art.2 alin.1: Frana este o Republic indivizibil ..... Este interesant de menionat i Titlul XI

21

din Constituie, consacrat descentralizrii n cadrul unui stat unitar, potrivit cruia colectivitile teritoriale se administreaz liber, de ctre consilii alese n condiiile legii, dar sunt supuse unui control administrativ general, care se exercit n departamente de ctre reprezentantul guvernului. n Frana dezbaterile asupra caracterului unitar al Republicii au un caracter repetitiv i aprins, att n rndul clasei politice, ct i n doctrina juridic. n ceea ce privete clasa politic, nimeni nu s-a declarat pentru repunerea n cauz a caracterului unitar al statului, ns promotorii unei descentralizri mai accentuate sunt acuzai c amenin unitatea statului. Exemplul Regatului Unit al Marii Britanii i Irlanda de Nord Dup cum se tie, Marea Britanie nu dispune de o Constituie scris. Constituia sa este format dintr-un ansamblu de reguli i principii cutumiare (convenii constituionale) i dintr-o serie de texte scrise, inaugurate de Magna Carta, n 1215. Principiul constituional fundamental este cel al suveranitii parlamentului, potrivit cruia acesta are putere de a legifera pentru ntreg teritoriul Marii Britanii (Anglia, ara Galilor, Irlanda de Nord i Scoia) i n orice domeniu, ceea ce demonstreaz caracterul unitar al statului. Dar, n virtutea aceleai suveraniti, Parlamentul poate legifera n mod diferit pentru anumite pri ale teritoriului i poate, de asemenea, s delege anumite atribuii unor organe regionale, ceea ce confer specificitate modelului britanic. Astfel, unitatea statului britanic, spre deosebire de alte state unitare, este nsoit de diversitatea dreptului (de pild, dreptul englez difer n mod evident de dreptul scoian) mai ales n ceea ce privete colectivitile teritoriale locale. Reforma administrativ din 1997 a condus la crearea Adunrii Naionale Galeze, care are competen de reglementare secundar, la crearea parlamentului Scoian, care are att competen de reglementare primar, ct i secundar, i la crearea Adunrii semi-autonome din Irlanda de Nord, care are, de asemenea, att competen de reglementare primar, ct i secundar. Ca urmare a nfiinrii acestor autoriti i avnd n vedere competena lor, am fi tentai s situm Marea Britanie n rndul statelor regionale. Ei bine, Marea Britanie rmne totui un stat unitar, dar cu o configuraie original, deoarece atribuiile autoritilor regionale sunt delegate de Parlament, n virtutea suveranitii sale, i pot fi retrase oricnd, cum de altfel s-a i ntmplat cu Adunarea semi-autonom din Irlanda de Nord, care a fost suspendat n perioada februarie - iunie 2000. De asemenea, Parlamentul Marii Britanii poate legifera oricnd n domeniile delegate, legea sa avnd prioritate asupra oricror ale reglementri. 3.4. STATELE FEDERALE Dup Georges Burdeau, statul federal este acel stat care, cu toate c apare ca un singur subiect de drept internaional public, este constituit din

22

state membre ce i pstreaz anumite atribute ale suveranitii interne i n, special, o parte important a puterii legislative. Statele membre (federale) se deosebesc de colectivitile teritoriale locale din statul unitar prin faptul c posed o competen proprie, fixat prin constituia federal, n materie legislativ, executiv i jurisdicional, i particip la formarea voinei statului federal (central) deoarece organizarea parlamentului federal cuprinde, pe de o parte, o adunare care reprezint statele membre. Pn n anul 1993, definiia statului federal n ansamblul ei se aplica doar unui singur stat membru al Comunitilor europene, i anume Germania. n pofida trsturilor care o apropiau de statul federal, Belgia, care s-a angajat n procesul de federalizare nc din 1970, nu a ajuns n acest stadiu dect n 1993. Dup 1 ianuarie 1995, n Uniunea European exist 3 state federale: Austria, Belgia i Republica Federal Germania. n continuare, vom prezenta structurile de stat din Republica federal Germania i Belgia. Exemplul Republicii Federale Germania Ca i n cazul celorlalte ri, principalele caracteristici ale federaiei germane rezult din analiza textelor constituionale. Constituia actual a Germaniei este Legea fundamental pentru Republica Federal a Germaniei din 23 mai 1949. Ea s-a aplicat la nceput landurilor din zonele de ocupaie american, britanic i francez, cu excepia landului Sarre plasat dup rzboi, pn la 1 ianuarie 1957, sub suveranitatea Franei. De la 1 ianuarie 1957, Legea fundamental se aplic i landului Sarre, iar de la 3 octombrie 1990 se aplic i ansamblului Berlinului i teritoriului fostei Republici Democrate Germane. Tratatul ntre Republica federal a Germaniei i Republica democrat German privind reunificarea Germaniei, din 13.08.1990, cunoscut sub numele de Tratatul de Uniune, cruia Legea din 23.09.1990 i d valoare constituional, a determinat reformularea art.146 din Legea fundamental, care ncepe, acum, astfel: Prezenta Lege fundamental, care se aplic pentru tot poporul german, dup desvrirea unitii i libertii Germaniei,.... De asemenea, acest tratat prevedea posibilitatea unei reforme constituionale n urmtorii 2 ani, pentru eventualitatea nlocuirii Legii fundamentale printr-o Constituie adoptat prin referendum, ns aceast reform nu s-a produs. n urma reunificrii, Berlin a redevenit capitala rii. Caracterul federal al statului german este garantat prin Legea fundamental. Contrar prerii unor autori, acesta nu a fost impus constituantei germane din anii 1948-1949 ( un consiliu parlamentar format din 65 de membri desemnai de landuri). Forma unitar a statului nu corespunde tradiiei germane, singura experien n acest sens fiind statul unitar naional-socialist dintre anii 1933-1945, stat contestat de consiliul parlamentar dup pierderea rzboiului.

23

n virtutea art.20 alin.1 din Legea fundamental, Germania este un Stat federal, democrat i social, iar conform art.30 Exercitarea puterilor publice i ndeplinirea ndatoririlor statale cad n sarcina landurilor, n msura n care aceast Lege fundamental nu prevede sau admite o alt reglementare. Totui preeminena federaiei este asigurat de art.31, care reia un vechi adagiu al federalismului german Dreptul federal primeaz asupra dreptului landurilor, care se aplic n cazurile competenei concurente, adic atunci cnd Legea fundamental confer o competen comun att federaiei ct i landurilor. Conform art.79 alin.3 din Legea fundamental. Nu pot face obiectul revizuirii: principiul mpririi federaiei n landuri; participarea landurilor la elaborarea legislaiei federale; coninutul esenial al drepturilor fundamentale. Rezult de aici c, federalismul german beneficiaz de cele mai puternice garanii juridice. De altfel, structura federal a statului german este agreat att de clasa politic ct i de populaie. Referitor la mecanismul de funcionare a federalismului german, menionm c Legea fundamental pretinde, prin art. 28, c n constituiile celor 16 landuri s fie respectate principiile statului de drept republican, democratic i social, precum i libera administrare a comunelor. Cele 16 landuri ale Germaniei sunt state unitare. Exemplul Regatului Belgiei ntruct Belgia este singurul stat din Uniunea European care a trecut recent de la structura unitar la cea federal, se impune un scurt istoric al acestui proces. Prin Constituia din anul 1831, n vigoare pn n 1994, dar cu nenumrate modificri, Belgia este proclamat monarhie constituional, stat unitar. n timpul celui de-al doilea rzboi mondial, Belgia este ocupat de germani, fiind eliberat la 5.02.1945. La 26.06.1945, Belgia devine membr a Organizaiei Naiunilor Unite; n aprilie 1949, ader la NATO ca membru fondator i, tot ca membru fondator, ader, n 1952, la Comunitatea European a Crbunelui i Oelului iar, n 1957, la Comunitatea Economic European. Viaa politic postbelic a Belgiei este marcat de conflictele, uneori violente dintre sudul valon i nordul flamand, astfel nct, n 1968, se pune problema reformrii profunde a statului. Drept urmare, prin revizuirea Constituiei din 1970, se renun la structura unitar a statului, deschizndu-se procesul de federalizare, iar n 1980 sunt instituite comunitile i regiunile, ca persoane juridice de drept public. O alt revizuire constituional important are loc n 1988, cnd Statul transfer comunitilor i regiunilor atribuii legislative semnificative. Revizuirea Constituiei din 1993 ncheie, practic, procesul de federalizare, prevznd la art.1: Belgia este un Stat federal care se compune din comuniti i regiuni i reformnd Senatul, care de atunci reprezint comunitile i regiunile. Toate aceste modificri au fost preluate de actuala Constituie a Belgiei, adoptat n anul 1994.

24

n Belgia organizarea puterii n raport cu teritoriul este complex. Pe de o parte, avem Statul federal cu organismele sale, iar pe de alta, comunitile i regiunile, fiecare avnd organe caracteristice pentru statele federale. Belgia este compus din trei comuniti (comunitatea francez, comunitatea flamand i comunitatea germanofon) i din trei regiuni (Regiunea valon, Regiunea flamand i Regiunea Bruxelles). Deoarece aria comunitilor nu coincide n ntregime cu aria regiunilor, exist patru spaii lingvistice: spaiul de limb francez, spaiul de limb olandez, spaiul bilingv Bruxelles i spaiul de limb german. Trebuie menionat c, Belgia este un stat federal atipic, ntruct nu exist constituii ale regiunilor i comunitilor i nici organe jurisdicionale ale acestora. 3.5. STATELE CU STRUCTURI REGIONALE I COMUNITARE PUTERNICE (STATELE REGIONALE) Aceast formul, relativ recent de stat, este o structur intermediar ntre statul federal i statul unitar, fiind definit , de Philippe Lauvaux, dup cum urmeaz: Modelul statului regional a fost conceput de autorii Constituiei spaniole republicane din 1931 sub denumirea de Stat integral. Distincia dintre statul regional i statul federal este n primul rnd de natur juridic. n statul regional exist o singur ordine constituional, aceea a statului central originar i Constituia este cea care determin statutul i atribuiile organelor regionale dar, potrivit principiului federalist de repartizare a competenelor legislative. Dimpotriv, statul federal posed o dualitate de ordini constituionale: ordinea statului federal i ordinele statelor federate. Aceast structur de stat intermediar se regsete n Spania i Italia. Pentru a-l nelege semnificaia trebuie prezentate i cteva repere istorice ale evoluiei statelor respective. Exemplul Regatului Spaniei n secolul XIX i n prima parte a sec. XX, Spania este marcat de confruntarea, deseori violent, dintre micarea liberal care urmrea o centralizare pronunat a statului i conservatorii, adepi ai unei cvasiindependene provinciale. Aceast confruntare face ca, de la nceputul sec. XIX, pn n 1939, Spania s cunoasc o nucitoare alternan de regimuri politice. Astfel, dup rzboiul de eliberare naional, purtat mpotriva Franei napoleoniene, este restaurat, n 1814, monarhia absolut. n 1820, are loc o lovitur militar de orientare liberal. Aceasta a fost nfrnt cu ajutorul Franei, astfel nct, ntre 1823-1934, este restaurat monarhia absolut. Urmeaz rzboiul civil dintre 1834 1839, care aduce la putere un regim liberal constituional. n 1843, este din nou restaurat absolutismul. n 1868, are loc o revoluie, care readuce la putere monarhia constituional. n 1872, izbucnete un nou rzboi civil, care conduce la proclamarea primei Republici, n 1873. Aceasta dureaz pn n 1876, cnd se instaureaz o dictatur militaromonarhic. n primul rzboi mondial, Spania rmne neutr. n 1930 este

25

nlturat dictatura i, n 1931, este proclamat cea de-a doua Republic. ntre 1936-1939, se desfoar crncenul rzboi civil declanat de Franco. Astfel, Spania devine teatrul de confruntare dintre fascism (intervin, de partea lui Franco, Germania i Italia) i socialism (intervin de partea Republicii, URSS i Brigzile internaionale). n urma victoriei n rzboiul civil, Franco devine ef al statului pe via (caudillo), instituind un regim dictatorial. i n al doilea rzboi mondial, Spania i pstreaz neutralitatea. Izolarea sa internaional este atenuat de rzboiul rece, astfel nct, n anul 1955, este admis n ONU. n 1975, dup moartea lui Franco, Juan Carlos devine Rege al Spaniei i reuete s controleze cu succes spinosul proces de tranziie de la dictatur la democraie. n 1978 este adoptat, prin referendum, actuala Constituie a Spaniei, care consacr monarhia constituional, ca form de guvernmnt, i principiul autonomiei comunitilor regionale. Astfel, regiunilor autonome le sunt consacrate 16 articole, reunite n Cap. III Comunitile autonome, ale Titlului VIII Organizarea teritorial a statului. Pentru aplicarea principiului autonomiei comunitilor regionale, Constituia spaniol nu a instaurat o cart a autonomilor, nu a stabilit comunitile autonome i nu a prevzut un partaj uniform al competenei. Ea a definit ns, procedura de constituire a comunitilor autonome. Astfel, provinciile limitrofe avnd caracteristici istorice, culturale i economice comune pot revendica reunirea ntr-o comunitate automat. Instrumentul juridic fundamental al fiecrei comuniti autonome este Statutul, care cuprinde atribuiile ce revin acesteia, din inventarul de atribuii ce pot fi recunoscute comunitilor autonome, prevzut de Constituie. Rezultatul aplicrii acestor prevederi constituionale a fost crearea a 15 comuniti autonome, care au competene diferite i inegale. Cu toate acestea, comunitile regionale dispun de competen legislativ i au instituii, deliberative i executive, comparabile cu cele ale unui stat federal. Dintre comunitile autonome care dispun de cele mai largi prerogative menionm: Catalonia, Galiia, ara Bascilor, Andaluzia, Aragon, Navara i Castilia. n pofida largii autonomii de care se bucur comunitile regionale, Spania s-a confruntat i se confrunt n continuare, cu violenele micrii separatiste basce ETA. Exemplul republicii Italiene Primul reper istoric al statului italian contemporan se situeaz n sec. XIX, cnd, sub presiunea micrilor naionaliste, se realizeaz, n mare parte, unificarea Italiei, n jurul regatului Piemontului, Victor Emmanuell II proclamnduse Rege al Italiei, n anul 1861. n primul rzboi mondial, Italia se altur puterilor Antantei, obinnd astfel, n 1919, Tirolul de Sud i zonele Triest i Fiume. n 1922, Mussolini devine eful guvernului i instaureaz regiumul fascist, regele rmnnd, la modul formal, eful statului. n 1940, Italia se altur Germaniei, n al doilea rzboi mondial. Din 1942, ia natere micarea de rezisten mpotriva

26

regimului fascist, iar dup debarcarea anglo-american din Sicilia, Mussolini este nlturat de la putere, la 25.07.1943. Noul guvern declar, la 13.10.1943, rzboi Germaniei. n urma unui referendum, n 1946 se proclam republica, iar n 1947 se adopt actuala Constituie a Italiei, care a intrat n vigoare la 1.01.1948 i a suferit, de atunci, o serie de revizuiri. n 1949, Italia devine membr fondatoare a NATO, n1952, membr fondatoare a Comunitii Europene a Crbunelui i Oelului, iar n 1957, membr fondatoare a Comunitii Economice Europene. ncepnd cu anii60, Italia cunoate o dezvoltare economic accelerat, care adncete decalajul i totodat disensiunile dintre Nordul industrializat i Sudul patriarhal, genernd un puternic curent federalist. Sursa de inspiraie pentru construcia juridic a statului italian regional, care are ca elemente constitutive statul central i regiunile cu grade diferite de autonomie, se regsete n Constituia spaniol din 1931. Art.116 din Constituie recunoate expres statutul de autonomie pentru 5 regiuni, n timp ce pentru celelalte 15 regiuni, art. 131 stabilete doar un statut de descentralizare. Constituia italian dedic un spaiu considerabil reglementrii regimului regiunilor provinciilor i comunelor i, n acest cadru, acord o deosebit atenie problemei repartizrii atribuiilor ntre Stat i regiuni, aceasta fiind una dintre cele mai importante i complexe probleme ale statului regional. Dup cum am artat, statele cu structuri regionale i comunitare puternice se afl ntr-o stare intermediar ntre statul unitar i cel federal. Prin referendumul din 7 octombrie 2001, care a confirmat revizuirea titlului V din Constituie Regiunile, provinciile i Comunele, Italia a fcut un pas important spre federalism. Astfel, pe de o parte, regiunile cu statut obinuit pot dobndi forme speciale de autonomie, dndu-se astfel posibilitatea nivelrii regimului celor dou tipuri de regiuni, iar, pe de alt parte, regiunilor li s-a recunoscut competena legislativ general i autonomia financiar. 3.6. STRUCTURA DE STAT A ROMNIEI, N COMPARAIE CU STRUCTURA STATELOR COMUNITARE Art. 1 alin. 1 al Constituie Romniei din 1991 consfinete, fr nici un dubiu, structura unitar de stat a Romniei (Romnia este stat naional, suveran i independent, unitar i indivizibil). Modul n care Constituia reglementeaz n continuare autoritile centrale (Parlamentul, art. 58-79; Preedintele Romniei, art. 80-100; Guvernul, art. 101109) demonstreaz c, Statul romn are un singur centru de impulsuri politice i guvernamentale, ncadrndu-se astfel n definiia dat de Georges Burdeau statului unitar. Precizarea aceluiai autor, potrivit creia statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea n favoarea colectivitilor locale, este adevrat i n cazul Statului romn. Astfel, Constituia recunoate, prin art. 119, n favoarea

27

colectivitilor teritoriale locale, principiul autonomiei locale i principiul descentralizrii serviciilor publice. Aa cum sublinia Georges Burdeau, n cadrul statelor unitare atribuiile autoritilor locale sunt stabilite de puterea central, care i controleaz modul n care acestea le exercit. n cazul nostru, acest control se realizeaz prin Prefect, potrivit art. 122 din Constituie. n aceste condiii, este evident c structura de stat a Romniei este net diferit de cea a statelor federale Germania i Belgia. Ea difer de asemenea, de cea a statelor regionale i comunitare, Spania i Italia, datorit faptului c, n Romnia, Parlamentul este unica autoritate legiuitoare (art. 58 alin.1 din Constituie), astfel nct nu este posibil nici un transfer de atribuii legislative le nivel de colectivitate teritorial local, ca n cazul Spaniei i Italiei. Comparaia care mai rmne de fcut este cea dintre Romnia i statele unitare Frana i Marea Britanie. ntre structura unitar a Statului romn i structura unitar a Marii Britanii exist mari diferene. Acestea ncep de la nivel constituional. Statul romn s-a bazat pe constituii scrise nc din a doua jumtate a sec. XIX, pe cnd Marea Britanie nu are constituie scris. Cutuma constituional britanic a consacrat Parlamentul ca deintor de necontestat al exerciiului suveranitii naionale, nengrdit de un act normativ cu for juridic superioar actelor sale, n timp ce suveranitatea poporului romn se exercit prin organele sale reprezentative i prin referendum (art. 2 alin. 1 din Constituie), n condiiile stabilite de legea fundamental. Exerciiul suveranitii n Romnia se face n mod uniform pentru ntreg teritoriul rii. Parlamentul fiind inut s respecte regulile nscrise n Constituie, act normativ superior actelor sale. Situaia este diferit n cazul parlamentului britanic, care, avnd exerciiul nengrdit al suveranitii, poate legifera n mod uniform pentru ntreg teritoriul rii, dar poate legifera i diferit pentru anumite pri ale teritoriului. De fapt, reglementrile diferite pentru Anglia, ara Galilor, Scoia i Irlanda de Nord constituie o realitate cu profunde rdcini istorice n Marea Britanie. Altfel stau lucrurile, dac ne raportm la structura de stat a Franei. Frana a avut prima constituie scris de pe continentul european (1791) i are o tradiie multisecular de stat unitar. La fel ca i n Romnia, n Frana exist un singur centru de impulsuri politice i guvernamentale, care i exercit n mod uniform autoritatea pe ntreg teritoriul naional, n condiiile impuse de Constituie. De asemenea, n ambele ri funcioneaz un sistem de descentralizare n favoarea colectivitilor locale, care ns nu afecteaz caracterul unitar al statului, pentru c autoritile locale au numai atribuiile acordate de puterea central, aceste atribuii sunt numai de natur Administrativ (promovarea intereselor locale se poate face numai n baza i n cadrul legii emise de puterea central) i puterea central controleaz actele autoritilor locale. Singura diferen esenial dintre Romnia i Frana este dat de statutul de fost putere colonial a Franei: Frana metropolitan are relaii de tip cvasiconfederal cu unele dintre fostele sale colonii, cum este Noua Caledonie. Dup cum bine se tie, Romnia nu a avut niciodat colonii i, ca atare, nu se poate pune problema unor relaii de dominaie fa de alte state sau teritorii.

28

n concluzie, structura de stat a Romniei este aproape identic cu cea a Franei continentale, ara fondatoare a Comunitilor europene. Rezult c, sub aspectul structurii de stat, ntre Romnia i Uniunea European nu exist nici o incompatibilitate.

SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE Utiliznd drept criteriu caracteristicile organizrii puterii de stat n raport cu teritoriul, statele comunitare pot fi grupate n: State unitare; State federale; State cu puternice structuri regionale i comunitare; State integrate ntr-un ansamblu cu caracter cvasiconfederal Termenul cvasiconfederaie desemneaz relaiile dintre anumite state unitare europene cu fostele lor colonii. Esena acestor relaii const n existena unor forme de dependen a fostelor colonii fa de fostele metropole. Intr n categoria cvasiconfederaiilor Frana, Olanda i Marea Britanie. Statul unitar este acela care posed un singur centru de impulsuri politice i guvernamentale; toi indivizii plasai sub suveranitatea statului sunt supui aceleiai autoriti unice, triesc sub acelai regim constituional i sunt dirijai de aceleai legi. Statul unitar nu este incompatibil cu descentralizarea n favoarea colectivitilor locale; autonomia colectivitilor locale este ns, limitat, ntruct competena autoritilor locale este stabilit de puterea central, care apoi controleaz modul n care acestea o exercit. Actualmente, calificativul de stat unitar se aplic la 10 dintre cele 15 state ale Uniunii Europene, i anume: Danemarca, Finlanda, Frana, Grecia, irlanda, Luxemburg, Marea Britanie, Olanda, Portugalia i Suedia. Trebuie reinut c, n cadrul structurii unitare de stat, exist configuraii total diferite, ilustrative fiind exemplul francez i exemplul britanic: n Frana, caracterul de stat unitar a fost consacrat prin diverse texte constituionale i regimul juridic este uniform pe ntreg teritoriul; Marea Britanie nu dispune de o constituie scris, principiul constituional fundamental fiind cel al suveranitii parlamentului, care are puterea de a legifera pe ntreg teritoriul Marii Britanii, ceea ce demonstreaz caracterul unitar al statului;

29

n virtutea aceluiai principiu, Parlamentul poate legifera n mod diferit pentru anumite pri ale teritoriului i poate, de asemenea, s delege anumite atribuii unor organe regionale, astfel nct, unitatea statului britanic este nsoit de o diversitate a dreptului.

Statul federal este acel stat care, cu toate c apare ca un singur subiect de drept internaional public, este constituit din state membre ce i pstreaz anumite atribute ale suveranitii interne i n special, o parte important a puterii legislative. Statele membre (federate) se deosebesc de colectivitile teritoriale locale din statul unitar, prin faptul c posed o competen proprie, fixat prin constituia federal, n materie legislativ i jurisdicional, i particip la formarea voinei statului federal. n Uniunea European exist, la ora actual, trei state federale: Austria, Belgia i Republica Federal German. Statul regional reprezint o structur intermediar ntre statul federal i statul unitar; n statul regional exist o singur ordine constituional (aceea a statului central originar), iar constituia este aceea care determin statutul i atribuiile organelor regionale, dar potrivit principiului federalist de reprezentare a competenei legislative. Statele regionale sunt Spania i Italia. Art.1 alin.1 al Constituiei din 1991 consacr structura unitar de stat a Romniei. Precizm c, structura de stat a Romniei este aproape identic cu cea a Franei, diferena esenial constnd n relaiile de tip cvasiconfederal, pe care Frana metropolitan le ntreine cu unele dintre fostele sale colonii. Sub aspectul structurii naionale de putere, ntre Romnia i statele din Uniunea European nu exist nici o incompatibilitate.

30

TEMA 4 SUBSISTEMELE POLITICO-ADMINISTRATIVE LOCALE DIN STATELE UNIUNII EUROPENE

DELIMITRI CONCEPTUALE

Dup cum am artat, ntr-o prim definiie, subsistemul politicoadministrativ local este ansamblul autoritilor i instituiilor aparinnd colectivitilor teritoriale locale, care desfoar activiti de administraie public numai n cadrul unor poriuni din teritoriul statului, determinate de organizarea administrativ-teritorial, precum i interaciunile dintre ele. Din observarea fenomenului administrativ rezult c, odat cu recunoaterea capacitii juridice de drept public n favoarea populaiei situate n cadrul unor diviziuni administrativ-teritoriale ale statului, acestea devin uniti administrativ-teritoriale, adic devin colectiviti teritoriale locale, subiecte colective de drept public dotate cu autoriti reprezentative. Dac se detaliaz conceptul de sistem politico-administrativ local se ajunge la o a doua definiie, mai complet: subsistemul politico-administrativ local este ansamblul autoritilor i instituiilor reprezentnd colectivitile teritoriale locale, care desfoar activiti de organizare a executrii legii sau de executare direct a legii, autonome fa de stat, avnd capacitatea de a emite acte unilaterale obligatorii, precum i capacitatea de a realiza anumite fapte materiale necesare pentru aducerea la ndeplinire a actelor unilaterale obligatorii, precum i relaiile dintre acestea. Valorile politice pe care le realizeaz autoritile administraiei publice locale sunt cele care corespund intereselor colectivitilor teritoriale locale pe care le reprezint. Din acest motiv, ele trebuie s dein cea mai mare parte a atribuiilor necesare pentru rezolvarea problemelor locale sau, cu alte cuvinte, s 31

dein o competen administrativ general, pe care s o exercite n mod autonom, dispunnd de resursele necesare. Trebuie precizat c autonomie nu nseamn independen; de aceea, ea este nsoit ntotdeauna de un control din partea statului. Rezult c, pentru funcionalitatea unui subsistem politico-administrativ local trebuie s fie ntrunite cumulativ urmtoarele condiii: - existena unei diviziuni administrativ-teritoriale a statului; - existena cel puin a unei autoriti, care s reprezinte colectivitatea situat pe teritoriul acestei diviziuni administrative, autonom fa de stat, i care s dispun de competen administrativ general, precum i de resurse pentru realizarea acesteia; - existena unor modaliti de control din partea statului. n practica administrativ termenii consacrai care fac trimitere la cei definii mai sus sunt: administraie public local, sau administraie local, att n sensul organic, ct i n sensul funcional sau global. administraia public local de baz (municipal sau comunal) este administraia local situat cel mai aproape de ceteni, organizat n diviziunile administrativ-teritoriale de baz. administraia public local intermediar este administraia local organizat la nivelul diviziunilor administrativ-teritoriale intermediare, situate ntre cele de baz i stat. Administraia local intermediar se distinge prin faptul c, fiind situat ntre cele dou nivele de administraie, trebuie s respecte att competena unui nivel superior, ct i competena unui nivel inferior. Pentru a nelege alctuirea subsistemelor politico-administrative locale din statele Uniunii Europene, prezentm organizarea administrativ-teritorial a acestor state i s ncercm o comparaie ntre ele. Apoi, ne vom opri asupra a dou exemple de subsisteme politico-administrative locale al Franei i al Germaniei. Pentru a nelege realitatea fenomenului de administraie public local, subsistemul politico-administrativ local trebuie abordat ntr-o viziune mai larg, adic n relaiile sale cu subsistemul politico-administrativ central, precum i cu alte categorii de organe ale statului. De aceea, vom avea n vedere urmtoarele aspecte: repartizarea atribuiilor ntre nivelurile de administraie local, organizarea administraiei locale de nivel intermediar i statutul acesteia, organizarea administraiei locale de baz i statutul acesteia, relaiile dintre administraiile locale de niveluri diferite, modalitile controlului administrativ exercitat de stat, controlul jurisdicional, evoluia descentralizrii. Ordinea prezentrii acestor aspecte se va adapta particularitilor statelor studiate. SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE > Elementele constitutive ale unei administraii publice locale sunt: existena unei diviziuni administrativ-teritoriale ale statului; existena cel puin a unei autoriti care s reprezinte colectivitatea situat pe teritoriul acestei diviziuni administrative autonom fa de

32

stat, care s dispun de competen administrativ general i de resurse pentru realizarea acesteia; existena unor modaliti de control din partea statului

> Valorile politice pe care le realizeaz autoritile administraiei publice locale sunt cele care corespund intereselor colectivitilor teritoriale locale pe care le reprezint. > Administraia local intermediar se distinge prin faptul c fiind situat ntre alte dou nivele de administraie, trebuie s respecte att competena unui nivel superior, ct i competena unui nivel inferior. > Statele federale, care alctuiesc statele federale, i comunitile autonome din cadrul statelor regionale le tratm, convenional, n cadrul sistemelor politico-administrative locale.

4.1. ASPECTE PRIVIND ORGANIZAREA ADMINISTRATIV-TERIRORIAL A STETELOR DIN UNIUNEA EUROPEAN REZUMAT: n acest capitol este prezentat organizarea administrativ-teritorial a statelor din Uniunea European, printr-o juxtapunerere sub form de tabele. din a cror analiz se pot desprinde observaii privind aspectele studiate. Organizarea administrativ-teritorial a statelor este un factor determinant pentru alctuirea subsistemelor politico-administrative locale i pentru nelegerea raporturilor centru-periferie. Prezentarea i compararea organizrii administrativ-teritoriale este fcut sub forma tabelelor, rile fiind grupate dup structura de stat. Pentru omogenitatea prezentrii, n cazul federaiilor, statele federale au fost asimilate nivelului regional. Precizm c am luat n considerare doar partea continental (metropolitan, n cazul Marii Britanii) a statelor considerate. STATELE UNITARE
ARA Danemaca Finlanda Nivelul de baz 273 comune, cu statut de colectiviti locale 452 comune, cu statut de colectiviti locale; exist peste 350 de organisme de cooperare intercomunal Nivel departament 14 comitate + 2 oraecomitet (Copenhaga i Frederiksberg), cu statut de colectiviti locale 19 regiuni de dezvoltare, instituii publice cu o competen administrativ restrns Nivel regional -

6 provincii, cu statut de circumscripii administrative ale statului

33

Frana

36.621 comune, cu statut de colectiviti locale; funcioneaz peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunal

96 departamente, din care un ora-departament (Paris) cu statut de colectiviti locale

21 regiuni cu statut de colectiviti locale

Grecia

Irlanda

Luxemburg

Olanda

Portugalia

Marea Britanie

900 orae i 133 comune cu statut de colectiviti locale; funcioneaz i o serie de organisme de cooperare intercomunal 5 burguri, 49 districte urbane i 30 comisariate urbane, cu statut de colectiviti locale 117 comune, cu statut de colectiviti locale; funcioneaz i diferite organisme de cooperare intercomunal 640 comune, cu statut de colectiviti locale; funcioneaz numeroase organisme de cooperare intercomunal 308 municipii, cu statut de colectiviti locale; la nivel inframunicipal exist 4.241 parohii, de asemenea, cu statut de colectiviti locale; funcioneaz i o serie de organisme de cooperare intermunicipal 36 districte metropolitane i 238 districte, cu statut de colectiviti locale; la nivel inframunicipal exist peste 10.000 de parohii 22 circumscripii, cu statut de colectiviti locale

51 departamente, cu statut de colectiviti locale

13 regiuni, cu statut de circumscripii administrative ale statului 8 regiuni, cu statut de circumscripii administrative ale statului -

26 comitate i 5 comitate-burg, cu statut de colectiviti locale 3 districte, cu statut de circumscripii administrative ale statului 12 provincii, cu statut de colectiviti locale

18 districte, cu statut de circumscripii de desconcentrare ale statului

5 regiuni cu statut de circumscripii administrative ale statului

34 comitate i un oracomitat (Londra), cu statut de colectiviti locale

Anglia, fr statut de comunitate regional

ara Galilor, cu statut de comunitate regional

34

32 circumscripii, cu statut de colectiviti locale 26 districte, cu statut de colectiviti locale Suedia 289 comune, cu statut de colectiviti locale; exist i o serie de organisme de cooperare intercomunal

Scoia, cu statut de comunitate regional

Irlanda de Nord, cu statut de comunitate regional 24 comitate, cu statut de colectiviti locale

STATE CU STRUCTURI REGIONALE I COMUNITARE PUTERNICE

ARA Nivelul de baz Nivel departament Nivel regional

Italia (Stat regional)

8.100 comune, cu statut de colectiviti locale

103 provincii i 3 provincii cu statut special, cu regim de colectiviti locale

Spania (ara autonomiilor

8.089 comune, cu statut 50 provincii, cu statut de de colectiviti locale; n colectiviti locale anumite regiuni exist i parohii cu diviziuni inframunicipale; funcioneaz i o serie de organisme de cooperare intercomunal

20 regiuni, din care 5 cu statut special, avnd regim de comuniti autonome 15 regiuni, cu statut de comuniti autonome

STATE FEDERALE
ARA Nivelul de baz Nivel departament Nivel regional

Germania

Austria

14.865 comune, cu statut de colectiviti locale; exist numeroase organisme de cooperare intercomunal, al cror statut variaz de la land la land 2.351 comune, cu statut de colectiviti locale;

323 arondismente, cu statut de colectiviti locale, din care 112 orae-arondisment

16 landuri, cu regim de state federale, din care 3 orae-stat

99 districte, cu statut de circumscripii

9 landuri, cu statut de state federale

35

Belgia

funcioneaz diferite organisme de cooperare intercomunal, al cror statut variaz de la land la land 589 comune, cu statut de colectiviti locale, din care: 19 n Regiunea Bruxelles, 262 n Regiunea Valon i 308 n Regiunea Flamand; funcioneaz i o serie de organisme de cooperare intercomunal

administrative ale statului

10 provincii, cu statut de colectiviti locale, din care 5 n Regiunea Valon i 5 n Regiunea Flamand

3 regiuni (Regiunea Bruxelles, regiunea Valon i Regiunea Flamand) i 3 comuniti (flamand, francez, german)

Din analiza datelor cuprinse n tabelele prezentate se desprind urmtoarele observaii: 1. n statele comunitare exist o mare varietate de colectiviti teritoriale locale, ncepnd cu parohiile din Portugalia, care apar ca elemente componente ale administraiei publice locale de baz, i terminnd cu regiunile i comunitile din Belgia, ale cror arii nu se suprapun n ntregime i care au statute similare statelor federate. 2. problema nivelelor intermediare de administraie public local este soluionat n mod diferit de statele comunitare. Astfel, n Austria, Finlanda, Luxemburg i Portugalia nu exist nivel intermediar; n marea majoritate a rilor studiate exist un singur nivel intermediar: Anglia, Belgia, Danemarca, Germania, Grecia, irlanda, Italia, Olanda, Spania i Suedia; Frana este singurul stat cu dou niveluri de administraie local intermediar. 3. Se remarc multitudinea organizaiilor de cooperare intercomunal care funcioneaz n rile comunitare i care exprim opiunea colectivitilor teritoriale locale de a-i rezolva singure problemele de interes comun, n loc s le transfere nivelelor superioare. 4. Observm, ca o particularitate semnificativ pentru participarea cetenilor la rezolvarea problemelor comunitii, existena nivelului inframunicipal n Anglia, Portugalia i Spania. n Anglia, parohiile dateaz dinainte de cucerirea normand (sec.x). Ele au o populaie cuprins ntre 10-20 mii de locuitori i se ocup de rezolvarea unor probleme ce in de viaa cotidian: lotizri, cimitire, spaii verzi, iluminat public, reparaii de trotuare. Atribuiile lor, cu excepia lotizrilor, sunt comune cu cele ale consiliului de district (nivelul de baz al administraiei locale). n Portugalia, parohiile (frequesias) au la origine circumscripiile religioase cu acelai nume. Ele sunt cele mai mici colectiviti teritoriale locale i i exercit atribuiile pe un teritoriu mai mic dect al comunei, prin intermediul unor organe

36

proprii. n fiecare comun exist cel puin dou parohii. Parohiile se mpart n 3 categorii. Cele din categoria I-a au cel puin 5.000 locuitori (n Lisabona i Porto sunt numai parohii de categoria I), cele de categoria a II-a au ntre 800 i 5.000 de locuitori, iar cele de categoria a III-a au sub 800 de locuitori. Atribuiile proprii ale parohiilor sunt: gestionarea bunurilor ce le aparin, recensmntul electoral, lucrrile publice i ntreinerea drumurilor. mpreun cu comunele exercit atribuii privind dezvoltarea local, reelele publice, salubritatea, sntatea, nvmntul i altele. n Spania, colectivitile teritoriale locale cu un cadru teritorial mai mic dect comuna au un caracter facultativ. Ele sunt instituite sau recunoscute de comunitile autonome printr-o lege care stabilete i atribuiile ce le revin. Rezult c, aceste colectiviti au statute diferite. De obicei, ele intervin pentru rezolvarea problemelor ce in de viaa cotidian: iluminat public, alimentare cu ap, reele de canalizare, reparaii de drumuri, controlul alimentelor i buturilor, cimitire etc. SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE > Configuraia administraiei publice locale este dat de organizarea administrativ-teritorial a statului. > Din analiza organizrii administrativ-teritoriale a statelor din Uniunea European, reinem urmtoarele observaii: n statele comunitare funcioneaz o mare varietate de colectiviti teritoriale locale; problema nivelurilor intermediare de administraie public local este soluionat n mod diferit de statele comunitare; n unele state nu exist nivel intermediar, n altele exist un singur nivel intermediar i, n sfrit, Frana posed dou niveluri intermediare; se remarc multitudinea organizaiilor de cooperare intercomunal, acestea exprimnd opiunea colectivitilor teritoriale locale de a-i rezolva singure problemele de interes comun; se observ, ca o particularitate semnificativ pentru participarea cetenilor la rezolvarea problemelor comunitii, existena nivelului inframunicipal, n anumite state comunitare. 4.2. SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL DIN FRANA REZUMAT: n acest capitol, este prezentat subsistemul politico-adminisatativ local din Frana, sub urmtoarele aspecte: repartizarea atribuiilor ntre nivelurile de administraie local, organizarea administraiei publice locale de nivel intermediar i statutul acesteia, organizarea administraiei publice locale de baz i statutul acesteia, relaiile dintre autoritile administraiei publice locale de niveluri diferite, modalitile controlului administrativ exercitat de stat, controlul jurisdicional, evoluia descentralizrii. 37

Dup cum arat Alain Celcamp ( lexprience de dcentralisation,pp. 149169, n culegerea de studii Les collectivits dcentralises de lUnion europenne aprut sub ngrijirea lui Alain Delcamo, la Documentation Franaise, Paris 1994), Frana este statul unitar cldit pe o centralizare multisecular, care a realizat o important descentralizare n favoarea autoritilor teritoriale alese. Descentralizarea n acest caz este opus conceptului de autoguvernare englez sau german (self-government, respectiv Selbstverwaltung), chiar dac n fapt produce efecte similare, pentru c semnific, potrivit tradiiei statelor unitare, un transfer de competen de la centru ctre periferie, i nu o recunoatere a autonomilor locale preexistente centralizrii statale. Prin descentralizare se realizeaz transferul unei pri a competenei statului n favoarea autoritilor locale alese, din raiuni de eficien i eficacitate, precum i pentru a lrgi democraia prin apropierea deciziei de ceteni. Potrivit organizrii administrativ-teritoriale actuale, n Frana n partea continental, exist 21 regiuni plus Corsica, 96 departamente i 36.621 comune n cadrul crora funcioneaz peste 15.000 de organisme de cooperare intercomunal. 4.2.1. Repartizarea atribuiilor ntre nivelurile administraiei publice locale n Frana, atribuiile transferate colectivitilor teritoriale locale sunt de regul, obligatorii, de natur administrativ i sunt stabilite prin lege. Guvernul francez, dar i doctrina au manifestat un interes deosebit pentru o repartizare cartezian a competenei, pe cele trei niveluri ale administraiei publice locale. Astfel, s-au realizat analize funcionale pentru a determina un bloc de competen ct mai omogen, pentru fiecare nivel de administraie public. S-a ajuns astfel la urmtoarea repartizare de principiu: la nivel regional atribuiile caracteristice rolului de reflecie, dezvoltare i impulsionare a activitilor economico-sociale; la nivel departamental atribuii caracteristice misiunii de solidaritate i echilibrare intercomunal; la nivel comunal atribuii caracteristice controlului solului, adic cea mai mare parte a atribuiilor din domeniul urbanismului i responsabilitatea utilitilor de detaliu. Cu toate acestea, o mare parte a atribuiilor se realizeaz n comun. Cel mai elocvent exemplu l constituie educaia. n acest domeniu, statul i-a pstrat responsabilitatea pentru organizarea general a nvmntului, pentru recrutarea, gestionarea i salarizarea cadrelor didactice i pentru finanarea nvmntului universitar. Celelalte niveluri au preluat fiecare atribuiile privind investiiile i cheltuielile de funcionare corespunztoare nvmntului de un anumit grad: regiunile au preluat liceele, departamentele au preluat colegiile, iar comunele au preluat colile primare i grdiniele.

38

Pentru ndeplinirea n bune condiii a atribuiilor descentralizate, au fost prevzute, prin lege, trei principii: interdicia exercitrii tutelei unei colectiviti teritoriale locale asupra alteia; compensarea financiar a transferului de atribuii, pe baza cheltuielilor efectuate de stat la data transferului transferul bunurilor, personalului i serviciilor corespunztoare, precum i a puterii normative necesare pentru exerciiul competenei transferate. 4.2.2. Administraia public local de nivel intermediar Regiunea este colectivitatea teritorial local situat la al doilea nivel intermediar. n Frana sunt 21 de regiuni cu un statut unic, la care se adaug Corsica, avnd un statut special de autonomie. Principalele atribuii ale regiunii sunt: adoptarea bugetului regiunii, organizarea serviciilor administrative regionale, dezvoltarea economic, elaborarea planului de dezvoltare regional, organizarea i finanarea transporturilor (inclusiv ci ferate), amenajarea teritoriului regiunii, nvmntul profesional i calificarea prin ucenicie. FORUL deliberativ al regiunii este Consiliul regional, compus din consilieri alei prin sufragiu universal direct, pe departamente, pentru un mandat de 5 ani, care lucreaz n edine publice. Consilierii regionali aleg, dintre ei, Preedintele Consiliului care este autoritatea executiv. Consiliul regional are o Comisie permanent, format din Preedintele Consiliului, un anumit numr de vicepreedini i ali membri, stabilii de Consiliu. Aceast Comisie exercit atribuii delegate de Consiliu. Preedintele poate delega semntura pentru unele acte sau poate delega anumite atribuii vicepreedinilor. La nivelul regiunii s-a pstrat de la origini, de cnd aceasta era o instituie public avnd ca misiune dezvoltarea economic, o structur specific i anume Comitetul economic i social. Acesta era alctuit din membri desemnai de organismele cu caracter economic, social, profesional, educativ, tiinific, cultural i sportiv din regiune. El era consultat, n prealabil, asupra problemelor care se supun deliberrii consiliului regional. Statul era reprezentat de prefectul de regiune, care i exercit autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor de la nivel regional. Prefectul regiunii este prefectul departamentului n care are sediul regiunea i are autoritate ierarhic asupra prefecilor celorlalte departamente ale regiunii. Colectivitatea teritorial local situat la primul nivel intermediar este departamentul. Departamentele franceze au acelai statut, cu excepia Parisului, care este ora-departament. Dintre principalele atribuii ale departamentului menionm: adoptarea bugetului departamentului, organizarea serviciilor administrative departamentale, acordarea unor ajutoare sociale i asigurarea unor servicii sociale, asigurarea

39

unor servicii medicale, asigurarea transportului colar din afara perimetrelor urbane, realizarea programelor de echipare a localitilor rurale, elaborarea planurilor de urbanism departamentale, protecia mediului. Autoritatea deliberativ a departamentului este Consiliul general. Acesta este ales prin vot direct, n cadrul unor circumscripii electorale denumite cantoane (cantoanele nu au semnificaie administrativ, fiind simple circumscripii electorale). Consilierii generali sunt alei pentru un mandat de 6 ani, jumtate din numrul lor rennoindu-se la fiecare 3 ani. Consiliul general lucreaz n edine publice. Executivul colectivitii departamentale este Preedintele Consiliului general, ales dintre membrii consiliului la fiecare rennoire a acestuia. Mai exist un organ colegial, denumit Comisia permanent, format din Preedintele Consiliului general, un anumit numr de vicepreedini i ali membri, desemnai de Consiliul general. Comisia permanent exercit atribuiile delegate de Consiliul general. Preedintele poate delega semntura pentru unele acte sau poate delega anumite atribuii vicepreedinilor. La nivel departamental, statul este reprezentat de prefect, care i exercit autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor, organizate la nivelul departamentului respectiv. 4.2.3. Administraia public local de baz Colectivitile locale de baz sunt comunele. Ele sunt de mai multe categorii: comune rurale, care se mpart n comune cu o populaie sub 3.500 de locuitori i comune cu o populaie de peste 3.500 locuitori, i comune urbane. Ele au, n principiu, acelai statut, cu anumite diferenieri pe categorii, cu excepia oraelor: Paris, Lyon i Marsilia. Comuna exercit dou categorii de atribuii: atribuii proprii i atribuii delegate. Dintre principalele atribuii proprii menionm: adoptarea bugetului comunei, organizarea serviciilor administrative ale comunei, gestionarea patrimoniului comunal, transportul colar din cadrul perimetrelor urbane, acordarea unor ajutoare de urgen, elaborarea planurilor intercomunale de dezvoltare, elaborarea planurilor de urbanism locale i eliberarea autorizaiilor de construire. Atribuiile delegate sunt stabilite prin diverse acte normative speciale, i dintre acestea nvederm: activitatea de stare civil, publicarea legilor i a diverselor acte de aplicare emise de organele statului, executarea unor msuri de asigurare a ordinii publice i pregtirea alegerilor. La nivelul comunei, funcioneaz dou autoriti reprezentative: consiliul municipal i primarul. Consiliul municipal este autoritatea deliberativ, cu competen general care lucreaz n edine publice. Consilierii municipali sunt alei prin sufragiu universal direct, pentru un mandat de 6 ani. Consiliul poate organiza diverse comisii, compuse din consilieri, care au ca misiune analiza unor probleme i iniierea de proiecte de hotrre. Ele nu au atribuii decizionale. Utilizarea acestui tip de comisii a devenit o practic n comunele urbane.

40

Executivul comunal este primarul, ales de Consiliul municipal dintre membrii si. Chiar dac este ales n mod indirect, primarul este un personaj puternic. El conduce edinele Consiliului municipal i aduce la ndeplinire hotrrile acestuia, ceea ce i confer poziia de ef al serviciilor administraiei municipale. El are i atribuii proprii, fie n calitate de autoritate executiv a comunei, cum este cazul eliberrii autorizaiilor de construire i meninerii ordinii publice, fie n calitate de reprezentant al statului n comun, cum este cazul executrii legilor i hotrrilor de Guvern. Tot ca reprezentant al statului, Primarul are calitatea de ofier de poliie judiciar i ofier de stare civil. Dac atribuiile ce revin comunei se exercit n regim de autonomie, atribuiile delegate de stat sunt supuse subordonrii ierarhice. Primarul este ajutat de un numr de viceprimari desemnai de Consiliul municipal dintre membrii si, crora le poate delega semntura pentru anumite acte sau le poate delega unele atribuii. 4.2.4. Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i controlul exercitat de stat ntre autoritile colectivitilor teritoriale locale intermediare de nivel diferit, precum i ntre acestea i autoritile administraiei publice locale de baz nu exist raporturi de subordonare. Exist ns relaii de colaborare ntre colectivitile teritoriale locale, care se concretizeaz ntr-o gam larg de forme asociative. Controlul administrativ general asupra actelor autoritilor administraiei publice locale este un control de legalitate a posteriori i se exercit de prefect. Prefectul poate ataca, n faa tribunalului administrativ, actul pe care l consider ilegal. Atacarea nu implic suspendarea sa de drept. n ceea ce privete controlul jurisdicional, acesta este exercitat de tribunalele administrative, care nu fac parte din autoritatea judectoreasc, instana suprem fiind Consiliul de Stat. n acest sens, trebuie precizat c Frana este autoritatea dualismului jurisdicional. 4.2.5. Evoluia descentralizrii n Frana, statutul de colectiviti teritoriale locale a fost recunoscut departamentelor n anul 1871, iar comunelor n anul 1884. Pe parcursul timpului, autonomia local a cunoscut o anumit dezvoltare, fiind consacrat, ca principiu general, att de Constituia celei de-a IV-a Republici, ct i de Constituia actual. Reglementarea autonomiei locale a rmas ns de domeniul legii. n anul 1954, n Frana apar regiunile, ca circumscripii administrative ale statului, destinate planificrii dezvoltrii economice. n anul 1971, a avut loc o tentativ de reducere a numrului comunelor (exagerat de mare n Frana), prin fuziune. Dar aceast tentativ a euat, sentimentul de autonomie fiind mai puternic dect nevoia de eficien.

41

n anul 1972, regiunile dobndesc statutul de instituii publice, cu competen limitat la domeniul dezvoltrii economice. Pn n anul 1982, activitatea autoritilor colectivitilor teritoriale locale s-a desfurat sub control foarte strict din partea statului, cunoscut sub numele de tutel administrativ. Autoritatea de tutel era prefectul care exercita att un control a priori, ct i a posteriori, att de legalitate, ct i de oportunitate, avnd puterea s anuleze actele autoritilor administraiei publice locale, dac le considera ilegale. n plus, prefectul departamentului era i autoritatea executiv a colectivitii teritoriale locale respective. n anul 1982, s-a produs o adevrat reform a administraiei publice locale franceze, prin Legea privind drepturile i libertile comunelor, departamentelor i regiunilor, cunoscut sub numele de Legea descentralizrii. Aceast lege opereaz un important transfer de competen n favoarea colectivitilor teritoriale locale, recunoate statutul de colectivitate teritorial local pentru regiune, nltur tutela administrativ, nlocuind-o cu un control administrativ de legalitate a posteriori. Controlul este exercitat tot de Prefect, dar acesta nu mai dispune de un drept de anulare a actelor autoritilor locale avnd doar posibilitatea de a ataca, n faa tribunalului administrativ, actele pe care le consider ilegale. O alt lege din 1982 transfer executivul departamental de la Prefect, la Preedintele Consiliului general. Alte dou legi, din 1983, repartizeaz atribuiile ntre comun, departament i regiune, potrivit principiului subsidiaritii. n fine, n 1986 au loc primele alegeri directe pentru Consiliile regionale. Se ajunge astfel la configuraia actual a subsistemului politico-administrativ local francez. SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE > Frana este un stat unitar cldit pe o centralizare multisecular, care a realizat o important descentralizare n favoarea administraiei publice locale alese. > Repartizarea de principiu a competenei, pe nivelurile administraiei publice locale este urmtoarea: la nivel regional atribuii caracteristice rolului de reflecie, dezvoltare i impulsionare a activitilor economico-sociale; la nivel departamental atribuii caracteristice misiunii de solidaritate i echilibrare intercomunal; la nivel comunal atribuii caracteristice controlului solului, adic cea mai mare parte a atribuiilor din domeniul urbanismului i responsabilitatea utilitilor de detaliu. > Pentru ndeplinirea n bune condiii a atribuiilor descentralizate, au fost prevzute, prin lege, trei principii:

42

Interdicia exercitrii tutelei unei colectiviti teritoriale locale asupra alteia; Compensarea financiar a transferului de atribuii, pe baza cheltuielilor efectuate de stat la data transferului; Transferul bunurilor, persoanelor i serviciilor corespunztoare, precum i a puterii normative necesare pentru exerciiul competenei transferate.

> Colectivitatea teritorial local situat la al doilea nivel intermediar este regiunea. Din cele 22 de regiuni, 21 au statut unic, iar una, Corsica, beneficiaz de un statut special. n cadrul regiunii, autoritatea deliberativ este consiliul regional, iar autoritatea executiv este preedintele consiliului regional. Avnd ca misiune preponderent dezvoltarea economic, regiunea posed o structur consultativ specific, i anume Comitetul economic i social. Statul este reprezentat de prefectul de regiune, care realizeaz controlul administrativ general asupra actelor emise de autoritile administraiei publice regionale i i exercit autoritatea asupra serviciilor desconcentrate la nivel regional ale ministerelor; prefectul regiunii este prefectul departamentului n care i are sediul regiunea. > Colectivitatea teritorial local situat la primul nivel intermediar este departamentul. n Frana metropolitan sunt 96 de departamente, care au acelai statut, exceptnd Parisul, care este ora-departament. n cadrul departamentului, autoritatea deliberativ este consiliul general, iar autoritatea executiv este preedintele consiliului general. La nivel departamental, statul este reprezentat de prefect, care realizeaz controlul administrativ general asupra actelor emise de autoritile administraiei publice locale din departament i i exercit autoritatea asupra serviciilor desconcentrate ale ministerelor, din cadrul departamentului respectiv. > Colectivitile teritoriale locale de baz sunt comunele. Comunele se mpart n mai multe categorii n funcie de numrul populaiei. Comunele de aceeai categorie au acelai statut. La acest nivel, autoritatea deliberativ este consiliul municipal, iar autoritatea executiv este primarul, ales de consiliul municipal, dintre membrii si. > n afar de transferul executivului local departamental i regional, de la stat la nivelul colectivitilor teritoriale departamentale i regionale, descentralizarea n Frana se caracterizeaz prin suprimarea tutelei administrative. Actualmente, statul exercit, prin prefeci, doar un control administrativ de legalitate a posteriori, acetia urmnd a sesiza tribunalele administrative, dac apreciaz c s-a nclcat legea. 43

> Controlul jurisdicional al actelor administrative este exercitat de tribunalele administrative, distincte de instanele judiciare de drept comun, instana suprem fiind Consiliul de Stat. n acest sens, trebuie precizat c Frana este autoritatea dualismului jurisdicional. 4.3. SUBSISTEMUL POLITICO-AMINISTRATIV LOCAL DIN REPUBLICA FEDERAL GERMANIA REZUMAT: n acest capitol este prezentat subsistemul politico-administrativ local din Germania, potrivit metodologiei precizate, adaptat ns la specificul statului federal. Astfel, prima problem abordat este cea a particularitilor determinate de structura federal a statului. Urmeaz repartizarea general a atribuiilor, prezentarea sintetic a organizrii autoritilor landului, a administraiei publice locale de nivel departamental, a administraiei publice locale de baz, a relaiilor dintre autoritile administraiei publice locale i a controlului exercitat de land. 4.3.1. Particulariti determinate de structura federal a statului Potrivit legii fundamentale, n Germania, subsistemul politico-administrativ local este structurat pe 3 niveluri: landul (Lnder) este cel de-al doilea nivel intermediar (nivelul regional); arondismentul (Landkreise) este primul nivel intermediar (nivelul departamental); comuna (Gemeinden) este nivelul de baz. Fiecare dintre aceste niveluri se caracterizeaz prin: autonomie, n sensul de recunoatere a aptitudinii de a aciona n nume propriu pentru rezolvarea problemelor colectivitii teritoriale locale; capacitate de drept public, care i confer facultatea de a aciona, n regim de putere public, prin acte de autoritate, n vederea realizrii competenei; autoriti proprii alese, adic autoriti care reprezint colectivitatea teritorial local. Germania este organizat, la nivel regional, n 16 landuri (din care 3 sunt orae-stat), la nivel departamental, n 323 arondismente (din care 112 oraearondisment), iar la nivel de baz, n 14.865 comune. ntruct Germania este un stat federal, n care landurile sunt statele federale, care i-au pstrat o suveranitate rezidual, ntre autonomia i competena landului, pe de o parte, i autonomia i competena arondismentelor i comunelor, pe de alt parte, exist o diferen esenial. Landurile, preexistente federaiei, au o suveranitate original (competena competenei) pe care i-au limitat-o prin transferul unor prerogative n favoarea 44

statului federal. Ele au propria lor Constituie, organe i funcii legislative, organe i funcii executive, precum i organe i funcii jurisdicionale. Comuna i arondismentul au o autonomie limitat la rezolvarea propriilor probleme i competena administrativ atribuit de statul federal i de landuri. Regimul lor juridic are fundamentele n Constituia federal i n Constituia landului fiind concretizat prin coduri, care sunt legi ale landurilor. n aceste condiii, i potrivit tradiiilor istorice zonale, statutele colectivitilor teritoriale locale sunt diverse, mai ales la nivelul comunelor. 4.3.2. Repartizarea general a atribuiilor Repartiia competenei ntre statul federal i landuri se face prin Legea fundamental. Competena legislativ are trei componente: competena proprie a federaiei; competena concurent (deine ponderea); competena proprie a landurilor. Competena executiv aparine landurilor, executarea legii federale prin organe proprii ale federaiei fiind o excepie (domeniul militar i anumite servicii publice naionale). Cu toate c, potrivit art.30 i art.70 din Legea fundamental, competena legislativ general aparine landului, art.73 care reglementeaz competena legislativ a statului federal i art. 74 care reglementeaz competena concurent, deplaseaz cele mai importante atribuii legislative la nivelul statului federal. ns landurile, prin intermediul Consiliului federal, care este format din reprezentanii lor, contribuie n mod hotrtor la elaborarea legii federale. Preponderena statului federal n domeniul legislativ este compensat prin faptul c executarea legii, inclusiv a legii federale, este ncredinat, ca regul, administraiei landurilor. Dintre atribuiile exclusive ale federaiei menionm: politica extern, aprarea, serviciile publice naionale (ex. pota). Atribuiile concurente vizeaz numeroase domenii, cum sunt: justiia, asistena social, dreptul civil, dreptul penal, dreptul muncii etc. n ceea ce privete competena legislativ proprie a landurilor, potrivit art. 70 i urmtoarele din Legea fundamental, ea se refer mai ales la domeniul cultural, la nvmnt, la meninerea ordinii publice, la procedurile administrative i la statutul colectivitilor teritoriale locale. Respectarea repartiiei atribuiilor este asigurat de Tribunalul Constituional Federal. Arondismentele i comunele sunt colectiviti teritoriale locale care se bucur doar de autonomie administrativ, fr a avea atribute de suveranitate ca landurile. Arondismentul i comuna au o autonomie limitat la rezolvarea propriilor probleme, precum i atribuii delegate de statul federal i de land.

45

4.3.3. Organizarea autoritilor landului Organizarea i funcionarea autoritilor landului se face prin propria Constituie, ceea ce determin configuraii neuniforme. Totui, la nivelul fiecrui land regsim o Diet, aleas prin sufragiu universal direct (durata mandatului este, de regul, 4 ani) i un Guvern, responsabil n faa Dietei. Guvernul este condus de Ministrul Preedinte, ales de Diet. 4.3.4. Administraia public local de nivel departamental Colectivitatea teritorial local de nivel departamental este arondismentul, a crui administraie o vom prezenta n continuare. Constituia federal i Constituiile landurilor i recunosc arondismentului autonomia administrativ, precum i reprezentativitatea autoritilor proprii, rezultat din sufragiu universal, direct, egal i secret. Statutul arondismentului este stabilit printr-un cod special, adoptat ca lege a landului, ceea ce implic deosebiri de la un land la altul. n afar de calitatea de colectivitate teritorial local, arondismentul este i circumscripie administrativ a landului, astfel nct, mpreun cu administraia arondismentului funcioneaz i anumite servicii administrative ale landului. n calitate de colectivitate teritorial local, arondismentul desfoar activiti care depesc mijloacele financiare i capacitatea de gestiune a comunelor. Pentru aceasta, el dispune de prerogative de autoritate public, cele mai importante dintre acestea fiind: puterea de organizare, puterea de a-i recruta i gestiona personalul, puterea financiar i bugetar i puterea de a emite anumite norme juridice cu caracter general, pentru teritoriul arondismentului. De asemenea, el are dreptul la sigiliu, stem i drapel. n general, atribuiile obligatorii ale arondismentului sunt: construirea i ntreinerea drumurilor intercomunale; amenajarea teritoriului; ntreinerea parcurilor naturale; asistena social; construirea i ntreinerea spitalelor; construirea i ntreinerea liceelor i colilor profesionale; colectarea, prelucrarea i depozitarea reziduurilor menajere. Arondismentul poate transfera, n condiiile legii, unele dintre atribuiile sale comunelor suficient de mari pentru a le putea realiza, sau poate prelua unele atribuii de la comunele mici. De asemenea, poate s-i asume i anumite atribuii facultative. Asumarea acestora depinde de capacitatea financiar i de voina politic. Printre atribuiile facultative asumate mai frecvent, se numr: susinerea anumitor activiti culturale; construcia i ntreinerea de biblioteci publice; promovarea economiei i n special a turismului; construirea de baze sportive. Pentru exercitarea atribuiilor ce i revin, arondismentul dispune de organe alese i de un aparat administrativ. Organul reprezentativ, ales direct de populaie, este Adunarea arondismentului. Membrii acestei adunri sunt alei prin vot direct pentru un mandat de 5 ani. Adunarea decide n toate problemele care in de competena arondismentului, ns ea poate delega unele atribuii Preedintelui adunrii sau

46

unor comitete constituite dintre membrii si. Aceste comitete au, uneori, puteri importante. Aparatul administrativ are o structur dualist: de serviciu al arondismentului i de serviciu desconcentrat al landului. Din acest motiv, este format att din funcionari ai arondismentului, ct i din funcionari ai landului. De regul, funcionarii superiori sunt recrutai de land, iar ceilali de arondisment. Costurile serviciilor administrative de la nivelul arondismentului sunt astfel mprite ntre land i arondisment. Aparatul administrativ al arondismentului, ca serviciu al landului, exercit atribuiile acestuia n urmtoarele domenii: poliie, controlul disciplinei n construcii, amenajarea teritoriului, drumuri i ci navigabile, monumente istorice etc. n calitate de serviciu al arondismentului, ndeplinete atribuiile ce revin acestuia, potrivit statutului su de colectivitate teritorial local. La nivelul arondismentului, un rol deosebit de important revine Preedintelui arondismentului. El este ales de Adunarea arondismentului pentru perioade cuprinse ntre 6 i 12 ani, n funcie de land. La selecionarea candidailor pentru aceast funcie, particip i ministrul de interne al landului. Astfel, un comitet de selecie, din cadrul Adunrii, ntocmete o list de candidai, care trebuie s cuprind cel puin trei persoane. Aceast list se trimite spre aprobare ministrului de interne al landului. Dup aprobare, lista este supus votului Adunrii. Este ales candidatul care obine majoritatea absolut. Preedintele arondismentului este un funcionar public ales care are att calitatea de Preedinte al adunrii arondismentului, ct i pe cea de ef al aparatului administrativ din arondisment. Ca Preedinte al adunrii, pregtete i execut hotrrile acesteia, conduce edinele, fr a avea drept de vot, dispune de un drept de veto mpotriva hotrrilor pe care le consider ilegale i poate decide, n situaii de urgen, n domeniile rezervate Adunrii. El decide, de asemenea, n toate domeniile date n competena sa prin lege, precum i n domeniile delegate de Adunare. Ca ef al aparatului administrativ din arondisment, Preedintele este responsabil de ndeplinirea atribuiilor ce revin acestuia. El este superiorul ierarhic al funcionarilor arondismentului i al funcionarilor landului de la nivel de arondisment, considerat ca circumscripie administrativ, rspunznd de activitatea acestora. 4.3.5. Administraia public local de baz Colectivitile locale de baz sunt comunele care au, dup cum vom vedea statute diferite. De aceea, vom ncerca s le prezentm trsturile generale. Termenul de comun se aplic att marilor orae, ct i micilor localiti rurale. Statutul comunei este guvernat de principiul liberei administrri, ceea ce nseamn c acestea rezolv, n nume propriu i pe proprie rspundere, ansamblul problemelor locale. n acest scop, comunei i sunt recunoscute o serie de prerogative, dintre care menionm: autonomia financiar, capacitatea de a-i

47

planifica dezvoltarea, puterea de a adopta anumite acte normative i capacitatea de a-i recruta i gestiona personalul. Comunele au atribuii proprii, atribuii delegate de land i eventual, unele atribuii transferate de arondisment. Atribuiile proprii pot fi obligatorii sau facultative. Principalele atribuii obligatorii sunt: urbanismul, construcia i ntreinerea drumurilor locale, construcia i ntreinerea unor categorii de coli ( n special colile primare), protecia civil, ajutoarele sociale, amenajarea i ntreinerea cimitirelor. Dintre atribuiile facultative menionm: promovarea economiei locale, gestiunea ntreprinderilor de producere i distribuire a energiei, construcia i ntreinerea infrastructurii transportului n comun, realizarea unor obiective cu caracter social, susinerea unor activiti culturale, susinerea activitilor sportive, crearea caselor de economii comunale. Dintre atribuiile delegate de land, citm: starea civil, evidena populaiei, diferitele recensminte, controlul alimentar, supravegherea restaurantelor i a comerului cu buturi alcoolice. n afar de atribuiile artate, comunele mai pot aciona i ca ageni economici, n limitele stabilite de lege. Astfel, ele pot nfiina ntreprinderi economice, dac acestea satisfac o nevoie public. n mod normal, aceste ntreprinderi trebuie s fie rentabile, iar profitul lor se vars la bugetul comunei. Menionm c, exist i diferene de statut, ntre comune, determinate de mrimea acestora. Astfel, avem: Marile orae, asimilate arondismentelor, cu o populaie de peste 100.000 locuitori, care exercit att atribuiile arondismentului, ct i pe cele ale comunei; Oraele mijlocii, cu o populaie mai mare de 20.000 de locuitori care exercit, n anumite landuri (ex. Baden Wurtemberg), i anumite atribuii care revin, de regul, arondismentelor; Oraele mici i satele, pentru care anumite atribuii ce revin, de regul, comunelor, sunt exercitate de arondisment. Organizarea administraiei comunelor germane cunoate trei modele: Modelul Consiliului, ntlnit n Germania de nord; Modelul Magistratului, ntlnit n Hesse i Schleswig-Holstein; Modelul Primarului, ntlnit n Germania de sud. Modelul Consiliului este de inspiraie britanic. n acest caz, autoritatea preponderent este consiliul comunal, ales prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani, care deine toate atribuiile importante. Primarul, ales de consiliu, prezideaz edinele i reprezint comuna, cu titlu onorific. Serviciile administraiei comunale sunt conduse de un Director ales de consiliul comunal pe o perioad determinat (6,8 sau 12 ani, n funcie de land). Acesta se ocup efectiv de afacerile comunei. n funcie de mrimea comunei, Directorul poate fi ajutat de un numr de adjunci, alei , de asemenea, de consiliu, pe o durat determinat. 48

n Saxonia, exist i un comitat de administraie, format din director, adjuncii si i un numr de consilieri comunali. Comitetul pregtete edinele consiliului, dar are i drept de decizie n anumite domenii. Directorul rspunde de executarea deciziilor comitetului de administraie i a hotrrilor consiliului comunal. Modelul Magistratului, presupune existena unui Consiliu, organ deliberativ, ales prin vot direct, pentru un mandat de 4 ani, i a Magistratului care este organul executiv. Magistratul este compus din primar i adjuncii si, alei de ctre Consiliu. Magistratul este un organ colegial, dar fiecare membru are i atribuii proprii. El reprezint comuna n raporturile cu terii i conduce serviciile administraiei comunale. De asemenea, pregtete edinele consiliului comunal i execut hotrrile acestuia. Modelul Primarului presupune un primar cu puteri importante. Organul deliberativ rmne Consiliul comunal, ales prin vot direct, pentru un mandat de 5 ani, dar primarul are o mare influen, fiind ales tot prin vot direct, pentru un mandat de 8 ani. El prezideaz consiliul comunal, este executivul comunal i eful serviciilor administraiei comunei. 4.3.6. Relaiile dintre autoritile administraiei publice locale i controlul exercitat de land ntre arondismente i comune nu exist raporturi de subordonare. Trebuie s menionm c i n Germania funcioneaz un dezvoltat sistem de cooperare ntre colectivitile locale. Un loc aparte pentru promovarea intereselor locale l ocup confederaiile colectivitilor locale. n Germania, funcioneaz: Confederaia oraelor germane, care reprezint marile orae: Confederaia comunelor germane, care reprezint oraele mici i localitile rurale; Confederaia arondismentelor germane. Aceste confederaii au, fiecare, att o organizare la nivel de land, ct i o organizare la nivel federal. Ele reprezint interesele membrilor lor i intervin ca grupuri de presiune n procesul politic. Controlul administrativ asupra actelor arondismentului este exercitat de un organ desconcentrat al landului, aflat n subordinea direct a ministrului de interne al landului. Deoarece controlul administrativ utilizat n Germania ni se pare ingenios, l vom prezenta mai pe larg. Controlul administrativ asupra actelor administraiei arondismentului, emise n exercitarea propriilor atribuii, are ca obiect doar legalitatea, se execut a posteriori i este reglementat, prin lege, de fiecare land. Cu toate diferenele dintre landuri, ca regul, instrumentele de control, concepute ntr-un ansamblu cu caracter gradual, sunt urmtoarele: dreptul autoritii de control de a fi informat, la cerere; dezaprobarea; substituirea n luarea deciziilor i asigurarea executrii acestora; numirea unui comisar, dac autoritile arondismentului nu funcioneaz;

49

demiterea preedintelui arondismentului i/sau dizolvarea Adunrii arondismentului Controlul administrativ nu are un caracter general, sistematic. El se exercit numai dac autoritatea de control a luat cunotin despre anumite aspecte care pun sub semnul ntrebrii legalitatea unui act emis de Adunarea arondismentului sau de preedintele acestuia. ntr-o asemenea situaie, autoritatea de control poate solicita toate informaiile privind problema respectiv. De asemenea, poate participa la edinele consiliului sau ale diferitelor comitete care dezbat problema n cauz i poate face recomandri, care nu au caracter obligatoriu. Urmtoarea msur, cu caracter deja coercitiv, este dezaprobarea oficial a actului considerat ilegal. Aceast dezaprobare pune autoritatea care a emis actul n situaia de a decide dac l menine sau l revoc. Dac autoritatea local i menine actul, autoritatea de control poate hotr fie anularea lui, fie s emit un act de sens contrar. n hotrrea autoritii de control trebuie stipulate msurile ce trebuie luate, precum i termene rezonabile pentru ndeplinirea acestora. Dac autoritatea arondismentului nu se supune, organul de control poate s aduc la ndeplinire ea nsi hotrrea respectiv. n fine, dac la nivelul autoritilor unui arondisment apar blocaje sau carene grave, organul de control poate numi un comisar, care va prelua, n parte sau n totalitate exerciiul atribuiilor arondismentului. Dat fiind severitatea acestei msuri, la ea nu se poate recurge dect n condiii strict determinate de legea landului. n ultim instan, dac se produc nclcri deosebit de grave ale obligaiilor ce revin autoritilor arondismentului organul de control poate proceda la destituirea preedintelui arondismentului i, n anumite landuri, chiar la dizolvarea Adunrii arondismentului. n afara controlului administrativ de legalitate, n Germania se practic i un control de oportunitate, dar numai pentru atribuiile delegate de land. n aceste domenii, autoritile landului au drept de instrucie i exercit un control prealabil. mpotriva msurilor dispuse de organul de control, n cadrul controlului administrativ de legalitate, arondismentul poate face recurs la tribunalul administrativ. ns, nainte de a se adresa justiiei, autoritatea arondismentului trebuie s parcurg procedura prealabil a recursului administrativ, n faa organului de control. Controlul de oportunitate, exercitat n cazul atribuiilor delegate, nu este susceptibil de recurs n justiie, deoarece msurile luate n acest cadru nu sunt considerate acte administrative. Organul de control administrativ asupra actelor comunelor este Preedintele arondismentului, n calitatea sa de reprezentant al landului. Referitor la atribuiile proprii ale comunelor, Preedintele arondismentului exercit doar un control administrativ de legalitate a posteriori. n ceea ce privete atribuiile delegate de land, acesta exercit att un control de legalitate, ct i de oportunitate.

50

Modalitile de control asupra comunelor sunt aceleai ca i n cazul arondismentelor. Precizm c, n realitate, aciunile de control administrative asupra autoritilor locale sunt foarte rare n Germania. Aceasta pentru c nu se practic un control general, dar i pentru c autoritile locale sunt de bun credin i dispun de personal competent, care vegheaz ca actele emise s fie conforme cu legea. Germania utilizeaz dualismul jurisdicional, controlul jurisdicional al actelor administrative fiind ncredinat instanelor jurisdicionale administrative. 4.3.7. Evoluia descentralizrii n Germania evoluia descentralizrii nu se poate trata ca n cazul altor state, deoarece aici autonomia local, att a comunelor, ct i a arondismentelor, are o vechime considerabil. Aceasta face ca libera administrare a colectivitilor locale i repartizarea atribuiilor potrivit principiului, numit mai trziu al subsidiaritii s figureze prin principiile centrale ale Legii fundamentale din 1949, care nu face dect s consemneze ndelungata tradiie a administraiei publice locale germane. SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE > Subsistemul politico-administrativ local este structurat pe 3 niveluri: landul cel de-al doilea nivel intermediar (nivelul regional); arondismentul primul nivel intermediar (nivelul departamental); comuna nivelul de baz. Fiecare dintre aceste niveluri se caracterizeaz prin: autonomie, n sensul de recunoatere a aptitudinii de a aciona n nume propriu pentru rezolvarea problemelor colectivitii teritoriale locale; capacitate de drept public, ceea ce i confer facultatea de a aciona, n regim de putere public, prin acte de autoritate, n vederea realizrii competenei; autoriti proprii alese, adic autoriti care reprezint colectivitatea teritorial local. > ntruct Germania este un stat federal, n care landurile sunt state federale care i-au pstrat o suveranitate rezidual, ntre autonomia i competena landului, pe de o parte, i autonomia i competena arondismentului i comunelor pe de alt parte, exist o diferen esenial. Astfel, landurile au propria lor Constituie, organe i funcii legislative, organe i funcii executive, precum i organe i funcii jurisdicionale. > Arondismentele i comunele au numai competen administrativ, statutul lor juridic prezentnd deosebiri, de la land la land. 51

> n Germania, competena legislativ are trei componente: competena proprie a federaiei; competena concurent (deine ponderea); competena proprie a landurilor. > Respectarea repartizrii competenei legislative ntre federaie i landuri este asigurat de Tribunalul Constituional Federal. > La nivelul fiecrui land regsim o Diet, aleas prin sufragiu universal direct i un Guvern, responsabil n faa Dietei. Guvernul este condus de Ministru- Preedinte, ales de Diet. > Arondismentul este conceput pe principiul dedublrii funcionale: colectivitate teritorial local de nivel departamental;

52

TEMA 5 SUBSISTEMUL POLITICO-ADMINISTRATIV LOCAL DIN ROMNIA N COMPARAIE CU SUBSISTEMELE POLITICO-ADMINISTRATIVE LOCALE DIN RILE UNIUNII EUROPENE
REZUMAT: Dup ce artm c numai subsistemul politico-administrativ din Frana prezint suficiente elemente comune cu cel din Romnia pentru a putea realiza o comparaie satisfctoare, procedm la compararea celor dou subsisteme politico-administrative, sub urmtoarele aspecte: principiile reglementrilor juridice n materie i transpunerea lor n realitate; organizarea administraiei publice locale. n ncheiere, abordm problema regionalizrii n Romnia. Din datele prezentate cu privire la organizarea administrativ-teritorial a statelor din Uniunea European, precum i din trecerea n revist a particularitilor exemplului francez, ale exemplului britanic, ale exemplului spaniol i ale exemplului german, rezult cu pregnan c sistemele politicoadministrative din rile comunitare cunosc o mare varietate. Din comparaia exemplelor de administraie public local evideniate n capitolele anterioare, rezult c n acest domeniu se utilizeaz dou modaliti de reglementare. Prima modalitate, caracteristic Franei, const n reglementarea administraiei publice locale n mod uniform pe ntreg teritoriul rii. Cea de a doua modalitate, pe care am ntlnit-o n Marea Britanie, Spania i Germania, este reglementarea diferit, de la regiune la regiune. Dup cum am vzut, n Marea Britanie exist reglementri diferite pentru Anglia, ara Galilor, Scoia i Irlanda de Nord; n Spania reglementrile sunt diferite de la regiune la regiune; n Germania reglementrile difer de la land la land. De asemenea, exist diferene de esen ntre competena recunoscut colectivitilor teritoriale locale.

53

Pe ct vreme n Frana, colectivitilor teritoriale locale le sunt recunoscute numai atribuii de natur politico-administrativ, n Marea Britanie, Spania i Germania, unor colectiviti teritoriale locale le sunt recunoscute i atribuii legislative. Avnd n vedere c, n Romnia, administraia public local este reglementat n mod unitar, precum i faptul c administraiei publice locale i se recunosc doar atribuii de natur politico-administrativ, reiese c regimul administraiei publice locale din Romnia este esenialmente diferit de regimurile din Marea Britanie, Spania i Germania. Din acest motiv, comparaia noastr se va limita la Frana. Cu toate c, evoluia administraiei publice locale din Romnia a fost diferit de cea a administraiei publice locale din Frana, datorit evoluiilor istorice diferite la ora actual, dup cum vom vedea, ele au la baz aceleai principii. n prezent, administraia public local din Romnia este reglementat prin art. 119-121 din Constituie i prin Legea nr. 215/2001 modificat privind administraia public local. Potrivit acestor reglementri, administraia public local din Romnia are la baz trei principii fundamentale de ordin constituional, i anume: principiul autonomiei locale, principiul descentralizrii serviciilor publice i principiul eligibilitii, la care se adaug nc trei principii de ordin legal, i anume: principiul legalitii, principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit i principiul colaborrii ntre administraia public local de baz i cea judeean. Aceste principii se regsesc i n cazul administraiei publice locale din Frana. Din principiile enunate, rezult caracteristicile teoretice eseniale ale administraiei publice locale din Romnia, care de altfel se regsesc i n Frana i anume: I. Comuna, oraul, judeul au capacitate juridic de drept public, patrimoniu, resurse umane i financiare pentru a-i putea ndeplini n mod autonom misiunile conferite de lege; II. Repartizarea atribuiilor ntre administraia public central i cea local se ntemeiaz pe subsidiaritate i ntre ele nu exist raporturi de subordonare; III. n relaiile dintre autoritatea public local organizat la nivel intermediar i administraia public local organizat la nivel de baz nu exist raporturi de subordonare; IV. Exist i funcioneaz un control administrativ general exercitat de stat asupra actelor autoritilor locale. Dac, referitor la caracteristicile II i III, nu exist diferene notabile, ntre realitatea administraiei locale din Romania i realitatea administraiei locale din Franta, altfel stau lucrurile n ceea ce privete prima i ultima caracteristic. Prima caracteristic pe care am enunat-o, deriv din observaia, cu valoare de axiom, c autonomia local implic dou elemente eseniale: competen proprie i resurse suficiente pentru realizarea acesteia.

54

De aici, imperativul c transferul de atribuii de la stat la autoritile administraiei publice locale s se fac ntotdeauna concomitent cu transferul resurselor aferente i, n special, al fondurilor financiare necesare. Dac n Frana, acest imperativ este respectat ntr-o mare msur deoarece funcioneaz compensarea financiar a transferului de atribuii pe baza cheltuielilor suportate de stat la data transferului, n Romnia situaia este diferit. Dei Legea finanelor publice locale prevede textual Trecerea de ctre Guvern, n administrarea i finanarea autoritilor administraiei publice locale, a unor cheltuieli publice ca urmare a descentralizrii acestora i a altor cheltuieli publice noi se face prin lege numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizrii acestora, realitatea este alta. Un exemplu elocvent de nclcare a textului citat l reprezint Ordonana de Urgen nr. 206 din 15 noiembrie 2000 pentru modificarea i completarea Legii nvmntului nr. 84/1995 care prevede: Finanarea cheltuielilor de funcionare ntreinere i reparare a unitilor de nvmnt special de stat precum i finanarea cheltuielilor determinate de drepturile acordate, potrivit legii, copiilor i tinerilor din instituiile de nvmnt special de stat , este asigurat cu prioritate de consiliile judeene din bugetele acestora, precum i din resursele proprii ale respectivelor uniti . n privina compensrii de ctre stat a acestor noi cheltuieli ce greveaz bugetul judeean, actul normativ invocat tace. Este adevrat c, ulterior, i cu destul ntrziere, au fost acordate anumite compensaii financiare, dar acestea au fost insuficiente fa de necesiti. Un exemplu recent de trecere a unor cheltuieli importante n sarcina bugetelor locale, fr a fi prevzut vreo compensaie financiar, este Ordonana Guvernului nr. 70/2002 privind administrarea unitilor sanitare publice de interes judeean i local. Potrivit art. 5 alin.2 lit.b din acest act normativ, cheltuielile de ntreinere i gospodrire, reparaii, consolidri i dotri independente ale unitilor sanitare publice de interes judeean i local se asigur din bugetele locale. Noile reglementri in domeniul finanelor publice locale care au intrat n vigoare dup 1 ianuarie 2006 nu au condus la eliminarea unor asemenea practici. Textul incident n materie este urmtorul: Art.6. Trecerea de ctre Guvern, n administrarea i finanarea autoritilor administraiei publice locale, a unor cheltuieli publice, ca urmare a descentralizrii unor activiti, precum i a altor cheltuieli publice noi se face prin lege, numai cu asigurarea resurselor financiare necesare realizrii acestora, dup cum urmeaz: a) n primul an, prin cuprinderea distinct, n anex la legea bugetului de stat a resurselor necesare finanrii cheltuielilor publice transferate sau noilor cheltuieli publice, precum i a criteriilor de repartizare; b) n anii urmtori, prin cuprinderea resurselor respective n ansamblul sumelor alocate unitilor administrativ-teritoriale, cu excepia celor nominalizate distinct prin anex la legea bugetului de stat. Pentru a avea ns o certitudine, cu privire la respectarea textului citat, el ar trebui inclus n Constituie, ns nu exist nici o speran n acest sens.

55

Referitor la controlul administrativ general exercitat de stat asupra actelor autoritilor locale, cu toate c, la modul formal, modalitatea utilizat este aceiai, efectele sunt diferite n Romnia, fa de Frana. Modalitatea este aceiai, deoarece att n Romnia, ct i n Frana, controlul este exercitat de prefect, n calitatea sa de reprezentant al statului. Acest control privete numai legalitatea actelor, nu i oportunitatea lor, i se exercit a posteriori. Dac prefectul apreciaz c un act este ilegal, solicit autoritii emitente revocarea lui iar dac aceasta refuz atac actul respectiv la instana de contencios administrativ. n aceste condiii se pune ntrebarea: cum este posibil ca acelai mecanism s funcioneze diferit, de la o ar la alta? Explicaia este oferit de dou aspecte, abordate n mod diferit n Frana fa de Romnia, care par de detaliu, dar care n realitate condiioneaz funcionarea i efectele controlului administrativ. Acestea sunt: modul de recrutare a prefecilor i consecinele atacrii de ctre prefect a uni act al autoritii administraiei publice locale. n ceea ce privete modul de recrutare a prefecilor, n Frana, acetia fac parte din cel mai nalt corp al funcionarilor publici de carier, fiind specialiti de elit n administraia public, selectai n urma a numeroase concursuri i examene, deosebit de riguroase. Astfel, ei sunt protejai de un statut special i depind prea puin de culoarea politic a Guvernului. Avnd acest statut, este garantat imparialitatea lor n exercitarea controlului de legalitate, fiind imuni, n principiu, la presiunile politice partizane. n Romnia, situaia este diferit. Funcia de prefect este considerat o inalta funcie publica, numirea se face pe criterii de competen profesional, dar inca se are in vedere si criteriul apartenenei i fidelitii fa de un anumit partid, ceea ce evident, pune sub semnul ndoielii imparialitatea perfectului n exercitarea controlului de legalitate. S-a realizat un progres n acest sens prin promulgarea Legii privind instituia prefectului n anul 2006, dar modul de numire n practic nu duce la consolidarea acestei instituii. Al doilea aspect, poate i mai important, privete efectele atacrii de ctre prefect a unui act al autoritii administraiei publice locale. n Frana atacarea de ctre prefect a unui act nu produce suspendarea de drept a acestuia. Prefectul poate solicita instanei de contencios administrativ suspendarea actului respectiv, dar numai dac demonstreaz c exist pericolul producerii unui prejudiciu ireparabil sau greu de reparat. Deci puterea de a priva de efecte un act al autoritii locale aparine justiiei i nu prefectului. n acest fel, se instituie o garanie puternic mpotriva eventualelor tendine de abuz ale prefecilor. n Romnia cu toate c institutia prefectului s-a depolitizat ,deci susceptibilitatea de abuz n favoarea unui partid se rdeduce, o asemenea garanie nu exist, ntruct, potrivit ultimei propoziii din art. 122 alin.4 din Constituie Actul atacat este suspendat de drept. Iat cum, printr-o norm procedural introdus n Constituie, n Romnia, prefectul poate priva de efecte, n mod abuziv orice act al autoritilor locale. Fr a deveni o practic generalizat, asemenea abuzuri s-au manifestat. Referindu-ne, n continuare, la modul de organizare a administraiei publice locale, trebuie s artm c, att n Romnia, ct i n Frana, colectivitile teritoriale locale de baz sunt comunele i oraele, care au, de

56

principiu, aceleai statut. Autoritatea deliberativ este consiliul (care se numete municipal n Frana i local n Romnia), numrul de consilieri care l compun fiind stabilit n funcie de populaie. Executivul comunal este primarul, care este ales de consiliul municipal dintre membrii si, n Frana, spre deosebire de Romnia, unde este ales prin vot direct. n Romnia, ca i n Frana, primarul este un personaj puternic, fiind eful serviciilor administraiei comunale sau oreneti i exercitnd unele atribuii n nume propriu, fie n calitate de autoritate executiv a comunei, cum este cazul autorizaiilor de construire, fie n calitate de reprezentant al statului n comun sau ora, cum este cazul organizrii alegerilor. n ceea ce privete competena autoritilor administraiei publice locale de baz, nu exist diferene semnificative ntre Romnia i Frana. Cooperarea intercomunal, bine dezvoltat n Frana, prinde contur si n Romnia impulsionata si de conditonareea accesarii fondurilor structurale. Deosebirea semnificativ, ntre administraia public local din Romnia i cea din Frana, se manifest la nivelul intermediar. Dup cum am artat, n Frana, administraia intermediar este structurat pe dou niveluri, departamental i regional, pe cnd n Romnia exist un singur nivel intermediar. ntr-o prezentare sintetic, rolul i caracteristicile administraiei publice locale intermediare din Romnia se prezint astfel: 1. Administraia public local intermediar are un dublu rol: n virtutea Constituiei, coordoneaz activitatea consiliilor comunale i oreneti, n vederea realizrii serviciilor publice de interes judeean; n calitate de administraie public local de nivel judeean, n virtutea legii organice, rezolv i gestioneaz, n nume propriu i sub responsabilitate proprie, treburile publice pe care legea i le d n competen, n interesul colectivitii locale judeene pe care o reprezint. 2. Autoritatea administraiei publice locale intermediare este consiliul judeean. Exerciiul acestei autoriti se realizeaz in dou moduri: edina n plen a consiliului judeean, institutie colegiala cu caracter deliberativ; preedintele consiliului judeean, cu rol executiv, avnd atribuii directe legate de executarea n concret a legii i a hotrrilor edinei n plen a consiliului. 3. Organele administraiei publice locale intermediare sunt alese: consiliul judeean se alege prin vot universal direct reprezentare proporional; preedintele consiliului judeean s-a ales de edina n plen a acestuia, dintre membrii si, prin scrutin majoritar uninominal, cu dou tururi. Incepind cu anul 2008 si presedintele consiliuilui judetean se alege prin vot direct, intr-unsingur tur de scrutin, aspect ce comporta o serie intreaga de discutii.

57

4.Relaiile dintre autoritatea administraiei publice locale intermediare i autoritile administraiei publice locale de baz se desfoar potrivit principiului colaborrii. Aceasta nseamn poziii egale i ncheierea de convenii de colaborare, precum i acordarea de asisten tehnic, de ctre autoritatea administraiei intermediare, la solicitarea autoritilor administraiei de baz. Comparnd administraia public local de nivel departamental din Frana cu administraia public local de nivel judeean din Romnia, observm c, n ambele cazuri avem de-a face cu autoriti eligibile, care reprezint interesele colectivitilor care le-au ales i care funcioneaz n forme asemntoare. Activitatea lor este ns diferit, datorit rolului diferit pe care l au. Cu toate c, organizarea departamental a administraiei publice locale intermediare nu a fost pus n discuie, la modul serios, n Romnia, att doctrina majoritar, ct i cea mai mare parte a clasei politice considerndu-l adecvat rii noastre, se manifest totui tendina spre o dezvoltare de tip regional. Aceast tendin a fost declanat de rectificarea acordului european instituind o asociere ntre Romnia, pe de o parte, i Comunitile Europene i statele membre ale acestora, pe de alt parte, semnat la Bruxelles la 1 februarie 1993. n aceast baz, s-a ajuns la elaborarea, n anul 1997, a documentului CARTA VERDE Politica de dezvoltare regional n Romnia, care prevedea urmtoarele obiective. 1) pregtirea Romniei pentru integrarea n Uniunea European i pentru a deveni eligibil n vederea acordrii unor ajutoare din fondurile de tip structural ale acesteia; 2) reducerea disparitilor dintre regiunile Romniei; 3) integrarea activitilor din sectorul public, pentru a realiza un nivel superior de dezvoltare a regiunilor. Pentru realizarea acestor obiective se propunea constituirea urmtoarelor 8 regiuni de dezvoltare: 1 NORD-EST, cuprinznd judeele Bacu, Botoani Iai, Neam, Suceava, Vaslui; 2 SUD_EST, cuprinznd judeele brila, Buzu, Constana, Galai, Tulcea Vrancea; 3 SUD, cuprinznd judeele Arge, Clrai, Dmbovia, Giurgiu, Ialomia, Prahova, Teleorman; 4 SUD-VEST, cuprinznd judeele Dolj, Gorj, Mehedini, Olt, Vlcea; 5 VEST, cuprinznd judeele Arad, Cara-Severin, Hunedoara, Timi; 6 NORD-VEST,cuprinznd judeele Bihor, Bistria-Nsud, Cluj, Maramure, Slaj, Satu-Mare; 7 CENTRU, cuprinznd judeele Alba, Braov, Covasna, Harghita, Mure, Sibiu; 8 BUCURETI (include i judeul Ilfov). A urmat adoptarea Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regional modificat prin Legea 315/2004 n Romnia i emiterea Hotrrii Guvernului Romniei nr. 634/1998 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 151/1998 privind dezvoltarea regional n Romnia i a Regulamentuluicadru de organizare i funcionare a consiliilor pentru dezvoltare regional, constituindu-se astfel cadrul legal necesar pentru nfiinarea regiunilor de dezvoltare. Acestea au fost efectiv constituite pn la nceputul anului 1999, prin convenii ncheiate ntre reprezentanii consiliilor judeene. Precizm c, regiunile de dezvoltare nu sunt uniti administrativ-teritoriale i nu au personalitate

58

juridic. Pentru coordonarea activitilor ce decurg din politicile de dezvoltare regional, la nivelul fiecrei regiuni de dezvoltare funcioneaz Consiliul pentru dezvoltare regional, ca organ deliberativ, care are urmtoarele atribuii principale: analizeaz i hotrte strategia i programele de dezvoltare regional; aprob criteriile, prioritile, alocarea i destinaia Fondului pentru dezvoltare regional; urmrete respectarea obiectivelor regionale. Pentru realizarea obiectivelor regionale se elaboreaz programe concrete care se finaneaz din Fondurile pentru dezvoltare regional, constituite la nivelul fiecrei regiuni, precum i din Fondul naional pentru dezvoltare regional, toate aceste fonduri beneficiind att de surse interne, ct i externe. n vederea promovrii obiectivelor politicii de dezvoltare regional la nivel central, funcioneaz Consiliul Naional pentru dezvoltarea regional, care exercit urmtoarele atribuii principale: aprob strategia naional pentru dezvoltare regional i Programul naional pentru dezvoltare regional; prezint Guvernului propuneri privind constituirea Fondului naional pentru dezvoltare regional; aprob criteriile, prioritile i modul de alocare a resurselor Fondului naional pentru dezvoltare regional; aprob utilizarea fondurilor de tip structural, alocate Romniei de ctre Comisia European. n vederea realizrii misiunilor ce le revin, att Consiliile pentru dezvoltare regional, ct i Consiliul Naional pentru dezvoltare regional, i-au constituit agenii, cu personalitate juridic, avnd rolul de structuri executive. Ulterior atribuiile ageniei naionale au fost preluate de Ministerul Dezvoltrii i Prognozei i apoi, n urma desfiinrii acestuia, de Ministerul Integrrii Europene. Concluzia general final a comparaiei dintre administraia local din Romnia i cea din Frana este c, ntre cele dou administraii exist similitudini formale nsemnate, mergnd uneori pn la identitate, dar i diferene notabile privind modul de funcionare. O explicaie a acestei situaii ar fi faptul c, administraia local bazat pe noile principii dateaz, n Romnia, de cca. 10 ani i nu a depit nc faza de reform. SINTEZA IDEILOR PRINCIPALE > Din datele prezentate, reiese c administraia public local din rile comunitare cunoate o mare varietate. Singura constant este recunoaterea, ntr-un fel sau altul, a autonomiei locale n sensul larg de capacitate a colectivitilor locale de a-i rezolva problemele, n nume i interes propriu, prin propriile autoriti alese. Sub aspectul diferenelor eseniale ntre modelele de administraie public local din statele comunitare, trebuie avute n vedere modalitile de reglementare i competena recunoscut colectivitilor teritoriale locale. 59

Astfel, statele din Uniunea European utilizeaz dou modaliti de reglementare: reglementarea administraiei publice locale n mod uniform pe ntreg teritoriul rii (caracteristic Franei); reglementarea diferit de la regiune la regiune (caracteristic Marii Britanii, Spaniei, i Germaniei). Referitor la competena recunoscut colectivitilor teritoriale locale, se disting: state n care colectivitilor teritoriale locale le este recunoscut numai o componen de natur politico-administrativ (Frana); state n care unele colectiviti teritoriale locale le este recunoscut i o anumit competen legislativ (Marea Britanie, Spania i Germania). > n Romnia, potrivit Constituiei din 1991, administraia public local este structurat pe dou nivele: comuna i oraul, ca nivel de baz; judeul, ca nivel intermediar. Precizm c, la ora actual, n Romnia, se manifest tendina spre o dezvoltare de tip regional; astfel, s-au nfiinat 8 regiuni de dezvoltare regional, care ns, nu sunt uniti administrativ-teritoriale i nu au personalitate juridic. Administraia local din Romnia are la baz trei principii fundamentale de ordin constituional (principiul autonomiei locale, principiul descentralizrii serviciilor publice, principiul eligibilitii), la care se adaug nc trei principii de ordin legal (principiul legalitii, principiul consultrii cetenilor n problemele locale de interes deosebit, principiul colaborrii ntre administraia de baz i cea judeean). Din principiile enunate rezult caracteristicile eseniale ale administraiei locale din Romnia, i anume: comuna, oraul i judeul au capacitate juridic de drept public, patrimoniu, resurse umane i financiare pentru a-i putea ndeplini n mod autonom misiunile conferite de lege; repartizarea atribuiilor ntre administraia public central i cea local se ntemeiaz pe subsidiaritate i n relaiile dintre ele subordonarea este exclus; n relaiile dintre administraia public local organizat la nivel intermediar i administraia public local organizat la nivel de baz nu exist raporturi de subordonare; exist i funcioneaz un control administrativ general exercitat de stat asupra actelor autoritilor locale. n ceea ce privete modul de organizare a administraiei publice locale, trebuie fcute urmtoarele precizri: n comune i orae, autoritatea deliberativ este consiliul local (format din consilieri alei), iar executivul comunal este primarul

60

(ales prin vot direct), acesta din urm avnd calitatea de ef al serviciilor administraiei comunale i unele atribuii proprii; n judee, autoritatea deliberativ este consiliul judeean (format din consilieri alei prin vot direct), iar autoritatea executiv este preedintele consiliului judeean (ales de consiliu dintre membri si).

> Avnd n vedere c, n Romnia, administraia public local este reglementat n mod unitar, precum i faptul c administraiei locale i se recunosc doar atribuii de natur politico-administrativ, reiese c regimul administraiei publice locale din Romnia este esenialmente diferit de regimurile din Marea Britanie, Spania i Germania, fiind asemntor cu cel din Frana, > Comparnd administraia local din Romnia cu cea din Frana se impune concluzia c, ntre cele dou administraii exist similitudini formale nsemnate, mergnd uneori pn la identitate, dar i diferene notabile privind modul de funcionare. Acestea se manifest n special: n problema transferului de atribuii de la stat la autoritile locale, concomitent cu transferul resurselor aferente; n ceea ce privete modul de recrutare a prefecilor; n ceea ce privete efectele atacrii de ctre prefect a actelor autoritilor administraiei publice locale.

61

BIBLIOGRAFIE SELECTIV

Union Europeenne Comit des Regions studii Legea 215/2001 privind administraia public local n Romnia Legea 340/2004 actualizat privind instituia prefectului Legea 315/2004 privind dezvoltarea regional Legea-cadru 195/2006 a descentralizrii Legea 273/2006 privind finanele publice locale

BIBLIOGRAFIE 1.
2. 3.

Ioan Alexandru, Administraia Public, Editura Lumina Lex, Bucureti 1999; Ioan Alexandru Drept administrativ Editura Omnia, Braov, 1999; Ioan Alexandru Drept administrativ comparat, Editura Lumina Lex

62

4. 5. 6. 7. 8. 9. 10 . 11 . 12 . 13 . 14 .

Bucureti, 2005; Ioan Alexandru Drept administrativ european Editura Lumina lex, Bucureti 2005; Liviu Coman Kund Sisteme administrative europene Ioan Jinga, Uniunea Europeana realiti i perspective, Editura Lumina lex Bucureti 1999; Antonie Iorgovan Tratat de drept administrativ Ed. II All Beck Bucureti 2001 Antonie Iorgovan, Drept administrariv, Editura All Beck, Bucureti 2000 I. Morean, Administration regionale, departamentale et municipale, Ed. Douoal, Paris 1999 Ioan Murean Drept constituional i instituii politice ediia a VI-a Editura Actami Bucureti 1995 Rodica Narcisa Petrescu Drept administrativ, Editura Cordial I, ex. ClujNapoca Ioan Santai, Drept administrativ i tiina administraiei, Editura Risoprint Cluj-Napoca 2004; Vida Ioan , Puterea executiv i administraia public Editura R.A. Monitorul oficial Bucureti 1994 Ziller Jacques, Administration comparees, Les sistemes politicoadministratifs de lErestien, Paris 1993

63