1 UNIVERSIDADE DE BRASLIA INSTITUTO DE CINCIA POLTICA

PARTICIPAO POPULAR EM POLTICAS PBLICAS: UMA ANLISE DO CONSELHO NACIONAL DE SADE

ADRIELY SANTIAGO DE TOLEDO

Braslia 2011

2 Adriely Santiago de Toledo

PARTICIPAO POPULAR EM POLTICAS PBLICAS: UMA ANLISE DO CONSELHO NACIONAL DE SADE

Artigo apresentado ao Instituto de a Cincia obteno Poltica do ttulo da de Universidade de Braslia para bacharel em Cincia Poltica

Orientador: Prof. Dr. Denlson Bandeira Colho

Braslia 2011

3 Adriely Santiago de Toledo

PARTICIPAO POPULAR EM POLTICAS PBLICAS: UMA ANLISE DO CONSELHO NACIONAL DE SADE

Artigo apresentado ao Instituto de a Cincia obteno Poltica do ttulo da de Universidade de Braslia para bacharel em Cincia Poltica, e apresentado seguinte banca examinadora:

Professor Denlson Bandeira Colho (Universidade de Braslia)

Professora Daniella de Castro Rocha (Universidade de Braslia)

Braslia 2011

4 Agradecimentos

Agradeo primeiramente minha famlia pelo apoio em todo o perodo da minha graduao, ao professor Denlson, pela orientao, Professora Marisa Von Bolow, pela pacincia, conversas e pelos primeiros incentivos para continuar pesquisando sobre democracia participativa, Professora Rebecca Abers pela pacincia, conversas e incentivos nos estudos sobre sociedade civil e Professora Flvia Biroli pelas orientaes e primeira experincia com pesquisa sobre minorias.

5 RESUMO A construo e reformulao de espaos participativos tem se ampliado cada vez mais desde o perodo de redemocratizao e tem se caracterizado, ao mesmo tempo, no s como um grande avano em termos de democracia, como tambm em desafio, para que esse tipo de gesto de fato se caracterize cada vez mais pelo efetivo compartilhamento do poder, pela pluralizao dos espaos de discusso e tomada de deciso sobre polticas pblicas e sociais, e pela efetiva execuo de polticas mais plurais. neste contexto em que se insere o objeto de estudo dessa pesquisa, a participao da sociedade civil no Conselho Nacional de Sade (CNS). O objetivo foi analisar em que medida as mudanas na estrutura formal do CNS promovidas a partir de 2006 poderiam ter contribudo para que o CNS se tornasse mais plural e para a possibilitao de maior empoderamento dos atores da sociedade civil sobre as decises do Conselho. A metodologia utilizada foi baseada na anlise das atas do ano de 2004, anterior s mudanas de 2006 juntamente com as do ano de 2010, alm dos regimentos que estavam em vigor em cada ano e as respectivas legislaes regulatrias. Os resultados apontaram que as mudanas efetuadas na estrutura formal do CNS, concomitantemente s mudanas que possibilitaram maior pluralizao da composio do Conselho, possibilitaram que o poder sobre as decises internas se tornassem mais descentralizadas, garantindo maior empoderamento dos atores em 2010, comparativamente a 2004, alm de permitir maior pluralizao da agenda interna do CNS. Palavras Chave: participao, polticas pblicas, minorias, pluralidade, democracia participativa, sociedade civil

6 Abstract The construction and reformulation of participatory spaces have been growing increasingly since the period of democratization and has been characterized at the same time, not only as a breakthrough in terms of democracy, but also a challenge, for this type of management indeed be characterized by increasingly effective sharing of power, the pluralization of spaces for discussion and decision-making on social and public policies, and effective implementation of policies more plural. This is the context in which it appears the object of this research study, popular participation in the National Health Council (CNS). The objective was to examine to what extent changes in the formal structure of the CNS promoted from 2006 could have contributed to the CNS become more plural and the possibilitao greater empowerment of civil society actors on the decisions of the Council. The methodology used was based on analysis of the minutes of 2004, prior to the changes of 2006 along with the year 2010, and the regiments that were in effect in each year and its regulatory laws. The results indicated that changes in the formal structure of the CNS, concomitantly to the changes that enabled greater pluralization of the composition of the Council enabled the power over internal decisions become more decentralized, ensuring greater empowerment of the actors in 2010 compared to 2004, and allows greater pluralization of the domestic agenda of the CNS. Keywords: participation, public policy, minorities, pluralism, participatory democracy, agenda.

7 Lista de abreviaturas e siglas ABRA- Associao Brasileira de Autismo ABRAz- Associao Brasileira de Alzheimer ACELBRA- Associao dos Celicos do Brasil AIDS- Sndrome de Imunodeficincia Adquirida CF/88- Constituio Federal Brasileira de 1988. CGTB- Central Geral do Trabalhadores do Brasil CNBB- Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil CNS- Conselho Nacional de Sade CNSA- Conferncia Nacional de Sade COBAP- Confederao dos Aposentados e Pensionistas do Brasil CONAM- Confederao Nacional das Associaes de Moradores Conass- Conselho Nacional do Secretrios de Sade Conasems- Conselho Nacional de Secretrios Municipais de Sade CONTAG- Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura CUT- Central nica dos Trabalhadores EC- Emenda Constitucional FARBRA- Federao das Associaes de Renais e Transplantados do Brasil FENACELBRA- Federao Nacional das Associaes de Celacos do Brasil FENAD- Federao Nacional das Associaes e Entidades de Diabetes FENASP- Federacao Nacional das Associaes Pestalozzi IPEA- Instituto de Pesquisas e Estudos Aplicados GTs- Grupos de trabalho LGBT Lsbicas, gays, bissexuais e transexuais MOPEM- Movimento dos Portadores de Esclerose Mltipla MORHAN- Movimento de Reintegrao das Pessoas Atingidas pela Hansenase ONEDEF- Organizao Nacional de Entidades de Deficientes Fsicos. PLOA- Projeto de Lei Oramentria Anualmente PNDH III- Programa Nacional de Direitos Humanos III SUS- Sistema nico de Sade UBC- Unio Brasileira de Cegos

8 UNE- Unio Nacional dos Estudantes UPAS- Unidades de Pronto Atendimento

9 Lista de ilustraes Pgina Quadros Quadro 1. Subdivises temticas e critrios de enquadramento...............................27 Quadro 2. Movimentos de incluso de pessoas portadoras de patologias com representao no CNS...............................................................................................31 Quadro 3. Representao das Minorias.....................................................................32 Quadro 4. Representao dos Movimentos Populares..............................................33 Quadro 5. Representao dos Sindicatos..................................................................33 Quadro 6. Representao de Organizaes Religiosas............................................34 Quadro 7. Subtemas Legislativo................................................................................36 Quadro 8. Subtemas Programas e Polticas pblicas................................................37 Tabelas Tabela 1. Representaes do segmento dos usurios no CNS.................................30 Tabela 2. Distribuio da frequncia dos tpicos discutidos e deliberados no CNS..34 Tabela 3. Distribuio dos tpicos discutidos no CNS em 2010................................35 Tabela 4. - Porcentagens da distribuio do subtemas da categoria Fiscalizao e controle.......................................................................................................................38 Tabela 5. Subtemas da categoria Fiscalizao e controle- Frequncias....................39

10 Sumrio Pgina 1. Introduo...............................................................................................................12 2. Conselho Nacional de Sade: Histrico e Estrutura...............................................15 3. Espaos pblicos e atores na gesto compartilhada: uma abordagem terica.....19 3.1. Esfera pblica, voz e agenda....................................................................21 3.2. Sociedade civil, capital social, cultura poltica e participao como educao..........................................................................................................23 4. Metodologia............................................................................................................25 5. Mudanas regimentais no CNS a partir de 2006: impactos na pluralidade de representaes e da agenda .................................................................................29 5.1. Representaes no CNS: Comparativo entre 2004 e 2010 ................................................................................................................30 5.1.2. Representao no Movimentos de Incluso de pessoas portadoras de patologias........................................................................................................31 5.1.3. Minorias.................................................................................................32 5.1.4 Movimentos populares, sindicatos e organizaes religiosas................33 5.2. Estudo comparativo da agenda do CNS em 2004 e 2010.......................34 5.2.1 Discusses sobre assuntos legislativos.................................................35 5.2.2 Discusses sobre programas e polticas pblicas..................................36 5.2.3 Deliberaes sobre controle e fiscalizao.............................................38 5.3. Anlise da relao entre a pluralidade na representatividade e a pluralizao da agenda do CNS......................................................................39 6. Limites e avanos sobre a participao da sociedade civil em polticas de sade: o que mudou e o que no mudou no CNS.................................................................39 7.Pluralizao, reconhecimento e participao popular no CNS................................46 8. Concluses.............................................................................................................49 9. Referncias Bibliogrficas......................................................................................51

11 Pgina 10. Anexos..................................................................................................................54 10.1. Anexo I- Relao das atas analisadas na pesquisa...............................55 10.2. Anexo II- Relao dos Conselheiro de 2010..........................................56 10.3 Anexo II- Relao dos Conselheiros de 2004.........................................58

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1. Introduo

O estmulo participao popular e gesto de polticas pblicas compartilhada entre sociedade civil e Estado fazem parte de uma nova proposta poltica, a chamada democracia participativa, que objetiva conduzir os atores da sociedade civil tanto a exercerem uma maior influncia sobre as tomadas de decises pblicas, como tambm a inserirem na agenda do governo novas problemticas e perspectivas, alm de exercerem, em alguma medida, controle social sobre o processo de construo das polticas pblicas sob essa gerncia. As experincias scio-polticas durante e ps-ditadura militar fortaleceram a necessidade de que um novo entendimento sobre as instituies polticas, a democratizao e a cidadania fossem colocados. Para Dagnino, o processo de democratizao ps-ditadura contribuiu para realar a heterogeneidade da sociedade civil e o reconhecimento de que as instituies formais poca, no conseguiam dar conta dos problemas de excluso e desigualdade social nas suas vrias expresses.(DAGNINO,2002, p.10) A presso por uma gesto mais democrtica que visasse compartilhar a tomada de deciso com a sociedade civil, no Brasil, ganhou fora na agenda dos movimentos sociais principalmente a partir do incio da dcada de 80. Segundo Glria Gohn:
Na dcada de 1980 o cenrio se altera. A despeito da desvalorizao que a mdia em geral atribuiu ao perodo, vrias conquistas se efetivaram. Dentre elas destacamos duas: primeiro, a constituio de um campo democrtico no seio da sociedade civil, formado por movimentos populares; por movimentos pluriclassistas como o de mulheres, de negros, de ecolgicos e etc.; [] Segundo, a conquista de canais de participao da populao em assuntos que diziam respeito a coisa pblica. (GOHN, 2001, p.52)

Desta forma a ideia de construir um novo desenho democrtico, institucional, que objetivasse integrar a sociedade civil nas questes pblicas se tornaram mais fortes e ganharam forma atravs das tentativas de construo de espaos pblicos tais como fruns, conselhos e conferncias participativas, assim

13 como a ideia do oramento participativo. Segundo dados do IPEA (2001), 73 Conferncias Nacionais sobre polticas pblicas foram lanadas desde a redemocratizao at 2011, constituindose na maioria dos casos, em etapas prvias em estados e municpios e abrangendo um leque de temas bastante plural, que incluram saneamento, habitao, direitos humanos, reforma agrria, sade indgena, polticas de gerao de renda, entre outros. (IPEA, 2011) A expectativa colocada atravs dos discursos sobre os espaos democratizantes que estes se configurem em um canal onde poderia-se gerar maior accountability, em que a sociedade civil exerceria um papel de fiscalizador; maior pluralizao dos discursos presentes na agenda poltica; e maior eficincia da construo de polticas pblicas e sociais. Os Conselhos gestores participativos, objeto desse estudo, teriam por finalidade, se constiturem em um locus de negociao entre Estado e Sociedade Civil, no que toca construo dessas polticas. A implementao desses conselhos no Brasil, teria sido proposta por setores esquerdistas e de oposio ao regime militar, visto como uma forma de organizao e de direo das lutas polticas dispersas e fragmentadas, cujas conquistas poderiam acumular-se em posies de poder e explicitar-se no conjunto do tecido social.(GOHN,2001, p.75). Segundo dados do Ipea,
Dos 61 conselhos nacionais de polticas pblicas com participao popular existentes, 33 foram criados ou recriados (18), ou democratizados (15) desde 2003. Hoje, 45% de seus membros so do governo e 55% da sociedade civil, incluindo, dependendo do carter do conselho, representantes do setor privado e dos trabalhadores em geral ou de dado setor, da comunidade cientfica, de instituies de ensino, pesquisa ou estudos econmicos, assim como por organizaes de jovens, mulheres e minorias. (Ipea,2011, p.21)

As pesquisas no campo da democracia participativa no Brasil, tem buscado analisar as relaes entre sociedade e Estado dentro destes novos espaos pblicos, as possibilidades e limites de uma efetiva partilha do poder decisrio, e os efeitos dessas experincias dentro da conjuntura poltica em sentido geral e dentro dos programas e aes sobre polticas pblicas e sociais.

14 A questo central que se insere no contexto investigado por esta pesquisa se as experincias participativas tem caminhado para um maior emponderamento da sociedade civil nas relaes com o Estado para tomadas de decises sobre polticas pblicas. O modelo do CNS para a constituio de espaos participativos um dos que mais vem se destacando desde a Constituio Federal de 1988 (TATAGIBA,2002, p.48). A estrutura organizacional do conselho passou por vrias mudanas no decorrer do seu funcionamento, sendo uma das mais expressivas, as alteraes regimentais realizadas em 2006 em consonncia com as colocaes da sociedade civil na 12 Conferncia Nacional de Sade. Neste contexto, o problema abordado por esta pesquisa , especificamente, relativo a quais foram os efeitos da mudanas regimentais e estruturais realizadas a partir de 2006, sobre as aes e decises do CNS. A hiptese abordada que as mudanas regimentais possam ter favorecido uma maior pluralizao desse espao, especialmente em termos de representao e agenda, e que tambm possam ter contribudo para aumentar o empoderamento dos representantes do CNS nas decises internas do Conselho. Os objetivos especficos deste trabalho so comparar a forma de construo da agenda do CNS antes e depois das mudanas formais ocorridas no espao com o objetivo de favorecer a partilha decisria com a sociedade civil, analisar como os atores se distriburam e participaram no Conselho e, analisar o formato das negociaes para tomada de deciso sobre polticas pblicas nesse espao pblico formal. O trabalho est divido em 8 sees, contando com essa introduo, que so: o histrico e a estrutura CNS ; a abordagem terica sobre espaos pblicos e atores na gesto compartilhada; a metodologia; as mudanas regimentais no CNS a partir de 2006 e os impactos na pluralidade de representaes e da agenda; os limites e avanos sobre a participao da sociedade civil em polticas de sade; a seo sobre pluralizao, reconhecimento e participao popular no CNS e; as concluses. A seo sobre o histrico e estrutura tem por objetivo apresentar um

15 breve histrico das transformaes ocorridas na estrutura do CNS, desde sua criao, em 1937, at aps a sua reformulao com as novas percepes sobre quais seriam as funo e como deveriam ser a composio e o funcionamento de um conselho gestor de polticas pblicas partir do perodo de redemocratizao. A seo sobre abordagem terica de espaos pblicos e atores na gesto compartilhada objetiva fazer uma reviso terica sobre os principais conceitos utilizados pela pesquisa para a investigao sobre participao em conselhos de polticas pblicas. A quarta seo a de metodologia, que objetiva explicitar os procedimentos adotados para a obteno dos dados obtidos atravs de documentos referentes organizao e registro das reunies do CNS no perodo delimitado com base nos objetivos da pesquisa. A quinta seo apresenta os dados obtidos referentes ao estudo das mudanas ocorridas no CNS a partir de 2006, que possibilitariam maior pluralidade composio do conselho. A sexta seo coloca em discusso os limites e avanos relacionados ao empoderamento das organizaes com representao no CNS, sobre as decises tomadas no conselho, baseadas nas mudanas estruturais ocorridas partir de 2006. A stima seo coloca em discusso a questo da pluralidade e do reconhecimento das diversas identidades que ganharam representao no CNS, e a na oitava seo so apresentadas as concluses da pesquisa.

2. Conselho Nacional de Sade: Histrico e Estrutura. O Conselho Nacional de Sade atualmente um dos principais conselhos participativos de polticas pblicas, tanto pelos objetivos a ele atribudos como pelo seu prprio formato. As reformas na estrutura do Conselho foram promovidas especialmente pela presso dos movimentos da sociedade civil e do prprio governo, que ganharam fora a partir da dcada de 1970 e ficaram conhecidos como Movimento Sanitarista, que possui como principal bandeira, o funcionamento

16 efetivo do Sistema nico de Sade, o SUS. O CNS foi criado em 1937, atravs da Lei n. 378/37, com o intuito de debater apenas questes internas. Posteriormente, tambm sofreu alteraes atravs do Decreto n. 34.347/54, para auxiliar o Ministro de Estado na formulao de programas de proteo sade; do Decreto n. 45.913/59, que alterou a quantidade de conselheiros; e do Decreto n. 847, de 5 de abril de 1962, que reforou a finalidade do rgo de auxiliar o Ministro de Estado e aumentou novamente o nmero de conselheiros. A atuao desse Conselho s foi ampliada a partir de 1970, quando sua finalidade passou a incluir tambm debates sobre a promoo e proteo da sade, assim como examinar as questes envolvidas e emitir pareceres. O primeiro decreto que apontou no sentido de promoo do controle social e da participao popular dentro do CNS, foi o Decreto n. 93.933, de 14 de janeiro de 1987, que estabeleceu a quantidade de treze conselheiros para compor o rgo, sendo destes, sete representantes da sociedade civil indicados pelo prprio governo com "notria capacidade e comprovada experincia na rea da sade". A partir da promulgao da CF/88, da Lei Orgnica da Sade (Lei n. 8.080/90) e da Lei n. 8.142/90, o CNS ganhou poder deliberativo e outras atribuies, conforme registrado na revista do CNS:
O Conselho Nacional de Sade, ento, conquistou o direito de atuar na formulao de estratgias e no controle da execuo e do financiamento da poltica de sade na esfera federal, seguindo o estabelecido no pargrafo 2. da Lei n. 8.142/90: O Conselho de Sade, em carter permanente e deliberativo rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios , atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo. (Jornal do CNS, 2006, p.2)

A adoo da paridade nos Conselhos de polticas pblicas fez parte do processo de reorganizao dessas estruturas, para que atendessem a sua nova funo, que foi defendida e implementada a partir do processo de luta por maior participao poltica que teve um maior aceleramento a partir da promulgao da

17 CF/88. No caso do CNS, posteriormente, especialmente aps as inovaes da nova constituio que representaram a luta de vrios segmentos da sociedade e da realizao da 8 Conferncia Nacional de Sade, tanto a forma como eram vistas as polticas de sade no Brasil, quanto a funo do Conselho e das Conferncias de Sade foram revistas. No que tocou questo da paridade, a diviso no CNS passou a consistir em uma super-representao positiva do setor dos usurios. Conforme registrado no site oficial do CNS, Em 28 de dezembro de 1990, a Lei n. 8.142 instituiu as
Conferncias e os Conselhos de Sade, instncias de Controle Social. O Decreto n. 99.438, de 7 de julho de 1990, regulamentou as novas atribuies do CNS e definiu as entidades e rgos que comporiam o novo plenrio, com 30 membros. Essa legislao fixou na composio do CNS entre representantes dos usurios, trabalhadores da sade, gestores (governo) e prestadores de servio de sade. Os usurios ficaram com 50% das vagas, e os outros 50% eram divididos entre trabalhadores, gestores e prestadores de servio. A composio do CNS de 1990 foi fruto de longa negociao do movimento social com o Ministrio da Sade. (http://conselho.saude.gov.br/apresentacao/historia.htm ).

Embora a paridade tenha sido um avano em termos de possibilitar, de fato, maior pluralizao do espao, e maior empoderamento dos representantes da sociedade civil, o que se observou em estudos como os de Tatagiba(2002), Moreira (1995) e Carvalho(1999) foi que apenas a paridade numrica no era suficiente para tornar mais igualitria a distribuio do espao e o peso das decises. A insuficincia da paridade numrica justificada por conta tanto do fato de que muitas decises importantes ficavam atreladas ao governo, tais como escolha da agenda que era basicamente atribuio do presidente do CNS (ministro da sade), quanto pela forma como eram distribudas as prprias representaes presentes no Conselho, que eram selecionadas pelo Presidente da Repblica, alm das prprias relaes de poder dentro da esfera da sociedade civil. Durante o governo Lula, acompanhando a onda de gesto participativa que influenciou os principais conselhos de polticas pblicas no Brasil, como demonstrado anteriormente atravs dos dados do IPEA (2011), o CNS sofreu novas

18 reformulaes em um sentido favorvel a implementao de uma gesto participativa. A Resoluo n. 333, de 4 de novembro de 2003, reformulou as diretrizes sobre a criao, estruturao e o funcionamento dos Conselhos de Sade do pas, ressaltando a paridade entre os segmentos integrantes dos conselhos. Alm disso, ainda de acordo com o site do CNS:
Uma nova estrutura entrou em vigor no ano de 2006 quando foi publicado o Decreto Presidencial n. 5.839, de 11 de julho de 2006. Atendendo s deliberaes aprovadas na 11 Conferncia Nacional de Sade e 12 Conferncia Nacional de Sade , o Conselho passa a escolher seus membros a partir de processo eleitoral e tambm pela primeira vez na historia elege seu Presidente; cargo at ento ocupado pelo Ministro de Estado da Sade. O Conselho Nacional de Sade passou a contar com 48 conselheiros titulares representados por usurios, profissionais de sade, gestores e prestadores. (http://conselho.saude.gov.br/apresentacao/historia. htm ).

A 12 Conferncia Nacional de Sade representou um marco para a adoo do modelo de gesto que empregado atualmente no CNS. Foi atravs do debate consolidado nessa Conferncia, que foram empregadas as principais mudanas observadas tanto no modelo de gesto, como no funcionamento do Conselho. O processo de articulao, promoo da Conferncia, e do debate baseado nessa discusso para a promoo das mudanas dentro do CNS foram iniciadas em 2003 at, finalmente, chegar s mudanas implementadas em 2006, como pode-se depreender das atas das reunies do Conselho durante esse perodo. De acordo com o regimento interno do CNS, o Conselho composto atualmente por:
I - cinquenta por cento dos membros representantes de entidades e dos movimentos sociais de usurios do SUS, escolhidos em processo eleitoral direto; e II - cinquenta por cento dos membros representantes de entidades de profissionais de sade, includa a comunidade cientfica da rea de sade, entidades de prestadores de servios de sade, entidades empresariais com atividade na rea de sade, todas eleitas em processo eleitoral direto; os representantes do governo, do Conselho Nacional de Secretrios de Sade (Conass) e Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (Conasems) so indicados pelos seus respectivos dirigentes. (Regimento Interno do CNS, 2008).

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A estrutura organizacional do rgo constituda de Plenrio, Mesa Diretora, Presidncia, Comisses, Grupos de Trabalho (GTs) e Secretaria-Executiva. As reunies do plenrio so realizadas periodicamente uma vez por ms, de forma ordinria, mas tambm h a possibilidade de se requerer uma reunio extraordinria por parte do Presidente eleito pelo plenrio em votao secreta, por deliberao plenria. Uma estrutura que ganhou vital importncia para a pluralizao das discusses e para possibilitar maior empoderamento dos conselheiros foi a criao da Mesa Diretora e a sua formao por processo eleitoral. Sua bancada composta por oito conselheiros eleitos pelo plenrio, incluindo o Presidente do Conselho, para mandato de um ano, com possibilidade de reeleio, tambm levando em conta a paridade. A mesa diretora tem por atribuies principais construir a primeira verso das propostas das discusses que sero abordadas no CNS e mediar o debate dentro do Conselho. Dessa forma, criar essa estrutura, de forma a partilhar atribuies antes imputadas somente ao presidente do conselho de polticas pblicas possibilitou a promoo de uma certa descentralizao do poder de mediao e decises sobre o que entra ou no formalmente na agenda do CNS.

3. Espaos pblicos e atores na gesto compartilhada: uma abordagem terica. A ideia de estimular a participao popular no mbito da tomada de deciso, construo, implementao e debate sobre polticas pblicas e sociais encontra cada vez maior apoio na literatura sobre democracia. A questo da democracia participativa encontra suporte terico desde a teoria poltica clssica at a contempornea, destacando e debatendo conceitos ligados representatividade, construo de cultura poltica e fomento de capital social na sociedade, alm da construo de uma esfera pblica deliberativa. O objetivo desse captulo fazer uma reviso das principais teorias e

20 conceitos que norteiam a questo da participao popular na construo de uma democracia participativa. Duas correntes de pensamento podem ser contrastadas na discusso sobre democracia. Uma, representada especialmente pela teoria Shumpeteriana, entende a democracia como um procedimento que deve se limitar promoo da ampliao do acesso ao direito de voto para a escolha dos responsveis pelas tomadas de deciso sobre os assuntos pblicos. A principal justificativa para que a deciso poltica ficasse restrita ao crculo das elites era a suposta incapacidade do cidado comum de deliberar sobre os assuntos pblicos. A atuao do cidado deveria ficar restrita escolha dos representantes, que seriam as pessoas mais habilitadas para tomar as decises pblicas. Em um mesmo sentido, o autor tambm destaca que no caberia ao cidado comum, questionar ou fiscalizar as decises tomadas pelos seus representantes. Em seu livro, Capitalismo, Socialismo e Democracia, ele defende que o mtodo democrtico um sistema institucionalizado para a tomada de decises polticas, no qual o indivduo adquiri o poder de decidir, mediante uma luta competitiva, pelos votos do eleitor. (SCHUMPETER,1984, p. 328). Em entendimentos semelhantes caminham as teorias de Robert Dahl (2005) e Anthony Downs (1999). O primeiro, destacando as condies mais justas da competio pelo posto de tomador de deciso (poliarquia) e; o segundo, focando na escolha racional e no estudo do comportamento do eleitor inspirado na teoria do homem econmico advindo das Cincias Econmicas, em que a ideia central a do raciocnio entre custos e benefcios na escolha dos representantes, pressupondo o comportamento racional dos indivduos. Em uma corrente oposta, onde se apoiam os estudos sobre democracia participativa, um dos argumentos centrais que o sistema representativo no auto-suficiente, necessitando da participao popular no processo poltico de tomada de deciso. Os conceito e debates centrais que serviram como embasamento terico para essa pesquisa foram sobre esfera pblica, voz e agenda; sociedade civil, capital social, cultura poltica e participao como educao.

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3.1. Esfera pblica, voz e agenda

Um dos conceitos centrais na discusso sobre a construo de uma democracia participativa a existncia de esferas pblicas - trabalhadas de forma central nas teorias sobre democracia deliberativa-, que encontram suas bases na teoria habermasiana. Jurgue Habermas (2003) apresenta a ideia de uma democracia deliberativa, em que as demandas polticas surgiriam, e a opinio pblica se formaria, atravs do discurso no mbito de uma esfera pblica. Ele qualifica este locus como uma caixa de ressonncia onde os problemas a serem elaborados pelo sistema poltico encontram eco (HABERMAS,2003, p.91), considerando que o locus em questo seria um espao no especializado, em que se disporiam todas as demandas sociais e no qual ocorreriam disputas por influncia sobre a opinio pblica que aliadas s convices privadas poderiam se transformar em efetivo poder poltico. Segundo esse terico seria atravs do debate promovido na esfera pblica que a sociedade entraria em um acordo entre si sobre como se posicionar, no que toca a um tema reconhecido dentro da esfera pblica como de interesse geral ou coletivo, e pressionaria os rgos pblicos a tentar sanar essas demandas. A sociedade civil caracterizada por Habermas (2003) como um conjunto composto por movimentos, organizaes e associaes, os quais captam os ecos dos problemas sociais que ressoam nas esferas privadas, condensam-nos e os transmitem, a seguir, para a esfera pblica poltica[...]associao que institucionaliza os discursos (HABERMAS,2003, p.99). Essas associaes teriam o poder de transformar esses discursos em interesse geral, aumentando a presso sobre o Estado, ao mesmo tempo que desenhariam uma dupla orientao, exercendo influncia direta no sistema poltico por temas que pretensamente sejam de interesse geral, mas tambm preocupados em assegurar sua prpria identidade como grupo especfico. Neste sentido, o espao pblico funcionaria como uma arena intermediria entre sociedade civil e instituies polticas em que as opinies e as vontades seriam geradas consensualmente atravs do debate e reivindicadas.

22 (HABERMAS, 2003, p. 99,103-105). importante observar que para Habermas (2003), apesar do posicionamento contrrio viso Shumpeteriana da democracia, os atores no podem exercer poder poltico, apenas influncia (HABERMAS, 2003, p.105), ou seja, apesar de destacar como necessrio o debate da sociedade civil sobre polticas pblicas e sociais em uma aplicao para esse estudo - e a receptividade de suas demandas por parte das instituies polticas, ele no defende a ideia de uma partilha do poder decisrio atravs da participao direta da sociedade nos trabalhos destes rgos de forma regular, apenas em casos especiais de crise, que ele coloca como casos justificveis de desobedincia civil. Outros autores representantes da corrente sobre democracia deliberativa colocaram em questo a forma como a esfera pblica foi pensada inicialmente por Habermas, e trouxeram uma viso mais crtica sobre a discusso, interesses e a negociao em espaos de deliberao, a exemplo de Chantal Mouffe (2005). Essa terica vem complementar o modelo habermasiano dentro do contexto de proposta de democracia deliberativa, no sentido em que destaca a relevncia do conflito de interesses dentro das esferas deliberativas, a remota possibilidade da construo de consensos e o carter plural destas esferas, inserindo a ideia de que no o intuito do debate desenvolvido na esfera pblica encontrar um resultado consensual, mas sim, possibilitar a coexistncia da pluralidade de vozes presentes em um espao pblico concreto. A autora ressalta a importncia da democracia deliberativa, mas tambm aponta os limites das tomadas de posio em arenas dessa natureza. Considera que as arenas de deliberao pensadas por Habermas esto colocadas de uma forma ideal que no se verifica no mundo emprico, principalmente pela caracterstica de omisso do jogo de influncias que ocorre no interior da esfera pblica. Em resumo, para Mouffe (2005), a esfera pblica no seria uma arena neutra que gera as mesmas oportunidades de influncia simplesmente atravs do discurso; ela sugere um modelo em que seja considerada a pluralidade dos atores inseridos na esfera pblica, sem se pressupor uma racionalidade nas deliberaes e sem deixar de considerar as relaes sociais e as disparidades de influncia dentro

23 da esfera deliberativa.
3.2. Sociedade civil, capital social, cultura poltica e participao como educao

Outros conceitos centrais na defesa do estmulo construo de espaos participativos e da insero da sociedade civil nas tomadas de deciso pblicas so destacados na corrente de teoria de democracia participativa. Carole Pateman (1992) faz uma reviso do pensamento poltico de Jean Jacques Rousseau, Stuart Mill e G.D.H Cole apresentando conceitos e uma linha argumentativa para a construo de uma democracia participativa. O principal aspecto levantado por essa terica com base nos trs pensadores citados por ela foi a posio de que um sistema puramente representativo insuficiente para espelhar a vontade da sociedade e dos indivduos que a compe. Segundo a autora, para se gerar um sistema efetivamente democrtico, necessrio que haja igualdade poltica entre todos cidados e igualdade no grau de independncia entre eles, de forma que um no possa comprar o outro. Pateman (1992) tambm defende a relevncia do aspecto educativo e auto-sustentvel dos sistemas participativos, defendendo que quanto mais o cidado participa, mais ele se torna capacitado a faz-lo (PATEMAN, 1992, p.39). A terica destaca, principalmente, que o processo participativo deve acontecer efetivamente durante o processo de tomada de deciso, e que o objetivo da sociedade enquanto participante desse processo deve ser o interesse pblico. Ela destaca tambm, atravs da linha terica trazida por Mill , que a participao popular deve ser implementada primeiramente no mbito regional/ local. Outro aspecto que, mais especificamente, toma forma central na discusso de Pateman (1992), principalmente atravs da teoria de Cole, a participao por meio de associaes funcionais, que por sua natureza, no teriam formao transitria e atenderiam a demandas especficas, se distanciando da ideia rousseauniana de vontade geral. Cole (1919) realizou um estudo sobre como uma sociedade participativa poderia ser organizada e implementada no contexto social do sc. XX. Este terico defendeu basicamente a ideia de que o cidado, para ser livre, deveria participar

24 ativamente de todas as organizaes que defendessem seus interesses. Seria por esse canal que os homens conseguiriam se auto-governar e estabelecer um canal de participao direta. Segundo Pateman (1992), para Cole, assim como para Rousseau, a base da organizao social e poltica seria a vontade geral e no a fora (PATEMAN, 1992, p.52). A ideia enfatizada a de que o homem precisaria cooperar em associaes para satisfazer suas necessidades. Pateman (1992) afirma tambm que: Para transformar sua vontade em ao de um modo que no afete sua liberdade individual, Cole sustenta que os homens devem participar na organizao e na regulamentao de suas associaes [...]. Cole diz tambm, novamente, seguindo Rousseau, que o indivduo 'mais livre onde ele coopera com seus iguais na feitura das leis'( COLE,1919, p.82). Cole produz uma teoria de associaes.[...] Se o indivduo quiser se auto-governar, ento ele no s tem de ser capaz de participar da tomada de decises em todas as associaes das quais ele membro, como as prprias associaes tm de ser livres para controlar seus prprios assuntos, e se elas quiserem se auto-governar, nesse sentido tm de ser basicamente iguais em termos de poder poltico. (PATEMAN, 1992, p.53) Cole considerava as formas de representao contemporneas a ele enganosas na medida em que essas formas consideravam que o cidado poderia ser representado em todas as matrias de ordem poltica e social, o que impedia, no entendimento do autor, uma possibilidade real de poder de escolha sobre quem sero os representantes, e de poder de controle (accountability) sobre os mesmos. Nas palavras de Pateman (1992), na verdade o sistema nega ao indivduo o direito de participar porque ' ao escolher seu representante, o homem comum, de acordo com essa teoria, no tem outra opo exceto deixar que os outros governem'( PATEMAN, 1992, p. 54). A linha argumentativa da autora, defende especialmente que o sistema representativo no auto-suficiente, e que ela acredita na necessidade de se incrementar o sistema de representao com a participao popular atravs das associaes.

25 Outro conceito central na discusso sobre democracia participativa a ideia de cultura poltica e fomento do que foi designado por Putnam (2002) como capital social. Todos autores citados por Pateman (1992) defendem a ideia de que a educao poltica e a participao popular se auto-sustentam, e medida que a pessoa se torna mais participativa, se torna mais estimulada, politizada e capacitada para a tomada de deciso. Mill, especificamente, defende que a participao/aprendizado deve se iniciar em nvel local. Ele discorda de Rousseau, quanto a necessidade de igualdade poltica na participao e traz ideias como prestao de contas e relao de poder entre instituio e indivduo. Tocqueville (1996), considera o associativismo como uma forma de aprendizado que passa inicialmente do mbito social para o poltico e que a liberdade de associao se torna essencial no sentido de desenvolvimento da democracia e da garantia da liberdade dos indivduos. Segundo este autor, os cidados que formam a minoria se associam em torno de interesses comuns como uma forma de enfraquecer a maioria e para descobrir argumentos mais adequados para convencer a maioria de suas ideias, e nesse sentido que a formao de associaes se torna quase to inalienvel quanto a liberdade. Os autores neotocquevilianos tambm atribuem a mesma importncia s associaes. Putnam (2002) afirma que associaes tornam os indivduos mais dispostos s aes coletivas e favorecem a presso social por governos mais eficazes e que o fomento de capital social, por meio de incentivos vida associativa fundamental para fazer a democracia funcionar.. Ele entende a participao cvica, basicamente como um fator tanto de soluo dos dilemas de ao coletiva quanto dentro do prprio processo, de educao e fomento do capital social. Defende tambm, dentro das lgica de participao cvica, sistemas mais horizontais e extensos (PUTNAM, 2002, p. 183-185).

26 4. Metodologia A metodologia utilizada foi baseada na anlise das atas das reunies do Conselho Nacional de Sade nos anos de 2004 e 2010, e dos documentos que legitimaram as mudanas estruturais ocorridas no conselho a partir de 2006: a resoluo 364/2006, e o novo regimento interno do CNS. Os intervalos de tempo selecionados para fins dessa pesquisa foram delimitados em funo dos objetivos da mesma, com o intuito de comparar o perodo anterior e posterior s mudanas no funcionamento do rgo em 2006, que tiveram por objetivo ampliar e melhorar o processo participativo dentro do Conselho. O ano de 2010 foi selecionado por ser o ano completo mais recente, e o ano de 2004 foi selecionado no lugar do de 2005, em funo das discusses sobre as mudanas no CNS colocadas pela 12 Conferncia Nacional de sade, que preponderaram nas pautas de 2005 e que trariam um vis para o tipo de anlise proposta. Na anlise das atas foram trabalhados trs aspectos de forma central: agenda, representao dos conselheiros e estrutura de distribuio do poder formal no conselho. No primeiro aspecto, a anlise foi realizada em duas etapas: Enquadramento dos temas tratados pelo Conselho em quatro categorias temticas inspiradas no trabalho de Colho e Fernandes (2010), com algumas adaptaes: Administrao e Organizao Interna; Legislativo; Programas e polticas pblicas e; Fiscalizao e controle; e Anlise da pluralidade dos subtemas presente nas categorias temticas Legislativo, Programas e polticas pblicas e Fiscalizao e controle, com o objetivo de analisar a pluralidade das demandas colocadas em pautas nos respectivos anos. Na categoria Administrao e Organizao Interna foram enquadrados todos os temas discutidos no CNS que estivessem relacionados a questes administrativas e organizacionais internas do conselho ou referentes ao CNS como instituio (relao com o governo). Na categoria Legislativo foram enquadrados todos os temas que fizessem referncias a qualquer legislao, proposta de

27 legislao, portarias e resolues. Na categoria Programas e polticas pblicas foram enquadrados todos os programas, polticas ou propostas de polticas de sade discutidas no CNS, incluindo os debates e a organizao de Conferncias Participativas e Seminrios. Por ltimo, na categoria Fiscalizao e Controle, foram enquadrados todos os tpicos de discusso e deliberao sobre oramentos, denncias internas e externas e sobre controle de rgos ou servios de sade. As categorias Legislativo, Programas e polticas pblicas e Fiscalizao e Controle foram subdivididas da seguinte forma: Legislativo, em outras trs categorias: Programas e polticas, Financiamento sade, Regulamentao sobre rgos e servios e Carreira dos profissionais de sade. Programas e polticas pblicas, em outras seis categorias: Conferncias, Minorias, Combate doenas, Programas educativos, Regulatrios e Sade Bsica. Fiscalizao e controle, em outras trs categorias : Auditorias e denncias, Prestao de contas e Oramentos, e Controle interno e externo. O esquema das subdivises e dos respectivos critrios de enquadramento podem ser observados no quadro 1.
Quadro 1. Subdivises temticas e critrios de enquadramento Subdivises temticas e critrios de enquadramento. Legislativo Programas e polticas Financiamento sade Regulamentao sobre rgos e servios Carreira dos profissionais de sade Conferncias Minorias Legislaes, portarias ou resolues que fizessem referncia, visassem criar, ou afetassem, programas ou polticas de sade. Legislaes, portarias ou resolues que fizessem referncia, visassem criar ou regular fundos para financiamento da sade. Legislaes, portarias ou resolues que regulamentao de rgos e servios de sade. versassem sobre a

Legislaes, portarias ou resolues que versassem sobre a carreira de profissionais de sade.

Programas e Polticas pblicas As discusses e deliberaes relacionadas promoo Conferncias Participativas nos diversos segmentos de sade. de

Todos programas e polticas ou propostas voltados para sade de

28
minorias. Combate doenas Programas educativos Regulatrios Sade Bsica Todos programas e polticas ou propostas voltados para a preveno, combate ou reabilitao de patologias. Todos programas e polticas ou propostas de cunho educativo relacionados sade. Todos programas e polticas ou propostas com o objetivo de regular o sistema de sade. Todos programas e polticas ou propostas relacionados sade bsica, que no foram enquadrados em uma subcategoria anterior. Todas as apreciaes sobre denncias ou instaurao e resultados de auditorias de responsabilidade do CNS.

Fiscalizao e Controle Auditorias e denncias

Prestao de contas Todas as apreciaes relacionadas a oramento e prestao de contas e Oramentos tanto internas quanto externas relacionadas sade. Controle interno e externo Todas as apreciaes relacionadas funo reguladora do CNS, com relao servios de sade.

No segundo aspecto foram analisadas a pluralidade de organizaes representadas no CNS comparativamente entre 2004 e 2010, o nvel de rotatividade/ permanncia das organizaes/ movimentos representados, e as modificaes de pesos por segmento nos perodos observados. Para fins de anlise o setor dos usurios tambm foram subdivididos em cinco categorias de acordo com o segmento da sociedade civil que representam. Foram estas: Movimentos de incluso, Sindicatos, Movimentos populares, Minorias e Organizao Religiosa. Na categoria Movimentos de incluso foram enquadradas todas as organizaes cuja causa voltada para preveno, tratamento ou reabilitao de patologias; na categoria Sindicatos, todas as organizaes sindicais; na categoria movimentos populares todos os movimentos populares que defendem causas diversas ou interesses coletivos gerais, como associaes de bairro; na categoria Minorias foram enquadrados todos os movimentos cuja causa seja em prol da incluso de minorias tais como negros, ndios, mulheres e populao LGBT; e na categoria Organizaes Religiosas forma enquadradas todas as organizaes que representem instituio religiosa. No terceiro aspecto foram analisadas as mudanas sobre a estrutura de funcionamento do CNS, especialmente de distribuio de poder, efetivadas partir

29 de 2006, registradas na Resoluo 364/2006 do CNS, e no novo Regimento Interno do Conselho, que entrou em vigor em 2008.

5. Mudanas regimentais no CNS a partir de 2006: impactos na pluralidade de representaes e da agenda Uma das funes centrais dos espaos pblicos participativos, a pluralizao dos discursos, de forma que as polticas pblicas e sociais do governo possam abranger aos mais variados segmentos da sociedade civil. Quanto mais plural for o espao, maior a representatividade das diversas demandas sociais que anteriormente no eram reconhecidas no espao pblico e no compunham a agenda poltica governamental. Como defendido por Tatagiba (2002):
Heterogeneidade na composio, respeito diferenas e capacidade de construir adeses em torno de projetos especficos parecem ser condies necessrias tanto para dotar de eficcia as aes dos conselhos como para ampliar seu potencial democratizante.[...] ' [] preciso ampliar cada vez mais o grau de publicidade dos espaos de negociao e construir espaos pblicos nos quais um nmero cada vez maior de interesses se faa representar. Diferentemente dos contrapblicos, nesses espaos ampliados que tendncias ao corporativismo podem ser confrontadas e o aprendizado da difcil construo do interesse pblico pode avanar.[...] Quanto mais diversificado o pblico includo nesses espaos, argumentando, negociando, pactuando, legitimando reciprocamente a si e aos interesses demandados, maior o seu grau de publicidade e maiores as possibilidades de avanos democrticos potenciais neste processo, que pode criar o terreno propcio construo de novas hegemonias' (GESCD,1999) (TATAGIBA, 2002, p.62)

Tornar os espaos de construo de polticas pblicas e sociais mais plurais, significa possibilitar que as demandas mais urgentes de minorias historicamente desassistidas e/ou subvalorizadas pelas polticas de Estado, tais como mulheres, negros indgenas e homossexuais, possam entrar na agenda governamental e construir polticas especializadas de acordo com as peculiaridades demandadas por cada grupo.

30 As mudanas regimentais efetivadas no CNS, baseadas nas experincias da sociedade civil em espaos participativos no Brasil, refletidas atravs das reivindicaes dos conselheiros e de outros representantes da sociedade atravs da 12 Conferncia Nacional de Sade, incorporam que apenas a paridade numrica insuficiente para que os Conselhos Participativos de Polticas Pblicas exeram suas principais prerrogativas e funes. A ampliao do nmero de conselheiros, a alterao nas regras de escolha dos conselheiros que comporiam o CNS, que deixou de ser por escolha do presidente da repblica e passou a ser por eleio, e a mudana no processo de escolha do presidente do conselho, que tambm deixou de ser por indicao e passou a ser por processo eleitoral, modificaram significativamente o cenrio representativo do CNS e exerceram impactos diretos sobre a agenda e as deliberaes efetivadas pelo conselho.

5.1. Representaes no CNS: Comparativo entre 2004 e 2010

O estudo comparado entre os anos de 2004 e 2010 no que toca s organizaes da sociedade civil que esto representadas pelos conselheiros do CNS no grupo de usurios indicou uma maior pluralizao desse espao. As organizaes que defendem polticas pblicas de sade especiais para minorias ganharam maior peso no CNS, passando a compor 25% das cadeiras do conselheiros, como demonstrado na tabela abaixo: Tabela 1. Representaes do segmento dos usurios no CNS
Representaes no CNS (usurios) Perodo 2004 2010 Movimentos de incluso 43,75% 37,50% Sindicatos 12,50% 12,50% Movimentos populares 18,75% 16,67% Minorias 18,75% 25,00% Organizao Religiosa 6,25% 8,33%

Os movimentos de incluso de pessoas com patologias e os movimentos populares perderam um pouco na representao mas ganharam em pluralidade com

31 o aumento da quantidade de conselheiros a partir das mudanas regimentais de 2006, como registrado no quadro 2. O peso da representao dos sindicatos permaneceu o mesmo, e o peso da representao de organizaes religiosas sofreu um pequeno aumento, mas tambm ganhou em pluralidade, contando alm da representao catlica, com a representao esprita.

5.1.2. Representao no Movimentos de Incluso de pessoas portadoras de patologias.

As organizaes da sociedade civil includas dentre os Movimentos de incluso de pessoas portadoras de patologias passaram de 7 a 9 representantes no CNS. Quatro dos sete segmentos com cadeira em 2004 permaneceram em 2010: A MORHAN, do combate a Hansenase, a FENACELBRA, antes representada pela ACELBRA, o Movimento de luta contra a AIDS, antes representada por uma ONG e a Unio Brasileira de Cegos.
Quadro 2. Movimentos de incluso de pessoas portadoras de patologias com representao no CNS Movimentos de incluso com representao 2004 MORHAN FENAD ONEDEF UBC* ACELBRA ONG-AIDS FENASP 2010 MORHAN ABRAz ABRA UBC FENACELBRA Movimento Nacional de Luta contra a AIDS MOPEM Federao Brasileira das Associaes de Sndrome de Dowm FARBRA

Novos movimentos ganharam cadeira no CNS: a Associao Brasileira de Alzeimer(ABRAz), a Associao Brasileira de Autismo (ABRA), a Federao

32 Brasileira das Associaes de Sndrome de Down, e a Federao das Associaes de Renais e Transplantados do Brasil.

5.1.3. Minorias

O setor de minorias foi o que obteve aumento e pluralizao mais significativos. Os grupo que j possuam representao em 2004 aumentaram a representatividade em 2010. Foram estes o setor dos direitos indgenas atravs do Frum dos Presidentes de Conselhos Distritais de Sade Indgena e da Coordenao das Organizaes indgenas da Amaznia; e o setor de sade da mulher atravs da Articulao de Organizaes de mulheres negras brasileiras e da Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos sexuais e Direitos reprodutivos. O setor dos aposentados, antes representados pela COBAP, continuou representada atravs da Confederao Nacional dos Aposentados e pensionistas e o setor Lsbicas, gays, bissexuais e transexuais (LGBT), ganhou representatividade atravs da Liga Brasileira de Lsbicas.
Quadro 3. Representao das Minorias Minorias 2004 COBAP Unio das Naes IndgenasAcre Rede Feminina de Sade 2010 Confederao Nacional de Aposentados e pensionistas Frum dos Presidentes de Conselhos Distritais de Sade Indgena Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia Articulao de Organizaes de mulheres negras brasileiras Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos sexuais e Direitos reprodutivos Liga Brasileira de Lsbicas

33
5.1.4 Movimentos populares, sindicatos e organizaes religiosas.

Os movimentos populares, sindicatos e organizaes religiosas foram os que passaram pelo menor grau de renovao da representatividade no CNS nos anos comparados. Dos trs movimentos populares que representavam esse segmento, dois permaneceram representados no CNS: a Confederao Nacional dos trabalhadores na Agricultura (CONTAG) e a Confederao Nacional das Associaes de Moradores (CONAM). Movimentos que ganharam representao em 2010 foram a Central de Movimentos Populares e a Unio Nacional dos Estudantes (UNE).
Quadro 4. Representao dos Movimentos Populares Movimentos Populares 2004 2010 CONTAG CONTAG CONAM CONAM Movimentos Populares de Central de Movimentos Sade Populares UNE

No segmento dos sindicatos foi onde se observou o maior grau de permanncia dos movimentos comparativamente entre 2004 e 2010. Os dois grupo que representavam o setor em 2004 permaneceram: a Central nica dos Trabalhadores (CUT) e a Fora Sindical. Em 2010 ganhou representatividade no CNS a Central Geral dos Trabalhadores do Brasil (CGTB).
Quadro 5. Representao dos Sindicatos Sindicatos 2004 CUT Fora Sindical 2010 CUT Fora Sindical CGTB

A nica organizao religiosa que tinha representao no CNS era a Confederao Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB). Em 2010 o segmento de

34 organizaes religiosas ganhou maior representatividade atravs da organizao esprita Associao dos Delegados e Amigos da Confederao Esprita do Brasil.
Quadro 6. Representao de Organizaes Religiosas Organizaes Religiosas 2004 CNBB 2010 CNBB Associao dos Delegados e Amigos da Confederao Esprita do Brasil

5.2. Estudo comparativo da agenda do CNS em 2004 e 2010.

A agenda do CNS comparativamente, entre 2004 e 2010, passou por mudanas significativas. Durante 2004, o tpico que tinha maior peso na agenda de discusses do Conselho era o Programas e Polticas pblicas, com 38,75% dos tpicos discutidos naquele ano, seguido por Administrao e Organizao interna com 37,5%. Em menor grau eram discutidos os temas relacionados a Fiscalizao e controle (13,75%) e Legislativo (10%). Em 2010 o valor da frequncia com que foram discutidos os tpicos distribudos entre as categorias temticas definidas sofreram uma pequena diminuio na Parte de Programas e polticas pblicas e Administrao e Organizao Interna, aumentando a frequncia de debates enquadrados nas categorias Legislativo e Fiscalizao e Controle, como observado na tabela abaixo.
Tabela 2. Distribuio da frequncia dos tpicos discutidos e deliberados no CNS

Distribuio da frequncia dos tpicos discutidos e deliberados no CNS Perodo Administrao e Organizao Interna 37,50% 25,76% Legislativo Programas e polticas pblicas 38,75% 35,61% Fiscalizao e controle 13,75% 23,48%

2004 2010

10,00% 15,15%

35 No entanto, quando a anlise considera apenas os tpicos discutidos, sem considerar a quantidade de reunies em que foram discutidas e deliberadas, o quadro muda significativamente. Em 2004, os pesos para Programas e polticas pblicas (35,55%) e Administrao e Organizao Interna (33,33%) so muito prximos. Legislativo e Fiscalizao e Controle ficam empatados com 15,56%. J durante 2010, a diferena entre os pesos dos temas de Programas e polticas pblicas e Administrao e Organizao Interna passa a ser de 30,59%. O tema mais discutido aps Programas e polticas pblicas deixa de ser Administrao e Organizao Interna e passa a ser Legislativo (21,18%). A categoria Fiscalizao e Controle passa a ser a categoria de menor peso, com 15,29%, reduzida inclusive em relao ao ano de 2004.

Tabela 3. Distribuio dos tpicos discutidos no CNS em 2010

Distribuio dos tpicos discutidos no CNS em 2010 Perodo Administrao e Organizao Interna 33,33% 16,47% Legislativo Programas e polticas pblicas 35,55% 47,06% Fiscalizao e controle 15,56% 15,29%

2004 2010

15,56% 21,18%

5.2.1 Discusses sobre assuntos legislativos

Os resultados da pesquisa apontam que em 2010 h uma mudana significativa no que toca pluralidade dos temas presentes na agenda do CNS. Em 2004, os tpicos discutidos relacionados ao Legislativo foram basicamente Saneamento ambiental, SUS , a emenda constitucional n 29 , a suspenso de novos cursos em sade e a regulamentao de conselhos gestores e pesquisas.

36
Quadro 7. Subtemas Legislativo

Subtemas Legislativo
Perodo Programas e polticas Financiamento sade Regulamentao sobre rgos e servios Suspenso de novos cursos, conselhos gestores, pesquisas, Pesquisas, certificao de entidades beneficentes, hospitais universitrios, controle de antimicrobianos, Conselhos de Sade Residncia em sade, servio civil em sade, ato mdico Carreira dos profissionais de sade

2004

Saneamento ambiental, SUS

EC 29

2010

UPAS, SUS, medicamentos,

EC29, financiamento da ateno bsica, PLOA

Em 2010, os tpicos discutidos abrangeram um leque muito maior de questes, deliberando desde os tpicos j discutidos em 2004, at questes novas como o planejamento das UPAS, regulamentao sobre medicamentos, financiamento da ateno bsica, PLOA, e questes relacionadas carreira dos profissionais de sade, que no chegaram a ser abordadas em 2004, tais como as questes da residncia em sade e do servio civil em sade.

5.2.2 Discusses sobre programas e polticas pblicas

Os resultados apontam tambm para maior pluralizao dos temas tratados pelo CNS no que toca aos programas e polticas pblicas de sade. Os tpicos relacionados ao setor das minorias ganharam maior espao na agenda do conselho. Em 2004, os nicos tpicos relacionados s demandas das minorias foram sobre sade indgena e sade mulher. Em 2010, no s esses tpicos passam a ser discutidos com maior frequncia, como tambm a agenda das minorias passa a abranger, sade do trabalhador, sade da populao negra, sade da populao LGBT, situao da

37 sade nos sistemas carcerrios e a prpria discusso sobre o PNDH III no que toca questo da sade.
Quadro 8. Subtemas Programas e Polticas pblicas

Subtemas Programas e Polticas pblicas

Ano 2004 Conferncias 2 Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao em Sade, 12 Conferncia Nacional de Sade, 3 Conferncia de Sade Bucal, Minorias Sade Indgena, sade mulher (materna e neonatal) Combate doenas Combate AIDS Programas educativos Educao em sade, campanha contra lcool e direo Regulatrios Sade suplementar (convnios e planos de sade) Sade bsica Sade bucal, SUS, medicamentos

2010

IV Sade Dengue e Conferncia indgena, Gripe H1N1, Nacional de PNDHIII, dependncia Sade sade qumica, Mental, populao tratamento Seminrio de negra, de cncer, Ateno sade controle da primria, II trabalhador, hansenase, ENCEP, 14 sade reabilitao Conferncia mulher, visual, Nacional de sade Sade, populao Seminrio carcereira, Nacional de sade Alimentao populao e Nutrio, LGBT 1 CNSA

Eleies,

Financiamento Transplantes, sade, alimentao e Pesquisa nutrio, clnica, UPAS, ateno primria, sade bucal, medicamentos, SUS, Situao sade em Estados (BA, RJ), assistncia secundria e terciria

Os tpicos relacionados reabilitao, programas de preveno e de tratamento de doenas passam a abranger tambm um leque mais amplo. Em 2004, o nico programa discutido relacionado patologias em especfico foi o programa de Combate AIDS. Em 2010 forma colocados tambm na agenda a situao com relao Dengue, Gripe H1N1, a dependncia qumica, tratamento de cncer, controle da hansenase, e da reabilitao visual.

38 A agenda referente sade bsica tambm abrangeu um leque maior de aspectos comparativamente entre 2004 e 2010. Em 2004 foram abordadas as questes relacionadas a ateno sade bucal, ao sistema SUS de forma geral, e a questo dos medicamentos. Em 2010 foram abordadas, alm das questes j discutidas em 2004, as questes relacionadas transplantes, alimentao e nutrio, s UPAS, a ateno primria, e assistncia secundria e terciria.

5.2.3 Deliberaes sobre controle e fiscalizao

A agenda relacionada Fiscalizao e controle tambm sofreu modificaes expressivas comparativamente entre 2004 e 2010. Os tpicos mais discutidos e deliberados pelo CNS em 2004, eram relativos Prestao de contas e Oramentos, e Controle de procedimentos e servios. No entanto, em 2010, os dados indicaram um aumento de tpicos relacionados Auditorias e Denncias, que deixou de ser o tpico menos discutido (2004) para ser o mais discutido juntamente com Prestao de Contas e Oramentos, conforme registrado na tabela abaixo:
Tabela 4. - Porcentagens da distribuio do subtemas da categoria Fiscalizao e controle

Subtemas da categoria Fiscalizao e controle- Porcentagens Perodo 2004 2010

Auditorias e Denncias 14,28% 30,77% Prestao de Contas e Oramentos 42,86% 30,77% Controle de procedimentos e servios 42,86% 38,46%

No entanto, quando a anlise deixa de ser apenas por tpico e passa a considerar a frequncia com que esses tpicos foram discutidos, a parte de Controle de procedimentos e servios passa a ser a mais discutida no dois anos considerados pela anlise, como registrado na tabela 5. Ainda assim, a parte da agenda relacionada Auditorias e Denncias aumenta em 77,25% em relao frequncia registrada em 2004. Os tpicos relacionados Prestao de Contas e Oramentos, em 2010, no entanto, sofreram uma queda de 36,12% em relao ao ano de 2004.

39
Tabela 5. Subtemas da categoria Fiscalizao e controle- Frequncias

Subtemas da categoria Fiscalizao e controle- Frequncias Perodo 2004 2010

Auditorias e Denncias 9,10% 16,13% Prestao de Contas e Oramentos 45,45% 29,03% Controle de procedimentos e servios 45,45% 54,84%

5.3. Anlise da relao entre a pluralidade na representatividade e a pluralidade na agenda do CNS

As anlises demonstradas nas sees anteriores apontam para uma relao entre os segmentos dos movimentos representados no CNS, com o respectivo mapeamento da agendas nos perodos considerados. Cada movimento enquadrado na categoria Minorias, tanto em 2004, quanto em 2010, conseguiu colocar em pauta pelo menos uma poltica ou programa que atendessem as demandas das suas bases. Em outra dimenso, pode-se observar tambm uma frequncia maior de programas e polticas relacionadas aos segmentos j representados em 2004, comparativamente a 2010. J com relao aos Movimentos de incluso de portadores de patologias, no h a mesma relao, embora possa ser observado que os grupos que permaneceram de 2004 para 2010 conseguiram colocar demandas em pauta no ano de 2010 (Controle da Hansenase e reabilitao visual, exceo das polticas de combate a AIDS, que s forma encontradas na agenda de 2004).

6. Limites e avanos sobre a participao da sociedade civil em polticas de sade: o que mudou e o que no mudou no CNS. O CNS um dos conselhos de polticas pblicas mais importantes e mais participativos da esfera federal. As transformaes em seu funcionamento foram resultado da participao e articulao de vrios segmentos da sociedade civil, especialmente nas Conferncias de Sade e por parte dos prprios integrantes do

40 Conselho medida em que este foi sendo aberto cada vez mais para a participao daqueles. As principais mudanas estabelecidas no funcionamento do CNS, que comearam desde 2003, at as mudanas implementadas em 2006, contemplando as principais reivindicaes da sociedade civil em todos as Conferncias Nacionais de Sade at ento, especialmente a partir da 8 Conferncia, e que foram sintetizadas pelo regimento interno publicado em 2008, foram a escolha do conselheiros dos segmentos dos usurios, prestadores de servios e profissionais de sade por eleio; a escolha do presidente do CNS tambm por procedimento eleitoral; e a criao da Mesa diretora, que tambm seria escolhida por procedimento eleitoral. Os resultados da adoo do procedimento eleitoral para a escolha dos Conselheiros, Presidente e membros da Mesa Diretora foram bem sucedidas, conforme os dados apresentados nesta pesquisa, tanto no sentido de pluralizar as representaes no CNS, como tambm de produzir efeitos mais pluralizantes sobre a agenda do prprio Conselho. A forma como foi conduzido o processo eleitoral para a escolha dos novos conselheiros contribui bastante para o novo arranjo representativo apresentado pelo CNS a partir de 2006. O procedimento foi conduzido pelas seguintes regras: (Jornal do CNS, 2006) Os representantes do governo federal, do Conass e do Conasems, que compunham o segmento dos gestores, e que abrangiam 8 das 48 vagas para conselheiros seriam escolhidos por indicao. As outras 40 vagas seriam preenchidas por procedimento eleitoral entre as entidades e os movimentos sociais nacionais de usurios; profissionais de sade, incluindo comunidade cientfica; entidades nacionais de prestadores de servio e; entidades nacionais empresariais com atividades na rea de Sade. A organizao do processo eleitoral foi promovida por uma Comisso Eleitoral composta por 12 membros sendo destes, seis usurios, trs profissionais de sade, dois gestores e um prestador de servios de sade e funcionaria de acordo coma as seguinte regras:

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Os candidatos a conselheiros e os eleitores seriam integrantes de organizaes da sociedade civil que tivessem, pelo menos, dois anos ou mais de existncia e atuao em, pelo menos, um tero das unidades da federao e trs regies geogrficas; A plenria de votao seria divida em 3, de acordo com o segmento ao qual era pleitada a vaga. Os delegados seriam divididos em grupos menores de acordo com o sub-segmento ao qual concorreriam, com o objetivo de buscar consensos entre as entidades e os movimentos sobre a diviso das vagas. Na primeira eleio formariam-se 14 grupos no segmento dos usurios: entidades nacionais de defesa dos portadores de patologias e deficincias; Confederaes nacionais de entidades religiosas; rurais; Centrais sindicais; entidades nacionais de aposentados e pensionistas; entidades nacionais de trabalhadores entidades nacionais de associaes de moradores e movimentos comunitrios; entidades nacionais ambientalistas; entidades nacionais de defesa dos direitos humanos ou dos direitos do consumidor; entidades ou movimentos nacionais da populao negra; entidades nacionais de organizaes indgenas; entidades ou movimentos nacionais organizados de mulheres em sade; Movimentos sociais e populares nacionais organizados; entidades ou movimentos nacionais de gays, lsbicas, transgneros e bissexuais; e entidades nacionais gerais de estudantes. Nos grupos onde houvesse consenso sobre a diviso das vagas, a Plenria de Usurios aclamariam o resultado. Nos grupos onde no houvesse consenso sobre a diviso das vagas, o sub-segmento comunicaria Mesa Diretora da Plenria de Usurios os nomes dos candidatos e as vagas para que fossem preparadas as cdulas eleitorais. Nessa mesma fase, seriam eleitas as entidades ou os movimentos sociais que obtivessem, no mnimo, 10% dos votos. Em caso de empate, seria proclamado eleito(a) a entidade ou o movimento social com atuao no maior nmero de regies geogrficas e/ou unidades da federao do Pas ou com maior tempo de existncia

42 e funcionamento. Quem obtivesse o maior nmero de votos na votao secreta ganharia o direito de indicar tanto o conselheiro titular quanto os suplentes da vaga em disputa. Essas regras atribudas ao primeiro processo eleitoral para escolha dos conselheiros do CNS teve grande impacto sobre a forma como as representaes se distriburam no Conselho, tanto no sentido de ter permitido uma maior pluralidade das representaes (fator positivo), como tambm por ter contribudo para a baixa rotatividade de entidades que representam os sub-segmentos inseridos no segmento dos usurios (fator negativo), conforme tambm ficou registrado pelos dados dessa pesquisa. A rotatividade de movimentos representados no CNS, quando estes j possuam representao anteriormente, baixa, mesmo comparando os anos de 2004 em que os conselheiros eram escolhidos por indicao. Esse dado denota uma permanncia no conselho em relao aos sub-segmentos que j haviam conquistado representao no CNS. A escolha do Presidente do CNS por votao entre os Conselheiros eleitos tambm se constituiu em um grande avano no sentido de atribuir maior empoderamento sobre as decises internas do Conselho. Anteriormente, quem presidia o CNS era o prprio ministro da sade. O fato de o prprio ministro ser o presidente do conselho prejudicava muito a possibilidade de debates mais plurais e a ao deliberativa e o consequente compartilhamento de poder sobre as decises tomadas pelo CNS. O regimento em vigor no ano de 2004 era o legitimado pela resoluo n 291/98. Nesta resoluo pode-se destacar vrios dispositivos que concentravam o poder de deciso nas mos do presidente e consequentemente do governo, em prejuzo de decises que levassem em conta as demandas especficas da sociedade civil. Pode-se destacar os artigos 10, 13, 16 e 26 do Regimento ento em vigor que determinavam que:
"Art. 10 - O Conselho Nacional de Sade ser presidido pelo Ministro de Estado da Sade na condio de presidente nato e na sua ausncia, pelo Secretrio do Conselho Nacional de Sade. [] Art. 13 - O Presidente do Conselho Nacional de Sade ter direito a voto nominal e de qualidade, bem como, a prerrogativa de deliberar

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em casos de extrema urgncia ad referendum do Plenrio, submetendo o seu ato ratificao deste na reunio subseqente. [...] Art.16, inciso III - A questo de ordem direito exclusivamente ligado ao cumprimento dos dispositivos regimentais e legais, cabendo ao presidente da mesa avaliar a pertinncia de acat-la ou no, ouvindo-se o Plenrio em caso de conflito com o requerente;[...] Art. 26 - O Conselho Nacional de Sade ter uma Secretaria Executiva, diretamente subordinada ao seu Presidente. Pargrafo nico - A Secretaria Executiva rgo vinculado ao Gabinete do Ministro de Estado da Sade, tendo por finalidade a promoo do necessrio apoio tcnico-administrativo ao Conselho, suas Comisses e Grupos de Trabalho, fornecendo as condies para o cumprimento das competncias legais expressas nos Captulos I e II deste Regimento;" (Resoluo 291/98)

A estrutura do Conselho era dividida em Plenrio, Comisses e grupos de trabalho e secretaria executiva, sendo os dois ltimos totalmente subordinados ao presidente. A Resoluo n364/2006, alterou tanto a estrutura organizacional do CNS, como a distribuio de poder no seu interior. Passaram a fazer parte da estrutura organizativa do Conselho a Mesa Diretora, eleita sob critrios paritrios alm dos j existentes, Plenrio, e Comisses e Grupos de Trabalho. A presidncia do CNS deixou de ser cargo nato do Ministro da Sade, e passou a ser eleito pelos novos conselheiros tambm eleitos conforme as regras explicitadas anteriormente. O novo regimento limtou mais o poder de deciso do presidente sobre o Conselho, atribuindo a ele as seguintes prerrogativas:
"Art. 13 So atribuies do Presidente do CNS: I - convocar e coordenar as Reunies Ordinrias e Extraordinrias do CNS; II - representar o CNS em suas relaes internas e externas; III - estabelecer interlocuo com rgos do Ministrio da Sade e demais rgos do governo e com instituies pblicas ou entidades privadas, com vistas ao cumprimento das deliberaes do CNS; IV - representar o CNS junto ao Ministrio Pblico, quando as atribuies e deliberaes do CNS ou assuntos relativos ao direito sade forem desrespeitados ou ocorrer ameaa de grave leso sade pblica, desde que aprovado por, no mnimo, a maioria qualificada dos seus membros; V - assinar as Resolues aprovadas pelo Plenrio; VI - decidir, ad referendum, acerca de assuntos emergenciais, quando houver impossibilidade de consulta ao Plenrio, submetendo o seu ato deliberao do Plenrio em reunio subseqente;

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VII - expedir atos decorrentes de deliberaes do CNS; VIII - convocar e coordenar as reunies da Mesa Diretora; IX - delegar atribuies a outros representantes da Mesa Diretora e demais Conselheiros, sempre que se fizer necessrio; X - promover o pleno acesso s informaes relevantes para o SUS para fins de deliberao do Plenrio; e XI - cumprir e fazer cumprir o Regimento Interno, submetendo os casos omissos apreciao do Plenrio." (Regimento Interno do CNS, 2008)

Das trs eleies para Presidente do CNS, em duas foi eleito o conselheiro representante do segmento de prestao de servios de sade, Francisco Batista Jnior. Na ltima eleio para Presidente, no entanto, foi eleito o prprio ministro da sade, Alexandre Padilha. Esse resultado foi considerado por muitos conselheiros e organizaes de sade como um retrocesso nos avanos obtidos pelo CNS, mas tambm pode ser interpretado como uma necessidade de atribuir maior fora s decises tomadas no Conselho, que apesar de possuir poder deliberativo, no possui poder executivo, o que contribui para que muitas de suas decises aprovadas no Conselho no sejam necessariamente executadas pelo ministrio. (fonte informal) A instituio da Mesa Diretora tambm representou um avano no sentido de atribuir maior empoderamento para os membros do CNS, na medida em que a centralizao sobre a organizao e representao externa do conselho deixa de se concentrar na mo de uma nica pessoa, ainda ligada ao governo, e passa a se distribuir entre uma comisso de conselheiros selecionados sobre critrios de paridade. Dessa forma, a implementao da Mesa diretora no CNS, foi responsvel pela descentralizao do poder das mos do Presidente do Conselho. Segundo o regimento interno que entrou em vigor em 2008, so atribuies da Mesa Diretora do CNS: Art. 12 Compete Mesa Diretora:
I - articular, junto ao Poder Executivo, as condies necessrias para o pleno funcionamento do CNS, incluindo a execuo do planejamento e o monitoramento das aes; II - promover articulaes polticas com rgos e instituies, internos

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e externos, com vistas a garantir a intersetorialidade do controle social e a articulao com outros conselhos de polticas pblicas com o propsito de cooperao mtua e de estabelecimento de estratgias comuns para o fortalecimento da participao da sociedade na formulao, implementao e no controle das polticas pblicas; III - elaborar e encaminhar ao Plenrio do CNS relatrios mensais sucintos das suas atividades, assim como submeter, anualmente, ao Plenrio, relatrio de gesto; IV - responsabilizar-se pelo acompanhamento da execuo oramentria do CNS e sua prestao de contas ao Plenrio; V - responsabilizar-se pelo encaminhamento de todas as matrias para deliberao do CNS; VI - analisar o relatrio de freqncia dos Conselheiros nas reunies do CNS para deliberao do Plenrio e demais providncias regimentais; VII - decidir, quando necessrio, pelo convite a especialistas, visando a esclarecimentos de assuntos, matrias e informaes referentes a temas de interesse do CNS; VIII - receber da Secretaria-Executiva do CNS matrias, processos, denncias, pareceres e sugestes, inclusive os provenientes dos Conselhos Estaduais e Municipais de Sade, para anlise e encaminhamentos cabveis; IX - encaminhar e monitorar as deliberaes do Plenrio, garantindo o cumprimento dos prazos fixados por este; X - articular-se com os Coordenadores das Comisses e dos Grupos de Trabalho visando atender s deliberaes do Plenrio, assim como receber os resultados dos trabalhos para ser enviados ao CNS, garantindo os prazos fixados; XI - proceder seleo de temas para a composio da pauta das Reunies Ordinrias e das Reunies Extraordinrias do CNS, priorizando aquelas deliberadas em reunio anterior, observando os seguintes critrios, estabelecidos pelo Pleno, que levam em considerao a: a) pertinncia (insero clara nas atribuies legais do Conselho); b) relevncia (insero nas prioridades temticas definidas pelo Conselho); c) tempestividade (insero no tempo oportuno e hbil); d) precedncia (ordem da entrada da solicitao); XII - tomar outras providncias, visando ao cumprimento de suas atribuies; XIII - cumprir e fazer cumprir o Regimento Interno do CNS, submetendo os casos omissos apreciao do Plenrio; e XIV - convocar reunies com os Coordenadores e Coordenadores Adjuntos das Comisses, aprovadas previamente pelo Plenrio. (Regimento Interno CNS)

Alm dessas funes atribuda tambm, Mesa diretora, a funo de elaborar as pautas das reunies, o que significa um poder relativo sobre a escolha do que ser discutido no CNS, mesmo levando em considerao os critrios que

46 devem nortear a escolha da Mesa, e a necessidade de aprovao da pauta pelos conselheiros. Neste sentido tornou-se imprescindvel que a composio da Mesa Diretora tambm fosse paritria, como ocorre desde a sua implementao. Pode-se depreender que o fato da composio do CNS ter se tornado mais plural, concomitantemente a instituio de mecanismos que facilitaram a distribuio do poder de tomada de deciso sobre a agenda do conselho e sobre a mediao e promoo dos debates com o intuito de construir, fiscalizar e recomendar novos aspectos e alternativas para programas de polticas pblicas, seu financiamento e sobre as proposies legislativas referente a elas, contriburam para que a pluralidade no conselho no ficasse restrita apenas composio numrica, mas que tambm se refletisse na agenda desenhada no interior do conselho, conforme ficou registrado pelos dados coletados nessa pesquisa na comparao das agendas relativas aos anos de 2004 e 2010.

7. Pluralizao, reconhecimento e participao popular no CNS. O estudo realizado sobre a distribuio de poder no CNS, sua estrutura representativa e institucional, est diretamente ligada s noes de esfera pblica, pluralidade, reconhecimento de identidades e cultura cvica. No que toca questo da esfera pblica destaca-se tanto a democratizao pela abertura do espao de dilogo entre sociedade civil e Estado, em um sentido que busca cada vez mais a interveno da coletividade no somente como uma voz a ser reconhecida, mas como um ator que procura participar ativamente da construo das polticas relacionadas ao debate; quanto as relaes que se desenham entre os atores da sociedade civil, o reconhecimento no s do Estado para com as minorias, mas das minorias entre si. Essa necessidade de reconhecimento e acordos entre os prprios membros da sociedade civil e entre esses e o Estado apontam para a noo de governana, que segundo Hamel (1999) sugeriria que a capacidade de governar no est ligada s ao aparato formal, mas construo de coalizes entre atores sociais. Trata-se da ideia de gesto em redes, dada a necessidade de em um

47 ambiente cada vez mais plural, haver a necessidade de articulao entre os vrios segmentos que compe a parcela da sociedade civil. Nas palavras de Gohn (2001),
A emergncia ou o alargamento de uma esfera pblica na contemporaneidade possibilitou, segundo Habermas, a dessacralizao da poltica ao incorporar ao debate pblico a discusso de temas at ento tratados na esfera privada, como o tema da mulher []. Em sntese: a ampliao da esfera pblica, por parte de setores organizados da sociedade civil em luta pela construo de suas identidades, e os efeitos das reformas que configuraram novo papel para o Estado na sua relao com a sociedade criaram os elementos para a constituio de um novo conceito na cincia poltica: o de governana (GOHN, 2001, p.36)

Os resultados apontados pela pesquisa comparativa no CNS entre antes e depois da instaurao de mecanismos que possibilitaram uma maior pluralizao do Conselho, denotam no somente a importncia que a pluralizao dos espaos participativos representa na construo de polticas pblicas e sociais mais ligadas s demandas que antes no eram reconhecidas pelo Estado de forma concreta, como tambm da construo de mecanismos que permitam maior ao e influncia desses grupos sobre as decises do Conselho, no que necessariamente vai incorrer na necessidade de reconhecimento mtuo entre os diferentes sub-segmentos representados para a viabilizao da coordenao das diferentes demandas. Um indicativo da necessidade de reconhecimento mtuo entre os segmentos representados no Conselho, decorrente de uma real pluralizao do espao que a diversificao dos segmentos representados pelos atores do CNS refletiram diretamente na composio da agenda do Conselho. Esse fator representa a formao de uma nova perspectiva sobre a necessidade de um outro olhar sobre as polticas pblicas de sade, que esteja em consonncia no s com necessidades de cunho mais geral, mas que tambm se coloquem em questes de demandas especficas de grupos especficos como mulheres, negro, ndios, e portadores de patologias especficas, que transparece na comparao entre as temticas tratadas na agenda em 2004 comparativamente com os temas abordados pela a agenda de 2010. Dessa forma, a discusso que se refora nessa questo a do papel central e indispensvel dos espaos participativos plurais para a construo de

48 polticas pblicas e sociais com maior eficincia no atendimento s demandas sociais e no reconhecimento dessas demandas e dos segmentos minoritrios representados por elas, na esfera de aes polticas. Como colocado por Frederico Barbosa da Silva, Luciana Jaccoud e Nathalie Beghin (2005)
a valorizao da participao social enquanto presena democrtica dos cidados no processo de formulao e nas instncias de deciso e de execuo das polticas pblicas tem sido enfatizada tanto por aqueles que sustentam uma viso conflituosa da sociedade civil como pelos que afirmam seu carter cooperativo, com conseqncias prticas muito diversas, em um ou outro caso. Nos anos 1980, no contexto da democratizao, foi em torno do reconhecimento dos conflitos distributivos e da necessidade de seu processamento poltico que imps-se a defesa da participao social nas instncias de deliberao das polticas pblicas, e mesmo na sua execuo. neste cenrio que o processo de fortalecimento da presena dos setores populares e dos movimentos sociais ocorrido no debate e na deliberao das polticas sociais pretendia aumentar o espao poltico da discusso sobre o quadro de desigualdade existente e a demanda por ampliao de cidadania. (SILVA; JACCOUD; BEGHIN; p.377)

Embora os objetivos e a metodologia da pesquisa desenvolvida no abranjam o estudo da formao de redes para as deliberaes no conselho, nem a identificao da atuao destas, o que se pode depreender que em um ambiente em que a tomada de deciso dependa de atores cada vez mais plurais, de identidades distintas, h a necessidade da sobreposio em uma outra identidade, a identidade relacionada no s defesa ao movimento da mulher, do indgena, mas ao da sade em termo geral. No entanto, a partir do momento em que se reconhece que no universo da questo da sade esto embutidas tambm questes especficas que necessitam de um destaque especfico, a identidade sobre defesa da sade pode se fundir com a identidade pela defesa de demandas especficas, facilitando o reconhecimento entre si dos diferentes segmentos envolvidos, possibilitando que se construam acordos e apoio mtuo s suas causas. Essa relao bastante evidente nos debates no Conselho sobre propostas que envolvam programas ou polticas pblicas de sade especficas de algum segmento, especialmente no reconhecimento e fuso da questo da sade com Direitos Humanos que est presente na agenda do CNS de 2010.

49 Dagnino (2002), em um mesmo sentido, destaca que:

A representatividade nos espaos pblicos de interlocuo com o Estado constitui um desafio cujas propores tem provocado um amplo debate,mencionado acima, no apenas sobre as formas de assegur-la como tambm sobre a avaliao do funcionamento desses espaos. A necessidade de articulao entre as organizaes da sociedade civil tem sido apontada como uma forma de assegurar uma representatividade maior. A enorme emergncia de redes de vrios tipos, assim como de fruns temticos como o FNRU, responde a essa necessidade de tornar mais densa a representatividade da sociedade civil, de modo a assegurar uma interlocuo eficaz com o Estado, tanto nos processos concretos de negociao como na incluso de questes especficas na constituio da agenda estatal. (DAGNINO, 202, p.292)

No entanto a admisso da construo do reconhecimento dos diversos segmentos entre si, e do apoio sobre polticas pblicas mais especficas, no significa que implique tambm na construo de consensos sobre as temticas discutidas, nem que essas questes sejam automaticamente priorizadas pelo governo. Um indicativo disso seria o fato de que dos variados temas colocados em pauta e deliberados pelo CNS, poucos so de fato acatados pelo Ministrio da Sade. exigida uma maior presso sobre a temtica por parte do Conselho que muitas vezes no compartilhada por todos os membros. (fonte informal) Outro indicativo de problemas entre reconhecimento do que recomendado pelo CNS sobre o que acatado pelo ministrio seria a escolha do prprio ministro da sade para presidente do CNS, que no acontecia desde que a escolha do presidente passou a ser feita atravs de eleio pelos conselheiros.

50 8. Concluses Os resultados apontados nessa pesquisa demonstram que as alteraes regimentais sobre a estrutura organizacional e constitutiva do CNS contriburam para aumentar a pluralidade do Conselho, e redistribuir de forma menos desigual o poder sobre as tomadas de deciso relacionadas agenda e aos prprios aspectos fiscalizatrios atribudos ao conselho, alm das deliberaes e recomendaes sobre polticas pblicas colocados em discusso no CNS. Essa pluralidade refletida tanto na nova composio do CNS quando se comparam os anos de 2004 e de 2010, quanto em termos de agenda interna. Tal pluralidade fruto no s da forma como foi conduzido o processo eleitoral no CNS, que permitiu que novos sub-segmentos ganhassem representatividade no Conselho, especialmente o ligados ao segmento dos usurios, como tambm das outra mudanas regimentais, que tiveram por objetivo desconcentrar o poder das mos do governo no interior do Conselho de modo formal. Essa distribuio de poder foi favorecida no s pela abertura das eleies para membros do CNS, assim como sobre qual seria o seu presidente, como tambm pela instituio da Mesa Diretora, de composio paritria, que distribuiu, dentre outros poderes que antes era imputados somente ao presidente, a funo de elaborao das pautas, que tem impacto central sobre a formao da agenda do Conselho. No entanto todas essas alteraes permitiram um grande avano para a democratizao das decises dentro do CNS, e no necessariamente obtiveram o mesmo xito na relao Conselho-Ministrio, uma vez que aquele s dotado de poder deliberativo, no possui poder executivo, de forma que muitas das decises e recomendaes colocadas pelo conselho no necessariamente foram implementadas pelo Ministrio da Sade. A relao direta encontrada entre pluralidade da composio do conselho com pluralidade da agenda tambm levanta a discusso sobre o reconhecimento das demandas de minorias nesse espao, e como as diferentes identidades podem ter interagido no sentido de defender suas demandas em um espao plural com percepes sobre prioridades divergentes. A hiptese levantada que a interao

51 entre os diversos segmentos pode ter possibilitado a formao de uma identidade hbrida entre eles, caracterizada pelo reconhecimento do outro, ao mesmo tempo que em que suas decises so norteadas pela funo de deliberar sobre sade de maneira genrica. O resultado seria uma nova percepo sobre a formulao de polticas pblicas, que deveriam tratar no somente de forma genrica, mas tambm de forma pontual as demandas especficas de grupos especficos na esfera da sade, o que justificaria o aumento de polticas especficas de sade em 2010 comparado a 2004, resultado do processo de pluralizao de fato do espao de debate e deliberao. Essa hiptese estaria baseada no processo de constituio de redes de organizaes da sociedade civil sobre questes de politicas pblicas, com o objetivo de fortalecer sua atuao na negociao com o estado e a implementao de suas demandas, possibilitando que espaos plurais possam produzir polticas especficas, sob o olhar do reconhecimento do outro. Essa hiptese para o sucesso na pluralizao da agenda no defende a ideia de construo de consensos entre os sub-segmentos ou mesmo entre os prprios segmentos que constituem o CNS, mas sim que o resultado da pluralidade o reconhecimento das diferentes demandas, antes excludas da esfera poltica.

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ANEXOS

56 ANEXO I - Relao das atas analisadas na pesquisa 2004 Ata 149 RO Ata 148 RO Ata 147 RO Ata 146 RO Ata 145 RO Ata 144 RO Ata 143 RO Ata 142 RO Ata 141 RO Ata 140 RO Ata 139 RO Ata 138 RO Ata da 29 Reunio Extraordinria 2010 Ata 205 RO Ata 206 RO Ata 207 RO Ata 208 RO Ata 209 RO Ata 210 RO Ata 211 RO Ata 212 RO Ata 213 RO Ata 214 RO Ata 215 RO Ata 216 RO

57 Ata da 47 Reunio Extraordinria Ata da 46 Reunio Extraordinria Ata da 45 Reunio Extraordinria

58 ANEXO II- Relao dos Conselheiros de 2010 Segmentos a que pertencem os conselheiros Usurios 1.Titular: Associao Brasileira de Alzeimer(ABRAz) Zilda de Faveri Vicente Souza; 2.Titular: Associao Brasileira de Autismo(ABRA) Marisa Furia Silva; 3.Titular: Federao Brasileira das Associaes de Sndrome de Down Maria Thereza Almeida Antunes; 4.Titular: Federao das Associaes de Renais e Transplantados do Brasil(FARBRA) Rosangela da Silva Santos; 5.Titular: Federao Nacional das Associaes de Celacos do Brasil(FENACELBRA) Nildes de Oliveira Andrade; 6.Titular: Movimento dos Portadores de Esclero Mltipla(MOPEM) Cleuza de Carvalho Miguel; 7.Titular: Movimento Nacional de Luta Contra a Aids Jos Marcos de Oliveira; 8.Titular: Unio Brasileira de Cegos Volmir Raimondi; 9.Titular: Movimento de Reintegrao das Pessoas Atingidas de Hansenase(MORHAN) - Artur Custdio Moreira de Souza; ENTIDADES OU MN DA POPULAO NEGRA 10.Titular: Articulao de Organizaes de Mulheres Negras Brasileiras Jurema Pinto Werneck; CONFEDERAES NACIONAIS DE ENTIDADES RELIGIOSAS 11.Titular: Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil(CNBB) Clvis Adalberto Boufleur; 12.Titular: Associao do Delegados e Amigos da Confederao Esprita do Brasil Sandra Regis; MS E POPULARES NACIONAIS ORGANIZADOS 13.Titular: Central de Movimentos Populares Abraho Nunes da Silva; CENTRAIS SINDICAIS 14.Titular: Central Geral dos Trabalhadores do Brasil(CGTB) Jorge Alves de Almeida Venncio; 15.Titular: Central nica dos Trabalhadores Manoel Messias Nascimento Melo; 16.Titular: Fora Sindical Joo Donizeti Scaboli; ENTIDADES NACIONAIS DE APOSENTADOS E PENSIONISTAS 17.Titular: Confederao Nacional de Aposentados e Pensionistas Geraldo Ado dos Santos; ENTIDADES NACIONAIS DE ASSOCIAES DE MORADORES E MOVIMENTOS COMUNITRIOS 18.Titular: Confederao Nacional das Associaes de Moradores Fernando Luiz Eliotrio; ENTIDADES NACIONAIS DE TRABALHADORES RURAIS 19.Titular: Condederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura Jos Wilson Gonalves; ENTIDADES NACIONAIS DE ORGANIZAES INDGENAS 20.Titular: Coordenao das Organizaes Indgenas da Amaznia

59 Edmundo Dzuawi Omore; 21.Titular: Frum de Presidentes de Conselhos Distritais de Sade Indgena Edemilson Canale; MOVIMENTOS NACIONAIS DE GAYS, LSBICAS, TRANSGENERES E BISSEXUAIS 22.Titular: Liga Brasileira de Lsbicas Maria de Lourdes Alves Rodrigues; ENTIDADES OU MOVIMENTOS NACIONAIS ORGANIZADOS DE MULHERES EM SADE 23.Titular: Rede Nacional Feminista de Sade, Direitos Sexuais e Direitos Reprodutivos Maria do Esprito Santo Tavares dos Santos; Entidades Nacionais Gerais de Estudantes 24.Titular: Unio Nacional dos Estudantes Ubiratam Cassano Santos; Profissionais de sade 25.Titular: Confederao Nacional dos Trabalhadores em Seguridade Social Francisco Batista Jnior; 26.Titular: Confederao Nacional dos Trabalhadores em Sade Jos Caetano Rodrigues; 27.Titular: Federao Nacional dos Enfermeiros Silvia Fernanda Martins Casagrande; 28.Titular: Federao Nacional dos Psiclogos Fernanda Lou Sans Magno; 29.Titular: Conselho Federal de Servio Social Ruth Ribeiro Bittencourt; 30.Titular: Conselho Federal de Fisioterapia e Terapia Ocupacional Wilen Heil e Silva; 31.Titular: Conselho Federal de Fonoaudiologia Denise Torreao Corra da Silva; 32.Titular: Conselho Federal de Farmcia Lrida Maria dos Santos Vieira; 33.Titular: Associao Brasileira de Odontologia Geraldo Alves Vasconcelos Filho; 34.Titular: Federao Interestadual dos Odontologistas Eufrsia Santos Cadorin; ENTIDADES NACIONAIS DOS PRESTADORES DA COMUNIDADE CIENTFICA DA REA DE SADE 35.Titular: Associao Brasileira de Sade Coletiva Luiz Augusto Facchini; 36.Titular: Centro Brasileiro de Estudos de Sade Luiz Antonio Silva Neves; 37.Titular: Confederao Nacional do Comrcio de Bens, Servios e Turismo Paulo Guilherme Romano; 38.Titular: Confederao Nacional da Indstria Lauro Domingos Moretto; 39.Titular: Confederao Nacional de Sade, Hospitais, Estabelecimentos e Servios Olympio Tvora Derze Corra; 40.Titular: Federao Nacional de Sade Suplementar Solange Beatriz Palheiro Mendes; Governo 41.Titular: Ministrio da Sade Cleusa Rodrigues da Silveira Bernardo; 42.Titular: Ministrio da Sade Maria Helena Machado de Souza; 43.Titular: Ministrio da Sade Antnio Alves de Souza; 44.Titular: Ministrio da Educao Jos Rubens Rebelatto;

Prestadores de servios

60 45.Titular: Ministrio do Trabalho e Emprego Rosemary Dutra Leo; 46.Titular: Ministrio da Previdncia Social Remgio Todeschini; 47.Titular: Conselho Nacional dos Secretrios de Sade Beatriz Figueiredo Dobashi; 48.Titular: Conselho Nacional dos Secretrios Municipais de Sade Arilson da Silva Cardoso;

ANEXO III- Relao dos Conselheiros de 2004

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Segmentos a que pertencem os conselheiros Usurios (Movimentos Sociais) 1. Eni caraj filho- MORHAN 2. Rui barbosa silva- fenad (diabticos) 3. Walmer Jos da Trindade Urtiga (onedef) 4. Climrio Silva Rangel Jr. (Unio dos Cegos do Brasil) 5. Carlos Alberto Ebeling Duarte ONG-AIDS 6. Gyslle Saddi Tannous- FENASP 7. Nildes de Oliveira Andrade- ACELBRA 8. Zilda Arns Neumann- CNBB 9. Jesus Francisco Garcia- CUT 10. Digenes Sadim Martins- Fora Sindical 11. Maria Leda de R. Dantas- COBAP (aposentados) 12. Maria Helena Baumgarten- CONTAG 13. Wander Geraldo da Silva-CONAM 16. Jos Souza da Silva- Unio das naes indgenas/acre 17. Maria Betnia vila- Rede feminista de sade 18. Jorge Nascimento Pereira- Movimentos Populares de Sade 19. Gilson Cantarino O'Dwyer- CONASS 20. Luis Odorico Monteiro de Andrade- CONASEMS 21. Moiss Goldbaum- ABRASCO 22. Maria Eugnia C.Cury- FENAFAR 23. Solange Gonalvez Belchior- FNE 24. Graciara Matos de Azevedo- CFO 25. Francisco Batista Jr. CNTSS 26. Maria Natividade Santana -ABEn 27. Paulo Csar Augusto Souza- CFMV 28. Roseane Maria Nascimento da Silva- CFN 29. Alexandre de Oliveira Fraga- CNTSS 30. Willian Saad Hossne- Comunidade cientfica 31. Alfredo Boa Sorte Jr. FENAM 32. Jos Luis Spigolon- Confederao das Santas Casas de Misericrdia Hospitais e Entidades Filantrpicas 33. Gianni Franco Samaja- CNI 34. Adelmir Arajo Santana- CNC 35. Augusto Alves do Amorim- CNA

Prof de sade

Prest de servios

36. Humberto Srgio Costa Lima-MS 37. Gasto Wagner de Souza Campos- MS 38. Crescncio Antunes da Silveira Neto-MS 39. Gilca Ribeiro Starling Diniz- MS 40. Paulo Rogrio Albuquerque de Oliveira- M Prev Social 41. Virglio Csar Romeiro Alvez- M trab e emprego 42. Joo Alceu de Amoroso Lima- FENASEG Obs. Constam todos os que ocuparam o cargo

Governo

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