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CUADERNO DE TRABAJO

CURSO: GERENCIA SOCIAL I

Lic. Otto Arenales Callejas oearenales@yahoo.com

INTRODUCCIN
Las recientes transformaciones estructurales que se han producido a nivel mundial, han redefinido las formas de interaccin entre las personas, las formas de produccin, las formas de vinculacin entre los distintos actores. Los cambios en los contextos internacionales se presentan como un conjunto de restricciones y oportunidades que impactan sobre los decisores locales (nacionales, provinciales y municipales). El futuro de nuestro pas, de nuestros departamentos y municipios depende de la capacidad de los decisores para enfrentar exitosa y creativamente este conjunto de restricciones y oportunidades, ensayando formas de insercin y desarrollo compatibles con una visin de una sociedad integrada y con espacio para el crecimiento de todos y cada uno. Los principales desafos que enfrentan nuestros decisores son los siguientes: El crecimiento de la economa, compatibilizando aumentos en la competitividad de las organizaciones y en el stock de empleo productivo. La reduccin sostenida de la pobreza, y el mejoramiento de la distribucin del ingreso nacional. La reconversin de importantes sectores de la actividad productiva, desarrollando una masiva recalificacin de las capacidades laborales y gerenciales. La creacin de una red de seguridad social que proteja a vastos sectores durante los perodos de reconversin y recalificacin. La sostenida inversin en capital humano (educacin, salud, nutricin, capacidades organizaciones).

Estos desafos requieren de una poltica social renovada. La misma, incluyendo la salud, la educacin, el desarrollo social, la vivienda y otros sectores, tiene la caracterstica distintiva de dirigir sus acciones directamente a las personas y comunidades, modificando sus capacidades y facultades propias, e interviniendo en forma especfica en las posibilidades reales de ejercicio de los derechos humanos. La poltica social no slo tiene como objetivo las personas y comunidades, sino que sus esfuerzos se encaminan directamente a fortalecer los recursos propios que aquellas presentan. Segn manifiesta Bernardo Kliksberg, la poltica social tiene un compromiso ineludible con la formacin y mejoramiento del capital humano y capital social de un pas, formas de capital indispensables para un desarrollo constante y equitativo. Las acciones de poltica social son esencialmente inversiones en capital humano y social, en el desarrollo de capacidades y en el desarrollo de una institucionalidad integradora. En poltica social, el concepto de gasto social carece de pertinencia conceptual. El concepto clave es el de inversin social. La realidad de las transformaciones sin embargo, nos revela que vastos contingentes de la poblacin guatemalteca no han mejorado su condicin de vida paralelamente al crecimiento econmico observado. Ms an, importantes segmentos de guatemaltecos se han incorporado al terreno de la vulnerabilidad social, en gran medida debido al desempleo, la precarizacin laboral y la cada de los ingresos. Para lograr significativas y sostenidas mejoras en la calidad de vida de nuestra gente varios son los caminos complementarios a seguir. Entre los mismos se encuentra aumentar la inversin social, realizar transformaciones en el modelo de acumulacin en el sentido de una distribucin ms equitativa del ingreso, profundizar la reforma fiscal buscando la progresividad de los impuestos y mejorar la gestin de la poltica social. Este ltimo es el aspecto sobre el cual se desarrolla el concepto de Gerencia Social. En este punto, mucho es lo que todava queda por hacer para mejorar la gestin de la poltica y los programas sociales. Esta rea de gobierno requiere de una jerarquizacin real, y para ello, es necesario

modernizar su funcionamiento y capacitar a los tomadores de decisin para lograr resultados que impliquen mejoras tanto en la efectividad, calidad y eficiencia de los programas sociales. Hacer las cosas bien, en cualquier actividad, representa un desafo cotidiano donde estn en juego el prestigio y el orgullo personales. En la poltica social ms que en otra rea de accin, hacer las cosas bien tiene antes que nada fuertes condiciones y requerimientos ticos. Cuando la calidad de vida est en juego, cuando la libertad y la justicia son valores a alcanzar, hacer las cosas bien es una obligacin. El mejoramiento de la gerencia social, en todo lo que ello implica (redefinicin de las estructuras y funciones, reingeniera de procedimientos, formacin del recurso humano, mejoramiento de la programacin social, su monitoreo y evaluacin y el gerenciamiento del recurso humano), tiene un fuerte impacto en la calidad de los servicios sociales prestados y en la eficiencia de la inversin, todo esto en un perodo de restricciones presupuestarias. En la aldea global donde vive actualmente la humanidad, cada vez ms cerca, gracias a los medios masivos de comunicacin, es evidente que las formas de control social se confunden todava ms, sobre todo en los grandes centros urbanos. El impacto en la sociedad que ha generado la crisis actual del capitalismo, demanda que se vuelvan a ensayar modalidades de intervencin hasta ahora consideradas en desuso frente a las nuevas tecnologas, pero an utilizadas y perfeccionadas en los pases en vas de desarrollo o subdesarrollados. En por ello que un nuevo enfoque que se le da al trabajo social es el de Gerente social: El Gerente social debe aportar mayor complejidad a la situacin incorporando todas las variables posibles, otros aspectos a tener en cuenta es el monitoreo y la evaluacin. Los Trabajadores Sociales deben recuperar su protagonismo, ampliando nuestros criterios de anlisis de la realidad, formndonos para el nuevo desafo y no quedarnos subsumidos y mimetizados en un profundo desaliento acompaando la vertiginosa cada de las instituciones que histricamente se han ocupado de la cuestin social. El gerenciamiento social no es, como muchos piensan, el traslado de modelos exitosos desde el campo empresarial, sino desarrollar una lucha de conjunto contra la pobreza, articulando tareas, buscando nuevas formas de abordaje a la realidad, mejorando el nivel de eficiencia en el uso de los recursos, planificando y evaluando. La gerencia social si bien no va a resolver los problemas estructurales, que comprenden ms del modelo de produccin y de las relaciones internacionales, debe ser tomada como un instrumento efectivo para una poltica social agresiva, protectora de los ms dbiles y para un modelo de desarrollo productivo orientado hacia el desarrollo humano. La propuesta busca: Optimizar los recursos pblicos Apertura real a la participacin ciudadana en la gestin de los programas sociales. El aporte de los programas a las particularidades necesidades de los pobres con el pleno respeto de sus endoculturas. Garantizar la transparencia y el control de los recursos empleados.

Los trabajadores sociales se han mimetizado con las instituciones oficiales, las que a partir de los aspectos econmicos tienen cada vez menos recursos para una demanda creciente en calidad y cantidad. Si sumamos a esta la dbil conciencia gremial, las posturas dogmticas, la poca capacidad de negociacin y una actualizacin profesional deficiente, el cuadro desde una imagen pesimista lo podramos calificar como desalentador. Si lo tomamos como un obstculo y un desafo sera un estimulo vital para iniciar un nuevo proceso de reconceptualizacin del trabajo Social. Slo la creatividad, el compromiso, el estrechar filas, la redefinicin de un nuevo rol, la actualizacin profesional y el aventurarnos en el espacio pblico, sera el soporte de una nueva forma de reinsercin social.

PRIMERA SEMANA LECTURA Antecedentes histricos de la administracin de la gerencia social


La administracin, definicin e importancia Las organizaciones formales y la administracin Para Peter Drucker, la administracin es la actividad ms importante de nuestra sociedad. Efectivamente, de una posicin insignificante al principio del siglo, la administracin se ha transformado en la actividad central de nuestra civilizacin. Lo anterior no implica que en pocas anteriores no hubiese necesidad de administracin, de administradores, ni de aplicar principios administrativos; por el contrario, la administracin es tan antigua como el hombre; pero el origen de su estudio sistemtico es relativamente reciente, aunque los conocimientos administrativos se han ido acumulando durante muchos siglos. Su prctica se fue acentuando a medida que la sociedad se fue haciendo ms compleja. La evolucin de la sociedad cre necesidades que deban ser satisfechas por organizaciones formales. Los bienes y servicios proporcionados por individuos o grupos pequeos informales (el hogar, pequeos talleres familiares), pasaron a ser proporcionados por grandes grupos que constituyen organizaciones formales. Este significativo paso de grupos pequeos de cooperacin informal a los grandes grupos formales exigi que una o varias personas -administradores- asumieran la responsabilidad de coordinar los esfuerzos individuales y de grupos. Tal exigencia -demanda de administradores- es independiente de la naturaleza de los bienes o servicios suministrados por el grupo y del perodo histrico en que se viva. La evocacin de algunas empresas y organizaciones, tales como la construccin de la Pirmide, la conquista de Amrica, la ereccin de la Antigua Civilizacin China, del Antiguo Egipto, o del Imperio Romano, demuestran que la aparicin de grupos formalmente organizados no es un fenmeno exclusivo de nuestro siglo. Ha sido una caracterstica de las sociedades complejas en toda la historia de la humanidad. Es decir, el hombre siempre ha tenido la necesidad de organizar actividades cooperativas. A partir del inicio del estudio formal de la Administracin, a principios de siglo, se ha pretendido que tal accin cooperativa se haga consciente y sistemticamente, por medio de una serie de principios. Estos principios han sido desarrollados por la Administracin como su cuerpo doctrinal, junto con su propia tecnologa. Dirigir esa accin cooperativa de los grupos organizados formalmente, de una manera consciente y sistemtica, es ADMINISTRAR. Quien realiza esa accin, es un ADMINISTRADOR. Afirmar que esta accin es sistemtica significa que debe estar orientada por objetivos determinados en forma acertada, y que estos han sido formulados adecuadamente segn las necesidades; que adems han sido elaborados planes, tambin adecuados a esas necesidades; que ha sido diseada una organizacin de acuerdo con esos objetivos y que existe coordinacin de las diversas actividades y un oportuno control de las mismas. Tal como afirma Terry "Administrar, implica el logro de objetivos por parte de personas que aportan sus mayores esfuerzos de acuerdo con acciones preestablecidas" Dicho de otro modo administrar implica saber: Qu puede hacerse? Qu se va a hacer?

Cmo se va a hacer? Con qu se va a hacer? Cmo lograr que se haga? Cmo saber cundo se ha realizado?

Para que ocurra lo anterior es necesario un ambiente donde las personas, trabajando juntas, puedan desempearse bien, lo cual exige una interaccin de aportes y restricciones de tipo econmico, psicolgico, poltico, social y tcnico. Si se adopta esa concepcin de la administracin, el administrador debe tener claro que su tarea consiste fundamentalmente en utilizar con eficiencia los esfuerzos del grupo, es decir, que las tareas operativas correspondientes se llevan a cabo mediante el esfuerzo de los miembros del grupo. No cabe, por lo tanto, la tendencia a realizar las cosas personalmente. El administrador -segn lo expuesto- debe poseer una aptitud segn la cual, por medio del trabajo cooperativo de grupo, pueda utilizar al mximo, en forma eficaz y racional los recursos a su disposicin. Por lo tanto, se asocia la administracin con un grupo. En el mismo sentido anterior pueden ser expuestas algunas definiciones de administracin aportadas por tratadistas de ese campo. Para J. D. Mooney, la administracin es el arte o tcnica de dirigir e inspirar a los dems, con base en un profundo y claro conocimiento de la naturaleza humana. Koontz y O'Donnell la definen como la direccin de un organismo social y su efectividad en alcanzar los objetivos, fundada en la habilidad de conducir a sus integrantes. Tal y como se expuso anteriormente, para Terry, consiste en lograr objetivos predeterminados por parte del grupo. Quiz la definicin ms conocida de administracin es aquella segn la cual administrar consiste en: Lograr que las cosas se realicen por medio de otros y obtener resultados a travs de otros. Si analizamos la cantidad de tiempo que pasamos en contacto con organizaciones formales, tales como hospitales, clnicas, escuelas, empresas mercantiles, organizaciones gremiales, partidos polticos, etc., se concluye que stas estn en toda nuestra vida y es imposible eludirlas. Esto convierte a la administracin en una de las actividades humanas ms importantes, pues la tarea de administrador consiste en crear y conservar un ambiente adecuado para que grupos de personas puedan trabajar eficazmente en el logro de objetivos comunes. La administracin: arte, ciencia o tcnica? Puede concluirse de las definiciones anteriores, que la finalidad de la Administracin es la de organizar y coordinar los grupos sociales, para poder obtener la mayor eficiencia y eficacia en el logro de sus objetivos. Para ese fin coordina la estructuracin y el funcionamiento de los organismos sociales - la empresa, la Universidad, la Iglesia, el Estado, el partido poltico, etc., entendidos todos como aquella unin consciente de personas que persiguen un objetivo comn. Tal uniformidad no existe, sin embargo, cuando analizamos la posicin que adoptan diversos autores sobre la naturaleza cientfica de la administracin. Para algunos tratadistas la administracin es una Ciencia, para otros es un Arte. Hay quienes afirman que en tanto una Ciencia como un Arte. Tambin es percibida como Ciencia y Tcnica. Lo anterior puede verse ejemplificado en el cuadro siguiente.

Naturaleza de la administracin segn varios tratadistas

NATURALEZA TRADISTAS F.W. TAYLOR H. FAYOL G. TERRY P. DRUCKER H. SIMN L. GULICK L. URWICK B. KLIKSBERG X X X X

CIENCIAS

ARTE

CIENCIA Y ARTE

TCNICA

X X

Segn algunos autores la administracin es Ciencia porque posee un cuerpo organizado de conocimientos, que la explica en trminos de verdades generales. Otros autores la conciben como Arte en cuanto es conocimiento prctico que permite obtener el resultado deseado. Administrar es, por lo tanto, la habilidad y la capacidad adquirida mediante la experiencia, pero tambin por la observacin y el estudio, para aplicar el conocimiento administrativo con el fin de alcanzar los resultados deseados. Una posicin muy comn es aquella segn la cual la administracin es percibida como Arte y Ciencia que se complementan. La administracin como Arte exige creatividad, basada en la comprensin de la Ciencia Administrativa y condicionada por ella. Si una mejora, tambin la otra debera mejorar; es necesario un equilibrio entre ambas. Segn los estudios del lenguaje administrativo, pocos autores se han abocado al planeamiento y anlisis del problema, de tal forma que las disparidades de criterio, se deben en esencia a imprecisiones terminolgicas y semnticas. En este sentido KLIKSBERG afirma que el asignarle el calificativo de Arte a la administracin, obedece a desconocimiento lingstico o conceptual de las diferencias que guarda con el conocimiento artstico. La administracin no entraa -como arte- una actitud de carcter espiritual desarrollada por mtodos intuitivo-vivenciales, ni su objeto es la creacin artstica. Los conocimientos administrativos, afirma KLIKSBERG, pueden pertenecer a la esfera del CONOCIMIENTO CIENTFICO O A LA DEL CONOCIMIENTO TCNICO. Pertenece al campo del conocimiento cientfico porque su objeto de estudio: LA ORGANIZACIN, como todo otro fenmeno de lo natural o social, encauza su comportamiento dentro de determinadas regularidades que permiten su conocimiento cientfico y la posibilidad de estructurar una ciencia.

Por otro lado, existe la posibilidad de un conocimiento tcnico de la organizacin, o sea de una tecnologa administrativa, basada en el conocimiento cientfico obtenido de la organizacin y que vendra a ser empleado en el manejo de la misma a fin de orientarla a sus objetivos deseados. Segn lo anterior, la administracin es un vocablo que engloba dos conceptos: "ES UNA CIENCIA QUE TIENE POR FINALIDAD LA EXPLICACIN DEL COMPORTAMIENTO DE LA ORGANIZACIN Y TAMBIN UN CONJUNTO DE TCNICAS APLICABLES A LA CONDUCCIN DE LAS ORGANIZACIONES" Antecedentes de la teora administrativa Anteriormente afirmamos que la administracin es tan antigua como el hombre. Con ello queremos decir que la administracin como ACTIVIDAD PRACTICA, existi desde que dos o ms personas unieron sus esfuerzos para el logro de objetivos comunes. Por lo tanto, tradicionalmente han existido tareas administrativas. Durante los siglos pasados, las funciones administrativas se llevaban a cabo como parte de otras funciones y muchos de los que participaban en la administracin no se identificaban como administradores. Sin embargo, la administracin ha constituido una gran preocupacin para las sociedades organizadas en toda la historia de la civilizacin. En consecuencia, los antecedentes de la teora administrativa son muy numerosos. Casi no hay filsofo, historiador o bigrafo importante que no haya escrito sobre las organizaciones administrativas. Entre los ms notables de la antigedad se citan por ejemplo los siguientes: Platn (propone los principios de especializacin) Aristteles (los criterios de organizacin) Scrates (la universalidad de la administracin)

Tambin en las civilizaciones antiguas se encuentran abundantes pruebas de administracin en los registros del gobierno, el ejrcito y los tribunales. Por ejemplo: Egipto, es el pas ms antiguo en el establecimiento de una administracin BUROCRTICA estatal. En la Antigua China, segn Galvan Escobedo, se practic un sistema de administracin de empresas, un servicio civil bien desarrollado y se tena un entendimiento claro de muchos de los problemas de la administracin pblica, similares a los de hoy. En el Imperio Griego y Romano, se manejaron sus asuntos de una manera eficaz, gracias a la comprensin y empleo de una serie de principios administrativos. Tales antecedentes de la administracin tienen una gran importancia pero slo constituyen un conjunto de prcticas administrativas aisladas, que se llevaron a cabo en distintas partes del mundo impuestas por determinadas necesidades del momento o circunstancias histricas. La administracin como objeto de estudio surge con el movimiento denominado CAMERALISMO. Los cameralistas eran un grupo de intelectuales y administradores alemanes y austriacos. Sus actividades se iniciaron en 1550 y florecieron en el siglo XVIII. Su movimiento prosper en Alemania y Austria. Desarrollaron principios de tecnologa administrativa, destacaron la especializacin de funciones, el cuidado con el adiestramiento y seleccin de personal. Se preocuparon por el establecimiento del interventor en los asuntos del gobierno, la simplificacin de los procedimientos legales y de los trmites administrativos. La Administracin en el Siglo XX

An cuando el movimiento de los cameralistas contribuy a la organizacin sistemtica de la administracin, su filosofa no prosper fuera de Alemania y Austria. El nacimiento de la nueva teora administrativa an requiri nuevos aportes; por ejemplo, el que fue dado por el movimiento de derecho administrativo, a partir de la Revolucin Francesa. La contribucin de polticos y administradores pblicos tambin fue importante. Estos propugnaban el logro de la eficiencia en el manejo de los asuntos del gobierno. Para ello era necesario cambiar la improvisacin por la previsin; esto mediante el empleo de la metodologa cientfica que permitiera establecer slidos principios de racionalidad administrativa. De esta forma, a principios del presente siglo surge la moderna teora de la administracin. Se considera que tal evento ocurri como consecuencia de dos movimientos denominados ADMINISTRACIN CIENTFICA Y ADMINISTRACIN GENERAL E INDUSTRIAL, nombres que corresponden precisamente a las publicaciones bsicas de sus dos respectivos autores. En efecto, 1903 marca el inicio de la ciencia moderna de la administracin con la teora del norteamericano Frederick Taylor, sobre administracin de talleres y sus principios de administracin cientfica. Mientras en los Estados Unidos Taylor precisaba el pensamiento administrativo, en Francia Henry Fayol llegaba independientemente a sus propias conclusiones en su obra sobre la ADMINISTRACIN GENERAL E INDUSTRIAL. Su contribucin fue tan importante o ms que la de Taylor. Ambos coincidan en que existen principios administrativos que pueden ser enseados y aprendidos. En general se adjudica a ambos, Taylor y Fayol, el ttulo de "Padres de la Administracin". Tal calificativo se debe a que las obras de ambos autores dieron origen a una infinidad de trabajos que buscaran de all en adelante sistematizar el estudio de la disciplina. Esa enorme corriente literaria ha crecido ininterrumpidamente, con un amplio campo de conocimientos, abarcando experiencia, prctica y teora. Lo anterior no debe hacernos pensar que la administracin surgi como un hecho aislado.

La administracin tal y como la conocemos hoy, parte de la realidad histrica derivada del nacimiento de la sociedad industrial, como una consecuencia y necesidad de sta.

Los grandes inventos que dieron origen a la Revolucin Industrial y las condiciones sociales que generaron, hicieron necesaria la formulacin de una serie de principios que permitieron optimizar los grandes recursos acumulados por los grupos capitalistas, propietarios de los medios de produccin. Dado el avance de la ingeniera, correspondi a sta dar una respuesta a la necesidad planteada de racionalizar el empleo de los recursos humanos (mano de obra) y materiales a fin de incrementar las utilidades de las grandes empresas. Precisamente este aporte procedente de la ingeniera, conduce a una visualizacin del trabajo humano como una extensin de la mquina. Taylor y Fayol, ambos con experiencia en el campo de la ingeniera, condicionados y estimulados por ese ambiente, responden a las necesidades de ste, constituyndose en los iniciadores ms connotados de la ingeniera industrial y del ESTUDIO SISTEMTICO DE LA ADMINISTRACIN. Tanto Taylor como Fayol tuvieron sus seguidores hasta la dcada de los treinta. Su enfoque de la administracin, centrado en los factores vinculados con la productividad, descuid un tanto el carcter eminentemente humano y sistmico de la administracin.

Alrededor de 1930 y como producto del anlisis de los resultados de investigaciones experimentales, gan adeptos la idea de que las personas constituyen el aspecto ms importante de la administracin. En consecuencia se inicia un nuevo enfoque de la administracin, que a diferencia de las teoras de Taylor y Fayol se interesa por el estudio de las relaciones entre las personas que deben trabajar juntas para el logro de objetivos comunes. Es el movimiento denominado de las RELACIONES HUMANAS. Tal movimiento se ampla con el enfoque del COMPORTAMIENTO HUMANO vigente en la actualidad. Este es mucho ms amplio y completo que el anterior. No se queda soto en las relaciones humanas, sino que incursiona en el estudio de la conducta del hombre, tanto considerado ste individualmente, como formando parte de grupos sociales. Al iniciar la dcada de los cincuenta, la computadora permiti darle un nfasis creciente a los mtodos cuantitativos en el anlisis de la administracin. Signific un nuevo enfoque de esta materia, la aplicacin de la matemtica y la estadstica. En aos ms recientes, otros enfoques, tales como la concentracin en la toma de decisiones y en los sistemas, han penetrado en la corriente principal del pensamiento referido a la administracin. Si comparamos el desarrollo de la teora administrativa con el de otras ciencias, se concluye que su desarrollo comprende un perodo sorprendentemente corto. No obstante, ese desarrollo ha sido proporcionalmente rpido. Puede afirmarse que ha sido revolucionario. Tal situacin en la formacin de la teora administrativa, ha incidido para que actualmente existan diferentes enfoques o maneras de estudiar y conceptuar la administracin y diferentes formas de hacer administracin. Estos enfoques que engloban las teoras administrativas, con frecuencia son denominados ESCUELAS O CORRIENTES DEL PENSAMIENTO ADMINISTRATIVO. En algunos casos constituyen modificaciones o funciones de conceptos anteriores. En otros casos, el aporte de profesionales de distintos campos, tales como economa, psicologa, sociologa, ciencias polticas, matemticas, etc., han contribuido a crear nuevas conceptualizaciones sobre la administracin y en consecuencia se han estructurado nuevas teoras sobre sta. El conocimiento de las principales teoras y escuelas administrativas constituye un tema de trascendental importancia en el estudio de la administracin. Su anlisis permite al futuro administrador, determinar cmo surgieron y desarrollaron, y en qu contexto se practicaron. Este ser el objeto de estudio en el resto de la Unidad. Dado que nos ocuparemos en esta Unidad de las teoras de la administracin, es indispensable dedicar algn esfuerzo que permita aclarar la palabra teora. Para ello emplearemos, adaptado a nuestro medio, el smil expuesto por Huse y Bonditch en su obra El Comportamiento Humano en la Organizacin. La elaboracin de una teora se desarrolla de un modo muy parecido a la colonizacin de Amrica. Un colonizador abri un pequeo claro en el bosque. Otros hicieron sus pequeas talas y construyeron sus ranchos o casas. Ms tarde, cuando stas se fueron aproximando unas a otras, empezaron a surgir caminos, que finalmente se convirtieron en carreteras. La conduccin de la teora de la administracin se ha producido de un modo muy parecido. En una parte del bosque, alguien abri un claro (teora) mientras otra persona elaboraba otra teora independientemente. Ahora las teoras estn conectadas entre s por caminos y carreteras conceptuales. No obstante, las teoras de la administracin son revisadas y modificadas continuamente (3). En el resto del texto nos proponemos mostrar cmo han tenido lugar esos nuevos progresos, y su relacin con los del pasado. Principales Escuelas o Corrientes del Pensamiento Administrativo

El extraordinario desarrollo de la teora administrativa ocurrida en el presente siglo; el hecho de constituir la administracin una de las actividades ms importantes del presente; la enorme corriente literaria. Sobre el tema que ha crecido ininterrumpidamente y la amplia gama de enfoques sobre la teora administrativa, han creado una gran confusin sobre qu es la teora administrativa y la ciencia administrativa y cmo se debe estudiar la administracin. Esto justifica la frase bastante conocida de Harold Koontz, segn la cual la situacin actual en este campo constituye "La jungla de la teora administrativa". Efectivamente, existen diversas formas de agrupar las escuelas administrativas, segn los tratadistas de la materia. Tal situacin puede visualizarse mejor en el cuadro que se presenta en este documento. En el mismo puede notarse cmo la teora administrativa, para su estudio, es agrupada en formas diversas, segn los distintos autores. Las teoras de la organizacin y de la administracin difieren de dos modos. Primero la teora de la organizacin se ocupa de la estructura de las relaciones interpersonales y de la organizacin como un mecanismo social para fomentar la colaboracin humana. La administracin por su lado se preocupa entre otras cosas de la adquisicin y utilizacin de recursos. Considera en gran parte la organizacin como un vehculo para lograr una salida o un objetivo. Segundo, la teora moderna de desarrollo de los ltimos aos. la organizacin es una disciplina relativamente nueva, un

Escuelas o corrientes del pensamiento administrativo segn varios autores KOONTZ Y O'DONNELL GEORGE R TERR Operacional Emprica Comportamiento Humano Sistema Social Teora de las Decisiones Centro de Comunicaciones Matemtica Administracin por Costumbre Administracin Cientfica Comportamiento Humano Sistema Social Teora de la Decisin Medicin Cuantitativa Proceso Administrativo F. C. MURDICK R. G.MURDICK J. E. ROSS Jurdica Productiva Burocrtica Psicolgica Poltica De comportamiento Emprica Cuantitativa Teora de la Decisin Proceso Administrativo A. ROS S. Y A. PANIAGUA Cientfica HumanoRelacionista Estructuralista Neohumano Relacionismo

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Trabajo individual 1. Investigue qu contribucin hicieron a la administracin las siguientes personas: Woodrow Wilson , Adam Smith, Roberto Owen 2. Explique por qu la principal contribucin para la sistematizacin de la teora administrativa se origin en la ingeniera. 3. Investigue qu hechos favorecieron el nacimiento de la corriente administrativa, segn la cual las personas constituyeron el aspecto ms importante de la administracin. 4. Con la ayuda de algunos textos, identifique en una Institucin Estatal, las caractersticas principales de la Burocracia. Autoevaluacin 1. Cmo se ha sentido con la lectura realizada? 2. Qu sentimientos concretos han llegado a su mente? 3. Puede sealar al menos tres valores que estn implicados en el trabajo de esta primera semana? Enumrelos en orden de importancia y justifique su respuesta.

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SEGUNDA SEMANA LECTURA Administracin y gerencia


La administracin determina los objetivos especficos y los fracciona en metas para que las diversas reas de la organizacin intenten alcanzarlas. Esta funcin implica crear y establecer las polticas. La gerencia est relacionada con la conduccin y la ejecucin de las polticas establecidas por la administracin. Definimos al gerente como alguien que se esfuerza por alcanzar objetivos cuantificables, relacionados con los fines del subsistema, y un administrador como aquel que se esfuerza por llegar a objetivos no cuantificables, independientemente del efecto final de su consecucin. Otra visin establece que la diferencia entre administracin y gerencia es que un administrador es tpicamente un gerente que trabaja en organizaciones pblicas o no lucrativas, ms que en una empresa mercantil. Algunos ejemplos pueden ser los administradores de instituciones educativas, de hospitales, etc. En todos los casos, este enfoque slo se aplica a quienes supervisan a otras personas. Tanto el administrador como el gerente tienen las mismas funciones, responsabilidades y calificaciones, slo que ejercidas en organizaciones de distintos tipos (finalidades). El proceso administrativo Un proceso administrativo es la aplicacin de principios y de funciones para la consecucin de objetivos. Las diversas funciones del administrador, en conjunto, conforman el proceso administrativo. Por ejemplo: planeacin, organizacin, direccin y control, consideradas por separado, constituyen las funciones administrativas; cuando se toman como una totalidad para conseguir objetivos conforman el proceso administrativo. El proceso administrativo como todo proceso tiene que ser dinmico, evolutivo, con cambios permanentes y continuos. Los elementos del proceso administrativo actan entre s; cada uno de ellos afecta a los dems. El proceso administrativo consiste en: a) b) c) d) e) f) La divisin del trabajo basado en la especializacin funcional. Una jerarqua de autoridad perfectamente definida. Un sistema de reglas que especifiquen los derechos y obligaciones de cada puesto. Un sistema de procedimientos para controlar las situaciones de trabajo. La impersonalidad de las relaciones interpersonales. Promocin y seleccin de los empleados con base en su competencia tcnica.

Gestin Concepto y Alcance de Gestin En trminos generales los conceptos de administracin, gerencia y gestin, son sinnimos a pesar de los grandes esfuerzos y discusiones por diferenciarlos. En la prctica se observa que el trmino management es traducido como administracin pero tambin como gerencia. En algunos pases la administracin est ms referida a lo pblico y la gerencia a lo privado. En los libros clsicos se toman

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como sinnimos administracin y gerencia. A veces, aparece gestin como equivalente a administracin. Lo esencial de los conceptos administracin, gestin y gerencia est en que los tres se refieren a un proceso de "planear, organizar, dirigir, evaluar y controlar" como lo planteara H. Fayol al principio del siglo o Koontz. Se debe destacar que en los textos de administracin as como en sus funciones prcticas no aparece la palabra ejecucin, pues si somos esquemticos podramos decir: unos hacen y otros administran. El gerente busca que los grupos y personas logren objetivos especficos en desarrollo de la misin de la organizacin. A pesar de la esencia comn a los tres conceptos, algunas personas le dan un alcance diferente a la administracin, la gerencia y la gestin. A la gerencia, muchos expertos le estn dando una connotacin ms externa, ms innovadora y de mayor valor agregado en contraste con la administracin que la consideran ms interna, ms de manejo de los existente o de lo funcional. Algn conferencista haca un smil con la famosa alusin bblica: "Al administrador le dan tres denarios y conserva tres denarios. Al gerente le dan tres y devuelve ms". El profesor Augusto Uribe defiende esa concepcin de gerencia. La define como "El manejo estratgico de la organizacin". Para ello el gerente se encuentra con dos variables: poltica y tecnologa, y requiere de los siguientes instrumentos: visin sistmica de la organizacin, informacin, creatividad e innovacin. En esa concepcin, al gerente le corresponde una mirada al entorno de modo que la organizacin pueda generar desarrollo: tomar recursos y producir ms recursos. Al administrador le corresponde ms el mantenimiento y conservacin. De manera similar el profesor Carlos Valencia ha defendido en sus cursos una concepcin del gerente para enfrentar lo horizontal, lo transversal de la organizacin, lo cual lleva a la innovacin que se materializa en lo fundamental por proyectos. A la administracin se le concibe funcional o vertical. La experta en gestin curricular, Julia Mora M., plante los dos niveles de la gestin: El lineal o tradicional donde es sinnimo de administracin: "Por gestin se entiende el conjunto de diligencias que se realizan para desarrollar un proceso o para lograr un producto determinado". Se asume como direccin y gobierno actividades para hacer que las cosas funcionen, con capacidad para generar procesos de transformacin de la realidad. Con una connotacin ms actualizada o gerencial la gestin es planteada como "una funcin institucional global e integradora de todas las fuerzas que conforman una organizacin". En ese sentido la gestin hace nfasis en la direccin y en el ejercicio del liderazgo. Con lo anterior hemos tratado de dejar en claro que los tres conceptos tienen una esencia comn que no incluye la operacin o ejecucin. Tambin hemos ilustrado que a la administracin se le puede dar un alcance (o actitud?) ms conservador. En el presente diagrama es posible visualizar las diferencias que se presentan entre Administracin, Gerencia y Gestin del conocimiento, logrando establecer que la gestin del conocimiento incluye tanto los componentes de la administracin como de la gerencia, mas aquellos elementos que facilitan la

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realizacin de la gestin.

Veamos ahora el concepto de Gestin Gestin del latn gestio: accin administrar. Gestin, direccin. Actividad profesional tendiente a establecer los objetivos y medios de su realizacin, a precisar la organizacin de sistemas, a elaborar la estrategia del desarrollo y a ejecutar la gestin del personal. En el concepto gestin es muy importante la accin, del latn actionem; que significa toda manifestacin de intencin o expresin de inters capaz de influir en una situacin dada. El nfasis que se hace en la accin, en la definicin de gestin es la diferencia que se tiene con el concepto de administracin. La gestin no es considerada una ciencia disciplina. Podemos considerarla como parte de la administracin, o como un estilo de administracin.

Trabajo individual 1. Elabore un cuadro comparativo entre administracin, gerencia y gestin, haciendo ver sus congruencias y diferencias. 2. Defina cules son los aportes de la administracin a la gerencia, de la gerencia a la gestin. 3. Resuelva el caso urge contratar gerente 4. Resuelva el caso La reprimenda Autoevaluacin 1. Antes de la lectura qu conoca Usted acerca de la administracin y la gerencia? 2. Recomendara la lectura de la semana a otros estudiantes? Por qu? 3. En una escala de 1 a 10, cmo se califica Usted en la comprensin de lo que es administracin, gerencia y gestin?

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TERCERA SEMANA LECTURA El enfoque de la gerencia social


La Nueva Gerencia Pblica (NGP) En los aos ochenta, algunos pases desarrollados (Reino Unido, Canad, Australia, Nueva Zelandia, principalmente) lanzan un conjunto de iniciativas orientadas a la modernizacin de los sistemas de administracin pblica, bajo un nuevo enfoque denominado New Public Management" o "nueva gerencia pblica" (NGP). (Meneguzzo, 1998). NGP consiste bsicamente en la adopcin de modelos organizativos flexibles, la descentralizacin de actividades, y la introduccin de mecanismos de mercados (competencia entre organismos pblicos, contrataciones externas con el sector privado lucrativo y no lucrativo, modernizacin de arreglos administrativos, experimentacin con nuevas frmulas de gestin de los servicios). En la prctica ha significado cambios profundos en las estructuras, sistemas y prcticas de la gerencia pblica, que no son meramente administrativos porque apuntan a modificar el gobierno mismo de lo pblico. El NGP es el paradigma donde se inscriben los distintos procesos de cambio en la organizacin y gestin de las administraciones pblicas. Puede ser visto como un enfoque desde el cual se intenta hacer una transferencia de la lgica de gestin privada a las organizaciones pblicas (Lane, 1995). La OECD ha jugado un papel crucial en la difusin de este enfoque, documentndolo y difundindolo en diferentes textos y promoviendo eventos destinados a debatir experiencias enmarcadas en dicho enfoque (OECD-PUMA, 1996). De acuerdo a esta organizacin, los estmulos ms importantes para introducir y desarrollar un conjunto de intervenciones orientadas a redefinir el papel de los gobiernos y de las administraciones pblicas se resumen en los siguientes puntos: dficit presupuestario en las finanzas pblicas; insatisfaccin de las demandas sociales; ineficacia en el manejo de los programas; presiones para alcanzar altos niveles de competitividad en la economa mundial; internacionalizacin de problemticas econmicas, sociales y culturales.

Para responder a tales desafos se disean soluciones caracterizadas por la bsqueda de una reduccin de costos de los servicios, mediante modalidades de oferta ms eficaces (contratacin y cogestin); redimensionamiento de las instituciones pblicas e introduccin de nuevas frmulas de gestin; evaluacin del desempeo y mejoramiento del control social de la gestin; descentralizacintransferencia de responsabilidades del gobierno a las OSC; introduccin de estndares explcitos de calidad de los servicios pblicos; integracin de la tica en la administracin pblica; mejoramiento de la informacin al pblico; y un mayor control ciudadano de la gestin (Meneguzzo, 1998). Segn Hood (1991), uno de los factores que conducen a la aparicin del NGP es el surgimiento de una clase administrativa socialmente heterognea, menos tolerante de estatismo y de enfoques universales de las polticas pblicas. Asimismo, incide en su auge el cambio tcnico, que tiende a desdibujar los lmites que separan la gestin pblica de la privada, sometiendo la gestin pblica a una lgica tecnicista, economicista, propia del sector privado. Es precisamente esa pretensin de universalidad tcnica lo que pone en juego los valores y criterios de decisin inherentes a la gestin de las polticas pblicas, pudiendo resultar en diseos que afecten de manera significativa la condicin de la ciudadana y el desarrollo de la vida pblica. De una manera muy resumida, podramos decir que el NGP es un enfoque muy limitado de gestin pblica, porque promueve un conjunto de valores y criterios de polticas muy circunscritos a los imperativos de reduccin de costos y de "hacer ms con menos", mediante una gerencia de mejor

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calidad y un diseo estructural diferente. De este modo, no promueve otros valores como equidad, sostenibilidad, tica y democracia participativa. Componentes del NGP Prdica Significado. Gerencia profesional La accountability exige clara asignacin de responsabilidades por las acciones, y para ello las organizaciones deben contar con gerentes activos, visibles y con poder discrecional en sus cspides. Estndares explcitos y medicin del desempeo La accountability exige clara fijacin de metas y objetivos, junto con indicadores de logro, expresados en trminos cuantitativos. nfasis en control de resultados La asignacin de los recursos y recompensas debe estar vinculada a la medicin del desempeo, y el esfuerzo debe estar centrado en resultados. Cambios hacia la desagregacin de unidades Se tiende a crear unidades "gerenciables", que separen los intereses de provisin de los de produccin, para lo cual se establecen contratos dentro y fuera del sector pblico, asegurando de esta forma el logro de la eficiencia. Cambios hacia una mayor competencia en el sector pblico Para mejorar estndares y bajar costos se promueve la competencia mediante contratos y ofertas. nfasis en mayor disciplina y frugalidad en el uso de los recursos Se insiste en "hacer ms con menos", reduciendo costos directos, aumentando la disciplina en el trabajo, resistiendo a las demandas de los gremios y sindicatos, etc. nfasis en adoptar estilos gerenciales propios del sector privado Se introduce mayor flexibilidad en el empleo y remuneracin, y se usan las herramientas gerenciales del sector privado. La implementacin de la NGP en Nueva Zelandia es considerada por varios autores (Hood, 1991; Boston et al, 1996; Aucoin, 1995) como el resultado de un movimiento exitoso de reforma social de gran coherencia y rigor intelectual, a diferencia de los casos del Reino Unido y Australia, que son de corte ms gerencialista y pragmtico. En Nueva Zelandia la reforma enmarcada en el enfoque del NGP form parte de una estrategia integral de reforma econmica y poltica con miras a fortalecer el desarrollo econmico. Los cambios introducidos mediante el NGP consistieron en el manejo de nuevos instrumentos y tcnicas de gestin, la adopcin de un estilo y modo de gobierno distinto al tradicional y el desarrollo de una cultura distinta sobre los servicios pblicos (Boston et al, 1996). El modelo de Nueva Zelandia apunt a "funcionar mejor y costar menos", proponindose como metas las siguientes: i) mejorar la eficiencia y la eficacia del sector pblico; ii) hacer el sector pblico ms receptivo a las demandas de los "clientes"; iii)reducir gastos; y iv) aumentar la accountability de los gerentes. Para ello se vali de los siguientes instrumentos: privatizacin-comercializacin de los servicios pblicos; fijacin de estndares y medicin de resultados; definicin de responsabilidades gerenciales; y extensa contratacin con terceros. Gobernacin pblica (GP). En los ltimos dos aos se advierten pasos que buscan redefinir al menos parcialmente los contenidos del NGP, para dar entrada a otra visin de la gerencia pblica conocida como Gobernacin Pblica ("public governance"), visin que busca superar algunas de las limitaciones del enfoque del NGP. Las crticas principales que desde el enfoque de gobernacin pblica se plantean al NGP se refieren a su excesiva cercana al mundo de las empresas privadas y a su enfoque mecanicista e insensible a las exigencias que surgen de las especificidades de los procesos de gestin de las administraciones pblicas, principalmente en el rea de las polticas sociales (Hood, 1991). Ante tales limitaciones, se producen intentos de elaboracin de un nuevo paradigma centrado en el desarrollo de las capacidades de gobierno junto con una importante participacin de los actores involucrados en la formacin e

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implementacin de las polticas pblicas, la promocin de la organizacin de redes y una armonizacin de la gestin con el contexto econmico y social (Meneguzzo, 1998). El principal documento donde se expone el enfoque de Gobernacin Pblica (GP) es el Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997 del Banco Mundial, centrado en el tema A Estado en un mundo en transformacin". En dicho informe se desarrollan los principales elementos del enfoque de GP, los cuales son: la construccin de instituciones para un sector pblico capaz y las relaciones Estadosociedad. Desde este enfoque, se presta una atencin particular al papel de las instituciones en la accin de gobierno y a los incentivos para reorientar el comportamiento del Estado. Se trata de lograr una administracin pblica eficaz para promover el crecimiento y reducir la pobreza, mediante la formulacin de polticas bien concebidas y la prestacin de bienes y servicios bsicos al menor costo posible. Segn el enfoque de GP, los cimientos de una administracin pblica eficaz seran los siguientes: desarrollar una fuerte capacidad del gobierno central para formular y coordinar polticas, con apoyo en mecanismos que permitan tomar decisiones con conocimiento de causa y en forma disciplinada y responsable, y mediante procesos que admitan la participacin y supervisin de las partes interesadas; desarrollar sistemas de prestacin de servicios eficientes y eficaces; y establecer un sistema de funcin pblica integrado por funcionarios motivados y capaces, con un sistema de contratacin y ascensos basado en el mrito, una remuneracin justa y una fuerte mstica de trabajo. Como vemos, el nuevo componente que este enfoque agrega con respecto al anterior, es el primer punto que est referido al fortalecimiento de la capacidad de gobierno. Los otros dos componentes son comunes a los dos enfoques. El fortalecimiento de las instituciones para la elaboracin de polticas constituye el elemento central del enfoque de GP. Su importancia reside en el hecho ampliamente aceptado de que los sectores pblicos eficaces de todo el mundo han contado, en general, con las siguientes caractersticas: una fuerte capacidad de formulacin de polticas macroeconmicas y estratgicas; mecanismos para delegar, disciplinar y debatir polticas entre organismos de gobierno; y vnculos institucionalizados con las partes interesadas ajenas al gobierno, que favorecen la transparencia y la responsabilidad, propiciando el intercambio de informacin. El fortalecimiento de las instituciones tiene como fin lograr gobiernos eficaces, y se apoya en estrategias que acerquen el Estado a la sociedad, a fin que el Estado responda mejor a las demandas sociales. As, en el referido informe se plantea que las polticas y los programas deben reflejar la enorme diversidad de los intereses de la sociedad, a partir de una mayor participacin ciudadana en el diseo y provisin de bienes y servicios, mediante asociaciones entre Estado, empresas y organizaciones cvicas. Se argumenta que la participacin es un medio para aumentar la responsabilidad del Estado frente a los ciudadanos, y que es funcin del Estado reducir las diferencias de ingresos entre ricos y pobres, prestar atencin sanitaria a la poblacin, proveer servicios a los ancianos, ayudar a los desempleados, asistir a la industria, etc. Se insiste en la necesidad de alcanzar el desarrollo de la base institucional de la participacin mediante un sistema de reglas, normas y relaciones que facilite una accin coordinada y permita a los ciudadanos emprender iniciativas de cooperacin para el beneficio mutuo: El aumento de las posibilidades de manifestar la propia opinin y de participar puede mejorar la capacidad del Estado de tres maneras. En primer lugar cuando los ciudadanos pueden expresar sus opiniones y reivindicar pblicamente sus demandas en la forma dispuesta por la ley...En segundo lugar, la opinin popular puede atenuar los problemas de informacin y disminuir los gastos de las transacciones... En tercer lugar, la aparicin de entidades privadas y ONG como posibles alternativas a los servicios pblicos que los ciudadanos desean... y contribuir a mejorar la prestacin de los mismos. Como vemos, el enfoque de GP apunta a mejorar la calidad de la gerencia pblica, qua campo de ejercicio de gobierno, recurriendo a dos elementos estratgicos para lograr eficiencia y eficacia, como lo son el desarrollo de la capacidad tcnica y gerencial de las administraciones pblicas y la

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institucionalizacin de la participacin ciudadana en los procesos de toma de decisiones y gestin de las polticas pblicas, lo que obligara a la creacin de nuevas reglas del juego que pauten las relaciones de cooperacin buscadas entre Estado y sociedad civil. En el enfoque de GP, la participacin ciudadana adquiere el carcter de instrumento de la eficiencia y la eficacia. Se trata de una participacin que garantizara un entorno estable y "despolitizado" (no conflictivo) para la gestin de las polticas pblicas, en la medida en que ayudara a filtrar demandas sociales mediante una priorizacin de las mismas, mejorara la imagen de los gobiernos en la opinin de los ciudadanos, y reducira el gasto pblico mediante la privatizacin de ciertas reas la cogestin de programas y proyectos sociales. El nfasis en la participacin de la sociedad civil en el gobierno pblico, propio de este enfoque, sujetndola al logro de la eficiencia y la eficacia, no lo hace demasiado distinto del NGP, aunque agrega una dimensin fundamental de los procesos de formacin de las polticas pblicas con un sentido de equidad y sostenibilidad. La gerencia social constituye un nuevo enfoque de gestin de las polticas y programas sociales. La GS se refiere a un cuerpo de conocimientos y prcticas emergentes que sirven de apoyo a la intervencin de los actores sociales involucrados en la resolucin de los problemas que entraban el desarrollo social. La GS como cuerpo de conocimientos y prcticas, es un proceso en plena construccin, que si bien adopta elementos tericos y metodolgicos consolidados, provenientes de distintas disciplinas, agrega continuamente nuevos elementos que se van generando con el anlisis sistemtico de experiencias. Ello plantea la necesidad de adoptar un enfoque heurstico, que permita una construccin continua del conocimiento en dicho campo, de modo tal que a partir de la evaluacin sistemtica de experiencias y mediante lneas de investigacin/accin, se avance progresivamente hacia su consolidacin (Kliksberg, 1997). La GS tiene su propia especificidad y autonoma, que la hace distinta de la gerencia privada, movida por otra lgica y propsitos, y tambin de la gerencia burocrtica tradicional, rgida, centralizada, poco transparente y participativa. Su singularidad estara dada por las caractersticas propias de las polticas sociales en sociedades profundamente desiguales, instituciones dbiles y democracias precarias. En general, los programas sociales se caracterizan por tener objetivos slo realizables en el mediano y largo plazo, a diferencia de los proyectos econmicos que se orientan al corto plazo. Asimismo, los programas sociales estn afectados por las variables del entorno, de carcter poltico, cultural, cognitivo, econmico, capital social, tradiciones, etc, que generan incertidumbre y frenan el carcter innovador que puedan tener, jugando a favor o en contra de ellos. Otra caracterstica de los programas sociales es que para asegurar su viabilidad socio-poltica es preciso asegurar la intervencin de diferentes actores en su diseo y ejecucin. Tambin la implementacin de los proyectos sociales se ve afectada por la accin de un "campo de fuerzas", que refleja las relaciones de poder entre actores, lo que exige habilidades gerenciales para el manejo de conflictos y el logro de acuerdos. De igual modo la sostenibilidad y efectividad de los programas sociales depende en buena medida del grado de participacin comunitaria alcanzado en el diseo e implementacin de los programas y proyectos. La participacin ciudadana se relaciona tambin con la exigencia de rendir cuentas y transparencia de la gestin, lo que a la vez se apoya en las funciones de monitoreo y la evaluacin, que cumplen con el cudruple papel de rendicin de cuentas y responsabilidad gerencial, apoyo a la toma de decisiones oportuna y la gerencia adaptativa, generacin de aprendizaje organizacional, y control ciudadano de la gestin.

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Ahora bien, cul es el perfil deseable de un gerente social comprometido con la construccin de sociedades equitativas y democrticas? Los gerentes sociales se enfrentan a problemas complejos, de muy difcil manejo, en contextos caracterizados por el conjunto de dilemas e impasses. Para lidiar con esas situaciones difciles, los gerentes sociales deben desarrollar distintos tipos de capacidades, relacionados con los siguientes aspectos: El manejo de la complejidad: el gerente social necesita contar con las habilidades necesarias para enfrentar la inestabilidad el entorno, captando e interpretando adecuadamente las seales de una realidad incierta, mediante actitudes abiertas frente a la incertidumbre y el recurso a instrumentos no tradicionales de percepcin e interpretacin. El logro de la articulacin social: el gerente social debe actuar como propiciador de procesos que empoderen a la comunidad para ejercer el control sobre las decisiones que afectan su bienestar, contribuyan al desarrollo del capital social y a la profundizacin de la democracia participativa. La concertacin: la conduccin de iniciativas sociales que involucran a distintos actores, organizaciones y niveles de gobierno, obliga a desarrollar habilidades gerenciales para impulsar negociaciones y lograr concertaciones, vencer resistencias y movilizar acuerdos institucionales que aseguren la implementacin de los programas. La gerencia de fronteras tecnolgicas: los gerentes sociales deben asumir la direccin de organizaciones innovadoras, altamente flexibles, participativas y eficientes en el logro de sus objetivos y misin. Debido a los cambios continuos en las variables crticas del entorno, y a los cambios observables en las estrategias de los actores, la gerencia social est comprometida con el desarrollo de modelos organizacionales que permitan una adaptacin flexible de las estructuras a tales cambios, sin menoscabo de la eficiencia. Ello hace que la gerencia social se oriente hacia una gerencia del cambio y la innovacin, con base en el trabajo en equipos interdisciplinarios, el desarrollo de un pensamiento estratgico, y la adopcin de un estilo gerencial flexible, adaptativo, participativo y experimental, que permita el aprendizaje organizacional y buenos niveles de desempeo. El desarrollo de una tica de compromiso social: los gerentes sociales deben estar activamente comprometidos con los fines de las polticas sociales, dotados de una alta vocacin de servicio a las comunidades y preparados para contribuir eficazmente al logro de la articulacin social, la concertacin y la participacin ciudadana en la gestin de las polticas sociales.

Entonces la Gerencia Social: Abarca los procesos de diseo e implementacin de los programas sociales impulsados para mejorar las condiciones y calidad de vida de la poblacin, en forma integral y universal. Es un campo interdisciplinario e intersectorial de conocimientos y de prcticas, que apoyan los procesos de toma de decisiones estratgicas y la implementacin de acciones pblicas y sociales, orientadas al logro del bienestar social. Puede ser entendida como la gerencia del cambio, que requiere de enfoques flexibles y experimentales, y de visiones holsticas y transformadoras de la realidad social. Requiere de un conjunto de herramientas o instrumentos que apoyen el logro de objetivos y metas.

Principios de la Gerencia Social La gran limitacin para el xito de las polticas sociales en pases como Guatemala, es la falta o ausencia total de articulacin entre los objetivos econmicos y sociales. De un lado est, como objetivo prioritario, el logro de niveles de crecimiento elevado y sostenible en el tiempo; y de otro lado, la reduccin de los niveles de pobreza, desigualdad y exclusin al interior de la sociedad: como s estos objetivos fueran mutuamente excluyentes.

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La articulacin de estas dos dimensiones permitir avanzar en la mejora de las condiciones de vida de nuestros habitantes, logrando que los beneficios del crecimiento econmico contribuyan a reducir la pobreza y la desigualdad y sacando a tantas personas de la llamada trampa de pobreza, situacin de la cual no podrn salir sin la implementacin de polticas y programas sociales que vayan ms all del simple asistencialismo. Si no se alcanza este equilibrio, el trabajo desde la Gerencia Social es intil, o por lo menos no alcanzara grados de eficiencia aceptables. Los elevados niveles de pobreza, de exclusin social y cultural, de exclusin respecto al aprovisionamiento de bienes y servicios bsicos, obligan a cualquier poltica a que se plantee desde una consideracin real y sensata de las poblaciones beneficiarias del mismo.

El desarrollo de una Gerencia Social cuyo objetivo bsico sea la obtencin de resultados administrando el capital social, articulando a su vez un nuevo compromiso tico con la sociedad, requiere de la aplicacin de los principios siguientes: 1. 2. 3. 4. 5. Reduccin de la desigualdad. Reduccin de la pobreza. Fortalecimiento de estados democrticos. Fortalecimiento de la ciudadana. Impulso a las organizaciones sociales a que asuman cada vez con mayor propiedad su papel de gestin del desarrollo, que busquen optimizar el beneficio social, procurando como tales el mejoramiento de la calidad de vida de las comunidades y personas. Potenciar la descentralizacin y la participacin ciudadana. Identificar las mejores prcticas de los programas sociales, que tengan como referencia un servicio de calidad y uniforme a los usuarios. Desarrollo de una gerencia de tipo adaptativa hacia los resultados. Formacin de gerentes con capacidad de administrar la incertidumbre, articular recursos, concertar, gestionar la tecnologa y comprometido con el alcance de los resultados deseados.

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Desafos de la Gerencia Social 1. El objetivo final de las organizaciones pblicas o privadas es crear valor pblico por medio de su gestin, la que debe contribuir significativamente a la reduccin de la pobreza y de la desigualdad, as como al fortalecimiento de los estados democrticos y de la ciudadana. 2. Los recursos pblicos, que son limitados o escasos frente a las necesidades o deseos pblicos, son asignados por un proceso poltico que determina que es prioritario. Las organizaciones pblicas y sociales deben competir efectivamente por esos recursos escasos. 3. Los ciudadanos tienen la voz determinante sobre lo que el gobierno y sus agencias deberan hacer, expresada a travs de los procesos de deliberacin y representacin poltica, por ello las organizaciones pblicas responden a varios mandantes. 4. Las personas tienen mltiples roles en su relacin de intercambio con las organizaciones pblicas, stas deben dar servicios pertinentes y de calidad a los clientes, beneficiarios y obligados, pero a su vez tienen la obligacin de informar, responder, rendir cuentas y tratar a todos con el respeto correspondiente a su condicin de ciudadanos. 5. El alcance de la gestin pblica, est compuesto por un carcter de las redes interinstitucionales al que se llamar macro gestin y un proceso organizacional interno denominado micro gestin. 6. Los resultados no deben entenderse como la entrega de productos y servicios nicamente, sino deben estar concentrados en los impactos de esos productos y en la calidad de los procesos que los producen particularmente.

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Fundamentos de la gerencia social Para comenzar, se debe sealar que el concepto de gerencia social se da en un tiempo y en un lugar determinados, previo conocimiento de la situacin social que afecta a los pases, en este caso a los de Amrica Latina en general. A tal efecto resulta importante analizar la estrecha relacin entre la gerencia social y la poltica social y econmica materializada en los planes de desarrollo regional o nacional. La gerencia social no puede separarse del contexto econmico y sociocultural, ni del patrn de desarrollo vigente hoy en el mundo. A pesar del modelo econmico hegemnico centrado en la lgica del mercado (neoliberalismo) y de la agudizacin de la pobreza en Amrica Latina, surgen instrumentos y conocimientos que permiten actuar con mayor eficiencia y eficacia en el terreno social para avanzar hacia una forma de desarrollo ms humana y sostenible. Una de las preocupaciones en Latinoamrica para resolver los grandes dficits sociales es elevar los presupuestos destinados al desarrollo social. Tales inquietudes, compartidas por la banca multilateral y el sector financiero internacional, apuntan a hallar frmulas para optimizar las inversiones en educacin, vivienda, salud y seguridad social, entre otros. Los pases en vas de desarrollo se ven abocados a establecer nuevos pactos y nuevas alianzas con la banca multilateral a fin de conseguir recursos frescos mediante los cuales iniciar programas de inversin social. Uno de los requerimientos centrales del Fondo Monetario Internacional y de la banca multilateral es que dichos pases reduzcan las funciones del Estado para que garantice los derechos sociales y civiles, y se inserte en una "onda eficientista". En aras de reducir el dficit fiscal, se impone as la privatizacin de las principales empresas del Estado que prestan servicios bsicos (agua, luz y energa) y, lo que es an ms grave, se exigen reformas del sistema de seguridad social para que entre a competir en el terreno del mercado libre.

Dimensiones de la Gerencia Social Las dimensiones de la gerencia social son tres. En primer lugar, la gerencia social puede considerarse un instrumento sobre el cual recae la responsabilidad de disear e implementar las polticas o programas sociales o societales. Esta categora de lo societal comprende, por una parte, la esfera de la poltica social (organizacin de los servicios sociales y redistribucin de riqueza e ingresos) y, por la otra, todos los puntos del ciclo de reproduccin de la vida social (produccin, distribucin, consumo y acumulacin), sobre los cuales se estructura la sociedad.

En segundo lugar, la gerencia social puede verse como un campo de conocimiento en proceso de construccin, experimentacin y sistematizacin que va configurando un perfil de gerente social con inmensos desafos y retos en la gestin. Finalmente, la gerencia social puede entenderse como un movimiento profesional demandado hoy por innumerables organizaciones, tanto pblicas como privadas. De hecho, es cada vez mayor el nmero de universidades de Amrica Latina que introducen en sus programas cursos de especializacin o diplomados sobre el tema, motivadas en buena medida por la tendencia creciente de la banca multilateral y las organizaciones internacionales a canalizar recursos econmicos a travs de las instituciones sociales y por el afn de preparar expertos en la formulacin y ejecucin de polticas, programas o proyectos sociales, buscando sin lugar a dudas producir transformaciones en la administracin, la planeacin y el seguimiento de los programas y proyectos de carcter social, ya sean estatales, en el nivel local, regional o nacional, ya en el contexto de la cooperacin internacional.

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Ante la crisis que atraviesa el Estado benefactor y ante los cambios mundiales de paradigmas, la poltica social se asume ahora como un ejercicio de inclusin social para disear estrategias que se traduzcan en una sociedad ms integral, justa y sostenible. Forzosamente tenemos que pensar, por lo tanto, en nuevas formas de gestin de polticas en las que el gerente social cumpla el papel de coordinador de planes o programas sociales y est en condiciones de trazar criterios de eficiencia y eficacia institucional, lo mismo que de conocer el medio cambiante y turbulento en que se mueve. Pero en trminos de poltica social, el tema de la gerencia de ninguna manera se puede resumir en un conjunto de herramientas de gestin y operativas para la implementacin de las polticas. La gerencia no es slo un conjunto de tecnologas neutrales, sino que debe estar enmarcada en una estrategia global, de la cual sea sta la expresin eficiente de una modalidad de gestin. Impulsar el cambio es otro eje transversal que debe recorrer la gerencia social. Si el cambio est ausente en la accin gerencial para el desarrollo es imposible hablar de gerencia social. De ah que frecuentemente se reclame de ella que no slo se ajuste a las transformaciones que se van presentando, sino que, adems, se anticipe a ellas. La dimensin poltica tampoco puede estar ausente como eje transversal y debe entenderse como un conjunto de iniciativas que reviertan en los ciudadanos, porque la gerencia social es, ante todo, un ejercicio de construccin de ciudadana. La escuela, la calle, la familia, las iglesias, las organizaciones comunitarias y los medios de comunicacin, entre otros, son los espacios donde se construye la ciudadana: en ellos se forma o se deforma al ciudadano y su cuidado compete a la sociedad civil.

Cambio de paradigmas La gerencia social se desarrolla en un tiempo y un espacio determinados y debe tenerlos en cuenta para responder a necesidades sentidas de la poblacin con las soluciones ms adecuadas. Lo dicho hasta aqu deja claro, no obstante, que para que esto sea factible hace falta un cambio de paradigmas, toda vez que, en un mundo cada vez ms internacionalizado y globalizado, los nuevos gerentes deben estar en capacidad de lidiar con la complejidad y la incertidumbre. Un gerente social debe ser capaz de armar redes, de negociar y llegar a consensos pertinentes con la participacin de los grupos involucrados, y de trabajar con diseos organizacionales que maximicen la flexibilidad y den prioridad al desarrollo del personal y el talento humano. Igualmente, debe procurar que las organizaciones aprendan y busquen conformar organizaciones inteligentes totalmente adaptables. En ese cambio de paradigma, los siguientes son algunos requisitos que ha de llenar la gerencia social para ser eficiente: No trabajar aisladamente sobre metas educativas o de salud, sino con un enfoque interinstitucional unificado y articulado que maximice el impacto de todos los actores. Es necesario aprender a trabajar en red. Disear redes con la intervencin de todos, aprovechando a fondo las posibilidades de cada uno de los miembros de la red y minimizando los sesgos negativos. La gerencia de polticas y programas sociales debe ser de tipo netamente adaptativo, con un estilo de mxima flexibilidad que permita reajustar los programas sobre la marcha. La participacin de los involucrados o beneficiarios es crucial. Debe ejercerse promoviendo, facilitando y apoyando la participacin a pesar de su complejidad. La descentralizacin puede acercar los programas a las necesidades reales y favorecer la participacin de la sociedad civil. Debe incorporarse gerencia de avanzada en numerosos aspectos, entre ellos, la profesionalizacin de la gerencia social, la capacitacin de los recursos humanos, la

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instalacin de un sistema de informacin moderno y la evaluacin de los programas sociales con metodologas no tradicionales que den cuenta de los resultados sobre la marcha y no de manera expost.

Trabajo individual 1. Por qu es importante conocer el concepto de Nueva Gerencia Pblica, para comprender la Gerencia Social? 2. Defina con sus propias palabras Gerencia Social e indique sus diferencias con el concepto tradicional de gerencia. 3. Identifique las tres dimensiones de la Gerencia Social, citando y describiendo un ejemplo por cada dimensin identificada. 4. Identifique los elementos en los que se centra la Gerencia Social. Autoevaluacin 1. Qu cosas nuevas aprendi con la lectura? 2. Qu conceptos no le quedan claros y necesitara profundizar con una investigacin? 3. Puede sealar al menos tres valores que estn implicados en el trabajo de esta semana? Enumrelos en orden de importancia y justifique su respuesta.

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CUARTA SEMANA LECTURA LA ESPECIFICIDAD DE LA GERENCIA SOCIAL


Nora Bleinstein La gerencia social, es sin lugar a dudas un tema arraigado en las organizaciones e instituciones que promueven procesos de desarrollo social. As como existe gerencia de ventas, gerencia general, gerencia administrativa, etc., existe tambin una gerencia social referida a programas especficos de desarrollo social o comunitario, que presenta ciertas caractersticas muy propias de su conduccin y su forma de realizarla. Cuando buscamos la especificidad de lo social, no pretendemos sostener que hay principios totalmente diferentes en la gestin social, que los normales en una gestin general de la administracin en s misma. Se busca afirmar que existen rasgos y caractersticas distintivas en las cuestiones o problemas sociales y en su tratamiento para resolverlos. El gerente social debe analizar la forma ms adecuada de tratar con estas caractersticas, tomndolas muy en cuenta pues adquieren una fuerza especial que determinan nuevas formas de gestin, diferentes de las que normalmente se aprenden en la administracin general. Los programas sociales y la situacin en la que operan, conforman un cuadro muy especial. De hecho, caractersticas propias de los programas sociales, dificultades de tipo organizacional en su ejecucin y un medio ambiente socio- poltico muy particular obligan a ejercer un tipo de gerencia diferente de la que se puede practicar en otras reas.

Por qu la Gerencia Social? En trminos pragmticos desde los aos noventa, los programas sociales se ubican en un lugar especial en la actividad humana, principalmente en los pases en vas de desarrollo, debido a la creciente demanda social generada por las condiciones externas de la situacin social que les afecta. Existe desde entonces, un mayor consenso sobre una nueva visin de la relacin desarrollo social desarrollo econmico: desarrollo social no nicamente como deseable en s mismo, sino tambin como requisito de un avance econmico sustentable. La gerencia social surge como respuesta a la preocupacin inicial por el uso eficiente y eficaz de los recursos en el campo social: inters de los organismos internacionales para que sus prstamos o financiamiento destinado a programas sociales, tengan una adecuada gestin. Aunque la gerencia social no tiene principios totalmente diferentes de la administracin pblica, si posee caractersticas distintivas de los programas sociales que requieren formas diferentes de gestin. Se reconoci la especificidad y complejidad de los programas sociales, surgiendo de consideraciones prcticas ms que de planteamientos tcnicos. La agenda particular de problemas gerenciales de los programas sociales, exigen respuestas especficas diferentes a las de la administracin pblica. En sntesis diremos que la gerencia social se ejerce para gerenciar los procesos de desarrollo social con enfoque de autosostenibilidad.

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Caractersticas intrnsecas de problemas y programas sociales Los problemas sociales que se pretenden enfrentar son altamente complejos, por lo cual tienden a ser dbilmente estructurados y a ser definidos de manera no rigurosa. Esto se debe a que es difcil aislar ciertas lneas causales, las cuales, en general, tienden a confundirse unas con otras. Por ejemplo, la delincuencia juvenil est asociada - como problema- a la estructura familiar, al mercado de trabajo juvenil, al nivel educacional, a la estructura psicolgica de los jvenes y a varios otros factores. Esto quiere decir que un problema de esta naturaleza, cuyas races causales pueden trazarse en tan diferentes direcciones, difcilmente puede ser estrictamente definido como un problema educacional o econmico o cultural y, por consiguiente, no se puede sugerir un claro curso de accin. Los programas sociales no persiguen un objetivo nico sino objetivos mltiples, los cuales en muchos casos son inconsistentes y, en algunas circunstancias, contradictorios. Sus metas son definidas de manera ambigua, lo cual obedece no slo a problemas tcnicos sino tambin a necesidades tcticas para garantizar su legitimidad y asegurar su aprobacin por los organismos cooperantes. En el transcurso de la implementacin, las metas tienden a ser redefinidas, dentro de cierto rango. Una de las razones que explica estas modificaciones y redefiniciones reside en el proceso de aprendizaje social que experimenta una organizacin al desarrollar un programa. En efecto, las dificultades que los gerentes de los programas van encontrando en el transcurso de la ejecucin y las crticas que reciben al respecto los induce a identificar los principales problemas que los aquejan y, a medida que dan respuesta a esos problemas, van introduciendo modificaciones y alteraciones en el o los programas de manera progresiva, con lo cual se va produciendo un cambio incremental acumulativo que puede terminar por redefinir las metas (el fenmeno de la "deriva" del programa). Las tecnologas utilizadas tienen carcter blando. La casi totalidad de los programas sociales utilizan tecnologas blandas, lo que significa que las supuestas relaciones causales que vinculan los insumos y las actividades a los productos, resultados e impactos no responden a un conocimiento cierto y vlido sino que, en el mejor de los casos, constituyen hiptesis que requieren verificacin. Si esto es verdad para las tecnologas de produccin de servicios sociales, mucho ms lo es con relacin a los impactos ltimos que se predican a partir de los resultados.

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Esto, porque an cuando un programa social se implemente correctamente puede, de hecho, no conducir al estado final que se ha buscado. Ms an, buena parte de los programas sociales tienen bases tericas dbiles, las cuales a menudo no se hacen explcitas en los programas. Para que un programa consiga los objetivos que se proponen es primordial que est basado en un modelo adecuado de los factores crticos que afectan la situacin-problema, es decir que requiere que en su base -en la cual se vinculan los diferentes pasos y fases- operen relaciones causales vlidas. Esto constituye una condicin necesaria pero no suficiente para el xito, pues estn presentes otros factores que tambin afectan los resultados, como es el caso de una adecuada implementacin. Cualquiera que sea la naturaleza del modelo causal que subyace a un programa, el proceso tecnolgico est constituido por un conjunto de variables crticas que explican su xito o fracaso. La implementacin de un programa social que utiliza una tecnologa blanda, basada en una hiptesis central - debe ser vista como una ocasin especial para poner a prueba dicha hiptesis. Dada esta debilidad en los programas sociales, no se podr entender el xito o fracaso del conjunto de sus actividades, a menos que se haga un serio intento de explicitar los modelos tericos subyacentes. De hecho, la falta de un inters por el conocimiento terico que sirve de sustento a la intervencin social ha contribuido a retardar la comprensin de los programas sociales, su utilidad y sus limitaciones. Con relacin a estas cadenas causales es posible distinguir, entre aquellas relativas a la tecnologa central o sustantiva usada, vale decir, aquella que afirma el enlace de los principales factores relacionados secuencialmente para producir el resultado esperado y aquellas otras cadenas causales relacionados con los procesos administrativos u organizativos necesarios para que se alcancen las metas y que definen la capacidad de implementacin. Ambos aspectos son dbiles en la prctica de la implementacin de programas sociales y es necesario desarrollar un movimiento de investigacin y de aprendizaje a partir de "buenas prcticas".

Factores organizacionales En los programas sociales, ciertos fenmenos de tipo organizacional necesitan ser identificados y caracterizados pues tienen serias consecuencias para la implementacin de programas sociales y sus resultados. Entre ellos cabe destacar los siguientes: La complejidad e incertidumbre rodea la ejecucin de un programa social. Esta complejidad e incertidumbre se refiere tanto al medio interno como al medio externo. La ejecucin de programas sociales se encarga cada vez menos a una sola organizacin. Por el contrario, se le asigna a una serie de organismos que deben operar en red. De all la extraordinaria importancia que poseen las relaciones sociales, las relaciones interorganizacionales e inter-gubernamentales y la gerencia de redes en el desarrollo de los programas correspondientes. En la ejecucin de cualquier programa social existe un gran nmero de instancias o centros de decisin en los varios niveles jerrquicos de cada organizacin y en cada una de las varias y diferentes organizaciones participantes. Esta larga cadena de ndulos hace que los programas sigan un complejsimo sistema decisorio, por lo cual los ejecutores y los involucrados, para evitar bloqueos necesarios, desarrollan constantes procesos de negociacin que terminan por alterar el programa y, en todo caso, hacen que el tiempo de ejecucin sea muy incierto y termine alargndose mas all de todo los esperado. La notable divisin y fragmentacin que existe en la administracin social, afecta la ejecucin de los programas. La defensa de los espacios burocrticos y de los intereses institucionales por parte de los funcionarios junto al carcter interorganizacional de los programas sociales, contribuyen a generar poderosas dinmicas de conflicto y consenso que se expresan en la as llamada "poltica burocrtica" y que afectan de manera importante el

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desarrollo e implementacin de los programas. Estas dinmicas de interaccin poltica se expresan, en serias diferencias de opinin entre los funcionarios participantes en la ejecucin de los distintos programas sociales, a lo que hay que agregar el rol de los asesores o consultores. Existen muy diferentes perspectivas para asumir el programa por parte de los gerentes sociales. Debido en parte a que poseen diferentes valores, intereses y conocimientos, y por consiguiente, tienen una percepcin distinta a veces de los programas sociales. La concepcin del programa que posee un directivo superior es de carcter general, global y fuertemente integrada, mientras que la que tiene un ejecutor inmediato y directo tiende a ser particular y fragmentada. Este fenmeno es ms agudo en aquellos casos en que los programas sociales demandan un alto grado de conocimientos y habilidades por parte de los gerentes sociales. Esto an puede complicarse ms cuando hay varias organizaciones encargadas de ejecutar el programa. En tal situacin, el programa puede realmente consistir en la suma de elementos de acuerdos negociados entre los distintos representantes de cada organizacin, en el terreno y los grupos beneficiarios, sin tomar demasiado en consideracin lo que se haya escrito en el programa propuesto. Especialmente en situaciones en que la intencin el sobre el programa es relativamente vaga, en que la comunicacin no es simple o directa y en que el control jerrquico hacia los subordinados es dbil, los implementadores en bajos niveles jerrquicos - que interactan cara a cara con los beneficiarios - tienen un alto grado de discrecin para actuar y, por lo tanto, son actores de la mayor importancia en la lograr los resultados propuestos en el programa o proyecto. Finalmente, los conocimientos sustantivos sobre los requisitos mnimos a cumplir para asegurar la correcta puesta en prctica de los programas sociales son bastante escasos. Los conocimientos sobre implementacin exitosa estn en sus inicios y dado los contextos inciertos, complejos y turbulentos donde se desarrollan estos programas, siempre ser necesario descansar en la habilidad y capacidad de los gerentes sociales para adaptar la ejecucin del programa a las circunstancias especficas de cada situacin. Por ltimo consideremos que la gerencia social en Guatemala, se ejerce en un contexto caracterizado no slo por agudas crisis y recursos limitados, sino adems por una administracin con limitaciones y problemas. Se opera en un marco institucional inadecuado y dbil, con demasiadas normativas destinadas en particular al ejercicio de un control estrictamente formal, con una proliferacin exagerada de organismos actuando en un mismo espacio y con una misma problemtica.

Factores del medio ambiente social y poltico El medio ambiente en el que se desenvuelven estos programas se caracteriza por la presencia de mltiples actores que tienen intereses directos comprometidos en el programa. Estos actores son los involucrados, esto es, los actores que sern afectados positiva o negativamente por el programa y que con una alta probabilidad desarrollarn alguna estrategia para apoyar u oponerse al referido programa. Estos actores sociales desarrollan sus propias estrategias alrededor del programa a fin de que sus intereses y valores sean tomados en cuenta en la ejecucin del programa o proyecto. Varios de estos grupos forman coaliciones para actuar con ms poder e influencia. Estas estrategias se dan en un contexto estructurado por la situacin general de la comunidad y por las normas bsicas del programa. Con todo, sus estrategias tienen un efecto sobre el programa, sobre sus metas y sobre su duracin.

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Rediseo de la gerencia social Algunos elementos que permitiran gerenciar el rediseo y las funciones en el terreno social son: El desarrollo de redes. Una concepcin de gerencia interinstitucional relacionada con aquellas entidades u organismos que marchen en direcciones semejantes mediante redes organizacionales. Se trata de desarrollar sinergias y crear redes horizontales, con un punto de coordinacin instrumental y sin jerarquizacin. La articulacin de las polticas econmicas con lo social. El propsito de marchar hacia un sector social modernizado tecnolgicamente, mucho ms cercano a los niveles mximos de decisin gubernamental, que pueda proyectar una imagen de mayor peso en el conjunto del aparato pblico y la sociedad. Dada la naturaleza de los programas sociales, aplicar un tipo de gerencia adaptativa, abierta y flexible que encuentre su hbitat propicio en modelos de gestin descentralizados. El fomento de la participacin comunitaria. Para movilizar el cuantioso potencial de participacin de la sociedad civil, introducir instancias organizativas especficamente dirigidas a identificar y promover la concertacin y desarrollar capacidades especializadas para los problemas tcnicos particulares que la misma plantea. La creacin de una carrera orgnica, as como la introduccin de criterios avanzados y modernos de seleccin, promocin, compensacin, evaluacin y desarrollo de la gerencia social. La exigencia a los gerentes sociales de una preparacin ms amplia que la tradicional. La tarea real excede por completo la del gerente de los libros de texto ortodoxos, a quien se ensea de modo sumamente formal a planificar, coordinar, organizar, dirigir y controlar. La habilidad gerencial ms valiosa no es necesariamente la de saber ceirse a la planificacin preconcebida del proyecto o su itinerario, sino la capacidad para innovar, experimentar, modificar, improvisar y conducir, talentos que suelen desanimarse o suprimirse por la rigidez del diseo y los procedimientos centralizados de gerencia. Lo que conduce al xito es la habilidad de los gerentes para disear y gestionar simultneamente y para probar continuamente nuevas ideas y mtodos, cualesquiera que sean las circunstancias en que se encuentren. Definiciones y aproximaciones al concepto de Gerencia Social

En la matriz estadocntrica la poltica social era responsabilidad exclusiva del Estado, quien mediante sus organizaciones y bajo un enfoque centralista diseaba, ejecutaba y financiaba los proyectos y programas sociales. Al hacer crisis el modelo de Estado interventor, surge una nueva concepcin, la matriz sociocntrica, en el diseo y realizacin de la poltica social y de la prestacin de servicios sociales bsicos que se va a caracterizar por: la pluralidad de actores y sectores (Estado, Sector Empresarial, Sector Social, movimientos sociales, participacin ciudadana y comunitaria); descentralizacin en la toma de decisiones y asignacin de recursos; cofinanciacin y recuperacin de costos; subsidio a la demanda (competencia, libertad de elegir y creacin de cuasimercados) en vez de subsidio a la oferta; identificacin y focalizacin de beneficiarios; y evaluacin con relacin costo impacto en vez de gasto pblico social. En el trnsito de la matriz estadocntrica a la sociocntrica hizo aparicin el modelo neoliberal del Estado el cual tuvo influencia en el diseo de la poltica social y en los fines del desarrollo social. Las consideraciones anteriores daran a entender que la Gerencia Social es ya un campo del conocimiento o una disciplina unificada en torno a teoras y mtodos. An se debate si la Gerencia Social es un modelo de gestin, una tcnica o un instrumento de control y evaluacin de proyectos sociales. Veamos algunas definiciones:

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Para la CEPAL: La gerencia social puede ser entendida, en trminos generales, como el conjunto integrado de principios, prcticas y tcnicas que permiten mediante su aplicacin producir cambios significativos en al menos una condicin de bienestar en la poblacin objetivo a la que es referido, mediante el uso efectivo y racional de los recursos. Sus principios son: el impacto, la equidad, la focalizacin, la articulacin, la flexibilidad y la participacin social. La expresin operativa de la gerencia social se encuentra en la gestin de programas y proyectos sociales. Bernardo Kliksberg: Gerencia social eficiente tiene que ver con optimizar el rendimiento de los esfuerzos de los actores sociales en el enfrentamiento de los grandes dficits sociales de la regin, y el mejoramiento del funcionamiento y resultados de la inversin en capital humano y capital social. Para el Departamento Nacional de Planeacin (D.N.P) y la Escuela Superior de Administracin Pblica (ESAP), de Colombia: La Gerencia Social puede entenderse como el conjunto de conocimientos, procedimientos y acciones que se aplican para ejecutar la poltica social mediante la direccin, coordinacin y concertacin de programas y proyectos dirigidos a lograr desarrollo humano de la poblacin asentada en los respectivos territorios. La Gerencia Social debe conducir a la obtencin de metas determinadas de Desarrollo Social Y Humano, mediante el uso eficiente y racional de recursos. Es una herramienta que deben incorporar las instituciones pblicas y sociales en sus planes y programas de desarrollo para promover el mejoramiento y calidad de vida. La trabajadora social Mara Victoria Muoz: La Gerencia Social es una propuesta alternativa que tiene como objetivo la construccin de una nueva sociedad en donde los distintos actores sociales, entre ellos las instituciones del sector social, se integren en un proyecto que, ms all de la racionalidad instrumental y la racionalidad estrictamente econmica, apunte a desarrollos humanos y colectivos ms amplios, en donde la razn de ser de cada institucin (su misin y visin) sea una respuesta estructurada a los retos de la sociedad moderna. (...) La Gerencia Social no solo busca una modernizacin institucional sino tambin, y fundamentalmente, una propuesta de modernidad, donde el desarrollo no slo sea crecimiento econmico sino tambin calidad de vida, posibilidad de expresin espiritual y social a travs de los programas institucionales. El economista Miguel Cern Hurtado: La Gerencia Social es un instrumento que permite el manejo eficiente, eficaz, pertinente y productivo de los recursos sociales para lograr objetivos de calidad de vida mediante la solucin de las necesidades humanas tanto fisiolgicas. Extrayendo lo comn de las anteriores definiciones encontramos que la gerencia social es un campo de conocimiento en formacin que dispone de la focalizacin, la articulacin, la flexibilidad y la participacin social. (...)variadas herramientas e instrumentos para mejorar la gestin social de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. La Gerencia Social es una estrategia que se basa en los criterios de la equidad, la eficacia, la eficiencia y la sostenibilidad, que permite orientar la toma de decisiones, las acciones a seguir y el seguimiento y evaluacin de los resultados alcanzados. Es un concepto en constante evolucin. Sin trascender las diferencias de base debe compararse con la gerencia privada convencional pero con un elemento clave: la construccin de valor pblico. La Gerencia Social trasciende la rentabilidad econmica y procura la rentabilidad social. Hoy, en la problemtica existente, la gerencia social no debe ser solamente una preocupacin por la distribucin equitativa del ingreso, sino tambin por la distribucin equitativa del conocimiento.

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La gerencia social es una propuesta especfica para la gestin de polticas y programas en las reas sociales. Esta amplia definicin da cuenta de un enfoque producto de la convergencia por un lado de distintas disciplinas y campos temticos y por otro de reflexiones y aprendizajes originados desde la propia prctica de las intervenciones sociales. En tal sentido, una forma de esquematizar el enfoque de la gerencia social es entenderlo como la interseccin de al menos tres vertientes temticas distintivas: la gerencia pblica, los estudios de polticas pblicas y los aportes desde las reas de desarrollo social. Se trata de un enfoque que se instala en un doble nivel: en el plano de la accin y en el del conocimiento. En el primer caso, implica un conjunto de prcticas, tcnicas, competencias y acciones en el marco de las intervenciones sociales del Estado y que, en tanto ejercicio reflexivo y crtico sobre las mismas, permite generar aprendizaje organizacional. Mientras que a su vez, a nivel del conocimiento recupera las contribuciones de distintas disciplinas y se reconoce interdisciplinario. Pero adems, ambos planos se combinan. As la gerencia social como enfoque presenta una fusin de los distintos saberes y de los aprendizajes desde las mismas experiencias, de este modo produce una mirada propia sobre los problemas. Es decir, construye un enfoque de caractersticas transdisciplinarias, donde los objetos y las metodologas de origen de cada disciplina y de cada modalidad de intervencin tienden a trasvasarse y redefinirse en un ensamble que siempre contiene objetivos ligados al desarrollo social pero sin apartarse de la reflexin y el sentido crtico sobre la accin. De este modo, las polticas sociales, y ms especficamente la gestin y las prcticas gerenciales en estas reas, se constituyen en objeto de anlisis, de reflexin y de intervencin desde un enfoque que se destaca por su hibrids y por no acotarse a los lmites de sus matrices epistmicas originarias. En tal sentido, la gerencia social a travs de esa mezcla particular de las tres vertientes mencionadas (estudios de polticas pblicas, la gerencia pblica y el desarrollo social) genera una dimensin propia que trasciende los mbitos tradicionales de injerencia y en parte los lineamientos de cada una de stas. La gerencia social se trata de un campo de conocimientos y de prcticas que propone asegurar que las polticas y programas sociales respondan de manera valiosa, eficaz y eficiente a problemas importantes para la ciudadana, promoviendo as el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible. Por desarrollo social entendemos un proceso dinmico, multidimensional, que conduce a mejoras sostenibles en el bienestar de los individuos, familias, comunidades y sociedades, en un contexto de justicia y equidad. Como tal, el proceso de desarrollo tiene que ver con la reduccin de pobreza e inequidad, el crecimiento econmico, mejoras en la competitividad en la economa globalizada, sostenibilidad ambiental, mejoras en las condiciones de vida y el desarrollo del capital humano y capital social, en la estrategia motivada por objetivos econmicos y compromisos ticos con las generaciones pasadas, actuales y futuras que conforman la sociedad. La gerencia social se ocupa de explorar preguntas prcticas del qu hacer? y cmo hacer? para promover el desarrollo social de manera eficaz, eficiente, equitativa y sostenible en espacios democrticos. Se enfoca en las estrategias y mtodos especficos que los gestores pueden utilizar para interactuar con situaciones problemticas relacionadas con el desarrollo social o al desempeo de las organizaciones y programas sociales, de las cuales se esperan determinados resultados valiosos.

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Trabajo individual 1. Despus de la lectura defina el campo de accin de la Gerencia Social. 2. Indique cules son las principales caractersticas de la Gerencia Social. 3. Explique que hace diferente a la Gerencia Social, de otros campos de gerencia? 4. Proceda a resolver el caso organizando a la comunidad 5. Resuelva el caso El brujo alcalde Autoevaluacin 1. Cmo se ha sentido con la lectura realizada? 2. Cul es la idea central de la lectura? 3. Elabore un mapa conceptual sobre la especificidad de la gerencia.

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QUINTA SEMANA LECTURA EL VALOR PBLICO EN LA GERENCIA SOCIAL

Tomado de material de estudio INDES. Traduccin realizada por C. Gustavo Gutirrez de parte del texto de Kelly, G. y S. Muers (2003) Creating Public Value: An analytical framework for public service reform. Strategic Unit, Cabinet Office. http://www.strategy.gov.uk

Introduccin al concepto Esta seccin establece el concepto de valor pblico y su relevancia para el debate actual sobre la reforma del servicio pblico. Explora cmo el valor pblico se vincula con la relacin Estado/ciudadano, las preferencias pblicas y las nociones de valor del sector privado. El valor pblico se refiere al valor creado por el Estado a travs de servicios, leyes, regulaciones y otras acciones. En una democracia, este valor es definido en ltima instancia por el pblico mismo. El valor es determinado por las preferencias ciudadanas expresadas a travs de una variedad de medios y reflejados a travs de las decisiones de los polticos electos. El valor aadido por el Estado es la diferencia entre los beneficios obtenidos por las decisiones pblicas y los recursos y poderes que los ciudadanos deciden dar a su gobierno. En el valor pblico subyace un contrato implcito y a veces explcito. La legitimidad del Estado en su conjunto generalmente depende de cun bien crea valor. El concepto de valor pblico provee un punto de referencia con el cual medir el desempeo de las polticas e instituciones pblicas, tomar decisiones sobre la asignacin de recursos y seleccionar sistemas apropiados de entrega. Para que algo tenga valor no es suficiente que los ciudadanos digan que es deseable. Solo es de valor si los ciudadanos, sea individual o colectivamente, estn dispuestos a renunciar a algo a cambio de ello. Los sacrificios no solamente se dan en trminos monetarios (i.e. pagando impuestos o cargos). Tambin pueden involucrar conceder poderes coercitivos al Estado (e.g. a cambio de seguridad), revelando informacin pblica (e.g. a cambio de servicios/informacin ms personalizada), brindando tiempo (e.g. como miembro del ejrcito) o brindando otros recursos personales (e.g. sangre). La idea de costo de oportunidad es por lo tanto central a la idea de valor pblico: si se afirma que a los ciudadanos les gustara que el Estado produzca algo, pero no estn dispuestos a renunciar a nada a cambio, entonces no resulta creble que dicha actividad realmente vaya a crear valor2. Como regla general, las cosas claves que los ciudadanos tienden a dar valor se ubican en una de estas tres categoras: resultados, servicios y confianza. Estas se superponen a alguna medida. Sin embargo, proveen una manera til de analizar las dimensiones del valor pblico y se exploran con mayor detalle ms adelante. El valor y los valores estn ntimamente vinculados. Vistos a travs de los ojos del valor pblico, la tica y los valores de cualquier organizacin pblica, proveedor de servicios o profesin deben ser juzgados por cun apropiados son para la creacin de valor en trminos de: mejores

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resultados, mejores servicios y/o mayor confianza. Valores inapropiados pueden conducir a la destruccin del valor pblico. Algunos anlisis sobre los roles del Estado obtienen conclusiones a partir de principios tericos. En contraste, el enfoque que proponemos est basado ms en la evidencia emprica: las definiciones de valor probablemente cambiarn constantemente como resultado de la experiencia y el debate pblicos. De manera similar, las visiones del Estado sobre cmo maximizar mejor el valor tambin son definidos por la experiencia y por la evidencia de lo que funciona. En el Reino Unido, es posible entender mejor varias de las actuales reformas como dirigidas a aumentar el valor pblico, a diferencia de las reformas anteriores que estaban mucho ms enfocadas en la reduccin del gasto. Ejemplos incluyen: las medidas dirigidas a mejorar la experiencia de los pacientes en el sistema nacional de salud; el estmulo a una mayor capacidad eleccin; y el uso de las escuelas como activos comunitarios disponibles para los grupos ciudadanos. Los lentes del valor pblico tambin ayudan a explicar por qu, contra toda prediccin, la mayora de sociedades occidentales han mantenido sistemas ampliamente universales de provisin de salud, educacin y asistencia pblica. Un factor determinante de esto lo constituyen los altos costos de transaccin de los modelos de mercado, pero tambin lo constituye la percepcin de la mayor equidad de los sistemas no basados en el mercado. Esto ayuda a explicar el importante rol de la rendicin de cuentas por ejemplo en las escuelas como un orientador del desempeo, el cual constituye un complemento vital a las inspecciones y a los controles verticales. Tambin explica el importante rol de la concursabilidad. Mucha de la experiencia de los ltimos 20 aos ha demostrado que el valor pblico se maximiza mejor no por medio de los mercados privados ni por el monopolio de la provisin pblica. Ms bien, como la experiencia del Reino Unido en las prisiones, el empleo y los servicios de asistencia pblica lo demuestra, la combinacin de instituciones pblicas fuertes y la competencia de organizaciones privadas y no lucrativas logran el mejor balance de rendicin de cuentas, innovacin y eficiencia. El valor pblico y las preferencias pblicas Las preferencias pblicas constituyen el corazn del valor pblico. En una democracia, slo el pblico puede determinar lo que es verdaderamente de valor para l. La economa social convencional brinda una explicacin utilitaria, donde el valor descansa en el propio inters individual, derivado primariamente a travs del consumo de bienes y servicios (incluyendo la recreacin). Estas preferencias individuales son consideradas como dadas y fuera del alcance de los hacedores de poltica. Ellas cumplen una funcin social objetiva. El rol de la poltica es entonces asegurar que los recursos se usen para conseguir estos objetivos en una manera eficiente. La eficiencia puede ser tanto de asignacin (estamos haciendo las cosas correctas?) como tcnica (estamos hacindolas de la manera adecuada?). En relacin con el uso de recursos, esto se traduce en estamos gastando recursos en las reas correctas? (e.g. prevencin vs. cura); y, dentro de cada rea, estamos siendo costo efectivos? (e.g. evitando desperdicios administrativos). En la prctica, la gente expresa preferencias definidas por un conjunto mucho ms amplio de objetivos pblicos, por ejemplo, una distribucin justa o el mantenimiento de fuerzas de paz en otros pases. Aunque en teora esto debiera ser compatible con la economa social tradicional, en la prctica las tcnicas analticas que este enfoque emplea raramente dan un reconocimiento adecuado a estas preferencias pblicas (en contraste con su bien establecida capacidad para valorar los beneficios privados de consumir bienes y servicios no comerciales, como el cuidado de la salud). Por esta razn, las preferencias pblicas para un Estado confiable, para el debido

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proceso y para el tratamiento justo raramente figuran dentro de las tcnicas convencionales de toma de decisin. Las preferencias pblicas se forman socialmente en la familia, entre amigos y en el debate pblico. Una larga tradicin de pensamiento poltico que se remonta a Platn, a travs de Tocqueville hasta comentaristas contemporneos como Robert Reich y Michael Sandel sostiene que el compromiso ciudadano en los asuntos pblicos es deseable precisamente porque desafa y cambia las preferencias subyacentes. Las preferencias tambin dependen de los comportamiento de los dems. Por ejemplo, uno podra apoyar un cambio hacia un sistema de transporte pblico diferente en la medida que los dems miembros de la comunidad tambin lo apoyen y estn dispuestos a utilizarlo. Las preferencias interdependientes de este tipo son comunes a lo largo de muchas reas de poltica pblica y deben ser resueltas a travs de procedimientos colectivos que permitan que las aspiraciones pblicas se formen, se expresen y reciban legitimidad. Un buen gobierno requiere que los ciudadanos y sus representantes revisen continuamente los valores y objetivos compartidos a travs del proceso del debate pblico. La existencia de preferencias pblicas amerita decir algo con relacin a la explicacin convencional de fallas de mercado para la accin estatal. Bajo este enfoque tradicional, el gobierno debera involucrarse solo en producir o comisionar la produccin de bienes y servicios que el mercado halla difcil de proveer. Puesto de otra forma, la justificacin para la intervencin del Estado se basa en criterios objetivos: problemas tcnicos en la produccin de la cantidad ptima de ciertos bienes y servicios a travs del mercado (e.g. bienes pblicos). Una perspectiva de valor pblico acepta esta justificacin para la actividad del Estado pero va ms all al reconocer que los ciudadanos pueden querer que el Estado acte para provocar o prevenir un determinado curso de accin an cuando no se verifiquen los tpicos rasgos de fallas de mercado. En otras palabras, este enfoque reconoce una justificacin inherentemente subjetiva o basada en valores para la intervencin estatal. Podra por ejemplo ser perfectamente posible para alguien crear un mercado razonablemente funcional para bienes o servicios controversiales por ejemplo, el comercio de rganos humanos de pases en desarrollo. De acuerdo a la economa social tradicional, esto llevara a ganancias para ambos, compradores y vendedores. En estas circunstancias, la regulacin estatal para reducir los lmites de la actividad del mercado podra crear valor pblico, aunque la intervencin no se origine en una falla del mercado. Adems de ganar una mejor comprensin de las preferencias establecidas, el Estado tambin tratar de predecir y quitar sustento a actitudes y expectativas emergentes. En algunos temas, para cuando el pblico haya desarrollado una clara preferencia, los problemas podran haberse ya presentado y sera demasiado tarde. Los lderes polticos preferirn identificar y evitar icebergs polticos antes de consultar a la ciudadana como les gustara que se repare el buque despus que ha colisionado. Los lderes polticos querrn tambin influenciar y acomodar las preferencias pblicas: existe, con base, valor en un lder que crea nuevas preferencias y las satisface, en vez de simplemente atender las preferencias ya existentes (lo mismo es cierto en el sector privado: las compaas ms exitosas anticipan e influencian las preferencias antes que simplemente responder a ellas). En efecto, existe evidencia que el inters pblico en temas especficos aumenta conforme los polticos enfocan su atencin en ellos. La idea del poltico que influye sobre las preferencias tiende a dar lugar a preocupaciones sobre el paternalismo. Sin embargo, existen contrapesos poderosos (como las consideraciones electorales, la prensa libre y las instituciones de la sociedad civil) que probablemente evitarn que los lderes busquen imponer visiones que se aparten de la opinin popular. En cambio, los liderazgos polticos exitosos con frecuencia implican la utilizacin y el moldeamiento de los patrones de preferencias conforme estos empiezan a emerger.

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Los componentes del valor pblico Esta seccin se desarrolla en mayor detalle algunos de los componentes claves del valor pblico, dividido en tres categoras amplias de: servicios, resultados y confianza. Tambin subraya qu es lo que genera valor en estas reas. Existen muchas cosas que el Estado puede hacer que sern valoradas por el pblico. Pero todas las reas importantes de valor se encuadran dentro de tres amplias categoras: servicios, resultados y confianza. El valor creado por los servicios para los usuarios Los ciudadanos derivan beneficios del uso personal de servicios pblicos que son muy similares a los beneficios derivados del consumo de aquellos comprados del sector privado. Por ejemplo, los programas de la BBC no son inherentemente distintos de los programas con pagos de suscripcin; algunos de los servicios de ventas de mercadera provistos por la Oficina Postal no son inherentemente distintos de aquellos provistos por otros comerciantes. Otros servicios pblicos pueden no enfrentar competencia directa, pero sin embargo son usados o experimentados individualmente. Ejemplos de esto incluyen el sistema de salud, las escuelas, las universidades, las guarderas infantiles, los servicios sociales y los servicios de asistencia pblica. Sea implcita o explcitamente, y aun cuando otros factores sean tambin crucialmente importantes, el pblico siempre hace una evaluacin entre el costo de (por ejemplo) los servicios de salud y el nivel de servicio recibido. En estas reas, la satisfaccin del usuario es crtica para el valor pblico. Probablemente, este es ms el caso de un pblico ms demandante y consumista, cuyas expectativas estn influenciadas por su experiencia de los servicios privados. En el pasado se daba poca atencin a la satisfaccin de los usuarios la mera existencia del servicio era considerada suficiente, y el pblico estaba con frecuencia agradecido sea cual fuese la calidad del servicio. La evidencia sugiere que la satisfaccin del usuario ser probablemente influenciada por un amplio rango de factores, incluyendo: El servicio al cliente: Del sector privado sabemos que la manera como la gente es tratada por el personal figura apenas por detrs de la calidad y el precio del producto en la determinacin de su satisfaccin. La informacin: Existe una fuerte correlacin ente la satisfaccin con diferentes servicios y el nivel de informacin que la gente recibe sobre los mismos. La eleccin: Existe evidencia que mejores niveles de eleccin pueden impulsar la satisfaccin del usuario aun si estos no tiene un impacto claro sobre los resultados del servicio. El uso de servicios y la defensa: El hecho que la gente use servicios especficos, en contraposicin con solo haber odo de ellos a travs de los medios de comunicacin, resulta significativo en la determinacin su nivel de satisfaccin. La evidencia de que la gente cada vez ms se inclina a confiar en aquellos cercanos a ellos ms que en las instituciones, hace evidente que una herramienta potencial para impulsar la satisfaccin lo constituye la defensa de consumidores por los usuarios del servicio.

Existe evidencia que la satisfaccin es mayor en servicios considerados como importantes por los usuarios. Los esfuerzos para mejorar los niveles de satisfaccin debieran basarse en un entendimiento de la importancia relativa de los diferentes factores en relacin a la satisfaccin, as como en la

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manera en que sta vara a lo largo de diferentes reas de servicio. En la actualidad, existen enormes diferencias en nuestra comprensin de estos temas aunque, como el cuadro abajo lo indica, existen algunas enseanzas tiles provenientes de otros pases.

Existe tambin evidencia que la tica y cultura de una organizacin son muy importantes en determinar la medida en la cual los servicios destruyen o crean valor. La extensa literatura sobre gerencia ofrece distintos modelos para comprender estas variables culturales en el desempeo: una distincin comnmente usada es entre cultura (sistemas fundamentales de actitudes y creencias), clima (caractersticas comportamentales explcitas, e.g. como los gerentes tratan al personal) y valores (tomando una perspectiva individual antes que organizacional sobre las prioridades y motivaciones del personal). Todos estos aspectos estn vinculados y pueden afectar el desempeo de una organizacin de servicio pblico y su habilidad de crear valor. El valor creado por los resultados El Estado ha buscado cada vez ms enfocar su atencin en los resultados. Los resultados genuinos son hoy vistos como mejores metas que las limitadas medidas de actividad o producto, las cuales corren el riesgo de ser distorsionadas. Un buen ejemplo es el uso de la mortalidad infantil como meta en pases en vas de desarrollo. Esta meta de resultado captura un conjuntos de otros factores; es claramente deseable; y es menos vulnerable al riesgo de distorsin por la agencias involucradas que otras medidas ms limitadas (tales como nmero de vacunaciones). Determinar el valor a travs del impacto de medidas objetivas de resultado no es fcil. Puede involucrar complicadas (y cuestionables) evaluaciones de causalidad: fue la accin estatal X la causa del resultado social Y? En la mayora de reas existen aun diferencias considerables en nuestro entendimiento de cmo crear valor a travs de resultados: o tenemos un conocimiento limitado de los que causa un resultado, o si tenemos una comprensin razonable de las causas, entendemos poco sobre la efectividad de las diversas herramientas de presin poltica. Sin embargo, a lo largo de un amplio rango de reas de poltica, la sofisticacin de las herramientas de poltica est mejorando de manera continua. El hecho que el valor pblico pueda ser producido como un esfuerzo conjunto de ciudadanos y Estado es particularmente importante en el caso de los resultados. El Estado solo no puede producir una menor criminalidad y una mejor salud: las normas sociales de comportamiento son importantes. Por ejemplo, una mejor dieta y el ejercicio son tan crticos para los resultados de salud como la entrega de servicios. El cambiar estas normas puede constituirse en una de las ms poderosas herramientas para un Estado que busca crear valor a travs de resultados. Ha habido notables xitos (tales como reduccin en el manejo bajo los efectos del alcohol); pero falta entender como los Estados pueden de manera efectiva cambiar el comportamiento4, y en muchos casos el pblico aun sobreestima lo que el Estado puede y no puede hacer. El valor creado por la confianza/ legitimidad La tercera fuente de valor pblico es la confianza, legitimidad y confiabilidad. La confianza se ubica en el corazn de la relacin entre ciudadanos y Estado. Es particularmente importante en relacin a los servicios que influencian la vida y la libertad (salud y seguridad). Pero tambin importa para muchos otros servicios incluyendo los servicios sociales y la educacin. En estos casos, an cuando se cumpla el servicio formal y las metas de resultado, una falla en la confianza podra destruir efectivamente el valor pblico. Durante las dcadas de los 80s y 90s se produjeron prdidas severas de la confianza pblica en muchas instituciones pblicas, incluyendo el ejecutivo, el parlamento y el poder judicial. Crisis paralelas de confianza afectaron algunas compaas privadas. En algunos casos, las causas

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podran encontrarse en las percepciones de que estas instituciones no desempeaban sus tareas centrales muy bien. En otros casos, las percepciones de falta de integridad y compromiso tico fueron tambin crticos. Estas tendencias ahora parecen estar movindose en la direccin opuesta; sin embargo, ellas son recordatorios de que ninguna institucin pblica debera dar por sentada su legitimidad. Vivir en un Estado organizado abierto, democrtico y justo ofrece beneficios adicionales a cualquier mejora que produzca en la calidad de las polticas medida por resultados. Alienta un sentimiento de pertenencia, reduce el resentimiento hacia las acciones del gobierno (legitimidad) y aumenta la confianza en que el Estado tomar con probabilidad las mejores decisiones. La gerencia social se fundamenta en la propuesta de que la esencia de la gerencia en los mbitos pblicos radica en la generacin de valor pblico (Moore, 1998), a travs de la entrega de servicios y la ejecucin de programas y proyectos.

El concepto de valor pblico da un punto de referencia que ayuda a los que ejercen la gerencia social a mantener una direccin estratgica en sus acciones. Permite guiar las decisiones con base en una reflexin sencilla: lo que estamos haciendo genera algo que es valioso para la sociedad? Estamos logrando algo que la sociedad misma ha identificado como valioso? algo que la sociedad estara dispuesta a sacrificar algo para poderlo lograr?

Detengmonos un momento para reflexionar sobre lo que significa valor pblico": El valor en general, se relaciona con la capacidad de generar gozo, deleite o bienestar; brota del calce entre necesidades y/o deseos y las oportunidades que se abren o los servicios que se entregan. Necesariamente se relaciona con preferencias, satisfacciones y bienestar. El Valor Pblico se distingue de otros tipos de valor por ser percibido por la ciudadana colectiva, o el conjunto de la sociedad. Es necesariamente consumido o disfrutado de manera colectiva. Las preferencias pblicas necesariamente estn en el corazn del valor pblico. (Kelly y Muers, p. 6). No obstante, el pblico no se trata de una mera agregacin de preferencias individuales, sino de una decisin colectiva, realizada en la arena poltica, con respecto a lo que es valioso y prioritario (y lo que debe ser producido) para el conjunto social. Se produce valor pblico en la medida que avancemos hacia la sociedad que queremos. Alford (2002) seala: Los ciudadanos tienen deseos y aspiraciones para el conjunto de la sociedad, es decir, concepciones acerca de cmo deberan ordenarse las cosas, de qu debera recibir quien o de qu nuevos valores deberan promoverse, que se fundan en motivaciones o fines sociales y normativos. En su forma ms extrema, algunos ciudadanos podran apoyar una poltica particular an cuando ellos, personalmente, perdieran como resultado de su implementacin, porque la consideran inherentemente valiosa o beneficiosa para la sociedad en su conjunto... El valor pblico surge de respuestas eficaces a problemas relevantes para los ciudadanos y los beneficiarios o usuarios; la apertura de nuevas oportunidades para generaciones actuales y/o futuras; la construccin de comunidad, ciudadana, democracia y capital social; y la misma realizacin de procesos pblicos que demuestran el buen uso de recursos pblicos. Busca impactos ms all de la simple buena y eficiente entrega de servicios, en la creacin de valor pblico radica la nocin de fortalecimiento del Estado democrtico, la construccin de ciudadana y la ampliacin de oportunidades para los ciudadanos.

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El enfoque en el valor pblico brinda a la gerencia social un enfoque estratgico que prioriza la respuesta a los ciudadanos y el mantenimiento de confianza y legitimidad a travs de la buena entrega de productos o servicios. (Kelly y Muers, 2002) Implica que importan los resultados que los servicios, proyectos o programas causen entre las poblaciones objetivo, pero tambin importan los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que las relaciones y los procesos que se establecen entre las organizaciones responsables por una creacin de valor pblico y las comunidades generan valor en s mismos.

Con un enfoque en el valor pblico, importan no slo los resultados de las intervenciones sino tambin los procesos aplicados para generar dichos resultados, ya que genera valor por s mismo la interaccin entre las organizaciones responsables por una creacin de val or pblico y los ciudadanos.

Evidentemente, este concepto nos obliga a preguntar Cmo se determina lo que es valioso para el pblico? No hay ninguna voz que pueda hablar por la colectividad social en su conjunto. Por lo contrario, distintas voces en la sociedad corresponden a visiones e intereses particulares; los distintos intereses promueven prioridades y estrategias diferentes. Tratndose una decisin colectiva, los mecanismos de expresin y decisin con respecto a lo que es valioso siempre van a ser imperfectos: representacin poltica, espacios pblicos de deliberacin y concertacin. La nocin de valor pblico propone la necesaria utilizacin de dichos mecanismos con todas sus imperfecciones para determinar lo que se considera valioso. Esto implica que el ejercicio de la gerencia social tiene que contemplar acciones que ayudan a discernir y definir lo que el pblico prefiere y, por ende, lo que genera valor para el "pblico". Obliga a los que ejercen la gerencia social a estar pendientes de las percepciones y reacciones del pblico, para mantener dilogos sobre lo que resulta valioso y lo que hay que repensar.

El enfoque en valor pblico obliga a los gerentes sociales a abandonar el cmodo espacio burocrtico o tecnocrtico de un entender abstracto de lo que constituye el bien comn y ejercer procesos iterativos e interactivos que ayudan a discernir y definir lo que el pblico prefiere y, por ende, lo que genera valor para el pblico. En otras palabras, conduce a esfuerzos por escuchar la voz ciudadana no slo representados por los grupos que tienen mayor acceso a los canales para hacer escuchar su voz, sino a diversos grupos e intereses que componen la sociedad. Enfoca a los gerentes en una exploracin continua de las necesidades y expectativas de los ciudadanos y define los beneficios del ejercicio de la gerencia pblica como los que efectivamente sean percibidos en diversas dimensiones del bienestar, por los propios ciudadanos.

Finalmente, otra implicacin del enfoque en la generacin de valor pblico consiste en la necesidad de disponer de un gobierno con capacidad de respuesta (responsiveness). De acuerdo a Goetz y Gaventa (2001), por esta ltima se entiende a la medida en la que una agencia de servicio pblico demuestra receptividad a los puntos de vista, quejas y sugerencias de los usuarios, y es capaz de incorporarlas en su propia estructura, cultura, y patrones de comportamiento para articular la generacin de valor pblico.

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Naturalmente, una condicin bsica para la existencia de un Estado con capacidad de respuesta en la generacin de valor pblico es una administracin pblica que funcione. Esto ltimo implica no slo un gobierno ms eficaz y eficiente con mltiples capacidades gerenciales, polticas y administrativas y adecuados mecanismos de rendicin de cuentas, sino tambin un Estado abierto de manera contina a las aspiraciones y demandas de los ciudadanos. (Ver Repetto, 2004)

Trabajo individual 1. Investigue en su comunidad, durante los ltimos cinco aos, qu proyectos han generado valor pblico y cules no. 2. Explique cul es la diferencia entre valor pblico y utilidad o ganancia. 3. Por qu es importante para un gerente social procurar generar valor pblico? 4. Resuelva el caso El proyecto de agua potable Autoevaluacin 1. Cul fue lo nuevo que aprendi con la lectura? 2. Qu sugerencias hara Usted a un gerente social para generar valor pblico? 3. Puede sealar al menos tres valores que estn implicados en el trabajo de esta primera semana? Enumrelos en orden de importancia y justifique su respuesta.

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SEXTA SEMANA LECTURA La GERENCIA DE LA GERENCIA SOCIAL


La gerencia social entiende la gerencia en un sentido amplio, de manera similar a la que proponen Metcalf y Richards (1990): el proceso de asumir responsabilidades por el desempeo de un sistema. (p. 37) Entendida as, la gerencia abarca mucho ms que una aplicacin rutinaria de un diseo pre-establecido de un plan, programa o estrategia. No se limita a rutinas de ejecucin, sino consiste en un ejercicio de coordinacin estratgica de procesos y prcticas que proponen generar algo que resulta valioso. El INDES propone que la gerencia social no es un campo restringido a las funciones ejecutivas ejercidas por los individuos que tienen autoridad formal dentro de las organizaciones, sino se trata de un compromiso de la organizacin en su conjunto. Los roles y responsabilidades van a variar entre diversos individuos, segn su responsabilidad y autoridad dentro de la organizacin. Pero, la gerencia social imprime en la organizacin una visin y compromiso, que podr afectar la forma de actuar de todo su equipo. La gerencia social consiste en una buena prctica que se ejerce tanto al nivel de los responsables por la construccin de las polticas macro, como tambin por los directivos sectoriales y territoriales, como tambin por los que interactan cotidianamente con los usuarios de los servicios sociales y con las comunidades objetivo de las polticas sociales.

Combinando la reflexin sobre la esencia de la gerencia social (radicada en la generacin de valor pblico) y la definicin de gerencia que acabamos de analizar, podramos asociar la gerencia social con el asumir responsabilidad por el desempeo de un sistema que genera resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos. La gerencia social consiste en asumir responsabilidad por el desempeo de un sistema que facilita y coordina la generacin de resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos. Profundicemos sobre diversos elementos de esta reflexin: Asumir responsabilidad... La responsabilidad de la gerencia social radica en una responsabilidad frente a los superiores jerrquicos y polticos, pero en ltima instancia, en una responsabilidad frente a los ciudadanos, pues de ellos se deriva toda autoridad para actuar en el mbito pblico. As la gerencia social tiene que caracterizarse por una responsabilizacin (o accountability), lo que alude, a su vez, a dos caractersticas de la accin gerencial: El asumir de un compromiso con la responsabilidad del logro de resultados que la sociedad prioriza, o sea, un compromiso con resultados que los ciudadanos, mediante accin y deliberacin en la arena poltica, han identificado como valiosos. Sentirnos efectivamente responsables ante usuarios y ciudadanos con capacidad de deliberacin nos permite superar una concepcin formalista, jerrquica y correctiva de nuestra responsabilidad como funcionarios pblicos, orientada ms a controlar el cumplimiento de las normas que a responder a las necesidades y aspiraciones ciudadanas (Barzelay, 1998). La capacidad de y voluntad para rendir cuentas frente a los ciudadanos y ciudadanas. Esto, a su vez, nos obligan a poner en marcha y gestionar mecanismos institucionales que permitan a los

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usuarios y ciudadanos ejercer control sobre la accin del gobierno y de las organizaciones pblicas (CLAD 2000). ...por el desempeo de un sistema que genera resultados.. Un enfoque en resultados nos remite inmediatamente a una reflexin que busca distinguir nuestros fines (aquellos resultados valiosos para los ciudadanos y usuarios) de los medios (los procesos, las actividades e inversiones y las funciones que ejercemos). Nos obliga a pensar sistmicamente en la orquestacin de procesos, actividades e inversiones y la coordinacin entre unidades, departamentos y organizaciones, para poder lograr resultados para los ciudadanos. debemos entonces sentirnos responsables por el desempeo global de los sistemas o procesos que permiten producirlos y no slo por nuestra unidad, funcin u organizacin. ..resultados valiosos para los usuarios y ciudadanos. Tradicionalmente las organizaciones pblicas definen qu es de inters pblico en funcin a los conocimientos tcnicos de los expertos en el rea de poltica del cual se trate. Sin duda estos conocimientos son tiles y necesarios, pero slo si son capaces de establecer un dilogo fructfero con las demandas y aspiraciones de los usuarios y ciudadanos. La orientacin hacia la comunidad y el ejercicio de una continua mirada hacia afuera de nuestras organizaciones son as elementos indispensables de una gerencia preocupada por generar resultados valiosos (Barzelay 1998, Moore 1998). La participacin de los usuarios y ciudadanos en el establecimiento de metas para nuestros programas, e incluso su participacin activa en la generacin de los servicios (tema al que haremos referencia en la unidad 1.2) es as un ingrediente necesario para la gestin de programas sociales.

Lo SOCIAL de la Gerencia Social La gerencia social deriva una naturaleza especial de la naturaleza particular de los problemas que se proponen superar o evitar y de las caractersticas de las organizaciones y programas del medio o sector social. (Sulbrandt, 2004) Consideremos las siguientes caractersticas de los problemas sociales:

1. Los problemas sociales son complejos: Los problemas sociales son complejos. Resultan de y se asocian con mltiples dinmicas y causas entremezcladas. Esta complejidad hace que no sea sencillo formular el problema de manera

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precisa ni proponer fcilmente acciones para enfrentarlo. Como consecuencia las polticas y programas sociales suelen tener mltiples objetivos, a veces inconsistentes entre s y hasta contradictorios, siendo que unas actividades respondan a unos objetivos y otras a otros.

2. Los problemas sociales son dinmicos: Los problemas sociales son dinmicos, es decir, cambian a lo largo del tiempo. Esto obliga a que los programas sociales tengan objetivos mviles, que requieren reformulacin de manera continua con el fin de seguir siendo pertinentes y relevantes. El aprendizaje que tienen las organizaciones, gestores y directivos involucrados en los programas sociales, influye tambin en este proceso de redefinicin de los objetivos.

3. Tecnologas blandas Las estrategias que se definen para enfrentar problemas sociales necesariamente dependen de tecnologas blandas. Toda accin que busca resolver un problema requiere de una tecnologa (o metodologa, si se prefiere), es decir, un conjunto de conocimientos y herramientas que permiten proponer acciones para generar determinados resultados, los cuales se cree que tendrn impacto sobre las causas del problema en cuestin. As, una tecnologa establece relaciones entre : insumos acciones resultados efectos. Una tecnologa es dura si las relaciones entre insumos y acciones por un lado y resultados efectos por otro, son probados, con alto grado de certidumbre.

4. Mejoras en las condiciones y calidad de vida Los objetivos de las polticas y los programas sociales se refieren a mejoras en las condiciones y calidad de vida de los individuos, las familias y/o las comunidades. Actan sobre personas individuales y sobre las relaciones entre personas. Como tal, tienen una naturaleza que no cabe cmodamente en los compartimientos sectoriales que caracterizan las organizaciones del mbito social. Su carcter multidimensional exige la intervencin de organizaciones con mandatos y capacidades muy variadas. A ello, se agrega que muchas veces intervienen organizaciones de diversos niveles de gobierno (nacional y sub nacional). La coordinacin intra organizacional resulta as necesaria. 5. Instancias, organizaciones y actores sociales Por estas mismas razones, los programas sociales exigen la intervencin de un nmero amplio de instancias, organizaciones y actores sociales, dado que estn vinculados directamente a algunas de las causas o dimensiones que componen el problema. Esto complica significativamente el sistema de toma de decisiones en los programas. 6. Poblacin objetivo Los cambios en lo social requieren que la poblacin objetivo ponga de su parte para que se generen los logros deseados. Dicha poblacin no puede recibir pasivamente los servicios sociales, sino tienen que interactuar con los servicios o las intervenciones para poder generar el cambio deseado. Concretamente, un paciente tiene que entender y aplicar las recomendaciones del mdico para que el servicio de salud rinda su resultado esperado; los ciudadanos tienen que asimilar y actuar sobre las campaas de concientizacin para que stas puedan conducir a un cambio de actitudes. Esta caracterstica que es constitutiva de lo social introduce

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exigencias sobre la gestin, para asegurar que haya interaccin efectiva con usuarios y beneficiarios de los servicios y las intervenciones. Estas caractersticas constituyen desafos para la generacin de valor para los ciudadanos en los mbitos de las polticas y programas sociales. La gerencia social propone enfrentar dichos desafos, y por ende, ha adquirido las siguientes caractersticas (Mokate y Saavedra, 2005):

Caractersticas 1. Adaptativa Es adaptativa, pues debe reformular de manera continua las acciones a realizar para responder a objetivos mltiples y mviles, as como a un mejoramiento de las tecnologas en uso. Obedece adems a la necesidad de ser lo suficientemente flexible para poder adaptarse a las reacciones de los usuarios y beneficiarios con los cuales interacta. La adaptabilidad responde tambin a la existencia de distintas visiones por parte de un nmero significativo de actores que constantemente interactan y negocian entre s. Los cambios que se producen en la manera como los actores conciben el problema y las acciones necesarias para enfrentarlos exigen as una gestin adaptativa. Finalmente, la adaptabilidad es tambin necesaria para responde a problemas que muestran una dinmica de permanente cambio. 2. Integral Es integral, pues debe considerar la complejidad e interrelacin de los problemas sociales (puesta de manifiesto en la existencia de objetivos mltiples). As, los programas sociales deben buscar capturar la integralidad del problema que enfrentan, considerando las diversas dimensiones y causas que en el intervienen.

3. Interorganizcional Recurre a la gestin interorganizacional, promoviendo el trabajo en redes, puesto que es la nica manera de perseguir objetivos mltiples y responder a dimensiones diversas.

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4. Estratgica Es estratgica, en el sentido que adapta flexiblemente sus planes, programas y proyectos, decisiones y acciones, a las dinmicas de su entorno social, poltico e institucional, con el fin de asegurar que logre generar valor pblico especificado en su misin y visin organizacional. Articula los recursos a su alcance (organizacionales, humanos, financieros, polticos y tcnicos) con el fin de lograr el cambio social esperado.

5. Participacin y concertacin Promueve la participacin y la concertacin de objetivos y prioridades entre actores que tienen distintas visiones del problema y de las soluciones, as como distintos grados de poder. El necesario involucramiento de distintos actores y organizaciones exigen a los gerentes realizar un continuo esfuerzo de concertacin. La deliberacin entre los involucrados (y los ciudadanos en general) en los mbitos polticos es el principal mecanismo del cual disponemos para identificar y seleccionar resultados valiosos. 6. Responsabilizacin Promueve la responsabilizacin (accountability) de las organizaciones y personas dedicadas a enfrentar los problemas sociales, pues la necesaria orientacin hacia la comunidad exige hacerse responsable ante los usuarios y ciudadanos de los recursos utilizados, las acciones realizadas y los resultados e impactos logrados. Adicionalmente, como destaca el texto sobre el enfoque de gerencia social del INDES, la gerencia social promueve una perspectiva tica, centrada en los valores de responsabilidad, solidaridad y compromiso con la equidad. Se gua adems por criterios de eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad, que es indispensable tomar en cuenta a fin de lograr un desarrollo social sostenible. En sntesis, entonces, proponemos que la gerencia social consiste en el proceso de asumir responsabilidad por coordinar funciones de desarrollo, implementacin y evaluacin de estrategias con el fin de generar resultados que responden de manera eficaz y eficiente a problemas sociales que son importantes para los ciudadanos. Ello, mediante la gestin adaptativa, integral, participativa y responsable de las polticas y programas sociales. Combina y coordina esfuerzos de gestin programtica, gestin poltica y gestin organizacional. Y, todo esto, con la finalidad de promover el logro de un desarrollo social equitativo y sostenible. Trabajo individual 1. A qu se refiere la lectura con la gerencia de la gerencia social? 2. Cmo podra explicar la complejidad en la gerencia social? 3. Identifique un ejemplo de una situacin compleja y de una situacin adaptativa. 4. Resuelva el caso Modernizacin del Estado Autoevaluacin 1. Qu cosas nuevas aprendi con la lectura? 2. Qu conceptos no le quedan claros y necesitara profundizar con una investigacin? 3. Cul es la idea central de la lectura?

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SPTIMA Y OCTAVA SEMANAS LECTURA EL GERENTE SOCIAL


Retos del gerente social El gerente social deber tener como retos primordiales, adems de una comprensin detallada del programa social y las necesidades de los grupos sociales vulnerables, contar con un sistema de informacin preciso y ordenado, enmarcado en una estrategia comunicativa que se dirija a la comunidad a la cual sirve como profesional experto. Otras caractersticas que se mencionan a continuacin ayudan a comprender an ms la enorme importancia de los gestores y los gerentes sociales:

El gerente social debe aprender a leer la diversidad, entendiendo las lgicas de las culturas locales y el entorno regional. Debe ser un traductor, es decir, ser capaz de actuar como intrprete y facilitador de los procesos comunicativos y sociales que se dan en el tejido cultural y social. Ante todo, ha de ser un excelente negociador. Debe mantener la historia en la memoria. El desarrollo no es slo construir, tambin es preservar. Tiene que estar conectado con el mundo, pues deber construir redes e intercambiar informacin y experiencias, aprender de otros y mostrar los xitos. Debe ser un gestor de oportunidades y saber aprovechar las que se le presenten. Debe ser un jugador a largo plazo: el desarrollo es un proceso con una meta virtual que nunca se alcanza. Debe producir hechos en el corto plazo.

Qu hace un gerente social?

Qu tipo de gerentes? Qu estilo gerencial puede ser el apropiado para un programa social? qu tipo de problemas concretos tiene un programa social en la prctica y, por lo tanto, qu perfil de gerente es necesario tratar de formar en materia social? Estos y otros interrogantes semejantes tienen una importancia de primer orden porque los recursos humanos son el punto definitivo en donde se decide el xito de los programas en la prctica. Quien conduce los programas sociales tiene a su vez un rol estratgico en cmo se resolvern. As, por ejemplo, el gerente definir si hay participacin o todo lo contrario, o si se "declama" participacin, pero no se hace nada en efectivo. Cmo desarrollar capacidades gerenciales apropiadas? Un primer punto es que el gerente tiene que estar formado por su tarea. En Amrica Latina se parte con frecuencia de la suposicin de que, si se trata de un programa masivo de salud, ser un mdico el gerente adecuado, o si son programas de educacin, educadores. En la prctica no ha funcionado mucho el esquema, independientemente de los mritos que pudieran tener unos u otros por la antes sealada especificidad de la gerencia social que hay en un programa social exceden normalmente ampliamente las posibilidades de alguien que tiene una calificacin especializada, en determinado campo, pero no una preparacin para ese tipo de problemas de conduccin.

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En segundo lugar, tampoco resuelve el problema reemplazar a los mdicos, educadores, y otros, por administradores profesionales. En Amrica Latina los administradores profesionales han sido con frecuencia entrenados slo para manejar estructuras burocrtico-formales. Se les ensea acerca de organigramas, manuales de normas, descripciones de puestos, mandar memorndum. Ello no habilita para lidiar con un programa social, donde estn presionando los lobbies, los polticos, la poblacin asistida y cotidianamente se producen variaciones, e incluso una parte de la poblacin puede desaparecer porque la tierra donde est asentada se hace inhabitable. Se debera marchar hacia un tipo de gerencia ms sofisticada que atienda la impredecibilidad y variabilidad que surge de la prctica de la gestin social. Como se indic anteriormente, la mayor parte de los problemas que se presentan no estaba en la planificacin previa y tampoco estaba dentro de los supuestos ms probables. Fueron deviniendo de la realidad porque la realidad implica que de pronto hay recortes en el gasto social, que cambiaron al ministro, que un grupo local ha armado una coalicin de poder para impedir que los suministros lleguen por tal lado y trata de que lleguen por el otro, y as sucesivamente, y adems mltiples variables que derivan de la dinmica con la comunidad con la que se est actuando. Algunas son negativas como las anteriores y otras pueden ser positivas, como que aument el nivel de madurez de la comunidad respecto a la situacin, que est en condiciones de pasar etapas ms avanzadas. La gerencia en el campo social es, como sugiere Rondinelli, una gerencia en donde no hay un diseo previo y una accin posterior, sino que ambos deberan fusionarse en el da a da. Hay que actuar, retroalimentar, y se necesita una gerencia totalmente adaptiva. Se debe formar recursos humanos para ese tipo de trabajo, que requiere un perfil ad hoc. Por ejemplo, uno de los rasgos del perfil de un gerente que pueda hacer gerencia adaptiva es que tiene que haber un cambio muy importante en estructuras mentales bsicas. As nuestros gerentes en Amrica Latina en casi todos los campos estn entrenados para basarse en el pasado. Proyectar datos histricos en presupuestos, marketing, programas sociales. Ese estilo es cuestionable por cuanto nos hallamos en un tiempo de cambios acelerados cuando lo que viene es bastante distinto de lo anterior. Es necesario ser capaz entonces de trabajar oteando el futuro, a travs de mtodos ms finos que la mera proyeccin del pasado. Adems, nuestros gerentes estn acostumbrados a pensar en trminos de un escenario nico. Un gerente adaptivo tiene que ser capaz de pensar en trminos de escenarios mltiples. Puede ser que pase (a), (b), (c) o (d) qu har en cada caso? Se requiere un entrenamiento para reemplazar el estilo de pensamiento uniescenario por el multiescenario. Se necesita un gerente social con altsima sensibilidad hacia la comunidad, que est sintonizado con la gente. Una escuela europea, de pensamiento en materia municipal, la Public Service Orientation, subraya que las burocracias municipales en Europa han estado ofreciendo servicios permanentemente en funcin de su formacin, conocimientos, el "estado de las artes" en el campo, lo que les parece ms moderno. Esa escuela enfatiza que hay que partir al revs de lo que la comunidad est considerando sus prioridades bsicas, de lo que le "duele" a la comunidad". Estos son algunos de los rasgos del gerente deseable en el campo social. Las lneas de trabajo planteadas respecto a los problemas estratgicos de gerencia social abordados: articular la poltica econmica y la social, el recambio de la estrategia global para trabajar en materia de pobreza, articular el sector social internamente sobre la base de redes, estructurar organizaciones ligadas a la gerencia de avanzada la descentralizacin, y la gerencia adaptiva parecen ser caminos promisorios para mejorar la efectividad final de los programas sociales.

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Ante todo, el gerente social es un experto en humanidad. Para ser experto en humanidad, el gerente social debe tener un corazn amplio y generoso. Su relacin con personas y con situaciones humanas copa buena parte de su pensar y hacer. Aunque no necesariamente tenga que detentar diplomas en psicologa, s tiene que manejar un buen caudal de recursos e intuiciones que le permitan acercarse y relacionarse con una variedad amplia de caracteres humanos. En su haber tiene que tener una disposicin y capacidad de escucha. Es evidente esta actitud de escucha en temas especficos de su gestin. No todo se sabe y se conoce. Por el contrario, al paso del tiempo, uno se convence de que se tiene necesidad de ampliar las perspectivas y contenidos en temas supuestamente sabidos. Prestar atencin, concentrndose en atender y entender los mensajes que vienen de los colaboradores y de los miembros del equipo, supone una buena dosis de humildad y de reconocimiento de las limitaciones personales. Esta actitud de escucha se debe extender a tratar de captar los mensajes que vienen del exterior, sean estas personas, organizaciones o situaciones especficas y de contextos sociales. El gerente social debe de ser capaz de leer lo que la realidad le est apuntando. No pocas veces se demanda del gerente social una capacidad de escucha para atender dimensiones personales, tanto de los que componen la organizacin como de personas externas a la misma. No s si los manuales de gerencia consideren este caso, pero la experiencia indica que son momentos privilegiados para ejercer la gratuidad presente, en alguna manera, en toda relacin humana y de abrir oportunidades de superacin de barreras y de posibilidades para un mayor compromiso. Solamente si existe una actitud de escucha, se podr dialogar. La experiencia muestra que muchos de los supuestos dilogos no han sido sino monlogos disfrazados. El dilogo nace de la valoracin hacia el otro, del reconocimiento de que el otro es sujeto de valores, digno de ser respetado y escuchado, portador de su verdad que puede llegar a ser, tambin, mi verdad. Todo dilogo supone desarrollar la capacidad de saber esperar, no necesariamente para imponer los propios puntos de vista, sino ms bien para que caigan los propios prejuicios que impiden captar y procesar las propuestas del otro. En este sentido hay que desarrollar una alta capacidad de paciencia, normalmente dirigida a uno mismo. Parte de la sabidura consiste en saberse tener paciencia.i El gerente social, adems de saber escuchar y dialogar, debe de ser capaz de confrontar. La confrontacin tiene que ver con que todos carguemos con la realidad y con nuestro compromiso. Confrontarse a s mismo, ante todo, y a cada uno de los colaboradores con la misin, con los procesos y con los resultados. Confrontar supone temple personal y mantenerse lejos de posiciones autoritarias destempladas. La confrontacin se convierte en un momento pedaggico importante para el crecimiento y desarrollo personal. Otra cuestin es la relacin de los distintos ritmos de las diversas instancias de la organizacin y los peligros del democratismo. El gerente social fundamentalmente se presenta como el que empuja o tensa la cuerda para que los equipos o instancias den ms de s, no se atasquen en exigencias endgenas del mismo equipo, en discusiones y debates que no tienen fin y puedan as responder responsablemente a la realidad. El trabajo social, no puede llevarse a cabo sin altas cuotas de motivacin, que requieren constante renovacin. Los procesos son arduos y lentos, expuestos constantemente a pequeos fracasos, o a que las expectativas sobre las metas propuestas no se vean satisfechas o se mantengan lejanas. En medio de contextos no fciles, el gerente social deber cuidar de la calidad de su propia motivacin que nazca de la fuente de su libertad y compromiso. Debe de vivir, pues, con alto grado de ilusin y esperanza, de modo que la misma le salga por los poros, y sea capaz de neutralizar y superar los efectos de tantas pequeas frustraciones paralizantes.

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Para terminar este apartado, hay un rasgo que da sustento a todas estas caractersticas del perfil del gerente social. En la base de su perfil, tiene que haber un fundamento de fe. En primer lugar, tiene que tener fe en s mismo, en sus potencialidades, en su persona como valor, con todas sus limitaciones. De ah, se derivarn el respeto a s mismo y la autoestima. Estar, as, en condiciones para relativizar con libertad muchos de sus intocables absolutos y rerse un tanto de s mismo. Esta fe se debe extender a las personas del entorno de la organizacin y del entorno social. Creer en el otro, en que tambin es valioso y digno de respeto, especialmente si aparece dbil y excluido, hermano y compaero de camino, es la condicin para que la gestin del gerente social y de la organizacin sea creble. As, el gerente social se convierte en hombre o en mujer de fe. Como todo gerente, el gerente social tiene una serie de funciones que desempear pero, adems, en cuanto el gerente social tiene que cumplir algunas funciones propias de su condicin. Sin embargo, antes de responder la pregunta sobre las funciones es necesario identificar los principales objetivos que los gerentes persiguen.

Objetivos de la Gerencia Social Como objetivos de la gerencia social podemos citar: Obtener resultados: las actividades deben tener el impacto esperado en la resolucin o alivio del problema objetivo. Generar valor pblico: satisfacer las necesidades y crear oportunidades que los ciudadanos caracterizan como importantes o prioritarias a travs de la participacin democrtica. El valor pblico refleja a base tica de una sociedad y se define por medio de un proceso poltico (negociacin entre intereses, aspiraciones y demandas) y conflictivo (no es fcil determinar que es valioso, cuan valioso y para quin). Construir ciudadana. Colaborar para la creacin de las condiciones en las que los ciudadanos puedan ejercer sus derechos y asumir sus responsabilidades sociales. Desarrollar una tica de compromiso social y de solidaridad. Promover la equidad, lo que implica compromiso con brindar respuestas a las necesidades en forma igualitaria y con sentido de justicia. Fortalecer la democracia participativa, creando mecanismos y capacidades para que los ciudadanos y ciudadanas participen plenamente en la formacin, ejecucin y evaluacin de las polticas y programas sociales. Lograr que los programas o proyectos sociales logren sostenibilidad. Lograr la articulacin social entre grupos sociales significativos (gnero, tnicos, etc.) A fin de lograr esos objetivos, el gerente debe desarrollar una serie de funciones. Entre ellas es posible distinguir dos categoras centrales: la funciones estratgicas; las funciones operativas. Ambas son esenciales para un eficiente desempeo. Desde una perspectiva del ms alto nivel gerencial, hay por lo menos seis funciones estratgicas crticas: Monitorear el medio ambiente Se trata de identificar y mantenerse actualizado sobre las cuestiones y tendencias externas a la organizacin, ya sea en la administracin pblica o en el medio ambiente poltico, social y econmico y su relacin con las polticas y prioridades de la agencia. Supone un conocimiento

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crtico del entorno, la aceptacin de su complejidad y ambigedad, la capacidad de construir mapas polticos, el identificar a los involucrados y sus intereses y la capacidad de construir alianzas y coaliciones estratgicas. Interpretar El gerente tiene que interpretar adecuadamente todos los datos sobre el medio externo e interno de forma tal que le permita identificar oportunidades de largo plazo, generar una visin de futuro, actualizar la misin efectiva de la organizacin; dar a conocer a los subordinados las polticas, prioridades, cuestiones y tendencias de la organizacin y la manera en que estas orientaciones sern incorporadas en las actividades y productos de sus unidades. Representar Representar la organizacin, lo que implica explicar, promover y defender sus actividades ante personas y grupos externos y frente a las autoridades del sector pblico. Supone manejar el posicionamiento institucional. Coordinar Desempear funciones de vinculacin e integracin de las actividades de las diversas unidades al interior de la organizacin y de ellas con las actividades de otras agencias u organismos. Mantiene la estructura y el flujo del sistema protegiendo su continuidad. Necesita ser una persona confiable de la cual se puede depender. Planificar la organizacin Esto supone desarrollar y tomar decisiones sobre las metas, objetivos y prioridades de largo y mediano plazo y elegir entre cursos alternativos de accin. Se trata de mantener una clara seal de misin, establecer direcciones precisas y los medios que permitirn lograr las metas. Conducir la unidad de trabajo El gerente social clarifica las expectativas y transforma los planes en acciones concretas, para lo cual se deben establecer objetivos y prioridades de corto plazo, instaurar un calendario, implantar secuencias de actividades, asignar los responsables de las tareas y vigilar las correspondientes operaciones logsticas. Inicia estas actividades de manera decisiva. Programa de acuerdo a la visin y a los planes estratgicos, redisea la organizacin y delega efectivamente. Para llevar a cabo estas funciones de tipo estratgico- aunque secundariamente tambin es cierto para funciones de tipo operativas - se requiere de una serie de competencias generales. Se entiende por competencias a repertorios de comportamientos que algunas personas manejan o dominan mejor que otras, lo que las hace eficaces en una situacin determinada. Hay un conjunto de competencias generales que son fundamentales para el desarrollo de las tareas ms altas de la gerencia. En primer trmino aparecen las competencias valricas entre las cuales se destacan la vocacin de servicio pblico, la sensibilidad social, la probidad y conducta tica y la lealtad institucional. En segundo trmino, aparecen las competencias cognitivas que supone que el gerente practique un pensamiento sistmico, analtico y conceptual. Junto a esto debe mostrar capacidades creativas. Un ltimo conjunto de competencias son las sociales, las que tienen que ver con la presencia personal, las habilidades expresivas, la capacidad de interaccin en la diversidad y la cultura general del gerente. En el nivel inmediatamente inferior, hay una serie funciones operativas a desempear y que deben ser partes importantes del trabajo de un gerente social. Entre las ms importantes figuran:

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Presupuestar Esta funcin crtica implica preparar, justificar, negociar y administrar el presupuesto de la organizacin. Administrar los recursos materiales El cumplimiento de esta funcin asegura los suministros, equipos e instalaciones; supervigila las compras y contratos y, adems, monitorea las operaciones logsticas. Gestionar el personal En el nivel superior esta funcin supone generar lderes, desarrollar equipos comprometidos, crear un ambiente de aprendizaje, institucionalizar valores de confianza y cooperacin y el manejo de relaciones con organizaciones gremiales. En los aspectos ms operativos, implica proyectar el tipo y nmero de personal necesario para la organizacin y poner en marcha las funciones de reclutamiento, seleccin, promocin y evaluacin del desempeo. Supervisar Dirige y controla el trabajo cotidiano del equipo de la organizacin programa o proyecto y estimula y reconoce el buen desempeo. Esto implica estimular un trabajo en la mxima capacidad del equipo, la creatividad y la innovacin, el entusiasmo y orgullo y el aprendizaje frente a los errores. Monitorear la unidad de trabajo Mantiene actualizado el estado de situacin de las actividades en la organizacin, identifica las reas-problemas y toma acciones correctivas como la reasignacin de tareas, el reordenamiento del calendario, la revisin de recursos, etc.). Evaluar el programa Se evala el grado de cumplimiento de metas y la efectividad / eficiencia de las operaciones de la organizacin y se identifica los medios para mejorar su desempeo. Estas funciones determinan lo que hace el gerente. Ellas se deben complementar con una serie de requerimientos de accin que definen el "cmo hacerlo" para alcanzar un grado alto de efectividad.

A partir de esta primera circunscripcin de significado, de descripcin de las principales funciones de un gerente social, es importante explicitar que el enfoque de Gerencia Social, no se limita al gerenciamiento de los programas / organizaciones del rea social, sino que abarca una concepcin sistmica integradora, como plantea Kliksberg, segn la cual, para enfrentar el cuadro crtico de pobreza que atraviesa Amrica Latina, es necesario emprender simultneamente planes y acciones destinados a :

redefinir un modelo de desarrollo para cada sociedad, lo cual implica pensar procesos
urgentes, pero de impacto en el mediano y largo plazo ;

instrumentar polticas redistributivas, a partir de distintas polticas fiscales, en


procesos de corto y mediano plazo y

apuntar a una drstica eficientizacin de los programas sociales masivos de superacin


de la pobreza, es decir, emprender un nuevo estilo de procesos inmediatos y de corto plazo. Gerencia Social, en los

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Ello resulta tanto ms relevante cuando una de las (justas) crticas que se suele hacer a la Gerencia Social deviene de la comprensin acotada a una simple eficientizacin en el uso de los escasos recursos destinados al rea social. En otras palabras, entendemos legtimo cuestionar la mala administracin de los recursos al mismo tiempo que hacerlo con los otros dos aspectos, fundantes y complementarios entre los tres. De todos modos, debemos reconocer que en Amrica Latina hemos transitado una larga tradicin de un dudoso Estado de bienestar, en el cual el estilo de gerenciamiento de la cosa pblica estuvo ms bien asociado a la ineficiencia y al clientelismo (ste, s, eficiente), por lo cual no resulta ocioso replantearse los trminos estrictamente gerenciales, en este nuevo marco de comprensin de un nuevo rol del Estado, que, precisamente, en aras de aumentar su eficiencia, privatiz, desregul y descentraliz todo lo que pudo, pero no logr con ello consolidar la democracia poltica en el plano social. Tambin es til recordar que, en los sucesivos procesos de reforma de Estado, ha sido rota la relativa estabilidad del empleo pblico, ya sea por una drstica reduccin salarial, ya sea por la implementacin de programas de retiro voluntario que, en gran medida, inauguraron una etapa de alianzas con las organizaciones del tercer sector, que actualmente cumplen buena parte de las funciones del empleo pblico en el rea social. En otras palabras, el empleo pblico tambin se precariz y buena parte del rea social dej de ser patrimonio de los empleados pblicos para ingresar a un estilo de gerenciamiento ms parecido al sector pblico no estatal, con lo cual tambin se reconfiguraron los programas y los ejecutores de programas sociales, ahora focalizados y atendidos por nuevos prestatarios. No hay duda, pues, de que el rea social debe ser motivo de atencin renovada, tanto por la complejidad de su especificidad, como por su nueva reconfiguracin: no es posible producir los resultados necesarios, si no partimos de la comprensin del carcter multiinstitucional, multiactoral y de alta imprevisibilidad de sus prcticas, que demandan una gerencia permanentemente adaptativa, a la vez que altamente eficiente. De esta comprensin, nace la opcin de revisar la el enfoque epistemolgico con que se oper previamente, para aportar algunos avances en materia de complejidad a la gerencia de los procesos sociales, postura quizs mucho ms frecuente en el mbito de las terapias que en la administracin pblica. En sntesis, nos interesa resaltar aqu que la resignificacin de Gerencia Social que ms nos atrajo fue la inevitable demanda de resultados que esta expresin conlleva. Desde el mismo nombre, no se espera de un gerente social que cumpla reglamentos o produzca explicaciones para sus fracasos dentro de la normativa vigente, sino que apunte a llevar a cabo las acciones que producirn los resultados esperados... Quizs, la interpretacin ms generativa sea, en este sentido, la que postula la responsabilidad sobre el todo compartida por los distintos actores sociales a nivel de resultados finales y no ms sobre cada una de sus partes o funciones especializadas, como evoca la comprensin tradicional (burocrtica) de las funciones propias del Estado.

Las nuevas herramientas de la intervencin A partir de nuestra experiencia profesional, se han sintetizado tres paquetes de habilidades que se presenta como herramientas. Es necesario aclarar que, en cada contexto, la presentacin e introduccin de cada uno de ellos implica la realizacin de un largo trabajo previo de diagnstico participativo y la exploracin colectiva del sentido comn de la organizacin/ proyecto en que estn involucrados los participantes. Estas habilidades han sido transformadas en herramientas a los efectos de plantear la posibilidad de que operen sobre el rediseo de las distintas prcticas al interior de las organizaciones o grupos humanos multiinstitucionales, como ocurre en la gestin de los

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programas ms diversos, que abarcan desde la distribucin de un vaso de leche en la escuela o entrega de alimentos a la familia, hasta la puesta en marcha de un emprendimiento productivo, individual o comunitario. Si conviene aqu denominar genricamente gerente social a los que tienen a cargo tal tipo de actividades, resultar tambin ms fcil comprender qu clase de procesos e interacciones debe afrontarse en la prctica cotidiana. Para ello, se han integrado en tres grupos de habilidades: procesuales, relacionales y actitudinales. Las cinco habilidades procesuales del gerente social: indicadores meso Empezaremos por nombrar las herramientas que derivan de esta primera definicin del mismo Kliksberg. Para l, los principales dilemas de decisin en Gerencia Social son la turbulencia en los objetivos, la complejidad poltica de los procesos de implementacin, la accesibilidad a los beneficiarios, la relevancia del estilo de gestin, las dificultades de coordinacin entre los distintos actores sociales y etapas de los proyectos, la necesidad de descentralizacin y, la evaluacin y gerencia de los distintos procesos. En consecuencia, el perfil deseable de gerente social debe incluir necesariamente:capacidad para gerenciar complejidad, orientacin a la articulacin social, capacidades para la concertacin, gerencia de frontera tecnolgica y formacin hacia el compromiso.

En nuestra propuesta, estas necesidades se satisfacen a partir del cultivo permanente de las siguientes habilidades de: 1. 2. 3. 4. 5. Administrar la incertidumbre Articular los recursos existentes en redes de ayuda Ejercitar permanentemente la capacidad de concertacin Utilizar la tecnologa apropiada a cada contexto Actuar hacia el compromiso con los resultados deseados.

Administrar la incertidumbre Si tenemos en cuenta la naturaleza misma de los procesos de gerenciamiento del rea social, constatamos que variadas circunstancias contribuyen a que tanto los objetivos como las estrategias de consecucin de los mismos cambien permanentemente, tambin por distintas razones: ya sea porque vara en el tiempo la conformacin de la poblacin destinataria, o porque los censos no alcanzan a definirla con precisin o, an, porque tal definicin es distinta en el momento del planeamiento que en el de la ejecucin de los programas, aparecen nuevos factores que inciden sobre los destinatarios, hay permanentes variaciones de tipo fsico (climtico, hidrogrfico, de impacto en las cosechas que deberan garantizar la provisin de alimentos para el programa, para dar un ejemplo), pero tambin tcnico, institucional o poltico sobre el entorno inmediato. Resulta, entonces, difcil planificar para situaciones de estabilidad, si queremos definir en pocas palabras el contexto permanente de los programas sociales. Pese a que la regla es la inestabilidad y no la estabilidad, hacia dentro de los grupos de trabajo, no se han encontrado disposiciones de aceptar que la incertidumbre es constitutiva del campo y, luego, de disear estrategias permanentes para enfrentarla y esta situacin tiene alto impacto sobre la produccin de resultados. Es por ello muy til plantear en forma anticipada esta caracterstica y, una vez logrado el diagnstico del equipo, trabajar en el sentido de disear diagramas de opciones y caminos crticos, si posible en exceso, en lugar de atenerse a secuencias de actividades que generalmente no se cumplen como previstas. En los grupos de trabajo, la mala administracin de la incertidumbre suele ser tambin una buena oportunidad para justificar la no responsabilidad de algunos sobre los pasos siguientes, si los anteriores no se dieron como previstos. Esta suele ser una habilidad a la cual los responsables de

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las distintas actividades se adjudican generalmente bajos puntajes individuales y bajos puntajes de equipo, por lo cual es importante construir consenso acerca de lo constitutivo de la incertidumbre en el operar cotidiano.

Articular los recursos existentes en redes de ayuda Otra de las habilidades que los involucrados en la gestin del rea social reconocen como crtica es la de articular los (siempre escasos) recursos existentes para el logro de los (casi siempre mximos) objetivos deseados. Se trata aqu de apuntar a lograr muy distintas formas de articulacin para que la eficiencia aumente significativamente, tanto a nivel del equipo de trabajo de una misma organizacin como tambin a nivel de distintas organizaciones/instituciones que comparten una misma problemtica. En realidad, frecuentemente, somos vctimas de poner la problemtica en el centro de la escena y no las personas y en todo caso la calidad de vida de las mismas. Con la actual focalizacin de la poltica social y la descentralizacin creciente resultante de las transferencias de responsabilidades de la administracin nacional a nivel provincial y luego municipal, se carecen de los mecanismos institucionales necesarios para el aprovechamiento mximo de los recursos, pero tambin de los mecanismos conceptuales bsicos para ello. Tratamos entonces de ejercitar el pensamiento en red, tanto a nivel del equipo como a nivel de pares de otras instituciones. Sabemos que, en la prctica, hay pobres atravesados por varios programas sociales (porque han aprendido a tener acceso a ello, ms all o incluidas las formas clientelares bsicas de acceso a tales beneficios) al mismo tiempo que hay muchos que quedan afuera de todos. Cmo hacer para que esta prctica se vuelva rutinaria? La respuesta que nos da nuestra experiencia es la capacitacin y el entrenamiento para el pensamiento en red, aun como ejercicio intelectual, aun fuera del contexto de intervencin, para que la prctica termine por mostrar las ventajas para todos de contar con recursos de terceros que, solos, carecen de la posibilidad de hacer impacto sobre los fenmenos a que se abocan. Es importante recordar que, en el contexto de organizaciones y proyectos sociales, el pensamiento en red a que nos referimos debe ser siempre desarrollado entre miembros de distintas tribus, es decir, entre actores sociales muy distintos (polticos, tcnicos, funcionarios de carrera, administrativos, lderes comunitarios y vecinos), portadores de esquemas conceptuales y prcticas muy distintos. Es tambin en esta situacin que adquiere importancia el enfoque epistemolgico constructivista lingstico, en tanto permite legitimar las distintas lecturas y flexibilizar las condiciones para la coordinacin de acciones entre (im)pares. Si estamos abiertos a la legitimacin del otro, es ms probable ver nuevas posibilidades de coordinacin de accin, lo que significa tambin tener nuevos recursos para la accin. Finalmente, es importante reconocer que la prctica sostenida de la articulacin en redes construye nuevas categoras de pensamiento y accin, es decir, nuevos observadores. Ejercitar permanentemente la capacidad de concertacin: Si bien habamos anticipado que el enfoque epistemolgico constructivista facilita significativamente las operatorias de las nueve habilidades aqu planteadas, no es menos cierto que es en el ejercicio de la capacidad de concertacin permanente que ese aporte se expresa con mayor claridad. Asimismo, sta es una habilidad crtica en la Gerencia Social, en la cual distintas instituciones se entrelazan continuamente y el carcter poltico permanente de las distintas legitimidades se manifiesta con mayor dramatismo. Cuando un programa social debe atender a una situacin de brindar alimento para que un alumno pueda estudiar cmo definir a qu institucin le toca la mayor responsabilidad? a la Escuela? a Salud ? a Accin Social ? Es en esta situacin que se plantean las grandes dificultades del gerenciamiento inter-institucional,

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fuentes de la ineficiencia antitica a la cual nos hemos referido anteriormente y que se traduce en ms desnutricin y analfabetismo hoy, y desempleo, violencia, criminalidad y exclusin social maana, en nuestras sociedades que hoy parecen definitivamente dualizadas. Pese a que no pretendemos hacer la apologa de un enfoque terico y metodolgico, nos parece relevante sealar los cuellos de botella crticos que no son necesariamente tenidos en cuenta a la hora de buscar soluciones. Las dificultades de la gerencia inter-institucional se comprenden dentro de la racionalidad poltica que atraviesa la vida de las instituciones: es tan real y materia de intervencin como cualquier otro aspecto, material o no. Por otro lado, si entendemos a la poltica como el arte de manejar permanentemente conversaciones conflictivas, todas legtimas, es comprensible la necesidad de entrenarnos para la concertacin permanente. En Gerencia Social es imprescindible aceptar esta prctica como constitutiva de la vida de las organizaciones o proyectos que se hacen cargo de redistribuir recursos a los sectores ms postergados de la sociedad. En este cuadro, es tambin comprensible que se deba priorizar la negociacin permanente a la mediacin como prctica organizacional. De nuestra experiencia profesional, tomamos como ilustrativo el testimonio de un participante que sostuvo que, con el nuevo enfoque, poda ver a los participantes de otras instituciones como socios y no ms como adversarios empecinados en lograr sus metas en desmedro de las del proyecto integrado. Utilizar la tecnologa apropiada a cada contexto: Cuando nos propusimos explorar lo que Kliksberg plantea como gerenciar la frontera tecnolgica y que se refiere a la necesidad de elegir en cada situacin el camino que ms se adecua a lograr la eficientizacin del funcionamiento de la organizacin o proyecto, nos pareci que era necesario introducir no slo el aspecto duro de la tecnologa, es decir, qu tipo de artefactos materiales se utilizan, sino, tambin complementarlo con el aspecto blando, relacional, de cualquier proyecto u organizacin del rea social. Esta extensin del concepto de tecnologa a los aspectos humanos y relacionales pone el acento en prcticas que condicionan, frecuentemente ms que los artefactos, la vida de las organizaciones y los resultados de los proyectos. Para redefinir esta habilidad dentro de nuestro enfoque de trabajo, hemos partido de la premisa de que la tecnologa apropiada para cada caso es aquella reconocida por la mayor parte de los integrantes como vlida/til u ptima, es decir, hemos aplicado un criterio de promover la participacin de los protagonistas en la definicin de la modalidad de componer la tecnologa integral, blanda y dura, ms all del modelo burocrtico tradicionalmente vigente en el contexto del sector pblico latinoamericano. El resultado es una flexibilizacin permanente del estilo de gestin, con la adopcin de modelos de organizacin de tipo matricial o por proyectos, que permite la rotacin de los recursos humanos segn las variaciones de la realidad y metas cambiantes que conocemos como parte de la rutina de ese campo. Hemos podido verificar que, frecuentemente, el modo de hacer las cosas no necesita ser homogneo y que, cuando se homogeneiza, puede hacerlo por emulacin de lderes naturales que saben ganarse el lugar entre sus pares. Lograr, entonces, una gerencia de frontera tecnolgica puede ser la oportunidad de incorporar la creatividad y responsabilidad de eleccin del grupo, a servicio de la obtencin de los mejores resultados. Ello implica una liberacin del factor tecnologa - en lugar de una sujecin a l - y produce equipos de trabajo competentes en utilizar paloma mensajera o comunicacin satelital, en distintas posibilidades de arreglos organizacionales, en funcin de los requerimientos de cada caso.

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Actuar hacia el compromiso con los resultados deseados: Como sntesis de las habilidades precedentes, es fcil reconocer que si en nuestra prctica logramos complementar las cuatro enunciadas previamente, llegaremos casi indefectiblemente a esta ltima. Sin embargo, preferimos expresarla autnomamente para discriminar situaciones especialmente relevantes en el caso de la gestin de los programas sociales, que demandan postergar lealtades corporativas de todo tipo y tener presente, en todo momento, las necesidades del beneficiario final. Todos conocemos el riesgo de confundir nuestra responsabilidad con ste con la responsabilidad de lograr los objetivos del proyecto o la organizacin en que estamos insertos. En la prctica, es necesario contar con posturas flexibles, eficientes mecanismos de monitoreo que garanticen rapidez en las respuestas correctoras y con la habilidad - permanente - de generar consenso para compartir la responsabilidad en el cambio de decisiones que se deben tomar en el curso de las acciones en marcha. En nuestro entender, ello requiere un alto grado de identificacin con los objetivos del programa/organizacin: sta es la que genera, a su vez, la disposicin a hacer lo necesario - y no lo planificado o lo debido - para llegar a los resultados deseados. En este sentido nuestro aporte ha sido el de desplegar la nocin de compromiso de modo de hacerla ms tangible y pasible de modificacin, desde el enfoque que practicamos: al compromiso actitudinal traducido en el ejercicio de bsqueda permanente de alternativas - agregamos la habilidad de seleccionar, promover y articular las competencias necesarias al logro de los objetivos. En otras palabras, proponemos la comprensin de compromiso como la articulacin contina del cumplimiento de promesas relevantes con aprendizajes renovados que mejoren la eficiencia de las interacciones. El enunciado producido como aprendizaje por un grupo de trabajo en un taller reciente lo expresa as: (Aprendimos que...) tan importante como el compromiso con el proyecto es la habilidad de articular las mejores competencias del grupo. As como tan importante como la presencia de las mejores competencias en el grupo es el compromiso sostenido de ponerlas a servicio de los objetivos perseguidos. Necesitamos cultivar la actitud de gerentes sociales tan comprometidos como competentes, como la gravedad de la situacin demanda. Necesitamos gerentes sociales que hagan a cada integrante de su proyecto sentirse como gerente social l mismo, responsable de los resultados finales del proyecto y no de su funcin especfica.

Las cuatro habilidades relacionales del gerente social: indicadores micro As como hemos definido anteriormente los cinco indicadores procesuales como Indicadores Meso, los Indicadores Micro se conforman a partir de la evaluacin de las habilidades individuales de generar visin compartida en la coordinacin de acciones en el grupo, organizacin o proyecto y se expresan en cuatro habilidades: 1. 2. 3. 4. Establecer relaciones Escuchar al otro como legtimo Construir consensos para definir la accin Acompaar de manera sostenida y responsablemente los procesos acordados.

Estas habilidades, que se han denominado relacionales, estuvieron, hasta hace relativamente poco tiempo, subsumidas en lo que se relacionaba con la vida privada de las organizaciones, diseminadas en varios enfoques de Dinmica Grupal, distantes, en general, del inters de planificadores y evaluadores de las polticas pblicas. Su disciplina era ms la Psicologa que la Administracin, y sus actividades se organizaban ms en la consultora de resolucin de problemas que en la planificacin de la rutina. No eran parte de los objetivos relevantes de los proyectos, como si fueran datos pre-existentes, con los que se contara siempre y

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permanentemente. En otras palabras, como si fueran opcionales o secundarios y no parte constitutiva y relevante de los procesos. Como para los nios-problema en la escuela, plantear el tema era ms bien visto como hablar de la organizacin-problema: anticipar una desviacin de la normalidad... Actualmente, gracias al efecto no planeado de las distintas reformas de Estado, en las nuevas reconfiguraciones que han resultado de stas, las fronteras entre los estilos de gestin de lo pblico y lo privado se han ido rediseando, aun sin incluir corrimientos epistemolgicos, aun dentro del mundo de hegemona de las objetividades materiales. El tema empieza a ser descubierto en distintos mbitos reformadores. Un ejemplo claro de ello es, por ejemplo, la implantacin de los criterios de Calidad Total aplicados a las organizaciones del sector pblico y el premio nacional instituido a tal efecto por la Secretara de la Funcin Pblica, que muestra el inters en complementar los aspectos de la gestin que tradicionalmente estuvieron ubicados en el sector privado. Nuestro inters aqu es mostrar cmo, desde el enfoque constructivista lingstico, hemos articulado ambos campos, el de la administracin y el de gestin de los recursos humanos, en simultaneidad, trascendiendo el abordaje reduccionista de la disciplinariedad acotada. Las estrategias que hemos utilizado en nuestra propuesta consistieron esencialmente en:

desprivilegiar cualquier lectura al interior del grupo de trabajo, en la etapa de discusin de


alternativas, aceptar el disenso como constitutivo (adems de inevitable y necesario) y, por lo tanto, operar dentro de la existencia de una multiplicidad de opiniones/diagnsticos de la realidad, buscando prioritariamente trminos de estabilidad de sentido y consenso para la definicin de cursos de accin, antes que para el nivel diagnstico ; alternar permanentemente la lectura de los niveles meso (procesuales) y micro (interaccionales) para la evaluacin, monitoreo y redireccionamiento de los cursos de accin.

Es en esta perspectiva que configuramos nuestro abordaje de la complejidad, como articulacin permanente de indicadores micro y meso, partiendo del enfoque epistemolgico constructivista lingstico. Si aceptamos que la evaluacin de cualquiera de los Indicadores Meso desarrollados anteriormente implica, en la prctica, hacer un diagnstico cualitativo que debe ser consensuado al interior del grupo a cargo de la gestin del proyecto/organizacin social (ms all de los indicadores cuantitativos fijados en cada caso), aparece con claridad que la bsqueda de acuerdos de sentido requiere competencia en la prctica de relaciones entre personas y es en esta observacin que intervienen las habilidades del nivel micro. Evaluar mi competencia en articular los recursos existentes (y expresarla en el Indicador Meso 2), requiere incluir - como habilidades personales - mi capacidad de construir el vnculo con mi interlocutor, escucharlo como legtimo otro, construir consenso con l acerca de las prximas acciones que nos involucren y, luego, acompaar el proceso hasta los resultados deseados. No es posible evaluar, por ejemplo, la habilidad dos del nivel meso (ni ninguna otra del mismo nivel) si no incluimos al interior de ese proceso el conjunto de las habilidades micro que acabamos de enunciar. No es suficiente que alguien conozca el algoritmo de construccin de una secuencia de coordinacin de acciones, sino y principalmente que lo realice permanentemente en la prctica, hasta la conclusin del algoritmo en cuestin, es decir, hasta el logro de los resultados. Dicho de otro modo, el compromiso y competencia al que nos hemos referido en el Indicador cinco se expresan tambin a travs de la totalidad los pasos de los cuatro indicadores micro. Al igual que las habilidades procesuales, las habilidades relacionales son habilidades lingsticas de construir consenso, disear y llevar a cabo distintas clases de conversacin, en las cuales hacemos declaraciones, pedidos, ofertas y promesas. A la vez, cuando nos referimos a tales habilidades lingsticas, no nos referimos slo a la capacidad de disear las conversaciones necesarias, sino, y quizs principalmente, a la de generar los contextos para que las

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conversaciones se lleven a cabo hasta lograr los resultados deseados. Nuestro abordaje reconoce un nivel de complejidad complementaria cuando identifica tales habilidades relacionales como habilidades emocionales, adems de lingsticas propiamente dichas.

Sostenemos, entonces, que las habilidades de disear y llevar a cabo las conversaciones necesarias al interior de las organizaciones/grupos de trabajo ponen en juego competencias que involucran los dos niveles simultneos de interaccin, si aceptamos aislarlos arbitrariamente: el del lenguajear y el del emocionar, en los trminos planteados por Maturana. Si bien no nos extenderemos aqu sobre este aporte, suficientemente explorado en el campo de las terapias, vale la pena sealar que ello no ha ocurrido en la misma medida en otros campos. Quizs sea ste el aporte ms innovador de nuestra propuesta, en la medida que, en los distintos mbitos de intervencin, hemos articulado, permanentemente, las condiciones de produccin de los distintos discursos a las condiciones de produccin de las respectivas emociones que los acompaan, y a la inversa, hemos considerado cmo determinadas emociones o estados de nimo producen o alteran los respectivos discursos que los acompaan o suceden, teniendo a ambos como espacios de diseo y no simplemente de observacin resignada. A tal efecto, hemos construido los Indicadores Micro, de modo de introducir en el mbito de la Gerencia Social la capacitacin de los distintos actores de generar emociones en sus respectivos contextos de interaccin. Este saber a cuya construccin apuntamos deviene as un saber hacer y no simplemente tener "la informacin" o "el conocimiento" acerca de las distintas materias, un hacer que se puede expresar en trminos de produccin de las emociones o estados de nimo necesarios para desarrollar las conversaciones requeridas en cada caso. Como hicimos anteriormente para los indicadores procesuales, reflexionaremos brevemente acerca de las condiciones de desempeo y evaluacin de las habilidades, individuales o de equipo, en los cuatro tipos de interaccin que se traducen en Indicadores Micro:

1. Establecer relacin : Se trata de una habilidad muy bsica, que reconocemos estar presente en la comunicacin humana, como habilidad que todos poseemos, con mayor o menor grado de eficiencia en los distintos mbitos, que vara adems en las distintas relaciones particulares y en distintas situaciones de una misma relacin. Asimismo, le podemos reconocer sin dificultad estilos particulares o caractersticas personales. Lo que no es tan obvio es considerarla materia de diseo en los distintos mbitos de intervencin. En el caso de la gerencia pblica, con frecuencia se la considera una propiedad de las personas, relativamente estable y poco tangible, para ser intervenida o rediseada. En este campo, hemos podido mostrar cmo es posible analizarla, deconstruirla en trminos de danza emocional y lingstica y luego modificarla, al solo efecto de poner en evidencia que es materia de rediseo. Una prctica relativamente sencilla ha sido la utilizacin de videograbaciones de situaciones de simulacin entre los participantes, con el uso de la tcnica de Resolucin de Casos de Estudio. Un aspecto conceptual que hemos abordado sistemticamente en la deconstruccin de esta habilidad ha sido la observacin de los distintos dominios que intervienen en la competencia de establecer relacin, como son la confianza y el compromiso, vistos como espacios de construccin permanente en las conversaciones privadas que acompaan las distintas actividades de establecer relacin. En los trminos de nuestro abordaje, esta habilidad puede ser definida como la capacidad de crear el contexto para ser escuchado, a travs de la generacin de la emocin y los juicios del otro sobre las posibilidades que le abre entrar en conversaciones con el que tuvo la iniciativa.

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Escuchar al otro como legtimo :

Una de las prcticas sostenidas en el proceso de la comunicacin humana es el comentario. Aparece, al menos en nuestra cultura, en las situaciones ms diversas, como confrontacin permanente con nuestras expectativas. Decimos, asimismo, en el sentido heideggeriano ms elemental, que el fenmeno nos es transparente, en el sentido de que no advertimos su presencia y entidad, por lo cual es necesario desarrollar estas ideas para avanzar sobre el tema. Es decir, para provocar los comentarios del lector sobre esta idea. Dicho de otro modo, nunca estamos preparados para observar desde la nada: ni las condiciones climticas del da que acaba de amanecer, ni el sonido del telfono que suena o la primera aparicin de una manchita en un cuadro con el que convivimos desde hace aos. El comentario est siempre presente, es parte de nuestro estar lanzados en el mundo y, Piaget mediante, haciendo analogas desde nuestra experiencia previa, nos indica por qu camino debieran ir las cosas para que el mundo estuviera ordenado. O, simplemente, un poco mejor. Este fenmeno, de la transparencia del comentario, si bien es materia de investigacin y diseo en algunas actividades profesionales, como lo son la prctica del terapeuta y la publicidad como espacios de generar / modificar el deseo, permanece prcticamente inabordado en aquellas situaciones en que es crtico para construir el sentido y generar consenso, como es el caso de las conversaciones que acompaan la gestin de los proyectos sociales. Si aceptamos, como propone Humberto Maturana(1990), que la obscenidad nunca est en el cuadro, sino en la mirada de un Observador que es, como nosotros, un legtimo otro, es posible empezar a desprendernos de nuestros comentarios como producciones lingsticas privilegiadas en relacin a la observacin de cierta realidad y la consecuente recomendacin acomodadora. Desde nuestra propuesta, enraizada en la epistemologa constructivista lingstica, que sostiene que no hay nada fuera de nuestras mentes y que todo son interpretaciones, es posible resignificar el comentario como la legtima manifestacin de un lenguajear y un emocionar que busca encontrarse con aliados para emprender proyectos comunes. Aunque del dicho hay hecho hay un trecho demasiado complejo, que tarda siempre muchos conflictos en instalarse, ste tambin puede ser visto como un proceso de rediseo de la forma de pensar y actuar desde esta postura, epistemolgica y de fuerte impacto tico, como hemos anticipado al comienzo de estas reflexiones. He aqu un aspecto muy polmico de nuestras intervenciones en el mbito de la poltica, al que consideramos como el arte de manejar permanentemente conversaciones conflictivas, todas legtimas, como propone Flores(1997). Nuestra prctica permiti disear una serie de ejercicios en los cuales es posible jugar a detectar el comentario, a salirse de l e inventar comentarios alternativos desde distintos roles (simulados o no), a adivinar el comentario del otro y a disear posibilidades de interaccin que den distinto grado de satisfaccin a ambos, estables en el corto plazo pero inestables en el mediano, y as sucesivamente. Una de las propuestas ms productivas result ser la inclusin del comentario Qu interesante ! impuesto a las situaciones de conflicto, frente a la confrontacin con opiniones divergentes con las nuestras.

3. Construir consenso para definir la accin : En la medida que se avanza sobre la capacidad de escuchar al otro desde la posicin de legitimidad, resulta significativamente ms fcil definir cursos de accin sin comprometer nuestras opciones ideolgicas/tericas/tcnicas ms respetadas (por nosotros). Es mucho ms fcil acordar sobre un curso de accin si se reconoce que sta es la mejor accin posible hoy, con

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los recursos que tenemos, que si debiramos adscribir al paquete de fundamentacin / cursos de accin. Hemos comprobado que relativizar el valor de las interpretaciones permite asumir con mucho ms responsabilidad y compromiso los cursos de accin del grupo/equipo de trabajo. Se reconoce fcilmente que stos pueden cambiar si es necesario y se acepta que el juego que se est jugando es el de tener resultados y no el de tener la razn, como desarrollaremos en el aparte referido a las habilidades actitudinales. Por otro lado, es frecuente en Gerencia Social reconocer que los cursos de accin generalmente cambian desde su planificacin hasta su realizacin, por lo cual la atencin puede, legtimamente, pasar al plano de la observacin de los resultados de los procesos, en los que se intenta obtener el mayor grado de participacin posible de la poblacin beneficiaria. Para ello, es fundamental la habilidad de construir consenso.

4. Acompaar sostenida y responsablemente los procesos acordados En la gestin de proyectos sociales, como en otros mbitos de la vida, frecuentemente se constatan dificultades de seguimiento de las distintas actividades, como si sta fuera una actividad de menor relevancia y el mero hecho de acordar, elegir y ponerlas en marcha garantizara el xito en su realizacin. Nuestra experiencia ha demostrado que, si logramos jerarquizar el monitoreo tanto como el diseo y la evaluacin, esta habilidad mejora significativamente. Con frecuencia, es posible detectar, al interior de los equipos, integrantes cuyo perfil se adecua a ese tipo de tarea, generalmente desvalorizada. As, si de entrada ellas son valorizadas, a travs de estrategias muy variadas, es posible mejorar dramticamente los resultados buscados. Cuando ello no es posible, es necesario llegar a acuerdos permanentes con el grupo/equipo de trabajo para que la mayor cantidad posible de miembros sea capaz de ejercer esas tareas y rotar en su ejercicio, si fuera factible, luego de cierto perodo mnimo que garantice la posibilidad de responsabilizarse por las tareas y no fragmentarlas demasiado. Por ltimo, antes de desarrollar algunas ideas acerca de las habilidades actitudinales, nos parece importante indicar que, en nuestra experiencia, los mejores resultados se obtienen cuando el grupo/equipo logra combinar en una proporcin adecuada la alternancia entre la observacin/redireccionamiento de los Indicadores Micro y Meso, es decir, cuando los flujos de procesos y interacciones personales cambian su dinmica de integracin previa, al mismo tiempo que mejoran la produccin de resultados. Ms an, como en la teora fsica cuntica en la cual las partculas ahora son y luego no son, se trata aqu de buscar en cada caso las estrategias para lograr un nuevo estado de funcionamiento del equipo que permita mejorar los resultados para los beneficiarios, a la vez que el reconocimiento y crecimiento personal de los integrantes del equipo.

Las habilidades actitudinales del gerente social: del automatismo explicativo a la reflexividad responsable En tercer trmino, nos referiremos a las habilidades que hemos denominado actitudinales y que, en nuestra experiencia, se revelaron las de mayor facilidad de incorporacin a la prctica cuando se trata de procesos de intervencin de corta duracin. Frecuentemente, en nuestra prctica profesional empezamos por ellas y no por las desarrolladas anteriormente, porque permiten visualizar con mayor claridad las situaciones conflictivas ms frecuentes. De modo muy general, la propuesta es ubicar las cuatro habilidades en dos columnas enfrentadas, correspondientes a dos paradigmas diferenciados, que denominaremos aqu, a los efectos de simplificar la presentacin, el tradicional y el nuevo, considerando como elemento de

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diferenciacin entre ambos el particular rol del lenguaje. En el primero, el lenguaje tiene el rol de descriptor de la realidad, mientras en el segundo es creador de la realidad y generador, por lo tanto, de otro tipo de posibilidades. Al reunir en cuatro puertas de entrada bsicas (conflictos, culpa/justificaciones, juego de tener razn y problemas) las percepciones de obstaculizacin ms frecuentes en las situaciones que nos interesan, podemos enunciar la herramienta resultante en dos columnas, que pasan a representar la lectura de la realidad desde el paradigma tradicional (columna izquierda) y desde el nuevo paradigma (columna derecha). La puesta en prctica de esta herramienta consiste en correr la interpretacin del paradigma tradicional al nuevo.

Conflictos - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Diferencias ( con el legtimo Otro) (1) Culpa, justificaciones - - - - - - - - - - - - - - La pregunta sobre mi responsabilidad(2) Juego tener razn - - - - - - - - - - - - - - - - - - Juego tener resultados (3) Problemas - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - PROYECTOS (4)

Una forma muy sencilla de transferir este aprendizaje a determinado grupo/equipo de trabajo es pedirles - antes de la presentacin de la herramienta - que hagan un diagnstico de la situacin, identificando los principales conflictos, las posibles causas de los mismos, las razones por las cuales las principales situaciones conflictivas no se pudieron revertir hasta el momento y, finalmente, cules son los problemas crticos del proyecto/organizacin en ese momento. Si el grupo es suficientemente pequeo, es conveniente trabajar en dos etapas: primero individualmente y luego en pequeos grupos, en los que integrantes de distintas reas se puedan escuchar. Luego, se trata de llegar a un diagnstico por consenso en cada subgrupo y se buscan soluciones. Frecuentemente, es posible verificar que los mismos grupos proponen corrimientos del viejo paradigma al nuevo y estos aportes pueden ser mostrados al grupo segn el esquema propuesto arriba. En este caso, suele ser importante recorrer las distintas etapas en el orden propuesto a los efectos de generar nuevos proyectos o alternativas de curso de accin, segn el caso. Si bien las herramientas son complementarias entre ellas, hemos presentado las capacidades actitudinales en tercer lugar porque, desde la perspectiva del interventor (docente o consultor), es ms fcil visualizar cmo se construyen las herramientas dentro de este recorrido. La actitud identificada con el nuevo paradigma - constructivista lingstico - corresponde as a la postura interpretativa de ruptura de las lecturas privilegiadas, a la aceptacin del otro como legtimo otro y a la primaca de la interpretacin sobre los hechos sociales, a la aceptacin de la causalidad como un proceso inestable de produccin de significado, pasible de revisin en todo momento. Si tenemos en cuenta que el paradigma tradicional, aristotlico-newtoniano, de causalidad lineal, presente en las teoras de la administracin tradicionales, tambin est presente en el pensar y actuar de la vida cotidiana, es decir, en nuestro sentido comn, podemos comprender la dificultad de instalarse en el nuevo paradigma y aceptar la posibilidad de operar con este mecanismo (en s mismo reduccionista) de alternar conflicto o diferencia como formas excluyentes. Como esta clase de procesos suele ser muy lenta, proponemos aceptar igualmente todas las concesiones necesarias para evitar la parlisis en la accin y facilitar la transicin a un nuevo modelo, que est, dicho sea de paso, en construccin en muchos nichos disciplinarios, a los que debiramos acceder peridicamente, para hacernos cargo del contacto permanente con la legitimidad de los otros Otros fuera de nuestro crculo inmediato. ste es un camino crtico en Gerencia Social: la construccin de sentido compartido en contextos multi-institucionales y multiactorales.

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En nuestra experiencia, hemos obtenido resultados muy movilizadores al trabajar con preguntas generativas, como propiciatorias de nuevas conversaciones entre los integrantes del grupo/equipo de trabajo. stas han facilitado la exploracin de las cuatro puertas de entrada que integran esta herramienta. Aunque la batera de preguntas debe ser diseada especialmente en cada caso, hay algunos recaudos que mejoran significativamente los resultados buscados, en el caso, el hacer emerger distintas posibilidades de interpretacin de lo que est ocurriendo, para generar nuevas posibilidades de coordinacin de acciones responsables de los resultados finales del proyecto en cuestin. Entre estos recaudos, podemos incluir la prctica de la escritura automtica individual y privada (que garantiza el acceso a las creencias y mitos que en general no nos atrevemos a compartir en pblico, pero que son fundamentales para generar confianza en el otro) y el enunciado de las preguntas en forma parcial y sucesiva por el docente/consultor, de modo que el paquete completo no condicione las respuestas. Por otro lado, es recomendable que el estilo de preguntar sea el ms cercano posible al de dilogo de los integrantes. A ttulo de ejemplificacin, algunas de las preguntas ms utilizadas por nosotros han sido:

1. Qu pasa cuando alguien en mi equipo se niega a hacer lo que me parece obvio que es la
mejor solucin ? (...) Me enojo ? (...) Me aslo ? (...) Hago de cuenta que est todo bien y soporto la jaqueca en mi casa ? 2. Alguna vez me pas descubrir que una solucin que pareca no muy inteligente lo era? (...) Lo pude reconocer pblicamente? (...) Lo hago habitualmente? 3. Me cuesta admitir mis errores? (...) Trato de explicar detenidamente por qu pas? (...) O simplemente sigo las actividades previstas sin preocuparme con las justificaciones? 4. Cundo algo sale mal en mi trabajo encuentro rpidamente el culpable? (...) Me pregunto qu pude hacer hecho y no hice? (...) Qu podra hacer si volviera a repetirse una situacin similar? 5. Defiendo mis ideas y modos de hacer las cosas hasta las ltimas consecuencias ? (...) Reconozco y valorizo habitualmente a mis compaeros de equipo ? (...) De qu modo ? (...) Soy reconocido por ellos ? 6. Qu opino acerca de mi conducta como miembro de un equipo? (...) Estoy cmodo? (...) Prefiero trabajar slo o siempre con las mismas personas? 7. Qu creo yo que opinan de mi mis compaeros de trabajo? (...) Qu grado de importancia le doy a esas opiniones? (...) Puedo hablar pblicamente sobre este tema? (...) Expreso de alguna manera mi opinin sobre ellos? 8. Qu consecuencias tienen en los resultados del trabajo de la organizacin los distintos conflictos en su seno, latentes o manifiestos? 9. Cmo se podra evitarlos?

10. Cundo algo sale mal se me ocurre preguntarme acerca de mi responsabilidad en las
actividades del proyecto/organizacin ? (...) Creo que siempre hice lo mejor que pude ? (...) O slo lo que deba, segn acuerdos PRE-establecidos ? (...) Qu podra hacer en el futuro si tal situacin se volviera a dar ? 11. Cuando observo los problemas de la organizacin a quin creo - honestamente - que les tocara resolverlos? 12. Cuntas veces en los ltimos meses he generado (o ayudado a hacerlo) nuevos proyectos o actividades para mejorar el funcionamiento global de la organizacin/proyecto? (...) Cuando he estado ausente de esas iniciativas cul ha sido mi respuesta a ellas? (...) He contribuido con su implementacin? (...) He aportado nuevas sugerencias? Como hemos sealado anteriormente, hay permanentes evidencias en la vida de las organizaciones/proyectos sociales que la actitud interpretativa ms corriente, es decir, la actitud automtica es la de la columna izquierda. La construccin de la actitud reflexiva responsable

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(columna derecha), que proponemos construir desde el nuevo paradigma, requiere un entrenamiento sostenido, y en lo posible guiado, para instalarse como norma. Entendemos que cultivarla es crtico para el rea social. El proceso de cambio resulta mucho ms sencillo si emprendido desde el enfoque propuesto, cuya realidad fluida podemos reconfigurar con mucho ms facilidad. Por lo tanto, en favor del rumbo que elijamos.

Trabajo individual 1. Cules son las funciones de un gerente social? 2. Cules son las habilidades que debe desarrollar un gerente social? 3. Por qu cree Usted, qu es importante conocer el contexto para desarrollar la accin gerencial? 4. Construya el perfil ideal de un gerente social. 5. Resuelva el caso Las habilidades del gerente 6. Resuelva el caso Reportaje en el peridico Autoevaluacin 1. Qu cosas saba acerca del gerente social y que cosas nuevas aprendi? 2. Qu recomendaciones hara a una organizacin al momento de contratar a una persona para que se haga cargo de la coordinacin de los programas y proyectos? 3. Qu agregara Usted a la lectura?

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NOVENA SEMANA LECTURA

IDEAS GENERATIVAS: LAS PREMISAS DEL NUEVO PARADIGMA GERENCIAL A efectos de rescatar las principales ideas generativas que dieron origen a nuestras investigaciones y a la construccin de las herramientas que acabamos de proponer, las enunciaremos muy brevemente, indicando cuando sea posible, sus inspiradores. Algunos son autores seminales de distintas corrientes de la epistemologa constructivista, otros no. Algunos estn presentes en estas ideas, otros en el posterior desarrollo de las herramientas.

No hay nada fuera de nuestras mentes: todo son interpretaciones. Esta postura ha sido
ampliamente discutida y polemizada en las ltimas dos dcadas, en muy variados mbitos y, precisamente, la terapia familiar sistmica, la mediacin y la negociacin se encuentran entre los ms afectados por su adopcin, aun relativizando su aplicabilidad en los distintos contextos institucionales. No la profundizaremos, pues, por optar por hacerlo en sus corolarios inmediatos.

Una clasificacin de las distintas interpretaciones acerca de nuestras observaciones


permite reconocerles dos grandes familias: las de foco hermenutico (explicaciones tranquilizantes) y las de foco pragmtico (explicaciones generativas). En primer lugar, sealamos aqu la caracterstica de interpretaciones acerca de nuestras observaciones, para evitar explcitamente la problemtica referencia del acceso a lo real. En segundo lugar, llamamos la atencin en esa categorizacin arbitraria a la hegemona sobre los aspectos lgicos, de la produccin discursiva, en la que se ponen en juego la defensa de marcos tericos, metodologas, ideologas y toda clase de preferencia (no siempre manifiesta), sin advertir que la tautologa final sera llegar a la conclusin de la misma premisa o mito del (a) que se parti. Como si fuera necesario, cada vez que se apela a un pensamiento ajeno, volver a demostrarlo lgicamente con los datos empricos, que, lamentablemente, no son otra cosa ms que nuestras observaciones. Este tipo de interpretacin - que denominamos tambin explicaciones tranquilizantes o ansiolticas - en general obvia la participacin del hablante en la produccin discursiva y, frecuentemente, ms an, en las acciones que dieron origen a lo que se quiere explicar. Un recurso tpico de esta operatoria es el uso de ciertas muletillas generalizantes como Se debe..., La vida..., La sociedad o El grupo... El ejemplo de interpretacin: Dadas la escasa participacin de los vecinos, se han agotado las mnimas condiciones necesarias para el cumplimiento de los objetivos del proyecto, oculta perfectamente las responsabilidades de los distintos actores sociales que deban, precisamente, ocuparse de crear las condiciones para tal participacin y parece, adems, atribuir a los vecinos el fracaso del proyecto. En nuestras actividades de capacitacin y consultora, hemos comprobado que la mayora de los enunciados que componen los diagnsticos grupales del estado de situacin de proyectos sociales pertenece a esa categora tranquilizante. Somos expertos en producir piezas retricas que explican prolijamente qu ha pasado, principalmente cuando debemos justificar nuestros fracasos en producir resultados. La alternativa de foco pragmtico, o explicaciones generativas, sin dejar de lado la lgica discursiva, pone el nfasis en el anlisis de los resultados y arriesga establecer relaciones de causalidad que puedan atribuir responsabilidades a los distintos participantes. Es posible trabajar para lograr una o ms versiones responsables del enunciado arriba, a partir del desglose de los compromisos no cumplidos en el curso de las actividades. Por ejemplo: El equipo de comunicacin no logr reunirse con los vecinos ms que en una ocasin. La actividad prevista inicialmente no fue remplazada por ninguna alternativa. Los vecinos no fueron consultados luego de la realizacin del censo acerca de la vigencia y prioridad de la

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problemtica, hasta llegar a Debemos encontrar con urgencia nuevos mecanismos que garanticen la realizacin del proyecto o la posibilidad de utilizacin de los recursos para otra finalidad, si la prioridad cambi. Si bien esta alternativa parece impensable a primera vista, no es raro que se produzcan situaciones similares a sta. De todos modos, a los efectos de nuestra discusin, es importante llamar la atencin para el impacto de la cultura burocrtica (experta en explicaciones tranquilizantes) y de la posibilidad de su transformacin en cultura gerencial (experta en producir resultados).

Las ideas son crceles de larga duracin, fuera de las cuales no podemos vivir. En la
comprensin de que las mismas ideas a las que adherimos para comprender nuevos fenmenos se transforman en crceles cuando envejecen y tratamos de aplicarlas a otros contextos, de distinta complejidad o por simple evolucin temporal, sostenemos la posibilidad de generar nuevas ideas-llaves, cada vez que nos deparamos con ideas-crceles que producen imposibilidades en el avance de metas significativas para el proyecto u organizacin. Este concepto nos ha permitido flexibilizar las certezas explicativas tan frecuentes en la actitud profesional y a la vez causa del encierro a escuchar propuestas distintas a las habituales, primer paso para abrir la puerta a la autntica legitimidad del Otro. Por otro lado, es importante aclarar que el trabajo sobre metforas (como las ideas-crceles o llaves) tal como se observa en distintos abordajes constructivistas/construccionistas sociales, apunta a reconstruir nuevos rdenes del lenguajear a partir del emocionar. La ambigedad de la metfora, en tanto no permite fijar el significado, no se distrae en el foco lingstico y trabaja fundamentalmente sobre la emocin antes que sobre el aspecto racional. Finalmente, completamos esta secuencia con dos ideas generativas que se explican por s mismas y despliegan toda una gama de impactos posibles para los que se animan a ponerlas a prueba:

El Otro es siempre un legtimo Otro en todo su derecho Es mi eleccin ver al Otro como mi patrimonio
Los resultados ms visibles del cultivo sostenido de estas premisas, reflejados en nuestras prcticas de la vida cotidiana y de la vida profesional han sido: una nueva visin del mundo, las organizaciones y las biografas individuales como numerosas y abultadas interpretaciones acompaadas de tan slo muy escasos hechos; una nueva visin de la comunicacin como coordinacin de acciones en el lenguaje, organizada en conversaciones para posibilidades y conversaciones para la accin, que pueden ser permanentemente rediseadas; una nueva forma de analizar el contexto organizacional en trminos de los compromisos lingsticos bsicos de pedir/ofrecer, prometer, afirmar y declarar ; una nueva comprensin de las prcticas comunicacionales como procesos permanentes de negociacin : negociacin de sentido, seguida de construccin de consenso, seguida de negociacin de condiciones de satisfaccin, seguida de nueva negociacin de sentido...

Las nuevas prcticas: Qu clase de hacer es conversar? Las nuevas prcticas, originadas en/y fundantes a la vez del cambio de postura epistemolgica, se traducen en nuevas habilidades lingsticas complejas (de impacto sobre el lenguaje y las emociones), las que se corporeizan a su vez en nuevos tipos de conversaciones que cambian el curso de los acontecimientos en la medida que hacen impacto sobre los resultados de los proyectos sociales. Interpretaciones tranquilizantes empiezan a dar lugar a interpretaciones generativas, las quejas y las justificaciones son remplazadas por la bsqueda de soluciones, con la adopcin de criterios de responsabilidad compartida y ampliada.

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La posibilidad construir nuevas prcticas conversacionales instaura la semilla de nuevas prcticas sociales al interior de los grupos de trabajo. Que sus miembros se sientan convocados a ampliar su espectro de utilizacin, permanece como nuestro desafo y nuestra expectativa, puesto que trabajamos sobre personas y no sobre puestos o clientes. Aceptar que el lenguaje no describe la realidad, sino que la crea, permite mirar desde otra perspectiva estas nuevas habilidades lingsticas elementales, que estn vinculadas a un tipo de hacer que se concreta en el mismo momento de su enunciado. Un pedido se concreta cuando lo hacemos, al igual que una promesa o una afirmacin. Tales habilidades se expresan, as, en tiempo real y comprometen al hablante en la construccin de su identidad pblica: empezamos a ser lo que afirmamos, declaramos, pedimos, ofrecemos y prometemos. Empezamos a ser las interpretaciones de nuestra responsabilidad frente a la coordinacin de acciones con los dems, en proyectos que estn destinados a cambiar el orden social en sus trminos menos ticos: los de la inequidad imperante en nuestras latitudes. Vale el desafo.

Las operaciones elementales que permiten el rediseo conversacional pueden ser sintetizadas en: 1. Discriminar permanentemente hechos de interpretaciones. Hay 50 nios en esta aula (hecho) Las aulas estn superpobladas (interpretacin) 2. Identificar interpretaciones hermenuticas e interpretaciones pragmticas, posicin de justificacin y posicin de responsabilidad frente a los diagnsticos consensuados. No es posible trabajar en esta situacin de inestabilidad poltico institucional, en un rgimen burocrtico que nos impide flexibilizar la gestin. (posicin de justificacin) Debemos encontrar la forma de atenuar los efectos de la turbulencia poltica en nuestra institucin, logrando acuerdos que nos permitan cumplir con los objetivos del Programa. (posicin de responsabilidad) 3. Definir con la mayor precisin posible los estndares de nuestras declaraciones y juicios. El nivel de cumplimiento ser ADECUADO cuando logremos llegar al 60% de la poblacin objetivo en los seis primeros meses del Programa. 4. Definir con la mayor precisin posible las condiciones de satisfaccin de nuestros pedidos, ofertas y promesas. Los Informes debern contener la evaluacin de todos los indicadores previstos en el formulario entregado al comienzo de las actividades. No se aceptarn formularios incompletos. El plazo de entrega es el Viernes a las 14hs en la oficina de 1er. Piso.

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Escuchar al Otro como legtimo otro. Escuchar las explicaciones (a veces tranquilizantes) del Otro es una forma de entender su historia, es decir, el conjunto de valores y creencias de que l es portador en el momento mismo de su manifestacin. Llevarlo a la explicacin de responsabilidad es la forma de escucharlo como legtimo otro responsable de los resultados de los dems. Cuando sus historias nos provocan emociones indeseadas, podemos recordar la frmula de tomar distancia de la confusin entre lo que el mundo me est diciendo y lo que creo que el mundo es : Qu interesante ! Aceptar el No del (legtimo) Otro y prometerlo con la misma libertad.

No har lo que me pides es tan legtimo en nuestra respuesta como en la del Otro, independiente de las posiciones ocupadas. Estamos abiertos a escucharlo o a decirlo? CMO LO HACE? Para llevar a cabo las funciones antes sealadas, el gerente necesita operar con una serie de orientaciones y competencias apropiadas para asegurar la efectividad del trabajo. Entre las principales se encuentran: ptica amplia: Esta ptica gerencial debe abarcar la organizacin y el entorno y al mismo tiempo, esa mirada tiene que ayudar a mantener un equilibrio entre las consideraciones de corto y largo plazo. Perspectiva estratgica: Se trata de recolectar, evaluar y analizar la informacin disponible; efectuar diagnsticos situacionales y organizacionales; identificar oportunidades de largo plazo, anticipar situaciones comprometedoras y tener un juicio lcido y ponderado. Sensibilidad al medio ambiente: Estar en sintona con la organizacin y con el entorno; estar consciente de la importancia de los factores no-tcnicos como son los polticos, sociales, econmicos, tecnolgicos, ecolgicos y legales que estn operando en ese medio ambiente. Liderazgo: Voluntad de conducir y gestionar a nivel individual o grupal, correr riesgos y aceptar responsabilidad por la conduccin. No se trata slo de cumplir el mandato tradicional, sino de poner de manifiesto un espritu emprendedor. Flexibilidad: Estar abierto a nueva informacin; mostrar flexibilidad conductual y adaptabilidad; ser innovador; tolerar la tensin y la ambigedad producto del cambio. Orientacin a la accin: Ser pro-activo, mostrar independencia; aceptar riesgos calculados; resolver problemas; actuar de manera decisiva; mostrar iniciativa y motivacin de logro. Focalizacin en resultados: Estar preocupado por la obtencin de metas; mostrar tenacidad, energa e iniciativa. Tiene un deseo de servir bien a los ciudadanos-clientes. Capacidad de comunicacin: Tener habilidad para hablar, escribir y escuchar de manera que le permita la construccin de relaciones positivas y el manejo de conflictos. Sensibilidad interpersonal: Tener conocimiento de s mismo y darse cuenta de los impactos sobre otros, sensibilidad a las necesidades / fortalezas / debilidades de los otros. Ser capaz de negociar, persuadir y resolver de conflictos.

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Competencia tcnica: Especializacin tcnica en el campo sustantivo del saber que corresponde a su gerencia. Lo anterior se refiere a todo gerente social y, por consiguiente, los gerentes sociales deben realizar ciertas funciones y poseer ciertas habilidades y competencias para desempearlas, pero como se ha establecido previamente, hay una serie de circunstancias y elementos que lo obligan a tener, adems, otras caractersticas muy especficas. Dado que las polticas o programas sociales persiguen fines ms all de la gerencia o que la gerencia persigue fines sociales, se hace necesario desarrollar otras actividades que son exclusivas o a lo menos muy importantes en la gerencia social. El gerente debe trabajar para lograrlas combinando habilidades y competencias aplicadas especficamente a estos logros.

Entre las principales actividades se encuentran: Mejorar su organizacin asegurando flexibilidad, eficiencia y efectividad en el logro de los resultados esperados. (Rediseo y desarrollo organizacional). Realizar una gerencia interorganizacional estableciendo redes funcionales (Gerencia de redes funcionales). Complementar y asociar su trabajo con las organizaciones de la sociedad civil (Gerencia de asociaciones estratgicas). Promover el involucramiento de los beneficiarios en todos los aspectos del programa o proyecto. Su participacin tiene varias consecuencias sociales positivas. (Gerencia de la participacin y gerencia de involucrados). Manejar la participacin comunitaria como un medio para proveer informacin casi en tiempo real para la toma de decisiones, conocer los problemas y dificultades encontradas en el desarrollo del programa, involucrarlos positivamente en el desarrollo de las tareas (Gerencia participativa y gerencia de la participacin). Gestionar la descentralizacin. (Gerencia de la descentralizacin y de las relaciones inter-departamentos). Desarrollar una gerencia adaptativa, al implementar en un medio incierto medidas altamente innovadoras. Se trata de una estrategia para incorporar la innovacin y solventar la falta de experiencia o conocimientos en la implementacin. (Gerencia adaptativa).

Los estudios de H. Mitnzberg y de J. Kotter, entre otros, han ayudado a clarificar los papeles centrales de los gerentes que han tenido xito en su trabajo y de paso, han contribuido a despejar algunos mitos acerca de ellos. En primer lugar frente, a la idea repetida de que el gerente efectivo es sobre todo que un planificador sistemtico y reflexivo, los estudios realizados en las ltimas dcadas han mostrado que los gerentes trabajan a un fuerte ritmo, por largas horas cada da y estn orientados centralmente a la accin. En este sentido, no se sienten satisfechos con actividades slo reflexivas. La conducta que muestran los gerentes en estos estudios empricos aparece poco sistemtica, est orientada a elementos estratgicos de la organizacin, es limitadamente reflexiva, algo informal, ms bien reactiva y no demasiado bien organizada. En estos casos, la gerencia se caracteriza por un trabajo realizado en largas horas de trabajo siguiendo una secuencia no muy ordenada de cortos episodios y que utiliza casi siempre la comunicacin verbal. Durante estas conversaciones no se toman grandes decisiones, los tpicos son muy variados y, en muchos casos, no parecen estar relacionados de forma directa con la situacin de la organizacin. El directivo tiende a no dar rdenes, pero trata de influir sobre los otros, no les dicen que hacer pero pide, persuade o amenaza. (Mintzberg).

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Por su parte, para John Kotter, el gerente tiene que encontrar la respuesta a dos preguntas centrales: Qu hacer a pesar de las incertidumbres, de la gran diversidad de actividades y del grado de innovacin? Cmo obtener que las tareas se realicen a travs de un amplio y diverso conjunto de personas, teniendo muy poco control sobre ellos? A fin de dar respuesta a la segunda pregunta, los gerentes desarrollan desde que se hacen cargo de la situacin, una red de relaciones y contactos de cooperacin con los funcionarios y gente que ellos sienten que son imprescindibles para llevar adelante la agenda. Estos individuos pueden ser o no subordinados directos del gerente, de manera tal que las relaciones se establecen en diversas direcciones: hacia arriba, hacia abajo, hacia adentro y an, hacia afuera de la organizacin. Una vez establecida la red, el gerente procede a utilizarla para cumplir con su agenda. Estas redes no slo ponen en ejecucin los puntos de la agenda sino que adems tienden a crear un ambiente favorable hacia el gerente y sus propsitos. El directivo usa la red para influir sobre los individuos dentro y fuera de la red, en forma directa o indirecta. Al respecto, el gerente, ms que rdenes, pide o sugiere a los miembros de la red que hagan algo, a sabiendas de que debido a la relacin que se ha establecido entre ellos, el otro va a cumplir con lo solicitado. Obviamente, la calidad de un gerente se aprecia en la cantidad de gente que puede movilizar y en los resultados que obtiene. Estas pautas de conducta de los altos gerentes pueden resultar difciles de entender y de aceptar. Aparentemente se tratara de una conducta irracional, sin embargo, pueden ser altamente funcionales para el desempeo del directivo. Esto supone por parte de la gerencia la elaboracin y utilizacin de marcos analticos que puedan cumplir adecuadamente con estas funciones. Al utilizarlo y tratar de cumplir con su tarea de gerente, el directivo opera de una manera peculiar.

Trabajo individual 1. Defina lo que es para Usted un paradigma, un paradigma gerencial. 2. Identifique al menos tres paradigmas presentes en Usted, que considere que debe cambiar, indicado por qu y cmo. 3. Identifique las tres dimensiones de la Gerencia Social, citando y describiendo un ejemplo por cada dimensin identificada. 4. Identifique como un gerente social puede superar la incertidumbre. 5. Elabore un anuncio para reclutar y contratar a un gerente social. Autoevaluacin 1. Qu cosas nuevas aprendi con la lectura? 2. Qu conceptos no le quedan claros y necesitara profundizar con una investigacin? 3. Cmo se siente despus de realizar la lectura y sus actividades, que emociones le embargan?

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DECIMA SEMANA LECTURA DE LA IMPLEMENTACIN TRADICIONAL A LA IMPLEMENTACIN DE PROGRAMAS SOCIALES: LA GERENCIA ADAPTATIVA
Todo lo que se ha expresado hasta ahora sobre las bases de la gestin, sobre los papeles que desempean los altos gerentes, sobre la especificidad de las polticas y programas sociales y, finalmente, sobre los cambios recientes en las polticas sociales, apunta a que las formas tradicionales de gestionar un programa que opera bien en casos de actividades relativamente rutinarias y en entornos plcidos tendrn serias limitaciones para enfrentar con xito las exigencias especiales de la gerencia de programas sociales. La tradicional implementacin burocrtica programada en polticas y programas sociales se inicia con la puesta en marcha de una poltica pblica que determina las pautas consistentes de accin, los mecanismos y las operaciones mediante las cuales se deberan lograr las metas, los resultados y los impactos. Cuando los ambientes son plcidos y las acciones son rutinarias, es posible aplicar una estrategia de implementacin mecnica. Se parte de una concepcin de la organizacin como una estructura bsicamente jerrquica, se toma las grandes metas y se las subdivide en metas ms manejables, estableciendo procedimientos para alcanzar cada una de ellas. Al respecto, trata de estandarizar las tareas, establecer rutinas con relacin a las actividades y a la toma de decisiones, mediante reglas, normas y procedimientos. Tanto las tareas como las relaciones entre los participantes quedan regidas por dichas normas poniendo de manifiesto la gran importancia del sistema normativo establecido. Los criterios tcnicos con los cuales se opera suponen que las normas se cumplen en toda su extensin. El hecho que sean utilizadas como criterios para evaluar el trabajo y a los propios gerentes es un signo de la importancia de esas normas. A fin de ejecutar el programa se lleva a cabo una planificacin total, omnicomprensiva de las acciones necesarias para cumplir con los objetivos. La autoridad se expresa a travs de la jerarqua, el estilo de liderazgo consiste fundamentalmente en dar rdenes a los funcionarios y, en especial, a aquellos en niveles inferiores de la organizacin. Todo el sistema de toma de decisiones es centralizado, consiguientemente, las comunicaciones tienden a ser de tipo vertical y formal a lo cual se agrega que todos los mecanismos de coordinacin buscan, en primer lugar, establecer grados de control. Una de las principales desventajas de estas estrategias de gerencia basada en una estricta estructura jerrquica es que tienen muy poca capacidad para tolerar errores y menos an para corregirlos con rapidez. En este sentido, es difcil que estas organizaciones as conducidas puedan aprender de la experiencia. Es posible que tengan experiencias pero es muy poco probable que experimenten un aprendizaje. (Senge). Uno de los mayores errores de este enfoque es que sobre-enfatiza la capacidad de los directivos para afectar la conducta del equipo y asegurar los resultados finales. Esto supone ignorar el hecho de que las autoridades pblicas tienen una capacidad limitada para guiar las conductas de los implementadores - en especial los ejecutores directos - en el nivel local, de los grupos beneficiarios y de otros actores sociales vinculados al programa. Implementacin adaptativa Como lo ha sealado Rondinelli, la estrategia gerencial para poder actuar en ambientes de muy alta incertidumbre, en especial cuando se implementan tareas innovadoras - como es el caso en buena parte de los nuevos programas sociales - es muy diferente de lo que postula la implementacin burocrtica mecnica.

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En los casos en que se sabe qu se persigue con una poltica o programa, pero las guas de implementacin son amplias, es necesario negociarlas y llegar a acuerdo con los principales grupos de involucrados; cuando se sabe lo que se quiere, pero las tecnologas son blandas o las actividades son muy variadas y cambian continuamente de acuerdo a cambios en el entorno del programa se necesita adems realizar una gerencia adaptativa. En estos casos, los programas y las actividades deben ser planeados y gerenciados de una manera flexible y responsable. Los planes y acciones se deben ajustar a los cambios en las condiciones del entorno y el gestor debe actuar ms como un facilitador que como un contralor. Debe usar incentivos para guiar a sus subordinados y colaboradores a fin de que cambien sus conductas, obtengan beneficios para ellos mismos pero, por sobre todo, implementen de manera adecuada el programa o proyecto social. El trabajo se basa en la experimentacin y en el aprendizaje, por consiguiente, el gerente se mueve de manera incremental hacia la obtencin de los resultados mejorando la efectividad y su eficiencia. Para poder operar con eficiencia en ambientes complejos y cambiantes con tipos de polticas o programas innovadores y con tecnologas blandas, es necesario cambiar la perspectiva jerrquica por otra que opere "de abajo hacia arriba" y en que la comunicacin fluya en todas direcciones. Entender el proceso gerencial de esta manera significa que se considera que el punto de partida apropiado de la implementacin no lo constituyen slo las grandes decisiones organizacionales sino tambin - de manera muy significativa - las conductas reales de los implementadores y actores involucrados que operan sobre el programa. Estos actores, tienen sus propios intereses y desarrollan sus estrategias frente a las actividades del programa y, por consiguiente, van generando nuevas formas de operar. La gerencia debe hacer de estos cambios una oportunidad de experimentacin y de aprendizaje. Es en este sentido que las metas deben ser tomadas de manera experimental. Tanto para la obtencin de las metas como para hacer viable la implementacin y asegurar un acceso a la informacin necesaria debe buscarse el involucramiento de los beneficiarios e involucrados en todas las fases del proyecto. Pero, por sobre todo, la participacin de los beneficiarios necesita ser estimulada, tratando de que junto con la produccin del servicio se ponga nfasis en la construccin de la capacidad del grupo beneficiario y, como resultado, se pueda obtener, ms adelante, la sustentabilidad del programa y, en algunos casos, un aprendizaje por parte de los clientes que les permita desarrollar sus capacidades como ciudadanos. El gerente debe estar preparado para modificar y alterar los procesos y cuasi-rutinas, si de acuerdo a los anlisis de la informacin de seguimiento o monitoreo o de algunas formas de evaluacin, se muestran como inadecuados o inefectivos. Dado que parte del medio organizacional est constituido por otros organismos pblicos o privados con los cuales tiene que trabajar en la implementacin de la poltica, el gerente debe explorar las mejores maneras de hacer una gerencia estratgica usando redes interorganizacionales (alianzas estratgicas) e inter-gubernamentales (programas descentralizados). Finalmente, sin tratar de ser exhaustivo con esta lista de temas, la tolerancia y el manejo de errores es central en una gestin adaptativa. Dado nuestro nivel de conocimientos y la situacin en que se ejecutan las polticas, es necesario tomar riesgos y lo ms probable es que se cometan errores. No se trata de ser irresponsable y de cometer cualquier tipo de error. Hacemos referencia a aquellos que suceden an cuando se ha aplicado a la situacin, un grado de conocimientos y un cuidado profesionalmente adecuado y, sin embargo, se fracasa. Lo importante en estos casos radica en detectar los errores y aprender de ellos para mejorar la situacin del proyecto en el futuro.

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Esta estrategia de implementacin aparece como especialmente adecuada a los actuales esfuerzos por introducir nuevas polticas sociales e innovadores programas. Su aplicacin supone que quienes son entrenados como gerentes sociales aprendan como llevar a cabo una serie de procesos de forma diferentes de aquellas en que tradicionalmente se han gestionado los programas pblicos o tradicionales.

De acuerdo a lo anteriormente expresado, esta estrategia implica que el gerente debe saber y tener las habilidades y competencias para:

Llevar a cabo una planificacin incremental, no una comprehensiva o global. Tomar decisiones de manera descentralizada y no centralizada. Ejercer una autoridad colegial, no una jerrquica. Desarrollar un liderazgo participativo no uno basado de rdenes. Utilizar una comunicacin interactiva, formal e informal, no una comunicacin vertical y formal. Llevar adelante procesos de coordinacin que pretenden facilitar la accin, no su control. Efectuar un monitoreo que ajuste la actividad a la estrategia y al plan y no que busque la conformidad con el plan. Ejecutar un control de tipo ex-post y no ex-ante, que en estos casos carece de sentido. Hacer un uso limitado de reglas y regulaciones, pues ellas se estn desarrollando. Hacer que el personal cumple objetivos, no pretender que desempee funciones que tienden a poco claras. Desarrollar en el personal una alta tolerancia a la ambigedad y no una intolerancia de esta situacin, pues difcilmente encontrar situaciones claras. Operar y gestionar una estructura orgnica y no una tpicamente jerrquica.

Esta estrategia de gestin adaptativa tiene la ventaja de asumir una posicin ms realista sobre el proceso de implementacin. En primer lugar, toma en cuenta a los actores envueltos en una situacin problema - la cual es la fuerza que motiva la propuesta de un programa o proyecto - y analiza sus conductas, sus percepciones, sus intereses especficos y las estrategias que desarrollan; en segundo trmino, toma en consideracin los problemas que plantea el uso de tecnologas blandas; y finalmente, considera las dificultades constantes en los procesos de implementacin, particularmente de aquellas actividades que suponen una profunda innovacin. Todo ello obliga al gerente social realizar serios esfuerzos de adaptacin y ajuste del programa o poltica a las nuevas circunstancias que van emergiendo. Esta es la nica estrategia que le permitir obtener metas y resultados que estn tan cerca como sea posible de lo que inicialmente se program. Los trabajos de seguimiento y de evaluacin concomitante pueden arrojar luces sobre una parte considerable de los principales cambios que se presenten en el medio ambiente durante la ejecucin, sobre las debilidades de la tecnologa o del propio proceso de implementacin y son absolutamente centrales para que el gerente obtenga la informacin adecuada a fin de poder practicar una gerencia adaptativa. Por ltimo es necesario considerar que el gerente, para asumir bien sus tareas de implementar un programa o proyecto tratando de conseguir los resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber tomado parte en la discusin del diseo o por lo menos tener claridad del mismo. En esa fase, puede contribuir de muchas maneras, pero la principal es indicando a los diseadores las capacidades administrativas necesarias para implementar el programa en diseo y las restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Adems, dado su conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. Por otra parte su relacin con los evaluadores, en particular con los evaluadores de estudios concomitantes, es absolutamente

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central para su adecuada conduccin de la implementacin. Un gerente separado del proceso o del ciclo completo de vida del programa o proyecto ser un conductor seriamente limitado en su capacidad de ejecucin. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los diseadores y a los evaluadores, confinado estrictamente a su rol de implementador, necesariamente tender a responder en forma burocrtica en su conduccin, cumpliendo con lo que se espera de l, interesndose por los productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la poltica. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del gerente sea el ptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso del programa o proyecto. La gerencia por s sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de los malos diseos de programas y proyectos, de errneas decisiones sobre ellos, del recorte excesivo de recursos financieros, de la prdida de personal capacitado, de la fijacin de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su disposicin, gerentes capaces asegurarn una implementacin exitosa, pero no se puede pedir que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario distinguir entre aquellos aspectos que escapan al control o influencia del gerente, de aquellos que estn en el lmite y, finalmente, de otros que estn bajo su control. El directivo puede y debe responder por estos ltimos y, eventualmente, por los intermedios, sin pretender su responsable por aquellos que no controla.

Dos consideraciones finales Considerando que la gerencia de las polticas y programas sociales tiene que ser hecha de manera adaptativa, en la gran mayora de los casos hoy en da, hay dos temas que mereceran ser tratados pero que no se puede hacer en esta oportunidad. Nos limitaremos a mencionarlos: el primero de ellos es el tipo de formacin que se debe dar a los gerentes actuales y futuros para dirigir estas polticas. Cuando se forme un gerente social, como afirma Kotter, es necesario no sobre-enfatizar las herramientas formales, los problemas no ambiguos y las situaciones que tratan de forma simplista las relaciones humanas. La mayora de los programas desarrollados hoy ponen demasiado nfasis en las capacidades analticas y buscan forman buenos analistas, pero no ponen el debido nfasis en las habilidades y capacidades de la ejecucin de acciones y en el logro de los resultados. Por el contrario, se requiere contar con una fuerte orientacin a la accin, con un amplio desarrollo de habilidades y competencias y con el uso de "juicios fundados" y la "intuicin", conceptos que en apariencia parecen ser muy vagos pero que pueden ser poderosos recursos si responden a la utilizacin casi automtica de marcos implcitos por parte de los gerentes. (Senge) (Mintzberg). Al formar gerentes para los sectores sociales se hace necesario destacar los aspectos relacionados con el trabajo en ambientes complejos, en situaciones ambiguas y en la toma de decisiones en esas condiciones, tratando de guiar la accin, de obtener resultados y de aprender de la experiencia. El segundo punto es desarrollar el rol del gerente o implementador en el ciclo de la poltica pblica. El fenmeno de las polticas pblicas implica un ciclo completo de vida que, en una primera aproximacin, aparece como un proceso lineal y que va desde la identificacin y definicin del problema a enfrentar, pasando por la creacin de alternativas que podran ser utilizadas en su solucin, a una toma de decisiones respecto de aquella alternativa que de acuerdo a criterios explcitos sea la mejor, para luego ordenar su implementacin y, finalmente, realizar una evaluacin de lo ejecutado. En la prctica, el proceso es no slo interactivo, sino tambin fuertemente iterativo, producindose bucles entre prcticamente cada una de las diferentes fases. Esto es de la mayor importancia. En su versin lineal, el gerente est encargado de la implementacin mientras los diseadores determinan la poltica y los evaluadores estudian si se aplic bien y se sirvi para algo. Esta visin fragmentada del proceso, que supone que el

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gerente no participa de la formacin y diseo de la poltica sino solo de la ejecucin, puede llevar a graves errores. El gerente, para asumir bien sus tareas de implementar una poltica tratando de conseguir los resultados y los efectos esperados, necesariamente debe haber tomado parte en la discusin del diseo. En esa fase, puede contribuir de muchas maneras, pero la principal es indicando a los diseadores las capacidades administrativas necesarias para implementar el programa en diseo y las restricciones de ese orden que limitan sus posibilidades. Adems, dado su conocimiento de primera mano de los grupos de involucrados y de sus posibles influencias, puede advertir sobre eventuales futuros problemas. Por otra parte su relacin con los evaluadores, en particular con los evaluadores de estudios concomitantes, es absolutamente central para su adecuada conduccin de la implementacin. Un gerente separado del proceso o del ciclo completo de vida de la poltica ser un conductor seriamente limitado en su capacidad de ejecucin. Cuando al gerente se le cercenan los accesos a los diseadores y a los evaluadores, confinado estrictamente a su rol de implementador, necesariamente tender a responder en forma burocrtica en su conduccin, cumpliendo con lo que se espera de l, interesndose por los productos, pero sin preocuparse por resultados, ni menos por los impactos de la poltica. A fin de que esto no suceda y, por el contrario, que el aporte del gerente sea el ptimo, es importante integrarlo en todas las fases del proceso de la poltica pblica. La perspectiva presentada en este trabajo destaca con claridad el papel crtico del gerente social en la implementacion de polticas y programas sociales y, en especial, en la prestacin de servicios sociales. Sin embargo, se debe destacar que el hecho de poner nfasis en la conduccin no significa que se predique un "gerencialismo", es decir, una perspectiva que supone que "el elemento crtico" de toda poltica social sea la gerencia. El xito de las polticas y programas sociales tiene mltiples bases y, por cierto, una de ellas es la gestin. No obstante, ella no es la nica base relevante, aunque sea especialmente relevante en los sectores sociales de Amrica Latina y el Caribe. La gerencia por s sola no puede solucionar los graves problemas que surgen de los malos diseos de polticas, de errneas decisiones sobre ellas, del recorte excesivo de recursos financieros, de la prdida de personal capacitado, de la fijacin de tareas casi imposibles, etc. Con recursos limitados a su disposicin, gerentes capaces asegurarn una implementacin exitosa, pero no se puede pedir que la gerencia produzca milagros. En este sentido, es necesario distinguir entre aquellos aspectos que escapan al control o influencia del gerente, de aquellos que estn en el lmite y, finalmente, de otros que estn bajo su control. El directivo puede y debe responder por estos ltimos y, eventualmente, por los intermedios, sin pretender su responsable por aquellos que no controla.

Trabajo individual 1. Si usted fuera nombrado Director de planificacin municipal, como preparara la implementacin de los programas y proyectos municipales? 2. Por qu para un gerente social es importante la implementacin adaptativa? Autoevaluacin 1. Se siente en capacidad de diferenciar la implementacin adaptativa de la implementacin tradicional? Por qu? 2. Cul es la idea central de la lectura? 3. En una escala de 1 a 5, como se ubica en la comprensin de lo que es la implementacin adaptativa?

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DECIMA PRIMERA SEMANA LECTURA QU ES Y CMO SE MIDE LA POBREZA?


Tomado de: Olmedo Beluche EUMED Materiales de CEPAL La pobreza La preocupacin por la pobreza se ha expresado por siglos, aun cuando su prioridad en la agenda de la accin poltica no siempre ha sido elevada. Sus diferentes significados y manifestaciones han sido materia de estudio de historiadores, socilogos y economistas principalmente, lo que ha dado como resultado una gran variedad de definiciones. El Diccionario de la Lengua Espaola de la Real Academia Espaola define el sustantivo pobreza como necesidad, estrechez, carencia de lo necesario para el sustento de la vida. Boltvinik al respecto comenta: i) los trminos de pobreza y pobre estn asociados a un estado de necesidad y carencia y ii) dicha carencia se relaciona con lo necesario para el sustento de la vida. Esto significa que la pobreza es una inevitable situacin de comparacin entre lo observado y una condicin normativa (Boltvinik, 2000a: 30). Por su parte Amartya Sen (1981a: 310) Premio Nbel de Economa seala que ante todo para la conceptualizacin de la pobreza hay que definir quin debe de estar en el centro de nuestro inters, en un sentido lgico, la pobreza es una caracterstica de los pobres, como un grupo que forma parte de la sociedad, y en los cuales debemos de centrar nuestro anlisis para conocer sus caractersticas. Lo anterior no debe significar que se niegue la interrelacin e influencia que existe con los no pobres del mismo grupo social. As mismo Sen seala el concepto de pobreza a partir de las capacidades, es decir lo que la gente puede hacer, definiendo la pobreza como la ausencia de capacidades bsicas que le permiten a cualquier individuo insertarse en la sociedad, a travs del ejercicio de su voluntad. En un sentido ms amplio, la pobreza no es cuestin de escaso bienestar, sino de incapacidad de conseguir bienestar precisamente debido a la ausencia de medios. En resumen Sen afirma que la pobreza no es falta de riqueza o ingreso, sino de capacidades bsicas (Sen, 1992). Paul Spicker (1999: 151-160) reconoce once posibles formas de identificar esta palabra: como necesidad, estndar de vida, insuficiencia de recursos, carencia de seguridad bsica, falta de titularidades, privacin mltiple, exclusin, desigualdad, clase, dependencia y padecimiento inaceptable. Todas estas interpretaciones seran mutuamente excluyentes, aunque varias de ellas pueden ser aplicadas a la vez, y algunas pueden no ser aplicables en toda situacin. Gary Fields (2001) define la pobreza como la incapacidad de un individuo o una familia para disponer de los recursos suficientes para satisfacer sus necesidades bsicas. Peter Townsend (1993:446) analiza tres concepciones de la pobreza que se han desarrollado en el siglo XX, la pobreza como privacin relativa, como subsistencia y como necesidades bsicas. Tambin define la pobreza como la situacin en la que viven aquellos cuyos recursos no les permiten cumplir las elaboradas demandas sociales y costumbres que han sido asignadas a los ciudadanos: estn material y socialmente carenciados en una variedad de formas que se pueden observar, describir y medir.

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David Gordon (2004:51) toma como referencia la definicin de pobre dada por el Consejo de Europa en el ao de 1984 en donde se entender por pobre a aquellas personas, familia o grupos de personas cuyos recursos resultan tan limitados que se traducen en su exclusin del nivel de vida mnimamente aceptable en el estado miembro en el que vive. El inters mostrado por los cientficos sociales, no es ms que una expresin de la importancia que el tema de la pobreza ha cobrado a nivel internacional. La internacionalizacin de la pobreza ha trado como resultado, que los organismos internacionales ms importantes hayan entrado al debate de la pobreza. Instituciones como el Banco Mundial, la Organizacin de las Naciones Unidas, a travs del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y distintos bloques econmicos se han preocupado por buscar soluciones para este problema. El Banco Mundial (1990:324) define la pobreza como la imposibilidad de alcanzar un nivel de vida mnimo. Para llegar a esta definicin el Banco Mundial tuvo que responder a las siguientes preguntas: cmo medimos el nivel de vida?, qu queremos decir con nivel de vida mnimo? y cunta pobreza hay? La Organizacin de la Naciones Unidas por medio del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo present por primera vez la expresin pobreza humana, basada en el concepto de capacidades de Sen y defini la pobreza como la negacin de opciones y oportunidades de vivir una vida tolerable (PNUD, 1997). Por lo anterior, una persona se considera pobre cuando se encuentra en una situacin precaria en la que carece de capacidades de desarrollo y que estn por debajo de un estndar mnimo aceptado socialmente, lo que se manifiesta en situaciones de escasos ingresos, insalubridad, desnutricin y vulnerabilidad a las enfermedades y a las inclemencias del medio ambiente, que inciden negativamente en sus oportunidades de sobrevivir y mejorar su calidad de vida. Es importante aclarar que el concepto de pobreza es equiparable con el de desigualdad, sin embargo como lo seala Sen (1981a: 313) analizar la pobreza como un problema de desigualdad o viceversa, no le hara justicia a ninguno de los dos conceptos. Es claro que ambos conceptos estn relacionados, pero ninguno de los dos sustituye al otro. Es decir, una transferencia de ingresos de una persona de ingresos altos a otra con ingresos menores, puede resultar en una reduccin de la desigualdad, pero podra dejar la percepcin de la pobreza intacta. En este mismo tenor el Banco Mundial (1990: 323), seala que pobreza no es lo mismo que desigualdad, la pobreza se refiere al nivel de vida absoluto de una parte de la sociedad, y que por su parte la desigualdad se refiere a los niveles de vida relativos en la sociedad en general. Es decir, con un determinado nivel de desigualdad se podra encontrar un nivel de pobreza nulo, en donde nadie es pobre, as como tambin un nivel de pobreza mxima en donde todos son pobres. Otro concepto que frecuentemente se utiliza como un sinnimo de pobreza es el concepto de marginacin. En el ao de 1978 en Mxico, la Coordinacin General del Plan Nacional de Zonas Deprimidas y Grupos Marginales, COPLAMAR, defini la marginacin para caracterizar aquellos grupos que han quedado al margen del los beneficios del desarrollo nacional y de los beneficios de la riqueza generada, pero no necesariamente al margen de la generacin de esa riqueza, ni mucho menos de las condiciones que la hacen posible (COPLAMAR, 1982: 22). En el ao 2000 el Consejo Nacional de Poblacin define la marginacin como un fenmeno estructural que se origina en la modalidad, estilo o patrn histrico de desarrollo; sta se expresa por un lado, en la dificultad de propagar el progreso tcnico en el conjunto de la estructura productiva y en las regiones del pas, y por el otro, en la exclusin de grupos sociales del proceso de desarrollo y del goce de sus beneficios (CONAPO, 2000:11).

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En base a las definiciones anteriores, podemos suponer, que si bien la marginacin y la pobreza son fenmenos similares, no describen la misma situacin. En la pobreza, generalmente se define a la poblacin que se encuentra con algn grado de carencia o necesidad, y por su parte, en la marginacin hacemos referencia a aquellos grupos de la sociedad que se encuentran excluidos y que no se ven beneficiados por el desarrollo del pas. Es decir, se puede ser pobre pero no excluido de la sociedad, as como tambin se puede ser pobre y participar en la generacin de la riqueza de un pas y recibir algunos beneficios. Enfoques de la Pobreza: Absoluto y Relativo. Si bien la discusin de la pobreza tiene antecedentes en los principales economistas clsicos del siglo XVIII, a mediados del siglo XIX, Marx al hablar del valor de la fuerza de trabajo, haca notar que para su conservacin, el ser viviente necesita una cierta suma de medios de vida, y el hombre como ser viviente y social, requiere de una suma de vveres y medios de vida que habr de ser por fuerza suficiente para mantener al individuo en su estado normal de vida y de trabajo (Marx, 1967: 124). Marx, sin embargo, hace notar que las necesidades naturales varan con arreglo a las condiciones naturales de cada pas y que el volumen de estos medios, as como el modo de satisfacer necesidades son de suyo un producto histrico que depende del nivel de cultura y de las condiciones y hbitos existentes. Sin embargo, tambin seala que en un pas y en una poca determinados, la suma de medios de vida necesarios constituyen un factor fijo (Marx, 1967:124). Lo anterior, son los fundamentos que dan lugar a dos conceptualizaciones o enfoques importantes sobre la pobreza: una que la considera un fenmeno relativo y otra un fenmeno absoluto. Esta misma visin la comparte Sen (1984:325) quien la plantea de la siguiente manera: el foco de atencin debera ser la pobreza absoluta o la pobreza relativa? Debera estimarse la pobreza con una lnea de corte que refleje un nivel debajo del cual la gente est absolutamente pauperizada, o un nivel que refleje los estndares de vida usuales de un pas en particular? Robert MacNamara, quien fuera presidente del Banco Mundial, destac la importancia de distinguir entre la pobreza absoluta y la relativa. La ltima se refiere a la que existe en las naciones industrializadas, lo que significa que algunos ciudadanos son pobres en comparacin con sus vecinos. Las personas que viven en un estado de pobreza relativa en Australia pueden estar mejor que los pensionados en Gran Bretaa, y estos no son pobres si los comparamos con los que existen en Mal o Etiopa. La pobreza absoluta, por otro lado, es pobreza segn cualquier estndar (Dieterlen, 2003:31). Por lo tanto, el enfoque relativo, se basa en que las personas tendran a percibir su propio bienestar en funcin del bienestar de los dems. Segn este criterio la pobreza de una persona depender de cuanto tenga su grupo social de comparacin, y no tener tanto como l implica una condicin de pobreza relativa. Peter Townsend es considerado uno de los promotores ms importantes del enfoque relativo, quien seala que cualquier conceptualizacin rigurosa de la determinacin social de las necesidades, refuta la idea de necesidades absolutas. Y una relatividad completa se aplica en el tiempo y en el espacio. Las necesidades de la vida no son fijas, continuamente estn siendo adaptadas y aumentadas conforme ocurren cambios en una sociedad y en sus productos (Townsend, 1979:17-18). Por su parte, el enfoque absoluto sostiene que las necesidades son independientes de la riqueza de los dems y no satisfacerlas revela una condicin de pobreza en cualquier contexto o grupo social.

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Amartya Sen, es uno de los estudiosos de la pobreza desde la perspectiva absoluta, sostiene que hay un ncleo irreductible de privacin absoluta en nuestra idea de pobreza, que traduce manifestaciones de muerte por hambre, desnutricin y penuria visible en un diagnstico de pobreza sin tener que indagar primero el panorama relativo. Por lo tanto, el enfoque de privacin relativa complementa y no suplanta el anlisis de pobreza en trminos de privacin absoluta (Sen, 1981b:17). Cuando examinamos el enfoque absoluto versus el relativo, es importante tener claro el espacio del que estamos hablando. Si se acepta la tesis de la capacidad como elemento central del nivel de vida, podemos clarificar la disputa del enfoque absoluto y el enfoque relativo para conceptualizar la pobreza. Con esto podemos afirmar que la pobreza es una nocin absoluta en el espacio de las capacidades pero con frecuencia tomar una forma relativa en el de los bienes o sus carencias (Sen, 1982:415). Resumiendo, la pobreza absoluta hace referencia a el espacio de las capacidades, entendidas estas como las necesidades a las que se enfrenta la poblacin, como por ejemplo, el hambre, el vestido, etc., las cuales se presentan en todos los grupos sociales. Por su parte la pobreza relativa hace referencia a la manera en cmo se satisfacen estas necesidades que dependen de las caractersticas culturales, temporales y sociales de la poblacin de referencia. Tipos de Pobreza: Urbana y Rural. Uno de los elementos ms importantes en el conocimiento de la pobreza, es el saber identificar a los grupos poblacionales que se encuentran en esta situacin, ya que la pobreza se puede manifestar de maneras distintas. Por tal motivo, es necesario conocer las caractersticas particulares de cada grupo para ejecutar acciones con la mayor eficacia posible. La pobreza es un fenmeno que afecta tanto a las poblaciones urbanas como a las rurales, pero que se manifiesta de manera diferente. Por tal motivo, es necesario considerar la pobreza rural y urbana como dos fenmenos con caractersticas distintas y que deben de estar delimitados para un mejor clculo y anlisis con el propsito de que los resultados que se obtengan sean reales. La pobreza rural y la pobreza urbana se originan por procesos distintos pero relacionados, y lo ms importante, la forma de combatirla tambin ser por medio de mecanismos diferenciados, ya que las maneras de satisfacer las necesidades de las poblaciones urbanas y rurales son distintas. Las causas de la pobreza urbana y rural son diferentes, por ejemplo, la causa de la pobreza de una familia rural que depende de una pequea parcela de tierra y que enfrenta una mala cosecha no es la misma que la de una familia que habita en una colonia marginada, cuyo principal generador de ingresos ha perdido su trabajo debido a una recesin econmica. Por lo tanto es importante diferenciar la pobreza en el mbito rural y en el mbito urbano, ya que pobreza rural difiere mucho de la pobreza urbana en varios aspectos importantes. Por ejemplo, existen diferencias en las fuentes de ingresos entre los pobres rurales y los urbanos, la presencia de grupos indgenas es mucho mayor en las zonas rurales y los sistemas de produccin, al igual que los riesgos econmicos y de otros tipos que enfrentan los habitantes en condiciones de pobreza en las zonas rurales, as como sus estrategias para enfrentarlos difieren de las de aquellas personas que se encuentran en zonas urbanas. Los habitantes en condiciones de pobreza de las zonas urbanas estn rodeados de servicios y oportunidades, que no estn al alcance de aquellos que habitan en las zonas rurales. En cambio, los habitantes de las zonas rurales en condiciones de pobreza se benefician de redes de seguridad como la agricultura de subsistencia y vnculos dentro de la comunidad local que no estn al alcance de los pobres urbanos (Banco Mundial, 2005a: 3-5).

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Complementando lo anterior, el mismo Banco Mundial (2005b: 60-61) seala que las personas que viven en zonas rurales pueden obtener sus alimentos de una manera ms econmica que los habitantes de las zonas urbanas, por lo cual sus necesidades de ingreso son distintas entre estos dos tipos de poblacin. Diferenciando la pobreza en rural y urbana, Boltvinik (2000b: 89) seala que la pobreza ser un fenmeno predominantemente rural o urbano en funcin de tres variables: i) el nivel de corte urbano o rural, es decir el corte que hace de una localidad rural o urbana, el cual puede ser por el nmero de habitantes o por su actividad econmica principal, ii) la definicin diferencial (o igual) de las lneas de pobreza entre los medios urbano o rural, ya que el uso de lneas de pobreza ms bajas en el mbito rural tiende a disminuir la pobreza en relacin con el uso de lneas iguales; y iii) el nivel absoluto de las lneas de pobreza utilizadas, mientras ms bajas son estas ms se identifica como predominante la pobreza rural. En la actualidad se tiene un reconocimiento de que la mayora de la poblacin en condiciones de pobreza se encuentra en las zonas urbanas, sin embargo esta situacin de pobreza se caracteriza por ser moderada. Mientras que las pobreza extrema se identifica en su mayora con zonas rurales, aunque el nmero de pobres sea menor con relacin a las zonas urbanas, inicindose un fenmeno de urbanizacin de la pobreza. Es decir en las zonas rurales hay menos pobres pero que son ms pobres en comparacin con la pobreza de las zonas urbanas y en las zonas urbanas existen ms pobres pero que son menos pobres comparados con la pobreza rural. Determinantes de la Pobreza. Los estudios sobre la pobreza generalmente describen las caractersticas y patrones de este fenmeno, pero no se preocupan por explicar sus causas. Una explicacin satisfactoria sobre cules son los determinantes de la pobreza es importante para eliminarla. El Banco Mundial analiz los principales determinantes de la pobreza (The World Bank, 2005: 124 136) y obtuvo como resultados que las causas que explican mejor la pobreza son las caractersticas a nivel regional, las caractersticas a nivel local y las caractersticas a nivel individual y del hogar. A nivel regional, se encontr que existen un gran nmero de caractersticas que estn asociadas con la pobreza. Donde principalmente la pobreza es mayor en reas geogrficamente aisladas con una escasa fuente de recursos naturales, escasas lluvias y otras condiciones climticas adversas. Otra importante caracterstica regional que afecta a la pobreza se relaciona con un buen gobierno, una buena poltica ambiental, estabilidad poltica, econmica y de mercado, la participacin ciudadana, la seguridad y la libertad de expresin. A nivel local, la infraestructura es el mayor determinante de la pobreza. Por ejemplo, los indicadores desarrollados de infraestructura que han sido frecuentemente usados en diferentes ejercicios incluyen la cercana a caminos pavimentados, a mercados importantes, si la localidad cuenta o no con electricidad, la disponibilidad de escuelas y centros mdicos, as como la distancia a los centros administrativos locales, el acceso a empleos y la distribucin de la tierra. Por ltimo, dentro de las caractersticas de los hogares y los individuos las ms importantes son las demogrficas, las econmicas y las sociales. Dentro de las caractersticas demogrficas se encuentran los indicadores de tamao de hogar y su estructura, la tasa de dependencia que refleja el nmero de miembros del hogar que no trabajan y que son dependientes y el sexo del jefe de familia. Adems del ingreso o el consumo, existen otras caractersticas econmicas relacionadas con la pobreza como son el tipo de empleo, las horas trabajadas y los derechos de

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propiedad. En las caractersticas sociales encontramos indicadores como la salud, la nutricin, la educacin y la capacidad de refugiarse de las inclemencias del tiempo. Sin embargo, como podemos observar encontrar un conjunto de caractersticas que causan y expliquen el fenmeno de la pobreza, es solo un lado del fenmeno ya que como lo seala el Banco Mundial, existen un importante nmero de tcnicas economtricas para identificar las causas de la pobreza, pero son menos exitosas para encontrar el origen de estas causas, por ejemplo, se puede comprobar que la falta de educacin provoca pobreza, pero no se puede explicar fcilmente por que las personas tienen una escasa educacin. Medicin de la Pobreza. La razn ms importante para medir la pobreza seala Ravallion (1992: 1) no es la necesidad de obtener un simple nmero para algn lugar y en alguna fecha, sino ms bien para poder realizar comparaciones de la pobreza, ya sea entre pases o a travs del tiempo. Decir que la pobreza existe es solo el primer paso. Histricamente, el estudio cientfico de la pobreza se remonta a comienzos del siglo XX. Atkinson (1987) seala que antes de esta fecha se haban realizado algunas estimaciones sobre la pobreza, pero que fue Booth entre 1892 y 1897 el primero en combinar la observacin con un intento sistemtico de medicin de la extensin del problema, elaborando un mapa de pobreza de Londres. Posteriormente, Rowntree en 1901 realiz un estudio para medir la pobreza en York, y utiliz un estndar de pobreza basado en requerimientos nutricionales. A partir de entonces se han desarrollado nuevos conceptos sobre la medicin del bienestar y nuevas metodologas para medir la pobreza. La medicin de la pobreza se ha convertido actualmente en el campo de investigacin ms prolifero. Se han realizado una gran cantidad de estudios para determinar cul es el mtodo ms adecuado para la cuantificacin de este fenmeno. El cual sin embargo, depender en gran medida de la definicin y el enfoque que se le d a la pobreza. Este debate en torno a la cuantificacin de la pobreza es importante pues revela la compleja conceptualizacin que existe sobre este tema, as como las diferentes maneras de abordarlo. Sin embargo, el renovado inters en este fenmeno se debe a que hasta hace poco tiempo en el medio acadmico se escuchaban voces escpticas sobre la utilidad de este tipo de informacin sobre la pobreza, ya que pensaban que el fenmeno era tan obvio que resultaba innecesario dedicar esfuerzos para medirla. Dichos estudios se basaban principalmente en hacer diagnsticos de las causas de la pobreza, de sus manifestaciones y repercusiones. Actualmente, tantos los acadmicos, los gobiernos y las organizaciones internacionales se ocupan del tema de la pobreza, buscan soluciones para enfrentarla y conocerla con ms claridad, para lo cual se hace imperativo recurrir a la medicin del problema, para un mejor diagnstico, ya que resolver el problema de la pobreza deja de ser un imperativo moral, para convertirse en un imperativo econmico, en un mundo en que las naciones deben competir (Boltvinik, 1992: 302). Para el Banco Mundial (1990: 323), librar de la pobreza a las personas depender en gran medida de un mejor conocimiento de cuantos pobres existen, donde viven y, sobre todo por qu lo son. La respuesta a cada una de estas preguntas no resulta fcil. As mismo en cada ejercicio de medicin no solo se presenta un dato cuantitativo de los pobres, sino que hay un diagnstico y juicio de lo que es la pobreza, una distincin entre lo importante y trivial en la pobreza, una identificacin de un grupo de personas bajo la categora de pobres y un agrupamiento de los pobres en un contexto social, lo que proporciona una imagen global de la pobreza.

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Existen al menos cuatro motivos para medir la pobreza (The World Bank, 2005b 10-12). Primero, mantener a los pobres en la agenda, ya que si la pobreza no se midiera sera fcil olvidarse de ellos, debido a que la pobreza se podra ignorar si son estadsticamente invisibles. Por lo tanto la medicin de la pobreza es necesaria para que sea incluida en la agenda poltica y econmica de un pas. Un segundo motivo es la capacidad de identificar la pobreza si se desea intervenir directamente con el propsito de reducir o aliviar la pobreza. Tercero, para monitorear y evaluar los programas y polticas de intervencin elaboradas para la poblacin pobre, y finalmente, para evaluar la efectividad de las instituciones cuyo objetivo principal es combatir la pobreza. En esta misma direccin, una fuerte justificacin para la medicin de la pobreza es propuesta por Ravallion (1998:116) quien argumenta que una medida creble de pobreza puede ser un poderoso instrumento para centrar la atencin de los polticos en las condiciones de vida de los pobres. Detrs de cada medida de pobreza hay un concepto analtico, el cual debe de incluir dos ejercicios bien definidos (Sen, 1981a: 311): i) un mtodo para incluir a un grupo de personas en la categora de pobres (identificacin) y ii) un mtodo para integrar las caractersticas del conjunto de pobres en una imagen global de la pobreza (agregacin). El camino ms comn hacia la identificacin de la pobreza consiste en definir un conjunto de necesidades bsicas o mnimas y considerar la incapacidad de satisfacer estas necesidades como prueba de pobreza. Los mtodos explicados anteriormente son tiles para la identificacin de las personas pobres, sin embargo, es importante contar con una medida que indique la extensin y situacin real de la pobreza. Dentro de las ventajas que ofrecen las diferentes medidas de pobreza es la facilidad para comparar entre distintas situaciones y sobre todo para evaluar la efectividad de las polticas sociales. Una buena medida de pobreza deber (Ravallion, 1998): i) permitir calcular los efectos de los programas, de las crisis o polticas gubernamentales en la pobreza, ii) permite comparar la pobreza en el tiempo, iii) permitir hacer comparaciones con otros pases y iv) detectar a los pobres con el propsito de mejorar su condicin. Para obtener una buena medida de pobreza es necesario que esta cumpla con una serie de axiomas. El enfoque axiomtico fue incorporado por Sen (1976) y posteriormente extendido o modificado por diversos autores. Este enfoque plantea que las medidas de pobreza deben cumplir con una serie de condiciones. El axioma focal seala que el ndice de pobreza debe ser independiente de los niveles de ingresos de los individuos que estn por encima del umbral de la lnea de pobreza. Esta propiedad trata de preservar que el valor del ndice no dependa del ingreso de los no pobres. El axioma de monotonicidad establece que la reduccin de los ingresos de los pobres debe hacer crecer el valor del ndice. Esta condicin que es elemental significa que debe de haber una correspondencia entre la medida de pobreza y la distancia de los pobres respecto de la lnea de pobreza. El axioma de simetra considera que el valor del ndice no se altera cuando dos personas de la poblacin intercambian posiciones. El axioma de independencia a la replicacin dice que si varias poblaciones se agrupan el ndice de pobreza ser el mismo.

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Segn el axioma de transferencia una transferencia de ingresos de una persona pobre a uno menos pobre debe traducirse en un aumento del ndice de pobreza. Por lo tanto, el axioma exige que la medida de pobreza sea sensible a la distribucin de ingresos bajo la lnea de pobreza y sobre todo que asigne una ponderacin mayor a los ms pobres. Una extensin de este axioma es el de la sensibilidad a las transferencias incorporada originalmente por Kakwani (1980), que seala que la transferencia a un pobre que proviene de una persona con renta superior a l tendr tanto mayor impacto en el ndice en la medida que sea ms pobre el que la transfiera. El grado de pobreza del donante se puede calcular a partir de su posicin en la escala de ingresos o de su nivel de ingresos. Foster, Greer y Thorbecke (1984) incorporaron el axioma de monotonicidad en subgrupos, el cual significa que el ndice de pobreza debe crecer cuando aumente en un subgrupo y permanezca igual en los dems. As se garantiza que un cambio en el ingreso de algunos individuos afecte, en funcin directa a la pobreza de cualquier subgrupo en el que estos individuos se encuentren Por ltimo el axioma de descomposicin subgrupal dice que el ndice de pobreza global puede calcularse como la suma ponderada de los ndices de los subgrupos. Cmo se mide la pobreza? Definido el concepto de pobreza, el siguiente paso consiste en encontrar una metodologa adecuada para estimar su incidencia en la sociedad. Si para definir el concepto de pobreza existen perspectivas diferentes, respecto al mtodo para estudiarla tambin hay enfoques distintos. De todas las posibles, dos han sido las metodologas privilegiadas para el anlisis de la pobreza: el mtodo de la lnea de pobreza (LP) y el mtodo de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI). El primero, el de la lnea de pobreza, ha sido el ms utilizado en Amrica Latina. Dicho en pocas palabras, el mtodo de la lnea de pobreza consiste en la estimacin del costo de una canasta bsica de alimentos y servicios para una familia tipo, con relacin a la cual se demarca la pobreza. Mediante una encuesta se comparan los ingresos promedio de las familias con el costo de dicha canasta. La capacidad o incapacidad para cubrir el costo de la canasta con los ingresos familiares dir de qu lado de la lnea se clasifica a la familia. Se clasifica como pobres a las familias cuyos ingresos no alcanzan para satisfacer el costo de la canasta bsica, y se considera en extrema pobreza a las familias cuyos ingresos ni siquiera alcanzan para cubrir la canasta bsica de alimentos, sin aadir otros gastos. Algunos especialistas internacionales prefieren utilizar los conceptos de pobreza relativa (secundaria) y pobreza absoluta (primaria). Refirindose a la primera como una "marginacin de la vida social normal", es decir, "cuando no se alcanza un mnimo existencial que responda a las convenciones sociales y culturales"; entendiendo por la segunda, "cuando se ve amenazada la subsistencia fsica (expresada en trminos de alimentacin indumentaria, vivienda)" (3). Ningn mtodo es perfecto, y al de la lnea de pobreza se le puede sealar como defecto que no mide el consumo o satisfaccin real de las necesidades por parte del grupo familiar, sino su capacidad potencial (ingreso) para cubrir dichas necesidades. Es decir, una encuesta basada en este mtodo no pregunta a las familias si efectivamente consumieron tales o cuales alimentos necesarios para una dieta balanceada, sino que se centrar en conocer la cuanta de sus ingresos monetarios, lo que le indicar al investigador si tienen la capacidad o no de cubrir el costo de la

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canasta bsica. Por eso, a ste se le ha llamado tambin el mtodo indirecto para estimar la pobreza. Por supuesto, la canasta bsica no constituye un criterio arbitrario, establecido en abstracto, sino que se construye a partir de un estudio de campo en que se establecen los hbitos de consumo acordes a las tradiciones culturales del pas o regin, y al estrato social. Para determinar la canasta bsica hay que establecer tambin el tamao promedio de las familias, la cantidad de adultos promedio, etc., lo cual conlleva tambin dificultades que no abordaremos. Establecida la canasta bsica, sobre la que se harn las estimaciones, es preciso revisarla peridicamente para actualizarla, puesto que los hbitos de consumo varan con el tiempo. Pese a los problemas sealados, el mtodo de la lnea de pobreza, dada la mensurabilidad de sus resultados, ha sido el ms utilizado por los gobiernos y los organismos internacionales. El otro mtodo, el de las necesidades bsicas insatisfechas, define una serie de necesidades elementales, y una norma para medir el grado en que las familias las alcanzan o no. Si la familia no logra satisfacer alguna de las necesidades sealadas se la clasifica como pobre. Las necesidades bsicas establecidas por esta metodologa como variables a medir son cuatro: las referentes a las condiciones de la vivienda familiar (tipo de vivienda, estado, grado de hacinamiento); las referidas a la estructura fsico sanitaria (agua potable, drenajes de aguas negras); el acceso al sistema educativo (escolaridad); y, por ltimo, los ingresos familiares, para conocer la capacidad de satisfacer el resto de las necesidades, especialmente alimentacin. Este mtodo ha cobrado auge a partir de los censos de poblacin y vivienda de la dcada de los ochenta. Con l se han elaborado los llamados mapas de pobreza que demarcan, sobre la base de los criterios mencionados (vivienda, servicios pblicos y educacin), los corregimientos y distritos de mayor incidencia de la pobreza. Su defecto principal est en su sesgo hacia los problemas de vivienda e infraestructura fsico sanitaria. En la medida en que estos dos mtodos, el de la lnea de pobreza (LP) y el de las necesidades bsicas insatisfechas (NBI), centran su concepcin de pobreza en problemas distintos, se produce el hecho curioso de que tienden a no coincidir la cantidad de pobres, y quines deben ser considerados como tales, si se comparan los resultados de ambos mtodos entre s. La interseccin entre el conjunto de pobres estimado por la LP y el conjunto calculado por el mtodo NBI es muy pequea. Recientemente se ha propuesto integrar ambas perspectivas en un slo mtodo, que se ha denominado medicin integrada de la pobreza (MIP). Mediante ste, se tratara de complementar ambas visiones de la pobreza con el objetivo de tener un conocimiento ms preciso acerca de ella. Mediante el mtodo NBI se identificara la satisfaccin o no de necesidades referentes a: servicios de agua y drenaje, nivel educativo de los adultos y asistencia escolar de los infantes, electricidad, vivienda, mobiliario hogareo, tiempo libre, recreacin y cultura. Mediante el mtodo LP se estimara el grado de satisfaccin de necesidades como: alimentacin, vestido, calzado y cuidado personal, higiene personal y hogarea, transporte, comunicaciones bsicas y otros gastos corrientes del hogar. La atencin de salud y reproduccin biolgica sera analizada por un procedimiento mixto, con el objeto de identificar en qu medida es satisfecha esta necesidad por la va de los servicios pblicos gratuitos o recurriendo a la medicina privada.

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Para determinar la lnea de pobreza se calcula una canasta bsica sobre las base de las necesidades consideradas en el mtodo de LP (alimentacin, vestido, transporte, etc.); y se comparan los ingresos familiares con dicha canasta, pero, como se ha separado un grupo de necesidades para ser estudiadas por el mtodo de la NBI (especialmente relacionada con vivienda y servicios pblicos), debe restarse de los ingresos las erogaciones dedicadas a estos rubros (pago de vivienda, educacin, etc.). El mtodo MIP permite una comprensin mejor y mayor del fenmeno de la pobreza, puesto que permite analizar los diversos tipos de pobres y sus condiciones de vida. Se pueden distinguir por medio de esta metodologa por ejemplo: los pobres que, viviendo en un medio urbano o suburbano con infraestructuras adecuadas, no logran satisfacer sus requerimientos mnimos por la va del ingreso familiar; o los pobres que, poseyendo ingresos mnimamente adecuados, viven en un medio carente de infraestructuras adecuadas para la vida humana; o aquellos que sufren carencias estructurales y de ingreso a la vez. La utilizacin de la medicin integrada de la pobreza hace posible la elaboracin del concepto de pobreza crnica, compuesto por "aquellos cuyos ingresos son insuficientes para satisfacer necesidades esenciales de consumo corriente (lnea de pobreza, LP) y de manera simultnea sufren carencias de tipo estructural (necesidades bsicas insatisfechas, NBI)" (6). Finalmente conviene sealar que, desde 1990, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), ha elaborado el llamado ndice de Desarrollo Humano (IDH), metodologa que pretende integrar y superar a las anteriores. A partir de sus conceptos definitorios (productividad, equidad, sostenibilidad y potenciacin), el IDH pretende medir, "desde la perspectiva del ser humano", factores econmicos, sociales, polticos y culturales que determinan su desarrollo. La metodologa del IDH se sustenta sobre tres indicadores esenciales: esperanza de vida al nacer, nivel educacional (alfabetizacin de adultos y tasa combinada de matrcula primaria, secundaria y terciaria) y Producto Interno Bruto real, que debe reflejar el nivel de ingresos. El IDH establece una escala para la clasificacin de los pases, en la que su posicin indica cun lejos est de la "meta" de desarrollo ptimo estimada a nivel mundial (7). El IDH no muestra la real distribucin del ingreso en la sociedad; a la vez que la alta tasa de escolarizacin y sanidad no dice mucho de los ingresos reales de los trabajadores. Tal vez por eso, para sorpresa de muchos, en las estimaciones del IDH Panam aparece como un pas de desarrollo intermedio. Trabajo individual 1. Defina con sus propias palabras lo que entiende por pobreza. 2. Identifique al menos tres causas por las que existe pobreza en Guatemala. 3. Investigue en qu consiste el ndice de Desarrollo Humano; el mtodo de Medicin Integral de la Pobreza. Autoevaluacin 1. Despus de la lectura, se siente por los niveles de pobreza existentes en el pas? qu sentimientos le embargan? 2. Cul es la importancia que tiene el conocer la pobreza para un gerente social? 3. Qu aspectos considera que debe profundizar en su estudio?

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DECIMA PRIMERA SEGUNDA LECTURA DISEO DE POLTICAS PBLICAS O SOCIALES


Las Polticas Pblicas: Productos del Sistema Poltico. Con el objeto de desarrollar esta idea general planteada, las Polticas Pblicas como productos del Sistema Poltico. Debemos de partir, primero del hecho de identificar dnde se ubican las polticas pblicas, cul es su universo, es decir dnde se encuentran, aunque claro est, que la afirmacin como tal, las polticas pblicas como productos del sistema poltico, lleva inmersa de manera a priori, su ubicacin. Tenemos pues, que iniciar hablando de lo que es un sistema poltico, definiendo un Sistema Poltico, es decir a que nos referimos cuando evocamos este concepto. En segundo lugar, dnde opera un Sistema Poltico, cul es su campo de accin, cules son sus elementos esenciales. Con lo cual, una vez claro de qu estamos hablando, podamos ya entrar de lleno al campo de las polticas pblicas, es decir que todo esto nos sirva como marco de referencia para poder definir lo que son las Polticas Pblicas, los elementos que las componen, as como su desarrollo e importancia. Como nota previa a la nocin de sistema poltico, es necesario que tengamos en cuenta la importancia del estudio de la poltica, fenmeno tan viejo como la humanidad misma. Y ms aun de ver a la poltica como una ciencia, como algo que se puede analizar, observar y que requiere de mtodos particulares para poder entenderla. La aparicin de esta como ciencia (politologa, estudio de la Ciencia Poltica) se da con la democratizacin del Estado liberal. Aqu en este perodo segn nos explica Caminal, el poder, el Estado o, incluso el gobierno ya no ocupa todo el espacio del anlisis poltico y ceden una parte del mismo a la organizacin y funcionamiento del sistema poltico, que cobrar mayor importancia con el transcurso del tiempo y en relacin directa al proceso de democratizacin. Cuando la poltica ya no es actividad exclusiva de unos pocos, cuando se generaliza y se hace annima en decisiones tan trascendentes como la eleccin de los gobernantes, surge la necesidad de estudiarla de una manera distinta: haciendo uso como en la sociologa y la economa, del mtodo emprico y las tcnicas estadsticas. No se trata ya de preguntarse solamente sobre el gobierno justo, ni de proponer o explicar teoras normativas generales sobre el Estado y el gobierno, sino de estudiar, tambin, el proceso poltico, las instituciones, la administracin y el sistema poltico como un conjunto cohesionado. Poder estudiar la poltica a travs de la Ciencia Poltica nos proporciona una herramienta importante que nos sirve para comprender el sistema poltico. Estas valoraciones de Caminal, recogen la importancia del estudio de la Ciencia poltica, de estudiar y analizar el sistema poltico, formular interrogantes que nos ayude a entenderlo de mejor forma. Entendiendo mejor un sistema poltico podemos comprender la importancia de las polticas pblicas como producto del sistema.

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La idea de Easton: Tenemos que dejar claro que partimos de la idea Eastoniana de Sistema Poltico, es decir, analizar, entender, tratar de comprender mejor a la Poltica en general mediante una visin sistmica. Todo esto con el objeto de poder dar una mejor explicacin y matizacin a la idea de las Polticas Pblicas como productos del Sistema Poltico. Easton, define al Sistema Poltico como aquellas interacciones por medio de las cuales se asignan autoritariamente valores en una sociedad. El asignar valores autoritariamente, se refiere a que los mismos provienen de una autoridad, es decir, que hay inmerso en el concepto la idea de Legitimidad de la autoridad. Trata de interpretar la vida poltica como una serie compleja de procesos, la misma, seala Easton, es un sistema de conducta incorporado a un ambiente a cuyas influencias est incorporado el Sistema Poltico, que a su turno reacciona frente a ellas. Esta idea lleva implcita varias nociones. Por un lado las interacciones polticas de una sociedad constituyen un sistema de conducta, el sistema no existe en el vaco, es preciso verlo en ambientes, sea fsico, biolgico, social, psicolgico, la vida poltica forma un sistema abierto, es decir, que no es algo cerrado, sino ms bien algo que es propenso a un cambio de forma constante, que posee la capacidad de dar respuestas a las perturbaciones y en consecuencia adaptarse a las circunstancias. La importancia de aceptar la idea del cambio, la capacidad de respuesta y adaptacin del sistema poltico, segn Easton, constituye uno de los elementos fundamentales, para iniciar el estudio de los fenmenos poltico que nos permita formular un complejo anlisis terico. Para definir mejor este mecanismo de estudio de la poltica como sistema, Easton ha utilizado la denominacin de inputs y outputs, los inputs se refieren a la gran variedad de acontecimientos y circunstancias ambientales, en tanto estos se vinculan con la persistencia del sistema poltico, aqu Easton se detiene un poco y aclara que para mejor entender, lo que nos interesan como inputs son los referidos a demandas y apoyo, de otra manera seria inagotable la lista de acontecimientos y circunstancias ambientales que afectan al sistema. Son pues, las demandas y apoyo indicadores claves del modo en que las influencias y circunstancias ambientales modifican y modelan el funcionamiento del sistema poltico. Por su parte, los outputs, son aquellos que sirven para organizar las consecuencias resultantes, no de las acciones del ambiente, sino de la conducta de los miembros del sistema. Preocupa ver cmo funciona el sistema poltico, aade Easton. Aqu tambin aclara que los outpus importantes son los llamados, outputs polticos, que son, las decisiones y acciones de las autoridades. Todo esto, inputs outputs, entendidos los primeros como demandas y apoyo de la sociedad, y los segundos como decisiones y acciones de las autoridades, se mueven en una especie de va, circuito denominado por Easton feedback loop (circuito de retroalimentacin). El circuito de retroalimentacin, permite a las autoridades, quienes son las que dirigen un sistema poltico, tener una idea de cmo est la tensin en la sociedad, los inputs que la misma manda, de esta forma la autoridad podr recibirlos, organizarlos y luego enviarlos, logrando generar los outputs. Se da pues, un flujo de inputs outputs en el sistema, van y vienen, es un movimiento constante. Las autoridades tienen que satisfacer los inputs ya que, de no hacerlo comienza a existir interferencia en el circuito, esta comienza a crear dificultades en el flujo, con lo que puede ocasionar que el sistema comience a entrar en tensin y pueda llevar al mismo a entrar en crisis. En toda esta idea est el hecho que las autoridades deben de buscar como mantener la tensin baja, procurar la menor cantidad posible de interferencia, lo que les va a permitir la persistencia del sistema y que el mismo no entre en crisis. Es en este proceso de retroalimentacin, informacin que va y viene, demandas, apoyo, as como respuestas que se dan o se abstienen de darse, es donde aparecen las polticas pblicas, que son como ya hemos sealado, los productos del sistema poltico.

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Qu es un sistema poltico: El hecho de plantear la idea sistmica de Easton como forma para tratar de estudiar el complejo mundo de los fenmenos polticos, nos permite acercarnos un poco al concepto de sistema poltico]. Qu se entiende por sistema poltico? El sistema poltico puede entenderse como un conjunto conformado por los siguientes elementos: En primer lugar, lo integran los elementos institucionales(a cuya expresin formalizada aqu se le denomina rgimen poltico) que representan los poderes polticos y sus reglas de interaccin par consigo mismo y para con la sociedad, pero tambin a las normas, escritas o consuetudinarias, que hacen referencia a las formas de tenencia de la propiedad, a su transmisin, a su enajenacin y a sus constricciones. En segundo trmino los actores institucionalizados en que la sociedad se organiza ya sea de manera activa o pasiva, para transmitir sus demandas, influir o modificar en mayor o menor medida en las decisiones del gobierno. En tercer lugar, los valores de los individuos y los grupos sociales que componen la sociedad en cuanto a la comprensin de la actividad poltica se refiere, derivados tanto de elementos estrictamente culturales como de experiencias histricas. Finalmente debe sealarse que la existencia de un sistema poltico de carcter nacional se encuentra inmerso en el entramado internacional, del cual puede recibir influencias bien sea como consecuencia de la actuacin de otros sistemas polticos de carcter igualmente nacional, bien como resultado de acciones del propio sistema internacional. Como podemos apreciar es una definicin bastante completa y compleja que abarca una serie de ideas y elementos. Elementos tales como: El rgimen poltico, integrado por el estado, poderes y su entramado institucional, la Constitucin Poltica y las leyes fundamentales reguladoras de la poltica, la sociedad y la economa; los actores sociales, en los que se den cabida los partidos polticos, los grupos de presin, y los movimientos sociales; la cultura poltica, y el escenario internacional . Lo importante en la identificacin de un sistema poltico es que en el, en su interior todos los elementos que lo componen se encuentran interactuando, no estn de forma jerrquica, no existe ningn elemento que sobresalga o est encima del otro. En este interactuar, una variacin en una de sus partes puede llegar a afectar a la totalidad del sistema. En el mismo sistema, tambin se dan diferentes tipos de relaciones como las de poder, de mando, de obediencia, de satisfaccin de necesidades, de legitimidad, de apoyo, eficiencia, efectividad y eficacia. Lo interesante del sistema es que siempre est en un continuo movimiento, que genera cambios y transformaciones, en algunos ms que en otros. Tratar de entender estas relaciones, estos cambios y transformaciones, representa una de las tareas fundamentales de la asignatura Ciencia Poltica, plantearse los problemas, buscar un mtodo adecuado para poder explicar los problemas, y brindar, ms que respuestas a los mismos, ideas que nos permitan pensar de nuevo en temas que en el entramado de estas relaciones vayan surgiendo con el avance del tiempo. As pues, la idea de sistema poltico se nos presenta como algo integral, como un todo, algo que para poder analizarlo y entenderlo debemos tomar en cuenta distintos factores, componentes, y es aqu donde las polticas pblicas como productos del sistema poltico, su anlisis y estudio cobra gran importancia e impacto en el sistema ya que ellas pueden originar por un lado un clima de tranquilidad o de inestabilidad, sirven pues como un posible mecanismo de evaluacin del sistema poltico. Como vemos el sistema poltico tiene un lugar, un espacio donde se desarrolla, se desenvuelve y que muchos son los elementos que entran en juego en este desenvolvimiento. Se parte de la idea misma que el hombre necesita vivir en comunidad y regirse por reglas mnimas de convivencia, y que en esta comunidad se necesita personas que dirijan la comunidad.

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Las polticas pblicas: En uno de los elementos constitutivos de la nocin de sistema poltico, encontramos lo llamado polticas pblicas. Se encuentran en el elemento institucional, llamado rgimen poltico. Tal como seala Alcntara (1995)Las mismas se consideran como determinados flujos del rgimen poltico hacia la sociedad. Son concebidas como productos del sistema poltico, no deben entenderse como partes exgenas del mismo, sino como constitutivas de las acciones o de los resultados de las actuaciones de los elementos formalmente institucionalizados del sistema poltico adscrito al mbito del Estado. En otras palabras podemos decir que las polticas pblicas son las acciones de gobierno, es el gobierno en accin, que busca como dar respuestas a las diversas demandas de la sociedad, como seala Chandler y Plano, se pueden entender como uso estratgico de recursos para aliviar los problemas nacionales. Strategic use of resources to alleviate national problems of governmental concerns]. Se trata pues, de la idea que plantea Easton, de extraer recursos de la sociedad para volver a colocarlos en ella. Con el crecimiento del Estado y de las tareas que este poco a poco va asumiendo como suyas, luego que pasa del Estado gendarme, o Estado liberal, donde sus funciones bsicas eran las de polica, de defensa, al Estado actual donde sus funciones son de mayor envergadura, donde el estado se va haciendo cada vez ms intervencionista con lo cual va afectando el quehacer diario de los ciudadanos, ya este interviene en la economa, en la educacin, en el trabajo, en la produccin, en la seguridad social, entre otras materias. Surgen una cantidad mayor de demandas y necesidades que el Estado necesita hacer frente, con lo cual comienza el mismo a captar grandes cantidades de dineros( en su mayora originado de los impuesto) por parte de los ciudadanos, y los regresa a ellos en forma de programas y servicios que van en beneficio de los propios ciudadanos. Es as como a travs de estos programas y servicios sociales surgen las polticas pblicas, de all su importancia de estudio a travs de formas sistmicas y analticas. El estudio de las polticas pblicas como bien plantea Pallares, debe realizarse, plantarse bajo tres cuestiones: Qu polticas desarrolla el Estado en los diferentes mbitos de su actividad, cmo se elaboran y desarrollan y cmo se evalan y cambian]. En ese sentido, estudiar las polticas pblicas representa como lo sealan Y. Dror (1971) y T. Dye (1976), en tratar de analizar Qu hacen los gobiernos, Cmo y Por qu lo hacen y Qu Efecto produce

Qu son las polticas pblicas? Las polticas pblicas son el conjunto de actividades de las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes, y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los ciudadanos. Pallares seala que a esta definicin genrica de polticas pblicas hay que agregarle algunas consideraciones, tales como: 1- Las polticas pblicas deben ser consideradas como un proceso decisional. Es decir por un conjunto de decisiones que se llevan a cabo a lo largo de un plazo de tiempo. Estas decisiones normalmente tienen una secuencia racional. 2- Los casos de inaccin. Una poltica puede consistir tambin en lo que no se est haciendo Heclo (1972). 3- Para que una poltica pueda ser considerada como pblica tiene que haber sido generada, o al menos procesada hasta cierto punto, en el marco de los procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. Una vez establecida esta definicin de polticas pblicas con sus debidas connotaciones, trataremos de abordar algunos de los instrumentos que utilizan las instituciones de gobierno que elaboran polticas pblicas, que vienen a ser instrumentos de accin de las polticas pblicas.

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Dichos instrumentos son: Las normas jurdicas, los servicios, los recursos financieros y la persuasin. En primer lugar, las normas jurdicas, stas, segn seala Pallares, constituyen el nico recurso propio y exclusivo del Estado. Es a travs de las normas jurdicas que los poderes pblicos autorizan y establecen las actividades que constituyen las polticas, y tambin, limitan la discrecionalidad en el actuar de los que la elaboran y ejecutan. En segundo lugar, los servicios de personal, elaborar las polticas requiere de servicios de personal, infraestructura humana, organizativa y de material. Son las distintas personas con grado de especializacin que son utilizadas en la Administracin Pblica, y son las encargadas de elaborar las polticas, la realizacin prctica, descansa sobre sus hombros. Como terceros instrumentos, aparecen los recursos materiales, aqu se destacan principalmente los financieros. Para poder llevar a cabo las polticas pblicas es necesario que la Administracin tenga recursos, esta los obtiene en su mayora del pago de impuestos que los ciudadanos hacen. Sin recursos financieros, la Administracin no podra realizar la inmensa mayora de polticas que realiza. Un cuarto elemento, es la persuasin, este representa un instrumento efectivo muy importante, seala Pallares, ya que los ciudadanos consideran al gobierno como legtima expresin de la interpretacin mayoritaria de los intereses generales de la sociedad. Actualmente suele definirse a la poltica social como acciones llevadas a cabo desde los gobiernos para acercar a las personas de menores recursos los bienes y servicios que hoy por hoy estn vedados a ellos por una situacin de POBREZA. En este marco las diferencias en las acciones que son consideradas habitualmente como positivas o negativas radican en la forma en que se realiza esta intervencin, donde la consideracin ms tradicional es la de asistencia la provisin de bienes y servicios a los que no pueden acceder a ellos por insuficiencia de ingreso- y la promocin donde la distribucin de bienes y servicios se combina con una poltica que promueva la transformacin hacia una situacin de autonoma de quienes estn siendo parte de esa poltica social. Conviene destacar que ha habido un paulatino corrimiento desde una concepcin de las polticas sociales ms universal -con base en educacin, salud y seguridad social- hacia la proliferacin de planes y programas de lucha contra la pobreza. Este cambio, que se evidencia en los ltimos quince aos, oculta dimensiones de anlisis que comprometen la lectura de la exclusin social y, por ende, la pertinencia de las polticas sociales. En otras palabras, la pobreza como eje de las polticas sociales deja afuera de las polticas pblicas a diversas situaciones de exclusin cuyo anlisis ha merecido la atencin de muchos especialistas. La exclusin puede afectar tanto a personas como a territorios por motivos muy diferentes a lo que conocemos tradicionalmente como pobreza. Cuando las polticas sociales quedan reducidas (como dispositivos) a las de lucha contra la pobreza se restringe el concepto de poltica social como poltica pblica generadora de condiciones para la inclusin social. Esto es particularmente distorsivo en contextos como los de Amrica Latina, con una amplia desigualdad social y una proporcin alta de pobreza estructural, como tambin en pases que, como la Argentina, atraviesan por procesos de pauperizacin de amplios sectores medios. En estos casos, las situaciones de pobreza y exclusin social responden ms a las variables macroeconmicas que a las acciones de programas sociales que actan fundamentalmente en la pequea escala territorial (municipio). Esto distorsiona no solo el concepto sino la percepcin respecto a la efectividad de las polticas sociales ya que, en tanto no se modifique la distribucin de la riqueza producida, la tendencia es a leer impactos negativos en la aplicacin de programas sociales porque no se reducen los niveles de exclusin por pobreza de ingresos ni se logran mejores niveles de bienestar o satisfaccin con la democracia en la poblacin.

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Simultneamente a este desplazamiento en la concepcin y prctica de la poltica social con eje en la pobreza, han aparecido nuevos emergentes de desigualdad que el concepto tradicional de pobreza no llega a captar desde un punto de vista conceptual e interpretativo. Tales desigualdades estn vinculadas, por ejemplo, a la precariedad laboral, a los dficit de aprendizaje, a la discapacidad y la dependencia, a la sobrecarga de tareas de cuidado en el hogar, al debilitamiento de las relaciones comunitarias, la ruptura de vnculos afectivos, o las fracturas de ciudadana etno-cultural. Es en el marco de estas realidades que los conceptos de exclusin e inclusin social nos permiten aprehender nuevas situaciones derivadas de mltiples esferas de desigualdad, as como las acciones institucionales, asociativas y comunitarias que pretenden hacerles frente en pos de la transformacin hacia sociedades inclusivas. En este contexto es que se plantea como necesario acordar en definir a la poltica social como a las polticas pblicas de inclusin social, donde las acciones orientadas a los aspectos materiales de la vida cotidiana accesos a la educacin, salud, hbitat e ingresos- son solamente un aspecto vinculado a la dimensin econmica (redistribuir) en el anlisis de las polticas de inclusin. El rol del Estado se estructura entonces en base a su capacidad para la articulacin de actores dotados de autonoma en el desarrollo de un proyecto concreto. Ello implica construir un tipo de liderazgo relacional y concretar acciones conjuntas a partir de la autonoma y especificidad de cada uno de los actores, desde una visin y unos objetivos estratgicos compartidos y claramente definidos. Eso significa que los gobiernos deben asumir, ms all de la gestin de las propias competencias, un rol promotor en la articulacin de los diferentes actores que intervienen en la accin social. Cambia as la concepcin misma de gobierno. Este deber ahora centrarse en la habilidad para crear un entorno viable de participacin de la pluralidad de instituciones y entidades con capacidad de accin y decisin en el territorio. Construir consenso sobre temas claves y conseguir compromisos concretos de accin. En palabras de Manuel Castells, la exclusin social es el proceso por el que determinados individuos y grupos ven sistemticamente bloqueado su acceso a posiciones que les permitiran una subsistencia autnoma dentro de los niveles sociales determinados por las instituciones y los valores en un contexto dado. Castells, Manuel (1998), La era de la informacin. Economa, sociedad y cultura, vol. 3. Alianza Editorial 1997, pp. 97-99, Madrid.

Qu se entiende por poltica social? Dentro de los objetivos fundamentales del estado est el cautelar la adecuada calidad de vida de las personas en su territorio, y desde los aos 20 el concepto de poltica social se ha utilizado como una forma para agrupar aquellas acciones ejercidas para el logro de este objetivo. La poltica social es definida como una forma de intervencin a nivel macro y que parte del estado en funcin de lograr algn tipo de justicia dentro de la sociedad concordante al modelo de desarrollo definido por el mismo estado. Desde el marxismo aparece como un concepto a criticar, esto considerando que la poltica social tendra un objetivo de "legitimacin del funcionamiento de la sociedad en especial en lo que se refiere a la explotacin, dominacin y predominio de una clase social sobre el resto de la sociedad" es decir la aplicacin de la poltica social no soluciona el problema estructural sino que mantiene en status quo las demandas de las personas que sufren la explotacin en espera de la satisfaccin de sus necesidades por medio de la aplicacin de la poltica, la que siempre da una solucin paliativa pero no genera cambios en la sociedad.

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En los pases industrializados la adopcin de las polticas sociales fue anterior en el tiempo respecto a Latinoamrica, sin embargo, en estos pases fueron incorporadas rpidamente debido a los altos niveles de pobreza existente. En las regiones subdesarrolladas las polticas sociales de salud, vivienda, educacin y seguridad social, constituyen herramientas fundamentales para el mantenimiento de la paz social y son un intento dentro del sistema de mejorar la equidad y la justicia social.

La poltica social como un contrato Pensemos en una poltica social de intervencin directa sobre la poblacin, en que esta tiene que reaccionar activamente a los estmulos de las autoridades, colaborar, en una palabra, para que la poltica tenga xito: la educacin preescolar, por ejemplo. Esta poltica es como un contrato entre la entidad del gobierno encargada de llevarla a cabo y los beneficiarios de ella, que seran en este caso las familias con nios pequeos. Es un contrato porque para que la poltica tenga un mnimo de xito y sustancia, ambas partes se tienen que comprometer, al comenzar el proceso de ejecucin, a realizar una serie de acciones, renunciar a otras, y contribuir con recursos (tiempo de trabajo frecuentemente en el caso de los beneficiarios pobres) para lograr los objetivos de la poltica. Toda la literatura sobre las polticas sociales participativas muestra hasta la saciedad que sin la participacin de los interesados y beneficiados es difcil alcanzar el xito. Un dspota benevolente e ilustrado que, desde lo alto de su poder, diseara una poltica social perfecta en beneficio de sus sbditos, particularmente de los ms necesitados y marginados, y la impusiera coercitivamente, no tendra ninguna garanta de xito si los recipientes no cooperan. En la resolucin de los problemas y necesidades de muchos grupos, especialmente de las comunidades pobres, la participacin activa de los beneficiados ha demostrado repetidamente ser esencial, como puede verse en la literatura sobre fondos sociales y como se manifest en la Conferencia sobre el Hambre en el Mundo (Banco Mundial, Washington, Diciembre 1993). La poltica social no puede limitarse a un compromiso unilateral, ms o menos creble, del gobierno. Sin una participacin y compromiso de las comunidades no hay poltica social posible. Eso nos permite analizar en abstracto una poltica social como una relacin contractual, aunque todava tenemos que determinar qu clase de relacin contractual es esa.

Las partes El compromiso de las partes que intervienen en una determinada poltica social como agentes y pacientes quiz no se exprese ni se pueda expresar en la forma de un contrato formal, segn los usos y el sistema legal del pas en cuestin, pero no hay duda de que la poltica crea compromisos reales y establece un marco de relaciones que especifica, normalmente en lneas generales, en qu consisten y cmo se tienen que cumplir esos compromisos. Por ejemplo, los beneficiarios se comprometen a cumplir determinadas horas de trabajo y contribuir con ciertos materiales o transportarlos para construir las escuelas, organizarse para asegurar el funcionamiento del sistema escolar local; efectuar el mantenimiento de los edificios, llevar a sus hijos a la escuela, apoyar, ayudar y vigilar a los maestros, y en general, prestar la colaboracin que requiere el buen funcionamiento de la poltica en cuestin. Una poltica de vacunacin y salud preventiva, de alfabetizacin de adultos, de vivienda mnima, de poblacin, etc., no son concebibles sin la participacin activa de los beneficiarios. Por su parte la institucin pblica encargada de llevar a cabo las medidas que conforman la poltica tambin adquiere con respecto a los beneficiarios de la misma, identificados o potenciales, compromisos especficos de realizar acciones, aportar recursos, movilizar personal, y llevar a cabo todas las operaciones complementarias necesarias para alcanzar las metas y objetivos de la poltica. Este es el compromiso que mejor entiende la sociedad, porque es

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producto de las obligaciones generales del gobierno democrtico de atender a los problemas sociales de la poblacin en la medida en que sta no los puede resolver por sus propios medios. El peligro que existe es concebir las polticas sociales como compromisos unilaterales, es decir, por parte del gobierno nicamente, sin que los receptores tengan otra obligacin que la de no obstruir la accin del estado en los terrenos en que ste es competente, y el derecho de sacar el mejor partido posible de las acciones del gobierno. Estas consideraciones nos llevan, pues, a concluir que el tipo de polticas sociales que hemos tipificado se pueden concebir en abstracto, inductivamente, como contratos entre partes que voluntariamente se ponen de acuerdo para alcanzar conjuntamente objetivos determinados.

Algunas precisiones conceptuales Se pueden considerar como contratos todas las polticas pblicas? La pregunta no es relevante a nuestra tarea. Lo que aqu nos importa es cierto tipo de polticas sociales y si se pueden considerar o no como contratos. Si las dems polticas pblicas pueden considerarse as o no es algo que no afecta nuestra bsqueda. Las poltica sociales, como las entendemos, son polticas sociales especficas, es decir, dirigidas a grupos determinados, basadas en criterios tericos y que incluyen procedimientos de focalizacin y delimitacin de los beneficiarios. Son polticas para segmentos sociales concretos, establecidas para resolver problemas concretos. Me imagino que todas las polticas pblicas que sean dirigidas a grupos concretos probablemente tambin se pueden analizar como contratos. Por ejemplo, una poltica comercial para proteger a los productores de bananas se puede analizar con una relacin por la que dos partes, el ministerio de comercio respectivo, en nombre del estado, y los productores, se obligan a realizar acciones especficas. Una poltica general, que no tiene como destinatario un grupo especfico sino que est dirigida al bien de la sociedad en general, como por ejemplo la poltica anti-inflacionaria, es ms difcil de concebir como un contrato entre el estado y la sociedad, aunque no imposible. Pero en este caso se diluye mucho la fuerza de la aplicacin del concepto de contrato, a no ser que se considere que toda poltica pblica es el resultado de un contrato implcito entre los grupos beneficiados por esa poltica y el estado6. Pero entonces Cmo considerar la relacin entre el estado y los grupos que pueden ser afectados negativamente por esa poltica? Sera un contrato para perjudicarlos? Dejamos planteada la duda porque el seguimiento de este tipo de cuestiones, aunque apasionante, nos apartara del tema a desarrollar. Un problema diferente plantean las polticas sociales del bienestar, como la ayuda a las madres solteras con hijos dependientes, el subsidio de desempleo, el de invalidez, y otros de prestaciones que ofrecen las polticas orientadas al bienestar. El problema estara aqu en que los beneficiarios no tienen ninguna obligacin de hacer cosas determinadas, de poner una contraparte a las prestaciones gratuitas del gobierno. Ya hemos indicado que la aplicacin de la teora de los contratos tienen una validez restringida a un cierto tipo de polticas sociales, aquellas que exigen alguna actividad por parte de los recipientes para poderse beneficiar de las medidas de la poltica. Sin embargo, si se mira bien se ver que las prestaciones sociales tambin tienen la naturaleza de un contrato, porque muchas de ellas son el resultado de un contrato de seguro, en que el beneficiario ha estado aportando determinadas cantidades en el pasado, con vista a recibir la proteccin necesaria en caso de siniestro: desempleo, enfermedad, accidente laboral y bsicamente la jubilacin. Fuera del caso de la pura beneficencia, en que el donante no espera ningn tipo de contraprestacin. En otros tipos de prestaciones se supone que el subsidio crea la obligacin para el receptor, de buscar activamente las formas de salir de su situacin (caso del subsidio de desempleo), al facilitarle los medios de subsistencia solamente por un perodo determinado. Puede ocurrir que no todos los desempleados acepten esta obligacin pero ello no afecta la esencia del convenio. No sera pues descaminado concebir esta relacin como un contrato, pero

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debemos admitir de que la tesis de este anlisis se concentra en aquellas polticas de desarrollo social que afectan la produccin y distribucin de bienes pblicos en los sectores sociales (educacin, salud pblica, vivienda, urbanismo, etc.), ms que en las polticas puramente redistributivas. Otra dificultad proviene de que frecuentemente los interesados no han pedido las polticas que se les proponen, ni se les ha consultado sobre sus necesidades y preferencias, ni han intervenido en su diseo y negociacin: simplemente se les imponen desde arriba. Ms aun, si se les hubiera consultado, los interesados habran hecho las cosas de manera diferente a la que propone el gobierno. No es necesario el libre albedro para sellar un contrato? Efectivamente si no hay libertad, no se puede hablar de contrato. Por ello, nos referimos aqu a polticas sociales bien planteadas, con una razonable participacin de la comunidad, no impuestas por la fuerza. O sea que hablamos de polticas sociales en un contexto democrtico: la imposicin de soluciones no es el tipo de poltica que analizamos en este estudio. Se descuenta que nos referimos a polticas que realmente benefician a los destinatarios, porque responden bsicamente a sus necesidades reales, y de alguna manera reflejan sus deseos, aunque no nos limitamos en este anlisis a polticas expresamente reclamadas por los interesados (las que se conocen como demanddriven, aunque el trmino tiene ms aplicacin con referencia a proyectos). Pero debemos enfrentar el caso especial que presentan los bienes meritorios. Tomemos el caso de la vacunacin contra la poliomielitis, cuya necesidad puede no ser advertida en algunas comunidades. El estado velando por el bienestar de toda la comunidad y en nombre de todos los padres de familia que quieren y exigen la campaa de vacunacin, se ven obligados a forzar e imponer la vacunacin, incluso estableciendo penalidades para los padres que no lleven a sus hijos a los puestos de salud. Los que no quieren la vacunacin, claramente no entran en un contrato con quien se la impone; por qu se van a comprometer a nada? De lo que se trata aqu es de transformar la poltica de vacunacin de ser una imposicin unilateral a convertirse en un contrato voluntario, ofreciendo la informacin necesaria y los incentivos para ganarse las voluntades de los padres recalcitrantes. Ms aun, si se partiera de la premisa de que la poltica de vacunacin debe tener la naturaleza de un contrato, se diseara y se negociara de tal manera que resultara atractiva para todos los posibles beneficiarios. Aunque hay que reconocer que a veces no hay ms remedio que imponer las medidas que requiere el bien general. El estado tiene la responsabilidad del bien comn de la sociedad, la que no est condicionada a que, los presuntos beneficiarios acepten o no la accin del gobierno. El Estado es una parte que puede y debe actuar unilateralmente en casos de urgencias sociales, sin esperar a que se lo pidan o a que los interesados se comprometan por su parte a determinadas prestaciones. En estas circunstancias cmo se puede hablar de contratos? No hay duda que en algunos casos, como en el de los bienes meritorios, el estado se ve obligado a actuar como un padre con hijos menores para prevenir daos ms graves que la limitacin parcial y temporal de su libertad. Pero esto no es el caso general en los sectores sociales. Las grandes necesidades y urgencia que existen no se pueden remediar si el estado no se asocia con los interesados para resolver los problemas de estos. No es una cuestin de derecho, es una cuestin de hecho que refleja la experiencia de muchos aos intentando resolver los problemas sociales con esquemas paternalistas que no funcionan. Por ltimo, diremos que por contrato se entiende normalmente un documento con fuerza legal, elaborado segn las normas del derecho vigentes en cada pas, cuyo cumplimiento puede convertirse en una obligacin penal (el no cumplimiento puede dar lugar a una pena) por medio de la intervencin de los tribunales de justicia. El trmino contrato, como se usa en este ensayo supone un sentido nuevo o un sentido tan amplio que carece de la fuerza coercitiva que tiene un documento legal. En efecto, en este ensayo usamos el concepto de contrato en un sentido amplio, pero no tan amplio que pierda toda capacidad de obligar a las partes contrayentes. Lo usamos como una

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categora del anlisis econmico de las organizaciones que en la actualidad es frecuente en la ciencia econmica.

La teora econmica de los contratos Los economistas suponen que las personas slo hacen lo que les conviene o lo que perciben como conveniente (la motivacin humana, incluso en nuestra relacin con las cosas materiales, es ms compleja que eso: tambin hay comportamientos altruistas y solidarios). Sera conveniente, como veremos luego, que quienes disean una poltica social para los pobres supongan que los pobres tienen comportamientos centrados en ellos mismos y en sus necesidades, precisamente porque su situacin personal es muy desesperada. Esto sera una aproximacin adecuada para tipificar ese comportamiento en un modelo de interaccin con otros agentes, pero sin olvidar que entre los pobres hay mucha solidaridad. La idea que queremos poner de relieve es que no se debe suponer en los pobres un comportamiento econmico distinto al de los ricos en sus motivaciones. Por otra parte, tambin debemos suponer que las entidades del estado y los funcionarios que las dirigen u operan tienen sus intereses particulares, y no siendo entidades perfectas (en el sentido de entidad/principal), tambin actan en gran medida centrados en ellos mismos, en su conveniencia, normalmente poltica (aunque tambin puede haber intereses personales) y no solamente en los intereses de los gobernados. En fin, suponiendo un comportamiento convenientista (sit venia verbo!) por no decir egosta (aunque este trmino es ms castizo y claro) en las dos partes que intervienen en la poltica social, el problema de la motivacin, que es esencial para que funcionen las organizaciones y para que las polticas sociales tengan xito, se plantea como la necesidad de que en lo posible, las acciones individuales tengan en cuenta no slo cmo el que toma una decisin se ve afectado por ella, sino tambin cmo esa decisin afecta a los dems. Pero no es fcil. Cmo se consigue tener en cuenta los intereses de los dems desde un comportamiento egocntrico que slo busca la conveniencia propia? Una manera es haciendo un arreglo, ponindose de acuerdo entre las partes y obligndose cada una a tener en cuenta los intereses de la otra de una manera y en una medida determinada por las dos. S se llega a tratos o acuerdos entre personas que reconocen sus intereses mutuos y acuerdan conformar sus comportamientos de una manera que sea mutuamente beneficiosa. Estos acuerdos pueden abarcar las acciones que cada cual debe llevar a cabo, aquellas de las que se debe abstener, los pagos o prestaciones que deben fluir del uno al otro, reglas y procedimientos para resolver casos futuros y en general, el comportamiento que cada cual puede esperar de la otra parte. Esto equivale a reconocer los lmites que puede tener el seguimiento del inters propio, o reconocer los efectos que el inters de los dems puede tener en el inters propio. En teora econmica nos referimos a estos acuerdos como contratos, sin importarnos si tienen o no la condicin legal de un documento contractual formal. As definido, el contrato es un tipo de comportamiento colectivo derivado del motivo individual de buscar la mayor conveniencia personal, que se supone como la piedra angular de la economa neoclsica, y por lo tanto compatible con l. Esto hace del contrato una categora analtica, dentro del esquema neoclsico de explicacin de los fenmenos, que sirve para examinar situaciones y problemas con el rigor del anlisis neoclsico. Hay que resaltar que estos acuerdos son voluntarios, que slo se entra en ellos y se aceptan como vinculantes si las partes los encuentran individual y mutuamente ventajosos, si se pueden formular a medida de las necesidades individuales en circunstancias variadas, y si en las relaciones efectivas pueden desempear las mismas funciones que los contratos formales y aun ms, aunque frecuentemente estos contratos sean completamente inarticulados e implcitos, sin poder alguno ante la ley.

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Aplicacin a la poltica social Ahora bien, si aceptamos que una determinada poltica social es un contrato en el sentido explicado, podemos aplicar el marco conceptual de la economa de los contratos al anlisis de las polticas sociales participativas. Con ello podremos relacionar entre s, de una manera lgica y articulada, un buen nmero de observaciones, experiencias, comentarios, evaluaciones y recomendaciones, que llegan a los que disean, analizan y ejecutan polticas sociales y que normalmente estn inconexas, yuxtapuestas en el mejor de los casos y resultan difciles de interpretar con vistas a la prctica. Y lo que es ms importante del anlisis positivo (en el sentido que se usa en Economa positiva) de polticas sociales, realizado por medio de la teora de los contratos, se podran deducir proposiciones normativas o directrices para hacer que la formacin de poltica sociales sea ms eficiente o incluso establecer las condiciones que debe tener una poltica social para tener xito. La teora de los contratos ha surgido en el contexto de la bsqueda de una adecuada disposicin de incentivos para motivar a los agentes a hacer lo que es bueno para la organizacin y la empresa de la que forman parte. Bsicamente todo se ha desarrollado en el sector privado de la economa, pero recientemente se han comenzado a discutir los probemos especficos del diseo de incentivos para el sector pblico. El hacer que las polticas sociales funcionen es tambin un problema de disear incentivos para todos los participantes, tanto los agentes como los pacientes. Para disear un conjunto adecuado de incentivos puede ser til considerar la poltica social como un contrato. Y no es slo una cuestin de utilidad. Es que, puestos a describir esos programas y proyectos como una categora econmica abstracta, no encontramos otra ms apropiada. Porque, qu alternativas hay para conceptualizar los programas y proyectos con categoras econmicas? Son transacciones de mercado, como una compra-venta hecha entre partes annimas en la que una parte vende la obra fsica, materiales, capital humano, etc., a cambio de prestaciones intangibles como lealtad poltica, mayor obediencia a las leyes, mejor comportamiento ciudadano, incluso algo de dinero, etc.) Son las polticas, programas o proyectos sociales una coleccin de transacciones individuales en una especie de mercado competitivo? Esta manera de concebir las cosas distorsiona la realidad y genera ms preguntas de las que responde. En primer lugar porque sera difcil fijar un precio, unos trminos de intercambio de prestaciones de unos por prestaciones de otros, los problemas de informacin que esto supone seran difciles y los costos de transaccin enormes. Los programas seran, como las empresas para Ronald Coase, arreglos institucionales para ahorrar costos de transaccin prohibitivos, cuya naturaleza habra que determinar. Adems en todo caso las prestaciones que se intercambian no son instantneas, en un mercado spot, sino que se van desplegando en el tiempo y habra que venderlas a futuro, lo cual ya supone un contrato. Los programas y proyectos se podran concebir como transferencias unilaterales de naturaleza redistributiva, acciones del gobierno por medio de las cuales se traspasan gratuitamente recursos a determinados ciudadanos en virtud de criterios de equidad, sin pedir, ni esperar nada de ellos. Esto parece excluir en principio la participacin de los beneficiarios y caera, por lo tanto, fuera del mbito de las polticas sociales que contemplamos en este trabajo. Mientras no se haga constar otra cosa, los programas y proyectos de las polticas sociales en su forma econmica abstracta se toman en la literatura como transacciones del mercado simples o compuestas (compras de insumos y venta de la produccin, intercambio de informacin, compra y venta de bienes y servicios, etc.), que se rigen por las leyes de la oferta y la demanda. Por todo lo dicho resulta evidente que esta conceptualizacin del comportamiento de los participantes en un programa social es muy defectuosa. De ah la necesidad de buscar otro tipo de conceptualizacin econmica de los programas y proyectos. Si consideramos que los programas y proyectos de una poltica social exigen que los beneficiarios deben ser parte activa del proceso, y queremos que en la operacin misma se dispongan incentivos que muevan a esa participacin que consiste tanto en aportar esfuerzo como en vigilar el cumplimiento de la entidad ejecutora, lo obvio y natural es conceptualizar esa poltica como un contrato. Lo cual no slo es til sino

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tambin necesario, porque el concepto econmico de contrato es el que mejor se adapta para describir el proceso que se quiere poner en marcha. Un contrato especfico que las dos partes deben hacer algo para lograr objetivos definidos de comn acuerdo, contiene una disposicin de incentivos para que cada parte haga lo que ambos esperan de ella, e implica que el cumplimiento es obligatorio y que el no cumplimiento coloca a la parte que no cumple en desventaja y sujeta a sanciones que pueden imponer terceras partes. Concebida como contrato, la poltica social se inserta en una estructura econmica formal, articulada, comparable a otros muchos fenmenos econmicos de los que se puede extraer semejanzas y lecciones. Esto ayuda a entender la naturaleza econmica de la operacin y suministra el sistema lgico que se puede usar para sacar conclusiones de importancia prctica para las polticas sociales.

La poltica social como contrato incompleto En la literatura econmica se llama contrato completo al que especifica precisamente lo que cada parte tiene que hacer en toda circunstancia posible e imaginable, y como repartir los costos y beneficios resultantes en toda eventualidad (incluyendo aquellas en que se hubiera violado los trminos del contrato), de tal manera que cada parte individual llegue a la conclusin de que lo mejor es respetar los trminos del contrato. Es decir, nadie tendra excusas (o motivos verdaderos) para no cumplir el contrato, bajo el pretexto de que una situacin dada no habra sido prevista en l. Aplicando esta definicin al dominio de la poltica social, podramos concluir que si la poltica social fuera como un contrato completo, descontada la existencia de un buen diseo, sera un xito completo es infalible porque todos los participantes, de un lado y de otro, se veran suficientemente motivados a comportarse como estaba previsto y a llevar a cabo todas las acciones necesarias, segn el diseo, para alcanzar los objetivos en la medida y el tiempo acordados. Se resolvera as el gran problema de la motivacin de los mltiples participantes en la puesta en prctica de los planes, en cuyo caso todo el problema de la ejecucin de la poltica social estara en el momento tecnocrtico del diseo de la poltica. Pero podemos suponer que la poltica social es un contrato completo?

Condiciones para el contrato completo a) Las partes tienen que poder y querer.

Prever todas las contingencias posibles que podran exigir racionalmente una modificacin de Describir precisamente y sin ambigedades todas esas eventualidades, para que se sepa con
anticipacin de que situaciones se puede tratar. los trminos del contrato.

Identificar exactamente cual eventualidad de las previstas ha ocurrido de hecho.


Se suponen conocimiento, dominio del lenguaje y juicio perfectos. b) Las partes tienen que ser capaces y querer:

Determinar un curso de accin concreto y eficiente para cada posible eventualidad, as como
los pagos o prestaciones (del tipo que sean) que tienen que acompaar las acciones. c) Las partes, una vez que se ha cerrado el contrato, tienen que estar satisfechas y dispuestas a atenerse a los trminos del mismo, lo que implica:

Excluidas de acuerdo mutuo la renegociacin futura del contrato ms adelante, porque la


mera probabilidad de renegociacin quitara credibilidad al contrato.

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Que cada parte pueda determinar libremente si los trminos del contrato se estn respetando
y, si fueran violados, que pueda y quiera hacer cumplir la actuacin que se acord. Aplicando estas condiciones a una poltica social nos dara una poltica muy diferente de las que normalmente se trata de ejecutar. Ms aun, si hubiera contratos completos y sin costos entre el pblico y el gobierno para regular el suministro de bienes pblicos, contratos que no dejaran necesidades sin satisfacer razonablemente16 y fueran plenamente aceptados por las partes, no habra necesidad de las polticas sociales y que consideramos aqu. Pero en el sector social los contratos completos son inalcanzables: considerar todas las eventualidades que puedan seguirse de la aplicacin de determinadas medidas a un sector social, poder describirlas sin ambigedades y reconocerlas cuando ocurran es una tarea imposible. Nos faltan conocimientos, capacidad verbal para describirlas y el juicio crtico suficiente para reconocer cada posibilidad individual en una situacin histrica concreta. Acordar de antemano entre funcionarios y beneficiarios lo que habra que hacer en cada caso es algo que, dada la naturaleza de las partes (que son grupos humanos), resulta inimaginable. Ms difcil an resulta suponer que acepten libremente la condicin de no renegociar el contrato, que supone unas relaciones de conocimiento mutuo y confianza que ni remotamente existen, entre los sectores de menores recursos y los funcionarios del gobierno. La existencia misma de polticas sociales, programas de lucha contra la pobreza y otros remedios, es una prueba de que no hay contratos completos en este campo. En resumen diremos que no es posible, que se den contratos completos en ningn campo de la actividad humana sea privado o pblico. Para nosotros las principales limitaciones son las siguientes: Previsin parcial, es decir, la imposibilidad de preverlo todo Lenguaje impreciso para describir adecuadamente situaciones complejas Costo elevado en calcular soluciones y disear planes Estas limitaciones (y otras) se resumen en el concepto de racionalidad limitada, que es la racionalidad que normalmente tiene la gente real y que hace que no se puedan nunca tener en cuenta todas las eventualidades, soluciones y resultados de determinadas acciones acordadas. Las polticas sociales, como tantas otras actividades humanas, tambin estn sujetas a las posibilidades de una racionalidad limitada, lo cual hay que reconocer para disear la accin y actuar en consecuencia. En contra de algunos economistas, que rechazan el concepto porque creen que introduce un comportamiento irracional en el discurso econmico, la racionalidad limitada no implica que los agentes econmicos no quieran comportarse y actuar racionalmente. Admite simplemente, que en la prctica puede que no lo hagan plenamente por las limitaciones ya mencionadas. Lo normal es que surjan situaciones no previstas en los contratos, aun en los ms estudiados, como existen situaciones no previstas en la ejecucin de una poltica social. El problema con las situaciones no previstas o no bien descritas e identificadas, es que dan lugar al comportamiento oportunista, que entre cosas que luego veremos, puede llevar al repudio o rechazo del contrato. Esto pasa mucho no solo en el mundo de los negocios, sino tambin en el proceso de ejecucin de polticas sociales, cuando ante situaciones no previstas se pierde de vista el hilo conductor de la poltica, se producen fallas de comunicacin y surgen otros problema que levan a un comportamiento oportunista por parte de los participantes, llegndose al abandono de compromisos previos o a la renegociacin unilateral del contrato. De estos accidentes hay mucha experiencia en los programas y proyectos del sector social, donde frecuentemente los beneficiarios dejan de participar activamente o cambian el comportamiento esperado o la direccin de su actividad, y el estado reformula unilateralmente el programa, asigna menores recursos o se retira de l. Por desgracia, la variedad de comportamientos oportunistas es casi infinita!

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De ser pues como contratos, las polticas sociales seran contratos incompletos o imperfectos, formas de relaciones entre grupos humanos que todava pueden analizarse como contratos aunque dejan lugar a muchas situaciones que aparecen como defectos de previsin. Estas situaciones, sin embargo, se pueden analizar como defectos con relacin a un contrato completo, lo cual permite reunir y relacionar situaciones diversas que se presenten en la ejecucin de las polticas sociales del tipo que analizamos, en base a lo que tiene de comn: el ser resultado de un contrato incompleto. Los problemas a que dan lugar estos contratos nos remiten a dos tipos de soluciones: el diseo de un muestrario coherente de incentivos y de instituciones, organizaciones, normas y comportamientos necesarios para administrar o gestionar las polticas sociales, as como el apoyo de una toma de decisiones adaptativa y secuencial, como un medio de lidiar con los contratos incompletos. Los dos tipos de solucin nos apartan de la consideracin del momento tecnocrtico como momento crucial de la conformacin de polticas sociales, que, como hemos visto slo tendra esta importancia en caso de que la poltica social en cuestin fuera como un contrato completo.

Como entendemos las polticas pblicas Reciben este nombre el conjunto de objetivos, decisiones y acciones que realiza un gobierno, para solucionar los problemas que en determinado momento son considerados como prioritarios, sea por reclamo de los ciudadanos o por decisin de los propios gobiernos. Son decisiones de una autoridad legtima, tomadas dentro del mbito de sus atribuciones (competencia), conforme a procedimientos legalmente establecidos y que se expresan en forma de leyes, normas, actos administrativos. En la sociedad se expresan demandas -reclamos para que el gobierno garantice a travs de su intervencin la solucin a determinadas situaciones consideradas problemticas por quienes las padecen- cuando tales cuestiones se expresan de manera explcita conforman lo que se denomina agenda social- No todos los actores (grupos sociales con diferentes caractersticas) tienen la misma capacidad de presin para lograr que sus reclamos sean atendidos. Adems las acciones de los gobiernos siempre satisfacen unos intereses y desatienden otros- por lo que los reclamos antes de pasar a ser analizados para su tratamiento por el sistema poltico pasan un filtro selectivo- Las cuestiones sociales que realmente son analizadas por el sistema poltico como cuestin problemtica integran lo que se denomina agenda poltica. A veces ocurren en la sociedad civil hechos que por la trascendencia y la repercusin que adquieren obligan a modificar la agenda poltica. El gobierno en sus diferentes niveles: nacional, departamental, municipal (local) est conformado por un conjunto de funcionarios polticos que actan por representacin y que son los que deciden QU HACER- conforman lo que se denomina SISTEMA POLTICO son cargos que se desempean transitoriamente mientras duran los mandatos electorales y responden esencialmente a las lgicas y los intereses poltico-partidarios. El otro conjunto de personas que por lo general de denominan agentes de la administracin pblica funcionan como el brazo operativo del sistema poltico, son los responsables de poner en accin ejecutar las decisiones polticas conforman el denominado sistema administrativo es el que sabe el CMO HACER (aplicacin de las normas para concretar las decisiones polticas). De este modo la satisfaccin de las demandas de la sociedad es una consecuencia de la accin tanto del sistema poltico que resolvi Qu Hacer (etapa de la formulacin de las polticas pblicas) como del sistema administrativo que puso en prctica su conocimiento sobre Cmo Hacer (etapa de la ejecucin de las polticas pblicas), pensar por ej. En la cantidad de requerimientos normativos que deben cumplirse en un llamado a licitacin para compras de insumos.

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Sistema poltico: Est integrado por el conjunto de funcionarios polticos, electos a travs del sistema de representacin democrtica. Asumen representando los intereses de un partido poltico y el compromiso que stos asumen con la sociedad.- Son cargos que se desempean transitoriamente mientras duran los mandatos electorales. Desde la perspectiva terica ms pura responden esencialmente a las lgicas de los intereses poltico-partidarios, en la prctica se mezclan intereses de poder de origen diverso. En cualquier caso para el sistema poltico la aceptacin de sus decisiones y el logro de resultados que obtenga de la sociedad resulta fundamental por cuanto esta es la fuente de su legitimidad ante la sociedad Sistema administrativo: Lo integran los empleados de la/las administraciones pblicas, permanecen en sus funciones independientemente del mandato de los funcionarios polticos, son los responsables de que se cumplan los procedimientos administrativos, conocen las normas (en sus diversas manifestaciones) por ello son el brazo operativo del sistema poltico. Aunque no tienen representacin poltica, desarrollan sus propias fuentes de poder, la caracterstica fundamental de este sistema es que est conformado por organizaciones que son relativamente autnomas e interdependientes a la vez, y muy ligadas al sistema poltico. Requiere ser analizado desde dos perspectivas: como problema poltico, ya que desarrolla sus propios espacios de poder, a partir fundamentalmente de la informacin privilegiada que maneja, - son la memoria institucionaly como problema instrumental segn la capacidad de gestin es decir los resultados que son capaces de producir. Como se advierte la interaccin entre poltica y administracin debiera ser sumamente gil y dinmica basada en lgicas compartidas de funcionamiento para garantizar el resultado de las polticas en correspondencia con la satisfaccin del inters general. Sin embargo la realidad est bastante lejos de responder a esto. Tanto el sistema poltico como el administrativo, tienen lgicas contradictorias en su funcionamiento y esto provoca consecuencias negativas para la produccin de resultados de las polticas pblicas, como consecuencia de ello, muchas veces pese a contar con los recursos necesarios las demandas de la sociedad no se ven satisfechas.En los cuadros siguientes se sintetizan los problemas principales que por aos caracterizaron el funcionamiento y la relacin al interior de las Administraciones Pblicas y que es precisamente lo que hoy se trata de modificar y mejorar con las reformas.

Para que la gestin sea transparente y los gobiernos rindan cuenta de sus actos en tanto representantes de la sociedad se requiere:

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Capacidad Institucional para interpretar y dar respuesta a las necesidades sociales con responsabilidad; Ser eficaces y eficientes en la asignacin y el manejo de recursos; Estar dispuesto a rendir cuenta de los resultados de sus acciones

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Cmo puede definirse el estado frente a las polticas sociales? Protector El estado protector define sus relaciones desde una perspectiva de contencin de los movimientos sociales en desarrollo, la poltica social aparece como un elemento fundamental a la hora de contener las demandas del proletariado que comienza a ubicarse territorialmente en las periferias de las grandes urbes y a plantear necesidades cuya cobertura apela a la nocin de justicia social y al amparo de legislaciones internacionales a exigir implementacin de respuestas estatales que generen sea desde la salubridad, instruccin, seguridad social e incorporacin laboral, que implican una fuerte presin sobre el mantenimiento del orden poltico imperante so pretexto de "una integracin nacional capaz de permitir la conduccin democrtica". Benefactor El estado benefactor orienta las polticas sociales en funcin de una mayor equidad y justicia social con una visin redistributiva generalizada a toda la poblacin y con alto porcentaje comparativo del PIB asignado al gasto social. La postura frente al abordaje de los problemas que impiden el desarrollo est orientada a permitir una cobertura universal por medio de la asignacin de una gran cantidad de recursos a la implementacin de la poltica, lo que se traduce, al ponerlo en trminos de mercado, en un subsidio de la oferta. Subsidiario La asignacin de recursos en el marco de la poltica social est dada por la disminucin del gasto fiscal por medio de la privatizacin de los servicios sociales de los estratos medios altos y de una focalizacin de los escasos recursos en la poblacin ms pobre la que debe esforzarse por hacer un aporte en la satisfaccin de sus necesidades, es decir, el financiamiento es la mayora de las veces compartido, asignndole al sector privado el rol de proveedor de bienes y servicios transables en el mercado, lo que se traduce en un subsidio a la demanda. Subsidiario focalizado Mantiene los criterios del estado subsidiario incorporando nuevos conceptos que permiten un mayor control de la gestin de la implementacin de la poltica por parte de los privados. La idea es capta la oferta privada supervisando la mantencin del concepto de calidad de vida y el mejoramiento de la condicin de vulnerabilidad concibiendo el gasto social como una inversin social, es decir, promoviendo la instalacin de capacidades en los propios individuos que signifiquen su integracin a la estructura social productiva. En teora la asignacin de recursos para la implementacin de la poltica social se ve de modo complementario a la poltica econmica pero no supeditada a ella, es decir se guardan las reservas necesarias de modo tal de no desproteger los grupos focalizados en periodos de crisis. Sin embargo, el sustento ideolgico que subyace a este tipo de polticas hace inoperante la propuesta ya que el estado se ve disminuido en sus recursos debido a que entrega a la gestin privada la mayora de las empresas por tanto no cuenta con ganancia para generar la reserva.

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La polmica acerca del rol Desde siempre nuestra profesin ha perseguido una definicin respecto al rol que le cabe cumplir en la sociedad, frente a lo que comprendemos la existencia de dos categoras que hemos querido definir como formas y/o posturas que puede asumir el trabajo social, en la medida que pueden ser reconocidas en el ejercicio de la accin social en un mismo periodo histrico, diferencindose por los valores subyacentes al ejercicio de cada una de ellas. Estas posturas son determinadas por la relacin que se establece con el modelo de desarrollo, la concepcin de individuo y sociedad y las expectativas de las que son depositarios los y las trabajadores sociales.

Posturas que puede asumir el trabajador social Analtico crtico Se comprende esta postura como la asumida por el profesional que cuestiona el modelo, haciendo la crtica constructiva a la poltica social que aplica en funcin de su perfeccionamiento y/o modificacin. Lo que provoca retroalimentacin constante que puede manifestarse tanto en aportes que contribuyan al perfeccionamiento de la poltica como en tensiones y crisis para asumir los cambios necesarios entrando en confrontacin con los diseadores y financistas de sta. Funcional - pragmtico Opera en la implementacin de la poltica social buscando su eficiencia dentro de las expectativas de orden preestablecidos Qu ha pasado a travs de la historia?

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Matriz de anlisis

Perodos Rol del histricos Estado

Caractersticas de la Poltica Social

Prioridad de las polticas pblicas.

Rol del Trabajo Social

Ejercicio de la Profesin Funcional Analtico Fomento de la organizacin social y de la incorporacin de las personas a dichas organizaciones.

1920 1964

Protector

Creciente auge del estado en la provisin de servicios sociales con caractersticas universales. La poltica est orientada a mejorar las condiciones sociales de los habitantes del pas bajo el sustento ideolgico de la contencin demandas de los movimientos sociales emergentes. Centralismo territorial y administrativo Gasto social emergente.

Relaciones laborales Condiciones de trabajo y remuneracin Orientada a la satisfaccin de necesidades Educacin Salud (nutricin y mortalidad infantil) Vivienda Seguridad social

Asistencial y de beneficencia con un fuerte nfasis en la educativo en el nivel individual de modo tal que permitiese la solucin de la problemtica especfica presentada por el usuario, a travs del adecuado aprovechamiento de los beneficios de la poltica social. Educador social informal, lo que se manifiesta en la adaptacin de los habitantes rurales a la ciudad y reforzamiento de los hbitos de higiene y cuidados de la salud en la poblacin. nfasis en la intervencin de caso social

Contenedor de la demanda individual y organizada de la poblacin.

La poblacin es contenida en funcin de cautelar el desborde de las demandas en relacin de los recursos destinados por el estado para la satisfaccin de stas. Acta en relacin con la demanda institucional y a la poltica existente.

La poblacin es promovida y organizada en funcin de demandar una respuesta efectiva a su666 3+6s necesidades

Propuestas innovadoras en la formulacin de polticas .y sistemas de atencin a las personas.

1964

Benefactor La poltica social

Desarrollo del

Fuerte nfasis en nivel de

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1973

emerge de la creciente movilizacin de la poblacin y se construye con sta, al igual que en el periodo anterior se orienta al mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin sin embargo el sustento ideolgico se orientaba a la participacin de la sociedad activa en la implementacin de las soluciones a sus demandas. Se privilegia la organizacin como forma de optimizar la implementacin de la poltica. El estado norma financia y ejecuta la poltica social. Centralismo territorial y administrativo. Gasto social creciente.

modelo de sustitucin de importaciones. Inversin en servicios sociales. Ampliacin de la cobertura e inversin en: Salud Vivienda Educacin Previsin

intervencin de grupo y comunidad Promocin social

Polticas social disociada de la econmica.

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1973 1989

Subsidiario

Financiamiento de polticas supeditado a un aporte de parte de los beneficiarios. Privatizacin de la implementacin de las polticas sociales. Poltica social subvencionada a la econmica. Beneficios entregados a travs de subsidios individuales. Descentralizacin administrativa pero no econmica ni poltica. Gasto social minimizado en funcin de criterios econmicos.

Se privilegia el acceso individual a los beneficios de la poltica.

La profesin sufre un duro Trabajadores sociales golpe dado por el cierre de escuelas y por una Funcionales al sistema fuerte limitacin en el ejercicio de esta. que administran la poltica Lo que implic un retroceso en el rol asignado a la profesin ya que se volvi al desarrollo asistencialista. Se vuelve a poner nfasis en la atencin individual contribuyendo a la atomizacin de la sociedad y reduciendo los impactos de la intervencin. social.

Promocin de la organizacin y compromiso con la defensa de los derechos humanos. Coordinacin con la cooperacin internacional. Reconstruccin de la red social.

1990 a la

"Integrador"

Se ha aumentado un poco el gasto

Se oriento el gasto social, en la salud,

Reconocimiento gradual del rol de promotor social

Ejecutor de las

Experiencias crticas y propositivas pero sin una

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fecha

social, recuperacin de las polticas sociales, continuando con los lineamientos econmicos y polticos del perodo anterior. Subsidiaridad del Estado.

educacin, vivienda.

del trabajador social. Que incluye las tres estrategias de intervencin social, con las ideologas que sustentan a cada una de ellas.

normativas institucionales vigentes.

proyeccin ms generalizada, tanto como estrategia de poltica social como estrategia gremial.

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Dilemas, desafos y propuestas. Del anlisis posible de obtener desde esta matriz hemos decidido ordenar las ideas en torno a dilemas, desafos y propuestas; dilemas entendidos como cuestionamientos que ubican al trabajo social en la encrucijada de tomar posicin frente al rol del estado en la definicin de las polticas sociales; los desafos se relacionan con aquellos aspectos pendientes de incorporar en el ejercicio de la profesin y por ltimo las propuestas involucran disear escenarios posibles para la instalacin y el desarrollo de los puntos anteriores. Dilemas. Para el trabajo social resulta imprescindible al menos en trminos ticos y polticos resolver:

La coexistencia de dos posturas (analtico crtico y funcional pragmtico) frente al rol


Desafos. del Estado. El compromiso poltico versus el apoliticismo. Propiciar la apertura del Estado versus su repliegue en manos de los privados. Rol de formuladores versus implementadores de la poltica social. Delegar la formulacin terica a otras disciplinas producto de la prctica avasalladora versus una actitud sistematizadora propositiva de pensamiento terico.

La participacin reglamentada en la retroalimentacin de la poltica, es decir la


creacin de instancias que coordinen a trabajadores sociales con competencia y experiencia en reas determinadas, delegando en ellos la revisin de la formulacin de la poltica social y el monitoreo de su ejecucin. Estructuracin e implementacin de coordinaciones sociales que recuperen la nocin de ciudadana e incorporen explcitamente a la sociedad civil en la formulacin e implementacin de la poltica social. Visualizar las acciones polticas necesarias para denunciar y superar los problemas instalados como productos no esperados de las transformaciones neoliberales.

Propuestas

Un trabajo social comprometido con los sujetos de intervencin por sobre intereses Un trabajo social comprometido si bien col el presente tambin como la memoria
histrica y el futuro de los sujetos de intervencin. institucionales que atenten contra ellos.

El desarrollo de una estructura gremial con la fuerza para influir en la opinin pblica Fomento de la participacin social en funcin de la formulacin de polticas en orden
de promover la nocin de ciudadana. y en el imaginario cotidiano de la poblacin.

La promocin de la necesidad de adecuar los conocimientos a las experiencias de cada


grupo a travs de la sistematizacin como un ejercicio colectivo de evaluacin y rearticulacin de las polticas sociales Advertir y abordar las deficiencias proactivamente de los problemas sociales generados por las reformas neoliberales.

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Trabajo individual 1. Cules son las principales diferencias entre poltica pblica y poltica social? 2. Defina que entiende por poltica pblica y por poltica social. 3. Investigue en su comunidad, la existencia de al menos tres polticas pblicas, elabore un resumen ejecutivo de cada una. 4. Resuelva el caso Pobreza urbana en Guatemala Autoevaluacin 1. Cmo se ha sentido con la lectura? 2. Qu cosas nuevas aprendi? 3. Qu importancia tiene en la definicin de polticas pblicas la participacin ciudadana?

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DECIMA TERCERA SEMANA LECTURA CMO SE ELABORAN Y ANALIZAN LAS POLITICAS PUBLICAS?
Una vez definida las polticas pblicas, procedemos a hablar un poco a cerca de la elaboracin y anlisis de las polticas pblicas. Cmo se elaboran las polticas? y cmo deberan elaborarse? Han existido dos modelos que han tratado de dar respuestas a estas interrogantes. Por un lado encontramos el modelo racional, de H. Simon (1947, 1960 y 1983). Este modelo plantea tres momentos, el primero, consiste en recoger informacin e investigar de forma sistemtica con el objeto de identificar los problemas presentes o posibles. Como segundo momento, se refiere a definir todas las alternativas posibles para enfrentar cada problema. En tercer lugar, se trata de hacer un anlisis omnicomprensivo de todas las posibilidades alternativas y de sus consecuencias. Este modelo presenta las siguientes crticas: El hecho mismo que el autor reconoce que su modelo a nivel de aplicacin prctica, raramente el proceso de decisin se produce de manera tan lgica, racional y claramente orientada. Otra crtica a este modelo es la idea de que todo proceso de elaboracin parte de cero, que toda elaboracin de una poltica pblica parte de su raz, lo cual es un error ya que en la actualidad vemos como no existe prcticamente una poltica que parta de cero, casi todas en su inmensa mayora son polticas que han sido planteadas con anterioridad por autoridades que han antecedido a quien ahora las retoma. Con todo esto estaramos planteando un poco la idea del incrementalismo, el otro modelo que ha sido planteado en la elaboracin de las polticas pblica. El modelo incremental, planteado por Ch. Lindblom(1959, 1968, 1979). Este es un modelo que pretende resolver algunos problemas que presenta el modelo anterior como las limitaciones humanas,, el enorme coste del anlisis bajo este modelo( el racional), la inexistencia de mtodos de previsin y de evaluacin satisfactoria, y el conflicto de intereses, frente a todo esto, el modelo incrementalista, parte del hecho que en la prctica, la elaboracin de las polticas tiene como punto de partida la situacin existente anteriormente, este plantea slo pequeos cambios o modificaciones de manera incremental. Este modelo presenta crticas. Por un lado, Etzioni(1967) seala como objecin principal la falta absoluta de criterios que guen el proceso en el. Es decir las direcciones bsicas del proceso. Por otro lado aparece la idea de que el gradualismo del modelo incremental no parece permitir el planteamiento de innovaciones bsicas. Y por otro lado el proceso de ajuste mutuo favorece a los actores mejor organizados y con ms recursos de poder ltima, ha llevado a Lindblom a reconocer que la desigual distribucin del poder no permite que el proceso de ajuste mutuo desempee la funcin que inicialmente pensaba. En la actualidad, existe sin embargo acuerdo bastante general que acepta el modelo incremental como descripcin genrica del proceso de elaboracin de las polticas pblicas.

El anlisis de la elaboracin de las polticas pblicas: El punto de partida para el anlisis lo constituye la idea del esquema cclico. Este enfoque o idea, intenta segn afirma Pallares, analizar los factores que inciden en el desarrollo de una poltica a travs de los diferentes estadios de su proceso vital, es decir desde el inicio de su elaboracin hasta su terminacin o reciclaje. De esta forma vemos como Lasswell(1956 y 1971) en su esquema de ciclo vital, ha sido el punto de referencia a esta idea. De nuevo la idea

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Eastoniana de Sistema poltico juega un papel muy importante a la hora de analizar el ciclo, ya que la misma sirve de complemento. As pues nos encontramos que a la hora de analizar un esquema cclico no se debe plantear como algo estricto y rgido de cmo debe elaborarse una poltica, sino como una sistematizacin que permita plantarse las cuestiones con posibilidades de anticipacin y previsin. Una poltica se redefine continuamente en su proceso de aplicacin y puede estar sujeta a cambios en funcin de su rendimiento, pero si no se han previsto mecanismos para su evaluacin y cambio, este ser ms difcil y se har con menor capacidad de orientacin. Una vez explica la idea del ciclo y su vinculacin con la idea del sistema poltico, nos toca abordar las distintas etapas por las cuales a traviesa una poltica pblica. Hogwood y Gunn(1984), tomando como punto de partida del esquema de Lasswell, distinguen nueve fases en el proceso vital de las polticas pblicas, las cuales Pallares sintetiza como los tres grandes momentos del proceso. La formulacin de las polticas, la implementacin o su proceso de aplicacin prctica y la evaluacin de su rendimiento.

1.

La formulacin de las polticas pblicas:

La formulacin est compuesta a su vez de cinco etapas o pasos: A) B) C) D) E) Establecimiento de la agenda poltica. La definicin de los problemas. La previsin. Establecimiento de objetivos. La seleccin de la opcin.

El establecimiento de la Agenda poltica: No todas las demandas que produce la sociedad logran penetrar en el rgimen poltico, ni mucho menos pasan a ser polticas pblicas. Slo aquellas que por algunas circunstancias, motivos, momentos, razones, logran ser problemticas ahora o potencialmente, y se plantea la necesidad de actuar sobre ellas, de realizar, crear una poltica frente a ellas. Para esto se requiere recepcionar las demandas, captar informacin, sea esto por medio de mecanismos institucionales o informales. En este proceso se utilizan diversos procedimientos tcnicos, as como diversas fuentes. Aqu cabe preguntarnos, por qu ciertos tipos de demandas son los que logran penetrar al rgimen poltico y se convierten en polticas pblicas, por qu unas entran a la agenda y otras no?. La respuesta no es sencilla y no est todava clara, pero en su mayora los expertos en la materia han coincidido en que se debe a la idea de distribucin del poder en la sociedad, as como existen estudios empricos que tratan de agregar otro elementos como las cosas de crisis o amenazas, cuestiones que tengan componentes emotivos, de inters humano, si afectan a un amplio nmero de personas, si tienen que ver con el poder y la legitimidad en la sociedad. En fin, las agendas polticas son ms el resultado de la movilizacin de demandas y presiones que d un proceso racional de evaluacin de necesidades, valores y objetivos. La definicin de los problemas: Una vez establecida la agenda poltica, debemos de definir los problemas, no basta el hecho de haberlos identificado sino que es necesario tener mayor conocimiento de ellos.

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Tenemos que saber cules son sus componentes, as como sus probables causas y consecuencias que se derivan de ellos. Esta etapa es muy importante en el proceso de definicin de la poltica pblica, ya que mucho de los fracasos de las mismas es que no fueron desde su inicio bien definidas.

La previsin: La idea de que toda poltica pblica tiene una vocacin de futuro, de que se hace para dar respuesta a una cuestin actual para que se mejore en el futuro, o simplemente algo que todava no se presenta y se prev que en futuro podr presentarse. Es toda esta idea de lo actual, presente o ahora y lo potencialmente. Las dificultades y los altos grados de incertidumbre de las tcnicas de previsin representan uno de los argumentos en defensa del modelo incrementalista. Establecimiento de objetivos: Determinar los objetivos para la elaboracin de polticas actuales o de futuro representan una de las orientaciones bsicas para la configuracin de la poltica. Se trata de establecer caractersticas genricas del futuro deseado en un mbito determinado. Por supuesto que conseguir estos objetivos deseados va a estar en dependencia de muchos factores que a lo largo del desarrollo de la poltica puesta en marcha se van a dar. Ejemplo, el clima poltico interno y externo, el aspecto econmico, el entorno internacional, entre otros. Seleccin de la opcin: Esta es la ltima fase del proceso de elaboracin de las polticas pblicas, la cual se inicia una vez que se tenga definido los objetivos. Se trata pues de seleccionar la opcin concreta. De esta forma, como seala Pallares, una opcin es seleccionada mediante los procedimientos de decisin y, a travs de su desarrollo gubernamental, entra en la fase de aplicacin prctica: la implementacin. 2. La implementacin:

El concepto de la implementacin es introducido por Wildavsky y Pressman(1973). La mayora de los autores en materia de implementacin coinciden que no existe una separacin radical entre la formulacin y esta. Es difcil determinar dnde acaba la formulacin y empieza la implementacin, esto se debe por un lado al hecho mismo como seala Pallares, de la dificultad de definir qu es una poltica. Barret y Fudge (1981) consideran la implementacin como un continum de elaboracin y accin en el cual tiene lugar un proceso negociador entre aquellos que quieren llevar la poltica a la prctica y aquellos de los que depende la accin. El rgimen poltico es el encargado el responsable de la implementaccin de las polticas pblicas.

3.

La evaluacin y la continuidad o cambio:

La evaluacin de las polticas pblicas debe hacerse con referencia a los objetivos establecidos, pero sobre la base fundamental de los resultados alcanzados, tanto en los aspectos previstos como en los no previstos. Consiste la evaluacin, en el proceso necesario para medir el grado en el que estn alcanzando las finalidades deseadas y sugerir los cambios que puedan situar las realizaciones de la poltica ms en la lnea de espera, Pallares. Es decir, la poltica que se ha puesto en marcha est resultando o no, sirve o no, qu es lo bueno de ella y dnde tenemos que cambiarla. Es la misma coherente con los fines planteados o se tiene que modificar?. Es eficaz o no?

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Como hemos podido ver las polticas pblicas representan un tema que aparece como de mucha importancia en el estudio de las Ciencia Poltica, por qu se afirma esto? El mismo, las polticas pblicas envuelven en ella una serie de conceptos tan bsicos del sistema poltico, se trata por un lado de estudiar la democracia, bajo la idea de participacin ciudadana en el proceso de elaboracin, y de intervencin en cualquier fase. Funcionan o no las Instituciones?, est la gobernabilidad en peligro o no?. Una buena poltica pblica ayuda a que esta idea de gobernabilidad se mantenga, es decir que no sufra crisis o se vea afectada. Todo lo anterior implica que nos tengamos que meter en un contexto tanto interno como externo, que veamos lo endgeno como lo exgeno. Que se analice por otro lado la idea de cultura poltica, es decir, en este caso, por qu unas sociedades exigen ms que otras, por qu participan ms que otras?. En general est es bsicamente la idea de polticas pblicas y su importancia a la hora de estudiarlas y analizarlas, como se ha sealado, sirven para evaluar el sistema poltico, es decir que si las mismas andan bien pues el sistema por ende lo estar, por el contrario si estas no funcionan de forma adecuada, el sistema presentar ciertas interferencias que podr, dependiendo del grado, crisis o movimientos fuertes, lo importante en esto, es que si las autoridades logran detectar lo anterior, se entiende en buena lgica, que buscarn como corregirlo.

Diseo de polticas municipales y polticas pblicas locales Marco de referencia En trminos generales, la poltica es definida como el arte de gobernar, a travs de decisiones que aseguren la buena marcha del estado, el bienestar de la poblacin y el orden pblico. Puntualmente, se le define y acepta como la habilidad con que se conduce un asunto o se emplean los medios para la consecucin de un fin determinado. En ese mismo sentido, puede decirse tambin que la poltica son las orientaciones o directrices que rigen la actuacin de una persona o entidad en un asunto o campo determinado. La propia definicin de poltica tambin estable que es el conjunto de actividades que se orientan hacia un sector de la realidad, puede ser social, econmica, territorial, ambiental, as aparecen polticas sociales, las polticas econmicas, las polticas territoriales o las polticas ambientales, segn la incidencia de las acciones, es decir se construyen sobre temas especficos. Las polticas estn asociadas a la gestin, a la toma de decisiones a corto plazo, stas se tienen que observar en las decisiones diarias y son el marco de referencia de estas decisiones. En los mbitos de gobierno se reconocen las polticas por la actuacin de los gobernantes, as pueden existir polticas escritas y evidentes de conocimiento pblico, pero tambin pueden identificarse polticas no escritas y que, sin embargo, rigen la actuacin de los gobernantes. Es responsabilidad o tarea de la poltica: Creas las condiciones necesarias para construir realidades econmico sociales deseables. Tomar las decisiones apropiadas para resolver los problemas y conflictos que pueden afectar el bienestar de la comunidad. Atender al quehacer y como hacer Las polticas locales, se conciben adscritas a un territorio, se dan en el marco de lo que se conoce como regin, departamento, municipio o espacio que se reconoce como local.

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Qu debe facilitar? Las polticas locales deben facilitar la interrelacin armoniosa de los principios y valores de la comunidad, con los objetivos, estrategias y acciones que se fijen para organizar y liderar los procesos de desarrollo local. De este modo se contribuye a facilitar la convivencia local.

Qu deben permitir? Las polticas locales deben permitir la interrelacin armoniosa de los objetivos, estrategias y acciones establecidas por el gobierno local con participacin de la sociedad civil, para orientar, condicionar y determinar el comportamiento del sector pblico y privado de la poblacin, en la consecucin del desarrollo local.

Las polticas municipales En el nivel de los gobiernos locales, las polticas municipales son orientaciones, as como las normas y procedimientos, para dar cumplimiento a las funciones y competencias que la Constitucin, Leyes de descentralizacin, Cdigo Municipal y otras normas le reconocen, para lograr los objetivos y resultados del desarrollo local que se buscan. Por tanto las polticas municipales son aquellas que al margen del proceso de formulacin son reconocidas por la municipalidad. Las polticas municipales son las orientaciones que siguen los gobiernos locales para alcanzar o aproximarse a los objetivos de desarrollo local, mediante el cumplimiento de sus funciones y competencias. Comprenden las normas y los procedimientos necesarios para darles cumplimiento. La ausencia de polticas eficaces o las deficiencias de las polticas se reflejan en buena medida en hechos como la existencia de normas que no se cumplen, planes que no se aplican, actividades sin importancia, problemas que no slo no se resuelven, sino se agravan. Ante esta situacin, lo que importa en el fondo es encontrar soluciones ptimas, desde la racionalidad cientfica y tcnica, que cuenten con la fuerza persuasiva suficiente para imponerse en el debate poltico y aplicarse de manera eficaz. Las polticas municipales deben ser consideradas como mecanismos institucionalizados para la negociacin de intereses entre actores diferentes. En tal sentido, el compromiso de cumplir con los resultados de esa negociacin debe ser considerada como obligacin caracterstica de las sociedades pluralistas y democrticas. Trabajar polticas municipales exige revalorizar la poltica como arte de organizar y conducir la sociedad y sus instituciones y organizaciones sociales a partir de principios y valores relacionados con la cultura del trabajo, del ahorro, la prevencin, de la democracia, de la paz, de la planificacin, de la solidaridad y del desarrollo en general.

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reas de gestin municipal que necesitan polticas Entre las principales reas de gestin que requieren de polticas municipales tenemos: Desarrollo econmico y gestin empresarial Servicios pblicos: agua potable y alcantarillado, aseo pblico, electrificacin Medio ambiente y recursos naturales Energa Ecoturismo Desarrollo urbano Vivienda, servicios e infraestructura Participacin ciudadana Seguridad ciudadana Desarrollo de capacidades Descentralizacin y democracia local Construccin de ciudadana De poblacin, salud reproductiva y planificacin familiar Cultura e identidad Recreacin Salud Educacin Desarrollo humano y equidad social y de gnero Las polticas especficas por reas de gestin tienden a poner nfasis en determinados aspectos, segn la naturaleza de los problemas que tratan de enfrentar.

Polticas pblicas locales Son un conjunto de actividades que se definen para ejecutar en espacios y/o formas de participacin pblica, de manera que parten de la iniciativa y decisin de los actores de un mbito determinado. Los beneficios que se logran principalmente son la articulacin de las iniciativas en curso y el compromiso de los actores que toman decisiones. Las polticas pblicas locales viven de sus actores y del comportamiento de stos, los cuales orientan valores, intereses y motivos diversos. La sociedad civil debe estar presente en la formulacin de polticas Las polticas pblicas son orientaciones de accin para enfrentar los problemas que afectan a las personas (mujeres, varones, nios, nias, adolescentes, adultos mayores) y otros sectores poblaciones, del municipio y sus comunidades. Actualmente, el estado y el sector privado son los participantes ms activos en la formulacin de polticas que afectan los recursos para el uso social y las propuestas de desarrollo. Pero sin la participacin de la sociedad civil organizada esta formulacin es incompleta.

Hoy el desarrollo de las polticas pblicas asume, por un lado, la optimizacin de los recursos del estado, por otro, el proceso de constitucin de ciudadana como expresin democrtica. Esta doble dinmica conlleva la lgica de la administracin eficiente de los recursos que surgen de la sociedad y la eficacia de los resultados que se busca para consolidar la justicia social y la igualdad de oportunidades con equidad, a travs de la iniciativa de los ciudadanos y ciudadanas en distintos niveles territoriales.

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Relacin entre poltica municipal y poltica pblica Una poltica de la municipalidad se convierte en poltica pblica, al someter esta a procesos de concertacin desde el momento en que la poltica de la municipalidad est sujeta al consenso de la poblacin que se ver afectada por dicha poltica. De igual forma una poltica pblica, puede convertirse en poltica de la Municipalidad, cuando esta toma como referencia las necesidades y actividades prioritarias, que fueron concertadas con las ciudadanas y ciudadanos del municipio y que sirvi de base para la poltica pblica municipal, en base a ello se define la poltica de la municipalidad, o sea, que la poltica pblica sirve de marco de referencia para la poltica municipal.

Implicar a los ciudadanos en la elaboracin de polticas La participacin en lo pblico Las polticas pblicas no pueden estar desligadas de la participacin. Y esa participacin tiene que ser, a la vez, proceso y resultado. La participacin tiene que ver, en primer lugar, con incidencia e influencia determinante en la construccin de las polticas. Por ejemplo, en el diseo de los planes y programas. En segundo lugar, tiene que ver con el control y la auditoria puesta en prctica durante el proceso. Y, tercero, con el resultado. Es decir, en la evaluacin del impacto alcanzado por el proceso. Entonces, participacin en las polticas pblicas significa incidencia: en el diseo, en la auditoria y en la evaluacin del impacto. Las tres cosas y no una sola de ellas. A la vez, cabe destacar que estamos hablando de la ciudadana como una categora en el conjunto de los derechos polticos, civiles, culturales y sociales. Estos derechos importan obligaciones y corresponsabilidades. No podemos reconocer la necesidad de incidencia ponindonos de la vereda del frente y diciendo que se trata de un problema del Estado. De igual manera, no podemos decir desde el Estado que es un problema de la sociedad civil. La idea de polticas sociales a la cual refiero, involucra en forma conjunta y co-responsable al Estado y a la sociedad civil. Hay que construir o reconstruir instancias de participacin que vayan ms all de la tradicional participacin en las estructuras polticas. Incidir en polticas pblicas hoy Politizar las polticas Las polticas sociales no pueden ser consideradas como un mero instrumento del Estado. Las polticas sociales son genuinamente tales, si son el resultado de la interaccin entre el Estado y la sociedad civil. Y no se logra esa interaccin social simplemente garantizando la supervivencia o la subsistencia de los ciudadanos. La poltica social no puede ser entendida simplemente como asistencia. La asistencia es parte de las polticas pblicas, pero las polticas pblicas no se pueden agotar en ella. Si afirmramos eso, estaramos rompiendo la lgica de derechos de la cual se habla constantemente. Es necesario que la parte de la gestin estatal vinculada a polticas pblicas tenga que ver con procesos educativos y de constitucin de ciudadana.

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El valor de las diferencias y los conflictos Lo anterior trae varios problemas. Uno es que tenemos que asumir que todos y todas somos diferentes, tenemos miradas distintas, y que eso es una enorme riqueza. Parece tan obvio, pero nuestras prcticas no lo dicen as. Hay un principio que algunos filsofos llaman principio de alteridad: el otro y la otra valen porque son diferentes y porque me enriquecen desde su diferencia. Al pensar desde all, cambian algunas lgicas. Como la lgica de la guerra, en donde el triunfo es la aniquilacin del diferente. Entonces, construir polticas pblicas desde una lgica de derechos supone reconocer la diferencia y darle valor. Darle sentido a la existencia de otros y otras que piensan diferente y entender que su opinin y su aporte son importantes para la construccin. No es un acto de benevolencia escucharlos, sino que es una obligacin que es parte de la construccin de la participacin ciudadana. Y tampoco es un acto de benevolencia del Estado escuchar a los actores en el territorio, sino que es una obligacin que le corresponde. Criterios para el diseo de polticas integrales y articuladoras. Tomando este principio como marco y criterio general, surgen una serie de consideraciones que especifican qu implica trabajar en polticas pblicas hoy: Pensar polticas sociales hoy significa, adems, pensar en polticas sociales integradas. Es decir, reconstruir y construir espacios bsicos de socializacin que atraviesan crisis profundas. Fundamentalmente: la familia no refiero necesariamente a la familia tradicional, sino que hablo de familia como espacio de contencin , la escuela y el trabajo. Pensar polticas sociales integradas implica trabajar integralmente en torno a estos tres ncleos: pensar en la articulacin de recursos, circuitos administrativos, gestiones compartidas, que sean consistentes en torno a estos tres ejes, por tipo de prestaciones y por tipo de beneficiarios. Todo esto supone adems tener un odo muy abierto a los beneficiarios. Y, adems, redefinir y repensar el Estado. Segundo, significa, del mismo modo, hacer gestiones integradas. Esto conlleva recurrir a otros mecanismos. A formas de asociacin entre el Estado y la sociedad civil: algunas experimentadas, otras semi-experimentadas y otras que todava no nos imaginamos. En tercer lugar, en distintos niveles, han ido surgiendo y se han ido desarrollando experiencias importantes de consejos consultivos. Consejos que son modos de asociacin diferentes: consejos consultivos de poltica social, alimentarios, de economa social. Distintas cosas que hablan del modelo de asociacin del Estado y de la sociedad civil. Es una herramienta que debe ser trabajada intensamente y que forma parte integral de una reforma poltica que hay que pensar. Es decir, la reforma poltica no es reformar el estatuto de los partidos polticos. Eso es una parte. La reforma poltica pasa por repensar los modos de participacin en las polticas pblicas. Cuarto, cabe sealar que pensar en polticas pblicas hoy significa buscar y hacer efectivos los modos para que estos espacios tengan realmente incidencia: en el diseo, en la auditoria social y en la evaluacin de resultados. Por ltimo, es necesario subrayar lo dicho antes: si todo eso no se hace desde el reconocimiento de la alteridad, la pluralidad y la diferencia, no tiene futuro y no es posible.

Cosechar los frutos El fortalecimiento de las relaciones con los ciudadanos es una buena inversin para mejorar el diseo de polticas, al igual que un elemento fundamental de buen gobierno. Ello proporciona al

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gobierno nuevas fuentes de ideas relevantes para el diseo de polticas, de informacin y de recursos para la toma de decisiones. As mismo y no menos importante, contribuye a desarrollar la confianza del pblico en el gobierno, elevando la calidad de la democracia y fortaleciendo la capacidad cvica. Dichos esfuerzos contribuyen a fortalecer la democracia representativa, en la cual los problemas juegan un papel crucial. Al fortalecer las relaciones con los ciudadanos, los gobiernos deben garantizar lo siguiente:

Qu la informacin sea completa, objetiva, confiable, relevante, fcil de encontrar y Que las consultas tengan metas y reglas claras que definan sus lmites y la obligacin del
gobierno de rendir cuentas por el uso de la contribucin de los ciudadanos; entender;

Que la participacin se lleve a cabo con la flexibilidad y tiempo suficiente para permitir el
surgimiento de nuevas ideas y propuestas por parte de los ciudadanos, as como los mecanismos necesarios para su integracin en los procesos de diseo de polticas del gobierno.

Para fortalecer el compromiso y la capacidad Los gobiernos deben invertir el tiempo, los recursos y el compromiso necesarios para preparar los marcos legales, polticos e institucionales adecuados. Deben tambin desarrollar las herramientas apropiadas y evaluar su propio desempeo en lo respectivo a la implicacin de los ciudadanos en el diseo de polticas. Las medidas de informacin, consulta y de participacin activa en el diseo de polticas con un diseo deficiente e inadecuado, pueden minar las relaciones entre gobierno y ciudadanos. Los gobiernos pueden buscar informar, consultar y comprometer a los ciudadanos para mejorar la calidad, credibilidad y legitimidad de sus decisiones de poltica. nicamente para generar el efecto opuesto si los ciudadanos se dan cuenta de que sus esfuerzos para estar informados, presentar propuestas y participar activamente son ignorados, no tienen impacto alguno en las decisiones tomadas o no se les rinden cuentas adecuadamente. La definicin de las relaciones entre el gobierno y los ciudadanos en el diseo de polticas Las relaciones entre gobierno y ciudadanos cubren un amplio espectro de interacciones diferentes en cada etapa del ciclo del diseo de polticas, desde su elaboracin y su puesta en marcha hasta su evaluacin. Para entender lo anterior es importante considerar las definiciones siguientes:

Informacin: una relacin de sentido nico en la


cual el gobierno genera informacin y la difunde a los ciudadanos. Cubre tanto el acceso pasivo a la informacin a solicitud de los ciudadanos como las medidas activas aplicadas por el gobierno para difundir la informacin entre ciudadanos. Consulta: una relacin de doble direccin en la cual los ciudadanos plantean propuestas al gobierno. Se basa en una propuesta previa por parte del gobierno en torno al tema pblico sobre el cual se busca opinin de los ciudadanos y les solicita informacin. Participacin activa: una relacin asociativa con el gobierno, en la cual los ciudadanos activamente se comprometen en el proceso de diseo de polticas. Reconoce a los ciudadanos la facultad de hacer propuestas sobre las diversas alternativas y establece un dialogo en torno a la correspondiente poltica pblica, aunque la responsabilidad de la decisin final o la formulacin de la poltica recaiga en el gobierno.

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Principios orientadores para implicar a los ciudadanos en la elaboracin de polticas pblicas 1. Compromiso: se requiere del liderazgo y un fuerte compromiso en todos los niveles (por parte de polticos, altos funcionarios y servidores pblicos) en trminos de la informacin, la consulta y la participacin activa en el diseo de polticas. 2. Derechos: Los derechos de los ciudadanos para acceder a la informacin, plantear propuestas y participar activamente en el diseo de polticas deben estar firmemente asentados en la ley o la poltica en cuestin. Las obligaciones del gobierno de responder a los ciudadanos en el ejercicio de sus derechos debe tambin estar claramente establecida. Las instituciones independientes de supervisin, o su equivalente son esenciales para la efectividad de estos derechos. 3. Claridad: Los objetivos de la informacin, la consulta y la participacin activa, y sus lmites, debe estar claramente definidos desde el principio. Los papeles y responsabilidades tanto de los ciudadanos (en lo que concierne a las contribuciones que realizan) como del gobierno (en lo que respecta a la toma de decisiones por las cuales deben rendir cuentas) debe quedar claros para todos los participantes. 4. Tiempo: La consulta pblica y la participacin activa deben llevarse a cabo tan pronto como sea posible en el proceso de diseo de polticas, con el objeto de dar entrada a una gama ms amplia de soluciones y elevar la probabilidad de una puesta en prctica exitosa. Los plazos para realizar consultas deben ser suficientemente largos para que la participacin sea eficaz. La informacin debe ser constante en todas las etapas del ciclo de polticas. 5. Objetividad: La informacin suministrada por el gobierno durante el proceso de diseo de polticas debe ser objetiva, completa y accesible. Todos los ciudadanos deben ser objeto del mismo trato al ejercer sus derechos de acceso a la informacin y la participacin. 6. Recursos: Se requieren recursos financieros, humanos y tcnicos suficientes para lograr la eficacia en la informacin, consulta y participacin activa en el diseo de polticas. Las autoridades pblicas y los funcionarios deben ser formados y orientados para que adquieran las habilidades y conocimientos necesarios y debe promoverse una cultura organizativa que apoye sus esfuerzos. 7. Coordinacin: Las iniciativas para informar, solicitar propuestas de los ciudadanos y consultarlos, deben estar coordinadas en todos los niveles de gobierno para mejorar la gestin de la informacin, garantizar la coherencia de las polticas, evitar la duplicacin y reducir el riesgo de hartazgo de consultas entre los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil. Los esfuerzos de coordinacin central no deben hacerse a costa de la capacidad de innovacin y de la flexibilidad de las unidades administrativas correspondientes. 8. Rendicin de cuentas: Los gobiernos tienen la obligacin de rendir cuentas por el empleo que hace de los recursos que reciben de los ciudadanos en forma de propuestas, consultas pblicas y la participacin activa. Las medidas para garantizar que el proceso de diseo de polticas es abierto, transparente y escrutable desde el exterior, son cruciales para aumentar la responsabilidad general del gobierno y la administracin. 9. Evaluacin: Los gobiernos requieren de herramientas, informacin y capacidad para evaluar su desempeo en el suministro de informacin, la conduccin de consultas y la atraccin de la participacin de los ciudadanos y han de adaptarse a nuevas necesidades derivadas de los cambios constantes en las circunstancias que afectan el diseo de polticas. 10. Ciudadana activa: Los gobiernos se benefician de los ciudadanos activos y de una sociedad civil dinmica y pueden tomar medidas concretas para facilitar el acceso a la informacin y la participacin, crear conciencia, fortalecer la educacin cvica y las aptitudes de los ciudadanos, al igual que para apoyar la creacin de capacidades entre las organizaciones de la sociedad civil.

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Trabajo individual 1. Construya un diagrama que permita visualizar el ciclo del diseo de las polticas pblicas. 2. Para Usted, por qu es importante el diagnstico en el proceso de diseo de las polticas pblicas? 3. A qu trata de dar respuesta una poltica pblica? 4. Resuelva el caso Poltica pblica a favor de la primera infancia 5. Plantee la relacin entre las polticas sociales y trabajo social. Autoevaluacin 1. Qu cosas nuevas aprendi con la lectura, que cosas no saba, que cosas ya conoca? 2. Se parece el ciclo de diseo de las polticas pblicas al ciclo de diseo de un proyecto? 3. Cmo considera que una poltica pblica puede ser exitosa?

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DECIMA CUARTA SEMANA LECTURA Eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad de las polticas pblicas
Estos trminos pueden ser entendidos como: un conjunto mnimo de criterios que brindan pautas y normas para el anlisis y formacin de polticas y programas un conjunto prioritario de criterios, por relacionarse con la misma relevancia e impactos de las polticas y programas y por haber logrado un uso convencional y comn en el dialogo sobre polticas y programas. un conjunto particularmente relevante para el anlisis de iniciativas apoyadas con dineros pblicos, pues reflejan algunos aspectos del rol de Estado (en la promocin de equidad) y de las demandas sobre la manera en que se usan los recursos fiscales (eficiencia y equidad). Estos cuatro trminos forman parte de la jerga cotidiana de los que participan en la formacin, la gestin y la evaluacin de polticas y programas. No obstante, son trminos tan frecuentemente utilizados que se han vuelto ambiguos. Son trminos que se utilizan de muchas maneras; sus definiciones generales incorporan conceptos ambiguos, de tal manera que se prestan para mltiples interpretaciones. La falta de una definicin nica de cada criterio puede contribuir a confusiones, malos entendimientos y recomendaciones errneas en la discusin de polticas. A continuacin, se discutirn de manera resumida diversas interpretaciones de estos criterios. Donde bien quisiramos proponer una nica definicin de los criterios, dicha definicin sera una mera propuesta entre muchas otras que han venido antes. En su lugar, tratamos de aportar una recopilacin de diversos entendimientos de cada trmino, con el fin de aportar sensibilidad con respecto a las referencias que diferentes individuos pueden estar haciendo al usar un mismo trmino. As, se espera generar una mayor sensibilidad con respecto a las diversas maneras en que cada criterio puede ser entendido. Consideramos que esta sensibilidad puede mejorar nuestros anlisis y dilogos La palabra "eficacia" viene del Latn efficere que, a su vez, es derivado de facere, que significa "hacer o lograr. La palabra "eficacia" viene del Latn efficere que, a su vez, es derivado de facere, que significa "hacer o lograr". Algo es eficaz si logra o hace lo que deba hacer. La eficacia de una poltica o programa podra entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Un programa es eficaz si logra los objetivos para que se diseara. Una organizacin eficaz cumple cabalmente la misin que le da razn de ser. Para lograr total claridad sobre la eficacia, hace falta precisar lo que constituye un "objetivo". Particularmente, necesitamos estipular que un objetivo bien definido explicita lo que se busca generar, incluyendo la calidad de lo que se propone. Asimismo, un objetivo debe delimitar el tiempo en que se espera generar un determinado efecto o producto. Por tanto, una iniciativa resulta eficaz si cumple los objetivos esperados en el tiempo previsto y con la calidad esperada. Cabe destacar que la eficacia contempla el cumplimiento de objetivos, sin importar el costo o el uso de recursos. Una determinada iniciativa es ms o menos eficaz segn el grado en que cumple sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la oportunidad, y sin tener en cuenta los costos.

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De los cuatro criterios propuestos, parece existir mayor consenso o mayor uniformidad con respecto al significado de "eficacia". Eficacia vrs. Efectividad Entendemos que "eficacia" y "efectividad" son sinnimas y se pueden utilizar en forma intercambiable. Vienen las dos palabras de la misma raz etimolgica y sus definiciones generales (de diccionario) son parecidas. El Diccionario Websters asocia los dos trminos directamente, pues utiliza efectividad ("effectiveness") para definir eficacia ("efficacy"). No obstante, la aceptacin de que la eficacia y la efectividad sean sinnimas no es universal. Por ejemplo, Cohen y Franco (1993) indican que la "eficacia" mide "el grado en que se alcanzan los objetivos y metas... en la poblacin beneficiaria, en un perodo determinado... " mientras que la "efectividad" constituye la relacin entre los resultados (previstos y no previstos) y los objetivos. As, estos autores proponen la efectividad como una medida que reconocera resultados diferentes a los que fueron esperados en la delimitacin de los objetivos de la iniciativa. La definicin y la interpretacin de la eficiencia resultan ms complejas que en el caso de eficacia. Hay muchas ms interpretaciones del concepto de eficiencia y algn grado de prejuicio en contra del concepto. Esta falta de consenso sobre la definicin de eficiencia se reproduce en los diccionarios. El Diccionario de la Real Academia Espaola permitira pensar que la eficacia y la eficiencia sean sinnimas, pues presenta exactamente la misma definicin para los dos trminos. Mara Moliner presenta una definicin con una matiz ligeramente diferente que parece sugerir que la eficiencia califica la manera en que los objetivos sean realizados. El Diccionario Larousse explcitamente incluye en su definicin tanto los insumos utilizados como los resultados logrados. Curiosamente, todos los diccionarios del ingls que consultamos incorporan la relacin mediosfines (o "insumos-logros") en su definicin de eficiencia, aunque muchos diccionarios del castellano no incluyen ninguna referencia al uso de insumos o recursos. En las aplicaciones de eficiencia al anlisis de polticas, la eficiencia tpicamente se asocia con una relacin entre medios y fines. Se propone que un programa es eficiente si cumple sus objetivos al menor costo posible. Ernesto Cohen y Rolando Franco (1983) definen la eficiencia como "la relacin entre costos y productos obtenidos". Marlaine Lockheed y Eric Hanushek (1994) sealan que "un sistema eficiente obtiene ms productos con un determinado conjunto de recursos, insumos o logra niveles comparables de productos con menos insumos, manteniendo a lo dems igual". Conforme a estas definiciones, nosotros entendemos la eficiencia como el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. El no cumplir cabalmente los objetivos y/o el desperdicio de recursos o insumos hacen que la iniciativa resulta ineficiente (o menos eficiente).

La eficiencia frecuentemente se interpreta de manera "minimisista" . Como sugieren Lockheed y Hanuschek (1994), las "consideraciones de eficiencia han recibido mala imagen, en parte porque algunos las equivalen a la minimizacin de costos." Es importante que ninguna de las definiciones seala que la eficiencia se logra sencillamente minimizando costos. Ms bien se pone un estndar a la minimizacin de costos: cumplir el objetivo, a mnimo costo o generar el mayor logro, para un determinado costo.

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Eficiencia tcnica y eficiencia econmica La eficiencia tcnica examina la relacin entre el producto o resultado generado y la cantidad de un determinado insumo utilizado en su generacin. En contraste, la eficiencia econmica analiza la relacin entre el producto o resultado generado y el valor (o costo) de los diversos insumos y recursos utilizados en su generacin.

Eficiencia y eficacia Si la eficacia mide el grado en que se cumplen los objetivos y la eficiencia, el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible, uno podra concluir que para ser eficiente, una iniciativa tiene que ser eficaz. Concretamente, nosotros consideramos que la eficacia es necesaria (sin ser suficiente) para lograr la eficiencia.

Indicadores de eficacia y eficiencia Las definiciones de eficacia y eficiencia que hemos propuesto sealan que cualquier indicador de eficacia tendr que incorporar alguna evidencia o medicin de logro o resultado y los indicadores de eficiencia tendrn que incluir esas mediciones y los estimativos de los costos asociados. Como tal, indicadores de eficacia pueden ser insumos a la formulacin y estimacin de indicadores de eficiencia. En la entrega de servicios educativos, hay amplia tradicin en el manejo de indicadores de eficacia: tasas de cobertura o matriculacin, tasas de repitencia y mediciones objetivas del aprendizaje. Un sistema educativo podr ser juzgado como ms o menos eficaz, segn los indicadores de esta naturaleza. Vale la pena considerar algunos. En la entrega de servicios de salud, se suele documentar los logros por medio de unos indicadores de acceso a los servicios de salud y por indicadores de salud que son considerados aproximaciones al estado general de salud de la poblacin. incluyen tasas de mortalidad y morbilidad, tasas de acceso de la poblacin a servicios de salud, etc.

Un ejemplo de anlisis de eficacia y eficiencia: los fondos de inversin social Los mltiples estudios y anlisis de los fondos de inversin social en Amrica Latina nos arrojan ejemplos de aplicaciones de los conceptos de eficacia y eficiencia en el dialogo y debate sobre la bondad de determinadas estrategias para promover el desarrollo social. En su corta historia, los fondos de inversin han sido criticados por no ser eficaz en el logro de los objetivos que le dieron razn de ser, han sido aplaudidos por ser eficientes en la satisfaccin de otras necesidades (no necesariamente los objetivos de los primeros fondos) y han sido sujetos de una redefinicin de objetivos, de tal manera que se rescaten las bondades (eficiencias) del fondo en la satisfaccin de algunas necesidades bsicas de las poblaciones pobres de Amrica Latina y el Caribe. Equidad El concepto de equidad se fundamenta en tres valores sociales: igualdad, cumplimiento de derechos y justicia. Estos valores son lo suficientemente aceptados que el concepto de "equidad" por lo menos retricamente goza de cierta aceptacin universal. Hay amplio consenso con respecto a la prioridad que se debe asignar a la equidad como pauta o estndar para las polticas

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pblicas. No obstante, la aceptacin universal se sostiene en parte por la ambigedad con que tpicamente entendemos estos valores. De estas definiciones, se puede concluir que el entendimiento de la equidad depende de una interpretacin del derecho natural, de las leyes y/o del concepto de "justicia". Por ende, es un concepto que va a ser interpretado segn los valores, las tradiciones y la tica social. La interpretacin de la equidad se puede tratar en trminos filosficos, valorativos y jurdicos, en su aplicacin al anlisis de derechos humanos y desarrollo de la ciudadana. Asimismo, se puede desarrollar en el contexto econmico, refirindose a la propiedad, los ingresos y el consumo. Este trabajo propone aplicar el concepto de la equidad al anlisis de polticas y programas sociales. En el contexto de polticas y programas sociales, se ha asociado el concepto de equidad tpicamente con algn concepto de igualdad. No obstante, se han propuesto diferentes interpretaciones de la igualdad asociada con equidad. Especficamente, se ha hecho referencia a la "equidad vertical" el tratamiento igual para todos los diversos grupos e individuos de la sociedad y a la "equidad horizontal" "igual tratamiento para iguales". La promocin de la equidad vertical insina que la equidad es equivalente a la igualdad absoluta. En contraste, la equidad horizontal abre la puerta a la tolerancia de tratamientos diferenciados, con el raciocinio de que los individuos y grupos son diferentes y pueden ser tratados en forma diferenciada sin ser "injusto". Es ms, la equidad horizontal podra conducirnos a pensar que el tratamiento diferenciado es justo, ya que podra tener el fin de corregir o ajustar diferencias ya existentes entre diversos grupos o individuos. Intervenciones desigualitarias (por ejemplo, focalizadas en poblaciones pobres) por parte de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales resultaran consistentes con sus roles de correctores y compensadores de inequidades existentes en la distribucin de ingresos y riquezas. El contraste entre la equidad vertical y la horizontal es fundamental en nuestras sociedades actuales, caracterizadas por grandes desigualdades entre diversos individuos y grupos sociales. En estos contextos, el "tratamiento igual" de toda la sociedad podra resultar "igualitario" sin ser "equitativo". Es decir, sera "igualitario" sin necesariamente ser "justo". En ese sentido, la equidad resulta ser un trmino que no tiene una definicin tcnicamente precisa, pues no es sinnimo de "igualdad", particularmente en contextos que se caracterizan por desigualdades entre diferentes segmentos de la poblacin. La interpretacin de la "equidad" depende de algunos juicios valorativos de la sociedad. No obstante, e independientemente de la interpretacin "horizontal" o "vertical" que se elija, la discusin de equidad involucra algn anlisis o alguna referencia a la igualdad o desigualdad. Por tanto, un desafo pendiente para la interpretacin del concepto de equidad radica en preguntar igualdad de qu?.

Asimismo, nos vemos obligados a preguntar igualdad hasta qu punto? Recordando que nuestra referencia a la igualdad aparece como una primera aproximacin a la equidad, nos obligamos a cuestionar si la igualdad que se busca es absoluta o si, por el contrario, se propone que todos los individuos por igual logren cierto nivel "socialmente aceptable" del derecho u oportunidad que se busca garantizar. La coexistencia de sistemas pblicos de entrega de servicios sociales y sistemas privados de mejor calidad a mayor precio para el usuario indica que nuestras sociedades no estn pretendiendo generar igualdad absoluta. La coexistencia de los dos sistemas refleja una tolerancia de desigualdades, siempre y cuando los ciudadanos logren un nivel "aceptable" de oportunidades, insumos, acceso, capacidad de uso y/o resultados. En trminos prcticos, la igualdad absoluta tiene sus lmites. No hay pas en el mundo con los recursos suficientes para garantizar para todos sus ciudadanos todos los servicios de educacin,

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de salud y de bienestar que podran ser demandados. En algn determinado momento, la sociedad se ve obligada a delimitar lo que est en capacidad de garantizar. Por tanto, la equidad deja de asociarse tan estrechamente con "igualdad" y empieza a dominar el concepto de "justicia". La sociedad se obliga a interpretar lo que resulta ser "aceptable". Hoy en da, las sociedades estn explcitamente tomando estas decisiones en la medida que reconocen explcitamente que los recursos pblicos nunca sern suficientes para atender todas las demandas sociales. Por tanto, se ven en la obligacin de delimitar lo que la sociedad quiere garantizar para todos sus ciudadanos y/o residentes y lo que va a reservar para quienes trabajen para lograrlo y/o para quienes tengan recursos suficientes para conseguir por sus propios medios. Ahora bien, la discusin de las igualdades de insumos, acceso, capacidad de uso y resultados y la reflexin sobre "igualdad hasta dnde?" nos permiten regresar al anlisis de equidad vertical y equidad horizontal. Algunas sociedades parecer proponer estrategias de promocin de equidad horizontal con tolerancia de desigualdades entre diversos grupos sociales al nivel de insumos y/o acceso, con el fin de buscar una mayor igualdad al nivel de capacidad de uso y/o de resultados. A manera de ejemplo, podemos contemplar los sistemas educativos que proponen programas focalizados en las poblaciones de menores ingresos y que incluyen atencin pre-escolar, escolarizacin o sensibilizacin de padres de familia, programas nutricionales y superacin del fracaso escolar. Explcitamente, hay desigualdades de acceso y de insumos a ciertas actividades asociadas con el proceso educativo. Por supuesto, se disean de manera progresiva para beneficiar a los que estn en desventaja en la distribucin de ingresos y riquezas, esperando as lograr una equidad a nivel de capacidad de uso y una aproximacin a la equidad de resultado. Sostenibilidad

"Sostenibilidad" ha sido un criterio de moda desde el auge del pensamiento ambientalista en los sesenta, y de all surge el cuestionamiento de la armona de diversas iniciativas asociadas con el crecimiento y el desarrollo con el mbito fsico y biolgico. Posteriormente, surge una nueva dimensin de sostenibilidad, en lo que se refiere a la necesidad de contar con el apoyo continuado de determinados actores cuyo poder, participacin y/o aportes resulta indispensable para que una iniciativa o una estrategia puedan mantenerse en el tiempo. Asimismo, la crisis de la deuda externa y las crisis fiscales de los aos ochenta introducen otro elemento de la preocupacin por sostenibilidad: la capacidad de una iniciativa de mantener un adecuado flujo de recursos financieros para as garantizar la continuidad de los efectos esperados. Como consecuencia del auge en el financiamiento provisto por la banca multilateral y los donantes bilaterales, los anlisis de sostenibilidad tambin llegan a incorporar el cuestionamiento de la capacidad de una determinada iniciativa a mantenerse una vez que no se cuente con nuevas inyecciones del financiamiento internacional. Rpidamente se puede observar que la sostenibilidad tiene mltiples dimensiones; diversas percepciones de la sostenibilidad en las ltimas dcadas han enfatizado una u otra dimensin. Como consecuencia, el uso de la palabra "sostenibilidad" puede evocar ideas e imgenes muy distintas entre diversos individuos. La palabra "sostener" significa "sustentar, mantener firme una cosa". La definicin ms amplia de la sostenibilidad resulta tautolgica: la sostenibilidad es la capacidad de mantenerse o sostenerse. Una iniciativa es sostenible si logra sostenerse en el tiempo. En general, la sostenibilidad ha sido definida de manera ambigua en sus aplicaciones a la poltica pblica. Tal como sucede con el concepto de equidad, la ambigedad del concepto ha sido un aliado, pues la definicin nebulosa permite entender que en la sostenibilidad radica un objetivo

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que se puede considerar deseable universalmente. Difcilmente se levantan objeciones a que una iniciativa sea capaz de mantenerse a travs del tiempo, an cuando se agrega que la sostenibilidad demanda que se mantenga en armona con otras dinmicas y otras iniciativas de su entorno.

El concepto se define en forma tan ambiciosa que casi todo el mundo puede identificarse con alguna interpretacin de la sostenibilidad. Una forma til de clasificar las diversas definiciones podra ser por su unidad de anlisis: un primer grupo de conceptualizaciones y de definiciones de la sostenibilidad tiene como unidad de anlisis el modelo macro o la estrategia generalizada de consumo, crecimiento y desarrollo de la sociedad o de los grupos dominantes en la sociedad; un segundo grupo de interpretaciones de la sostenibilidad se enfoca en una unidad de anlisis ms micro un determinado proceso, programa o proyecto. A continuacin, vamos a mirar cada uno de estos conjuntos de definiciones.

Sostenibilidad con una visin macro El criterio de sostenibilidad lleg a adquirir un lugar permanente en la jerga de los dilogos sobre poltica pblica a partir de los anlisis crticos de los modelos de consumo, crecimiento y desarrollo que no garantizan ninguna capacidad de sostener unas condiciones de vida parecidas a las actuales en un largo plazo. Estos anlisis se enfocaban en las estrategias globales o nacionales de desarrollo y cuestionaban la capacidad de seguir sobre las sendas de desarrolla trazadas por las mismas. Un conjunto amplio de definiciones de esta naturaleza tiene una preocupacin predominante en la dimensin ambiental. Su unidad de anlisis es macro, pues se refiere a los patrones de desarrollo o el proceso social en su conjunto y a las implicaciones intergeneracionales de los mismos.

Las definiciones "micros" de la sostenibilidad Otras definiciones de sostenibilidad se asocian principalmente en la literatura de las organizaciones multilaterales de financiamiento de proyectos y programas de desarrollo. Estas definiciones surgen a raz del cuestionamiento del verdadero impacto del financiamiento multilateral y bilateral sobre el desarrollo, particularmente porque se cuestiona la capacidad de los programas y proyectos financiados para mantenerse una vez que se acabe el perodo de financiamiento internacional. Por tanto, su unidad de anlisis es ms delimitado ms micro que las definiciones anteriores: el trmino de sostenibilidad del programa significa la capacidad del programa para llevar a cabo sus actividades y servicios de manera continua, en bsqueda del cumplimiento de sus objetivos". Shahidur R. Khandker, Baqui Khalily y Zahed Khan. 1995. Grameen Bank: Performance and Sustainability. Washington, D.C.: World Bank Discussion Papers, No. 306. p. 36. "para los propsitos de este anlisis, la sostenibilidad se define como la continuidad por parte del programa en la entrega de sus servicios o en el mantenimiento de sus beneficios, despus de terminar el apoyo tcnico, gerencial y financiero del donante". Agencia para el Desarrollo Internacional. 1987. Development Assistance and Health Programs: Issues of Sustainability, Washington, D.C.: AID Program Evaluation Discussion Paper No. 23.

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"el trmino sostenibilidad describe la capacidad de un proyecto para mantener un nivel aceptable de flujos de beneficios durante toda su vida econmica". Banco Mundial, 1986. Sustainability of Projects: Review of Experience in the Fertilizer Subsector. "el grado de sostenibilidad de un proyecto se mide por el porcentaje de los bienes y servicios iniciados por el proyecto que todava se entrega y se mantiene cinco aos despus de la terminacin de recursos del donante, la continuacin de la accin local estimulada por el proyecto y la generacin de servicios e iniciativas sucesores como resultado de la capacidad local construida por el proyecto." George Honadle y Gerry VanSant. 1985. Implementation for Sustainability: Lessons from Integrated Rural Development. West Hartford, CT: Kumarian Press.

La unidad de anlisis micro de estas definiciones facilita una reflexin sobre la sostenibilidad de un determinado programa, iniciativa o proceso. No obstante, resultan limitadas a unos intereses particulares de los actores involucrados en las decisiones sobre el financiamiento externo. An manteniendo la unidad de anlisis ms micro, podramos ampliar la definicin de sostenibilidad para contemplar diversas fuentes de vulnerabilidad de una determinada iniciativa de desarrollo a diversos eventos o dinmicas que podran afectar la continuidad en su capacidad de mantener la oferta de sus beneficios. Esta definicin de la sostenibilidad, que viene de la agricultura, reconoce que iniciativas productivas de muy alto rendimiento pueden depender de prcticas que resultan insostenibles en el sentido agrnomo o ecolgico. Asimismo, una iniciativa en los sectores sociales que inicialmente genera soluciones concretas puede resultar insostenible frente a resistencias polticas, incapacidad de mantener el inters en la poblacin objetivo o incapacidad de mantener el aporte de mano de obra voluntario (a manera de ejemplo). Definir la sostenibilidad as es equivalente a plantear una hiptesis con respecto a los factores de riesgo de la iniciativa que se est analizando. Esta visin de la sostenibilidad se enfoca en la definicin de los factores externos al control de los gestores de una iniciativa que amenacen contra el mantenimiento de la capacidad de seguir generando los beneficios del mismo. Esta visin de sostenibilidad se enfoca en una relacin uni-direccional de la sostenibilidad: analiza los impactos del entorno (multi-dimensional) sobre el programa o proyecto. As, se visualiza el entorno como la fuente de riesgos y la sostenibilidad resulta de la capacidad de reaccionar y asimilar lo que el entorno genere. En 1990, el Banco Mundial publica una nueva interpretacin de la sostenibilidad que no incorpora referencias al concepto de riesgos o vulnerabilidades. Propone que "la mayora de las operaciones de desarrollo incorpora seis tipos de capital: humano, natural, cultural, institucional, fsico y financiero." Un anlisis de la experiencia con ms de 550 operaciones muestra que su sostenibilidad depende del logro de un equilibrio apropiado entre los varios tipos de capital. Para ejemplificar plantea "un proyecto que crea nuevo capital fsico (tal como obras de riego o infraestructura escolar) tendr poca probabilidad de sostenerse si no hay suficiente capital institucional y humano (personal capacitado y organizado de manera que pueda trabajar eficientemente) para que pueda aprovechar la nueva infraestructura.""(Banco Mundial, 1990). Esta interpretacin de la sostenibilidad reconoce que las vulnerabilidades de una iniciativa no se limitan a la dimensin financiera. Adems, permite ver una relacin de doble va entre el entorno y la iniciativa que se analiza. Es decir, permite entender que la sostenibilidad no va a depender tan slo del impacto del entorno sobre la iniciativa, sino tambin depende de impactos de la iniciativa sobre el entorno.

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Esta interpretacin, entonces, extiende un puente con las definiciones ms macros de la sostenibilidad. Indica que para que una determinada iniciativa sea sostenible, el entorno tiene que ser consistente con las necesidades de la iniciativa; pero, tambin pone demandas sobre la iniciativa, que sea armoniosa con el entorno. La sostenibilidad, entonces, depende de determinados caractersticas y comportamientos del entorno y de la iniciativa y la armona de los dos. Aplicacin de los criterios en los procesos de formacin y gestin de las polticas y programas sociales Esta reflexin sobre eficacia, eficiencia, equidad y sostenibilidad tiene su justificacin en esclarecer el significado y las mltiples interpretaciones de estos trminos, para que sean utilizables y utilizadas en los procesos de formacin y gestin de las polticas y programas sociales. La discusin sobre sus significados se quedar en un ejercicio semntico y acadmico si los criterios no son aplicados a los anlisis y los dilogos que apoyan la formacin y la gestin. Hasta ahora, la utilizacin de los criterios ha sido tpicamente inconsistente e insuficiente. El criterio ms comnmente aplicado es la eficacia. Es frecuente el anlisis del cumplimiento de los objetivos, particularmente de los objetivos operativos. Por ejemplo, en esfuerzos de capacitacin, es muy comn hacer seguimiento del nmero de cursos y de capacitados. Recientemente, surge un movimiento de insistir no solo en la eficacia medida por cumplimiento de objetivos operacionales, sino de los intermedios y los finales, tambin. Esto implicara que habr que hacer tambin un seguimiento de comportamientos e impactos de la capacitacin en la vida de los capacitados. El criterio de eficiencia ha recibido el tratamiento de saludo de bandera. En muchos casos, se analiza la eficiencia en el proceso inicial, cuando se compara una alternativa con otras; pero, pocas veces se revisa la eficiencia para cuestionar si las proyecciones iniciales efectivamente representaban la eficiencia de la alternativa seleccionada. Asimismo, en aos recientes, los llamados por mejor uso de los recursos pblicos han creado una mayor conciencia sobre la eficiencia, sin todava haber traducido el anlisis de la eficiencia en una herramienta cotidiana de los formadores y gerentes de las polticas y programas sociales. Nuevamente, cuando se ha prestado atencin a la eficiencia, ha sido particularmente en relacin con los objetivos operativos. Por ejemplo, se conoce el costo por metro cuadrado de construcciones escolares o el costo de capacitacin por enfermera capacitada. Poco se ha hecho para mirar relaciones entre los costos y sus correspondientes impactos. (CEPAL, 1995). La equidad es un criterio que ms y ms se utiliza para justificar las intervenciones en los sectores sociales. No obstante, tpicamente nos referimos a la equidad en trminos abstractos y suponemos que unas iniciativas particularmente localizadas en los pobres contribuirn a una mejor equidad. Curiosamente, entonces, en bsqueda de la equidad, estamos reforzando separaciones ya existentes y proponiendo soluciones particulares para los grupos que queremos recompensar por inequidades existentes e histricas. La especificacin de lo que se busca en la equidad, definiendo la igualdad de qu? apoya la capacidad de analizar opciones y examinar las polticas y programas en marcha. Las aplicaciones de sostenibilidad tpicamente se han restringido a las aplicaciones ambientales y los cuestionamientos del financiamiento de determinadas iniciativas una vez terminado el financiamiento internacional. Surge el concepto multi-dimensional de la sostenibilidad muy recientemente. Por tanto, los criterios discutidos en esta reflexin conforman un conjunto de trminos que ofrecen mucho potencial a los profesionales de los sectores sociales. El INDES propone que los cuatro criterios llegan a forma una columna vertebral de la discusin de opciones de polticas y programas y de la evaluacin de polticas y programas en marcha.

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Trabajo individual 1. Realice un cuadro comparativo entre eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad, identifique sus similitudes y diferencias. 2. Para Usted, de los cuatro principios citados, cul es el ms importante y por qu? 3. Con las polticas pblicas identificadas previamente en su comunidad, proceda a hacer una evaluacin rpida, para determinar si han cumplido con los principios o criterios de eficiencia, eficacia, equidad y sostenibilidad. 4. Resuelva el caso San Cristbal El Llano 5. Resuelva el caso El programa de fertilizantes Autoevaluacin 1. Con qu cosas de la lectura no est de acuerdo y por qu? 2. Qu importancia tiene para un gerente ser eficaz, eficiente, equitativo y favorecer la sostenibilidad? 3. Cmo considera que una gerente social puede ser eficiente y eficaz?

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DECIMA QUINTA SEMANA LECTURA ESTADO, DEMOCRACIA, CIUDADANIA Y DESCENTRALIZACIN


El Estado es un segmento geogrficamente limitado de la sociedad humana unido por una comn obediencia a un nico soberano. El trmino puede hacer referencia tanto a una sociedad en su conjunto, como, de modo ms especfico, a la autoridad soberana que la controla. Segn indica la anterior definicin, el concepto de Estado est ntimamente relacionado con el concepto de soberana, que fue desarrollado con anterioridad por la teora jurdica. Se basa en la hiptesis, esencialmente legalista, de que toda sociedad poltica est o debe estar unida bajo una determinada autoridad jurdica. Puesto que las normas que emanan de diversas autoridades entrarn verosmilmente en conflicto, es lgico que no pueda existir una legalidad establecida en el pas si no hay en el mismo una autoridad legislativa suprema, cuyas decisiones sean definitivas. Por otra parte, si el derecho de este pas debe prevalecer, ha de estar respaldado por sanciones efectivas. As, el poder coercitivo al igual que la autoridad jurdica, son ambos esenciales en el concepto jurdico de soberana. El Estado es un territorio en el que una nica autoridad ejerce poderes soberanos tanto de jure como de facto. En la historia del pensamiento poltico el trmino Estado ha tenido amplia aceptacin, tanto como concepto normativo como concepto descriptivo. Los tericos normativos, convencidos de que la concentracin de poderes coercitivos en manos de una sola autoridad establecida es indispensable para el mantenimiento del orden pblico en un territorio determinado, han tratado de demostrar a menudo que la obediencia al Estado es la forma ms elevada de obligacin poltica. Los tericos descriptivos, sin adherirse necesariamente a la proposicin normativa de que el Estado tiene un valor supremo, se han mostrado dispuestos casi siempre a singularizarlo, entre todas las dems instituciones, sociales, como la nica que es especficamente poltica, y a considerar la descripcin y el anlisis del Estado como el problema central de la ciencia poltica. A lo largo de este artculo se estudiar el papel de ambas concepciones, en primer lugar la normativa y despus la descriptiva, en el desarrollo del pensamiento poltico moderno.

El concepto normativo El valor fundamental del concepto Estado en el orden histrico reside en su contribucin normativa al desarrollo inicial de las instituciones polticas occidentales. Cuando la palabra Estado apareci por vez primera con su sentido actual, en el curso del siglo XVI, su significado era claramente revolucionario. Los que lo utilizaban eran conscientes de que se oponan a las tradiciones polticas existentes. Para ellos, el Estado no era una realidad presente, sino un objetivo deseable. Dando un nuevo significado al viejo concepto de soberana, que equivala entonces a reino, esperaban superar el pluralismo tradicional de las organizaciones polticas occidentales y situar, por consiguiente, el mantenimiento del orden pblico sobre cimientos nuevos y ms slidos. Sus esfuerzos tuvieron un xito considerable. Durante varios siglos, el establecimiento y el mantenimiento de los Estados fue generalmente aceptado como el objetivo propio de la accin poltica. En la etapa de formacin del pensamiento y de las instituciones polticas del mundo moderno fue esta creencia el elemento configurador. Las condiciones polticas contra las que iba dirigido el nuevo concepto eran herencia de la Edad Media. Durante los siglos que siguieron a la cada de Roma, la organizacin poltica del mundo

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occidental fue acentuadamente pluralista. Tericamente, el sistema poltico medieval era dualista, basndose en la idea de que el papa y el emperador, como vicarios de Cristo, eran conjuntamente responsables del gobierno de la Cristiandad, siendo el primero la autoridad suprema en las cuestiones espirituales, y el segundo, en las seculares. En la prctica, sin embargo, la divisin de la autoridad fue ms lejos. Especialmente, el reino secular se fragment en una compleja red de jurisdicciones superpuestas, cada una de las cuales era reconocida como titular de derechos prescriptivos o contractuales propios. En estas condiciones, ningn gobernante territorial tena el poder ni la autoridad para mantener un dominio efectivo del derecho. El conflicto y la inseguridad eran endmicos en el sistema. El Estado moderno es el producto de una larga y, finalmente, victoriosa lucha para superar todas estas dificultades. Ello se logr mediante el aumento gradual de los poderes de los prncipes territoriales, a expensas de otras autoridades. Hacia el siglo XIV, los reyes de Francia haban recorrido ya un largo camino hacia la reduccin de los poderes independientes de la Iglesia y hacia el control de los magnates feudales. Otros reyes, en grados diversos, obtuvieron xitos similares. Esto supuso la violacin de muchos derechos adquiridos y encontr mucha resistencia. Sin embargo, dado el carcter sacral de su cargo, los reyes tenan una gran ventaja sobre la mayora de sus rivales en esta competencia generalizada. Como fruto de sus esfuerzos, la fundacin del Estado moderno estaba ya muy avanzada a finales de la Edad Media. Maquiavelo. Sin embargo, hasta el siglo XVI no logr aceptacin general el trmino Estado. Nicols Maquiavelo fue el hombre que introdujo la palabra, en su sentido moderno, en el vocabulario de la poltica. Su utilizacin del trmino reflejaba los problemas concretos con los que se enfrentaba entonces su Italia natal. En muchos aspectos, Italia haba sido protagonista del desarrollo de las instituciones polticas modernas. Por diversas razones, el feudalismo nunca floreci en este pas. Esto significaba que eran relativamente escasos los intereses tradicionales que se oponan a una concentracin eficaz del poder. Pero la forma que esta concentracin revisti en Italia fue muy peculiar. Como tradicional campo de liza entre los papas y los emperadores, el pas careca de un rey capaz de servir como centro para la creacin de un solo Estado. La Italia del Renacimiento era un mosaico de repblicas y principados que rivalizaban entre s en una lucha despiadada por el poder. Este fue el mundo que conoci Maquiavelo, el mundo que hall su expresin en su teora del Estado. La razn de Estado fue el principio bsico del pensamiento de Maquiavelo. Aunque esta frase no aparece en sus obras, la idea est implcita en todo lo que escribi. Segn este principio, la poltica consiste esencialmente en una lucha total por el poder. El objetivo propio de la accin poltica era aumentar al mximo el poder del Estado. Todo est permitido, con la nica condicin de que haya sido racionalmente concebido para alcanzar el objetivo. Como muchos hombres del Renacimiento, Maquiavelo estaba lleno de confianza en la posibilidad de alcanzar un fin mediante la utilizacin de tcnicas racionales. El Estado era para l un artefacto, una obra de arte creada por la habilidad y el genio de los polticos. La finalidad de sus escritos polticos fue ensear las reglas bsicas de ese arte. La teora de Maquiavelo era demasiado radical para ser ampliamente aceptada en su forma original. La dificultad mayor estriba en su despreocupacin por el problema de la legalidad. Acostumbrado a concebir la autoridad poltica en funcin de la norma jurdica, el mundo occidental se resista a aceptar un sistema que subordinaba toda otra consideracin a la mera consecucin del poder. Es cierto que la razn de Estado era un concepto que no poda ser totalmente ignorado. A partir de Giovanni Botero, que parece ser el inventor del trmino, comenzaron a aparecer libros dedicados al tema en la mayora de los principales pases e idiomas de Europa. Se recibieron, sin embargo, con desagrado, y el maquiavelismo se convirti internacionalmente en un trmino popularmente peyorativo.

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Bodino. Fue Jean Bodin el primero que acert a formular el concepto de Estado de una manera aceptable. Bodino era francs, y sus concepciones polticas se hallaban en gran medida condicionadas por la situacin de Francia en el siglo XVI. A diferencia de las repblicas y principados italianos, la monarqua francesa era un tpico Estado en gran escala, y sus problemas eran ya tpicamente modernos. En este pas, las tradiciones e instituciones pluralistas de la Edad Media, aunque muy afectadas por la expansin del poder real, todava eran mucho ms importantes de lo que haban sido en la Italia renacentista. Se lleg as, con la Reforma, a una grave crisis poltica. De acuerdo con las tradiciones del dualismo cristiano, la Iglesia tena el derecho y el deber de defender la fe verdadera contra los reyes herticos. En una poca de desunin religiosa, en que la pretensin de ortodoxia estaba en disputa entre dos o ms iglesias rivales, ningn gobernante poda evitar aparecer como hereje ante los ojos de una parte de la poblacin. Esto significaba, en el caso de Francia, que una fuerte minora protestante se senta justificada para disputar la autoridad a sus reyes catlicos. Algunos de estos sbditos, denominados monarcmacos, llegaron incluso a mantener que los gobernantes herticos deban ser derrocados por la fuerza y, si era preciso, asesinados. Aunque los protestantes eran incapaces de dominar todo el pas, tenan fuerza suficiente para dominar una serie de parlamentos provinciales y otros organismos locales que haban sobrevivido al perodo feudal, y para utilizar los privilegios tradicionales de estos organismos como justificacin jurdica de su resistencia al rey. As, la unidad del reino qued efectivamente rota, y el pas se vio abocado a un periodo largo y agotador de guerras religiosas. La teora de Bodino sobre la soberana, que haba de hacer poca, era una idea cuyo desarrollo responda a tal situacin. Se adhiri a la posicin de los politiques, grupo laxo de tericos y polticos que lamentaban la tendencia hacia el extremismo religioso y que crean que el derecho y el orden eran valores polticos que deban ser protegidos a cualquier costo. Esto le condujo a la conclusin de que deba haber en cada Estado un solo legislador reconocido, o soberano, a cuyas decisiones se atribuyera la autoridad suprema. Contra el soberano no poda prevalecer legtimamente ningn derecho adquirido, ningn tipo de jurisdiccin, secular o espiritual. Para Bodino, la soberana no es tanto una cuestin de poder como de derecho. El valor de un orden legal coherente era la premisa de la que dedujo la necesidad de una autoridad soberana. A diferencia de Maquiavelo, su concepcin del Estado se encontraba plenamente alineada en la tradicin occidental de respeto a la norma jurdica. Fue obra suya que se estableciera firmemente el concepto en el repertorio del pensamiento poltico occidental. El culto al Estado alcanz su cima en los siglos XVII y XVIII. Desde finales de la guerra de los Treinta Aos hasta la Revolucin francesa, la monarqua absoluta domin, prcticamente sin adversario, como forma normal de organizacin poltica. Despus de ms de un siglo de guerras de religin, la mayor parte de las personas estaban dispuestas a aceptar la tesis de Bodino como nica base posible de mantenimiento del orden pblico. La ms importante limitacin de la autoridad de los prncipes haba sido eliminada por el Tratado de Westfalia en 1648, el cual confirm expresamente el derecho de los soberanos seculares a determinar los deberes religiosos de sus sbditos. Tambin se reconoci generalmente su supremaca en materias seculares. Es cierto que en algunos pases, sobre todo en Inglaterra, haban logrado sobrevivir algunos vestigios del antiguo pluralismo. Pero constituan raras excepciones, y an en Inglaterra el terico dualismo del rey en el parlamento pronto dio paso, en la prctica, a la soberana del ltimo. De este modo, Europa occidental, durante ms de un siglo, estuvo gobernada por una serie de soberanos claramente determinados, monarcas hereditarios en la mayora de los casos, que ejercan su derecho ilimitado a promulgar y hacer cumplir las leyes dentro de sus respectivos Estados. La obligacin del sbdito de obedecer al soberano era la ms alta forma de obligacin.

Erosin del concepto normativo Ya a partir de la Revolucin francesa, el poder normativo del concepto Estado ha sufrido una

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intensa erosin. Sin duda, el proceso comenz a principios del siglo XVIII. Una vez que se hubo desvanecido el miedo a las guerras de religin, la gente comenz a pensar que no bastaba con el mantenimiento del derecho y del orden, considerado en s mismo, para justificar la accin poltica. La felicidad individual y la justicia social se convirtieron tambin en valores reconocidos, en nombre de los cuales era lcito plantear exigencias. En el siglo XVIII, la principal inspiracin de tales exigencias fue la filosofa de la Ilustracin. La igualdad ante la ley, la libertad intelectual y la economa del laissez-faire fueron las ideas liberales que dieron por primera vez a los hombres la visin de un mundo futuro mejor. El nacionalismo y el socialismo, posteriormente, desencadenaron esperanzas similares. Para quienes se inspiraban en estas ideas ya no era aceptable la obediencia al Estado como forma ms elevada de obligacin poltica. Si los soberanos accedan a convertirse en reformadores, nada haba que objetar; pero, en otro caso, la reforma habra de realizarse frente a ellos. Aunque los filsofos de la Ilustracin mantuvieron durante mucho tiempo la esperanza de realizar sus fines a travs del despotismo ilustrado de los gobernantes tradicionales, el resultado final de sus esfuerzos fue la Revolucin francesa. Este fue solamente el primero de una larga serie de movimientos revolucionarios que condujeron, en el curso de los siglos XIX y XX, a un deterioro acentuado y progresivo de la autoridad del Estado. Anarquismo y socialismo. Una de las consecuencias de la era revolucionaria moderna ha sido el desarrollo del anarquismo filosfico. En la teora del liberalismo tena implcito, desde sus orgenes, cierto elemento anarquista. Aunque la mayora de los liberales reconocan la necesidad de una legalidad garantizada por sanciones coercitivas, daban prioridad a la autorregulacin espontnea de la sociedad mediante instituciones no coercitivas, como el mercado libre. Para ellos, el mejor gobierno era el que menos gobernara. Esto redujo considerablemente la dignidad y la importancia del Estado, y llev a algunos individuos William Godwin, por ejemplo a la conclusin extrema de que el mejor gobierno de todos sera aquel gobierno que hubiera dejado de existir. Pero hasta el siglo XIX, y ya en relacin con el auge del socialismo, no floreci realmente el anarquismo. Aunque algunos autores, como Saint-Simon, crean en la utilizacin de los poderes de gobierno para la realizacin de la justicia social, los socialistas ms importantes concibieron al Estado como un organismo de represin econmica, y formularon, como uno de sus principales objetivos, la eliminacin de toda autoridad coercitiva. Esta era la opinin de Marx y Engels. Era tambin la de Proudhon, cuya influencia en el movimiento socialista primitivo segua de cerca a la de los anteriores. Aunque los socialistas del siglo XX han abandonado en general esta posicin, todava goza de amplia aceptacin como parte de la doctrina ortodoxa del movimiento comunista moderno, segn la formulacin que recibi de Lenin. La teora de la soberana popular. En la mayora de los casos, sin embargo, la reaccin moderna contra el culto del Estado ha adoptado una forma distinta. Lo normal ha sido reconocer la necesidad de una autoridad coercitiva, pero reducir el prestigio de los gobernantes de hecho mediante una distincin radical entre el soberano y el gobierno. Tal idea es fruto del esquema trazado por Jean-Jacques Rousseau en el Contrato Social (1762). El rasgo ms destacado del pensamiento poltico de Rousseau fue su insistencia en que la soberana era un derecho inalienable del pueblo, y que ningn gobierno, aunque fuese delegado del pueblo, podra pretender legtimamente participacin alguna en el ejercicio de los poderes soberanos, incluida la legislacin. Aunque pocos de sus discpulos estuvieron dispuestos a mantener la integridad de sus puntos de vista al rechazar la autoridad legislativa de los gobiernos, su doctrina de la soberana popular tuvo una amplsima influencia. En su enfrentamiento con la monarqua, los lderes de la Revolucin francesa se basaron en el principio de que el tercer estado, como representante del pueblo, eran los legtimos gobernantes de Francia. En las revoluciones posteriores se formul idntica exigencia en nombre de la nacin o del proletariado. El resultado, en cada caso, fue un ataque a la posicin de las autoridades establecidas mediante la apelacin a otra fuente de la soberana supuestamente ms popular.

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La teora de la soberana popular, revolucionaria en sus orgenes, estaba destinada en el curso de los siglos XIX y XX a convertirse en la nica base ampliamente aceptada de legitimidad poltica. Es cierto que, tras la Revolucin francesa, algunos tericos conservadores trataron durante algn tiempo de defender y reforzar la antigua conexin entre la soberana y el gobierno. Burke, con su insistencia en la importancia de mantener las tradiciones polticas, y Hegel, con su ms compleja teora del Estado como realizacin definitiva de un espritu del mundo racional, figuran entre los defensores de la antigua concepcin. Hubo asimismo intentos, especialmente por parte del papado, de hacer frente a las pretensiones ms radicales de la soberana popular, indicando que Dios es la nica fuente de la autoridad legtima y que rebelarse contra el gobierno establecido es un pecado contra el propio Dios. Por otra parte, la teora de la soberana popular encontr resistencia incluso entre los liberales. Por ejemplo, la mayora de los gobiernos liberales se sintieron autorizados para formular derechos imperiales sobre las colonias sin ninguna apelacin al consentimiento popular, sobre la base de que los pueblos no europeos no estaban an maduros para el autogobierno. A largo plazo, sin embargo, la idea de la soberana popular no haba de encontrar oposicin eficaz en parte alguna. Durante los siglos XIX y XX los imperios coloniales y, asimismo, las monarquas tradicionales han tenido que hacer en muchas ocasiones concesiones a movimientos que proclaman el derecho imprescriptible a la autodeterminacin nacional. La mayora de los gobiernos de hoy, por muy grande que sea en la prctica la accin opresora de los mismos, se ven obligados a justificarse como representantes del pueblo. En tal sentido, la democracia es la norma universal de buena vecindad de la poltica contempornea. Este proceso ha llevado a una acentuada desvalorizacin del concepto normativo del Estado. En los das en que el soberano era un monarca que gobernaba activamente, todo el poder y el prestigio del Estado se concentraban en su persona. La aureola de la realeza creaba una amplia distancia entre aquel y sus sbditos, y confera una especial dignidad a los funcionarios civiles y militares que ejecutaban su voluntad. En una democracia, esta concepcin del Estado como algo distante no es fcil de mantener. Aunque la adhesin a una democracia puede simbolizarse en banderas, himnos y uniformes, o incluso en una familia real, la autoridad a la que hacen referencia estos smbolos ya no es la de un prncipe sobre sus sbditos, sino la de un pueblo soberano, colectivamente, sobre sus propios miembros individuales. En estas circunstancias, el Estado es difcil de distinguir de los ciudadanos en cuyo nombre y sobre los cuales se est ejerciendo la autoridad. De este modo, la soberana se concibe apenas como una ficcin jurdica carente de realidad. La atencin se traslada del Estado al gobierno, el cual, aunque no reclama para s la soberana, ejerce el mando efectivo. Democracia constitucional. La erosin del concepto se muestra de modo especialmente claro en el caso de la democracia constitucional. Cuando los poderes del gobierno estn limitados por las disposiciones de una constitucin, escrita o no, es difcil decir quin est en posicin de ejercer la soberana, si es que alguien lo est. Aunque se supone que el gobierno refleja la voluntad del pueblo soberano, las decisiones reales son el resultado de un proceso poltico complejo en el que estn autorizados a tomar parte muy diversos organismos, tanto pblicos como privados. Dado que los derechos y deberes de estos organismos estn definidos por la constitucin, se dice a veces que, en las democracias constitucionales, es la propia constitucin la que es soberana. Esto es cierto en el sentido de que la obediencia a la constitucin puede adquirir, en tales sociedades, gran parte del valor normativo que en tiempos se asociaba a la obediencia a un rey. Pero una constitucin, a diferencia de un rey, no es una persona con pensamiento y voluntad propios; es un conjunto de leyes y usos que alguien ha de definir y aplicar. Al igual que otros procesos democrticos, el proceso de adopcin de decisiones constitucionales tiene un carcter difuso. Incluso en Gran Bretaa, donde los derechos del Parlamento son, desde un punto de vista leal, prcticamente ilimitados, no existe en la prctica ningn organismo concreto con el poder absoluto de modificar la constitucin. Aunque los poderes de una democracia constitucional se derivan, de forma muy real, del consentimiento de los gobernados, el proceso de explicitacin de ese consentimiento es considerablemente complejo. Es casi imposible decir dnde reside la

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soberana en un sistema de este tipo. Por consiguiente, a efectos normativos, los conceptos de Estado y de soberana han perdido mucho de su antiguo significado. Para los juristas, que han de detenerse en algn punto en su bsqueda de una autoridad jurdica suprema, estos conceptos tendrn siempre un significado. Para los pueblos dependientes que existen en el mundo, la idea de un Estado independiente es todava una meta a la que aspiran. As, pues, sera una exageracin afirmar que los conceptos de Estado y de soberana han perdido todo su valor normativo. Sin embargo, el hecho es, en todo caso, que la democracia moderna, en todas sus formas, ha significado una devaluacin de los mismos. Una gran parte del mundo se encuentra hoy gobernada por regmenes comunistas, que prometen a la larga expresamente una abolicin del Estado y que justifican su utilizacin continuada del poder coercitivo en aras de la justicia social y de los intereses del proletariado. Donde no predomina el comunismo, las palabras mgicas son pueblo, pas, nacin y raza. Pocos seran hoy los que considerasen la obediencia al Estado, en s misma, como la forma ms elevada de deber. La teora de Bodino sobre el Estado como valor supremo de la poltica prcticamente se ha extinguido. Democracia es una palabra que escuchamos a diario a travs de la televisin, el radio, los discursos polticos Tambin surge, de cuando en cuando, en las conversaciones de las personas; la leemos en peridicos, carteles, revistas y hasta en tiras cmicas; es muy utilizada pero, qu quiere decir? De acuerdo con su significado original, la democracia se refiere al gobierno del pueblo. La democracia como forma de gobierno es sinnimo de soberana popular, y eso qu significa? Significa que ningn poder o autoridad puede estar por encima de las decisiones del pueblo. Y quin conforma el pueblo? El pueblo es un conjunto de ciudadanos libres e iguales; ciudadanos que, conscientes de su libertad, tienen la facultad de elegir.

El concepto descriptivo Adems de su papel normativo, el concepto Estado ha desempeado tambin una importante funcin en la tarea de crear una ciencia descriptiva de la poltica. Hubo una poca, desde luego, en que casi todo el mundo estaba de acuerdo en que el poder poltico es prcticamente lo mismo que el poder soberano, y en que el objeto propio de la ciencia poltica era el estudio del Estado. La Staatswissensschaft, el equivalente alemn a la ciencia poltica anglosajona, refleja un punto de vista que no se limitaba en absoluto al mundo de habla alemana. As, por ejemplo , la Introduction to Political Science, de James W. Garner, un influyente libro de texto norteamericano que apareci en 1910, empieza diciendo que la ciencia poltica comienza y termina en el Estado. Esta concepcin de la disciplina fue en otros tiempos el modelo aceptado, pero hoy sera suscrita por muy pocos especialistas. La idea de que solo el Estado puede proporcionar la base de un comportamiento autnticamente poltico se remonta a los orgenes del pensamiento poltico occidental. Para Platn y Aristteles, la ciudad-Estado, o polis, era la suprema expresin de la capacidad intrnseca del hombre para la accin social. Aunque muchas necesidades sociales podan ser satisfechas por asociaciones menores, como la familia o la aldea, solo la ciudad-Estado, en opinin de estos primeros filsofos, era suficientemente amplia como para permitir el pleno despliegue de las potencialidades del hombre y para realizar as aquella vida buena que era el objetivo propio de su existencia social. El hombre virtuoso era el que viva en estrecha y armoniosa asociacin con todos sus conciudadanos en una polis perfectamente integrada. Para los fundadores del pensamiento poltico occidental, por consiguiente, la ciudad-Estado era una forma de asociacin humana diferente en gnero de todas las dems. Las unidades menores, como la familia, eran demasiado pequeas para ser autosuficientes; las unidades mayores, como los vastos imperios brbaros de Oriente, eran demasiado grandes para satisfacer la necesidad humana de comunicacin social. Solo la

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ciudad-Estado era, a un mismo tiempo, suficientemente grande y pequea como para permitir a los hombres una forma de vida social autnticamente justa y humana. Debido a ello, la ciencia poltica, para los griegos antiguos, poda comenzar y terminar en la polis. La influencia de esta tradicin se refleja claramente en el pensamiento poltico moderno. Es cierto que el Estado moderno es, en muchos aspectos, totalmente diferente de la antigua polis. Su extensin territorial es normalmente mucho mayor, y su relacin con la vida social de sus miembros es, por tanto, menos ntima. En lugar de ser considerado como un aspecto de la vida comn de una comunidad de ciudadanos estrechamente ligados entre s, el Estado moderno se presenta a menudo como un organismo externo de control que gobierna a una serie ms o menos heterognea y desordenada de sujetos individuales. El Imperio Britnico y el de los Habsburgo son casos tpicos en este sentido. Por diferentes que sean estos conjuntos de la antigua polis, el Estado moderno se parece a su antecesor en aspectos que podran justificar tambin su consideracin como el objeto central de la ciencia especializada en la poltica. El punto esencial es que el Estado moderno, al igual que la antigua polis, es, a un mismo tiempo, lo suficientemente grande y lo bastante pequeo como para proporcionar la nica forma eficaz de integracin social. En todas las sociedades modernas, los derechos y deberes de los hombres estn definidos por una amplia diversidad de asociaciones, y su cumplimiento est garantizado por distintos organismos. Algunas, como la familia, son ms reducidas que cualquier Estado en particular; otras, como la Iglesia catlica, ms amplias. En cualquier caso, sean grandes o pequeas, estas asociaciones privadas solo en casos muy raros son autosuficientes. Al tratar de realizar sus respectivos objetivos, plantean exigencias contrapuestas que a menudo provocan conflictos. La funcin especfica del Estado es regular tales conflictos. En los territorios en que existe un soberano que decide entre las exigencias contrapuestas y que hace cumplir sus decisiones, en caso necesario, mediante sanciones coercitivas adecuadas, es posible lograr un grado sustancial de coherencia social. As, pues, el Estado moderno, al igual que la polis antigua, es una forma de asociacin que es preciso distinguir de las restantes en virtud de su capacidad singular para realizar una accin integradora. La idea de que la ciencia poltica comienza y acaba en el Estado expresa la tesis de que este tipo de accin, y solamente este tipo, es esencialmente poltico. Tal idea no se corresponde ya, sin embargo, ni con la teora ni con la prctica de los politlogos contemporneos. Aunque en ocasiones se estudian problemas del Estado y de la soberana, no se consideran en general como ncleo de la disciplina. En Estados Unidos especialmente, la atencin se centra hoy en los problemas del poder poltico y en la naturaleza y funcionamiento de los sistemas polticos en general. Se tiende a considerar la poltica no como una funcin especficamente limitada a un tipo particular de organizacin social, el Estado, sino como un aspecto funcional concreto de la vida social en general. Segn este punto de vista, las relaciones de poder que se dan en los sindicatos o en las asociaciones profesionales no son menos polticas que las que se dan dentro del gobierno de una nacin, y son tan merecedoras de atencin como estas. Algunos especialistas piensan incluso que el enfoque metodolgico ms prometedor es el micropoltico no el macropoltico, y que todo estudio de estructuras polticas ms amplias debiera basarse en un conocimiento detallado de los grupos pequeos y de las relaciones directas. Esto no significa que los politlogos contemporneos hayan perdido todo inters por las formas ms amplias de organizacin poltica; el Estado moderno es una institucin demasiado poderosa para dejar de atraer el inters de los estudiosos de la poltica. Pero, en general, hoy no interesa tanto el Estado en cuanto tal, como los gobiernos o los procesos polticos que operan dentro de l. La desviacin del centro de inters respecto al estado puede considerarse, al menos en parte, como reflejo del carcter progresivamente no jurdico de la ciencia poltica contempornea. Los conceptos de Estado y de soberana se han basado tradicionalmente en la hiptesis de que la determinacin y la aplicacin de los derechos es la tcnica ms importante de integracin social. La tradicin poltica de Occidente, con su vinculacin secular al mantenimiento de un imperio de la ley efectivo, se basa en esta misma hiptesis. Cuando se conciben de esta forma los problemas

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de la poltica, es natural que la ciencia poltica y la teora jurdica vayan estrechamente unidas y que compartan muchos conceptos comunes. Sin embargo, para los especialistas modernos de las ciencias sociales, el enfoque jurdico de los problemas polticos es en buena medida inadecuado. Por importante que sea el derecho en una sociedad, constituye solamente una de las muchas agencias a travs de las cuales se controla la conducta social. Los politlogos contemporneos piensan en general que debe estudiarse el poder poltico en todas sus manifestaciones, y no nicamente en sus aspectos jurdicos. El Estado no debe definirse, desde luego, en trminos jurdicos. Dado el aspecto coercitivo del derecho, la idea de Estado ha ido siempre asociada tanto a la de poder como a la de autoridad. La tradicional distincin entre soberana de facto y soberana de jure refleja este hecho. Siendo as, no hay motivo para que los politlogos, con su inters particular por los problemas del poder, hayan de limitar su atencin a los aspectos de facto de la soberana y considerar al Estado exclusivamente en este sentido. Prescindiendo de una referencia a los problemas de la autoridad jurdica, el rasgo especfico del Estado, comparado con otras asociaciones, es su intento de monopolizar el poder coercitivo dentro de su propio territorio. Aunque nunca se alcanza en la prctica el caso lmite del monopolio absoluto, a menudo se ha llegado a puntos muy prximos. Desde el punto de vista de una ciencia poltica meramente descriptiva, basta, por tanto, con definir el Estado en relacin con ese lmite, estudiando las condiciones que acompaan al mayor o menor grado de monopolio alcanzado en un tiempo y en un lugar determinados. As definido, el concepto de Estado no guarda necesariamente relacin con la elaboracin y la aplicacin de las leyes, y es compatible con un enfoque totalmente no jurdico de los problemas de la poltica. Sin embargo, incluso en esta forma, el concepto apenas se utiliza. El inconveniente es que atribuye excesiva importancia a los aspectos coercitivos de la vida poltica. En los das de la monarqua absoluta era perfectamente natural que se concibiera la poltica como una relacin unilateral de mando y de obediencia entre un gobernante y sus sbditos. Pero la interaccin entre un pueblo soberano y su gobierno no puede comprenderse de esta manera tan simple. Aunque los gobiernos modernos pueden actuar coactivamente, les falta esa identificacin en ltima instancia con el Estado soberano que constitua la fuerza peculiar de las antiguas monarquas. El concepto de soberana del pueblo an conserva su gancho y utilidad, pero es demasiado abstracto para arrojar mucha luz sobre las realidades de la poltica contempornea. A ello se debe que los politlogos, prefieran generalmente utilizar otras expresiones para describir los fenmenos que, en otros tiempos, se comprendan bajo el concepto Estado.

Principios y valores de la democracia De la Soberana Popular a la Democracia De acuerdo con su significado original, democracia quiere decir gobierno del pueblo por el pueblo. El trmino democracia y sus derivados provienen, en efecto, de las palabras griegas demos (pueblo) y cratos (poder o gobierno). La democracia es, por lo tanto, una forma de gobierno, un modo de organizar el poder poltico en el que lo decisivo es que el pueblo no es slo el objeto del gobierno lo que hay que gobernar sino tambin el sujeto que gobierna. Se distingue y se opone as clsicamente al gobierno de uno la monarqua o monocracia o al gobierno de pocos -la aristocracia y oligarqua. En trminos modernos, en cambio, se acostumbra oponer la democracia a la dictadura, y ms generalmente, a los gobiernos autoritarios. En cualquier caso, el principio constitutivo de la democracia es el de la soberana popular, o en otros trminos, el de que el nico soberano legtimo es el pueblo. Para entender este principio conviene aclarar, primero, el significado de la palabra soberana. En el desarrollo de las complejas sociedades nacionales modernas surgi la necesidad de contar con un poder centralizado, capaz de pacificar y someter dentro de un territorio determinado tanto a

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los poderes ideolgicos -iglesias, universidades, medios de comunicacin, etc.- como a los poderes econmicos -grupos financieros, empresariales, corporaciones, etc. - mediante la monopolizacin de la violencia legtima. Emergi as el Estado poltico moderno como instancia de defensa de la unidad nacional tanto frente a las amenazas externas como a los peligros internos de disgregacin. Para ello dicha instancia tuvo que afirmar su poder como poder soberano, es decir, superior polticamente al de cualquier otro poder, tanto externo como interno. Empero, la configuracin de una instancia de tal naturaleza slo poda tener sentido si se evitaba que su poder fuera arbitrario o abusivo, Por ello, el Estado moderno hubo de configurarse como Estado de derecho, es decir, como un poder encargado de elaborar y hacer cumplir las leyes, pero tambin un Estado sujeto a las propias leyes establecidas. La soberana del Estado, del poder poltico, se transform as en soberana de la legalidad, donde las propias instituciones estatales se encuentran jurdicamente limitadas en sus competencias y atribuciones. Con este fin se desarroll la tcnica de la divisin de los poderes en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, de tal manera que se evitara tanto la concentracin como la extralimitacin o abuso del poder. Al distinguirse al menos tres funciones del Estado en instancias diferentes, cada una debe servir para controlar y evitar los potenciales abusos de las dems. Sin embargo, dicho control del gobierno por el gobierno slo pudo consolidarse mediante la democratizacin de la soberana estatal, esto es, mediante la sustentacin del imperio de la legalidad en la soberana popular. Bsicamente ello significa que el poder supremo, el poder soberano, slo puede pertenecer legtimamente al pueblo, y que es ste y nadie ms quien debe elaborar, modificar y establecer las leyes que organizan y regulan tanto el funcionamiento del Estado como el de la sociedad civil. De esta manera, el Estado nacional propiamente moderno desemboca progresivamente en Estado soberano, constitucional y democrtico, entendindose que soberana, constitucionalidad y democracia son dimensiones esenciales que deben apoyarse recprocamente. O, en otras palabras, que la afirmacin del principio de la soberana popular requiere de un Estado capaz de afirmarse como poder superior, como poder legal y como poder representativo de la voluntad popular. Por eso un Estado que se ve sometido a poderes externos o internos de cualquier naturaleza, o uno que no puede cumplir y hacer cumplir las leyes, o uno que no logra representar legtimamente la voluntad del pueblo no es, por definicin, un Estado que encarne efectivamente el principio de la soberana popular. Cuando se dice entonces que el pueblo es soberano se quiere decir que la fuente ltima de todo poder o autoridad poltica es exclusivamente el pueblo; que no existe, por ende, ningn poder, ninguna autoridad por encima de l, y que la legalidad misma adquiere su legitimidad por ser expresin en definitiva de la voluntad popular. Ntese bien que lo decisivo para el principio democrtico no es, como en ocasiones se pretende, que se gobierne para el pueblo, para su beneficio y bienestar: gobiernos autoritarios y dictatoriales pueden, de hecho, pretender hacerlo as; y gobiernos democrticamente configurados, en cambio, pueden desarrollar polticas que se revelan contrarias a esos supuestos beneficio y bienestar. No es, por lo tanto, el contenido poltico- de un gobierno lo que determina su naturaleza democrtica o autocrtica, sino el modo en que este gobierno es constituido y legitimado. La democracia es, estrictamente, el gobierno que se sustenta en el principio de la soberana popular, es decir, el gobierno del pueblo por el pueblo.

Cmo puede gobernar el pueblo? Lo anterior suscita de inmediato una pregunta: cmo es posible que se realice la soberana popular, es decir, el gobierno por el pueblo'?, pregunta que remite a una cuestin previa, para nada ingenua: quin es el pueblo soberano, el pueblo que gobierna'? Buena parte de los debates

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acerca de la democracia se relacionan con la manera en que se entienden los trminos pueblo y popular pues, en los hechos, estos trminos son abstracciones, es decir, conceptos generales que no se refieren a objetos empricos, sino a colectivos relativamente convencionales. As, en la teora de la democracia la categora de pueblo gobernante ha tenido muy diversos significados que nunca han coincidido con el conjunto de los habitantes de una sociedad determinada. es decir, con el pueblo gobernado. De esta manera, cuando en las sociedades democrticas modernas se habla del pueblo soberano, esta expresin se refiere exclusivamente al conjunto de los ciudadanos, es decir, de los hombres y mujeres que gozan de derechos polticos y que pueden, por consiguiente, participar de un modo o de otro en la constitucin de la voluntad poltica colectiva. Ms adelante se volver sobre estos derechos y sus presupuestos. Ahora slo importa destacar que, as definidos, los ciudadanos que forman el pueblo gobernante o soberano siempre son menos que los simples habitantes o miembros de una poblacin. Aun si hoy en da la extensin de los derechos ciudadanos abarca a las mujeres y a los jvenes mayores de 18 aos, quedan todava fuera los menores de esa edad, los extranjeros, as como los que ven suspendidos tales derechos a causa de la comisin de algn delito. Pero en la prctica no slo se encuentran excluidos estos grupos. Tambin lo estn de facto todos aquellos que por circunstancias econmicas, sociales o culturales son incapaces, parcial o totalmente, de ejercer los derechos polticos antes mencionados. Y, finalmente, tambin quedan al margen los que por voluntad propia y cualesquiera que sean sus motivos deciden no participar en los procedimientos democrticos. Es claro, por consecuencia, que aun en el caso de una amplia extensin de los derechos polticos los ciudadanos, es decir, los miembros del pueblo soberano, sern siempre menos que los miembros del pueblo gobernado. Por otra parte, como ya se seal, el pueblo no es una entidad orgnica ni una especie de espritu colectivo, sino que es solamente el conjunto de ciudadanos distributivamente considerados, es decir, de ciudadanos tomados en tanto individuos libres e iguales, haciendo abstraccin tanto de su papel socioeconmico como de sus capacidades e identidades culturales. No se trata, entonces, de ver al pueblo como a una unidad preconstituida, sustancial, sino como el efecto y la condicin de las propias reglas del juego democrtico, segn las cuales cada ciudadano cuenta por uno, y nunca por ms de uno, independientemente de su sexo, posicin econmica, situacin cultural o identidad religiosa. Siendo ste el demos, el pueblo soberano de la democracia, se entiende que su gobierno slo puede realizarse indirectamente, a travs de una serie de mediaciones y procedimientos que traducen en trminos prcticos el principio de la soberana popular. En efecto, la democracia directa, o lo que es lo mismo, el autogobierno estricto del pueblo por el pueblo, slo es posible o bien en sociedades sumamente pequeas y no diferenciadas, o bien reduciendo a una muy estrecha minora los derechos ciudadanos, esto es, restringiendo el demos a un sector muy limitado de la poblacin Ambas condiciones se daban en algunas sociedades premodernas, como la antigua Atenas, o en ciertas repblicas italianas del Renacimiento, pero la evolucin moderna las ha vuelto inviables e indeseables. Las sociedades modernas no solo son demasiado grandes y complejas, tambin son sociedades de masas, en las que la categora de pueblo soberano, del demos, abarca de hecho a millones de personas. Cmo entonces puede ser posible el gobierno del pueblo as entendido'? Cmo puede la participacin de millones de individuos transformarse en una voluntad poltica relativamente unitaria, capaz de gobernar y orientar el desarrollo de la sociedad'? La respuesta a este problema se encuentra en otros dos principios de la democracia moderna: el principio de la mayora y el principio de la representacin.

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El principio de la mayora y la defensa de los derechos de las minoras El poder poltico en las sociedades se encarga de gobernar, es decir, de tomar decisiones que conciernen y afectan la vida de todos sus integrantes. Ahora bien, cuando las sociedades son grandes y complejas surge el problema de cmo unificar intereses y opiniones no slo diferentes sino tambin, con frecuencia, contrarios. Dado que no es posible que este pluralismo contradictorio de intereses y opiniones sea superable absolutamente y que, de pronto, todos estn de acuerdo en lo que debe hacerse polticamente, es necesario que existan procedimientos que permitan unificar democrticamente a los ciudadanos y tomar decisiones pblicas legtimas. Uno de estos procedimientos es el que se basa en el principio de la mayora, que bsicamente postula que, en ausencia de unanimidad, el criterio que debe guiar la adopcin de las polticas y las decisiones es el de la mayora de los participantes. Si el pueblo entonces no puede ponerse de acuerdo de manera unnime ser necesario que sea su mayora la que determine el curso a seguir. Bien podra decirse, entonces, que el pueblo gobernante es solamente su parte mayor. Pero de hecho esto no es para nada exacto. En primer lugar porque la mayora que decide no es ni debe interpretarse como una mayora orgnica o sustancial, sino la mayora contingente y temporal que resulta de un procedimiento de votacin especifico. En otras palabras, las reglas del juego democrtico presuponen que las decisiones se toman por mayora, pero tambin que la mayora puede cambiar. De ah que se requiera de votaciones sistemticas y repetidas, en las que los ciudadanos puedan optar por diversas alternativas, configurando as mayora y minoras diferentes. Por ello, el hecho de que una alternativa obtenga el mayor nmero de votos en un momento determinado en modo alguno le asegura que en la siguiente votacin lo volver a lograr. Adems, la propia regla de la mayora exige el reconocimiento de la necesidad y legitimidad de la existencia de minoras y, por consiguiente, de sus derechos, empezando por el de convertirse en una nueva mayora. Lo anterior explica que los procedimientos democrticos sean incompatibles con una presunta dictadura de la mayora: sta no slo es excluida por la naturaleza temporal e inestable de cualquier mayora democrtica, sino tambin porque no existe mayora sin minoras. Sin estas ltimas, en efecto, la propia legitimidad del gobierno de la mayora pierde sustento y deja de tener sentido democrtico, es decir, de expresar la voluntad popular. De esta manera, la regla de la mayora exige la participacin de las minoras en la elaboracin, aprobacin y aplicacin de las polticas. Siendo estas minoras un elemento esencial de la voluntad popular y de la legitimidad democrtica, no slo tienen derecho a existir y a tratar de convertirse en nuevas mayoras, sino tambin a influir en las decisiones pblicas y en su control. En otras palabras, el gobierno o poder de la mayora slo adquiere legitimidad democrtica estricta cuando reconoce e incluye los derechos y la participacin de las minoras. Si estas ltimas se vieran excluidas totalmente, optaran por retirarse haciendo perder sentido, como es evidente, a la propia regla de la mayora. De ello deriva que los gobiernos propiamente democrticos no slo se basen en votaciones, sino tambin en negociaciones, compromisos y polticas concertadas. La presencia de las minoras, siendo esencial, adquiere as todo su significado en tanto interlocutores influyentes, legales y legtimos, de la mayora gobernante. La discusin y la concertacin de compromisos son, por ello, una dimensin consustancial e irrenunciable de la democracia moderna, que exige que la poltica sea concebida como una competencia pacfica entre adversarios que se reconocen legitimidad recprocamente, y no como una lucha a muerte entre enemigos irreconciliables pues, como resulta evidente, mayora y minoras han de estar de acuerdo, al menos, en dirimir sus diferencias democrticamente, es decir, apelando a la voluntad popular como criterio decisivo y renunciando, por lo tanto, a recurrir a la violencia o al fraude para imponer sus opiniones y/o intereses.

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El principio de la representacin poltica democrtica Las tareas gubernamentales -la elaboracin, discusin e implantacin de polticas pblicassuponen hoy da un alto grado de complejidad y especializacin. Los gobiernos contemporneos tienen que tomar constantemente decisiones de acuerdo con circunstancias cambiantes, asumiendo responsabilidades por las mismas y evaluando sus resultados. Todo ello vuelve inviable, e incluso indeseable, la participacin permanente de la ciudadana en su conjunto, que no slo desconoce generalmente la complejidad de los problemas en cuestin sino que, por razones evidentes, no puede dedicarse de tiempo completo a las tareas de gobierno. Un Estado que por incrementar la democracia pretendiera poner a discusin y votacin del pueblo todas y cada una de las medidas a tomar no slo caera en polticas incoherentes y contradictorias, sino que tambin se volvera intolerable para el buen funcionamiento de la sociedad al exigir de los ciudadanos una dedicacin total en las cuestiones pblicas. Por ello, la democracia moderna slo puede ser representativa, es decir, basarse en el principio de la representacin poltica. El pueblo -los ciudadanos en su conjunto- no elige de hecho, bajo este principio, las polticas a seguir, las decisiones a tomar, sino que elige a representantes, a polticos, que sern los responsables directos de tomar la mayora de las decisiones. Ello no anula, por supuesto, la posibilidad de que en algunos casos excepcionales (la aprobacin de una ley fundamental o de una medida extraordinaria) se pueda recurrir a un plebiscito, es decir, a una votacin general para conocer la opinin directa de la ciudadana. No obstante, debieran ser evidentes las limitaciones de un procedimiento que, por naturaleza, excluye la complejidad de los problemas as como la necesidad de discutir ampliamente las polticas a seguir, y que slo puede proponer alternativas simples a favor o en contra. De esta manera, la seleccin y eleccin democrtica de los representantes y funcionarios se convierte en un momento esencial de la democracia moderna. Por ello, buena parte de las reglas del juego democrtico tiene que ver con las instancias, formas y estrategias relacionadas con los procesos electorales, pues es en estos procesos donde el pueblo soberano, la ciudadana activa, hace pesar directamente su poder (sus derechos polticos) mediante el voto. Es en ellos, adems, donde cada individuo, independientemente de su sexo, posicin social o identidad cultural, puede expresar libremente sus preferencias polticas, en el entendido de que ellas valdrn exactamente lo mismo que las de cualquier otro individuo. Es evidente, sin embargo, que en sociedades donde votan millones de personas la eleccin de representantes y gobernantes no puede hacerse sin mediaciones, so pena de una inmanejable dispersin de los sufragios. Es por ello que la democracia moderna requiere de la formacin de partidos polticos, de organizaciones voluntarias especializadas precisamente en la formacin y postulacin de candidatos a los puestos de eleccin popular. Los partidos son, por lo tanto, organismos indispensables para relacionar a la sociedad civil, a los ciudadanos, con el Estado y su gobierno, en la medida en que se encargan justamente de proponer y promover programas de gobierno junto con las personas que consideran idneas para llevarlos a la prctica. Ahora bien, el sufragio slo puede tener sentido democrtico, slo puede expresar efectivamente los derechos polticos del ciudadano, si existen realmente alternativas polticas, es decir, si existe un sistema de partidos plural, capaz de expresar, articular y representar los intereses y opiniones fundamentales de la sociedad civil. Es mediante las elecciones, entonces, que el pueblo soberano, los ciudadanos, autorizan a determinadas personas a legislar o a realizar otras tareas gubernamentales, constitucionalmente delimitadas, por un tiempo determinado. Con ello el pueblo delega en sus representantes electos la capacidad de tomar decisiones, en el entendido de que una vez transcurrido el lapso predeterminado podr evaluar y sancionar electoralmente el comportamiento poltico de los mismos. De esta manera, a pesar de las mediaciones y a travs de ellas, se asegura que sea la soberana popular la fuente y el origen de la autoridad democrticamente legitimada.

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La democracia moderna es, en suma, un conjunto de procedimientos encargados de hacer viable el principio fundamental de la soberana popular, el gobierno del pueblo por el pueblo. Se trata, por ende, de una democracia poltica, en la medida en que es bsicamente un mtodo para formar gobiernos y legitimar sus polticas. Se trata de una democracia formal, porque como mtodo es independiente de los contenidos sustanciales, es decir, de las polticas y programas concretos que las diversas fuerzas polticas promuevan. Y se trata, adems, de una democracia representativa, por cuanto la legitimidad de dichos gobiernos y polticas debe expresar la voluntad de los ciudadanos o, por lo menos, contar con el consenso explcito de los mismos. As definida, la democracia moderna ha de entenderse como una democracia procedimental o formal, como un mtodo y no como una poltica o programa de gobierno particular que pueda identificarse con tal o cual partido, con tal o cual ideologa poltica. La democracia no debe verse, por lo tanto, como una solucin de los problemas que aquejan a una sociedad, ni como una varita mgica que posibilite la superacin de todas las dificultades. Como mtodo, la democracia moderna slo es capaz de enfrentar un problema -aunque ciertamente se trata de un problema crucial: el de cmo formar gobiernos legtimos y autorizar programas polticos. O, en otras palabras, los procedimientos democrticos sirven no para resolver directamente los problemas sociales, sino para determinar cmo deben plantearse, promoverse e implantarse las polticas que pretendan resolver esos problemas. Importa subrayar este punto, pues no pocas veces se genera la ilusin de que la sola democracia va a permitir la superacin de todas las dificultades y conflictos. Ilusin que no slo provoca desencantos ulteriores, sino que oscurece adems la necesidad de que tanto los ciudadanos, como los partidos y representantes, elaboren y promuevan democrticamente verdaderas soluciones para los problemas sociales existentes. Cabra preguntar, entonces, si la democracia moderna es solamente formal, poltica y representativa, si es tan slo un mtodo, un conjunto de procedimientos, por qu es deseable la democracia'? O en otros trminos: cules son los valores que hacen preferible polticamente a la democracia como forma de gobierno frente a sus alternativas autoritarias'? O ms todava, por qu se cree que el pueblo debe autogobernarse'? Para responder a estas cuestiones es preciso entonces abordar los valores polticos.

Los valores de la democracia moderna La democracia moderna, como se ha visto, es ante todo un mtodo, un conjunto de procedimientos para formar gobiernos y para autorizar determinadas polticas. Pero este mtodo presupone un conjunto de valores ticos y polticos que lo hacen deseable y justificable frente a sus alternativas histricas el autoritarismo o la dictadura. Estos valores, a su vez, son el resultado de la evolucin de las sociedades modernas, y pueden y deben justificarse racionalmente, mostrando por qu son preferibles y cmo pueden realizarse institucionalmente, lo que significa que no se trata de meras cuestiones de gusto que como es sabido son individuales y subjetivassino de cuestiones que pueden y deben debatirse pblica y racionalmente, proponiendo argumentos razonables, tanto para entender sus caractersticas como para mejorar sus realizaciones. Tres son los valores bsicos de la democracia moderna y de su principio constitutivo (la soberana popular): la libertad, la igualdad y la fraternidad. Para comprenderlos adecuadamente conviene considerarlos analticamente, para despus examinar sus relaciones de conjunto.

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Las libertades democrticas Qu significa ser libre en el contexto de nuestras sociedades complejas? Existen al menos dos sentidos decisivos de libertad: el primero remite a la posibilidad de actuar sin interferencias ni amenazas. En este sentido, por libertad se entiende que cada individuo goza del derecho a realizar determinadas actividades sin que nadie -ni el gobierno, ni organizacin social alguna, ni algn otro individuo se lo impidan. Por ejemplo, todo ciudadano es libre de asistir a la iglesia de su preferencia, de trabajar en tal o cual empleo, de formar una familia, de votar por un partido, etc. Su libertad as entendida puede verse como la posibilidad de elegir entre diversas alternativas sin verse sujeto a sanciones, amenazas o impedimentos; es, por ende, una libertad frente a los dems y frente a las instituciones sociales y polticas. Naturalmente, no se trata ni puede tratarse de una libertad absoluta o ilimitada. La libertad de cada ciudadano se ve limitada, por un lado, por la necesidad -sta si absoluta- de no afectar la libertad de los dems: nadie puede ser libre de someter o restringir la libertad de los otros, pues tal cosa es precisamente lo que caracteriza a los sistemas antidemocrticos: el que uno o algunos pretendan ser libres para oprimir o despojar de su libertad a la mayora. Que un individuo pretenda desarrollar actividades que anulan o limitan las libertades de sus conciudadanos -por ejemplo, coaccionarlos para que asuman determinada creencia religiosa, o para que voten por un cierto partido- debe prohibirse en cualquier Estado democrtico. Por otra parte, la libertad as entendida tambin se ve limitada fcticamente por la mayor o menor cantidad de opciones existentes. Si, por ejemplo, slo existe un determinado tipo de producto, o slo un partido poltico, mi libertad se reduce a la alternativa de comprarlo o no, o de votar o abstenerme. Es evidente, pues, que la libre realizacin de actividades depende de la existencia de oportunidades, es decir, de condiciones reales para llevarlas a efecto. Por eso, buena parte del esfuerzo de las sociedades modernas est dirigido a ampliar tales oportunidades, a promover alternativas legtimas de accin social, a extender las posibilidades de realizacin de los individuos. As entendida, la libertad se institucionaliza en una serie de derechos o libertades especficas: de pensamiento, de expresin, de asociacin, de reunin, de trnsito, de empleo, de religin, etc. Se trata de los clebres derechos del ser humano en tanto ser humano, que constituyen la base real de la ciudadana moderna, es decir, del individuo como sujeto fundamental del orden democrtico. En ocasiones se llama a estos derechos libertades formales, debido a que se refieren a condiciones puramente procedimentales, haciendo abstraccin de capacidades y condiciones concretas. Tambin se les denomina libertades negativas, enfatizando que se es libre frente a los dems, en relacin con posibles interferencias negadas. Pero quiz lo ms exacto sea decir que son derechos en los que se salvaguarda la posibilidad de cada persona de elegir su forma de vida, de elaborar y desarrollar libremente sus planes privados y particulares. Existe, sin embargo, un segundo sentido de la libertad democrtica segn el cual sta significa capacidad de autogobernarse o auto determinarse y, por lo tanto, de asumir como legtimas slo las obligaciones y vnculos que cuenten con su aprobacin tcita o explcita. Aunque relacionado con la acepcin anterior, este sentido de la libertad supone el derecho de cada individuo de participar en la elaboracin y adopcin de las decisiones colectivas que le conciernen y, por consiguiente, de ser ciudadano polticamente activo. Puede decirse, entonces, que este derecho de autodeterminacin de los seres humanos es lo que sostiene el principio democrtico fundamental de la soberana popular. En efecto, la propia idea de que el pueblo debe autogobernarse se basa en el valor de que nadie tiene derecho a someter a los dems y de que, por lo tanto, la nica autoridad legtima es la que deriva del consenso expreso, de la participacin activa de todos los ciudadanos que forman el pueblo soberano. Slo se es libre en este sentido cuando se participa de un modo o de otro en la formacin de los gobiernos y autoridades, y en la elaboracin y aprobacin de las polticas, pues slo as puede decirse que al obedecer a las leyes y a las autoridades constituidas cada uno se

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obedece a s mismo, y no a un poder externo y ajeno. La libertad como participacin en las decisiones polticas, la libertad ciudadana en sentido estricto, implica, pues, el derecho, pero tambin el compromiso tico y poltico de participar, so pena de que esas decisiones aparezcan como impuestas e ilegtimas. Como en el caso anterior, tambin la libertad en tanto participacin se desarrolla como una serie de derechos o libertades polticas particula1res: de pensamiento, reunin, asociacin, manifestacin, sufragio, etc., en la medida en que tales actividades se proponen fines propiamente polticos, es decir, concernientes al gobierno y orientacin de la sociedad en su conjunto. Por ello, para ser democrticas, la afiliacin a un partido, la participacin como votante o como candidato, la convocatoria a un mitin o a cualquiera otra actividad poltica deben ser libres, es decir, respetar incondicionalmente la voluntad de los individuos en tanto ciudadanos libres. Cualquier mtodo que coarte o limite dicha voluntad, cualquier coaccin sobre los ciudadanos, pervierte radicalmente el sentido democrtico de los procedimientos electorales al cancelar el valor fundamental de las libertades ciudadanas. Por supuesto, tampoco en este sentido la libertad puede ser absoluta o ilimitada. En los hechos, como ya hemos visto, la posibilidad de la participacin ciudadana siempre es limitada por la naturaleza misma de nuestras sociedades, y tambin por las necesidades y preferencias de los propios individuos. Por ello, para la mayor parte de los habitantes de la sociedad, la libertad as entendida se reduce a su participacin en los procesos electorales como votantes ms o menos informados, y como observadores y evaluadores de las propuestas partidistas. De ah la importancia central, para la democracia, de una ciudadana informada y consciente de su papel, capaz de dar realmente sustancia y realidad al derecho supremo de la autodeterminacin de los individuos. Para terminar con este apartado sobre la libertad como valor bsico de la democracia moderna conviene referirse a dos temas importantes: al de su relacin con el principio de la legalidad y al de sus implicaciones tico-polticas. La libertad democrtica nada tiene que ver con la anarqua ausencia de autoridad o de poder poltico- ni con la anomia -ausencia de orden o de normas-, es libertad dentro y para la convivencia socialmente organizada: es libertad para perseguir ciertos fines colectivos ordenada y pacficamente. Por eso, esta libertad no slo no puede oponerse a la vigencia de la legalidad. de las normas legtimamente establecidas, sino que slo puede realizarse a travs de la misma. Siendo las leyes reglas generales de comportamiento establecidas a travs de procedimientos democrticos, obedeceras es una condicin indispensable de la afirmacin democrtica, pues fuera de ellas, o en contra de ellas, slo existe la afirmacin de poderes discrecionales, de actitudes arbitrarias, es decir, la cancelacin de la libertad de todos en beneficio de los privilegios de unos pocos. Pero la libertad democrtica no slo supone apego estricto a la legalidad, sino tambin sentido de responsabilidad, tanto por parte de los ciudadanos como por parte de los partidos, dirigentes y candidatos. Responsabilidad, en primer lugar, para reconocer la necesidad de la autolimitacin, es decir, de la capacidad que todos los participantes han de desarrollar para reconocer la legitimidad de intereses diferentes, e incluso opuestos, y para evitar abusar de determinados derechos o posiciones. Responsabilidad, en segundo lugar, para hacerse cargo de los costos y las consecuencias de sus propias acciones, as como para asumir una perspectiva pblica y no particularista de los problemas sociales. Y responsabilidad, finalmente, para asumir consecuentemente las obligaciones derivadas de los pactos, compromisos y negociaciones en los que se participa. Sin esta tica de la responsabilidad, como es evidente, las libertades democrticas no pocas veces derivan en interpretaciones anarquizantes que socavan los fundamentos mismos del orden democrtico, avalando y justificando, paradjicamente, nostalgias y aventuras autoritarias.

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La igualdad poltica de la democracia La igualdad jurdica y poltica de todos los ciudadanos es el segundo valor fundamental de la democracia moderna. Este valor no significa que se cancelen todas las diferencias o incluso desigualdades de corte econmico, social, cultural o fsico, sino que ninguna de tales diferencias o desigualdades puede legitimar el dominio de unos seres humanos sobre otros y, por ende, la preeminencia poltica de los primeros sobre los segundos. Por eso, es un principio bsico de los procedimientos democrticos que cada ciudadano tenga derecho a un voto y slo a un voto, y que ningn voto valga ms que los dems. De esta manera, en el momento de emitir los sufragios desaparecen las diferencias intelectuales, fsicas o socioeconmicas, y cada votante tiene exactamente el mismo peso en los comicios, sin importar su ocupacin, su sexo, su fortuna o sus capacidades personales. Pero el valor de la igualdad poltica no slo se realiza en los comicios: implica, por el contrario, que todo ciudadano goza de los mismos derechos y de las mismas obligaciones y, por consecuencia, que no existan grupos, clases o capas sociales privilegiadas con derechos polticos especiales, lo que explica que las normas jurdicas democrticas tengan que ser universales al disponer los derechos y las obligaciones de todos los ciudadanos, y que nadie -persona o grupo pueda pretender colocarse por encima del imperio de la legalidad. Siendo esas normas universales, su aplicacin deber ser igualitaria, sin excepcin de personas o intereses especficos. La igualdad democrtica, por ende, no se opone a las diferencias sociales y culturales: tampoco impide las distinciones por mrito o por capacidades de determinado tipo. No es una igualdad igualitarista o uniformadora, que pretenda abolir el pluralismo y la diversidad constitutivos de las sociedades modernas. Es, por el contrario, una igualdad dentro de la libertad y para la libertad, esto es, una igualdad dentro y para el pluralismo y la diversidad. Lo nico que excluye taxativamente es la pretensin de convertir las diferencias en privilegios y las desigualdades en coartada para someter a otros seres humanos, pues se basa en el supuesto esencial de que ninguna diferencia o desigualdad puede justificar una presunta superioridad Poltica o un pretendido derecho exclusivo de autoridad sobre los dems, y de que, por lo tanto, ningn ser humano vale polticamente ms que otro. Igualdad en la libertad, en la capacidad para participar en la formacin de gobierno y en la autorizacin de polticas, la igualdad democrtica implica una tica de la equidad en el trato social, es decir, un reconocimiento y respeto estricto de los derechos civiles y polticos de todos y cada uno de los ciudadanos, independientemente de su edad, sexo, fe religiosa, ocupaciones o rango socioeconmico. En este sentido, la cultura democrtica promueve un trato igualitario, equitativo, hacia todos los seres humanos, y rechaza toda ideologa racista, sexista o clasista que sostenga la sedicente superioridad natural de una raza, de un gnero o de una clase social. Por lo mismo, aun si la igualdad poltica no equivale a igualdad social, econmica o cultural, es evidente que desigualdades extremas en la sociedad, sean de corte econmico o en materia de acceso al conocimiento, pueden limitar o incluso anular los derechos, o la posibilidad de ejercerlos, de muchos presuntos ciudadanos. Situaciones de pobreza extrema, de desigualdad econmica flagrante, o incluso de asimetra cultural grave, favorecen el surgimiento de poderes de hecho, econmicos o ideolgicos, que cancelan en la prctica la vigencia de esa igualdad poltica, pervirtiendo gravemente los propios procedimientos democrticos. Donde los ricos son tan ricos, y los pobres tan pobres, de modo que los primeros pueden comprar el voto que los segundos se ven obligados a vender por necesidad, no es difcil comprender que las elecciones se vean gravemente deformadas como expresin efectiva de la voluntad popular. O donde desigualdades culturales extremas favorezcan liderazgos carismticos, irracionales, basados en la supersticin o en pasiones primarias, tampoco es complicado esperar una deformacin similar. Por todo ello, las democracias polticas modernas estables parecen suponer un compromiso social para promover una equidad econmica y cultural creciente, capaz de servir de base para un

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ejercicio efectivo de la igualdad ciudadana. Y a la inversa, los procedimientos democrticos favorecen a su vez, cuando son respetados, la promocin de una mayor justicia social y de una mejor integracin cultural.

La fraternidad como valor democrtico Afirmar el valor de la fraternidad, es decir, afirmar que todos los seres humanos deben tratarse como hermanos significa, en primer lugar, enfatizar los valores antes mencionados de la libertad y la igualdad de los ciudadanos. Pero significa algo ms, que resulta importante para el buen funcionamiento de los procedimientos democrticos. A saber, que a pesar de sus diferencias y conflictos de intereses o de opinin, los miembros de una sociedad no deben verse como enemigos, es decir, como divididos en bandos contrapuestos e irreconciliables, sino, en todo caso, como copartcipes parcialmente conflictivos en la formacin de la voluntad poltica nacional. En otras palabras, la democracia requiere, para funcionar correctamente, que los conflictos no excluyan la cooperacin, y que la cooperacin no excluya los conflictos. Por ello es ste, quizs, el valor ms difcil de entender y asumir dentro de las democracias modernas, pues supone dejar atrs tradiciones y actitudes no slo autoritarias sino beligerantes, fuertemente arraigadas en la historia de la humanidad, y pasar a concebir y practicar la poltica de un modo distinto, tolerante y racional. Asumir entonces el valor democrtico de la fraternidad supone reconocer que las contradicciones sociales, los conflictos entre grupos de inters o de opinin, o entre partidos polticos, no son contradicciones absolutas, antagnicas, que slo puedan superarse mediante el aplastamiento, la exclusin o la aniquilacin de los rivales, sino contradicciones que pueden y deben tratarse pacfica y legalmente, es decir, mediante procedimientos capaces de integrar, negociar y concertar soluciones colectivas legtimas y aceptables para todos. Por ello, la democracia poltica es prcticamente imposible cuando la sociedad se encuentra desgarrada por polarizaciones extremas, cualquiera que sea su naturaleza, pues entonces no existe la posibilidad de llegar a acuerdos y compromisos y slo queda la solucin de fuerza, la exclusin, el aniquilamiento, el sometimiento absoluto de los derrotados, situaciones todas radicalmente incompatibles con los valores democrticos en su conjunto. En este sentido, la instalacin y consolidacin de un sistema democrtico parece exigir un aprendizaje colectivo de los valores de la estabilidad, de la paz, de la legalidad, de la autolimitacin, de la cooperacin y de la tolerancia. Un aprendizaje que lleva a reconocer derechos y obligaciones recprocos, a asumir el valor de la pluralidad y la diversidad, y a renunciar a dogmas y maniquesmos polticos. Un aprendizaje, adems, que conduce a la formacin de partidos y tendencias polticas conscientes de los alcances y las limitaciones de la competencia propiamente democrtica, en la que nadie puede colocarse por encima de la legalidad, en la que nadie puede pretender tener privilegios contra la mayora, en la que, incluso, las mayoras eventuales han de asumirse siempre como parte y no como todo, y en la que, por consiguiente, deben respetarse plenamente los derechos de las minoras, incluido su derecho a volverse mayora. En esta perspectiva, la tolerancia es ms que una actitud o valor negativo, ms que un principio de no agresin o no exclusin de los contrarios. Aun si histricamente puede haber surgido de un cierto equilibrio o empate de fuerzas, en el que ninguno de los oponentes pudo imponerse a los dems y tuvo que reconocerles, por ende, legitimidad y derechos, lo cierto es que la tolerancia democrtica es tambin, y sobre todo, un valor sustentado en la racionalidad moderna. Sustentado en la conciencia primero de que es el pueblo, la ciudadana, el mejor juez de las polticas y de los gobiernos. En la conciencia, en segundo lugar. de que en poltica nadie tiene nunca toda la razn, y de que toda poltica, por consecuencia, debe estar abierta a la crtica y a la rectificacin. En la conciencia, en fin, de que slo la discusin y el enfrentamiento pacfico y racional con otros puntos de vista y con otros intereses permite aprender y mejorar las

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propuestas de gobierno y de orientacin poltica de la sociedad y, por ende, promover verdaderas soluciones para los agobiantes y complejos problemas sociales. Lo anterior no significa, naturalmente, que la fraternidad democrtica anule o supere la inexorable conflictividad de las sociedades modernas. En la medida en que se trata de sociedades plurales, diversificadas, crecientemente complejas, sus polticas slo pueden ser esencialmente conflictivas, esencialmente competitivas. Pero existen dos modos totalmente opuestos de entender el conflicto y la competencia: como guerra, y por lo tanto como lucha a muerte contra un enemigo irreconciliable, o como lucha civilizada y pacfica entre adversarios capaces de convertir sus propias contradicciones en motor de un debate abierto y racional y, por lo tanto, como una posibilidad inagotable de efectivo progreso social.

Democracia, racionalidad y cooperacin La democracia poltica se sustenta axiolgicamente en los valores de la libertad, la igualdad y la fraternidad. Que el pueblo deba ser soberano, que la voluntad poltica se construya de abajo hacia arriba, significa no el fin de la poltica y de la autoridad en tanto medios decisivos de organizacin social, sino un modo diferente de entender tanto a la poltica como a la autoridad. Un modo opuesto al del pensamiento autoritario o dictatorial, donde la poltica es concebida como dominio y sometimiento de los ms por los menos, y donde la autoridad aparece como posesin exclusiva de unos pocos por oscuras razones metafsicas. La poltica democrticamente comprendida es' una orientacin colectiva del desarrollo social elaborada y aplicada con la participacin y el consenso de la ciudadana; es la produccin de lineamientos generales mediante el debate, la confrontacin civilizada y el reconocimiento del principio de la mayora y de los derechos de las minoras. La autoridad democrtica, por lo mismo, es la que surge de los debates y consentimientos mayoritarios, con capacidades legalmente determinadas y competencias fijas; es la autoridad delegada por el pueblo para el beneficio de los intereses del propio pueblo, y sometida, por ende, a la vigilancia ciudadana y a la sancin del voto popular. Ahora bien, la realizacin institucional y la consolidacin productiva de la democracia, precisamente por la naturaleza de sus principios y valores constitutivos, exige fuertes dosis de racionalidad y responsabilidad tanto de los polticos como de los ciudadanos. Como es evidente, el fanatismo, la intolerancia, el dogmatismo y el pensamiento mgico son contrarios a las prcticas democrticas, y su surgimiento pone en grave riesgo el mantenimiento de las mismas, al igual que el autoritarismo, el abuso del poder, la discrecionalidad o la transgresin de la legalidad. Por ello, la democracia es difcil, pues los procedimientos democrticos requieren de una cultura ciudadana que slo puede consolidarse mediante la prctica misma, mediante el ejercicio efectivo y trasparente de los derechos democrticos. Pero esta cultura requiere, adems, de una educacin para la democracia, esto es, de informacin y discusin sistemticas y permanentes tanto acerca de los valores y principios de la democracia como acerca de sus formas de realizacin institucionales. Se trata de una labor a realizar no slo por y en las escuelas pblicas y privadas, sino tambin por y en los partidos polticos, por y en las instancias gubernamentales y por y en las organizaciones sociales en su conjunto. A fin de cuentas, aun si la democracia es esencialmente poltica, slo la generalizacin de los valores democrticos en el conjunto de la sociedad permite un ejercicio pleno y funcional de la misma. Un ejercicio basado en la autonoma de las organizaciones sociales, de la sociedad civil, as como en el respeto irrestricto de los derechos civiles y polticos de la poblacin, condiciones indispensables para que la cooperacin y la solidaridad implicadas en el valor democrtico de la fraternidad se conviertan en verdaderos principios de organizacin consciente y voluntaria de una

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sociedad libre e igualitaria, propiamente civil, y de un Estado y un gobierno democrticos, es decir, efectivamente capaces de expresar, representar y articular las orientaciones ideolgicas y los intereses legtimos de esa sociedad. En sentido estricto, ninguna democracia real, ningn Estado existente, puede verse como la realizacin plena de los principios y valores sealados. Las instituciones y los procedimientos que podemos observar empricamente son siempre realizaciones necesariamente imperfectas, y por ende perfectibles, de esos principios y de esos valores. Por ello las reglas del juego democrtico son reglas abiertas, es decir, reglas que exigen un debate y una crtica permanentes, en los que se evale su funcionamiento y se sugieran y aprueben sus modificaciones, pues si algo institucionalizan estas reglas es la posibilidad de los cambios y, con ellos, de los progresos, es decir, la posibilidad de una siempre inacabada e inacabable (re)construccin del orden social deseable. Lo antes dicho tambin se puede abordar de otra manera. A partir de la pluralidad poltica que existe en las sociedades modernas se puede realizar un recorrido conceptual hasta observar cmo se construye un gobierno con el consentimiento ciudadano.

Pluralismo Las sociedades modernas estn cruzadas por una diversidad de intereses, concepciones, puntos de vista, ideologas, proyectos, etc. Las diferencias de oficio, de riqueza, de educacin, de origen regional, etc., construyen un escenario donde coexisten diferentes corrientes polticas. Para quienes piensan que un grupo social, un partido o una ideologa encama todos los valores positivos, y que sus contrarios o antagonistas de igual forma encarnan todos los valores negativos, el tema de la pluralidad solamente puede observarse como algo indeseable, que reclama su supresin para organizar a la sociedad bajo una sola concepcin del mundo, una organizacin y unos intereses igualmente monolticos. Puede afirmarse que, desde esa ptica, el pluralismo es entendido como un mal que debe ser conjurado agrupando a la sociedad bajo un solo mando. Tanto las concepciones integristas religiosas como las revolucionarias dogmticas coincidiran en la necesidad de superar el pluralismo, construyendo la unidad monoltica del pueblo-nacin. Por el contrario, la frmula democrtica parte de reconocer ese pluralismo como algo inherente y positivo en la sociedad que debe ser preservado como un bien en s mismo. No aspira a la homogeneizacin ni a la unanimidad porque sabe que la diversidad de intereses y marcos ideolgicos diferentes hacen indeseable e imposible -salvo con el recurso de la fuerza- el alineamiento homogneo de una sociedad. Ese pluralismo, adems, permite no slo relativizar las certezas polticas, sino que tericamente obliga a un procesamiento ms cuidadoso y racional de los asuntos pblicos. De tal suerte que el pluralismo, de suyo, es evaluado como un valor positivo.

Tolerancia Al reconocer como algo positivo la coexistencia de la pluralidad poltica, el trato entre las diferentes corrientes y organizaciones polticas tiende a modificarse. Si bajo un esquema integrista los otros aparecen como los enemigos a vencer o a aniquilar y el cdigo de comportamiento beligerante aparece como el ms propio y ajustado a los fines de esa poltica, el

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cdigo democrtico obliga a la tolerancia, a la coexistencia, al trato cvico, a intentar apreciar y evaluar en los otros lo que puede ser pertinente y valioso para todos. El derecho a expresar puntos de vista diferentes, a iniciar debates y a elaborar iniciativas en todos los campos es una conquista para la naturaleza pluralista de la sociedad moderna, y la democracia intenta no slo preservar esos derechos sino ampliarlos y hacerlos efectivos. Si ello es as, la aceptacin de los otros de los que piensan distinto, tienen otros intereses, se agrupan para hacerlos valer- es una de las condiciones de la democracia que se transforma en valor positivo que ofrece garantas a la pluralidad.

Competencia regulada Pero la tolerancia o la convivencia de la diversidad en un sentido democrtico no es la capacidad de que cada quien diga y haga lo que quiera en el espacio pblico sin importar la opinin y necesidades de los dems. Esa tolerancia solamente conducira al desgobierno de la sociedad y por su propia naturaleza sera una coartada, porque seguramente en otros espacios se tomaran las decisiones que la comunidad requiere. Por el contrario, toda iniciativa toda propuesta, puede y debe ser confrontada racionalmente con otras. La democracia asume la pluralidad y la tolerancia, pero reconoce que dada la necesidad de gobernabilidad que requiere una sociedad es necesario optar por las diferentes propuestas que se encuentran en juego. De esa manera, los diagnsticos e iniciativas de las diferentes corrientes organizadas no slo tienen el derecho de expresarse sino la necesidad y la obligacin de competir entre ellas, para establecer cul resulta la ms pertinente de acuerdo con el criterio de la mayora. Pero se trata de una competencia regulada de forma tal que reproduzca la pluralidad, se desarrolle a travs de frmulas civilizadas, evite la violencia, se apegue a normas, es decir, que sea capaz de reproducir la coexistencia en la diversidad sin desgarrar el tejido social y permitiendo que individuos y agrupaciones puedan ejercer sus respectivos derechos.

Principio de mayora A primera vista ms que un valor, la idea de que la mayora decide parecera un criterio procedimental. Porque como ya se apunt, una vez expresadas las diferentes opiniones se requiere optar por una de ellas. Y en trminos democrticos, la que logre el mayor nmero de adhesiones es considerada como la triunfadora, la que establece la norma general. Sin embargo, ese criterio que sirve para regular la toma de decisiones tiene el efecto de integrar y hacer parte del todo social a los individuos. Estos ltimos, al vivir en sociedad y a partir del anterior criterio, saben que la mayora establecer las normas que incidan en y regulen la vida social de todos y cada uno de los miembros de la sociedad. No obstante, el principio de mayora democrtico, a diferencia del autoritario, como se ver ms adelante, permite la reproduccin de las minoras y que stas tengan derechos consagrados.

Legalidad La mayora no puede, en un rgimen democrtico, simple y llanamente desplegar su voluntad, sino que tiene que apegarse a la legalidad e institucionalidad vigentes. En otras palabras, la decisin de la mayora tiene que cursar y expresarse a travs de los mecanismos e instituciones

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previamente diseados para que sus decisiones sean legales. Puede modificar las normas legales existentes pero solamente a travs del propio procedimiento legal. Esta frmula otorga garantas a la mayora pero tambin a las minoras, porque finalmente se aspira al imperio de la ley, en cuya confeccin deben participar mayora y minoras. Ese criterio ofrece seguridades a los individuos que saben que los cambios en las orientaciones del gobierno tienen que seguir un procedimiento pblico antes de convertirse en normas que obligan a todos. A lo largo de ese proceso, quienes se sientan afectados tienen recursos para intentar modificar la iniciativa que consideran contraria a sus intereses. De esta manera, la legalidad protege a los miembros de una sociedad determinada de las arbitrariedades y los tratos discrecionales.

Derechos de las minoras El criterio de mayora, sin embargo, no puede imponerse de una vez y para siempre. Por el contrario, mayora y minoras pueden modificar sus respectivos lugares, y esa es una de las caractersticas centrales de las reglas democrticas. Las minoras tienen, por una parte, derechos consagrados, y por otra, pueden legtimamente aspirar a convertirse en mayora. En un rgimen democrtico, a diferencia de uno autoritario, las minoras tienen derecho a existir, organizarse, expresarse y competir por los puestos de eleccin popular. De hecho, cuando alguno de esos derechos se vulnera o lesiona, un pilar fundamental de la democracia se cancela. Quizs uno de los indicadores ms claros para evaluar la existencia o no de la democracia sea precisamente el estatus jurdico y real del que gozan las minoras. Se desprende de lo anterior que si las minoras gozan de esos derechos, al ejercerlos pueden llegar a convertirse en mayora. La interaccin entre una y otras es precisamente el sello distintivo de la democracia. Mientras en un rgimen autoritario las minoras son proscritas y se les niegan, en trminos generales, sus derechos, el rgimen democrtico tiende a garantizarlos.

Igualdad La legalidad supone, adems, en trminos democrticos, la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley. La ley pretende universalizar derechos y obligaciones y normar, en este caso, la vida poltica. Esa igualdad ante la ley -que trasciende las diferencias de riqueza, propiedad, sexo, religin, ideologa- rompe con los privilegios estamentales y corporativos de las sociedades premodernas y predemocrticas, construyendo una nueva figura: el ciudadano. Esa igualdad jurdica que no acaba con las desigualdades reales (y que algunas corrientes han considerado, por ello, una mera ficcin), es el basamento a partir del cual se puede construir un entramado democrtico soportado por hombres y mujeres que adquieren su reconocimiento como ciudadanos. Al ser iguales ante la ley 1y al gozar de los mismos derechos, la 1competencia equitativa entre las distintas agrupaciones puede ser posible, pero adems garantiza que independientemente del triunfo de unos u otros, el individuo seguir siendo tratado igualitariamente. Ciudadana En ese marco, el presupuesto bsico es que existen en una sociedad moderna hombres con capacidad de discernir racionalmente entre las ofertas que se les presentan, que pueden

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contribuir con su opinin a la toma de acuerdos, que ellos mismos pueden agruparse para participar en los asuntos pblicos y que como individuos gozan de una serie de derechos. En una palabra, que los individuos son considerados ciudadanos. La familiaridad que esta palabra ha adquirido hace pensar que los ciudadanos siempre han existido. Sin embargo, parece necesario subrayar que la construccin de ciudadanos es un proceso histrico que precisamente se engarza con la modernidad y tiene su cabal expresin en un rgimen democrtico. El ciudadano, piedra de toque del edificio democrtico, tiene una serie de derechos y obligaciones: derechos civiles, polticos y sociales, y obligaciones en esos tres terrenos. Los regmenes autoritarios precisamente suprimen algunos o todos los derechos ciudadanos. As, no es raro que los golpes militares, asonadas y cuartelazos sean inmediatamente sucedidos por la supresin de algunos de los derechos ciudadanos bsicos, por ejemplo, el derecho de reunin, de asociacin, de publicacin, etctera. A diferencia de otros regmenes, donde los individuos son considerados simples engranajes para la reproduccin del orden imperante, en la democracia stos gozan de una serie de garantas que son consustanciales a la forma de organizacin democrtica. Soberana popular Es en el conjunto de los ciudadanos donde reside la soberana. La democracia moderna da un vuelco de 180 grados a las concepciones que sitan la soberana por encima del conjunto de los hombres, ubicndola en un ente metafsico o en algn poder terrenal selectivo. Para la democracia moderna la fuente de todo poder poltico emana de la voluntad popular, que es la soberana. De esa voluntad popular surgen normas e instituciones que al mismo tiempo debern modular las frmulas de expresin de esa soberana popular. As, la soberana popular es la fuente ltima de toda norma y de toda representacin. Los gobernantes lo son porque la soberana popular asilo ha decidido, y esa es una caracterstica nodal de todo rgimen democrtico. Relacin de dependencia de los gobernantes con respecto a los gobernados Por lo anterior es que precisamente los gobernantes dependen de la voluntad de los gobernados. Los primeros emanan de los segundos y a ellos deben rendir cuentas. En esta dimensin, la tradicin democrtica se encadena a la tradicin republicana, creando una serie de instituciones encargadas de hacer que ese nexo tenga cauces institucionales. El voto para elegir gobernantes, la existencia de cmaras legislativas donde participen los representantes de la poblacin, y la divisin de poderes para que no se concentre el poder poltico, tienen por objeto que el puente de comunicacin entre gobernantes y gobernados sea fluido y los mandatos puedan revocarse. A diferencia de los regmenes monrquicos donde la funcin se adquiere por herencia, de los regmenes militares donde la institucin armada se convierte en la fuente e instrumento del ejercicio del poder, y de los regmenes teocrticos donde la jerarqua religiosa asume posiciones de mando gubernamental, en la democracia los puestos de gobierno y legislativos suponen la representacin de la ciudadana con su consentimiento.

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Representacin De hecho, el ejercicio de una funcin pblica se entiende en la democracia como una representacin que otorga la mencionada soberana popular. Un presidente o un primer ministro, los diputados y los senadores, gobernadores y presidentes municipales, etc., son representantes populares y al pueblo se deben. Esta idea de la representacin es la que permite, adems, que la misma sea revocada. Histricamente, la representacin surge ante la imposibilidad de ejercer realmente la democracia directa en comunidades numerosas y complejas. Ante la imposibilidad de que cada ciudadano incida directamente en la poltica sin intermediarios, se crean las instituciones representativas, cuya fuente es la voluntad ciudadana. Pero esa necesidad se convierte en virtud porque quiere decir que gobernantes y legisladores actan en representacin de los ciudadanos y que a stos se deben.

Revocabilidad de los mandatos A diferencia de otras frmulas de gobierno, donde los mandatos no emergen de la voluntad popular, en la democracia toda funcin estatal est sujeta al juicio de los ciudadanos, que en su carcter de electores tienen la capacidad para refrendar o sustituir a sus representantes. Esa frmula para controlar a los gobernantes, el que no exista inamovilidad, permite reforzar el poder de los ciudadanos, pero adems crea condiciones para que los cambios de gobierno se produzcan en un clima institucional y civilizado. Todo gobierno democrtico est sujeto a tiempos y procedimientos a travs de los cuales es juzgado. La democracia es un sistema de instituciones que perviven y de representantes que cambian. Y esa cualidad tiende a conjugar estabilidad y cambio, o mejor dicho, el cambio no necesariamente produce inestabilidad.

Paz social La posibilidad apuntada en el apartado anterior es sumamente importante porque permite alternancias en el poder sin derramamientos de sangre o desgarramientos sociales. Los sistemas totalitarios o autoritarios, al suprimir (o intentar suprimir) la pluralidad la disidencia, la competencia institucional y pacfica, fomentan en los excluidos la impotencia y la desesperacin que los obliga a recurrir a mtodos violentos para intentar el acceso al poder. Por el contrario, el sistema democrtico presupone que las diferentes corrientes polticas podrn acceder a los puestos pblicos de acuerdo con la adhesin ciudadana que hayan logrado, lo que tericamente permite que los cambios de rumbo se produzcan en un clima de convivencia y competencia pacficas. En un mundo convulsionado por conflictos blicos de muy distinta ndole, preguntarse por la forma de organizacin poltica que contribuya de mejor manera a perpetuar y reproducir la paz no resulta una cuestin menor. Y todo parece indicar que en los regmenes democrticos los conflictos -que no desaparecen- encuentran un cauce institucional para resolverse.

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Convivencia de la diversidad Es necesario volver al concepto de tolerancia; ya que es sin duda uno de los valores centrales. Al no hacer de los otros enemigos irreconciliables, al abrir un conducto institucional para su expresin, al permitir la competencia en un marco institucional, al abrir la puerta para la alternancia pacfica, la convivencia de la diversidad de puntos de vista, ideologas e intereses se hace posible. Y ante un mundo que se fragmenta por motivos tnicos, religiosos e ideolgicos, nunca estar de ms subrayar las posibilidades y bondades de la coexistencia de la diversidad. Para el autoritario las naciones deben ser bloques monolticos; para los demcratas son sociedades donde coexiste la diversidad. Hacerse cargo de ella y ofrecerle cauces de expresin siempre ser ms productivo, a la larga, que intentar exorcizarla, lo cual indefectiblemente lleva a la violencia.

Participacin De hecho, el rgimen democrtico fomenta la participacin ciudadana en la esfera pblica. Mientras los autoritarismos de diverso tipo esperaran que los ciudadanos se retrajeran a sus asuntos privados, dejando la esfera pblica en manos de la lite que detenta los mandos del Estado, la institucionalidad democrtica, para su propia reproduccin, necesita que los ciudadanos participen en los asuntos que se ventilan en la esfera pblica. Sea por la va electoral, a travs de referendos, de la participacin partidista o social, o de las campaas de diferente tipo, la democracia supone una participacin ciudadana recurrente. La democracia significa un espacio pblico dilatado, medios para la participacin y condiciones para hacerla posible. La esfera pblica, segn la doctrina democrtica, es competencia de todos, y la participacin ciudadana una condicin para que el propio sistema se reproduzca.

Procesamiento de intereses diversos A diferencia de los sistemas cerrados, la democracia supone una serie de conductos a travs de los cuales se pueden y deben procesar intereses distintos. De esa manera el ciudadano o la organizacin social o poltica encuentran vas para expresar sus necesidades y propuestas. Ello -se supone- tiende a fortalecer la participacin pero, sobre todo, incide en el propio apuntalamiento de las instituciones democrticas que por esa va demuestran su pertinencia, tanto haciendo posible la expresin de la diversidad como redefiniendo los puntos de partida en un esfuerzo por hacerlos compatibles. Cuando los diversos intereses que coexisten en la sociedad no encuentran vas para expresarse y ser atendidos, las tensiones tienden a agudizarse, mientras que cuando encuentran va franca para transitar no resultan explosivos.

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Trabajo individual 1. Construya un concepto propio acerca del Estado. 2. Cules son las principales diferencias entre el concepto normativo y el concepto descriptivo del Estado? 3. En Guatemala cules valores democrticos considera que estn presentes y cules no? por qu? 4. Resuelva el caso San Perico arde Autoevaluacin 1. A qu le reta la lectura realizada? 2. Puede diferenciar Estado de Gobierno? cmo? 3. Qu importancia tiene para un gerente social comprender lo que es el Estado?

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DECIMA SEXTA SEMANA LECTURA CIUDADANA


La discusin en torno a la ciudadana ha tomado nueva fuerza durante los ltimos aos, tanto en el mbito de las ciencias sociales, como en el mundo poltico y de las organizaciones internacionales. Cul es el origen de este nuevo inters por una idea que cumple ya dos siglos de existencia? La globalizacin no slo de la economa, sino tambin de la cultura, as como la creciente multiplicacin de los flujos de la informacin y el desarrollo tecnolgico y de los transportes, han acercado de otra manera a las diferentes culturas. Las identidades nacionales que se desarrollaban con relativa autonoma, hoy se encuentran en contacto permanente con otras identidades, lenguas y culturas. Las naciones, que reivindicaban la particularidad de su historia y de su textura sociolgica, se muestran confundidas por la insercin continua de elementos extraos a la tradicin y a la especificidad de sus trayectorias. Sin embargo, la amenaza a las identidades nacionales no proviene solo del exterior. Salvo algunas sociedades islmicas, obsesionadas por la homogeneidad de sus culturas y religiones (Talibanes), la mayora de las sociedades del planeta tienen que conciliar sus tradiciones con los fenmenos de la diversidad cultural interna, con un pluralismo y una diferenciacin social crecientes. Las tendencias hacia la homogeneidad en el plano global y hacia la diversidad interna, cuestionan el principio de la nacin -como unidad sociolgica- y del ncleo de derechos cvicos comunes propio de la idea del Estado-Nacin. Las naciones se debilitan frente a la propuesta externa de una cultura uniforme y ante un pluralismo interno que puede asumir la forma de cuestionamientos tnicos, subnacionales o de grupos especficos que buscan el reconocimiento de sus especificidades culturales o sexuales. Asistimos a la constatacin de los lmites de una concepcin de la ciudadana fundada sobre la nocin abstracta de libertad, aunque tambin podramos pensar que no se trata de una desaparicin sino de una transformacin de la idea de ciudadana, como se analizar posteriormente. La idea de ciudadana se encuentra relacionada con la participacin ciudadana en los asuntos de la comunidad poltica; histricamente tambin se vincula con el surgimiento de los Estados Nacionales Europeos. La ciudadana tiene variados componentes, entre ellos la nacionalidad; el ciudadano es titular de una parcela de la soberana y slo los nacionales son ciudadanos, pues slo ellos pueden ejercer los derechos polticos, de tal manera, el ciudadano se define ante todo por oposicin al extranjero en tanto que la ciudadana aparece como un subsistema de la nacionalidad. En ese sentido la ciudadana no se enfoca exclusivamente como ncleo de derechos (civiles, polticos y sociales), como participacin en la vida pblica o como conjunto de deberes propios del integrante de una comunidad poltica, sino que lleva adscrito ese componente social que significa compartir una misma historia o una misma cultura. Esa convivencia de un componente cvicouniversal (derechos) con un componente socio-histrico (nacionalidad), hizo posible conciliar, en el marco de los Estados Nacionales, las tendencias centrfugas del individualismo, con las fuerzas centrpetas de la razn poltica (idea de Estado-Nacin). La crisis del Estado-Nacin se expresa en nuestros das por la incapacidad de las unidades polticas de ejercer control absoluto sobre sus territorios, como lo pretendieron los estados nacionales durante el siglo XIX (comunicaciones, televisin, flujos financieros). La nocin tradicional de soberana ha estallado frente al crecimiento tecnolgico.

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El desarrollo del derecho internacional tambin ha puesto en duda esa visin de la soberana, pues al internacionalizarse la legislacin sobre derechos humanos, se sita sobre los principios de la soberana el respeto a la dignidad del ser humano. Sin embargo, la crisis no sobreviene nicamente de la confrontacin de las viejas nacionalidades con el proceso de globalizacin, sino tambin deriva de las dificultades internas de convivencia producto de la creciente multiculturalidad de las sociedades. Tal fenmeno resulta particularmente importante en aquellas sociedades que suman flujos de inmigracin positivos. Convivir con los diferentes, en el marco de una comunidad poltica diseada para convivir entre franceses, alemanes, anglosajones o costarricenses, puede alcanzarse observando nicamente los tradicionales derechos de tipo liberal o, por el contrario, es imprescindible adaptarse a nuevas formulaciones de estos derechos? Por otra parte, cmo conciliar las desigualdades sociales, las diferencias de clase con la ciudadana, entendida como afirmacin utpica de igualdad entre los seres humanos, a pesar de las diferencias entre los individuos y los grupos concretos? Cmo enfrentar esas reglas, esos ideales de convivencia con las desigualdades concretas de sociedades que se diferencian ya no slo en torno a desequilibrios econmicos, sino tambin alrededor de diferencias en estilos de vida? Estos problemas, apenas delineados, ponen en serios aprietos nuestro esquema de convivencia poltica, pues mientras algunos afirman que la libertad abstracta no puede ser base para la convivencia, lo cierto es que, sin ese principio de libertad, se abren las puertas para la intolerancia, el totalitarismo y el fundamentalismo, que buscan imponer sus principios de verdad, raza, religin y otros, en detrimento de la autonoma de la persona y de su dignidad. Por otra parte, la sola afirmacin de los derechos personales, sin referencia a algn vnculo especial de pertenencia y lealtad a la comunidad, introduce un principio de desintegracin social y poltica que imposibilita la convivencia. Hasta el momento, una de las respuestas ms sugerentes a tales inquietudes corresponde a la de Habermas, quien al desarrollar el concepto de patriotismo constitucional concilia ambas perspectivas, integrando la defensa de los derechos subjetivos junto al poder comunicativo del modelo republicano. En efecto, este ltimo debe concebirse como: la bsqueda de un mayor nivel de acuerdo entre individuos y grupos sociales ... a travs del toma y daca de la poltica. No requiere que los participantes suscriban otros principios que los que estn implcitos en el dilogo poltico mismo -la disposicin a argumentar y a escuchar las razones dadas por los dems, abstenerse de violencia y coercin...

El desarrollo de estos temas, aparte de su importancia terica, trae consecuencias prcticas de mucha importancia. La prdida de civismo, la prdida del inters por la vida pblica, la apata, el mismo deterioro del debate cvico, se encuentran ntimamente ligados con estos procesos de erosin de la idea y de la prctica de la ciudadana, fenmenos que implican profundas consecuencias en el marco de una vida cotidiana, donde se destaca la importancia de revitalizar los mecanismos de participacin y de tolerancia, si nos planteamos la posibilidad de vivir juntos en algn grado de armona, evitando los riesgos de la desintegracin social que han llevado a las sociedades hasta el enfrentamiento. La gran pregunta de fin de siglo la ha formulado, en un libro esencial para la comprensin de este debate, el socilogo francs, Alain Touraine: Podremos vivir juntos? Podremos conciliar la unidad con la diversidad, la universalidad con la diferencia? Si conservamos el ncleo bsico de derechos de la persona como norma de observancia social y, simultneamente, promovemos una democracia deliberativa que incluya no slo el concepto abstracto de la participacin, sino que incorpore de manera efectiva los espacios de la

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informacin y del debate pblico en los procesos de la toma de decisiones, es probable que logremos esa convivencia.

Origen y transformaciones de la idea de ciudadana La ciudadana no se limita a un concepto; ante todo, se trata de una experiencia histrica, aunque es conveniente tambin emprender un anlisis en cuanto al contenido de esta idea.

Orgenes Para los romanos, la civitas constitua la asociacin poltica, el conjunto de bienes polticos privilegiados que compartan los hombre libres. La civitas se opona a gens, populus y a Natio. Las naciones eran en la antigedad clsica ... comunidades de origen que vienen integradas geogrficamente por comunidad de asentamiento o por relaciones de vecindad, y culturalmente por tener una lengua comn y costumbres y tradiciones comunes, pero que todava no estn integradas polticamente mediante una forma estatal de organizacin. La Edad Media experimenta la aparicin del concepto de imperium. Bajo el dominio del rey, la nocin de comunidad polticamente organizada cede frente al poder de esa figura. Con el advenimiento de la modernidad, se opera una transformacin muy importante en el concepto de nacin, pues su significado cambia y surge como la portadora de la soberana, hasta el punto de que en el siglo XVIII adquiere ambos significados (comunidad de origen y ente portador de la soberana), para ms tarde constituirse en un predominio de la segunda. En efecto, aparece la nacin como comunidad de ciudadanos y no de descendencia. Esta ltima visin proviene ms que todo de la tradicin germnica y originar posteriormente el nacionalismo alemn, en tanto la primera se ha convertido en el origen de la idea moderna de ciudadana, como lo afirma Alain Touraine: La ciudadana reduce el individuo al ciudadano, es decir, aquel que acepta las leyes y las necesidades del Estado, que slo tiene derechos si cumple deberes, si contribuye a la utilidad colectiva, al inters general; pero al mismo tiempo, la ciudadana afirma que el poder poltico no tiene otro fundamento legtimo que la soberana popular. Tales fundamentos, como lo seala el autor, implican una gran ambivalencia, pues se debaten entre la idea republicana de la voluntad general y la idea democrtica de la ley de la mayora. La idea de nacin da forma a la soberana popular y al mismo tiempo otorga al Estado que habla en nombre de la voluntad general un poder absoluto, que lleva en s un riesgo de totalitarismo. Lo que hizo de la idea de pueblo, ms an que de la de nacin, el doble del estado, el medio de que ste hiciera triunfar a su unidad sobre la diversidad de toda la sociedad. En nombre de la nacin se derrumbaron los feudos y los privilegios, pero tambin en su nombre, se destruyeron las culturas regionales y vastos dominios de la memoria colectiva, y en nombre de la igualdad entre los ciudadanos, se condenaron o ignoraron las diferencias e identidades sin las cuales no puede construirse la mayor parte de los actores personales. Esa unin conflictiva entre el nacionalismo y el republicanismo es una conexin de tipo psicosocial en la que uno se convierte en el vehculo del nacimiento del otro, pero no se trata de una conexin conceptual estricta, pues, como se acaba de evidenciar, la libertad nacional no coincide, necesaria y automticamente, con la libertad poltica de los individuos en el interior, pues la idea nacional, en tanto es democrtica, implica no slo la integracin al Estado, sino

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tambin un recurso; contra ste, una separacin y la afirmacin de una rbita de autonoma personal, como lo ha sintetizado Jurgen Habermas: El Estado Nacional haba fundado, pero slo transitoriamente, una estrecha conexin entre ethnos y demos. Pero conceptualmente la ciudadana fue desde siempre independiente de la identidad nacional. Transformaciones de la idea de ciudadana La historicidad del concepto de ciudadana es una de las primeras constataciones que se establecen al estudiar esta materia. El concepto y la prctica de los derechos de la ciudadana presentan una evolucin muy particular. Quien precis inicialmente ese cambio fue Marshall, al sealar la existencia de una larga e irregular, pero persistente tendencia hacia la expansin de los derechos de la ciudadana (civiles, polticos y sociales); de acuerdo con l: ... la reforma poltica de cada uno de estos dominios puede modificar los aspectos ms negativos de la desigualdad econmica y puede, por consiguiente, hacer que el sistema capitalista moderno sea ms ecunime y justo, sin recurrir a la accin revolucionaria. La dinmica de las desigualdades de clase, derivadas del sistema de mercado capitalista, se puede moderar en cierta medida: los excesos de las desigualdades econmicas se pueden contener, o, en sus palabras, mitigar por medio del desarrollo exitoso de los derechos de la ciudadana democrtica. Marshall centr su anlisis en Gran Bretaa, precisando que los tres tipos de derechos evolucionaron a diferentes ritmos en el transcurso de doscientos o trescientos aos; muestra que los primeros en desarrollarse los derechos civiles (libertad individual, libertad personal, libertad de palabra y de conciencia, derechos de propiedad, derecho de contratacin y la igualdad ante la ley); los derechos polticos (participacin en el ejercicio del poder poltico como elector o representante de los electores) se desarrollaron a continuacin, en tanto que la lucha por su expansin ocurri fundamentalmente durante el siglo XIX hasta el establecimiento del principio de ciudadana poltica universal. Las luchas por los derechos sociales empiezan a finales del siglo XIX y se desenvolvieron a plenitud durante el siglo XX. La visin de Marshall concluye que estos grupos de derechos forman una especie de peldao o eslabn en direccin de los otros. La posicin de este autor ha recibido muchas crticas, desde diferentes perspectivas. Giddens, por su parte, cuestiona los elementos teleolgicos y evolucionistas de ese anlisis, por tratar el desarrollo de la ciudadana como algo que se desplegara a travs de fases y de conformidad con una lgica inmanente. Tambin encuentra en la explicacin de Marshall una sobresimplificacin del papel de la poltica y del Estado, al considerar los derechos como fruto de la mano benfica del Estado y no como consecuencia de las luchas sociales y polticas. Giddens seala adems que el fenmeno de la expansin de los derechos ciudadanos no es un proceso unidireccional e irreversible y sostiene que la clasificacin tricotmica de los derechos, segn Marshall, se torna inadecuada, pues los derechos civiles tienen una doble dimensin: los derechos civiles de la libertad individual y la igualdad ante la ley (reivindicados y conquistados por la burguesa emergente); y los derechos civiles econmicos como el derecho de formar sindicatos y el derecho de huelga (reivindicados y conquistados por la clase trabajadora). Otro grupo de crticas se centra en la reduccin que propone Marshall en su enfoque a la relacin entre clase social y ciudadana, cuando lo cierto es que el problema de la ciudadana abarca el tema de las clases sociales, pero va mucho ms all, como lo precisa Held: El conflicto de clase puede ser perfectamente un importante medio para el desarrollo de los derechos ciudadanos pero de ninguna manera es el nico que reclama atencin. Si la ciudadana implica la lucha por la pertenencia, y la participacin en la comunidad, entonces su anlisis abarca el examen de los modos en que los diferentes grupos, clases

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y movimientos pugnaron por conquistar mayores grados de autonoma y control sobre sus vidas vis--vis las distintas formas de jerarqua, estratificacin y opresin poltica. El debate posmarshalliano debe ampliar el anlisis de la ciudadana y dar cuenta de los temas planteados, por ejemplo, por el feminismo, el movimiento negro, los ecologistas... y quienes han abogado por los derechos de la infancia.

La reflexin sobre los derechos de ciudadana enfrenta hoy una nueva frontera, pues no es posible limitar esta discusin al espacio de estos derechos en el marco del Estado-Nacin. La globalizacin crea una brecha entre una ciudadana que confiere derechos en el contexto de la comunidad nacional y el desarrollo de legislacin internacional que impone nuevas regulaciones sobre individuos, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales. La elaboracin de una teora de la ciudadana moderna, adecuada a las realidades de nuestro tiempo, supone tambin relegar la visin de los derechos de libertad, el pluralismo y el imperio de la ley como simples formalismos e ilusiones engaosas. Las bases de esta visin pueden resumirse, siguiendo a Zolo, en cuatro puntos: 1- La ciudadana es fruto de dos grandes procesos de diferenciacin que acompaan al Estado moderno: ...la separacin del subsistema poltico del tico y religioso y la autonomizacin del subsistema econmico respecto del poltico. La atribucin de la ciudadana formaliza los agentes individuales, precisamente porque, los abstrae de las determinaciones (econmicas, sociales, religiosas, etc.) que caracterizan a esos agentes dentro de los otros subsistemas primarios 2- La nocin de ciudadana debe oponerse, ms que nada, a la de sujecin, segn la cual los individuos no tienen ningn derecho respecto de la autoridad poltica. 3- El concepto de ciudadana descansa sobre los supuestos individualistas de la teora liberal clsica. El sujeto legal es el individuo y no la familia, el clan, la nacin, la ciudad o la humanidad. La ciudadana moderna se opone a la idea de una pertenencia orgnica a la ciudad. El organicismo poltico concibe a los individuos como parte de un sistema estratificado, parte de un todo, basado en fundamentos ticos o naturales; la ciudadana moderna ve la poltica como un constructo social, como algo artificial (contrato). 4- La ciudadana opera dentro de la esfera soberana del Estado moderno (organizacin poltica territorial y burocrtica). Slo los miembros de la comunidad poltica nacional se consideran ciudadanos, en oposicin a los extranjeros. A pesar de que los sealamientos anteriores implican escoger una serie de opciones tericas en cuanto al tema de la ciudadana, resulta conveniente -para efectos inmediatos- exponer las variadas concepciones que existen en torno al tema, as como desarrollar, aunque se haga superficialmente, algunas de las discusiones ms importantes sobre la materia.

Diversos enfoques de la idea de ciudadana En este apartado se expondrn las visiones liberal, libertaria, comunitarista y republicana de la ciudadana. Para algunos, esos enfoques pueden reducirse a dos: liberalismo y comunitarismo, punto de vista que simplifica la explicacin, de manera que optaremos por una divisin cuatripartita, con el propsito de proveer un anlisis ms rico de las discusiones.

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El enfoque liberal La nocin liberal de la ciudadana parte del concepto de libertad negativa; libertad del individuo frente al Estado. La libertad mxima es una libertad presocial, que significa no verse interferido por los otros. En ese sentido, la maximizacin de la libertad exige la minimizacin del Estado. El individuo establece su identidad en oposicin a la sociedad y considera a la ley y al Estado como los principios de renuncia a su voluntad.

Sus preferencias son prepolticas: sus gustos y sus querencias, como las preferencias de un consumidor, ni se discuten ni se justifican.... Se forman privadamente y, despus, hay que buscar el mejor modo de satisfacerlas. En la medida en que ello requiera de los otros, la poltica se encargar de la satisfaccin o favorecer la negociacin entre intereses contrapuestos... habr que fijar reglas para coordinar intereses contrapuestos.... La tarea de las instituciones pblicas es agregar y atender las preferencias. La necesidad de dar cuenta de las instituciones polticas frente a la afirmacin del individuo lleva a explicaciones liberales ms complejas, que sobrepasan la concepcin del Estado Mnimo. En nuestros das, la teora ms elaborada del liberalismo poltico se ofrece en el planteamiento de John Rawls, para quien la tarea de la filosofa poltica consiste en elaborar una teora de la justicia distributiva, que pueda ser compartida por todos los miembros de una sociedad con democracia liberal. Si una teora de este tipo toma cuerpo en las instituciones, los ciudadanos se adherirn a ella, pues refleja sus convicciones acerca de lo justo. Sin embargo, la elaboracin de esta teora presenta algunas dificultades, en cuanto a la diversidad de concepciones que existen en las sociedades pluralistas sobre la vida justa, lo que Rawls llama distintas doctrinas comprehensivas del bien, la diversidad de cosmovisiones, propias del pluralismo, y la diversidad de las sociedades modernas, as como los diferentes proyectos para una vida feliz. Cmo organizar la convivencia entre estos diferentes proyectos? La solucin estriba en determinar si hay valores compartidos en todas las doctrinas, aunque estos no coincidan en el conjunto de su cosmovisin. De aqu surge la hoy clebre distincin en el mbito ticopoltico entre lo justo y lo bueno, entre una concepcin moral de la justicia, compartida por la mayor parte de los grupos de una sociedad, y los distintos ideales de felicidad que pretenden orientar la vida de una persona en su conjunto. Aquellos valores que todos comparten componen los mnimos de justicia a los que una sociedad pluralista no est dispuesta a renunciar, aunque los diversos grupos tengan distintos ideales de vida feliz, distintos proyectos de mximos de felicidad. La tarea fundamental de una sociedad pluralista consiste en la articulacin de estos mnimos y mximos para mantener la justicia y lograr la felicidad. El liberalismo poltico se interesa por el ciudadano, quien espera que la sociedad le haga justicia al suministrarle los bienes necesarios para llevar adelante, por s mismo, su proyecto de vida feliz. La comunidad poltica tiene el compromiso de defender una concepcin de justicia en torno de la cual ya existe un acuerdo o visin que sirve de referente en la solucin de los conflictos sociales.

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La aproximacin libertaria El planteamiento libertario surge con el florecimiento poltico de la Nueva Derecha y pretende evidenciar la relacin entre el Estado y el individuo como una cuestin meramente contractual. Para los libertarios, la ciudadana no es valiosa en s misma, su necesidad radica en las demandas por bienes de provisin pblica. El ciudadano es un consumidor racional de bienes pblicos, lo cual lleva a los libertarios a pensar en el Estado como una gran empresa, y en los ciudadanos como sus clientes. En la medida en que el Estado responda a la demanda, no interesa -en principio- llegar a un acuerdo sobre los derechos de ciudadana.

La fuerza de la posicin libertaria reside en que toma en serio el pluralismo. Supone que las personas tienen posiciones radicalmente diferentes de la buena vida y sostiene que el modo de afrontar este problema es despolitizar la ciudadana, convertir el mbito pblico en una versin sustituta del mercado. Las personas deberan ejercer su eleccin en cuanto consumidores, ya sea a travs de un contrato individual con las oficinas pblicas, o bien votando con sus pies. Sin embargo, esta posicin ha sido criticada, pues se dice que destroza el concepto de ciudadana, el cual implica derechos comunes y bienes disfrutados en conjunto; el planteamiento libertario los reduce a su mnima expresin, debilitando y erosionando el sentimiento mismo de identidad ciudadana. La ciudadana quedara limitada entonces a la posibilidad de contratar, dentro de los lmites de una comunidad elegida, o a una exhortacin moral, a los buenos ciudadanos que quieran realizar una actividad voluntaria en favor de los dems. El planteamiento podra ubicarse en el contexto del liberalismo poltico, aunque en una versin extrema.

La ptica comunitarista. La mejor descripcin del ciudadano comunitario se obtiene al compararlo con un equipo, donde cada jugador es responsable por su labor y todos los jugadores, colectivamente, no se oponen, sino que constituyen el equipo. No tienen derechos frente al equipo, sino responsabilidades: no tienen intereses privados que proteger, nada hay fuera del inters colectivo. Existe una idea de bien compartida, que permite a todos reconocer el camino correcto. Esa idea constituye el cemento que permite la unidad social. El ciudadano comunitario es un zoon politikon, profundamente social, su integracin en la sociedad le proporciona la identidad y los valores entre los que puede escoger y juzgar. Tal concepcin se torna contraria de la libertad negativa; es una libertad con los otros. Hay un predominio de la idea del deber, concebido como el reconocimiento del ciudadano en una idea del bien, de la que se participa con los otros integrantes del equipo. La ciudadana es ante todo una confirmacin de valores compartidos, una afirmacin de la homogeneidad y de la unidad del cuerpo social. Existe poco espacio para la deliberacin y la confrontacin cuando lo que impera es el ideal de la buena vida y cuando las voluntades particulares se transforman en voluntad general; es lo que Habermas ha denominado una comprensin comunitarista tica,

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una comunidad tico cultural que se determina a s misma, donde los ciudadanos son partes de un todo y la ciudadana se reduce a la prctica de la autodeterminacin colectiva. Este modelo se convierte en una concepcin totalizante que destruye el pluralismo y la autonoma de las personas. Por otra parte, es utpico pensar en la existencia de sociedades homogneas en la actualidad y en el pasado. Esta fascinacin con la unidad y la homogeneidad sociales lleva en s el germen del totalitarismo, pues descarta la posibilidad de una coexistencia entre diversas ideas posibles del bien social, as como la posibilidad de la transaccin y discusin entre aquellas.

El modelo republicano El ciudadano republicano es activo y participativo, aunque no se diluye en la idea del bien colectivo. El republicanismo considera al ciudadano como un participante activo en la direccin de la sociedad mediante el debate y las decisiones pblicas. Toma la concepcin liberal de los derechos y le suma la idea de que un ciudadano se identifica con su comunidad poltica y se compromete con la promocin del bien comn, sin que esto implique adherir a una concepcin sustantiva del bien comn. La mxima libertad no se consigue sin los otros. Pero, tampoco, la libertad es otorgada por los otros. A cada ciudadano le corresponde defender su propia libertad y esa misma defensa forma parte del reto mismo de construir una vida valiosa. Los derechos asegurados colectivamente se convierten en las condiciones que hacen posible la responsabilidad; la idea de libertad positiva tiene un espacio en la concepcin republicana de la ciudadana. Jurgen Habermas resume el sentido de la unin entre los derechos garantizados y la necesaria participacin poltica, al sealar: el modelo republicano de la ciudadana nos recuerda que las instituciones de la libertad, aseguradas en trminos de derecho constitucional, tendrn o no valor, conforme a lo que haga de ellas una poblacin acostumbrada a la libertad, acostumbrada a ejercitarse en la perspectiva de primera persona del plural, de la prctica de la autodeterminacin. El papel del ciudadano institucionalizado jurdicamente ha de quedar inserto en el contexto de una cultura poltica habituada al ejercicio de las libertades. Queda claro que la mera discusin y el debate no son suficientes. Se evidencia la necesidad de una cultura poltica que garantice un ejercicio permanente de los derechos a la participacin, y de una Constitucin que establezca claramente los derechos, en particular los lmites de las mayoras. Libertad negativa o autonoma privada y libertad positiva o autonoma pblica se fusionan, lo que permite defender los derechos bsicos frente a las injerencias sociales, pero tambin: se abre a la pluralidad social al permitir un casi ilimitado acceso a la esfera y decisiones pblicas a todos los ciudadanos y grupos sociales. Ambas dimensiones seran complementarias, igual de importantes y asentadas en un origen comn. El ciudadano no

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podra hacer uso de su autonoma pblica si no poseyera la independencia necesaria garantizada por la autonoma privada; y a la inversa, no podra asegurarse una regulacin consensuada de esta ltima si no puede hacer uso adecuado de su autonoma pblica. Se reconoce la diversidad social en el acceso que todos los sectores pueden lograr a los foros de discusin y de toma de decisiones, y en la inexistencia de barreras para las demandas que presentan; derecho de participar en la deliberacin, lo que no resulta vlido es pretender el pleno reconocimiento de las exigencias de un sector determinado. La nocin de democracia deliberativa se encuentra estrechamente relacionada con el enfoque de la participacin como integracin y ejercicio de influencia sobre el proceso de la comunicacin poltica; el poder comunicativo pasa pues a un primer plano de las consideraciones de la teora poltica. Consecuentemente, se produce un enfoque diferente de las relaciones entre las instituciones y las prcticas sociales. Se trata de un proceso de interaccin entre la normatividad del status del ciudadano y su prctica efectiva.

Se entienden las constituciones democrticas como otros tantos proyectos en los que a diario trabajan el poder legislativo, la justicia y la administracin, y por cuya prosecucin se sigue luchando siempre en el espacio pblico poltico Slo una democracia entendida en trminos de la teora de la comunicacin es tambin posible bajo las condiciones de las sociedades complejas... son los flujos de comunicacin de un espacio pblico activo que se halle inserto en una cultura poltica liberal los que soportan la carga de la expectativa normativa. La ciudadana republicana permite hablar de una ciudadana activa y participativa, en oposicin a la ciudadana pasiva, caracterizada por una visin del ciudadano como administrado-elector. La ciudadana pasiva es sufrida (subie), ligada a la observancia de la regla comn, a lo instituido, y caracterizada tambin por la delegacin y la sumisin. Una perspectiva de ciudadana republicana permite pensar las modalidades de una ciudadana activa, en la que la pertenencia a una comunidad pase por la observancia de sus reglas de funcionamiento, pero con corresponsabilidad en la elaboracin y gestin de aquellas. El ciudadano activo se asume como tal y es un factor fundante de la comunidad; a travs de su actividad deliberativa que crea la ciudadana propia y de sus conciudadanos. En la prxima seccin nos ocupamos de algunas vas para desarrollar esta nueva visin de la ciudadana.

Hacia una ciudadana activa. La ciudadana activa implica el desplazamiento de una cultura poltica de espectadores a una de actores. Pareciera sencillo, pero, qu significa ese paso en concreto? Ante todo, resulta imprescindible educar en ciertos valores como la tolerancia y el respeto, y en la autoestima, en la clara comprensin de los valores de la dignidad personal, pero fundamentalmente en un esfuerzo por promover la buena informacin de los ciudadanos sobre la esfera pblica y el debate de las distintas opciones que ah se presentan.

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La capacidad de persuadir y de ser persuadido correctamente es, as, un instrumento esencial de la prctica poltica democrtica. En s misma la persuasin retrica es algo as como una adhesin que acordamos acerca de una opinin surgida en el seno de un discurso pblico. No es el resultado de una ciencia especfica, sino de un arte comn, del arte cvico del encuentro deliberativo en el seno del discurso. Aunque todos los ciudadanos participan de esa capacidad deliberativa, su ejercicio se encuentra condicionado por la educacin recibida, por la capacidad de formar juicios propios, pero lo cierto es que tales juicios slo pueden formarse mediante la prctica poltica misma, lo cual implica concebir la educacin cvica o poltica como una cuestin prctica, como una manera de vivir, aunque no se descarta la formacin conceptual, la transmisin de contenidos de carcter sustantivo en su forma abstracta. El gran problema de la educacin cvica, de aprender a vivir en conjunto, consiste en combinar la identidad con la libertad para participar en la vida social. La vida social no puede reducirse al mercado, y la identidad a la pertenencia a la comunidad. Hay una reinvidicacin del sujeto como capacidad de resistencia y de distancia frente a las lgicas del poder. Como lo ha demostrado Alain Touraine, la sociedad poltica se define como: una relacin de amistad que respeta la distancia al mismo tiempo que genera la comunicacin. No implica la connivencia que supone la pertenencia sino que exige respeto, y consiste en considerar al otro como igual a uno mismo, sin inscribirse en un conjunto englobador de uno y otro. La ciudadana democrtica debe asentarse en el reconocimiento de los derechos fundamentales que limitan todo poder social y sobre la solidaridad que permite a cada individuo afirmarse como sujeto social. Segn lo afirma el mismo Touraine: En resumen la identidad del Sujeto solo puede construirse por la complementariedad de tres fuerzas; la lucha personal de salvaguardar la unidad de la personalidad; la lucha colectiva y personal contra los poderes que transforman la cultura en comunidad y el trabajo en mercanca; el reconocimiento interpersonal; pero tambin institucional, del otro como Sujeto. La ciudadana democrtica slo puede fundarse en el recurso a un principio de limitacin del poder social e incluso en un fundamento no social del orden social, como son los derechos universales del hombre: es el principio que pone al individuo por encima de la lgica de un sistema y, mediante ella, de los intereses materiales e ideolgicos de quienes lo dominan y dirigen. Un programa para desarrollar la ciudadana activa tiene que dirigirse a la investigacin de diversos procesos generadores de esta: 1- La lgica de la autoafirmacin. Deben analizarse aqu los elementos culturales que permitan elaborar una visin del individuo y de la vida social que no se reduzca a la organizacin instrumental, utilitaria, de la vida colectiva ni tampoco al conformismo con la organizacin social (derecho de resistencia). 2- La lgica de la pertenencia. No se trata de partir de un individualismo libre de vnculos; por el contrario, se debe reconocer que deseos y preferencias individuales estn estrechamente condicionados por procesos sociales y que no podemos existir sino con los otros, reconocindolos y siendo reconocidos por

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ellos como sujetos. Pertenecer no significa, sin embargo, disolverse en la comunidad, ni en la voluntad general. La lgica de la participacin. Es el fenmeno de la deliberacin, del contraste de los discursos. A partir del reconocimiento de la autonoma individual, nos inscribimos en la ruta de la confrontacin de diversas visiones parciales y generales de la vida, de la discusin de los diversos proyectos de vida en comn y personal. Implcito se ubica el principio de la tolerancia, de admitir la diversidad y lo distinto como partes consustanciales de la existencia con los otros. El principio del pluralismo. Pero la tolerancia se deriva de un principio an ms general: el respeto del pluralismo, el reconocimiento del derecho de los otros de tener su propia visin y luchar socialmente por los objetivos que de esta se desprenden. Los deberes de la responsabilidad. La libertad implica responder por su ejercicio; no es posible el funcionamiento de la vida social sin la delimitacin de esta rbita de la convivencia, sin asumir el compromiso que implica la amistad cvica, aunque esto, en ningn momento, signifique la disolucin de la personalidad en el todo social. La ciudadana local y cosmopolita. No toda la actividad cvica puede quedar reducida al marco del estado nacional. Las formas de participacin de la proximidad, junto con los elementos de integracin mundial que surgen como consecuencia de visiones nuevas (derechos humanos, movimiento ecologista, participacin de las mujeres en la vida pblica) deben incorporarse a esta indagacin. El Principio de Solidaridad La pertenencia a la comunidad poltica y la proteccin social de la libertad, no pueden fundarse en la exclusin de importantes sectores de la poblacin de los beneficios del progreso material, de la cultura y la participacin en las decisiones. Es necesaria una poltica de solidaridad que disminuya distancias entre categoras sociales y combata la discriminacin y la segregacin, abriendo espacios para la igualdad de oportunidades.

Tales premisas constituyen un programa tentativo que busca desembocar en respuestas ms concretas al problema de la exclusin, de la prdida de civismo y de participacin en la vida pblica. Los desarrollos posteriores permitirn una ampliacin detallada tanto de las cuestiones tericas aqu esbozadas, como de las soluciones prcticas que buscamos. Lo que s resulta cierto es que la pregunta por la ciudadana trasciende en gran medida el problema terico y nos coloca ante los problemas de buscar nuevas formas de convivencia en un contexto radicalmente diferente, donde nacen las ideas y las prcticas en torno al tema de la ciudadana.

Trabajo individual 1. Con sus propias palabras como definira ciudadana? 2. Cules son los principales enfoques acerca de la idea de ciudadana? Autoevaluacin 1. Qu nuevos aprendizajes le ha dejado la lectura? 2. Puede identificar al menos tres ideas de cmo construir ciudadana?

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DECIMA SEPTIMA SEMANA LECTURA DESCENTRALIZACIN Y POLTICA SOCIAL


El contexto latinoamericano y sus paradigmas Las reformas estructurales que han tenido lugar en Amrica Latina durante las ltimas dcadas han estado vinculadas a la adopcin de un nuevo modelo de desarrollo. Este nuevo modelo modifica los criterios y las prioridades de la poltica econmica, el carcter y la estructura del Estado en general y de la poltica social en particular, todos procesos ntimamente ligados a la globalizacin con la exigencia mundial hacia la eficiencia y a la redemocratizacin de nuestros pases. En el mbito econmico, el modelo de sustitucin de importaciones que surgi despus del perodo de ajuste en la dcada de los ochenta, est siendo reemplazado por uno basado en la competitividad en el mercado internacional. A raz de la crisis de financiamiento externo que afect a la mayora de los pases latinoamericanos, los equilibrios macroeconmicos se incorporaron como componente central de las polticas nacionales econmica y presupuestaria. En el mbito poltico, las reformas han implicado cambios en el rol del Estado, y en su estructura y tamao. El paradigma del Estado est cambiando desde uno de bienestar que se responsabiliza directamente por la integracin social y nacional a uno que regula y habilita (enabling State). Este nuevo Estado asegurara las oportunidades de integracin a travs de los mecanismos del mercado, habilitando a sujetos individuales para que accedan a las oportunidades presentadas por el mercado. La modernizacin, la descentralizacin y la democratizacin son todas metas de este proceso, aunque en la prctica puedan ser contradictorias. La fase de transicin que vive Amrica Latina se caracteriza por el desmonte del carcter estatal que tuvieron diversos servicios y empresas; por nuevas tendencias en la administracin pblica, la valorizacin de la pluralidad de actores privados, la primaca de las seales del mercado y sus agentes como determinantes de la asignacin de recursos en la sociedad, y por la revalorizacin de la democracia como sistema poltico. El Estado ha comenzado a reconfigurarse y descentralizarse en muchos actores e instancias. El proceso ha dado lugar a nuevos espacios polticos los gobiernos municipales y a nuevas preocupaciones polticas la participacin y el derecho a la ciudadana, ambos elementos que dan cuerpo a un mbito local. En este contexto, a la poltica social se le ha asignado la funcin de crear los prerrequisitos del crecimiento econmico, y se ha puesto gran nfasis en mejorar la eficiencia del gasto social. As, se ha considerado imperativo aumentar el impacto y la eficiencia de las polticas sociales. El Estado interventor y protector es reemplazado por un Estado subsidiario, que tiende a concentrarse en las funciones de financiamiento, regulacin y diseo de la poltica social, dejando al sector privado un mayor espacio para la provisin de servicios sociales. Al mismo tiempo, han adquirido mayor importancia los criterios de focalizacin y eficiencia en el uso de los recursos. Este proceso ha sido visto como un cambio de paradigma de poltica social, relacionado a un cambio en el modelo de desarrollo. En el campo de los servicios sociales, las reformas en Amrica Latina se han dirigido principalmente a introducir elementos de competencia en su provisin, a travs de la

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participacin de agentes privados y de cambios en las modalidades de apoyo estatal. Un ejemplo de esto ltimo es el cambio desde el subsidio a la oferta al subsidio a la demanda de servicios. Paralelamente, se ha procurado descentralizar la prestacin de aquellos servicios que continan a cargo del Estado, crear nuevos esquemas de gestin pblica orientada a resultados, dar autonoma efectiva a las entidades pblicas prestadoras de servicios y establecer mecanismos de participacin ciudadana. Asistimos a un proceso de profundos cambios institucionales en la regin. Felipe Portocarrero (1997:207) seala que no se puede aplicar polticas nuevas con un Estado viejo; se requiere reinventar al gobierno, esto es, constituir una autoridad social que se convierta en el espacio de coordinacin, articulacin e integracin de polticas a nivel nacional, regional y local. Para esto se requiere, como accin estratgica, la inversin en capital humano. Sin lugar a duda, hoy en da uno de los desafos principales del desarrollo es fortalecer la capacidad del Estado de desempear adecuadamente su papel en el desarrollo. El Banco Mundial, en su informe anual de desarrollo de 1997, subraya la necesidad de mejorar la capacidad estatal para acrecentar el bienestar econmico y social. Seala que es necesario acomodar la funcin del Estado a su capacidad a travs de ajustes en los incentivos y combinaciones adecuadas de stos: normas y controles, ms competencia dentro del Estado y mayores cauces de opinin y participacin. Un aspecto clave de este proceso de fortalecimiento es incentivar un Estado que aprenda. La descentralizacin Sus significados En nuestro continente, la descentralizacin constituye un proceso de cambios institucionales reciente e inacabado. Este proceso ha sido apoyado por aquellos que la perciben como un mecanismo para disminuir el tamao del Estado y su control sobre el capital, y tambin por quienes ven en la descentralizacin la posibilidad de una mayor democratizacin del Estado y de la sociedad civil. En un contexto de reordenamiento econmico y de redemocratizacin, se supone que el traspaso de funciones y de recursos desde el mbito central de gobierno hacia niveles regionales y locales contribuye a afianzar y consolidar los procesos de democratizacin y modernizacin de la gestin pblica, elementos indispensables para el desarrollo que demanda el nuevo contexto econmico. Desde el punto de vista econmico, y en el marco de procesos de reconversin y globalizacin de la economa, la descentralizacin aparece como una forma de incrementar la eficacia y eficiencia tcnica y social en la provisin de servicios del Estado. Ello porque posibilita una mayor flexibilidad de la gestin y mayor acceso a informacin sobre las preferencias y necesidades de la poblacin a escala local. La descentralizacin, entonces, es una estrategia de instrumentacin de polticas concretas, una forma adecuada de asignacin de recursos, sea porque es posible una mejor identificacin de los beneficiarios, o porque se simplifica y transparenta el control de la gestin. La descentralizacin aparece ligada a modernizacin del Estado, al formar parte de los ajustes estructurales y de la necesidad de cambios en un contexto globalizado. La economa mundial ha impuesto a nuestros pases la prioridad de mantener los equilibrios macroeconmicos, por sobre la promocin activa de estructuras microeconmicas eficientes. Por lo tanto, como componente de la modernizacin, a travs de la descentralizacin se busca racionalizar inversiones y mejorar la eficiencia y efectividad del aparato estatal, en el supuesto de que una distribucin de funciones y de recursos hacia niveles inferiores aumentara la eficacia y eficiencia de las acciones estatales. Campbell (1994:33) seala que al organizar la divisin de responsabilidades sobre el gasto, los gobiernos deben buscar el equilibrio entre dos dimensiones de la eficiencia: la produccin de

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servicios e infraestructura, que casi siempre se ve favorecida por la centralizacin debido a las economas de escala; y la asignacin de recursos, que es mejor cuando est descentralizada, pues las jurisdicciones locales conocen mejor sus necesidades. En la prctica, lograr el equilibrio depende de muchos factores, siendo el ms importante la capacidad institucional al nivel local. Desde el punto de vista poltico, la descentralizacin ha formado parte de los esfuerzos de democratizacin en marcha, en tanto forma de acercar el gobierno a la ciudadana y de promover una efectiva participacin ciudadana. Desde el comienzo, el debate sobre descentralizacin en Amrica Latina estuvo unido al problema de la gobernabilidad, dado el escenario en que se conjugaba la crisis estructural en los mbitos productivo y estatal, con el proceso de democratizacin luego de ms de una dcada de gobiernos autoritarios. Uno de los mayores avances de los procesos de descentralizacin tiene que ver con la eleccin democrtica de los gobiernos municipales, pese a que an queda por perfeccionar este aspecto de las reformas. La democratizacin y la descentralizacin han reforzado y dado mayor legitimidad a los gobiernos locales, lo que ha creado las condiciones para que en bastantes casos se exprese una capacidad de liderazgo pblico local de alcaldes, intendentes o gobernadores (Borja y Castells 1997). Los gobiernos latinoamericanos han ido descentralizando poderes y funciones desde el mbito nacional al local. Al mismo tiempo, las fuerzas democrticas, combinadas con la emergente conciencia respecto del entorno local, han energizado las estructuras polticas en las municipalidades, las que hoy cuentan con mucho mayores atribuciones que en el pasado (Rodrguez y Winchester 1997:16). Muchos gobernantes locales dicen: no queremos ms competencias, sino ms recursos. Se ha producido un desfase entre el crecimiento de las funciones y demandas y el de los recursos, pero en muchos casos lo que se reclama es ms poder, libertad, y autonoma. A la descentralizacin del Estado corresponde, as, una igual descentralizacin del conflicto, lo que en la prctica implica la transformacin de los gobiernos locales en posibles espacios de lucha y de experiencias de conquista para la ciudadana. En este proceso, la identidad local puede verse fortalecida. Si bien esto tiene aspectos positivos y posibilita una proximidad que facilita la participacin, tambin tiene limitaciones y no debe ser sobrevalorado. La legitimidad de este espacio acceso equitativo para la sociedad civil, participacin efectiva y transparencia en la toma de decisiones es asunto de discusin y estudio. Este espacio tiende a ser vulnerable a la vida poltica local, y algunos ven en lo local bloqueos a los cambios y reforzamiento de los aspectos ms tradicionales. En este sentido, es necesario examinar las trabas que impone el proceso de descentralizacin, pero tambin las limitaciones y potencialidades que poseen los niveles subnacionales para asumir un papel activo en el desarrollo en este nuevo contexto.

Tesis bsicas sobre la descentralizacin Cmo se concibe? Como un proceso de redistribucin espacial y social del acceso a las oportunidades del desarrollo y el bienestar por parte de las familias. Como la capacidad de gobernarse democrticamente; con autonoma en el marco de los objetivos nacionales; con eficacia, eficiencia y transparencia, respondiendo a los desafos y potencialidades de cada espacio. Es un proceso que transfiere poder y decisin, recursos a los gobiernos departamentales y municipales, y a las instancias correspondientes de la poblacin organizada. Se contrapone a las dictaduras que se sustentan en la concentracin del poder.

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Tiene ntima vinculacin con la modernizacin y democratizacin del estado. Entendida sta como la capacidad de hacer de l, un eficiente promotor del desarrollo en el conjunto del pas y con los roles particularmente importantes en los espacios de mayor aislamiento y pobreza. Es un proceso integral que busca una equilibrada relacin entre Guatemala metropolitana y el resto del pas, as como en el interior de los departamentos. Entre el medio urbano y rural. Es una construccin social y por ello un cambio cultural de nuestros pueblos hacia una actitud participativa, emprendedora y de responsabilidad ciudadana. Requiere de un consistente soporte legal, administrativo y fiscal, enmarcado en los desafos de la globalizacin, constituyndose entonces como un proceso que favorece la insercin ventajosa de nuestro pas en el contexto internacional, mediante el aprovechamiento de sus potencialidades competitivas. Se trata de un objetivo nacional para dar viabilidad al desarrollo nacional y por lo tanto, requiere de un compromiso persistente de la sociedad, el estado y las fuerzas polticas, ms all de uno u otro perodo de gobierno. Requiere de consensos a largo plazo, concertacin de voluntades y complementariedad de esfuerzos. La descentralizacin: las complejidades de un concepto Para S. Boisier la descentralizacin en cuanto proyecto poltico que se extiende est matizada por una importante confusin que acompaa a sus planteamientos. A su juicio, la comprensin y puesta en escena del proceso descentralizador implica reconocer cuatro megatendencias emanadas de los contextos globalizadores que hoy observamos y son cruciales para favorecer los procesos en cuestin. La primera, corresponde a la revolucin cientfica y tecnolgica y sus variados impactos en la produccin, de la informacin y el transporte. La cual ha dado lugar a una nueva forma de estructurar la economa, la organizacin industrial, el quiebre del sindicalismo a gran escala, la preeminencia de los insumos de los conocimientos sobre los insumos tradicionales y, finalmente, por el lado del asentamiento territorial del nuevo parque industrial. En segundo trmino, los procesos de reestructuracin poltica del Estado y Administrativa del gobierno, que se expresan como una fuerza transideolgica que impulsa la descentralizacin. En tercer lugar, la creciente y universal demanda de los cuerpos organizados de la sociedad civil por mayores espacios de autorealizacin, lo que supone tanto descentralizacin (cesin del poder) como autonoma (campos especficos de competencia) y, por ltimo, la tendencia a la privatizacin de las actividades productivas y de servicios que actuara como escenario favorables a la descentralizacin. Los actuales planteamientos en torno a la descentralizacin presentan variantes importantes respecto a los perodos precedentes que estuvieron determinados por la tendencia de la Planificacin del Desarrollo Regional y, particularmente, los cambios que all se proponan se orientaban a afectar a los procesos econmicos. En el actual orden de cosas el acento se ha dirigido haca lo poltico - administrativo. Para Carlos De Mattos el analizar las diversas vertientes sobre descentralizacin permite distinguir por lo menos tres tipos de discursos, que aun cuando tienen algunos puntos coincidentes, responden a concepciones ideolgicas diferentes. El primero, es el que considera a la descentralizacin como un medio para el desarrollo endgeno; el cual es sustentado por los denominados regionalistas o localistas que plantean que la descentralizacin constituye la alternativa ms plausible para la democratizacin de la sociedad , la trasparencia de las decisiones regionales o locales y lograr niveles altos de participacin social. Entre las figuras destacadas de sta tendencia destaca el economista chileno S. Boisier. El segundo discurso, se asocia al nombre de J.Borda y J.L. Coraggio; el cual sita la descentralizacin como un medio para una democratizacin popular. De manera de que sta puede llegar a constituirse un

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instrumento propicio para impulsar una suerte de democratizacin social desde las comunidades locales. La tercera postura, observa la descentralizacin como un medio para una reestructuracin capitalista; es decir, se la considera como uno de los aspectos centrales de una reforma del Estado compatible con la restauracin neocapitalista y con la globalizacin de la economa del mundo. Esto es, que la reestructuracin productiva requiere de una organizacin social flexible y con presencia mundial. Sera, en consecuencia, la expresin discursiva del proyecto neoliberal que tendr como antecedentes primarios los aportes de Hayek en la dcada del 40 y, que han tenido resonancia en organizaciones internacionales como el Banco Mundial y en el diseo de sus polticas para Amrica Latina. En definitiva, en cualquiera de sus modalidades descentralizar estara significando una intervencin en la estructura poltico - administrativo con la finalidad de modificar la forma y el grado de regulacin del Estado en determinados mbitos polticos. Por su parte, C. Van Haldenwang afirma que la racionalidad de la descentralizacin se puede comprender atendiendo a las diversas perspectivas tericas, tanto del neoliberalismo, el neoestructuralismo y el neomarxismo. En la primera perspectiva, la reforma descentralizadora se intenta para aumentar la eficiencia global del sistema por medio del desmantelamiento de la regulacin estatal. El argumento principal - sostiene el autor - es que, junto con el crecimiento demogrfico y la aceleracin de la urbanizacin, se llega a una inflacin de demandas distributivas dirigidas al Estado; las que van acompaadas de una incapacidad administrativa (incapacidad de ampliacin eficiente del aparato burocrtico), lo que conduce a una inflacin regulativa (con deterioro concomitante de la calidad de los servicios) y se llega, as, a una crisis del presupuesto estatal. En la perspectiva neoestructuralista, la reforma descentralizadora tiene por objetivo aumentar la efectividad del sistema por medio de la racionalizacin de la regulacin estatal. En tal sentido, que la crisis del Estado latinoamericano tiene dos dimensiones: crisis de endeudamiento externo y crisis de distribucin y legitimidad interno. La crisis de endeudamiento limita los espacios hacia fuera y obliga al costoso proceso de ajuste; la crisis de distribucin causa polarizacin socioeconmica que afecta ms a algunas regiones que a otras. Por consiguiente, el rgimen pierde legitimidad y la presin poltica de la periferia sube, lo que ocasiona incapacidad de las instituciones tradicionales de encarar los nuevos conflictos sociopolticos. La incapacidad institucional se debe, en buena parte, a la sobre - centralizacin del Estado. Las estructuras centralizadas se justificaron en el pasado por la creacin del Estado de Bienestar y por el proceso de modernizacin econmica, pero han perdido su vigencia. En los enfoques neomarxistas, la descentralizacin es una respuesta para estabilizar el sistema frente a las tensiones provocadas por el ajuste econmico, por la reproduccin de la dominacin poltica por medio de la privatizacin, por la modernizacin y por la fragmentacin de la prctica poltica. El argumento correspondiente es que, en la nueva fase de acumulacin, los pases dependientes viven fuertes presiones de ajuste, con una doble dinmica: por un lado, deben manejar la crisis de endeudamiento hacia fuera y la crisis presupuestal hacia adentro; por otro lado, se vuelven criticas las relaciones entre Estado y sociedad, pues los instrumentos de la intervencin estatal se muestran insuficientes, irracionales o demasiados costosos. Esta crisis se trata de solucionar con la llamada modernizacin del Estado, proceso que conlleva prdidas de legitimidad y nuevas formas de articulacin de intereses que, en parte, escapan del control del Estado. Como reaccin, se vienen ofreciendo nuevas posibilidades de participacin: esto se llama democratizacin del rgimen. En cualquiera de las posiciones - que antagnicas en lo medular - es posible visualizar un elemento de anlisis comn, esto es la vinculacin de los procesos de descentralizacin a un debate respecto de las caractersticas que debe asumir el Estado en los actuales escenarios sociales, polticos y econmicos que presenta Amrica Latina.

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Es decir, la descentralizacin no es un proceso nico que caracterice al actual orden econmico, sino que ocurre paralelamente a su opuesto, la tendencia hacia la centralizacin; segundo, que el redescubrimiento de la idea est relacionada con el agotamiento del orden econmico que caracteriz el despegue de la postguerra; tercero, que tanto la derecha como la izquierda tienen razones "objetivas "para estar seducidas por la idea de la descentralizacin; an cuando sta sea entendida de manera diferente. La reforma del Estado, descentralizacin y democracia emergen como principios axiales fundamentales a la hora de redimensionar el sentido de la existencia de una sociedad que hoy se nos presenta como funcionalmente diferenciada. En los ltimos aos el proceso de descentralizacin en Amrica Latina ha estado asociado con la democratizacin de Estado y con la modernizacin de la gestin pblica, con el surgimiento de un nuevo perodo de regulacin estatal en lo econmico y, con las posibilidades que desde all logren plausibilidad medidas que permitan reorganizar y revitalizar los procesos democrticos. Como afirma D. Rufian la coincidencia en el tiempo de los procesos de descentralizacin y democracia no es azaroso, sino que se debe al convencimiento, dentro de los proyectos polticos nacionales, de que la restauracin democrtica de un ir acompaada de un proceso de perfeccionamiento de la misma y que esos slo es posible a partir de una redistribucin del poder del estado que permita un control efectivo del poder por parte de la ciudadana. Hay que considerar que gran parte de la discusin politolgica y sociolgica en torno a la descentralizacin recin est asumiendo forma y contenido, particularmente una vez que comienzan a percibirse los resultados de las experiencias llevadas a cabo en los ltimo 15 aos en la regin. Como se plante anteriormente, tales discusiones no estn eximidas de falta de claridad conceptual, de hecho se expresan en una suerte de sobreabundancias de terminologas y enfoques que, muchas veces, resultan a lo menos confusa. En una definicin amplia, por ejemplo, B. Smith la define como la transferencia de poder a niveles inferiores dentro de una jerarqua. Pero as planteado ste concepto tambin puede significar la transferencias de competencias a gobiernos subnacionales (descentralizacin territorial) o la transferencias de competencias a instituciones para- estatales o incluso no gubernamentales (descentralizacin funcional); la que a su vez suele confundirse con el concepto de privatizacin. S. Boisier plantea que la vaguedad conceptual est asociado al empleo de conceptos que tienen significados diferentes y que se usan como equivalentes; es el caso de los trminos deslocalizacin, desconcentracin y descentralizacin. Ms bien el primero, alude al acto de trasladar desde un lugar a otro del territorio actividades productivas, de servicio o de administracin. Por su parte, la desconcentracin, corresponde a un acto mediante el cual se traspasan capacidades para tomar en forma exclusiva y permanente decisiones - desde un nivel determinado de la estructura administrativa a otro nivel de rango superior - dentro de la propia organizacin. En cambio la descentralizacin significa reconocer determinadas competencias a organismos que no dependen jurdicamente del Estado. Para que ello pueda ser as, los organismos descentralizados necesitan poder tener personalidad jurdica propia, presupuesto propio y normas propias de funcionamiento. Siguiendo con Boisier, ste argumenta que otro error frecuente consiste en diferenciar errneamente las diversas modalidades y clases de descentralizacin. La cual puede ser funcional, territorial o poltica, las que a su vez pueden combinarse dando origen a formas mixtas. Una descentralizacin funcional, entonces, implica el reconocimiento de competencias especficas o delimitadas a slo un sector de actividad, al ente descentralizado. Por su parte, la descentralizacin territorial presupone el traspaso de poder decisional a un territorio o localidad. Si bien tales rganos tienen personalidad jurdica propia, mantienen una relacin de dependencia

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jerrquica en la generacin de sus autoridades. Finalmente, la descentralizacin poltica, forma mxima de la funcin descentralizadora, se establece cuando el cuerpo descentralizado se genera mediante procesos electorales. Definir la descentralizacin en cuanto proceso poltico, pone un punto de perspectiva significativo en el debate actual, pues implica romper con anlisis de quienes observan y restringen el proceso en una dimensin administrativa; lo cual tiene incidencias fundamentales para discutir en torno a las posibilidades y limites que presenta la reforma del Estado y los requerimientos para lograr acompasarse a los dinmicas que surgen de una sociedad funcionalmente diferenciada.

Enfoques Tericos sobre la Descentralizacin. Como se expres anteriormente, en trminos tericos generales se pueden observar tres grandes lneas interpretativas respecto al sentido y objetivos de la descentralizacin. En primer lugar, el enfoque neoliberal de la descentralizacin que la ve como un paso primero para la privatizacin de los servicios sociales estratgicos; a la cual se le agrega, la perspectiva tecnocrtica que ha puesto su acento slo en la dimensin racionalizadora del proceso, buscando la optimizacin de la gestin y la reduccin de los costos de los servicios pblicos. En un segundo lugar, sta la lnea que resalta tensiones entre las visiones que enfatizan la descentralizacin administrativa y su nfasis el rol modernizador o racionalizador de tal proceso, y la descentralizacin poltica. En tercer lugar, resaltan las perspectivas que han planteado una crtica consistente a lo que han denominado la utopa descentralizadora, la cual se ha estado convirtiendo en una suerte de panacea para dar respuesta a todos los problemas del desarrollo; estimulando expectativas desproporcionadas. Desarrollo Regional y Descentralizacin La relacin desarrollo regional, planificacin regional y descentralizacin ha entrado, en los ltimos aos, a un complejo proceso de revisin, tanto en sus concepciones tericas como en lo concerniente a las experiencias que a partir de ellas se han ejecutado en Amrica Latina en las dcadas precedentes. La inclusin en el anlisis de los proceso de diferenciacin funcional y globalizacin est permitiendo replantear cuestiones que parecan tener ciertos niveles de certezas en perodos pasados, a pesar de existir perspectivismos a veces encontrados. De hecho, stos replanteamientos han impactado desde las definiciones bsicas de regin hasta en sentido y plausibilidad que tendra hoy una planificacin del desarrollo regional de corte centralista en stos nuevos escenarios. Crticas que, en definitiva, apuntan a configurar nuevos marcos interpretativos para el desarrollo regional y la descentralizacin bajo los nuevos parmetros de construccin de lo social. En un primer trmino, diremos que el concepto de regin ha sido analizado y definido a partir de diversos paradigmas, las que en suma se pueden identificar en dos grandes agrupaciones. Una que incluye todas las formulaciones que hacen abstraccin de toda consideracin histrica - social y as postulan conceptos que pretenden sean universales, por ejemplo, la Escuela francesa de los espacios abstractos (F. Perroux y J. Boudebille), la escuela alemana de la regin econmica (W. Christaller y A. Lsch), y la regin productiva (Teora de la base econmica). El segundo, agrupa a aquellas elaboraciones cuyo punto de partida es el reconocimiento de la vigencia de un sistema social histricamente determinado, el cual da origen a toda concepcin regional en la medida que sostiene que la ocupacin de un territorio est condicionada por el tipo de relaciones sociales prevaleciente entre los grupos humanos que se asientan en determinadas partes del continuo

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geogrfico. Entre estas concepciones, se encuentran la de regin espacial (J.L. Coraggio), la regin integral (A. Rofman), la regin histrica (A. Moreno y E. Florescano). Sin embargo, en los ltimos aos se han percibido fuertes posiciones crticas al conjunto de stos planteamientos; una de ellas la que constituye las que realiza S. Boisier quien sostendr que los modelos interpretativos de regin debe ser revisada ya que anteriores conceptualizaciones no asuman los cambios contextuales y estructurales que se han ido configurando en torno a ste concepto. Los cuales se deben a la revolucin cientfica y tecnolgica y de la globalizacin. Fenmenos que dejan obsoletos - sostiene - tres conceptos que han estado ligado a los intentos de regionalizacin: distancia, friccin del espacio y contiguidad. De igual manera, el criterio de tamao de las regiones como coordenada de definicin de ste se agota, pues lo relevante hoy es analizar la complejidad estructural de un territorio organizado. El cual se visualiza como una estructura sistmica, siendo sus caractersticas ms importantes su complejidad y su estado final. Esta complejidad se refiere a la variedad de estructuras internas que es posible identificar en el sistema; urbanas, productivas, sociales, polticas; b) los diferentes niveles de jerarqua a travs de los cuales se establecen los mecanismos de retroalimentacin y control del sistema y; c) las articulaciones no lineales presentes en el sistema, que generan estructuras disipativas. Siendo, en definitiva, el territorio organizado un sistema dinmico; por lo que la bsqueda no apunta hoy a determinar cun grande debe ser una regin, ms bien y por el contrario, lo que interesa es determinar el territorio organizado de menor tamao que simultneamente presente una elevada complejidad estructural. En segundo trmino, la nocin de desarrollo regional que ha estado asociado en Amrica Latina a los modelos de planificacin regional del desarrollo ha presentado un recorrido bastante fluctuante y con posiciones encontradas. El conjunto de estos planteamientos han tenido como objetivos dar respuesta a dos problemas centrales; por un lado, las denominadas disparidades regionales y, por otra, la integracin econmica espacial. Lamentablemente, tras ese perodo los estudiosos del tema en general coinciden en que los modelos ensayados no han sido capaces de lograr su objetivo; lo han conseguido en forma parcial y muchas veces confinado a regiones muy especficas; se han limitado en la etapa de confeccin de planes; han servido de simple eslabn para la planificacin nacional; o, en forma ms radical siguen siendo teora en busca de una prctica. Las principales razones sealadas para este fracaso pueden sintetizarse en: Desarrollo de modelos trasplantados desde situaciones muy dismiles a las latinoamericanas, sin la suficiente consideracin de las realidades econmicas, sociales, polticas e institucionales, o de otra forma, estructuras econmicas, sociales, polticas e institucionales poco adecuadas a los planteamientos tericos y supuestos de los modelos, Dificultades para transitar de la formulacin de objetivos de tipo general a los especficos y ms an, para definir instrumentos de evaluacin y control, Falta de relacin entre los objetivos, la estrategia y su base terica, Falta de capacidad real de la estrategia para orientar la accin de las instituciones involucradas y la coordinacin entre ellas y, Carencia de un autntico compromiso poltico por impulsar las transformaciones necesarias para el xito del proceso. Podemos agregar, igualmente que los esfuerzos referidos se han orientado en general a modelos para una planificacin regional centralizada, es decir conducida desde dependencias centrales de gobierno. Mucho menos se ha trabajado en modelos que postulen esquemas de planificacin que incorporen niveles de decisin territoriales ms desagregados. Lo cual no deja de ser tremendamente significativo para los escenarios actuales en que estamos presenciando una sociedad que se caracteriza por ser funcionalmente diferenciada en la cual opera un sistema econmico abierto; lo cual hace visualizar como insuficiente un sistema de planificacin centralizada en ambientes que se caracterizan por presentar procesos decisorios con un alto nivel de atomizacin y, que a la vez, se hace contradictorio con los objetivos globales que se plantea la descentralizacin, esto es crecientes niveles de autonoma institucional.

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Adems de los elementos antes referidos, debemos sealar que la crisis de los modelos planificadores centralistas del desarrollo regional, y de la planificacin en su vertiente tradicional est asociada a la crisis global que ha presentado el Estado desde finales de la dcada de los setenta. Para Hopenhayn, la planificacin estatal tuvo un rol estratgico, tanto para la articulacin entre lo poltico y lo econmico y entre lo privado y lo pblico; y entre las diferentes instancias del sector pblico que captaban e invertan recursos del Estado. Es decir, el papel del planificador reforzaba el carcter tanto de mega - actor como de meta - actor del Estado, recurriendo para ello al manejo instrumental cuyo objetivo ltimo se puede definir - argumenta al mejor estilo iluminista tecnicista, como racionalizacin socioeconmica de un proceso de integracin y desarrollo en vistas al logro de objetivos previamente acordados por el poder poltico del estado y legitimados, en mayor o menor medida, por el consentimiento ciudadano. Estos roles vern su legitimidad fracturada toda vez que la crisis del Estado planificador se concibe como prdida de direccionalidad colectiva, como incapacidad para integrar / modernizar la sociedad desde la accin estatal, como incapacidad para asignar racionalmente los recursos entre los distintos sectores sociales, o como conflicto entre la racionalizacin tcnica impuesta por la planificacin y las demandas y las reivindicaciones sociales que emergen desde la sociedad civil hacia el Estado. Los nuevos escenarios, tanto tericos como socio -polticos han permitido ir diferenciando nuevas posibilidades para la planificacin; ahora comprendida - en lo que respecta al desarrollo regional - en marcos de accin ms desagregados, lo que involucra definir modelos que incorporen niveles de decisiones ms autonomizados sustentados en criterios que configuren la nocin de desarrollo desde abajo. Lo que implica dejar espacios al aporte local en sus distintos niveles territoriales, con toda la riqueza que el conocimiento de su realidad concreta puede aportar a favor de su propio desarrollo. Las nuevas distinciones que ofrece una planificacin regional as concebida - con sus diversas variantes hoy presentes en la discusin- tiene diversos puntos de encuentros con los aspectos institucionales y de planificacin y administracin, como de la teora organizacional tal como se ha desarrollado en el marco del sector de la empresa privada. As, por ejemplo, las distinciones que se realizan a partir de conceptos como modernizacin del Estado, gerencia pblica, planificacin estratgica del sector pblico y otras similares que abundan en el discurso poltico actual nos sealan la direccin que est tomando los procesos de planificacin del desarrollo regional. Por consiguiente, en el actual estado del arte de la problemtica regional es pertinente sealar que la nocin de Regin nos remite necesariamente a la idea de un Desarrollo Regional que alude a un proceso constante de cambio social, que est al servicio del progreso permanente de la comunidad regional, de todos y cada uno de los habitantes de la regin. Y que para el logro de sus mltiples y complejos objetivos, la descentralizacin acta como una precondicin , an cuando sta, tambin se manifiesta en los planos locales. Estos objetivos del desarrollo regional pueden sintetizarse en los siguientes: Crecimiento econmico, que involucra el aumento sostenido en la produccin de bienes y servicios regionales, Sustentabilidad, permanencia y continuidad del incremento de la capacidad productiva regional, Inclusin social, entendida como equidad en la distribucin de los frutos del desarrollo y participacin econmica, social y poltica regional, en todas las divisiones territoriales de la regin, Satisfaccin de necesidades bsicas, entendida como la provisin de servicios e infraestructura para el mejor desarrollo de las personas en sus respectivas regiones, Calidad de vida, referida restrictivamente al mejoramiento de los asentamientos humanos, hbitat urbano y rural en trminos de servicios prestados a la poblacin, funcionalidad del sistema de centros urbanos y accesibilidad regional y red de atraccin del sistema de centros poblados,

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Autonoma Regional, definida como creciente capacidad de autodeterminacin poltica regional, identificacin de la poblacin con su regin y capacidad de apropiacin del excedente econmico generado en ella; y Proteccin del medio ambiente, preservando el natural y el construido, en particular cuidando la explotacin de los recursos renovables y los impactos ambientales de la actividad productiva. En sta perspectiva, existe consenso en representar en las denominadas Estrategias regionales de desarrollo y los mecanismos de planificacin que la originan como el medio de mayor potencialidad y dinamismo para desarrollar y dar actualizacin permanente a los diversos actores pblicos y privados involucrados en los objetivos del desarrollo regional y de la descentralizacin. En definitiva, dentro de las actuales perspectivas que se desarrollan los procesos de descentralizacin, el desarrollo regional y la planificacin descentralizada y concertada constituyen una suerte de triloga que no pueden ser observadas aisladamente, si se pretende avanzar en situaciones que permitan acompasar al Estado internamente, es decir reconocer y articular sus diversas lgicas internas y, particularmente generar medios comunicativos pertinentes y eficientes que sean capaces de reducir las variadas complejidades societales que hoy tienen lugar en el marco de sociedades funcionalmente diferenciadas. Siguiendo a S. Boisier, la misin estratgica del estado en estas nuevas complejidades consiste en posibilitar que a nivel territorial se avance en la construccin poltica y social de las regiones. Los procesos de reforma de Estado que est experimentando Chile en las ltimas dos dcadas y, particularmente, aquellas que se han iniciado con los gobiernos democrticos desde 1990, probablemente constituyan un escenario adecuado para visualizar la forma y los alcances de stas concepciones y de qu forma se manifiestan o no en las actuales complejidades societales. En consecuencia, preguntarse por las caractersticas, implicancias y efectos concomitantes de la descentralizacin asume un carcter fundamental. Ya que se requiere desprenderse de antiguas imgenes de sociedades funcionalmente integradas que estaban supeditadas a un eje poltico central representado por el aparato estatal y, ms bien dirigir una mirada sistmica - y enfrentar como constatacin - al incremento de la complejidad social y cultural en las sociedades de hoy, la autonomizacin de sus componentes y las dificultades de conduccin central que ello involucra a los gobiernos.

Trabajo individual 1. Con sus propias palabras como definira la descentralizacin? 2. Cules son las principales diferencias entre descentralizacin y desconcentracin? 3. De qu forma la descentralizacin favorece el diseo e implementacin de las polticas pblicas y sociales? 4. Resuelva el caso Descentralizar o delegar problemas Autoevaluacin 1. Cmo se ha sentido al realizar la lectura? 2. Es funcional en Guatemala el sistema de Consejos de Desarrollo, cmo medio para favorecer la descentralizacin? qu recomendaciones hara Usted?

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DCIMA OCTAVA SEMANA LECTURA TRABAJO SOCIAL Y GERENCIA SOCIAL En el marco del nuevo mundo que estamos presenciando, debemos tener claro los diversos procesos sociales, polticos, culturales y econmicos que van transformando nuestro entorno a gran velocidad. En medio de los avances, la tecnificacin, lo modelos reinantes, la intervencin como profesionales se hace cada vez ms compleja, nos cuesta reconocer al otro y todava ms a nosotros mismos; es por esto que el Trabajo Social, posee la responsabilidad de conocer los efectos de estos procesos que estn minimizando la calidad de vida de los seres humanos, en especial donde la exclusin se hace cada vez mayor y los problemas de cualquier tipo (social, econmico, cultural, etc.) no poseen cierta estabilidad que les permitan un cambio favorable. Para hacer frente a esta situacin debemos estar capacitados en plantear desafos que nos lleven a construir o reconstruir un mundo que pese a sus adelantos no est pensando en s mismo; la esencia de la prctica social es responder en forma eficaz a la construccin de un mundo mejor, adelantndonos en la accin y no actuando siempre en la coyuntura, observando las demandas que solo logran perpetuar un sistema injusto e indiferente. Debe existir entonces un manejo concreto de informacin acerca del contexto que se nos presenta, para poder actuar y desarrollar una postura efectiva referente a nuestro accionar profesional, para aquello debemos por lo menos no obviar lo que sucede a nuestro alrededor ni lo que sustenta esa situacin, lo que a veces no es tan visible, su origen. Hoy por hoy se puede destacar en diversos mbitos lo siguiente: a nivel tecnolgico podemos nombrar la existencia de demandas a la educacin, efectos en el trabajo, masificacin de la tecnologa, inestabilidad social, y el consecuente impacto en la familia y las organizaciones; a nivel poltico estamos viviendo un acrecentamiento de las desigualdades sociales, mayores requerimientos de intervencin y participacin de la sociedad, descentralizacin, nuevas demandas sociales, mayor necesidad de control social de la Polticas Sociales; en lo econmico podemos destacar la crisis del modelo, profundizacin de la pobreza, demandas sociales urgentes; en cuanto a lo ecolgico existen demandas medioambientales, pero tambin mayor conciencia ecolgica y necesidad de coordinacin y control frente a la depredacin del hombre; en relacin a lo tico estamos en presencia de una nueva bsqueda valrica, un replanteamiento tico que d respuestas al accionar individual y colectivo, en lo cultural emerge la importancia de los grupos tnicos y el respeto por la diversidad, adems de la preocupacin por la articulacin de lo global con lo local. Por todo esto es pertinente hablar de un Trabajador Social gestor en los planes de desarrollo, que trabaje en forma adyacente a los mandatarios, creador de polticas pblicas y sociales con la sociedad y para la sociedad, conociendo cmo funciona el Estado y enfocado al rgimen de bienestar. Existen tres instituciones esenciales que producen bienestar social: la familia (basndose en la reciprocidad), el mercado (basndose en el intercambio) y el Estado (basndose en la redistribucin). El Trabajador Social no debe adherirse al tpico manejo poltico, debe crear la Poltica Social y controlar su pertinencia, pero el Estado es el que decide si se implementa la Poltica Social, es as como el Trabajo Social tiene una doble funcin: de un lado, representa un trabajo dirigido a la proteccin de las personas ms necesitadas y del otro se trata de una actividad que tiende a favorecer una mejor adaptacin de las personas, familias y grupos en el medio social en el que vive tratando de evitar, en lo posible, dificultades de convivencia.

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Las singularidades que se presentan en la ejecucin de programas sociales masivos, plantean un cuadro de dilemas gerenciales de carcter muy especfico. Su abordaje necesita de un enfoque de gerencia social, que parta de dichos dilemas. Ese enfoque se basa en explorar toda esta rea desde los marcos de referencia de las nuevas fronteras tecnolgicas en gerencia de organizaciones; buscando al mismo tiempo aprender de los mensajes que van dejando las experiencias concretas; algunas de las direcciones de trabajo ms dinmicas en avance en gerencia social. Qu entendemos por Trabajo Social
Tomado de Revista de:

http://www.ts.ucr.ac.cr/bv/revistas_digitales.php

El Trabajo Social es una disciplina de la Ciencia Social que se afirma como profesin estrechamente vinculada e integrada con la ampliacin del control y mbito de la accin del Estado (Tobn, Rottier, y Manrique, 1983). Como prctica profesional que se ocupa de intervenir en problemticas sociales producto de necesidades bsicas insatisfechas y contingencias. Esta caracterstica hace del Trabajo Social una forma de accin social. La accin social es toda actividad organizada, planificada y por tanto intencionada que tiene como propsito intervenir en una problemtica social con el objeto de crear las condiciones necesarias para lograr cambios sustantivos en sta y modificar aquellos factores que la generan. Esta accin puede dirigirse hacia sujetos individuales o colectivos e implementarse en un nivel micro o macrosocial. Los conceptos de problemtica social y formas de accin social estn ntimamente relacionados en tanto estas ltimas se definen y formulan como respuesta de intervencin ante una problemtica social determinada. Las formas de accin social no se proponen ni elaboran en abstracto, sino a partir de necesidades sociales e histricas concretas. Su validez es determinada en tanto puedan responder efectivamente a los fines y propsitos para los cuales fueron formuladas. La profesin de Trabajo Social encuentra sus orgenes en los finales del siglo XX. Las funciones desempeadas por los Trabajadores Sociales tuvieron que ser asumidas en el pasado por la comunidad, la familia y la Iglesia. Conforme el poder de sta fue declinando con el advenimiento de las naciones-estado y el Bienestar Social comenz a consolidarse como institucin, muchas de estas funciones empezaron a ser ejecutadas por organizaciones privadas de tipo filantrpico y por el Estado (Bartlett, 1977; Ander Egg, 1975). Segn Gilbert y Specht (1977), el Trabajo Social refleja tres caractersticas que lo diferencian de otras profesiones. Primero, El Trabajo Social comenz como una empresa de carcter voluntario y privado dentro del movimiento filantrpico (de all provienen los conceptos de agencia y cliente). En segundo lugar, la profesin se desarroll durante las primeras etapas como una amalgama de especialidades que eran concebidas como funciones auxiliares de otras profesiones en una variedad de contextos organizacionales. Y la tercera, se refiere al hecho de que casi hasta mediados de siglo, la profesin se compone casi exclusivamente de mujeres. Cada una de estas caractersticas ha tenido un impacto profundo en la evolucin de la profesin y continan incidiendo en sta an hoy da. Debido a su origen como una empresa del voluntariado privado (que originalmente refleja el concepto residual del Bienestar Social), los mtodos de intervencin tempranos sustentan soluciones individualistas a los problemas sociales y no alternativas comunitarias o colectivas. Por soluciones individualistas nos referimos a la prestacin de servicios que se proponen atacar deficiencias en el cliente antes que deficiencias en la estructura institucional o los factores sociales que producen las diversas problemticas objeto de atencin del Trabajo Social. La solucin individualista clsica en este sentido, es el caso social clnico o psiquitrico.

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Durante el siglo XX, el Trabajo Social ha crecido y evolucionado como profesin, expandindose conforme el sistema de Bienestar Social evoluciona y adquiere status institucional. Claramente, el Trabajo Social ha dejado de ser una forma de accin social preocupada con atender necesidades residuales de los individuos. Esta continua expansin es en parte responsable de la creciente toma de conciencia por parte de los Trabajadores Sociales, de la contradiccin entre responder a las demandas de la institucin y las de los sectores sociales que son sujeto de intervencin, entre constituirse en promotores del cambio social o adaptadores del sistema. Esta contradiccin ha producido y genera mucha tensin en el mbito profesional, pero es necesario enfrentarla crtica y objetivamente, considerando el carcter que asume la intervencin de los Trabajadores Sociales en el contexto de la sociedad capitalista, las funciones que se espera ejecute en este contexto para ser funcional al sistema y la demanda social. Autores como Porter Lee, planteaban desde 1929, la vigencia de esta contradiccin y las dificultades para que fuere totalmente superada. El Trabajo Social no se ocupa de un objeto que podamos considerar particular y exclusivo de una ciencia social, ya que centra su atencin (no exclusivamente pero si prioritariamente) en una problemtica de la estructura social: La problemtica de los grupos sociales populares que expresa a su vez, la problemtica de la reproduccin de la fuerza de trabajo. Los servicios producidos por los Trabajadores Sociales satisfacen principalmente las necesidades de los sectores populares, quienes constituyen la fuerza de trabajo fundamental en la sociedad capitalista, pero esta satisfaccin se convierte a la vez en una condicin a travs de la cual esta fuerza de trabajo se mantiene activa para beneficio del capital. Los servicios que producen los Trabajadores Sociales son en su gran mayora, conquista de los sectores populares; sin embargo, cumplen la funcin de abaratar la fuerza de trabajo, pues les permite a grandes sectores de la poblacin trabajadora (empleada y subempleada), sobrevivir con raquticos salarios y a los desempleados mediante diversas formas de asistencias social que posibilitan su reproduccin con mano de obra de reserva. El carcter de derecho de los trabajadores es importante remarcarlo pues suele olvidarse, y por ello los Trabajadores Sociales creemos que se trata de beneficios que aporta el Estado y que al no estar disponibles para toda la poblacin necesitada, entonces nuestro quehacer nos lleva a seleccionar entre pobres, a los ms pobres y convertirnos con ello en fiscalizadores de la pobreza (Iamamoto, Marilda, 1984). Los Trabajadores Sociales no podemos perder de vista que los servicios sociales que el Estado otorga a la poblacin son parte del plus valor generado por el trabajador y que una parte de ste es apropiado por el empresario y otra se la apropia el Estado, devolvindolo en la forma de servicios sociales que amplan el salario del trabajador, lo que le permite entonces reporducir su fuerza de trabajo. Por esta razn, tales servicios sociales no son regalas del Estado sino que son derechos ganados socialmente por los sectores populares. Si estos servicios los captamos como donaciones, ello nos conduce a comprender el rol paternalista-asistencialista que se le atribuye al Estado y a las instituciones de carcter privado encargadas de canalizar servicios para las poblaciones ms desfavorecidas. En este proceso juegan tambin un papel importante los desempleados, subempleados y las mujeres, pues contribuyen a lograr un abaratamiento de la fuerza de trabajo. An las mujeres que no realizan actividades laborales remuneradas, efectan importantes tareas para la reproduccin de la fuerza de trabajo y a travs de ellas, realizan un trabajo que, aunque invisible, contribuye a generar ganancia al capital. De esta manera, las mujeres y los desempleados tambin han ganado socialmente este derecho. El carcter dual del rol del Trabajador Social, inscribe el quehacer profesional en el contexto de la contradiccin entre trabajo profesional y trabajo poltico, esto es, entre su condicin de trabajador asalariado que depende del Estado y de la empresa privada y su voluntad de actuar en beneficio de los sectores ms desposedos. Si bien el Trabajador Social no circunscribe su prctica profesional a la intervencin en la problemtica de os grupos sociales populares (pues sirve a otros grupos afectados por

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contingencias o puede vender servicios a personas o grupos cuya composicin social no los identifica como populares), histricamente emerge y se desarrolla como una prctica profesional institucionalizada para atender principalmente aquellos individuos, grupos, comunidades y sectores sociales con carencias de tipo econmico-social y dificultades emocionales y mentales (Pumphrey y Pumphrey, 1964; Amin y Levin, 1975; Ander-Egg, 1970). En forma sistemtica, los Trabajadores sociales se han planteado como una esfera muy importante de su accionar, la intervencin en problemas derivados de patologas sociales. El trmino patologa social es de cuo funcionalista y se refiere a todos aquellos fenmenos, hechos o factores que impiden o reducen el ajuste social. El concepto fue tomado de la medicina para aplicarlo a las denominadas enfermedades sociales como alcoholismo, pobreza, delincuencia, etc. En realidad, dicho trmino deja de lado el carcter estructural de la pobreza y otros fenmenos sociales, empleando explicaciones simplistas y lineales que asignan la responsabilidad y causalidad de los problemas sociales en los individuos y grupos sociales que los padecen. De all entonces, que durante largo tiempo se haya considerado como funcin del Trabajador Social, la rehabilitacin y el ajuste de las personas a la sociedad sana. Por otra parte, debemos comprender que la poltica social en su formulacin y ejecucin sintetiza la convergencia de mltiples intereses: Fracciones polticas dominantes, intereses de segmentos de la sociedad civil directa o indirectamente beneficiados e intereses de la burocracia como categora social con motivaciones particulares (Oszlak, Oscar, 1982). Es en este marco donde los Trabajadores Sociales realizan sus tareas. En tal sentido, podemos sealar que aquella tiene un doble significado y de all su carcter contradictorio: Por una parte, satisfacer los intereses del capital expresados en los intereses gubernamentales y los intereses de la poblacin, conciliar ambos o subordinar uno por consenso o no coercin conduce a mantener la legitimidad del rgimen de gobierno. La prctica profesional del Trabajo Social est inmersa en esa contradiccin y la posicin y situacin de clase de los Trabajadores Sociales los lleva a acercarse ms o menos a cada uno de los polos de esa contradiccin, mediando entre ellos toda una variedad de matices de prctica profesional. La prctica profesional al contribuir a reproducir las condiciones de vida de la fuerza de trabajo se desenvuelve en la esfera de lo econmico, pero tambin en la esfera de lo poltico ideolgico, pues la relacin cotidiana que establece con los sectores sociales que atiende afecta el modo de pensar y de vida de los usuarios de los servicios y a su vez, defiende los intereses institucionales por cuanto es el tcnico que maneja la relacin entre la demanda y la respuesta de los servicios sociales. El Trabajador Social acta a partir de aspectos particulares de la vida de los sectores populares relativos a la salud, el empleo, la vivienda, las relaciones familiares, etc., y es a partir de ella que define la intervencin, en forma unilateral la mayora de las veces. Por lo tanto, es la comprensin de lo cotidiano como expresin de un modo de vida, lo que nos permitir disponer de condiciones para aprehender la variedad de expresiones de la vida. El trabajo social es la disciplina de la que se deriva la actividad profesional del Trabajador Social, que en su definicin ms pura, tiene por objeto la intervencin social ante las necesidades sociales, para promover el cambio, la resolucin de los problemas en las relaciones humanas y el fortalecimiento y la libertad de la sociedad para incrementar el bienestar, mediante la utilizacin de teoras sobre el comportamiento humano y los sistemas sociales y aplicando la metodologa especfica en que se integra el trabajo social. El trabajo social interviene en los espacios en que las personas interactan con su entorno.

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El contexto social, econmico, tecnolgico y cultural en el cual se inscribe el Trabajo Social, presenta caractersticas nuevas que plantean mayores exigencias en la formacin de los trabajadores sociales: La globalizacin econmica plantea nuevos escenarios para la poltica social. Las tecnologas de informacin y comunicacin conllevan nuevas formas de exclusin y marginacin social, distintas a las ya existentes. El creciente individualismo de nuestra sociedad se asocia a cambios en la familia y la comunidad, incrementando las situaciones de inestabilidad y convivencia. El avance de los derechos sociales obliga a revisar los sistemas de proteccin y financiacin, para consolidarse como verdaderos derechos de ciudadana. Estas transformaciones, plantean nuevos desafos al Trabajo Social, debido a que ste permanentemente est enfrentndose con problemas de diversa ndole, generados como resultado de transformaciones en las ciencias en que se basa, cambios en la estructura de la sociedad y en la ideologa que predomina en ella, lo que conduce a nuevas expectativas en relacin con la profesin y al requerimiento, por parte de los trabajadores sociales, de las competencias laborales necesarias para hacer frente a las transformaciones citadas anteriormente.

La identidad es lo que caracteriza y define a un trabajador social, es el conjunto de rasgos propios que le definen frente a otras profesiones. Est identidad est influida por un conjunto de factores y se constituye en relacin dialctica con una sociedad, perodo histrico y una cultura que le van configurando permanentemente. De este modo, la identidad profesional depende del pasado, de donde surgen las primeras identificaciones que dan origen a la profesin y le permiten desempear un papel en la sociedad y, a partir de esa base, se va enriqueciendo y modificando, en la medida que va recibiendo nuevas demandas sociales; teniendo acceso a nuevos roles, aumentando su caudal de conocimientos y profundizando la reflexin sobre la propia prctica. El Trabajador Social realiza su actividad profesional en mltiples y diversas reas profesionales y mbitos de desempeo siendo una profesin centrada en la accin social. Detecta y reconoce las problemticas sociales y disea estrategias de accin, de cara a modificar la realidad social a travs de la relacin de apoyo a las personas, en un proceso de empoderamiento y prevencin de disfunciones y la dinamizacin de recursos institucionales y comunitarios, con la finalidad ltima de aumentar el bienestar. Surge de los ideales humanistas y democrticos, sus valores se basan en el respeto a la igualdad, libertad y dignidad de todo ser humano, siendo los derechos humanos y la justicia social, los elementos constitutivos de la motivacin y justificacin de su ejercicio profesional. Qu hace un trabajador social El campo de accin Cabe destacar que conforme las modernas sociedades industriales comenzaron a establecer instituciones sociales encargadas de prestar servicios a la poblacin en diversos campos, la necesidad de Trabajadores Sociales se fue haciendo mayor. Ya para 1930, encontramos cinco campos de accin claramente definidos y con fisonoma propia (Barlett, 1970): Asistencia a la familia y menor, Trabajo Social mdico-social, psiquitrico y escolar. El rpido crecimiento de dichos campos produjo una evolucin independiente de cada uno, lo que limit en ese momento, el lograr un concepto de la prctica profesional del Trabajo Social uniforme e integral. Hoy da, las caractersticas que asume su prctica hace, que su campo de accin sea muy amplio. Este se reorganiza y evoluciona de acuerdo a condicionantes estructurales que definen nuevas necesidades a las que debe responder el Estado, los organismos privados para la asistencia y la promocin social, la empresa privada, las organizaciones gremiales y sociales en general. Es en este contexto que identificamos los campos ms importantes en los que despliegan actualmente sus funciones los Trabajadores Sociales: Prevencin primaria, secundaria y terciaria en salud,

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criminologa, alcoholismo y abuso de drogas, tercera edad, bienestar familiar (incluye servicios de asistencia y proteccin al menor); promocin juvenil y orientacin y bienestar estudiantil; servicios de bienestar social y promocin del trabajador (en la empresa pblica y privada); vivienda y asentamientos humanos; servicios para la atencin de grupos especiales o afectados por contingencias: Minusvlidos, emergencias por desastres naturales o guerras, refugiados, indgenas, inmigrantes; capacitacin social (se refiere a programas y proyectos para la promocin y educacin de lderes y grupos para la organizacin, campaas educativas masivas, concientizacin y organizacin de grupos, desarrollo comunal, adiestramiento de empresas asociativas, adiestramiento del voluntariado vinculado a programas estatales y no gubernamentales); asistencia y educacin social de la mujer. Para la intervencin en cualquiera de estos campos, nuestra disciplina cuenta con varios mtodos, siendo los ms importantes: Caso Social Individual (Casework), Servicio Social de Grupo, Organizacin y Desarrollo de la Comunidad, Mtodo Bsico o Integrado y Mtodo de DiagnsticoIntervencin Participativa (conocido tambin como Mtodo de Investigacin-Accin, Intervencin Participante, Intervencin Militante, etc.). La prctica profesional del Trabajo Social se fundamenta en un conjunto de principios valorativos (ticos) y operacionales que deben ser tomados en consideracin cuando se formula un perfil, ya que definen el carcter de la intervencin. Estos principios aparecen enunciados por diversos autores de muchas maneras y a veces, con interpretaciones muy diversas. Tobn, Rottier y Manrique (1983), han identificado como principios operativos del Trabajo Social los siguientes: a) b) c) d) e) f) Establecer una relacin democrtica con los usuarios. Conocer y respetar sus valores y normas culturales. Intervenir con una perspectiva histrica. Conocer la realidad social de manera integral. Apoyar el desarrollo de la conciencia y motivacin al cambio social. Desarrollar el sentido de responsabilidad y de compromiso en la resolucin de sus problemas, promoviendo su participacin activa y consecuente en todos los niveles de toma de decisin.

Adems, debemos considerar como principios que guen el quehacer profesional: a) Responsabilidad en la bsqueda de condiciones para que todos los individuos en una sociedad tengan acceso igualitario de oportunidades y derechos. b) Responsabilidad y capacidad del Trabajador Social para hacer uso disciplinado y consciente de s mismo. Dado su carcter valorativo-filosfico, estos principios han sido concebidos y aplicados de muy diversas maneras, segn el momento histrico, la ideologa dominante, la concepcin epistemolgica del mundo por parte del Trabajador Social y otras condicionantes. Por otra parte, cada uno de los principios est ntimamente vinculado con los otros, no pueden tomarse aisladamente. Todo esto explica porqu an dentro de un mismo centro de trabajo, la intervencin que realiza un grupo de Trabajadores Sociales, llega a concebirse de muchas maneras, as como las estrategias que definan para alcanzar determinados objetivos. La Gerencia Social: Herramienta indispensable para la conduccin de servicios sociales en el siglo XXI La tarea bsica de la administracin en las organizaciones es propiciar el cumplimiento del trabajo a travs del recurso humano con que cuentan. La eficacia con que las personas trabajan en conjunto para conseguir los objetivos depende de la capacidad de la funcin administrativa.

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En el mbito pblico las instituciones gubernamentales ejecutan funciones generales y especficas, de carcter tcnico y de carcter poltico. La funcin sustantiva del Estado es la toma de decisiones respecto a la formulacin y ejecucin de polticas pblicas como respuesta a demandas, problemas o necesidades socioeconmicas de diferentes grupos o sectores dentro de la sociedad. En esa permanente toma de decisiones prevalen valores respecto a lo que se debe hacer o no hacer en torno a las diversas situaciones o problemas existentes. El conjunto de organizaciones pblicas constituyen la Administracin Pblica o Burocracia Estatal. Son ellas las responsables de interpretar y ejecutar las decisiones pblicas adoptadas por las autoridades polticas y administrativas del Gobierno de turno y. dirigidas a dar respuesta a diversos grupos o sectores dentro de la sociedad, que enfrentan carencias o limitaciones para la satisfaccin de sus necesidades bsicas y por ende, para el disfrute pleno de sus derechos humanos. Los servicios sociales se enmarcan dentro de las funciones productora y distributiva que el Estado cumple a travs de la Administracin Pblica y de organizaciones no gubernamentales. Es as como se producen servicios que, compitan o no con la gestin empresarial privada, se suman a muchas veces refuerzan o facilitan la propia produccin privada. Asimismo, la funcin distributiva subsidia y complementa el ingreso o nivel de vida familiar a travs de una serie de acciones no remunerativas o productivas (no generadoras de ingresos directos). Brinda servicios de salud, educacin, vivienda, seguridad social, asistencia social, entre otros. Lo anterior permite afirmar que la prestacin de servicios sociales, como accin pblica, se fundamenta en la capacidad coercitiva y reguladora de la Administracin Pblica, entendida como el principal mecanismo de conversin del Sistema Poltico. Por tanto, la formulacin, interpretacin y gestin de este tipo de servicios es altamente poltica por las negociaciones y decisiones presentes alrededor de todo tipo o clase de demanda o conflicto entre grupos comunidades y organizaciones y. entre stas y el Estado. Estudiar las formas de gestin que prevalecen en tales las instituciones es de gran importancia en la actualidad en virtud de la crisis econmica que afecta a nuestros pases y que obliga a utilizar de la mejor manera posible los escasos recursos que se asignan a las polticas de corte social. A ello se suma la existencia de una serie de debilidades que se han venido poniendo en evidencia en el proceso de formulacin, ejecucin y evaluacin de estas polticas. Concretamente, las debilidades que refleja la poltica social en su concepcin e implementacin hoy en da se describen a continuacin, con base en los aportes que Bernardo Klisberg da a conocer en los diversos artculos citados en la bibliografa. Desde sus orgenes, el Trabajo Social como prctica de accin social y como profesin, se ha orientado a la satisfaccin de las necesidades y a la bsqueda de soluciones frente a los problemas de individuos, grupos y comunidades, en un contexto geogrfico, socioeconmico, ambiental, poltico y cultural determinado, caracterizado principalmente por el estado de vulnerabilidad de las mismas y la falta de participacin tanto en los bienes y servicios que les corresponden, como en las decisiones que las afectan. En este sentido, se ha considerado propio de la identidad profesional, el papel que cumple el Trabajador Social como mediador entre las necesidades del hombre y los recursos existentes para la superacin de aquellas situaciones que obstaculizan su desarrollo y bienestar. El Trabajo Social, ha estado ntimamente ligado al fenmeno de la pobreza, conjuntamente con las funciones de administracin y gestin de las entidades sociales, con una visin de justicia y con especial preocupacin por las poblaciones vulnerables en el marco de la poltica social y del bienestar social. As, los planes de estudio han venido incorporando la nocin administrativa y gerencial de los servicios sociales, tanto sectoriales como polivalentes o de base, en todas las

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reas comprendidas en el sistema de bienestar, como son Salud, Vivienda, Educacin, Empleo, Recreacin y Cultura, Seguridad Social; lo mismo que, abordando todo tipo de problemticas y poblaciones tanto en el mbito rural como urbano. Su desarrollo y evolucin como profesin, se sustenta en la forma como ha dado respuesta a las necesidades sociales. Desde el asistencialismo, determinado por los pases europeos, y el Trabajo Social adaptativo, surgido en Norteamrica, hasta el heterogneo modelo de Trabajo Social en Latinoamrica, esta profesin ha estado articulada al cambio y al desarrollo. (Reyna de Zuluaga, 1997,110). El Trabajo Social cumple funciones comprendidas dentro de la atencin directa a individuos, familias, grupos y comunidades. Para ello, aprende mtodos de intervencin para abordar las situaciones de caso en el plano de una relacin de ayuda teraputica o de orientacin y asesora; como tambin, para trabajar con los grupos y comunidades tanto en relaciones teraputicas, como de organizacin y fortalecimiento de la participacin en funcin del bien comn. Por otra parte, el Trabajador Social es un profesional que investiga los problemas sociales que obstaculizan el desarrollo armnico de estas instancias; propone alternativas de solucin basado en el conocimiento y comprensin de la actualidad, de la poltica social, de los marcos tericos y metodolgicos contemporneos, de las instituciones y organizaciones comunitarias. En este orden de ideas, desarrolla la capacidad de participar en la interlocucin de los problemas que aquejan a la sociedad, especialmente los que tienen que ver con los sectores populares, para as, generar caminos de accin favorables a su bienestar integral. Un Trabajador Social, acta como mediador entre las necesidades de la poblacin y los recursos existentes para satisfacerlas, y la manera como se viabilizan mediante la formulacin, ejecucin y evaluacin de las polticas y de los proyectos y programas sociales. El Trabajador Social no es el todero, como bien lo dira Ander Egg, pero s el profesional que desarrolla un carisma especial para identificar las carencias y necesidades de las personas, ya individualmente o como parte de grupos o comunidades, en los diversos contextos culturales; las comprende y aborda multidimensionalmente, creando un clima de mutua confianza y apoyo permanente; orienta el clima organizacional hacia el mejoramiento en la relacin con el cliente o usuario del servicio. El Trabajador Social es fundamentalmente sensible frente aquellas inquietudes y necesidades ocultas de las personas; tiene especial condicin de entrega y disposicin para interactuar con las familias an en las condiciones ms adversas. Del Trabajador Social se espera, cumpla una accin poltica frente a las inequidades y la falta de participacin real de las personas en todos los espacios de su intervencin. No es un funcionario o empleado ms; es un actor en la dinmica del conflicto, entendido ste, como la vida misma en la que convergen los diversos intereses y necesidades, las formas de ver, entender y asumir la realidad. La intervencin se basa en la bsqueda de alternativas para la participacin, por tanto, para la real inclusin en las decisiones que afectan a los individuos. En la actualidad, al trabajador social se le plantea de acuerdo con las exigencias del paradigma de gerencia de los aos noventa, una proyeccin ya no continental, sino mundial, de su profesin. Es un deber tico, profesional y social, buscar formas innovadoras, creativas de aprovechar los recursos asignados para construir mejores propuestas de orden socioeducativo, teraputico o asistencial, en la formulacin, gestin y ejecucin de las polticas sociales. (Molina, Ma). Lorena, 1996,10).

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Trabajo individual 1. Elabore una definicin conceptual de su identidad como trabajador o trabajadora social. 2. Cules son los aportes de la Gerencia Social al Trabajo Social? 3. Resuelva el caso Trabajo Social con imaginacin gerencial 4. Resuelva el caso La decisin crucial Autoevaluacin 1. Qu nuevo descubri con la realizacin de la lectura? 2. Qu sentimientos le deja la lectura?

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BIBLIOGRAFA

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