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INTERPRETACIONES

AUTNOMAS EN EL

SOBRE

LA

FINALIDAD DE LAS MEDIDAS CAUTELARES

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO:

UNA

CUESTIN PURAMENTE TERMINOLGICA O CON CONSECUENCIAS EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO

PROCESO

JUDICIAL

GONZALO TANAKA1

SUMARIO: I.SNTESIS Y OBJETIVOS DEL ARTCULO. II. LAS MEDIDAS CAUTELARES. III. LA SUSPENSIN DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. IV. LEGISLACIN SOBRE LAS MEDIDAS CAUTELARES AUTNOMAS. V.LA FINALIDAD DE LAS MEDIDAS CAUTELARES AUTNOMAS. VI.REFLEXIN FINAL. VII.BIBLIOGRAFA. I. SNTESIS Y OBJETIVOS DEL ARTCULO

Bien es sabido que, dada la autotutela Poder Ejecutivo, la suspensin de los efectos del acto administrativo en sede de la administracin rara vez tiene lugar. Por ello, existe un remedio legal para el administrado en dichas situaciones: las medidas cautelares autnomas. Este instituto sui generis, es propio del contencioso administrativo y sobre l trataremos a lo largo de este trabajo. El eje principal del artculo gira entorno a la finalidad de las cautelares autnomas. Abordaremos puntualmente las distintas posiciones doctrinarias sobre el tema, siguiendo el hilo normativo y jurisprudencial, con el objetivo de concluir acerca de la injerencia de dichas posturas en el razonamiento judicial, y si las mismas acarrean, o no, consecuencias para el procedimiento administrativo y el proceso judicial.
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Alumno de la carrera de abogaca en la Universidad de Buenos Aires; realiza tareas docentes como ayudante-alumno en la materia Elementos de Derecho Constitucional, Ctedra Sabsay-Pizzolo; trabaja en el estudio jurdico Bianchi-Galarce. Mail: gt@biagal.com.ar.

A modo de ilustracin, sirve referir, como podran ser tantos otros casos, el de la empresa Shell que impugn la resolucin de la Secretaria de Comercio Interior Nro. 295/102 en sede administrativa y solicit una medida cautelar autnoma3 en sede judicial para que se suspendan los efectos de la misma hasta tanto se expida el rgano administrativo. Lo pretendido fue rechazado por el tribunal de primera instancia, y luego concedido por voto mayoritario de la Cmara de Apelaciones Federal. La falta de concordancia en estas resoluciones definitivas4 muestra que el otorgamiento de una medida cautelar autnoma puede, por supuesto, arrojarnos distintas interpretaciones de los jueces. Esto no resulta casual sino fruto de la falta de homogeneidad normativa del instituto, tanto por las normas que lo rigen hasta el criterio de otorgamiento, sus fundamentos y su finalidad. La cuestin no es sencilla, pero tampoco es un escollo para quien tiene voluntad de adentrarse a los mares del derecho. Espero que, al finalizar la lectura del artculo, el lector est en condiciones de entender mejor, en primer trmino, las medidas cautelares como gnero y, en especial, las autnomas del contencioso administrativo; en segundo trmino comprender las diferentes posiciones doctrinarias que se expondrn sobre la finalidad de las medidas cautelares autnomas, y la trascendencia de estas diferencias.

II.

LAS MEDIDAS CAUTELARES.

Es particularmente difcil hallar un objeto que englobe las medidas cautelares pues, mientras en algunos casos se pretende asegurar el cumplimiento de la obligacin an no reconocida por el rgano jurisdiccional, en otros se persigue evitar daos, o el cambio de situacin de bienes y derechos litigiosos, generador de desigualdad y perjuicio, o bien prevenir la
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Resolucin SCI 295/1 (B.O. 27-08-2010). CNACF, Sala V, 05/10/2010 Shell Compaa argentina de Petrleo S.A. c/E.N. S.C.I Resol. 295/10 s/ medida cautelar autnomas. 4 Vase Castro Videla, Maqueda Fourcade: A propsito de la sentencia dictada en la causa Shell Compaa Argentina de Petleo S.A c/EN SCI Resol. 295/10 s/Medida cautelar aunoma ED 01-112010.

dificultad o imposibilidad de produccin de ciertos medios probatorios. Sin embargo, es posible encontrar datos comunes que informan el fundamento, es decir el porqu de las medidas cautelares, el para qu, esto es, su fin, de los cuales deviene, a su vez, el contenido, el qu, de la providencia cautelar.5

III.

A. Fundamento.

Mientras la accin materializa el derecho constitucional a la defensa en juicio la garanta cautelar aparece como puesta al servicio de la ulterior actividad jurisdiccional que deber restablecer de un modo definitivo la observancia del derecho. La misma est destinada, ms que a hacer justicia, a dar tiempo a la justicia de cumplir eficazmente su obra. 6 Es as que, con razn, se dice que la garanta jurisdiccional cautelar es un instrumento del instrumento, que carece de autonoma en tanto es parte de otro proceso. Esta cuestin la analizaremos ms adelante para las medidas cautelares autnomas en el particular caso del contencioso administrativo. Los fundamentos de la garanta jurisdiccional en general, como de la garanta cautelar, son los principios de derecho a la jurisdiccin, de la tutela efectiva, del debido proceso y de igualdad ante la ley, que estn receptados en el bloque de constitucionalidad federal, es decir la Constitucin Nacional y los Pactos Internacionales de Derechos Humanos con jerarqua Constitucional7. II.b.Fin. El fin del proceso cautelar, en general, consiste en asegurar la eficacia prctica de la sentencia que pone fin a un proceso. La fundabilidad de la pretensin que constituye su objeto no depende de un conocimiento exhaustivo

COMADIRA, JULIO R.. Derecho Administrativo. Acto Administrativo, Procedimiento Administrativo y Otros estudios, Buenos Aires, Lexis Nexis, 1996, 2 Ed., p.439. 6 CNFed. CA, Sala V, 16/III/01, Correo Argentino S.A. c/E.N P.E.N s/medida cautelar (autnoma). 7 Artculos 14 y 18 de la Constitucin Nacional. Artculos XVIII de la Declaracin Americana de Derechos y Deberes del Hombre; Artculos 8 y 10 de la Convencin Americana de Derechos del Hombre (Pacto de San Jos de Costa Rica); Artculo 14 del Pacto Internacional de Derechos Econmicos Sociales y Culturales, entre otros.

y profundo de la materia controvertida en el proceso principal, sino de un anlisis de mera probabilidad acerca del derecho discutido.8 II.c.Contenido El contenido de las medidas cautelares, segn se emita un mandato de obligacin de hacer o de obligacin de no hacer, permite clasificar a las medidas cautelares en positivas y negativas respectivamente. Hacemos simple mencin al respecto de esta clasificacin, en coincidencia con Borda, entendemos que las clasificaciones son intiles. En general, el contenido de la medida cautelar autnoma versa sobre la suspensin de los efectos del acto administrativo, y la jurisprudencia del fuero Contencioso Administrativo y tambin la de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin tienden a encuadrar la suspensin cautelar del accionar administrativo con la medida de no innovar, de la que haremos referencia ms adelante. Las providencias que resuelven cautelarmente estn caracterizadas por ser: instrumentales, no bilaterales -en tanto la verosimilitud en el derecho y el temor del dao autorizan la cautela inaudita parte (la ausencia de bilateralidad es salvada con la contracautela)- y provisorias, como adelanto de la garanta constitucional de defensa en juicio.

III.

SUSPENSIN DE LOS EFECTOS DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS.

La divisin de poderes establecida en la parte orgnica de la Carta Magna organiza las funciones estatales dentro del marco del sistema de frenos y contrapesos. Este formato institucional, que nuestros constituyentes eligieron tomando como referencia el constitucionalismo estadounidense, tiene como principal carcter el control del Estado de sus propios actos ejercido por los propios poderes ejecutivo, legislativo y judicial entre si.

CNFed. CA, Sala IV, Galli (en disidencia parcial), 24/IX/02, Asociacin Vecinal Belgrano C y otros.

Hemos mencionado en la introduccin de este trabajo la autotutela ejecutiva, potestad propia del rgimen exorbitante, que el legislador le asign a la Administracin. Un primer precepto que arroja esta autotutela versa en que los actos administrativos gozan de presuncin de legitimidad y se pueden ejecutar por s mismos, sin que las impugnaciones afecten dicha condicin en tanto no fueran admitidas, tal como establece el art. 12 de la Ley de Procedimientos Administrativos. Un segundo precepto establece el procedimiento administrativo previo y necesario como presupuesto de admisibilidad de la impugnacin judicial de tales actos. La suspensin de los efectos del acto administrativo puede ser resuelta por la Administracin o por la autoridad judicial. En el primer caso se fundamenta en la necesidad de asegurar la eficacia del acto y del control jerrquico. En el segundo caso, por la autoridad judicial mediante la medida cautelar autnoma, se dirige a salvaguardar la integridad de un derecho en peligro. Sobre la condicin de admisibilidad de la intervencin judicial, hay dos posiciones doctrinarias. Una primera postura cuestiona los sistemas de agotamiento de va y de reclamo administrativo previo, en la que se encuentra Cassagne. Un segundo posicionamiento argumenta que tales instituciones existen para la defensa del inters pblico y la consecucin del bienestar general, de modo que no quede subordinado al inters particular, posicin sostenida por Comadira y Tawil. Comadira expresa que las medidas cautelares autnomas vienen a equilibrar dichas dos posiciones, juegan un rol fundamental que ha permitido la subsistencia del sistema ( ) (y) aparecen como la vlvula de escape frente a la extraordinaria impronta que el ejercicio de las potestades administrativas introduce en las relaciones entre la Administracin y los ciudadanos cuando son regidos por el Derecho administrativo. 9

COMADIRA, JULIO R.. Procedimientos Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Anotada y comentada, Buenos Aires, La Ley, 2002, p.419 y ss.

La Corte Suprema de Justicia de la Nacin tiene fijado un criterio de otorgamiento restrictivo de las medidas cautelares autnomas, ya que los recaudos de viabilidad de las medidas precautorias deben ser ponderados con especial prudencia cuando la cautela altera el estado de hecho o de derecho existente al momento de su dictado, habida cuenta de que configura un anticipo de jurisdiccin favorable respecto del fallo final de la causa.10 IV. LEGISLACIN SOBRE LAS MEDIDAS CAUTELARES AUTNOMAS

Dado que no existe un Cdigo Contencioso Administrativo en el orden federal, su ausencia se suple aplicndose supletoriamente el Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. Como resultado de ello, la jurisprudencia del fuero Contencioso Administrativo y tambin la de la Corte Suprema de Justicia de la Nacin encuadra la suspensin cautelar del accionar administrativo en la medida de no innovar del citado Cdigo11. Ahora bien, parte de la doctrina entiende procedente la aplicacin del artculo 12 de la Ley de Procedimientos Administrativos12 (que encuadra el supuesto de suspensin del acto en sede administrativa), como norma especficamente aplicable a la suspensin del acto administrativo en sede judicial. Hay una disyuntiva doctrinal acerca del debido uso normativo para el otorgamiento de las medidas cautelares. No es este el objeto de este trabajo, por lo que simplemente nos acotaremos a mencionar que la aplicacin de una u otra de las disposiciones no est desprovista de consecuencia prcticas, pues es claro desde los mismos textos que se requiere distintas condiciones
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C.S.J.N. 19/10/00, Pesquera Leal S.A c. Estado Nacional Secretaria de Agricultura Ganadera y Pesca (Expediente. 394/99). 11 Art. 230.- Podr decretarse la prohibicin de innovar en toda clase de juicio siempre que: 1) El derecho fuere verosmil. 2) Existiere el peligro de que si se mantuviera o alterara, en su caso, la situacin de hecho o de derecho, la modificacin pudiera influir en la sentencia o convirtiera su ejecucin en ineficaz o imposible. 3) La cautela no pudiere obtenerse por medio de otra medida precautoria.- Cdigo Procesal Civil y Comercial de la Nacin. . 12 Art. 12.- El acto administrativo goza de presuncin de legitimidad; su fuerza ejecutoria faculta a la Administracin a ponerlo en prctica por sus propios medios -a menos que la ley o la naturaleza del acto exigieren la intervencin judicial- e impide que los recursos que interpongan los administrados suspendan su ejecucin y efectos, salvo que una norma expresa establezca lo contrario. Sin embargo, la Administracin podr, de oficio o a pedido de parte y mediante resolucin fundada, suspender la ejecucin por razones de inters pblico, o para evitar perjuicios graves al interesado, o cuando se alegare fundadamente una nulidad absoluta.- Ley 19.549.-.

para el otorgamiento de la medida: desde la Ley de Procedimientos Administrativos puede resultar indistintamente de los perjuicios graves al administrado o del alegato fundado en la nulidad absoluta. Desde el Cdigo Procesal Civil y Comercial deben concurrir simultneamente la verosimilitud en el derecho y el peligro en la demora. En algunas legislaciones procesales administrativas provinciales las medidas cautelares autnomas estn reguladas especficamente. As resulta en el Cdigo Contencioso Administrativo de Tierra del Fuego, artculo 19; Cdigo Procesal Administrativo de la Provincia de Tucumn, artculo 26; Cdigo Procesal Contencioso Administrativo de la Provincia de Buenos Aires, artculo 23, incisos 1) y 2), apartado a), segundo prrafo.

V.

LA FINALIDAD DE LAS MEDIDAS CAUTELARES AUTNOMAS:

En el punto II.b), nos hemos referido acerca del fin de las medidas cautelares en general. Luego de haber abarcado una resea sobre: el instituto en general, la autotutela ejecutiva de la administracin y la legislacin que regula la suspensin de los efectos de los actos administrativos, pasamos a hacer revista de las opiniones doctrinarias sobre la finalidad de las medidas cautelares autnomas. Garcia Pulles distingue una finalidad mediata, que se relaciona con el rol que cumple dentro del sistema de distribucin de poderes en el sistema de frenos y contrapesos de nuestro gobierno Republicano; y una finalidad inmediata, a la que haremos referencia a continuacin, junto con la interpretacin de otros autores. Existen dos posiciones predominantes en la doctrina acerca de la finalidad inmediata: una que acompaa el sentido que se le da a las medidas cautelares en general, es decir de garantizar la eficacia una sentencia judicial; y otra -mucho ms terica- que entiende que el objeto de la medida en cuestin es asegurar la eficacia del acto administrativo que resolver el recurso pendiente en dicha sede administrativa:

a. sentencia.

El objeto de la medida cautelar es asegurar la eficacia de la

En esta posicin se enrola Garca Pulles, quien sostiene que las

medidas cautelares autnomas tienen por finalidad inmediata garantizar la eficacia de la sentencia que habr de dictarse en el proceso judicial futuro, si no mediare la obtencin del contenido de pretensin por parte del requirente antes de llegar a esta instancia.13 En este sentido se ha expresado la Sala IV de la Cmara Nacional en lo Contencioso Administrativo, respecto de la revisin de una cautelar autnoma diciendo: La pretensin cautelar tiende a anticipar la tutela del derecho invocado y la finalidad del proceso de esa ndole consiste en asegurar la eficacia prctica de la sentencia o resolucin definitiva que debe recaer en otro proceso, al cual se halla necesariamente ligado por un nexo de instrumentalidad.14 En el mismo sentido se expres la Corte Suprema de Justicia de la Nacin, respecto tambin de la revisin de una medida cautelar autnoma: Las medidas cautelares tienen naturaleza instrumental y accesoria, pues no constituyen un fin en s mismas y tienden a posibilitar el cumplimiento de la sentencia, mas no convertirse en tal15 Comadira tambin sostiene que la finalidad de las medidas

cautelares se halla en que la necesidad del proceso para obtener razn, no debe convertirse en un dao para quien tiene razn. El fin de la providencia cautelar consiste, as, en el aseguramiento de la eficacia prctica de la sentencia definitiva, revistiendo por ende, un marcado carcter instrumental en tanto su sentido deviene, en general, de su preordenamiento a la emisin de esta ltima decisin. 16

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GARCA PULLS, F. R., Medidas Cautelares Autnomas en el contencioso administrativo, Buenos Aires, Hammurabi, 2006, 1a ed., p. 73. 14 CNCAF, Sala IV, 30/XII/99, Percles S.A c. Ministerio del Interior Gendarmera Nacional y otro s/Medida cautelar (autnoma). 15 CSJN. 9/III/04, Pou, Pedro c. Estado Nacional (Poder Legislativo) s/Medida cautelar (autnoma). 16 COMADIRA, JULIO R.. El Acto Administrativo en la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, La Ley, Buenos Aires, 2009, 1 ed, p. 177.

El prestigioso autor hace referencia a la finalidad de las medidas cautelares de modo genrico, no distingue una finalidad en su tratamiento segn se trate de cautelares autnomas o de cautelares en general, pero deja en claro que las afirmaciones que justifican este instituto se relativizan en el campo del proceso contencioso administrativo con las cautelares autnomas ya que no siempre se hallan vinculadas con un proceso de conocimiento posterior. b. El objeto de la medida cautelar es asegurar la eficacia del

acto administrativo que resolver el recurso pendiente en sede administrativa. Gallegos Fedriani entiende que lo que se le pide al juez es que dicte una medida cautelar de naturaleza administrativa, porque no est dirigida a garantizar la eficacia de una sentencia (que probablemente nunca se dicte porque tal vez nunca haya juicio) sino la del acto administrativo que an no se ha dictado, para el caso en que el rgano superior recepte la posicin del administrado y revoque el acto del rgano jerrquicamente inferior17. Acompaan esta posicin autores como Muoz y Guglielmino. VI. REFLEXIN FINAL

La cuestin de las diferencias doctrinarias sobre la finalidad de las medidas cautelares autnomas, no versa sobre cuestiones de fondo, toda vez que como resulta de la naturaleza de las medidas cautelares, ellas no exigen de los magistrados el examen de la certeza sobre la existencia del derecho pretendido, sino slo de su verosimilitud18, por lo que parecera que: El razonamiento judicial no se debiera ver profundamente

afectado a la hora de dictar sentencia en el proceso ordinario (si es que lo hubiera). A su vez, el otorgamiento de las medidas cautelares configura un anticipo de jurisdiccin favorable respecto del fallo final de la causa y por ello,

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GALLEGOS FEDRIANI, P., Las medidas cautelares contra la administracin pblica, Buenos Aires, baco, 1 Ed., p.143; CNFed. CA., Sala V, 26/XII/05, Cardoso Jos c. Estado Nacional M RREE CI y Culto-Resol 2590-05 (Exp. 211660/04) s/Medida cautelar (autnoma). 18 CNFed. CA., 27/XII/2007, Sala IV, AEDBA y otros c/EN-AFIP DGI-Resol 1029/01.

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el criterio de admisibilidad restrictivo para el otorgamiento establecido por la Corte Suprema de Justicia de la Nacin. El razonamiento administrativo, habindose concedido la medida

cautelar autnoma, procedera a: revocar o confirmar el acto administrativo segn se cumpla alguno de los supuestos mencionados del art. 12 de la LNPA. (La) impugnacin de nulidad, como todas las dems, no implica el derecho a obtener un pronunciamiento en determinado sentido, sino solamente el derecho a obtener una decisin expresa del rgano19. Por lo que en el caso de revocarse el acto, el conflicto finaliza. Ahora bien, en caso de confirmarse el acto, queda agotada la va administrativa, habilitando al peticionante la va judicial en la que ste podr solicitar otra medida cautelar (situacin propia del anlisis del sub-tem anterior), pues la anterior concedida surte efectos hasta que se expida el rgano Administrativo, debiendo iniciar en los plazos pertinentes la accin ordinaria, o bien iniciar directamente la accin ordinaria. Del abordaje del instituto, el estudio de su fundamento, fin, contenido y legislacin, es que concluimos que, la afectacin al procedimiento administrativo y al proceso judicial a partir del otorgamiento de medidas cautelares autnomas (teniendo presente que el criterio de otorgamiento es restrictivo), afecta en un corto alcance la sentencia de fondo que pueda haber debido la propia naturaleza y finalidad de la medida cautelar examinada. Tanto Garcia Pulles y Comadira como Gallegos Fedriani expresan en distintas palabras que en relacin a la medida cautelar autnomas resulta eventual un proceso ordinario posterior, segn lo qu resuelva el rgano Administrativo. La nota de color de la distincin sera cul es la finalidad de las medidas cautelares autnomas que luego no devienen en proceso ordinario. Son estas la regla o la excepcin? La realidad es que, como hemos visto, no trasciende y resulta irrelevante el enrolamiento en una u otra posicin. La suscripcin a una u otra postura no afecta ni el razonamiento administrativo ni el razonamiento judicial.

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HUTCHINSON TOMAS, Rgimen de procedimientos administrativos, ley 19.549, Buenos Aires, Astrea, 2010, 9 ed.

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Entendemos que el distingo sobre la finalidad de las medidas cautelares autnomas en las diferentes interpretaciones abordadas, no es ms que terminolgico, un ropaje de un instituto con funciones claras: La finalidad esencial de la medida cautelar autnoma es proteger los derechos del administrado frente a una ilegalidad manifiesta de la Administracin. Esta finalidad se logra tanto asegurando (i) la eficacia del acto que vaya a dictar la Administracin al resolver el recurso administrativo o (ii) la de la sentencia que dicte el juez al cabo del proceso. En conclusin, este trabajo sirvi al autor, y espero tambin al lector, en primer trmino, para desarticular las diferencias planteadas en doctrina sobre la finalidad de las medidas cautelares autnoma, entendiendo que las mismas no son ms que diferencias en sus trminos y no sobre cuestiones que puedan incidir a la forma o al fondo de la cuestin o en algn criterio al razonamiento resolutivo. En segundo lugar, como repaso del orden procesal e institucional, dos cuadros que segn como estn dispuestos, pueden permitir o no que se cumpla la garanta constitucional de la efectiva defensa en juicio. Como ltimo, quiero expresar que acompao lo dicho por Garca Pulles sobre la finalidad mediata de las cautelares autnomas cuando sostiene que dentro del sistemas de frenos y contrapesos del poder, cumplen diversos roles20, y esto me lleva a decir que este instituto se presenta como un instrumento eficaz para dotar de razonabilidad al complejo sistema de acceso a la jurisdiccin en el marco de lo contencioso administrativo.

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roles que cabe tener en cuenta: a) ( ) potestades no constituyen un bill de indemnidad contra el control judicial efectivo y oportuno, marcando el lmite de la relacin entre autotutela ejecutiva y principio de legalidad ( ) b) valor pedaggico del proceso como control del ejercicio del poder ( ) c) Hacen jurdicamente digerible el recaudo del agotamiento de la va administrativa como condicin del acceso a la tutela jurisdiccional ( ) d) Racionaliza el sistema judicial en el mbito de los procesos contra la Administracin Pblica y devuelve al amparo a su condicin de remedio excepcional. GARCA PULLS, F. R., Medidas Cautelares Autnomas en el contencioso administrativo, Buenos Aires, Hammurabi, 2006, 1a ed., p. 65.

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VII.

BIBLIOGRAFA MIGUEL SANTIAGO, Tratado de Derecho

MARIENHOFF,

Administrativo, Buenos Aires, 1995, T.I. 5 Ed. GARCA PULLS, FERNANDO RAL, Medidas Cautelares Autnomas en el contencioso administrativo, Buenos Aires, Hammurabi, 2006, 1a ed. GALLEGOS FEDRIANI, Las medidas cautelares contra la administracin pblica, Buenos Aires, baco, 2002, 1 ed. COMADIRA, JULIO R. Derecho Administrativo. Acto Administrativo. Procedimiento Administrativo. Otros estudios. Buenos Aires, Lexis Nexis, 2003, 2 Ed. COMADIRA, JULIO R., Procedimientos Administrativos, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos. Anotada y comentada, Buenos Aires, La Ley, 2002. COMADIRA, JULIO R., El Acto Administrativo, En la Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, Buenos Aires, La Ley, 2009, 1 ed. HUTCHINSON TOMAS, Rgimen de procedimientos administrativos, ley 19.549, Buenos Aires, Astrea, 1995, 3 ed. CASTRO VIDELA, MAQUEDA FOURCADE: A propsito de la sentencia dictada en la causa Shell Compaa Argentina de Petleo S.A c/EN SCI Resol. 295/10 s/Medida cautelar autnoma ED 01-11-2010.

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